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Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Vera Lcia Petrucci Maurcio Muniz Barretto de Carvalho Isabella Pessa

a de Azevedo Madeira Francisco Gaetani


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Editora Vera Lcia Petrucci Editor Adjunto Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-geral de publicao Livino Silva Neto Reviso Cleidiana Cardoso Nazareno Ferreira Galber Jos Oliveira Maciel Marluce Moreira Salgado Reviso da traduo Andr Luiz Lara Resende Saraiva Teresa Cristina Cotta Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos Danae Carmen Saldanha de Oliveira ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (61) 445 7178 ENAP, 2002 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 53, n.3 (Jul-Set/2002). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

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Descentralizao e good government: como aperfeioar o desempenho dos governos locais?


Markus Brose

RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 3 Jul-Set 2002

Introduo
O processo de descentralizao avana a passos largos. O Brasil o nico pas no mundo onde os municpios fazem parte da Federao e desde a Constituio de 1988, ano aps ano novas responsabilidades so repassadas aos governos estaduais e municipais. Tendo iniciado pelos setores da educao e da sade, a descentralizao se expandiu para a merenda e o transporte escolar, a proteo criana e ao adolescente, a assistncia social, a vigilncia sanitria, a promoo do desenvolvimento rural, a promoo do turismo, a segurana pblica, o controle do trnsito, a eletrificao rural e a promoo da micro e pequena empresa. Atualmente, discute-se a municipalizao do licenciamento ambiental. Parece haver um consenso na sociedade brasileira de que a qualidade de vida do cidado depende cada vez mais do governo local. E de que este fato positivo. A literatura especializada ressalta as virtudes da descentralizao, pois esta possibilita o aprofundamento da democracia, a maior proximidade do cidado das instncias decisrias, bem como a maior eficincia, eficcia e eqidade das polticas pblicas. Todavia, uma anlise mais detalhada da descentralizao revela que se trata de um fenmeno bem mais complexo e, principalmente, bem mais ambguo do que pode parecer primeira vista. Os conflitos de interesse entre as esferas de governo, as prioridades divergentes das elites polticas locais, a aparente ampliao da corrupo e o fraco desempenho de muitos governos subnacionais em combater as maiores chagas da sociedade a fome e a pobreza so caractersticas do atual processo de descentralizao.
Markus Brose consultor em desenvolvimento local e metodologia participativa da Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (GTZ) junto Secretaria de Planejamento do Rio Grande do Sul e mestrando em Public Policy and Management pela Universidade de Londres. Contato: mbrose@ uol.com.br

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Assim, apesar de seus inegveis impactos positivos, a descentralizao exige uma reflexo para alm da mera avaliao do desenho institucional de polticas pblicas. O Governo das Mudanas no Cear parece emblemtico neste contexto. O estudo Good Government in the Tropics, uma anlise de quatro programas estaduais de relativo xito no Cear, foi publicado em 1997 pela renomada pesquisadora Judith Tendler do Massachusetts Institute of Technology (MIT), e se tornou rapidamente um best seller internacional (Tendler, 1998). rara a publicao norte-americana ou europia acerca de democracia, governo local e desenvolvimento sustentvel que no faa referncia elogiosa ao Brasil com base no referido livro (por exemplo, Hildebrand e Grindle, 1997; Turner, 1999; Abers, 2000; Vron, 2001; e Llambi e Lindemann, 2001). Resende-Santos (2001) ressalta que a realidade e a poltica cearenses so mais complexas do que deixa transparecer o estudo de Tendler, e que as implicaes polticas da reforma do Estado no Cear pouco foram consideradas. Uma anlise mais detalhada apresentada por Gondim (2000), segundo a qual o Governo das Mudanas, iniciado no Cear em 1986, efetivamente marcou o fim da Repblica dos Coronis que governara o Estado por 23 anos, mas criou uma nova elite baseada no empresariado que agora governa o Cear ininterruptamente h 16 anos. Sobre esta nova elite, Gondim (2000: 422-424) analisa que: fracassou no que diz respeito melhoria da performance do Estado por meio da valorizao do servidor pblico (...) os resultados do modelo de desenvolvimento adotado no diferem significativamente, em termos de justia social, dos governos neopatrimonialistas. (...) os governos das mudanas perderam a oportunidade de realizar uma verdadeira reforma do Estado. (...) apesar do expressivo crescimento da economia cearense e da modernizao dos mtodos da gesto pblica, permanece longnqua a meta de acabar com a misria absoluta no Cear. O debate sobre descentralizao e good government na esfera subnacional demanda portanto uma qualificao das anlises, um conhecimento dos detalhes e especificidades do contexto que v alm das mdias estatsticas e de classificaes padronizadas. A presente reflexo busca contribuir ao enriquecimento deste debate, focando no desempenho de governos locais em pequenos municpios do Rio Grande do Sul, com base em um levantamento conduzido em 15 municpios gachos. Esta pesquisa procurou se pautar por quatro pesquisas anteriores de maior abrangncia e envergadura. De um lado, a pesquisa pioneira realizada em 1999 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), acerca da capacidade operacional das prefeituras em todo o pas

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(IBGE, 2001), bem como a pesquisa nacional sobre a percepo das elites polticas das cidades de porte mdio sobre democracia, realizada em 1998, sob coordenao da Universidade de So Paulo (Almeida e Carneiro, 2000) no mbito do consrcio internacional Democracy and Local Governance (DLG, 2001). Por outro lado, duas pesquisas de mbito regional: o estudo de Comassetto (2000), acerca da percepo de prefeitos de pequenos municpios de Santa Catarina sobre democracia e Cconselhos municipais, e o levantamento de Brose (2000), sobre prticas inovadoras de desenvolvimento local em pequenos municpios no Rio Grande do Sul. Apesar do municpio atender aos requisitos mnimos exigidos em um regime democrtico: voto secreto, sufrgio universal, eleies regulares, competio partidria, liberdade associativa e accountability (Lima e Cheibub, 1996), presenciamos graves desvios daquilo que deveria ser um bom governo local (Costa, 1997). No nos referimos apenas eventual corrupo, mas, principalmente, ao autoritarismo e ao alto grau de amadorismo de muitos prefeitos, concomitante com a quase auto-anulao das Cmaras Municipais. Em meados de 2001, por exemplo, a Prefeitura do municpio de So Loureno do Sul obteve liminar na justia para apreenso da edio quinzenal do jornal local que trazia reportagem sobre denncia de improbidade administrativa feita pelo Ministrio Pblico contra o prefeito (Zero Hora, 25 de julho de 2001). O no roubars no constitui mais critrio suficiente para avaliar uma gesto local, e ser menos ainda no futuro. A debilidade do governo local no pequeno municpio se manifesta na mais grave e visvel deficincia das polticas pblicas municipais: a falta de continuidade. Esta implica de sobremaneira em baixo desempenho de muitos dos governos locais de pequenos e mdios municpios. Presenciamos a cada quatro anos uma poltica de terra arrasada, com a troca de prioridades, de instrumentos de gesto, de investimentos, inclusive quando o mesmo partido reeleito. Parece que a cada quatro anos muitos governos locais recomeam do zero, procurando imprimir sua prpria marca ao municpio e buscando deliberadamente desfazer o que foi feito no governo anterior. Neste contexto, nos movem vrias indagaes: Por que, apesar da existncia e funcionamento de todos os mecanismos democrticos, o prefeito faz o que lhe apraz? Por que as polticas pblicas municipais, em especial no interior, geralmente tm desempenho fraco? Por que no foi possvel at agora obter maior continuidade nas aes locais? Procurando resposta, em suma, para a questo: Como aperfeioar o desempenho dos governos locais para que estes cumpram as promessas da descentralizao maior eficcia, eficincia e eqidade?

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A descentralizao no Brasil
A descentralizao, em sua concepo mais ampla, constitui um processo de redistribuio de poder, e assim, de direitos, recursos e responsabilidades do governo para a sociedade civil, da Unio para os Estados e municpios, e do Executivo para o Legislativo e Judicirio. (Gomes e MacDowell, 2000: 8). Na descentralizao administrativa, a responsabilidade pelo gasto transferida da esfera de maior para a de menor hierarquia. O gasto passa a ser financiado: a) por meio da transferncia de recursos, a descentralizao dependente; ou b) mediante recursos prprios, a descentralizao autnoma. A descentralizao dependente pode assumir duas formas: a descentralizao dependente tutelada, que ocorre por meio de transferncias negociadas e mantendo uma certa relao de dependncia, ou a descentralizao dependente vinculada , baseada em transferncias automticas vinculadas a critrios legalmente estabelecidos (Medici e Maciel, 1994). A descentralizao poltica se expressa em dois componentes principais: participao e transparncia. A participao se refere primariamente possibilidade do cidado em escolher seus representantes e dizer a eles o que devem fazer. A transparncia constitui o outro lado da moeda: a necessidade do governo local em explicar e justificar o que fez, e o que no fez (DTT, 2001). O processo histrico Em seu estudo sobre os resultados da descentralizao na Amrica Latina na ltima dcada, Llambi e Lindemann (2001) enfatizam que a descentralizao constitui um processo histrico e no uma simples tcnica administrativa de gesto pblica. E por este motivo, a descentralizao latino-americana apresenta resultados contraditrios, raramente alcanando os vrios objetivos definidos pelos manuais de gesto pblica. As opinies acerca da motivao para a descentralizao na histria brasileira so bastante diversas, e podemos identificar na literatura trs linhas de argumentao: 1) uma reao uma tradio histrica de centralismo e autoritarismo Almeida e Carneiro (2000) e Bovo (2001) enunciam que o federalismo brasileiro tende a ser um sistema centralizado; Arretche (1996) afirma que a tendncia ao centralismo foi fortalecida a partir do Governo Vargas, nos anos 30, com a centralizao fiscal e a criao de burocracias federais tecnicamente preparadas e especializadas; 2) uma continuidade, pois na comparao internacional o Brasil tende a uma relativa descentralizao Souza (2001) afirma que a Federao

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brasileira mais descentralizada, por exemplo, que a Argentina, o Mxico ou a Frana; e Fleischer (1996) argumenta que o municpio sempre foi a base poltica do pas; e 3) a histria brasileira caracterizada por um processo contnuo de alternncia entre centralizao e descentralizao idia defendida, por exemplo, por Souza (1998) e Aureliano (1996). Arretche (1996) argumenta que frente ao reequilbrio do jogo do poder brasileiro aps a redemocratizao e mantidas as regras atuais: presidencialismo com expressivo poder dos governadores e do Congresso, a descentralizao brasileira um processo praticamente irreversvel. O que confirmado entre outros por Farah (2001), quando a autora ressalta que a sociedade civil passou a fazer parte do policy cicle, institucionalizando-se a participao. Mesmo com estas linhas de argumentao diferentes sobre o carter do centralismo brasileiro, os estudos so bastante convergentes em apontar duas causas principais para a atual descentralizao: a reao ditadura militar e a crise fiscal do Estado (Affonso e Silva, 1994; Garcia, 1995). A motivao bsica da descentralizao fiscal foi de natureza eminentemente poltica. O processo no foi determinado por interesses precipuamente tcnicos ou econmicos, no partiu de qualquer planejamento, muito menos persegue uma estratgia deliberada, com polticas bem definidas, buscando maior eficincia e eficcia nas aes governamentais. As mudanas constitucionais foram vinculadas redemocratizao do pas e impostas ao governo central pelo Poder Legislativo nacional. (Afonso, 1996: 33). A crise do Estado desenvolvimentista e a construo de um novo pacto federativo ainda estariam em processo no mbito da crise do federalismo (Affonso e Silva, 1994). Segundo Arretche (1996), um ponto interessante na descentralizao brasileira que sua deciso e desenho se processa basicamente na esfera estatal. A sociedade civil dirige suas reivindicaes genericamente ao poder pblico, e por isso se dirige em primeiro lugar prefeitura por proximidade. O Brasil se tornou mais federal, com o poder mais distribudo, difuso e fragmentado na esfera nacional. O Governo Federal agora precisa negociar com governos subnacionais as questes nacionais, fortalecendo a democracia. Fruto do processo de descentralizao fiscal, os municpios dispem hoje de cerca de 17% da receita fiscal disponvel no pas, o que equivale a 5,6% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, enquanto que em 1988 eles recebiam 10,8% da receita disponvel (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES no 28, 2001). Ao contrrio da imagem negativa do Estado) que prevaleceu nas ltimas duas dcadas, nos anos 90, os grandes inovadores foram os governos locais, deixando de ser meros objetos do Governo Federal e se tornando sujeitos da mudana.

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Analisando os gastos sociais de 42 cidades de porte mdio em So Paulo, Bovo (2001) demonstra que frente descentralizao forada dos encargos e o aumento das demandas sociais, as decises e iniciativas das prefeituras foram influenciadas pela reduo dos gastos federais na rea social. O desequilbrio entre a oferta e a demanda fez com que na mdia as despesas sociais (educao, cultura, sade, saneamento, assistncia social, habitao e urbanizao) no perodo de 1984 a 1994 passassem de 61% a 78% da receita efetiva. O autor ressalta que se entre 1984 e 1994 a receita efetiva deste grupo de municpios aumentou R$ 930 milhes devido ampliao da arrecadao prpria, mais de 92% do aumento da receita foi gasto na rea social, sendo que o maior aumento se deu de 1984 a 1988, ou seja, ainda antes da nova Constituio. O Governo Montoro (de 1983 a 1986) teve um forte impacto na ampliao da descentralizao em So Paulo (Montoro, 1990), e naquele perodo o dficit oramentrio deu um salto, revelando um desequilbrio financeiro dos municpios. Argumentos acerca da descentralizao Os diversos estudos consultados para o presente trabalho so unanimamente favorveis descentralizao, ressaltando as suas vrias vantagens, mas apontando alguns riscos conforme est sistematizado no Quadro 1. A pesquisa de Almeida e Carneiro (2000) demonstra que as elites polticas locais, semelhana das elites federais, so hoje em dia ainda mais favorveis descentralizao do que eram h 20 anos. Quadro 1: Quadro de foras da descentralizao no Brasil
Democratizao do pas Participao popular Controle sobre os governantes + Eficincia e eficcia das polticas pblicas Desenvolvimento sustentvel Criao de novos espaos pblicos Formao de novas lideranas Riscos da descentralizao so menores Regulao da economia Descentralizao desorganizada gerando incertezas Falta de controle social Reao das elites locais e novas formas de cooptao Descontinuidade nas polticas pblicas

Incompetncia dos Conselhos municipais Repasse de responsabilidade e no de know how Recursos no so transferidos no montante exigido Setorializao das polticas Menor eficcia do Estado

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Fonte: sntese elaborada a partir da bibliografia consultada.

As diferenas entre os autores consultados esto mais na avaliao que fazem dos resultados ou da falta deles da descentralizao, e qual aspecto enfatizam em seus estudos. Llambi e Lindemann (2001), bem como DLG (2001), enfatizam a importncia da descentralizao para a estabilidade poltica, e portanto para o desenvolvimento. Figueiredo (1997: 8) destaca a importncia para o controle social: Governadores e presidente da Repblica so inacessveis aos cidados comuns. Do ponto de vista prtico, no so muito diferentes do artista da televiso. J o prefeito no. Ele cobrado diariamente pelos muncipios, os vereadores transmitem os problemas, muitas vezes a prpria casa do prefeito fica cercada de gente. Nesse contexto, ou o prefeito faz ou fica com a fama de incompetente, j que a populao est longe de saber exatamente qual a esfera de governo faz o qu. Limitantes no atual processo de descentralizao Com poucas excees, a maioria dos setores sociais do Estado foi descentralizada, mas cada setor de uma forma diferente, no existindo um padro nico. Em um ponto, a literatura consultada bastante convergente: a atual descentralizao est se dando de forma aleatria, desorganizada, sem planejamento ou articulao entre as trs esferas de governo, deste modo, prejudicando a capacidade operacional dos governos locais. Resende (2000), por exemplo, apresenta um estudo de caso acerca das limitaes da descentralizao de programas de combate fome. Muitos estudos tm mostrado que a descentralizao foi adotada sem uma compreenso mais profunda das questes envolvidas. A descentralizao da educao e da sade, por exemplo, foi feita sem se avaliar a capacidade administrativa e financeira dos municpios, que varia enormemente. A descentralizao no ocorre em um vazio, mas, ao contrrio, requer uma complexa engenharia poltico-institucional. Em muitos municpios, essas polticas apresentam resultados desanimadores. (Souza, 2001: 19). Neste contexto, destoa a anlise do BNDES de que contrastados indicadores fsicos e financeiros da rede municipal, verifica-se que a taxa de expanso dos servios prestados supera a do gasto estimado, o que (...) sugere que a municipalizao do ensino e da sade provocou melhoria da racionalizao e eficincia do gasto pblico. (BNDES, no 23, 2001). J Aureliano (1996) afirma que o nico setor com descentralizao planejada a sade, sendo a descentralizao no restante mero processo

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reativo. Segundo a autora, no houve qualquer resultado palpvel em termos de eqidade, eficincia, participao e controle social na descentralizao. Para Jacobi (2000: 52), as limitaes so tantas que: A descentralizao no tem produzido uma mudana substancial no modelo vigente, tendo-se restringido mais a um processo administrativo sem real transferncia de poder. O que estaria ocorrendo uma municipalizao tutelada, em que o municpio igualado prefeitura. Gomes e MacDowell (2000) enfatizam o impacto negativo da descentralizao fiscal por meio da criao de excessivo nmero de pequenos municpios, e a crescente transferncia de impostos dos Estados e da Unio aos mesmos. De acordo com a anlise de Afonso (1996: 32): No Brasil desenvolve-se um dos processos de descentralizao fiscal mais peculiares do mundo. (...) O pas apresenta disparidades to acentuadas como as da ndia; incorre em custos financeiros para manter a unidade nacional to elevados como os do Canad; suas relaes intergovernamentais so to complexas, desorganizadas e desarticuladas como as da Rssia sem contar que as unidades federais guerreiam entre si (atravs de incentivos fiscais) como as da antiga Iugoslvia. As polticas setoriais de habitao e saneamento so um exemplo de descentralizao por default, em que os municpios vm assumindo novas responsabilidades na medida em que o Governo Federal se recusa a atuar nestes setores. Por outro lado, constata-se uma intensificao de prticas clientelistas nos municpios. O desequilbrio regional, que a Constituio de 1988 queria minimizar, aumentou nos anos 90 com o avano da industrializao na regio Sudeste. A Constituio de 1988 ampliou o papel do Estado na reduo dos desequilbrios internos, mas assim que comeou a vigorar teve incio a poltica do Governo Federal de diminuio do papel do Estado. Alm disso, a estabilizao da moeda em 1994 restaurou a tradio brasileira de presidentes fortes (Souza, 2001). A descentralizao avana com rapidez, talvez com uma rapidez excessiva, fortalecendo a democracia. Mas, por enquanto, as decises ainda esto paradoxalmente centradas nas capitais. Mesmo que o processo de descentralizao tenha se iniciado efetivamente antes da sua formalizao em 1988, ele ainda se caracteriza por uma alto grau de incerteza, dada a ausncia de um marco referencial geral, de um planejamento mais detalhado ou mesmo de um acordo entre as esferas de governo quanto sua extenso. Se faz necessrio tornar a descentralizao mais pausada, mais previsvel, com clara atribuio de funes e de fontes de financiamento a cada esfera de governo. O aumento das responsabilidades aos governos locais deve ser concomitante expanso

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do repasse de recursos e de know how, estabelecendo-se claros padres de qualidade para os servios pblicos. No momento, esta demanda ainda se encontra na contramo da tendncia de recentralizao pelo Governo Federal no mbito dos ajustes macroeconmicos, e na drenagem fiscal em que estes implicam.

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Origem e evoluo do municpio brasileiro


O municpio, como unidade poltico-administrativa, surgiu na Pensula Ibrica com a criao em 206 a.C. da primeira colnia romana naquela regio (Curchin, 1990). Anteriormente, existia uma grande diversidade de formas locais de governo na Pensula Ibrica: tribos celtas; pequenos principados, cidade e colnias gregas e cartaginesas. A Repblica romana concedia s cidades conquistadas, ou s novas colnias, o privilgio de escolher seu prprio governo desde que reconhecessem a soberania do Senado romano. A autonomia municipal foi uma das principais caractersticas do Estado romano, pois a administrao local autnoma, com eleies anuais regulares das lideranas polticas, foi o modelo encontrado por Roma para evitar o retorno da monarquia (Mackie, 1983). O modelo seguido nas cidades das provncias, incluindo portanto a Lusitnia, era o da estrutura administrativa de Roma: um conselho gestor e um corpo de juzes (Galsterer, 1971). Inicialmente, a autonomia esteve restrita cidades italianas, mas em 90 a.C. com a Julia Lex de Civitate este privilgio foi estendido s cidades das provncias, aprofundado pela concesso da cidadania romana em 45 a.C. por Jlio Csar que pretendia modernizar e uniformizar os governos locais (Smith, 1875). A tradio de autogoverno local se manteve ao longo do tempo durante o reino dos Visigodos, iniciado no ano de 416, sofrendo algumas adaptaes a partir das tradies rabes durante o Califado de Crdoba, iniciado no ano de 711. Com o estabelecimento do reino portugus, a partir de 1179, o direito das cidades em editarem suas prprias leis foi reconhecido pelo rei, que concedia cartas forais s Cmaras Municipais. Em 1446, a publicao das Ordenaes Alfonsinas criou, entre outras medidas modernizadoras, uma legislao nica para as Cmaras (Ferreia, 1980). A estrutura administrativa portuguesa dos municpios se consolidou com o tempo e foi transferida ao Brasil com o incio da colonizao. O primeiro municpio brasileiro foi So Vicente, fundado em 1532, criando um dos primeiros governos locais autnomos da colonizao das Amricas. Apenas em 1537, seguiu-se a fundao de Olinda e em 1545, a cidade de Santos (Castro, 1999).

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O municpio no Reino e no Imprio O municpio tinha carter estritamente urbano e feies jurdicas republicanas. Os homens de bem da cidade escolhiam o Conselho Municipal composto por nove vereadores, um secretrio e um procurador para os assuntos administrativos, sendo que as Cmaras Municipais no Brasil dispunham de maior autonomia que as Cmaras Municipais portuguesas. O rei encarnava uma rede de poderes militares, polticos e administrativos, disseminados por todo o Imprio. O poder local funcionava ento como um contraponto da centralizao monrquica, gozando de relativa autonomia. (Souza, 1999: 144). Existia uma relao direta entre as Cmaras e o rei de Portugal, e as Cmaras das cidades mais ricas mantinham representantes diplomticos na corte que solicitavam para as Cmaras brasileiras os mesmos privilgios da cidade do Porto, que gozava de maior autonomia que Lisboa. Ferreira (1980) enfatiza que as Cmaras eram constitudas dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio, e por isso eram conhecidas como Repblicas. Segundo o autor, o termo correto seria Repblicas municipais da monarquia portuguesa no Brasil. A importncia e o papel relevante das Cmaras de Salvador, Belm, So Lus do Maranho, do Rio e de Vila Rica, na consolidao do reconhecimento de D. Pedro I e da independncia de Portugal, so destacados por Souza (1999). Para D. Pedro I tornar-se Imperador, foi necessrio estabelecer um novo contrato social entre si e as Cmaras Municipais, substituindo o contrato social anterior existente com o rei de Portugal. As Cmaras brasileiras consentiram ser regidas por um novo soberano, enfatizando em suas correspondncias que a origem do poder residia no povo, e que este por intermdio das Cmaras o depositava em D. Pedro I. A nova Constituio do Imprio do Brasil, outorgada por D. Pedro I em 1823, teve que ser ratificada pelas Cmaras para entrar em vigor. A nova modernizao do governo local ocorreu quando o cargo de prefeito foi institudo pela primeira vez na provncia de So Paulo pela lei no 18 de 11 de abril de 1835 (Meirelles, 1977). O prefeito era nomeado pelo presidente da provncia e a iniciativa obteve tanto sucesso na administrao local que o Governo Imperial no Rio de Janeiro editou um decreto recomendando a inovao s demais provncias no mesmo ano. No final do sculo XIX, entre outros por motivo do entusiasmo gerado com a divulgao da obra de Tocqueville, nasce a bandeira municipalista no Brasil (Melo, 1993). A questo da maior autonomia municipal e provincial era parte fundamental da crtica poltica dos liberais ao Imperador. Os municipalistas defendiam o local self-government por meio da descentralizao administrativa e a ampliao da participao poltica pela

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generalizao das eleies, seguindo o modelo dos EUA, deste modo se contrapondo ao modelo monrquico, unitarista e centralizador de inspirao francesa adotado no Imprio brasileiro. O municpio na Repblica Como muitas outras, a primeira Constituio Federal brasileira de 1891 foi baseada na Constituio dos EUA, datada de 1787, que no trata dos municpios (Jordan, 2001; Elliot e Ali, 1995), acabando por limitar o raio de ao do governo local na Repblica. Frente ao processo de urbanizao e industrializao do pas, acelerado pela decretao da Repblica e a recm-criada Federao, houve uma fuso entre a idia do municipalismo e o ruralismo. Cria-se em certa parcela da elite poltica nacional a noo ideolgica de que o Brasil seria uma nao de vocao eminentemente agrria. E de que havia uma disjuno entre o pas real, estruturado por cls locais dispersos nos municpios de um imenso territrio, o mundo rural, e o pas legal, idealizado, federalizado e governado a partir do Rio de Janeiro, o pas urbano. Segundo esta viso, para governar o pas era necessrio um Estado forte e centralizado, desta forma fornecendo as bases ideolgicas para a ditadura de Vargas nos anos 30. Vargas era um militar oriundo de uma tradio autoritria, mas ao mesmo tempo municipalista, no Rio Grande do Sul. A criao de novos rgos pelo Governo Vargas, essenciais estratgia de modernizao do pas, foi fortemente influenciada pelo iderio municipalista. Aps a Revoluo de 30 e particularmente durante o Estado Novo, o municipalismo foi elevado condio de princpio programtico das elites e de pea importante da estratgia de nation-building perseguida. (Melo, 1993: 88). Em uma atitude paradoxal, intelectuais do regime propunham a reorganizao do pas em uma Federao de municpios, enquanto a Constituio de 1937 era profundamente centralizadora. Durante a redemocratizao de 1945, o municipalismo ressurge com fora, vindo a ter forte espao na discusso da Constituio de 1946, que amplia a ao do governo local, mas acaba consolidando a subordinao poltica do municpio aos governos estaduais. A este respeito comenta Silva (1952: 50) a lei mineira de organizao municipal: Com fundamento nestes dados, a concluso s pode ser no sentido de que cabe aos Estados prover organizao de seus prprios municpios. E esta a soluo justa, porque, se aos Estados-membros compete criar os municpios, de argumentar-se que o poder de criao implica necessariamente no de organizao. Durante a campanha presidencial, o tema recebeu amplo destaque, sendo criada nesta poca a Associao Brasileira de Municpios (ABM). Porm, o conceito de municpio era vago e ambguo, permitindo incorporar

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a um s tempo a ideologia rural da ditadura do Estado Novo e a crtica ao centralismo ocorrida no perodo. O problema do municpio era visto inclusive como um problema tipicamente agrrio por alguns pensadores, e no como uma questo de autonomia poltica. Nos anos 50, ocorre um intenso debate pblico e uma produo intelectual sobre o papel do municpio no pas, em especial a partir da realizao dos primeiros congressos nacionais dos municpios e a criao do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) em 1952. No final deste perodo, o programa de cooperao tcnica em administrao pblica, firmado com a USAID, d origem, entre outras aes, Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) no Rio de Janeiro, envolvendo o treinamento de 646 tcnicos brasileiros em administrao pblica dos quais 60 em administrao municipal. Segundo Melo (1993: 94), o centralismo burocrtico era atacado sobretudo por esvaziar reas rurais. Nessa perspectiva, o contedo substantivo do municipalismo era a reverso do abandono das populaes rurais. Tal abandono resultava da expanso desigual porque restrita aos ncleos urbanos de maior porte da esfera pblica sobre o territrio. Para os congressistas paulistas, contrrios realizao de convnios e repasse de recursos entre o Governo Federal e os municpios, o municipalismo deveria ser equivalente autonomia poltica e financeira, incluindo portanto arrecadao prpria. Ao longo das dcadas de 50 e 60, foram sendo ampliados os servios de organizao e modernizao das prefeituras, inclusive com a criao de um concurso anual dos cinco municpios de maior progresso no pas. Com o decreto no 59.917, de 30 de dezembro de 1956, foi regulamentado pela Unio o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), estabelecendo tambm o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN). Foi inaugurada assim a cultura da eficincia em esfera municipal no pas. A modernizao da gesto pblica com carter urbano constituiu uma dimenso central da expanso da esfera pblica e, portanto, da construo do moderno Estado brasileiro. Conforme ressalta Melo (1993: 96): o projeto de modernizao da gesto municipal tinha como paradigma histrico a reforma municipal norte-americana da Progressive Era (1900-1914). O projeto de reforma de gesto nos EUA buscava isolar a burocracia dos governos locais da influncia das political machines. Entre suas principais inovaes estava a criao de um Executivo municipal tcnico, o city manager em lugar de um comit de veradores. (...) buscando revolucionar a cultura poltica norte-americana do sculo XIX, dominada, como a brasileira, por forte clientelismo e patronagem.

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Essa influncia, no entanto, ficou restrita nos EUA aos grandes centros urbanos. Carneiro (1931) cita o Relatrio da National Municipal League dos EUA, datado de 1917: O governo do municpio a mais atrasada de todas as nossas unidades polticas, a mais negligenciada pelo pblico, a mais autoritria, a menos eficientemente organizada, a mais corrupta e incompetente, e, por motivos de complicaes constitucionais, a mais difcil de reforma. As mudanas nos EUA comearam de forma localizada, mas se expandiram com o tempo, criando um novo paradigma na gesto local. A funo do city manager contratado, e no eleito, para gerir o municpio foi criada em 1908 com o objetivo de combater a corrupo e a falta de preparo tcnico das lideranas polticas. Os requisitos mnimos para a profisso de city manager passaram a ser um curso aprofundado de gesto pblica e experincia prtica mnima de trs anos. A Cmara mantm o controle, mas o Executivo no-eleito que dirige as aes do municpio. A eleio deixou de ser critrio para escolha do prefeito (Jameson, 1965). Enquanto a reforma nos EUA possibilitou a construo da capacidade do Estado prioritariamente nos nveis municipal e estadual, a reforma brasileira dos anos 50/60 se restringiu em larga escala ao nvel federal. Uma pesquisa nacional realizada em 1965 pelo convnio Fundao Getlio Vargas (FGV)/Fundao Ford sobre administrao pblica no Brasil no detectou nenhuma instncia de formao para governos locais no pas, somente cursos para gestores pblicos das esferas federal e estadual (Machado, 1966). A principal diferena entre os dois casos est no contexto social. Enquanto nos EUA se tratava de construir uma burocracia profissionalizada com um sistema partidrio e de democracia de massas j consolidados, no Brasil, assim como foi na Alemanha e na Frana, a emergncia de uma burocracia profissionalizada precedera a emergncia dos partidos. Porm, no caso brasileiro, a burocracia que se consolidou durante o Imprio, na segunda metade do sculo XIX, restringia-se ao poder central e foi largamente desarticulada com a criao da Federao. O municpio na ditadura Inicialmente, a descentralizao fazia parte do programa dos militares no golpe de 1964 para possibilitar maior eficincia do setor pblico e combater a corrupo (Brasil, 1969; Sato, 1993). Ps-64 houve inclusive um aumento da transferncia de recursos do Governo Federal para os municpios (Arretche, 1996) e o decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, deu forma descentralizao do Estado. A Emenda no 1 Constituio, feita em 1969, objetivava deixar os pleitos municipais menos federalizados (Fleischer, 1996). Segundo relato de 1969:

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As causas mais importantes do entravamento do servio pblico so: centralizao interna no Governo Federal; execuo direta pelo Governo Federal; centralizao dos poderes na Unio em detrimento dos governos locais; leis minuciosas; falta de continuidade administrativa; falta de bons governos. Bom governo, de formao democrtica, capaz, honesto, eis a grande soluo. (Brasil, 1969). Porm, a partir do golpe em 1968, a centralizao do pas alcana nos anos 70 um patamar sem precedentes. A formidvel concentrao de recursos fiscais em Braslia facilita uma seqncia de grandes escndalos de corrupo envolvendo valores cada vez maiores (Assis, 1984). Mesmo durante a ditadura, no houve interrupo das eleies municipais e certos programas sociais eram descentralizados, possibilitando a continuidade no processo de formao de lideranas polticas: a forma de expanso do Estado realizada durante o regime militar implicaria a criao de capacidades institucionais e administrativas nos estados e municpios, capacidades estas que explicam em parte a natureza do processo de descentralizao (Arretche, 1996: 52). A institucionalizao do planejamento se disseminou nas administraes locais por meio das Leis Orgnicas dos municpios, que eram elaboradas pelos respectivos governos estaduais. O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado foi uma exigncia imposta pelos Governos Estaduais aos Municpios para a obteno de auxlio financeiro e transferncia de recursos. (Saule Jr., 1997: 35). O municpio na redemocratizao A longa transio para a democracia, iniciada no final dos anos 70, reverte a tendncia e, na Assemblia Constituinte de 1986/87, a reao ditadura e o desejo de maior controle sobre os governantes se faz sentir em toda sua fora, criando o federalismo municipal (Gomes e MacDowell, 2000). A Constituio de 1988 essencialmente descentralizadora, criando um federalismo cooperativo (Almeida e Carneiro, 2000), com nfase no nos governos estaduais, mas nos governos locais. Caso nico nos sistemas federais contemporneos, o municpio foi transformado em ente federativo. Sua criao depende da vontade da populao local e no mais de leis estaduais ou federais. O municpio ganhou autonomia poltica, administrativa, legislativa e financeira. A legislao criada nos anos 90, regulamentando a Constituio, consolidou a descentralizao em praticamente todas as reas, em especial, nas polticas sociais, com exceo da previdncia. A consolidao da descentralizao ressaltada por Figueiredo (1997): em 1984 os candidatos a prefeito nas capitais discutiram a Nova

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Repblica, em 1988 a Assemblia Constituinte dominou as eleies, em 1992 a campanha eleitoral foi marcada pela desiluso do eleitor com os polticos e o impeachment de Collor. Em 1996, ocorreu a primeira eleio para prefeitos, na qual os temas municipais prevaleceram e no foi possvel federalizar a campanha. E, desde ento, o tema central das campanhas vem sendo basicamente a eficincia da administrao anterior. Apesar de uma longa tradio e riqueza de experincias organizacionais, boa parcela da tradio histrica do autogoverno local desconhecida no Brasil. Os estudos municipais so uma disciplina incipiente, desta forma limitando o aprendizado organizacional e a gesto de conhecimento por parte dos atores atualmente responsveis pela conduo dos governos locais. Ainda frgil a conscincia acerca do elevado grau de autonomia concedido s prefeituras, e mais ainda s Cmaras, a partir de 1988. Para maior aproveitamento do potencial de autonomia existente na legislao, as prefeituras, por meio das associaes de prefeitos, as Cmaras, por meio da unio de vereadores, e a sociedade civil organizada devero ampliar suas aes de influncia e controle nas esferas estadual e nacional na defesa de seus interesses.

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Os municpios gachos
Com 10,2 milhes de habitantes, o Rio Grande do Sul compreende 6% da populao brasileira, detendo 8% do PIB nacional. Muitos indicadores sociais do Rio Grande do Sul so superiores mdia nacional. Enquanto em 1999 o PIB per capita nacional era de U$ 3.320/ano, no Rio Grande do Sul era de U$ 4.450/ano. No Rio Grande do Sul, a populao tem em mdia nove anos de estudo e 71,8 anos de expectativa de vida. Nas reas urbanas, 98% da populao tem luz, 81% tem gua tratada e 83% atendida pela coleta de lixo (FEE, 1999). Porm, como em nvel nacional, tambm no Rio Grande do Sul as mdias estatsticas mascaram as desigualdades sociais e graves desequilbrios microregionais. No Rio Grande do Sul, os 20% mais pobres detm apenas 2,7% da riqueza. E a tendncia de concentrao, pois enquanto que em 1990 os 10% mais ricos detinham 15,3% da riqueza, em 2000 j eram 19,4%. Em 1999, um total de 1,1 milho (11% do total) de gachos vivia em situao de misria (< 1 salrio mnimo/ms) e um total de cerca de 30% das famlias vivia abaixo da linha de pobreza (Zero Hora, 30 de agosto de 2001). No que concerne aos governos locais, a tendncia histrica sintetizada na Tabela 1 tem sido a continuada emancipao e a criao de municpios cada vez menores, em especial aps 1985. No so poucos os entusiastas deste processo de fragmentao: atualmente esto protocolados

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na Assemblia Legislativa do Rio Grande do Sul um total de 109 pedidos de realizao de plebiscito para criao de novos municpios (Correio do Povo, 16 de julho de 2001; veja tambm Klering, 1998). Tabela 1: Quadro resumo da criao de municpios no Rio Grande do Sul
Ano 1810 1830 1850 1870 1900 1910 1920 Total / municpios 4 7 21 30 66 67 72 Ano 1930 1950 1970 1980 1990 1995 2000 Total / municpios 80 92 152 232 333 467 497

Fonte: adaptado de FEE (1999).

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A primeira Constituio gacha foi redigida no final de 1842 e aprovada em Alegrete em fevereiro de 1843 em plena Guerra dos Farrapos, caracterizando o Rio Grande do Sul como Repblica independente (Flores, 1985). O captulo VII, referente ao governo local, copiava a redao da lei de 1o de outubro de 1828 de D. Pedro I, que regulamentava a Constituio do Imprio de 1823, prevendo que as Cmaras seriam corporaes meramente administrativas com eleio direta e quatro sesses ao ano. Cada cidade ou vila seria administrada por um diretor nomeado pelo governo de Porto Alegre. A modernizao veio com a primeira Constituio como Estado membro da Federao. Aprovada em julho de 1891, o texto foi inspirado pelos ideais do positivismo e previa o autogoverno nos municpios. O presidente da provncia e principal redator desta Constituio, tendo lido estudos sobre os municpios norte-americanos em muitos casos meros apndices dos governos estaduais pretendia que os municpios gachos tivessem maior autonomia. O conselho e o intendente municipal seriam eleitos diretamente para mandatos de quatro anos, e o artigo 64 previa: Na sua primeira sesso, o conselho elaborar a lei orgnica municipal, que promulgada pelo intendente reger o municpio. Nessa lei ser (...) prescrito tudo o que for da competncia do municpio. (Estado do Rio Grande do Sul, 1963). A Constituio gacha de 1935 previa a criao de um rgo de assistncia tcnica s administraes municipais. Enquanto os municpios brasileiros tiveram a obrigatoriedade e o direito de redao de uma Lei Orgnica prpria definida, apenas na

Constituio de 1988, os municpios gachos dispunham desta possibilidade j desde 1891. O que causou acalorados debates entre municipalistas nos anos 50, motivando inclusive a defesa de uma Repblica Municipalista (Oliveira, 1958). A Constituio brasileira dos militares em 1967 previa a competncia dos governos estaduais para elaborar a Lei Orgnica dos Municpios, abrindo a exceo para o Rio Grande do Sul (Saule Jr., 1997). E nos anos 70, os governos estaduais atualizaram as leis de regulamentao dos municpios, exceto no Rio Grande do Sul (Brasil, 1976). Alm da tradio de autonomia municipal, uma das principais caractersticas do Rio Grande do Sul que a grande maioria dos seus municpios tem carter rural. Em sua reflexo sobre o meio rural, Abramovay (2000: 2) ressalta que h um vcio de raciocnio na maneira de se definir as reas rurais no Brasil. O rural definido pelos rgos pblicos em grande parte como resduo: as reas rurais so aquelas fora dos limites da cidade no municpio. Desde que haja extenso de servios pblicos a um determinado aglomerado populacional, ele tende a ser classificado como urbano, e o rural tender a ser classificado pela carncia. No Rio Grande do Sul, o rgo encarregado da assistncia aos municpios, extinto em 1995, tinha a denominao de Superintendncia do Desenvolvimento Urbano e Administrao Municipal (SURBAM), denotando j em seu nome as suas prioridades. Em seu manual Administrando o Municpio, datado de 1988, a SURBAM detalha as quatro responsabilidades da administrao municipal: 1) ordenamento territorial (permetro urbano); 2) servios pblicos (limpeza urbana, pavimentao, conservao de praas, cemitrios, iluminao de vias urbanas etc.); 3) preservao do Patrimnio Natural e Cultural (prdios, matas, festas, tradies etc.); e 4) higiene, segurana e ordem pblica. Um enfoque que iguala municipal ao urbano, e cidade. Porm, ruralidade um conceito de natureza territorial, e no setorial. As cidades no so definidas pelas indstrias, nem o campo pela agricultura. (Abramovay, 2000: 6; veja tambm Veiga, 2000). O espao rural, se entendido como reas no-densamente povoadas, inclui o conceito de cidades rurais que caracteriza a grande maioria dos municpios gachos. Sendo severo na classificao, pode-se caracterizar como municpios rurais aqueles com 1.000 a 20.000 habitantes. Adotando uma classificao mais detalhada, possvel incluir os municpios com 20.000 a 50.000 habitantes e mesmo alguns at 100.000 habitantes. Dos 5.559 municpios brasileiros, 4.119 tm menos de 20.000 habitantes e 908 tm de 20.000 a 50.000 habitantes (IBGE, 2001), o que equivale a dizer que cerca de 90% dos municpios brasileiros abrangendo cerca de 60 milhes de pessoas tm carter rural. Nestes municpios,

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vivem 55% dos mais pobres (Garcia, 1995). Dos 467 municpios gachos, cerca de 400 podem ser considerados municpios rurais. Como 25% da populao do Rio Grande do Sul vive em municpios com at 20.000 habitantes e 14% vive em municpios de 20.000 a 50.000 habitantes, pode-se estimar que cerca de um tero da populao do Estado vive em municpios de carter rural. Nos debates e definies de polticas pblicas, muitas vezes no so reconhecidas as especificidades, as limitaes e os potenciais deste grande conjunto de municpios. Por exemplo, quanto ao fato de vrios municpios no topo do ranking nacional de qualidade de vida serem municpios rurais (PNUD, 1998), implicando em que grande parte das polticas pblicas voltadas aos municpios tenham carter essencialmente urbano. Na bibliografia consultada, apenas Garcia (1995), Mendonza e Lira (1998) e Llambi e Lindemann (2001) ressaltam as caractersticas especficas de municpios de carter rural. Municpios, de modo geral, tm sido pensados de forma unilateral por tcnicos de viso essencialmente urbanstica, sem vnculos, nem formao para articular o rural e a natureza ao processo de desenvolvimento. O resultado, quase que invariavelmente, a subordinao absoluta do territrio lgica predatria dos mercados. Foi um erro grosseiro do urbanismo. Considerar o asfalto, o concreto e a indstria sinnimos do progresso e de redeno para o atraso rural (...) Na verdade, a expresso planejamento urbano imprpria. O correto planejar o ambiente do homem como um todo. (Cerri, 2001). Llambi e Lindemann (2001) enfatizam que de um modo geral os governos de pequenos municpios na Amrica Latina enfrentam srias limitaes. As prefeituras dispem de um reduzido quadro tcnico, desconhecem grande parte dos procedimentos do Governo Federal, tm acesso restrito a recursos financeiros e possuem limitada capacidade para elaborao de projetos prprios. Os autores recomendam que o fortalecimento institucional do governo local deve ter prioridade nos processos de descentralizao, contradizendo a prtica brasileira em que as polticas do Governo Federal e dos governos estaduais se caracterizam pelo alto grau de desconfiana em relao aos governos locais. A tentativa de exercer um controle cada vez mais rigoroso sobre o municpio chega em certas polticas pblicas brasileiras ao limite da inconstitucionalidade: O nosso federalismo se encontra fortemente comprometido, assim como nossa democracia, por um governo federal altamente centralizador e autoritrio, portanto, inconstitucional. (Magalhes, 2000: 15). No basta esperar que os municpios de carter rural, de modo simplista classificados como regies economicamente atrasadas (Lagemann e

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Bordin, 1993), algum dia comecem a experimentar um forte crescimento econmico e passem ento a ser classificados como urbanos, se tornando ento mais confiveis e modernos. As polticas pblicas voltadas para estes municpios precisam ser adequadas s suas especificidades. A descentralizao essencialmente a redistribuio de poder, e a bibliografia sobre descentralizao aqui consultada tende a tratar os governos subnacionais de modo uniforme, resistindo a aceitar o fato de que as polticas descentralizadoras podem produzir resultados diferenciados entre os poucos e extensos ncleos urbanos das metrpoles e a grande maioria dos pequenos municpios de carter rural. Tendo em vista o seu contexto especfico, no Rio Grande do Sul, torna-se urgente estancar o desmembramento de novos municpios e estimular a formao de consrcios intermunicipais para conferir viabilidade tcnica e financeira ao grande nmero de polticas pblicas que foram descentralizadas. Diante de uma rica histria e tradio de autogoverno local, deve ser factvel passar de uma cultura do planejamento urbano para uma cultura do desenvolvimento municipal no Estado, dissociando tanto o conceito de municpio do conceito de prefeitura, como dissociando a idia de municpio da idia de cidade. necessrio fortalecer a capacidade operacional dos governos locais, em especial na maioria dos municpios que so de carter rural, por meio de aes de capacitao, formao e modernizao da gesto. Este esforo deve ser acompanhado de inovaes na ampliao de linhas de financiamento e tecnologias financeiras para investimentos pblicos no municpio, extrapolando a fragmentao existente entre ministrios/ secretarias estaduais da agricultura, e os ministrios/secretarias estaduais de polticas urbanas.

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Resultados do levantamento
Entre junho e agosto de 2001, foram realizadas entrevistas com 26 pessoas, integrantes das elites locais, em 15 municpios do Rio Grande do Sul, alm de duas entrevistas feitas em Porto Alegre, totalizando 28 entrevistas. Foram visitados municpios de carter rural no sentido lato a maioria tendo sido escolhida ao acaso no entorno das universidades que, por meio de seus programas de extenso, apoiaram este levantamento: Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC), Universidade Regional Integrada (URI/Santiago) e Universidade de Iju (UNIJUI/Santa Rosa). Uma exceo foi feita no caso de Pelotas, municpio com cidade de porte mdio mas que se caracteriza por dispor de uma rea rural com mais de 20.000 habitantes. A Tabela 2 apresenta uma caracterizao destes municpios.

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Tabela 2: Municpios visitados para a realizao de entrevistas


Municpio 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 Harmonia Baro Tucunduva Campina das Misses Tuparendi Vale do Sol Jaguari Vera Cruz Trs Passos Rio Pardo Canguu Santiago Santa Rosa Santa Cruz do Sul Pelotas rea Km2 48 109 188 218 303 327 694 311 272 2.134 3.841 3.255 488 799 1.678 Hab. urbano 1.781 2.290 3.847 2.274 5.110 720 6.624 9.901 18.142 26.036 17.685 45.043 55.968 93.650 300.952 Hab. rural Hab. total Classificao*

3.659 Micromunicpio 1.878 5.396 Municpio muito pequeno 3.106 6.303 Municpio muito pequeno 2.456 7.010 Municpio muito pequeno 4.736 9.543 Municpio muito pequeno 4.433 9.837 10.557 Municpio muito pequeno 5.865 12.489 Municpio muito pequeno 11.402 21.303 Municpio mdio 6.512 24.654 Municpio mdio 11.742 37.778 Municpio mdio 33.742 51.427 Municpio mdio 7.051 52.094 Municpio mdio 9.066 65.034 Municpio mdio 13.851 107.501 Municpio grande 22.082 323.034 Municpio grande

Fonte: dados extrados do Censo 2000 (IBGE) (*) Segundo Gomes e MacDowell (2000)

Na maioria dos casos, as pessoas entrevistadas foram selecionadas a partir de sugestes de contatos nas universidades. A Tabela 3 resume as principais caractersticas das quatro mulheres e 24 homens entrevistados quanto ao grau de instruo e posio poltica. Tabela 3: Caracterizao dos entrevistados
Grau de escolaridade Primeiro grau incompleto Segundo grau incompleto Segundo grau completo Curso tcnico Terceiro grau Mestrado Total 2 1 6 1 12 6 28 7,1% 3,5% 21,4% 3,5% 42,8% 21,4% 100% Posio poltica declarada Direita Centro Esquerda 0 13 15 46,4% 53,5%

Total

28

100%

Quanto ao campo poltico, os entrevistados, mesmo quando filiados a partidos do campo ideolgico da direita, no se declararam como sendo de direita e se posicionaram com sendo de centro, ao contrrio dos adeptos do campo da esquerda que rapidamente se identificaram como tal. Quanto ao grau de instruo formal, foi possvel obter uma amostra ampla, mas o peso do terceiro grau e mestrado (juntos 64,2%) no conjunto destaca o elevado grau de qualificao formal das elites locais. Vale a pena ser ressaltado que um dos prefeitos entrevistados concluiu recentemente um curso de gerente de cidade. 114

A caracterizao funcional dos entrevistados relativamente complexa, pois uma pessoa que, por exemplo, hoje um vereador, tambm lder comunitrio e membro de algum dos Conselhos Municipais, possivelmente em breve assumir uma secretaria municipal, alm de talvez j ter sido prefeito um dia. Dado o nmero reduzido de habitantes na maioria destes municpios, a elite local composta por pessoas que freqentemente se revezam nas funes pblicas ao longo do tempo. Considerando esta ressalva, a Tabela 4 procura sintetizar as principais funes exercidas no momento da entrevista. Tabela 4: Atual funo pblica exercida pelos entrevistados
Funo principal Vereador Secretrio municipal Prefeito Extensionista agrcola (EMATER, ONG) Agente de extenso universitria Presidente de cooperativa de agricultores familiares Consultor (autnomo, SEBRAE) Presidente de associao comunitria Tcnico do governo estadual Vice-prefeito Presidente de sindicato de trabalhadores rurais Total 5 4 3 3 3 2 2 2 2 1 1 28 17,8% 14,2% 10,7% 10,7% 10,7% 7,1% 7,1% 7,1% 7,1% 3,5% 3,5% 100%

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Neste levantamento, o Poder Executivo municipal est representado por oito entrevistados (28,5%), o Legislativo por cinco entrevistados (17,8%), os representantes de classe e organizaes da sociedade civil por seis entrevistados (21,4%), e os tcnicos e consultores de organizaes diversas por nove entrevistados (32,1%). A entrevista foi composta por 29 perguntas abertas, que possibilitaram mltiplas respostas abarcando quatro blocos temticos: a) Descentralizao; b) Prefeitura; c) Cmara; e d) Conselhos municipais. 1) A Descentralizao Quanto ao primeiro tema, a descentralizao, foram efetuadas sete perguntas, apresentadas a seguir de forma sinttica. 1.1) Voc acha que hoje o governo municipal decide mais que h 12 anos? Quais os exemplos de seu municpio voc daria para ilustrar sua resposta? (apenas citaes > 1).

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21 (75%) Sim, por exemplo: Municipalizao da sade Maior profissionalismo na gesto local Descentralizao da educao Maior apoio agricultura familiar Maior controle pelo cidado Aumento dos recursos disponveis 9 8 4 4 3 2

7 (25%) No, ou pouco, pois: Aumentou controle sobre executivo 4 No foram dados recursos suficientes 3

Contrariando o amplo discurso sobre descentralizao na literatura, identifica-se uma maioria, mas no um consenso, sobre o aumento do poder de deciso pelo governo local. Enquanto 75% dos entrevistados identificam hoje uma maior autonomia municipal, citando em primeiro lugar a municipalizao da sade como indicador para tal fato, 25% dos entrevistados no vem maior autonomia no municpio, dado: a) o aumento dos controles, tanto pela legislao como pela populao por meio dos Conselhos, e b) pela limitao dos recursos repassados. Todos os entrevistados que responderam no ou pouco pertencem ao campo poltico da esquerda. 1.2) Independente da legislao prever a descentralizao, voc favorvel descentralizao? Quais os benefcios? Quais os riscos? (apenas citaes >1). As respostas foram unnimes no sim.
Benefcios da descentralizao Maior conhecimento da realidade local Maior fiscalizao e controle dos recursos Maior proximidade entre cidado e governo Facilita a administrao Adequao e melhoria das polticas pblicas 11 9 9 8 4 Riscos da descentralizao Repasse dos recursos insuficiente Limitaes da capacidade tcnica local No h riscos Prefeiturizao das polticas pblicas Riscos so menores que na centralizao 13 11 5

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Constata-se uma posio amplamente favorvel ampliao da autonomia local, motivada principalmente pelo potencial de adequao das polticas pblicas s condies especficas do municpio e a possibilidade de uma maior interao entre o setor pblico e a populao, o que facilita o controle. Apesar das opinies no h riscos ou riscos so menores que na centralizao serem freqentes, os principais fatores limitantes autonomia do governo so identificados nas restries impostas ao repasse de recursos financeiros e fragilidade na capacidade operacional do governo local. 1.3) A participao das pessoas aumentou nos ltimos anos em seu municpio? Por qu? (apenas citaes > 4). As respostas foram quase unnimes no sim, com uma exceo, havendo entre os entrevistados divergncias quanto ao ritmo deste aumento,

pois para vrios entrevistados, que se posicionaram no campo poltico da esquerda, a ampliao da participao mais lenta do que deveria ser.
Razes citadas para o aumento da participao popular Ampliao do nmero de Conselhos municipais e credibilidade de suas aes Ampliao da conscincia crtica; maior cidadania; desejo de controlar a corrupo Implantao do oramento participativo estadual Ampliao da cobertura da mdia sobre desvio de recursos pblicos 10 6 5 14

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Constata-se um consenso de que houve uma sensvel ampliao da mobilizao e participao popular nos municpios da amostra. Como causas para este aumento da participao foram identificados dois eixos: por um lado, a criao de novos espaos pblicos no estatais, os Conselhos e o oramento participativo (20 citaes), por outro, a mobilizao social motivada principalmente pelo desejo de maior controle sobre a coisa pblica (15 citaes). Segundo um entrevistado, crtico proliferao indiscriminada dos Conselhos, a participao vem aumentando mesmo contra a vontade do cidado. 2) A Prefeitura Referente ao segundo tema, o Executivo municipal, foram feitas nove perguntas abertas, possibilitando mltiplas respostas, procurando identificar o modelo de prefeitura que o entrevistado defende e sua opinio sobre o desempenho atual. 2.1) Quais so os trs principais problemas de seu municpio? Qual a capacidade de interveno da prefeitura para lidar com eles? (apenas citaes > 4).
Ranking 1 Problemas Poucas opes de renda no meio rural; produo agrcola tem pouco valor; xodo dos jovens do meio rural; perda do investimento pblico feito nos jovens. Poucas opes de renda na sede do municpio; desemprego; famlias vivem em misria no entorno da rea urbana. Poluio do meio ambiente, da gua em especial; gesto inadequada do lixo; desgaste dos solos no municpio; contaminao com agrotxicos. 8 Citaes

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(continua)

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(continuao)
4 a) Ausncia de saneamento; rede coletora limitada. b) Ocupao desordenada; plano diretor no cumprido; falta planejamento urbano. c) Atendimento de sade pblica insuficiente. a) Educao pblica de baixa qualidade; inadequao do currculo para o meio rural. b) Alto custo de implantao limita infra-estrutura no meio rural, em especial estradas, telefone e energia. Qualificao limitada dos polticos; baixo profissionalismo dos gestores pblicos;autoritarismo.

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Apesar da diversidade das experincias dos entrevistados, h uma convergncia quanto s prioridades. As duas primeiras prioridades so relativas s limitaes para melhoria da renda familiar, fato que est na raiz de uma srie de outros problemas. Em terceiro lugar, est a percepo acerca do desgaste dos recursos naturais no municpio como um todo. Em quarto lugar, esto empatadas trs prioridades referentes prioritariamente ao que conhecido como gesto urbana: saneamento, ocupao desordenada do solo e servios de sade. Em quinto lugar, esto empatadas a percepo sobre as deficincias na educao pblica, em especial no meio rural, e a limitao econmica universalizao dos servios pblicos no meio rural. Em sexto lugar, a constatao de que a gesto local necessita de novos modelos e novos instrumentos. Contrariando o ntido perfil de avaliao da capacidade do Executivo municipal, obtido em cidades de mdio porte por Almeida e Carneiro (2000), nos municpios do meio rural, no foi constatado um consenso sobre qual a capacidade de interveno da prefeitura. As respostas foram difusas e alm disso identificadas com um governo especfico: o atual ou o anterior. No se verifica uma opinio formada sobre a capacidade da prefeitura que abstraia da administrao atual ou da anterior. A pergunta sobre o papel da prefeitura no municpio recebeu tantas respostas quantos os entrevistados, indicando que no existe um modelo consensuado sobre este aspecto. A solicitao de indicao de uma prefeitura que mereceria uma nota elevada praticamente no recebeu resposta, confirmando esta constatao. A Prefeitura de Porto Alegre foi citada seis vezes, com a justificativa de que esta tem planejamento e continuidade em suas aes. A solicitao de indicao de uma prefeitura conhecida por ser ruim tambm praticamente no teve resposta, mediante a justificativa de que o desempenho da prefeitura depende do prefeito em questo. Como o perodo das entrevistas cobre o incio de uma nova gesto municipal (administrao 2001-2004), foi solicitado aos entrevistados que no participaram da gesto anterior a atribuio de uma nota gesto

dos ltimos quatro anos. No foi constatado um padro nas respostas, indicando a ausncia de parmetros claros de avaliao da gesto municipal. 2.2) Nos prximos anos, o que deveria ser feito para melhorar o desempenho da prefeitura? (apenas citaes > 4).
Ranking 1 2 3 Sugestes Qualificar o trabalho dos servidores; capacitao e reciclagem funcional; seleo e contratao por concurso. Adotar gesto profissionalizada; melhorar desempenho; reduo do autoritarismo do prefeito. Introduzir viso e gesto de longo prazo; utilizar planejamento e garantir continuidade. 8 15 17 Citaes

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A coleta de sugestes no resultou to ampla e focada como a anlise dos principais problemas do municpio (tpico 2.1), mas houve uma ntida concentrao das respostas na profissionalizao da gesto municipal, reduo das arbitrariedades partidrias e a falta e continuidade nas polticas pblicas. 2.3) Voc conhece algum consrcio do qual o municpio participa? Qual? Com relao ao consrcio, que potencialmente ser cada vez mais um dos principais instrumentos de ampliao da capacidade operacional das prefeituras dos pequenos municpios, cerca de dois teros dos entrevistados souberam citar um, ou mais de um consrcio: consrcio de atendimento pblico de sade por especialistas no cobertos pelo Sistema nico de Sade (SUS); consrcio de mquinas para manuteno de estradas e obras no meio rural; consrcio para implantao de um programa regional de fruticultura; consrcio para manuteno de uma central regional de comercializao agrcola; consrcio para reciclagem de lixo; e consrcio de promoo do turismo regional. Este quadro confirma os resultados do IBGE (2001), e de Brose (2000), acerca da expanso de consrcios intermunicipais, indica que o consrcio j constitui um instrumento razoavelmente conhecido e que sua utilizao, tendencialmente mais freqente, no dever sofrer resistncia por parte das elites locais. 3) A Cmara Quanto ao terceiro tema, O Legislativo Municipal, foram feitas seis perguntas abertas, possibilitando mltiplas respostas, procurando identificar 119

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se existe um padro claro sobre a funo da Cmara Municipal na sociedade local e qual a avaliao que o entrevistado faz sobre a Cmara em seu municpio. 3.1) Na sua opinio, qual o papel da Cmara? Que nota voc atribui a ela? Por qu? De forma unnime, sem distino de campo poltico, os entrevistados dividiram a sua resposta em duas partes. Primeiro citaram o papel da Cmara conforme previsto na legislao: legislar; fiscalizar o Executivo municipal; proporcionar o equilbrio dos poderes e constituir-se no espao de debate da sociedade local, a casa do povo. Logo em seguida, porm, os entrevistados descreveram com indignao, mesmo aqueles que so vereadores, o papel da Cmara na prtica: assistencialismo; auto-promoo dos vereadores; votao sem critrios tcnicos, em especial o oramento; submisso s orientaes recebidas do prefeito; uso da tribuna para solicitar pequenas obras e consertos de ruas; oposio quando existente ao Executivo por razes ideolgicas e no mediante debate de contedo; sesses enfadonhas e recheadas de fatos pitorescos/conflitos pessoais; vereador recebe em mdia R$ 2.000,00 por ms para freqentar de uma a quatro sesses ordinrias noturnas por ms. Dentre os 25 entrevistados que detalharam suas respostas sobre a Cmara, apenas dois souberam citar uma Cmara Municipal que, segundo eles, trabalha de forma adequada, explicando a citao pelo fato daquela Cmara trabalhar em harmonia com a prefeitura. Dois entrevistados citaram a Cmara de Porto Alegre, onde o Executivo no tem maioria, mas mesmo assim a cidade funciona, e o debate mais tcnico. Como exemplos de Cmara que no funcionam adequadamente foram citadas as mais diversas, muitas vezes a Cmara do prprio municpio. As razes citadas para tanto: submisso ao Executivo; assistencialismo generalizado; compra de votos e intrigas pessoais. 3.2) Nos prximos anos, o que deve ser feito para aperfeioar o desempenho da Cmara? (apenas citaes >4).
Ranking 1 Sugestes Reduzir subsdios e o nmero de viagens dos vereadores; vereador no deve ser profisso, mas trabalho comunitrio. Capacitar vereadores, de preferncia ainda quando candidatos. Fechar a Cmara e transferir suas funes para os conselhos municipais, com conselheiros no remunerados. Capacitar os assessores dos vereadores. Citaes

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(continua)

(continuao)
5 Os vereadores devem ouvir mais o povo, e os eleitores devem estar presentes nas sesses da cmara. A populao deve votar de forma mais consciente; o voto no deve ser uma troca de favores ou comprado. A Cmara deve ter uma postura pr-ativa; pensar o municpio como um todo; desenvolver uma viso de futuro e estratgias de desenvolvimento.

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Identificou-se uma ampla insatisfao com o desempenho da Cmara de tal ordem, que 36% dos entrevistados propem o fechamento da mesma. Mesmo que teoricamente as funes do Legislativo sejam conhecidas pela elite local, 36% dos entrevistados acreditam que os Conselhos municipais poderiam assumir a funo prevista para os vereadores. A Cmara Municipal, mesmo do ponto de vista dos vereadores entrevistados, percebida como essencialmente corrupta, manipulada pelo Executivo e presa a interesses pessoais. A compra de votos parece ser rotineira e representa um investimento a ser recuperado futuramente por meio dos subsdios, de dirias e da troca de favores diversos. As proposies de melhoria podem ser agrupadas em dois eixos: a) transformar a funo legislativa em um trabalho comunitrio a exemplo dos conselheiros qualificando as pessoas para esta funo; e b) ampliar a interao e o controle da sociedade civil com o Legislativo municipal. 4) Os Conselhos Sobre o quarto tema abrangido pela entrevista, os Conselhos municipais, foram feitas sete perguntas similares s feitas sobre a Cmara, procurando identificar a existncia de uma opinio formada sobre esta inovao recente do governo local. 4.1) Na sua opinio, qual o papel do Conselho municipal? Todos os entrevistados responderam de forma bastante similar, utilizando conceitos como: encaminhar as demandas de baixo para cima; fiscalizar o Executivo; defender segmentos da sociedade muitas vezes esquecidos; garantir polticas pblicas melhores; possibilitar a participao da sociedade e focalizar as polticas pblicas. Constata-se uma percepo quase unanimamente positiva, inclusive pelos representantes da prefeitura, quanto aos Conselhos. Seu papel complementar ao Executivo municipal visto no sentido de permitir a insero da opinio e dos interesses de determinados segmentos sociais no policy cicle, desta forma contribuindo para o aperfeioamento das

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polticas pblicas. No se confirmou o quadro apresentado para Santa Catarina por Comassetto (2000), onde o levantamento identificou uma viso essencialmente negativa sobre os Conselhos. Aparentemente os Conselhos tm cumprido o importante papel de escola de democracia e de consolidao de novos espaos pblicos. 4.2) Quais os Conselhos existentes em seu municpio? Como eles funcionam?
Conselhos municipais identificados (todas citaes)
01 Conselho da mulher 02 Conselho da Criana e do Adolescente 03 Conselho do idoso 04 Conselho da agropecuria 05 Conselho da sade 06 Conselho da segurana 07 Conselho da educao 08 Conselho da cultura 09 Conselho das etnias 10 Conselhos distritais 11 Conselho do meio-ambiente 12 Comisso municipal do emprego 13 Conselho da merenda escolar 14 Conselho de trnsito 15 Conselho de assistncia social 16 Conselho de turismo 17 Conselho tutelar 18 Conselho do esporte 19 Conselho da habitao 20 Conselho do desenvolvimento

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Os Conselhos identificados como bons pelos entrevistados foram caracterizados como: tm histria; so atuantes; h reunies regulares e ativas; existe um debate tcnico; integrantes representam diferentes organizaes; e h participao ativa dos conselheiros. Os Conselhos identificados como ruins foram adjetivados como: quase no h conselheiros jovens; presidente do Conselho centralizador; baixa representatividade; comandado pela prefeitura; no h renovao; e h cooptao pelo prefeito. Foram identificados 20 Conselhos setoriais diferentes que funcionam nos 15 municpios visitados. Enquanto o levantamento do IBGE (2001) identifica uma mdia de 4,9 Conselhos por municpio, foram identificados para os municpios de carter rural visitados uma mdia de oito Conselhos por municpio. Se por um lado este resultado indica uma considervel ampliao da participao popular ocorrida na ltima dcada, por outro lado o fraco desempenho de boa parte dos Conselhos indica as limitaes. Os Conselhos no surgiram a partir de uma mobilizao da sociedade local, mas foram criados por exigncia de polticas estaduais e federais e recriam no municpio a fragmentao existente nas outras esferas do Estado. Os principais problemas apontados pelos entrevistados se referem ao fraco desempenho de muitos Conselhos que s existem no papel, o fato de que um reduzido grupo de lideranas comunitrias acaba por participar de vrios Conselhos ao mesmo tempo, dado que os conselheiros enfrentam um custo alto em termos de tempo e deslocamentos, que no

so ressarcidos, limitando o nmero de pessoas que se dispe a ocupar as vagas. Sem falar na freqente manipulao pelo Executivo e a falta de informao e capacitao dos conselheiros. Apesar do otimismo com relao aos Conselhos, j se notam os primeiros sinais de desgaste. Vrios entrevistados frisaram a proliferao excessiva de Conselhos municipais. Em um municpio, foi relatado que o recm-criado Programa Federal de Bolsa-Escola queria criar um Conselho especfico, mas encontrou resistncia por parte das lideranas locais. Os tcnicos do programa acabaram por aceitar que a responsabilidade fosse delegada ao Conselho Municipal de Educao. 4.3) Nos prximos anos, o que deve ser feito para aperfeioar o desempenho dos Conselhos? (citaes >4).
Ranking 1 Sugestes Escolha dos conselheiros sem critrios partidrios; maior representatividade na composio; evitar troca dos conselheiros a cada troca do prefeito. Capacitar os conselheiros para exercerem o seu papel de forma ativa. Carter deliberativo ao Conselho; ter papel formulador de polticas pblicas. Tornar os Conselhos independentes da prefeitura. Integrar Conselhos que tratam do mesmo setor; criar conselhos microregionais para determinados temas. Conceder ajuda de custo aos conselheiros; garantir assessoria tcnica independente aos conselheiros. Citaes

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Com exceo da proposta citada em quinto lugar, todas as propostas possuem um elemento em comum: o desejo de maior autonomia dos Conselhos em relao ao Executivo municipal. A proposta citada em quarto lugar prev inclusive a completa separao dos Conselhos da prefeitura. Se por um lado este quadro indica as limitaes que os conselheiros enfrentam para cumprirem com seu papel e a resistncia demonstrada pelas prefeituras em delegar a alocao dos recursos, por outro lado este quadro confirma a postura positiva em relao aos Conselhos. Mesmo que revele uma lacuna no conhecimento acerca do carter jurdico dos Conselhos municipais. Por definio, os Conselhos municipais so instncias auxiliares ao Executivo, por este criados mediante decreto ou projeto de lei. O fato de vrios prefeitos cometerem o erro de trocar conselheiros quando assumem seu mandato no autoriza a busca pela soluo simples da autonomia dos Conselhos. Se os Conselhos devem ser autnomos, como proposto majoritariamente pelos entrevistados do campo poltico da esquerda, ento eles deixam de ser Conselhos municipais para se tornarem Conselhos populares, criados pela vontade de seus integrantes e no por ato do

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executivo. Conselhos populares, por serem dotados de autonomia no so subordinados Administrao Municipal como os Conselhos Municipais. (Saule Jr., 1997: 268). Porm, os Conselhos populares no podem ter carter deliberativo, no podem decidir sobre recursos pblicos e se assemelham mais ao Legislativo do que ao Executivo.

Proposies
O sentimento de moralidade que contagiou o Senado no resultante de uma mudana no seu prprio interior. Vem de fora para dentro. O que mudou foi o cidado. Geraldo Althoff, presidente do Senado, em 9 de agosto de 2001, sobre o caso do senador Jader Barbalho. Iniciamos este trabalho com a indagao: Como aperfeioar os governos locais de pequenos municpios gachos para que estes cumpram as promessas da descentralizao maior eficcia, eficincia e eqidade? Procuramos por causas e limitantes do desempenho do governo local: a) no atual processo de descentralizao em curso no pas; b) na evoluo histrica do municpio brasileiro; e c) nas especificidades dos municpios gachos. Uma pesquisa de campo limitada a 15 municpios nos forneceu elementos para um diagnstico dos principais problemas enfrentados pelo governo local entendido governo local como o trip formado por Prefeitura, Cmara e Conselhos em municpios rurais. E buscamos ao longo desta anlise por proposies para uma interveno organizada, de impacto sustentvel e abrangente. De acordo com um estudo transversal em seis pases, realizado por Hildebrand e Grindle (1997), o aumento da capacidade de boa governana no advm simplesmente da realizao de um curso para servidores pblicos ou da compra de um computador para a repartio, o enfoque tradicional de fortalecimento institucional. As duas autoras apresentam um marco referencial sistmico com o propsito de aumento da capacidade de desempenho do setor pblico que v alm da realizao de cursos e que ser utilizado a seguir para a sistematizao das proposies. A partir do enfoque sistmico, o objetivo maior para o fortalecimento dos governos locais deve consistir no estabelecimento de uma cultura e prtica cotidiana marcadas pela flexibilidade; capacidade de identificao e soluo de novos problemas; trabalho em equipe; participao popular; tica e profissionalismo na gesto em todo o municpio, e no apenas na prefeitura. Extrapolando o minimalismo da manuteno de mecanismos democrticos formalizados e alterando o tecido cultural e poltico no qual

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o municpio est inserido. Pois, segundo Arretche (1996: 48), no suficiente que se reforme apenas a escala ou o mbito da esfera responsvel pela deciso a ser tomada. necessrio que se construam instituies cuja natureza e cujas formas especficas de funcionamento sejam compatveis com os princpios democrticos. O referencial proposto por Hildebrand e Grindle composto por cinco dimenses: o ambiente de ao definido como o meio econmico, poltico e social no qual o governo est imerso; intervenes no ambiente de ao produzem resultados apenas a longo prazo, pois buscam alterar condicionantes estruturais da economia, da poltica e da sociedade; o contexto institucional composto pelas normas e regras estabelecidas para o setor pblico, o oramento disponvel, as responsabilidades do governo, as polticas pblicas concorrentes e a estrutura do Estado; a rede de trabalho composta pelo conjunto de organizaes envolvidas em uma mesma rea de atuao; cada rede pode ser composta por diferentes tipos de organizaes; a organizao definida pelas suas estruturas internas, processos, recursos e gesto, que condicionam os objetivos, misso e cultura organizacional; e os recursos humanos da organizao a forma como os servidores pblicos so formados, contratados, remunerados e mantidos em sua carreira tem um impacto profundo na capacidade de desempenho do setor pblico. Estas cinco dimenses esto integradas e se influenciam mutuamente, condicionando a capacidade de desempenho do governo (para um enfoque mais amplo veja, por exemplo, Azfar, Khknen e Meagher, 2001). A estratgia aqui proposta se compe de dois eixos principais: a profissionalizao do governo local, visando o aumento de sua capacidade operacional, e a ampliao do aumento da capacidade de controle por parte da sociedade local. No se pretende que esta seja uma proposta isenta de conflito, mas o federalismo constitui um arranjo institucional desenhado para acomodar o conflito e viabilizar solues diversificadas para o mesmo.

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A dimenso dos recursos humanos


Freqentemente, os servidores de governos locais reclamam que seu trabalho no relevante, que suas habilidades so subutilizadas e que a qualidade de seu desempenho no tem influncia em sua carreira. Segundo o levantamento do IBGE (2001), 50% dos municpios tm no mximo 300

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funcionrios, e 70% tm no mximo 500 funcionrios. Estamos tratando, portanto, de um universo bem delimitado. Persiste ainda em nossa sociedade a idia de que ocupar estes cargos no governo local no exige qualquer tipo de qualificao especfica. Citando um slogan de venda de eletrodomstico: no requer prtica nem habilidade, toda criana capaz, esta idia est presente em todos os campos polticos, e assim que um partido assume uma prefeitura, assistese a uma troca generalizada dos ocupantes dos cargos no-concursados. Funcionrios concursados que so identificados como pertences oposio so transferidos e relegados ao ostracismo em postos de trabalho afastados. Este procedimento danoso em vrios aspectos: impede-se o aprendizado organizacional; no h gesto do conhecimento; a continuidade das polticas pblicas torna-se praticamente impossvel e grande parte dos quatro anos de uma gesto gasta para aprender o servio em experimentos sem acompanhamento e sem consistncia. O alto grau de amadorismo e a falta de continuidade na gesto pblica j eram registrados como problemas estruturais pela US Operations Mission to Brazil nos anos 50 (Friedmann, 1960). A nova Lei de Responsabilidade Fiscal vem reforar uma luta iniciada nos anos 30: o ingresso no servio pblico apenas mediante concurso. Mas este apenas o primeiro passo. Alm da contratao por mrito e no por filiao partidria, necessrio introduzir nas prefeituras a gesto estratgica de recursos humanos. A partir da definio de uma viso, so definidos objetivos estratgicos, que permitem a definio de objetivos para as unidades organizacionais e a definio de objetivos para cada servidor, registrados em uma descrio de funo individual. Esta sistemtica que deve funcionar independentemente do partido que estiver governando no momento constitui a base para avaliaes de desempenho em intervalos regulares, para o planejamento de capacitao e reciclagem peridicos, bem como o enquadramento no plano de cargos e salrios. Contudo, necessria tambm uma etapa anterior: a formao de recursos humanos. A complexidade atual, e futura, do governo local no permite mais a gesto pblica baseada nas tradies ou em reportagens da televiso. Os servidores das prefeituras, os assessores dos vereadores, os conselheiros municipais, os conselheiros do oramento participativo para citar os principais grupos envolvidos com esta situao no dispem no Rio Grande do Sul de uma instncia que lhes ofeream capacitao, formao e reciclagem de modo sistemtico. Cada um vai se virando como pode ao assumir sua funo. Tanto que no atual programa de capacitao das prefeituras gachas em gesto ambiental, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente se viu obrigada a trazer consultores do IBAMA do Rio de Janeiro para ministrar os cursos. Torna-se urgente disponibilizar no Rio Grande do Sul uma oferta continuada e regular de formao

especializada para atuao na gesto pblica local, por meio de cursos modulados, complementados pela produo de publicaes, disponibilizao de informaes na Internet e acompanhamento ps-curso mediante o conceito de aprendizado continuado.

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A dimenso da organizao
A gesto no governo local precisa ser profissionalizada. O primeiro passo consiste no estabelecimento de uma qualificao para prefeitos, secretrios municipais, conselheiros e vereadores que estabelea um patamar mnimo de qualidade e informao nos processos de deciso. O prefeito tem que deixar de se preocupar com o parafuso da retroescavadeira e passar a analisar os cenrios possveis do futuro do municpio, iniciando hoje as aes necessrias para concretizar este futuro almejado no amanh. A partir deste novo patamar de ao, deve ser estabelecida uma assessoria tcnica continuada prefeitura para a sistematizao de procedimentos, estabelecimento de parmetros de avaliao de desempenho e definio de planos estratgicos de forma participativa, envolvendo a comunidade. Com esta base, possvel proceder a uma certificao de qualidade da prefeitura que envolva as dimenses da participao e da transparncia, sob responsabilidade de auditoria regular, por exemplo, do Tribunal de Contas. No Estado de So Paulo, uma ao deste tipo foi iniciada pela Assemblia Legislativa (SEADE, 2001). Tendo sido estabelecido um patamar mnimo de organizao e qualidade na prefeitura, o prximo passo deve consistir na ampliao da arrecadao prpria, tendo em vista que a excessiva dependncia das pequenas prefeituras das transferncias pelos governos estaduais e federal no s restringe a possibilidade de ao efetiva como limita a autonomia municipal. Sendo o municpio um ente federativo, no cabe mais a peregrinao dos prefeitos pelas capitais busca de recursos ou a submisso a um deputado apenas para se obter acesso aos programas especiais do Governo Federal. O aumento da arrecadao prpria da prefeitura sofre severas limitaes pela estrutura fiscal brasileira, e freqentemente se resume ao ISS e IPTU. Prope-se ampliar a arrecadao em trs etapas para a utilizao plena do potencial de arrecadao previsto pela legislao: na primeira etapa, o cadastro urbano e a planta de valores devem ser informatizados e atualizados, como base para a implantao de uma gesto profissionalizada de fiscalizao, arrecadao, gesto da cobrana e de dvida ativa dos principais impostos municipais (veja FGV/EAESP, 2000); em uma etapa seguinte, necessrio ampliar a arrecadao do imposto que deveria ser a base da arrecadao municipal, mas que por

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razes histricas um dos mais sonegados e mal administrados do pas: o Imposto Territorial Rural ITR (Costa, 1996; Saule Jr., 1997), baseado at hoje na concepo do Direito portugus do tempo das sesmarias; a lei no 10.267, de 29 de agosto de 2001, cria o Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR), que pretende alterar profundamente a forma de registro de imveis rurais pelo Sistema Geodsico Brasileiro e ampliar o controle sobre os cartrios de registro de imveis, fornecendo s prefeituras uma nova base para avaliao e tributao dos imveis rurais; e na terceira etapa, pode ser introduzida e ampliada a cobrana da taxa de melhoria, praticada por enquanto em pequenos municpios principalmente no Paran (veja OED, 1998; 2001). Esta ampliao da arrecadao, j prevista na legislao, pode ser operacionalizada pelas prefeituras, entre outros, com o apoio do Programa de Modernizao da Administrao Tributria PMAT (BNDES b, 2001). Adicionalmente, possvel estudar novas formas de arrecadao prpria para os governos municipais. Na Europa, est em expanso a produo e comercializao, em nvel municipal, de energia a partir de fontes renovveis (vento e biomassa), permitindo a pequenos municpios no apenas a auto-suficincia em energia como uma nova fonte de arrecadao pela venda de energia de fontes no-poluentes. Alm da organizao e profissionalizao do Executivo, mais urgente ainda a Modernizao da Cmara Municipal. Esta deve deixar de ser a vergonha da democracia para se tornar o frum popular pensante no municpio. Os instrumentos formais para tal existem, falta utiliz-los neste sentido. Para tanto necessrio evoluir do atual debate em que se defende o embate entre a democracia direta e a representativa. um erro opor participao e representao. Elas formam um par indissocivel, com base numa idia fundamental: a de uma soberania ascendente. (Viveret, 2001). Os vereadores podem utilizar sua autonomia e acesso informaes para liderarem o processo de planejamento estratgico do municpio, estabelecendo vises e cenrios de futuro que incluam o debate ativo e permanente com a comunidade e se operacionalize na definio dos Planos Plurianuais (PPAs) e Lei de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Isto exige no s a qualificao dos vereadores e seus assessores como a definio de uma nova misso para a Cmara. Por que as Cmaras no podem comear a liderar o processo de oramento participativo no municpio? As Cmaras detm o potencial ainda inexplorado de transformarem os PPAs e as LDOs em instrumentos de gesto, controle e avaliao da atuao do Executivo no municpio. De forma complementar, podese desenhar uma nova gerao de programas federais voltados no

apenas ao financiamento da pobreza, mas tambm focados no financiamento e apoio a inovaes em nvel local, de modo integrado gesto pela Cmara. Um primeiro passo nesse sentido pode consistir na capacitao dos atores locais, em especial Cmara e Conselhos, na avaliao de desempenho de programas pblicos. Um exemplo simples consiste nos diversos convnios e contratos de gesto que toda prefeitura firma ao longo do tempo, com a Associao de Municpios, com a EMATER, com a Companhia de gua e Saneamento, com o SEBRAE etc., e que via de regra no contm uma definio dos indicadores de desempenho, inviabilizando o controle e a avaliao por parte da Cmara e/ou pelos Conselhos municipais. necessrio ainda interromper o processo de proliferao de Conselhos municipais por exigncia dos governos federal e estadual, e conduzir um processo de definio estratgica interna ao municpio sobre O que so? e Para que servem? os Conselhos municipais, bem como os Conselhos populares. A partir desta definio possvel estabelecer um debate pblico a partir do ponto de vista da estratgia municipal, de quais e quantos Conselhos municipais so necessrios. possvel imaginar um modelo no qual se crie um Conselho municipal de desenvolvimento unificado para o municpio, amplamente representativo, que para a assessoria especfica ao Executivo crie comisses setoriais. Adicionalmente, necessria a qualificao do trabalho dos conselheiros com base em quatro reas de ao: assegurar em conjunto com o Executivo e o Legislativo que haja continuidade na ocupao dos cargos; seleo dos conselheiros por eleio na comunidade; oferta de qualificao aos conselheiros; e acompanhamento tcnico permanente aos conselheiros. A participao crucial para o xito do governo local (Reid, 2000), mas ela deve ser qualificada, por exemplo, capacitando conselheiros em monitoria e avaliao de polticas pblicas (Sangra, 2000). A dimenso da rede setorial A assessoria s Prefeituras no Rio Grande do Sul foi em grande parte privatizada e geralmente se limita aos aspectos jurdicos/contbeis. Cada prefeito contrata empresas de consultoria conforme o seu grau de conhecimento sobre as reas de trabalho. Por outro lado existem vrios ncleos de pesquisa e produo de conhecimento sobre gesto local dispersos pelo Estado, em especial junto s universidades. Existe assim o potencial de criao de uma rede de formao e assessoria em gesto municipal que cubra todo o Estado, integrando ncleos universitrios, organizaes do terceiro setor, consultorias, Tribunal de Contas, FAMURS e Assemblia Legislativa na prestao de servios padronizados e integrados s prefeituras. O ncleo animador desta rede deveria ser criado

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fora da esfera do governo estadual para evitar ingerncias partidrias e garantir continuidade de ao. Com a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, fica impossibilitado o financiamento direto de investimentos nos municpios pelas outras esferas de governo. Tornou-se assim urgente o estabelecimento de um novo sistema de financiamento para os municpios, que por meio de uma gesto profissionalizada oferea juros baixos e prazos longos adequados s especificidades do crdito necessrio para investimentos pblicos municipais (veja Paranacidade, 2001). Existe o potencial de criao de um banco municipal no Rio Grande do Sul a partir do capital do Programa Integrado de Melhoria Social (FUNDOPIMES), oportunidade que poucos Estados da Federao possuem. A significativa experincia do Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) na regio (Gazeta Mercantil, 2001) pode servir de referncia para a tecnologia financeira a ser utilizada. Esta nova instituio deveria financiar no apenas obras, mas de igual importncia o financiamento de projetos multissetoriais (BNDES a, 2001). Mesmo gozando de ampla autonomia, as prefeituras dos pequenos municpios dependem em larga escala do conhecimento acumulado na estrutura dos governos estaduais. Porm, necessrio promover uma mudana cultural junto ao corpo tcnico dos governos estaduais no sentido de que as administraes municipais no sejam vistas com desdm pelo corpo burocrtico lotado na capital. Capacitar as prefeituras dos 467 municpios do Estado um processo muito longo, caro, que no d retorno nenhum para o governo atual no perodo dos quatro anos de gesto. Por que o governo estadual faria isto? tambm uma questo poltica. As prefeituras so na maioria de outro partido. Alm disso, a gente capacita os tcnicos das prefeituras e eles no so concursados, eles saem com a troca do governo e a entram novos. Se o governo do estado quer aperfeioar administraes municipais, tem que escolher aquelas que interessam, que interessam ao atual plano de governo. No d para fazer para todos. (Depoimento espontneo de uma tcnica da Secretaria Estadual de Planejamento do Rio Grande do Sul, durante reunio para elaborao de um programa de fortalecimento da gesto urbana nos municpios do interior). A dimenso do contexto institucional

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Para o desenvolvimento da capacidade de desempenho dos governos locais, fundamental estabelecer uma clara diviso de atribuies entre

as trs esferas de governo. Os governos federal e estadual vm delegando aos municpios de forma aleatria atribuies e responsabilidades sem o repasse de know how e recursos para cumprir com tais tarefas, e sem mencionar a baixa capacidade operacional dos pequenos municpios. fundamental a negociao de uma legislao que delimite com clareza as atribuies de cada esfera e limite a contnua sobrecarga, em especial, das prefeituras do meio rural, definindo fontes de financiamento e receitas prprias (Lagemann e Bordin, 1993). Adicionalmente, torna-se urgente a limitao da criao de novos municpios cada vez menores. necessrio estabelecer critrios rigorosos que dificultem a emancipao e, ao invs disto, estimular e premiar a formao de consrcios intermunicipais que dem escala, qualidade e uma relao de custo/benefcio positiva a uma srie de servios pblicos como: sade, gesto de resduos slidos, manuteno de estradas vicinais, saneamento bsico e manejo de bacias hidrogrficas (Cruz, 2001). Para evitar a proliferao da perigosa tendncia do desejo de fechamento das Cmaras, alm da qualificao e reorganizao da atuao dos vereadores, se faz necessrio estabelecer um horizonte para a eliminao, ou pelo menos, a significativa reduo dos subsdios pagos ao vereador. Para qualificar a atividade legislativa municipal, esta deve ser percebida como trabalho comunitrio e no como fonte de enriquecimento pessoal ou caixinha partidria. Uma legislao especfica pode estabelecer uma reduo lenta e gradual ao longo de vrios anos do teto dos subsdios pagos pelo Legislativo. No Estado de So Paulo, j existe o primeiro municpio no qual a vereana um trabalho voluntrio. A dimenso do ambiente de ao A mudana cultural pretendida aqui demanda o incio de aes que produzem resultados apenas a longo prazo, na formao e ampliao de capital social (Baron et al., 2000). Um dos principais elementos consiste na ampliao do acesso informao pelo cidado. Neste contexto, cabe papel fundamental melhoria da qualidade do ensino pblico, que atualmente compromete o potencial de melhoria do desempenho dos governos locais. Uma qualificao mais abrangente do cidado necessria para que seja possvel passar da atual discusso de alocao de investimentos Onde construir o posto de sade? para um debate qualificado sobre a ao pblica Que tipo de sade pblica ns queremos?. Especialmente no ensino mdio, o currculo deve ser ampliado pela introduo de noes bsicas de cidadania, gesto pblica e controle social para que o cidado disponha de conhecimentos bsicos para analisar e avaliar com maior propriedade o setor pblico (Brning, 1995). Esta demanda no nova. J registrava Guimares (1904: 59): A falta de

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educao nem s industria e agricultura tem prejudicado: ao comrcio tem causado iguais danos. Para os adultos, urge a criao de uma rede de formao em cidadania, que pode ser estabelecida a partir da rede de ONGs existentes no Estado, tornando acessvel ao cidado cursos modulados, material informativo e assessoria tcnica no que concerne atuao da prefeitura, do Legislativo e dos Conselhos municipais (Kraft, 1995). O ncleo de animao desta rede deveria ser criado fora do governo estadual e trabalhar em estreita vinculao com o Tribunal Eleitoral, o Tribunal de Contas, Unio dos Vereadores e a Assemblia Legislativa. O cidado no tem como acompanhar o oramento, avaliar resultados, demandar desempenho, se no estiver devidamente qualificado e informado (Songco, 2001). Em uma segunda etapa, esta rede de formao da cidadania pode estabelecer uma assessoria permanente junto mdia regional e local no sentido de qualificar a cobertura acerca da gesto pblica local. Possibilitando uma transio da cultura de relatar escndalos para uma cultura de divulgar avaliaes e anlises crticas. Alm de oferecer cursos rpidos e encontros regulares a jornalistas e editores, possvel oferecer informao especializada mdia, tal como a UNICEF promove com relao infncia.

Concluso
Parafraseando Costa (1997), defender uma poltica especfica para os pequenos municpios de carter rural constitui tarefa to promissora quanto ingrata. A inexistncia de uma tradio de estudos e anlises focadas em municpios rurais dificulta a analogia, as inferncias e a generalizao de recomendaes feitas majoritariamente para os grandes aglomerados urbanos do ponto de vista da arquitetura e urbanismo, demandando a definio no apenas de um marco terico prprio como a expanso de uma conscincia acerca das diferenas existentes entre as diversas categorias de municpios. Alm disso, deve se disseminar a conscincia de que o municpio continua sendo, aps cerca de 7.000 anos de civilizao, o mais prximo que chegamos do ideal democrtico do autogoverno. A desconfiana detectada no mbito da pesquisa efetuada no meio rural gacho quanto legitimidade de instncias representativas antiga. Crises de representatividade vm se repetindo desde o sculo XVIII, quando a escolha por sorteio e no por voto ainda era vista como mais democrtica (Manin, 1995). Alm disso, deve ser divulgado que: Para quem pensa que o Parlamento brasileiro acidente, aqui vo dados importantes: o terceiro mais antigo do mundo em funcionamento contnuo, perdendo em longevidade apenas para a Inglaterra e o dos EUA (...) O milagre dessa continuidade to mal explicado como o prprio pas. (Freitas, 2001: 93).

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O fortalecimento do desempenho dos governos locais deve se dar a partir da experincia centralizadora no Brasil, onde o governo central sempre foi capaz de inovaes institucionais e de responder s presses advindas das mudanas na sociedade. Os governos locais, formados por Prefeitura, Cmara e Conselhos, precisam ser dotados da mesma capacidade.

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RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 3 Jul-Set 2002

Resumo Resumen Abstract


Descentralizao e good government: como aperfeioar o desempenho dos governos locais?
Markus Brose O pas vem passando por um acelerado processo de descentralizao desde a Constituio de 1988. Os Governos Locais vem recebendo uma carga de atribuies crescente, sem que haja um planejamento ou um debate na sociedade sobre os limites deste processo. Alm disso, no ocorre a descentralizao fiscal necessria como contrapartida. Seguindo uma longa tradio histrica, os Governos Federal e Estaduais no confiam nos Governos Locais e vem criando uma srie de mecanismos de presso e controle sobre os Governos Locais. Por meio de uma pesquisa realizada junto a municpios de carter rural no Rio Grande do Sul, foi efetuado um diagnstico acerca da percepo de lideranas locais sobre este processo. Ao final, proposta uma inverso da lgica atual: fortalecer a capacidade de autogesto dos Governos Locais.

Markus Brose consultor em desenvolvimento local e metodologia participativa da Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (GTZ) junto Secretaria de Planejamento do Rio Grande do Sul e mestrando em Public Policy and Management pela Universidade de Londres. Contato: mbrose@ uol.com.br

Descentralizacin y good government: como perfeccionar el desempeo de los gobiernos locales?


Markus Brose El pas viene pasando por un acelerado proceso de descentralizacin desde la Constitucin de 1988. Los Gobiernos Locales estn recibiendo una carga creciente de atribuciones, sin haber un planeamiento o un debate en la sociedad acerca de los lmites de ese proceso. Adems, no ocurre la descentralizacin fiscal necesaria como contrapartida. Conforme una longa tradicin histrica, los Gobiernos Federal y Estaduales no confin en los Gobiernos Locales y vienen creando una serie de mecanismos de presin y control sobre los Gobiernos Locales. Por medio de una pesquisa realizada junto a municipios de carcter rural en el Rio Grande do Sul, fue efectuado un diagnstico sobre la percepcin de lderes locales sobre ese proceso. Al final, es propuesta una inversin de la lgica actual: fortalecer la capacidade de autogestin de los Goviernos Locales.

Decentralization and good government: how to improve the capacity of local government?
Markus Brose Since the new Constituition of 1988 the country is undergoing a rapid process of decentralization. The Local Government is receiving new duties, without a previous process of planning or a public debate about the limits of this process. There is also no process of decentralization of resources to the Local Governmnet. Within a historical tradition the Federal Government anb the Regional Governments dont trust the Local Government, and are creating new forms of control and pressure over it. This article describes a reasearch undertaken with stakeholders within small countys in the state of Rio Grande do Sul about their perception of this process. At the end of the article there are presented proposals in order to reverse the process: how to strengthen the capacity of Local Governments, instead of only controlling them.

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Nota aos editores


Pedimos encaminhar Revista do Servio Pblico exemplares de livros publicados, a fim de serem resenhados. Os resenhadores interessados recebero cpias dos livros enviados.

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Cadernos ENAP Nmeros publicados

20 Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros Geoff Dinsdale & D. Brian Marson Faye Schmidt & Teresa Strickland 2000 19 Experincias de Avaliao de Desempenho na Administrao Pblica Federal Pesquisa ENAP 2000 18 Reforma administrativa e relaes trabalhistas no setor pblico Zairo B. Cheibub & Richard M. Locke 1999 17 Gerenciando a alta administrao pblica: uma pesquisa em pases da OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico 1999 16 Flexibilidade na gesto de pessoal da administrao pblica OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico 1998 15 O processo decisrio da reforma tributria e da previdncia social Marcus Andr de Melo & Srgio Azevedo 1998 14 Gerncia de recursos humanos no setor pblico: lies da reforma em pases desenvolvidos Barbara Nunberg 1997 13 Reforma do Estado no setor de sade: os casos da Catalunha, Canad, Reino Unido e Estados Unidos Samuel Husenman & Emili Sull e outros 1997 12 Normas de conduta para a vida pblica Lord Nolan 1997 11 A seguridade social no Brasil e os obstculos institucionais sua implementao Pedro Csar Lima de Farias 1997 10 O Impacto do modelo gerencial na administrao pblica Fernando Luiz Abrucio 1997 9 Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina Manfred Nitsch & Helmut Schwarzer 1996 8 Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil Luciano Martins 1997 7 Reforma do Estado Evandro Ferreira Vasconcelos e outros 1994 6 Planejamento e oramento Fbio Chaves Holanda e outros 1994

5 Recursos humanos no setor pblico Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros 1994 4 A questo social no Brasil Marcos Torres de Oliveira e outros 1994 3 Gesto municipal e reviso constitucional Luza Erundina de Souza e outros 1993 2 Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira Iveraldo Lucena e outros 1993 1 Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais dos servidores pblicos Tcnicos da ENAP e colaboradores 1993

Texto para discusso Nmeros publicados

47 Trs exemplos de mudanas na gesto de suprimentos na Administrao Pblica Federal: UFSM, GHC e 4 o RCC Pesquisa ENAP maio 2002 46 A hegemonia do SUS e a relao pblico/privado na assistncia hospitalar Susete Barbosa Frana abril 2002 45 A conceituao de governabilidade e governana, da sua relao entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho Vincius de Carvalho Arajo maro 2002 44 Reforma gerencial dos processos de planejamento e oramento Fabiano Garcia Core outubro 2001 43 Os Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto governamental: avaliao de sua contribuio para polticas pblicas e trajetria profissional Zairo B. Chaibub e Wnia Amlia Belchior Mesquita agosto 2001 42 Experincias internacionais voltadas para a satisfao dos usurioscidados com os servios pblicos Pesquisa ENAP maio 2001 41 Gesto de custos no setor pblico Pesquisa ENAP maro 2001 40 Entre o pblico e o privado: O modelo de gesto de resduos slidos adotado pela SLU de Belo Horizonte Jos Wanderley Novato Silva e Allan Claudius Queiroz Barbosa fevereiro 2001 39 A percepo das chefias sobre a capacitao nos cursos da ENAP Pesquisa ENAP dezembro 2000 38 Perfil dos dirigentes de recursos humanos na Administrao Pblica Federal Pesquisa ENAP novembro 2000 37 Planejamento estratgico municipal no Brasil: uma nova abordagem Peter Pfeiffer outubro 2000 36 Relatrio de avaliao do curso Elaborao de indicadores de desempenho institucional Pesquisa ENAP outubro 2000 35 Modelo para informatizao das administraes pblicas municipais Maria Jos Ferreira Foregatto Margarido agosto 2000 34 Perfil dos gestores de recursos humanos da Administrao Pblica Federal Pesquisa ENAP agosto 2000

33 A imanncia do planejamento e da gesto: a experincia de Curitiba Luiz Carlos de Oliveira Ceclio, Carlos Homero Giacomini & Miguel Ostoja Roguski agosto 1999 32 Sociedade civil: sua democratizao para a reforma do Estado Luiz Carlos Bresser Pereira novembro 1998 31 Custos no servio pblico Marcos Alonso Nunes outubro 1998 30 Demisso por insuficincia de desempenho na reforma gerencial: avanos e desafios Marianne Nassuno setembro 1998 29 Reforma da previdncia: negociaes entre os poderes Legislativo e Executivo Marcelo James Vasconcelos Coutinho agosto 1998 28 Diagnstico da situao da mulher na Administrao Pblica Federal Franco Csar Bernardes, Marcelo Gameiro de Moura & Marco Antnio de Castilhos Acco julho 1998 27 Capacitao de recursos humanos no servio pblico: problemas e impasses Francisco Gaetani junho 1998 26 Anlise de macroprocessos na Secretaria de Recursos Humanos do MARE: uma abordagem sistmica Marcelo de Matos Ramos maio 1998 25 Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais na Amrica Latina e Caribe: o caso brasileiro Carlos Csar Pimenta abril 1998 24 Reconstruindo um novo Estado na Amrica Latina Luiz Carlos Bresser Pereira maro 1998 23 Reforma administrativa e direito adquirido Paulo Modesto fevereiro 1998 22 Utilizando a internet na administrao pblica Cludio Seiji Sato dezembro 1997 21 Burocracia, capacidade de Estado e mudana estrutural Tereza Cristina Cotta novembro 1997 20 A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio Valdei Arajo outubro 1997 19 Formao e capacitao na construo de um novo Estado Evelyn Levy setembro 1997 18 Agncias Executivas: estratgias de reforma administrativa Marcos Alonso Nunes agosto 1997

17 Controle interno e paradigma gerencial Sheila Maria Reis Ribeiro julho 1997 16 Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo americano orientadas para o desempenho e resultados Bianor Scelza Cavalcanti &Roberto Bevilacqua Otero junho 1997 15 Cidadania e Res publica: a emergncia dos direitos republicanos Luiz Carlos Bresser Pereira maio 1997 14 Gesto e avaliao de polticas e programas sociais: subsdios para discusso Francisco Gaetani abril 1997 13 As escolas e institutos de administrao pblica na Amrica Latina diante da crise do Estado Enrique Saravia maro 1997 12 A modernizao do Estado: as lies de uma experincia Serge Vallemont dezembro 1996 11 Governabilidade, governana e capacidade governativa Maria Helena de Castro Santos dezembro 1996 10 Qual Estado? Mrio Cesar Flores novembro 1996 9 Administrao pblica gerencial: estratgia e estrutura para um novo Estado Luiz Carlos Bresser Pereira outubro 1996 8 Desempenho e controle na reforma administrativa Simon Schwartzman setembro 1996 7 Brasil sculo XXI A construo de um Estado eficaz Virginio Augusto Ferreira Coutinho & Maria Teresa Oliva Silveira Campos agosto 1996 6 A tecnologia da informao na reforma do Estado Ricardo Adolfo de Campos Saur julho 1996 5 Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da funo pblica Paulo Modesto outubro 1995 4 Estado, aparelho do Estado e sociedade civil Luiz Carlos Bresser Pereira outubro 1995 3 Reflexes sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro Gleisi Heisler Neves outubro 1995 2 A questo da estabilidade do servio pblico no Brasil: perspectivas de flexibilizao rica Mssimo Machado & Lcia Maria Umbelino julho 1995 1 A reforma do aparelho do Estado e a Constituio brasileira Luiz Carlos Bresser Pereira maio 1995

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Periodicidade: trimestral Assinatura anual: R$ 40,00 Ano 53 - 2002 !" ! Nmero avulso: R$ 12,00 Edio no ! Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00

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Cheque nominal ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica. Ordem de pagamento (anexar cpia do comprovante de depsito) em nome da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica, atravs do Banco do Brasil S/A, Agncia Ministrio da Fazenda 3602-1, Conta Corrente: 170500-8 Depsito identificado (cdigo - dv) finalidade: 11470211401002-2. Nota de empenho em nome da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica (anexar original). (UG:114702, Gesto: 11401). ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Informao e Conhecimento em Gesto SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Tel: (61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (61) 445 7178 CNPJ: 00 627 612/0001-09 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br