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MINISTRIO DA SADE

Avaliao na Ateno Bsica em Sade


Caminhos da Institucionalizao

Braslia, 2005

2005 Ministrio da Sade permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte. A responsabilidade pelos direitos autorais desta obra da Coordenao de Acompanhamento e Avaliao/ DAB/SAS/MS Edio, distribuio e informaes: MINISTRIO DA SADE Secretaria de Ateno Sade Departamento de Ateno Bsica Coordenao de Acompanhamento e Avaliao (CAA/DAB) Esplanada dos Ministrios, Bloco G, Edifcio sede, 6 andar, sala 635, CEP: 70058-900. Telefones: +55 (cdigo operadora) (61) 3315 -3434 e (61) 3315- 2391 Fax: +55 (cdigo operadora) (61) 3226- 4340 e-mail: avaliacao.dab@saude.gov.br Home-page: www.saude.gov.br/caadab Coordenao Geral: Eronildo Felisberto Coordenao Tcnica: Instituto de Sade Coletiva (ISC/UFBA): Maria Guadalupe Medina, Ligia Maria Vieira da Silva e Rosana Aquino Instituto Materno Infantil Prof. Fernando Figueira (IMIP): Ana Cludia Figueir, Cinthia Kalyne de Almeida Alves, Isabella Samico e Paulo Germano de Frias Consultores dos Centros Colaboradores em Avaliao da CAA/DAB: Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/UFBA) Alcione Cunha, Eliana Ribeiro Dourado, Indai Dias Brasil, Luis Eugnio Portela, Mnica Moura da Costa e Silva, Grupo de Estudos de Avaliao em Sade do Instituto Materno Infantil Professor Fernando Figueira (GEAS/IMIP) Dulcineide Oliveira, Eroneide Valria da Silva, Gisele Cazarin, Kamila Matos, Leila Navarro, Suely Arruda Consultoria Especial: Ligia Maria Vieira da Silva e Zulmira Maria de Arajo Hartz Equipe Tcnica da Coordenao de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica (CAA/DAB): Auristela Lins, Celina Kawano, Cinthia Lociks, Edneusa Nascimento, Egl Santos, Flvia Davide Lelot, Iracema de Almeida Benevides; Leila Gottems, Maria Bernadete C. Pires de Souza, Milena Bastos, Raquel Pires, Svio Chaves, Tupinamb dos Santos. Estagirios: Sade Coletiva: Letcia Milena Ferreira da Silva, Sade da Famlia: Fernanda Dias Consultores Especializados da CAA/DAB: Alice Teles (UFPB), Carlos Eduardo Aguillera Campos (UFRJ), Elisete Duarte (UFMT), Francisco Jos Pacheco dos Santos (SES-BA) Jria Guerreiro (UFPB), Ktia Feliciano (IMIP), Maria do Carmo Leal (FIOCRUZ), Marina Mendes (IMIP), Nadja Rocha (UFRN), Roseni Pinheiro (UERJ), Vilma Dias (CASSI), Virginia Hortale (ENSP/FIOCRUZ) Secretaria da CAA/DAB: Rosane Vercino (Secretria); Deivison Marinho (Estagirio) Apoio Institucional: ABRASCO; BIRD; IMIP; ISC/UFBA; OPAS; UNESCO

FICHA CATALOGRFICA Brasil. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Ateno Bsica. Coordenao de Acompanhamento e Avaliao. Avaliao na Ateno Bsica em Sade: caminhos da institucionalizao / Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Ateno Bsica. Coordenao de Acompanhamento e Avaliao; Coordenao tcnica: Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia e Instituto Materno Infantil Prof. Fernando Figueira, IMIP. Braslia, DF: Ministrio da Sade; 2005. 36 p. ISBN 85-88660-25-3 1. Avaliao de programas 2. Sade Pblica 3. Ateno bsica em sade I. Ttulo II. Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia, coordenao tcnica III. Instituto Materno Infantil Prof. Fernando Figueira, IMIP, coordenao tcnica IV. Ttulo NLM WA310

SUMRIO

Apresentao ................................................................................ 5 Introduo .................................................................................... 7 A Institucionalizao da Avaliao: O Ministrio da Sade como indutor .......................................................................................... 11 Pressupostos e Conceitos ............................................................. 18 Construindo os caminhos para a institucionalizao da avaliao na ateno bsica.......................................................................... 21 Modelo Lgico .............................................................. 23 Componentes e Projetos Estratgicos ........................... 24

Abreviaturas ................................................................................. 32 Notas ............................................................................................ 33 Referncias ................................................................................... 34

APRESENTAO

A tarefa de avaliar, to necessria quanto complexa, requer um investimento cuidadoso e consistente na construo de uma srie de consensos. Tratase, no apenas da necessidade de compatibilizao de instrumentos, mas, sobretudo, de se pactuar o objeto e os objetivos da avaliao, compreendendo-se que esta , antes de tudo, uma atividade negociada entre diferentes atores do sistema de sade. Sem esta premissa, torna-se invivel deagrar qualquer ao que efetivamente esteja comprometida com o processo decisrio e com o compromisso da mudana na direo de uma maior equidade e efetividade dos servios de sade. Este documento contextualiza a trajetria da construo de uma poltica de avaliao para a avaliao de polticas e programas de sade no mbito da ateno bsica, percorrida pela Coordenao de Acompanhamento e Avaliao do Departamento de Ateno Bsica (CAA/DAB) da Secretaria de Ateno Sade do Ministrio da Sade. Apresenta as bases conceituais e as principais estratgias orientadoras das aes desenvolvidas por essa Coordenao. Espera-se, assim, contribuir para o debate sobre avaliao, entendida como ferramenta de negociao permanente e de formao das pessoas no cotidiano de suas prticas, tornando-se, ento, parte integrante do trabalho no Sistema nico de Sade, com vistas sua institucionalizao.

INTRODUO A avaliao como componente da gesto em sade tem hoje um reconhecimento que se traduz na existncia de mltiplas iniciativas voltadas para sua implementao nas diversas dimenses do Sistema nico de Sade (SUS). Tendo como propsito fundamental dar suporte aos processos decisrios no mbito do sistema de sade, deve subsidiar a identicao de problemas e a reorientao de aes e servios desenvolvidos, avaliar a incorporao de novas prticas sanitrias na rotina dos prossionais e mensurar o impacto das aes implementadas pelos servios e programas sobre o estado de sade da populao. Para Vieira-Da-Silva (2005), ...a avaliao de polticas, programas e projetos pode recortar todos os nveis do sistema de sade. E, embora a avaliao de polticas frequentemente envolva a avaliao de programas, a disitino entre essas duas dimenses das prticas pode ser necessria para ns analticos. A institucionalizao da avaliao constitui-se em um dos desaos mais importantes para os sistemas de sade na atualidade. Para Hartz (2002: 419), ...institucionalizar a avaliao deve ter o sentido de integr-la em um sistema organizacional no qual esta seja capaz de inuenciar o seu comportamento, ou seja, um modelo orientado para a ao ligando necessariamente as atividades analticas s de gesto das intervenes programticas. Requer, assim, o enfrentamento de aspectos (i) tcnicos - denio de critrios, indicadores e instrumentos, (ii) culturais-organizacionais - referentes ao modus operandi de como as instituies desenvolvem suas prticas de avaliao e (iii) polticos - relacionados s relaes de poder que se estabelecem entre as esferas de gesto e os diferentes atores envolvidos nas prticas de sade (Medina & Aquino, 2002). Ao se investir na institucionalizao da avaliao busca-se contribuir decisivamente com o objetivo de qualicar a ateno sade, promovendo7

se a construo de processos estruturados e sistemticos, coerentes com os princpios do Sistema nico de Sade (universalidade, equidade, integralidade, participao social, resolutividade, acessibilidade) e, abrangentes em suas vrias dimenses da gesto, do cuidado e do impacto sobre o perl epidemiolgico (Felisberto, 2004). Para isso, necessrio que os sujeitos introjetem o olhar avaliador para que a avaliao seja orgnica aos processos de trabalho cotidianos, desde o prossional da unidade local de sade, at a esfera federal, no Ministrio da Sade. Cada ao ou interveno proposta deve contemplar a sua avaliao, o como e o para que esta ao vai ser avaliada, o que requer, ainda, esforos fundamentais na criao de instrumentos e estratgias de integrao das iniciativas de avaliao existentes nas diversas esferas do SUS, no desenvolvimento de capacidade tcnica e na construo de parcerias com vistas qualicao necessria a esse processo (Ministrio da Sade, 2003a). A avaliao em sade no Brasil apresenta-se em um contexto em que os processos ainda so incipientes, pouco incorporados s prticas e possuem carter mais prescritivo, burocrtico e punitivo que subsidirio do planejamento e da gesto. Alm disso, os instrumentos existentes ainda no se constituem ferramentas de suporte ao processo decisrio nem de formao das pessoas nele envolvidas (Ministrio da Sade, 2003a). Reconhece-se, ento, que papel fundamental do gestor federal, ser indutor da institucionalizao da avaliao nas trs esferas de governo, reforando-se o seu carter formativo, pedaggico e orientador das prticas. Nesse sentido, o Ministrio da Sade alinha-se, no plano internacional, ao movimento pela institucionalizao da avaliao que vem sendo implementado em diversos paises, tais como Estados Unidos, Inglaterra, Canad e Frana1. 8

O Ministrio da Sade compreende, tambm, que a institucionalizao da avaliao deve estar vinculada elaborao de uma poltica de avaliao de polticas e programas no mbito do SUS, da qual a poltica de monitoramento e avaliao da ateno bsica deve fazer parte, sendo muito importante, em sua formulao, o envolvimento dos diversos atores (prossionais de sade, usurios do sistema, gestores, tcnicos e pesquisadores), a denio clara de suas responsabilidades e, as formas de nanciamento dos processos de avaliao.

A INSTITUCIONALIZAO DA AVALIAO: O MINISTRIO DA SADE COMO INDUTOR

O contexto histrico-organizacional A Coordenao de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica (CAA/ DAB) foi criada num processo de reorganizao interna do Ministrio da Sade, com a criao do Departamento de Ateno Bsica da Secretaria de Polticas de Sade, no ano de 2000, que se constituiu a partir da Coordenao de Sade da Comunidade, vinculada ento Secretaria de Assistncia Sade. Inicialmente denominada de Coordenao de Investigao, a CAA/DAB nasceu com o propsito de formular e conduzir os processos avaliativos relacionados a esse nvel de ateno, compreendendo-se seu papel estratgico para o redirecionamento da organizao do sistema de sade no pas. Na ocasio, foram denidas a misso e as competncias dessa Coordenao, apresentados no Quadro 1 (Ministrio da Sade, 2001).

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Quadro 1 - Misso e Competncias da Coordenao de Investigao da Ateno Bsica do Ministrio da Sade, 2000

Misso: Estruturao e implementao de processos de avaliao da ateno bsica que permitam monitorar a estrutura, os processos e os resultados das aes e servios da ateno bsica, atravs da utilizao sistemtica dos sistemas de informao em sade e de instrumentos que permitam a realizao de avaliaes normativas da Estratgia Sade da Famlia. Competncias: Desenvolver metodologias de avaliao para implantao de um Sistema de Avaliao da Ateno Bsica; Gerenciar o Sistema de Informaes (SIAB) e realizar sistematicamente anlises situacionais de abrangncia nacional, considerando o perl epidemiolgico da populao e a oferta de servios relacionados ateno bsica de sade no pas; Implantar mecanismos de divulgao da informao a partir do SIAB e de outros sistemas, subsidiando os gestores estaduais e municipais na reorientao das aes de sade; Desenvolver pesquisas avaliativas relacionadas ateno bsica de sade, a partir de situaes-problema identicadas; Articular com instituies formadoras e Plos de Formao, Capacitao e Educao Permanente em Sade da Famlia, para formao de multiplicadores em avaliao.
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A expanso acentuada da Estratgia Sade da Famlia, redeniu sua importncia enquanto estratgia reorganizadora da ateno bsica e colocou no centro da discusso questes relacionadas qualicao das equipes e resolubilidade, impulsionando a necessidade de articulao efetiva da ateno bsica com os demais nveis de organizao do sistema (Ministrio da Sade, 2000). Neste sentido, o desencadeamento de processos estratgicos com vistas a investimentos em atividades de monitoramento e avaliao, no Departamento de Ateno Bsica, favoreceu o desenvolvimento de uma cultura institucional facilitadora e necessria sua institucionalizao (Souza, 2002). Diante desse cenrio, o Ministrio da Sade, em 2003, buscou redenir a misso da Coordenao de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica (CAA/DAB) num novo contexto poltico e de reorganizao institucional e de novos desaos postos pela expressiva ampliao da Estratgia Sade da Famlia, especialmente aqueles denidos para os grandes municpios do pas. Sua misso e seus objetivos estratgicos foram, ento, reformulados conforme se apresenta no Quadro 2 (Ministrio da Sade, 2003b).

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Quadro 2: Misso e Objetivos Estratgicos da Coordenao de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica do Ministrio da Sade, 2003

Misso: Monitorar e avaliar a ateno bsica instrumentalizando a gesto e fomentar/consolidar a cultura avaliativa nas trs instncias de gesto do SUS. Objetivos Estratgicos: Identicar aspectos relevantes da ateno bsica para serem monitorados e avaliados, com destaque para a Estratgia Sade da Famlia; Desenvolver estratgias de disseminao das informaes relevantes, precisas e de forma gil sobre Ateno Bsica no pas; Construir capacidade tcnica e poltica nas trs instncias gestoras do SUS que possibilite a anlise dos dados para a tomada de deciso; Induzir processos de articulao intra e intersetorial visando a institucionalizao do monitoramento e da avaliao da Ateno Bsica; Fomentar e dinamizar estratgias de pactuao de metas e indicadores da Ateno Bsica nas trs instncias de gesto do SUS; Garantir o acesso aos bancos de dados sob gerncia da coordenao para monitorar e avaliar a Ateno Bsica; Identicar a necessidade de fomentar e articular estudos avaliativos para a Ateno Bsica; Gerenciar o Sistema de Informao da Ateno Bsica.
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As bases de sustentao Em 2003, foi desencadeado um amplo processo de discusso com o objetivo de mobilizar atores importantes na construo de uma poltica nacional de monitoramento e avaliao para a ateno bsica. O movimento da CAA/ DAB incluiu: o resgate das aes e iniciativas desenvolvidas at ento; a elaborao do planejamento interno da prpria Coordenao; a instituio da Comisso de Avaliao da Ateno Bsica2, que envolveu gestores e tcnicos de diversos setores do Ministrio da Sade, do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (Conass) e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems); a realizao da Ocina sobre Institucionalizao da Avaliao no VII Congresso Brasileiro de Sade Coletiva (2003), que proporcionou debates com prossionais de instituies de ensino e pesquisa e vrios outros encontros e reunies com atores importantes do Ministrio da Sade e outras Instituies e Organizaes (Ministrio da Sade, 2003b). No perodo 2003-2005, um conjunto de aes foi desenvolvido pela CAA/DAB, com o intuito de operacionalizar os projetos estratgicos. Atualmente, vm sendo implementadas mltiplas atividades relacionadas com a avaliao da ateno bsica, sejam diretamente vinculadas com alguns de seus aspectos, seja com a criao das condies tcnicas e organizacionais necessrias. Os processos de avaliao a serem desenvolvidos, entretanto, necessitam de maior organicidade institucional e, nesse sentido, esto pautados em algumas linhas norteadoras vinculadas aos princpios do SUS e s diretrizes do Programa Sade da Famlia enquanto estratgia prioritria para a organizao da ateno bsica. nesse contexto que se desenvolveu o Projeto de Fortalecimento das Secretarias Estaduais de Sade em Monitoramento e Avaliao, como eixo estruturante da poltica proposta e 15

que, concretamente, tm buscado construir a viabilidade para a estruturao, na instncia gestora estadual, da capacidade tcnica em avaliao, dando passos rmes no caminho da institucionalizao. Ainda que sejam evidentes os limites das aes desenvolvidas e incentivadas pela CAA/DAB nesse perodo, pode-se ressaltar a construo, nos ltimos trs anos, como pilares da poltica de monitoramento e avaliao da ateno bsica, as bases de sustentao tcnico-cientca, poltica e nanceira, representadas por: (i) Parcerias com instituies de ensino e pesquisa nacionais e internacionais, bem como com associaes prossionais de reconhecido prestigio poltico e acadmico; (ii) Mobilizao de atores institucionais por intermdio de processos amplamente participativos, que buscaram no apenas o estabelecimento de alianas no desenvolvimento de projetos, mas que permitiram, sobretudo, a adeso e incorporao de propostas de forma mais coerente com as mltiplas necessidades do sistema de sade; (iii) Identicao de fontes de nanciamento e garantia de recursos oramentrios para os projetos; (iv) Denio de estratgias organizacionais para qualicao de prossionais no campo da avaliao. Este momento, em que se apresenta a proposta de uma Poltica de Monitoramento e Avaliao para a Ateno Bsica, representa o marco de superao de uma etapa inicial, onde as bases polticas e organizativas foram criadas para a institucionalizao da avaliao da ateno bsica no pas. Seus pilares foram estruturados a partir do amplo debate que se deu 16

em torno do tema da avaliao da ateno bsica e dos diversos projetos que iniciaram linhas de interveno no campo da avaliao. Os componentes e projetos que conjunturalmente so implementados podem se alterar em funo de contextos e problemas especcos. Entretanto, a diversidade das aes deve se orientar sempre por uma perspectiva de institucionalizao que associa avaliao e gesto, que confere peso e especicidade s aes de avaliao, que pressupe incorporao como cultura, mas que prev a denio de espaos de expertise e sistematizao constitutivos do campo da avaliao.

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PRESSUPOSTOS E CONCEITOS Alguns pressupostos acerca da compreenso do processo de avaliao e de seu objeto a ateno bsica - orientaram a formulao desta poltica. Eles foram construdos atravs de ocinas de trabalho da j mencionada Comisso de Avaliao da Ateno Bsica e foram adotados neste documento por expressarem a posio institucional em relao avaliao da ateno bsica. As formulaes abaixo sistematizam o consenso desse grupo de trabalho (Ministrio da Sade, 2003a). Sobre os pressupostos da avaliao A avaliao em sade um processo crtico-reexivo sobre prticas e processos desenvolvidos no mbito dos servios de sade. um processo contnuo e sistemtico cuja temporalidade denida em funo do mbito em que ela se estabelece. A avaliao no exclusivamente um procedimento de natureza tcnica, embora essa dimenso esteja presente, devendo ser entendida como processo de negociao entre atores sociais. Deve constituir-se, portanto, em um processo de negociao e pactuao entre sujeitos que partilham co-responsabilidades. O processo de avaliao mediado por relaes de poder. Isto no deve ser ignorado por quem tem a responsabilidade de conduz-lo, sendo fundamental reforar a implementao de mecanismos que assegurem a participao democrtica dos envolvidos. A avaliao uma funo importante da gesto. Nesse sentido, no meramente atribuio de avaliadores externos, devendo fazer parte do conjunto de atividades desempenhadas pelos gestores do sistema e das equipes de sade.

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Em se tratando da avaliao em sade, e em especial, da avaliao da ateno bsica, o objeto da avaliao um objeto em movimento. As trs esferas de governo so co-responsveis no que se refere avaliao da ateno bsica. Deve-se reforar seu carter formativo, pedaggico e reorientador das polticas e prticas, superando o tradicional enfoque punitivo e burocrtico. Deve-se ter o cuidado de, ao recortar o objeto, no reduz-lo, sob o risco de que o processo de avaliao no expresse toda a riqueza das diversidades regionais e locais e os novos valores que vm sendo incorporados ao SUS. Sobre o objeto da avaliao Ateno bsica um conjunto de aes de sade que englobam a promoo, preveno, diagnstico, prestao do cuidado (tratamento e reabilitao) desenvolvidas atravs do exerccio de prticas gerenciais, democrticas e participativas, e sanitrias, pautadas numa abordagem transdisciplinar, sob a forma de trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios (territrio-processo) bem delimitados, das quais assumem responsabilidade, utilizando tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver a maioria dos problemas de sade das populaes (de maior freqncia e relevncia), sendo seu contato preferencial com o sistema de sade, orientada pelos princpios da universalidade, acessibilidade, continuidade, integralidade, responsabilizao, humanizao, vnculo, eqidade e participao social (Ministrio da Sade, 2003a). Alm dos pressupostos, se faz necessrio adotar conceitos de monitoramento e avaliao, reconhecendo-se a polissemia do campo da avaliao em sade. Assim, optou-se aqui por conceitos que reetem principalmente sua utilidade analtica. 19

Avaliao De acordo com Contandriopoulos (1997), avaliao o julgamento que se faz sobre uma interveno ou sobre qualquer dos seus componentes com o objetivo de auxiliar na tomada de decises. Este julgamento pode ser resultado da aplicao de critrios e de normas (avaliao normativa) ou se elaborar a partir de um procedimento cientco (pesquisa avaliativa). Nesse sentido, considerando-se os pressupostos apresentados, a CAA/ DAB entende, tambm, a avaliao enquanto um processo participativo de interpretao parcial de cenrios pr-delimitados (ou construdos) inserido numa realidade complexa, no-linear, permeada por relaes de poder e fundamentado em sistematizaes formais de anlise - que visa explicitar situaes para orientar aes e intervenes crticas no contexto scio-histrico (Ministrio da Sade, 2004a). Monitoramento Compreende-se monitoramento como parte do processo avaliativo, que envolve coleta, processamento e anlise sistemtica e peridica de informaes e indicadores de sade selecionados com o objetivo de observar se as atividades e aes esto sendo executadas conforme o planejado e, esto tendo os resultados esperados. As atividades de monitoramento, aqui abordadas, relacionam-se com outras de diversas reas no mbito do SUS que, atuando integrada e complementarmente, contribuem para o propsito maior de institucionalizar a avaliao em sade no pas, tais como as que desenvolvem aes de auditoria, regulao e controle.

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CONSTRUINDO OS CAMINHOS PARA A INSTITUCIONALIZAO DA AVALIAO NA ATENO BSICA inegvel que, em ltima instncia, os processos avaliativos, ao promoverem o debate terico e o exerccio de metodologias e instrumentos de avaliao, contribuem para o avano do processo de conhecimento per si, conjugando evidncias empricas e pressupostos tericos, produzindo novos saberes cujos efeitos se situam para alm dos muros dos sistemas e servios de sade. O propsito da avaliao, nesse sentido, reduzir as incertezas inerentes tomada de deciso em sade, descortinando para a sociedade, as conseqncias e efeitos da implantao e implementao das polticas, especialmente, no caso, aquelas relacionadas ateno bsica. Nesse sentido, a institucionalizao da avaliao possibilita que se preste contas sociedade das opes dos gestores a partir da anlise de seus processos e resultados. Para a apresentao da Poltica de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica, partiu-se da descrio das aes de monitoramento e avaliao em desenvolvimento pela CAA/DAB, na forma de Modelo Lgico, que vem a ser uma representao grca da relao entre os elementos necessrios para operacionalizao da poltica visando o alcance dos resultados esperados. Compreendendo que a realidade institucional, o acmulo de conhecimentos, o surgimento de novas necessidades e a denio de prioridades so dinmicos, deve-se entender seu carter temporrio e conjuntural, sem, entretanto, esquecer que nessa temporalidade os resultados conseguidos devero ser avaliados. O modelo lgico aqui apresentado contempla os componentes a serem implementados, relacionando-os aos projetos/atividades necessrias ao 21

cumprimento dos objetivos da poltica no caminho da institucionalizao da avaliao da ateno bsica. Espera-se que o desenvolvimento de tal proposta facilite a realizao de processos avaliativos que possam, de forma oportuna, apoiar os processos decisrios, reduzindo as incertezas inerentes tomada de deciso em sade, contribuindo com o aprimoramento e a consolidao do SUS. Os elementos nucleares da poltica, que estruturam hoje o trabalho da CAA/DAB, podem ser compreendidos como os componentes centrais da poltica e, muito embora possam apresentar objetivos bem delimitados, possuem inmeras interfaces. Assim, os processos que fazem parte do desenvolvimento de um determinado componente, inevitavelmente, de forma mais ou menos intensa, interagem com processos ligados a um outro componente. A seguir, apresenta-se gracamente o modelo lgico da poltica nacional de monitoramento e avaliao da ateno bsica com os seis componentes principais: (i) monitoramento e avaliao; (ii) desenvolvimento da capacidade avaliativa; (iii) articulao sistemtica e integrao das aes; (iv) cooperao tcnica e articulao interinstitucional; (v) induo e gesto de estudos e pesquisas e (vi) produo de informao e comunicao (Figura 1).

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Figura 1: Modelo Lgico da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005

Quadro 3 sumariza cada um dos componentes, compostos por projetos estratgicos que objetivam operacionalizar a poltica. Os Quadros seguintes (4 a 9) apresentam os componentes e os projetos estratgicos com seus objetivos especcos, alm dos produtos e resultados esperados. Aos interessados em conhecer de forma mais detalhada, os aspectos importantes relacionados atual conduo da poltica de monitoramento e avaliao da ateno bsica no pas, sugere-se a consulta ao endereo eletrnico da CAA/DAB: http://www.saude.gov.br/caadab 23

Quadro 3 Componentes e Projetos Estratgicos da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005

Monitoramento e Avaliao 1. Articulao e Integrao das Aes no mbito do Ministrio da Sade (MS) 1. Formao de Rede de Cooperao Tcnica em Avaliao 2. Fortalecimento da Capacidade Tcnica das SES em M & A 3. Fortalecimento da Capacidade Tcnica das SES em M & A 2. Cooperao Tcnica com Instituies de Referncia em Avaliao 1. Financiamento e Gesto de Estudos e Pesquisas Avaliativas sobre Ateno Bsica 2. Estudos de Linha de Base (ELB)

Desenvolvimento da Capacidade Avaliativa

Articulao Sistemtica e Integrao das Aes Induo e Gesto de Estudos e Pesquisas

Cooperao Tcnica e Articulao Interinstitucional

Produo de Informao e Comunicao 1. Criao e Manuteno da Home Page da CAA/DAB

1. Aperfeioamento do Sistema de Informaes da Ateno Bsica (SIAB)

1. Fortalecimento da Coordenao de Acompanhamento e Avaliao da Ateno Bsica do Ministrio da Sade (CAA/DAB)

2. Dinamizao do Pacto de Indicadores da ateno bsica

2. Fortalecimento da Capacidade Tcnica das SES em M& A

2. Publicaes Impressas

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3. Monitoramento da Implantao do Componente I do Proesf

3. Estudos de Linha de Base (ELB)

3. Meta-avaliao dos ELB

3. Comunicao em Eventos Tcnicos e Cientcos 4. Fortalecimento da Capacidade Tcnica das SES em M&A

4. Construo do MonitorAB

4. Avaliao para Melhoria da Qualidade (AMQ) da ESF

5. Estudos de Linha de Base (ELB)

6. Avaliao para Melhoria da Qualidade (AMQ) da Estratgia Sade da Famlia (ESF)

7. Anlise de Indicadores de Sade segundo Grau de Cobertura do Programa Sade da Famlia (PSF)

8. Fortalecimento da Capacidade Tcnica das Secretarias Estaduais de Sade (SES) em Monitoramento e Avaliao (M& A)

Quadro 4 Modelo Lgico do Componente 1 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
OBJETIVO DO PROJETO PRODUTO RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

PROJETO ESTRATGICO

Aperfeioamento do SIAB

Tornar o SIAB um instrumento de monitoramento da AB e no s do PACS e PSF e possibilitar o uso da informao referente s reas programticas que a compem Indicadores denidos e sistema informatizado desenvolvido Novo SIAB implantado, com uso efetivo para o monitoramento, avaliao, planejamento e gesto da AB nas trs instncias gestoras do SUS Melhoria no processo de anlise dos dados para o planejamento das aes Qualicao do processo de pactuao de metas Situaes-problema identicadas em relao ao alcance das metas previstas nos Planos Municipais do Componente 1 do Proesf Intervenes implementadas com vistas a superar os problemas identicados para o alcance das metas Aplicativo de monitoramento da AB disponibilizado e utilizado pelos diversos atores do SUS segundo seus interesses Aplicativo informatizado elaborado

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Monitorar os indicadores de acompanhamento da implantao das aes previstas nos Planos Municipais do Componente 1 do Proesf Identicar, sistematizar e disponibilizar dados e indicadores sobre a AB Indicadores de acompanhamento monitorados e relatrios gerenciais disponibilizados aos gestores

Dinamizao do Pacto de Indicadores da Ateno Bsica

Monitoramento e Avaliao

Desenvolver atividades de monitoramento e avaliao

Qualicar o processo de negociao, anlise de indicadores e pactuao de metas, envolvendo os diversos atores interessados no processo Processo dinmico institudo entre as trs instncias de gesto do SUS, envolvendo adequada metodologia de anlise de indicadores e denio de metas, qualicando a negociao tripartite

Monitoramento da implantao do Componente 1 do Proesf

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

Construo do MonitorAB

COMPONENTE OBJETIVO DO PROJETO PRODUTO RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO RESULTADO DE LONGO PRAZO

OBJETIVO DO COMPONENTE

PROJETO ESTRATGICO

Estudos de Linha de Base (ELB) ELB realizado

Avaliar a AB e suas transformaes decorrentes da converso do modelo de ateno com base no PSF nos municpios acima de 100.000 habitantes Apropriao (conhecimento e uso) dos resultados pelos prossionais e gestores do SUS e publicizao dos mesmos Desenvolver metodologia de avaliao para a melhoria contnua da qualidade da ESF Denir padres de qualidade da ESF e construir instrumento de M&A Projeto AMQ elaborado e disponibilizado Desenvolver estratgias de implantao Analisar a evoluo de indicadores de sade selecionados, relacionando-os com a cobertura do PSF Estudo elaborado Fomentar o desenvolvimento de aes de M & A nas SES Publicizao dos resultados do estudo e incorporao dos mesmos no processo de M & A da AB Aes de M & A desenvolvidas rotineiramente pelas SES SES capacitadas a apoiar os municpios no desenvolvimento de aes de M & A Adeso dos municpios ao projeto com equipes de sade da famlia e gestores monitorando e avaliando suas prticas

Avaliao para Melhoria da Qualidade (AMQ) da Estratgia Sade da Famlia (ESF)

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

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Denio de instrumentos e metodologias de M & A nas SES

Anlise de indicadores de sade segundo grau de cobertura do PSF

Fortalecimento da capacidade tcnica das SES

Quadro 5 Modelo Lgico do Componente 2 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
PROJETO ESTRATGICO PRODUTO Fortalecimento da Coordenao (CAA/ DAB) Planos estaduais de M & A elaborados e aprovados nas instncias gestoras (CES, CIB, CIT) Recursos alocados nas SES Propostas metodolgicas elaboradas pelas SES e aprovadas pelo MS Qualicar e desenvolver estratgias de atualizao tcnica dos prossionais da CAA/ DAB em M & A Prossionais qualicados e em atualizao tcnica permanente Processos de trabalho da CAA/DAB desenvolvidos de forma qualicada Desenvolver e fortalecer a capacidade tcnica e operacional em M & A nas SES Fortalecer o papel do Estado enquanto gestor do SUS no mbito da AB OBJETIVO DO PROJETO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO

Fortalecimento da capacidade tcnica das SES

Propostas metodolgicas de M & A das SES em execuo

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Estudos de Linha de Base (ELB) Contribuir com o desenvolvimento da capacidade tcnica em M & A nas SES e nos municpios acima de 100.000 habitantes Prossionais das SES e dos municpios acima de 100.000 habitantes envolvidos na execuo dos ELB Contribuir com o desenvolvimento da capacidade tcnica em M & A nas SES e municpios brasileiros Prossionais das SES e dos municpios envolvidos na implantao do Projeto AMQ

Desenvolvimento da Capacidade Avaliativa

Desenvolver e fortalecer a capacidade tcnica e operacional em monitoramento e avaliao e qualicar o processo decisrio nas trs instncias gestoras do SUS

Apropriao de tcnicas e mtodos avaliativos pelos prossionais envolvidos e utilizao do conhecimento adquirido para a qualicao do processo decisrio Apropriao (conhecimento e uso) dos instrumentos de AMQ pelos prossionais e gestores no mbito da AB

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

Avaliao para Melhoria da Qualidade (AMQ) da Estratgia Sade da Famlia (ESF)

Quadro 6 Modelo Lgico do Componente 3 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
PROJETO ESTRATGICO PRODUTO OBJETIVO DO PROJETO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO

Articulao e integrao das aes no mbito do MS

Articulao Sistemtica e Integrao das Aes

Desenvolver estratgias de articulao intersetorial e integrao de atividades de monitoramento e avaliao nas instncias gestoras do SUS Fortalecimento da capacidade tcnica das SES Promover articulao entre setores estratgicos e reas programticas das SES, apoiando o desenvolvimento de atividades integradas de M&A Atividades de M&A desenvolvidas de forma articulada e/ou integrada no mbito das SES

Articular com setores estratgicos das diversas Secretarias Atividades intersetoriais do MS e integrar as de M & A desenvolvidas atividades de M & A, de forma articulada e/ou potencializando as aes integrada com vistas ao processo de institucionalizao da avaliao no SUS Processos de trabalho em M & A desenvolvidos de maneira articulada e/ou integrada gerando prticas formativas e qualicadas de apoio gesto

Processos de trabalho em M & A desenvolvidos de maneira articulada e/ou integrada gerando prticas formativas e qualicadas de apoio gesto

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

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Quadro 7 Modelo Lgico do Componente 4 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
PROJETO ESTRATGICO PRODUTO Intercmbio de experincias e conhecimentos terico-metodolgicos, fortalecendo o desenvolvimento institucional Fortalecimento e qualicao das prticas avaliativas de apoio gesto do SUS OBJETIVO DO PROJETO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO

Formao de rede de cooperao tcnica em avaliao

Articular instituies de ensino e pesquisa envolvidas em prticas avaliativas de apoio gesto do SUS com vistas cooperao tcnica entre as mesmas Rede de cooperao tcnica em M & A constituda

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Cooperao tcnica com instituies de referncia em avaliao Estabelecer vnculos cooperativos com instituies/ organizaes de reconhecida capacidade tcnico-cientca na rea de avaliao Parcerias rmadas e vnculos estabelecidos Fortalecimento da capacidade tcnica das SES Fomentar o estabelecimento de vnculo cooperativo entre as SES e as instituies de ensino e pesquisa com reconhecida capacidade tcnico-cientca na rea de avaliao Centros colaboradores em avaliao contratados pelas SES

Cooperao Tcnica e Articulao Interinstitucional

Desenvolver estratgias de cooperao tcnica e articulao interinstitucional em M & A envolvendo instituies de ensino e pesquisa e as instncias gestoras do SUS

Aprimoramento dos processos de trabalho e das atividades desenvolvidas e qualicao dos projetos prioritrios fortalecendo a gesto federal no mbito da AB Aprimoramento dos processos de trabalho em avaliao desenvolvidos pelas SES e instituies de ensino e pesquisa com qualicao permanente das atividades desenvolvidas

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

Quadro 8 Modelo Lgico do Componente 5 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
PROJETO ESTRATGICO PRODUTO Projetos selecionados e pesquisas em execuo Gerenciamento permanente da CAA/ DAB com vistas cooperao tcnica entre os pesquisadores e as instncias gestoras do SUS OBJETIVO DO PROJETO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO

Financiamento e gesto de estudos e pesquisas avaliativas sobre AB

Financiar e acompanhar a execuo de pesquisas avaliativas sobre AB

Edital de pesquisas publicado por intermdio do CNPq com recursos alocados e grupo de acompanhamento denido

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Estudos de Linha de Base (ELB) ELB realizados com gerenciamento permanente da CAA/ DAB Meta-avaliao dos Estudos de Linha de Base (ELB) Analisar de forma objetiva e sistemtica as informaes geradas pelos ELB Meta-avaliao realizada Fortalecimento da capacidade tcnica das SES Desenvolver competncia tcnica de prossionais das SES para identicar a necessidade/demanda e o objeto de pesquisas avaliativas a serem propostas e/ou realizadas Prossionais das SES habilitados para demandar pesquisas avaliativas sobre AB

Induo e Gesto de Estudos e Pesquisas

Ampliar a produo de conhecimento e sua incorporao pelo SUS por meio de pesquisas avaliativas sobre ateno bsica

Acompanhar a execuo dos ELB contratados a instituies de pesquisas com vistas ao gerenciamento de cooperao tcnica entre as mesmas e garantia do cumprimento das diretrizes estabelecidas

Estudos avaliativos sobre a AB realizados com envolvimento das SMS e SES, prossionais das SMS capacitados na metodologia dos mesmos e resultados incorporados ao processo de M & A da AB Resultados da Metaavaliao incorporados ao processo de M & A da AB

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS

Pesquisas avaliativas propostas, encomendadas e/ou em execuo pelas SES

Quadro 9 Modelo Lgico do Componente 6 da Poltica Nacional de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica. Ministrio da Sade, 2005
PROJETO ESTRATGICO PRODUTO Criao e manuteno da Home Page da CAA/DAB Publicizar de forma rpida e de fcil acesso as informaes produzidas sobre M & A na AB Home Page da CAA/ DAB criada e atualizada permanentemente Acesso amplo e utilizao das informaes produzidas sobre M & A da AB OBJETIVO DO PROJETO RESULTADO DE LONGO PRAZO

COMPONENTE

OBJETIVO DO COMPONENTE

RESULTADO DE CURTO E MDIO PRAZO

Publicaes impressas

Publicaes elaboradas e distribudas

Produo de Informao e Comunicao

Produzir e publicizar informaes sobre monitoramento e avaliao na ateno bsica

Elaborar publicaes impressas de informaes produzidas pela CAA/DAB sobre M & A, distribuindo-as para prossionais da AB, gestores do SUS, instituies de ensino e pesquisa e outros interessados

Acesso amplo e utilizao das informaes produzidas sobre M & A da AB

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Comunicao em eventos tcnicos e cientcos Apresentar, divulgar e debater os projetos estratgicos, as metodologias e resultados produzidos sobre avaliao da AB em cursos, ocinas de trabalho, seminrios, reunies tcnicas, congressos e similares Comunicao realizada em diversos fruns tcnico-cientcos

Prticas de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica institucionalizadas no SUS Ampliao do acesso informao e apropriao do conhecimento por prossionais interessados

ABREVIATURAS DOS QUADROS DE 4 A 9 AB: Ateno Bsica AMQ: Avaliao para Melhoria da Qualidade CAA/DAB: Coordenao de Acompanhamento e Avaliao/ Departamento de Ateno Bsica da Secretaria de Ateno Sade do Ministrio da Sade CES: Conselho Estadual de Sade CIB: Comisso Intergestora Bipartite CIT: Comisso Intergestora Tripartite; ESF: Estratgia Sade da Famlia M & A: Monitoramento e Avaliao MonitorAB: Aplicativo de sistematizao de informaes para o monitoramento da ateno bsica MS: Ministrio da Sade PACS: Programa de Agentes Comunitrios de Sade Proesf: Projeto de Expanso e Consolidao da Estratgia Sade da PSF: SIAB: SES: SMS: SUS: Famlia Programa Sade da Famlia Sistema de Informao da Ateno Bsica Secretaria Estadual de Sade Secretaria Municipal de Sade Sistema nico de Sade

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NOTAS 1. Haja vista a criao de diversas agncias/instituies governamentais (Government Accountability Ofce, Department Health Human Services, Agency for Healthcare Research and Quality - Estados Unidos da Amrica; National Health Services Reino Unido; LAgence Nationale dAccrditation et dvaluation en Sant Frana; LAgence dvaluation des Technologies et des modes d intervention en sant Canad). A Comisso foi instituda atravs da Portaria GM/MS N 676 de 03 junho de 2003.

2.

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REFERNCIAS CONTANDRIOPOULOS, A.P. ,CHAMPAGNE, F., DENIS J.L., PINEAULT, R. (1997). A Avaliao na rea da Sade: Conceitos e Mtodos. In: HARTZ, Z.M.A. (org.), Avaliao em Sade: dos Modelos Conceituais Prtica na Anlise da Implantao de Programas. Rio de Janeiro. FIOCRUZ, pp. 29-48. FELISBERTO, E. (2004). Monitoramento e avaliao na ateno bsica: novos horizontes. Revista Brasileira de Sade Materno Infantil, Recife, 4(3): 317-321. HARTZ, Z.M.A. (2002) Institucionalizar e qualicar a avaliao: outros desaos para a ateno bsica. Cincia e Sade Coletiva, 7(3): 419-421. MEDINA, M.G. & AQUINO, R. (2002) Avaliando o Programa de Sade da famlia. In: Sousa, M.F. (org). Os sinais vermelhos do PSF. So Paulo, Hucitec, p.135-151. MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Polticas de Sade / Departamento de Ateno Bsica. (2000). Proposta de Estruturao do Departamento de Ateno Bsica (mimeo). MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Polticas de Sade / Departamento de Ateno Bsica / Coordenao de Investigao. (2001). Relatrio de Avaliao: fevereiro de 2000 a maio de 2001. MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Ateno Sade / Departamento de Ateno Bsica / Coordenao de Acompanhamento e Avaliao. (2003a). Documento Final da Comisso de Avaliao da Ateno Bsica. [Produto do trabalho da Comisso instituda pela Portaria N 676 GM/MS de 03 de junho de 2003, publicada no DOU em 04 de junho de 2003]. MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Ateno Sade / Departamento de Ateno Bsica / Coordenao de Acompanhamento e Avaliao. (2003b). Relatrio de atividades, 2003.

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MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Ateno Sade / Departamento de Ateno Bsica / Coordenao de Acompanhamento e Avaliao. (2004). Planos Estaduais para o Fortalecimento das Aes de Monitoramento e Avaliao da Ateno Bsica - Diretrizes e Orientaes. SOUZA, H. M. (2002). O PSF como indutor da institucionalizao da avaliao na ateno bsica. Revista Brasileira de Sade da Famlia, 6: 10-15. VIEIRA-DA-SILVA, L. M. (2005). Conceitos, Abordagens e Estratgias para a Avaliao em Sade. In: HARTZ, Z.M.A. & VIEIRA-DA-SILVA, L. M (orgs.), Avaliao em Sade: dos Modelos Tericos Prtica na Avaliao de Programas e Sistemas de Sade. Salvador: EDUFBA; Rio de Janeiro: FIOCRUZ, pp. 15-39.

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