LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN COLOMBIA OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL REGIMEN JURIDICO EN COLOMBIA .

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RACHID NADER ORFALE
Abogado Universidad Libre Seccional Barranquilla. Magster en Derecho Administrativo Universidad Libre Seccional Bogot. Especialista en Derecho Administrativo Universidad Libre (Barranquilla). Especialista en Derecho Constitucional Universidad Libre (Barranquilla) Director Grupo de Investigacin Poder pblico y ciudadana Categora C. Docente rea de derecho pblico Universidad Libre Seccional Barranquilla. Docente rea de Derecho Publico. Universidad del Atlntico. Asesor Jurdico Gobernacin del Atlntico

RESUMEN Dentro del desarrollo jurdico de las juntas administradoras locales en Colombia, debe entrar a analizarse el nivel de avance que han tenido estas dentro de la esfera poltica de la estructura del Estado colombiano. Pese a su establecimiento constitucional en 1968, hoy en da la realidad de las JAL dista mucho de la finalidad que tuvo el constituyente con su creacin. PALABRAS CLAVE: Juntas administradoras locales, distritos, municipios, descentralizacin local, participacin ciudadana. ABSTRACT In the juridical development of the juntas in Colombia, there must begin to be analyzed the level of advance that these have had inside the political sphere of the structure of the Colombian State. In spite of his constitutional establishment in 1968, nowadays the reality of the JAL is far from the purpose that the constituent had with his creation KEYWORDS: Juntas administradoras locales, districts, municipalities, local decentralization, citizen participation. 1. RGIMEN JURDICO DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN COLOMBIA Las juntas administradoras locales fueron instituidas por primera vez dentro del ordenamiento jurdico colombiano mediante Acto Legislativo
La presente ponencia es resultado parcial del proyecto de investigacin Las juntas administradoras locales en Colombia desarrollado por el grupo de investigacin Poder publico y ciudadana de la Universidad Libre Seccional Barranquilla.
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01 de 19682, reformatorio de la Constitucin Poltica de 1886 vigente en aquel entonces. Dicha disposicin constitucional fue reglamentada 18 aos despus mediante ley 11 de 1986 Por la cual se dicta el estatuto bsico de la administracin municipal y se ordena la participacin de la comunidad en el manejo de los
Acto Legislativo 01 de 1968. Artculo 61: Los concejos podrn crear Juntas Administradoras Locales para sectores del territorio municipal, asignndoles algunas de sus funciones y sealando su organizacin dentro de los lmites que determine la ley .
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asuntos locales , la cual en los artculos del 16 al 21 regula las juntas administradoras locales. Dicha disposicin otorg facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para codificar las disposiciones constitucionales y legales, vigentes en ese momento, para la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Municipal. En virtud de lo anterior se dict el Decreto-ley 1333 de 1986 Por el cual se expide el Cdigo de Rgimen Municipal el cual reglamenta la institucin de las juntas administradoras locales del artculo 311 al 319. En la constitucin poltica de 1991 se recogera dentro de su articulado una serie de disposiciones correspondientes a la reglamentacin de las juntas administradoras locales. En el artculo 318 se determinan los preceptos constitucionales generales regulatorios de las juntas administradoras locales en los municipios de nuestro pas. Mientras que por otro lado es de anotar que en el articulado correspondiente del 322 al 324, se reglamenta esta institucin en el Distrito Capital de Bogota. En el caso de este ltimo, en desarrollo de la Constitucin Poltica, se dicto la ley 1 de 1992, por la cual se provee la organizacin y funcionamiento de las Juntas Administradoras locales, en el Distrito Capital, derogada por el Decreto-ley 1421 de 1993, dictado por el gobierno nacional en uso de las facultades consagradas en el artculo transitorio 413 de la Constitucin Poltica. De otra parte para efectos de la reglamentacin de las JAL en los municipios se expidi la ley 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, modificada por la ley 617 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional y la ley 821 de 2003 Por la cual se modifica el artculo 49 de la Ley 617
Constitucin Poltica. Artculo transitorio 41: Si durante los dos aos siguientes a la fecha de promulgacin de esta Constitucin, el congreso no dicta la ley a que se refieren los artculos 322, 323 y 324, sobre rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, el gobierno por un sola vez expedir las normas correspondientes.
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de 2000. Para el caso de los Distritos especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, se expidi la ley 768 de 2003 Por la cual se adopta el Rgimen Poltico, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turstico y Cultural de Cartagena de Indias y Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta.. En esta ley se estableci el rgimen especial de dichas ciudades en su calidad de distritos. De igual manera es necesario resaltar los desarrollos normativos dados al interior de los distintos municipios y distritos, representados en los acuerdos municipales y Distritales expedidos por los concejos respectivos, mediante los cuales se divide territorialmente el territorio en comunas y corregimientos en el caso de los municipios y localidades en el caso de los distritos 3. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN COLOMBIA Desde su establecimiento constitucional en 1968, las juntas administradoras locales han requerido de mltiples debates al interior del Congreso de la Repblica y de los concejos municipales y distritales, para efectos de lograr su funcionamiento y de pretender la materializacin de los fines perseguidos con su creacin. En razn a lo anterior, luego del establecimiento en la norma constitucional, las juntas administradoras locales requieren para su funcionamiento de una norma de carcter legal, que reglamente la materia, expedida por el Congreso de la Republica o por el Presidente de la Repblica, en uso de facultades extraordinarias otorgadas a este para lograr su funcionamiento, cual es el caso de la ley 136 de 1994, para el caso de los municipios del pas; la ley 768 de 2002 para efecto de los Distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena; y el Decreto ley 1421 de 1993 derogatorio de la Ley 1 de 1992, respecto de la regulacin del Distrito Capital de Bogot.

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En este mismo orden de ideas los concejos municipales o distritales segn el caso, debern dividir territorialmente el respectivo municipio, en comunas y corregimientos, o el correspondiente distrito en localidades. Desde la promulgacin de la Constitucin de 1991 hasta el ao 20074, en menos del 7% de los municipios en Colombia, incluyendo los distritos, existan Juntas Administradoras Locales. Dicha cifra estadstica representada en el nfimo porcentaje de entes municipales con juntas administradoras locales, revela el bajo nivel de desarrollo que dicha institucin ha tenido dentro del municipio colombiano. 3.1 OBSERVACIONES SOBRE EL RGIMEN JURDICO DE LAS JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES EN COLOMBIA Dentro del transcurso del presente trabajo se ha procedido a realizar una descripcin sobre los aspectos generales del desarrollo jurdico as como del rgimen actual de las juntas administradoras locales en Colombia. Este ejercicio acadmico, ms que un mero papel descriptivo de la figura jurdica estudiada, pretende establecer lineamientos generales sobre la necesidad de modificar el sistema en aras de darle mayor aplicabilidad, bajo el propsito de una promocin de la participacin ciudadana dentro de los esquemas de la descentralizacin local. Procederemos entonces de manera breve, a realizar una serie de observaciones que dentro del presente ejercicio acadmico, constituyen las consideraciones para la implementacin de una reforma legal que permita un fortalecimiento de la funcin que dentro de la estructura orgnica del estado cumplen las juntas administradoras locales. a. Dificultades en la implementacin de las juntas administradoras locales. En el rgimen
Memorias. Encuentro Nacional de Comuneros, Pereira Agosto 18, 19 y 20 de 2006, Ponencia : Oscar Arango Gaviria
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de las juntas administradoras locales dentro de le generalidad de los municipios, se observa a partir del estudio de cada una de las funciones asignadas a las JAL, la existencia de funciones que se subsumen bajo un esquema meramente propositivo, recomendante, que bajo un viraje verbal no se ajusta al carcter decisional que deben tener estas corporaciones para predicar una verdadera descentralizacin local. Si se les da a las juntas administradoras locales un campo de accin meramente consultivo, carente de una capacidad vinculante en relacin con la actividad administrativa del Estado, se hace de stas un emblema meramente formal, desenfocado, en relacin con el aspecto teleolgico de la norma. Pero si por el contrario se asume la importancia que dentro de la delimitacin de las polticas pblicas del nivel local tienen las juntas administradoras locales, se debe atender a un esquema descentralizador que asigne competencias a stas, para efectos de que su papel sea determinante en la formulacin, ejecucin y control de las decisiones administrativas que se tomen para la prestacin de servicios pblicos, el cumplimiento de los cometidos estatales y la efectividad de los derechos de los ciudadanos pertenecientes a la comunidad. b. Carencia de descentralizacin fiscal y presupuestal al interior de los municipio que propenda por la asignacin de recursos a las juntas administradoras locales. Dentro de las funciones asignadas a las juntas administradoras locales en relacin con el manejo de los recursos se establece la distribucin de las partidas globales asignadas a estas por los concejos. Dicha disposicin legal deja al arbitrio de cada autoridad local la posibilidad que las JAL ejerzan autnomamente el manejo de recursos asignados para el cumplimento de los distintos cometidos estatales. Lo anterior surte como efectos que las juntas administradoras locales revistan un grado de
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imposibilidad maysculo en el cumplimento de las funciones asignadas. A partir de este esquema se establece que una descentralizacin administrativa se hace nugatoria sin una descentralizacin fiscal, por lo que la radicacin de competencias en un organismo debe estar acompaada de la asignacin de recursos. La asignacin de recursos al nivel local, permitira entonces la implementacin de polticas de articulacin y complementariedad del gasto de inversin de las juntas administradoras locales y las inversiones de las autoridades municipales, para lograr proyectos de gran impacto con mayores coberturas, dotados de mayor eficacia y eficiencia en la satisfaccin de las necesidades de la comunidad. A diferencia de las juntas administradoras locales del distrito capital de Bogot, las del resto de los municipios del pas no poseen figuras como los fondos de desarrollo local, que les permiten una asignacin presupuestal, ni muchos menos se encuentran acompaadas en su ejercicio de autoridades como los alcaldes locales que ejercen sus funciones a partir de la ejecucin autnoma de los recursos. c. El no reconocimiento de asignacin alguna a los ediles de las juntas administradoras locales municipales. El rgimen municipal establece que los ediles ejercen sus funciones ad-honorem por lo que no tienen derecho a percibir honorarios en razn de sus funciones. La anterior disposicin constituye un inconveniente en el ejercicio de la figura edilicia, en razn a las actividades que desempean los ediles, as como al rgimen de inhabilidades, impedimentos e incompatibilidades al cual se encuentran sometidos. Ejercer el cargo de ediles impide a stos el desarrollo de actividades coetneas al ejercicio de cargo, adems del establecimiento de una serie de imposibilidades para el acceso a posteriores dignidades, atendiendo a su carcter de servidores pblicos.
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En razn a lo anterior, la figura de los ediles genera frente a la inexistencia de incentivos remuneratorios, la indiferencia de los ciudadanos en la participacin de estos cargos. En este sentido atendiendo a la similitud existente en la naturaleza de estos, se debe indagar sobre las razones en virtud de las cuales el legislador opt por darle un carcter ad-honorem a los ediles, ms an cuando sus similares del Distrito capital perciben honorarios. No existen presupuestos legales que lleven a la diferenciacin de los ediles de los municipios, frente a los del distrito capital, teniendo en cuenta que ambos ostentan la calidad de servidores pblicos. El acceso de la ciudadana a estos cargos les impide el ejercicio de otras actividades remuneratorias, bajo un rgimen de limitaciones a los cuales no se encuentra sometido un particular. Las funciones que asumen los ediles, si quiere drseles la trascendencia que se pretende con un proceso descentralizador, no pueden desarrollarse sin la dedicacin de tiempo necesaria para el buen proceder de las mismas. Por otro lado los asuntos que deben ser objeto de debate de las juntas administradoras locales no deben proceder a tratarse en perodos de tiempo extralaboral o jovial, so pena de no cumplirse con los debidos alcances que estas tienen. El nivel de complejidad as como la variedad de los asuntos pblicos municipales requiere personas con dedicacin exclusiva que ostenten las dignidades en las distintas corporaciones pblicas, los cuales adems deben poseer la formacin y dedicacin necesaria para el ejercicio de sus funciones. d. Inexistencia de criterios claros en la divisin administrativa municipal y distrital. Al momento de dividir los municipios en comunas y corregimientos, as como los distritos en localidades, se debe entrar a recurrir a unos criterios claramente definidos que establezcan una estrategia divisional, asumiendo criterios uniformes de carcter poblacional, territorial, econmico y

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sociocultural, que promuevan el desarrollo de la respectiva divisin administrativa establecida en la respectiva entidad territorial. Se ha cometido muchas veces el error de querer asumir el nmero de habitantes como el criterio nico a ser tenido en cuenta al momento de proceder a la divisin del respectivo municipio y distrito, por lo que se pierde el sentido de la descentralizacin atendiendo a la heterogeneidad de aspectos, que confluyen en la respectiva comuna, corregimiento o localidad. En Barranquilla, por ejemplo, podemos citar el caso de la localidad Sur occidente, donde se encentran barrios tan divergentes como el barrio Olaya y el barrio las Malvinas, o en la Localidad Sur oriente diferencias entre el barrio la Chinita y el barrio San Jos, o en la localidad Norte Centro Histrico entre el barrio Villa Nueva y el barrio Ciudad Jardn. Luego entonces, se evidencia que se realiz este acuerdo sin un estudio previo acerca de las condiciones socioeconmicas de los distintos barrios de las localidades 5. Todo lo anterior lleva a pensar en la necesidad de plantear un proceso de divisin administrativa del nivel municipal, que permita establecer juicios integrales sobre las caractersticas a ser tenidas en cuenta para la divisin de la respectiva entidad territorial. En este sentido las comunas y corregimientos, en el caso de los municipios, as como las localidades en el caso de los distritos, deben obedecer en su creacin a un plan estratgico de desarrollo enmarcado dentro del contexto de un plan de ordenamiento territorial adoptado. e. Legitimacin de las juntas administradoras locales como precepto en la instauracin de un esquema descentralizado en el nivel local. Dentro del mbito nacional se percibe la inexistencia de un conocimiento pleno por parte de la ciudadana, el cual se ve reflejado en la confusin que algunas veces se tiene con
GALAN ESCALANTE, Oscar David. Las localidades en Barranquilla, tesis para optar el ttulo de Abogado, Barranquilla: Universidad Libre de Colombia, 2006. Pg. 54.
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otras instituciones de naturaleza distinta (vr. gr. las juntas de accin comunal) o incluso con la equivocada denominacin que se le da a los ediles, bajo la designacin de comuneros. Lo anterior genera la necesidad de fortalecer el proceso de socializacin entre la ciudadana sobre la institucin de las juntas administradoras locales, en cuyo propsito se encuentran esencialmente enmarcadas las necesidades de hacer partcipe a la comunidad de los procesos que estas desarrollen. La labor de las JAL debe enmarcarse dentro de un contexto integrador de todos los actores sociales, bajo el emblema de otorgar eficiencia y eficacia en el proceso institucional de stas, lo cual exige entre otros componentes la vinculacin de los ciudadanos a los procesos de gestin. En este sentido, actividades como los encuentros ciudadanos revisten una enorme importancia dentro del concepto de participacin ciudadana que se ejerza dentro del marco de la funcionalidad de las juntas administradoras locales. Lo anterior, bajo la ptica de buscar un espacio de generacin incorporada de actores sociales que se conviertan en los insumos a ser tenidos en cuenta dentro del proceso de confeccin de las polticas desarrolladas por las juntas en su respectiva zona. Todo el sistema gubernativo encabezado por el ente estatal, tiene su razn de ser en la insoslayable bsqueda de la realizacin material de los derechos humanos de los ciudadanos, teniendo como entidad teleolgica la felicidad, bajo los preceptos de la convivencia pacfica y el principio de la dignidad humana. En razn a lo anterior el sentido de la democracia se encuentra enmarcado dentro del logro de bienestar de la comunidad. Por ende las polticas pblicas constituyen una forma de actuacin del Estado en virtud de la cual se permite y busca materializar los principios y valores plasmados en la constitucin.
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Sin embargo es necesario entrar a resaltar que dentro de la dinmica estatal, se hace necesaria la creacin de unos canales de participacin ciudadana, con la finalidad de pretender el logro primordial de toda poltica: la dotacin de legitimidad mediante la participacin de la ciudadana para efectos de lograr un acompaamiento de esta en el marco local. En este sentido el proceso de participacin ciudadana debe entrar a acompaarse de la misma manera con la adopcin de un esquema gubernamental descentralizado, teniendo en cuenta la facilitacin que dicho acompaamiento generara, por la mayor posibilidad de lograr una participacin de la ciudadana en los rganos descentralizados que en los pertenecientes al sector central, atendiendo a la mayor dimensin en el marco de accin de estos ltimos. Para efectos de lograr la consolidacin requerida de la participacin ciudadana, se hace necesario entrar a determinar una serie de condiciones objetivas y subjetivas, de las cuales depender la efectividad de los canales de participacin apropiados. En este marco, fenmenos como la descentralizacin municipal constituyen una premisa fundamental para el encuadramiento de la apropiada participacin, por la mayor cercana de los centros de decisin con el ciudadano. Son las juntas administradoras locales las instituciones creadas con el fin de aproximar la gestin municipal a los ciudadanos y promover la participacin de los mismos en los asuntos que como miembros de una comunidad, les afectan directamente puesto que ningn rgano consigue identificar mejor los problemas y necesidades de la colectividad que sus integrantes, quienes directamente perciben y conviven con la problemtica local. Por lo anterior, para efectos de lograr un incremento en la afluencia de la participacin de la ciudadana dentro del proceso de la poltica pblica, se debe iniciar modificando la concepcin
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misma del Estado, y en especial de este en su relacin con los ciudadanos. A medida en que vaya profundizando el esquema de la democracia participativa, el Estado sufrir una transformacin constituida a partir de una redefinicin de sus formas de actuacin. La institucin estatal debe transformarse progresivamente ms en un ente coordinador entre individuos y grupos sociales que de direccin y gobierno sobre una poblacin. De esta manera el proceso de reforma de la administracin pblica debe pasar de un modelo de formulacin e implementacin de polticas pblicas, entre gobernantes y gobernados, para acercarse a formas de co-produccin de las polticas pblicas y de autogobierno. Estos nuevos enfoques generados a partir de distintas propuestas reformistas frente a gestin pblica, apuntan de esta manera a ampliar el espacio de la democracia en donde el Estado anteriormente ejerca su labor de forma vertical y unilateral, frente a la propuesta de que se hago un modelo de gestin horizontal ms incluyente en relacin con la ciudadana. BIBLIOGRAFA A.A.V.V. Colombia elecciones 2000. Bogot D.C.: Centro editorial Javeriano CEJA, 2001. A.A.V.V. Estudios sobre descentralizacin territorial: El caso particular de Colombia. Cdiz (Espaa): Servicio de Publicaciones Universidad de Cdiz, 2005. A.A.V.V. Gua para la elaboracin de proyectos de investigacin en Derecho. Segunda edicin. Bogot D.C.: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2003. A.A.V.V. Rgimen de las entidades territoriales. Bogot D. C.: Universidad Externado de Colombia, 2000. ALCALDIA LOCAL DE CIUDAD BOLI-

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