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DENHARDT, Robert B. Teoria Geral de Administrao Pblica. 5.ed. Traduo de Francisco Heidemann. Florianpolis: ESAG/UDESC, 2008, cap.

III Resumos e exertos por: Lucio Eduardo Darelli1 darelli@gmail.com

CAPTULO III - HERANA POLTICA: DE WILSON A WALDO Abordagens cientficas administrao Princpios cientficos A concepo particular de cincia que veio a dominar o estudo da administrao, no meio do sculo 20, era limitada em sua compreenso da vida organizacional. Mas, de qualquer modo, o interesse pelo desenvolvimento de uma cincia da administrao foi e continua sendo um interesse particular dos estudiosos de administrao pblica. Definio de Cincia Havia uma abordagem implcita de cincia na administrao cientfica. O prprio Taylor ofereceu a seguinte explicao para o uso do termo cincia, em testemunho a uma Comisso do Congresso. Fez-se uma objeo muito sria ao uso da palavra cincia em relao ao assunto administrao. Eles se ressentem do uso da palavra cincia para coisas to triviais quanto os assuntos ordinrios do dia-a-dia da vida. A mxima de que cincia um conhecimento classificado ou organizado de qualquer tipo no parece satisfazer e essa definio de cincia, obviamente, carece do rigor e da sofisticao das definies usadas nas cincias naturais ou sociais. Contudo, as implicaes filosficas do trabalho de Taylor tm um grande significado para os estudiosos da administrao pblica. Embora o primarismo da cincia de Taylor nos possa deixar intrigados, no se pode ignorar o impulso dado por ele ideia de se aplicar um senso cientfico rigoroso ao estudo das organizaes uma abordagem que logo viria a prevalecer na cincia da administrao.
Cincia aplicada administrao pblica

Antes de Administrative behavior (1957), de Herbert A. Simon, no havia uma formulao explcita de cincia, com base numa epistemologia cuidadosamente fundamentada. A cincia pode produzir princpios, guias para ao e explicaes, com o intuito de auxiliar o administrador a melhorar a eficincia organizacional.

Formulaes pioneiras: Leonard White

Lucio Eduardo Darelli aluno do programa da UFSC/PPGEGC-Doutorado/Mdia e Conhecimento,2011.

As tentativas mais antigas de formular princpios concentraram-se, principalmente, na estrutura organizacional e trataram de questes como a diviso do trabalho e a cadeia de comando. Esta abordagem foi duramente combatida, mas, de uma maneira significativa, permaneceram intactos os elementos centrais da proposio de Willoughby de que: (1) o mtodo cientfico pode ser utilizado no estudo da administrao; (2) a cincia pode produzir guias para ao; e (3) estas indicaes de conduta iro melhorar a eficincia organizacional, o principal critrio para a avaliao do trabalho das organizaes. O primeiro passo nesta transio foi tomado por Leonard D. White, num ensaio a que ele deu o ttulo The meaning of principles in public administration (1936). Ao descrever o termo princpio, White sugere que este termo talvez j no seja mais adequado para desenvolver um estudo cientfico.
Formulaes pioneiras: Edwin O. Stene

Stene argumentou que o que se chamara de princpios na literatura de administrao pblica significava pouco mais que especulao ou opinio e, como tal, dificilmente constitua a cincia da administrao pblica sonhada por tanta gente. Em contraste, Stene props o estabelecimento de relaes causais como fundamento para a cincia da administrao. Stene direcionou, claramente, o estudo da administrao pblica para uma abordagem mais formal, cientfica. Mas, de uma forma significativa, ele tambm deu continuidade a tendncias estabelecidas.

Advertncia de Waldo Embora a terminologia e as abordagens variassem, o entendimento cientfico das organizaes poderia proporcionar guias de ao que levassem a uma maior eficincia. Segundo Waldo, quando o mundo da cincia poltica fundiu-se com a ideologia progressista da eficincia administrativa, os resultados tornaram-se um tanto quanto preocupantes. A nova cincia da eficincia administrativa, buscada pelos primeiros escritores, serviu, no para expandir as instituies democrticas, mas para restringi-las, no para nos livrar da responsabilidade moral, mas meramente para pr um vu entre ns e ela.

GESTO ADMINISTRATIVA E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL Quando os estudiosos da administrao pblica procuraram orientao no estudo da gesto de negcios, eles descobriram, a administrao cientfica, e tambm pelas questes da gesto administrativa, principalmente questes sobre estrutura organizacional, de modo que facilitassem operaes eficientes. Os ex-executivos da GM, James Mooney e Alan C. Reiley, apresentaram 4 princpios sobre o qual toda organizao deveria ser estruturada: coordenao por intermdio da unidade de comando; princpio escalar, ou a diviso vertical do trabalho entre os vrios nveis

organizacionais; o princpio funcional ou diviso horizontal do trabalho; e por fim, a relao entre linha e staff. CENTRALIZAO E INTEGRAO Ainda sob os estudos de Mooney e Reiley, dois tpicos pareciam importantes: centralizao e integrao: a centralizao crescente, a partir do governo local para o estadual e o nacional; e a concentrao cada vez maior do poder administrativo exclusivamente no executivo de cada um dos nveis. Apesar das tendncias, White tratou de mostrar os perigos potenciais da centralizao numa sociedade democrtica. Quanto mais altamente centralizada se torna uma mquina administrativa, mais ela tende a se converter num centro independente de autoridade e mais provvel se torna que tente interferir nos processos pelos quais as democracias procuram controlar seus funcionrios pblicos. White (1948b) adiantou trs argumentos contra a centralizao maior: (1) certos assuntos podem, de fato, ser melhor administrados no nvel local e a devem ficar; (2) num contexto centralizado, os funcionrios administrativos podem atuar de maneira arbitrria e caprichosa; e, de mxima importncia, (3) a centralizao no permitir que os cidados ganhem experincia, assumindo sua responsabilidade cvica. Descreveu a segunda questo fundamental a integrao como a tendncia de reunir muitos rgos governamentais numa unidade pesada, controlada por um nico executivo. Observou que essa tendncia baseia-se na suposio de que a melhor forma de se lograr um governo responsvel situar o poder executivo num nico cargo, permitir que o ocupante deste cargo exera um poder administrativo considervel sobre os subordinados e responsabilizlo pelo resultado. Segundo argumentam seus proponentes, com tal plano consegue-se superar a multiplicao de servios que se sobrepem, a independncia e falta de coordenao entre os rgos e a ausncia de restries ou salvaguardas. Quem se ope a esses movimentos por maior integrao, no entanto, advoga que a centralizao de poder abre a possibilidade para o abuso poltico, na medida em que limita as oportunidades de controle poltico. A posio pessoal de White parece estabelecer um caminho intermedirio, concentrando-se nos mecanismos de accountability e controle que permitiriam ao executivo principal supervisionar, de forma eficaz, as operaes dos rgos pblicos responsveis.

Autocracia o preo da democracia? Aqui a teoria reduzida a um conjunto de linhas gerais que visam delinear estruturas administrativas. Os problemas das organizaes pblicas so vistos como se fossem, essencialmente, os mesmos das organizaes privadas; consequentemente, a soluo seria muito parecida: a criao de estruturas hierrquicas de autoridade, sobrepostas a uma cuidadosa diviso de trabalho e coordenadas por meio de uma nica autoridade dirigente. Os rgos devem ser governados pelos princpios da gesto administrativa muito diferentes dos princpios de um governo democrtico. Mas o conflito potencial entre os dois, que j fora --61-- detectado, foi minimizado, se que, pelo menos, chegou a ser considerado. Como observou Waldo (1948, p. 75), mais tarde, a Autocracia em ao o preo inevitvel para a Democracia adiada.
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Em geral, as solues do governo tomavam a forma de maior centralizao e rpida expanso de suas atividades; j para os estudiosos da gesto administrativa a soluo consistia em procurar descobrir linhas claras de responsabilidade e controle administrativos. A filosofia implcita neste ponto de vista constitua uma guinada de uma abordagem dos problemas pela via da poltica para uma abordagem dos problemas pela via da administrao. Deviase produzir um novo design para a sociedade. Esta abordagem integrada levaria a planos mais racionais e controlados e a decises tomadas em nome dos cidados (no por eles); tinha um outro aspecto, a adoo de certos valores de negcios, destacando-se acima de tudo seu critrio de eficincia. As teorias das organizaes pblicas eram simplesmente teorias que tornavam as organizaes mais eficientes. A eficincia era, claramente, o objetivo e o critrio da administrao pblica. Levantaram-se questes sobre a busca da eficincia, mas elas foram logo descartadas, sem maiores arguies. A necessidade de um entendimento mais sensvel da administrao em termos humanos especialmente importante, quando se lida com administrao pblica. De forma mais explcita, o critrio da eficincia poderia conflitar com outros critrios que poderamos usar para avaliar o trabalho das organizaes pblicas por exemplo, medidas de justia e participao; por isso, alguns autores procuraram ampliar a noo de eficincia para ajust-la aos interesses sociais mais gerais. ADMINISTRAO DEMOCRTICA Waldo argumentou que os primeiros autores escreveram comentrios sobre teoria poltica, talvez at de forma inconsciente, mas seu prprio trabalho tinha um contedo explcita e indisfaradamente terico, aplicando um entendimento filosfico de teoria democrtica ao estudo das organizaes pblicas. Teoria administrativa e governana democrtica No h como restringir o foco da administrao pblica a questes tcnicas imediatas. inevitvel que surjam outras questes. Uma vez formulada uma teoria, o prximo passo bvio perguntar de que modo ela se relaciona com questes mais amplas de governana democrtica. A viso ortodoxa da administrao pblica descrita a viso de que a administrao est separada do processo poltico e se respalda em princpios cientficos de gesto administrativa justamente a teoria poltica. A extenso do pensamento burocrtico solapa o senso de autonomia e responsabilidade, tanto do indivduo como de toda a sociedade. Nesse sentido, a viso ortodoxa da administrao pblica carrega consigo uma teoria social e poltica, que , entretanto, uma teoria negativa, uma teoria antipoltica, uma tentativa de transformar os problemas de poltica em problemas de administrao.

CONCLUSES: Entre Poltica e administrao sempre houve conflitos ideolgicos.


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A busca por princpios de gesto administrativa foi acusada de no-cientfica. Os problemas das organizaes pblicas so, em essncia, os mesmos das organizaes privadas. A democracia seria melhor preservada pela operao eficiente dos rgos governamentais; e a eficincia, por sua vez, seria melhor produzida pela slida gesto de negcios. Ao ser preservada a dicotomia entre poltica e administrao os primeiros autores de administrao pblica estabeleceram a diretriz para o estudo das organizaes pblicas nas prximas dcadas.
GESTO ADMINISTRATIVA E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL 1. Quando os estudiosos da administrao pblica procuraram orientao no estudo da gesto de negcios, eles descobriram, a administrao cientfica, e tambm pelas questes da gesto administrativa, principalmente questes sobre estrutura organizacional, de modo que facilitassem operaes eficientes. 2. Novos desenvolvimentos das cincias sociais minavam a teoria tradicional da administrao pblica (Willougghby, White e Gulick). INTERESSES NOVOS 1. cincia poltica, cincia do comportamento humano, movimento de compartilhamento da administrao pblica e privada. 2. Na administrao real, com frequencia, h maior diferena entre organizaes pequenas e grandes do que entre organizaes pblicas e privadas. 3. Estudo genrico da administrao = amlgama da cincia poltica, administrao de negcios (tomada de deciso), sociologia (abordagem sistmica) e psicologia social (orientao cognitiva ou comportamentalista)nfase aos fatos frente a valores. 4. Herbert Simon, Universidade de Chicago, publicou um estudo sobre os processos de deciso em 1940 - modelo de racional de administrao. Influenciou Robert Dahl - The science Public Administration - disputou com Simon. 5. Crtica de Simon: descreveu os princpios como provrbios contraditrios: 6. A descrio administrativa, atualmente, sofre de superficialidade, simplificao excessiva e de falta de realismo. Ela se prendeu de forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e deixou de trazer para sua rbita as outras formas, igualmente importantes, de influncia sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a assumir a tarefa enfadonha de estudar a distribuio efetiva das funes de tomada de deciso. Contentou-se em falar sobre autoridade, centralizao, amplitude de controle e funo, sem se lanar busca das definies operacionais para estes termos. 7. Simon reconheceu a preocupao na distribuio de funes e da estrutura da autoridade, bem como reconheceu a importncia da eficincia: A teoria da administrao est interessada em como se deve construir e operar uma organizao para que ela realize com eficincia seu trabalho.- Herbert Simon. 8. Simon afastara a administrao da cincia poltica, abordagem genrica, privilegiou os meios em detrimento dos fins, as tcnicas em detrimento dos princpios polticos. 5

9. Dahl fez uma crtica mais radical e reveladora. Buscava uma verdadeira cincia.

A INTERPRETAO POSITIVISTA 1. Sugeria que as cincias sociais fossem imparciais frente a valores. 2. Dahl interpretava que isso revelava a preferncia pelo valor eficincia, mas advertia que eficincia era um valor que teria que competir com outros como responsabilidade individual e moralidade democrtica; 3. Eficincia x necessidade de envolvimento dos cidados na tomada de deciso 4. Dahl - explicitar os valores e no dissimular a eficincia como cientfica.Conflitos de valor entre eficincia e democracia - interesse na Administrao Pblica. 5. Interesse de eficincia na empresa privada corre contra a responsabilidade social dos negcios.

ESTUDO DA ADMINISTRAO PBLICA 1. Se embasa no estudo do comportamento humano - problema central em torno do ser humano. levou sua anlise um passo adiante, sugerindo que o capitalismo nos impeliu a um esforo de organizar o processo produtivo em linhas racionais e que esta abordagem havia sido aceita por muitos tericos de organizaes, para quem a criao de estruturas lgicas, racionais era sumamente desejvel. 2. Mas, segundo Dahl, a adeso a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no contexto de estruturas racionais. Assim, no podemos lograr uma cincia [da administrao], criando no homem administrativo mecanizado um descendente moderno do homem racional do sculo 18, cuja vida existe somente nos livros de administrao pblica e cuja atividade nica a estrita obedincia s leis universais da cincia da administrao. 3. Simon reagiu: afirmou o culto a eficincia e no reconheceu as implicaes poltico-administrativas da eficincia como uma poltica. 4. Simon desenvolveu trabalhos sobre psicologia social na tomada de deciso e depois sobre tecnologia da informao e os processos de desenvolvimento cognitivo. Perspectiva positivista. 5. Importncia da base factual para concluses - objetividade - excluir os valores humanos subjetivos: eficincia bom! 6. Base da organizao administrativa racionalidade. 7. Organizaes so criadas para promover a racionalidade e estruturar o comportamento . 8. Seres humanos so limitados individualmente para resolver problemas complexos - nas organizaes encontramos um modo de moldar o comportamento humano em padres racionais para alcanar nossos objetivos. 6