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INSTITUIES FINANCEIRAS:

REGIMES ESPECIAIS NO DIREITO BRASILEIRO (`)


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SUMRIO:
I - Introduo de Contedo Global
II - Consolidao do Sistema Legal
III - Decretao do Regime Excepcional
IV - Realizao do Inqurito Especial
V - Jurisdio do Processo Extrajudicial
VI - Regulao de Carter Prudencial
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No cenrio econmico dominante no mundo contemporneo, sob o efeito
diatsico do fenmeno da globalizao, que desdenha a noo geopoltica do
interesse nacional, a profecia da no-ingerncia do poder pblico na atividade
bancria, em proveito da autonomia do setor privado, com relevo para a funo
auto-regulatria do mercado, ignora a conseqncia danosa que dessa radical
mudana pode resultar para o ambiente operacional, sobretudo pelo aumento
inevitvel do grau de risco para os credores da empresa e, naturalmente, para o
conjunto da sociedade. Ao longo das ltimas duas dcadas, em razo da sndrome
produzida por esse fenmeno em escala mundial, o processo de desregulamentao
do mercado financeiro tem avanado em todos os continentes, de acordo com
estudo realizado pelo Fundo Monetrio Internacional,
1
segundo o qual, nesse
perodo, mais de 130 pases, dentre economias desenvolvidas, emergentes ou em
transio, a compreendidos trs quartos dos membros daquela instituio,
experimentaram srios problemas em sua indstria bancria.

1
Carl-Johan Lindgren, Gillian Garcia e Matthew Saal, DSXG Ricardo Vieira Orsi, LQ A TransIormao do
Papel do Estado Frente s Crises Bancrias na Unio Europia e no Brasil, Universidade de Montreal,
Montreal, 1998, pg. 1.
2
2. Essa mudana operada no ambiente financeiro impe a necessidade de
adaptao da ordem jurdica nacional para resolver eventual crise bancria no plano
interno, sem prejuzo da iniciativa simultnea no mbito regional e, tambm, no
contexto internacional, com o objetivo maior de enfrentar os novos desafios
impostos pela realidade adversa, no plano global, e assim prevenir a vulnerabilidade
da indstria bancria e preservar a estabilidade do sistema financeiro domstico.
que, na razo direta de sua interferncia no quadro de liquidez da economia, de
modo geral, a conduo da poltica monetria tem vinculao natural com os
mecanismos de preveno e de gesto das crises que acometem o sistema bancrio.
3. H sempre um risco potencial decorrente da explorao da atividade
bancria, que representa uma contnua ameaa ao direito alheio, pelo simples fato
de que a maior parcela dos recursos movimentados pela empresa no pertence ao
titular do negcio, mas a terceiro, numa proporo desigual, em que, muitas vezes,
os fundos prprios mal correspondem dcima parte dos recursos alheios, a
depender dos parmetros de ajustamento fixados pela autoridade responsvel pela
superviso bancria. Em meio a esse quadro de risco natural da atividade, so
adotados clssicos instrumentos de preveno de crises no sistema financeiro, no
plano da regulao oficial, a exemplo do aumento compulsrio dos fundos prprios,
da imposio de limites de concentrao de riscos, do alinhamento dos prazos de
intermediao bancria, da obrigao de provisionar crditos no realizados, da
instituio de mecanismo de proteo de depsitos, alm da atuao do Banco
Central como emprestador de ltima instncia.
4. Com efeito, a mais bvia das situaes de perigo que podem acontecer aos
bancos , sem dvida, uma corrida acentuada e repentina contra seu caixa, haja vista
a obrigao que tm de pagar os depsitos acolhidos, na medida em que sejam
demandados. Ao longo do ciclo de vida normal da instituio bancria, essa
demanda por dinheiro uma constante prpria da atividade negocial, ainda sujeita a
flutuaes sazonais que devem ser atendidas de modo regular. Alm da cautela de
manter uma reserva em dinheiro, ou em ativo de fcil converso, para atender a essa
demanda, remanesce o perigo de ocorrer uma crise de confiana e, com ela, uma
corrida aos recursos mantidos em depsito, que os bancos podem no estar
preparados para enfrentar sem turbulncia para o mercado.
5. Da, pois, a necessidade da atuao do Banco Central, como emprestador
de ltima instncia, para socorrer as instituies em dificuldade e, portanto, atender
sbita demanda por dinheiro, assim restabelecendo a confiana no sistema
bancrio. No entanto, para bem desempenhar esse papel, preciso que o Banco
Central disponha de geis mecanismos para atuar sobre o mercado. Ao lado dos
instrumentos regulares de disposio de recursos, emisso de valores e formalizao
de garantias, para socorrer as empresas bancrias em situaes de emergncia,
preciso que o Banco Central exera certo grau de controle sobre a maneira pela qual
3
essas instituies conduzem seus negcios e a forma pela qual investem seus fundos
entre as diversas classes de ativos financeiros. Em outras palavras, o Banco Central
deve estar numa posio de impor sua vontade, por meio de slida regulamentao
prudencial. Com efeito, se as instituies bancrias operam fundamentalmente com
a captao e aplicao de recursos alheios, preciso que haja regras mnimas para
seu funcionamento.
6. Nesse contexto, pois, a funo de saneamento do mercado, a cargo do
Banco Central, no se restringe ao afastamento das instituies bancrias, por
dificuldades verificadas no seu ambiente operacional. Tem o governo a
responsabilidade tambm de atuar preventivamente, evitando que o mal ocorra. Da,
necessrio aparelhar a autoridade pblica, responsvel pela conduo desse
processo, de um arsenal normativo suficiente para lhe permitir o manejo oportuno
dos mecanismos postos sua disposio, visando ao saneamento preventivo do
sistema bancrio, com a soluo dos problemas de liquidez momentnea, que so
inevitveis neste segmento da atividade econmica. Afinal, a economia de mercado
no funciona como uma corrente uniforme. Ao contrrio, alis, um cenrio de
espasmos: h inflao e h deflao; h emprego e h desemprego; h crescimento e
h estagnao; h avanos e h recuos. Enfim, existe uma lea que interfere, de
forma contnua, na atividade bancria, a exigir uma postura sempre ativa por parte
do poder pblico.
7. No incio da ltima dcada, mais precisamente de 1990 a 1993, a receita
inflacionria obtida pela indstria bancria no Brasil atingia a mdia anual de 4% do
produto interno bruto, recuando para 2% em 1994. J os lucros atribudos inflao
naquele perodo representavam a mdia anual de 38% do total das receitas auferidas
pela atividade bancria.
2
Com o advento do Plano Real, em julho de 1994, houve
significativa reduo da receita dos bancos, como decorrncia do controle da
inflao, gerando grande impacto sobre esse setor da economia. Com efeito, a partir
de 1995, emergiram certos problemas de liquidez na indstria bancria, que
resultaram na interveno do Banco Central em diversas instituies, algumas de
grande porte, impondo ao governo a necessidade de maior presena no cenrio
financeiro, alm da adoo de normas legais e regulamentares mais rigorosas.
8. Ao lado dos instrumentos normais de transformao empresarial, de uso
correntio no direito societrio, com o advento da Medida Provisria n 1.182, de 17
de novembro de 1995, depois convertida na Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997, o
governo concebeu novos mecanismos de urgncia na procura de solues de
mercado num ambiente de crise bancria. Dentre esses mecanismos, merece
especial destaque o modelo de ciso j adotado com sucesso noutros pases, sob a
dicotomia "JRRG EDQN EDG EDQN", por meio do qual poder o Banco Central, na
execuo de medidas de fortalecimento do sistema financeiro, aprovar a

2
Anlise do Ajuste do Sistema Financeiro no Brasil, por Jos Roberto Mendona de Barros e Mansueto
Facundo de Almeida, DSXG Ricardo Orsi, obra citada, pg. 42.
4
transferncia da empresa a novos controladores, que se responsabilizem pelos
depsitos e por outros passivos operacionais, mediante o recebimento de quantidade
equivalente de ativos.
9. oportuno aqui salientar que o Brasil tem o mais complexo sistema
bancrio da Amrica Latina, com quase 300 instituies bancrias, mais de 16 mil
agncias e outras 18 mil dependncias,
3
cujo desenvolvimento, nos ltimos 30 anos,
esteve condicionado pelo endmico processo de inflao reinante no Pas. Esse
longo ciclo de convivncia com a inflao propiciou s instituies bancrias
enormes ganhos oriundos de passivos no remunerados, como os depsitos a vista e
os recursos em trnsito, pertencentes aos agentes privados e, tambm, ao setor
pblico. Com esse lucro fcil, os bancos compensavam suas ineficincias
administrativas e, tambm, seus eventuais descontroles na concesso de crditos de
liquidao duvidosa.
10. Com o advento da Carta Poltica de 1988, eis que, em razo do que estatui
o artigo 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, ficou suspensa a
instalao de novas agncias de instituies bancrias domiciliadas no exterior, bem
como o aumento da participao estrangeira no capital das instituies com sede no
Pas, enquanto no fossem estabelecidas condies especficas mediante lei
complementar, com ressalva das hipteses de autorizao resultantes de acordos
internacionais de reciprocidade ou de interesse do governo brasileiro. Mais tarde, no
entanto, o Presidente da Repblica aprovou a Exposio de Motivos n 311, de 23
de agosto de 1995, apresentada pelo Ministro da Fazenda, que instituiu diretrizes
para aplicao da ressalva admitida naquele preceito constitucional, assim
permitindo a volta da participao do capital externo na indstria bancria do Pas,
especialmente visando privatizao de bancos estaduais e reestruturao de
empresas com dificuldades financeiras ou submetidas a medidas especiais.
4
11. De fato, o esforo de regulao do sistema financeiro, no atual contexto de
economia global, no mais pode ser confinado pela idia restrita de fronteira
poltica do Pas, sob pena de no produzir a desejada eficcia. Alis, muito ao
contrrio, deve somar a participao ativa de organismos financeiros plurilaterais,
como o Fundo Monetrio Internacional, o Comit de Superviso de Basilia, dentre
outros, especialmente na formulao de projetos de reforma institucional voltados
para a preveno e o enfrentamento de crises sistmicas na atividade bancria.
12. Na experincia internacional, muitos pases, aps traumticas crises
bancrias, optaram por criar mecanismos de garantia de depsitos, com a funo de
proteger a economia popular. Essa garantia de depsitos, no entanto, costuma ser

3
Conforme dados obtidos junto ao Departamento de Organizao do Sistema Financeiro do Branco Central,
referentes ao ms de maro de 1999.
4
Esse mecanismo tem permitido a participao de bancos estrangeiros na soluo de problemas de
interveno e de liquidao extrajudicial, com a satisfao dos credores, e viabilizado a absoro de empresas
bancrias que enfrentam problemas de liquidez ou de solvncia
5
limitada a pequenas economias, no oferecendo, pois, como natural, proteo aos
grandes depositantes, que tm franco acesso s informaes do mercado e, mais
ainda, dispem de meios suficientes para defesa de seus interesses. Convm
assinalar, a propsito, que a limitao dessa garantia constitui um fator saudvel
para o sistema financeiro: de um lado, porque atende prontamente maior parte dos
depositantes da instituio bancria, na hiptese de quebra; de outro lado, porque
no isenta os grandes aplicadores dos riscos prprios do mercado, hiptese que
poderia estimular alguns dirigentes de instituies bancrias para comportamentos
irresponsveis ou prticas fraudulentas. Tal experincia, com efeito, acabou sendo
adotada pelo Brasil.
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13. No sistema legal brasileiro, marcado pela histrica presena do Estado na
funo econmica, no desarrazoado afirmar que atividade bancria, desde sua
organizao no Pas, h rotundos 190 anos, sempre foi desempenhada sob a
influncia zodiacal do poder pblico. Eram decorridos mais de trs sculos de
regime colonial, sob o remoto domnio da coroa portuguesa, quando a famlia real
migrou para a nova ptria e, aqui chegando, criou o Banco do Brasil, por fora de
alvar datado de 12 de outubro de 1808, primeiro ato estatal de tutela da atividade
bancria.
14. Com a emancipao poltica do Brasil, no lustro final do primeiro quartel
do sculo, j em razo da autonomia de seu comrcio, seria natural que, para
desenvolver-se, o Pas necessitasse de mais recursos financeiros, no adstritos ao
regime da instituio oficial de crdito. Merc desse novo quadro econmico,
portanto, no tardou que a iniciativa privada se manifestasse no sentido de participar
da atividade bancria, numa atitude saudvel de resposta s carncias da vida
mercantil do Pas.
5
15. Eis que afinal surgiram os primeiros bancos privados no Brasil, abrindo a
discusso sobre a necessidade de autorizao do poder pblico para que pudessem
funcionar no Pas. Longo debate se travou acerca do tema, at a promulgao do
Decreto n 575, de 10 de janeiro de 1849, que estabelecia normas para a
constituio de empresas bancrias, j ento sob a forma de sociedade annima,
tornando necessria a obteno do beneplcito estatal para seu funcionamento e,
mais, impondo como condio prvia a realizao da quarta parte do respectivo
capital subscrito.
6

5
Assim o mestre Waldemar Ferreira (LQ Tratado de Direito Comercial, So Paulo: Saraiva, 1961, vol. 5,
pg. 6) registra a motivao da iniciativa privada em participar da atividade bancria.
6
Hoje essa exigncia corresponde a metade do capital subscrito, conforme determina o artigo 27 da Lei n
4.595, de 31 de dezembro de 1964, que regula a matria.
6
16. Nada obstante o carter precursor do Decreto n 575, de 1849, antes
referido, no se pode falar de uma legislao especial em matria bancria seno
com o advento da Lei n 1.083, de 22 de agosto de 1860, que dispunha sobre bancos
de emisso,
7
por ela submetidos ao regime tutelar do poder pblico. Seu
regulamento, baixado pelo Decreto n 2.711, de 19 de dezembro de 1860, indo alm
da lei, declarava que tambm dependeria de autorizao do poder pblico, enquanto
a matria no fosse regulada em norma especfica, a criao, a organizao e a
incorporao de qualquer banco que viesse a se estabelecer no Pas.
17. Essa legislao foi promulgada em funo da primeira crise bancria
enfrentada pelo Brasil, com incio em 1858, e proporcionou a interveno do
governo imperial em diversas empresas cuja situao financeira se agravara em
demasia, acarretando srios prejuzos economia do Pas, especialmente para a
atividade comercial. Frente a esse quadro de dificuldades, o mencionado texto
regulamentar se animou do propsito de sanear o mercado financeiro e, portanto,
imprimir maior segurana nas relaes bancrias, na medida em que regulava a
dissoluo das empresas que operavam nessa atividade econmica e definia a
responsabilidade dos membros de sua diretoria.
18. Ainda sob os efeitos dessa crise financeira, em sua fase mais aguda, que
arrastaria para a falncia uma grande empresa bancria do Rio de Janeiro e, com
ela, diversas outras instituies do gnero, causando pnico geral na economia do
Pas, foi promulgado o Decreto n 3.308, de 17 de setembro de 1864, que institua
novo regramento de carter transitrio em relao ao tema. Dispunha o artigo 3
desse estatuto legal que as falncias de empresas bancrias advindas durante o
perodo de moratria por ele institudo seriam reguladas mediante legislao
especial mais tarde expedida pelo governo.
19. Diante da gravidade da crise, que perturbava as relaes comerciais,
paralisava a indstria do Pas e poderia abalar profundamente a ordem pblica,
segundo advertia o decreto em sua parte preambular,
8
no tardou a nova
regulamentao prevista. Com efeito, apenas trs dias se passaram at a
promulgao do Decreto n 3.309, de 20 de setembro de 1864, estabelecendo
normas especiais de liquidao forada para as empresas bancrias, decretada
embora por deciso judicial. Agora, de acordo com a justificao apresentada no
ltimo decreto, a falncia das empresas bancrias, tal a influncia que poderia
exercer sobre a funo econmica e a ordem pblica, no mais seria regulada pela
legislao ordinria.

7
Como bem assinala Carvalho de Mendona (LQ Tratado de Direito Comercial Brasileiro, Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 1939, vol. 6, pg. 46), os bancos de emisso gozavam o privilgio de emitir ttulos de crdito
fiducirios, com promessa de pagar ao portador, vista, em qualquer data, o valor declarado.
8
Conforme observa Rubens Requio (LQ Curso de Direito Falimentar, So Paulo, Saraiva, 1977, vol. 2,
pg. 179), o prembulo do Decreto n 3.308, de 1864, continha j certos fundamentos doutrinrios, polticos,
econmicos e sociais que hoje informam os institutos da interveno e da liquidao extrajudicial.
7
20. Apesar de sua natureza transitria, essa disciplina sobre o regime especial
de liquidao forada das empresas bancrias vigorou at o advento do Decreto n
2.024, de 17 de dezembro de 1908, que, sob a inspirao dos princpios libertrios
da Repblica, viria regular o processo de falncia no Pas. Com efeito, agora no
haveria tratamento especial para as instituies bancrias, nem para quaisquer
outras empresas, ficando pois todas elas submetidas ao regime comum da falncia.
21. No entanto, a despeito da liberdade de organizao assegurada pela
legislao societria no incio do sculo, o Decreto n 14.728, de 16 de maro de
1921, viria a incorporar definitivamente no Brasil o princpio segundo o qual as
empresas bancrias, nacionais ou estrangeiras, s podem funcionar no Pas
mediante prvia autorizao do poder pblico. Alm disso, o novo regramento ainda
conferia ao governo a faculdade de cassar, em qualquer tempo, a autorizao
concedida para funcionamento das instituies bancrias, sempre que deixassem de
observar a legislao de regncia do assunto. Esse decreto dispunha, ainda, sobre o
limite mximo de capital para funcionamento das empresas bancrias e, mais,
regulava o procedimento de fiscalizao do mercado financeiro,
9
na forma
estabelecida na Lei n 3.979, de 31 de dezembro de 1919, que autorizava o governo
a instituir em carter permanente a superviso bancria.
22. Mais tarde, porm, como resultante da crise financeira desencadeada pela
queda da bolsa de Nova Iorque, cujos reflexos se projetaram sobre o mundo
capitalista, o governo interveio no sistema bancrio e, por fora do Decreto n
19.479, de 12 de dezembro de 1930, instituiu no Brasil o regime de liquidao
extrajudicial para as empresas bancrias. De incio, a medida excepcional se
processava na forma da legislao de falncia, porm fora de juzo, sob a direo de
um liquidatrio eleito pela maioria dos credores e sujeito fiscalizao de um
delegado de livre nomeao do governo provisrio. Esta liquidao, conforme
dispunha o artigo 5, segunda parte, desse decreto, deveria ser concluda no prazo de
um ano. Logo no ms seguinte, a medida foi regulamentada pelo Decreto n 19.634,
de 28 de janeiro de 1931, que dispunha sobre o processo de liquidao extrajudicial.
23. Ao lado dessa medida, na dcada de quarenta seria tambm instituda pelo
governo, como providncia de natureza cautelar, a figura jurdica da interveno do
poder pblico nas empresas bancrias, a ser decretada em razo de anormalidades
verificadas na conduo de seus negcios. Era o apogeu do Estado Novo, em que o
Poder Executivo desempenhava plenamente a funo legislativa, quando afinal
sobreveio o Decreto-lei n 6.419, de 13 de abril de 1944, dispondo que o governo

9
Aps o advento do Decreto n 14.728, de 1921, a superviso bancria foi, sucessivamente, atribuda ao
Banco do Brasil, pelo Decreto n 19.834, de 1931; Diretoria de Rendas Internas do Ministrio da fazenda,
pelo Decreto n 24.036, de 1934; Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria, pelo Decreto-Lei n 6.419,
de 1944; Superintendncia da Moeda e do Crdito, antecessora do Banco Central, pelo Decreto-Lei n
7.293, de 1945; e finalmente ao Banco Central do Brasil, pela Lei n 4.595, de 1964, que lhe outorga
competncia privativa em relao matria.
8
poderia intervir na administrao das empresas bancrias, inicialmente sob o
pretexto de garantir seus interesses como credor de operaes realizadas com o
sistema financeiro, desde que lhe parecesse inconveniente a liquidao judicial das
garantias decorrentes dos respectivos contratos.
24. No ocaso do Estado Novo, o regime de liquidao extrajudicial seria
revigorado, nos termos do Decreto-lei n 9.228, de 3 de maio de 1946, assumindo
virtual semelhana com o instituto da falncia, sobretudo quanto aos efeitos
resultantes da decretao da medida especial, cujo processo tinha curso fora de
juzo. Com a regulamentao desse texto substantivo, por meio do Decreto-lei n
9.346, de 10 de junho de 1946, que j dispunha de forma minuciosa sobre esse
regime especial, restou enfim rompida a simbiose que existia entre os dois
institutos, embora a legislao de falncia continuasse tendo aplicao no processo
de liquidao extrajudicial, porm de forma supletiva.
25. Posto que, em princpio, no regulasse o processo de interveno ou de
liquidao extrajudicial, tambm merece relevo, nesse contexto, a Lei n 1.808, de 7
de janeiro de 1953, que dispunha especificamente sobre a responsabilidade dos
administradores de instituies bancrias submetidas a regime especial, assim como
a falncia ou concordata,
10
na forma da legislao de regncia. certo que, a esse
tempo, ainda se concebia a responsabilidade dos administradores de empresas
bancrias apenas sob o primado da culpa genrica, conquanto o legislador j
tornasse explcito, em matria delitual, o princpio da obrigao solidria em razo
de prejuzos causados sociedade.
26. Com a reforma bancria introduzida no Brasil por fora da Lei n 4.595,
de 31 de dezembro de 1964, houve profunda mudana no sistema de
responsabilidade dos administradores de instituies bancrias submetidas a regime
especial, merc da nova redao dada ao artigo 2 da Lei n 1.808, de 1953, nos
termos do artigo 42 daquele estatuto legal. Agora, com efeito, o legislador ordinrio
submetia os administradores ao primado da doutrina do risco profissional, a eles
impondo o dever jurdico de reparar os prejuzos verificados na gesto da empresa
bancria, independentemente da presena de eventual conduta culposa. Era, pois,
relegado pelo direito novo o postulado da doutrina tradicional, que no admitia o
fundamento da responsabilidade objetiva.
27. Nos primeiros anos da dcada seguinte, sob o rescaldo da crise que se
abateu sobre o mercado de capitais e, por ressonncia, tambm sobre o mercado
financeiro, o governo adotaria uma poltica de concentrao de empresas bancrias,
no com o singelo propsito de lhes reduzir o nmero mas, notadamente, com a
inteno de lhes propiciar maior solidez econmica, de forma a suprir com
eficincia a necessidade de recursos para o desenvolvimento do Pas. Como influxo

10
Com o advento da Lei n 4.595, de 1964, por expressa disposio de seu artigo 45, pargrafo nico, as
instituies financeiras foram proibidas de impetrar concordata.
9
natural dessa nova poltica, sem maiores alteraes de carter substantivo, foi
consolidada a fragmentria legislao existente sobre os institutos da interveno e
da liquidao extrajudicial de instituies bancrias, com a promulgao da Lei n
6.024, de 13 de maro de 1974, que ainda regula a matria.
28. Como alternativa ao regime de interveno, o governo brasileiro, nos
termos do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, sob o propsito
declarado de defender as finanas pblicas, instituiu o regime de administrao
especial temporria, cuja decretao no afeta o curso regular dos negcios nem o
funcionamento normal da instituio bancria. Afinal, dispunha o novo texto legal
que, decretado esse regime especial, o Banco Central poderia, com o objetivo de
prover o saneamento econmico ou financeiro da instituio, utilizar recursos da
reserva monetria
11
ou, no sendo estes suficientes, adiant-los a esse ttulo, depois
incluindo os valores correspondentes na proposta oramentria do exerccio
subseqente, conforme estabelecia o artigo 9, pargrafo nico, do aludido decreto-
lei.
29. Por fim, veio de ser promulgada a Lei n 9.447, de 14 de maro de 1997,
resultante da converso da Medida Provisria n 1.182, de 17 de novembro de 1995,
dispondo sobre a responsabilidade objetiva dos controladores de instituies
submetidas aos regimes de que tratam a Lei n 6.024, de 1974, e o Decreto-lei n
2.321, de 1987, e reforando o poder cautelar do Banco Central em sua atuao
frente ao mercado financeiro. Como providncia de carter preventivo, sem prejuzo
da ulterior decretao do regime de interveno, de liquidao extrajudicial ou de
administrao especial temporria, conforme a situao vigente, poder o Banco
Central, visando a assegurar a normalidade da economia pblica e a resguardar os
interesses dos depositantes e investidores da instituio, determinar a capitalizao
da empresa, a transferncia do controle acionrio ou a reorganizao societria.
30. Num rematado contexto de sntese, portanto, tem-se que, a partir dos anos
20 deste sculo, a presena do poder pblico na organizao e no funcionamento da
atividade bancria se verificou de forma sistemtica, dando ensejo a continuadas
mudanas na legislao, de maneira quase compulsiva, a cada nova dcada, embora
sem observncia regular do intercurso de dez anos entre uma alterao e outra,
como da lgica do processo evolutivo. Em razo, pois, desse longo ciclo de
aperfeioamento da legislao de regncia da matria, hoje o governo dispe de
vasto arsenal normativo, muitas vezes permeado de regras ainda controversas, para
atuar no cenrio globalizado em que operam as instituies bancrias no ocaso do
sculo XX, de passagem para o acaso do novo milnio.

11
oportuno ressaltar que os recursos da reserva monetria de que trata o artigo 12, 1, da Lei n 5.143, de
1966, com a redao dada pelo Decreto-lei n 1.342, de 1974, podiam ser utilizados tambm no pagamento
do passivo das instituies bancrias submetidas a interveno ou a liquidao extrajudicial, nos termos da
legislao vigente.
10
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31. Numa verso primria da interferncia do poder pblico no funcionamento
da atividade financeira, dispunha o Decreto n 575, de 1849, que o governo poderia
dissolver as empresas bancrias, em caso de inobservncia da legislao prpria a
que estavam sujeitas, desde que fossem organizadas sob a forma de sociedade
annima.
12
Contudo, apesar do carter precursor daquele repositrio normativo em
relao matria, no se pode falar em legislao especial de interveno do Estado
no sistema financeiro seno com o advento do Decreto n 3.309, de 1864,
promulgado em meio primeira crise da espcie que se abatera sobre o Pas,
dispondo sobre a liquidao de empresas bancrias.
32 Era ainda judicial o procedimento de liquidao a que foram submetidas
as instituies bancrias, porm a ele se aplicava a legislao falimentar ordinria.
Ao decretar o regime especial de que trata o mencionado decreto, o juiz da causa
encarregava da liquidao definitiva da empresa bancria uma comisso formada
por dois credores principais da massa e um fiscal designado pelo governo. Esse
privilgio conferido s empresas bancrias subsistiu at o advento do Decreto n
2.024, de 1908, que consolidou a legislao falimentar existente no Pas, ficando
ento submetidos ao regime comum de falncia todas as empresas comerciais,
dentre as quais, naturalmente, estavam includas as instituies bancrias. Afinal,
eram dominantes, quele tempo, os princpios libertrios advindos com os ares da
Repblica, que repeliam a interveno do Estado na economia privada.
33. Por efeito da crise financeira que assolou o Pas, a partir de 1929, em
razo da queda da bolsa de Nova Iorque, seria definitivamente institudo no Brasil o
regime de liquidao extrajudicial de instituies bancrias. Na forma do Decreto n
19.479, de 1930, as empresas bancrias que, aps o transcurso da moratria por ele
instituda, no estivessem aptas para retomar suas operaes regulares, poderiam
requerer sua liquidao extrajudicial, que seria processada de acordo com a
legislao de falncia, porm fora de juzo, sob a direo de um representante eleito
pelos credores e a fiscalizao de um delegado do governo provisrio.
34. Na ordem de prelao dos mecanismos de ingerncia adotados pelo poder
pblico diante das situaes de crise financeira, a medida de interveno, instituda
pelo Decreto-lei n 6.419, de 1944, como providncia de natureza cautelar a ser
adotada em razo de anormalidades verificadas na conduo dos negcios da
sociedade, constitui medida coercitiva mais branda que a liquidao extrajudicial,
posto que tenha esta ltima surgido primeiro. A medida cautelar de interveno era
decretada pela Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria e conduzida por um
delegado de sua livre nomeao, que ficava investido de todos os poderes de gesto

12
A organizao da atividade bancria no Brasil sempre esteve associada a essa tcnica de constituio de
empresa. Com a reforma bancria instituda pela Lei n 4.595, de 1964, seu artigo 25 dispunha ser obrigatria
a constituio das instituies financeiras como sociedade annima.
11
conferidos, por lei ou pelo estatuto, aos administradores naturais, cujos mandatos
ficavam suspensos enquanto durasse o regime especial decretado.
35. Mais tarde, com o advento do Decreto-lei n 8.495, de 28 de dezembro de
1945, a competncia para intervir nas instituies bancrias seria transferida para a
Superintendncia da Moeda e do Crdito - Sumoc, autarquia federal antecessora do
Banco Central. Com efeito, a decretao da medida de interveno poderia
acontecer de ofcio, sempre que ocorresse qualquer fato suficiente para caracterizar
a falncia da empresa bancria, ou por solicitao dos administradores da
instituio, com a indicao das causas do pedido, sob a cominao expressa de
responsabilidade penal e civil na hiptese de eventual motivao dolosa.
36. Ao interventor, agora nomeado pela Sumoc, cumpria apurar a situao
econmica e financeira da instituio bancria, mediante inqurito promovido com
essa funo especfica. Em decorrncia das concluses desse inqurito, realizado
por uma comisso especial, aquela autarquia federal poderia: determinar a
continuao do regime de interveno, at que fosse regularizada a situao que lhe
dera causa; declarar a cessao da medida, com a entrega do comando da empresa
aos novos administradores; ou decretar a liquidao extrajudicial, na forma da
legislao prpria.
37. Mal se passaram dois anos desde a instituio daquela medida cautelar,
sobreveio o Decreto-lei n 9.228, de 1946, com o revigoramento da liquidao
extrajudicial, agora tambm decretada pela Sumoc, de ofcio ou por solicitao dos
dirigentes das instituies bancrias, semelhana da medida de interveno, em
sua nova fase. Logo que decretada essa medida excepcional, era nomeado um
liquidante pelo Ministro da Fazenda, com atribuies semelhantes s do sndico da
falncia.
38. Por disposio expressa desse novo estatuto legal, a decretao do regime
de liquidao extrajudicial produzia, de imediato, os seguintes efeitos: suspenso
das aes e execues iniciadas sobre direitos relativos ao acervo da empresa
bancria;
13
vencimento antecipado de suas obrigaes civis e comerciais; cessao
da fluncia de juros, ainda que estipulados, contra a massa, enquanto no pago
integralmente o passivo; e interrupo, durante o processo, da prescrio extintiva.
Na hiptese de ter sido a instituio bancria submetida previamente a interveno,
a liquidao extrajudicial poderia ser proposta pelo interventor, a qualquer momento
do processo, se verificada a ocorrncia de crime previsto na legislao de falncia
ou de economia popular.
39. Com a reforma bancria introduzida no Pas, nos termos da Lei n 4.595,
de 1964, no houve mudana significativa de referncia aos dois institutos versados

13
A suspenso das aes e execues na liquidao extrajudicial no est sujeita exceo prevista no artigo
24, 2, do Decreto-Lei n 7.661, de 1945, que regula o processo de falncia.
12
no presente estudo. De resto, com relao a essa matria, apenas dispunha o novo
diploma legal, por seu artigo 45, que as instituies bancrias privadas e, tambm,
as pblicas no federais estavam sujeitas, nos termos da legislao vigente, a
interveno e a liquidao extrajudicial, cuja decretao competia ao Banco Central.
Por expressa disposio do pargrafo nico desse preceito legal, as instituies nele
referidas ficavam proibidas de impetrar concordata.
40. Ao lado do procedimento cautelar da interveno, o instituto da liquidao
extrajudicial seria aperfeioado pelo Decreto-lei n 48, de 18 de novembro de 1966,
agora cabendo ao Banco Central no apenas a decretao do regime especial,
conforme dispunha a legislao anterior, mas tambm a nomeao do liquidante da
instituio bancria. At ento, merc de literal disposio do regulamento
aprovado pelo Decreto-lei n 9.346, de 1946, competia ao Banco Central apenas a
decretao do regime de liquidao extrajudicial, ficando a nomeao do liquidante
a cargo do Ministro da Fazenda.
41. A propsito, dispunha o artigo 1 desse decreto-lei inovador que as
instituies bancrias estavam sujeitas a interveno, nos casos em que se
verificassem anormalidades na conduo dos negcios sociais, e a liquidao
extrajudicial, em razo de ocorrncias que comprometessem a situao econmica
ou financeira das empresas, especialmente quando deixassem de satisfazer, com
pontualidade, seus compromissos. Tal como j ocorria na decretao do regime de
liquidao extrajudicial, o novo texto legal dispunha que, agora, tambm a medida
de interveno determinava a perda do mandato dos dirigentes da instituio
bancria.
42. Nesse contexto, pois, a nomeao do liquidante, agora sob a competncia
do Banco Central, e a perda do mandato dos dirigentes da instituio bancria, por
conseqncia da decretao do regime de interveno, constituram as duas
inovaes trazidas pelo referido decreto-lei ao ordenamento jurdico ento vigente.
Mais tarde, o Decreto-lei n 462, de 11 de fevereiro de 1969, baixado com o
objetivo de resguardar a poupana popular, facultava ao Banco Central, na hiptese
de decretao da medida de interveno ou de liquidao extrajudicial na instituio
bancria, submeter a idntico regime as empresas, de qualquer natureza, que
tivessem com ela integrao de atividade ou vnculo de interesse.
43. Hoje a matria est regulada pela Lei n 6.024, de 1974, que dispe sobre
a decretao das medidas de interveno e de liquidao extrajudicial, por ato do
Banco Central, bem como regula os respectivos processos
14
e, mais, impe

14
Durante a vigncia da Lei n 6.024, de 1974, j foram submetidas a regime especial 689 instituies
bancrias e empresas a elas ligadas, das quais 104 ainda permanecem sob o jugo das medidas decretadas,
sendo 4 de interveno e 100 de liquidao extrajudicial. Com efeito, nesses 25 anos foram encerrados os
processos referentes a 585 instituies, sendo que, desse total, 249 retornaram atividade econmica, muitas
delas fora do mercado financeiro, 149 tiveram decretada sua falncia e 85 foram submetidas a liquidao
13
responsabilidade objetiva e solidria aos dirigentes de instituies bancrias. Na
forma da legislao agora consolidada, so hipteses de interveno: ocorrncia de
prejuzo resultante de m gesto da empresa; prtica reiterada de infraes
legislao bancria; e circunstncia de fato que autorize a declarao de falncia.
Por seu turno, so pressupostos da liquidao extrajudicial: incapacidade econmica
ou financeira da empresa; violao grave de normas que disciplinem a atividade
bancria; ocorrncia de prejuzo que exponha a risco anormal os credores
quirografrios;
15
e situao de anormalidade do processo de liquidao ordinria.
44. Posto que a interveno e a liquidao extrajudicial, como regra
dominante, sejam decretadas de ofcio pelo Banco Central, as duas medidas podem
ser requeridas pelos dirigentes da instituio bancria, mediante exposio dos
motivos que justificam a proposta.
16
No caso da interveno, seja qual for a
iniciativa de decretao da medida, ter ela a durao de seis meses, podendo ser
prorrogada at igual perodo, e cessar por um dos seguintes motivos: volta da
empresa desejada situao de normalidade dos negcios; soluo de mercado
consistente na transferncia da atividade econmica; e supervenincia da liquidao
extrajudicial da instituio bancria.
45. Convm aqui destacar a existncia de um duplo objetivo que se procura
atingir com a decretao da medida de interveno ou de liquidao extrajudicial na
instituio bancria: por um lado, diante da hiptese relacionada com a ocorrncia
de eventual risco sistmico, est o propsito de sanear o mercado; por outro, em
funo do interesse geral que se encontra ameaado, o intuito de resguardar os
direitos dos credores da empresa. Com efeito, a prpria Lei n 6.024, de 1974, por
seu artigo 15, 1, recomenda prudncia na decretao da medida, ao dispor que o
Banco Central decidir acerca da gravidade dos fatos determinantes da liquidao
extrajudicial, considerando a repercusso desta sobre o interesse do sistema
financeiro, e poder, em lugar da liquidao, decretar a interveno, se julgar esta
medida suficiente para a normalizao dos negcios da instituio e, mais ainda,
para a preservao do interesse em causa.
46. Apesar dessa opo reservada ao poder pblico na decretao do regime
especial, podendo embora adotar a medida considerada menos traumtica, o tempo
demonstrou que no mais das vezes a interveno no gerava o desejado efeito de
normalizao dos negcios da empresa, visto que no curso do processo paralisada
sua atividade, em razo de notria dificuldade operacional. Diante dessa realidade,
por meio do Decreto-lei n 2.321, de 1987, o governo resolveu instituir o regime de

ordinria. Dados obtidos junto ao Departamento de Controle de Regimes Especiais do Banco Central,
relativos a maro de 1999.
15
Na hiptese de interveno o texto legal se refere genericamente a situao de risco para os credores, sem
adjetivao do fato, enquanto no caso de liquidao extrajudicial se exige uma condio especial do risco
motivador do ato, agora qualificado como anormal.
16
Essa hiptese, conquanto regulada nos artigos 3 e 15, inciso II, da Lei n 6.024, de 1974, tem se mostrado
de todo inoperante no quadro jurdico do Pas.
14
administrao especial temporria, cuja decretao no afeta o desenvolvimento
regular dos negcios da instituio bancria. Alm dos fatos que justificam a
medida de interveno,
17
o regime de administrao especial pode ser decretado
nas seguintes hipteses: prtica reiterada de operaes contrrias poltica
econmica ou financeira do Pas; existncia de passivo a descoberto; inobservncia
de normas referentes conta de reservas bancrias; e ocorrncia de gesto temerria
ou fraudulenta.
47. Com efeito, agora so trs as modalidades de regime especial que podem
ser impostas s instituies financeiras: a interveno, a liquidao extrajudicial e a
administrao especial temporria. A interveno constitui medida de natureza
cautelar, adotada com o objetivo de sustar a continuidade da prtica de
irregularidades e afastar a situao de risco patrimonial, com a normalizao dos
negcios da empresa. Por seu turno, a administrao especial temporria, executada
por um conselho diretor nomeado pelo Banco Central, com plenos poderes de
gesto, no afeta o curso regular dos negcios da empresa nem seu normal
funcionamento, durando pelo prazo fixado no ato de sua decretao, que poder ser
prorrogado por perodo no superior ao primeiro. J a liquidao extrajudicial
consiste em medida de natureza mais drstica, destinada a promover a excluso da
empresa em razo do comprometimento de sua situao econmica ou financeira e
do cometimento de infrao grave s normas que regem a atividade bancria.
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48. No universo jurdico, o ato ilcito constitui a razo principal da doutrina da
responsabilidade.
18
considerado ilcito o fato praticado sem direito, ou no
exerccio irregular de um direito, do qual resulte dano a terceiro. No interessa ao
domnio da responsabilidade a culpa sem dano; mas, ao contrrio, importa o dano
com ou sem culpa. Assim, sob a tica da doutrina clssica, imperiosa a concluso
de que sem dano no existe ato ilcito.
19
Com efeito, o dano configura elemento
comum a todo o sistema de responsabilidade civil, em sua dupla vertente: no plano
da teoria subjetiva, serve-lhe de fundamento a vontade do agente; no campo da
teoria objetiva, o risco decorrente de sua atividade.
49. A culpa e o risco, portanto, so ttulos, modos e casos de responsabilidade
civil. No importa que a culpa conserve a primazia, como fundamento da

17
Nos termos do artigo 4 da Lei n 9.447, de 1997, o Banco Central do Brasil poder, alm das hipteses
previstas no artigo 1 do Decreto-Lei n 2.321, de 1987, decretar o regime de administrao especial
temporria, quando caracterizada qualquer das situaes descritas no artigo 15 da Lei n 6.024, de 1974.
18
Conforme pontifica Hans Kelsen (LQ Teoria Pura do Direito, Coimbra, Armnio Amado, 1976, pgs. 169-
170), o ilcito no um fato que esteja fora do direito e contra seu ordenamento, mas um fato que est dentro
do direito e que por ele determinado.
19
A propsito, ressalta Orlando Gomes (LQ Obrigaes, Rio de Janeiro, Forense, 1976, pg. 313) que essa
noo de ato ilcito rejeitada pela doutrina germnica, sustentando que a ilicitude do ato independe do
resultado. Ademais, conclui o mestre baiano, atos h que causam prejuzo e, mesmo assim, no deixam de ser
lcitos.
15
responsabilidade, por ser o caso mais freqente. H situao na vida real em que o
risco no pode ser ignorado, pois, como bem assinala o mestre Orosimbo Nonato,
20
jamais o problema da responsabilidade civil poder encontrar base segura apenas na
teoria subjetiva.
50. Assim que, diante da prpria caracterstica da sociedade annima, como
tcnica de organizao das empresas bancrias no Pas, o regime de
responsabilidade se baseava no princpio da culpa genrica e, portanto, no postulado
da teoria subjetiva. Com efeito, pois, a responsabilidade dos administradores de
empresas bancrias, bem como dos dirigentes das outras sociedades, em princpio,
no se distinguia do regime de responsabilidade previsto na legislao comum.
Mais tarde, no entanto, ante a insuficincia dos preceitos gerais do direito
comercial, surgiu a legislao societria, que passaria a regular tal responsabilidade
em normas especficas. Essas normas, dispondo sobre a responsabilidade dos
administradores de sociedades comerciais, eram aplicadas indistintamente, qualquer
que fosse a roupagem jurdica da empresa, assim abrangendo, tambm, as
instituies bancrias.
51. Ante a deficincia do regime com relao atividade financeira, pelo
elevado grau de interesse pblico de que se reveste, o governo se preocupou em dar
mais preciso s normas concernentes responsabilidade dos administradores de
instituies bancrias, passando a disciplin-la mediante lei especial. Isso aconteceu
a partir do Decreto-lei n 9.228, de 1946, cujo artigo 1 dispunha que os
administradores de bancos sujeitos liquidao extrajudicial, ou que solicitassem
concordata ou fossem declarados falidos, ainda que seu capital fosse constitudo por
aes, responderiam solidariamente pelas obrigaes assumidas em nome das
respectivas empresas durante a sua gesto. Em caso de liquidao extrajudicial,
conforme preceituava o artigo 2 daquele texto legal, competia Sumoc determinar
a arrecadao dos bens dos administradores ou lhes requerer o arresto em juzo.
52. Mais tarde, a Lei n 1.808, de 1953, promulgada especificamente para
dispor sobre a responsabilidade dos administradores de empresas bancrias,
determinava em seu artigo 2 que, ao procederem com dolo ou culpa, eles
responderiam solidariamente pelas obrigaes assumidas em nome daquelas
instituies durante sua gesto, at que elas fossem cumpridas, ainda que se tratasse
de sociedade por aes, ressaltando que essa responsabilidade seria limitada ao
montante dos prejuzos causados. Se bem que o novo texto legal silenciasse quanto
ao procedimento da arrecadao de bens dos administradores, a competncia para
lhes requerer o arresto era atribuda ao representante do Ministrio Pblico.
53. Logo em seguida ao ato de liquidao extrajudicial, ou ao despacho de
falncia ou de concordata, que neste caso lhe era comunicado pelo escrivo, a
Sumoc deveria abrir inqurito com o objetivo de apurar se os administradores se

20
$SXG Jos de Aguiar Dias, LQ Da Responsabilidade Civil, Rio de Janeiro, Forense, vol. 1, 1973, pg. 56.
16
portaram no exerccio de suas funes, tanto no interesse da empresa quanto no do
bem comum, com a diligncia que todo homem ativo e probo costumava empregar
na administrao de seus prprios negcios. Tais eram os parmetros fixados para a
definio da responsabilidade dos administradores, desde que eles houvessem agido
com dolo ou culpa, segundo expressa disposio da lei de regncia.
54. Embora devesse constituir o objeto essencial do inqurito, a apurao
mesma dos prejuzos causados pelos administradores figurava no texto legal como
se fosse matria secundria.
21
De resto, o artigo 4 da Lei n 1.808, de 1953,
estabelecia que, verificada a inobservncia do dever de diligncia pelos
administradores, a Sumoc remeteria o inqurito com o relatrio ao juiz da falncia,
ou ao que fosse competente para decret-la, o qual o faria com vista ao
representante do Ministrio Pblico, que era obrigado a requerer, no prazo mximo
de oito dias, o arresto dos bens daqueles, quantos bastassem para a efetivao da
responsabilidade.
55. Alm disso, o legislador tornava explcito, em matria delitual, o princpio
da solidariedade dos administradores de empresas bancrias, nos termos da Lei
n 1.808, de 1953. Em todo caso, isso j resultava do artigo 122 do Decreto-lei
n 2.627, de 26 de setembro de 1940, que dispunha sobre as sociedades annimas,
por fora do qual os administradores eram solidariamente responsveis pelos
prejuzos causados em razo do no-cumprimento dos deveres impostos por lei, a
fim de assegurar o funcionamento normal da companhia, ainda que, pelo estatuto,
esses deveres no coubessem a todos eles. No entanto, insta considerar que a
responsabilidade dos administradores de empresas bancrias somente se admitia
quando eles procedessem com dolo ou culpa.
56. Com o advento da Lei n 4.595, de 1964, por expressa disposio de seu
artigo 42, foi dada nova redao ao artigo 2 da Lei n 1.808, de 1953, dele se
excluindo o elemento subjetivo da responsabilidade. Agora, consagrando a
expresso genrica LQVWLWXLomR ILQDQFHLUD adotada no texto legal que o alterou, o
artigo 2 dessa ltima lei dispunha que os administradores responderiam
solidariamente pelas obrigaes assumidas em nome da empresa durante a sua
gesto, at que elas fossem cumpridas. Sem alterao substancial, embora, o
pargrafo nico do mesmo artigo estabelecia que, havendo prejuzos, a
responsabilidade solidria era circunscrita ao respectivo montante.
57. Por ltimo, a Lei n 6.024, de 1974, veio consolidar toda a legislao
existente sobre a matria, dispondo em seu artigo 39 que os administradores e os
membros do conselho fiscal da instituio bancria respondem, a qualquer tempo,
salvo prescrio extintiva, pelos atos que tiverem praticado ou omisses em que

21
Wilson do Egito Coelho, Da Responsabilidade dos Administradores das Sociedades por Aes em Face
da Nova Lei e da Lei 6.024/74, LQ Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econmico e Financeiro, So
Paulo, 1980, n 40, pg. 42.
17
houverem incorrido. J o artigo 40 desse novo texto legal
22
reproduz objetivamente
a norma estatuda no artigo 2 da Lei n 1.808, de 1953, com a redao dada pelo
artigo 42 da Lei n 4.595, de 1964, que instituiu a reforma bancria no Pas.
58. No regime da lei de regncia da liquidao extrajudicial, porm, cujo
artigo 57 revogou expressamente a Lei n 1.808, de 1953, a finalidade primordial do
inqurito, agora realizado pelo Banco Central, com o prazo de cento e vinte dias,
prorrogvel at igual perodo, no mais consiste na simples verificao da
observncia do preceito de tica ditado por esse ltimo texto legal, mas na apurao
das causas que levaram a instituio bancria decretao do regime especial e da
responsabilidade de seus administradores e membros do conselho fiscal.
59. Sem nada inovar em relao ao estatuto legal anterior, o artigo 41, 3, da
Lei n 6.024, de 1974, preceitua que, no inqurito, pode o Banco Central: examinar
a contabilidade e os arquivos da empresa bancria; solicitar informaes a qualquer
autoridade ou repartio pblica; tomar depoimentos, inclusive com o auxlio da
polcia; e examinar a contabilidade e os arquivos de terceiros, e dos prprios
administradores, alm de suas contas junto a outras instituies. Ao lado disso, os
administradores podem acompanhar o inqurito, oferecer documentos e indicar
diligncias.
60. Findo o inqurito, deve ser apresentado relatrio contendo, em sntese, a
situao da empresa, as causas de sua queda, a relao dos administradores dos
ltimos cinco anos, com os respectivos bens particulares, e o montante dos
prejuzos relativos a cada gesto,
23
quando for o caso. Se concluir pela existncia
de prejuzo, o Banco Central remeter o inqurito, com o respectivo relatrio, ao
juiz da falncia, o qual o far com vista ao rgo do Ministrio Pblico, que
obrigado a requerer, no prazo de oito dias, o arresto dos bens dos administradores
que no tenham sido atingidos pela indisponibilidade prevista na lei, quantos
bastem para a efetivao da responsabilidade. Caso o inqurito conclua pela
inexistncia de prejuzo, ser ele arquivado no prprio Banco Central, por fora de
expresso mandamento legal.
61. Numa aparente contradio em termos com o disposto no artigo 45 da Lei
n 6.024, de 1974, que trata da remessa do inqurito do juzo da falncia e, vista
dos autos, do requerimento do arresto de bens pelo Ministrio Pblico, estabelece o

22
Conforme assinala Rubens Requio, o artigo 40 da Lei n 6.024, de 13 de maro de 1974, excluiu os
efeitos de limitao da responsabilidade dos administradores pelas obrigaes sociais; princpio que havia
sido forjado arduamente pelo direito moderno. Assim o legislador pretendeu resguardar integralmente o
direito dos terceiros que operam com as instituies financeiras. ,Q Curso de Direito Falimentar, op cit.
pgs. 221-222.
23
Nesses 25 anos de vigncia da Lei n 6.024, de 1974, o Banco Central instaurou 689 inquritos referentes
decretao de medidas especiais, 399 dos quais foram remetidos ao Poder Judicirio, em razo da existncia
de prejuzos ocasionados a credores, no satisfeitos pelas foras patrimoniais das empresas bancrias. Dados
obtidos junto ao Departamento de Controle de Regimes Especiais do Banco Central, relativos a maro de
1999.
18
artigo 48 do mesmo diploma legal que, independentemente do inqurito e do
arresto, pode o 3DUTXHW ou qualquer credor, na forma ali determinada, propor a ao
de responsabilidade dos administradores da instituio bancria. De fato, porm,
essa antinomia entre os dois preceitos legais no existe, apenas constituindo mais
uma vertente do processo, com o intuito de efetivar a responsabilidade dos
administradores, diante de eventual morosidade do inqurito ou do arresto, que
exporia a maior risco os credores da empresa.
62. H de se ressaltar que, no regime da Lei n 1.808, de 1953, at que seu
artigo 2 fosse alterado pela Lei n 4.595, de 1964, quando vigorava, pois, o sistema
da culpa genrica dos administradores, o relatrio do inqurito a ser remetido ao
juzo da falncia deveria apontar, alm de outros elementos, os atos culposos por
eles praticados, e os respectivos efeitos em relao ao estado da empresa e s
obrigaes por ela assumidas, bem como opinar sobre a responsabilidade de cada
um deles, com vista ao arresto de bens iminente. Esse carter subjetivo da
responsabilidade, contudo, foi desprezado a partir da reforma do aludido preceito
normativo com o advento da lei da reforma bancria.
63. Ao desconsiderar, pois, o elemento subjetivo da ao ou omisso dos
administradores, teve o legislador a manifesta inteno de eleger o critrio do risco
profissional, para lhes caracterizar a responsabilidade solidria pelas obrigaes
contradas em nome da empresa bancria. Por conseguinte, o novo preceito legal
imps aos administradores a obrigao de reparar os prejuzos causados,
independentemente da verificao de culpa ou dolo na gesto dos negcios da
empresa, assim relegando o postulado da doutrina tradicional, que no admite a
chamada responsabilidade objetiva.
64. Assim consagrada na lei tal exceo, j no h por que se indagar sobre a
existncia de culpa genrica dos administradores com relao ao vnculo externo da
obrigao solidria, visto que, mesmo sem o elemento subjetivo, a responsabilidade
subsiste. E, assim sendo, no importa verificar se os administradores agiram com
dolo ou culpa. Se alguma dvida pudesse haver quanto a esse fato, ela deixou de
existir com a promulgao da Lei n 6.024, de 1974, pela qual foi revogado o texto
legal anterior, cujos artigos 1 e 4 ainda guardavam certos resqucios do princpio
da responsabilidade subjetiva.
65. E no se alegue a existncia de qualquer antinomia entre as disposies
dos artigos 39 e 40 da Lei n 6.024, de 1974.
24
Na realidade, os dois preceitos legais
se complementam e devem ser interpretados conjuntamente. Um regula o vnculo

24
Aqui merece registro acrdo unnime da Quarta Turma do Superior Tribunal de Justia, no julgamento do
Recurso Especial n 21.245-9/SP, do qual foi relator o ministro Ruy Rosado de Aguiar, versando o processo
de liquidao extrajudicial da Tieppo S/A Corretora de Cmbio e Ttulos, com a seguinte concluso: A
responsabilidade dos administradores de dupla natureza: pelo artigo 39 da Lei n 6.024/74, subjetiva; nos
termos do artigo 40, pelas obrigaes assumidas durante sua gesto, objetiva (arts. 36, 39, 40, 43, 45, 46,
nico, e 47 da Lei 6.024/74), LQ Dirio da Justia de 31 de outubro de 1994.
19
interno da obrigao solidria, admitindo o elemento subjetivo ao tratar da
responsabilidade dos administradores pelos atos que tiverem praticado ou omisses
em que houverem incorrido. O outro regula o vnculo externo da obrigao
solidria, prescrevendo objetivamente a responsabilidade dos administradores pelas
dvidas contradas em nome da instituio financeira durante a sua gesto.
25
Pouco
importa que ambos, o vnculo externo e o interno, sejam discutidos
simultaneamente na mesma ao de responsabilidade.
9 -85,6',d2 '2 352&(662 (;75$-8',&,$/
66. No regime de liquidao extrajudicial regulado pelo Decreto n 19.479, de
1930, o respectivo processo se desenvolvia de acordo com o ritual estabelecido pela
legislao de falncia, porm fora de juzo, sob a direo de um representante eleito
pelos credores e sujeito fiscalizao de um delegado do governo provisrio. Esta
liquidao deveria ser concluda no prazo de um ano, segundo dispunha o artigo 5
daquele estatuto legal. J o processo de interveno, depois regulado pelo Decreto-
lei n 6.419, de 1944, era conduzido por um delegado de livre nomeao da Caixa
de Mobilizao e Fiscalizao Bancria, o qual ficava investido de todos os poderes
de gesto da empresa, cujos dirigentes eram suspensos de suas funes. A lei de
regncia no fixava prazo de durao do regime, que seria pois determinado pela
autoridade administrativa.
67. Logo mais, com a promulgao do Decreto-lei n 8.495, de 1945, a
atribuio para intervir nas empresas bancrias foi transferida Sumoc, que
decretava a medida por solicitao dos administradores, ou por iniciativa prpria,
neste caso, sempre que ocorresse qualquer fato suficiente para caracterizar a
falncia. Ao interventor, por ela nomeado, cumpria apurar a situao econmica e
financeira da instituio bancria, apresentando relatrio quela autarquia, em razo
do qual poderia ela adotar as seguintes providncias: determinar a continuao do
regime especial; declarar a cessao da medida, com retorno da instituio ao
mercado; ou decretar a liquidao extrajudicial da empresa.
68. Por seu turno, o processo de liquidao extrajudicial, na forma do
regulamento aprovado pelo Decreto-lei n 9.346, de 1946, seria agora conduzido por
um liquidante, nomeado por ato do Ministro da Fazenda, com atribuies
semelhantes s do sndico da falncia, competindo-lhe, dentre outras providncias,
julgar as declaraes e impugnaes de crditos. Mais tarde, por meio do Decreto-
lei n 48, de 1966, a medida de liquidao extrajudicial seria aperfeioada, ao lado
da interveno, cujos processos passaram a ser conduzidos, respectivamente, por
um liquidante e um interventor nomeados pelo Banco Central, com amplos poderes
de gesto. Da decretao de qualquer dessas medidas resultava a perda do mandato
dos administradores da instituio bancria, os quais agora respondiam, a qualquer

25
Conforme posio antes defendida pelo autor, no artigo Da Responsabilidade dos Administradores de
Instituies Financeiras, LQ Revista Cincia Jurdica, vol. 7, julho de 1987, pgs. 48-49.
20
tempo, salvo prescrio extintiva, pelos atos que tivessem praticado ou omisses em
que houvessem incorrido.
69. Hoje, com efeito, a matria regulada pela Lei n 6.024, de 1974, cabendo
ao Banco Central, alm da decretao das duas medidas especiais, a nomeao do
interventor e do liquidante da instituio bancria. No entanto, diversamente do que
estatua o Decreto-lei n 48, de 1966, agora a decretao da medida de interveno
j no impe a perda do mandato dos administradores. Com efeito, dispe o artigo
50 do primeiro diploma legal que a interveno determina a suspenso e, a
liquidao extrajudicial, a perda do mandato dos administradores e membros do
conselho fiscal, competindo ao interventor e ao liquidante, com exclusividade, a
convocao da assemblia geral da instituio bancria, nos casos em que julguem
conveniente.
70. A nomeao do interventor ou do liquidante, conforme o regime especial
decretado, por deciso do Banco Central, at pouco tempo recaa apenas sobre
pessoa fsica, no necessariamente servidor da autarquia, bastando que o indicado
reunisse condies tcnicas para o desempenho do encargo. Com a promulgao da
Lei n 9.447, de 1997, no entanto, seu artigo 8 estabeleceu que as duas medidas
podero, a critrio do Banco Central, ser tambm executadas por pessoa jurdica. A
investidura do interventor, como do liquidante, ser efetivada desde logo,
independentemente da publicao do ato de sua nomeao, mediante termo de posse
no livro prprio da empresa.
71. Posto que, de modo geral, a validade dos atos administrativos decorra de
sua publicidade, aqui se tem uma notria exceo a esse princpio. que, em razo
do carter de urgncia do regime especial, reclamando, pois, providncias imediatas
e sigilosas por parte do poder pblico, no seria factvel aguardar-se a divulgao
prvia do ato na imprensa oficial para tornar efetiva a medida decretada. Ao assumir
suas funes, deve o interventor ou o liquidante, segundo o regime especial
decretado, com a diligncia necessria para a preservao do acervo da empresa,
arrecadar todos os livros da instituio bancria e os documentos de interesse da
administrao, mediante termo; e levantar o balano geral e o inventrio de todos os
livros, documentos, valores e outros bens da entidade, ainda que em poder de
terceiro.
72. Impe a Lei n 6.024, de 1974, aos administradores da instituio
bancria o dever de entregar ao interventor ou ao liquidante, conforme o regime
instaurado, no prazo de cinco dias a contar de sua investidura, declarao
conjunta,
26
assinada por todos eles, contendo as seguintes indicaes: qualificao e

26
conveniente assinalar que a disposio contida no artigo 10 da Lei n 6.024, de 1974, no sentido de que
essa declarao deva ser assinada em conjunto por todos os administradores que se encontravam no exerccio
do cargo ao ser decretado o regime especial, no pode ter o efeito de submeter a maioria ou parte deles a
eventual capricho de qualquer de seus pares, que se recusasse a cumprir o mandamento legal. Atende
finalidade da lei, pois, a apresentao individual da prpria relao por cada um deles.
21
endereo de quantos hajam exercido suas funes nos doze meses anteriores
decretao da medida; relao dos mandatos que tenham outorgado em nome da
instituio; relao dos bens imveis e, tambm, dos bens mveis que no se
encontrem na empresa; e participao que tenha cada um deles noutras sociedades.
Por sua vez, o interventor ou, sendo o caso, o liquidante deve apresentar ao Banco
Central, no prazo de 60 dias a partir da investidura, relatrio contendo o seguinte:
exame da escriturao, da aplicao dos fundos e disponibilidade, e da situao
econmica e financeira da instituio; indicao dos atos e omisses danosos que
porventura tenha verificado no curso de suas avaliaes; e proposta justificada de
adoo das providncias que lhe paream convenientes para a empresa.
73. Essa determinao legal, conforme assinala, de maneira aparentemente
ociosa, o pargrafo nico do artigo 11 da Lei n 6.024, de 1974, no impede que o
interventor ou, quando for o caso, o liquidante, antes da apresentao do relatrio,
proponha ao Banco Central a adoo de qualquer providncia que lhe parea
necessria e urgente. Com efeito, oportuno ressaltar que os amplos poderes
conferidos ao interventor e ao liquidante apenas contemplam os atos de gesto
ordinria, dependendo de prvia e expressa autorizao do Banco Central os atos
que impliquem, na interveno, a dispensa ou admisso de pessoal, a disposio ou
onerao do patrimnio da empresa, bem como, na liquidao extrajudicial, a
ultimao de negcios pendentes e, a qualquer tempo, a onerao ou alienao de
bens da massa.
74. No caso de interveno, poder o Banco Central, vista do relatrio do
interventor: determinar a cessao da medida, com adoo das providncias
julgadas necessrias; manter a instituio sob o regime de interveno, at que
cessem os motivos que a tenham determinado, com ressalva do prazo legal de
durao da medida; decretar a liquidao extrajudicial da entidade, se configurada
qualquer das hipteses previstas no artigo 15 da lei de regncia; ou conceder
autorizao para que o interventor requeira a falncia da instituio, quando seu
ativo no for suficiente para cobrir pelo menos a metade dos crditos quirografrios,
ou quando a complexidade dos negcios ou a gravidade dos fatos apurados
aconselharem tal medida. Das decises do interventor, no curso do processo, caber
recurso, sem efeito suspensivo, dentro de dez dias, ao Banco Central, em nica
instncia administrativa.
75. J com referncia liquidao extrajudicial, determina a Lei n 6.024, de
1974, que o liquidante, da mesma forma que o interventor, no prazo de 60 dias a
contar da data de sua investidura, apresente relatrio ao Banco Central, segundo o
procedimento estabelecido para o regime de interveno. Com efeito, vista desse
relatrio, poder o Banco Central autorizar o liquidante a prosseguir na liquidao
extrajudicial decretada ou a requerer a falncia da instituio bancria, neste caso,
quando o ativo no for suficiente para cobrir pelo menos a metade do passivo
quirografrio, ou quando houver fundados indcios da prtica de crime falimentar.
22
Sem prejuzo dessa autorizao dada ao liquidante, o Banco Central poder, a
qualquer tempo, estudar proposta de cessao do regime de liquidao extrajudicial,
cuja aprovao depender das garantias oferecidas e das convenincias de ordem
geral.
76. Se for autorizado o prosseguimento da liquidao extrajudicial, dever o
liquidante promover a chamada dos credores, mediante publicao de aviso na
imprensa oficial e em jornal de grande circulao do local da sede da instituio
bancria, com a fixao de prazo no inferior a vinte dias nem superior a quarenta,
na forma do artigo 22 da Lei n 6.024, de 1974, de acordo com a importncia da
liquidao e os interesses nela envolvidos. Apesar dessa disposio legal, no
entanto, a convocao dos credores pode ser promovida ainda na fase instrutria da
liquidao extrajudicial, assim propiciando que o liquidante apresente um relatrio
mais consentneo com a realidade da empresa. oportuno assinalar que, na maioria
dos casos, a contabilidade da instituio atingida pelo regime especial, quando no
suscetvel de desclassificao da escrita, apresenta-se lacunosa e portanto duvidosa,
constituindo sria dificuldade a que o liquidante defina o quadro de obrigaes da
empresa, em tempo hbil, sem a participao efetiva dos credores.
77. Das decises proferidas pelo liquidante no curso do processo, sobre
qualquer matria de interesse dos credores, seja na fase de instruo, seja na de
liquidao propriamente dita, caber recurso, sem efeito suspensivo, ao Banco
Central, em nica instncia administrativa, dentro em dez dias a contar da
respectiva cincia, de acordo com o disposto no artigo 30 da Lei n 6.024, de 1974.
Caso decorra esse prazo sem a manifestao de recurso pelo interessado, a deciso
do liquidante se tornar definitiva, ressalvado o direito subjetivo de postulao junto
ao Poder Judicirio, porquanto se trata de garantia assegurada mediante preceito
constitucional.
78. Apenas a convenincia de ordem prtica resultante do poder tutelar do
Estado sobre o sistema financeiro, em razo da extrema sensibilidade do mercado a
qualquer sintoma de anormalidade verificado no ambiente operacional, justifica a
adoo do instituto da liquidao extrajudicial em paralelo ao da falncia, com o
propsito de assegurar maior controle e agilidade por parte da autoridade monetria
para sanar, prontamente, eventuais focos de intranqilidade sistmica. No entanto, a
decretao do regime de liquidao extrajudicial previne a instncia administrativa
em relao tutela jurisdicional, como bem afirmou a Suprema Corte de Justia do
Pas, no julgamento do Recurso Extraordinrio n 90.135-SP,
27
por sua Segunda
Turma, sob a relatoria do preclaro ministro Dcio Miranda, que conheceu do apelo
extremo e lhe deu provimento.

27
Acrdo datado de 17 de maro de 1981 (LQ Revista Trimestral de Jurisprudncia, vol. 97, ago./81, pg.
709-14). Eram partes no feito, como recorrente, Fivap S/A - Crdito, Financiamento e Investimentos e, como
recorrida, Delta Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios.
23
79. Na ementa desse acrdo, versando a liquidao extrajudicial de
instituies financeiras, l-se que a suspenso das aes e execues antes iniciadas,
tal como regulada pelo artigo 18, letra "a", da Lei n 6.024, de 1974, compreende
tambm o requerimento em curso para decretao da falncia. Em seu voto
condutor, declarou a propsito o ministro Dcio Miranda, relator para o acrdo,
que o depsito destinado a elidir a falncia, efetuado pela empresa financeira, ora
submetida liquidao, no pode ser levado em conta, eis que est em jogo o
princpio de que, uma vez iniciado o processo de liquidao extrajudicial, cessam
todos os outros procedimentos atinentes a outras formas de liquidao ou de
execuo contra a empresa financeira.
80. A liquidao extrajudicial, na sistemtica hoje regida pela Lei n 6.024, de
1974, no tem prazo de durao fixado, diferentemente do que estabelecia a
legislao primitiva, que determinava o prazo de um ano para que fosse o processo
concludo.
28
No atual contexto, alis, diante da diversidade e da complexidade das
operaes cursadas no mercado financeiro, no poderia ser de outro modo, visto que
em certos casos, a exemplo das operaes de crdito imobilirio, cujos prazos de
financiamento so demasiadamente longos, seria de todo inconcebvel a fixao de
um termo geral para durao dos processos da espcie.
81. Alis, como instituto congnere ao da falncia, de igual complexidade,
no h fundamento lgico na estipulao de prazo para encerramento do processo
de liquidao extrajudicial, a despeito da experincia passada. oportuno salientar
que igual equvoco fora tambm consumado no Decreto-lei n 7.661, de 21 de junho
de 1945, cujo artigo 132, 1, por disposio natimorta, estabelece que, salvo caso
de fora maior, devidamente provado, o processo de falncia deveria estar
encerrado dois anos depois do dia da declarao da medida.
82. Essa profunda relao entre os dois institutos claramente assumida na
Lei n 6.024, de 1974, ao dispor sobre os seguintes atributos: pressupostos de fato
da liquidao extrajudicial; efeitos da decretao da medida; termo legal fixado para
desconstituio dos atos eivados de vcios; procedimento concursal para satisfao
dos credores; papel do liquidante na conduo do processo; e atribuio quase
judicante do Banco Central. E, mais, dispondo sobre a aplicao supletiva das
disposies do estatuto falimentar liquidao extrajudicial, o artigo 34 daquele
texto legal equipara o liquidante ao sndico, e o Banco Central ao juiz da falncia.
Em sua parte final, dispe ainda esse comando normativo que competente para
conhecer da ao revocatria prevista no artigo 55 do Decreto-lei n 7.661, de 1945,
o juiz a quem caberia processar e julgar a falncia da instituio bancria.
83. Cabe ao revocatria quando se pretenda obter a declarao de ineficcia,
com relao massa, de certos atos praticados pelos administradores da empresa. A

28
Esse prazo era determinado pelo Decreto n 19.474, de 1930, quando a liquidao extrajudicial foi
instituda, sendo processado de acordo com a lei de falncia.
24
ao revocatria, segundo prescreve o artigo 35, pargrafo nico, da Lei n 6.024,
de 1974, ser proposta pelo liquidante, observado o disposto nos artigos 55 a 57 da
Lei de Falncias. De acordo com o preceito inscrito no FDSXW do artigo 35, VXSUD, os
atos descritos nos artigos 52 e 53 do Decreto-lei n 7.661, de 1945, atribudos aos
dirigentes da empresa bancria podero ser declarados nulos ou revogados,
cumprindo o disposto nos artigos 54 e 58 do mesmo estatuto legal.
29
84. De toda sorte, a Lei n 6.024, de 1974, no exclui a hiptese de decretao
da falncia, cuja possibilidade jurdica assegurada na forma de seu artigo 21, letra
"b", quando o ativo da instituio bancria no for suficiente para cobrir pelo menos
a metade do valor dos crditos quirografrios, ou quando houver fundados indcios
da prtica de crimes falimentares. Neste caso, porm, o requerimento de falncia
deve ser previamente autorizado pelo Banco Central, cabendo ao liquidante a
providncia de ajuizamento da ao, por sua condio de representante legal da
massa, em juzo ou fora dele, conforme literal disposio do artigo 16 da lei de
regncia.
85. Apesar da longa experincia do Brasil na decretao dos regimes de
interveno e de liquidao extrajudicial, as duas medidas ainda so bastante
questionadas, em sua origem, por vultos jurdicos do Pas, mediante apelo
sistemtico ao Poder Judicirio, com o propsito de anular a competncia outorgada
por lei ao Banco Central nessa matria. Na instncia ordinria, alguns rgos
judicantes tm dado abrigo tese de que, em face da Carta Poltica de 1988, falece
competncia ao Banco Central para decretar aquelas medidas excepcionais,
porquanto no haveria respaldo constitucional. que, segundo essa vertente de
argumentao, a Lei n 6.024, de 1974, no teria sido recepcionada pela
Constituio Federal de 1988. Em todo caso, porm, na instncia especial, a questo
se encontra superada, j tendo sobre ela se pronunciado o Supremo Tribunal
Federal,
30
que reconhece a firmeza constitucional e, portanto, a plena validade
daquele estatuto legal.
9, 5(*8/$d2 '( &$57(5 358'(1&,$/
86. No universo dos negcios, o exerccio da atividade bancria est sujeito a
vnculos e controles especiais, tanto na sua organizao quanto no seu
desenvolvimento, por se tratar de funo de notrio interesse pblico.
31
Logo, a
constituio e o funcionamento das empresas bancrias dependem de autorizao do

29
Na verdade a ao revocatria no tem o condo de anular atos praticados pelos administradores dentro do
termo legal mas, apenas, de declarara sua ineficcia perante a massa. A medida judicial adequada para anular
qualquer ato, na espcie, seria a ao pauliana, no cogitada na legislao sob comento.
30
A propsito, veja-se acrdo proferido pela Suprema Corte, em deciso Plenria, no julgamento da Pet. N
455-8/DF, do Estado da Paraba, publicado no Dirio da Justia de 10 de dezembro de 1993. No referido
apelo ao Supremo Tribunal Federal, o acionista controlador se insurgia contra a liquidao extrajudicial do
banco estadual.
31
Eis a qualificao dada por Giuseppe Ferri (LQ Mannuale di diritto commerciale, Turim, Torinese, 1961,
pg. 73) para a natureza da atividade bancria.
25
poder pblico, sendo condicionada realizao de determinado capital mnimo,
dentre outros requisitos legais. Alm disso, durante todo o ciclo de vida das
empresas bancrias, so institudos controles tcnicos e jurdicos para o seu regular
funcionamento, podendo a autoridade pblica dar instrues de carter vinculante
sobre operaes e servios, critrios de gesto e relaes com o mercado.
87. Assim que, aperfeioando a legislao anterior referente ao assunto, a
reforma bancria instituda pela Lei n 4.595, de 1964, por seu artigo 10, inciso IX,
veio outorgar competncia privativa ao Banco Central para conceder autorizao s
empresas bancrias, a fim de que possam funcionar no Pas. Com efeito, o artigo 18
desse estatuto legal dispe que o funcionamento das instituies bancrias no Brasil
depende de prvia autorizao do Banco Central. Na forma do 2 daquele preceito
legal, quando se tratar de instituio bancria estrangeira, essa autorizao ser
concedida pelo Presidente da Repblica, mediante decreto especfico.
88. Essa presena do poder pblico no controle da atividade bancria no Pas,
por atuao do Banco Central, a partir da Lei n 4.595, de 1964, tem-se acentuado
no plano regulamentar, com rigorosa disciplina que, dentre outros aspectos, trata da
aprovao dos atos de constituio, dos nomes dos dirigentes, da abertura de
agncias, dos requisitos de capital mnimo, dos critrios de escriturao, do limite
mximo de alavancagem, dos meios de diversificao de risco. Com o advento da
Resoluo n 2.099, de 17 de agosto de 1994, j no contexto do Plano Real, so
editadas normas prudenciais para regulao dos princpios fixados pelo Acordo de
Basilia. Agora exigida a compatibilizao entre o patrimnio lquido da
instituio e o grau de risco das operaes bancrias. Alm dos limites mnimos de
capital fixados para se constituir e funcionar, as instituies bancrias devem
manter um patrimnio lquido compatvel com a estrutura de risco de seus ativos.
89. A despeito dessa regulamentao, no entanto, o Banco Central ainda se
ressentia da falta de mecanismos legais para atuao preventiva junto ao sistema
financeiro, com o objetivo de recuperar as empresas, ante a verificao de
ocorrncias que pudessem acarretar perdas patrimoniais e, como decorrncia, expor
a risco os credores. Os instrumentos utilizados com o propsito de sanear as
empresas bancrias, sob a roupagem de planos de recuperao ou de termos de
compromisso, constituam solues de eficcia limitada, pois dependiam da ao
unilateral das instituies proponentes. No dispunha o Banco Central de
instrumentos hbeis sob cujo fundamento pudesse determinar medidas de
capitalizao da empresa, de reorganizao societria, de transferncia de controle
ou de afastamento de administradores.
90. No entanto, com o advento da Lei n 9.447, de 1974, resultante da medida
provisria n 1.182, de 1995, foram introduzidas mudanas importantes na
legislao bancria, especialmente com relao aos poderes atribudos ao Banco
Central para, na condio de regulador do sistema financeiro e de guardio da
26
estabilidade monetria, atuar no fortalecimento e no saneamento do mercado, com o
objetivo de prevenir e solucionar crises de liquidez ou solvncia de instituies
bancrias. At ento, diante de situaes tais, o Banco Central tinha como
alternativa a decretao do regime de interveno, de liquidao extrajudicial ou de
administrao especial temporria, na forma da regulamentao prpria. A nova
legislao faculta ao Banco Central determinar aos controladores da instituio que
adotem as providncias cautelares por ela institudas, objetivando a recuperao da
empresa, sem prejuzo da hiptese de decretao do regime especial julgado
cabvel, caso tais determinaes no sejam cumpridas ou, mesmo que o sejam, no
surtam a desejada eficcia.
91. Ainda que sobrevenha a decretao do regime de interveno, de
liquidao extrajudicial ou de administrao especial temporria, a despeito de
qualquer soluo encaminhada pelos controladores, essas medidas saneadoras
podem ser adotadas no curso do regime de exceo decretado, por determinao do
Banco Central. De resto, preceitua o artigo 6 da Lei n 9.447, de 1997, que, no
curso do regime especial, poder o interventor, o liquidante ou o conselho diretor,
desde que autorizado pelo Banco Central, no resguardo da economia pblica e dos
interesses dos depositantes e investidores: transferir estabelecimentos, direitos e
obrigaes para outras empresas; alienar ou ceder bens e direitos a terceiros; e
constituir ou reorganizar sociedades para as quais sejam transferidos bens, direitos e
obrigaes, objetivando a continuao geral ou parcial do negcio ou atividade.
92. Antes, a decretao de regime especial trazia como conseqncia imediata
a indisponibilidade dos bens pessoais dos administradores da instituio que
atuaram nos ltimos doze meses, medida de natureza cautelar destinada a prevenir
eventual responsabilidade quanto aos prejuzos que porventura sejam apurados no
inqurito realizado pelo Banco Central. A nova regulao altera radicalmente a
disciplina legal da matria, estendendo aos controladores a responsabilidade
solidria pelos prejuzos que vierem a ser apurados na sociedade. Agora, com efeito,
tambm os bens dos controladores passam a ser alcanados pela indisponibilidade,
objetivando assegurar que sejam satisfeitos os crditos dos depositantes,
investidores e demais credores. O rigor da lei atinge, agora, no s aqueles que
praticaram atos de gesto na instituio mas tambm aqueles que, no mais das
vezes, ordenaram, orientaram ou, at por omisso, estimularam tais aes.
93. No mbito do processo administrativo, destinado aplicao de
penalidades s instituies bancrias e a seus administradores, por infrao a
normas reguladoras da atividade, a nova lei autoriza ao Banco Central a determinar,
em carter cautelar, o afastamento dos indiciados enquanto perdurar a apurao de
sua responsabilidade, impedindo que os indiciados assumam quaisquer cargos de
administrao de empresas bancrias ou atuem como prepostos ou mandatrios de
administradores e, ainda, impondo restries e limites s atividades da instituio
autuada. As medidas cautelares corrigem antiga distoro segundo a qual, embora
27
submetidos a processo, enquanto no concluda a apurao dos fatos e decidida a
aplicao da pena cabvel, os envolvidos permaneciam atuando livremente no
mercado, muitas vezes repetindo os mesmos atos pelos quais foram instaurados os
processos administrativos.
94. Alm disso, traz mudanas importantes com relao aos auditores
independentes, ao transferir para o Banco Central a competncia para fiscalizar a
respectiva atividade desempenhada junto s instituies bancrias. Por outro lado,
estende a responsabilidade civil a estes prestadores de servio e admite, para
garantia da apurao, a colocao de seus bens em indisponibilidade, tal como j se
fazia com relao aos administradores. E, mais, confere poderes do Banco Central
para que determine s instituies bancrias a substituio da empresa de auditoria,
quando instaurado processo por falta grave, e acrescenta outras inovaes, tais
como a necessidade de rodzio, a obrigatoriedade de elaborao de relatrios
adicionais e a integrao entre a autoridade de superviso bancria e os auditores
independentes.
95. Outro importante instrumento criado para a atuao do Banco Central no
saneamento e na reordenao do sistema financeiro o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional - Proer,
institudo pela Resoluo n 2.208, de 3 de novembro de 1995, do Conselho
Monetrio Nacional. Com esse programa, o Banco Central volta a dispor de
instrumental que permite atuao preventiva e recuperadora das instituies
bancrias, ante eventuais problemas de liquidez ou de estrutura, viabilizando
reorganizaes administrativas, operacionais e societrias, inclusive mediante a
transferncia de controle acionrio e modificao de objeto social.
96. Nesse contexto, foi tambm editada a Medida Provisria n 1.179, de 3 de
novembro de 1995, depois convertida na Lei n 9.710, de 19 de novembro de 1998,
que estabelecia tratamento tributrio a ser obedecido na execuo do referido
programa, aplicvel s incorporaes realizadas at 31 de dezembro de 1996.
Segundo este diploma legal, as instituies participantes do programa, poderiam: no
caso das instituies a serem incorporadas, contabilizar como perdas os valores dos
crditos de difcil recuperao e deduzir essas perdas da base de clculo da
contribuio social sobre o lucro lquido; e, no caso das instituies incorporadoras,
registrar como gio a diferena entre o preo da aquisio e o valor patrimonial da
participao societria adquirida, adicionando referido gio ao valor dos prejuzos
fiscais de anos anteriores, at o limite de 30% do lucro lquido, e deduzindo esse
total para efeito de determinao do lucro real e da base de clculo daquela
contribuio social.
32

32
Na verdade, essa medida veio revigorar o mecanismo de incentivo fiscal adotado pelo Decreto-Lei n
1.303, de 1973, depois aperfeioado pelo Decreto-Lei n 2.075, de 1983, e finalmente revogado pelo Decreto-
Lei n 2.397, de 1987.
28
97. oportuno salientar que os recursos para a reestruturao do sistema
financeiro, na forma desse programa, devero ser mobilizados pelo prprio
mercado, por meio da utilizao dos depsitos e recolhimentos compulsrios
pertencentes s prprias instituies bancrias.
33
Com efeito, o Proer representa
mecanismo de estmulo reorganizao administrativa, societria e operacional das
empresas bancrias, mediante fuses, incorporaes, cises, desimobilizaes ou
qualquer outra forma de reestruturao que lhes permita alcanar padres de
eficincia e competitividade, a fim de propiciar a estabilidade do sistema,
indispensvel ao desempenho da funo bsica do Banco Central, que consiste em
promover a estabilidade da moeda.
98. O acesso ao Proer, condicionado a expressa autorizao do Banco Central,
concedida caso a caso, exclusivo de bancos mltiplos, bancos comerciais, bancos
de investimento, bancos de desenvolvimento, caixas econmicas, sociedades de
crdito ao consumidor e sociedades de crdito imobilirio, nas seguintes hipteses:
aquisio do controle acionrio de qualquer das instituies antes mencionadas;
transferncia de seu controle acionrio; assuno de direitos e obrigaes de
quaisquer das instituies antes referidas; ou promoo da reestruturao de suas
carteiras de ativos e de passivos. Na forma do artigo 1, 1, da Lei n 9.710, de
1998, o programa tambm se aplica s instituies submetidas s medidas de
interveno, de liquidao extrajudicial ou de administrao especial temporria,
sem prejuzo da apurao de eventual responsabilidade de seus administradores.
99. Ao lado desse programa de fortalecimento do sistema financeiro, mais
voltado para o segmento privado, o governo tambm adotou medidas objetivando a
reduo da presena do setor pblico estadual na atividade financeira bancria, na
forma da Medida Provisria n 1.514, de 7 de agosto de 1996,
34
ainda no
convertida em lei. Apesar de estarem submetidos ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, na realidade, os bancos estaduais so acometidos por sintomas
complexos, em especial por causa do excesso de crditos concedidos aos acionistas
controladores e a empresas estatais, ao arrepio da regulao prudencial bsica do
sistema financeiro. Por essa razo, o governo decidiu regular o assunto por meio de
legislao especfica, para incentivar a reduo dessa incmoda presena no
mercado, preferencialmente mediante a privatizao ou extino dos referidos
bancos, ou sua transformao em agncias de fomento.
100. Mais tarde, essa medida provisria seria regulamentada por meio da
Resoluo n 2.365, de 28 de fevereiro de 1997, que instituiu o Programa de
Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria, instituindo

33
At agora, os custos do Proer para o Brasil representam menos de 4% do Produto Interno Bruto, enquanto
essa relao se eleva a mais de 10% noutros pases da Amrica Latina, a exemplo da Argentina, do Chile e da
Venezuela, conforme observam Ricardo Hausmann e Liliana Rojas-Suarez, DSXG Ricardo Orsi, obra citada,
pg. 59.
34
Aps sucessivas reedies, essa norma atualmente corresponde Medida Provisria n 2.044-57, de 27 de
outubro de 2000.
29
linhas especiais de assistncia financeira para sua execuo. A adoo das medidas
adequadas a cada situao concreta se d mediante solicitao do acionista
controlador, podendo a Unio Federal, a seu exclusivo critrio: adquirir a instituio
financeira estadual, com o fim de privatiz-la ou extingui-la, mediante pagamento
em ttulos pblicos; financiar o processo de extino da entidade ou de sua
transformao em instituio no-financeira ou agncia de fomento; financiar os
ajustes prvios necessrios privatizao da empresa ou prestar garantia a
financiamento concedido pelo Banco Central; e adquirir crditos da instituio
bancria junto a seu controlador, ou a entidades por ele controladas, e refinanciar os
crditos assim adquiridos.
101. Embora a motivao da medida provisria consista na sada do setor
pblico estadual da atividade bancria, ela tambm permite que a Unio financie at
50% de eventual programa de saneamento do banco estatal, desde que voltado para
sua capitalizao e para mudanas no processo de gesto, com o intuito de
profissionalizar sua diretoria. A adoo de qualquer dessas medidas dever,
naturalmente, ser precedida das autorizaes necessrias por parte da Assemblia
Legislativa da Unidade Poltica titular do controle da instituio bancria.
102. Antes da promulgao da Carta Magna de 1988, cujo artigo 192 veda a
participao de recursos pblicos na constituio de fundos de garantia de depsitos
no sistema financeiro, dois diferentes mecanismos da espcie j foram
experimentados no Pas: o Fundo de Garantia de Depsitos e Letras Imobilirias,
criado para o segmento do mercado imobilirio, mediante contribuies dos agentes
financeiros; e a Reserva Monetria, formada originalmente a partir de recursos
provenientes do imposto sobre operaes financeiras. Com efeito, o prprio
mercado agora teria de somar esforos para a formao de novo mecanismo de
proteo aos depositantes e investidores das instituies bancrias, na hiptese de
insolvncia. Enfim, o Conselho Monetrio Nacional, por meio da Resoluo n
2.197, de 31 de agosto de 1995, autorizou a criao do Fundo Garantidor de
Crditos e, mais tarde, nos termos da Resoluo n 2.211, de 16 de novembro de
1995, aprovou o respectivo estatuto.
103. Esse novo mecanismo constitui associao civil de direito privado, cuja
finalidade consiste na proteo dos depositantes e investidores de empresas
bancrias, at o limite individual de R$ 20 mil, nas hipteses de sujeio aos
regimes especiais de interveno e de liquidao extrajudicial.
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So objeto da

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A constituio do Fundo Garantidor de Crditos foi questionada nos termos da ADIN n 1.389-0/DF,
requerida pelo Partido dos Trabalhadores, quanto legitimidade do Conselho Monetrio Nacional, alegando
que esse rgo no teria competncia para regular a matria, e quanto legalidade da transferncia para o
FGC de recursos pertencentes a outros fundos, no caso o FGDLI e o RECHEQUE - Fundo de Reserva para a
Promoo da Estabilidade da Moeda e do Uso do Cheque, sob o argumento de que so recursos pblicos,
cuja participao, neste caso, vedada pela Constituio Federal. Em sesso plenria de 13 de maro de
1996, o Supremo Tribunal Federal deferiu a liminar requerida, para suspender a vigncia do artigo 5 da
Resoluo n 2.197, de 1995, e do artigo 7, FDSXW e respectivo 1, do Anexo II da Resoluo n 2.211, de
1995, at a deciso final da ao, que ainda no foi julgada no mrito.
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garantia proporcionada por esse fundo os seguintes valores: crditos provenientes
de depsitos a vista ou sacveis mediante aviso prvio; depsitos de poupana e
depsitos a prazo, com ou sem emisso de certificado; e letras de cmbio, letras
imobilirias e letras hipotecrias de emisso ou aceite de instituio bancria ou
associao de poupana e emprstimo, em funcionamento no Pas.
104. Ainda no contexto dessa regulao prudencial da atividade bancria, veio
de ser instituda a Central de Risco de Crdito, por meio da Resoluo n 2.390, de
22 de maio de 1997, do Conselho Monetrio Nacional, com a determinao de que
os bancos comerciais, os bancos mltiplos,
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as caixas econmicas, os bancos de
investimento, os bancos de desenvolvimento, as sociedades de crdito imobilirio,
as sociedades de crdito ao consumidor, as companhias hipotecrias, as sociedades
de arrendamento mercantil e as agncias de fomento prestem informaes ao Banco
Central sobre o montante dos dbitos de seus clientes, bem como de suas
responsabilidades por garantias. As informaes assim coligidas ficam centralizadas
em poder da autoridade monetria e podero ser consultadas pelas instituies
financeiras acima relacionadas, desde que obtenham dos clientes autorizao
formal, com a funo especfica de resguardar o sigilo bancrio, sob reserva de
expresso mandamento penal.
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Os bancos mltiplos foram criados por meio da Resoluo n 1.524, de 21 de setembro de 1988, do
Conselho Monetrio Nacional, com aptido para realizar todas as atividades dos bancos comerciais, dos
bancos de investimento, das sociedades de crdito ao consumidor e das instituies de poupana e
emprstimo, semelhana dos bancos universais alemes, ou multinacionais, segundo a terminologia do
direito francs.
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A preservao do sigilo bancrio assegurada pelo artigo 38 da Lei n 4.595, de 1964, compreendendo as
operaes ativas e passivas e os servios prestados pela instituio bancria.
(`) - As anlises e as opinies expressas nestes captulos so de exclusiva responsabilidade do
autor, no representando as da instituio Banco Central do Brasil, rgo a que o autor est
vinculado.
Texto publicado na Revista de Direito Bancrio, do Mercado de Capitais e da Arbitragem, Vol. 12,
abril/junho 2001, pgs. 44/71, Editora Revista dos Tribunais. Reproduo autorizada.