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DIREITO ADMINISTRATIVO II 1 Bimestre CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1.

Conceito: para a doutrina brasileira, o que caracteriza o contrato administrativo o fato da Administrao Pblica agir sob a gide do Direito Pblico e no o objeto ou a finalidade pblica, pois o objeto normalmente idntico ao do Direito Privado (obra, servio, compra, alienao, locao) e a finalidade pblica e o interesse pblico esto bem presentes em quaisquer contratos da Administrao. 2. Caractersticas: consensual (porque consubstancia um acordo de vontades, e no um ato unilateral e impositivo da Administrao), oneroso (porque remunerado na forma convencionada), comutativo (porque estabelece compensaes recprocas e equivalentes para as partes), formal (porque se expressa por escrito e com requisitos especiais) e intuito personae (deve ser executado pelo prprio contratado, vedadas, em princpio, a sua substituio por outrem ou a transferncia do ajuste). 3. Natureza Jurdica: contrato de adeso, pois as clausulas so fixadas unilateralmente pela Administrao, que est vinculada s leis, regulamentos e ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico. 4. Caractersticas especficas: clusulas exorbitantes. a) instabilidade do contrato e mutabilidade das clusulas o poder de alterao e resciso unilaterais do contrato administrativo pela Administrao, constituindo preceito de ordem pblica, decorrente do princpio da continuidade do servio pblico, e que no pode por ela ser renunciado. O direito do contratado restrito composio dos prejuzos que a alterao ou a resciso unilateral do ajuste lhe acarretar (arts. 58 e 65 da LL). b) equilbrio financeiro a relao estabelecida inicialmente pelas partes entre os encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao do objeto do ajuste. (art. 65 LL). c) inoponibilidade da extino do contrato no cumprido exceptio non adimplenti contractus o contratado no pode cessar a execuo do contrato se a Administrao Pblica no cumpre com sua parte, em face do princpio da continuidade do servio pblico. d) controle do contrato por ser um dos poderes inerentes Administrao, est implcito em toda contratao pblica, dispensando clusula expressa, e isso porque, se a ela incumbem a realizao de obras pblicas e a prestao de servios coletividade, h de ter a Administrao a correspondente prerrogativa de controlar os seus contratos e de adequ-los s exigncias do momento, supervisionando e fiscalizando a sua execuo ou nela intervindo. e) aplicao de penalidades contratuais prerrogativa da Administrao, correlata do controle do contrato. Essas penalidades compreendem desde as advertncias e multas, at a resciso unilateral do contrato, a suspenso provisria e a declarao de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao. f) reajustamento de preos e tarifas a medida convencionada entre as partes contratantes para evitar que, em razo das elevaes do mercado, da desvalorizao da moeda ou do aumento geral dos salrios no perodo de execuo do contrato administrativo, venha a

romper-se o equilbrio financeiro do ajuste. (art. 55, III e 65, 8). g) ocupao provisria de bens pessoais e servios ou retomada do objeto (Ma. Sylvia) a Administrao poder retomar o objeto de um contrato amparada no princpio da continuidade do servio pblico, sempre que a paralisao ou a ineficiente execuo ocasionarem prejuzo ao interesse pblico. Em tais casos, lcito Administrao assumir, provisria ou definitivamente, a execuo do objeto do contrato, com utilizao de materiais, pessoal e equipamento do contratante, a serem posteriormente indenizados, conforme art. 58, V e 80 da LL). 5. Garantia do contrato O art. 32, 2 permite que a exigncia de garantia seja feita j na licitao, para efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente celebrado, caso em que ter de ser devolvida aos licitantes no vencedores. Se o contratado der causa resciso contratual, a Administrao poder reter a garantia a ttulo de ressarcimento. 6. Inexecuo contratual: o descumprimento das clusulas contratuais, no todo ou em parte, ensejando responsabilidades para o inadimplente e at mesmo propiciando a resciso do contrato como previsto em lei (arts. 77/80). Pode ocorrer por ao ou omisso, culposa ou sem culpa, de qualquer das partes, caracterizando o retardamento (mora) ou o descumprimento integral do ajustado. A) inexecuo culposa a que resulta da ao ou omisso da parte, decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia no atendimento das clusulas contratuais. B) inexecuo sem culpa a que decorre de atos ou fatos estranhos conduta da parte, retardando ou impedindo totalmente a execuo Nesse caso, embora ocorra a inadimplncia e possa haver a resciso do contrato, no haver responsabilidade alguma para os contratantes, porque aqueles eventos atuam como causas justificadoras da inexecuo contratual, a saber: a) Teoria da impreviso rebus sic stantibus a supervenincia de um fato anormal, imprevisto e imprevisvel, alheio vontade das partes, e que cause prejuzo a uma delas. denominada lea econmica, como todo acontecimento externo ao contrato que causa um desequilbrio muito grande, tornando a execuo do contrato excessivamente onerosa para o contratado. Fora maior todo o evento da natureza, imprevisto e inevitvel, que impossibilite a execuo do contrato. Ex. inundao, um tufo destruidor em regies no sujeitas a esse fenmeno.

Caso fortuito todo evento humano imprevisto e inevitvel, que impossibilite a execuo do contrato. Ex. greve que paralise os transportes. b) fato do Prncipe toda determinao estatal, geral, positiva ou negativa, imprevista e imprevisvel que onera substancialmente a execuo do contrato. Esta onerao, constituindo uma lea (risco) administrativa extraordinria e extracontratual, desde que intolervel e impeditiva da execuo do ajuste, obriga o Poder Pblico contratante a compensar integralmente os prejuzos suportados pela outra parte. Ex. tributo que incida sobre matriasprimas necessrias ao cumprimento do contrato; medida de ordem geral que dificulte a importao dessas matrias-primas.

c) Fato da Administrao toda ao ou omisso do poder pblico que, incidindo direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execuo. Compreende, portanto, qualquer conduta ou comportamento da Administrao que, como parte contratual, torne impossvel a execuo do contrato ou provoque seu desequilbrio econmico. Ex. quando a Administrao deixa de entregar o local da obra ou servio, ou no providencia as desapropriaes necessrias. O Fato da Administrao distingue-se do fato do prncipe, pois enquanto o primeiro se relaciona diretamente com o contrato, o segundo praticado pela autoridade, no como parte do contrato, mas como autoridade pblica que, como tal, acaba por praticar um ato que, reflexamente, repercute sobre o contrato. 7. extino do contrato a cessao do vnculo obrigacional. Ocorre por concluso do objeto, trmino do prazo, anulao ou resciso. Resciso contratual a ruptura do vnculo obrigacional, desfazendo-se o contrato durante a sua execuo. Pode ser:

a) administrativa ato unilateral da administrao que ocorre por inadimplncia do contratado ou por interesse pblico, e neste ltimo caso a Administrao deve indenizar e garantir o direito de ampla defesa ao contratado. b) amigvel ocorre por acordo entre as partes. c) judicial qualquer das partes pode pedir, mas normalmente requerida pela contratada, com base no art. 78 da LL. Ex. atraso no pagamento com prazo superior a 90 dias; suspenso da execuo do contrato por ordem escrita da Administrao por prazo superior a 120 dias; no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou objeto para a execuo do contrato nos prazos ajustados; ocorrncia de caso fortuito ou fora maior regularmente comprovada etc. d) de pleno direito a ocorrncia de um fato extintivo do contrato, ou seja, de incidentes que levam absoluta inviabilidade do comprimento do contrato. Ex. morte do contratado, falncia, perecimento do objeto.

Contratos Administrativos em espcie: A) Contrato de Obra Pblica: todo e qualquer ajuste que tem por objeto uma construo, uma reforma ou uma ampliao de imvel destinado ao pblico ou ao servio pblico, realizada por execuo direta ( aquela feita pelos rgos e entidades da Administrao direta, pelos prprios meios) ou indireta ( a que o rgo ou entidade contrata com terceiros). B) Contrato de Servio Pblico todo o ajuste que tem por objeto uma atividade prestada Administrao, para atendimento de suas necessidades ou de seus administrados. O que distingue o servio de obra a predominncia da atividade sobre o material empregado. Para fins de contratao administrativa, necessrio distinguir as diversas espcies de servios, haja vista que as caractersticas de cada um influem diversamente na formao e no contedo do contrato. C) Contrato de Trabalho Artstico o que visa realizao de obras de arte, em qualquer dos campos das chamadas belas artes. servio tcnico profissional, com a diferena que nem

sempre exigida a habilitao legal; a contratao deve ser feita mediante licitao, quando no interessarem os atributos pessoais do contratado, observando-se sua inexigibilidade, quando este for um artista renomado. D) Contrato de Fornecimento o acordo administrativo pelo qual a Administrao adquire coisas mveis necessrias realizao de suas obras ou manuteno de seus servios. Sujeita-se aos mesmos princpios gerais que disciplinam a formao e execuo dos demais contratos administrativos nos termos dos arts. 14/16 da LL. E) Contrato de Concesso o ajuste pelo qual a Administrao delega ao particular a execuo remunerada de servio ou de obra pblica ou lhe cede o uso de um bem pblico, para que o explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais. um contrato administrativo bilateral, comutativo, oneroso e intuito personae. F) Contrato de Gesto acordo celebrado entre o Poder Pblico e determinada entidade pblica da Administrao Indireta ou de entidades privadas que atuem paralelamente ao Estado, com o objetivo de estabelecer metas a serem alcanadas pela entidade em troca de algum benefcio outorgado pelo Poder Pblico, que se compromete a assegurar maior autonomia e liberdade gerencial, oramentria e financeira ao contratado na consecuo de seus objetivos. Convnios No possuem natureza contratual. A Lei n 8.666/93 estabelecem que suas normas se aplicam, no que couber, aos convnios, ajustes, acordos e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. Devem ser cumpridas as formalidades estabelecidas pelo art. 116, 1 e 2. Contudo, no h exigncia de abertura de procedimento licitatrio. O convnio pode ter por objeto qualquer espcie de coisa, tais como obra, servio, prestao de atividade, uso de determinado bem, desde que configure o interesse pblico, ou seja, o interesse comum dos partcipes. O convnio no adquire personalidade jurdica e, em razo disso, no sujeito de direitos e obrigaes, portanto, incapaz de realizar negocio jurdico. Permanece como simples aquiescncia dos partcipes para a consecuo de objetivos comuns, livre de vnculos contratuais. O convnio no se presta a delegao do servio pblico ao particular, porque essa delegao incompatvel com a prpria natureza do ajuste; na delegao ocorre a transferncia de atividade de uma pessoa para outra que no a possui; no convnio, pressupe-se que as duas pessoas tm competncias comuns e vo prestar mtua colaborao para atingir seus objetivos. Consrcios So acordos firmados entre duas ou mais pessoas jurdicas da mesma natureza e mesmo nvel de governo ou entre entidades da Administrao indireta, para a consecuo de objetivos comuns. O que caracteriza o consrcio e o distingue do convnio que este celebrado entre pessoas jurdicas de espcies diferentes e aquele s celebrado entre entidades da mesma espcie.

Todos os princpios e preceitos geradores dos convnios so aplicveis aos consrcios administrativos, com exceo da estrutura administrativa, pois para os consrcios possvel exigir-se um conselho consultivo, uma autoridade executiva e at mesmo um conselho fiscal. Consrcios Pblicos Recentemente foi editada a Lei n 11.107/05, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos, constitudos atravs de contratos, tendo personalidade jurdica de direito pblico, ou de direito privado. Etapas: 1. Protocolo de Intenes. Trata-se de documento inicial do consrcio pblico e deve ser subscrito pelos chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados. 2. Ratificao. Nesta etapa, o Poder Legislativo dos entes que pretendem se consorciar deve aprovar o Protocolo de Intenes. 3. Assemblia Geral. Dever haver a convocao da assemblia geral do Consrcio Pblico, que decidir sobre seus Estatutos e dever cumprir risca todo o contedo do Protocolo de Intenes. Exigncias: a) o atendimento legislao de concesses e permisses de servios pblicos e tambm que regula os servios a serem prestados, especialmente no que diz respeito ao clculo de tarifas pblicas; b) a previso de procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares; c) a inexistncia de clusula que atribua ao contratado o exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios prestados por ele prprio.

Convnios No possuem natureza contratual. A Lei n 8.666/93 estabelecem que suas normas se aplicam, no que couber, aos convnios, ajustes, acordos e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao. Devem ser cumpridas as formalidades estabelecidas pelo art. 116, 1 e 2. Contudo, no h exigncia de abertura de procedimento licitatrio. O convnio pode ter por objeto qualquer espcie de coisa, tais como obra, servio, prestao de atividade, uso de determinado bem, desde que configure o interesse pblico, ou seja, o interesse comum dos partcipes. O convnio no adquire personalidade jurdica e, em razo disso, no sujeito de direitos e obrigaes, portanto, incapaz de realizar negocio jurdico. Permanece como simples aquiescncia dos partcipes para a consecuo de objetivos comuns, livre de vnculos contratuais. O convnio no se presta a delegao do servio pblico ao particular, porque essa delegao incompatvel com a prpria natureza do ajuste; na delegao ocorre a transferncia de

atividade de uma pessoa para outra que no a possui; no convnio, pressupe-se que as duas pessoas tm competncias comuns e vo prestar mtua colaborao para atingir seus objetivos. Consrcios So acordos firmados entre duas ou mais pessoas jurdicas da mesma natureza e mesmo nvel de governo ou entre entidades da Administrao indireta, para a consecuo de objetivos comuns. O que caracteriza o consrcio e o distingue do convnio que este celebrado entre pessoas jurdicas de espcies diferentes e aquele s celebrado entre entidades da mesma espcie. Todos os princpios e preceitos geradores dos convnios so aplicveis aos consrcios administrativos, com exceo da estrutura administrativa, pois para os consrcios possvel exigir-se um conselho consultivo, uma autoridade executiva e at mesmo um conselho fiscal. Consrcios Pblicos Recentemente foi editada a Lei n 11.107/05, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos, constitudos atravs de contratos, tendo personalidade jurdica de direito pblico, ou de direito privado. Etapas: 1. Protocolo de Intenes. Trata-se de documento inicial do consrcio pblico e deve ser subscrito pelos chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados. 2. Ratificao. Nesta etapa, o Poder Legislativo dos entes que pretendem se consorciar deve aprovar o Protocolo de Intenes. 3. Assemblia Geral. Dever haver a convocao da assemblia geral do Consrcio Pblico, que decidir sobre seus Estatutos e dever cumprir risca todo o contedo do Protocolo de Intenes. Exigncias: a) o atendimento legislao de concesses e permisses de servios pblicos e tambm que regula os servios a serem prestados, especialmente no que diz respeito ao clculo de tarifas pblicas; b) a previso de procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares; c) a inexistncia de clusula que atribua ao contratado o exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios prestados por ele prprio. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO O poder pblico normalmente chamado a responder pelos danos causados a particulares em decorrncia do exerccio das atividades ou dos atos relacionados funo administrativa do Estado.

A responsabilidade civil do Estado alcana todas as situaes em que o exerccio de atividades lcitas ou ilcitas desenvolvidas pelas pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pelas pessoas de Direito Privado prestadoras de servios pblicos viole direitos dos particulares causando-lhes prejuzo material ou moral. 1.2 Evoluo histrica da responsabilidade A responsabilidade administrativa decorre da violao dos preceitos definidos pelo Direito Administrativo, sendo a apurao da responsabilidade e a aplicao da respectiva sano realizada por meio de processo administrativo conduzido por autoridade administrativa. Fases da evoluo histrica: 1 irresponsabilidade civil do Estado; 2 responsabilidade civil do Estado a partir da aplicao das normas do Direito Privado; 3 responsabilidade civil do Estado a partir da aplicao das normas de Direito Pblico. A primeira fase, correspondente irresponsabilidade civil do Estado, facilmente identificada nas monarquias absolutas. A concepo de que o Estado no deveria ser chamado a ressarcir prejuzos que seus agentes causassem a terceiros sobreviveu, todavia, em diversos pases at meados do sculo XIX. Se o Estado e o monarca so a mesma pessoa, e se o monarca no erra, como seria possvel construir uma teoria que condene o Estado a ressarcir prejuzos sofridos pelos sditos. A superao da fase da irresponsabilidade civil do Estado e a adoo das teorias civilistas tm incio com a aprovao do Cdigo Civil francs e a previso de que todo aquele que por ao ou omisso, por negligncia, impercia, imprudncia ou dolo, cause prejuzo a terceiro obrigado a ressarcir o dano causado. Ainda nessa fase, foi desenvolvida a denominada teoria da culpa do servio (faute du service) , para as hipteses que ocorressem, 1. falta ou ausncia do servio; 2. atraso na prestao do servio; ou 3. prestao defeituosa do servio que resultassem em prejuzo para os particulares, seria legtimo pleitear indenizao. A formulao da teoria da falta do servio foi extremamente relevante para a construo da moderna teoria da responsabilidade civil do Estado. A teoria da falta do servio constituiu o ponto de partida para a superao das teorias civilistas e para a adoo das teorias publicistas que, a partir de ento, passaram a cuidar do dever do Estado de ressarcir os danos causados aos particulares. No Brasil, com a Constituio Federal de 1946, o dever do Estado de ressarcir prejuzos passou a ser objeto de tratamento pelo prprio texto constitucional que, em seu art. 194, caput, disps que as pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros, acrescentando em seu pargrafo nico que caber-lhes- ao regressiva contra os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.

A publicizao das regras relativas responsabilidade civil do Estado importou na superao da responsabilidade civil subjetiva e na adoo da responsabilidade civil objetiva do Estado. Ao disciplinar a responsabilidade civil do Estado, o Direito Pblico abandona a regra de que o ressarcimento dos prejuzos pelo poder pblico requer a demonstrao de culpa. Supera-se a regra da responsabilidade civil subjetiva, em que a culpa o elemento essencial para ensejar o dever de indenizar, e se adota a teoria objetiva, em que o risco assume posio decisiva para obrigar o Estado a responder civilmente pelos danos causados pelo desempenho das atividades pblicas. Os dois ltimos sculos so testemunhas da evoluo da postura adotada pelo ordenamento jurdico de inmeros pases inclusive o Brasil em matria de responsabilidade civil do Estado. Da teoria da irresponsabilidade, adotada como regra geral at metade do sculo XIX, verificou-se efetiva inverso e se avanou rapidamente para a construo da atual teoria objetiva do risco administrativo. Teoria Subjetiva e teoria objetiva De acordo com a teoria da responsabilidade civil subjetiva, o fundamento bsico para definir o dever de indenizar a culpa. Se ocorrer acidente entre dois veculos pertencentes a particulares, por exemplo, de acordo com as regras adotadas pelo Direito Privado, o dever de indenizar atribudo ao culpado. Ou seja, demonstrada a culpa de um dos motoristas, cabe a este ressarcir os danos sofridos pelo outro particular. No Direito Privado, aquele que requer indenizao deve demonstrar: 1. conduta (omissiva ou comissiva) culposa daquele contra quem se pleiteia a indenizao; 2. dano ou prejuzo; e 3. nexo de causalidade entre a conduta culposa e o dano sofrido. o nus do que requer indenizao demonstrar a presena desses trs requisitos a fim de obter o ressarcimento do prejuzo causado pelo terceiro. A adoo da responsabilidade civil objetiva importa em superar a necessidade de comprovao da culpa como requisito imputao da responsabilidade civil, isto , a adoo da teoria objetiva da responsabilidade civil prescinde da demonstrao de culpa por parte daquele contra quem se requer. No exemplo anterior, se o referido acidente envolve veculo pertencente a particular e outro pertencente a pessoa de Direito Pblico para o particular pleitear indenizao no precisar demonstrar a culpa do condutor do veculo oficial, sendo necessrio que demonstre tosomente 1. o dano sofrido e 2. o nexo de causalidade entre a conduta do agente pblico e mencionado dano. Isto decorre do fato de que o dever de indenizar com base na teoria da responsabilidade objetiva independe de a vtima provar a culpa daquele contra quem demanda. Risco administrativo e risco integral a teoria objetiva da responsabilidade civil deixa de se fundamentar na culpa e o fundamento principal para impor o dever de indenizar passa a ser o risco. Isto , de acordo com a teoria objetiva, o dever de ressarcir prejuzos atribudo quele que explore determinada atividade ou pratique determinados atos suscetveis de causar danos a terceiros. Assim, no Direito Pblico, o dever de ressarcir prejuzos sofridos pelos particulares atribudo s pessoas de direito pblico ou de Direito Privado prestadoras de servios pblicos em razo das atividades que desempenham serem potencialmente lesivas, sujeitando os particulares a riscos. Assim, se no desempenho das suas atividades for verificada a ocorrncia

de dano a particular, cumpre pessoa de Direito Pblico ou de Direito Privado prestadora de servio pblico o dever de ressarci-lo independentemente da existncia de culpa de quem quer que seja, mas em razo do risco inerente atuao daquelas pessoas. Para Hely Lopes Meirelles, a teoria do risco administrativo admite a existncia de excludentes da responsabilidade civil do Estado, as quais no so admitidas na teoria do risco integral. Na hiptese de ocorrer dano a particular em decorrncia da explorao, pela Unio, da energia nuclear (CF art. 21, XXIII, c), risco integral, o poder pblico ser obrigado a ressarcir os danos ainda que o culpado seja o prprio particular. Na teoria do risco administrativo, temos as seguintes excludentes de responsabilidade civil: culpa exclusiva do particular ou de terceiro e caso fortuito ou fora maior. Em relao culpa exclusiva do particular ou de terceiro, conclui-se que a culpa no totalmente irrelevante na teoria objetiva do risco administrativo. Ela no precisa ser demonstrada por aquele que pede a indenizao, contudo, cabe ao Estado demonstrar que houve culpa por parte do particular, este se exime do dever de indenizar e pode pleitear a indenizao dos seus danos. Porm, se ficar demonstrada a culpa de agente pblico, o Estado dever arcar com o ressarcimento, mas poder agir regressivamente contra o agente. A pior hiptese ocorre em situaes em que no identificado o culpado, pois o poder pblico obrigado a ressarcir os danos sofridos pelo particular e no poder agir regressivamente contra o agente pblico, posto que a responsabilidade civil deste ltimo subjetiva. Culpa concorrente se do exame do conjunto de provas ficar demonstrado que tanto o particular quanto o agente pblico agiram com culpa, haver atenuao da responsabilidade do Estado, devendo os danos serem divididos entre as partes em razo da culpabilidade de cada um deles, nos termos definidos pelo juiz. Em resumo, possvel afirmar que se os danos sofridos pelos particulares decorrem de ao (atuao comissiva), so admitidos como excludentes da responsabilidade civil do Estado: a culpa exclusiva do particular ou de terceiro e a fora maior e o caso fortuito. Se, ao contrrio, os particulares sofrerem danos em razo da omisso (atuao omissiva) das pessoas de direito pblico ou de direito privado prestadoras de servio pblico, somente sero admitidos como excludentes da responsabilidade civil: a culpa exclusiva do particular e a fora maior. Responsabilidade civil do Estado no Direito Brasileiro Regras Bsicas

pessoas de Direito Pblico ou de Direito Privado prestadoras de servios pblicos A CF


37, 6, estabelece a regra geral acerca da responsabilidade civil do Estado brasileiro que segue a teoria do risco administrativo. A adoo da responsabilidade objetiva no importa em responsabilizar o Estado por atos de terceiros, da prpria vtima ou por fenmenos naturais que, em verdade, retiram o liame entre a conduta e o resultado. A teoria do risco integral mencionada apenas de forma excepcional pelo texto constitucional no art. 21, XXIII, c, quando se refere ao denominado dano nuclear. Em situaes igualmente excepcionais, e sem previso constitucional, a jurisprudncia ptria tem adotado a teoria do risco integral, p.ex., acidentes ferrovirios.

A regra contida no mencionado dispositivo constitucional reproduzida de forma bastante semelhante pelo art. 43 do Cdigo Civil (as pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores de dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo). Ao de responsabilidade civil e direito de regresso h trs personagens identificados: 1. o particular que sofre o dano; 2. o Estado; e 3. o agente pblico causador do dano. Ressalvada a hiptese de omisso, a regra contida no art. 37, 6 CF (as pessoas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros (...)). Assim, na anlise deste trecho o particular deve buscar reparao do dano sofrido em razo da atuao de agente pblico e no pode demandar diretamente contra este. Pelos atos, ou omisses imputveis aos agentes pblicos respondem as pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado prestadoras de servios pblicos. Para o exerccio do direito de regresso, h duas opes: 1. denunciao da lide; e 2. ao regressiva. A jurisprudncia tem avanado no sentido de no mais admitir a denunciao da lide sob o seguinte argumento: a responsabilidade do agente subjetiva; a do poder pblico, objetiva. Admitir a denunciao pelo poder pblico ao agente importa em trazer para o processo a discusso da culpa, o que resulta em percalos desnecessrios soluo da lide em razo de a responsabilidade do poder pblico ser objetiva. Assim, a nica opo ao poder pblico seria aguardar o desenrolar da ao proposta pelo particular e, acaso seja condenado, o poder pblico por meio de nova ao exerceria seu direito de regresso. Responsabilidade do Estado por omisso Principal divergncia consiste em saber se, na omisso, a responsabilidade civil do Estado objetiva ou subjetiva. Para Celso Antonio Bandeira de Mello, na omisso a responsabilidade do Estado subjetiva. Quando o dano foi possvel em decorrncia de uma omisso do Estado (o servio no funcionou tardia ou ineficientemente) de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado no agiu, no pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se no foi o autor; s cabe responsabiliza-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto : s faz sentido responsabiliza-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo. Em sentido contrrio, Hely Lopes Meirelles sustenta a natureza objetiva da responsabilidade do Estado. Nessa substituio da responsabilidade individual do servidor pela responsabilidade genrica do Poder Pblico, cobrindo o risco da sua ao ou omisso, que se assenta a teoria da responsabilidade objetiva da Administrao, vale dizer, da responsabilidade sem culpa, pela s ocorrncia da falta annima do servio, porque esta falta est, precisamente, na rea dos riscos assumidos pela Administrao para a consecuo de seus fins. A divergncia acerca do tema se inicia com a teoria da falta do servio (faute du service), segundo a qual a falta (omisso), o atraso ou a deficincia na prestao do servio pblico que causem aos particulares ensejam a responsabilidade civil subjetiva do Estado.

Se a lei atribui determinada pessoa jurdica o dever de agir, e esta pessoa no pratica o ato ou desenvolve a atividade que o ordenamento reclama, evidente que a omisso da pessoa jurdica se deve necessariamente omisso dos seus agentes, independentemente da razo para a omisso: falta de planejamento, falta de disponibilidade financeira, desorganizao, negligncia, impercia, dolo, etc. No nos parece razovel, desse modo, imputar s mencionadas pessoas jurdicas de Direito Pblico ou de Direito privado prestadoras de servios pblicos responsabilidade objetiva pela ao dos seus agentes, negando-lhes essa responsabilidade quando o agente deixar de atuar, quando se omitir. O Estado pode ser responsabilizado pela omisso, ainda que seja possvel identificar o agente que deixou de praticar o ato ou de desenvolver a atividade que lhe competia. (Teoria da falta annima) Ao exigir da vtima, para obter a indenizao do Estado, a prova de que 1. o Estado teria que agir, 2. no o fez, 3. que da resultou o prejuzo sofrido, no se est a reclamar que a prova da omisso decorreu da culpa de quem quer que seja. A prova de que o dano sofrido decorre da omisso ou da ao do Estado est relacionada ao nexo de causalidade, um dos requisitos necessrios responsabilidade objetiva do Estado. Se houve dano, e se este decorreu da omisso do Estado, irrelevante indagar de culpa. Demonstrados pela vtima os dois requisitos (dano e nexo de causalidade), o Estado deve ser responsabilizado quer o eventus domini decorra da ao ou da omisso estatal. Em concluso, a discusso sobre a responsabilidade civil do Estado na omisso, especificamente acerca do seu enquadramento na teoria objetiva ou na teoria subjetiva, vem de muito tempo, e no h sinais de que venha a ser adotada uma teoria em detrimento de outra. certo, todavia, que na jurisprudncia mais fcil identificar a meno teoria subjetiva quando se trata de situaes de omisso do Estado. Assim, uma teoria no se diferencia tanto da outra. A divergncia reside to-somente na circunstncia de que, na teoria subjetiva, a omisso do Estado identificada como uma conduta necessariamente culposa; ao passo que os defensores da responsabilidade civil objetiva identificam a omisso como eventus domini, sendo a partir dele estabelecido o nexo de causalidade com o dano, independentemente da razo que tenha levado inao do Estado. Omisso do Estado e teoria da reserva do possvel: limitaes oramentrias no podem legitimar a no atuao do Estado no cumprimento das tarefas relacionadas ao cumprimento dos deveres fundamentais. A exceo em que se aplica a reserva do possvel admitida em situaes em que seja demonstrada a impossibilidade real de atuao do Estado em razo das limitaes oramentrias. Assim, se existem recursos pblicos, mas se optou pela sua utilizao em outros fins, no voltados realizao dos direitos fundamentais, no legtima a argio da teoria da reserva do possvel. Responsabilidade e concessionrias: os danos causados pelas concessionrias de servio pblico podem ensejar a responsabilidade da prpria concessionria ou do poder pblico concedente. A razo para que um ou que outro sejam responsabilizados distinta. No h que se falar em responsabilidade subsidiria. Pelos atos praticados pela concessionria que causem prejuzos aos particulares responde ela, no assumindo o Estado, como regra, responsabilidade alguma. Os delegatrios de servio

pblico atuam sempre em nome prprio e seus atos e omisses ensejam responsabilidade exclusivamente para as pessoas. Responsabilidade do Estado por atos legislativos Admite-se a possibilidade de o Estado ser responsabilizado em duas nicas circunstncias: Lei de efeito concreto; Lei inconstitucional. Em ambas as hipteses, desde que o particular demonstre a ocorrncia do dano e do nexo de causalidade, o Estado pode ser responsabilizado civilmente. Lei de efeito aquela cujos destinatrios so certos, em que o exame do texto normativo torna possvel identificar, de forma precisa, o grupo de pessoas por ela alcanado. O motivo para que o Estado seja responsabilizado em razo da edio de lei de efeito concreto se encontra no fato de que embora promulgada pelo legislativo, com obedincia ao processo de elaborao das leis, constitui, quanto ao contedo, verdadeiro ato administrativo, gerando, portanto, os mesmos efeitos que estes quando cause prejuzo ao administrado, independentemente de consideraes sobre a sua constitucionalidade ou no. Leis inconstitucionais tenham ou no efeito concreto -, se causar dano o poder pblico deve ser responsabilizado. Em qualquer hiptese de responsabilidade do Estado por ato legislativo, no tem sido admitida ao regressiva contra os agentes pblicos responsveis pela edio da lei inconstitucional ou de efeito concreto. Contudo, cumpre ressaltar que a omisso legislativa enseja a responsabilidade civil do Estado. Se a CF atribui ao legislador o dever de legislar, e se determinados direitos reconhecidos pelo texto constitucional no podem ser adequadamente exercidos em razo da omisso legislativa, no nos parece razovel negar vtima do dano o direito de obter indenizao. Podem ocorrer duas situaes: 1. o direito do particular reconhecido diretamente pela CF, cabendo lei to-somente definir a forma como o direito ser exercido, entretanto, como j existe o direito, a ausncia de lei pode legitimar a ao de indenizao contra o Estado. 2. quando ainda no existe o direito, em que a existncia do direito depende da aprovao da lei, sendo que, neste caso, se no h direito subjetivo violado, no h como se falar em dano para que se configure o direito de pedir indenizao. Em concluso, possvel afirmar que somente em situaes excepcionalssimas deve ser admitida a responsabilizao do Estado em razo da omisso do legislador. Responsabilidade por atos judiciais A responsabilidade do Estado no se aplica aos atos do Poder Judicirio em sua funo jurisdicional, a no ser nos casos expressamente declarados em lei. As razes utilizadas pelos juzes para restringir a responsabilidade do Estado foram muito bem sintetizadas por Maria Sylvia:

1. O Poder Judicirio soberano; 2. Os juzes tm que agir com independncia no exerccio das funes sem o temor de que suas decises possam ensejar a responsabilidade do Estado; 3. O magistrado no funcionrio pblico; 4. A indenizao por dano decorrente de deciso judicial infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada, porque implicaria o reconhecimento de que a deciso foi proferida com violao da lei. O exame dos trs primeiros fundamentos utilizados para eximir o Estado do dever de ressarcir os danos decorrentes do desempenho da atividade judicial conduz, de forma inequvoca, concluso de que, para fins de apurao da responsabilidade civil do Estado, a atividade judicial em nada se diferencia da atividade executiva. Desse modo, no h justificativa plausvel para a adoo de tratamento diferenciado em matria de responsabilidade civil do Estado. Em concluso, no obstante os clamores em sentido contrrio, o Estado somente pode ser responsabilizado pelo ato judicial nas hipteses expressamente previstas em lei. Art. 5, LXXV da CF O Estado indenizar o condenado por erros judicirios, assim como o que ficar preso alm do tempo fixado na sentena. Concluso: a regra a irresponsabilidade civil do Estado; o Estado somente responde pelo ato judicial nas hipteses expressamente previstas em lei; o juiz somente responde regressivamente nas hipteses de dolo ou fraude. Reparao do Dano No qualquer dano relacionado com os comportamentos omissivos ou comissivos do Estado que d margem a indenizao. Para que nasa o dever de indenizar mister que o dano apresente algumas caractersticas: 1. o dano deve corresponder a leso a um direito da vtima. Isto , alm da leso econmica, uma leso jurdica. Dano patrimonial qualquer prejuzo sofrido por algum, inclusive por ato de terceiro, consistente em uma perda patrimonial que elide total ou parcialmente algo que se tem ou que se ter. Dano econmico subtrao de um bem ou consistir em impediente a que se venha a t-lo, atinge bem a que se faz jus. Dano em direito pressupe sua existncia, mas reclama, alm disso, que consista em agravo a algo que a ordem jurdica reconhece como garantido em favor de um sujeito. No basta caracterizar a mera deteriorao patrimonial sofrida por algum. No suficiente a simples subtrao de um interesse ou de uma vantagem que algum possa fruir, ainda que legitimamente. Importa que se trate de um bem jurdico cuja integridade o sistema normativo proteja, reconhecendo-o como um direito do indivduo.

O dano juridicamente reparvel nem sempre pressupe um dano econmico. cabvel a responsabilizao por dano moral, cf. art. 5, X da CF, indenizao por dano moral ou material decorrente de violao da intimidade, da vida privada, da honra ou da imagem das pessoas, sem distinguir se o agravo provm de pessoa de Direito Pblico ou de Direito Privado. 2. para ser indenizvel cumpre que o dano, ademais de incidente sobre um direito, seja certo, vale dizer, no apenas eventual, possvel. Tanto poder ser atual como futuro, desde que certo, real. Nele se engloba o que se perdeu e o que se deixou de ganhar (e se ganharia, caso no houvesse ocorrido o evento lesivo). Estes dois caracteres do dano so indispensveis, em qualquer caso, para que surja responsabilidade do Estado.

2 BIMESTRE

DOMNIO PBLICO A definio dos bens compreendidos no domnio pblico pode observar dois diferentes aspectos. O primeiro critrio considerado para a definio de domnio pblico tem como parmetro a titularidade dos bens. Essa perspectiva atribui natureza pblica aos bens pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico. Outra opo para a definio do domnio pblico toma como parmetro a finalidade a que se destinam os bens. Se sua utilizao estiver vinculada ao desempenho de qualquer atividade estatal, ou se forem destinados ao uso diretamente pela populao, compreenderiam esses bens o domnio pblico. A idia de domnio est diretamente relacionada de propriedade, e esta, de apropriao. O conceito de domnio pblico diz respeito queles bens pertencentes ao Estado ou afetados a uma funo pblica. No obstante a existncia dessa dupla possibilidade de enquadramento, somente faz sentido falar em domnio pblico para alcanar os bens passveis de apropriao por algum, seja este pessoa pblica ou pessoa privada, que utilize o bem em uma funo pblica.

BENS PBLICOS 1. Conceito: Todas as coisas materiais ou imateriais pertencentes pessoa jurdica de direito pblico, submetidas a um regime especial, derrogatrio do comum. Para Hely Lopes Meirelles: todas as coisas, corpreas ou incorpreas, imveis, mveis ou semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam, a qualquer ttulo, s entidades estatais, autrquicas, fundacionais e empresas governamentais. Cdigo Civil art. 98, so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

2. Afetao e Desafetao Diz-se que o bem afetado quando se destina diretamente ao uso pela populao ou quando forem utilizados pelas entidades e rgos pblicos para a realizao das suas atividades pblicas. So afetados os bens de uso comum e de uso especial; so desafetados os bens dominicais. 3. Classificao a) de uso comum (ruas, praas, praias e avenidas) b) de uso especial delegacia/ Posto de sade c) dominicais pertencem ao Estado; so terrenos adquiridos quando no se paga imposto. Quanto a sua titularidade A Constituio Federal indica alguns bens cuja titularidade atribuda Unio e aos Estados. O objetivo dessas referncias no restringir a titularidade da Unio e dos Estados apenas a esses bens. Ou seja, as referncias feitas a alguns bens como pertencentes Unio ou aos Estados tm o propsito de evitar questionamentos acerca da titularidade, e no o de restringir o domnio pblico federal ou estadual aos bens mencionados. Bens da Unio arts. 20 a 176 da CF Bens do Estado art. 26 Bens dos Municpios aqueles que integram seu patrimnio. No esto especificados na CF. Importa observar que os bens pertencentes s pessoas administrativas de Direito Pblico devem observar o mesmo regime jurdico aplicvel s entidades polticas a que estejam vinculadas. 4. Regime Jurdico A aplicao do regime pblico deve ser a conseqncia de se ter reconhecido o bem como pblico, e no ao contrrio. Ou seja, os bens no so pblicos em razo de o regime a eles aplicvel ser o de Direito Pblico; ao contrrio, o regime jurdico pblico aplicvel aos bens previamente reconhecidos como pblicos. E so pblicos os bens pertencentes Unio, aos Estados, aos Municpios, ao Distrito Federal, bem como s suas respectivas autarquias e fundaes de Direito Pblico. Caractersticas: a) alienabilidade condicionada independente de se tratar de bem mvel ou imvel, a primeira condio a ser observada para a alienao de bens pblicos diz respeito necessidade de desafetao. b) imprescritibilidade os bens pblicos so insuscetveis de serem objeto de usucapio. Smula 340 do STF os bens pblicos no sero adquiridos por usucapio. (art. 183, 3 e 191, pargrafo nico).

c) impenhorabilidade a penhora corresponde ao procedimento judicial por meio do qual se objetiva tomar bens do devedor com vista sua alienao em juzo para a satisfao do direito do credor. A impenhorabilidade alcana os bens pblicos em razo de as regras previstas no art. 100 da CF determinarem procedimento especfico para a satisfao dos crditos decorrentes das condenaes judiciais da Fazenda Pblica. d) no onerao considerando que a constituio da garantia real objetiva assegurar ao credor que no receba o pagamento voluntrio a possibilidade de executar o devedor e de penhorar judicialmente os bens dados em garantia, considerando que a onerao dos bens se presta to-somente a uma possvel penhora judicial, o entendimento no sentido da impossibilidade de onerao. Isto , no podem ser dados em garantia. 5. Autorizao, Permisso e Concesso de uso Autorizao o meio pelo qual o poder pblico discricionariamente consente em que bem pblico possa ser usado precria e transitoriamente por particular em carter privado. (realizao de comcios, eventos esportivos, culturais, etc.) A autorizao formalizada por meio de ato administrativo precrio, podendo ser revogado a qualquer tempo. Porm, havendo prejuzo ao particular que licitamente obteve a autorizao, devem esses prejuzos efetivamente sofridos serem ressarcidos. Interesse do particular em usar em carter privado e para fins privados bem pblico; A discricionaridade da Administrao Pblica; A sua transitoriedade de uso.

Permisso de uso meio pelo qual o poder pblico discricionariamente consente em que bem pblico possa ser usado, em carter privado e de modo continuado, por particular. Distinguese da autorizao em razo do prazo de utilizao do bem. No caso da autorizao, o bem seria utilizado por breves perodos, enquanto a permisso envolveria utilizao por longos perodos (banca de jornal, quiosques, lanchonetes). A permisso de uso formaliza-se: Por meio de ato administrativo; Deve ser precedida de procedimento que assegure aos possveis interessados no uso do bem idntica oportunidade de obter a permisso, devendo a escolha se pautar em critrios objetivos;

Pode ser instituda em carter gratuito ou oneroso, conforme disponha legislao aplicvel; Pode ser instituda com prazo certo ou por prazo indeterminado;

Somente ser instituda se o poder pblico entender conveniente ou oportuno o trespasse em carter privativo do uso do bem pblico ao particular.

Concesso de uso o contrato por meio do qual o poder pblico transfere a particular o uso de bem pblico por perodo determinado. As hipteses em que se recomenda ao legislador a utilizao da concesso de uso so aquelas em que o particular necessita de segurana jurdica, que no lhe conferida pelo ato administrativo que formaliza a autorizao e a permisso de uso. Nas hipteses em que o particular-usurio do bem necessite realizar grandes investimentos, ele no pode sujeitar-se a um regime que apresenta como uma das caractersticas a possibilidade de a qualquer tempo ser revogado pelo poder pblico. Para essas hipteses, ou seja, para conferir maior segurana quele a quem ser efetuado o trespasse do uso do bem, recomendvel a utilizao da concesso de uso em razo da sua natureza contratual somente poder ser rescindida nas hipteses previstas no art. 78 da Lei 8.666/93, sendo igualmente aplicveis as regras contidas no art. 79 da mesma lei, que indica as situaes em que deve ocorrer o pagamento de indenizao em razo da resciso do contrato. Sendo contrato, a concesso de uso deve ser precedida de licitao, nos termos do art. 45, 1, IV da LL. 6. Espcies a) terrenos reservados so os que encontram-se na beira de rios ou lagos, fora do alcance da mar, possuem a distancia de 15 metros para a parte da terra, contados desde o ponto mdio das enchentes ordinrias. b) terrenos de marinha so os banhados pela gua do mar ou dos rios navegveis, vo at a distncia de 33 metros. toda a costa litornea brasileira. c) terras devolutas pertencem aos Estados. No possuem qualquer vinculao de finalidade pblica, podendo ser considerada como bem dominical. d) terras indgenas a titularidade da Unio, mas cabe aos ndios o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. e) plataforma continental e mar territorial f) guas pblicas - titularidade da Unio e dos Estados. g) ilhas a titularidade das ilhas dividida entre a Unio e os Estados.

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA 1. Introduo: A Administrao, no exerccio de suas funes, alm de exercer o controle sobre os prprios atos, sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio. A finalidade do controle assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, abrangendo no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm os dos demais Poderes, quando exeram funo tipicamente administrativa. O controle constitui o poder-dever dos rgos a que a lei atribui essa funo, precisamente pela sua finalidade corretiva, no podendo ser renunciado nem retardado, sob pena de

responsabilidade de quem se omitiu. 2. Espcies de controle I. Controle Administrativo todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais poderes exercem sobre suas prprias atividades, sob os aspectos de legalidade e mrito, visando mant-las dentro da lei, por iniciativa prpria ou mediante provocao. O controle administrativo sobre os rgos da Administrao direta um controle interno que deriva do poder-dever de auto-tutela que a administrao tem sobre seus prprios atos e agentes e que lhe permite rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos e inconvenientes. Esse poder amplamente reconhecido pelo Poder Judicirio, em cujo mbito foram formuladas pelo STF as smulas 346 A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos, e 473 a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. O poder de auto-tutela encontra fundamento nos princpios a que se submete a Administrao Pblica, em especial o da legalidade e o da predominncia do interesse pblico, dos quais decorrem todos os demais. O controle sobre os prprios atos pode ser exercido ex officio, quando a autoridade competente constatar a ilegalidade de seu prprio ato ou de ato de seus subordinados, ou pode ser provocado pelos administrados por meio dos recursos administrativos. Assim, atravs do controle administrativo, a Administrao pode anular, revogar ou alterar seus prprios atos e punir seus agentes com as penalidades estatutrias. O controle sobre as pessoas jurdicas que integram a Administrao indireta ou descentralizada tambm chamado de tutela e um controle externo que s pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de ofensa autonomia que lhes confere. a.1) Meios de controle administrativo Fiscalizao Hierrquica exercida pelos rgos superiores sobre os inferiores da mesma Administrao, visando ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes, razo pela qual deve estar presente em todos os rgos do Executivo. So caractersticas da fiscalizao hierrquica a permanncia e a automaticidade, visto que se exercita perenemente, sem descontinuidade e independentemente de ordem ou solicitao especial, pois um poder-dever de chefia e, como tal, o chefe que no a exerce comete infrao funcional.

Recursos Administrativos so todos os meios hbeis que possam propiciar aos administrados a provocao do reexame da deciso interna pela prpria Administrao. Os recursos administrativos podem ser interpostos ex officio ou por provocao do interessado. Os recursos provocados ou voluntrios devem ser fundamentados, com a exposio dos fatos e indicao da ilegalidade impugnada, assim como deve ser tambm fundamentada a deciso do recurso, com motivao prpria do julgador ou aceitao expressa das razes do recorrente. O que no se admite o acolhimento ou a rejeio imotivada do recurso, at porque isto invalida a deciso. Tambm no pode a Administrao conhecer de recurso voluntrio extemporneo, ou intempestivo, pois, se o fizer, estar infringindo a coisa julgada administrativa, que torna definitivas e impugnveis suas decises no mbito interno

da administrao, dando segurana e estabilidade s relaes jurdicas decorrentes de seus atos, ressalvada, todavia, a anulao de atos ilegais, que independe de recurso e pode ser declarada a qualquer tempo e em qualquer processo. Os recursos administrativos podem ter efeitos suspensivo e devolutivo. Efeito devolutivo o efeito normal de todos os recursos e independe de norma legal; ele devolve (remete) o exame da matria autoridade competente para decidir. Efeito suspensivo o que suspende os efeitos do ato at a deciso do recurso e s existe quando a lei o prev expressamente. No silncio da lei, o recurso tem apenas efeito devolutivo. Assim, os efeitos do recurso administrativo so normalmente, o devolutivo e, por exceo, o suspensivo. Da porque, quando o legislador ou administrador quer dar efeito suspensivo ao recurso, deve declarar na norma ou no despacho de recebimento, pois no se presume a exceo, mas sim a regra. Quando a lei prev recurso com efeito suspensivo, o ato no produz efeito e, portanto, no causa leso, enquanto no decidido o recurso interposto tempestivamente (dentro do prazo legal). O recurso administrativo com efeito suspensivo produz de imediato duas conseqncias jurdicas: a) o impedimento da fluncia do prazo prescricional, pois durante a tramitao do recurso interno o ato recorrido inexeqvel, no ensejando qualquer ao judicial, e, no havendo ao, no pode haver prescrio; b) a impossibilidade jurdica de utilizao das vias judicirias para ataque ao ato pendente de deciso administrativa, uma vez que nessa situao o ato se torna inoperante e instvel e, portanto, insuscetvel de correo judicial, pela impossibilidade de fixao do objeto da demanda. Entretanto, ningum obrigado a recorrer s vias administrativas, de modo que, querendo, o interessado pode deixar exaurir (esgotar) o prazo para recorrer e propor ao judicial, pois, exaurido o prazo, o ato j comea causar leso e a partir da comea a correr o prazo de prescrio judicial, surgindo o interesse para ingressar em juzo. O recurso tem efeito suspensivo no impede a fluncia da prescrio, nem impede o uso das vias judicirias na pendncia da deciso interna da Administrao, pois o ato impugnado continua a operar seus efeitos, com a possibilidade sempre presente de lesar direitos individuais. Vale dizer, o ato, ainda que possa vir a ser corrigido pela prpria autoridade administrativa, produz leso a partir do momento em que se torna exeqvel, pois a prescrio comea a correr e o interessado pode propor ao judicial independentemente da propositura ou no de recurso administrativo. Os recursos administrativos tm duplo fundamento constitucional: art. 5, LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; e art. 5, XXXIV so assegurados a todos independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder. Dentro do direito de petio esto agasalhadas inmeras modalidades de recursos administrativos como meios hbeis a propiciar o reexame da atividade da Administrao por seus prprios rgos, a saber: Representao a denncia formal das irregularidades internas ou de abuso de poder feita autoridade competente, para se conhecer e coibir a ilegalidade apontada. A Administrao tem o poder-dever de averiguar e punir os responsveis em decorrncia da sua sujeio ao princpio da legalidade, ao qual no pode fazer sobrepor simples raz es de oportunidade e convenincia e, portanto, no pode ser deixada discricionariedade da Administrao a deciso quanto a apurar ou no a irregularidade denunciada.

Reclamao administrativa ato pelo qual o administrado expressa sua oposio a atos da Administrao que afetem interesses legtimos, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correo de um ato que lhe cause leso ou ameaa de leso. Poder faz-la no prazo de um ano, se outro no estiver estabelecido em lei. Pedido de reconsiderao a solicitao da parte dirigida mesma autoridade que expediu o ato, para que o invalide ou o modifique nos termos da pretenso do requerente. Se no houver prazo fixado em lei, o direito de pedir reconsiderao extingue em um ano da data da deciso administrativa da ltima instncia e sua apreciao no suspende a prescrio. Recursos hierrquicos so todos aqueles pedidos que as partes dirigem a autoridade superior que proferiu o ato, possibilitando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos. Pode ser: a) prprio dirigido autoridade superior, dentro do mesmo rgo em que o ato foi praticado; e, b) imprprio aquele que o interessado dirige a autoridade ou rgo estranho repartio que expediu o ato recorrido, no integrado na mesma hierarquia, mas com competncia julgadora expressa. Reviso do Processo o meio previsto para o reexame da punio imposta ao servidor, quando se aduzirem fatos novos suscetveis de demonstrar a sua inocncia ou a inadequao da penalidade aplicada. Na reviso, a deciso poder ser mantida ou reformada. Entretanto, a reforma dever concluir pela reduo ou cancelamento da penalidade, pois a lei no autoriza a agravao da pena (reformatio in pejus). Coisa julgada administrativa apenas uma precluso de efeitos internos, no tem o alcance de coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administrao no deixa de ser um simples ato administrativo decisrio, sem a fora conclusiva do ato jurisdicional do Poder Judicirio. Nas decises administrativas finais ocorre apenas a precluso administrativa, ou a irretratabilidade do ato perante a prpria Administrao. sua imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das relaes entre as partes, imodificabilidade essa que no efeito de coisa julgada administrativa, mas conseqncia da precluso das vias de impugnao interna dos atos decisrios da prpria Administrao. Significa apenas que a deciso se tornou irretratvel pela prpria Administrao. Prescrio administrativa opera a precluso da oportunidade de atuao do Poder Pblico sobre a matria sujeita sua apreciao. A prescrio administrativa encontra justificativa na necessidade de estabilizao das relaes entre esta e seus servidores, mas nada impede que ela conhea de recursos extemporneos, desde que constate assistir razo ao interessado, e isto porque, no exerccio da funo de tutela da legalidade, a administrao pode e deve, mesmo sem provocao do administrado, rever os seus atos ilegais, at com o objetivo de evitar demandas judiciais inteis. Espcies: a) a que ocasiona o perecimento do direito do administrado ou do servidor, que poderia pleite-lo administrativamente, podendo ser suspensa, interrompida e at relevada pela Administrao; b) a que extingue o poder de punir da Administrao, constituindo-se uma garantia do servidor ou do administrado que no ser mais punido, pela ocorrncia da prescrio; fatal e irrefrevel na sua fluncia e nos seus efeitos extintivos da punio.

II. Controle Legislativo aquele exercido pelo Poder Legislativo, alcanando os rgos do Poder Executivo, as entidades da Administrao indireta e o prprio Poder Judicirio,

quando executa funo administrativa. Entretanto, deve limitar-se s hipteses previstas na Constituio Federal, sob pena de ofensa ao princpio da separao de poderes, no podendo ser ampliado fora do mbito constitucional. a) Controle poltico o exercido pelos rgos legislativos ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Executivo sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e convenincia diante do interesse pblico indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da coletividade. Ex. arts. 49/52 da Constituio Federal. b) Controle financeiro a fiscalizao financeira e oramentria conferida em termos amplos ao Congresso Nacional, mas se refere fundamentalmente prestao de contas de todo aquele que administra bens, valores ou dinheiros pblicos. A administrao financeira e oramentria submete-se a maiores rigores de acompanhamento, tendo a Constituio da Repblica (arts. 70/75) determinado o controle interno pelo Executivo e o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo TCU (Tribunal de Contas da Unio). Esse controle externo visa comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiro pblico, assim como a fiel execuo do oramento. A Constituio Federal (art. 31, 3) contm uma inovao ao determinar que as contas dos Municpios ficaro, durante 60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei, sendo essa mais uma hiptese de participao popular no controle da Administrao. Atribuies dos Tribunais de Contas As principais atribuies dos Tribunais de Contas se inserem no controle externo da administrao financeira e oramentria, como rgos independentes, mas auxiliares dos Legislativos e colaboradores dos Executivos. Toda atuao dos Tribunais de Contas deve ser exercida a posteriori, no tendo apoio constitucional qualquer controle prvio sobre atos ou contratos da Administrao direta ou indireta, nem sobre a conduta de particulares que tenham gesto de bens ou valores pblicos, salvo as inspees e auditorias, que podem ser realizadas a qualquer tempo. III. Controle Judicial o exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa. a) Limites o Poder Judicirio pode examinar os atos da Administrao Pblica, de qualquer natureza, unicamente no aspecto da legalidade e da legitimidade do ato impugnado, sendo um controle a posteriori, por restrito verificao da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Quanto aos atos discricionrios, sujeitam-se apreciao judicial desde que no se invadam os aspectos reservados apreciao subjetiva da Administrao Pblica com emisso de juzo de mrito sobre os atos da Administrao (oportunidade e convenincia). O mrito administrativo do ato no se confunde com o exame pelo Poder Judicirio de seus motivos determinantes, sempre passveis de verificao em juzo. No h invaso de mrito quando o Judicirio aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaborao do ato; a ausncia ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetvel de invalidao pelo Poder Judicirio. b) Atos sujeitos a Controle Especial:

b.1) atos normativos no podem ser invalidados pelo Poder Judicirio a no ser por via de ao direta de inconstitucionalidade, cujo julgamento de competncia do Supremo Tribunal Federal (lei ou ato normativo federal ou estadual que contrarie a Constituio Federal), ou do Tribunal de Justia (lei ou ato normativo estadual ou municipal que contrarie a Constituio do Estado). b.2) atos polticos possvel sua apreciao pelo Poder Judicirio, desde que causem leso a direitos individuais ou coletivos. Os atos polticos so aqueles praticados por agentes do Governo, no uso de competncias constitucional, com fundamento na ampla apreciao da convenincia ou oportunidade de sua realizao, sem se aterem a critrios jurdicos preestabelecidos. b.3) atos interna corporis so os Regimentos dos atos colegiados e, em regra, no so apreciados pelo Poder Judicirio, pois se limitam a estabelecer normas que entendem direta ou imediatamente sobre o funcionamento interno da corporao legislativa e de suas prerrogativas institucionais estabelecidas em lei. c) Meios de Controle Judicirio So as vias processuais de que dispe o titular do direito lesado ou ameaado para obter a anulao do ato ilegal em ao contra a Administrao Pblica. A Constituio prev aes especificas de controle da Administrao Pblica, s quais a doutrina se refere com a denominao de remdios constitucionais, em razo de terem a natureza de garantia dos direitos fundamentais. So eles: o Habeas Corpus, o Habeas Data, o Mandado de Segurana, o Mandado de Injuno, a Ao Popular e o Direito de Petio. d) A Administrao em Juzo A Administrao Pblica, quando ingressa em juzo, recebe a designao de Fazenda Pblica, porque seu errio que suporta os encargos patrimoniais da demanda. Em geral tem foro prprio e juzo privativo indicados na Constituio Federal e sua representao feita por seus procuradores judiciais ou advogados constitudos para determinados feitos.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 1. Conceito: o ato de improbidade administrativa aquele praticado por agente pblico, contrrio s normas da moral, lei e aos bons costumes. o ato que indica falta de honradez e de retido de conduta no modo de proceder perante a administrao pblica direta e indireta, nas trs esferas polticas. No 4 do art. 37, a Carta Poltica alude improbidade administrativa, sem aludir moralidade, ao determinar que: os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Em outro dispositivo da CF (art. 5, inciso LXXIII) est dito que: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou a entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.

A Lei 8.429/92, por sua vez, complementando as disposies constitucionais, classifica os atos de improbidade administrativa em trs tipos: 1 que importam enriquecimento ilcito; 2 que causam prejuzo ao errio; 3 que atentam contra os princpios da administrao pblica.

2. Agente Sujeito passivo a Lei 8.429/92, em seu art. 1 e pargrafo nico, define quais as pessoas consideradas como passveis de sano pela prtica de atos de improbidade. Isto , qualquer agente pblico, servidor ou no, em relao aos atos praticados contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes, reputando-se agente pblico, para os efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao, ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades acima mencionadas; Tambm, qualquer pessoa que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie por qualquer forma direta ou indireta. Sujeito ativo o titular do bem jurdico, no caso a administrao pblica direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e as entidades particulares que tenham participao de dinheiro pblico em seu patrimnio ou receita, conforme prescreve o art. 1 e seu pargrafo nico. 3. Classificao dos atos de Improbidade e sanes aplicveis A atos que importam enriquecimento ilcito art. 9, significa auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 da lei. 2 que causam prejuzo ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio ou apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades mencionadas na lei, diante de qualquer fato que se enquadre nos incisos do art. 10; 3 que atentam contra os princpios da administrao pblica ao ou omisso que ferem deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, notadamente aqueles dos incisos do art. 11. necessrio o mnimo de m-f para configurar a improbidade. Sanes: Perda da funo pblica, Suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos; Pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano;

Proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos; Ressarcimento integral do dano; Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia. A Lei 8.429/92 no define crimes, pois os atos de improbidade administrativa definidos nos arts. 9, 10 e 11 no constituem crimes na referida lei. As sanes definidas na lei tm natureza poltica ou civil, independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica. 4. Processo Judicial e Procedimento Administrativo J se firmou jurisprudncia de que a ao judicial cabvel para apurar e punir atos de improbidade administrativa possui natureza de ao civil pblica. Assim, cabe a aplicao, no que no contrariar a LIA, da Lei 7.347/95. So exemplos de medidas acautelatrias previstas na LIA: indisponibilidade dos bens, que recai sobre os bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial, sendo requisitada ao judicirio pelo Ministrio Pblico; o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual, que pode ser requisitado tanto pela autoridade judicial, como pela administrativa competente; e o seqestro dos bens, deferido pelo Judicirio em face de fundados indcios de responsabilidade. H tambm a possibilidade legal de instaurao de processo administrativo para apurao da prtica de improbidade (art. 14), devendo a comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal de Contas da existncia de procedimento administrativo para apurar prtica de ato de improbidade, que podem, a requerimento, designar representante para acompanh-lo. Prescrio: A prescrio do ato de improbidade ocorre em: a) at 5 anos aps o trmino do mandato, cargo em comisso ou funo de confiana; ou b) dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego (art. 23). Ocorre que, apesar da previso, as aes de ressarcimento dos danos causados ao errio so consideradas imprescritveis.