La definicin de Poltica Pblica

Carlos Salazar Vargas

Si he hablado mal, declara lo que est mal; pero si he hablado bien, porqu me pegas? (Juan 18, 23)

Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar, 1994). Esta denicin es til para iniciar el estudio de las polticas pblicas, profundizar en este campo de investigacin-accin y enmarcar sus alcances y lmites. Con base en ella, se presentan algunos elementos conceptuales fundamentales, centrales y bsicos, necesarios para su entendimiento, comprensin y anlisis, que permitirn incursionar con seguridad, en la estructuracin del EPPPAL: Enfoque Propio de Polticas Pblicas desde y para Amrica Latina. 1. Esta denicin deja en claro que en todos los idiomas con ascendencia latina: francs, alemn, italiano, portugus... y el castellano, se diferencian tres signicados de la palabra poltica: (1) la Poltica, concebida como el mbito de gobierno y de la sociedad humana (Polity en ingls) (2) la Poltica, entendida como la actividad de organizacin y lucha por el control del poder (Politics, en ingls) y (3) la Poltica, pensada como propsito y accin de un gobierno, expresada en polticas (pblicas) y programas gubernamentales (Policy, en ingls).

2. Se deduce que tanto la Poltica como las Polticas Pblicas tienen relacin -muy directa- con el poder social. Sin embargo, mientras que la Poltica es un concepto amplio, que tiene que ver con el poder general, las Polticas Pblicas forman parte de toda un batera de soluciones especcas, concretas y determinadas, destinadas al manejo de ciertos asuntos pblicos que se catalogan como situaciones socialmente problemticas. 3. Las Polticas Pblicas se basan y soportan en determinadas posturas polticas, loscas, sociales e ideolgicas. De ah que sean esas tomas de posicin (posturas) por parte del Estado o de otros actores relevantes, los elementos que ayudan a calcular (o al menos hacer conjeturas) acerca de los posibles factores que fortalecen/debilitan y/o amenazan/ apoyan la viabilidad y/o factibilidad de toda Poltica Pblica. 4. Esta denicin deja en claro que las Polticas Pblicas no son un n en si mismas, sino que son un medio (utilizado por el Gobierno de turno) para dar respuesta a una problemtica social especca: las situaciones socialmente problemticas. De ah se desprende que en el ncleo del concepto de Poltica Pblica se encuentra anclado el asunto (issue) que se
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quiere resolver, al que se le quiere dar respuesta, o sea que es la presencia, comprensin o existencia de un problema pblico. As, cualquier iniciacin, acercamiento o introduccin al campo de las Polticas Pblicas se debe hacer, primero, desde la conceptualizacin de lo pblico, y segundo, desde lo que es un problema pblico. 5. El concepto de lo pblico ha sido ligado antagnicamente al de lo privado y se considera lo primero, como aquello que no corresponda a lo segundo. Consecuentemente, se puede entender lo pblico como aquello que afecta a los dems, lo que es de inters comn o colectivo, con lo cual se diferencia de lo privado, donde el inters individual es lo que prima. As, se podra denir un problema pblico como una situacin que afecta negativamente a los dems, perjudica el bienestar de la poblacin, lesiona algn aspecto de la vida de los ciudadanos... y de ah se desprende que es necearia la intervencin del Estado para la solucin de esa inequidad, pues ni los individuos, ni los conglomerados lo pueden hacer por sus propios medios. Esa precisamentees una de las caractersticas de los problemas pblicos: que en necesario recurrir al Estado para su resolucin. 6. Pero ese trnsito de un problema cualquiera, a un problema pblico debe ser de tal grado
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que sea socialmente relevante y que est socialmente reconocido, lo cual conlleva a un proceso de problematizacin colectiva. En otras palabras, el problema pblico es una construccin social y debe tener el reconocimiento de la misma sociedad. 7. Adicionalmente, todo problema pblico est afectado, condicionado y etiquetado por el contexto particular dentro del cual se presenta, al verse afectado por las seis fuerzas que conforman y marcan su entono: (1) econmico-sociales (2) poltico-legales (3) culturales (4) tecnolgicas (5) naturales (ecolgicas o medioambientales) y (6) demogrcas. Esa es la razn principal por la cual un problema pblico vara de un pas a otro, de una regin a otra y de un gobierno a otro. De acuerdo con lo anterior, no resulta difcil entender por qu los medios de comunicacin juegan un papel preponderante en el reconocimiento o no, de los problemas sociales. Denitivamente, esta denicin que he venido proponiendo desde el ao 1994, ha logrado ya hacer que muchos candidatos, polticos y gobernantes hayan tenido que voltearse, ms que un desvelado... Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar-V, C. 1994). Un claro planteamiento implcito en esta denicin, es que toda poltica pblica se hace con un n determinado, especco y concreto: para solucionar problemas, pues -como una caja de herramientas- es muy til para componer situaciones y es la metodologa ideal para arreglar entornos o ambientes torcidos. Concebidas as, las polticas pblicas son una alternativa real para mejorar la calidad de vida de un grupo especco de ciudadanos pues es la forma ms apropiada -y hasta ahora la ms comnmente utilizada- para transformar la realidad, es decir, ellas, son los dientes necesarios para que las buenas intenciones puedan cambiar el mbito

social, de un estado A a uno B, en donde -se supone- que este ltimo (B) es mejor que el estado inicial (A). Por eso, es que las polticas pblicas son el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico, frente a situaciones socialmente problemticas y buscan solucionar esas situaciones o al menos llevarlas a niveles manejables. Si bien es cierto que es el Estado el que tiene la gran responsabilidad de liderar el proceso para ofrecer respuestas a los problemas pblicos, mediante la convocatoria a otros actores sociales (la iniciativa privada y la misma ciudadana), a travs de las polticas pblicas (formulndolas y ejecutndolas), se erige como garante del poder poltico, representante del bien comn y agente del servicio a la sociedad. Obviamente, este proceso implica que se presenten sucesivas tomas de posicin por parte del mismo Estado, frente a las cuestiones o situaciones socialmente problematizadas, lo que implica dos cosas: (1) Es a travs de las polticas pblicas como el Estado se legitima, y (2) Es el Estado -a su vez- el instrumento que las polticas pblicas utilizan para su desarrollo. Con base en esta interrelacin se puede asegurar, que una poltica pblica -como una accin de gobierno- es todo lo que el gobierno escoge hacer, o no hacer. A pesar de este gran papel protagnico que tiene el Estado (en todo el proceso de polticas pblicas) posee adems un inmenso reto y una gran responsabilidad: invitar, comprometer, organizar y articular los otros actores: la iniciativa privada y la ciudadana, no slo para lograr mayor efectividad, sino para poder elaborar polticas pblicas. Se convierten as, las polticas pblicas, en una verdadera e intrincada red de decisiones, tomadas por diversos actores, numerosas instituciones, dismiles individuos, partidos polticos, organizaciones sin nimo de lucro y grupos comunitarios, entre muchos otros. Vista de esta manera, toda poltica pblica se constituye en

un proceso de construccin y mediacin social entre el Estado y los varios, distintos y diferentes grupos de la sociedad. Sin embargo, aunque idealmente las polticas pblicas son acciones para mejorar la condicin humana, resolver inequidades y corregir ambientes, mediante la transformacin del entorno y la mejora de la distribucin de los recursos y de la riqueza, no siempre encarnan este loable propsito, pues se pueden utilizar, tambin, como mscara o disfraz para ocultar otras diferentes y oscuras intenciones. Y es que se puede recurrir a las polticas pblicas como cortina de humo para ocultar otros asuntos, como mampara para desviar la atencin o pantalla para disfrazar negras intenciones... dentro de este contexto, las polticas pblicas se utilizan como acciones simblicas: para hacer creer que interesa el asunto, que se acta, o que se va a actuar, o para reforzar desviaciones e inexiones (no aptas para el contexto), apoyar programas rutinarios (repeticin de acciones sin evaluacin ni debate) o la no accin que un gobierno asume para que no cambie nada y mantener, as, el status quo, en palabras de Lampedusa y como asevera el gatopardismo: cambiar algo para que nada cambie. Lo anterior, es diferente a decir que toda decisin de poltica pblica produce ganadores y perdedores, pues pensar que es posible
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adoptar medidas sin afectar intereses y valores, sin generar resistencias, es una estupidez que no se sostiene. Obviamente, estas evidencias deberan servir como alerta de cautela y no como argumento para la parlisis decisoria. Por eso, algunos que no apoyan el EPPPAL: Enfoque Propio de Polticas Pblicas para Amrica Latina, piensan que la sinceridad es idntica a la imprudencia y el parloteo a la irresponsabilidad, sobre todo, si se ejerce desde las majestades de los altos cargos del gobierno, donde los ulicos baten con tanta fuerza el incensario, que sus vapores le alteran el juicio y le hipertroan el ego a algunos ingenuos, incautos e inexpertos dirigentes... De cmo los facttum del proceso, son actores de las Polticas Pblicas Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar, 1994). De acuerdo con esta denicin, las respuestas del Estado deben estar siempre orientadas, inevitablemente encaminadas y continuamente dirigidas, a buscar alternativas de solucin a esas Situaciones Socialmente ProblemticasSSP. Es decir, con las polticas pblicas lo que se intenta es corregir inequidades, paliar aspectos negativos y en ltimas, resolver problemas que se presentan en sectores especcos, para que esas SSP queden -si no solucionadas- si, al menos, en niveles manejables para las autoridades o gobiernos de turno. Y es que todas estas acciones encaminadas a buscar, examinar y tratar de encontrar alternativas de solucin para esas SSP, tienen al Estado como garante del poder poltico o representante del bien comn y del servicio a la sociedad y por lo tanto es l, el que tiene la responsabilidad de dar solucin a los problemas pblicos, que como respuestas, se enmarcan dentro de lo que comnmente se conoce como polticas pblicas. Es fcil entender entonces, que cuando el Estado da una respuesta inevitablemente est
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tomando posicin frente a esas situaciones problemticas y, por consiguiente, tambin toma posicin frente a todos aquellos que intervienen en el proceso. Esa es la forma como -a travs de las polticas pblicas- el Estado se legitima y a su vez -como instrumento de esas polticas pblicas- que alcanza su desarrollo. Pero a pesar del papel protagnico del Estado, de su liderazgo institucional y de su protagonismo social, ningn Estado, rgimen poltico o gobierno de turno puede actuar slo. Es necesario la presencia, participacin y articulacin de otros actores, al menos si se pretende mejorar la efectividad de las polticas pblicas. Es as como las polticas pblicas son el resultado de toda una red de decisiones tomadas por numerosos y diversos actores: individuos, instituciones, partidos polticos, grupos comunitarios, conjuntos de asociados... etc., en un intrincado proceso de construccin y mediacin social entre el Estado y los diferentes actores de la sociedad. Es por eso, que para mejor entender los procesos de estructuracin y posterior anlisis de polticas pblicas -sobre todo dentro del EPPPAL: Enfoque Propio de Polticas Pblicas desde y para Amrica Latina, hay que considerar dos distintas clases de actores y que recurriendo al vocablo facttum para indicar el que hace que una cosa se logre, son: A. Los facttum generales, que son tres grupos: (1) El gobierno, autoridades elegidas, funcionarios gubernamentales a nivel local, regional, departamental, nacional y estatal; (2) Los lideres privados, industriales, comerciantes y (3) La ciudadana. B. Los facttum especcos que son cinco grupos: (1) Los patrocinadores, formuladores de polticas y responsables polticos (2) Directores de programas, gestores y profesionales (3) Destinatarios directos e indirectos (4) Otros que actan como referentes: profesionales y responsables de polticas similares, cient-

cos sociales y expertos (5) Las instituciones internacionales y transnacionales que interviene en el diseo y/o aplicacin de polticas pblicas nacionales. Lo ideal es combinar estos dos facttum para disear y entender mejor el entramado que soporta toda poltica pblica. Por eso, en una poltica pblica se presenta toda una amplia, diversa y variada gama de actores, lo cual se traduce en un intrincado proceso de debates, interacciones, negociaciones y acuerdos, lo que lleva a que toda poltica pblica sea una fabricacin colectiva, una construccin sociopoltica. Sin embargo, el resultado nal (la poltica pblica como tal) es la sntesis de un acto de poder de quienes lo detentan, que materializan y concretan sus intereses sobre los del colectivo. Obviamente, la situacin ideal (la democrticamente ms aceptada) es que esta construccin parta desde la base, que sea la comunidad misma la que priorice sus necesidades, problemas y deseos en forma democrtica y que sean los ciudadanos quienes participan en la creacin, formulacin e implementacin de sus propias soluciones. De ah que las iniciativas, actividades y conocimiento cientco de algunos actores no gubernamentales pueden incidir e inuir al dar soporte tcnico, cientco y social, aunque eso no constituye -en s mismo- una poltica pblica. Por ejemplo, las soluciones propuestas por el sector Procuradura -para reducir la incidencia del secuestro- no se pueden llamar poltica pblica, pero s son la base para que el gobierno ponga en marcha una poltica pblica de prevencin contra el secuestro. Como se observa, estos facttum como actores son importantes en todo el proceso integral de polticas pblicas, pero no por eso deben engaosamente magnicar su desempeo, tal como el caso del poltico que no madrugaba a que Dios le ayudara, si no a ver en qu poda colaborarle l a Dios.

Dos de los innumerables dilemas de la Poltica Pblica: para el EPPPAL El primer dilema es saber si se debe enfocar el proceso, o debe enfocarse en el proceso. Y es que es posible detectar una orientacin hacia el estudio para el conocimiento del proceso de polticas y otra orientacin sutilmente diferente que privilegia el estudio para el conocimiento en el proceso de polticas. La primera (conocimiento DEL Proceso de Polticas Pblicas) incluye los esfuerzos que buscan producir descripciones, deniciones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado, elabora decisiones relativas a asuntos pblicos. Con este objetivo, su propsito ltimo es conocer la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de un gobierno dado, su patrn de decisin y de operacin para resolver problemas pblicos. La segunda (Conocimiento EN EL Proceso) consiste en la incorporacin de teoremas y datos de las ciencias, en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica pblica, con el propsito de mejorar la racionalidad de la construccin y desarrollo de las opciones. Varias propuestas metodolgicas se enmarcan en la orientacin del knowlegde of de las polticas, como paso previo a cualquier esfuerzo por disear, redisear o evaluar impactos, resultados o efectos de cualquier intervencin pblica, es decir, cualquier poltica pblica. En este sentido, desde el incrementalismo se afirma que antes de disear nuevas polticas es necesario conocer las existentes y sobre esa base mejorar las nuevas. Dentro de este marco se ha detectado una gran dificultad de las gestiones pblicas locales para determinar con claridad sus polticas (en diseo o en ejecucin) y por otro lado, se ha detectado un vaco de aportes cientficos, es decir, herramientas metodolgicas elaboradas desde la ciencia que le permitan a las gestiones pblicas superar esa dificultad que impide la evaluacin de polticas, al carecer de herramientas como la planificacin.
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Dado que uno de los objetivos de la ciencia es colaborar con la modicacin de la realidad social, este tipo de estudios permitir a las gestiones pblicas en general y a las locales en particular: (1) determinar su agenda, es decir, la concepcin de la realidad de esa gestin, en trminos de necesidades sociales a satisfacer, problemas pblicos a resolver, causas a remover y proyectos y actividades por hacer; (2) conocer claramente las polticas en diseo y en implementacin y aquellas que no lo estn (las sobrantes y/o las faltantes), y (3) al estar ordenada la gestin, se convierte en que sea un proceso abarcable y manejable, por lo tanto, con mayores posibilidades de ser controlada, evaluada y comunicada. Determinar esta clase de aspectos, responder esta clase de preguntas, dilucidar esta clase de alternativas, es importante para saber dnde se puede incidir en forma certera y con
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efectividad en la direccin, la orientacin y la concrecin de las polticas pblicas. El segundo dilema es dilucidar si la poltica (Politics) inuencia las polticas (Policies) o viceversa. Y es que las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones tanto del gobierno, como tambin de la oposicin. De ah que la poltica (como politics) puede ser analizada como la bsqueda de establecer o de bloquear polticas pblicas (policies) sobre determinados temas, propuestas o demandas de la sociedad o de algn actor en particular, o tratar de inuir en ellas. Adicionalmente como parte fundamental del quehacer del gobierno est el hecho de que una de sus obligaciones prioritarias sea el diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas, para lo cual el mbito de la Politics (como lucha por la conquista del poder) juega un papel importante. De ah que la bsqueda recproca de la poltica y las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica. Y es que en torno a polticas pblicas se puede: acotar las discusiones polticas, diferenciar problemas y soluciones de manera especca, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones ms amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos, participar de manera especca. Tal mejora -obviamente- requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno. Los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar el anlisis de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la oposicin. Y la reforma del Estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie la funcin se puede entender cules entradas (insumos) y salidas (respuestas) tiene un gobierno. Es importante plantear estos dilemas, pues tal y como la medicina china el resultado de la combinacin de yerbas es ms potente e impactante que el efecto de las mismas de manera individual.