Militarizao da segurana pblica no Brasil: respostas recentes a um problema antigo*

LUS ANTNIO FRANcIScO DE SOUZA**

Resumen:
En Amrica Latina no se han espantado totalmente todos los fantasmas de las dictaduras del pasado. El subcontinente no se ha reincorporado por completo a la normalidad democrtica en todas sus dimensiones esenciales; sin embargo, tiene que vivir con los principios de la democracia formal y el Estado democrtico de Derecho en su dimensin legal. Incluso, no ha podido aplicar y garantizar a la mayora de la poblacin los principios consagrados en las constituciones, la justicia, la paz y el desarrollo con equidad. El aparato estatal de los latinoamericanos todava tiene limitaciones en trminos de control social, transparencia y eficacia de las polticas sociales. Con este panorama, los pases de Amrica Latina tienen que enfrentar la escalada de violencia, la delincuencia, el crimen organizado y los problemas de seguridad en sus ciudades. Y, en respuesta a estas demandas sociales, las jvenes democracias acuden a la segu-

* Artculo recibido mayo 02 de 2011 / Aceptado junio 20 de 2011 ** Professor Assistente Doutor, Universidade Estadual Paulista, Unesp, Marlia.

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ridad que brinda la fuerza pblica como garante del orden y la paz. sta parece ser la tendencia actual que merece ser discutida en este artculo. Palabras clave: aparato estatal, seguridad, polica, justicia, paz, dictaduras.

Resumo
A Amrica Latina no espantou totalmente todos os fantasmas do seu recente passado de ditaduras militares. O subcontinente ainda no restabeleceu completamente a normalidade democrtica em todas as suas principais facetas, no obstante j conviver com os princpios da democracia formal e do estado democrtico de direito em sua dimenso jurdica. Ainda no conseguiu levar para parcelas importantes da populao os princpios consagrados em suas constituies de justia, paz e desenvolvimento com equidade. O aparato estatal dos pases latino-americanos ainda apresenta limitaes em termos de controle social, transparncia e efetividade das polticas sociais. Diante de tantas incompletudes, os pases da Amrica Latina tm que enfrentar a escalada da violncia, da criminalidade, do crime organizado e da desestrutura urbana de suas principais capitais. E, sempre como respostas aos problemas percebidos como pblicos, as jovens democracias apelam para as instituies da segurana pblica e, na falta e insuficincia destas, as foras armadas so acionadas como garantidoras da ordem e da paz. Esta parece ser a tendncia atual que merece ser discutida no presente artigo. Palavras-chave: segurana, polcia, polcia militar, militares, foras armadas.

Introduo
Em agosto de 2010, o governo do presidente Lula sancionou lei que atribui poder de polcia para as Foras Armadas. Os militares podero fazer atividades policiais como revistar pessoas, veculos, embarcaes, bem como podero deter pessoas consideradas suspeitas em reas de fronteira. Foras militares brasileiras tm desempenhado papel importante na

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estabilizao social e poltica do Haiti, presena reforada recentemente em razo do terremoto que assolou o pas em janeiro de 2010. Volta e meia a populao urbana do pas clama por interveno militar nos morros e favelas dominados pelo trfico de drogas e assolados pela violncia de traficantes, milicianos e policiais. A Polcia Militar, principal corporao policial do pas, responsvel pelo policiamento ostensivo e preventivo, organizada militarmente e subordinada, em ltima instncia, ao Exrcito brasileiro. Estamos diante de uma nova onda de militarizao da segurana pblica no Brasil? A discusso mais evidente sobre a militarizao refere-se definio dos crimes cometidos pelos policiais militares, em funes de policiamento, como crimes militares e, portanto, como transgresses disciplinares, submetidas a um cdigo, a um processo e a uma justia militar prprios. O debate amplo, mas em sntese, os crimes cometidos por policiais militares contra civis seriam tratados com mais complacncia do que os crimes propriamente disciplinares. Este sistema seria responsvel pelo desrespeito aos direitos dos cidados e daria suporte s prticas violentas dos policiais na sociedade brasileira. Mas a militarizao um fenmeno mais amplo e refere-se ao processo de adoo de modelos, doutrinas, procedimentos e pessoal militares em atividades de natureza civil (Zaverucha, 2005 e 2010). Neste sentido, militarizao da segurana no fenmeno novo. Embora as competncias institucionais da polcia e das foras armadas sejam claramente diferentes, as zonas de fronteira sempre existiram e continuam existindo nos dias atuais. Embora saibamos que a polcia procura manter a ordem pblica e a paz social, trabalhando contra o crime e na gesto dos conflitos sociais de forma permanente e com vigilncia constante, o exrcito, de outra forma, procura manter a soberania de um determinado pas contra a interveno externa de um inimigo. Sempre se fala que a polcia e o exrcito detm o monoplio estatal da fora fsica por meio do uso autorizado e legal da arma. Entretanto, embora a autorizao para o uso da fora seja uma caracterstica fundadora destas duas instituies, importante ressaltar que a polcia caracterizao pela ausncia do uso sistemtico da fora enquanto que e exrcito preconiza o uso da arma como instrumento dissuasrio por excelncia. Alm do mais, a doutrina, armamento, instruo e treinamento da Polcia e

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do Exrcito so necessariamente distintos. A polcia no deve aprender nem usar tticas de guerra, assim como o Exrcito no deve ensinar ou usar tcnicas de policiamento em contextos urbanos, por exemplo. Mas, em pases como o Brasil, as competncias policiais e militares no esto totalmente definidas, o pas adotou um modelo de polcia que ainda est fortemente atrelado defesa do Estado e no defesa do cidado. um modelo hbrido no qual convivem uma polcia investigativa de carter civil e uma polcia preventiva de carter militar. No Brasil, o processo de policializao das Foras Armadas ocorre simultaneamente ao de militarizao da Polcia (Zaverucha, 2005: 19). Nos debates atuais sobre a definio de polcia e policiamento, no mais e to somente o uso da fora que define a noo e a prtica de polcia. Esta definio mantm a proximidade conceitual da polcia e do exrcito. A distino entre polcia e foras armadas feita na medida em que a primeira caracteriza-se pelo uso da informao, pela interdio do uso sistemtico da fora, corporificada na arma de fogo e pelo contato com o cidado, destinatrio de seus servios. A segunda caracteriza-se pelo monoplio da fora, o uso da arma de fogo como modelo de dissuaso e de desativao das ameaas e o isolamento em relao ao contexto do entorno de sua atuao. Mas este um debate terico, na prtica das instituies e das estratgias de governo h muita ambigidade que, evidentemente, nos alerta para um problema ainda no totalmente resolvido nas jovens democracias continentais (Bayley, 2001; Lima, 1995). Do ponto de vista terico, Hannah Arendt lembra que violncia (fora) e poder no podem nem devem ser confundidos. O uso da fora tem como implicao a reduo do poder (autoridade) e o uso do poder diminui a fora e a violncia. Em outros termos, o que define o mundo poltico no a violncia (a fora usada por poucos contra uma maioria), mas sim o poder (uso legtimo da fora em circunstncias de legitimidade). O poder emana necessariamente de um mandato jurdico-poltico baseado em processos de legitimao da autoridade. Sendo assim, segundo a autora, no h como conceber uma semelhana fenomenolgica entre poder e violncia. A fora que emana do poder a mesma forma que emana de uma ordem considerada justa. A paz incorporada na poltica como esfera pblica no resultado da guerra, do armistcio entre pases beli-

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gerantes, a paz construo social, concertada legitimamente. Portanto, para a autora, e expandindo um pouco seus argumentos, as instituies da guerra devem ser desmobilizadas em contexto de pacificao social, e serem substitudas por instituies jurdicas e sociais. Neste sentido, no haveria espao para ambigidade entre foras militares e foras civis na manuteno da ordem social interna e na consecuo dos objetivos poltico-jurdicos de equidade e justia (Arendt, 2009). As pesquisas de opinio mostram que o Exrcito, os Bombeiros e os Correios so as instituies que a populao brasileira mais deposita confiana. Ainda hoje, parte importante da opinio pblica acredita que o Exrcito pode resolver o problema do crime e da insegurana urbana. Mas as experincias de interveno do Exrcito na segurana apontam para inmeros casos de violncia e de ineficcia; de intolerncia diversidade e pluralidade no interior da organizao militar; resistncia ao controle civil sobre a fora e falta de accountability externo. O debate ainda est aberto e o presente artigo apenas uma pea neste intrincado quebra-cabeas.

Estado, polcia e ordem social

A segurana interna dos Estados Nacionais, no mundo ocidental, foi construda como extenso do militarismo. As foras de vigilncia e o policiamento rural e urbano foram extenso das funes das organizaes militares. A segurana interna pode ser compreendida como extenso da guerra pelos meios da violncia, mas tambm por outros meios, como o caso da justia. A definio do papel do Estado na segurana interna certamente procedeu-se de forma muito paralela noo de segurana interna como ausncia de beligerncia entre pases. Os inimigos internos foram, num primeiro momento, definidos a partir dos inimigos externos (Brewer, 1996; Bayley, 2001). Este processo, que teve origem nos sculos XVI, XVII e XVIII, segundo, por exemplo, Michel Foucault (2008), mudou profundamente de figura quando as novas noes de polcia, de razo de Estado e de governo emergiram no contexto do mercantilismo e do cameralismo. A partir de ento, o modelo da guerra passa a ser modulado e a gesto da vida no interior do territrio do Estado ganha um grau maior

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de complexidade com o surgimento da noo de governamentalidade (governo da cidade, governo da vida, governo econmico, governo da populao). Neste momento, surge a noo igualmente importante de biopoder em que a gesto da populao torna-se ponto focal das intervenes do Estado. Tratava-se, portanto, de gerir o movimento e a produo de uma populao e no mais de represso de inimigos polticos. O modelo da gesto governamental se impe ao modelo poltico-jurdico da soberania . O modelo de polcia dos pases europeus continentais foi construdo, neste processo, como polcia do rei, que o defende contra os inimigos externos e contra os sditos rebelados ou infiis. A diviso de funes policiais comea a se dar entre policiamento militarizado e o policiamento enquanto gesto poltica da populao. As guarnies militares, estacionadas em vrias regies do territrio, comeam a dividir suas atribuies com a polcia que neste momento era parte da estrutura judicial. Basicamente este o modelo francs que ser exportado para vrios pases aps a era napolenica: gendarmerie e polcia nacional. Com variaes importantes, este modelo ser adotado no continente sul-americano. E a gendarmerie cada vez mais assumir a funo de policiamento armado e preventivo e, gradualmente, assumir um papel destacado na gesto governamental (Foucault, 2008; Dieu, 1993). O modelo anglo-saxo, baseado na common law uma experincia diversa. A polcia tida como extenso da comunidade, os policiais so cidados jurados e armados que cumprem mandato comunitrio. O policiamento como forma local de auto-vigilncia. Durante muitos anos nos sculos XVII e XVIII os ingleses no aceitavam a presena da polcia como um exrcito aquartelado. Esta situao muda em parte com a criao da Polcia Metropolitana de Londres (1829). Referncia para as polcias modernas, criadas durante o sculo XIX e XX, a Policia Metropolitana ser composta por policiais civis, uniformizados, sem uso de armas de fogo, voltados para o controle da ordem pblica, de forma permanente, contnua e estratgica. Ao invs do policiamento se dar, como no modelo continental, em situaes casuais, com o uso de companhias ou grupos de homens armados percorrendo aleatoriamente o espao social em busca de malfeitores, o famoso bobby ingls percorre seu setor de

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policiamento diuturnamente, conhecendo os moradores e os problemas locais e construindo a confiana entre governo e cidados, naquilo que os especialistas chamaram de policing by consent. Este modelo de polcia urbana, civil e uniformizada, disseminou-se pelo mundo anglo-americano e aos poucos passou a ser referncia para o policiamento civil em todos os Estados modernos (Reiner, 1992; Waddington, 1999).

Breve histria da polcia no Brasil

O modelo francs , com variaes, encontrvel em Portugal. Ele chega ao Brasil com a transferncia da corte portuguesa em 1808 e a alterao do status poltico do territrio de colnia para vice-reino. Neste momento, foi criada a guarda real da corte para patrulhar o espao social do Rio de Janeiro. No obstante, a estrutura piramidal da polcia do rei podia conviver com formas mais locais de segurana como os quadrilheiros: estrutura policial colonial que mantida na corte, formada por homens respeitveis da comunidade, que auxiliavam a fiscalizao dos servios pblicos e a deteno de suspeitos ou de criminosos. A chegada da corte colnia proporcionou tambm a criao da Intendncia Geral de Polcia. Segundo este modelo, j existente em Portugal, um magistrado superior assumiria o papel de polcia, organizando os servios urbanos, a organizao administrativa e policial do reino. Mas novas guarnies militares tambm foram criadas neste momento. A emancipao poltica do pas, em 1822, mantm esta estrutura trplice de policiamento, marcada pela Intendncia, pela Guarda Real e pelas quadrilhas de moradores. Mas a emancipao procura dar peso maior aos mecanismos locais de gesto e de segurana com a criao do cargo de juiz de paz, que assumir funes policiais e judiciais. Ao longo do primeiro reinado e do perodo regencial h uma pluralidade de instituies da rea de segurana, mas ainda esta rea ainda ser fortemente marcada pelo militarismo: guarda da corte; polcia municipal; exrcito de linha; guarda nacional; quadrilheiros; juiz de paz etctera. O fim do perodo regencial e todo o Segundo Imprio conhecero a manuteno do Exrcito de linha, a Guarda Nacional e criaro novas estruturas em subs-

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tituio s antigas. Os juzes de paz perdem sua funo policial, as guardas municipais so extintas, surge o Corpo Policial Permanente (CPP) e so criados os delegados de polcia. A estrutura policial, essencialmente descentralizada na regncia, passa por profunda mudana, ressaltando a centralizao do comando e da organizao. Militarizao ainda caracterstica forte, mas a formao e a disciplina so frgeis. Apesar da tentativa de centralizao da polcia, articulando o local, as provncias com a corte, sob comando supremo do monarca, h uma grande margem de autonomia nas provncias e falta de mecanismos efetivos de controle sobre as foras policiais, que, segundo relatos da poca, se imiscuem com insistncia na poltica (Holloway, 1997; Souza, 2009). A Repblica, ao transformar os Corpos Policiais Permanentes de polcia em Fora Pblica, militariza definitivamente a segurana. Os CPPs tinham disciplina frouxa e baixa capacidade organizacional. Dependiam em grande parte de recursos e de apoio das localidades onde eram destacados, a formao militar era muito negligente e, na verdade, os policiais que procuravam se engajar o faziam como opo de emprego mais do que como busca de uma carreira. Esta situao mudou sensivelmente, sobretudo, com a vinda para o Estado de So Paulo da Misso Francesa, que estimulou na Fora Pblica paulista o treinamento militar, a hierarquia, a disciplina, os exerccios, o esprito de corpo e a organizao interna. Neste momento, e at o final do primeiro perodo republicano, comeou a se formar um verdadeiro exercito paulista, com funes policiais em todo Estado de So Paulo, funcionando como auxiliar das autoridades policiais civis, bem como pronto para intervir nas situaes de comoo pblica, revoltas polticas, movimento grevistas etctera (Souza, 2009). Na capital do Estado, a Fora Pbica atuava no policiamento, na gesto urbana de conflitos, greves e mobilizaes operrias. Em sua organizao interna a Fora Pblica manteve infantaria, cavalaria, bombeiros, companhias motorizadas, companhia de aviao. A Fora Pblica monta estrutura de formao e de ensino militarizados e toda uma estrutura capilar com companhias, batalhes e comandos. Embora esta estrutura tenda a ficar mais fortemente militar durante a revolta tenentista de 1924 e chamada revoluo constitucionalista de 1932, seus principais aspectos continuaram durante todo o perodo posterior. As fundaes da milita-

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rizao esto presentes j na primeira experincia republicana do pas. Na capital, em 1907, alm dos quartis da Fora Pblica, foram criadas companhias uniformizadas especializadas em policiamento urbano. Estas companhias sero denominadas de Guarda Cvica da Capital. Em 1910, tambm criada a Guarda Cvica do Interior, nas principais cidades do Estado de So Paulo: Campinas, Ribeiro Preto, Santos e Taubat. Estas guardas fazem policiamento a p, nelas so criadas companhias de motocicletas, transporte policial, telecomunicaes e avisos policiais, assistncia e socorro urbanos etctera. Em 1924, as guardas cvicas so transformadas na Guarda Civil. Esta estrutura permanece inalterada (h a introduo do policiamento motorizado) at 1969, quando a ditadura militar extingue a Guarda Civil e funde sua estrutura e incorpora seus homens Fora Pblica, que passa a ser denominada de Polcia Militar, por meio do Decreto-Lei n. 667, modificado pelo Decreto-Lei no 1.072/1969. A Polcia Militar passa a ter competncia exclusiva pelo policiamento ostensivo, sendo vedada a criao de qualquer outra polcia fardada pelos estados. A partir deste momento, de forma explcita, a Policia Militar ser considerada efetivo de reserva do Exrcito1 e ter subordinao direta a um general da ativa, posto que o posto mximo da hierarquia da Polcia Militar ser de coronel, posio que d aos policiais o direito de assumir comandos, inclusive o comando-geral da fora. Com a criao da Polcia Militar, as diferenas entre o policiamento fardado e civil se acirram e o isolamento dos policiais se acentua, j que a doutrina de segurana nacional, um dos pilares institucionais do militarismo brasileiro, preconiza-

Esta situao, na verdade, existe desde a Constituio de 1934. Mas os mecanismos de controle do Exrcito sobre as foras policiais sero aprimorados e centralizados a partir da ditadura. Mas o Decreto-Lei no 667/1969 remodela a Inspetoria-Geral das Polcias Militares (IGPM), que passa a integrar o Estado-Maior do Exrcito (EME). Este Decreto, o Decreto-Lei no 1.072/1969 e Decreto no 88.777/1983 regulamentam o papel de controle e de coordenao do Exrcito sobre as Polcias Militares. Este papel abrange organizao, legislao, efetivos, disciplina, adestramento e material blico das corporaes estaduais. Hoje, as polcias militares so controladas pelo Comando de Operaes Terrestres (Coter), comandado por um general do exrcito (Zaverucha, 2010). A constituio manteve as foras policiais como estruturas militares, submetidas ao controle do exrcito nacional, criando uma duplicidade de comando: governadores e comando do exrcito.

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r o distanciamento entre cidadania e segurana pblica, com restries importantes entre o contato da famlia policial militar e sociedade mais ampla. Neste perodo tambm so criadas algumas das organizaes policiais militares que tero importante papel na represso poltica e na montagem da mquina de exceo do Estado Brasileiro: a Ronda Ostensiva Tobias de Aguiar (ROTA) e o Batalho de Choque. A Rota, tropa de elite do militarismo autoritrio ter em suas contas as maiores taxas de letalidade policial do perodo e, mesmo hoje, ainda ostentam alto grau de violncia em suas aes. O batalho de choque teve e ainda tem papel de destaque no controle de multides, greves e manifestaes pblicas, sendo conhecido por sua terrvel participao no Massacre do Carandiru em 1992 (Battibugli, 2007; Souza, 2009; Zaverucha, 2005). A responsabilidade pela foras policiais brasileiras, com exceo da Polcia Federal, da Polcia Rodoviria Federal e da Polcia dos Portos, dos Estados Federados.2 As polcias respondem aos governadores dos Estados. As Assemblias Legislativas estaduais so responsveis pela definio de seus regulamentos, da aprovao dos efetivos, do oramento e das principais funes legais das forlas policiais, mas os comandantes e os delegados-gerais tm importante autonomia para definir suas prioridades e polticas. A destinao de recursos e de efetivos, bem como sua distribuio geogrfica no ocorre na rea pblica. Decorrem, ao contrrio, das interferncias e acordos polticos com as localidades. Os nmeros de distribuio de efetivos no so publicizados na nova democracia brasileira, no obstante o governo federal ter feito esforos no sentido de introduzir outras racionalidades no sistema, a partir da criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e do Sistema de Informaes sobre Segurana (Infoseg). Mas, como a segurana no Brasil ainda vista como questo de Estado, o processo de agenda setting ainda cercado de obscuridades e inconsistncias. De toda forma, at a ditadura militar, no se considerava a segurana pblica como matria constitucional. Em 1946, a segurana aparecia como segurana interna e manuteno da
2 O Artigo. 144 da Constituio Federal do Brasil define os rgos responsveis pela segurana pblica: I) Polcia Federal; II) Polcia Rodoviria Federal (PRF); III) Polcia Ferroviria Federal; IV) Polcias Civis; V) Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

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ordem; em 1967, esta ordem invertida manuteno da ordem e segurana interna e, em 1969, a funo das Polcias Militares passa a ser a manuteno da ordem pblica, o que mantido na Constituio Federal de 1988, a chamada constituio cidad, que constitucionaliza o modelo tri-partite da estrutura policial brasileira: Polcia Federal, Polcia Civil e Polcia Militar, com as Foras Armadas como garantia de que o sistema no ultrapassar seus limites (Fontoura et all, 2009; Souza Neto, 2008).
Um dos principais empecilhos mudana do sistema de polcia que os governos estaduais, apesar das diferenas regionais, no esto autorizados pela Constituio a definir a estrutura de polcia mais adequada para atender as suas respectivas necessidades no mbito da segurana. Os Estados no podem unificar a Polcia Militar (encarregada do policiamento ostensivo e preventivo) com a Civil (encarregada da investigao), nem extingui-las, nem ainda modificar o papel de ambas (Pinheiro & Almeida, 2003, pg. 61).

Grupos poderosos de presso mantm esta estrutura intacta na medida em que no permitem que propostas de unificao e integrao mais ousadas do sistema prosperem no legislativo brasileiro. Em razo desta dificuldade, o governo federal parece ter tomado a deciso de no confrontar o sistema ao apontar para a elaborao compartilhada, por meio de consultas pblicas, com estados, municpios, agncias policiais e entidades da sociedade civil de um plano nacional de segurana pblica3. De toda forma, a Constituio Federal de 1988, pela primeira vez na histria brasileira, vai dedicar um captulo segurana pblica. E como bem observa Zaverucha (2010), a segurana pblica e as questes de segurana nacional foram colocadas pelo constitucionalista no mesmo item, reproduzindo a confuso entre estas esferas durante e ditadura e mesmo no perodo posterior. O mesmo autor argumenta que a Constituio Federal de 1988 reproduziu a doutrina de segurana nacional, colocando lado a lado segurana da populao e segurana externa, o que estranhamente lembra o perodo histrico em que estas duas dimenses eram indissociveis, conforme passagens acima.
3 Para uma viso sobre os projetos de segurana do governo Lula: www.observatoriodeseguranca.org

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Ao longo da tradio brasileira se confundiu segurana pblica com segurana interna e defesa nacional. Numa sociedade em que estas noes e conceitos esto confundidos, a segurana assunto exclusivo e reservado do Estado, e no cabe e nem compete perceber o cidado como um cliente desta polcia. O cliente dos mecanismos de regulao social se torna o prprio Estado. evidente que isto criou este hiato histrico entre a polcia e a comunidade. Temos que romper com duas tradies que vem formando a concepo de segurana pblica, em particular das polcias no Brasil: uma percepo militarizada da segurana e da ordem pblica e uma percepo penalista/punitiva da segurana pblica. Essas duas formas de entendimento se misturam na prtica, gerando a ocultao, colocando na clandestinidade e na ilegalidade a atividade de polcia (Muniz, 2001). Como afirma Jorge Zaverucha, a Constituio de 1988 nada fez para devolver Polcia Civil algumas de suas atribuies existentes antes do incio do regime militar, o que contribuiu para que hoje esteja consolidada a militarizao da rea civil de segurana (2005: 75-76). Paulo Srgio Pinheiro mais enftico ao afirmar que a Constituio de 1988 reiterou a organizao dos aparelhos repressivos formulada durante a ditadura: a Constituinte reescreveu o que os governos militares puseram em prtica. No h transio, mas plena continuidade (Pinheiro, 1991: 51). Mas o debate sobre a militarizao da segurana pblica no se esgota por a. Os municpios, que historicamente j tiveram sua cota de responsabilidade na rea da segurana, desde a Constituio de 1988 passaram a ter a prerrogativa de criar suas guardas policiais. Na Constituio, entretanto, os municpios poderiam criar guardas apenas para ajudar na fiscalizao de servios pblicos e na proteo de patrimnios municipais. Mas, desde ento vrias cidades brasileiras vm formando seus pequenos exrcitos de policiais armados, muitos dos quais carreando poderes de polcia ou auxiliando as polcias em funes essencialmente de combate ao crime (Sento-S, 2005). O efetivo de policiais armados vem crescendo acompanhando a presso miditica por mais segurana e, por que no dizer, acompanhando de perto o crescimento exponencial do mercado privado de segurana, que conta com um efetivo trs vezes superior ao efetivo policial oficial. E, como face de mercado deste processo de crise pblica,

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as feiras de equipamentos de segurana amealham quantias vultosas tanto de investidores particulares quando de compradores pblicos, excitados com as ultimas novidades em termos de artefatos de segurana, sobretudo os eletrnicos. Houve um avano institucional importante com o chamado Estatuto do Desarmamento (Lei no 10.826/2003), na medida em que colaborou para dificultar a injeo de armas no mercado, criando regras mais duras para a compra, porte e uso de armas no pas. O Estatuto tentou limitar s cidades com 500 mil habitantes ou mais a criao de guardas armadas. Mas, hoje, os municpios com populao a partir de 50 mil habitantes j podem ter guardas civis armadas (Souza Neto, 2008). Embora na ltima dcada os crimes de homicdio, cometidos por policiais militares em servio, sejam passveis de julgamento pela justia comum, mediante processo investigatrio que se inicia tanto na caserna quanto na delegacia de polcia civil, os policiais militares ainda esto submetidos justia castrense. Seus crimes ou desvios so investigados e julgados por meio de mecanismos e comisses disciplinares militares. O policial no seu trabalho civil responde Corregedoria de Polcia que tem caractersticas essencialmente militares e uma forma de controle disciplinar interno. Nos ltimos anos no Brasil as Ouvidorias de Polcia foram criadas mas estas no tm poder de investigao, resumindo-se a coletar denncias e encaminh-las s autoridades processantes. O controle externo das polcias militares ainda pouqussimo desenvolvido no pas o que d s polcias militares amplas margens de arbtrio em uma funo essencialmente civil que a da segurana pblica. A Constituio Federal de 1988 no alterou o Cdigo de Processo Penal Militar (CPPM) nem a deciso do Supremo Tribunal Federal de 1978, que definiu o foro militar para julgar o policial. Em sntese, quando um policial comete um crime, aberto inqurito policial militar (IPM), presidido por um colega, e o julgamento se d nos chamados conselhos de sentena, compostos por quatro juzes militares e um juiz togado, sendo que, para ser juiz militar basta ter patente ou posto superior ao do policial que est sendo julgado. Para muitos analistas, esta sem dvida receita para a impunidade decorrente de crimes cometidos por policiais militares. Esta situao perpetua as prticas de violncia, por um lado, e a falta de confiana da populao nos agentes de segurana pblica, por outro lado (Zaverucha, 2010; Nbrega Jnior, 2010).

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Neste sentido, a violncia policial mostra-se atualmente como um dos grandes problemas relacionados ao modelo adotado pelo Estado brasileiro para a segurana pblica. O cinema no deixa dvidas em relao a isto, mas no d a dimenso nacional que o problema tem no pas. O Brasil, certamente, ostentar as mais altas taxas de letalidade e aes policiais do planeta. A segurana pblica requer polticas de combate ao crime e violncia, e polticas pblicas de controle do uso da fora so componentes essenciais desta lgica de transformao da segurana em problema cvico e no militar.

Desmilitarizao e vises para o futuro

A militarizao da segurana, portanto, problema fundamental das sociedades latino-americanas. Sob o influxo do chamado narcotrfico, do contrabando de armas e de bens, do trfico de pessoas e do terrorismo, a poltica norte-americana tem insistido na interveno direta nos pases produtores de drogas, por meio de uma forte militarizao do combate, com emprego de armas, helicpteros, tcnicos especializados em guerrilhas, pessoal com formao militar etctera. Paralelamente corrida armamentista no continente, a militarizao da segurana torna-se tema da pauta poltica nos debates eleitorais: controle de fronteiras, fortalecimento dos comandos do exrcito nas reas de passagem e de fluxo de pessoas e bens, equipamentos eletrnicos de vigilncia, investimentos em equipamentos e renovao das frotas terrestres e areas. As naes indgenas e os remanescentes de quilombos vem seus direitos histricos terra e ao desenvolvimento sustentvel, com a manuteno de suas culturas distintas e nicas, serem condicionados lgica da segurana nacional, da integridade e indivisibilidade do territrio. Os movimentos sociais, particularmente os Sem-Terra, so vistos como ameaas ao Estado e, portanto, so monitorados de perto pelas polcias e pelo setor de inteligncia do exrcito nacional. As demandas sociais e polticas esbarram em consideraes de segurana estratgica. Os militares continuam sendo uma fora poltica expressiva no interior das democracias civis do continente. A integrao latino-americana, sonho de tantas pessoas em

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sculos de histria, parece estar sendo pautada pela desconfiana mtua e pelo reforo ao militarismo como vetor de relaes internacionais.4 Um dos argumentos costumeiramente utilizados para descartar a desmilitarizao da polcia no Brasil afirma que esta tese no tem apoio entre os policiais. Em pesquisa realizada por solicitao do Ministrio da Justia em 2009, para subsidiar os trabalhos da Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica os dados parecem contradizer esta tese. A pesquisa, de forma quase indita ouviu os policiais dos diferentes estados brasileiros, das diferentes foras policiais e em diversos nveis hierrquicos (policiais militares, civis, federais e rodovirios, peritos, bombeiros, agentes penitencirios e guardas municipais). Os resultados so importantes, pois assinalam o descontentamento dos profissionais da segurana com a estrutura militarizada. Dos 64.130 profissionais ouvidos, 60% consideram a vinculao da PM ao Exrcito inadequada. Do total, 65,6% consideram que a hierarquia de sua instituio provoca desrespeito e injustias profissionais. Entre os policiais militares nos postos mais baixos, 73,3% criticam os efeitos da hierarquia. Destes profissionais, 81% acreditamhaver muito rigor em questes internas e pouco em questes que afetam a segurana pblica. Do total, 65,2% acham que h um nmero excessivo de nveis hierrquicos em sua instituio. A pesquisa ressalta que as PMs no esto organizadas como polcias, mas como pequenos exrcitos desviados de funo, e os efeitos desta situao soprecariedade no enfrentamento da criminalidade, dificuldade para exercer controle interno, implicando em elevadas taxas de corrupo, e freqente insensibilidade no relacionamento com os cidados (Lima et all, 2009). Portanto, se a tese da desmilitarizao no avana no Brasil em razo de fatores exgenos ao policial rank-and-file. As razes para a resistncia devem ser localizadas nos comandos e no Exrcito nacional.

4 Em 2008, os 12 pases latino-americanos investiram em defesa mais de 50 bilhes de dlares e contam com um contingente de mais de um milho de militares. O Conselho de Defesa Sul-Americano o rgo da Unasul para estas questes e o Brasil est de olho neste mercado. Cf. http://www.defesabr.com/blog/index.php/23/03/2009/brasil-buscaalinhamento-militar-na-america-do-sul/

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Nas nossas atuais sociedades complexas e dinmicas, o problema da militarizao da segurana, portanto, dever ser colocado em perspectiva. Identifico trs aspectos correlacionados para que possamos compreender o problema e coloc-lo em perspectiva analtica. Em primeiro lugar, o exrcito, e as foras armas de uma forma mais ampla, penetra profundamente na organizao das polcias militares, mantendo as foras sob sua autoridade. Os secretrios de segurana so provenientes da carreira militar; as guardas municipais esto sendo comandadas e formadas por membros ou ex-membros das foras e da prpria polcia militar; h o atrelamento da polcia militar aos comandos regionais do exrcito; o armamento da polcia controlado pelos militares; formao dos policiais militares ainda tem forte caracterstica de guerra, h ainda nas foras uma doutrina que vincula defesa externa e defesa interna. Os estudos de Jorge Zaverucha exploram bem estas permanncias e apontam para suas conseqncias de uma democracia que ainda tutelada pelos militares. Em segundo lugar, a estrutura e organizao das polcias militares continuam sendo feitas segundo o modelo e a disciplina militares; a fora militar continua sendo essencialmente aquartelada; h baixo grau de accountability e controle social; nas academias h pouco treinamento especfico de carter essencialmente policial; a formao continua fortemente militar; linha hierrquica muito forte e pouco flexvel; sistema de duplo ingresso na carreira policial; os praas tm baixssima possibilidade de vir a compor a elite da fora policial; os cargos superiores passam pelo crivo da seleo via formao de ensino mdio e so muito competitivos; o uniforme ainda remete ao modelo militar; os crimes cometidos pelos policiais so caracterizados como militares; justia militar e isolamento militar. H uma boa literatura sociolgica sobre estas permanncias da ditadura na conformao das foras policias no Brasil. Em terceiro lugar, o prprio exrcito comea cada vez mais acentuadamente a assumir, sob presso popular e sob acordos internacionais, papeis de policiamento. Os exemplos so diversos e no necessrio nos alongar muito. O exrcito foi chamado para prestar segurana na conferncia da ONU para o meio-ambiente, a famosa Eco 1992; em vrias oportunidades, o exrcito interveio em aes nas favelas do Rio de Janeiro; o exrcito foi chamado para dar conta da segurana nas greves da

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polcia dos anos 1997; o exrcito garantiu segurana durante a realizao dos Jogos Panamericanos do Rio de Janeiro em 2007; teve e continua tendo papel na viabilizao dos projetos de construo e reforma de moradias e de acessos s comunidades do Rio de Janeiro, dentro do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC); o exrcito tem papel destacado nas misses de estabilizao da ONU no Haiti. Os militares que foram destacados para esta misso em particular eram treinados pela polcia para lidar com contexto de guerrilha urbana e ameaas de gangues de jovens, por exemplo. Este tema da policializao das foras armadas merecer dos pesquisadores mais ateno e pesquisa nos prximos anos (Brito e Barp, 2005; Mariano e Freitas, 2002; Fontoura, 2005). Portanto, a sociedade brasileira precisa encontrar o caminho da reforma policial e da construo de polticas de segurana pblica que impliquem num novo modelo de gesto da insegurana e do crime, que passem pela defesa incondicional de direitos humanos e de qualidade de vida para parte fundamental da populao (Silva, 2008; Soares, 2000). E, concordando cm Jos Luiz Ratton, a desmilitarizao progressiva da segurana so vrias: a) descentralizao do trabalho das polcias militares, o que facilita a integrao com as polcias civis; b) inovao organizacional, com novas modalidades de policiamento; c) novas formas de relao entre autoridade pblica e questo social, evitando a criminalizao da pobreza e dos movimentos sociais; d) reduo das tenses entre oficialato e tropa:
Quartis, destruio de inimigo, invaso e ocupao de territrios, justia militar so incompatveis com a atividade policial, que deve ser marcada pela lgica da cidadania. Polcia deve ser cidado controlando cidado, trabalhador controlando trabalhador, de forma legal e legtima, dentro do pacto social, antes de tudo prevenindo os crimes pelo policiamento ostensivo. E quando isto no for possvel, devese investigar, prender e apresentar os autores da violncia Justia. A represso, quando necessria, deve ser feita de forma qualificada, dentro da tcnica policial, e no militar (Ratton, 2009).

No por menos, a Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg, 2009), que representou um marco importante na discusso de

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um novo modelo de segurana no Brasil, colocou em debate a desmilitarizao das polcias. O resultado dos debates, que mobilizou vrios setores da sociedade brasileira e refletiu um consenso jamais atingido antes na rea da segurana, foi a aprovao de duas diretrizes que propem a desmilitarizao:
Realizar a transio da segurana pblica para atividade eminentemente civil; desmilitarizar as polcias; desvincular a polcia e corpos de bombeiros das foras armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre associao sindical, direito de greve e filiao poltico-partidria; criar cdigo de tica nico, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos profissionais militares justia comum. Criar e implantar carreira nica para os profissionais de segurana pblica, desmilitarizada com formao acadmica superior e especializao com plano de cargos e salrios em nvel nacional, efetivando a progresso vertical e horizontal na carreira funcional.

Ou seja, estas diretrizes podem colocar a polcia brasileira, em particular, e a segurana pblica, em geral, no trilho correto de uma segurana consentnea democracia e aos preceitos fundamentais das liberdades e protees do estado de direito. Elas tambm tem o potencial de abrir o caminho para a profissionalizao da polcia e a vinculao das polticas de segurana pblica com os influxos e demandas por equidade da sociedade brasileira mais ampla. Temas estes j explorados pelas pesquisas e debates feitos por especialistas no pas (Moraes, 1996). Reforando o que j foi dito anteriormente, as desmilitarizao, mesmo por caminhos tortuosos, pode ser obtida tendo em considerao a necessidade de a) desconstitucionalizar a questo cada estado poderia implantar o melhor arranjo, sendo possvel haver polcias de ciclo completo civis e militares; b) regulamentar o 7o do Art. 144, para que se promova melhor diviso de tarefas, se maximize a cooperao e se minimizem as disputas; c) desmilitarizar as polcias e criar polcias de ciclo completo civis; d) criar polcias de ciclo completo militares; ou, ainda, e) implantar polcias organizadas por circunscrio geogrfica ou por tipo de crime.

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Adicionalmente, deve-se discutir a ampliao do papel das guardas municipais para que passem a desempenhar funes de proteo do cidado e de policiamento ostensivo, nos moldes das polcias de proximidade (Zaverucha, 2010).

Consideraes finais
Policia e segurana pblica so temas e conceitos muito vastos. Temos a tendncia a conceber estas questes de forma restritiva pela via do combate ao crime e do direito penal-punio e no num senso mais amplo de gesto e governana pblicas. Nos anos 1990, houve um renovado nimo para discutir polcia no Brasil a partir da proposta de unificao das duas polcias estaduais (estranhamente estas discusses nunca colocam a Polcia Federal na equao). Mas o debate chegou a um dead-end. Talvez hoje seja o caso de retom-lo a partir de uma anlise mais ampla sobre os benefcios da desmilitarizao da segurana. As festejadas experincias cariocas das Unidades de Polcia Pacificadora (UPP), por exemplo, so importantes iniciativas de pacificao dos espaos sociais urbanos na medida em que introduzem a chave do policiamento de proximidade e permanente nas comunidades antes dominadas pelos traficantes e pelas milcias. Mas as UPPs ainda esto fortemente atreladas ao modelo militar da ocupao territorial e os policiais esto sempre esperando o momento em que a ordem de cima venha para a sua desmobilizao. O modelo de Polcia Militar continua fortemente atrelado idia de Segurana Nacional. As metforas cotidianas ligadas segurana so ainda militares: combate ao crime; eliminar o inimigo; derrotar o inimigo; enfrentar o inimigo. O controle da droga e das armas ainda tem conexo com o modelo militar, com conexes fortes com as estratgias de enfrentamento adotadas pelos Estados Unidos: war on drugs. As unidades de policia especializadas no Brasil so fortemente militarizadas e so elas que apresentam os indicadores maiores de violncia policial e de isolamento institucional. Aparentemente, o problema no o militarismo per se, pois possvel criar estruturas militares responsveis e mais transparentes. O problema que o militarismo, no modelo existente no pas, fecha o campo da segurana para outros modelos e outras possibilidades. Alm de o mili-

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tarismo considerar a segurana como um problema de Estado e defesa da soberania, ele refora a idia equvoca de que a segurana deve ser dimenso meramente policial, unidimensional de combate aos criminosos de rua, e no um problema que necessita de estratgias amplas e versteis de polticas pblicas. O problema hoje no Brasil que no h um modelo de estrutura policial a ser seguido. A unificao e a desmilitarizao ainda no cativaram a opinio pblica e no so consensuais entre os especialistas em relao aos seus efeitos imediatos. O limite ainda que a estrutura policial no pas est constitucionalizada e qualquer mudana envolve movimentaes de grande porte e no garante o resultado final. Por isto que muitos pesquisadores esto pensando mais em mudar sutilmente a instituio por dentro e no sua doutrina de segurana nacional, incluindo direitos humanos e disciplinas policiais e de cincias humanas na formao do policial militar, aumentando a exigncia de escolarizao dos policiais e tentando introduzir novas idias sobre segurana no debate nacional. Em sntese, o Brasil pode escolher vrios caminhos para mudar a segurana pblica e a desmilitarizao pode ser um passo na direo de uma sociedade mais justa e de uma justia mais adequada s demandas sociais por cidadania, incluso e respeito.

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