Texto 6 - LIVRO - Estado, Instituições e Democracia - 2010

Estado, Instituies e Democracia: repblica
Livro 9 | Volume 1
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 9 Volume 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 9 Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Organizadores/Editores Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Luseni Maria C. de Aquino Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Luseni Maria C. de Aquino Jos Carlos dos Santos Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires
Estado, instituies e democracia : repblica / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (552 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliograa. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-056-7 1. Estado. 2. Democracia. 3. Repblica. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 INTRODUO A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL . .........................................................17 Parte I RELAES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO CAPTULO 1 A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI. ...43 CAPTULO 2 Poder Executivo: confiGurao Histrico-institucional..............65 CAPTULO 3 O CONGRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E ATUAO NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE DO EXECUTIVO.................97 CAPTULO 4 Judicirio, reformas e cidadania no Brasil....................................131 Parte II DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS CAPTULO 5 Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios..............................................................................177 CAPTULO 6 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, FEDERALISMO E POLTICAS pblicas: UM BALANO CRTICO DOS IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS BRASILEIROS.................................................................213
CAPTULO 7 O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO DO SUS E AS NOVAS MODALIDADES INSTITUCIONAIS DE GERNCIA DAS UNIDADES ASSISTENCIAIS. ................249 CAPTULO 8 POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL: EVOLUO RECENTE E NOVOS DESAFIOS..................................................................................277 Parte III A BUROCRACIA ESTATAL ENTRE O PATRIMONIALISMO E A REPBLICA CAPTULO 9 O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E SEUS SERVIDORES DO PERODO COLONIAL A 1930............................315 CAPTULO 10 O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E SEUS SERVIDORES DE 1930 AOS DIAS ATUAIS................................................343 CAPTULO 11 Avanos e desafios na Gesto da fora de trabalHo no Poder Executivo federal..............................................................387 Parte IV CONTROLE DO ESTADO E DEFESA DO INTERESSE PBLICO CAPTULO 12 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO: TRAJETRIA INSTITUCIONAL E DESAFIOS CONTEMPORNEOS..............................................................415 CAPTULO 13 A CONSTRUO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO........................................443 CAPTULO 14 CORRUPO E CONTROLEs democrticos NO BRASIL.........................473 CAPTULO 15 POR UMA NOVA GESTO PBLICA: REINSERINDO O DEBATE A PARTIR DAS PRTICAS POSSVEIS..........................................................505
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................531 GLOSSRIO DE SIGLAS...................................................................541
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
10
Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por terem garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas
14
Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, a Parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, composta por quatro captulos, inicia-se com o captulo 1, A atualidade da questo republicana no Brasil do sculo XXI, que traz entrevistas realizadas com Gabriel Cohn, professor titular aposentado de Sociologia e Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), e Luiz Werneck Vianna, doutor em Sociologia pela USP, professor do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/ UERJ). O captulo 2, Poder Executivo: configurao histrico-institucional, foi escrito por Antnio Lassance, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). O captulo 3, O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do Executivo, de autoria do tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Acir Almeida, cientista poltico, com mestrado pela Universidade de Rochester, Estados Unidos. O captulo 4, Judicirio, reformas e cidadania no Brasil, foi elaborado por Andrei Koerner, mestre e doutor em Cincia Poltica
Agradecimentos
15
pela FFLCH/USP e professor do Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/ UNICAMP), em coautoria com Celly Cook Inatomi e Mrcia Baratto, ambas mestres em Cincia Poltica pela UNICAMP e todos integrantes do Grupo de Pesquisas sobre Poltica e Direito do Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea (GPD/CEIPOC) da UNICAMP. A Parte II, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, composta pelos captulos 5 a 8. O captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios, foi escrito por Fernando Luiz Abrucio, doutor em Cincia Poltica pela USP e coordenador do Programa de Ps-graduao em Administrao Pblica e Governo da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), em colaborao com Cibele Franzese e Hironobu Sano, ambos doutores pela mesma instituio. Cristiane Kerches e Ursula Dias Peres, professoras do curso de Gesto de Polticas Pblicas da USP, escreveram juntas o captulo 6, intitulado Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas: um balano crtico dos impactos da LRF nos municpios brasileiros. Roberto Passos Nogueira, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), o autor do captulo 7, O desenvolvimento federativo do SUS e as novas modalidades institucionais de gerncia das unidades assistenciais. Finalmente, o captulo 8, Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos desafios, foi escrito pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Almir de Oliveira Jr., doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e Edison Benedito da Silva Filho, mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A Parte III, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e a Repblica, rene trs captulos. O captulo 9 intitula-se O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo colonial a 1930 e foi elaborado pelo pesquisador visitante do Ipea Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho, doutor em Economia pela UNICAMP. Dando sequncia anlise desenvolvida nesse texto, o captulo 10, produzido pelo mesmo autor, aborda o perodo de 1930 aos dias atuais. Por fim, o captulo 11, Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, teve elaborao de Marcelo Viana Estevo de Moraes, Tiago Falco Silva, Patricia Vieira da Costa, Simone Tognoli Galati Moneta e Luciano Rodrigues Maia Pinto, todos especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Na Parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse pblico, o captulo 12, Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desafios contemporneos, foi escrito por Marco Antnio Carvalho Teixeira, professor do Departamento de Gesto Pblica da FGV de So Paulo. O captulo 13, A construo institucional do sistema
16
de controle interno do Executivo federal brasileiro, foi redigido por Ceclia Olivieri, professora do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH)da USP. Leonardo Avritzer, doutor em Sociologia Poltica pela New School for Social Research, e Fernando Filgueiras, doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ, ambos professores do Departamento de Cincia Poltica da UFMG, elaboraram o captulo 14, Corrupo e controles democrticos no Brasil. Finalmente, Ana Paula Paes de Paula, pesquisadora e professora dos cursos de graduao e ps-graduao em Administrao da Faculdade de Cincias Econmicas (Face) da UFMG, comps o captulo 15, Por uma nova gesto pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis, que encerra este volume. Todos os captulos integrantes deste volume 1, Estado, Instituies e Democracia: repblica, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Alexandre dos Santos Cunha, Bernardo Abreu de Medeiros e Luseni Maria C. de Aquino. Juntos, eles tambm escreveram a introduo deste volume, que, alm de apresentar o sumrio analtico dos textos ora reunidos, prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema republicano. A todos os autores e colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores
INTRODUO
A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
O conceito de repblica no unvoco e tem sido empregado no pensamento e na anlise poltica para se referir a diferentes questes. Em termos bastante sintticos, as duas acepes mais comumente relacionadas a esta ideia se referem, de um lado, a uma forma de governo instituda pela vontade da comunidade poltica o que, no caso das experincias contemporneas, se contrape aos governos monrquicos e se aproxima dos regimes democrticos e, de outro, a uma forma de vida poltica fundada na primazia do interesse comum que requer o engajamento da comunidade na conduo da coisa pblica e se faz expressar de maneira especial nos princpios, nas prticas e nos procedimentos que conformam as instituies. Embora ambas as acepes no se oponham, e at se complementem, a discusso que se pretende fazer neste texto aborda a repblica a partir da segunda delas, interessando discutir especificamente o carter republicano ou no das instituies constitutivas do Estado brasileiro, entendido enquanto agncia primordial da comunidade poltica para gesto do que pblico. E por que recolocar em debate o tema republicano? Primeiramente, porque se reconhece que se trata de referncia importante na reflexo poltica atual. Nas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu como referncia importante nas reflexes sobre a poltica. Noes como virtude cvica, espao pblico, bem comum, bom governo, comunidade poltica, interesse bem compreendido, entre outras pertencentes gramtica da res publica, tm sido mobilizadas tanto para tematizar a sociabilidade corriqueira nos diferentes contextos de interao poltica, quanto para abordar a questo do desempenho e do aprimoramento do Estado e das instituies democrticas.1 A retomada do referencial republicano acontece em um contexto marcado por crises econmicas, de regulao estatal, de representao e de participao poltica manifestas muitas vezes em escala mundial que impulsionaram uma onda crtica endereada aos vrios aspectos da teoria poltica liberal e, em especial, s instituies e s prticas neoliberais.2 Remontando a uma longa tradio do
1. A respeito, ver Pocock (1975), Walzer (1980), Sandel (1982, 1984), Pettit (1997), Skinner (1998), Viroli (2002), Bignotto (1991, 2000, 2001, 2004) e Cardoso (2004). 2. Nas palavras de Cardoso (2000, p. 28-29), a retomada contempornea da repblica carrega um acentuado agulho crtico (...) faz contraponto celebrao da expanso do mercado e da esfera dos interesses privados, retrao do espao pblico e das regulaes polticas. a agressividades terica e prtica do ultra-liberalismo, a rarefao da atmosfera social, que parecem suscitar a necessidade de devolver alguma densidade esfera do comum, dos interesses partilhados, da ao coletiva e da solidariedade poltica no seio das prprias sociedades democrtico-liberais contemporneas (...).
18
pensamento poltico, o republicanismo contemporneo prope uma teoria da poltica que, em sntese, busca integrar as referncias modernas de liberdade individual e garantia de direitos subjetivos na esfera privada com as noes de virtude cvica e bem comum ligadas ao no espao pblico. No Brasil, a ecloso desse movimento coincide com o perodo de redemocratizao da vida poltica e de elaborao e vigncia do marco jurdicoinstitucional consubstanciado na Constituio Federal de 1988 (CF/88), que forneceu ao pas um arcabouo, em grande medida, inovador em face da tradio nacional. O texto constitucional no apenas reafirmou que o Brasil constitui uma repblica, como tambm estabeleceu algumas das balizas que visam favorecer a cultura republicana, ainda que no tenha delimitado completamente seus contornos. Alguns exemplos so a fixao do princpio da publicidade das contas e dos atos dos rgos pblicos; a incorporao da participao social na formulao de polticas em diversas reas, bem como do controle do Estado pela sociedade; o reconhecimento de associaes civis como os partidos polticos e os sindicatos como agentes do controle da constitucionalidade das leis; e a atribuio funcional de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses difusos ao Ministrio Pblico (MP). Ao lado dos direitos e dos deveres individuais e coletivos, essas e outras previses constitucionais tm contribudo para o surgimento de instigantes experincias no espao pblico especialmente em torno do Estado marcadas pela mobilizao de diferentes atores para tratar dos mais variados assuntos de interesse da sociedade. Assim, neste volume 1 do livro Estado, Instituies e Democracia, dedicado reflexo sobre o Estado e sua configurao institucional no Brasil contemporneo, a repblica se impe como mote central. Enquanto forma de vida poltica que se organiza com base na primazia do interesse pblico, tambm estabelece parmetros importantes para pensar os rumos da democratizao e do desenvolvimento do pas temas que sero abordados, respectivamente, nos volumes 2 e 3 que completam o livro. De um lado, considera-se importante discutir se, vencidos mais de 25 anos desde a redemocratizao e o retorno ao governo civil, a experincia democrtica brasileira vem construindo uma trajetria republicana, ou seja, se as instituies e as prticas que conformam o Estado democrtico e social de direito no pas ecoam e respeitam o interesse pblico. De outro lado, em um contexto em que o tema do desenvolvimento volta a ganhar fora no debate poltico e inspira uma imagem projetada da nao no futuro, v-se como oportuno recolocar a referncia republicana como parmetro para analisar a adequao da configurao institucional presente do Estado em termos de sua estrutura, organizao e abertura ao escrutnio e ao controle dos atores que se movimentam no espao pblico aos objetivos do desenvolvimento.
A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil
19
Esta introduo, ao tempo em que sintetiza os argumentos centrais dos 15 textos ora reunidos, tambm busca inserir as reflexes apresentadas no marco da questo republicana, apontando possveis conexes com os problemas e as opes apontados em sua formulao contempornea e identificando alguns dos temas que emergem da leitura conjunta desses textos e que indicariam caminhos possveis para o esforo continuado de reflexo sobre as instituies e as prticas polticas brasileiras, tendo em vista o desenvolvimento do pas.
1 ORGANIZAO DO VOLUME
Com base nas premissas anunciadas anteriormente, o presente volume dedica-se a compreender o Estado brasileiro do ponto de vista institucional e organizacional, discutindo as relaes entre poderes, o arranjo interfederativo, a dimenso burocrtica e os mecanismos de controle do Estado. Para tanto, divide-se em quatro partes. A Parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, concentra esforos no tema que, de certa forma, tem sido angular no republicanismo, ou seja, as relaes horizontais entre os poderes do Estado. Partindo da teoria clssica da tripartio dos poderes, procura compreender qual a conformao atual e de que modo se articulam e se coordenam as aes do Executivo, do Legislativo e do Judicirio no pas. Os textos que abordam especificamente essa temtica so precedidos de um provocativo debate entre os professores Gabriel Cohn (Universidade de So Paulo USP) e Luiz Werneck Vianna (Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ), refletido no captulo 1, A atualidade da questo republicana no Brasil do sculo XXI. Nas entrevistas concedidas isoladamente aos editores deste volume, ambos enfrentam o tema republicano, discutindo pontos como a incipiente democracia de massas brasileira, o problema da incluso social, os desafios governana estatal e o papel da burocracia e dos mecanismos de controle do Estado. Em linhas gerais, Cohn e Werneck Vianna parecem empenhados na tarefa de resgatar o espao prprio da prtica poltica na sociedade contempornea, tomando a cidadania como condio inescapvel do indivduo moderno. Ante a preponderncia da vida econmica sobre a poltica e a substituio do governo dos homens pela administrao das coisas (ARON, 1976 apud JASMIN, 2000, p. 73), a referncia republicana parece contribuir de forma privilegiada para aquela tarefa, ao enfocar de modo especial o aspecto constitucional do exerccio do poder da sociedade sobre si mesma.3
3. A politeia termo original grego adotado por Plato e Aristteles e posteriormente traduzido para o latim como res publica , em sentido tcnico e preciso, refere-se ao aspecto constitucional da ordenao dos poderes da polis. Na origem da palavra, pode-se identicar a preocupao fundamental com a relao entre a natureza e a forma de vida de uma comunidade e seu regime de governo, enquanto organizao do poder ou constituio propriamente dita do governo. Ver Cardoso (2000).
20
Ainda que por caminhos distintos, Cohn e Werneck Vianna estabelecem dilogo no apenas entre si, mas tambm com o republicanismo contemporneo. Suas referncias aos marcos da virtude cvica e do bem comum no partem de uma concepo moral ou finalista da comunidade poltica, como o fizeram o republicanismo clssico (de inspirao aristotlica e ciceroniana) ou at mesmo o humanismo cvico de Maquiavel. Diferentemente dessas vertentes do republicanismo, para as quais a natureza de um regime de governo reflete no apenas a delimitao da extenso do poder soberano, mas tambm a definio da finalidade da comunidade poltica (CARDOSO, 2000), ou a manifestao dos valores mais elevados da condio humana (BIGNOTTO, 2000b), o republicanismo contemporneo no ignora as exigncias da modernidade no que tange a uma compreenso pluralista da formao social. Com isso, o conceito de virtude cvica ganha novos contornos e, no lugar de corresponder a uma noo de irrefutvel conotao moral, passa a ser entendido mais estritamente como virtude poltica, como a capacidade e a disponibilidade dos indivduos de atuarem, a partir de interesses diversos, em um espao de compromisso para a gesto do que de todos. Ao discutir a questo da virtude e seu papel no espao pblico, Cohn e Werneck Vianna parecem acatar sem restries a afirmao de Walzer, um dos inspiradores do republicanismo contemporneo, segundo a qual o interesse pelas questes pblicas e a devoo s causas pblicas so os principais sinais da virtude cvica (WALZER, 1980 apud PUTNAM, 2000, p. 101). O mesmo se d com relao concepo do bem comum. Embora ambos reconheam que, no espao pblico, o bem comum prevalece sobre qualquer interesse particular, nenhum deles atribui contedo substantivo a essa noo, recusando poltica a possibilidade de fixao prvia de fins ltimos, definidos em termos substantivos. Ao contrrio, a ideia de bem comum comparece, em suas vises, em harmonia com a noo de liberdade, to cara modernidade e ao pensamento poltico em geral. Tambm neste ponto se pode identificar um dilogo prximo s formulaes do republicanismo contemporneo, para o qual a liberdade compreendida de maneira positiva, como a capacidade de livre ao e manifestao no espao pblico, sendo totalmente compatvel com a ideia de bem comum.4 Essa compatibilizao fica evidente na formulao de Werneck
4. De fato, dois entendimentos distintos sobre a liberdade podem ser identicados na tradio republicana. O primeiro corresponde ideia de liberdade positiva, entendida como a liberdade de participar da autodeterminao coletiva da comunidade, o que Benjamin Constant e Isaiah Berlin associaram viso dos antigos, mas tambm est presente nas formulaes de Maquiavel, Montesquieu, Tocqueville e Hannah Arendt. O segundo entendimento remete ideia de estar livre da dominao, isto , da interferncia ilegtima e em desacordo com a lei. Esta noo est presente no republicanismo contemporneo, de forma mais elaborada nas formulaes de Pettit (1997) e, em certo sentido, compatvel com o individualismo da sociedade atual, estando inclusive mais prxima da concepo liberal de liberdade negativa, da liberdade como no interferncia o que, conforme alguns crticos, limita a possibilidade de se chegar ao consenso sobre o bem comum (BIGNOTTO, 2004). Uma diferena fundamental entre ambas, no entanto, o fato de que esta ltima v a lei como constrangimento necessrio para a proteo da liberdade dos indivduos, ao passo que aquela percebe a lei como fruto da ao e do assentimento de todos e cada um dos indivduos e expresso da prpria possibilidade de efetivao da liberdade.
21
Vianna, que retoma a noo tocquevilleana de interesse bem compreendido para se referir ao mecanismo que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de todos. Tendo como cerne a identificao racional entre os interesses particulares e os da cidadania, essa noo expressa a condio de possibilidade da liberdade nas sociedades em franco processo de individualizao, o que dota esta doutrina, que moralmente fraca, de grande eficcia poltica (JASMIN, 2000). Outro aspecto que merece ser destacado diz respeito s relaes entre repblica e democracia. Ainda que se aproximem, os dois termos se referem a questes distintas. Em linhas gerais, a democracia tem a ver com a ampliao da participao do demos no exerccio do poder; a repblica, por sua vez, remete para as prprias condies de exerccio do poder, o que especialmente problemtico quando os que mandam devem tambm obedecer: Ora, toda a questo republicana est, justamente, no autogoverno, na autonomia, na responsabilidade ampliada daquele que ao mesmo tempo decreta a lei e deve obedecer a ela (RIBEIRO, 2000, p. 21). Outra distino marcante entre democracia e repblica se refere ao fato de que, enquanto a primeira se satisfaz com a frmula do governo da maioria, a segunda enfrenta o desafio de promover a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004b, p. 46). Assim, se a constituio da vontade geral se resolve na teoria democrtica por meio da manifestao da vontade da maioria, o cerne do problema republicano est na concertao de todos os interesses para o bem comum, na regulao do (...) conflito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito que os acolhe (BIGNOTTO, 2004, p. 39). Nas palavras de Cardoso:
O que a repblica quer lembrar democracia to-somente a exigncia da encarnao institucional (e no meramente procedimental ou mesmo simblica) e a dimenso social e histrica das formulaes do direito. O que ela recorda democracia so as condies reais da produo e reproduo das leis, a exigncia de que uma efetiva concertao ou acomodao dos interesses sustente a sua promulgao, visto que a democracia tende a tom-las (...) como produzidas imediatamente pela universalidade da participao, pelo recurso ao voto e regra numrica da maioria, ou ainda apenas pela negao da particularidade, pela contestao popular da ordem estabelecida. (CARDOSO, 2004b, p. 64)
Respeitando essas distines, os dois entrevistados parecem convergir para uma compreenso processual da repblica, que resultaria da prpria democratizao. Werneck Vianna j apontara a necessidade de entender a repblica como uma construo histrico-processual que resulta de um longo caminho de democratizao da esfera pblica, que se tornou permevel vontade dos indivduos (...) (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 131). No mesmo sentido,
22
Cohn sinteticamente se refere ao percurso democracia como jogo democracia como aprendizado repblica, embora seja especialmente exigente quanto aos requisitos para a efetivao da experincia republicana, ao afirmar que, ao contrrio da democracia, que pode ser aperfeioada continuamente, (...) a repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de virtudes pblicas. Na sequncia do debate entre Cohn e Werneck Vianna, os trs captulos seguintes se dedicam reflexo sobre os poderes da Repblica brasileira. Como j se afirmou anteriormente, a partio do poder do Estado tem sido uma questo angular no pensamento republicano. No sem tenses, o princpio da separao e da harmonia entre os poderes, presente no republicanismo da Revoluo Francesa de 1789, foi paulatinamente cedendo lugar a um modelo de compartilhamento do poder poltico. Nesse contexto, as formas de controle recproco tambm ganharam relevncia, fazendo ecoar a doutrina de freios e contrapesos do republicanismo norte-americano. No caso brasileiro, em que a primeira experincia republicana significou, em grande medida, a incorporao das prerrogativas do Poder Moderador imperial Presidncia da Repblica, observou-se historicamente uma tendncia centralizao do poder poltico em torno do Executivo, o que conferiu a tnica das relaes entre os poderes no pas. No entanto, fenmenos relativamente recentes, como a adoo do controle concentrado da constitucionalidade das leis, exercido pelo rgo de cpula do Judicirio,5 vm conferindo novas nuances a essas relaes e ao equilbrio entre os poderes. Em tempos de disputas acirradas sobre o compartilhamento do poder poltico, presses em cadeia no interior do circuito decisrio e constantes conflitos de prerrogativas entre os poderes, os captulos 2 e 3 procuram desvendar a configurao, o desempenho e o padro de relacionamento estabelecido entre os Poderes Executivo e Legislativo, desde a CF/88. Partindo do pressuposto de que o presidencialismo e o federalismo so as instituies centrais do Poder Executivo brasileiro, o captulo 2, Poder Executivo: configurao histrico-institucional, recupera a trajetria de conformao do presidencialismo federativo no pas. De um lado, explora alguns dos mecanismos por meio dos quais a matriz horizontal consagrou a prevalncia do Executivo frente aos demais poderes, destacando como crucial a prerrogativa do chefe do Executivo de tomar decises com eficcia legal
5. O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade das leis misto, combinando a forma difusa, exercida por qualquer juiz em face de uma pretenso de direito que envolva, em carter incidental, discusso da constitucionalidade, e a forma concentrada, em que a questo constitucional constitui a prpria motivao da demanda levada a juzo. A modalidade difusa de controle de constitucionalidade foi adotada desde a primeira constituio republicana, ao passo que a concentrada surgiu no incio da Ditadura Militar. A Constituio de 1988 referendou o sistema misto e instituiu instrumentos que conferem maior amplitude e eccia ao controle concentrado. Em certo sentido, este contexto contribui para o aumento da tenso entre o Legislativo e o Judicirio, j que as leis aprovadas em conformidade com a vontade parlamentar podem ser derrubadas sob alegao judicial de inconstitucionalidade.
23
imediata. De outro, o texto discute alguns dos aspectos especficos do federalismo brasileira, evidenciando o fato de que a paulatina ampliao das atribuies, dos oramentos e da estrutura do governo federal, mesmo diante do processo de descentralizao em curso desde o final da dcada de 1970, reatualiza a matriz vertical da institucionalizao do Estado. De forma sugestiva, o texto chama ateno ainda para a importncia de se considerar a dimenso burocrtica na configurao do presidencialismo federativo brasileiro, dado o papel desempenhado pela burocracia no processo de definio e implementao das polticas, envolvendo a garantia de eficcia e eficincia das aes pblicas e a intermediao entre Estado e sociedade e entre os poderes do Estado. Os marcos adotados no resgate e na anlise da configurao institucional do presidencialismo federativo brasileiro servem, ao final do texto, proposio de que uma agenda inovadora de reflexo e pesquisa sobre os poderes do Estado esteja fundada na anlise de seu desempenho institucional, ou seja, das relaes entre o poder formalmente atribudo ao Estado, os processos desenvolvidos para seu exerccio e os produtos resultantes disto. Aceitando esse desafio metodolgico, o captulo 3, O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do Executivo, procura avaliar o desempenho institucional do Congresso nos ltimos 20 anos. A partir de ampla anlise quantitativa da atuao parlamentar, o texto busca determinar em que medida a instituio capaz de influenciar a produo de polticas pblicas, tanto elaborando iniciativas prprias quanto alterando significativamente as propostas do Poder Executivo, at mesmo contra a vontade deste. Debrua-se ainda sobre o exerccio dos poderes parlamentares de fiscalizao e controle, procurando conhecer o modo como a atividade do Poder Legislativo impacta a execuo das polticas pblicas pelo Poder Executivo. Apesar da literatura tradicionalmente classificar o Parlamento brasileiro como essencialmente recalcitrante e tendente ao comportamento venal, os dados empricos analisados no texto demonstram no ser verdadeiro que o Poder Legislativo bloqueie sistematicamente ou submeta-se agenda imposta pelo Poder Executivo. O texto indica que o Congresso brasileiro seria descrito de forma mais adequada como reativo-flexvel, ou seja, como um legislativo disposto a priorizar as polticas propostas pelo Executivo, negociando seu apoio. A partir de outra abordagem, o captulo 4, Judicirio, reformas e cidadania no Brasil, dedica-se a compreender as consequncias das recentes reformas do Poder Judicirio e sua relao com os outros poderes do Estado, em poca de acentuado ativismo judicial e progressiva judicializao das polticas pblicas. Na medida em que essas reformas vm sendo impulsionadas pelo Poder Executivo, em especial pelo exerccio do poder de agenda do presidente da Repblica sobre o Congresso Nacional, em nome da ampliao do acesso justia e de maior eficincia na
24
prestao jurisdicional, torna-se pertinente avaliar se, para alm da atuao da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia (SRJ/MJ), a administrao pblica federal vem comportando-se de modo coerente com esses objetivos. Partindo do exame quantitativo do processamento de feitos nas Justias federal e estadual, o captulo prope uma anlise das reformas empreendidas sob o prisma da efetividade dos direitos subjetivos e das garantias processuais. Dessa forma, busca verificar os limites das reformas a partir de trs temas centrais: execuo fiscal, relaes de consumo e questes previdencirias em juizados especiais, evidenciando, de um lado, melhorias na prestao jurisdicional e no acesso justia e, de outro, o surgimento de novos problemas que levam a questionamentos sobre a organizao do Poder Judicirio, seu papel institucional e suas relaes com os outros poderes. Na sequncia, a Parte II deste volume, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, volta-se para as relaes verticais entre a Unio e os entes subnacionais de governo, com destaque para as questes do desenvolvimento federativo e da descentralizao da execuo das polticas pblicas. No marco de uma repblica federativa, pautada pelo compartilhamento de poder nos nveis local, regional e nacional, a descentralizao administrativa pode funcionar como mecanismo propulsor do desenvolvimento e promotor da aproximao entre o cidado e a gesto da coisa pblica. No entanto, a histria republicana brasileira consagrou um modelo concentrador do poder poltico, que tem como vrtice no apenas o Executivo, na dimenso horizontal, mas tambm o governo central, na vertical. Em grande medida, isto est relacionado com a prpria formao do Estado nacional e s iniciativas que buscaram superar a fragmentao poltica e as prticas patrimonialistas e de cooptao herdadas dos tempos coloniais, por meio de uma estrutura fortemente hierarquizada de distribuio vertical do poder. O percurso trilhado desde ento no foi unidirecional, havendo alternncia entre movimentos de centralizao e descentralizao, sem que se tenha atingido algum tipo de equilbrio entre essas tendncias. Neste contexto, as relaes federativas enfrentaram inmeras limitaes ao seu desenvolvimento. Estiveram sempre sujeitas, de um lado, s vicissitudes dos diferentes momentos polticos e, de outro, s barganhas e aos arranjos de compromisso estabelecidos, caso a caso, entre o governo nacional e as oligarquias regionais e locais, o que, de maneira geral, contribuiu para obstruir o desenvolvimento e perpetuar as desigualdades territoriais. Desde o incio dos anos 1980, vive-se uma nova onda descentralizadora no pas. A descentralizao no apenas ganhou terreno no debate sobre os arranjos institucionais mais eficazes implementao de polticas pblicas, como tambm tem inspirado experimentos inovadores em diversas reas. Os captulos reunidos na Parte II deste volume se debruam sobre o conhecimento acumulado acerca dessas experincias ao longo das trs ltimas dcadas, com o objetivo de
25
apresentar seus traos e suas dinmicas principais, bem como de refletir sobre os resultados obtidos, as dimenses a serem aprimoradas e as perspectivas atuais em termos do desenvolvimento da articulao federativa e da reconfigurao do Estado brasileiro e de sua relao com a sociedade para a proviso de servios e o exerccio do poder de polcia. Nesse esprito, o captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios, introduz a temtica das relaes intergovernamentais, da coordenao federativa e da descentralizao administrativa no Brasil contemporneo. Partindo do pressuposto de que a literatura brasileira sobre o federalismo preocupase fundamentalmente com o tema da descentralizao, deixando em segundo plano os problemas da coordenao federativa e do relacionamento entre os nveis de governo, o texto procura apresentar e analisar diferentes experincias de cooperao intergovernamental existentes no pas: os consrcios pblicos, os conselhos de gestores e os sistemas nicos de polticas sociais. Em que pese a novidade representada pela Lei de Consrcios Pblicos, de 2005, o texto revela a importncia de que atualmente se reveste esta institucionalidade na coordenao de esforos para a proviso de servios pblicos; em especial, nas reas de sade e meio ambiente. No que se refere aos conselhos de gestores, evidencia-se a diversidade de experincias presentes no pas, sendo possvel perceber que, em geral, organismos de alto grau de institucionalizao formal tendem a ter desempenho pior do que os informais, especialmente quando estes esto associados aos sistemas nicos de polticas sociais. Quanto a este arranjo, pode-se afirmar, a partir da anlise desenvolvida no captulo 5, que representa exemplo promissor de que, presentes os incentivos adequados, a cooperao federativa pode produzir resultados positivos em termos da eficincia e da efetividade na proviso de servios pblicos. O captulo 6, Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas: um balano crtico dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municpios brasileiros, procura compreender o fenmeno da descentralizao da execuo das polticas sociais em meio s restries impostas pela LRF. Se a descentralizao administrativa normalmente reconhecida como benfica, em virtude da maior proximidade existente entre os organismos de gesto e a cidadania, torna-se pertinente analisar at que ponto este princpio coerente com os mecanismos de controle financeiro criados pelo governo federal, os quais podem estar em contradio com as aspiraes da comunidade poltica local. Para analisar a questo, o texto recupera o processo de descentralizao das polticas sociais brasileiras, que se acelera nos anos 1980, ao mesmo tempo em que reconstri o movimento que resultou na aprovao da LRF, inserido no contexto macroeconmico mais amplo de recentralizao fiscal na Unio dos anos 1990. A partir disto, avana na anlise das mudanas introduzidas nas finanas pblicas dos entes subnacionais, para concluir com a anlise dos impactos polticos, institucionais, fiscais e de
26
gesto/gerenciais exercidos pela LRF sobre os municpios. O texto sinaliza no sentido de que, se, do ponto de vista republicano, a imposio de certos padres e procedimentos de gesto dos recursos oramentrios tem o intuito de prevenir a corrupo e garantir o zelo com a coisa pblica, o governo nacional acaba criando obstculos experimentao de novos modelos de gesto e de controle social. Com essa atitude tutelar, termina por impedir que os municpios amaduream padres prprios de administrao pblica em nvel local e se tornem protagonistas da ao estatal. O arranjo federativo no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) e o impulso que este vem exercendo sobre as reformas e as mudanas organizacionais em estados e municpios so abordados no captulo 7, O desenvolvimento federativo do SUS e as novas modalidades institucionais de gerncia das unidades assistenciais. Considerada uma experincia bem sucedida, a trajetria do SUS tambm permite compreender quais so as limitaes enfrentadas pelo modelo de descentralizao da execuo de polticas pblicas por meio de sistemas nicos de polticas sociais, possibilitando avaliar sua coerncia com o interesse pblico. Tendo o SUS superado as dificuldades para promover adequadamente a coordenao federativa, a questo que se apresenta atualmente a da insuficincia dos modelos gerenciais previstos no direito administrativo brasileiro, em especial a Lei de Licitaes e o Regime Jurdico nico (RJU). Este precisamente o tema do captulo, que apresenta e discute novas institucionalidades que vm sendo propostas ou implementadas em diferentes unidades federadas com vista ampliao da efetividade na prestao de servios de sade. O texto delineia os pontos essenciais do debate atual em torno da demanda por mais autonomia na gesto das unidades assistenciais, que tem se concentrado nas possibilidades de flexibilizao encerradas nos novos modelos, em especial no que tange s formas de gesto de pessoas e ao regime de contratao de bens e servios, de carter preponderantemente privado. A reflexo que o texto deixa ao leitor remete ao ncleo da questo republicana expresso na tenso existente entre a preservao do carter pblico do SUS consubstanciado no princpio da direo nica do poder pblico e a garantia desses princpios na relao sempre cambiante com o setor privado. O captulo 8, Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos desafios, aborda a articulao federativa no mbito da poltica de segurana pblica. Em face da inexistncia de consenso sobre o que vem a ser segurana pblica e qual o teor das aes a serem empreendidas pelo Estado para garanti-la, o texto evidencia algumas das dificuldades inerentes coordenao federativa em um quadro em que polticas pblicas contraditrias podem ser adotadas pelos diferentes entes federados, conduzindo a constantes impasses e uma grande perda de efetividade nas aes do Estado. Essas dificuldades so agravadas no contexto recente pelo fato de que os rgos federais e municipais tm ampliado suas aes de
27
segurana pblica tradicionalmente vistas como alada dos governos estaduais sem, no entanto, que se tenha clareza sobre a diviso de competncias que rege o pacto federativo do setor. Esta questo perpassa as anlises apresentadas no texto sobre os temas que tm pautado o debate sobre a segurana pblica no pas: a falta de transparncia e impermeabilidade das organizaes policiais brasileiras; o modelo de policiamento dominante no pas e possveis alternativas; a justia criminal, o tempo da justia e a questo da impunidade; os desafios envolvidos na gesto do sistema prisional; a necessidade de complementar as aes de represso da criminalidade com aes de preveno, entre outros. O captulo sinaliza ainda para a importncia de incrementar a interlocuo da sociedade com os gestores, as polcias e o sistema de justia e fomentar a participao da sociedade civil em todas as esferas do sistema de justia criminal, de modo a garantir a ampliao do circuito de atores que vm debatendo a poltica de segurana pblica no pas. A Parte III do volume, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e a repblica, volta o olhar para o interior do aparelho de Estado, procurando compreender se a burocracia estatal brasileira est migrando do modelo patrimonialista ao republicano. A fixao dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia para a administrao pblica, na CF/88, encerra um marco mnimo de referncias republicanas e busca afastar prticas h muito arraigadas na mquina pblica brasileira, como a ausncia de distino entre as esferas pblica e privada, o uso de recursos pblicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores por apoio poltico. Ainda que a corrupo, o patrimonialismo, o fisiologismo e at mesmo o nepotismo sejam fenmenos comuns e relativamente acolhidos na lgica poltico-institucional de diversas sociedades, so prticas que dilapidam no apenas o patrimnio pblico, mas tambm a qualidade da administrao e a confiana que os cidados tm nas instituies do mundo poltico, consequentemente comprometendo sua eficcia. Os parmetros estabelecidos na anlise clssica de Weber (1982, 1997) sobre o fenmeno burocrtico consagraram a compreenso de que as burocracias modernas, organizadas com base em regras racionais expressas em normas e regulamentos escritos, so responsveis no apenas pela conduo mais eficiente das funes da administrao pblica, mas tambm pelo prprio exerccio da dominao legtima. Assim, pensar a administrao pblica a partir do referencial republicano significa refletir sobre as condies para a conformao de uma burocracia qualificada tanto em termos de competncias tcnicas quanto no que tange capacidade de observar o estatuto poltico que rege as relaes sociais de dominao a partir de uma concepo do bem comum. em torno de questes como esta que se desenvolvem as anlises propostas na Parte III deste volume, com foco na histria da organizao dos quadros e das carreiras do Estado e na discusso sobre a configurao atual do servio pblico federal.
28
Os dois primeiros captulos desta parte percorrem a histria da administrao pblica brasileira, do seu modelo de gesto e de seus servidores pblicos, dividindo-a em dois blocos. O captulo 9, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores do perodo colonial a 1930, trata de um perodo em que a formao social brasileira, de cunho aristocrtico, agrrio e escravista, demandava do Estado basicamente as tarefas de arrecadao fiscal, defesa do territrio e manuteno da ordem, delegadas pela Coroa aos detentores do poder local. Ainda assim, o texto destaca que o perodo colonial assistiu o princpio da migrao para uma administrao minimamente racional, a partir das reformas pombalinas do fim do sculo XVIII. A transferncia da Famlia Real para o Brasil, em 1808, apesar de ter sido determinante na construo do Estado Nacional e na transio para a Independncia, trazendo maior autonomia administrativa e liberdade econmica para o pas, no teria alterado substancialmente a gesto da mquina pblica. Com a manuteno do poder nas mos das oligarquias rurais, os cargos pblicos que se multiplicavam eram preenchidos por meio de sistemas de clientela e utilizados como modo de apadrinhamento, caractersticos de um Estado patrimonialista, no qual no havia ntida distino entre a esfera pblica e a privada. O texto argumenta que, sendo excessiva em certos casos, disfuncional em outros, a burocracia estatal no constitua um aparato efetivamente racional, sequer funo de administrar o territrio. A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e poltico-administrativas impem novos padres para o crescimento de servios e empregos pblicos no Brasil, o que teve como contrapartida a ampliao das atividades estatais. a partir deste ponto que o captulo 10, O aparelho administrativo brasileiro: sua gesto e seus servidores de 1930 aos dias atuais, d sequncia anlise anterior, avanando at a atualidade. O texto mostra que as dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado, ampliando seu raio assistncia social e ao industrializante. Destaque especial cabe criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1936, com a funo de reorganizar e racionalizar a estrutura administrativa embora muitos dos rgos da administrao pblica ainda seguissem sendo criados para dar conta de interesses particulares, no raro sobrepondo-se aos j existentes. O captulo prossegue na anlise da burocracia estatal at seus marcos mais recentes, passando pela Reforma Administrativa de 1967 e pela CF/88. Esses dois momentos so tomados como marcos a partir dos quais vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores pblicos, selecionados necessariamente pela via do concurso pblico, embora convivendo ainda com vrios aspectos da herana patrimonialista. Fechando a anlise do tema burocrtico, o captulo 11, Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, enfoca o quadro atual, tratando especificamente do movimento de recomposio das carreiras pblicas
29
federais aps o severo ajuste fiscal dos anos 1990. Considerando as recentes transformaes experimentadas pelo pas, como maior dinamismo econmico e incluso de camadas sociais, surgiram novas demandas por mais e melhores servios pblicos, para as quais o governo federal vem adotando uma poltica de gesto da fora de trabalho calcada em trs pilares: recomposio de quantitativos, implantao de novas carreiras e profissionalizao dos cargos de direo e assessoramento superior. O captulo alerta, no entanto, para dois aspectos: o mito do inchao da mquina pblica e o profundo desequilbrio existente entre as estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas presentes na administrao pblica federal. No primeiro caso, o que se verifica a recomposio dos quadros e substituio de terceirizaes irregulares por servidores concursados. A reduo do quantitativo de servidores pblicos, que teve incio em 1990, interrompeu-se em 2003, mas, ainda assim, um total de servidores civis na ativa consideravelmente inferior ao de 1989, encontrando-se no mesmo patamar de 1997. No tocante s estruturas de controle e de execuo de polticas pblicas, um desenho institucional baseado na desconfiana quanto competncia ou honestidade dos servidores pblicos que atuam nas reas finalsticas gerou uma hipertrofia da primeira em relao segunda, e o modelo excessivamente centrado no combate ao gasto pblico com sua perversa estrutura de incentivos conduzindo cultura de inao e de averso ao risco por parte dos servidores pblicos mostrou suas insuficincias em um cenrio de crescimento. Concluindo o volume, a Parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse pblico, dedica-se precisamente a refletir sobre a defesa do interesse pblico no dia a dia das instituies estatais. De certo, o Estado democrtico de direito a possibilidade de expresso atual da repblica (CARDOSO 2000; WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000). Ainda que esta no deva ser reduzida quela formao histrica, as instituies e os procedimentos que esto na base do Estado democrtico de direito podem referendar princpios e valores de carter republicano, a comear da compreenso de que o prprio Estado est sujeito ao direito, s leis e s normas que visam materializar o bem comum e que o controle de seu aparelho administrativo visa, antes de qualquer coisa, defesa da prpria administrao e dos direitos dos cidados. As formas de controle variam conforme diferentes aspectos, como o momento de sua realizao (preventivo, concomitante ou corretivo), o objeto em foco (legalidade, mrito ou resultados), a tipologia das organizaes responsveis pelo controle (administrativo, judicirio, parlamentar ou social), entre outros. Os dois primeiros captulos da Parte IV deste volume abordam a questo do controle a partir da posio do rgo controlador em relao administrao pblica: se externo ou interno. O controle externo tratado no captulo 12,
30
Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desafios contemporneos, que aponta sua insero no contexto de instituies promotoras da accountability horizontal, na medida em que desempenha a primordial funo de controlar os gastos pblicos com base nos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade e tambm com relao eficincia. Ademais, o rgo tem se revelado um importante instrumento para promover aes de responsabilizao daqueles que provocaram danos ao errio pblico. Com relao sua forma de atuao, se, de um lado, constatam-se avanos, promovendo a responsabilizao dos causadores de danos ao errio, de outro, surgem situaes que merecem melhor anlise. Uma delas a delimitao da sua competncia de atuao e a sobreposio com outros rgos de controle. o caso, por exemplo, da Avaliao de Programas e Projetos de Governo, que suscita dvidas quanto capacidade do rgo realizar avaliao de eficcia das polticas pblicas. Outro aspecto controverso a possibilidade de paralisao de obras pblicas em andamento, independentemente de manifestao do Congresso Nacional. No plano mais amplo, persistem dvidas sobre a demarcao de competncias entre rgos do controle externo e interno, do MP e do Parlamento. J o controle interno objeto do captulo 13, A construo institucional do sistema de controle interno do Executivo federal brasileiro, que pretende compreender especificamente as transformaes recentes do sistema de controle interno do Executivo federal, tendo em vista tanto as reformas legais e administrativas quanto o significado poltico dessas modificaes. O texto destaca como o apoio social e das instituies polticas e partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi fundamental para a criao e a estruturao deste sistema. Considerando-se o processo de reforma iniciado nos anos 1980, a criao da Secretaria Federal de Controle Interno, em 1994, representa um marco no sistema federal de controle interno. Ela vista tanto como consequncia quanto como motor de transformaes polticas relacionadas com a redemocratizao pela qual passaram a sociedade e as instituies brasileiras nos ltimos 20 anos, j que atua no s na transparncia da gesto pblica, como tambm na responsabilizao de gestores, reafirmando assim os princpios republicanos. Contudo, se preciso empenhar-se para que os princpios republicanos sejam internalizados pelas instituies polticas, em especial as estatais, como forma de garantir a prevalncia do pblico na vida poltica, tambm necessrio cuidar para que a repblica no seja simplesmente naturalizada. Esta tenso j foi denominada como dialtica dos procedimentos. Se estes requerem institucionalizao contnua, tambm exigem vitalidade, animao, sob pena de ficarem restritos s grandes mquinas burocrticas e perderem seu suporte sociolgico: a cidadania ativa, a opinio, a participao e o controle dos cidados comuns
31
(WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 133-134).6 A importncia de que o pblico seja continuamente reavivado em face da cultura privatista dos tempos atuais exigiria, inclusive, a implementao de polticas pblicas voltadas para este objetivo especfico:
Segue-se que a questo dos procedimentos bifronte, dependendo tambm de movimentos de baixo para cima que, quando inexistentes, devem ser estimulados por polticas pblicas que visem reanimao da sociabilidade, uma vez que, imersa no privatismo absoluto tal como Tocqueville temia que viesse a ocorrer na vida moderna ela acabaria, no limite, por inviabilizar o Estado Democrtico de Direito (ele no pode, por exemplo, conviver com taxas de participao eleitoral prximas de zero). (WERNECK VIANNA; CARVALHO, 2000, p. 134)
no esprito da discusso sobre a vitalidade que deve impregnar a tica procedimental, de modo a garantir a defesa republicana das instituies polticas, que comparecem os captulos finais deste volume, dedicados ambos ao tema do controle que a sociedade exerce, sem intermedirios, sobre o Estado. O captulo 14, Corrupo e controles democrticos no Brasil, debate um dos principais problemas para a gesto pblica e a democracia: a corrupo e os desafios relativos ao controle da sociedade sobre os atos administrativos do Estado. Para pensar em perspectivas de longo prazo sobre o problema, o texto resgata as diferentes vertentes analticas do conceito de corrupo em busca de nexos mais prximos com o tema do interesse pblico e, a partir disto, prope o fortalecimento do controle pblico no estatal. Diferentemente dos j consagrados controles burocrtico e judicial, essa modalidade se afasta das instituies estatais e exercida pela sociedade, por meio de movimentos, associaes civis e outras formas pblicas ou semiestatais, com base em uma concepo mais substantiva, e no estritamente formal, de interesse pblico. O texto chama ateno para o fato de que a retomada da capacidade de gesto e a busca de maior eficincia do setor pblico passam pela inverso da relao entre os controles burocrtico, judicial e pblico no estatal, com o restabelecimento do equilbrio entre essas trs dimenses. No caso brasileiro, em que as estratgias preponderantes de combate corrupo tm se voltado para a produo legislativa, as reformas da mquina pblica e a criminalizao crescente das prticas que esto no seu entorno, preciso tambm investir na ampliao crescente da participao social em atividades de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo a denncia de irregularidades, a participao em processos administrativos e a presena ativa em rgos colegiados. Esse um passo fundamental tanto para assegurar maior eficincia da gesto e efetividade das polticas pblicas, quanto para reforar o compromisso da sociedade com o desenvolvimento poltico, econmico e social do pas.
6. Para uma crtica terica incisiva da repblica procedimental, ver Sandel (1984).
32
Fechando a obra, o captulo 15, Por uma nova gesto pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis, aposta em uma via de carter societal para o aprimoramento da gesto pblica no pas. O texto aborda comparativamente os princpios e as estratgias empregados pela administrao pblica gerencial filha dos movimentos de reforma do Estado da dcada de 1980 e pela administrao pblica societal herdeira das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas e presente em experincias como os conselhos gestores e o oramento participativo. Tomando por base de anlise do modelo gerencial o caso mineiro do Choque de Gesto, o texto reconhece seus mritos, especialmente em relao a movimentos anteriores. No entanto, fundamenta a opo pela administrao societal no princpio de construo social cotidiana da gesto que est na base do modelo e nas possibilidades de participao e de controle social que este abre para a cidadania brasileira.
2 PERSPECTIVAS EM FACE DA ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA
Os textos reunidos neste volume abarcam diferentes dimenses da organizao e do funcionamento das instituies que conformam o Estado brasileiro. Juntos, permitem colocar em perspectiva algumas questes sugeridas pelo referencial republicano, as quais so formuladas brevemente a seguir.
2.1 Repblica, instituies e democracia: o desao do aprimoramento constante
Destaca-se, em primeiro lugar, a constatao de que a reflexo e a anlise sobre a repblica deve estar referida ao conjunto de instituies que conformam o arcabouo institucional da democracia. Tal afirmao encerra um duplo significado. De um lado, embute a assuno de que, embora o iderio de construo da repblica esteja tradicionalmente associado a uma perspectiva de transformao cultural e, no limite, tica no mbito das comunidades polticas, atualmente parece promissor centrar a anlise nas instituies polticas. Estas, ao estabelecerem marcos para a ao da cidadania e do prprio Estado, podem ser mais ou menos capazes de instituir o referencial republicano na gramtica da vida social. De outro, faz coro percepo corrente de que a repblica se projeta hoje como um qualificativo da democracia, que seu cenrio inescapvel. Sem se confundir com a democracia, inegvel que o referencial republicano acrescenta a esta uma qualidade fundamental, ao exigir que suas instituies se aprimorem constantemente no sentido de ecoar o interesse pblico. Essa dupla constatao exige de analistas polticos e pesquisadores que adotem como objeto de reflexo sistemtica no apenas o funcionamento rotineiro das diversas instituies polticas do pas, mas tambm as transformaes midas ou de grande envergadura por que estas passam, de modo que seja possvel
33
avaliar se elas vm se tornando mais republicanas. Muitos estudos comprovam, por exemplo, que, ao longo das ltimas duas dcadas, a democracia brasileira tem dado sucessivas provas de consolidao, seja do ponto de vista das regras institudas ou da crescente adeso normativa dos cidados aos seus princpios. Adicionalmente, o Brasil tem vivido no apenas a solidificao das instituies representativas, mas tambm a expanso de arenas participativas que possibilitam o envolvimento da sociedade nos processos de deliberao e implementao de polticas pblicas, favorecendo o exerccio da liberdade positiva tal como concebida pela tradio republicana. A despeito desses avanos, cabe indagar se as instituies e os procedimentos da democracia tm sido capazes de refletir e dar vazo ao interesse pblico no pas. notrio o desgaste de instituies como os partidos, o sistema eleitoral, as relaes intergovernamentais ou o compartilhamento do poderes de Estado. Sua credibilidade tem sido abalada no apenas pelo desempenho insatisfatrio, marcado, entre outros aspectos, por pragmatismo eleitoral excessivo, personalizao do voto, (neo) populismo, ineficincia, morosidade, baixa qualidade dos servios prestados. Outro conjunto de problemas que as afeta est relacionado sua incapacidade de garantir o interesse pblico em primeiro lugar, expressa em fenmenos como corrupo, fisiologismo, falta de transparncia, centralizao do poder e insulamento do processo decisrio em relao sociedade. Conquanto sejam instituies basilares da democracia brasileira e que devem ser preservadas, seu aprimoramento envolve como desafio primordial o de torn-las mais republicanas. Entretanto, o pas tambm tem assistido a conformao de novidades relevantes em seu arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre elas a judicializao da poltica, tambm observada em vrias outras democracias contemporneas. Esse fenmeno vem sacudindo as interpretaes mais sedimentadas sobre a dinmica das relaes entre os poderes de Estado e dividindo a opinio dos analistas. Uns apontam o crescente recurso ao Judicirio para discutir temas polticos como uma ameaa as princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas aos diferentes poderes do Estado. Outros veem esse fenmeno positivamente, como um tipo de inovao institucional que benfico vida poltica e confere novos contornos s relaes entre os poderes face s exigncias contemporneas para a defesa dos direitos da cidadania. Na teoria da democracia, o recurso ao Judicirio visto como ferramenta disposio da cidadania para a defesa de direitos ameaados pela ao do Estado. Ao lado de princpios como a possibilidade de alternncia no poder e a liberdade de expresso, o recurso justia compe o leque de medidas que visam o respeito minoria e caracterizam a poltica democrtica como um jogo pautado em garantias mtuas pactuadas entre as partes. Contudo, observa-se que a principal regra destinada a regular a produo de orientaes para a deciso sobre os assuntos
34
pblicos isto , a regra da maioria exclui sistematicamente alguns da vontade geral assim constituda. Esta minoria se v limitada a mobilizar seu poder de veto ou a atuar a posteriori, recorrendo ao Judicirio. medida que mais e mais aspectos da vida social so politizados e, pela dinmica democrtica, submetidos ao crivo da maioria, no balano mais geral, o que assume a forma de interesse pblico , de fato, um consenso que expressa uma vontade parcial, mesmo que majoritria. Esse fracionamento institucional da vontade promovido pela regra da maioria problemtico do ponto de vista republicano, que exige, ao mesmo tempo, um contexto institucional de no dominao (PETTIT, 1997; BIGNOTTO, 2004) e a implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (CARDOSO, 2004, p. 46). Ainda que a lgica democrtica torne os consensos obtidos politicamente sempre provisrios, o referencial republicano lembra os atores polticos de que sempre necessrio buscar a construo de alvos mais universalizantes. Neste sentido, a repblica cobra da democracia o aprimoramento constante do jogo poltico para promover a incorporao crescente de todo o conjunto de pretenses legtimas que compe o intricado tecido social no processo de formao do interesse pblico.7 Nessa chave interpretativa, a judicializao da poltica pode ser compreendida como um movimento que permite compensar o dficit republicano do jogo democrtico. Quando se apresentam ao Judicirio pleitos que questionam o mrito de medidas tomadas pelo Executivo ou pelo Legislativo, exige-se decises que vo alm do reconhecimento de direitos em favor de indivduos, mas que podem representar a reverso no sentido de justia de resolues tomadas na arena poltica ou administrativa. exatamente o que se passa nos casos em que se demanda judicialmente ao poder pblico a disponibilizao de tratamentos ou medicamentos ainda no incorporados ao sistema de sade, ou quando partidos polticos com representao no Congresso Nacional questionam judicialmente a constitucionalidade de leis que foram aprovadas pelo prprio Legislativo ou de polticas pblicas adotadas pelo Executivo. A par de outros processos societais incluindo mudanas processuais relevantes no mbito do direito , e a despeito de todos os custos que costumeiramente a judicializao da poltica acusada de gerar, ela pode ser tomada como uma inovao institucional que contribui para a vida republicana, pois, alm de garantir a defesa de direitos afetados pela ao poltica de maiorias, permite a aquisio de novos direitos em temas que, por falta de consenso na sociedade, o legislador no tem condies de enfrentar como lembra Werneck Vianna (captulo 1) , ampliando, assim, o escopo do interesse pblico.
7. Integridade no signica ausncia de conito entre as partes constitutivas da comunidade poltica. Como arma Bignotto (2004, p. 39), na tica republicana, o poltico se funda no conito constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma congurao de direito que os acolhe. O desao, neste sentido, incorporar o conito como fundamento da vida poltica que no pode ser reduzido dimenso institucional, mas requer seu processamento na prpria construo do bem comum.
35
Essas consideraes visam reforar a constatao referida anteriormente de que a institucionalizao da repblica requer o aprimoramento e at mesmo a radicalizao, ainda que incremental da poltica democrtica, na direo da democracia como aprendizado republicano, defendida por Cohn, capaz de torn-la mais apta a refletir o conjunto do demos, a comunidade poltica em sua integridade. Neste sentido, se a repblica ainda se mostra como experincia incompleta no pas, a tarefa que se apresenta para os analistas e os pesquisadores diz respeito no apenas a avaliar o desempenho presente das instituies bsicas da democracia brasileira. Um passo importante a ser dado tambm o de identificar as inovaes institucionais que tm potencial para favorecer o enraizamento da vida republicana e at mesmo prospectar os caminhos a serem trilhados neste sentido, em face das mudanas institucionais que se anunciam de tempos em tempos no pas.
2.2 O fortalecimento do carter pblico das instituies estatais
A segunda questo que se projeta a partir das anlises reunidas neste volume diz respeito necessidade de que as instituies estatais sejam especialmente consideradas no estudo sobre a penetrao da repblica no pas. Certamente, a esfera pblica no pode ser reduzida s instituies estatais. Boa parte do que se refere experincia republicana tem a ver com a dinmica societal mais ampla e a converso da cidadania em protagonista da ao e da deciso poltica. Afinal, a figura central no republicanismo o cidado, tomado enquanto membro de uma comunidade poltica efetiva (BIGNOTTO, 2004, p. 36). O prprio conceito de cidadania , a rigor, republicano, como assevera Cohn (captulo 1), e refletir sobre a questo da identidade entre os cidados, as leis que do forma jurdica comunidade poltica e o arranjo poltico-institucional uma tarefa de extrema relevncia. Entretanto, o Estado o principal instrumento de ao coletiva da comunidade poltica. Por isso, seus princpios de ao e organizao, enquanto condies para o exerccio do poder, so centrais na anlise da questo republicana do bom governo. Sob este enfoque, a agenda de reflexes sobre o Estado impe, para alm da discusso sobre a eficcia e as eficincias de suas aes, a anlise de sua legitimidade e adequao ao interesse pblico. Nesse sentido, preciso inquirir permanentemente as instituies estatais sobre seu carter republicano. Em que medida o presidencialismo centralizador brasileiro permite que o Legislativo, o Judicirio e o Executivo atuem de forma equilibrada e em franco compartilhamento do poder na efetivao dos direitos da cidadania assegurados pelo marco legal? O insulamento da burocracia uma estratgia aceitvel para garantir a qualidade tcnica das aes estatais e evitar sua captura por interesses particulares? At que ponto a lgica que orienta as atividades de controle desenvolvidas pelas prprias instituies estatais desde logo imprescindveis incorpora o carter radical que s a cidadania pode conferir ao interesse pblico? Quando o captulo 2
36
deste volume sugere que a reflexo sobre os poderes do Estado deve estar fundada na anlise de seu desempenho institucional, a mediao necessria entre o poder formalmente atribudo ao complexo estatal e os produtos resultantes de sua ao exige o estudo de um tema de inquestionvel dimenso republicana: os processos desenvolvidos no prprio Estado para o exerccio desse poder. neste mbito que se situa a discusso sobre a estrutura, a organizao e a abertura das instituies estatais ao escrutnio e controle dos atores que se movimentam no espao pblico, como forma de refletir-se sobre sua adequao ao interesse pblico. Nesse ponto, cabe ressaltar que a aplicao do referencial republicano s instituies estatais no se restringe preocupao com as formas de controle direto do Estado por parte da sociedade. inegvel que essa vigilncia uma dimenso crucial da atuao da sociedade civil na esfera pblica, que contribui para mitigar prticas como a corrupo e a dilapidao de recursos financeiros e do patrimnio pblico, podendo, inclusive, estimular a adoo de mecanismos de transparncia e accountability pelos rgos do Estado, bem como a prpria reviso de procedimentos e prticas adotados. Contudo, o controle ex post apenas uma das formas de aproximao entre sociedade e Estado com vista a garantir a primazia do interesse pblico nas vrias frentes de atuao estatal. extremamente relevante tambm que diferentes segmentos e organizaes da sociedade possam participar da definio da agenda do governo e da prpria gesto pblica, ampliando suas oportunidades de influir no direcionamento das aes do Estado. A descentralizao administrativa para proviso de servios pblicos, por exemplo seja no interior do Estado ou deste para a sociedade promove a desconcentrao do poder. Em contexto de pleno funcionamento das instituies democrticas, um mecanismo que pode potencializar o efeito dessas instituies e ampliar as oportunidades de encontrar, na prpria gesto da coisa pblica, condies de dilogo que neutralizem interesses nitidamente parciais e construam outros de carter mais universalizante. Neste sentido, o prprio Estado pode atuar como agente democratizante e promotor da repblica ao promover, nos processos de gesto, algumas das possibilidades de ampliao do espao pblico na sociedade. Independentemente de quem protagoniza a configurao deste cenrio, isto , se o prprio Estado que se abre na tentativa de dividir responsabilidades com a sociedade ou legitimar suas polticas, ainda que cooptando as bases de apoio ou a sociedade civil organizada que pressiona as fronteiras deste para garantir mais espao de participao no processo poltico e, assim, enseja a configurao de uma arena pblica no estatal , importa neste livro reforar o carter promissor desse movimento. Alm de gerar oportunidades para aprofundar a participao poltica e promover a republicanizao das instituies estatais, pode representar uma mediao interessante entre a democracia como forma de instituio do poder e o desenvolvimento como objetivo das aes do Estado.
37
2.3 Repblica e desenvolvimento
Se a repblica um referencial importante para balizar a democracia brasileira e seu aprimoramento, bem como para avaliar o carter pblico das instituies estatais, tambm serve reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. Afinal, instituies republicanas robustas so um meio para garantir que as decises tomadas para promover o desenvolvimento contem com o envolvimento da comunidade poltica e, dessa forma, estejam cada vez mais prximas do interesse pblico. O tema do desenvolvimento que ser especialmente tratado no volume 3 deste livro inspira uma imagem da nao no futuro, a qual, nas condies contemporneas, projetada no apenas em termos do crescimento econmico e da ampliao da qualidade de vida e do bem-estar social, mas tambm da sustentabilidade ambiental, do alargamento da participao democrtica e da construo de um sentido comum de cidadania. No debate sobre o desenvolvimento concebido em termos to abrangentes, a principal agncia de conduo dos assuntos pblicos, o Estado, ganha centralidade em virtude de sua capacidade sui generis de mediar os diferentes interesses presentes na comunidade poltica para a construo de um referencial universalizante que se projeta no futuro. preciso ter claro que o desenvolvimento de que se trata nesta publicao resulta necessariamente de esforos empreendidos por diferentes atores econmicos, polticos e sociais. Entretanto, requer coordenao, induo e potencializao por meio da ao estratgica do Estado. A histria das naes desenvolvidas e tambm das subdesenvolvidas mostra que as capacidades e os instrumentos de que dispe o Estado para regular o mercado, mediar a participao da sociedade na conduo dos assuntos pblicos e induzir e apoiar o desenvolvimento tm tido importncia decisiva em suas trajetrias de desenvolvimento. fato que, ainda hoje, o desenvolvimento muitas vezes reduzido a uma tarefa de ordem eminentemente tcnica, cuja garantia de sucesso pode justificar a negligncia em relao ao funcionamento das instituies democrticas e republicanas. Contudo, muitas evidncias h de que o avano alcanado por esses meios no se expande por toda a sociedade e no se enraza em bases slidas, no sendo sequer qualificvel como desenvolvimento. Se na histria de diferentes sociedades, como a brasileira, h tenses entre a democracia e o desenvolvimento, isso ganha dimenses ainda mais amplas quando se insere o referencial republicano na equao. Entretanto, as perspectivas de desenvolvimento efetivamente includente e sustentvel sinalizadas pela combinao entre um arranjo institucional democrtico arrojado e em aprimoramento contnuo, de um lado, e uma esfera pblica inclusiva e pujante, de outro, so suficientemente alvissareiras para justificar a necessidade de se envidar esforos na reflexo sobre a articulao entre democracia, repblica e desenvolvimento. Tarefa certamente inadivel para aqueles que pensam o Brasil e seu futuro.
38
REFERNCIAS
ARAJO, C. A angstia republicana: entrevista com o historiador do pensamento poltico J. G. A. Pocock. Lua Nova, n. 51, p. 31-40, 2000. BIGNOTTO, N. Maquiavel republicano. So Paulo: Loyola, 1991. . (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000a. ______. Humanismo cvico hoje. In: BIGNOTTO, N. (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000b. ______. Origens do republicanismo moderno. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2001. ______. Problemas atuais da teoria republicana. In: CARDOSO, S. (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004. BOBBIO, N.; VIROLLI, M. Dilogo em torno da Repblica: os grandes temas da poltica e da cidadania. Rio de Janeiro: Campus, 2002. CARDOSO, S. Que repblica? Notas sobre a tradio do governo misto. In: BIGNOTTO, N. (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000. ______. (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004a. ______. Por que repblica? Notas sobre o iderio democrtico e republicano. In: CARDOSO, S. (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004b. FREY, K. Descentralizao: lies atuais de Tocqueville. Lua Nova, n. 51, p. 97118, 2000. JASMIN, M. G. Interesse bem compreendido e virtude em A democracia na Amrica. In: BIGNOTTO, N. (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000. PETTIT, P. Republicanism: A theory of freedom and government. Oxford: Oxford University Press, 1997. POCOCK, J. G. A. The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition. Princeton: Princeton University Press, 1975. PUTNAM, R. D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: FGV, 2000. RIBEIRO, R. J. Democracia versus repblica: a questo do desejo nas lutas sociais. In: BIGNOTTO, N. (Org.). Pensar a repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000.
39
SANDEL, M. Liberalism and the limits of justice. Cambridge: Cambridge University Press, 1982. _______. The procedural Republic and the unemcubered self. Political Theory, v. 12, n. 1, p. 81-96, Feb. 1984. Disponvel em: <http://www.polsci.wvu.edu/ Faculty/Michelbach/sandel.pdf>. SKINNER, Q. Liberty before liberalism. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. VIROLI, M. Republicanism. New York: Hill and Wang, 2002. WALZER, M. Civility and civic virtue in contemporary America. In: WALZER, M. Radical Principles. New York: Basic, 1980. WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982. ______. Economia y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997. WERNECK VIANNA, L.; CARVALHO, M. A. R. Repblica e civilizao brasileira. In: BIGNOTTO, N. (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2000.
Parte I
RELAES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 1
A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI
O Brasil uma repblica? Aps trs dcadas de redemocratizao, pode-se afirmar que o Brasil encontra-se em trajetria republicana? Para tentar responder a essas questes, procuramos alguns entre os mais importantes pensadores polticos brasileiros, os professores Gabriel Cohn, da Universidade de So Paulo (USP), e Luiz Werneck Vianna, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro (IUPE/RJ). Partindo de bases tericas e ideolgicas distintas, ambos os entrevistados procuraram refletir sobre a atualidade da questo republicana no Brasil contemporneo. De nossas conversas, realizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, em maro de 2010, resultou o seguinte dilogo.
GABRIEL COHN
O tema do mundo pblico ou da coisa pblica, que transcende os indivduos e compartilhado por todos, recorrente em suas reflexes. Voc considera que o referencial republicano um bom ponto de partida para refletir sobre o Estado e a sociedade brasileira atual? Faz sentido discutir a questo republicana hoje? Esta questo muito fcil de responder, faz todo o sentido. Faz todo o sentido discutirmos porque ns temos, na realidade, um duplo movimento histrico a percorrer no futuro prximo. Um, que condio para qualquer outro, o do avano e da consolidao democrtica. Este um desafio que est no horizonte de curto prazo. Mas eu o entenderia tambm como precondio para se colocar algo que est no horizonte de mdio prazo: a questo republicana. Agora, a passagem da democracia repblica no um prolongamento linear, pois elas no esto exatamente no mesmo plano. Se pegarmos as preocupaes da teoria democrtica e do republicanismo com referncia organizao e ao exerccio do poder, veremos que so diferentes, embora, de certo modo, se completem. Do ponto de vista democrtico, a ateno se concentra sobre os participantes do jogo, sobre quem escolhe os governantes, mais do que sobre os resultados. E o referencial republicano trabalha com a outra ponta, muito mais preocupado com os resultados, com as consequncias da eleio dos governantes, com o modo como se
44
controlam ou no esses governantes. Assim, a democracia permite uma definio mnima, operacional, descritiva. Basta eu ter eleies livres e peridicas, liberdades bsicas etc. e eu estou na democracia. Faz todo o sentido! Mas no h uma definio mnima de repblica, porque ela muito mais severa e exigente, se funda em uma referncia que, embora de baixa nitidez, substantiva: a coisa pblica. H um componente normativo intrnseco repblica que remete menos a exerccios correntes e mais a orientaes de conduta e a formas de pensar, todas voltadas para a dimenso pblica da vida social. Essa carga normativa impossvel de ser retirada da ideia de repblica e, por isso, no muito fcil voc dizer que em tais e tais circunstncias existe uma repblica. No a mesma coisa de voc partir de uma concepo mnima de democracia e ir acrescentando novas exigncias, como, digamos, torn-la deliberativa. Ou o cidado republicano capaz de se voltar para a referncia mais universal possvel, em todos os casos, ou no possvel qualific-lo como tal. Ou voc est pronto ou no est! E o democrata no tem esse problema: ele meio capenga, meio nu, mas vai elegendo, aprende a acompanhar o que faz seu representante, participa de uma organizao ali e vai aprendendo. Essa a virtude intrnseca da democracia: a possibilidade de aperfeioamento contnuo. J a repblica exige, para sua efetivao, a presena ativa de participantes (cidados) previamente constitudos e, nesse sentido, habilitados a exercerem condutas pblicas virtuosas. Em outras palavras, os atores sociais e polticos podem orientar suas aes por regras de eficcia que envolvem interesses ou por valores que envolvem subordinao de interesses prprios a outros alvos de carter mais universalizante. No primeiro caso, satisfazem as exigncias democrticas; no segundo, entram no campo republicano. O ponto bsico, aqui, que democracia pode ser traduzida em um conjunto finito de regras, ao passo que repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de virtudes pblicas. Esta dimenso da vida pblica praticamente no existe no Brasil, em parte, porque ela pressupe a plena organizao e vigncia da vida democrtica, que processo ainda em andamento. Mas, ainda assim, a repblica constitui um horizonte que precisa ser contemplado, porque, sem ele, voc tem enormes dificuldades para fazer uma coisa fundamental, que a crtica da democracia. E isso fundamental porque a democracia no assegura automaticamente participao crescente. Uma das razes para isso j foi apontada, entre outros, no incio do sculo passado, por meu suposto guru, Max Weber: que a democracia funciona sob o regime de partidos e os partidos trabalham como empresas. Ento, a lgica da operao do sistema poltico democrtico marcada por este tipo de atuao. Por isso, eu diria que a democracia liberal representativa sozinha insuficiente, no resolve de maneira adequada
A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI
45
as grandes questes da organizao da sociedade, da convivncia da sociedade. Por outro lado, preciso considerar que o jogo democrtico totalmente compatvel com formas de organizao e atitudes muito diferenciadas. No verdade que a democracia assegura liberdade crescente e que voc no tenha espao para formas altamente autoritrias do exerccio do poder. A democracia totalmente compatvel com formas extremamente sofisticadas de controle. A democracia, tal como a conhecemos, compatvel com formas autoritrias, com formas de compresso. Se eu continuar assim, vamos sair daqui com a sensao de que melhor jogar tudo fora... Mas a questo fundamental que, se eu no conseguir encontrar, no interior do grande jogo democrtico, formas intrnsecas que caminhem no sentido do exerccio no apenas da capacidade de escolha, mas de formas virtuosas de participao no poder, eu estou frito! E sem a referncia republicana, a referncia do exerccio virtuoso da convivncia dos homens, voc fica tolhido em qualquer esforo para fazer a crtica democracia, porque ela ser retrgrada, apontar deficincias que a condenariam, de alguma maneira. Voc no levar em conta o seu componente de aprendizado e no levar em conta o horizonte para o qual ela aponta... O que ns, creio, temos como tarefa tornar claro, e traduzir em aes polticas, a condio de que no se pode deixar de lado a referncia republicana. Se aceitarmos isso, temos que admitir que um pressuposto para uma soluo republicana, que valha a pena ser considerada, o exerccio pleno da democracia. A questo republicana pode e deve ser posta na reflexo sobre o Brasil, na sua dimenso prpria, que normativa, mais do que descritiva. Ela serve para colocar melhor em foco a questo democrtica e para assinalar exigncias a longo prazo e insuficincias atuais. Isso, de passagem, tem efeitos sobre a formulao e a implementao de polticas: suficiente que elas respondam a interesses bem definidos e organizados, ou s so legtimas quando responderem a propostas universalizveis vale dizer, que todos poderiam aceitar como vlidas para o conjunto maior? Ento, tem, sim, que pensar a questo republicana, mas como exigncia de longo prazo, como horizonte de ao e como forma de realizao plena da democracia e, de certo modo, um pequeno passo no sentido de superao da democracia legislativa liberal, tal como a conhecemos hoje. Ao tratar da relao entre democracia e repblica, o senhor se referiu capacidade de aperfeioamento contnuo como sendo a grande virtude da democracia. Em que medida esta dimenso se faz presente, no modo efetivo de funcionamento desse regime, nas sociedades contemporneas? A nfase na dimenso de aprendizado da democracia essencial, mas no esgota as concepes e os modos de organizao que ela assume efetivamente, tanto nas sociedades em que j est consolidada quanto naquelas, como a brasileira, nas quais essa consolidao ainda se encontra em processo.
46
Em sentido estreito, a democracia pode ser caracterizada como um regime de jogo, usando-se aqui a expresso jogo para designar uma prtica livre, submetida apenas a regras bem definidas e orientada para ganhos dos prprios agentes que podem ser atores coletivos. A nfase, neste caso, recai sobre determinadas habilidades adquiridas e treinadas em um ambiente estruturado por um conjunto compacto de regras simples, relativas ao exerccio eficaz de preferncias e interesses. Neste registro, em que existem certas regras e eu posso fazer valer essas regras da maneira que melhor me sirvam, enorme nmero de pessoas que no tm nada do ponto de vista democrtico em seu estofo, em sua constituio interna, podem aderir entusiasticamente democracia. Essa uma percepo que inclusive compatvel com uma posio conservadora, com uma posio autoritria. A maior parte do que ocorre com a democracia no mundo contemporneo em que todo mundo, inclusive a mfia russa, virou democrtico , quando muito, democracia como jogo, que fcil de fazer aceitar. Alis, a expanso enorme da democracia no mundo se deve muito a isso: ela se expande como um jogo, como um conjunto de regras. Mas a democracia tambm pode ser entendida como um regime de aprendizado. A histria do sculo XX mostrou, inclusive, que no se passa por cima dessa coisa decisivamente importante, que o aprendizado poltico. E este o truque da democracia: o regime que melhor tem capacidade de aprendizado. Ento, essa a capacidade intrnseca dele, de ensejar o processo de aprendizado social, de apontar para questes que vo alm. No entanto, processos de aprendizado fazem sentido quando se cresce e capaz de olhar reflexiva e criticamente para o que est acontecendo. A partir de ento, d para falar a srio em democracia. Com isso, no d para no colocar aquela questo de que uma democracia estritamente institucional no se sustenta, digamos assim. A sociedade tem que ter formas prprias de participao naquilo que seria o grande aprendizado democrtico. De fato, existem reas da sociedade nas quais no h como exigir uma sociabilidade igualitria, plural, respeitosa etc. que possa conduzir democracia. O mercado, por exemplo, no tem nada a ver com isso. uma exigncia completamente sem sentido querer um mercado democrtico. Na realidade, me pergunto agora, realmente, se faz sentido pensar o mercado como uma rea de interao. Eu sempre sinto que, em uma feira-livre, no h presena de participantes que corrijam mutuamente suas aes e suas expectativas na convivncia. Ento o mercado outro nicho, no tem nada a ver. O nico aspecto que compartilha com a democracia e isso sim fundamental, o que os tericos da democracia, sobretudo americanos, h dcadas vm pontuando que o mercado fornece um modelo sobre o qual se constroem as regras do jogo democrtico. Isso decisivo. No que o mercado seja democrtico, mas de l que se tiram as regras do jogo: da operao de mercado, da operao das empresas...
47
Agora, que o mercado como uma das dimenses da organizao da sociedade tem uma relao fortssima com o jogo democrtico, com a democracia como um jogo, como um conjunto de regras a serem eficazmente acionadas, uma definio to boa quanto qualquer outra de jogo: um conjunto de regras que se deve acionar eficazmente. E, diga-se de passagem, em um jogo voc tambm no entra a zero para aprender. Alis, toda a retrica vai neste sentido: voc ou no um global player? Ou voc ou no , porque seno voc expelido. No segundo lance, voc est fora. O ganho organizacional, poltico e ideolgico decisivo no sculo XX foi, exatamente, a transferncia da frente linear das regras do mercado para as regras do exerccio democrtico de poder, o jogo poltico, desde o velho Schumpeter at onde voc quiser chegar. esse o ponto que tem de ser superado e isso se faz restaurando uma poltica no interior mesmo da participao, em todos os nveis possveis, na organizao do exerccio do poder de formas de sociabilidade. Isso muito difcil, porque o jogo democrtico funciona muito bem. Ele muito eficiente, permite aquilo que qualquer organizao, qualquer empresa exige: previsibilidade. Tal coisa, o grande defensor progressista da concepo mnima de democracia, Przeworski, enfatiza o tempo todo: o perdedor sabe que daqui a quatro anos ele pode voltar. Isso uma maravilha, eu organizo a minha atividade para voltar daqui a quatro anos e no tenho grandes perdas com isso. Por que se romperia com esse tipo de coisa? Mas ele desconfortavelmente forte, porque o em uma dimenso, a do jogo, mas fraco na dimenso do aprendizado e da incorporao de formas diferenciadas de sociabilidade na sua constituio interna. Nisso ele fraco. E digo mais, no s ele fraco, mas a ida para essa dimenso encontra resistncias poderosas. A passagem da democracia como jogo para a democracia como aprendizado um processo poltico, no sentido mais forte do termo, que tem de ser construdo de uma maneira poltica tambm. Aqui j estou retomando uma espcie de aproximao entre a dimenso democrtica e a republicana, com aquela distino de que em um caso aprendizado e no outro exerccio de virtudes j existentes. Mas o fato que se voc no tem, no local em que a democracia pode ser aprendida, mecanismos que tornem este aprendizado eficaz, voc ficar, no mximo, nas estritas regras do jogo. Ento, o que est em jogo, aqui, como se instiga democracia na sociedade. Na sociedade brasileira atual e no futuro previsvel , a questo prtica mais premente no campo poltico, que a do aprofundamento e da consolidao da democracia, s tem como encontrar resposta na sua verso mnima, do adequado desempenho em toda a extenso da sociedade das regras do jogo. A outra transio, para a democracia como aprendizado, essa difcil. difcil mesmo, um processo mais longo, extremamente cheio de percalos. E ela joga l para frente o horizonte que, no meu entender, decorre do efetivo avano democrtico, que o horizonte mais republicano. Joga mais frente ainda que outros eventuais horizontes.
48
As dificuldades para o pleno desenvolvimento de concepes e formas de ao republicanas, no Brasil, no ocorrem com a mesma intensidade no caso do estabelecimento e da prtica das regras democrticas, quer entendidas como matria de aprendizado social, quer como desempenho do jogo que essas regras propiciam. Quando a gente fala de transio democrtica, voc tem vrios nveis. Um deles simplesmente dar mais consistncia e eficincia s instituies democrticas, algo que no Brasil creio que inegvel se conseguiu de maneira notvel. Eu defenderia isso: reais avanos no funcionamento das instituies, no aparelhamento das instituies; eleies bem melhores do que as de nossos irmos do norte etc. Outra transio, para a forma republicana de vida pblica, matria para o futuro. Porque a repblica, como eu j disse anteriormente, um regime de exerccio, que pressupe certas condies de funcionamento. Daqui a pouco estaremos falando do sculo XXIII, o que tambm no seria nenhuma tragdia. Um chins que estivesse aqui e tivesse a capacidade de arregalar os olhos diria: Bom, mas qual o problema com dois sculos?. Como o senhor v a conexo entre a dimenso simblica da poltica, em que valores dominantes e concepes incipientes convivem e disputam espao entre si, e a institucionalizao das regras do jogo democrtico? O senhor avalia que possvel observar a democracia como aprendizado, essa condio sine qua non para a vida republicana, se concretizando, ainda que de forma incipiente, no dia a dia dos cidados brasileiros? Veja, muitas prticas das pessoas, nos mais diversos mbitos, so chamadas no dia a dia de democrticas, e isso me causa imenso mal-estar. As atitudes das pessoas nunca so ou raramente so diretamente democrticas ou diretamente antidemocrticas. Democrtico aquilo que eu fao na esfera pblica, na esfera poltica. Na esfera privada, eu posso ser igualitrio, posso ser pluralista, eu posso ser respeitoso dignidade do outro e tudo isso. muito perigoso, no meu entender, fazer um curto circuito e dizer que tal pessoa, que tem uma posio igualitria nas formas como pensa, est agindo democraticamente ou democrtica, porque com isso se rompe a diferena de nvel e de complexidade entre a esfera pblica e a esfera privada. Eu me arriscaria a dizer que nenhum ato privado democrtico. O camarada pode ser igualitrio, respeitoso e plural, mas no h nenhuma garantia automtica de que ele seja politicamente democrtico, atue na esfera pblica desta maneira ou sequer entre na esfera pblica. de se supor que quem cotidianamente adote essas orientaes de conduta, quando entra na esfera pblica venha a ser tambm partidrio ou participante da democracia, mas h uma distncia a ser percorrida, h um salto. Esse salto o grande desafio para as polticas, para as grandes polticas, para as polticas que valem para a sociedade toda; portanto, para polticas de Estado.
49
Alm do mais, democracia uma forma de exerccio do poder. Ento, no por a. A palavra usada de maneira horrvel: vamos resolver isso democraticamente... Como democraticamente? Vamos conversar, pronto. No preciso usar o termo e no se deve usar o termo. O velho Aristteles no tinha esse problema, porque para ele havia uma distino estanque: a esfera privada uma, em que h o despotismo do chefe de famlia, e a esfera pblica outra, em que ele vai debater entre seus iguais (que no so todo mundo, mas, enfim...). Mas ns no podemos nos permitir isso. Agora, ns tambm no podemos permitir a diluio. Por isso, preocupa-me tanto a banalizao dessa referncia fundamental, que a referncia democrtica. Ento, uma coisa voc falar das formas de organizao e de exerccio de um poder democraticamente institudo; outra coisa voc falar dos requisitos sociais e culturais sem os quais no d para montar o quadro democrtico. Avanando um passo nessa linha de interpretao, creio ser possvel detectar, em ambas essas dimenses a social e a poltica a figura do jogo, do desempenho de regras heternomas e aceitas por razes pragmticas e imediatas. Isso constitui forte bloqueio assimilao da dimenso de aprendizado inerente democracia. Esse constitui um aspecto relevante para a formulao de polticas pblicas, a comear, claro, pelas de carter educacional. Esse um desafio real para polticas pblicas de ensino, para a cultura. No adianta ficar dizendo que ns estamos nos democratizando porque todo mundo fala em democracia. Ento, no brincadeira, ainda tem muito cho para andar. Eu tenho, realmente, um ponto de vista claro a este respeito: as bases reais, fundas, que so sociais, culturais, para a constituio de instituies democrticas, no mais forte sentido, elas tm a ver no com as prprias instituies na sua organizao e nem com os grandes processos polticos, mas com o que acontece de pequenininho no cotidiano. Os grandes processos polticos no se constroem no grande mbito poltico; se constroem no pequeno mbito, das pequenas aes, dos pequenos gestos, das mais delicadas e minsculas formas de pensar. Para mim, imensamente mais importante saber se as pessoas estacionam em fila dupla do que saber se elas dizem que querem democracia ou no querem democracia. Porque, para mim, o cara que estaciona em fila dupla no confivel como base possvel de uma democracia que no seja, simplesmente, o jogo que me interessa, porque isso o que o cara est falando. o pequeno gesto, o mido, que decisivo e, ao mesmo tempo, mais difcil. Como voc trabalha o tecido fino da sociedade? Porque tambm no adianta dizer tem que ter slidos valores, porque outro papo conservador. Se todo mundo for patriota..., o que isso? Armas vazias! No essa coisa que est em jogo, no ser bem comportado.
50
meio, eu diria, pungente, doloroso, voc constatar que a prova dos nove de um regime poltico, da vida poltica est no que acontece ali no tecido fino da sociedade e no no funcionamento das instituies. bvio que as instituies tm que trabalhar e tm que estar funcionando, mas no se resolve por l. Uma instituio pode funcionar indefinidamente no vazio, pode girar no vazio, em torno de si prpria, s pelo jogo da sua aplicada burocracia. Mas a coisa no tem penetrao, no se arraiga na sociedade. As formas de esterilizao do aprendizado democrtico so muito fortes. E voc tem que reagir a isso com polticas. Por exemplo, ingnuo pensar que a simples multiplicao do acesso digital resolve. Isso a um avano, eu no recuso de jeito nenhum, tem de ter acesso, seno est fora do mundo. Mas e depois? Tem que ter clareza sobre isso. Porque seno voc acha que colocar um computador em cada sala de aula garante a expanso da democracia, porque a informao fica mais acessvel, porque diminuiu desigualdades, porque no s o menino rico que tem. Mas e depois? Esse depois que o nosso desafio. Como se chega l? Eu sei que no estou falando nenhuma novidade, esse um quebra-cabea antigo. Para usar uma frase de que gosto, mas que virou jargo, como que voc d capilaridade a isso? Que tipo de poltica voc pode construir que seja capaz, de alguma maneira, de se entroncar com formas de ser, de agir, de pensar que vo tornando cada vez mais finos, mais delicados os fios e chegam, no limite, em cada cidado? No para control-lo, evidentemente. Esse outro problema. Na esfera social, so notveis as mltiplas formas de igualitarismo presentes em relaes que se esgotam na vida privada por exemplo, entre prestadores de servios e clientes , associadas, no entanto, a limites ocultos mas precisos, como conhecer o seu lugar e a fortes traos autoritrios. Fundamental, nisso, que esses traos no atingem nvel poltico, no extravasam na esfera pblica, na qual impera o interesse mal-entendido para inverter expresso de Tocqueville. A passagem no se faz entre o plano dos indivduos/sujeitos iguais para o dos cidados, mas entre o plano da subordinao dissimulada com forte estmulo prepotncia de um lado e ao ressentimento e ao rancor de outro para o da clientela no mercado poltico. Isso equivale a dizer que existe, sim, uma modernizao em andamento nessa rea, mas que tende a ir mais no sentido da criao de uma clientela moderna, integrada no mercado eleitoral, do que de portadores participativos de direitos universais. Esse descompasso gera uma blindagem entre a esfera privada e a pblica, a qual mais, talvez, do que a privatizao do pblico um dos grandes desafios para o aprofundamento das formas de vida democrticas no Brasil no s das regras, que sempre podem ser jogadas, e est assegurado que todos podem faz-lo , sem as quais a constituio plena da cidadania (que, a rigor, conceito republicano) no tem como se realizar. O ponto fundamental, sob esse ngulo,
51
que as formas ocasionais e, sob melhor exame, altamente codificadas de conduta igualitria no domnio privado no tm como se traduzir em igualitarismo propriamente democrtico no domnio poltico. Mais do que articulao entre nveis da vida social, ocorre a contaminao de cada qual por traos da outra, resultando no que se poderia chamar, com referncia m amlgama de dimenses sociais e polticas, de democracia senhorial que me parece caracterizar as difceis relaes entre vida privada e vida pblica no Brasil. Agora, o problema real do exerccio da poltica, de formulao de polticas de Estado, respeitar cuidadosamente as diferenas entre as diversas esferas e nveis de organizao da sociedade. Seno, voc simplesmente no avana um passo. Democracia se aplica esfera pblica; agora, os requisitos da democracia esto fora do mbito estatal. Vocs me diriam que esto na sociedade civil e nas formas de organizaes autnomas da sociedade. Podem estar ali... Mas podem ser impulsionados no mbito do Estado, pela formulao e implementao de polticas. Diante dessas consideraes, o tema da autonomia da sociedade em relao ao Estado permanece como um dos epicentros do debate pblico brasileiro? Esta questo remete ao significado que assume a figura do Estado nas sociedades contemporneas, em particular a brasileira. Toda a segunda metade do milnio passado foi atravessada pela presena efetiva do Estado como complexo institucional que, sendo o pice da configurao social e a instncia ltima de seu poder, assegura em cada momento a configurao legalmente definida da sociedade: o seu estado no sentido literal do termo. A dimenso do movimento ou deixada para a sociedade como se viu no Brasil nos ltimos 30 anos ou, no pior dos casos, assumida pelo Estado na sua verso mais autoritria, de cunho fascista, na qual a mobilidade inerente sociedade democrtica convertida em mobilizao a partir de cima. Isso j assinala a exigncia bsica para a constituio de uma democracia profunda, apta a converter-se em repblica, nas condies contemporneas de veloz trnsito de informaes e de pessoas. Consiste essa exigncia em transformar o Estado, de ente relativamente esttico em ente dotado de mobilidade suficiente para alcanar a condio propriamente republicana, na qual h sincronia entre o complexo institucional estatal e o complexo de organizaes no estatais, sem que um se sobreponha ao outro. As ideias de sincronia e de sobreposio marcam bem a distino que tenho em mente: enquanto a segunda designa um arranjo espacial, a primeira diz respeito ao tempo. E essa categoria que, nas condies contemporneas e no futuro prximo, passou a ocupar posio central em qualquer considerao que se queira fazer sobre formaes sociais. Importam as temporalidades e os ritmos, mais do que as posies relativas. O que se convencionou designar como Estado dever, cada vez mais, ser visto como momento de uma configurao social em processo.
52
a isso que aplica a referncia feita antes, a sincronia entre Estado e sociedade. Este termo deve ser usado com cuidado, claro, pois a ideia da sincronizao do conjunto social por meio de um centro precisamente o Estado faz parte do pior repertrio do sculo passado, o do nazismo alemo. A ideia aqui mais a de convergncia de ritmos e modos de atuao de formulao e implementao de polticas, em suma , superando-se com isso a contraposio entre a rigidez e a flexibilidade. A alternativa a isso no pensamento convencional consiste em ver o Estado como um ator junto a outros no sistema poltico. Mas isso no um avano, porque, de sada, o Estado fica preso na alternativa de, ou ser um ator autoritrio que se impe aos demais e obsta qualquer avano democrtico, ou ento ser como de fato alvo fcil para interesses privados de toda sorte, onerado como pelas injunes jurdicas e polticas sobre a sua ao a comear pelas vrias modalidades de organizaes no governamentais e culminar na captura de agncias e funes pblicas pelos mesmos setores privados que deveriam regulamentar. De modo que realmente decisivo buscar formas de articular impecavelmente essas duas entidades que no sabem at hoje o que fazer uma com a outra, que so o Estado e a chamada sociedade civil. Eu no sou um f da sociedade civil. Se deixar a sociedade civil sozinha, ela vira um monstro, um negcio horroroso. Quer dizer, cada um puxando para o seu lado, milhes e milhes de organizaes se criando a toda hora, entre essas, algumas extremamente picaretas... Ento, se eu apostar s na sociedade civil, eu estou roubado, porque no h nenhum mecanismo que automaticamente universalize as preferncias. E, se voc quer realmente avanar na democracia e mais frente em uma concepo republicana, voc tem que ter cidados capazes de referncias universalizadoras. Esse o desafio. Essa uma dimenso fundamental a considerar, mas eu acredito que ainda h um descompasso. Mas, se o governo conseguir avanar no sentido de construir polticas capazes de fazer que haja algum tipo de sinergia, algum tipo de resultado virtuoso da interao entre Estado e sociedade civil, a sim, isso seria a construo de uma sociedade nova, que ainda no acontece. Ento, quando se tem enorme efervescncia e grande vitalidade da sociedade civil, possvel botar em xeque aquelas teses que corriam nos anos 1970 do sculo passado, de (in)governabilidade, de que o Estado no vai dar conta das demandas etc. Claro que, se imaginamos uma expanso linear, totalmente inorgnica, chega uma hora em que no mais possvel processar, mas uma imaginao meio delirante, de fico cientfica. Nesta linha, possvel dizer que existe um problema de distoro cognitiva na compreenso da democratizao do pas? Quando se l a imprensa brasileira, tem-se a impresso de que o pas vive em estado permanente de crise das instituies, no que se refere sua legitimidade ou s disputas entre os poderes, por exemplo. Esta no parece ser sua impresso a respeito do tema...
53
No! Essa ideia de que as instituies esto vindo abaixo que, alis, um velho lema conservador encobre, em alguns momentos, reais agresses s instituies. Mas elas esto sendo, creio eu, construdas, e bem construdas neste pas h um tempo razovel. A to xingada Constituio Federal de 1988 (CF/88) gerou uma agenda totalmente nova para este pas, que a gente tende a minimizar. Voc to bombardeado pela ideia de que aquilo era um monstrengo, inteiramente inaplicvel, um delrio etc., que voc s vezes no se d conta de que aquilo foi, com todos os problemas que certamente tinha, uma virada poltico-institucional extremamente funda nesta sociedade, que saiu de l com a incumbncia de construir instituies que, de alguma maneira, fizessem frente s tarefas civilizatrias do desenvolvimento. E o meu palpite de que isso tem sido bem exemplar. Poderamos ter entrado no caos? Talvez... Isso me lembra, por analogia, dessa coisa extremamente injusta com relao ao atual presidente da repblica, sobre o populismo, o lulismo etc. Ns poderamos, sim, estar em uma situao poltica extremamente penosa, se esse presidente usasse a penetrao que tem para mobilizar as massas ao arrepio das instituies. No fez e no tem dado nenhum sinal de que v fazer. Voc v que as instituies no s esto a, como esto sendo respeitadas. E elas sofrem agresses constantes. Mas, em geral, a tal crise das instituies a desqualificao das instituies. Ento, no acredito que tenha fundamento. Agora, avanar, melhorar, isso ningum vai contestar. As reformas polticas, a questo das discrepncias na representao, a organizao dos partidos, sobre tudo isso d para voc conversar. E, s vezes, como tarefas de relativa urgncia. Muita gente acha que no tem tanta urgncia assim. O Gildo Maral Brando, por exemplo, era muito ctico em relao a esse aodamento quanto s reformas polticas. Ele achava que a gente ainda tem muito espao para trabalhar sem ficar jogando tiro para cima. A minha impresso forte essa: primeiro, temos de reconhecer que o ano 1988 marcou uma agenda muito forte e de prazo bastante curto para este sistema poltico se reconstituir, essa sociedade se alertar, inclusive, para novas formas de convivncia. E acho que ela tem sido satisfatoriamente realizada e que as deficincias so sanveis. Ns no temos furos monumentais pelos quais se possa manter um tirano de planto ou algo do tipo. Poderamos ter, mas no temos. Uma coisa a gente pode pegar, como espcie de lema: quando voc v um cara, pode ser uma pessoa ou um jornal, insistir muito na crise das instituies, voc pode ter certeza que esse cara quer desacreditar as instituies, sem fundamento. No que injusto, apenas uma ttica, mas no para levar a srio. Neste contexto, a excessiva centralizao do poder na Unio um problema institucional ou um falso problema? Aqui voc me pegou em um dos meus pontos fracos. Quando se trata de discutir a questo da federao e polticas federativas, eu sou bem jejuno. O meu primeiro
54
impulso dizer que um falso problema. Voc ter uma articulao, claro, no nvel da Unio com os diversos nveis federativos, com os diversos nveis de organizao, evidentemente desejvel e at necessrio do ponto de vista da eficcia. Agora, claro que voc usou uma palavra que eu acho que, no fundo, nem estava querendo usar. Voc falou excessiva, quando voc fala excessiva, o cara j se assusta e diz que melhor no. Mas tem hora em que o tiro realmente concentrador, porque voc tem de ter uma referncia que seja universal. E a Nao ainda o ... Eu insisto naquele ponto: a nica entidade, a nica instncia capaz de formular posio pblica universalizante na sociedade o Estado nacional. Ento, deve ser dotada de um poder apreciavelmente superior, digamos, soma das subunidades. Por mais que o senhor Qurcia quisesse uma unio de prefeitos, esta unio no pode ser to forte a ponto de colocar em xeque o governo federal, porque seno o rabo comea a abanar o cachorro. Tem de haver um plus, uma sobra real no ente mais abrangente. Porque o lema, pelo menos na minha cabea, quando voc fala nas questes que dizem respeito poltica, nas questes que organizam a convivncia entre os grupos humanos na sociedade, o lema bsico capacidade de universalizao. E no s formal. Quer dizer, no se trata de baixar leis que so vinculantes para todos. isso tambm, obviamente, mas no s no plano formal. no plano da capacidade de formular polticas que gerem, no interior da sociedade, orientaes universalizadoras. Diante da proposta de tomar o referencial republicano, como horizonte de mdio e longo prazo para a sociedade brasileira, como se coloca a questo do desenvolvimento? Este um problema central. Mas o que entendemos por desenvolvimento? Talvez pela ressonncia do que eu imagino ser uma concepo, no limite, republicana, eu sempre venho tentando pensar a questo do desenvolvimento no no sentido estrito de desenvolvimento econmico, mas, em sentido bem amplo, como aquele processo que multiplica e diferencia as relaes no coercitivas no interior da sociedade. Isso, para mim, significa ter desenvolvimento poltico, social. O resto fundamental, mas no chega metade... A gente acaba, por vrias vias, convergindo para o mesmo ponto: como fomentar essa multiplicao? Como cortar, eliminar os diques que existem no interior da sociedade ao trnsito das relaes, no s da informao, mas das formas que permitam a convivncia? A partir de ento preciso definir o que se deve entender por convivncia, em uma poca que no a da conversa na praa, mas da internet, do twitter... So formas que tem de ser seriamente consideradas, esto no bojo da devastadora mudana na sociabilidade que viemos sofrendo luz das tambm devastadoras mudanas nas tecnologias da informao. No tem precedentes o que est acontecendo nesses anos recentes...
55
A sociedade brasileira tambm vem passando por transformaes muito rpidas em termos de sua estrutura e dinmica. Tem uma frase que notvel e muito atual do Luciano Martins, em que ele afirma que o regime militar universalizou o ethos capitalista no Brasil. Eu no sei se o governo militar fez isso, mas o meu palpite que isso um processo no momento. O meu palpite que as gestes atuais, dos dois mandatos do Lula, esto consolidando isso, com essa questo de voc trazer enormes contingentes para o mercado. E estes so os novos centuries do avano de uma sociedade capitalista de mercado. Contudo muito interessante que esta incorporao no se faz por mecanismos automticos de mercado, mas como efeito de polticas pblicas. Essa mistura me parece impressionantemente interessante, tentar trabalhar em cima do perfil de sociedade que se est criando. Voc est expandindo o mercado, voc est expandindo a sociedade capitalista. Agora, que estamos em cima de um vulco, estamos. O velho Tocqueville, de 1848, dizia para todo mundo: escuta, vocs tm que entender que ns estamos em cima de um vulco. A questo social vai explodir. Vocs no esto percebendo isso? No perceberam e explodiu. Ns estamos em cima de um vulco. As demandas vo se acelerar muito. Ningum entra em uma sociedade para brincar. O Andr Singer, em texto recente sobre o fenmeno que ele descreve como lulismo, argumenta que quem tem sido socialmente incorporado neste perodo quer ordem, no quer baguna. claro que, neste momento, querem ordem, previso, saber onde esto pisando etc. Mas isso no me permite pensar em uma espcie de consolidao do padro atual, nem ir na linha do Mangabeira, de que esse pessoal que est entrando vai mudar esta sociedade. No vo, esses no. Mas o pior que vm outros atrs, vm muitos outros atrs. Ento, surge o problema de como que vo se comportar os novos integrantes do processo. Claro, a expanso consagrada na CF/88, a universalizao do voto, isso sim. Mas a qualidade do voto, o modo, est claro que muda. A nova classe C, como ela entra nisso? D fora para essa mudana ou ela, no curto prazo, emperra? Acho que uma tendncia to vlida quanto qualquer outra. Os grupos, efetivamente dominantes, acho que tm uma resposta imediata. Eles querem apenas o jogo, e sero ferozmente contra qualquer coisa que no isso. Evidente que a alta finana no quer outra coisa se no um jogo que lhe permite fazer o seu jogo, e que , digamos, isomrfico. Evidente, os empresrios, os partidos, as instituies grandes, as grandes organizaes no nos esqueamos que vivemos no mundo das grandes organizaes. No adianta me dizer que existem 787 mil ONGs etc. Acho que o grande n, pelo menos na minha cabea, quando se discute essas questes, saber qual a conformao, qual o modo de atuao, quais so os mbitos em que voc promover polticas pblicas universais, sob o ponto de
56
vista racional, que permitam fazer avanar a formao de cidados, tambm eles, com uma referncia aberta. Pblico, ao contrrio do que se tende a considerar, no aquilo que de todos e no de ningum. Pblico no uma referncia de propriedade. Pblico uma orientao, pblico a orientao universalizadora das coisas. Voc tem em mente: h referncia mais universal possvel para minha ao. No preciso nem falar em bem pblico. Bem pblico uma ideia que torna as coisas meio ranosas, meio conservadoras... Basta que eu seja universalizador, que eu tenha a referncia que a mais universal possvel. Habermas insistiu muito nisso no sculo XX... Mas isso no est garantido na sociedade civil, porque muitas referncias so, na verdade, privadas ou parciais. Ento so polticas de Estado que tem que ser acionadas. No d para procurar em outro lugar. Para cumprir este papel fundamental de promover o desenvolvimento no sentido da construo da repblica, qual Estado o senhor vislumbra? De que Estado estamos falando? De que Estado precisaramos? O Estado que ns precisamos aquele capaz de se extinguir como Estado e ser reabsorvido pela sociedade. Esse o limite, esse o horizonte real quando eu falo em fazermos a longa caminhada pelas instituies: democracia como jogo, democracia como aprendizado, repblica, socialismo... Isso significa que o Estado vai mudando tambm. Ento, que Estado esse capaz de formular e implementar polticas que, efetivamente, democratizem e, vamos dizer, mais frente republicanizem? Que requisitos mnimos ele tem que cumprir? Gozado, porque as coisas que passam pela cabea da gente so aquelas que todo mundo est pensando: o Estado tem de ser altamente representativo, tem de ser plural, tem que acolher as diversas formas de organizao e de demandas da sociedade... Mas tudo isso trivial... Qual o formato do bicho? Claro que esse um exerccio complicado, j tentou mexer em um aparato do Estado? No pense! Essa coisa de que tipo de Estado precisamos diz respeito ao papel e configurao que ter o Estado nas prximas dcadas diante de mudanas de tal qualidade na relao entre Estado e empresa. Weber dizia que uma de suas objees ao socialismo era que, no socialismo, voc tem uma grande burocracia pblica e no tem nenhuma outra que se oponha a ela. Em condies capitalistas, voc tem uma burocracia pblica e a burocracia das empresas e elas, pelo menos, podem entrar em choque e voc tem espao para respirar. O que voc est tendo, atualmente, um movimento reverso daquele que ele tinha, com a burocracia das grandes empresas e das grandes organizaes privadas tomando conta e subordinando a si o Estado, por meio da captura de suas agncias reguladoras. Ento, a figura do Estado que era e ainda retoricamente vista como aquela entidade toda poderosa, que esmaga sob seus ps de chumbo a empresa, isso uma figura de
57
retrica. Ao mesmo tempo ele continua existindo, como formulador de polticas. Ento, como que fica esse negcio? Eu reconheo que um problema infernal, porque, no fundo, a configurao do Estado, sua rea de atuao e sua eficcia esto mudando e esto comprometidos sob vrios aspectos. Aquela entidade que se sobrepe ao resto, aquele ente soberano, o velho Leviat j morreu de gripe h muito tempo. Como que ficamos? Em mos de quem ns ficamos? Porque agora voc est cercado por uma poro de leviatanzinhos famintos, e zinho maneira de falar. Alguns deles so muito maiores do que qualquer Estado nacional. Ento, como que eu fico, de que Estado precisamos? Precisamos de Estado? A resposta segunda pergunta simples, e sim. Claro que o Meirelles tambm vai dizer que sim. E por que o Meirelles vai dizer sim? Porque eu preciso de um rgo executor barato para me servir. Pronto. Na cabea dele isso, na dele ou na do pessoal dos bancos a quem ele serve... Quanto primeira pergunta, penso que necessrio um Estado mvel, gil, sincronizado com a dinmica da sociedade e capaz de tomar a iniciativa de polticas que faam avanar essa sincronia; um Estado republicano, enfim. Algo, portanto, para ser construdo no mdio e no longo prazos. A questo : como e por onde comear? O paradoxo bsico consiste em que s um Estado robusto, capaz de tomar a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e pesquisa do prprio Estado pode contribuir para o desenvolvimento, tal como o defini anteriormente, como a multiplicao das relaes no interior de um conjunto social. O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida pblica indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula o termo correto, temporal e no espacial, seria sincroniza com uma sociedade apta a dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos igualdade social e poltica e virtude cidad, portanto. Ser necessrio, por longo tempo, trabalhar nos interstcios da combinao de tarefas impostas ao Estado que caracteriza o momento contemporneo: polticas econmicas macro como dominantes, polticas sociais como acessrias. nos poros do bloco formado por essa combinao que a imaginao social e poltica dever encontrar os meios para introduzir na vida pblica a mobilidade e a plasticidade que permitam transformar a democracia em modo de vida em todas as suas dimenses e caminhar para a democracia republicana. No caminho para isso est o mais difcil, nas condies histricas especficas da sociedade brasileira: converter a ciso, que se aprofundou tanto no perodo autoritrio quanto nos modos de reagir a ele, entre a esfera pblica e a esfera privada. Vale dizer: converter em condio concreta a constatao necessria mais abstrata de que o cidado precisamente a figura na qual essas duas dimenses tm como ganharem a necessria sincronia para que se possa falar de fato em democracia.
58
LUIZ WERNECK VIANNA
O referencial republicano tem estado presente em seus trabalhos e intervenes no debate pblico, em especial na anlise da democracia, das relaes entre os poderes e do Judicirio. O que, em sua opinio, constitutivo da ideia de repblica? O Brasil, por exemplo, uma repblica? Ns somos constitucionalmente uma repblica, uma repblica como todas as contemporneas, com alguns problemas. O primeiro deles a exposio da repblica democracia. Repblica e democracia so conceitos e realidades muito distintos e, tambm, enraizados historicamente em situaes muito diversas. A repblica romana; a democracia, digamos, grega. A exposio do conceito da institucionalidade republicana democracia, especialmente a democracia de massas, o grande complicador, pois a democracia em grandes Estados, no em pequenos Estados rousseaunianos, abre margem para intervenes carismticas, populistas, bonapartistas, cesaristas. O que a repblica supe? Que indivduos com um self muito bem recortado, bem definido, com os seus interesses, digamos, bem compreendidos e definidos, se associam livremente em torno de propsitos comuns. O tema da vontade geral, da democracia direta, todas essas grandes perturbaes nascem com o debate democrtico. A Amrica foi criada como uma repblica e no como uma democracia. A Frana tentou ser mais uma democracia do que uma repblica, embora a Revoluo de 1789 tenha estampado o tema republicano. Como Tocqueville trabalhou a repblica americana? Buscando compreender como a religio, como o puritanismo foi capaz de forjar o indivduo solto, independente, que procurou a cooperao em torno de interesses comuns. Esse o tema, sobretudo, do segundo livro de A democracia na Amrica: a questo do interesse bem compreendido, que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de todos. Mas preciso considerar, tambm, que a repblica supe, na sua ideia, no seu nascimento, na sua histria, uma aristocracia agindo inspirada por virtudes. A ideia republicana alta, pedem-se virtudes cvicas para que a vida republicana tenha uma boa operao. E pode o tema do civismo ser central ideia de constituio de repblica e no ser central na ideia de democracia. O que tem acontecido com esses dois conceitos, repblica e democracia, que nasceram em plataformas empricas e conceituais distintas? Eles tm se avizinhado, tm procurado dialogar, conversar, encontrar novas pontes de comunicao. Uma grande ponte vai ser objeto de um dos livros que vocs esto organizando1, que a representao. Pela representao se estabelece essa possibilidade de comunicao entre a repblica e a democracia. No h uma gora
1. Luiz Werneck Vianna se refere ao volume 2 deste livro.
59
nica, as pessoas no falam ao mesmo tempo. H um grande nmero perdido de possibilidades. So vocalizaes conduzidas para um lugar representativo da soberania popular, onde residiria o cerne da ideia democrtica que opera essa ligao. Da o antigo tema da representao e tudo que est associado a ela, como partidos polticos, regulao da vida eleitoral, definio do conceito de quem e quem no cidado... Tudo isso essencial nessa complexa articulao entre a democracia e a repblica. Contudo, a m institucionalizao ou o mau calamento histrico institucional da ideia de repblica pode ser extremamente perverso para a vida democrtica. Aqui e alhures, o que se tem um quadro de perda crescente de antigas instituies que respaldavam, ou procuravam respaldar, os fundamentos da vida republicana, entre as quais cito: partidos polticos, vida associativa em geral, sindicalismo. E posso avanar: famlia, religio, guerras as guerras sempre animaram o esprito cvico... Outro tema se infiltra de maneira insidiosa, perturbadora para pensarmos o tema republicano. Se vivemos, como se vive, um tempo de mundializao dos mercados, se a utopia de uma ordem jurdica internacional j algo que, de algum modo, se aproxima de ns, o que significa pensar a repblica nesse cenrio, cosmopolita, para alm dos marcos estanques do Estado-Nao? Habermas andou refletindo sobre isso e problematizou essa questo, a meu ver, de forma extremamente relevante. preciso ter cuidado, no entanto, para saber em que momento estamos no tema republicano. De maneira abstrata, digamos, filosfica, estamos em uma transio para algo que deve transcender o Estado-Nao. Mas, do ponto de vista concreto, histrico, imediato, contingente, estamos longe disso. Ento, como conceber a repblica se devemos nos deixar orientar por esse norte, o norte dessa transio? O risco que esta pode ser uma forma anacrnica de refluirmos, voltarmos s fontes inspiradoras de constituio do Estado-Nao que, no limite, levam concepo dos mercados como bens nacionais, a projeo da economia dos pases no cenrio internacional, secundado pela poltica e, eventualmente, pela fora, pela violncia poltica, pela guerra. Com isso, regredimos ao sculo XIX, ao comeo do sculo XX. Agora, fundamental no esquecer o que foi o fim da Segunda Guerra Mundial, que foi a derrota disso. O que foi derrotado na guerra, do ponto de vista dessa colocao que fao, foram prticas e concepes que levavam o mundo da economia exasperao dos fins polticos: fascismo, nazismo. Nesse sentido, essa distino, a meu ver, absolutamente essencial. claro que, com isso, no h que se entregar ao livre movimento do mercado, embora o movimento do mercado tenha elementos emancipadores de uma obviedade ululante, libertrios e democrticos, enquanto que o controle exasperado da poltica sobre a economia tende ao liberticdio, tende tirania.
60
Ento, tentar reanimar a repblica, a meu ver, deve ser uma estratgia, tal como Habermas nos adverte, em que no se pea demais aos cidados, que no se introduza uma carga dramtica em cada cidado, no sentido de ele ser absolutamente virtuoso. Primeiro, porque isso no funciona e, segundo, porque quem introduz essa carga a poltica, o Estado, e essa introduo pela via do Estado perversa, conforme sabemos. Partindo desse referencial republicano, como o senhor avalia as relaes entre os poderes e, em particular, o ativismo do Judicirio na vida poltica brasileira, em nome da efetivao de direitos constitucionalmente consagrados? o caso de falar de crise institucional neste mbito? Eu considero que toda repblica deve procurar animao, na tentativa de uma feliz combinao de fatores presentes na sociedade civil. Primeiro de tudo, os partidos polticos, os sindicatos e a vida associativa, sem os quais no h repblica. E de uma forma tal que os valores da originrios encontrem canais e trnsito livres para se afirmarem na esfera pblica, partidos e Legislativo. De fato, dadas as circunstncias inspitas, aqui e alhures, para que isso tenha um andamento feliz, favorvel, nos termos em que descrevi, tm surgido novas manifestaes, que so democrticas, que traduzem tambm o problema de outra forma da soberania. Essas manifestaes so marcadas pela interveno cada vez mais crescente do Poder Judicirio na poltica, o que atenta contra os princpios republicanos mais comezinhos. Afinal, um dos postulados da organizao republicana moderna a separao entre os poderes. Esse dogma est posto por terra na Frana, na Alemanha, nos Estados Unidos, na Itlia, na Espanha, no Brasil, pas em que o processo de institucionalizao da poltica atingiu um nvel que, penso, a essa altura, no encontra paralelo no mundo ocidental. Inclusive com a institucionalizao dessa figura, do Ministrio Pblico, que s existe, tal como est presente na nossa Constituio, aqui nas nossas instituies. O Ministrio Pblico, no Brasil, est encarregado de zelar de fora pelas instituies republicanas clssicas, tem um papel corretor, pedaggico, como que obrigando a sociedade a ser mais republicana do que ela . O que se pode dizer, na nossa sociedade, falo da brasileira, que a potncia da vida democrtica, da forma como tem se manifestado com a imerso de massas de milhes, o mundo urbano industrial, a circulao das mercadorias, que chega frequentemente animada por interesses selvagens, no educados, que no conheceram antes formas de agregao, de organizao , um elemento extremamente perturbador para a vida republicana. No entanto, o que tem feito a vida ou tem sido, digamos, a estratgia da repblica entre ns? Admitir, de forma selecionada, cada vez maiores fatias, maiores fraes dessa massa que emerge, no sentido de procurar um lugar para elas no mundo dos direitos. E o Judicirio tem
61
sido, por exemplo, um lugar, por excelncia, em que esses direitos tm sido defendidos. E esse um lugar, tambm, de aquisio de direitos para essas massas que vem chegando, margem da vida republicana clssica, margem dos partidos, margem do Legislativo. Isso na questo da sade, na questo do consumidor, no conjunto de dimenses absolutamente cruciais da vida contempornea. O que fazer? Nesse quadro em que a mar montante da democracia erode, desorganiza as possibilidades da vida republicana? Reforar a vida republicana, cal-la e institucionaliz-la melhor. Mas h riscos no ativismo judicial? O que, em termos das promessas democrticas e mesmo republicanas, se perde ou se ganha quando Ministrio Pblico e Judicirio se tornam grandes mecanismos de incorporao das novas massas vida dos direitos? H um perigo real, perigo de concepes justiceiras, messianismo poltico. Isso um risco real. Porm, se voc olha a interveno que o Judicirio tem na poltica francesa e que j teve na Itlia tambm, o caso brasileiro, nesse particular, d uma plida ideia do que ocorre por l. Basta considerar que, pelo Judicirio, mudou-se inteiramente o sistema poltico italiano. Ademais, no propriamente verdadeira a afirmao de que o Judicirio no tem representao. Ele tem representao para defender a Constituio, que a forma superior de manifestao da vontade geral. Carrega essa representao, que lhe foi dada constitucionalmente, no uma usurpao. No mundo todo, hoje, j se vive esse processo de forma bem mais pacificada do que h dez, 20 anos atrs. Por toda parte j se admite que as antigas rgidas fronteiras a separar os poderes hoje no existem mais e que essa emergncia do Judicirio bem-vinda. O problema encontrar um justo termo entre a representao poltica e a representao funcional. A fora da representao funcional entre ns est todo dia estampada nos jornais. Agora, hoje mesmo, no jornal de hoje, se concebe a iniciativa de ir ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a legislao do pr-sal, que foi deliberada l no Senado, no isso? No h um dia em que voc no conhea uma manifestao desse tipo. So todos os setores da sociedade, no a direita, no a esquerda. a direita, a esquerda, o centro, so todos. Porque a poltica institucionalizada ficou muito longe da cidadania, porque a poltica institucionalizada tambm tem muitas dificuldades em enfrentar questes muito controversas e sobre as quais a sociedade est muito dividida, como, por exemplo, o prprio pr-sal, que pegou a federao no meio, no corao, em seu esprito; ou o aborto, questo sobre a qual nossa sociedade no consegue ter uma percepo consensual que anime o legislador a produzir legislao vide o episdio do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH 3), em que constava o tema do aborto, e que j foi retirado
62
em funo da sociedade no suportar essa questo. O que no quer dizer que esses temas, que o legislador no tem como enfrentar, no apaream isoladamente, em casos especiais, em casos particulares. Ento, essas questes so encaminhadas para o Judicirio. Isso tudo comeou nos anos 1970, quando as fronteiras entre os modelos comeam a ceder. Nos Estados Unidos, um pouquinho antes, com a questo dos direitos civis. Embora os Estados Unidos sempre sejam uma realidade muito particular, o tema da federao sempre foi muito constitucionalizado l, mas isso... O fato que h um oceano de temas. As propores disso so imensas e no h como, ainda, governarmos esse processo. Governar esse processo pensar a poltica de outra forma. Os rudimentos desse novo pensamento ainda mal se instalam. Habermas, por exemplo, que um dos pontos culminantes do pensamento da nossa poca, se desgosta com essa agenda de questes e defende uma estrita separao entre os poderes. Ainda no apareceram nem prticas, nem pensamentos que urdam uma boa articulao entre representao poltica e representao funcional embora, na prtica, estejamos cheios de casos expressando isso. Meio ambiente: quando vamos ao meio ambiente, o que encontramos? A representao da sociedade civil, nas suas associaes, o Ministrio Pblico e os polticos. H polticos que so especialistas em estabelecer essa comunicao, alguns deles chegaram a ministro. Direito do consumidor: a mesma coisa. E na questo sindical tambm j assim. As aes civis pblicas trabalhistas, hoje, representam um quantitativo muito relevante no Judicirio brasileiro, isto , sindicatos que, sem abandonar a sua tradio clssica de ao, organizao, conflitos coletivos de trabalho, confrontos com os empresrios etc., procuram tambm o Judicirio. H satisfao em muitas de suas demandas. Cito um caso, o da Empresa Brasileira de Aeronutica S/A (Embraer), que dizia respeito ao tema da demisso imotivada, previsto na Constituio, mas ainda no regulamentado. A deciso do juiz Mauricio Godinho Delgado, do Tribunal Superior do Trabalho (TST), foi de criar a lei. Na existncia do princpio constitucional, que interdita a demisso imotivada e na lacuna da lei, ele disse no: dado isso, dado o princpio tal da Constituio, dado o valor tal da Constituio, a dignidade da pessoa humana, do trabalho, s pode haver demisso imotivada com prvia audincia do sindicato dos trabalhadores. Se isso vai resistir, no sei, a deciso foi por cinco votos a quatro, mas est l. Foi um momento em que claramente o Judicirio devassou os limites que o separam do Legislativo. Enfim, a repblica perde com isso? Do ponto de vista dogmtico, perde. Mas eu no estou falando s de repblica essa altura, estou falando de repblica democrtica. Esse um tema novo com o qual ns nos defrontamos, especialmente aqui, porque a democratizao da nossa repblica muito recente. Ela nasce oligrquica. Ela persiste como manifestao autocrtica da poltica, no Estado Novo.
63
De forma atenuada essa modelagem vai at 1964, em certos momentos muito modulada, do ponto de vista democrtico, mas como modelo geral, persiste. E reavivada no regime militar. Ns estamos entrando em territrio novo, o que exige fazermos um inventrio da nossa histria, da formatao das nossas instituies, para que sejamos capazes de introduzir boas inovaes. Eu, por exemplo, temo muito que nessa hora, em vez de inovar, retome-se o inventrio da nossa tradio republicana autoritria, como est presente neste revivalismo quanto ao Estado Novo, inclusive na esquerda, o que espantoso. Isso est afetando o movimento sindical. A introduo das centrais sindicais como vrtice do sistema sindical brasileiro, vinculado ao imposto compulsrio, reedita a experincia da heteronomia da vida sindical no passado. O caminho de reanimar a vida republicana no est nessa reedio da nossa experincia, est na inovao, em fortalecer os partidos, em promover uma legislao que realmente aproxime o eleitor dos partidos. Porque vocs vejam que nisso, a essa altura, s temos, para nos subsidiar nessa tarefa republicana, o tribunal eleitoral, que faz parte da representao funcional. Ficou uma misso de monoplio dele, porque o poder soberano, o Legislativo, tal como no caso do aborto, como talvez no do pr-sal, no capaz, por suas divises internas, de estabelecer nova formatao para a representao poltico-eleitoral no pas. Diante dessas transformaes sociais e polticas, como o senhor pensa a questo do desenvolvimento? Que papel o Estado pode desempenhar na construo do desenvolvimento brasileiro, especialmente em face da questo da desigualdade social vigente? claro que vm acontecendo fenmenos positivos em alguns lugares, em alguns momentos, em algumas circunstncias... Erradicar o crime organizado da vida popular em uma cidade como o Rio de Janeiro um fenmeno benfazejo que vai nessa direo. O trfico vai continuar, mas o que no pode persistir o controle da vida popular pelo crime organizado. Um fenmeno muito interessante entre ns, alis, sempre foi, mas agora um fenmeno tambm de massas, a expresso dos seus intelectuais. Inclusive, no caso do Ipea, extraordinrio, porque uma inteligncia que faz parte, porque instituda como carreira de Estado. Um fenmeno muito francs, no isso? Muito napolenico... Aquelas escolas que Napoleo fundou, que tm um papel importante nisso. A ps-graduao brasileira tambm tem um papel nisso. Agora, tem de estabelecer comunicao; essa produo no pode ficar encapsulada; ela tem de navegar na sociedade e, nesse sentido, a inteligncia brasileira continua cumprindo um papel substitutivo em relao aos partidos, s classes; isso negativo? Em princpio, ; no concreto, no, no . Nascemos assim, formados por uma inteligncia de Estado. Fizemos a modernizao burguesa assim, com os intelectuais l do
64
Estado Novo. Fizemos a democracia assim, tambm. E esse encontro entre democracia e repblica no vai poder se celebrar sem a nossa mediao. Mas a igualdade s vem pela luta dos desiguais. Essa a resposta. Sem eles, se eles esto imobilizados, se eles esto retidos em nichos institucionais que os domesticam, se eles se tornam uma clientela, no h como voc diminuir a desigualdade. A desigualdade vem por eles, to desiguais que criam a igualdade. No tem outro caminho: sindicatos, vida popular, os pobres, os perdidos... Esses so os que trazem para a agenda essas questes fortes. Mas nesse particular, coloca-se a questo no apenas sobre nosso formato de representao, mas tambm de participao. isso mesmo? Nabuco, to legitimamente comemorado agora, trouxe essas questes. Mas trouxe em nvel parlamentar. Ele sempre temeu estabelecer canais de comunicao para baixo. Ele achava que isso era contraproducente, que ia interditar o caminho da grande reforma que ele desejava, que era a abolio. Em O Abolicionismo, livro dele, h um programa social muito bem definido, especialmente sobre a questo da terra. Mas quem podia realizar o programa do abolicionismo para Nabuco? O imperador. Quem pode realizar hoje o programa igualitrio no Brasil? O nosso novo imperador, Luis Incio Lula da Silva. Ento, essa formulao, eu fao questo que saia exatamente do jeito que foi dito.
CAPTULO 2
Poder Executivo: configurao histrico-institucional
1 INTRODUO
Esta anlise histrico-institucional do Poder Executivo brasileiro considera o presidencialismo e o federalismo como instituies centrais de sua configurao, responsveis pelo conjunto mais significativo de regras formais e informais de seu estado. Este pressuposto essencial para a compreenso dos arranjos distintos de construo e transformao do Estado e para a explicao das suas situaes de estabilidade ou de crise institucional e poltica. Parte-se de um resgate da formulao cannica de O federalista (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788) como base para derivar um modelo terico de presidencialismo federativo, constatando-se a existncia sobreposta de duas matrizes de institucionalizao do Estado: uma horizontal definida pela diviso entre Executivo, Legislativo e Judicirio e outra vertical que separa Unio e estados, neste modelo cannico. A matriz horizontal, ao tempo em que promover a diviso dos poderes, consagrar a prevalncia do Executivo. A forma condensada do modelo ser dada pela definio dos poderes, das competncias e das prerrogativas do Executivo frente ao Legislativo e ao Judicirio, contrabalanada pelos mecanismos de freios e contrapesos que esses tero para atrasarem, travarem ou reverterem as iniciativas daquele. De maneira similar, a matriz vertical ter sua forma condensada na distribuio das competncias exclusivas entre os entes federados, no grau de hierarquia entre suas competncias concorrentes e nos mecanismos de coordenao e incentivo nas competncias comuns. Aponta-se para o desafio de ampliar o quadro terico-conceitual, muito acostumado abordagem restrita embora certamente necessria do sistema poltico, para alcanar uma viso mais abrangente, ao nvel do Estado. O ponto nodal deste desafio superar a atrofia da varivel federalismo na explanao sobre os processos de mudana poltica e de reorganizao do Estado brasileiro, alm de inscrever a dimenso da burocracia na moldura deste quadro analtico. Ao definir presidencialismo e federalismo como instituies centrais para o caso do Brasil, pretende-se propor uma agenda de pesquisa a ser explorada em suas mltiplas facetas. Pretende-se que da seja possvel derivar tanto uma anlise
66
mais fiel do modelo institucional brasileiro quanto orientaes para um futuro projeto de pesquisa sobre as variveis essenciais para a mensurao do desempenho institucional do Estado, devidamente enquadrado em pressupostos normativos lapidares.
2 O PODER EXECUTIVO E SUA MODELAGEM CANNICA
A modelagem institucional do Poder Executivo se deu pela confluncia de vertentes filosficas o racionalismo iluminista e contratualista , jurdicas o constitucionalismo moderno e polticas o Estado moderno representativo. Tal confluncia apareceu, no sculo XVIII, consubstanciada na obra O esprito das leis (1748). O clssico de Montesquieu no abandonou o dogma de Bodin e Hobbes a respeito do Estado uno, indivisvel, coeso, mas suscitou uma possibilidade moderna: um Estado capaz de especializar-se em ramos. Por isso, a ideia de Montesquieu a da separao, e no a da diviso de poderes: o poder fundado em um nico tronco, mas que se ramifica para melhor agir e ampliar seu raio de ao sobre os assuntos que interessam sociedade que ele representa. Este modelo institucional sofreu toro decisiva por que no dizer, uma ruptura a partir da implantao do presidencialismo federativo nos Estados Unidos. Em 1787, este pas instalou uma conveno destinada a reformar seu Estado. A grande mudana foi a transformao de sua confederao em federao. Bem ao esprito do contratualismo do sculo XVIII, houve detalhamento exaustivo da nova organizao poltica, esmiuando-se seu modo de soluo de controvrsias e suas possveis consequncias para as relaes sociais e polticas j estabelecidas. Surgiu da um modelo institucional que teria grande influncia nos dois sculos seguintes nas inmeras repblicas erigidas desde ento e ainda hoje. O processo de mudana empreendido pelos estadunidenses seria marcado por um paradoxo aparente. De um lado, uma constituio enxuta, em certo sentido tosca, mais parecida com um manual de funcionamento do Estado o que foi corrigido posteriormente pelas emendas que introduziram o que faltava de mais importante: declaraes de direitos. De outro lado, uma obra poltica monumental e requintada, de implicaes profundas para o pensamento republicano e a prtica dos governos: O federalista (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788). A constituio sinttica era fruto no da virtude, mas de uma impossibilidade: a de estabelecer acordo sobre muitas questes essenciais (RIKER, 1964, 1953). J O federalista destinava-se a defender o projeto de mudana que seria levado a referendo popular nos estados. Sua principal estratgia baseava-se na explicao das modificaes introduzidas e na anlise das implicaes futuras do novo modelo. Os textos, escritos por Hamilton, Madison e Jay, publicados entre 1787 e 1788, j foram amplamente analisados em suas mltiplas facetas
Poder Executivo: congurao histrico-institucional
67
(SIEMERS, 2004; RIKER, 1996, 1987, 1953; BAILYN, 1993; OSTROM, 1991; PETERSON, 1985; PIERSON; POCOCK, 1975; WOOD, 1962; ROSSITER, 1961; DAHL, 1956; BEARD, 1913). Dois aspectos em particular interessam anlise aqui proposta. O primeiro deles o rompimento da barreira conceitual entre separao e diviso do poder. Sem os receios que permaneciam na concepo de Montesquieu, O federalista fala abertamente em diviso de poderes. So poderes mltiplos, e no um s poder; so distintos e formam organismos diferentes, independentes e autnomos, embora com controles mtuos. Os trs grandes departamentos do poder devem ser separados e distintos (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 444). O princpio dos freios e contrapesos (checks and balances) ultrapassou a ideia de mera separao de funes e a substituiu pela relao intercalada e sobreposta entre os poderes. No sentido positivo, controle e compartilhamento do poder (sharing of powers) (ELAZAR, 1987). No negativo, o risco de fragmentao e conflito de prerrogativas. O segundo aspecto diz respeito ao fato de que a teoria da diviso dos poderes, apesar de servir ao propsito de diminuir as incertezas e os receios quanto ao surgimento de um poder central tirnico, destinava-se na verdade a instituir algo alm do poder dos estados federados, com a criao de um novo governo e um novo Legislativo, freando o poder dos legislativos estaduais, considerados perigosamente populares e sujeitos emergncia de maiorias instveis e turbulentas. A noo de diviso era essencial tarefa de convencer os cidados dos estados norte-americanos de que no se estava criando um poder central acima dos demais, e sim um governo a mais, sem interferir nos poderes e governos j existentes nos estados (LASSANCE, 2009, p. 42). O que o federalismo fez foi criar um governo adicional. (RIKER, 1953, p. 307). A diviso institua um estado com duas matrizes institucionais intercaladas: uma horizontal e outra vertical. A matriz horizontal distinguia poderes e definia funes prprias: executivas, legislativas e judicirias. A matriz vertical demarcava a presena de entes federados com poderes diferenciados pelo critrio territorial: a Unio (poder federal) e os estados. A ideia de matrizes distintas e compostas clara na concepo original:
Na repblica composta da Amrica, o poder concedido pelo povo primeiro dividido em dois governos distintos; ento, a poro destinada a cada um deles subdividida em rgos separados. Dessa forma, uma dupla segurana ser erigida para os direitos das pessoas. Os diferentes governos iro controlar-se uns aos outros; ao mesmo tempo, sero controlados em si mesmos (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1787, p. 481).
68
O presidencialismo tornou-se paulatinamente a essncia da matriz horizontal do Estado, possibilitando ao Executivo assumir prerrogativas centrais. O destaque da figura do presidente da Repblica, associada aos fortes atributos de liderana, coordenao e interlocuo o que inclui o destaque de sua exposio pblica , afetaria o perfil da atuao dos demais poderes. No Legislativo, os prprios partidos se organizavam pelo padro presidencialista e as bancadas parlamentares se obrigavam a concentrar sua fora na figura das lideranas congressuais. Em alguns casos, at mesmo o Judicirio sofreria essa influncia como no caso da Suprema Corte dos Estados Unidos, sob James Marshall. Por mimetismo organizacional e razes de ordem prtica, o presidencialismo passou a ser o modelo institucional mais comum at entre as organizaes sociais, fossem elas comunitrias, profissionais, recreativas, orientadas por determinados propsitos (advocacy) ou grupos de interesse (SKOCPOL, 1996). O federalismo, por sua vez, comps a caracterstica essencial da matriz vertical do Estado, com consequncias diretas para a organizao dos partidos e das organizaes civis. Sua frmula de governo composto, tal e qual sintetizou Elazar, era a de governo compartilhado e autogoverno (shared rule plus self-rule) (ELAZAR, 1987, p. 12). As duas matrizes passaram a definir o Estado e a estabelecer uma lgica contraditria. A diviso de poderes horizontais e verticais foi usada como regra para unificar e dividir territrios, estruturar e fragmentar as organizaes polticas, condensar e fracionar interesses diversos em disputa. O presidencialismo foi instrumento essencial para forjar a unidade do Estado, enquanto o federalismo garantiu a diversidade na composio da representao. A adoo da frmula no impediu, em vrios pases, a ocorrncia de autoritarismo, conflitos separatistas, desigualdades regionais e segregacionismo de identidades. Inclusive nesses casos, as tenses decorreram ou foram ampliadas por desequilbrios na relao entre presidencialismo e federalismo.
3 TRAJETRIA INSTITUCIONAL DO ESTADO BRASILEIRO E O LUGAR DO PODER EXECUTIVO
Quando o modelo republicano presidencialista e federativo foi institudo no Brasil, em 1889 diga-se de passagem, por decreto , a Presidncia da Repblica j buscava agir como centro de gravidade do novo regime e materializar sua influncia no desenho institucional que seria herdado s geraes seguintes. A experincia americana no apenas inspirava o que veio a ser chamado de Estados Unidos do Brazil. Tambm seria tratada como um modelo. Basta verificar o debate da Constituinte de 1891 e, especialmente, sua utilizao como eixo argumentativo de Rui Barbosa, autor e porta-voz do projeto submetido ao parlamento (S, 1950; CASA DE RUI BARBOSA, 1985).
69
A derrota da maior parte dos interesses da Unio e a adoo de um arranjo com o Executivo federal enfraquecido mostra, no entanto, que tal modelo no foi copiado risca. Ao contrrio, presidencialismo e federalismo nasceram no Brasil como forma histrica de governo, reinventando e adaptando o modelo original a necessidades prticas (CARMAGNANI, 1993, p. 397-398). A Constituio de 1891 estabeleceu ampla autonomia dos estados e grande poder do Legislativo frente ao Executivo. Circunstancialmente, tratava-se de reao a Deodoro e tambm de tentativa extrema de inverso do modelo institucional do Imprio. A questo tributria foi uma das que melhor materializou as divergncias entre Unio e estados. O embate entre dois dos maiores expoentes de 1891, Rui Barbosa defensor dos interesses da Unio e de seu Poder Executivo e Jlio de Castilhos defensor dos interesses dos estados pontificou o contraste de posies. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do Imposto de Importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados com este imposto, a Fazenda do Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias. Dois impostos importantes surgiram em 1891 e passaram a beneficiar prioritariamente os estados: o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (atual ITR) e o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF), que era de competncia cumulativa da Unio, dos estados e dos municpios. Como se no bastasse a vitria pela letra da lei, as justias estaduais imporiam inmeras derrotas Unio, em favor dos estados, s vezes at em detrimento da prpria legislao federal. Alm disso, s o Imposto de Exportao sobre o Caf, principal item da pauta de exportaes, garantia ao estado de So Paulo a autoproclamada condio de locomotiva do pas e uma invejvel pujana em termos financeiros, capaz de sustentar seu desenvolvimento com grande autonomia (LOVE, 2004). Se a situao da Unio era frgil, diante do poder dos estados mais populosos e influentes (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia, e, aos poucos, tambm o Rio Grande do Sul), a condio institucional do Executivo federal era vaga. Como lembraria Pontes de Miranda, mesmo a expresso governo federal dera ensejo a discusses: ou se trataria do conjunto dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ou somente do Poder Executivo, ou de cada um deles (MIRANDA, 1970, p. 193). Em contraste com o presidencialismo enfraquecido em mbito federal, havia o ultrapresidencialismo dos estados (ABRUCIO, 1998), tendo o Rio Grande do Sul
70
como exemplo extremo (TRINDADE, 1980; RODRGUEZ, 2000). Paradoxalmente, a matriz presidencial federal ganharia dominncia pela ao dos estados centrais da Primeira Repblica (So Paulo e Minas Gerais). As polticas de estabilizao, desenvolvimento econmico e de cunho social viriam, nesta ordem, a exigir a coordenao de esforos no mbito federal e a enftica liderana dos presidentes. O presidencialismo federal seria reforado pela importncia que ganhavam as polticas de estabilizao econmica, destinadas a controlar a inflao e sanear as finanas pblicas, e as polticas de desenvolvimento, voltadas a conseguir emprstimos necessrios s obras de infraestrutura e proteger de modo artificial a economia do caf. Razes de ordem prtica, que provocariam o fortalecimento dos poderes do presidente no arcabouo formal, com a reforma constitucional de 1925 a 1926. A poltica social viria tardiamente, mas de modo decisivo, a contribuir com essa tendncia. Primeiro, de forma negativa, como nos atos feitos para reprimir a organizao de operrios e a luta por direitos a exemplo da Lei Adolfo Gordo, de 1907, destinada a expulsar imigrantes envolvidos em greves e atos de resistncia operria. Posteriormente, os presidentes das primeiras dcadas do sculo XX tomariam iniciativas, ainda tmidas, para harmonizar a legislao social que comeava a ser estabelecida ou reclamada nos estados. Alguns exemplos so: Lei de Acidentes de Trabalho (1919), Lei Eli Chaves, que organizava o instituto das caixas de aposentadorias e penses (1923), Lei de Frias (1925), Lei de Regulamentao do Trabalho de Menores (1926), entre outras (GOMES, 1979; FGV, 2009). O governo de Artur Bernardes (1922-1926) chegou a formular uma proposta de cdigo do trabalho, prejudicada pela oposio liberal ao projeto e pela fragilidade de seu turbulento governo. Anteriormente, em 1920, a Cmara dos Deputados criara uma Comisso Especial de Legislao Social e o governo institura, em 1923, um Conselho Nacional do Trabalho, que em 1928 caminhava para ter poderes de arbitragem. Vargas consolidou e expandiu a esfera de atuao do Estado na rea social, que j vinha sendo dilatada passo a passo. Em sua presidncia, a poltica social foi intensificada em suas funes de regulao, estabilizao do mercado de trabalho e reproduo da fora de trabalho sob condies mnimas de bem-estar. Embora desagradassem ao empresariado, tinham como objetivo conter a tenso operria e alimentar um sindicalismo de conciliao (BATALHA, 2000; VIANNA, 1978). At os anos 1930, a equao montada pela poltica dos governadores, arquitetada por Campos Sales, garantia fora ao presidencialismo federal sem enfraquecer o presidencialismo estadual e municipal. Ao contrrio, tinha a tendncia de fortalec-los ao extremo. Leal, em sua obra clssica e institucionalista avant-la-lettre, faria uma bela apresentao dos mecanismos complexos e bastante efetivos do presidencialismo federativo, desde seu auge, na Primeira Repblica, at seu declnio (LEAL, 1948).
71
Basicamente, a poltica dos governadores estabelecia uma coalizo nacional calcada na aliana dos estados que tinham maior peso no eleitorado e demonstravam maior grau na unidade poltica. Os critrios essenciais eram: representatividade incontestvel de suas lideranas, hegemonia sobre as foras polticas de seus municpios, coeso partidria e disciplina congressual. Mesmo sob Vargas, a sorte dos interventores seria ditada por sua capacidade de manter tal modelo em vigor, apenas com o prejuzo do primeiro dos critrios. Ou seja, a principal dificuldade dos interventores era exatamente a de conquistar a confiana como representantes dos estados, na medida em que por definio, estavam l para ser representantes do governo federal. Uma diferena nada trivial. Vargas implementou uma nova equao poltica presidencial, na qual o fortalecimento do Executivo federal e da figura do presidente, em particular, se deu s expensas dos presidencialismos estadual e municipal, que viram o esvaziamento de suas funes e a delimitao de suas prticas na forma de regulamentos administrativos da a importncia central do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). So emblemticas, a esse respeito, a substituio da denominao de presidentes de estado pela de governadores e a queima das bandeiras estaduais. A ruptura que teve lugar em 1930 partiu da fissura no arranjo federativo que vigorou durante a Primeira Repblica apelidada depois de Repblica Velha. Nesse sentido, 1930 o novo momento fundador. Os ganhos que Vargas conseguiu em termos de concentrao do poder e do fortalecimento da Presidncia da Repblica s podem ser explicados diante da crise profunda do modelo federativo de 1891. A reorganizao do servio pblico, a constitucionalizao de direitos sociais e a montagem de estruturas estatais destinadas a ofertar bens pblicos em grande escala so parte de longa trajetria. O fortalecimento do Executivo federal e do presidencialismo sob Vargas veio como forma de dar musculatura para a realizao dessas tarefas. O rol de poderes do presidente seria definido na forma de suas prerrogativas. Maiores ou menores, a depender do contexto, elas estariam ancoradas em trs pilares: o poder de iniciativa legislativa, o de regulamentar e sua estrutura de governana o que Codato denominou, apropriadamente, a estrutura e os mecanismos polticos de um regime (CODATO, 2008, p. 97-107). Seu poder de iniciativa seria institucionalizado em duas dimenses: a reserva de competncia naquilo que caberia exclusivamente ao presidente propor e o poder de legislar concorrentemente ao parlamento. A reserva de competncia do presidente da Repblica sofreria variaes importantes ao longo do tempo, mas consolidou um conjunto de regras que se manteve sob a responsabilidade do chefe do Executivo, na forma hoje estipulada pelo Art. 84 da Constituio Federal de 1988 (CF/88).
72
Quanto ao poder de legislar, este foi amplo em certos contextos, como nos decretos-lei (governo provisrio de Vargas, 1930-1934; ditadura do Estado Novo, 1937-1945; e ditadura militar, de 1964-1984), tendo depois ganhado forma bem mais limitada com as medidas provisrias (MPs). O que h de comum aos diferentes perodos o fato de inscreverem, no desenho institucional brasileiro, a prerrogativa do presidente de tomar decises com eficcia legal imediata. As diferenas entre cada perodo e seus respectivos instrumentos est na margem de manobra do Legislativo para rejeitar ou reformar medidas adotadas. De todo modo, o poder de legislar do presidente significa, ainda hoje, a consumao de decises que at podem ser alteradas, mas nem sempre revertidas pelo Legislativo. Inmeros estados democrticos manteriam instrumentos dessa natureza, assombrados estiveram com as experincias de paralisia decisria que antecederam a instaurao de regimes ditatoriais (PESSANHA, 2000). O poder regulamentar do Executivo diz respeito competncia exclusiva deste brao do Estado de estabelecer as normas que orientam a implementao de suas aes, a partir do marco legal aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo presidente. Decretos, instrues normativas, regulamentos e tantos outros instrumentos tm relevncia crucial para a ao governamental. Eles definem as diretrizes das polticas, criam programas e aes, manejam e remanejam os oramentos, imputam obrigaes burocracia e concebem formas de relacionamento com o pblico. Finalmente, a estrutura de governana dada por dois elementos: 1. A estrutura de organizao do servio pblico, dada pela quantidade de rgos da administrao direta e indireta e sua cadeia de comando, considerando reas de competncia, hierarquias e nvel de confiana, inclusive o estabelecido informalmente pelos dirigentes. Aqui tambm se inclui a disposio normativa que orienta, incumbe e obriga a administrao a agir e comportar-se de determinada maneira, ao mesmo tempo em que permite a ao discricionria. 2. Os arranjos de governana, isto , a maneira como os executivos federal, estaduais e municipais relacionam-se e organizam-se para assumir, compartilhar ou executar polticas pblicas. A partir do fim da dcada de 1930, o Executivo redefiniu-se internamente, com a criao do DASP, previsto na Constituio de 1937 e criado por decreto em 1938. O DASP era uma estrutura de abrangncia nacional replicada em mbito estadual por meio dos departamentos administrativos estaduais apelidados de daspinhos. Combinando interventorias e daspinhos, o Executivo federal passou a ditar a ordem e o ritmo da atividade pblica. Os interventores copiavam
73
o dinamismo do Governo Federal (grandes obras, inauguraes, discursos a favor do progresso e do desenvolvimento etc.) e tambm o culto personalidade do chefe do Executivo (CODATO, 2008, p. 101). O autoritarismo do regime era um dos elementos de fora do DASP, mas havia uma dimenso organizadora, cooperativa e tambm competitiva (op. cit., p. 99; CAMPELLO DE SOUZA, 2006, p. 98) relacionada oferta de recursos pblicos federais, o que dava lastro ao departamento. Ele era tambm o centro gerador das normas que compuseram progressivamente o arcabouo administrativo e jurdico do Estado (BRASIL, 1954). Alm de todo o regramento do servio pblico, enraizou os fundamentos do direito administrativo brasileiro. Assim tornouse possvel ao DASP sobreviver a Vargas. A implantao de um rgo poderoso e capilarizado para reger a administrao pblica de todo o pas influiu na formao de vrias geraes de servidores pblicos. O que Vargas fez foi utilizar a organizao da administrao pblica como mote consistente para o embate com algumas das elites mais tradicionais da poltica oligrquica. O mote servia, conforme Wahrlich (1983), ao propsito de aplicar princpios e normas tidos por universais e tambm ideia de separao entre poltica e administrao, discurso at hoje muito presente no debate sobre a administrao pblica. Quebrando o sistema de esplio existente no Brasil, Vargas quebrava um elo importante da lgica dos partidos oligrquicos da Repblica Velha (LOVE, 2004). A estratgia tinha apelo modernizador e moralizador e foi pea do discurso poltico varguista contra o paroquialismo e o tradicionalismo da poltica que o precedeu e que a ele se opunha sistemtica e ferozmente. De fato, a partir de 1930, toda a mquina do servio pblico federal se agigantou. Surgiram novos ministrios e rgos vinculados; multiplicou-se o nmero de funcionrios pblicos; a legislao civilista, antes coesa e concentrada em um nico monlito, se repartiu em inmeras reas (HORA NETO, 2002, p. 200), com destaque para a trabalhista, que se consolidou em 1943 por meio da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Pela via administrativa de normatizao do servio pblico, o Executivo federal reforou seus poderes e, com eles, os de seu chefe, o presidente da Repblica. Estabelecidas novas frentes de trabalho (subsistemas como os de educao, sade, cultura, trabalho, previdncia e assistncia) e formada a rede de atores pblicos a elas relacionadas (dirigentes, burocratas, sindicalistas), os custos econmicos, polticos e sociais para reverter esse processo tornaram-se muito maiores, ou at impraticveis, comparados aos gerados por problemas de ineficincia na gesto e nas falhas de governo. O presidencialismo, que principiou como instituio central da poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez mais
74
como piv de sustentao de todo o arranjo federativo. A partir da, o desenho institucional sofreria oscilaes na configurao de suas matrizes horizontal e vertical, com os paradigmas da estabilidade, do desenvolvimento e da reforma social pairando sobre o processo de construo do Estado (state building).
4 FEDERALISMO
Presidencialismo e federalismo se entrelaaram e estabeleceram influncias mtuas. Para a correta e concreta anlise da configurao do Estado brasileiro, as duas dimenses no podem ser tratadas separadamente, e sim em sua relao imbricada. Ainda assim, preciso fazer algumas consideraes especficas sobre o federalismo tal como se consolidou no pas. Tradicionalmente, as oscilaes na forma de Estado no Brasil foram explicadas como sstoles e distoles, centralizao ou descentralizao. A analogia era, na verdade, adaptada da viso hobbesiana, segundo a qual o Leviat seria responsvel por fazer os recursos de toda a sociedade flurem pelas veias da maquinaria do Estado fase da distole do corao. Em seguida, esses mesmos recursos seriam usados para irrigar, como que por artrias movimento da sstole , a prpria sociedade, de forma que se supunha mais racional, graas viso de conjunto da orientao central do Leviat. A analogia, porm, no precisa. Kugelmas (2001) e Kugelmas e Sola (1999) j haviam observado que perodos democrticos nem sempre significaram descentralizao e perodos de ditadura no necessariamente redundaram em centralizao. Alm disso, a imagem de sstoles e distoles se refere a movimentos necessrios naturais, na viso hobbesiana , sucessivos e coordenados, o que no retrata com preciso uma trajetria pontuada por crises, golpes, reviravoltas polticas e conflitos contundentes, como a brasileira. A histria do federalismo no Brasil a de um processo sinuoso de estabilizao e mudana, pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai at a presidncia Campos Sales (1898-1904), quando tornou-se um arranjo mais estruturado e estabilizado. Seus abalos podem ser demarcados temporalmente por uma srie de conjunturas crticas: 1930, 1932, 1935, 1937, 1945, 1964, 1982 e 1988-1989. Tanto o alargamento quanto a restrio das competncias da Unio foram decorrentes de mudanas impulsionadas nestes momentos. O ltimo perodo, entre o fim da Constituinte de 1987-1988 e as eleies presidenciais de 1989, representou uma transformao do federalismo brasileiro. A partir das eleies estaduais de 1982, os governadores tornaram-se atores de proa da chamada transio democrtica (ABRUCIO, 1998, 2001, 2005) e impulsionaram a radicalizao da matriz federalista no modelo institucional brasileiro.
75
Vieram, em sequncia, eventos que redirecionariam a trajetria federalista do pas: i) em 1983, as Emendas Constitucionais no 23 (Passos Porto), que refez a diviso federativa dos recursos arrecadados, beneficiando estados e municpios, e no 24 (Calmon), que determinou a ampliao dos recursos destinados educao; ii) em 1985, a Emenda Constitucional no 25, que restabeleceu eleies diretas em todos os nveis e concedeu autonomia poltica ao Distrito Federal; e iii) em 1988, a promulgao da Constituio, que redefiniu o quadro institucional brasileiro e introduziu o ingrediente de maior radicalidade de modelo federativo: a elevao dos municpios e do Distrito Federal condio de entes federados, com um rol significativo de competncias. Revertia-se a lgica centralizadora do modelo unionista-autoritrio (ABRUCIO, 2005, p. 48). A nova Constituio incorporou um municipalismo de longa tradio no pensamento poltico, jurdico e administrativo brasileiro e que enraizou-se em parcela importante da burocracia como aquela mais vinculada s reas sociais. Contribuiu tambm para esta mudana de primeira grandeza, verdadeira ruptura histrica de notveis consequncias (IPEA, 2008, p. 7), o momento poltico sob o qual o processo constituinte ocorreu. O governo Sarney atravessou uma profunda crise econmica e sofreu abalos em sua base de sustentao poltica, alm de ter sido confrontado por movimentos de contestao social de grande poder de mobilizao. Governadores e prefeitos haviam sido escolhidos, antes da Constituinte, por eleio direta. O presidente fora eleito na condio de vice, em eleio indireta, e empossado em funo da morte do titular do cargo. Apenas em 1989, aps a promulgao da Constituio, ocorreriam eleies presidenciais diretas. O desgaste da presidncia no perodo da Constituinte certamente influiu no redesenho federativo, em favor de estados e municpios e em detrimento da Unio. Havia ainda o estmulo de uma tendncia, nos anos 1980 e 1990, em favor da descentralizao, com o reconhecimento e o enaltecimento do poder local. Referncias polticas tanto esquerda quanto direita apontavam em um mesmo sentido, muito embora com objetivos dspares. Governos nacionais conservadores encontraram na descentralizao uma maneira de se desonerarem de encargos e atribuies, repassando-os aos governos estaduais e locais tnica, por exemplo, da proposta de novo federalismo de Ronald Reagan. Em outros casos, como o brasileiro, a descentralizao esteve intimamente associada lgica do processo de transio democrtica. A emergncia de movimentos e lideranas democrticas tornou a participao uma bandeira e o municpio o lcus privilegiado para a sua implementao autnoma (LASSANCE, 2007). diferena de outros processos internacionais, em que houve descentralizao sem o poder federal abrir mo de competncias legislativas exclusivas e de autoridade
76
fiscalizadora (STEPAN, 1999), no Brasil, a descentralizao foi constitucionalizada e implicou autonomia ampliada dos estados e elevao de municpios e do Distrito Federal condio de entes federados. Essa mudana de patamar representa elemento relevante e especfico ao Estado brasileiro, alm de fator crucial de uma nova trajetria de seu federalismo. A Constituio de 1988, ao institucionalizar competncias prprias dos municpios, transformou-os em atores institucionais de peso para o arranjo poltico federativo e para a implementao de polticas pblicas no pas. A inovao formal veio acompanhada de iniciativas mantidas e aprofundadas ao longo de vrios governos, orientadas descentralizao do maior conjunto de polticas pblicas nacionais. Desde ento, as polticas descentralizadas tornaram-se a regra e as centralizadas, uma exceo. At mesmo polticas que esto em reas de sombra do desenho institucional, abrigadas ou sob a forma de competncias comuns ou concorrentes, passaram a contar com estratgias top-down de descentralizao. Podem ser citadas a esse respeito aes de vrias reas, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), na educao; o Programa Bolsa Famlia (PBF), na assistncia social; o Luz para Todos, na energia; os Territrios da Cidadania, no desenvolvimento agrrio; e o Segurana com Cidadania, na segurana pblica, entre outros. A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro indissocivel dessa nova realidade. A histrica relao entre Unio estados municpios sofreu transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira Repblica, associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e ao domnio poltico estadual. Tal modelo sofreria dois revezes ao fim dos anos 1980 e por toda a dcada de 1990. Em primeiro lugar, pela citada inovao que elevou o status institucional dos municpios. Em segundo lugar, pela aguda e prolongada crise fiscal que levaria os governos estaduais falncia. Entrava em declnio o modelo de ultrapresidencialismo dos governadores. Os governos estaduais passaram, ento, a governar sob estreita dependncia das polticas federais de ajuste fiscal. A dinmica autofgica instalada neste perodo de crise fiscal seria marcada por polticas de soma-zero dos governadores contra estados vizinhos e a Unio como no caso da guerra fiscal e de terra arrasada contra seus sucessores, que herdariam dvidas impagveis e estruturas governamentais desmontadas ou viciadas. Abrucio sintetizou o quadro como federalismo predatrio (ABRUCIO, 2005, 2001, 1998). O declnio do poder dos governadores de estado significou a dominncia clara da Unio, por meio dos instrumentos da poltica de ajuste e estabilizao macroeconmica perodo FHC (1995-2002).
77
No que tange s polticas sociais, os estados passaram a posicionar-se de modo diferente a partir da ascenso de um velho personagem, o prefeito, agora renovado e reforado poltica e institucionalmente. Muitos municpios viram na crise das polticas pblicas dos estados e nas dificuldades de gerenciamento de programas pela Unio uma oportunidade para expandir seu raio de ao e oferecer servios pblicos em substituio ou em associao aos governos estadual e federal. O fenmeno se refletiu no crescimento das aes descentralizadas, dos convnios e das transferncias fundo a fundo, feitos diretamente entre o governo federal e as prefeituras. O processo foi acentuado durante o governo Lula (20032010), na esteira da poltica de desenvolvimento social ancorada pelo Programa Bolsa Famlia. O declnio dos estados no foi absoluto. Tratou-se de perda de poder e de margem de manobra, se contrastada a sua situao com a de perodos anteriores. Os estados continuam a ser atores cruciais no arranjo federativo dada a sua influncia na organizao dos partidos, sua relao com as bancadas estaduais na Cmara e no Senado e sua importncia nas eleies. Em particular para reformas constitucionais e projetos prioritrios do Executivo federal, quando se torna necessrio viabilizar acordos, os governadores de partidos oposicionistas chegam inclusive a cumprir o papel de brokers mediadores e quebra-gelo entre governo e oposio.
5 O PRESIDENCIALISMO
O presidente da Repblica o piv do presidencialismo federativo. Os presidentes so essenciais para a montagem de sistemas e subsistemas que relacionam regras formais e informais, como na poltica dos governadores, no fenmeno do coronelismo, na montagem de governos de coalizo, na negociao congressual de projetos prioritrios, nos regimes de polticas pblicas e, de maneira mais corriqueira, na ao discricionria, em inmeros casos em que o regramento formal faculta seu manejo aquilo que j foi considerado como o cavalo de tria do Estado de Direito (SUBIRATS, 2006, p. 115; GARCIA DE ENTERRIA; FERNANDEZ, 1980, p. 384). Quando Campos Sales dizia ser o presidencialismo o governo pessoal constitucionalmente organizado (FERREIRA FILHO, 1987, p. 136), referia-se a esta relao entre regras formais e informais na qual o presidente o principal responsvel por transform-la em um arranjo e demonstrava estar consciente de seu papel. O presidencialismo facilita a compreenso sobre quem representa o povo e chefia o Estado; sobre quem toma deciso e se responsabiliza pelos resultados positivos ou negativos; sobre quem tem a obrigao de empreender iniciativas em prol do interesse pblico.
78
Ao contrabalanar o poder do Legislativo, o presidencialismo tende a fazer sobrepesar o Executivo. Cria o perigo da centralizao do poder nas mos de uma s pessoa. Schlesinger (1973) caracterizou o governo de Richard Nixon como uma tentativa de instaurar uma presidncia imperial. Bem antes, um polmico livro j se referia a Sua Majestade, o Presidente do Brasil (HAMBLOCH, 1981). No se trata de um problema inerente apenas ao presidencialismo, mas ao Estado em si. O que ocorre de especfico no modelo propugnado pelos federalistas que, para se fortalecer, o Executivo no precisaria invadir e muito menos usurpar prerrogativas do Legislativo, mas simplesmente realizar a tarefa para a qual foi concebido. Desde o incio, limitava-se o poder do Legislativo, retirava sua primazia em muitas questes, dilatava seu tempo de anlise e assim se mitigava o risco de paralisia decisria, ampliando o raio de ao do Executivo. H crticas ao do Executivo contra o Legislativo que muitas vezes se esquecem do pressuposto normativo sobre o qual se assenta seu poder. O presidencialismo federativo funda-se na ideia de que um Executivo vigoroso pode ser plenamente consistente com a natureza do governo republicano (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 643). Na verdade, bons governos republicanos requereriam um Executivo forte.
Um executivo frgil implica na frgil execuo das aes de governo. Em outras palavras, uma execuo frgil das aes de governo o mesmo que a m execuo dessas aes. Um governo que age mal, no importa em teoria qual seja a sua configurao, acaba sendo, na prtica, um mau governo (op. cit., p. 644).
Os ingredientes considerados pelos federalistas como necessrios a que o Executivo tivesse a necessria capacidade para agir so: unidade coeso interna ao prprio Executivo; temporalidade tempo de mandato e regra sobre reeleies; necessria proviso de apoio que pode ser resumida como a necessidade de uma coalizo no Congresso capaz de garantir que as iniciativas do presidente sejam aprovadas; e prerrogativas, isto , conjunto de poderes suficientes e automticos para agir (op. cit., p. 644).
A lista ampla o suficiente, em suas preocupaes, e devidamente sumarizada ou elegante para compor um rol de critrios fundamentais que podem ser transformados em lista de variveis diferenciadoras das alteraes da trajetria do Poder Executivo em um mesmo pas, ou para a anlise comparativa sobre as diferenas na configurao do Estado em diferentes pases.
79
Os atributos do Executivo o colocam em uma condio contraditria. Ele , ao mesmo tempo, um concorrente e um complemento ao Legislativo. Tem poderes contrastados e, muitas vezes, confrontados aos do Parlamento. O Executivo deveria ser rpido; o Legislativo, lento. Este tenderia a ser plural; aquele deveria ser hierrquico, dependente da unidade de comando, inclusive para que suas falhas expusessem os responsveis. O Legislativo, pela lei, estabeleceria diretrizes e orientaes; o Executivo as implementaria e supriria, com ao discricionria, os detalhes da execuo (HAMILTON; MADISON; JAY, 1787-1788, p. 645-650). No presidencialismo federativo, o Legislativo foi desenhado para ser a casa da estabilidade; o Executivo, a do dinamismo. O Legislativo teria proeminncia primacial, originria e constitucional derivada do fato de que todos os poderes da Repblica nasceriam de um ato do Legislativo (a Constituio) e se manteria assim pela sua funo de aprovar as leis. No necessariamente de inici-las, mas de dar seu escopo final. O sobrepeso do Legislativo era uma inconvenincia a ser diminuda. Uma das maneiras de se alcanar o objetivo foi, justamente, dividi-lo em duas casas: uma cmara e um senado
O remdio para esta inconvenincia dividir em dois ramos diferentes e torn-los, por meio de diferentes modos de eleio e diferentes princpios de ao, to pouco ligados uns aos outros quanto a natureza das suas funes comuns e a sua igual dependncia da sociedade o permitam. Pode at ser necessrio proteg-los de perigosas usurpaes por meio de ainda mais precaues. Tal como o peso da autoridade legislativa exige que ela seja assim dividida, a fraqueza do executivo pode exigir, por outro lado, que ele deva ser fortalecido (op. cit., p. 480).
A necessidade de contrabalanar o Legislativo origina tambm o poder de veto do Executivo s leis aprovadas. A importncia institucional deste mecanismo na teoria do presidencialismo federativo dada no captulo sobre a proviso de apoio ao Executivo; isto , em casos extremos, quando lhe faltasse maioria mais slida, este teria ainda uma carta na manga: vetar propostas do Legislativo e obrig-lo a apresentar ampla maioria para derrubar o veto. O tempo atuaria como forma de restrio e fator de renovao dos poderes do presidente. A limitao dos mandatos restringiria a perpetuao no poder, mas a possibilidade da reeleio renovaria a representao e serviria de estmulo ao bom governo. Faria os interesses do presidente coincidirem com suas obrigaes (op. cit., p. 677). O teste eleitoral seria uma das formas de controle sobre os agentes pblicos. Em suma, o modelo institucional do presidencialismo federativo acabou levando mudana que est no cerne da diferena entre presidencialismo e parlamentarismo: o Legislativo deixa de ter o monoplio da representao poltica como
80
no caso do modelo lockeano , que passa a ser disputado tambm pelo Executivo. Embora o Legislativo tenha, sob condies democrticas, a primazia do momento fundacional do regime poltico, na medida em que dele a tarefa de instituir a Constituio, ocorre de a feitura do texto constitucional contar, muitas vezes, com a intensa disputa e a larga influncia do Executivo como ocorreu, no Brasil, nas constituintes dos perodos democrticos de 1891, 1933 e 1987 em favor de prerrogativas amplas e concentradas para o presidente. Os poderes presidenciais definem uma lgica de organizao do Estado, por meio da qual o Executivo passa a ser o centro de gravidade dessa organizao. Ao Legislativo recaem, sobretudo, prerrogativas autorizativas e de controle sobre as aes do Executivo, com o poder de revisar ou suspender decises do governo. Outros fatores fariam acrescentar caractersticas complementares, algumas delas bastante significativas, como a delegao ao Executivo da prerrogativa de legislar em determinadas matrias, sob a justificativa de urgncia e relevncia. O papel proeminente da presidncia se beneficiou ainda de uma trajetria cumulativa de suas prerrogativas e da ampliao de seu poder de implementao de polticas inclusive pela multiplicao de rgos pblicos, programas, aes e seus respectivos oramentos. Inovaes desta natureza dependem de autorizao congressual. Em muitos casos, tramitam lentamente nas casas legislativas e esto sujeitas a toda a sorte de obstculos e vetos. Mas h circunstncias que imprimem ritmo acelerado a algumas delas, como, por exemplo, quando decorrem de uma plataforma eleitoral vitoriosa e se transformam em prioridade da pauta presidencial. Ou quando, na esteira de conjunturas crticas, ganham relevncia na agenda pblica, amparadas por opinies bem reputadas de empreendedores de polticas. No obstante, uma vez aprovadas, as inovaes passaro a acrescentar nova gama de poderes disposio do Executivo. Com um novo marco legal instaurado, o presidente da Repblica, auxiliado pelos ministros, ter poderes para regulamentar ampla e plenamente os dispositivos legais. Ou seja, a atividade legislativa implica, ao fim e ao cabo, reforo dos poderes do Executivo. O fenmeno da cumulatividade das prerrogativas explica fenmenos como os descritos por Neustadt, ao analisar as presidncias modernas. Para ele, as inovaes introduzidas por um presidente se tornam, dali em diante, parte da paisagem institucional de todas as presidncias. Presidentes posteriores faro uso daquelas inovaes tanto porque o auxiliam quanto porque eles no querem parecer menos capazes que seus antecessores. O que antes era uma inovao, motivada por uma escolha, torna-se obrigao a ser cumprida. Passa a estar incorporada imagem construda em torno do que se espera de um presidente (NEUSTADT, 2008).
81
A ampliao das atribuies, da estrutura e dos oramentos disposio do Executivo revelou-se um processo vantajoso em pelo menos trs situaes: 1. No caso das polticas de carter universal, como sade, educao, trabalho, previdncia e assistncia social, entre outras, que precisavam ser assumidas pela Unio em seu custeio e investimento, dada a incapacidade da maioria dos estados e dos municpios em arcar isoladamente com o nus de sua implementao. 2. Nos casos em que necessrio harmonizar regras para evitar desavenas regionais, como acontece com a questo trabalhista, propcia a estimular desequilbrios no mercado de trabalho e a nivelar por baixo a proviso de direitos. 3. No mbito da poltica macroeconmica e da atividade de planejamento, que durante um bom tempo contaram com um relativo consenso sobre o papel do Estado nacional para ampliar as chances de desenvolvimento dos pases. Tal perspectiva atravessou seis dcadas de poltica econmica brasileira, com modulaes diversas, e s seria abalada, posteriormente, diante da conjuntura crtica de hiperinflao que alcanou nveis extremos ao fim dos anos 1980 e incio dos 1990. Diante da tendncia cumulatividade das prerrogativas presidenciais, o Legislativo busca formas de defender-se estrategicamente. No caso brasileiro, a sada encontrada foi a de ampliar o rol de dispositivos constitucionalizados portanto, sob a guarda do Legislativo e sujeitos reviso, por via de emendas, e regulamentao, por meio de leis complementares. A Constituinte de 1987-1988 concebeu estrategicamente um marco legal que reservou amplos poderes ao Poder Legislativo, em face do Executivo e do Judicirio. Isso foi feito a partir de um texto detalhista uma constituio analtica, conforme o vocabulrio jurdico. Mesmo quando no se detalha, a matria reservada a lei complementar portanto, sob a guarda de uma deciso do Legislativo. Obriga-se que as matrias devam ser no s submetidas ao Legislativo como ocorre a qualquer projeto de lei ordinria , mas que contem com a ampla maioria. So trs quintos dos votos dos membros, requerido para as emendas constitucionais, e a maioria absoluta dos membros, para leis complementares. A maneira que o presidente tem de reagir a esse quadro institucional, convivendo e sobrevivendo a um Legislativo de amplos poderes, tem sido amplamente analisada pela tese do presidencialismo de coalizo.
82
6 A TESE DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
A tese do presidencialismo de coalizo tornou-se mainstream na caracterizao do sistema poltico brasileiro. De acadmica, tornou-se expresso de referncia para a imprensa e para os prprios polticos. A formulao original, de Abranches (1988), concentrava-se em analisar as chances de governabilidade do presidencialismo no Brasil, em contraste com o presidencialismo de outros pases e o parlamentarismo. A nfase do autor confrontava vises que negligenciavam o papel dos partidos, at ento tidos como pouco relevantes, por demais personalistas, paroquiais e fisiolgicos. A tese merece ser contextualizada. O processo de transio democrtica ainda estava em andamento e pairavam inmeras incertezas sobre at que ponto o pas seria governvel com a Constituio recm promulgada. O prprio presidente da Repblica poca havia opinado com pessimismo a esse respeito. Naquele momento, a cincia poltica de matriz norte-americana e europeia firmava posio sobre supostas vantagens do parlamentarismo sobre o presidencialismo (LINZ; VALENZUELA, 1994; LIJPHART, 1992), enquanto a Amrica Latina como que aguardava as datas das prximas crises ou dos golpes que interromperiam suas transies inconclusas (AMES, 2001; MAINWARING, 1997, 1993). Os diagnsticos eram os piores possveis: partidos fracos, falncia do presidencialismo, democracia inepta (o feckless, de Mainwaring) ou encalacrada (o deadlock, de Ames). Contra esta corrente de opinies e antes do plebiscito marcado para 1993, que poderia ter alterado o regime, Abranches (1988) apresentava fortes suspeitas de que o Brasil tinha bons recursos de governabilidade e orientava-se por coalizes relativamente consistentes. Em muitos aspectos, o presidencialismo brasileiro no ficava a dever, em estabilidade, a muitos gabinetes dos regimes parlamentaristas europeus. A construo embrionria tinha por principal virtude projetar, em teoria, hipteses que ainda no haviam tido tempo de demonstrar seus efeitos prticos. Por isso, faltavam maiores evidncias tese, supridas com uma anlise histrica da poltica brasileira desde 1946, em sinttica retrospectiva. A tese estava mais para uma agenda de estudos, espera de ajustes e evidncias empricas, que para uma definio fechada sobre o presidencialismo no Brasil. Suas linhas mestras ganharam maior envergadura explanatria e base emprica a partir dos estudos de Figueiredo e Limongi (1988, 1999). Contribuies importantes foram dadas posteriormente por inmeros autores (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS, 2003; AMORIM NETO, 2006; AMORIM NETO; TAFNER, 2002; INCIO, 2006; PEREIRA; POWER; RENN, 2005).
83
O arcabouo do presidencialismo de coalizo, acrescido de inmeras contribuies nem todas convergentes (POWER, 2010) , pressupe que o presidente da Repblica detentor de prerrogativas que lhe proporcionam grande poder de iniciativa. Em especial, o presidente detm razovel poder de legislar, garantido pela possibilidade de editar medidas provisrias, de eficcia imediata, embora possam ser rejeitadas ou reformadas pelo Congresso. Em funo do quadro pluripartidrio, com grande nmero de partidos, o presidente impelido a montar seu governo com base em uma coalizo suficientemente grande para que tenha maioria Legislativa e possa realizar a sua agenda, ou seja, aprovar suas matrias prioritrias cerne da formulao original de Abranches. O poder de iniciativa, porm, deve reverter-se em poder de agenda; ou seja, o presidente precisa garantir que as iniciativas adotadas ou as medidas implementadas sejam apreciadas pelo Legislativo, com vista sua aprovao. Figueiredo e Limongi conceituam o poder de agenda como a capacidade de definir os temas substantivos a serem apreciados e determinar os passos e a sequncia do processo decisrio (1999, p. 69). Para tanto, a montagem de governos de coalizo normalmente respeitar a proporo de partidos existentes no Congresso, de modo que haja sintonia entre Executivo e Legislativo. Os partidos tornam-se partcipes do governo e, em contrapartida, apresentam razovel grau de disciplina. necessrio esforo permanente de coordenao, de forma a compatibilizar os interesses dos parlamentares com a pauta prioritria do Executivo. O Legislativo, dessa forma, no tem papel passivo diante dos interesses daquele poder. Os acordos em torno dessa pauta comum garantem maiores possibilidades de aprovao das prioridades do Executivo, o que tem se revertido em sua preponderncia sobre a pauta autctone do Legislativo. Contribui tambm para que predominem questes de abrangncia nacional sobre as de natureza local. Os estudos sobre o presidencialismo de coalizo tm sido profcuos e descrevem de maneira bastante razovel a relao entre o Executivo e o Congresso, em mbito federal. Porm, pelo menos trs grandes questes ainda aguardam tratamento mais adequado: a questo federativa, a agenda oculta do presidente e a dimenso burocrtica. A tese original de Abranches (1988) no tinha como avaliar os desdobramentos da radicalizao federalista do modelo institucional brasileiro e do peso que ela passaria a ter aps 1988. Todavia, mesmo com os desdobramentos posteriores, o federalismo continua a ser tratado no modelo do presidencialismo de coalizo como uma interferncia, o que significa dizer, como varivel exgena, considerada, mas no explicada pelo modelo. Pode-se dizer que ele reproduz o
84
paradigma rikeriano, pelo qual o federalismo aparece como varivel interveniente, mas pouco importante (RIKER, 1975). Trata-se de considervel lacuna pelo fato do paradigma antifederalista rikeriano estar superado uma profuso de estudos demonstra que o federalismo faz diferena e, no caso do Brasil, pela configurao das instituies no ps-1988. O federalismo essencial explanao sobre o Estado, de forma geral, e ao presidencialismo, em particular. A comear pelo fato de que a eleio do presidente depende, em muito, dos palanques estaduais. Alm disso, a composio do Congresso definida e ponderada pelo critrio federativo, que estabelece o tamanho das bancadas e d aos estados menores em populao superpoderes senatoriais. O fato que o federalismo altera profundamente a dinmica das polticas pblicas no Brasil, mais at que em outros pases, tendo em vista os municpios serem atores institucionais de peso ainda maior desde 1988. A este quadro institucional formal, como se viu anteriormente, combina-se a trajetria de descentralizao pavimentada e com forte apoio federal por vrios governos (ARRETCHE, 2006; ABRUCIO, 2005; DRAIBE, 1999). Quanto chamada agenda oculta do presidente, este tema diz respeito no apenas tese do presidencialismo de coalizo, mas a todos os estudos que buscam analisar a relao entre Executivo e Legislativo. Pela ideia de agenda oculta se pressupe que o conjunto de projetos que um presidente encaminha ao Congresso no representa toda a lista de proposies que ele gostaria de encaminhar (HOWELL, 2006, p. 312-313) no confundir com a hidden hand, de Greenstein (1982), que a ao efetiva, mas pouco ostensiva e mesmo imperceptvel do presidente. A agenda publicamente exposta representa o ponto mediano entre as suas preferncias e as da maioria parlamentar, estabelecendo um corte necessrio entre o que desejvel e o que possvel. A cincia poltica sabe da existncia do problema e reconhece que ele introduz vieses pesquisa (CANES-WRONE, 2001, 2004). Quanto maiores as dificuldades e as restries de um presidente diante de uma situao de governo dividido (maioria congressual da oposio), mais ocultas estaro as preferncias no transformadas em proposies. O fenmeno tambm ocorre, em menor escala, quando h um diapaso entre as preferncias presidenciais e as dos lderes abrigados sob a mesma coalizo majoritria. Depreende-se, portanto, que o presidencialismo de coalizo ainda , principalmente, uma tese da governabilidade, que aguarda a devida ateno para os aspectos de governana, que precisam ser supridos por uma atualizao do tratamento da questo do federalismo e pela incluso dos temas da agenda oculta do presidente e, principalmente, da dimenso burocrtica.
85
7 A DIMENSO BUROCRTICA
A questo burocrtica no constitui matriz prpria, mas dimenso cuja influncia nas duas matrizes deve ser incorporada pela posio estratgica da burocracia no processo de implementao das polticas. Mesmo antes da implementao, ela influi na definio sobre problemas relevantes e alternativas viveis. Tal a razo de sua importncia na teoria da agenda e na maioria dos modelos de anlise de polticas pblicas (SABATIER; JENKINS-SMITH, 2000; FREDERICKSON; SMITH, 2003; CAMPBELL, 1993; KINGDON, 1984). um ator cuja ao responde pela eficcia e eficincia da administrao pblica e relao entre governo e cidados (KETTL, 2002). Igualmente digno de relevo o fato de que as burocracias so agentes da intermediao das relaes entre Executivo, Legislativo e Judicirio. notrio o longo caminho entre o momento em que os presidentes conseguem transformar suas preferncias em decises e a fase em que as polticas so concretamente estabelecidas. Depois de autorizado pelo Legislativo a agir, o Executivo inicia a complexa montagem dos arranjos de implementao e a definio de modelos de governana das polticas pblicas, os quais fazem toda a diferena entre o sucesso e o fracasso de seus objetivos. A relao entre implementao e resultados das polticas pblicas ressalta a questo da capacidade de governo, que tem como pano de fundo um dilema e um problema: o dilema o da governabilidade versus governana; o problema o da ambivalncia. O dilema governabilidade versus governana consiste no fato de que, de um lado, o chefe do Executivo precisa de apoio poltico para governar. o alerta dos federalistas: governo frgil governo ruim. Ao mesmo tempo, os presidentes precisam montar boas estruturas de governana, pois as pessoas no querem apenas que os governos tomem decises, mas querem tambm que eles faam as coisas acontecerem (PUTNAM, 1996, p. 24). No caso brasileiro, o remdio para garantir governabilidade trazer os partidos da coalizo para integrar o governo. Por isso, o presidente precisa distribuir cargos entre os aliados. O remdio para a boa governana garantir que o governo seja ocupado por pessoas com liderana, experincia e grande capacidade de trabalho. Uma viso pessimista sobre as chances de esse dilema ser resolvido de modo adequado foi dada por Geddes (1994). Segundo a autora, a necessidade dos presidentes usarem a estrutura do Estado para viabilizar apoio poltico tenderia a dilapidar sua capacidade de governo. Uma viso mais realista e condizente com a experincia brasileira considera que o problema est na dose do uso de cargos para satisfazer aliados.
86
Todo presidente minimamente consciente dos requisitos de governabilidade do presidencialismo de coalizo sabe da importncia de contemplar indicaes partidrias nas nomeaes de governo. Todo presidente interessado em ter um mnimo de controle dos resultados da ao governamental sabe que deve exercer algum controle mais estreito sobre a burocracia (MOE, 1985). A montagem dos governos pelos presidentes uma complexa equao destinada a combinar o equilbrio entre governabilidade e governana, o que se traduz, no escopo do desempenho institucional, na combinao do poder de agenda com a capacidade de governo. O papel da burocracia ganha contornos ainda mais complicados, se analisado em detalhe, por conta do fenmeno da ambivalncia. Diante de questes cada vez mais complexas, fluidas e incompreensveis em sua totalidade, as decises tambm o so (ZAHARIADIS, 2007, p. 4). Muitas vezes, limitaes de tempo obrigam os polticos a tomarem decises sem ter formulado preferncias muito precisas (op. cit., p. 3). Mesmo que haja clareza a respeito de que algo precisa ser feito, h elevado grau de impreciso sobre como fazer. Uma mirade de alternativas para a soluo de um problema se apresenta diante de um quadro de incertezas e tempo escasso. H a impondervel interferncia de atores ao longo do processo, cada qual buscando maior influncia. A sobreposio organizacional torna o processo decisrio mais longo e instvel, estimulando conflitos entre os rgos governamentais, que disputam a autoria das aes ou a imputao de responsabilidades (op. cit., p. 4-7). As decises so tomadas por dirigentes (polticos investidos em cargos de direo), enquanto sua implementao est a cargo da burocracia. Os primeiros encarnam a tica da convico; os burocratas, a tica da responsabilidade (WEBER, 1979). Esta teoria tradicional da burocracia (weberiana e wilsoniana) foi construda sobre a suposio de que poderia haver uma fronteira clara e bem delimitada entre o poltico e o burocrata, entre os que decidem e os que implementam, entre polticas pblicas e administrao pblica. No entanto, estas fronteiras tornam-se cada vez mais difceis de serem visualizadas, se que, algum dia, foram to rgidas na prtica quanto na teoria (FREDERICKSON; SMITH, 2003; KETTL, 2002, p. 78; PETERS, 1981). Apesar da burocracia guardar relativa distncia das disputas partidrias frequentemente o faz para preservar-se , no consegue esquivar-se de receber e exercer presses de natureza poltica, dada sua participao direta na definio de marcos legais, bem como sua presena em postos de comando das atividades regulatrias e nas estruturas de governana dos mais diversos subsistemas de polticas pblicas.
87
O perfil e o comportamento da burocracia fazem grande diferena para as chances do Executivo conseguir cumprir o critrio cannico da coeso da ao governamental. Se a unidade de comando depende de ordens claras dos agentes polticos, depende tambm de orientaes suficientemente detalhadas e do monitoramento constante para verificar se tudo est sendo cumprido risca. Cabe burocracia esta tarefa. A depender da maneira como se dar a relao estabelecida com os agentes polticos, a burocracia pode acabar desenvolvendo um papel contrrio, ou seja, o de criar obstculos ao e o de desfazer ordens e orientaes. Anlises desenvolvidas mais recentemente, na linha do presidencialismo de coalizo, chamam a ateno tambm para o fato de que a preponderncia do Executivo na formao de agenda no deve ser atribuda, exclusivamente, aos recursos de poder atinentes s prerrogativas constitucionais dos presidentes e sua capacidade de formar coalizes majoritrias (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS, 2003). Haveria um peso importante do fator informacional, pois o Executivo detentor de conhecimento especializado em muito maior escala que o Legislativo. Questes dessa natureza indicam a necessidade de tratamento mais sistemtico da questo burocrtica e de seu ator fundamental.
8 CONSIDERAES FINAIS
Presidencialismo e federalismo so as instituies centrais da configurao do Estado brasileiro, com relaes complementares e contraditrias. Respondem pelo conjunto mais significativo de regras formais e informais que definem o espao de atuao e as chances dos atores e dos grupos sociais fazerem predominar suas respectivas agendas. O desafio colocado para uma anlise mais abrangente parte da constatao de que preciso suplantar a viso restrita de sistema poltico, aproveitando-se de sua profcua contribuio, para anlises capazes de dar conta da dimenso do Estado. Essa mudana de patamar implica situar a varivel federalismo em primeiro plano, com o devido relevo que adquiriu no quadro institucional brasileiro, em especial quando se considera o marco constitucional de 1988 como fundador de uma nova trajetria. A partir dali, os estados preservaram sua importncia institucional, mas os municpios se tornaram entes federativos formais e atores institucionais de maior peso poltico e acentuado destaque na implementao de polticas pblicas. A esta inovao institucional formal agregou-se uma diretriz poltica consistente, aprofundada ao longo de vrios governos, de descentralizao de um conjunto expressivo de polticas pblicas nacionais. Todos os fatores reunidos, conformou-se um novo arranjo federativo, bastante distinto do verificado em outros momentos histricos.
88
A incorporao da questo burocrtica outra lacuna a ser preenchida. A burocracia parte essencial da prpria definio de Estado moderno (WEBER, 1979) e ator relevante na esfera dos subsistemas. Executivo, Legislativo e Judicirio tm suas relaes permanentemente mediadas por suas burocracias. Sua ao define o prprio relacionamento entre governo e cidados, o que a torna ainda mais necessria ao critrio cannico da coeso do Executivo. As questes neste texto expostas, de forma sumria, representam menos um ponto de chegada que de partida. So concluses mais interessadas em abrir uma agenda de debate, com o objetivo de alcanar uma viso mais ampla do Estado brasileiro e de derivar orientaes para possveis estudos de natureza aplicada, dedicados ao aprimoramento do desenvolvimento institucional e ao fortalecimento da democracia, pedras angulares da trajetria inaugurada em 1988.
89
REFERNCIAS
ABERS, R. N. Inventing Local Democracy: grassroots politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner, 2000. ABERS, R. N.; KECK, M. Representando a diversidade: Estado, sociedade e relaes fecundas nos conselhos gestores. Cadernos CRH, v. 21, n. 52, p. 99122, jan./abr. 2008. ABRANCHES, S. H. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, p. 5-33, 1988. ABRAHO, J. A.; CARDOSO JR., J. C. Dimensionamento e anlise das finanas sociais do governo federal: 1995 a 2002. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1213). ABRUCIO, F. L. Os bares da federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1998. ______. A reconstruo das funes governamentais no federalismo brasileiro. In: HOFMEISTER, W.; CARNEIRO, J. M. (Org.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. Srie Debates, So Paulo, Fundao Konrad Adenauer, n. 22, abr. 2001. ______. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 24, p. 41-67, jun. 2005. ALMEIDA, A. S. A escolha constitucional dos poderes do presidente: o caso da medida provisria. 1998. Dissertao (Mestrado) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1998. ALMEIDA, A. S.; SANTOS, F. Urgency Petitions and the Informational Problem in the Brazilian Chamber of Deputies. Journal of Politics in Latin America, p. 81-110, Mar. 2009. AMES, B. The Deadlock of Democracy in Brazil. Michigan: University of Michigan Press, 2001. AMORIM NETO, O. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, v. 43, n. 3, p. 479-519, 2000. ______. Presidencialismo e governabilidade na Amrica Latina. Rio de Janeiro: FGV, Fundao Konrad Adenauer, 2006. AMORIM NETO, O.; COX, G.; MCCUBBINS, M. Agenda Power in Brazils Cmara dos Deputados: 1989-98. World Politics, v. 55, n. 4, p. 550-578, 2003.
90
AMORIM NETO, O.; SANTOS, F. The Executive connection: presidentiallydefined factions and party discipline in Brazil. Party Politics, v. 7, n. 2, p. 213234, 2001. AMORIM NETO, O.; TAFNER, P. Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio no controle legislativo das medidas provisrias. Dados, v. 45, n. 1, p. 5-37, 2002. ARRETCHE, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. In: SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. Polticas pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006. v. 2. BAILYN, B. The Debate on the Constitution: federalist and antifederalist speeches, articles, and letters during the struggle over ratification. New York: Library of America, 1993. BATALHA, C. H. M. O movimento operrio na Primeira Repblica. Rio de Janeiro: Zahar, 2000. BEARD, C. A. An Economic Interpretation of the Constitution of the United States. New York: Macmillan, 1913. BEARD, C. A.; BEARD, M. R. History of the United States. New York: The Macmillan Company, 1921. BRASIL. Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Mensagem do DASP aos prefeitos e vereadores do Brasil: roteiro bibliogrfico para estudo da administrao municipal. Rio de Janeiro: Servio de Documentao, 1954. CAMPBELL, C. Political Executives and Their Officials. In: FINITER, A. Political Science: The State of the Discipline. Washington, DC: The American Political Science Association, 1993. CAMPELO DE SOUZA, M. C. Federalismo no Brasil: aspectos polticos-institucionais (1930-1964). Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 61, jun. 2006. Disponvel em: <http://migre.me/wujp>. Acesso em: 11 abr. 2010. CANES-WRONE, B. A theory of presidents public agenda setting. Journal of Theoretical Politics. London, Sage, v. 13, p. 183-208, Apr. 2001. ______. The Public Presidency, Personal Approval Ratings, and Policy Making. Presidential Studies Quarterly, v. 34, n. 3, p. 477-492, Sept. 2004. CARMAGNANI, M. El federalismo, histria de una forma de gobierno. In: CARMAGNANI, M. (Coord.). Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina: Fondo de Cultura Econmica, 1993.
91
CASA DE RUI BARBOSA. Rui Barbosa e a Constituio de 1891. Rio de Janeiro, 1985. CODATO, A. Elites e instituies no Brasil: uma anlise contextual do Estado Novo. 2008. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2008. CUNHA, M. W. V. O sistema administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: CBPE, INEP, MEC, 1963. DAHL, R. A. A Preface to Democratic Theory. Chicago: The University of Chicago Press, 1956. DRAIBE, S. M. A experincia brasileira recente de descentralizao de programas federais de apoio ao ensino fundamental. In: COSTA, V. L. C. (Org.). Descentralizao da educao: novas formas de coordenao e financiamento. So Paulo: Edies FUNDAP, Cortez, 1999. p. 68-98. ELAZAR, D. J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press, 1987. FAUSTO, B. A revoluo de 1930: histria e historiografia. So Paulo, Brasiliense, 1970. FERREIRA FILHO, M. G. Curso de direito constitucional. 16. ed. So Paulo: Saraiva, 1987. FIGUEIREDO, A. M. C.; LIMONGI, F. As bases institucionais do presidencialismo na coalizo. Lua Nova CEDEC, So Paulo, v. 44, p. 81-106, 1988. ______. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999. FREDERICKSON, H. G.; SMITH, K. B. The Public Administration Theory Primer. Boulder, Colorado: Westview Press, 2003. FUNDAO GETULIO VARGAS (FGV). 2009. Anos 20: questo social. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos20/ev_quesocial001.htm>. Acesso em: 1o nov. 2009. GARCIA DE ENTERRIA, E.; FERNANDEZ, T. R. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 1980. GEDDES, B. Politicians dilemma: building state capacity in Latin Amrica. Berkeley: University of Califrnia, 1994. GOMES, A. M. C. Burguesia e trabalho: poltica e legislao social no Brasil, 1917-1937. Rio de janeiro: Campus, 1979.
92
GREENSTEIN, F. I. The hidden hand presidency. Nova York: Basic Books, 1982. HAMBLOCH, E. Sua majestade o presidente do Brasil: um estudo constitucional (1889-1934). Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1981. HAMILTON, A.; MADISON, J. M.; JAY, J. The Federalist Papers. Charlottesville: University of Virginia Library, 1787-1788. Disponvel em: <etext.lib.virginia.edu/ebooks/pdf/HMJFedr.pdf >. Acesso em: 29 abr. 2000. HECLO, H. Issue networks and the Executive establishment. In: MCCOOL, D. C. Public Policy Theories, Models, and Concepts. New Jersey: Prentice Hall, 1995, p. 262-287. HORA NETO, J. O princpio da funo social do contrato no Cdigo Civil de 2002. Revista da Escola Superior de Magistratura de Sergipe, n. 3, p. 200-204, 2002. HOWELL, W. Executives and the American presidency. In: BINDER, S.; RHODES, R.; ROCKMAN, B. (Ed.). Handbook of Political Institutions. Oxford University Press, 2006. INCIO, M. Sucesso presidencial e presidencialismo de coalizo no Brasil: 1990-2004. 2006. Tese (Doutorado) Universidade de Minas Gerais, Minas Gerais, 2006. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 16, nov. 2008. KETTL, D. The transformation of governance: public administration for the twenty-first century America. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 2002. 204 p. KINGDON, J. W. Agendas, alternatives and public policies. Boston: Little Brown, 1984. KUGELMAS, E. A revoluo recente do regime federativo no Brasil. In: HOFMEISTER, W.; CARNEIRO, J. M. (Org.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. Srie Debates, So Paulo, Fundao Konrad Adenauer, n. 22, abr. 2001. KUGELMAS, E.; SOLA, L. Recentralizao/descentralizao: dinmica do regime federativo no Brasil dos anos 90. Tempo Social, v. 11, n. 2, p. 63-83, 1999. LASSANCE, A. Bases da poltica brasileira: um estudo das reeleies nos municpios. 2007. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia, 2007. Disponvel em: <http://repositorio.bce.unb.br/bitstream/10482/2713/1/ Dissert_AntonioLassance.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2010. ______. Federalismo e democracia. Vitrais: Revista do programa de ps-graduao do Instituto de Cincia Poltica (IPOL) da Universidade de Braslia. Braslia: IPOL/ UnB, 2009. Disponvel em: <http://migre.me/wtEg>. Acesso em: 13 abr. 2010.
93
LEAL, V. N. Coronelismo: enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1948. LESSA, R. A inveno republicana. So Paulo: Vrtice, 1989. LIJPHART, A. (Ed.). Presidential versus Parliamentary Government. New York, Oxford: University Press, 1992. LINZ, J. J.; VALENZUELA, A. (Ed.). The Failure of Presidential Democracy: the case of Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994. LOVE, J. L. Autonomia e interdependncia: So Paulo e a federao brasileira, 1889-1937. In: FAUSTO, B. (Org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira: o Brasil Republicano. Estrutura de poder e economia (1889-1930). 5. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004, v. 1. Tomo III. MAINWARING, S. Democracia presidencialista multipartidria: o caso do Brasil. Lua Nova, So Paulo, ano 28/29, 1993. ______. Brazil: weak parties, feckless democracy. In: MAINWARING, S.; SCULLY, T. R. (Org.). Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. MCCUBBINS, M. D. Abdication or Delegation? Congress, the Bureaucracy, and the Delegation Dilemma. Regulation, v. 22, n. 2, 1999. MIRANDA, F. C. P. Comentrios Constituio de 1967. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1970. Tomo I. MOE, T. The Politicized Presidency. In: CHUBB, J.; PETERSON, P. E. (Ed.). New Direction in American Politics. Washington, DC: Brookings, 1985. NEUSTADT, R. Poder presidencial e os presidentes modernos. Braslia: ENAP, 2008. OSTROM, V. A. Meaning of american federalism: constituting a self-governing society. San Francisco: Institute of Contemporary Studies, 1991. PEREIRA, C.; POWER, T. J.; RENN, L. Under What Conditions Do Presidents Resort to Decree Power? Theory and Evidence from the Brazilian Case. The Journal of Politics, v. 67, n. 1, p. 178-200, 2005. PESSANHA, C. Poder Legislativo do Executivo no Brasil: o decreto-lei e a medida provisria (1965-1999). Rio de Janeiro: Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2000. PETERS, B. G. The problem of bureaucratic government. Journal of Politics, v. 43, n. 1, fev. 1981.
94
______. Politicians and bureaucrats in the politics of policymaking. In: LANE, J. E. (Ed.). Bureaucracy and Public Choice. London: Sage, 1987. PETERSON, P. Federalism at the American Founding: in Defense of the Diamond Theses. Publius, n. 15, p. 23-30, 1985. PIERSON, P. Politics in Time. Princeton: Princeton University Press, 2004. PIERSON, P.; SKOCPOL, T. American Politics in the Long Run. In: PIERSON, P.; POCOCK, J. G. A. The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition. Princeton: Princeton University Press, 1975. POWER, T. J. The Pen Is Mightier Than the Congress: Presidential Decree Power in Brazil. In: CAREY, J. M.; SHUGART, M. S. (Comp.). Executive Decree Authority. Cambridge: Cambridge University Press, 1988. ______. Optimism, Pessimism, and Coalitional Presidentialism: debating the institutional design of brazilian democracy. Bulletin of Latin American Research, v. 29, n. 1, p. 18-33, 2010. POWER, T. J.; GONZLES, J. Cultura poltica, capital social e percepes sobre corrupo: uma investigao quantitativa em nvel mundial. Revista de Sociologia e Poltica, n. 21, nov. 2003. PUTNAM, R. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1996. RIKER, W. H. Democracy in the United States. New York: Macmillan, Co., 1953. ______. Federalism, Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, Company, 1964. ______. Federalism. In: GREENSTEIN, F.; POLSBY, N. W. (Org.). Handbook of Political Science. Reading MA: Addison-Wesley, 1975. v. 5. p. 93-172. ______. The Development of American Federalism. Boston: Kluwer, 1987. ______. The Strategy of Rhetoric: campaigning for the American Constitution. New Haven: Yale University Press, 1996. RODRGUEZ, R. V. Castilhismo: uma filosofia da Repblica. Braslia: Senado Federal, 2000. ROSSITER, C. Introduction to The Federalist Papers. New York: Mentor Books, 1961.
95
S, V. Ruy e os constituintes de 91. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1950. SABATIER, P. A.; JENKINS-SMITH, H. C. (Ed.). Theories of the policy process. Boulder, Colorado: Westview Press, 2000. SANTOS, F. G. M. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003. SANTOS, W. G. Estado, instituies e democracia. In: CARDOSO JR., J. C. Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro. Braslia: Ipea, 2009. SCHLESINGER, A. The Imperial Presidency. Boston: Houghton Mifflin, 1973. SIEMERS, D. J. Ratifying the Republic: Antifederalists and Federalists in constitutional time. 2. ed. Stanford: Stanford University Press, 2004 SINGER, A. V. Rousseau e o federalista. Lua Nova, Revista de Cultura e Poltica, v. 51, p. 20-30, 2000. SKOCPOL, T. Unravelling From Above. The American Prospect, n. 25, p. 20-25, Mar./Apr. 1996. Disponvel em: <http://xroads.virginia.edu/~HYPER/ DETOC/assoc/25-cnt2.html>. Acesso em: 23 mar. 1999. ______. The Transformation of American Politics. Princeton: Princeton University Press, 2007. SKOCPOL, T.; FIORINA, M. Civic Engagement in American Democracy. Washington: Brookings Institute, 1999. SKOWRONECK, S. The Politics presidents make. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993. STEPAN, A. Para uma nova anlise comparativa do federalismo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam o poder do demos. Dados, v. 42, n. 2, p. 197-251, 1999. SUBIRATS, J. El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las polticas pblicas. In: FERRAREZI, E.; SARAIVA, E. (Org.). Polticas Pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006. TRINDADE, H. Poder Legislativo e autoritarismo no Rio Grande do Sul: 1891-1937. Porto Alegre: Sulina, 1980. VIANNA, L. W. Liberalismo e sindicato no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978. WAHRLICH, B. M. S. Reforma administrativa na era de Vargas. Rio de Janeiro: FGV, 1983.
96
WEBER, M. O poltico e o cientista. Lisboa: Presena, 1979. WOOD, G. W. The Creation of the American Republic: 1763-1789. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1962. ZAHARIADIS, N. Ambiguity and Choice in European Public Policy. In: THE BIENNIAL CONFERENCE OF THE EUROPEAN UNION STUDIES ASSOCIATION, 10. Montreal, Canada, May 17-19 2007. p. 31. Disponvel em: <http://aei.pitt.edu/8031/01/zahariadis-n-10f.pdf>. Acesso em: 23 jul. 2008.
CAPTULO 3
O CONGRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E ATUAO NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE DO EXECUTIVO
1 INTRODUO
Este captulo discute a capacidade institucional e a atuao do Congresso Nacional na produo de polticas pblicas e no controle de sua execuo durante o atual regime democrtico, inaugurado com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). O objetivo caracterizar o desempenho do Legislativo nacional nessas funes nas duas ltimas dcadas. A despeito de qualquer juzo normativo, o fato que, principalmente a partir da dcada de 1990, a questo do desempenho do Legislativo ocupa cada vez mais espao na agenda dos organismos internacionais, como parte integrante da preocupao com a governana, em geral, e com a reduo da pobreza, em particular. De acordo com o Programa de Fortalecimento Parlamentar do Banco Mundial, o bom funcionamento do parlamento fundamental para promover a boa governana (World Bank Institute, [s.d.]). A mesma concepo aparece em trabalho preparado pela United States Agency for International Development (USAID) sobre fortalecimento do Legislativo: legislativos devem funcionar de forma efetiva para reforar a democracia e tornar as polticas pblicas efetivas (USAID, 2000, p. 1). O Poder Legislativo, em regimes democrticos, apresenta significativa diversidade na sua capacidade institucional e, provavelmente, tambm na sua atuao e impacto sobre o resultado do processo decisrio. Para lidar com esta diversidade, a literatura especializada desenvolveu vrias tipologias. Uma das mais recentes a proposta por Morgenstern (2002), desenvolvida especialmente a partir da observao das experincias latino-americanas. O autor prope a distino entre legislativos proativos e reativos, em que os primeiros tm como caracterstica iniciar e aprovar suas prprias iniciativas de polticas e os segundos caracterizam-se mais por emendar ou vetar as iniciativas do Executivo. Os legislativos reativos podem ainda ser classificados em subservientes (no oferecem resistncia), flexveis (dispostos a negociar o seu apoio), venais (vendem o seu apoio em troca de benefcios particulares) e recalcitrantes (principal ao a obstruo). Para o autor, o Legislativo brasileiro reativo, porm seu subtipo
98
difcil de determinar, tendo variado entre recalcitrante e um misto de venal e flexvel (MORGENSTERN, 2002, p. 443). Parece correto afirmar que, na medida em que o Congresso Nacional atua de forma recalcitrante ou mesmo venal, ele no contribui para a boa governana e dificilmente poder contribuir de forma eficaz para a soluo das histricas mazelas do pas. A dificuldade encontrada por Morgenstern em classificar o Legislativo brasileiro reflete a controvrsia que existe na literatura especializada a respeito do padro de comportamento dos congressistas do pas e, por extenso, do padro de atuao do Congresso. Existem basicamente duas interpretaes que, na falta de terminologia estabelecida, opta-se por denominar de pessimista e otimista.1 A interpretao pessimista acerca da atuao do Congresso afirma que, devido aos incentivos gerados pelas regras eleitorais permissivas e pelo federalismo poltico fortemente descentralizado, o interesse dos parlamentares brasileiros est voltado prioritariamente para polticas que atendam a demandas particulares ou locais. Por isso, no prioridade para os congressistas propor nem deliberar sobre polticas de carter nacional, o que faz com que eles deixem a primeira daquelas atividades a cargo do Executivo. No bastasse isto, a interpretao pessimista afirma que os parlamentares tm incentivos para usar o seu poder de veto de maneira a obstruir a passagem de reformas que, embora importantes para o pas, contrariam os interesses imediatos de grupos organizados. Na melhor das hipteses, o Executivo pode conseguir os votos necessrios para aprovar a sua agenda de polticas pblicas no Congresso mediante a transferncia direta de recursos oramentrios para as clientelas dos parlamentares. Da o Congresso ser considerado reativo, recalcitrante e venal. A partir da metade dos anos 1990, uma srie de trabalhos empricos sobre a atividade legislativa revelou resultados que possibilitaram interpretao mais otimista do Congresso. De acordo com esta interpretao, o Legislativo brasileiro no o reino do parlamentar individual, em que o particularismo prevalece sobre questes de interesse mais geral. Ao contrrio, o comportamento dos parlamentares segue padres ideolgico-partidrios bem definidos e, tal como nas democracias multipartidrias desenvolvidas, existe uma agenda de polticas pblicas que fruto de acordos entre o Executivo e os lderes dos maiores partidos parlamentares, acordos estes que assumem a forma de coalizes de governo com os partidos governistas recebendo postos ministeriais em proporo ao tamanho do seu apoio legislativo. Mais importante que os supostos incentivos particularistas gerados pelas regras eleitorais e pelo federalismo seriam os incentivos ao coordenada via lderes partidrios provenientes
1. Os trabalhos que melhor representam a interpretao pessimista e a otimista so, respectivamente, Ames (2001) e Limongi e Figueiredo (1999, 2005). Palermo (2000) e Power (2010) so excelentes resenhas da literatura a respeito do impacto do Congresso e das instituies polticas brasileiras, em geral sobre a governabilidade.
O Congresso Nacional no Ps-1988...
99
da centralizao do processo decisrio dentro do Congresso e dos fortes poderes constitucionais do Executivo. A discusso aqui proposta sobre o desempenho do Congresso Nacional tem carter exclusivamente emprico-descritivo, estando fortemente baseada nos achados de trabalhos existentes. A partir da evidncia disponvel e, em menor medida, de dados especialmente coletados para esta anlise, avalia-se o que o Congresso produziu e como ele produziu nos ltimos 20 anos. No faz parte dos objetivos deste captulo discutir o porqu dos padres observados, embora esta preocupao ocupe cada vez mais espao na literatura especializada, conforme constatado em Power (2010). Claro que a qualidade da avaliao est condicionada pela quantidade e qualidade da evidncia disponvel e, por isso, procura-se apontar onde esta se encontra deficitria ou frgil, na esperana de que trabalhos futuros venham a complement-la e aprimor-la. No obstante estas limitaes, o captulo servir para fornecer subsdios que propiciem a caracterizao mais precisa do Congresso, no caso, na linha da tipologia proposta por Morgenstern (2002). No intuito de estruturar a discusso, recorre-se ao modelo de avaliao do desempenho comparado de legislativos proposto em Arter (2006a, 2006b). Este autor prope a seguinte pergunta orientadora: Como os parlamentares, tanto individual como coletivamente, atuam para desempenhar seus papis legislativos na formulao, deliberao e controle sobre a execuo de polticas pblicas? (ARTER, 2006a, p. 255). Com vista a conferir operacionalidade emprica a esta pergunta geral, so listadas a seguir quatro perguntas mais especficas, tambm sugeridas pelo mesmo autor (2006a, p. 251): Pergunta 1 (capacidade institucional): Em que medida o Congresso capaz de influenciar a produo e de controlar a execuo de polticas pblicas? Pergunta 2 (iniciativa legal): Em que medida o Congresso produz polticas pblicas relevantes por iniciativa prpria? Pergunta 3 (autonomia decisria): Em que medida o Congresso altera iniciativas de polticas pblicas do Executivo, mesmo contra a vontade desse ltimo? Pergunta 4 (efetividade do controle): Em que medida o Congresso exerce controle efetivo sobre a execuo de polticas pblicas?
No a inteno neste texto sugerir que essas quatro perguntas abranjam todos os aspectos relevantes do desempenho do Legislativo. Igualmente importante , por exemplo, a dimenso do processo legislativo, que compreende os processos decisrios em cada casa legislativa e entre elas; a atuao dos lderes e dos detentores de cargos de poder; e a atuao das comisses. Infelizmente, devido a
100
severas limitaes de disponibilidade de dados, o processo legislativo ser tratado apenas superficialmente neste trabalho. Tambm no ser avaliada aqui a funo legislativa de representao de interesses.2 Por fim, este captulo est organizado de maneira que em cada uma das prximas sees sero discutidas a evidncia e as concluses oferecidas pela literatura a respeito de cada uma daquelas quatro dimenses capacidade, iniciativa, autonomia e efetividade do controle, nesta ordem.
2 CAPACIDADE INSTITUCIONAL
Ao mesmo tempo em que a Constituio de 1988 resgatou vrios dos poderes do Legislativo que haviam sido restringidos ou eliminados durante o perodo militar, ela tambm preservou ou conferiu vrias prerrogativas extraordinrias ao presidente da Repblica. Existe virtual consenso na literatura especializada de que o atual quadro institucional confere ao presidente enorme capacidade de interferncia na agenda do Congresso. A seguir, discutem-se as regras do processo de produo de polticas pblicas que so comumente apontadas como favorecedoras do Executivo em detrimento do Legislativo.
2.1 Medidas provisrias
A prerrogativa legislativa mais poderosa do presidente brasileiro o seu poder de editar medidas provisrias, uma forma de decreto normativo, tal como previsto no Art. 62 da atual Constituio. Do ponto de vista estratgico, a principal caracterstica da medida provisria (MP) o fato de ela ter efeito legal imediato, embora seja necessria a sua posterior confirmao pelo Congresso. Nos ltimos 20 anos, as regras do processo legislativo da MP sofreram duas modificaes importantes, que se descreve brevemente a seguir. No texto original da Constituio de 1988, a nica condio imposta ao uso da MP era que ela somente poderia ser usada em situaes de relevncia e urgncia no havia qualquer restrio quanto ao seu contedo. Os procedimentos legislativos tambm no estavam explicitados. Originalmente, entendeu-se que para cada MP editada seria designado um relator do plenrio do Congresso Cmara e Senado em sesso conjunta para fazer uma recomendao ou pela aprovao, ou pela rejeio da medida. A MP seria ento votada no Congresso sem a possibilidade de emendas, sendo que partes do seu contedo poderiam ser rejeitadas. O prazo para deliberao era de 30 dias, ao fim do qual a MP perderia eficcia caso no tivesse sido votada. Fosse por falta de aprovao ou por rejeio, a perda de eficcia da MP implicaria o Congresso regular os eventuais efeitos legais produzidos durante a sua vigncia.
2. Sobre a questo da representao, ver os captulos 1 e 2 do volume 3 deste livro.
101
Os congressistas regulamentaram o processo legislativo da MP em maio de 1989. Naquela oportunidade, alguns dos procedimentos inicialmente adotados foram modificados de forma substancial. Em vez de a anlise da MP ser realizada por um relator de plenrio, ficou definido que uma comisso mista ad hoc seria formada para se pronunciar a respeito da constitucionalidade e do mrito da medida no prazo de 20 dias. comisso foi concedido o poder de propor texto alternativo ao original e as emendas de plenrio passaram a ser permitidas. A segunda reforma significativa do rito legislativo da MP ocorreu em setembro de 2001, por meio da Emenda Constitucional (EC) no 32. A principal motivao dessa reforma foi a prtica intensa da reedio mensal de MPs no votadas. Embora o texto constitucional previsse a perda de eficcia das medidas no votadas no prazo, havia o entendimento de que a reedio imediatamente aps o prazo constitucional era procedimento vlido.3 O problema que, a partir de meados de 1994, o que era exceo tornou-se regra, no tendo sido raras medidas reeditadas por mais de 24 meses consecutivos. A EC no 32 proibiu explicitamente a reedio, mas alargou o prazo de tramitao das MPs para 60 dias, prorrogvel apenas uma vez por igual perodo. A reforma incluiu outras alteraes importantes. A apreciao conjunta no Congresso foi substituda pela em separado, com passagem inicial pela Cmara e com o Senado exercendo o seu papel tradicional de Casa revisora. Atrasos passaram a ser penalizados com o trancamento da pauta da casa em que estivesse tramitando a MP, quando esta no tivesse sido votada em at 45 dias da data da sua publicao. A regulamentao, pelo Congresso, dos eventuais efeitos produzidos pelo texto original de MP alterada, rejeitada ou no votada passou a ser opcional. Finalmente, a nova redao da Constituio proibiu explicitamente o uso de MPs para questes relativas cidadania, aos direitos polticos, legislao eleitoral, ao direito penal e processual civil, organizao do Judicirio e do Ministrio Pblico e ao oramento. O uso intenso do instituto da MP pelos sucessivos governos (tabela 2) tem sido objeto tanto de anlises acadmicas como de crticas de vrios setores da sociedade civil, alm, claro, dos partidos de oposio. Vrios analistas veem no fato de a MP ter fora de lei, importante vantagem estratgica para o presidente em relao ao Congresso. De acordo com Limongi e Figueiredo (2003, p. 65), o executivo capaz de alterar o status quo unilateralmente, criando um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto praticamente impossvel. Nas palavras de Monteiro (1995, p. 66), a prerrogativa da edio de MP (...) essencial na determinao do resultado final da interao estratgica do executivo e (sic) a legislatura. Mas, ao contrrio do que estes autores sugerem, as vantagens
3. Conforme parecer publicado no Dirio do Congresso Nacional de 1o de maro de 1989 citado em Limongi e Figueiredo (1999, p. 138).
102
estratgicas que a MP confere ao Executivo na determinao do resultado do processo decisrio no so to grandes, especialmente no que diz respeito capacidade do Executivo de obter um resultado que, para o Congresso, seja pior que o status quo ante. Alm da interferncia na agenda parlamentar, no sentido de definir sobre o que o Congresso deve deliberar e quando, no mximo, devido vantagem do iniciador (first-mover advantage),4 o Executivo pode obter uma poltica que a melhor para ele entre aquelas que o Congresso prefere ao status quo. A partir de anlise mais minuciosa do efeito do poder constitucional de decreto5 sobre o resultado do processo decisrio, Negretto (2004, p. 540-541) concluiu que, se o Legislativo pode alterar o decreto, o presidente capaz de obter uma poltica fora do conjunto de polticas aceitveis pela maioria legislativa somente se a validade do decreto no exigir a aprovao do Legislativo e aquela maioria no for suficiente para derrubar o veto presidencial. No Brasil, somente durante curto perodo entre a promulgao da Constituio, em outubro de 1988, e a primeira regulamentao da MP, em maio de 1989 os congressistas no puderam alterar os textos das MPs. Desde ento, a primeira daquelas condies a validade do decreto no exigir aprovao somente existiu antes da EC no 32, em virtude da possibilidade de facto de reedio de MPs no votadas, o que transferia para o Congresso o nus de formao de maioria para rejeitar a medida. Quanto segunda condio apontada por Negretto, como no Brasil o veto presidencial requer maioria absoluta para ser derrubado, mesmo antes da EC no 32 no era possvel para o Executivo impor ao congressista mediano uma poltica menos preferida que o status quo.6 Outra implicao da anlise de Negretto que, se a aprovao do Legislativo necessria, a vantagem do iniciador diminui bastante quando o decreto precisa ser aprovado em duas casas legislativas com preferncias diferentes, em lugar de apenas uma (2004, p. 541). A razo que, no primeiro caso, o presidente precisa obter o apoio de duas maiorias potencialmente diferentes, enquanto que no segundo, somente de uma. A partir desse resultado, pode-se dizer que, ao transferir a deliberao da MP para as duas casas legislativas separadamente, a EC no 32 reduziu a capacidade de influncia do presidente sobre o processo decisrio.
4. Supondo que o presidente e um grupo de legisladores tm propostas diferentes, ao submeter a sua por meio de MP, e devido a ela ter fora de lei, o Executivo coloca imediatamente a sua proposta em primeiro plano. 5. Por poder constitucional de decreto entenda-se a prerrogativa constitucional do Executivo de efetuar mudanas legais em polticas pblicas sem prvia delegao do Legislativo (NEGRETTO, 2004, p. 535). A MP um caso particular de poder constitucional de decreto. No esto includos nesta categoria nem os decretos que regulamentam a execuo de leis (Art. 84, inciso IV, CF/88) nem os decretos administrativos (Art. 84, inciso VI, CF/88). No trecho que se segue, usa-se o termo decreto para descrever os resultados da anlise de Negretto. O termo MP usado na aplicao daqueles resultados ao caso brasileiro. 6. Pelo teorema do eleitor mediano (BLACK, 1948), desde que as preferncias ideais dos legisladores possam ser alinhadas ao longo de um nico eixo, a poltica escolhida pela maioria ser a equivalente mediana daquelas preferncias.
103
luz desses resultados, pode-se concluir da breve descrio da evoluo do instituto da MP que a ao do Congresso tem sido orientada para preservar a sua capacidade legislativa. Ao regulamentar o processo legislativo das MPs, o Congresso reafirmou o seu poder de emenda. Por meio da EC no 32, resgatou a obrigatoriedade da sua aprovao para a validade das MPs e, com a regra de tramitao em separado, assegurou a cada casa legislativa o seu poder de veto.7 No geral, pelas regras da MP que prevaleceram na maior parte dos ltimos 20 anos, e dado o limitado poder de veto do presidente, no se pode afirmar que o Executivo tenha sido capaz de sistematicamente aprovar polticas pblicas que no estivessem entre as preferidas pelo Congresso. Ainda assim, vlida a afirmao de Limongi e Figueiredo (2003, p. 65) de que a MP pode criar um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto praticamente impossvel. Este parece ter sido o caso, por exemplo, da MP no 1.182, de 17 de novembro de 1995, que permitiu ao Banco Central financiar com dinheiro pblico frao substancial do dficit bilionrio do Banco Nacional, de forma a viabilizar a sua aquisio por outra instituio financeira privada. Esta MP foi editada em um sbado e, na segunda-feira seguinte, quando o Congresso se reuniu, a transao financeira que viabilizava a venda do Banco Nacional j havia se consumado, tornando a sua reverso, seno impraticvel, ao menos altamente custosa. Em um caso como este, a capacidade do Congresso de alterar a MP torna-se irrelevante de fato para assegurar que o Executivo no executar poltica pblica contrria preferncia da maioria parlamentar. Note-se, porm, que a efetiva perda, pelos legisladores, da capacidade de alterar ou rejeitar uma MP depende de circunstncias observveis empiricamente, isto , de a medida produzir consequncias concretas e de estas serem de reverso muito custosa. Isso tudo em tempo curto o suficiente para que o Congresso no tenha condies de, por exemplo, rejeitar a medida de pronto. So fortes, no entanto, as indicaes de que tais condies ocorrem apenas raramente, o que torna a relevncia emprica da afirmao de Limongi e Figueiredo no mnimo questionvel.
2.2 Urgncia constitucional
A urgncia constitucional (Art. 64 da CF/88) pode ser aplicada unilateralmente pelo presidente a qualquer projeto de lei (PL) de sua iniciativa com exceo dos projetos de cdigo e em qualquer tempo do processo legislativo, implicando prazo de 45 dias para cada uma das casas legislativas, sucessivamente, votar o projeto. No respeitado este prazo, fica automaticamente trancada a pauta. Em termos estratgicos, e tal
7. A EC no 32 teve duas consequncias no antecipadas. A primeira foi a intensicao do uso de MPs, e a segunda foi o frequente trancamento da pauta legislativa, esta ltima devido ao elevado nmero de MPs no votadas no prazo constitucional. As implicaes do trancamento para a inuncia do Congresso vis--vis a do Executivo na produo legislativa ainda no foram devidamente analisadas, no entanto. Para uma discusso dessas consequncias, ver Pereira, Power e Renn (2008).
104
como no caso da medida provisria, a urgncia permite ao presidente interferir na agenda parlamentar, definindo sobre o que e quando os legisladores devem decidir. Mas este recurso no interfere na capacidade dos legisladores de alterar o projeto e, por isso, no permite ao presidente induzir uma deciso do Congresso mais prxima da sua preferncia. Embora enfatizada por alguns autores (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, captulo 2; PEREIRA; MUELLER, 2000), a utilizao da urgncia constitucional tem sido bastante moderada. Entre os projetos de lei ordinria submetidos pelo Executivo desde a promulgao da Constituio at o fim de 2006, apenas 14% tramitaram na Cmara dos Deputados sob o Art. 64.8 Mais frequente, porm, tem sido a utilizao da urgncia regimental, recurso do prprio Legislativo para abreviar a tramitao de projetos, de forma que eles possam ser votados inclusive imediatamente.9 Levantamento realizado por Almeida e Santos (2009, p. 87) revelou que, dos projetos de lei submetidos pelo Executivo entre maro de 1990 e dezembro de 2006, 36% tramitaram sob urgncia regimental na Cmara dos Deputados, mas que raramente houve oposio ao seu uso. Ou seja, as iniciativas do Executivo que recebem tratamento de urgncia no Congresso so consensuais e, neste sentido, no se pode dizer que este instrumento seja utilizado pela maioria governista para impor a sua agenda sobre o restante dos parlamentares.
2.3 Iniciativa exclusiva do presidente
O presidente tem exclusividade na iniciativa de polticas relativas administrao pblica, tributao e oramento (Art. 61, CF/88). A importncia da iniciativa exclusiva para o presidente reside na capacidade de ele preservar o status quo quando existe maioria parlamentar que, caso tivesse o poder de iniciativa, adotaria poltica pior para o presidente que o status quo. Nesse sentido, a capacidade do Congresso de influenciar as polticas pblicas nas reas de iniciativa exclusiva do presidente bem menor porque foi condicionada preferncia do presidente.
2.4 Concentrao dos poderes oramentrios
Os poderes sobre o oramento (Arts. 165 a 169 da CF/88) esto fortemente concentrados no Executivo. Alm de deter a exclusividade de iniciativa, o Executivo tambm decide unilateralmente quais emendas parlamentares sero executadas. Mesmo o poder de emenda do Congresso bastante limitado, pois: i) as emendas devem ser compatveis com as metas e disposies de mdio prazo Plano Plurianual (PPA) e de curto prazo Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) previamente acordadas
8. Os dados foram compilados a partir do stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara. gov.br>. Com alguma frequncia, o Executivo retira a urgncia atribuda a seus projetos. No foram computados estes casos porque, uma vez retirada a urgncia, o projeto segue o trmite legislativo normal. 9. Esse tipo de urgncia est presente nos regimentos da Cmara e do Senado, nos Arts. 154, 155 e 345, respectivamente.
105
entre o Executivo e o Legislativo; ii) o alcance delas restrito, j que despesas com pessoal, juros da dvida e transferncias constitucionais para os estados, os municpios e o Distrito Federal no podem ser alterados por emendas;10 e iii) as emendas no podem acarretar aumento de gasto, sendo possvel apenas o remanejamento de despesas exceto as do item 2. A despeito de estas regras gerais permanecerem as mesmas desde a promulgao da Constituio, o processo oramentrio sofreu diversas mudanas nesses ltimos 20 anos, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de emenda dos parlamentares.11 Antes de 1993, no havia limites ao nmero de emendas individuais, o que criou uma tragdia dos comuns,12 com a mdia de emendas por congressista chegando a 130. A Resoluo no 1, de junho de 1993, limitou em 50 o nmero mximo de emendas por parlamentar. Outra inovao importante desta resoluo foi definir, pela primeira vez, autores coletivos para as emendas, no caso as bancadas estaduais e as comisses permanentes. Como resposta aos problemas de corrupo evidenciados pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento (1993-1994), o Congresso aprovou, em setembro de 1995, a Resoluo no 2, que racionalizou ainda mais o procedimento de emenda ao oramento. O nmero mximo de emendas individuais por parlamentar foi reduzido para 20 e passou a vigorar um teto para o valor de recursos destinados a cada parlamentar inicialmente, este teto foi de R$ 1,5 milho. Os autores coletivos de emenda foram ampliados para incluir tambm as bancadas regionais e as parlamentares e passaram a ter prioridade sobre os autores individuais. Pode-se, ento, dizer que o perodo 1989-1994 foi marcado por intenso aprendizado institucional a respeito da operacionalizao do ciclo oramentrio. Ressalte-se que este aprendizado deu-se em um ambiente adverso, de inflao alta, que muito dificultou o entendimento e o acompanhamento do processo oramentrio. No obstante, o Congresso respondeu s dificuldades, inclusive impondo limites liberdade de emenda do parlamentar individual e privilegiando formas coletivas de atuao, via comisses e bancadas. Neste sentido, o Congresso agiu para racionalizar e institucionalizar o seu poder de emenda ao oramento.
10. Na prtica, a interveno do Congresso resume-se ao remanejamento das despesas com investimento, que representaram 4,7% do oramento total entre 1996 e 1998, e 3,2% do oramento de 1999 (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2002, p. 314). 11. Para uma descrio minuciosa do processo oramentrio e das principais mudanas por ele sofridas, ver Sanches (1993, 1996, 1998). 12. A expresso tragdia dos comuns foi cunhada por Hardin (1968) para caracterizar a situao na qual indivduos racionais usando de forma independente um recurso comum limitado acabam por exauri-lo, mesmo no sendo no interesse de nenhum deles que isto acontea. Cox (1987, p. 60) usou o termo para descrever a situao dos parlamentares britnicos, em meados do sculo XIX, quando o nmero das suas iniciativas de lei aumentou extraordinariamente enquanto o tempo legislativo dedicado apreciao dessas iniciativas o recurso comum permaneceu xo.
106
2.5 Controle do Executivo pelo Legislativo
O Legislativo brasileiro detm prerrogativa exclusiva de fiscalizar e controlar o Executivo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que, embora autnomo, atua tambm a pedido do Legislativo. A atual Constituio fortaleceu de maneira considervel o Congresso para o exerccio da funo de controle, ampliando o poder de fiscalizao do TCU (Art. 71, CF/88) e a influncia dos congressistas sobre a escolha dos ministros deste tribunal (Art. 49, inciso XIII, CF/88). Em adio aos seus poderes de fiscalizao e controle, o Congresso tem poderes para remover ministros dos seus cargos em casos de crimes contra a administrao e as finanas pblicas (Lei no 1.079/1950). Tambm tem poder para suspender os atos do Executivo que excederem os limites do que ele est autorizado a realizar (Art. 49, inciso V, CF/88). O TCU, por sua vez, possui poder prprio de punio, podendo paralisar programas e obras governamentais com indcios de irregularidades, aplicar multas a autoridades (Art. 71, CF/88) e inabilitar pessoas a exercer cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica federal. A principal funo do TCU fiscalizar o Executivo de forma rotineira, avaliando e julgando prestaes de contas, realizando inspees e auditorias. As irregularidades encontradas so comunicadas ao Congresso, que deve tomar providncias quando se trata de relao contratual. Entre as atividades de fiscalizao do Tribunal, a mais saliente a apreciao anual das contas do presidente da Repblica.13 Alm do TCU, os parlamentares contam com vrios mecanismos de fiscalizao internos ao prprio Legislativo, isto , mecanismos cujo funcionamento depende to somente da iniciativa dos congressistas. para estes mecanismos que est direcionada a discusso que se segue. A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) uma comisso permanente formada por deputados e senadores que tm entre as suas atribuies constitucionais fiscalizar e acompanhar a execuo financeira e oramentria dos oramentos da Unio (Art. 166, CF/88). Dado que o Executivo controla totalmente a execuo, a ao fiscalizadora da CMO serve para minimizar o risco de que a distribuio do gasto pblico, entre os vrios programas governamentais, seja diferente do aprovado pelos parlamentares quando da votao do oramento. As demais comisses permanentes tambm podem realizar atividades de fiscalizao do Executivo nas suas reas de competncia temtica (Art. 58, CF/88). Isto pode ser feito mediante a realizao de audincias pblicas (Art. 58, 2o, inciso II), a convocao de ministros para prestarem esclarecimentos (Art. 58, 2o, inciso III), a verificao in loco da execuo de programas governamentais (Art. 58, 2o, inciso VI) ou, de forma mais geral, quando acionadas por meio
13. Para uma discusso mais detalhada acerca do papel do TCU, ver o captulo 12, na Parte IV deste volume.
107
da aprovao de proposta de fiscalizao e controle (Arts. 61 e 102-B dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente).14 Este ltimo mecanismo, no entanto, de uso mais custoso para os parlamentares, na medida em que exige fundamentao mais elaborada, alm de plano de execuo e metodologia de avaliao. Qualquer um desses recursos pode ser acionado pela maioria dos membros da comisso. A Constituio prev tambm que os congressistas podem formar CPIs (Art. 58, 3o, CF/88), que so comisses temporrias criadas exclusivamente para investigar a ao do Executivo em torno de um fato especfico. A CPI tem poderes prprios das autoridades judiciais, o que a torna mecanismo de investigao parlamentar potencialmente muito eficaz. A formao de CPI requer os votos favorveis de pelo menos um tero da casa em que for proposta. Tal como as comisses permanentes, a sua composio deve refletir os pesos dos partidos. Porm, mesmo aps aprovada, no certo que a CPI seja instalada, pois isto depende de os lderes partidrios designarem nmero suficiente de membros. E mesmo aps a sua instalao, nada garante que a CPI concluir a investigao que motivou a sua formao. Por fim, existe ainda a prerrogativa de os parlamentares individualmente apresentarem requerimentos de informao a ministros e outras autoridades do Executivo, sujeitos apenas a despacho autorizativo da mesa diretora da respectiva casa legislativa e ao qual, caso negativo, cabe recurso ao plenrio (Arts. 115 e 215 dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente). Os ministros so obrigados a responder os pedidos de informao em 30 dias, sob pena de incorrer em crime de responsabilidade. Pode-se dizer, ento, que a Constituio confere ao Congresso e ao TCU prerrogativas considerveis para fiscalizar, controlar e, eventualmente, punir o Executivo. Estas prerrogativas no sofreram mudanas significativas desde 1988. As duas nicas mudanas relevantes que ocorreram foram em nvel do processo de fiscalizao sobre o oramento. A primeira delas foi a criao, em 1993, das Consultorias de Oramento da Cmara e do Senado, rgos tcnicos compostos por servidores concursados e cuja funo prestar consultoria aos parlamentares sobre questes oramentrias. A segunda mudana relevante no processo de fiscalizao foi a gradual apropriao pelos parlamentares do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) que, embora tenha sido concebido originalmente pelo governo federal como ferramenta de organizao contbil, tornou-se importante fonte de informao sobre as contas pblicas.15 Estas duas mudanas tiveram o claro efeito de aprimorar a fiscalizao do Executivo pelo Legislativo.
14. No Senado, a atividade de scalizao e controle est centralizada na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle. 15. Todas as receitas e despesas de todos os rgos da administrao direta e indireta so registradas no Sia, independentemente do valor. A prpria execuo oramentria e nanceira somente tem incio aps o contedo da Lei Oramentria ser lanado no sistema.
108
3 INICIATIVA LEGAL
Os fortes poderes de agenda do Executivo fazem-se refletir especialmente na elevada taxa de dominncia daquele poder na produo de leis. Entre todas as leis sancionadas desde a promulgao da Constituio at o final de 2005, as de iniciativa do Executivo representaram nada menos que 86% (LIMONGI, 2006, p. 23). Esta elevada taxa de dominncia do Executivo consistente com a caracterizao do Congresso como reativo. No entanto, a taxa de dominncia do Executivo vem caindo substancialmente, especialmente nos ltimos dez anos. Tal como mostrado na tabela 1, no quinqunio 1989-1993, as leis de iniciativa dos congressistas representaram apenas 11,2% do total. J no perodo 1999-2003 houve pequeno aumento daquelas leis, que chegaram a 19%. Nos ltimos cinco anos, entre 2005 e 2009, o aumento foi bastante expressivo, com a porcentagem de leis de iniciativa dos congressistas atingindo 36,1%.16 No ano de 2009, pela primeira vez, a relao se inverteu, com a maior parte das leis sancionadas (52%) sendo de origem do Legislativo. Como pode ser observado na tabela 1, este aumento da iniciativa legal do Legislativo reflete tanto a ampliao no nmero de proposies sancionadas de iniciativa dos parlamentares quanto a diminuio no nmero de proposies do Executivo sancionadas.
TABELA 1
Leis sancionadas, por iniciador e perodos selecionados mdia anual
1989-1993 Legislativo Executivo Oramentrias No oramentrias Outros Total 26,2 (11,2%) 192,4 (82,0%) 103,4 89,0 16,0 (6,8%) 234,6 (100%) 1999-2003 40,2 (19,0%) 165,8 (78,4%) 106,8 59,0 5,4 (2,6%) 211,4 (100%) 2005-2009 67,8 (36,1%) 109,4 (58,3%) 67,3(1) 53,5(1) 10,6 (5,6%) 187,8 (100%)
Fontes: 1 989-1993 (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, p. 50); 1999-2003 (RODRIGUES, 2004, p. 27); e 2005-2009 (BRASIL, 2006, 2007, 2009; QUEIROZ, 2006, 2007a, 2007b, 2008, 2010). Nota: (1) Mdia relativa ao perodo 2006-2009.
To importante quanto o peso numrico das iniciativas do Legislativo no total da produo legal a qualidade dessas iniciativas. Quais tipos de polticas propem os congressistas brasileiros? Considere-se, primeiro, a questo da suposta nfase dos parlamentares em polticas particularistas, isto , polticas que atendem a demandas de grupos ou localidades especficos. Amorim Neto e Santos (2003), Arajo (2008), Lemos (2001) e Ricci (2003) pesquisaram os contedos dos projetos de lei propostos pelos congressistas e chegaram todos concluso que a produo legislativa dos congressistas
16. Excluindo-se as leis de natureza oramentria, que no so polticas pblicas, as leis de iniciativa do Legislativo representaram 20% das leis produzidas entre 1989 e 1993, quase 40% das leis produzidas entre 1999 e 2003, e cerca de 50% das leis produzidas entre 2006 e 2009.
109
no dominada nem por interesses particulares nem por interesses paroquiais ao contrrio, a maior parte dela tem abrangncia geral. Entre os projetos de iniciativa dos deputados federais e que foram transformados em lei no perodo 1985-1999, Amorim Neto e Santos (2003, p. 668) identificaram que apenas 13% tiveram carter particular, no sentido de o alvo ser um conjunto restrito ou de indivduos, ou de municpios, e que dois teros daqueles projetos foram de abrangncia nacional. Adotando a mesma metodologia, Arajo (2008, p. 217) constatou que apenas 7,5% dos projetos de lei dos senadores, que foram aprovados no Senado entre 1989 e 2000, tiveram carter particular, e que 66,5% deles tiveram carter nacional. Note-se, porm, que essa evidncia a respeito do que o Congresso aprovou e no exatamente sobre tudo o que foi originalmente proposto pelos parlamentares. Mas isto no chega a ser um problema. Embora seja verdade que o processo legislativo exerce certa filtragem no sentido de aumentar a probabilidade de aprovao de projetos de carter mais geral, esta filtragem est longe de ser intensa de acordo com Ricci (2003, p. 709), dos 531 projetos de lei de carter geral apresentados pelos congressistas e com tramitao concluda entre 1991 e 2001, 40% (212) foram rejeitados pelo prprio Congresso, enquanto a taxa de rejeio entre os projetos de carter particular foi um pouco superior, de 50%. A evidncia relativa s proposies iniciais dos parlamentares tambm depe contra a viso de que predominam propostas particularistas no ano de 1995, apenas 8% dos projetos de lei apresentados pelos deputados federais tiveram como alvo pequenos grupos ou localidades especficas (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 674). E entre todos os projetos apresentados por deputados e senadores nas reas de educao e sade, do final de 1988 at 1994, apenas 13% foram de transferncia de recursos concentrada em grupos especficos, enquanto 59,6% tiveram carter difuso (LEMOS, 2001, p. 574). Mas o que se pode dizer a respeito da relevncia das leis de carter geral? Esta uma questo mais difcil de responder, porque envolve algum grau de subjetividade. preciso ter isto em mente para analisar a evidncia disponvel. praticamente incontroverso que leis que fazem homenagens ou instituem feriados so irrelevantes como polticas pblicas. Os estudos mostram que este tipo de proposio legislativa representou apenas cerca de 5% da produo legislativa dos congressistas no perodo 1989-2000 (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669; LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, p. 61; ARAJO, 2008, p. 214). Todavia, informaes mais atualizadas sugerem que este tipo de lei aumentou substancialmente nos ltimos anos, chegando a cerca de 50% das leis de iniciativa dos parlamentares aprovadas em 2009 (QUEIROZ, 2007a, 2007b, 2008, 2010). Outra constatao, que pode ser feita a partir da anlise do contedo das propostas dos parlamentares apresentadas at 1999, que eles priorizam matrias de carter social cerca de metade da produo legislativa dos congressistas trata desse tipo de
110
matria (AMORIM NETO; SANTOS, 2003, p. 669). Em segundo lugar, esto leis sobre matria econmica, representando entre 20% e 25% da produo dos congressistas. Embora existam alguns poucos trabalhos que argumentam terem sido relevantes as iniciativas do Congresso em reas especficas, como sade (ZAULI; RODRIGUES, 2002) e educao (OLIVEIRA, 2009), parece que no existem trabalhos que avaliem de maneira sistemtica a relevncia das leis de origem parlamentar. O anedotrio, a respeito do Legislativo, percebe na atividade parlamentar em torno do oramento a expresso mxima do particularismo. Todavia, existe na literatura especializada intenso debate a respeito de qual lgica prevalece na participao do Legislativo no oramento. De acordo com Pereira e Mueller (2002, p. 274), a grande maioria dos parlamentares lana mo [da prerrogativa de realizar emendas ao oramento] para beneficiar suas bases eleitorais. Mas isto no significa que o processo oramentrio seja necessariamente orientado para atender a demandas particularistas. Como mostraram Limongi e Figueiredo (2005, p. 742), ao menos desde a reforma regimental de 1995, as emendas individuais no tm sido a forma dominante de participao no oramento entre 1996 e 2001, 82,6% dos recursos alocados pelo Congresso para investimento decorreram de emendas coletivas ou de relatores. A respeito do alvo das emendas, Samuels (2002, p. 323) constatou, a partir de dados relativos ao perodo 1995-1999, que o Legislativo priorizou cada vez mais a aprovao de emendas que tinham como alvo os estados da federao, embora os parlamentares individuais tivessem priorizado a apresentao de emendas que favoreciam municpios. Em 1999, o valor total das emendas aprovadas para os estados foi trs vezes maior que o das aprovadas para os municpios, enquanto que em 1995 o primeiro daqueles valores foi levemente menor que o segundo. Em suma, nos ltimos 20 anos a iniciativa legal do Congresso Nacional tornou-se cada vez mais expressiva numericamente, tendo inclusive superado as iniciativas no oramentrias do Executivo em 2009, pela primeira vez. Todavia, a qualidade das leis de iniciativa dos congressistas parecer ter piorado, tal como indicado pelo aumento substancial de leis irrelevantes nos ltimos anos. Por isto, aquela evidncia no suficiente para permitir a concluso que a instituio est se tornando menos reativa e mais proativa. J no que diz respeito atividade de emenda ao oramento, a evidncia disponvel indica que, pelo menos nos anos que se seguiram reforma regimental de 1995, o Legislativo passou a priorizar emendas coletivas em vez de individuais, racionalizando e tornando mais institucional a sua participao no processo oramentrio. Infelizmente, esta evidncia refere-se a um perodo muito curto (1996-2001), o que impossibilita a sua generalizao. Portanto, para que se possa avaliar de forma conclusiva se o Congresso Nacional est se tornando mais ativo no que diz respeito proposio de polticas pblicas de interesse geral, faz-se necessrio ampliar e atualizar as bases de dados existentes, assim como analisar de forma mais criteriosa e sistemtica o contedo e o impacto das leis de iniciativa do Legislativo.
111
4 AUTONOMIA DECISRIA
Nesta seo, discute-se a evidncia existente a respeito do grau de autonomia do Congresso na deliberao sobre as polticas iniciadas pelo Executivo e que, como visto na seo anterior, compreendem a maior parte da produo legislativa dos ltimos 20 anos. Interessa aqui avaliar se, e em que medida, a despeito de o Executivo dominar a agenda do Legislativo, os congressistas exercem a sua prerrogativa constitucional de vetar ou modificar as propostas daquele poder de acordo com as suas preferncias. Alm disso, interessa saber se as decises legislativas so bem-informadas. Em primeiro lugar, importante frisar que a dominncia relativa do Executivo est acompanhada de intensa atividade legislativa desse poder. Alm disso, as iniciativas do Executivo recebem tratamento privilegiado, tramitando em tempo significativamente menor e com taxa de sucesso significativamente maior (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1999, captulo 2). Ou seja, o Legislativo no usa o seu poder de veto de maneira a obstruir a agenda do Executivo ele no recalcitrante, para usar a terminologia de Morgenstern. Nas tabelas 2 e 3, a seguir, apresentam-se informaes a respeito da atividade e do sucesso legislativo de cada presidente, e do tempo de tramitao dos seus projetos na Cmara dos Deputados. Os dados so relativos apenas a projetos de lei ordinria e a medidas provisrias no oramentrias, que compreendem a quase totalidade das propostas de polticas pblicas do Executivo.17
TABELA 2
Atividade e sucesso legislativo do Executivo, por presidncia outubro de 1988 a dezembro de 2009
Sarney(1) PLs submetidos/ms MPs submetidas/ms(3) Total submisses/ms Taxa de uso de MPs (%)(4) PLs convertidos em lei (%)(5) MPs convertidas em lei (%)(5) Taxa de sucesso PL + MP (%)
(7)
Collor 5,7 2,7 8,4 32,6 63,6 83,5 70,1
Franco 5,4 4,2 9,6 43,9 52,0 100,0 73,1
Cardoso I 4,1 3,0 7,1 42,6 64,5 96,6 78,1
Cardoso II 4,9 3,4 8,3 40,7 44,1 88,9 62,3
Lula I 3,6 3,8 7,4 51,1 61,8 89,0 75,7
Lula II(2) 4,8 3,0 7,8 38,4
Total 4,7 3,5 8,3 42,9 55,7(6) 91,5(6) 71,3(6)
6,1 6,3 12,3 50,9 47,2 90,0 69,0
Fontes: S tios eletrnicos da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do Senado Federal (www.senado.gov.br). Elaborao prpria. Notas: (1) A partir de 5 de outubro de 1988. (2) At 31 de dezembro de 2009. (3) Exclui aberturas de crdito extraordinrio e reedies, inclusive as dez primeiras MPs, que apenas reeditavam decretos-leis. (4) Nmero de MPs em relao ao total de MPs mais PLs. (5) Inclui as iniciativas convertidas durante presidncias posteriores e at 31 de dezembro de 2009, quando se parou de acompanhar os PLs. (6) Exclui Lula II. (7) Convertidos em lei em relao ao total de submisses.
17. Em rpido levantamento no stio eletrnico da Cmara, estimou-se que os projetos de lei complementar mais os de emenda Constituio representam apenas 6% do total das propostas no oramentrias do Executivo.
112
As duas primeiras linhas da tabela 2 mostram a frequncia mensal de uso de PLs e de MPs pelo Executivo. Desde a promulgao da atual Constituio e at o final de 2009, o Executivo editou, em mdia, 4,7 PLs e 3,5 MPs por ms, o que pode ser considerado atividade legislativa intensa. A taxa de uso de MPs relativa aos ltimos 20 anos, que de 42,9%, mostra que o Executivo fez uso intenso desse mecanismo extraordinrio. verdade que nos anos de 2008 e 2009 a mdia mensal de MPs no oramentrias diminuiu bastante, para 2,9 e 1,8, respectivamente, mas isto no suficiente para sugerir mudana permanente na intensidade do uso desse mecanismo. Por fim, no obstante a intensa atividade legislativa do Executivo, at o fim de 2009 o Congresso havia transformado em lei 91,5% das MPs e 55,7% dos PLs submetidos pelo Executivo at o final de 2006, perfazendo uma taxa de sucesso total de 71,3%, o que bastante considervel para um sistema presidencialista, especialmente quando se considera que em sistemas parlamentaristas aquela taxa costuma ser da ordem de 80% a 90%. Ainda a respeito dos PLs submetidos pelo Executivo at o final de 2006, v-se que o tempo mdio entre a chegada e a deliberao na Cmara dos Deputados antes do envio ao Senado foi de 14,7 meses, ou seja, de pouco mais de um ano, como mostrado na tabela 3. Como a maior parte dos projetos do Executivo teve tramitao urgente, tambm se resolveu apurar a durao por tipo de tramitao do projeto. Os projetos que no tiveram tramitao urgente levaram em mdia 26,8 meses para serem concludos na Cmara. Mas como a distribuio da durao da tramitao tende a ser enviesada para a direita, a mediana ou segundo quartil a medida de tendncia central mais apropriada. Por este critrio, observa-se que 50% dos PLs do Executivo tiveram tramitao total igual ou inferior a 6,9 meses, sendo que entre os sem urgncia a durao mediana foi de 18 meses, tempo este que no parece excessivamente longo.18
TABELA 3
Mdia e quartis do tempo de tramitao (em meses) dos PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados at dezembro de 2009, por regime de tramitao Cmara dos Deputados
Sem urgncia Mdia 1o quartil (25%) 2o quartil (50%) 3 quartil (75%)
o
Com urgncia 7,4 1,1 2,5 7,2 446
Total 14,7 1,9 6,9 18,0 715
26,8 10,6 18,0 34,3 269
No de PLs
Fonte: Stio eletrnico da Camada dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Obs.: A urgncia inclui tanto a constitucional quanto a regimental.
18. Arajo (2008, p. 226) calculou o tempo mdio de tramitao das iniciativas do Executivo no Senado e constatou que, sob tramitao ordinria, os senadores levaram, em mdia, 8,6 meses para chegarem a uma deliberao, enquanto que, sob tramitao de urgncia, o tempo mdio foi reduzido para dois meses.
113
Deve-se ter em mente que tanto a taxa de sucesso do presidente quanto o ritmo da deliberao legislativa em termos do tempo de tramitao so sempre medidos com base nas polticas que so efetivamente submetidas ao Congresso pelo presidente. Como este ltimo tem incentivo para agir estrategicamente, antecipando a reao do Congresso, no vlido pressupor que a poltica que o presidente prope a que ele realmente deseja. Como bem ponderou Ames (2001, p. 191), a avaliao mais apropriada do sucesso legislativo do presidente requer comparar o que ele conseguiu aprovar com o que ele gostaria de ter aprovado. Este mesmo autor, por exemplo, lista uma srie de propostas de polticas pblicas de interesse do Executivo que ou no chegaram nem mesmo a ser submetidas, ou no tiveram sucesso no Legislativo, como evidncia de que o Legislativo brasileiro exerce forte poder de veto (AMES, 2001, p. 204). A observao de Ames quanto ao problema de avaliar o sucesso legislativo do presidente com base apenas na agenda realizada est correta, mas no parece que ela seja suficiente para tornar invlida a concluso, feita com base na leitura da tabela 2, que o Congresso no obstrucionista. Embora seja muito comum o Congresso ser considerado culpado por programas e reformas importantes que no vingaram na arena legislativa, dificilmente louvado pelas polticas que produz ou, para ser mais preciso, ajuda a produzir. Afinal, a tese de que o Congresso Nacional obstrucionista no consistente com o fato de o pas ter obtido razovel sucesso durante a dcada de 1990 especialmente a partir de 1995 na implementao de uma srie de reformas estruturais tidas como importantes para a estabilidade econmica.19 Alm disso, nos ltimos anos o pas tem sido capaz tambm de implementar polticas sociais bastante ambiciosas, preservando a estabilidade econmica. importante lembrar tambm que todas estas reformas foram e esto sendo implementadas de forma institucionalizada, conforme regras democrticas, o que no contexto latino-americano algo bastante louvvel.
4.1 Um Congresso venal?
De acordo com a interpretao pessimista do Congresso, o apoio legislativo que o Executivo eventualmente consegue obter para a sua agenda custa do uso de recursos oramentrios para atender as clientelas eleitorais dos parlamentares. Se isto verdade, ento das altas taxas de sucesso legislativo do Executivo no se pode concluir que o Congresso coopera com aquele poder na produo de polticas pblicas.
19. Em 1990, o Brasil encontrava-se na mdia dos pases latino-americanos em termos de implementao de reformas liberais. Em 1999, ele se encontrava um pouco acima daquela mdia (LORA, 2001 apud ARMIJO; FAUCHER; DEMBINSKA, 2006, p. 763).
114
De tempos em tempos, a mdia brasileira costuma fornecer evidncia anedtica bastante convincente da troca de votos parlamentares por recursos oramentrios. Alguns autores defendem que se trata realmente de um padro. De acordo com Pereira e Mueller (2002):
O presidente da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles (p. 274).
Para esses autores, a existncia de forte motivao particularista entre os deputados com a total discricionariedade do Executivo na execuo daquelas emendas leva ao comportamento venal dos parlamentares. Ainda de acordo com eles, a importncia desse padro residiria menos no seu impacto negativo sobre as despesas do governo e mais no seu impacto positivo sobre a produo de polticas pblicas, no sentido de garantir a governabilidade. Isto porque o impacto total sobre as despesas do governo seria pequeno, tornando o atendimento estratgico das demandas clientelistas dos parlamentares meio barato de o Executivo obter apoio legislativo para a aprovao da sua agenda de polticas pblicas (PEREIRA; MUELLER, 2002, p. 267). Mas a pergunta relevante : at que ponto a troca de votos pela execuo de emendas ocorre de forma regular e generalizada? Existem alguns trabalhos que estimam o efeito sistemtico da frequncia com que os parlamentares votam com o governo sobre a execuo de suas emendas e vice-versa (ALSTON; MUELLER, 2005; ALSTON et al., 2006; LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005; PEREIRA; MUELLER, 2002, 2003). A evidncia produzida at agora tem sido consistente em revelar correlao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas. Porm, nem todos os trabalhos utilizam mtodos de estimao apropriados, e mesmo os que utilizam no fornecem todas as informaes necessrias para julgar-se a qualidade das suas estimativas ou, especificamente neste caso, o risco de o efeito observado estar superestimado.20 A partir de uma amostra com 401 votaes nominais realizadas na Cmara entre 1995 e 1998, Pereira e Mueller (2002, p. 285) estimam que a cada aumento de um ponto percentual (p.p.) no total de vezes em que um deputado vota com o governo est associado aumento de 0,32 p.p. na porcentagem das suas emendas
20. bastante provvel que exista causalidade reversa (endogeneidade) entre votar com o governo e ter emendas executadas. Neste caso, o mtodo de estimao convencional (MQO) no apropriado porque tende a superestimar o efeito de uma varivel endgena sobre a outra. Vericada a causalidade reversa, o mtodo apropriado o de mnimos quadrados em dois estgios (MQ2E), que consiste em substituir uma das variveis endgenas por uma ou mais variveis exgenas, chamadas de instrumentos. Utilizam este mtodo Alston e Mueller (2005), Alston et al. (2006) e Pereira e Mueller (2002). Mas nenhum desses trabalhos testa a validade e a fora dos instrumentos utilizados em substituio varivel endgena votos. Assim, no h como avaliar se os instrumentos so sucientes para resolver o problema de superestimao do efeito daquela varivel sobre a taxa de execuo.
115
ao oramento que so executadas. Utilizando o comportamento dos deputados nas votaes de um projeto especfico, o de reforma da previdncia proposto pelo ex-presidente Cardoso, Alston e Mueller (2005, p. 111) estimam que, se um deputado mudasse o seu voto de contrrio para favorvel ao governo, a porcentagem do valor total das suas emendas executadas aumentaria, em mdia, 11,4 p.p. controlando pela frequncia com que ele costuma votar com o governo. J um deputado que mudasse o seu voto na direo contrria sofreria reduo de 5,5 p.p. naquela porcentagem. Note-se, porm, que as magnitudes desses efeitos observados so modestas. A estimativa de Pereira e Mueller, por exemplo, implica que se um deputado aumentasse a sua taxa de votos com o governo em 50 p.p. correspondente a quase dois desvios-padro o retorno esperado em termos do aumento na sua taxa de execuo de emendas seria de apenas 16,5 p.p. Ou seja, o problema da evidncia estatstica a respeito da relao entre votar com o governo e ter emendas executadas que ela no suficiente para permitir a concluso de que a primeira varivel tem impacto relevante sobre a segunda, pois, alm de os efeitos estimados serem substantivamente pequenos, existe ainda o risco de eles estarem superestimados. Contra a tese de troca de votos parlamentares por recursos oramentrios, Limongi e Figueiredo (2005, p. 749) argumentam que a relao positiva observada entre votar com o governo e ter emendas executadas condicionada pela filiao partidria do parlamentar. Esta ltima varivel seria mais relevante que a taxa de execuo de emendas para explicar a deciso de votar com o governo. Diante da afirmao dos autores que a lgica partidria determina tanto o comportamento em plenrio quanto a execuo de emendas (2005, p. 752), era de se esperar que a correlao observada entre voto e execuo perderia fora quando se controlasse pela filiao partidria ou, mais especificamente, pelo pertencimento coalizo de governo. Mas os resultados da anlise economtrica dos autores, alm de confirmarem a relao positiva entre voto e execuo, so desfavorveis hiptese de que boa parte da relao observada espria devido omisso da filiao partidria dos parlamentares.21 Alm do mais, contrariamente ao esperado pelos autores, os coeficientes estimados sugerem que no h diferena substantiva entre os impactos do pertencimento base do governo e da taxa de execuo sobre a probabilidade de se votar com o governo. Mesmo que se venha a demonstrar de forma mais convincente que a relao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas de fato relevante, existe pelo menos uma interpretao alternativa para ela, contrria tese da lgica particularista. Para Limongi e Figueiredo (2005), em vez de
21. O efeito estimado de execuo sobre voto no sofre alterao digna de nota quando se controla pelo fato de se pertencer base do governo.
116
moeda de troca de baixo custo para o Executivo, como defendem Pereira e Mueller (2002), a execuo das emendas individuais dos parlamentares faria parte da prpria execuo da agenda do Executivo. Neste sentido, a alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria, do executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005, p. 741). Esta complementaridade, de acordo com os autores, ocorreria devido adaptao estratgica dos parlamentares em vista dos fortes poderes oramentrios do Executivo. Em lugar de alocao de recursos alternativa, as emendas aprovadas pelo Congresso teriam como principal caracterstica indicar, com maior preciso, os municpios nos quais os recursos oramentrios seriam aplicados, condicionado s linhas gerais da proposta original do Executivo (LIMONGI; FIGUEIREDO, 2002, p. 321).22 Como principal evidncia em apoio a esta interpretao, os autores mostram, com base nas Leis do Oramento Anual (Loas) relativas aos anos 1996-1999, que as distribuies das despesas do Executivo e do Legislativo entre os dez programas de maior prioridade para este ltimo so fortemente correlacionadas. Se correta esta interpretao, ento a atividade parlamentar de oferecimento de emendas ao oramento adquire conotao mais positiva. Em resumo, embora exista evidncia de correlao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas, os dados mostram que a magnitude do efeito , na melhor das hipteses, pequena. Mesmo que um efeito substancial venha a ser revelado, a interpretao usual de que ele reflete uma troca entre um executivo dependente de apoio legislativo e parlamentares premidos pela necessidade eleitoral de atender s demandas particulares de seus distritos no a nica aparentemente vlida. Alternativamente, a correlao pode expressar a complementaridade entre as agendas de polticas pblicas do Executivo e da sua base parlamentar de sustentao. Portanto, a evidncia disponvel no suficiente para dar sustentao interpretao que o Congresso Nacional venal.
4.2 Atividade parlamentar nas iniciativas do Executivo
Dado que os parlamentares no vetam de forma sistemtica as iniciativas do Executivo, e pressupondo que eles no vendem o seu apoio simplesmente, o que se pode dizer a respeito da ao do Legislativo sobre o contedo das polticas propostas por aquele poder? Com que frequncia o Congresso Nacional altera de forma substantiva as polticas do Executivo? Na tabela 4, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo submetidos at o final de 2006, de acordo com os seus status na Cmara dos Deputados antes da remessa ao Senado em fins de 2009 e com a presidncia durante a qual
22. Essa interpretao consistente com a constatao de Sanches (1996, p. 72-73) de que os projetos de lei oramentria tm precrio detalhamento da regionalizao dos gastos pblicos desagregando-os apenas ao nvel de estado/regio e estruturando subatividades com impacto em vrias unidades da federao.
117
foram submetidos. Dos PLs que o Executivo submeteu Cmara, 83,6% foram objeto de deliberao naquela casa, sendo que menos de 5% foram rejeitados. Em praticamente um tero das aprovaes ou cerca de um quarto do total os deputados optaram por um texto substitutivo, isto , eles aprovaram amplas modificaes de contedo no texto original. Embora no se tenha informao a respeito da posio do Executivo frente aos substitutivos se contrria ou a favor , estes dados parecem suficientemente expressivos para sustentar a concluso que a Cmara frequentemente faz modificaes substantivas relevantes nas polticas propostas por aquele poder por meio de PLs. Note-se ainda que a porcentagem de PLs aprovados com substitutivo no variou de forma substancial entre as presidncias, a menor porcentagem tendo sido a dos PLs submetidos durante a presidncia de Sarney aps a promulgao da atual Constituio e a maior, a dos submetidos durante a primeira presidncia de Cardoso.
TABELA 4
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e presidncia em que foi submetido Cmara dos Deputados
Sarney Aprovado (%) Aprovado substitutivo (%) Rejeitado (%) Subtotal (votados) (%) Arquivado/ prejudicado (%) Tramitando (%) Total1 53,4 20,5 5,7 79,5 20,5 0,0 106 (100%) Collor 57,2 29,7 5,5 92,4 6,2 1,4 176 (100%) Franco 73,0 22,0 3,0 98,0 1,0 1,0 148 (100%) Cardoso I 50,3 32,9 6,4 89,6 5,8 4,6 197 (100%) Cardoso II 42,8 22,7 6,2 71,6 12,4 16,0 236 (100%) Lula I 52,9 23,2 0,6 76,8 10,3 12,9 173 (100%) Total 53,2 25,7 4,7 83,6 9,1 7,3 1.036 (100%)
Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo. Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.
Na tabela 5, substitui-se a varivel presidncia pela natureza da matria se regulatria, administrativa ou financeiro-tributria.23 Os dados da tabela mostram que a atividade dos deputados variou de acordo com a natureza da matria proposta pelo Executivo. Matrias administrativas e financeiro-tributrias foram submetidas a voto com mais frequncia que as regulatrias, mas estas ltimas foram alteradas com maior frequncia que as demais, especialmente as
23. Para os ns deste texto, denem-se como regulatrias matrias que estabelecem normas e regulamentos gerais, que conferem poderes e competncias regulatrias e que tratam de cdigos jurdicos. Matrias administrativas so as que criam/extinguem cargos, denem competncias e procedimentos administrativos, transferem bens no mbito da administrao pblica e xam multas administrativas e custas judiciais. As matrias nanceiras xam salrios de categorias especcas, criam/extinguem subsdios ou fundos de nanciamento, denem a participao pblica no capital de empresas privadas, denem instrumentos nanceiros e realizam transferncias nanceiras entre entidades pblicas. Por m, as tributrias criam/extinguem impostos, isenes scais e taxas obrigatrias.
118
administrativas.24 Este padro sugere que a Cmara atua mais sobre projetos de lei que visam estabelecer ou alterar normas gerais de conduta, e menos sobre projetos relativos administrao cotidiana do governo e conduo da economia.
TABELA 5
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006, por status e natureza da matria Cmara dos Deputados
Regulatria Aprovado (%) Aprovado substitutivo (%) Rejeitado (%) Subtotal votados (%) Arquivado/prejudicado (%) Tramitando (%) Total1 35,7 33,9 4,6 74,2 13,8 12,0 392 (100%) Administrativa 72,2 14,8 5,1 92,1 3,7 4,2 216 (100%) Financeiro-tributria 64,4 22,3 4,5 91,1 6,5 2,4 247 (100%) Total 53,2 25,7 4,7 83,6 9,1 7,3 855 (100%)
Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo. Obs.: Status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.
Aparentemente, o nico trabalho que faz anlise similar para o Senado Arajo (2008). O autor constatou que apenas 10,8% dos projetos do Executivo apreciados naquela Casa entre 1989 e 2000 foram aprovados com substitutivo (2008, p. 229). Esta baixa porcentagem, no entanto, provavelmente se deve em boa parte ao fato de o Senado, como Casa revisora, j receber os PLs do Executivo com as modificaes realizadas pela Cmara. Os dados disponveis relativos s MPs aprovadas na forma de Projetos de Lei de Converso, isto , com emendas do Legislativo, indicam que tambm neste caso a frequncia com que os parlamentares fazem modificaes nas polticas do Executivo expressiva. Reich (2002, p. 13) constatou que, das medidas originais editadas entre maio de 1989 e dezembro de 1998 e convertidas em lei, quase metade foi alterada pelo Congresso. Este padro tambm foi constatado por Da Ros (2008, p. 156) para o perodo 2001-2006. No entanto, as informaes disponveis no so suficientes para avaliar se as alteraes realizadas foram substanciais. Em complemento a essa evidncia quantitativa, existem alguns estudos sobre a atuao do Congresso na deliberao sobre polticas pblicas especficas que concluem que os congressistas, embora limitados pelos poderes e pela ao do Executivo via lideranas partidrias , realizaram mudanas substanciais
24. Essas diferenas so todas estatisticamente signicativas ao nvel de 5%.
119
naquelas polticas, sem que se possa dizer que eles estivessem simplesmente reafirmando as preferncias daquele poder. A respeito da poltica de privatizao durante a primeira metade dos anos 1990, Almeida e Moya (1997, p. 1) afirmam que embora a concepo e a iniciativa tenham sido do Executivo, o Congresso influiu no desenho da fisionomia que [a poltica de privatizao] veio a assumir. Sobre a reforma da previdncia, e mais especificamente a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 33, Limongi e Figueiredo (1999, p. 202-204) constataram que a Cmara alterou significativamente a proposta original do governo Cardoso, levando este ltimo a considerar a retirada da emenda, embora posteriormente o Senado tenha resgatado aspectos importantes do texto original. Ainda sobre aquela reforma, Melo e Anastasia (2005, p. 315) observaram que o governo Lula fez concesses importantes tanto na Cmara quanto no Senado para viabilizar a PEC no 40. Sobre as reformas fiscais, Loureiro e Abrcio (2004, p. 58) afirmam que o Congresso teve papel decisivo no processo. O fato de o Congresso frequentemente modificar as propostas do Executivo mostra que ele no mero carimbador. Todavia, isto nada diz a respeito da qualidade das modificaes realizadas. Independente da direo das modificaes desejvel que elas sejam bem informadas,25 para o que os sistemas de comisses da Cmara e do Senado so indispensveis. Mas existem dois fatores que depem contra a deliberao bem informada dos congressistas. Em primeiro lugar, o fato de nos ltimos 20 anos 43% das propostas de polticas pblicas do Executivo terem passado ao largo do sistema de comisses tcnicas, independente da vontade do Legislativo, como foi o caso das MPs (tabela 2). No bastasse isto, existe evidncia de que as comisses mistas ad hoc para exame de MPs no exercem esta funo de maneira efetiva das medidas convertidas em lei entre 1989 e 1998, apenas um tero foi objeto de deliberao nas comisses (REICH, 2002, p. 17). Outro fator que dificulta os congressistas a tomarem decises bem informadas a baixa capacidade das comisses permanentes para produzir informao prpria, independente da fornecida pelo Executivo. As causas geralmente apontadas desse problema so a falta de poderes de agenda e a alta rotatividade dos membros das comisses permanentes (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS, 2003, captulo 3/4; SANTOS; ALMEIDA, 2005). A respeito da primeira causa, embora as comisses possam substituir o plenrio na deliberao de projetos de lei (Art. 58, 2, CF/88), esta prerrogativa muito limitada porque um pequeno grupo de parlamentares (um dcimo) pode recorrer da deliberao da comisso, transferindo para o plenrio a deciso final. Sobre a falta de estabilidade, alm de
25. Tecnicamente, uma deciso melhor informada signica uma menor probabilidade de as consequncias por ela produzidas serem muito diferentes das desejadas pelo tomador da deciso (GILLIGAN; KREHBIEL, 1987, p. 306-312).
120
no haver critrio de senioridade para a nomeao de titulares e nem mesmo para o preenchimento dos postos hierrquicos da comisso, frequente lderes partidrios substiturem os titulares, inclusive no mesmo ano legislativo. No obstante esse problema informacional, o sistema de comisses ainda , para o plenrio, o mecanismo por excelncia de coleta de informaes a respeito das consequncias de polticas pblicas. De fato, a evidncia disponvel mostra que os parlamentares usam o sistema de comisses no intuito de reduzir a sua incerteza a respeito das propostas do Executivo, mesmo quando o governo conta com o apoio de maioria parlamentar (ALMEIDA; SANTOS, 2009; SANTOS; ALMEIDA, 2005). Assim, parece relevante avaliar em que medida os parlamentares usam o sistema de comisses tcnicas nas suas deliberaes a respeito de PLs do Executivo. Na tabela 6, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo votados na Cmara e para os quais ao menos uma comisso produziu um parecer de mrito, relativamente a nenhuma.26 Note-se que o nmero de PLs cuja deliberao foi precedida pelo pronunciamento de ao menos uma comisso de mrito expressivo, de pouco menos de dois teros dos projetos (65,3%). Mas a tabela tambm revela que o uso do sistema de comisses condicionado pela natureza da poltica proposta: a probabilidade de um PL do Executivo de natureza regulatria ser votado com parecer de mrito de uma comisso de 75,3%, levemente maior que a de um PL de natureza administrativa, que de 67,3% diferena significativa ao nvel de 10% , sendo que ambas as probabilidades so bem maiores que a de um PL de natureza financeiro-tributria, que de 50,7% diferenas significativas ao nvel de 1%.
TABELA 6
PLs do Executivo submetidos entre outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados at dezembro de 2009, por uso do sistema de comisses e natureza da matria Cmara dos Deputados
Regulatria Votados com relatrio de comisso de mrito (%) Votados sem relatrio de comisso de mrito (%) Total 75,3 24,7 291 (100%) Administrativa 67,3 32,7 199 (100%) Financeiro-tributria 50,7 49,3 225 (100%) Total 65,3 34,7 715 (100%)
Fonte: Stio eletrnico da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Elaborao prpria. Obs.: PLs votados na Cmara antes da remessa ao Senado.
Essa evidncia, embora superficial, sugere fortemente que, quando a oportunidade existe, o Legislativo faz uso das comisses tcnicas para se informar a respeito das polticas propostas pelo Executivo, exceto talvez no caso das de na26. No foram includos os pareceres sobre adequao formal do projeto, emitidos pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, e os sobre adequao nanceiro-oramentria, emitidos pela Comisso de Finanas e Tributao.
121
tureza financeiro-tributria. Todavia, como a maior parte das leis sancionadas de iniciativa do Executivo submetida por meio de MP, instrumento este que no passa pelo sistema de comisses permanentes, a quantidade de leis produzidas sem o devido exame e debate legislativo muito grande. O que concluir, ento, a respeito do padro de atuao do Legislativo em torno das iniciativas do Executivo? A caracterizao do Congresso como obstrucionista ou, para usar a terminologia de Morgenstern, recalcitrante, no encontra apoio na evidncia. Nos ltimos 20 anos, a taxa de sucesso das polticas pblicas propostas pelo Executivo foi da ordem de 71%. Com relao apreciao dos PLs do Executivo na Cmara, no se pode dizer que o tempo mdio de tramitao, de 14,7 meses, foi elevado na verdade, em metade dos casos aquele tempo no ultrapassou sete meses. Da mesma forma, a tese que afirma que os congressistas sistematicamente trocam o seu apoio a projetos do governo pela liberao de recursos oramentrios para as suas bases eleitorais est baseada em evidncia de qualidade e relevncia duvidosas, no permitindo, portanto, caracterizar o Congresso como venal. A constatao que os congressistas aprovam com modificaes boa parte das polticas pblicas propostas pelo Executivo sugere que a caracterizao do Congresso como legislativo disposto a negociar seu apoio mais consistente com a evidncia. Por outro lado, como o sistema de comisses, alm de depender fortemente das informaes do Executivo, no tem nem mesmo a oportunidade de examinar a maior parte das polticas propostas por aquele poder, a qualidade da interveno do Legislativo nestas propostas, especialmente quando em desacordo com a preferncia do Executivo, no mnimo questionvel. Para avaliao mais adequada desse aspecto, no entanto, faz-se necessrio pesquisar o contedo das modificaes dos parlamentares e o posicionamento do Executivo em relao a elas.
5 A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOBRE O EXECUTIVO
A respeito do padro de interao entre o Legislativo e o Executivo e, em particular, do controle que o primeiro exerce sobre o segundo, ODonnell (1994) classificou o Brasil como um caso tpico de democracia delegativa, isto , o Legislativo se comporta tal como se o presidente tivesse delegao direta dos eleitores para governar como achar melhor. Na prtica, isto implicaria a inexistncia de motivao entre os parlamentares para fiscalizar o Executivo, pelo simples fato de eles entenderem que o Legislativo no teria legitimidade suficiente para controlar o presidente, em virtude do mandato plebiscitrio desse ltimo. Passados 16 anos desde a classificao impressionista de ODonnell, a pouca evidncia disponvel de fato sugere que a efetividade do controle do Congresso no mnimo questionvel. No obstante, ela tambm indica que no vlido o
122
pressuposto de que os parlamentares no tm motivao para fiscalizar o Executivo. Lemos (2006) pesquisou a frequncia com que instrumentos ordinrios de investigao so propostos pelos congressistas e constatou que, entre 1989 e 2004, as mdias anuais de pedidos de informao ao Executivo, de pedidos de convocaes de ministros e de propostas de fiscalizao e controle, apresentados tanto na Cmara quanto no Senado, foram de 1.152, 21,5 e 22, respectivamente.27 Tambm a frequncia de requerimentos de instituio de CPIs foi significativa desde a promulgao da Constituio at o final de 2009, deputados e senadores apresentaram, em mdia, 12,6 requerimentos por ano.28 Todavia, esses dados so relativos apenas ao que foi proposto pelos parlamentares resta saber quantas daquelas propostas foram de fato aprovadas e, alm disso, quantas foram concludas. De acordo com Figueiredo (2001, p. 713), as taxas de sucesso das convocaes de ministros e das propostas de fiscalizao e controle propostas pelos deputados so insignificantes entre 1989 e 1999, apenas quatro dos 106 pedidos de convocao de ministro foram aprovados e efetivamente ocorreram, e apenas cinco das 221 propostas de fiscalizao e controle foram aprovadas e executadas. De acordo com a autora, apenas os pedidos de informao costumam ser aprovados com frequncia, embora ela no fornea estimativa dessa frequncia. Quanto s CPIs, se, por um lado, verdade que o Congresso teve participao ativa na investigao de vrios casos de corrupo que vieram tona nos ltimos 20 anos, por outro, construiu-se a imagem de que ele no est disposto a punir, imagem esta manifesta na expresso de que as investigaes parlamentares sempre acabam em pizza isto , que elas acabam em acordos que beneficiam todas as partes envolvidas. Taylor e Buranelli (2007) analisaram o desempenho de CPIs em torno de seis escndalos de corrupo de repercusso nacional e concluram que elas pouco fizeram para assegurar a punio dos culpados, ou mesmo para continuar as investigaes aps a ateno do pblico ter se desviado para outros assuntos. De fato, Figueiredo (2001, p. 700) constatou que apenas 17% das 89 CPIs propostas na Cmara dos Deputados entre a promulgao da atual Constituio e dezembro de 1999 foram concludas. Padro similar pode ser constatado na apreciao das contas anuais do presidente da Repblica pelo Congresso. Como mostra Pessanha (2003), a despeito do fortalecimento dos mecanismos de controle, nem o TCU ainda emitiu qualquer parecer contrrio aprovao das contas do presidente nem o Congresso rejeitou qualquer delas. Alm disso, o autor mostra que a concluso desse pro27. O nmero destoante da mdia de requerimentos de informao (1.152) decorre do fato de esse recurso poder ser usado individualmente e no precisar dos votos da maioria, seja da comisso, seja do plenrio. 28. Levantamento prprio realizado nos stios eletrnicos da Cmara <www.camara.gov.br> e do Senado <www.senado.gov.br>.
123
cesso por parte do Congresso tem sido extremamente demorada das 14 contas do perodo 1988-2001, apenas uma teve a apreciao concluda at o final do ano seguinte; as contas relativas aos anos 1996-1999 foram todas julgadas em dezembro de 2002; e as contas relativas aos anos de 1990, 1991 e 1992 no haviam sido julgadas at junho de 2003. O fato de os congressistas frequentemente proporem iniciativas de fiscalizao, mas elas raramente serem aprovadas pela maioria, levou Figueiredo (2001, p. 715) a concluir que os legisladores podem ser motivados a fiscalizar, mas no dispem de meios para exercer um controle efetivo do executivo. Por controle efetivo (ou bem-sucedido), a autora entende tanto a imposio de sanes em casos de omisso, comportamento imprprio e corrupo do Executivo quanto a obteno de mudanas no curso de polticas pblicas (FIGUEIREDO, 2001, p. 690). Tal como mostrado na segunda seo deste captulo, no item controle do executivo pelo Legislativo, o TCU pode aplicar multas e outras penalidades. No entanto, no obstante o tribunal aplicar multas com frequncia, elas no tm se constitudo em punio eficaz, pois raramente so pagas (APENAS..., 2007). Por outro lado, os casos mais significativos de corrupo costumam motivar a formao de CPIs que, embora no possam punir diretamente eventuais responsveis, so capazes de impor-lhes perda de reputao mediante ampla divulgao na mdia. Se, e em que medida, a expectativa de perda de reputao inibe desvios de conduta pergunta para a qual a evidncia disponvel no fornece resposta. Amorim Neto e Tafner (2002) identificaram na reedio modificada de medidas provisrias, que ocorreu antes da EC no 32, mecanismo de obteno de mudanas no curso de polticas pblicas. De acordo com os autores, a demora dos congressistas para votar MPs controversas, que eram ento continuamente reeditadas, servia para que eles tivessem a oportunidade de ouvir os grupos afetados pelas medidas e, no caso de alguma insatisfao ser detectada, para que eles articulassem com o governo mudanas nos textos. Tratava-se, ento, de estratgia de monitoramento do impacto de polticas pblicas. Todavia, faltou os autores demonstrarem que as modificaes feitas nas MPs foram no sentido de aproximar os seus resultados das preferncias dos parlamentares. No obstante, ressalte-se que Amorim Neto e Tafner (2002) chamam ateno para a potencial relevncia de formas no institucionais de monitoramento e controle. Pode-se concluir da pouca evidncia disponvel que, embora as iniciativas dos parlamentares de usar os mecanismos institucionais de fiscalizao sejam relativamente intensas, raramente estas iniciativas so ou aprovadas ou concludas. possvel, no entanto, que os parlamentares recorram a outras formas (no institucionais) de fiscalizao e controle, tal como sugerido por Amorim Neto e Tafner. J a respeito do TCU, o fato de as suas sanes pecunirias carecerem de
124
mecanismos de enforcement torna a sua ao fiscalizadora pouco eficaz na medida em que ela no capaz de desestimular o comportamento ilegal, mas apenas de cess-lo uma vez observado. Por estes motivos, o controle do Congresso sobre o Executivo no pode ser considerado efetivo.
Antes de concluir a respeito do desempenho do Congresso na produo e no controle da execuo de polticas pblicas nas ltimas duas dcadas, cumpre resumir as principais informaes apresentadas e discutidas neste captulo. No que diz respeito sua capacidade para produzir polticas pblicas, observou-se que, embora seja verdade que o Executivo detm uma srie de prerrogativas constitucionais que lhe permitem no s pautar a agenda do Congresso como tambm interferir no processo legislativo como so os casos da medida provisria, da urgncia unilateral e da exclusividade de iniciativa em matrias administrativas, tributrias e oramentrias, estas prerrogativas no so suficientes para que o Executivo consiga aprovar polticas que para a maioria absoluta dos parlamentares sejam inferiores ao status quo. Isto porque aquela maioria detm a prerrogativa de emendar as propostas do Executivo e de derrubar o veto presidencial. Nas ltimas duas dcadas, ocorreram algumas poucas mas importantes alteraes naquela capacidade, sempre no sentido de aprimor-la. As regras de edio e tramitao das medidas provisrias, o mais poderoso instrumento legislativo do Executivo, foram modificadas de forma a garantir o poder de emenda dos parlamentares e a preservar o poder de veto de cada casa legislativa. Os parlamentares modificaram tambm a sua forma de atuao no processo de definio do oramento anual, que passou a obedecer a uma lgica mais institucional que individual. Paralelamente, houve forte investimento na capacitao tcnica da Comisso Mista do Oramento. Em termos da atuao do Congresso na produo de polticas pblicas, constatou-se que aumentou de forma substancial o nmero de leis de iniciativa dos parlamentares, tanto em termos absolutos quanto relativos a porcentagem de leis produzidas que tiveram origem no Legislativo passou de 11,2%, no perodo 1989-1993, para 67,8%, no perodo 2005-2009. A maior parte dessas leis tem carter geral, isto , no atende aos interesses de grupos ou localidades especficos. No entanto, aquele aumento quantitativo parece ter sido acompanhado de diminuio qualitativa, com forte aumento na incidncia de leis irrelevantes. Notou-se ainda que, embora grande parte (78,9%) das iniciativas do Executivo consiga aprovao e de maneira acelerada , elas so aprovadas com modificaes substanciais, fato este que foi observado para os PLs de praticamente todos os presidentes. No se sabe, todavia, se tais modificaes ocorreram a despeito da preferncia do Executivo
125
ou somente em conformidade com ela. Existe evidncia qualitativa de que o Congresso teve papel relevante na configurao final de polticas importantes originadas naquele poder, tais como a privatizao, a reforma da previdncia e as reformas fiscais. Mas h fortes motivos para se duvidar da qualidade das modificaes feitas pelos parlamentares, especialmente quando no apoiadas pelo Executivo, pois baixa a expertise das comisses tcnicas, isto sem falar das comisses ad hoc incumbidas de emitir parecer sobre as medidas provisrias. Esse conjunto de evidncias a respeito da capacidade e da atuao do Congresso permite concluir o seguinte sobre o seu desempenho na produo de polticas pblicas nos ltimos 20 anos. Em primeiro lugar, a evidncia corrobora a caracterizao do Congresso como essencialmente reativo. Porm, ainda seguindo a terminologia proposta em Morgenstern (2002), a evidncia no consistente com a caracterizao de recalcitrante nem suficiente para permitir a de venal. Diferente do que prope aquele autor, a caracterizao mais adequada para a atuao do Congresso, nas ltimas duas dcadas, parece ser a de reativo-flexvel, isto , de um legislativo disposto a priorizar as polticas propostas pelo Executivo e a negociar o seu apoio a elas. No que tange ao controle sobre a execuo de polticas pblicas, o Congresso conta com instrumentos poderosos de fiscalizao, que incluem desde procedimentos rotineiros, realizados principalmente pelo TCU, at mecanismos extraordinrios de investigao, como o caso das comisses parlamentares de inqurito. Esta capacidade aumentou em virtude da apropriao do Siafi pelos parlamentares, que o utilizam para monitorar as contas pblicas, em geral, e a execuo do oramento, em particular. Todavia, no obstante as muitas propostas de fiscalizao, verificou-se que existem fortes indcios de que o uso daqueles mecanismos no tem sido eficaz, especialmente devido falta de punies crveis, tanto da parte do TCU, cujas multas aplicadas no so pagas, quanto da parte do prprio Congresso, que frequentemente no leva a termo as suas iniciativas de fiscalizao. Isto leva concluso de que o Congresso no exerce controle efetivo sobre a execuo das polticas pblicas. Deve-se ter em mente, porm, que essas concluses esto longe de ser definitivas devido fragilidade de boa parte da evidncia disponvel, tal como indicado em diversas partes deste captulo. Para remediar este problema, e como agenda de trabalho para o futuro, fazem-se necessrias pesquisas que produzam de forma sistemtica dados que cubram todo o perodo desde a promulgao da Constituio, e que no se restrinjam apenas aos aspectos quantitativos da produo de polticas pblicas e do controle sobre a execuo dessas, mas que incluam tambm aspectos qualitativos da atuao dos parlamentares naquelas duas dimenses.
126
REFERNCIAS
ALMEIDA, A.; SANTOS, F. Urgency petitions and the informational problem in the Brazilian Chamber of Deputies. Journal of Politics in Latin America, Hamburg, Giga, v. 1, n. 3, p. 81-110, 2009. ALMEIDA, M. H. T.; MOYA, M. A reforma negociada: o congresso e a poltica de privatizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, ANPOCS, v. 12, n. 34, 1997. Verso eletrnica. Disponvel em: <http://www.anpocs.org.br/ portal/publicacoes/rbcs_00_34/rbcs34_07.htm>. ALSTON, L. J.; MUELLER, B. Pork for policy: executive and legislative exchange in Brazil. The Journal of Law, Economics, and Organization, Oxford University Press, v. 22, n. 1, 2005. ALSTON, L. J. et al. Political institutions, policymaking processes and policy outcomes in Brazil. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2006 (Research network working papers, R-509). AMES, B. The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2001. AMORIM NETO, O.; SANTOS, F. O segredo ineficiente revisto: o que propem e o que aprovam os deputados brasileiros. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 46, n. 4, p. 661-698, 2003. AMORIM NETO, O.; TAFNER, P. Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio no controle legislativo das medidas provisrias. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 45, n. 1, p. 5-38, 2002. APENAS 1% das multas aplicadas pelo TCU paga. O Globo Online, 4 jun. 2007. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/mat/2007/06/02/296008539.asp>. ARAJO, P. M. A Cmara alta no presidencialismo brasileiro: o desempenho legislativo do Senado entre 1989 e 2000. In: LEMOS, L. B. (Org.). O Senado Federal no ps-constituinte. Braslia: Senado Federal, Unilegis, 2008. ARMIJO, L. E.; FAUCHER, P.; DEMBINSKA, M. Compared to what? Assessing Brazils political institutions. Comparative Political Studies, University of Washington, v. 39, n. 6, p. 759-786, 2006. ARTER, D. Introduction: comparing the legislative performance of legislatures. The Journal of Legislative Studies, London, Routledge, v. 12, n. 3/4, p. 245257, Sept./Dec. 2006a. ______. Conclusion. Questioning the Mezey Question: an interrogatory framework for the comparative study of legislatures. The Journal of
127
Legislative Studies, London, Routledge, v. 12, n. 3/4, p. 462-482, Sept./ Dec. 2006b. BLACK, D. On the rationale of group decision-making. The Journal of Political Economy, University of Chicago Press, v. 56, n. 1, p. 23-34, Feb. 1948. BRASIL. Cmara dos Deputados. Anurio estatstico do processo legislativo 2005. Braslia, 2006. ______. Cmara dos Deputados. Anurio estatstico do processo legislativo 2006. Braslia, 2007. ______. Cmara dos Deputados. Anurio estatstico das atividades legislativas 2007. Braslia, 2009. COX, G. The efficient secret: the cabinet and the development of political parties in Victorian England. Cambridge: Cambridge University Press, 1987. DA ROS, L. Poder de decreto e accountability horizontal: dinmica institucional dos trs Poderes e medidas provisrias no Brasil ps-1988. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 16, n. 31, p. 143-160, nov. 2008. FIGUEIREDO, A. Instituies e poltica no controle do executivo. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 44, n. 4, p. 689-727, 2001. GILLIGAN, T. W.; KREHBIEL, K. Collective decisionmaking and standing committees: an informational rationale for restrictive amendment procedures. Journal of Law, Economics, and Organization, Oxford, Oxford University Press, v. 3, n. 2, p. 287-335, 1987. HARDIN, G. The tragedy of the commons. Science, Washington, AAASP, v. 162, n. 3859, p. 1243-1248, Dec. 1968. LEMOS, L. B. S. O congresso brasileiro e a distribuio de benefcios sociais no perodo 1988-1994: uma anlise distributivista. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 44, n. 3, p. 561-605, 2001. ______. Horizontal accountability in Brazil: congressional oversight of the executive branch. Oxford: Center for Brazilian Studies, University of Oxford, 2006 (Working Paper, CBS-76-06). LIMONGI, F. A democracia no Brasil: presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. Novos Estudos, So Paulo, CEBRAP, ed. 76, p. 17-41, nov. 2006. LIMONGI, F.; FIGUEIREDO, A. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
128
______. Incentivos eleitorais, partidos e poltica oramentria. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 303-344, 2002. ______. Congress and decision-making in democratic Brazil. In: KINZO, M. D.; DUNKERLEY, J. (Ed.). Brazil since 1985: politics, economy and society. London: Institute of Latin American Studies, 2003, p. 62-83. ______. Processo oramentrio e comportamento legislativo: emendas individuais, apoio ao executivo e programas de governo. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 48, n. 4, p. 737-776, 2005. LORA, E. Structural reforms in Latin America: What has been reformed and how to measure it. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2001 (Working Paper, n. 466). LOUREIRO, M. R.; ABRCIO, F. L. Poltica e reformas fiscais no Brasil recente. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 24, n. 1, p. 50-72, jan./ mar. 2004. MELO, C. R.; ANASTASIA, F. A reforma da previdncia em dois tempos. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 48, n. 2, p. 301-332, 2005. MONTEIRO, J. V. O poder de propor: ou, a economia das medidas provisrias. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, v. 29, n. 3, p. 59-72, jul./set. 1995. MORGENSTERN, S. Explaining legislative politics in Latin America. In: MORGENSTERN, S.; NACIF, B. (Ed.). Legislative Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 413-445. NEGRETTO, G. L. Government capabilities and policy making by decree in Latin America. The cases of Brazil and Argentina. Comparative Political Studies, Seattle, University of Washington, v. 37, n. 5, p. 531-562, jun. 2004. ODONNELL, G. Delegative democracy. Journal of Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, v. 5, n. 1, p. 55-69, jan. 1994. OLIVEIRA, R. F. A agenda do Legislativo Federal para as polticas curriculares no Brasil. Educao e Pesquisa, So Paulo, FEUSP, v. 35, n. 3, p. 541-555, set./dez. 2009. PALERMO, V. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituies polticas e gesto de governo. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 43, n. 3, p. 521-557, 2000.
129
PEREIRA, C.; MUELLER, B. Uma teoria da preponderncia do poder executivo: o sistema de comisses no legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, ANPOCS, v. 15, n. 43, p. 45-67, jun. 2000. ______. Comportamento estratgico em presidencialismo de coalizo: as relaes entre executivo e legislativo na elaborao do oramento brasileiro. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 265-301, 2002. ______. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena distributiva: a conexo eleitoral no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 46, n. 4, p. 735-771, 2003. PEREIRA, C.; POWER, T. J.; RENN, L. R. Agenda Power, executive decree authority, and the mixed results of reform in the Brazilian Congress. Legislative Studies Quarterly, Iowa City,University of Iowa, v. 33, n. 1, p. 5-33, Feb. 2008. PESSANHA, C. O congresso externo sob controle das contas do tribunal nacional. Insight Inteligncia, Rio de Janeiro, ano 6, n. 21, p. 121-128, abr./ maio/jun. 2003. POWER, T. J. Optimism, pessimism, and coalitional presidentialism: debating the institutional design of Brazilian democracy. Bulletin of Latin American Research, Hoboken, hhWiley, v. 29, n. 1, p. 18-33, 2010. QUEIROZ, A. A. Produo legislativa no Brasil. Agncia DIAP, 17 ago. 2006. Disponvel em: <http://www.diap.org.br/index.php/artigos/5536-producao_ legislativa_no_brasil>. ______. Produo legislativa em 2006. Agncia DIAP, 16 jan. 2007a. Disponvel em: <http://vermelho.org.br/base.asp?texto=12293>. ______. Produo legislativa em 2007 foi decepcionante. Agncia DIAP, 19 dez. 2007b. Disponvel em: < http://vermelho.org.br/base.asp?texto=12293>. ______. Balano da produo legislativa em 2008. Agncia DIAP, 17 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.diap.org.br/index.php/agencia-diap/6893antonio-augusto-de-queiroz-balanco-da-producao-legislativa-em-2008>. ______. Produo legislativa em 2009: um balano. Agncia DIAP, 8 fev. 2010. Disponvel em: <http://www.diap.org.br/index.php/producao-legislativa>. REICH, G. Executive decree authority in Brazil: how reactive legislators influence policy. Legislative Studies Quarterly, Iowa City, University of Iowa, v. 27, n. 1, p. 5-31, Feb. 2002.
130
RICCI, P. O contedo da produo legislativa brasileira: leis nacionais ou polticas paroquiais? Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 46, n. 4, p. 699-734, 2003. RODRIGUES, G. Produo legislativa: Poder Executivo e Congresso Nacional. Monografia (Especializao) Universidade de Braslia, Braslia, 2004. SAMUELS, D. Progressive ambition, federalism, and pork-barreling in Brazil. In: MORGENSTERN, S.; NACIF, B. (Ed.). Legislative Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 315-340. SANCHES, O. M. O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, v. 27, n. 4, p. 54-76, out./dez. 1993. ______. A participao do Poder Legislativo na anlise e aprovao do Oramento. Revista de Informao Legislativa, Braslia, Senado Federal, ano 33, n. 131, p. 59-77, jul./set. 1996. ______. A atuao do Poder Legislativo no oramento: problemas e imperativos de um novo modelo. Revista de Informao Legislativa, Braslia, Senado Federal, ano 35, n. 138, p. 5-23, abr./jun. 1998. SANTOS, F. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003. SANTOS, F.; ALMEIDA, A. Teoria informacional e a seleo de relatores na Cmara dos Deputados. Dados Revista de Cincia Sociais, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 48, n. 4, p. 693-735, 2005. TAYLOR, M. M.; BURANELLI, V. C. Ending up in pizza: accountability as a problem of institutional arrangement in Brazil. Latin American Politics and Society, Miami, University of Miami, v. 49, n. 1, p. 59-87, Spring 2007. United States AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT (USAID). Handbook on legislative strengthening. Washington, DC, 2000. World Bank Institute. Parliamentary strengthening program. Washington, DC: The World Bank, [s.d]. Disponvel em: <http://siteresources. worldbank.org/PSGLP/Resources/ParlamentaryBrochureFinal.pdf>. ZAULI, E. M.; RODRIGUES, M. M. A. De Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso: relao executivo-legislativo e poltica de sade no Brasil. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, Ipea, n. 25, p. 183-211, jun./dez. 2002.
CAPTULO 4
Judicirio, reformas e cidadania no Brasil
1 INTRODUO
Adotando como ponto de partida as caractersticas do Judicirio aps 1988, este captulo analisa as reformas implementadas aps 2004, com o objetivo de explorar os seus limites e propor questes para anlise. As reformas tm priorizado o aumento da eficincia e a ampliao do acesso ao Judicirio, por meio da modernizao e racionalizao da gesto, adotando, para isso, medidas simplificadoras dos processos judiciais e novos instrumentos para o acompanhamento dos processos e da atividade dos juzes. As reformas tm intensificado a atividade jurisdicional, com resultados aparentemente favorveis do ponto de vista da eficincia. O argumento geral que as medidas priorizadas pelas reformas apresentam limitaes e geram contradies. Inicialmente, porque no incidem sobre a demanda, ou seja, o alto nmero de processos novos que ingressam no Judicirio. Em seguida, porque as medidas simplificadoras dos processos judiciais acarretam problemas para a efetividade dos direitos constitucionais. Enfim, porque os novos instrumentos de gesto modificam as relaes entre os dirigentes dos tribunais e os juzes, recolocando na pauta o tema da democratizao do Judicirio. O artigo apresenta, inicialmente, o Poder Judicirio ps-1988, a agenda e as medidas de reformas adotadas a partir de 2004. Em seguida, analisa os nmeros de processos em alguns tribunais, a fim de apresentar os efeitos das reformas sobre a intensidade da atividade jurisdicional. Adicionalmente, so discutidos os problemas de reformas que adotam medidas simplificadoras do processo judicial em trs domnios significativos: execues fiscais, relaes de consumo e questes previdencirias. Estes trs temas so tomados tanto pela sua relevncia em termos de nmero de processos no Judicirio quanto pela sua exemplaridade para trs campos: o processo administrativo, os conflitos de massa e as prestaes sociais. Eles evidenciam os limites das reformas adotadas, uma vez que, em todos eles, a efetividade de direitos constitucionais depende de mudanas mais gerais, que dizem respeito s condies de exerccio dos direitos dos cidados. Por fim, os efeitos polticos das novas formas de gesto no Judicirio so analisados com a apresentao das controvrsias geradas pela iniciativa levada a cabo pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) e pelas direes dos tribunais de julgar
132
at o fim de 2009 todos os processos distribudos at 2005, e ainda pendentes de julgamento. De um modo geral, as reformas parecem conduzir ao fortalecimento e concentrao dos poderes nas direes dos tribunais, que impem ritmos intensos de trabalho aos juzes e funcionrios, os quais tm limitadas oportunidades de participao institucionalizada em decises de poltica judiciria. Assim, pode configurar-se um Judicirio com intensa atividade jurisdicional, que busca amplo acesso e gesto eficiente dos processos judiciais, mas que, contraditoriamente, apresenta graves insuficincias do ponto de vista da efetividade dos direitos constitucionais, uma vez que indiferente s distores geradas pelas condies sociais e polticas, nas quais os cidados exercem seus direitos. Esta questo se coloca em primeiro plano, tanto para a correo das distores atuais quanto para a definio das polticas de ampliao do acesso ao Judicirio, que procuram torn-lo acessvel a novos setores da populao. Em sntese, a poltica de reforma judiciria implica reformas mais gerais do que mudanas no prprio Poder Judicirio.
2 DA CONSTITUIO DE 1988 AGENDA DE REFORMAS DO JUDICIRIO
Ao adotar os princpios do Estado social e democrtico de direito, a Constituio brasileira de 1988 inovou quanto ao papel do Poder Judicirio, fortalecendo sua posio frente aos demais poderes do Estado e modificando sua atuao na promoo dos direitos fundamentais. Para isso, previu a criao de novas instituies judiciais e introduziu mudanas significativas em suas atribuies e nos instrumentos processuais. Alm disso, a Constituio tambm enunciou de forma extensa e detalhada direitos individuais, coletivos, polticos e sociais que se tornaram no apenas prioridade e dever do Estado como tambm critrios para a interpretao judicial das normas constitucionais e legais. A interpretao constitucional deixou de ser considerada como procedimento tcnico e politicamente neutro e passou a ser vista como processo em que se abordam os fatos e os dispositivos legais a partir dos princpios constitucionais e tendo em vista a concretizao dos valores neles expressos. Desse processo participa a comunidade de intrpretes da Constituio, em um contexto aberto de agentes, no qual se passa a admitir as mais variadas bases argumentativas e expectativas sobre o sentido dos valores constitucionais, sobre os instrumentos e as formas de realiz-los.1 Para assegurar a independncia do Judicirio nesse processo de interpretao e realizao dos princpios constitucionais, a nova Carta concedeu competncia privativa aos tribunais para se organizarem internamente e proporem mudanas na organizao judiciria (Art. 96, inciso I e II da Constituio Federal de 1988 CF/88), bem como autonomia financeira e administrativa
1. Sobre o sentido da Constituio Federal de 1988, ver Vianna et al. (1999).
Judicirio, Reformas e Cidadania no Brasil
133
para eleger suas prioridades e gerirem recursos no mbito da Lei Oramentria Anual (LOA) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Art. 99 da CF/88). Ao Supremo Tribunal Federal (STF) foi atribudo o papel precpuo de guarda da Constituio, somado s suas atribuies tradicionais de alta corte de justia, de tribunal da Federao, de garantia extraordinria dos direitos fundamentais e de julgamento de recursos das decises dos tribunais superiores. Criou-se o Superior Tribunal de Justia (STJ) para exercer as funes de uma corte de cassao e o antigo Tribunal Federal de Recursos foi desmembrado em cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs), junto aos quais passou a atuar o Conselho da Justia Federal (CJF), com a funo de exercer superviso administrativa e oramentria da Justia federal de primeiro e segundo graus (Art. 105, Pargrafo nico da CF/88). Fortaleceu-se a Justia do Trabalho, e previu-se a criao dos juizados especiais nos estados, a organizao da justia agrria e de juizados de paz eletivos. Foram fortalecidos o Ministrio Pblico (MP) e a Defensoria Pblica, tomando-os como instituies essenciais funo jurisdicional do Estado. Aps a promulgao da CF/88 foram adotadas inmeras mudanas legislativas para efetivar os direitos constitucionais, tanto do ponto de vista substantivo quanto processual. Tambm se destacam as medidas voltadas para a justia itinerante, para a cultura da conciliao e para a desburocratizao, no que os prprios magistrados passaram a trocar experincias e a debater propostas de reformas que visassem, antes de tudo, dar celeridade ao funcionamento da Justia. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 96/1992 deu incio a esses debates, que ganharam fora durante a reviso constitucional de 1993. Ao longo dos anos seguintes, as discusses se intensificaram, resultando na aprovao da Emenda Constitucional no 45, ao final de 2004. Durante esse extenso perodo de discusses, diversos temas foram recolocados em pauta. Os movimentos reformistas do perodo constituinte associavam o fortalecimento do Judicirio no s ampliao do acesso, mas a mudanas profundas em sua organizao interna e formas de deciso, visando requalificar os juzes para torn-los mais abertos participao poltica e s concepes de justia dos cidados. Nesse sentido, um Judicirio capaz de tornar efetivos os direitos de todos os cidados no resultaria tanto da racionalizao da gesto dos processos, mas da atuao mais sensvel dos juzes s dimenses sociais dos conflitos, s expectativas e demandas dos cidados, s desigualdades sociais e diversidade das suas concepes normativas. Porm, o Judicirio no sofreu mudanas mais profundas. Pelo contrrio, a reforma de 2004 significou a convergncia dos principais atores envolvidos no debate em torno de uma agenda consensual, que, por um lado, manteve o isolamento institucional do Judicirio e a concentrao do poder nas cpulas dirigentes e, por outro lado, fez avanar as propostas reformistas liberais dos anos 1990 de aumento
134
da eficincia, por meio da racionalizao dos mtodos de trabalho, informalizao dos procedimentos e aumento da produtividade dos juzes (KOERNER, 1999). A elas se somaram as preocupaes de juzes e juristas progressistas que mais tarde se traduziram em iniciativas, patrocinadas pelo governo federal, para ampliar o acesso ao Judicirio e a maior efetividade dos direitos.
3 A EMENDA CONSTITUCIONAL NO 45/2004: EFICINCIA E AMPLIAO DO ACESSO
A Emenda Constitucional no 45, de 8 de dezembro de 2004, constituiu-se no marco inicial da reforma do Poder Judicirio brasileiro, implementando amplo conjunto de mudanas constitucionais e infraconstitucionais e dando ensejo implantao de diversas iniciativas particulares de juzes, juristas e de rgos judiciais, em sua maioria preocupados com as questes da eficincia e do acesso Justia. No que diz respeito ao acesso, a emenda tornou obrigatria a implantao da Defensoria Pblica na Unio e nos estados, assegurando a sua autonomia funcional e administrativa, visando fortalecer a assistncia jurdica para aqueles que no dispem de recursos para contratar os servios de advogados. Alm disso, no que tange s questes de eficincia, criou novas instituies e normas processuais, com destaque para o CNJ, a smula de efeito vinculante (SEV) e os requisitos para admisso de recurso extraordinrio no STF. O objetivo central da criao do CNJ foi o de estabelecer um rgo nacional de governo do Poder Judicirio, de modo a centralizar algumas de suas atividades, especialmente aquelas voltadas padronizao e fiscalizao. Assim sendo, ao CNJ incumbe planejar e padronizar as atividades do Poder Judicirio, gerenciar o banco estatstico de dados, fiscalizar os atos administrativos praticados por membros ou rgos do Judicirio, exercer controle disciplinar, receber reclamaes e determinar sanes. Entre as mudanas processuais, a SEV foi criada para descongestionar os tribunais, pois permitiu que o STF, em matrias de decises pacficas repetidas e com concordncia de dois teros de seus membros, aprovasse smula com efeito vinculante aos demais rgos do Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Quanto ao recurso extraordinrio, sua admisso passou a depender da repercusso geral da questo discutida no caso. A EC no 45 deu incio, ainda, a um amplo conjunto de projetos de lei (PLs) que visaram alterar as normas processuais civis e trabalhistas, na tentativa de conferir funcionalidade tramitao das causas, inibir a utilizao da Justia como meio de adiar a execuo das decises judiciais, tornar efetivas as decises judiciais relacionadas execuo e tambm fortalecer os meios alternativos de resoluo de conflitos. Tais propostas so o resultado de debates e proposies anteriores reforma, empreendidas por diversos juristas, entidades e associaes.
135
Logo aps a aprovao da Emenda no 45, os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio assinaram o Pacto em favor de um Judicirio mais rpido e republicano. O pacto constituiu uma conjugao de esforos em prol das propostas contidas na EC no 45, no apenas no sentido de dar andamento a sua realizao, como tambm no sentido de estend-las e aprimor-las. Desde ento, vem emergindo um amplo conjunto de propostas de lei formuladas pela Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), ou por iniciativa particular de juzes e tribunais, bem como uma srie de enunciados, smulas e recomendaes provenientes de rgos como o CNJ e a Advocacia-Geral da Unio (AGU). Outras inovaes, que no dependem de alteraes na legislao, tm sido adotadas ao longo dos anos, visando a modernizao das instituies e dos procedimentos do sistema judicirio no Brasil. A prpria emenda fixou algumas linhas a este respeito, especialmente com respeito adoo de meios eletrnicos no Judicirio.
4 ANLISE DAS REFORMAS ADOTADAS
Para analisar a reforma judicial brasileira dos ltimos anos, levantou-se um total de 222 medidas,2 que foram classificadas segundo seus domnios, meios e objetivos. Por domnios, entende-se as reas do Direito (civil, penal, processual civil, processual penal, processual em geral e administrativo). Por meios, considera-se a oralidade, a desformalizao, a simplificao, a informatizao, a conciliao, a supresso de recursos, a uniformizao da jurisprudncia, a especializao de processos e organizaes judiciais, a melhoria da infraestrutura, as normas para a carreira de magistrado, o consenso de cpulas sobre a poltica judiciria e outros. Em objetivos, encontra-se a produo de normas procedimentais para a coordenao de decises (diretrizes para a ao conjunta com outros poderes do Estado e a sociedade, preveno de litgios e generalizao dos efeitos das decises), a ampliao do acesso ao Judicirio, o reconhecimento de direitos (setores subalternos e discriminados), a racionalizao do Judicirio (eficincia e modernizao da gesto), a efetividade das decises, a responsividade dos juzes (controle externo e garantias de carreira), o fortalecimento da cidadania, a formao de cidados entre outros, tais como o fortalecimento da rea de comunicao social e propaganda da magistratura. A classificao no tem carter exaustivo, pois as reformas compreendem vrias medidas e estas podem entrar em mais de uma classe.
2. Foram classicados 29 Projetos de Lei propostos pela SRJ; 86 experincias resultantes de iniciativas particulares de juzes; 15 projetos lanados pelo CNJ, a partir de sua instalao em 2005; bem como suas 23 recomendaes e 12 dos seus enunciados administrativos; 9 dos principais projetos lanados pela AGU, bem como 18 instrues normativas ligadas a questes previdencirias, seus 13 termos de conciliao, 1 portaria interinstitucional e 16 smulas. As medidas mais pontuais foram selecionadas tomando-se como critrios a variedade das experincias e propostas de reformas ocialmente registradas e sua amplitude de divulgao e disponibilidade para consulta. Foram desconsideradas medidas que repetiram os meios de reformas e que se limitariam a instituies especcas. A lista das medidas e a classicao esto disponveis em: <www.ifch.unicamp.br/ceipoc>.
136
Como se pode ver na tabela 1, predominam as medidas para a administrao dos tribunais (98), com um nmero expressivo de medidas de carter processual (70), em contraste com as mudanas de carter substantivo, civis e penais (48). Em termos de campos do Direito, substantivo ou processual, predominaram as de direito civil (85), penal (22) e administrativo (10). Assim, o objeto principal da reforma tem sido a administrao dos tribunais e o direito civil, com o predomnio do processual. Os domnios variam em funo da fonte das propostas, no que as medidas administrativas, para os tribunais, provm principalmente das iniciativas particulares de juzes e tribunais e do CNJ. As mudanas processuais penais (4) so iniciativas da SRJ. As medidas processuais civis resultam de iniciativas da SRJ e da AGU e as medidas de direito civil esto presentes em atos da AGU e iniciativas dos juzes. As poucas medidas destinadas administrao pblica resultaram do CNJ e de iniciativas dos juzes. V-se, ento, que mudanas administrativas nos tribunais foram promovidas pelos seus prprios agentes, os quais tambm adotaram medidas com efeitos para a administrao pblica. Por sua vez, os rgos do Executivo (SRJ e AGU) promoveram, sobretudo, mudanas no campo do direito civil, processual e substantivo.
TABELA 1
Relao entre propositores das mudanas e domnios do Direito
Domnios Administrativo medidas administrativas para os tribunais Processual civil Civil Penal Processual Administrativo normas da administrao pblica em geral Processual penal Fontes: MJ, CNJ e AGU. SRJ 4 21 0 0 1 0 4 CNJ 34 0 2 9 1 5 0 AGU 8 32 15 2 0 0 0 Iniciativas de juzes 52 2 13 7 9 5 0 Total 98 55 30 18 11 10 4
No campo dos meios, predominam a informatizao (60) e a simplificao de procedimentos (49) e, em seguida, a uniformizao do entendimento e da aplicao das leis (36) e a conciliao (32). Entre os menos utilizados esto as normas para a carreira de magistrado (4) e o consenso de cpulas (3), utilizados pelo CNJ. Nos projetos de lei da SRJ, os meios mais utilizados so os da simplificao (14) e o da desformalizao (14). A SRJ no props projetos de lei que utilizem a especializao como meio de reforma. O CNJ se vale da especializao (7), sobretudo, no que tange aos direitos das mulheres em situao de violncia domstica. Alm disso, utiliza medidas de melhoria da infraestrutura e de informatizao. A AGU utilizou o no ajuizamento de recursos, a conciliao, a simplificao e a uniformizao.
137
TABELA 2
Relao entre propositores das mudanas e meios utilizados

Meios Informatizao Simplicao Uniformizao Conciliao Infraestrutura Desformalizao Especializao Supresso de recursos Oralidade Outros Normas para carreira de magistrado Concenso de cpulas Fontes: MJ, CNJ e AGU. SRJ 2 14 4 1 0 14 0 9 2 0 0 0 CNJ 11 4 8 5 8 1 9 0 1 4 4 3 AGU 6 11 12 15 1 0 4 10 0 1 0 0 Iniciativas de juzes 41 20 12 11 15 6 6 0 13 1 0 0 Total 60 49 36 32 24 21 19 19 16 6 4 3
Esses resultados preliminares tornam-se mais claros quando se relacionam os proponentes das medidas aos objetivos pretendidos, como feito na tabela 3 a seguir.
TABELA 3
Objetivos das medidas de reforma por proponente
Objetivos Racionalizao e modernizao da gesto Efetividade das decises Produo de normas gerais, generalizao dos efeitos das decises e preveno de litgios Ampliao do acesso Justia Reconhecimento de direitos setores subalternos e descriminados Responsividade dos juzes Fortalecimento da cidadania e formao de cidados Outros SRJ 24 25 4 0 0 1 0 0 CNJ 29 3 7 2 8 11 0 6 AGU 27 14 16 11 9 1 2 0 Iniciativas de juzes 83 18 17 11 0 3 4 0 Total 163 60 44 24 17 16 6 6
Fonte: MJ, CNJ e AGU. Obs.: S o destacadas em vermelho as ocorrncias mais numerosas nas colunas e em verde as ocorrncias mais numerosas nas linhas. Em azul, destaque para um fenmeno que ser comentado no corpo do texto.
O objetivo mais perseguido foi o da racionalizao e modernizao do Poder Judicirio (163). Em seguida, esto os objetivos: tornar as decises efetivas (60) e a produo de normas gerais (44). A seguir tm-se as medidas voltadas ampliao do acesso Justia (24) e ao reconhecimento de direitos (17). De modo geral, todas as fontes de propostas voltam-se racionalizao, eficincia e modernizao da gesto do Judicirio.
138
Essas informaes tm algo de paradoxal, pois os rgos com atribuies de proposio legislativa e coordenao geral do Judicirio (SRJ e CNJ) concentram seus esforos na busca da eficincia, enquanto a AGU e iniciativas isoladas de juzes buscam produzir normas para a coordenao das decises, a efetividade das decises, a ampliao do acesso e o reconhecimento de direitos. Com isso, esses objetivos, que vo alm da racionalizao e modernizao da gesto do Judicirio, dependem mais da AGU e da iniciativa particular de juzes e tribunais e, em alguns casos, das recomendaes e projetos do CNJ. As possibilidades restritas que se colocam para a realizao desses objetivos se mostram ainda mais claramente quando relacionados aos meios para alcan-los, tal como descrito na tabela a seguir.
TABELA 4
Relaes entre meios e objetivos das propostas
Normas para a carreira de magistrado
Melhoria da infraestrutura
Supresso de recursos
Relaes entre meios e objetivos Desformalizao Informatizao Simplicao Conciliao
Consenso de cpulas 0 0 0 0 0 3 0 0
Uniformizao
Especializao
Oralidade
Normas procedimentais para a coordenao de decises Ampliao do acesso Justia Reconhecimento de direitos setores subalternos e discriminados Racionalizao e modernizao da gesto Efetividade das decises Responsividade dos juzes Fortalecimento da cidadania e formao de cidados Outros
8 8 1
9 24 1 0 4 3
1 1 3
9 4 1
8 2 7
1 1 0
0 0 0 0 0 4 0 0
3 16 0 4
5 18 32 68 19 19 27 5 15 20 0 4 0 0 0 1 0 1 0 8 19 0 0 0 0 1 0 8 0 0 0 8 6 0 0
3 26 8 0 0 0 6 1 0 0
Fonte: MJ, CNJ e AGU. Obs.: S o destacadas em vermelho as ocorrncias mais numerosas nas colunas e em azul as ocorrncias mais numerosas nas linhas, que sero comentadas no corpo do texto.
A maioria dos meios utilizados acaba servindo para alcanar o objetivo de racionalizao ou eficincia do Poder Judicirio, como destacado em vermelho. Os objetivos de produo de normas para coordenao de decises, preveno de litgios, ampliao do acesso, reconhecimento de direitos e fortalecimento da cidadania esto em apenas alguns recursos e no se encontram, em geral, nos projetos de lei, mas nas recomendaes e orientaes de carter no obrigatrio e nas iniciativas particulares de juzes e tribunais. Nota-se
Outros 2 0 1 1 0 1 1 5
139
que, para a ampliao do acesso Justia negligenciada a especializao,3 utilizando-se, sobretudo, os meios informais de atuao, como conciliao, simplificao e oralidade. A partir de 2008, a Secretaria de Reforma do Judicirio passou a cuidar no somente de propostas legislativas, mas tambm da execuo de programas de ampliao do acesso Justia. Articulada com o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), a SRJ passou a visar aes voltadas para o fortalecimento do Estado democrtico de direito, entendido em quatro tipos principais de aes: o combate violncia contra mulheres, para efetivar a Lei Maria da Penha (Lei no 11.340/2006); a construo de meios alternativos de resoluo de conflitos; a assistncia jurdica aos presos e familiares; e a capacitao dos profissionais do sistema de justia para lidar com temas de direitos humanos e mediao pacfica de conflitos. Essas aes do SRJ foram complementadas pela assinatura, em 13 de abril de 2009, do segundo pacto entre os trs poderes estatais, o II Pacto Republicano de Estado: por um sistema de justia mais acessvel, gil e efetivo. Seu intuito incentivar a produo de projetos de lei e a expanso de iniciativas privadas de juzes e tribunais, no que novamente tanto a SRJ quanto o CNJ e outros rgos passam a colaborar diretamente. Os objetivos do segundo pacto no diferem daqueles firmados no primeiro, versando especialmente sobre o acesso Justia, a busca de eficincia do Poder Judicirio e a maior efetividade do sistema penal no combate violncia e criminalidade. Dado o perfil das medidas adotadas at o momento e os objetivos fixados para a continuidade da reforma, colocam-se questes sobre o alcance e os efeitos das medidas adotadas at o momento e o perfil das reformas futuras. Como as reformas futuras conjugaro medidas para aumentar a eficincia do Judicirio com a efetitividade dos direitos e garantias constitucionais? As medidas simplificadoras do processo judicial adotadas at o momento continuaro a ser centrais em reformas que visam ampliar o acesso ao Judicirio e promover os direitos humanos? Ou ser necessrio redefinir a eficincia do Judicirio, considerando-se outros objetivos alm da modernizao e racionalizao da gesto? desejvel que as propostas que extrapolam a racionalizao e modernizao da gesto continuem a depender de medidas informais que resultam de iniciativas particulares de juzes e tribunais? Ou elas devem ganhar corpo legal e vo levar a mudanas efetivas tambm nas instituies estatais e nas condies mais amplas para o exerccio dos direitos?
3. Sobre a especializao dos tribunais como parte das polticas de ampliao do acesso Justia, ver Cappelletti e Garth (1988).
140
5 TENDNCIAS DO NMERO DE PROCESSOS 5.1 O Supremo Tribunal Federal
Anteriormente Constituio de 1988, o STF vinha recebendo muitos processos resultantes do sistema dual de jurisdio, que dividia o Judicirio em jurisdio federal e jurisdio estadual, podendo esta decidir sobre questes disciplinadas em leis federais, gerando descompassos na interpretao das leis e resultando em alto volume de processos e recursos. Ainda que parcialmente, a CF/88 manteve esse sistema, mas criou o Superior Tribunal de Justia (STJ) para exercer a funo de uniformizar a interpretao da legislao federal. Ao mesmo tempo, ampliou o carter de tribunal constitucional do STF, tanto no que se refere ao controle concentrado e difuso da constitucionalidade das leis, quanto no que tange defesa das garantias constitucionais. A reforma judiciria de 2004, por sua vez, com a instituio da SEV e das restries para proposio de recurso extraordinrio, atuou no mesmo sentido. Porm, mesmo com essas medidas, o STF recebeu, desde os anos 1990 at 2008, mais de 1 milho de processos, assistindo a um progressivo aumento ao longo dos anos, como mostra o grfico 1.
GRFICO 1
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fontes: Estatsticas do Sculo XX do IBGE e STF. 18.674 69.171 109.965
Processos distribudos no STF 1979-2008

116.216
V-se que o nmero de processos distribudos no STF tendeu a se estabilizar a partir de 1999. Desde 2002, passou a apresentar uma variao anual acentuada, que no se modificou depois da reforma de 2005, impossibilitando qualquer projeo para o futuro. Porm, v-se que o nmero total de processos se mantm em patamar bastante elevado.4
4. O nmero de processos julgados pelo STF est em uma ordem de grandeza de tal modo diferente da de outras cortes supremas ou tribunais constitucionais que referncias comparativas tornam-se um exerccio quase ftil. Em 2002, a Suprema Corte norte-americana recebeu cerca de 8,3 mil recursos e julgou 78; no mesmo ano, o Tribunal Federal Constitucional alemo recebeu cerca de 4,6 mil e julgou 686, enquanto a Corte austraca recebeu cerca 3,5 mil e julgou quase 3,7 mil processos (VOGEL, 2005).
141
Dos processos distribudos no STF, destacam-se dois tipos de aes: o agravo de instrumento5 e o recurso extraordinrio,6 que representam, respectivamente, 54% e 45% dos processos distribudos entre 1990 e 2008. O interessante a notar que uma das preocupaes centrais na CF/88 e na reforma judiciria de 2004 era o excesso de recursos extraordinrios propostos ao STF, justamente um dos tipos de ao que mais se fez presente nos ltimos anos.
GRFICO 2
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1990 1991 1992 1993 1994 2001 2008
Recursos extraordinrios sobre o total de processos no STF 1990-2008
Recursos extraordinrios distribudos

Fonte: STF.
Total de processos distribudos no STF
A proporo de recursos extraordinrios em relao ao total de processos passou de um patamar de cerca de 60% entre 1990 e 1994 para cerca de 40% a partir de ento. Em 2008, caiu para 32% dos processos distribudos. Em nmeros absolutos, verifica-se uma forte variao no nmero anual de recursos extraordinrios, com uma grande reduo em 2008, que pode ser um efeito das reformas de 2004.
5.2 O Superior Tribunal de Justia
A partir de sua implantao em 1989, o STJ tambm passou a receber volume crescente de processos, atingindo mais de 300 mil em 2007, como se v a seguir.
5. Recurso contra deciso incidental, que no versa sobre o mrito do processo ou que no admita o recebimento de um recurso. 6. Recurso apresentado ao STF contra deciso de outro tribunal, sob a alegao de contrariedade Constituio da Repblica ou de invalidade da lei local em face de lei federal.
142
GRFICO 3
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 19
Processos distribudos no STJ 1989-2008

313.364
226.440 215.411
6.103
89 990 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Fontes: Estatsticas do Sculo XX do IBGE e STJ.
Verifica-se que, a partir de 2001, ocorrem oscilaes no nmero total de processos distribudos, sem que a reduo do nmero em alguns anos represente uma inflexo da tendncia ao aumento. O grfico 4 mostra que mudou a participao relativa dos diferentes tipos de processo. Em 2003, os recursos especiais7 representavam 56% e os agravos de instrumento 35% do total de processos distribudos. Em 2008, a participao respectiva passou a ser de 32% e 50%.
GRFICO 4
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 2001 2002 Agravos
Fonte: STJ.
Recursos especiais e agravos impetrados no STJ 2001-2008
226.440
126.473
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Recursos especiais
Total de processos
7. Recurso apresentado ao STJ contra deciso de tribunal inferior para uniformizar a interpretao e garantir a aplicao de lei federal.
143
Desde 2001, o nmero de recursos especiais apresenta-se estvel, embora em patamar elevado.8 A situao no foi alterada depois da instituio da Smula Impeditiva de Recursos em 2004, com a qual o STJ passa a impedir que novos recursos sejam impetrados contra decises j reiteradamente decididas por ele. Por sua vez, o aumento do nmero de agravos parece indicar que a demanda de reviso das decises de apelao permanece alta, a qual, se no se manifesta sob a forma de recursos especiais, aparece como agravos de decises de no recebimento dos recursos.
5.3 A Justia federal
Os cinco Tribunais Regionais Federais (TRFs), criados pela CF/88, so instncias de apelao das decises de primeiro grau federal ou estadual em causas de interesse da Unio, e tm atribuies de julgamento de crimes de juzes federais e membros do Ministrio Pblico Federal (MPF), alm de habeas corpus, habeas data e mandados de segurana contra atos de autoridades federais. J em seu primeiro ano de funcionamento, os TRFs receberam mais de 90 mil processos. O pico ocorreu em 2000, quando os processos chegam a quase 600 mil. Entre 2002 e 2003, h uma queda de mais de 60% no nmero de processos ajuizados, mantendo-se acima dos 300 mil.
GRFICO 5
700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 96.021 1989 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 352.878 591.886 538.104
Processos distribudos nos TRFs 1989-20081
Fontes: CJF e Ribeiro (1999). Nota: 1 O Conselho da Justia Federal no disponibiliza dados dos TRFs anteriores a 1996. Os nmeros correspondentes a 1989 foram extrados de um estudo publicado pelo STJ (RIBEIRO, 1999).
Verifica-se, ento, um duplo movimento, a queda do nmero de processos a partir de 2000 e uma inflexo a partir de 2003, quando passa a haver novo aumento, ainda que em patamar bem mais baixo do que o pico de 2000.
8. Para se ter uma base de comparao, os 450 juzes da Corte de Cassao da Itlia julgaram 79 mil processos em 2002. A sua homloga francesa tem 140 juzes, que julgaram quase 31 mil processos no mesmo ano (VOGEL, 2005).
144
Curiosamente, o nmero de processos distribudos aos TRFs destoa da tendncia presente no nmero de processos julgados no primeiro grau da Justia federal no mesmo perodo. Desde 1988, vem ocorrendo grande mudana no perfil da Justia federal no pas. Este ramo da Justia expandiu-se e as mudanas processuais e de mtodos de trabalho tm permitido ampliar sua capacidade de processamento e tomada de deciso. V-se a evoluo do nmero de juzes federais na tabela a seguir.
TABELA 5
Ano Nmero de cargos de juz Fonte: CFJ.
Cargos de juiz na Justia federal de primeiro grau 1987-2003

1987 277 1990 281 1991 499 1992 716 1998 903 1999 1.103 2003 1.486
Em 1999 havia 903 cargos de juzes ocupados, aos quais foram adicionados 200, criados naquele ano, e que foram ocupados nos anos seguintes. Em 2003 foram criados 383 novos cargos, perfazendo 1,5 mil, nmero de cargos que permaneceu at o fim de 2009. Estes cargos foram ocupados apenas gradualmente, e no fim de 2008 havia 1,3 mil juzes em exerccio em 738 varas federais.9 O nmero de processos distribudos no primeiro grau da Justia federal aumentou de forma acentuada. Em 1999, esta recebia aproximadamente 1 milho de processos por ano. Desde 2003, esse nmero se mantm acima da marca de 2 milhes, como se v a seguir.
GRFICO 6
3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1.368.061 2.107.941
Processos distribudos na Justia federal de primeiro grau 1999-2008

2.643.324
1.079.158
Fonte: CJF.
9. A Lei no 12.011/2009 criou 460 novos cargos de juiz federal para exerccio em 230 novas varas federais, que sero instaladas a partir de 2010 razo de 46 por ano.
145
A partir de 2002, com a instalao dos Juizados Especiais Federais (JEFs), observa-se crescimento progressivo das demandas. A marca de 2,5 milhes de processos foi ultrapassada em 2004, ano em que os JEFs se mostraram responsveis por quase 60% dos processos distribudos no primeiro grau da Justia federal. V-se no quadro abaixo que o nmero anual de processos julgados quase quadruplicou entre 2000 e 2005. A mdia anual de processos julgados por juiz mais que duplicou entre 2000 e 2004. O salto se deve certamente implantao dos juizados especiais. A mdia continuou alta nos anos seguintes e, se baixou em 2007 e 2008, ainda quase o dobro do registrado no incio da dcada.10
TABELA 6
Ano 2000 2004 2005 2006 2007 2008
Processos julgados por juiz na Justia federal de primeiro grau 2000 e 2004-2008
Nc de Juzes 903 1.037 1.134 1.182 1.283 1.315 No de Processos Julgados 593.961 1.770.203 2.359.147 2.357.902 1.793.604 1.663.438 Julgamentos/juiz 657.76 1.707,04 2.080,38 1.994,84 1.397,98 1.264,97
Fonte: CJF, para 2000, e Justia em Nmeros, do CNJ, para os demais anos.
Ento, houve modificaes de grande alcance no perfil institucional e no padro de atuao da Justia federal de primeiro grau. De modo geral, o nmero absoluto de processos distribudos apresenta tendncia de diminuio gradual a partir de 2004, mas se situa em um patamar bastante alto. O mesmo se verifica com o nmero de processos julgados e a mdia de julgamentos por juiz.
5.4 A Justia estadual
No ano da reforma judiciria de 2004, os Judicirios estaduais receberam mais de 14 milhes de processos, entre os quais quase 70% estavam na justia comum de primeira instncia e nos juizados especiais, como se pode observar a seguir.
10. O nmero de processos julgados por juiz no serve para medir a produtividade dos juzes porque a rubrica elementos muito dspares, incluindo desde sentenas at simples homologaes de acordos ou outra deciso de extino do processo sem julgamento de mrito. Alis, a prpria denio da produtividade para a atividade judicante j parece problemtica. Mas se considera que os nmeros servem para indicar a atividade decisria nas varas, e mesmo dos juizes, uma vez que todas as decises devem passar pelo seu controle.
146
GRFICO 7
14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0
Processos distribudos na Justia estadual 2004-2008
9.607.571
3.538.072
2004
2005
2006
2007
2008
Justia comum primeiro grau Justia comum segundo grau
Juizados especiais Turmas recursais
Fonte: Justia em nmeros, do CNJ.
A Justia estadual tinha em 2004 um total de 9,7 mil juzes, para atender aos 14 milhes de processos ajuizados. Em 2008, o nmero de magistrados passou a 11,1 mil para atender quase 19 milhes de processos. Assim, o nmero de processos distribudos por juiz aumentou de 1,5 mil para 1,7 mil nesses anos. Quanto aos processos julgados, a tabela 6 mostra o aumento de mais de 30% do nmero de processos julgados anualmente, e de mais de 20% na mdia anual de processos julgados por juiz.
TABELA 7
Ano 2004 2005 2006 2007 2008
Processos julgados por juiz na Justia estadual de primeiro grau 2004-2008

No de juzes 8.608 8.841 9.184 9.442 9.509 No de processos julgados 9.805.818 11.013.790 11.947.396 12.470.635 13.330.966 Julgamentos/juiz 1.139,15 1.245,76 1.300,89 1.320,76 1.401,93
Fonte: Justia em Nmeros, do CNJ.
Se nos rgos de segundo grau e superiores da Justia federal no se verifica uma inflexo no nmero total de processos distribudos, parece que h ao menos uma estabilizao. Em primeiro grau, houve uma leve reduo do ingresso de novos processos na Justia federal, em contraste com o aumento do nmero de processos na Justia dos estados. Em ambas, verifica-se a intensificao da atividade jurisdicional com o aumento do nmero de processos julgados. Porm, ainda no h equilbrio entre o nmero de processos distribudos e julgados.
147
Nos TRFs, o nmero de processos distribudos voltou a aumentar a partir de 2003, o que parece refletir a intensificao da atividade em primeira instncia. Quanto ao STJ e ao STF, o nmero de processos distribudos ainda no reflete claramente os efeitos das reformas processuais que permitiram a seleo dos casos a serem julgados, embora se verifique que em 2008 diminuiu o nmero de recursos especiais no STJ e de recursos extraordinrios no STF. Em todos os tribunais analisados o nmero de processos, distribudos e julgados, mantm-se em patamares bastante elevados. Essa constatao evidencia que as reformas, centradas nas normas processuais e na gesto do Judicirio, no produzem efeitos significativos sobre a demanda, que se traduz em novos processos, recursos para a segunda instncia e, pelo menos nesse perodo inicial, recursos aos tribunais superiores. Pode-se esperar que o nmero de processos continue alto na medida em que o sucesso parcial das reformas modifique a percepo do desempenho do Judicirio, produzindo-se novo influxo de demandas que, at o momento, tm sido reprimidas, e das iniciativas governamentais para a ampliao do acesso Justia e de reconhecimento de direitos. Nas duas hipteses, o ingresso de novos casos trar novas parcelas da populao, com tipos de problemas e de autocompreenso normativa que at o momento tm sido excludos do Judicirio. Ento, coloca-se a questo de quais as medidas para o encaminhamento da reforma judiciria. O que implica, por um lado, analisar os efeitos das medidas adotadas e, por outro, examinar domnios em que os cidados encontram obstculos para exercerem os seus direitos. Na seo seguinte evidenciam-se alguns aspectos problemticos do padro das reformas, que dizem respeito, de um lado, a sua no incidncia sobre as condies de exerccio dos direitos de cidadania, e de outro, aos seus efeitos crticos das medidas simplificadoras do processo judicial para a efetividade dos direitos a prestaes sociais e em conflitos de massa.
6 OS LIMITES DA REFORMA: GARANTIAS PROCESSUAIS E EFETIVIDADE DOS DIREITOS
Na presente seo analisam-se trs temas em que se evidenciam os limites das reformas adotadas. Esses limites transparecem pelo fato de que o nmero excessivo de processos no Judicirio deve-se a conflitos resultantes das condies do exerccio dos direitos dos cidados na sociedade brasileira. A anlise indicar que o equacionamento da demanda, com a resoluo do nmero excessivo de processos judiciais, ultrapassa o mbito de atuao do Judicirio. As reformas que buscam aumentar a eficincia do Judicirio por meio
148
de medidas simplificadoras do processo judicial suscitam crticas do ponto de vista da efetividade dos direitos dos cidados. Assim, a busca de eficincia do Judicirio em conflitos dos cidados com o Estado, pressupe mudanas nos processos administrativos que podem ameaar direitos fundamentais dos cidados. A informalizao dos procedimentos judiciais inadequada para litgios que transcendem os conflitos individuais, os quais pressupem arranjos para a produo normativa e a preveno de litgios que permitam a participao e a efetiva defesa dos direitos e interesses dos cidados. Quando se trata de conflitos sobre prestaes sociais, o processo judicial, e tanto mais a informalidade processual, revelam-se inadequados, porque no possvel compensar as desigualdades entre os participantes. Desse modo, a anlise servir para evidenciar que as reformas judicirias devem ser definidas como parte de uma agenda de reformas mais amplas. Ilustram a problematizao aqui proposta anlises da efetividade do devido processo legal no mbito administrativo, da proteo dos interesses dos consumidores e usurios de servios pblicos e das formas de reconhecimento dos direitos s prestaes sociais pelas agncias estatais.
6.1 A execuo scal
O tema da execuo fiscal objeto de debates que revelam impasses importantes para a eficincia do Judicirio e da administrao pblica. Nesta seo, colocam-se em evidncia os efeitos positivos de algumas mudanas dos ltimos anos e exploram-se os limites de duas alternativas para superar esse problema: a simplificao dos procedimentos da execuo judicial e a extenso dos poderes jurisdicionais no mbito da administrao tributria. Ambos parecem enfrentar o mesmo dilema, em que a busca de maior celeridade nas decises suscita problemas para a efetividade dos direitos fundamentais. A execuo fiscal um processo de execuo civil diferenciado, que tem por objetivo cobrar judicialmente dvidas para com a Fazenda Pblica, nas esferas federal, estadual e municipal.11 As dvidas podem ser originrias de tributos e de obrigaes ou penas pecunirias previstas em lei. Quando o contribuinte deixa de pagar o que deve, ele sofre o processo de execuo fiscal, que visa compeli-lo a quitar suas dvidas com o poder pblico. Antes do processo de execuo fiscal perante o Judicirio, a Fazenda deve constituir a dvida por meio de procedimentos administrativos. No caso do dbito tributrio, na maior parte das vezes, em razo da natureza do tributo envolvido,
11. Na esfera federal, o procedimento administrativo tributrio regulado pelo Cdigo Tributrio, pelo Decreto no 70.235/1972, com inmeras modicaes ulteriores. A verso compilada est disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/decreto/D70235Compilado.htm>. Subsidiariamente, aplica-se a Lei no 9.784/1999, a Lei Geral do Processo Administrativo.
149
cabe ao contribuinte declarar as atividades tributadas e calcular o imposto devido. A autoridade tributria exerce a fiscalizao e, se verificar erros ou omisses, notifica o contribuinte para pagar a diferena. Se ele no o fizer, a autoridade fazendria faz o lanamento da dvida. Este ato obrigatrio e por meio dele que se inicia o procedimento administrativo da constituio da dvida fiscal. O contribuinte tem o direito de contestar o lanamento, que ser apreciado por um rgo da prpria administrao.12 Se o recurso administrativo for negado, o contribuinte ser notificado para pagamento amigvel. Se no o fizer, sua dvida ser inscrita no cadastro da dvida ativa, passando a ser presumida como lquida e certa. A partir da com a Certido de Dvida Ativa (CDA) a Fazenda Pblica inicia o processo de execuo fiscal. O Judicirio sedia apenas a execuo, no participando do procedimento de constituio da dvida. Na fase de execuo, a defesa por parte do contribuinte a apresentao de embargos, em que o contribuinte/embargante pode alegar as teses que entender pertinentes e requerer ao juiz provas para desconstituir a dvida. A Lei no 6.830/1980 (Lei de Execues Fiscais LEF) condiciona a admisso dos embargos garantia da execuo pelo devedor, que em geral se d com a constrio de bens oferecidos espontaneamente ou mediante penhora forada. Nessa sistemtica, os embargos, quando admitidos, tm efeito suspensivo automtico, ou seja, a sua apresentao pelo devedor acarreta a suspenso da execuo da dvida. Como parte da reforma do Judicirio, os dispositivos do Cdigo de Processo Civil (CPC) relativos ao processo de execuo por ttulo extrajudicial foram modificados pela Lei no 11.382/2006. Mas abriu-se controvrsia sobre a aplicao dessas regras execuo fiscal. Pela nova lei, a garantia da execuo deixou de ser condio para a admisso dos embargos (Art. 736 do CPC), mas, como a LEF tem disposio especfica sobre isso (Art. 16, 1o),13 sustenta-se que as alteraes no seriam aplicveis ao rito especializado da execuo fiscal.14 Quanto ao efeito dos embargos, se no houver a garantia do juzo, a suspenso da execuo passa a depender de deciso do juiz, que aprecia se h relevante fundamentao jurdica e possibilidade manifesta de grave dano de difcil ou incerta reparao (Art. 739-A do CPC). 15
12. A legislao federal e de alguns estados exigiam arrolamento de bens ou depsito de parte do valor do crdito tributrio como condio de admissibilidade de recurso administrativo. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 1.976, examinada em 28 de maro de 2007, o STF declarou a exigncia inconstitucional porque constitui obstculo srio (e intransponvel, para considerveis parcelas da populao) ao exerccio do direito de petio (CF, Art. 5o, inciso XXXIV), alm de caracterizar ofensa ao princpio do contraditrio (CF, Art. 5o, inciso LV). E a smula vinculante 21 do STF, de outubro de 2009, considerou inconstitucional a exigncia de depsito ou arrolamento de bens para constetao em fase administrativa, o que vem sendo respeitado pela Fazenda Nacional. 13. Ver Amaral (2010). Porm, h entendimento (CARNEIRO DA CUNHA, 2009) que no tocante garantia do juzo, a LEF no traz norma especial, mas apenas repetio de regra geral antes prevista no CPC. No incidiria, portanto, o princpio de que a regra geral posterior no derroga a especial anterior. Assim, revogada a exigncia geral, no h mais garantia do juzo para oposio dos embargos, devendo deixar de ser feita tal exigncia tambm na execuo scal. 14. Takeyama e Cunha (2009). 15. Em sentido contrrio, ver Amaral (2010). Outra interpretao possvel a de que a LEF lei especial, e assim no se aplicam as mudanas do CPC. Entretanto, a jurisprudncia do STJ vem reconhecendo a aplicabilidade do CPC aos efeitos do embargo na execuo, como no Recurso Especial no 1.024.128-PR, relator Ministro Herman Benjamin, julgado pela Segunda Turma, em 13 de maio de 2008, e citado por Amaral (2010, nota n. 31).
150
A anlise das relaes entre a busca da eficincia do Judicirio e da administrao e a efetividade dos direitos fundamentais deve levar em conta os dois momentos, o da constituio do dbito pela administrao e o da execuo fiscal. No primeiro momento verifica-se que existem restries aos direitos do cidado questionar a dvida e, em consequncia, as reformas na execuo fiscal apresentam riscos para a efetividade dos direitos fundamentais, os quais tambm esto presentes na proposta de extenso dos poderes dos rgos da administrao fiscal. Assim, o fortalecimento e a eventual transferncia total da execuo fiscal para a instncia administrativa devem considerar em que medida esta est adaptada, nos diversos entes da federao, quelas garantias. Quanto composio, os conselhos de julgamento de procedimentos fiscais tm limitadas condies de independncia, devido ao perfil e forma de nomeao dos conselheiros. Veja-se o caso do processo de exigncia de tributos ou contribuies administrados pela Secretaria da Receita Federal.16 Em primeira instncia, o julgamento cabe aos delegados da Receita Federal, titulares de delegacias especializadas nas atividades concernentes a julgamento de processos. Em segunda instncia, julgado por turmas ou cmaras de sees especializadas do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Em recurso especial, o julgamento cabe Cmara Superior de Recursos Fiscais, tambm de composio paritria. Os conselheiros so designados pelo ministro da Fazenda, a quem cabe tambm decidir, observado o devido processo legal, sobre a perda do mandato dos conselheiros que incorrerem em falta grave. As turmas ou cmaras so presididas por conselheiros representantes da Fazenda Nacional, que, em caso de empate, tem o voto de qualidade. Assim, o ministro da Fazenda nomeia todos os conselheiros, dos quais a metade composta de funcionrios da prpria Receita Federal, e decide sobre sua eventual perda de mandato. E, caso as divergncias venham a dividir os colegiados, o desempate feito por um funcionrio da Receita. Cabe, ainda, ao ministro da Fazenda, julgar em instncia especial recursos de decises do Conselho dos Contribuintes apresentadas pelos procuradores representantes da Fazenda em casos e condies no explicitados pelo decreto, e decidir sobre propostas de aplicao de equidade apresentadas pelo conselho.17 Quanto aos procedimentos e extenso dos poderes de exame dos rgos administrativos, a Lei Geral do Processo Administrativo teve aplicao
16. Art. 25 do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009. 17. A deciso em equidade se d em funo das caractersticas pessoais ou materiais da espcie julgada, restritas dispensa total ou parcial de penalidade pecuniria, nos casos em que no houver reincidncia nem sonegao, fraude ou conluio (Arts. 26 e 40 do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009).
151
imediata no plano federal,18 e no procedimento fiscal tem havido mudanas legislativas, da jurisprudncia ou orientaes da prpria administrao na adequao s garantias. Os estados possuem leis especficas para regular seus processos administrativos tributrios, que tm sido reformuladas nos ltimos anos.19 Porm, elas apresentam lacunas em relao Lei Geral do Processo Administrativo, uma vez que no acolhem as formalidades previstas por esta lei para o processo tributrio.20 Quanto aos poderes de deciso dos conselhos, eles podem apreciar demandas quanto ilegalidade ou constitucionalidade de normas tributrias, mas s podem decidir segundo normas estabelecidas por rgos superiores, administrativos ou judiciais. No plano federal, vedado aos rgos de julgamento afastar a aplicao ou deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade, ressalvadas as excees previstas pelo prprio dispositivo, como a existncia de deciso de inconstitucionalidade definitiva tomada pelo plenrio do STF.21 Vedao mais estrita existe, por exemplo, em Pernambuco, onde os rgos administrativos no podem reconhecer a inconstitucionalidade de normas tributrias.22
18. A Lei no 9.784/1999 adequou os procedimentos da administrao pblica s garantias processuais constitucionais. Mas, esta lei tem limitaes importantes, pois no especicou os rgos, sua composio e garantias para julgarem os processos administrativos, e se aplica apenas administrao pblica federal, sem alcanar a administrao dos estados, municpios e agncias regulatrias, tendo aplicao subsidiria em domnios que tenham legislao processual prpria. Art. 69: os processos administrativos especcos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta lei. Ela tampouco xou prazos para a administrao decidir sobre as demandas administrativas que lhes sejam apresentadas, nem efeitos decorrentes de seu silncio ou a demora na deciso. A EC no 45/2004 introduziu o inciso LXXVIII, ao Art. 5o: a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. A partir de ento debate-se sobre a aplicabilidade imediata desse inciso e a construo de critrios para tal. 19. Por exemplo, o estado de Pernambuco revogou dispositivo segundo o qual o no depsito do valor no prazo de 30 dias a partir da noticao por edital implicaria o lanamento na dvida ativa (Art. 2o, 3o da Lei no 11.417/1996, revogado pela Lei no 12.970/2005). At ento, ainda que claramente ilegtimo um lanamento feito com base em ato normativo ilegal, no poderia ser impugnado na esfera administrativa, o que constitui cerceamento do direito ampla defesa. Um levantamento mais detalhado deveria vericar se ainda vigoram leis semelhantes em outros estados. Ver, a esse respeito, Brito (2003, p.18). 20. Esta pesquisa levantou a legislao especca dos seguintes estados: Pernambuco Lei no 10.654/1991, alterada pela Lei no 11.903/2000; Cear Lei no 12.732, de 24 de setembro de 1997; So Paulo Lei no 10.941, de 25 de outubro de 2001, regulamentada pelo Decreto no 46.676, de 09 de abril de 2002; Rio de Janeiro Decreto estadual no 2.473/1979, com alteraes posteriores; Paran Lei no 15.637/2007; Rio Grande do Sul Lei no 6.537, de 27 de fevereiro de 1973; e Rondnia Lei no 688/1996. Essas leis no prevem todas as formalidades postas pela lei federal. Por exemplo, o prazo para recurso nelas xado entre 15 e 30 dias, mas no sempre explicitado que o auto de infrao apresente os prazos para recorrer as provas exigidas e as diligncias aceitas. Alm disso, no h previso expressa de prazo para a resposta da administrao pblica, quando a solicitao de provas documentais em posse da Receita ou administrao pblica. 21. Art. 26-A do Decreto no 70.235/1972, com redao dada pela Lei no 11.941/2009. 22. Lei Estadual no 10.654/1991, Art. 4o, 10: A autoridade julgadora no poder deixar de aplicar ato normativo, ainda que sob a alegao de ilegalidade ou inconstitucionalidade. Segundo o 11 deste artigo, a no observncia dessa disposio ensejar nulidade da deciso, a ser declarada, por autoridades superiores, inclusive o secretrio da Fazenda. Redao dada pela Lei no 13.829/2009. Disponvel em: <http://www.sefaz.pe.gov.br/expub/versao1/ lesdirectory/categs456.pdf>. Acesso em: 11 mar. 2010.
152
Os efeitos dessas limitaes para os direitos dos cidados poderiam, em princpio, ser minimizados pela regra de que sempre se pode recorrer ao Poder Judicirio contra ato ilegal da administrao pblica. Mas se a regra for tomada ao p da letra, o seu uso implicaria a pura e simples duplicao de, potencialmente, todos os processos e decises em que a cobrana de tributos contestada. Isso , evidentemente, o oposto da celeridade e pouco compatvel com a busca da eficincia, seja do Judicirio seja da administrao pblica. Assim, a extenso dos poderes da esfera administrativa deve ser comprometida com o fortalecimento das garantias constitucionais, sem o que no se aprimora a efetividade dos direitos fundamentais, a celeridade da cobrana de tributos nem, tampouco, a eficincia do Judicirio ou da administrao. O fato de o efeito suspensivo dos embargos deixar de ser a regra, prosseguindo-se a execuo com a pendncia da deciso, tem suscitado crticas. O efeito suspensivo dos embargos era apontado como uma das principais causas da lentido dos processos de execuo, incluindo o processo de execuo fiscal, uma vez que se considerava que eram interpostos com o intuito de protelar a execuo. Ao permitir-se que o juiz decida no caso concreto pelo efeito suspensivo ou no, procurou-se garantir a celeridade do processo de execuo. Porm, se os embargos no tm efeito suspensivo, a execuo dos bens depositados prossegue. Isso pode gerar graves prejuzos para a sade financeira do contribuinte, podendo at mesmo inviabiliz-lo, visto que incide sobre bens como os depsitos bancrios, que so o capital de giro das empresas. Se, ao fim, os embargos do devedor forem acolhidos, ele poder ter sofrido graves prejuzos, que ultrapassam o valor dos bens que foram executados, e dificilmente sero ressarcidos.23 Assim, as mudanas processuais tm procurado tornar mais clere a execuo fiscal, suscitando-se problemas do ponto de vista das garantias constitucionais. Mas a celeridade depende da reduo do congestionamento das varas de execuo fiscal. E o volume de processos iniciados e em andamento depende de condies externas ao Poder Judicirio, ou seja, dos procedimentos de cobrana de dvidas pela administrao pblica. Como atividade vinculada, o poder pblico tem o dever de propor a execuo fiscal, no podendo escolher quais casos levar ao Judicirio. Com isso, execues de baixo valor ou contra devedores desaparecidos ou insolventes vo todas ao Judicirio. A demora da constituio do dbito no mbito do Executivo quatro anos, em mdia, segundo levantamento
23. A LEF procura preservar a posio do executado (Art. 32, 2o), ao condicionar a transferncia Fazenda Pblica do produto da execuo dos bens do devedor ao julgamento nal dos embargos. Porm, a execuo denitiva. Se houver venda judicial, ainda que com os embargos pendentes de julgamento recebidos sem efeito suspensivo, corre-se o risco de que a situao se resolva em perdas e danos, j que a venda judicial no ser desfeita com o provimento do pedido dos embargos.
153
da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) indica que h problemas nesse mbito.24 Essa demora e a sobrecarga do Judicirio acarretam a prescrio de boa parte das dvidas. No mbito federal, uma parte desses problemas foi resolvida, com a fixao de limites mnimos para a execuo25 e a determinao da PGFN, em 2009, de se arquivarem todos os processos prescritos inclusive por prescrio intercorrente , o que passar a ser feito automaticamente a partir de 2010. Mas, ainda no permitido que a PGFN possa selecionar os casos a serem encaminhados execuo fiscal.26 Essas mudanas no processo de execuo fiscal tm repercusses para o andamento no Judicirio, mas, por vigirem a partir de 2007, ainda no se refletem no nmero de processos desse tipo. Esse nmero bastante expressivo no estoque de aes em andamento, representando 48% do total de processos em tramitao na Justia federal em 2008. A adoo de medidas que resolvam o problema da execuo fiscal ser importante para o desempenho institucional do Judicirio. As reformas de 2006, aliadas ao esforo de reduo dos estoques de processo, consubstanciado, sobretudo, na Meta 2 do CNJ como se ver adiante , produziro alteraes significativas no cenrio. Alm disso, alteraes mais amplas esto em exame pelo Congresso, dado que em 13 de abril de 2009 o governo federal enviou um conjunto de projetos de lei sobre execuo fiscal, transao em matria tributria, legislao tributria em geral, alm de lei complementar alterando o Cdigo Tributrio Nacional. Um desses projetos (PL no 5.080/2009) adotou proposta da transferncia de parcelas do processo de execuo fiscal esfera administrativa, atribuindo Fazenda o arrolamento dos bens do executado para a penhora, antes de ingressar com a execuo fiscal. Dado que pretende antecipar medidas do processo de execuo fiscal, e vem se sobrepor a um processo de constituio da dvida em que existem limitaes ao direito de defesa do contribuinte, o projeto recoloca, sob outro ngulo, o problema entre eficincia e efetividade dos direitos analisado anteriormente. Se o Judicirio no , institucionalmente, um agente de cobrana de
24. Quem conhece a realidade dos Anexos Fiscais sabe muito bem que a paralisao dos processos executivos se deve, ou falta de citao do devedor que se encontra em lugar incerto e no sabido, ou ausncia de indicao, pela exeqente, dos bens penhorveis causando aquilo que a PGFN chama de taxa de congestionamento da ordem de 80% das execues. O pior que a maioria dessas execues paralisadas alcanada pela prescrio intercorrente, mas os respectivos autos continuam ocupando, intil e desnecessariamente as prateleiras do Anexo Fiscal, por no ter quem tome a iniciativa de requerer a sua extino e arquivamento. Os dados do levantamento da PGFN so citados por Harada (2007). 25. Por exemplo, nos termos da Portaria no 49/2004, do Ministrio da Fazenda, no so inscritos em dvida ativa os dbitos de at R$ 1 mil, sendo inscritos, mas no executados judicialmente, os de at R$ 10 mil. 26. No se pode esperar ecincia se as execues scais so ajuizadas em massa, sem o menor critrio seletivo, misturando crditos tributrios atingidos pelos efeitos da decadncia, devedores presumivelmente insolventes ou no localizados, com crditos tributrios de monta e de responsabilidade de empresas economicamente saudveis... Resultado: devedores saldveis do ponto de vista nanceiro e de quantias considerveis continuam se beneciando, cujos processos cam escondidos entre os milhares de processos fadados ao insucesso (HARADA, 2007).
154
crditos, podendo-se portanto transferir a atribuio administrao, a execuo de ttulo constitudo pelo prprio Fisco antes de qualquer deciso judicial sobre as razes do contribuinte suscita speras crticas.27 Verifica-se, ento, que os processos de execuo fiscal envolvem questes mais amplas, que dizem respeito s condies nas quais os cidados podem apresentar suas razes face s autoridades tributrias. A busca da eficincia do Judicirio e da administrao pblica de modo compatvel com a efetividade dos direitos fundamentais implica, ento, reconsiderar o sentido imprimido s instncias administrativas que decidem sobre as controvrsias dos cidados com o Estado quanto constituio das suas dvidas. preciso superar as limitaes daquelas instncias em sentido amplo, o que abrange os seus objetivos, a formao e composio dos seus rgos, os procedimentos habituais, a extenso dos seus poderes e os critrios adotados na tomada de deciso.
6.2 Juizados especiais e relaes de consumo
Ao prever a criao dos juizados especiais cveis e criminais (JECs e JECrims) na esfera estadual (Art. 98 da CF/1988), a Constituio anunciou o fortalecimento institucional de uma Justia diferenciada, mais simples, barata e clere do que a comum e que incorporava novos procedimentos e formas de resoluo de conflitos e decises judiciais. Os juizados especiais sucederam aos juizados de pequenas causas, criados em 1984 (Lei no 7.244/1984), com a competncia ampliada no campo penal e capacidade de executar suas decises. Providos por juzes togados ou leigos, deveriam ser criados em todo o territrio, no mbito da Justia comum. Eles so competentes para conciliar, julgar e executar causas cveis de menor complexidade e infraes penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos orais menos burocratizados, e que, nas aes cveis de valor inferior a 20 salrios mnimos, dispensam a figura do advogado. Pesquisas sobre os juizados especiais cveis tm mostrado que, desde a sua criao, os litgios envolvem predominantemente relaes de consumo de servios e produtos. Isso j foi verificado por Santos (1989), sobre os primeiros juizados informais de conciliao em So Paulo, nos fins da dcada de 1980, e por DArajo (1996), que verificou que 45% dos casos entrados nos JECs do Rio de Janeiro versavam sobre direitos dos consumidores. Pesquisando estes juizados, Vianna et al. (1999) apontaram que os casos de consumo ainda predominavam, apresentando uma queda (de 69,9% em 1994 para 35,9% em 1998), enquanto cresciam as aes indenizatrias (de 0,8% em 1994 para 19,8% em 1998). As mesmas tendncias se verificam em pesquisas
27. Como a da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de So Paulo. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/ noticias/2084352/oab-e-contra-execucao-scal-administrativa>. Acesso em: 12 mar. 2010.
155
mais recentes, que apontam um aumento exponencial de litgios sobre consumo em algumas regies (CUNHA, 2008; MEIRELLES; MELLO, 2008). Pesquisa realizada para a Secretaria da Reforma do Judicirio do MJ verificou a situao dos JECs em nove capitais brasileiras, apresentando caracterizao mais detalhada das reclamaes. Em 2002, as relaes de consumo representaram 37,2% dos processos entrados nos juizados especiais, sendo seguidas pelas causas relacionadas a acidentes de trnsito (17,5%) e cobrana (14,8%). As relaes de consumo predominavam, mas havia diferenas entre as capitais. Representavam quase 80% dos processos no Rio de Janeiro, cerca de 50% dos casos em Belo Horizonte e So Paulo, cerca de 30% em Belm, Salvador, Porto Alegre e Goinia, e estavam prximos dos 10% em Macap e Fortaleza, nas quais os principais tipos de conflitos diziam respeito, respectivamente, a questes de cobrana (31%) e de trnsito (60,4%) (CEBEPEJ, 2006). Os JECs do Rio de Janeiro destacam-se nas aes de consumidores, especialmente nos casos que envolvem os servios de telecomunicaes, energia eltrica, gua e esgoto.28 O Tribunal de Justia do estado publicou dados sobre os litigantes nos JECs. Entre abril e dezembro de 2006, 37 empresas tiveram seus nomes registrados nas listas mensais de campes em reclamao nos JECs fluminenses, com destaque para as concessionrias de telefonia e de eletricidade. Essas 37 empresas foram demandadas em 31% do total de 574 mil processos entrados no ano. Em 2008, 55% deste montante foram contra 38 empresas, mais de 20 pontos percentuais a mais que no ano de 2006.
TABELA 8
Tipos de empresas mais acionadas nos juizados especiais cveis do Rio de Janeiro em 2006 e 2008
Tipos de empresas acionadas Concessionrias de servios pblicos Bancos e nanceiras Estabelecimentos comerciais Previdncia privada Total Total de processos nos JECs do Rio de Janeiro 2006 Processos 114.891 48.008 17.023 624 180.546 574.025 % 20 8 3 0 31 100 Processos 151.477 154.280 32.194 1.811 339.762 622.426 2008 % 24 25 5 0 55 100
Fontes: TJRJ e Justia em Nmeros, do CNJ. Obs.: P ara o ano de 2006, os dados disponibilizados no site do TJRJ referentes s empresas mais acionadas compreendem o perodo de abril a dezembro.
28. O site do TJRJ mantm dados atualizados, desde abril de 2006, sobre as principais empresas fornecedoras de servios e produtos que ocupam lugar de destaque nas reclamaes nos juizados especiais. Infelizmente, os estados de Minas Gerais e So Paulo, que representam o segundo e terceiro lugar em reclamaes de consumidores, no mantm esse controle. Por isso, centra-se a ateno no estado do Rio de Janeiro.
156
Esses nmeros confirmam o que os estudos realizados desde o incio do funcionamento dos juizados apontavam: eles atendem a um constante litgio de massa, especialmente reclamaes de servios pblicos prestados por concessionrias, em prejuzo de decises mais artesanais como os conflitos de vizinhana. Embora o alto nmero de aes sobre direitos dos consumidores possa indicar a ampliao do acesso ao Judicirio, cabe questionar por que um alto nmero de conflitos com concessionrias de servios pblicos levado aos juizados especiais, e em que medida estes so capazes de solucion-los. O Estado concedeu a explorao de servios pblicos com privilgios s concessionrias, procurando incentivar o investimento privado, mas com poucas garantias para a melhor oferta e funcionamento dos servios e a preveno de conflitos. Delegou as funes de fiscalizao para as agncias reguladoras, mas no as preparou de modo adequado. O modelo legal e os contratos fixaram regras frouxas para a explorao comercial do servio pblico pelo ente privado. Por sua vez, as agncias apresentam graves insuficincias em suas atribuies regulamentares e de fiscalizao para a proteo dos direitos e interesses dos usurios. Sob esse aspecto, evidencia-se a falta de participao dos usurios dos servios nos processos de deciso e em outras formas de controle autnomo das decises (SANTOS, 2004, 2008, 2009; MACIEL, 2006; FADUL, 1997). Assim, problemas como altas tarifas e deficincias dos servios deixam de ser solucionados pelas concessionrias ou pelas agncias, que juntas delegam ao Judicirio a tarefa de decidir. O deslocamento desses problemas para os juizados especiais revelador dessas fragilidades, pois alm da falta de instrumentos para lidar com elas, colocam-se disposio dos cidados formas precrias e particularizadas de equacionamento dos conflitos de massa, com os quais o Poder Judicirio enfrenta grandes dificuldades para atuar de maneira eficiente e ao mesmo tempo eficaz (AMORIM, 2006; FALCO, 2008). Para dar conta do alto volume de processos que chegam aos juizados, h propostas, que, por um lado, procuram incentivar acordos entre usurios e concessionrias ou, por outro, propem juizados especiais especializados nesses conflitos. As primeiras surgem da iniciativa particular de juzes, que formam mutires de conciliao em suas varas, ou de projetos como o Conciliar legal, do CNJ. A proposta de especializao dos juizados especiais, por sua vez, busca mais qualidade no tratamento dos direitos pleiteados, e os poucos projetos nesta linha versam sobre os direitos do consumidor e os da mulher.29
29. No campo dos direitos do consumidor, h apenas o Projeto de Lei no 2.988, apresentado em maro de 2008, que se encontra na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara dos Deputados. Os Fruns Nacionais dos Juizados Especiais votaram enunciados, como o de no 73, que prevem reunir processos que tiverem em comum o objeto e a fundamentao do pedido para agilizar o julgamento.
157
Do outro lado, a Presidncia da Repblica (PR) encaminhou o Projeto de Lei n 3.337/2004, que cria uma Lei Geral de Regulao no Brasil, e o Senado Federal vem discutindo a PEC no 81/2003, proposta pelo senador Tasso Jereissati, que visa constitucionalizar os princpios norteadores da atividade das agncias reguladoras.30 Se adotadas, essas mudanas legislativas devero ter efeitos positivos para a preveno de litgios nas relaes de consumo nas reas reguladas, uma vez que institucionalizam a participao dos representantes dos usurios e fortalecem a atuao das ouvidorias nas agncias.
o
A questo, porm, que esse tipo de litgio judicial envolve o tema mais geral da concesso ao setor privado de servios pblicos bsicos, como gua e esgoto, que passaram a ser vistos e tratados como mercadorias, e no como integrantes do rol de direitos bsicos de cidadania. Frente s demandas dos cidados, continuaro a ser suscitadas importantes tenses e contradies na tomada de decises pelo Judicirio, entre os critrios baseados nos direitos fundamentais e nos objetivos sociais fixados na Constituio, de um lado, e os critrios que norteiam o modelo das privatizaes e so adotados pelas concessionrias e agncias que as regulam, de outro.
6.3 As questes previdencirias nos juizados especiais federais cveis31
Os juizados especiais federais cveis (JEFs cveis) foram criados em 2001 para solucionar conflitos entre os cidados e a Unio em causas de at 60 salrios mnimos. Sua instalao provocou mudanas profundas na estrutura e no funcionamento da Justia federal, bem como no tratamento processual de conflitos envolvendo direitos de natureza e tratamento complexos, especialmente os previdencirios.32 Os JEFs passaram a absorver, assim, conflitos polticos que vinham se acirrando desde o incio dos anos 1990 sobre a questo previdenciria, abrindo as portas para novos processos decorrentes das mudanas na legislao do setor e nos critrios adotados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) para o reconhecimento dos direitos dos cidados.
30. O projeto inclui o Art. 175-A na Constituio, segundo o qual as agncias reguladoras, entidades sujeitas a regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades de regulao e scalizao, inclusive aplicao de sanes, com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da explorao e prestao dos servios e bens pblicos em regime de autorizao, concesso ou permisso, harmonizando interesses dos consumidores, do poder pblico, empresas e demais entidades legalmente constitudas, observaro, em sua constituio e funcionamento, os seguintes princpios: I proteo do interesse pblico; II defesa da concorrncia e do direito do consumidor; III promoo da livre iniciativa; IV prestao de contas; V universalizao, continuidade e qualidade dos servios; VI impessoalidade, transparncia e publicidade; VII autonomia funcional, decisria, administrativa e nanceira; VIII deciso colegiada; IX investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os mandatos; X notria capacidade tcnica e reputao ilibada para exerccio das funes de direo; XI estabilidade e previsibilidade das regras; XII vinculao aos atos normativos e a contratos. 31. Essa seo se baseia em Inatomi (2009). 32. Alm de aplicar procedimentos informais e mais simples, os JEFs cveis no do prazos diferenciados para as agncias estatais recorrerem e cumprirem as decises. E a reviso destas no cabe mais ao STJ, mas sim Turma Nacional de Uniformizao (TNU), responsvel por padronizar as decises das diversas regies federais sempre que elas contrariarem ou divergirem do entendimento do STJ ou do STF.
158
Os JEFs cveis compartilham com as experincias anteriores dos juizados informais o mesmo modelo de resoluo de conflitos, que no somente ignorou as preocupaes expressas pelos estudos nacionais sobre o acesso Justia, como tambm negligenciou os riscos apontados pelo movimento internacional (CAPPELLETTI; GARTH, 1988). O modelo apresenta trs caractersticas problemticas: i) a delimitao das causas, para fins de competncia, pelo seu valor ou por sua menor complexidade; ii) os princpios de funcionamento adotados, que no levam em conta as especificidades dos conflitos que se lhes apresentam; e iii) a lgica individualizada do tratamento dispensado aos litgios, que adota solues particularizadas, fragmentando conflitos sociais que, se vistos em conjunto, apontariam para solues uniformes e gerais. Mas os JEFs introduzem inovao importante, uma vez que se colocam no campo dos conflitos diretos entre os cidados e o Estado por direitos sociais, e intermediam as relaes entre indivduos e agncias estatais responsveis pela administrao de prestaes sociais. Entretanto, preciso reconhecer que essa intermediao se d em um contexto de grande desigualdade entre as partes. Os JEFs cveis colocam, de um lado, organizaes administrativas de grande porte, como o INSS, qual cabe a determinao do sentido dos direitos para os casos concretos e a formulao dos clculos dos benefcios, mas que atua segundo uma lgica fiscal de gesto de recursos e, alm do mais, detm informaes, recursos e pessoal especializado nos processos judiciais. Do outro lado da disputa, colocam cidados muitas vezes desprovidos de recursos materiais e de informao suficientes para reivindicarem seus direitos no mesmo patamar de condies, no que podem ficar prejudicados na eventual contestao das bases de clculo e de gesto do INSS. Trata-se, pois, de desequilbrios mais amplos do que aqueles que podem ser superados pela assistncia jurdica gratuita. Nesse modelo, a justia social parece figurar em segundo plano em relao celeridade dos processos e ao descongestionamento dos tribunais comuns. Desde seu primeiro ano de funcionamento, os JEFs tm recebido um nmero avassalador de processos referentes a direitos sociais, sendo 90% deles de natureza previdenciria (CJF, 2003). Em 2002, deram entrada cerca de 350 mil processos. Um ano depois, esse nmero triplicou, passando de 900 mil aes. Em 2004, eles ultrapassaram a marca de 1,5 milho, mantendo-se at hoje acima da marca de 1 milho de processos distribudos por ano. Essa exploso de processos ajuizados nos JEFs parece no deixar dvidas quanto a sua capacidade de atender demandas que anteriormente nem chegavam Justia. Tal capacidade se reafirma quando vistos os nmeros de pedidos negados pelo INSS, como mostra a tabela 9, que traz dados de 2004, ano em que o nmero de processos distribudos nos JEFs atingiu seu pico.
159
TABELA 9
Quadro comparativo entre pedidos negados no INSS e processos distribudos nos JEFs 2004
Regio1 1 Regio
a a
Negados no INSS 555.263 122.894 390.897 329.969 241.856 1.640.879
Distribudos nos JEFs 451.046 178.815 640.988 145.254 117.544 1.533.647
Distribuidos nos JEFs/negados no INSS (%) 81 146 164 44 49 93
2 Regio 3a Regio 4a Regio 5 Regio

a
Total
Fontes: CJF (2007) e Boletim Estatstico da Previdncia Social. Nota: 1 A diviso das regies segue a da Justia federal.
Diante desse nmero excessivo de processos, no entanto, os juzes colocaram em evidncia as carncias e os dilemas institucionais que limitam suas aes no tratamento das questes previdencirias.33 Os dilemas so de dois tipos: um, entre a diversidade e a uniformizao dos procedimentos e da aplicao dos direitos; outro, entre as relaes de cooperao e de conflito entre os JEFs e as agncias estatais responsveis pela administrao dos direitos previdencirios. O dilema entre diversidade e uniformizao se faz sentir especialmente no momento de delimitao das causas para fins de competncia dos JEFs cveis, no que os juzes podem aceitar ou no causas com valores maiores do que 60 salrios mnimos. Uma das principais tentativas de uniformizao dessa situao tende para a no aceitao de causas com valores que ultrapassem a alada estabelecida.34 O Enunciado 49 do FONAJEF estabeleceu que o juiz pode controlar o valor da causa a qualquer momento em que verificar que o pedido ultrapassa 60 salrios mnimos. Se o magistrado segue o enunciado, o cidado que no sabe que sua causa ultrapassa o valor estabelecido pode esperar muito tempo at que o fato seja verificado, em funo das deficincias das contadorias. Aps isso, ou ele encaminhado para uma vara comum ou submetido a propostas de acordo com o INSS para renunciar ao excedente, caso queira solucionar seu problema em um tempo menor. Mas, se o magistrado no segue o enunciado, ele deve delimitar a causa de modo eficiente no momento de entrada. Se no conseguir,
33. Essas carncias e dilemas encontram-se expressos em diversos relatrios de congressos e fruns nacionais sobre os JEFs. Os dois primeiros so do CJF (2003, 2004) e os demais so do anual Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais (FONAJEFs) da Ajufe (2004, 2005, 2006), disponvel em: < www.ajufe.org.br>. 34. Alguns juzes aceitam por entenderem que o menor valor de uma causa previdenciria no lhe retira a complexidade de tratamento. Outros juzes, no entanto, encaminham o cidado para varas da justia comum, ou lhes apresenta a possibilidade de renunciar expressamente ao excedente, quando j no tomam por implcito que o cidado sabe que est renunciando ao excedente ao entrar no JEF (renncia tcita). A Smula 17 da TNU afastou a possibilidade de aplicao da renncia tcita, mas os magistrados podem seguir ou no a recomendao, podendo transferir a responsabilidade para os cidados ou tendo que enfrentar as diculdades de suas contadorias e gerar lentido processual.
160
sujeita o cidado propositura de acordos com o INSS. Se o cidado no aceita, o juiz tem que julgar a favor de uma das partes. Se julgar a favor do cidado, sabe que o INSS provavelmente entrar com recurso, dando mais trabalho e lentido aos JEFs, que tero que reutilizar os servios das contadorias para verificao dos valores. Se o INSS no entrar com recurso, o valor pode ser pago em precatrios, no que se esvai a promessa da execuo em 60 dias. O dilema entre a cooperao ou conflito com o INSS, por sua vez, traz outras situaes controversas para os magistrados. A combinao do excesso de processos com a complexidade dos direitos pleiteados e com o modelo inadequado para o tratamento desses direitos leva os magistrados a recorrerem a uma srie de medidas, que passam a construir uma relao de cooperao e de dilogo com as agncias. Embora tal tentativa possa ter o intuito de conscientizar as agncias acerca de um melhor tratamento aos cidados e aos seus direitos, as tentativas de cooperao se do mais em busca da celeridade e eficincia dos procedimentos, no que os juzes podem incorporar as concepes das agncias, mais prejudicando os cidados do que defendendo seus direitos. Por outro lado, quando os juizados optam por conflitar com as agncias em favor dos cidados, a efetivao dos direitos fica sujeita s fragilidades da infraestrutura e do modelo dos JEFs cveis. As relaes de cooperao entre os JEFs cveis e as agncias estatais podem se dar de diversas maneiras. O INSS pode auxiliar os JEFs nos servios com as contadorias e percias, instalando pequenos postos ou enviando servidores para trabalhar nos juizados. Tais medidas vm suprir as deficincias de infraestrutura dos JEFs e evitar que se acumulem processos parados espera de clculos, permitindo a celeridade no andamento processual. Por outro lado, o prprio ru fica responsvel pela feitura dos clculos e pelas percias para a produo das provas, o que pode constituir um procedimento injusto para o cidado. Ainda neste tema, os JEFs tambm podem, caso utilizem os contadores do INSS ou as suas bases de clculo, cooperar com a agncia em funo dos ndices utilizados para os clculos dos benefcios e da utilizao do fator previdencirio. Outra maneira do JEF favorecer o INSS, ainda que no tenha o intuito de assim o fazer, proferindo sentenas ilquidas, por meio das quais se d abertura para recursos por parte do rgo administrativo, fazendo o cidado esperar ainda mais para obter seu benefcio. Por fim, os JEFs cveis podem favorecer as agncias com a realizao das audincias de conciliao, no que a feitura de acordos permite que o INSS proponha valores menores aos cidados, sob o argumento de que assim podero receber o benefcio mais cedo. Por outro lado, tm-se as consequncias das relaes de conflito. O JEF pode ir contra a agncia estatal, ao permitir e sentenciar causas maiores que 60 salrios mnimos, condenando a entidade a pagar o valor, nem que seja em precatrios. Ainda que tal atitude v a favor do cidado, o INSS poder entrar com recurso e
161
ainda ter respaldo na lei para ganhar sua causa, pois, em tese, no se pode admitir nos JEFs cveis causas maiores que 60 salrios mnimos. Os JEFs cveis podem tambm ir contra as agncias, ao utilizar ndices mais favorveis aos cidados ou no calcular os benefcios com o uso do fator previdencirio, mas aqui tambm se abre a possibilidade do recurso. Assim, os JEFs cveis constituem bons exemplos de resultados positivos e tambm dos limites das reformas que buscam aumentar a eficincia do Poder Judicirio. Os dilemas apontados do ideia de como a efetivao dos direitos sociais de cidadania fica sujeita a um conjunto de condies materiais e interpretativas cujas sadas nem sempre so favorveis ao entendimento e participao efetiva dos cidados. Seus direitos passam a ser negociados com as agncias estatais quando estas podem inserir nos JEFs sua prpria lgica de tratamento dos direitos sociais, resultando em uma ampliao do acesso Justia que problemtica e dbia. Embora a questo do acesso esteja aparentemente resolvida, visto o alto nmero de processos distribudos, a forma como so tratados os direitos nestes juizados e a forma como eles so realizados colocam em xeque as possibilidades de se ter nos JEFs um modelo para a realizao, ao mesmo tempo eficiente e efetiva, dos direitos de cidadania.
6.4 O CNJ e a Meta 2
O CNJ foi criado pela EC no 45 para controlar a atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e o cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. um rgo de cpula federal, composto por juzes de todas as instncias, indicados pelos tribunais superiores, por membros de profisses jurdicas (advocacia e promotoria), indicados pelas respectivas cpulas federais, e por dois cidados indicados pelas casas do Congresso. Instalado em junho de 2005, a atuao inicial do CNJ voltou-se, sobretudo, ao recebimento de reclamaes, verificao da conformidade dos atos administrativos dos tribunais com os princpios da administrao pblica e ao controle disciplinar sobre juzes. O rgo tambm promoveu a informatizao dos tribunais, o aprimoramento de estatsticas e relatrios e semanas de conciliao para agilizar processos. Sua primeira queda de brao com os tribunais foi ao determinar a aplicao imediata da regra da eleio para os rgos dirigentes (Art. 93-XI, com a redao dada pela EC no 45), contra os que a consideravam como no autoaplicvel. Em seguida, coibiu o nepotismo e o desperdcio de recursos pblicos. A corregedoria35 recebeu reclamaes de desvios funcionais, abuso de poder e excesso de prazo de processos, reexaminou processos disciplinares e fixou regras padronizadas para funcionrios. Procurou aproximar-se das suas homlogas nos
35. Segundo a Constituio (Art. 103-B, 5o) cabe ao corregedor-geral: receber as reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos servios judicirios; exercer funes executivas de inspeo e de correio geral e requisitar e designar magistrados e servidores.
162
tribunais, visando uma atuao integrada e efetiva, buscando resultados concretos para o cotidiano do Judicirio, tomando medidas disciplinares e buscando combater a morosidade e a impunidade (CJF, 2007). A partir de 2007, a corregedoria passou a ser ainda mais ativa, promovendo inspees e audincias pblicas nos estados para receber reclamaes dos cidados contra os servios judicirios. O CNJ buscou dar alcance geral sua ao corretiva, adotando resolues sobre a administrao dos tribunais e intensificando a coleta de informaes, a partir das quais seriam fixadas metas de produtividade para os juzes (AMB, 2007, 2008a). Ao ser empossado na presidncia do CNJ, em maro de 2008, o ministro Gilmar Mendes apontou a necessidade de construir consensos com os dirigentes do Judicirio (AMB, 2008b). Ento, o CNJ passou a provocar mudanas na gesto do Judicirio, promovendo o planejamento estratgico e outras medidas para melhorar a eficincia dos servios. A reforma regimental de 2008-2009 proporcionou instrumentos para tal propsito (OAB, 2008).36 Como parte da construo de consensos, o CNJ promoveu o Encontro Nacional do Judicirio, realizado em Braslia, em 25 de agosto de 2008, que tratou da modernizao deste poder, do aperfeioamento da gesto dos tribunais e da melhoria da prestao jurisdicional, a fim de unificar as diretrizes estratgicas de atuao, com base na cooperao mtua entre as instituies. Do encontro resultou a Carta do Judicirio, firmada pelos presidentes de tribunais, na qual se comprometem com o planejamento e com a execuo, de forma integrada, de um conjunto de aes voltado ao aperfeioamento da instituio e efetividade da prestao jurisdicional. Suas diretrizes seriam, entre outras: a celeridade, a facilitao e a simplificao da prestao jurisdicional e do acesso Justia, a ampliao dos meios de alcance informao processual. Seriam realizadas reunies preparatrias regionais, cujos resultados seriam debatidos e validados em novo encontro para fins de consolidao e elaborao do planejamento estratgico do Poder Judicirio (CNJ, 2008). No II Encontro Nacional do Judicirio, realizado em Belo Horizonte, em fevereiro de 2009, o compromisso se traduziu em dez metas a serem atingidas at o fim do ano. A Meta 2 era: identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos os distribudos at 31 de dezembro de 2005 (em primeiro e segundo graus e nos tribunais superiores). Seu objetivo seria assegurar o direito constitucional razovel durao do processo
36. Em seu site, o CNJ se dene como: um rgo voltado reformulao de quadros e meios no Judicirio, sobretudo no que diz respeito ao controle e transparncia administrativa e processual. Visa, mediante aes de planejamento, coordenao e controle administrativo, aperfeioar o servio pblico de prestao da Justia. Suas diretrizes compreendem o planejamento estratgico e proposio de polticas judicirias, a modernizao tecnolgica do Judicirio, a ampliao do acesso Justia, pacicao e responsabilidade social e a garantia de efetivo respeito s liberdades pblicas e execues penais.
163
judicial e o fortalecimento da democracia, alm de eliminar os estoques de processos responsveis pelas altas taxas de congestionamento.37 Em maro de 2009, o CNJ adotou a Resoluo no 70, determinando o cumprimento das metas at o fim do ano. Objetivos consensuais de um plano estratgico tornavam-se regras obrigatrias para os tribunais. O II Pacto Republicano para tornar mais acessvel e gil o sistema de justia, assinado no ms seguinte pelos presidentes da Repblica, das casas do Congresso e do STF vinha dar nova legitimidade iniciativa. A deciso causou apreenso entre os juzes. Levantamento sobre as condies de trabalho dos juzes de primeira instncia realizado pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), publicado em fevereiro daquele ano, apontava dados preocupantes sobre o nmero de processos por juiz, falta de funcionrios e instalaes e equipamentos precrios (AMB; MCI ESTRATGIA, 2009; AMB, 2009a).38 Naquele momento falava-se em cerca de 45 milhes de processos a serem julgados, o que corresponderia a mais que o dobro dos julgamentos de 2008 (AMB, 2009b). Aps o levantamento, verificou-se que o nmero real era de apenas 4 milhes. Nos meses seguintes, os tribunais adotaram medidas emergenciais, como mutires para separao dos processos; foras-tarefa de juzes e servidores para a identificao de aes repetidas; depurao dos dados estatsticos dos tribunais; conscientizao e motivao de juzes e servidores; e busca do engajamento do Ministrio Pblico, OAB e Defensoria Pblica (BARRICHELLO NETO, 2009). O CNJ, as corregedorias e as presidncias dos tribunais adotaram instrues normativas que estabeleceram cotas de processos para os juzes, permitiram o seu deslocamento para julgarem processos de outras varas e tornaram possvel a atribuio de pontos nos planos de carreira como recompensa pelo esforo (BARROSO, 2009; AMB, 2009c). Cogitava-se que alguns membros do CNJ queriam adotar medidas punitivas, como a proibio de ascenso por mrito, para os juzes que no cumprissem a meta, que seriam considerados improdutivos.39 Foram adotadas medidas como a suspenso de frias, licenas e afastamentos de juzes e servidores, condicionadas ao cumprimento da meta (AMB, 2009c). Em novembro, o TJRJ aprovou enunciados para permitir a extino sem anlise de mrito de processos paralisados h mais de trs anos por falta de interesse das partes (INFOJUS PORTAL JUDICIRIO, 2009).
37. As demais metas tratam da ecincia operacional; acesso Justia; responsabilidade social; alinhamento e integrao; atuao institucional; gesto de pessoas; e infraestrutura. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/stories/ docs_cnj/resolucao/rescnj_70_ii.pdf>. Acesso em: 18 fev. 2010. 38. Em apenas 15% das varas o nmero de processos em tramitao era inferior a 1 mil, nmero tomado como referncia internacional. 30% das varas tinham de 2.501 a 5 mil processos. Em 29% das varas, de 1.001 a 2,5 mil, e em 6%, mais de 10 mil. 39. Editorial do jornal O Estado de S.Paulo, de 14 set. 2009.
164
Os juzes criticaram o imediatismo dos resultados esperados e o desperdcio de tempo e trabalho em centrar a ateno em aes abandonadas pelas partes (ZAMITH JR., 2009). Tambm manifestaram sua preocupao com a qualidade da prestao jurisdicional (MEDINA, 2009) e com a necessidade de respeitar as regras processuais e as garantias constitucionais das partes, bem como defenderam a preservao das suas condies de trabalho e prerrogativas. Alegaram, ainda, que a meta era mal formulada, pois a sua satisfao por um juiz de primeira instncia sobrecarregava as instncias recursais e assim o nmero de processos julgados no corresponderia ao dos litgios resolvidos. Alm disso, questionaram a prioridade dada Meta 2 em detrimento das demais, tambm programadas para o ano (NOGUEIRA, 2009). A AMB e outras associaes de magistrados deram voz s crticas. Lembraram que a meta era um compromisso institucional e no responsabilidade individual dos juzes (AMB, 2009d), demandando que se considerassem as situaes desiguais das varas e que o fornecimento de estrutura adequada de material e de pessoal pelos tribunais fosse simultneo fixao de qualquer meta (AMB, 2009e), para que ela no se tornasse inatingvel, e que se invertessem os critrios de avaliao. Dever-se-ia avaliar o que foi feito o nmero de processos julgados e no o que remanesceu (MILCIO, 2009; AMB, 2009f ). Voltaram tona reivindicaes pela democratizao interna do Judicirio. A AMB adotou a gesto democrtica do Judicirio como tema do Encontro Nacional de Magistrados, realizado no fim de outubro de 2009, com o objetivo de estimular juzes e serventurios a participar da elaborao e gesto do oramento da Justia, dado que as prioridades so estabelecidas pelos tribunais, resultando distores na aplicao dos recursos e problemas nos fruns. 40 O esforo para a Meta 2 foi parcialmente bem-sucedido.41 No fim do ano, na hora do balano, reafirmaram-se crticas dos seus efeitos negativos para a qualidade e efetividade do Judicirio brasileiro (BARBOSA, 2010). O presidente do STF, Gilmar Mendes, adotou uma postura cautelosa, colocando em segundo plano o objetivo manifesto e salientando outros efeitos positivos. A Meta 2 teria representado um choque de realidade e acabado com os pretextos para o atraso nos julgamentos, ao mostrar que a lentido era um problema localizado (AJUFE, 2010) e ao possibilitar a produo de informaes sobre os processos e o desempenho dos juzes. No entanto, esse diagnstico foi contestado por juzes, juristas e membros do prprio CNJ (ALBUQUERQUE, 2010). Como explicao
40. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/gestaodemocratica/apresentacao.asp>. Acesso em: 18 fev. 2010. 41. O balano nal, apresentado em fevereiro de 2010, foi de 2,72 milhes de processos julgados, 60% dos 4.485.862 processos distribudos antes de 31 de dezembro de 2005 e pendentes em dezembro de 2008. Disponvel em: <http:// www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=10147:julgados-mais-de-27-milhoes-de-processos-da-meta-2&catid=1:notas&Itemid=169>. Acesso em: 5 mar. 2010.
165
pelo no cumprimento da Meta 2, dirigentes do Judicirio afirmaram que isso se dera por falta de condies, ao passo que as associaes de juzes (AMB, 2010a, 2010b) voltaram a levantar o tema da democratizao interna do Judicirio. O que se evidencia que, parte situaes de conduta evidentemente ilegal, o CNJ no tem instrumentos de controle funcional sobre os dirigentes dos tribunais nem sobre os juzes que esto nas posies mais altas da carreira. Ento, a iniciativa de 2009 parece revelar os limites do poder normativo do CNJ e pode ter marcado o pice da sua liderana institucional, uma vez que teria desgastado sua capacidade de construir consensos com as cpulas do Judicirio e arrefecido sua legitimidade junto aos juzes de primeira instncia. Assim, possvel que o CNJ encontre mais resistncias para iniciativas desse porte nos prximos anos e que crticas polticas falta de democracia interna no Judicirio venham a ter maior visibilidade pblica.42
Este trabalho apresentou as caractersticas do Judicirio aps 1988 e as reformas empreendidas a partir de 2004 voltadas a modernizao e racionalizao da gesto, por meio de medidas simplificadoras dos processos judiciais e de novos instrumentos gerenciais para o acompanhamento dos processos e da atividade dos juzes. Os dados apresentados mostram que as reformas tm intensificado a atividade jurisdicional, e assim os esforos dos tribunais para conter a tendncia ao aumento constante do nmero de processos em andamento parece ter dado resultados embora o nmero de processos ingressados na Justia federal mantenha-se em patamar bastante alto. Neste contexto, a percepo de um sistema em colapso, construda na passagem das dcadas de 1990 e 2000, parece ter ficado para trs. A anlise mais detida das reformas da execuo fiscal e da atuao dos juizados especiais nas relaes de consumo e nas questes previdencirias permitiu discutir os problemas das reformas simplificadoras dos processos, com enfoque especial sobre a efetividade dos direitos fundamentais, as condies sociais e polticas que impem obstculos para o exerccio efetivo dos direitos de cidadania e algumas iniciativas de reforma legislativa ainda no aprovadas que podem modificar aquelas condies. Se aprovadas, algumas dessas reformas devem ter efeitos sobre o volume de processos novos no Poder Judicirio.
42. No III Encontro Nacional do Judicirio, realizado em 26 de fevereiro de 2010, no houve consenso entre os dirigentes do Judicirio sobre as metas a serem adotadas para 2010. Foram aprovadas 10 das 15 metas propostas, todas por votao majoritria. As metas propostas foram denidas com maior preciso, indicando se o texto de algumas delas foi modicado para a aprovao, o que mostra a preocupao dos dirigentes dos tribunais com relao extenso dos compromissos a serem assumidos. Assim, a proposta de Meta 2 para 2010 era: Julgar todos os processos [distribudos] at 31 de dezembro de 2006... e o texto aprovado foi: Julgar todos os processos de conhecimento distribudos em primeira, segunda e instncias superiores at 31 de dezembro de 2006 (...). Disponvel em: <http://www.cnj.jus. br/estrategia/index.php/tribunais-tem-10-metas-para-cumprir-em-2010/>. Acesso em: 5 mar. 2010.
166
A discusso indica que a reduo do nmero de processos no Judicirio pressupe reformas mais amplas capazes, entre outras coisas, dos seguintes objetivos: tornar efetivos os direitos e garantias constitucionais em todas as instncias administrativas, dotando-as de condies de imparcialidade e autonomia de julgamento; fortalecer a defesa dos interesses dos consumidores face s empresas, particularmente nos setores regulados da economia; e modificar as prticas decisrias das agncias estatais que administram as prestaes sociais, a fim de que sejam mais equitativas na definio de regras para os casos particulares. Enfim, a anlise mostra que, para enfrentar o problema do nmero excessivo de processos, a reforma do Judicirio depende de condies mais amplas, como a coordenao da produo normativa em condies de participao poltica ampla, de esquemas para a preveno de litgios e da efetividade das garantias processuais constitucionais nas decises administrativas. Como se viu com a anlise da Meta 2 do CNJ, destinada a promover mudanas administrativas profundas no Judicirio, existe uma questo em torno da capacidade daquele rgo de levar a cabo essas reformas, dado que depende, ao menos, do apoio das cpulas dirigentes estaduais. Por sua vez, polticas que promovam controles mais estritos sobre o desempenho dos juzes alteram as relaes destes com a cpula e levantam a questo da legitimidade dos rgos dirigentes do Poder Judicirio, o que, por sua vez, sugere dois temas indissolveis. De um lado, a democracia interna do Poder Judicirio, ou seja, a participao dos juzes na formao dos rgos dirigentes e nas decises sobre o planejamento e a gesto dos recursos do Poder Judicirio; de outro, a democratizao externa, ou seja, a participao de representantes de outros poderes polticos e da sociedade nas decises sobre poltica judiciria. Os temas so indissolveis, pois a democratizao interna, com eleies diretas para os cargos de presidente, vice-presidente e corregedor-geral poderia levar a uma espcie de presidencialismo no Poder Judicirio, contraposto aos representantes eleitos pelo sufrgio universal. Tal como a questo das medidas para aumentar a eficincia envolve necessariamente a considerao da efetividade dos direitos e esta remete s condies mais gerais de exerccio dos direitos , a dos poderes da direo do Judicirio envolve o tema da participao dos representantes eleitos e de organizaes da sociedade nas decises sobre poltica judiciria. A restaurao da capacidade do Estado nos ltimos anos, o compromisso com a universal efetividade dos direitos e as reformas judiciais a partir de 2004 tm alterado o quadro e melhorado a atuao do Judicirio. Porm, tambm se verificam os limites das reformas adotadas at o momento. Cabe, ento, repensar o Judicirio na ordem poltica brasileira, questionar as concepes sobre sua organizao, seu papel e suas relaes com os outros poderes, superando algumas das concepes sedimentadas ao longo do sculo XX.
167
REFERNCIAS
ADVOCACIA-GERAL DA UNIO (AGU). Caderno 2: atos normativos. Disponvel em: <http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/Download/publicacoes/Caderno2.pdf>. Acesso em: 17 jan. 2010. ALBUQUERQUE, R. Presidente do CNJ diz que lentido na justia concentrada. BN Justia, 4 fev. 2010. Disponvel em: <http://www.bahianoticias. com.br/justica/noticias/2010/02/04/39373,presidente-do-cnj-diz-que-lentidaona-justica-e-concentrada.html>. Acesso em: 18 fev. 2010. AMARAL, P. A. D. Execuo fiscal e o pressuposto do ttulo executivo vlido. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2378, 4 jan. 2010. Disponvel em: <http://jus2. uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=14129>. Acesso em: 12 mar. 2010. AMORIM, M. S. Juizados Especiais na regio metropolitana do Rio de Janeiro. Revista da Seo Judiciria do Rio de Janeiro: Juizados Especiais, Rio de Janeiro, n. 17, p. 107-131, ago. 2006. ASSOCIAO DOS JUZES FEDERAIS DO BRASIL (AJUFE). In: SEMINRIO JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS: INOVAES E ASPECTOS POLMICOS, 2002, Braslia, DF. Anais. Braslia: Editora Brbara Bela, maio 2002. ______. Relatrio do I Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais. Braslia, 16-17 set. 2004. Disponvel em: <www.ajufe.org.br/sites/700/785/00000636. pdf>. Acesso em: 9 jun. 2008. ______. Relatrio do II Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais. Rio de Janeiro, 21 out. 2005. Disponvel em: <www.ajufe.org.br/ sites/700/785/00000637.pdf>. Acesso em: 9 jun. 2008. ______. Relatrio do III Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais. So Paulo, 6 out. 2006. Disponvel em: <www.ajufe.org.br/sites/700/785/00000639. pdf>. Acesso em: 9 jun. 2008. ______. Encontro nacional definir metas para o Judicirio em 2010. 9 fev. 2010. Disponvel em: <http://www.ajufe.org.br/portal/index.php?option=com_ content&view=article&id=1712:cnj&catid=40:noticias&Itemid=79>. Acesso em: 18 fev. 2010. ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS (AMB). Assessoria de Comunicao STJ. Ministro Cesar Asfor faz palestra sobre o controle disciplinar do CNJ. 9 nov. 2007. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/ index.asp?secao=mostranoticia&mat_id=11064>.
168
______. Assessoria de Comunicao do Superior Tribunal de Justia. Ministro Cesar Rocha fala sobre a modernizao do Judicirio. 11 ago. 2008a. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_id=15069>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Assessoria de Comunicao do Conselho Nacional de Justia. Gilmar Mendes assume presidncia do CNJ. 26 mar. 2008b. Disponvel em: <http:// www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_id=12750>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. O Estado de S.Paulo. Justia mal administrada. 16 fev. 2009a. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_ id=17165>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Jornal do Brasil. O fim da montanha de processos. 19 abr. 2009b. Rio de Janeiro. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index. asp?secao=mostranoticia&mat_id=17607>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. TJ radicaliza para cumprir meta. 2009c. Disponvel em: <http://www.amb. com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_id=18606>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Cumprimento da Meta 2 no pode punir magistrados, defende AMB. 15 set. 2009d. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index. asp?secao=mostranoticia&mat_id=18740>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Nota de apoio da Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) nota divulgada pela Associao dos Magistrados do Paran (Amapar). 27 ago. 2009e. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_ id=18548>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Assessoria de Comunicao Amma. Em nota pblica, Amma cobra do TJ aes para o cumprimento da Meta 2. 2009f. Disponvel em: <http:// www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_id=18582>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. O Estado de S.Paulo. Juzes articulam presso sobre CNJ. 18 jan. 2010a. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index.asp?secao=mostranoticia&mat_ id=19965>. ______. Magistrados levam reivindicaes ao ministro Gilmar Mendes. 27 jan. 2010b. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/index. asp?secao=mostranoticia&mat_id=20065>. Acesso em: 18 fev. 2010. ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS (AMB); MCI ESTRATGIA. I Pesquisa sobre Condies de Trabalho dos Juzes. 2009. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/portal/docs/pesquisas/MCI_AMB.pdf>.
169
BARBOSA, W. CNJ: a meta 2 um sucesso?! 26 jan. 2010. Disponvel em: <http://washingtonbarbosa.com/2010/01/26/cnj-a-meta-2-e-um-sucesso/>. Acesso em: 18 fev. 2010. BARRICHELLO NETO, L. A. Meta 2 do CNJ. 22 jun. 2009. Disponvel em: <http://drbarrichello.com/2009/06/22/meta-2-do-cnj/>. Acesso em: 18 fev. 2010. BARROSO, G. H. L. Resoluo conjunta no 1 e Meta 2 do CNJ. Direitos Humanos, 7 ago. 2009. Disponvel em: <http://georgelins.com/2009/08/07/ resolucao-conjunta-n-1-e-meta-2-cnj/>. Acesso em: 2 set. 2010. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial: anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Braslia: Casa Civil, 2003, 44 p. ______. Secretaria de Reforma Judiciria (SRJ). Projetos de Lei do SRJ: projetos infraconstitucionais. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/ MJ32F24490ITEMID1A707B2647BF4A3491B5861BBB91BA8APTBRIE. htm>. Acesso em: 17 jan. 2010a. ______. Secretaria de Reforma Judiciria (SRJ). Banco de iniciativas. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJB162128BITEMID25CE44F18ED64E3AAC01F48EE83F72D2PTBRIE.htm>. Acesso em: 17 jan. 2010b. BRITO, M. S. C. O processo administrativo tributrio no sistema brasileiro e a sua eficcia. Jus Navigandi, 2003. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=4112>. Acesso em: 13 dez. 2009. CAPPELLETTI, M.; GARTH, B. Acesso Justia. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1988. CARNEIRO DA CUNHA, L. A fazenda pblica em juzo. So Paulo: Dialtica, 2009. CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS E PESQUISAS JUDICIAIS (CEBEPEJ). Juizados Especiais Cveis: estudo. Braslia: Artcor, 2006. ______. Estudos sobre execues fiscais no Brasil. Braslia: Ideal, 2007. CONSELHO DA JUSTIA FEDERAL (CJF). Centro de Estudos Judicirios. Secretaria de Pesquisa e Documentao. Juizados Especiais Federais. Braslia, 2000. Disponvel em: <http://www.trf1.gov.br/setorial/jef/artigos/docs/Juizados_ Especiais_Federais.pdf>. Acesso em: 8 jun. 2009. ______. Centro de Estudos Judicirios. Relatrio do Congresso Nacional dos Juizados Especiais Federais. Braslia, 20-22 out. 2003. Disponvel em:
170
<www.cjf.jus.br/revista/outras_publicacoes/congresso_juizados_especiais/ relatorio_congresso_juizados.pdf>. Acesso em: 5 set. 2007. ______. Centro de Estudos Judicirios. Secretaria de Pesquisa e Informao Jurdicas. Diagnstico da estrutura e funcionamento dos Juizados Especiais Federais. Braslia, 2004. (Srie Pesquisas do CEJ, 12). ______. Movimentao processual dos Juizados Especiais Federais Perodo: 2002 a 2007. Justia federal de primeiro grau. 2007. Disponvel em: <http:// daleth.cjf.jus.br/atlas/Internet/JuizadosTABELA.htm>. Acesso em: 23 abr. 2008. ______. Quantidade de processos de execuo fiscal em andamento na Justia federal de primeiro grau. 2008 (Srie Histrica de 2000 a setembro de 2008). ______. Movimentao processual por seo judiciria Perodo: 1998 ao primeiro semestre de 2009. Justia federal de primeiro grau, 2009. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA (CNJ). Carta do Judicirio. In: ENCONTRO NACIONAL DO JUDICIRIO. 25 ago. 2008. Braslia, 2008. Disponvel em:<http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=a rticle&id=4835:encontro-nacional-do-judicio-25082008&catid=197:agendado-ano&Itemid=540>. Acesso em: 18 fev. 2010. ______. Atos do Conselho Nacional de Justia. Programas, aes e atos do Conselho Nacional de Justia. 2010. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/ index.php?option=com_content&view=article&id=8346&Itemid=1016>. Acesso em: 17 de jan. 2010. CORREGEDORIA NACIONAL DE JUSTIA. Relatrio Final de Atividades Binio 2005-2007. 2007. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/stories/ docs_corregedoria/relatorios/ relatorio_final_2005_2007.pdf>. 2007. Acesso em: 18 fev. 2010. CUNHA, L. G. Juizado Especial: criao, instalao, funcionamento e a democratizao do acesso Justia. So Paulo: Saraiva, 2008 (Srie Produo Cientfica). DARAJO, M. C. Juizados especiais de pequenas causas: notas sobre a experincia no Rio de Janeiro. Revista Estudos Histricos, Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, v. 9, n. 18, p. 301-322, 1996. DELAUNAY, B. Le Mdiateur de la Rpublique. Paris: PUF, 1999. FADUL, E. M. C. Redefinio de espaos e papis na gesto de servios pblicos: fronteiras e funes da regulao social. Revista de Administrao
171
Contempornea, Curitiba, v. 1,n. 1, abr.1997. Disponvel em: <http://www. scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1415-65551997000100004&lng= pt&nrm=iso>. Acesso em: 31 dez. 2009. FALCO, J. Agncias reguladoras e o Poder Judicirio. Folha de S.Paulo, 25 maio 2008. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_con tent&view=article&id=4054:agias-reguladoras-e-o-poder-judicio&catid=74:arti gos&Itemid=129>. Acesso em: 31 dez. 2009. HARADA, K. Exame do anteprojeto de lei que dispe sobre a cobrana de dvida ativa apresentado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e seu substitutivo. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1430, 1o jun. 2007. Disponvel em: <http:// jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9968>. Acesso em: 12 fev. 2010. INATOMI, C. C. O acesso justia no Brasil: a atuao dos Juizados Especiais Federais Cveis. 2009. Dissertao (Mestrado) Universidade Estadual de Campinas, IFCH, Campinas, 2009. INFOJUS PORTAL JUDICIRIO. TJ do Rio aprova novos enunciados a fim de atender Meta 2 do CNJ. 9 nov. 2009. Disponvel em: <http://www.infojus. com.br/noticias/tj-do-rio-aprova-novos-enunciados-a-fim-de-atender-a-meta-2do-cnj/>. Acesso em: 18 fev. 2010. KOERNER, A. Judicirio e cidadania na Constituio da Repblica Brasileira. Departamento Cincia Poltica da FFLCH da Universidade de So Paulo (USP). So Paulo: HUCITEC, 1998. ______. O debate sobre a reforma judiciria. Novos Estudos CEBRAP, n. 54, p. 11-26, jul. 1999. LYRA, R. P. Ouvidor: o defensor dos direitos na administrao pblica brasileira. 2004. Disponvel em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/militantes/ rubenspinto/rubelyra_ouvidor_defensor.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2010. MACIEL, C. Polticas de regulao de setores de infra-estruturais no governo Lula (2003-2005). Poltica Econmica em Foco, n. 7, p. 250-270, abr. 2006. Disponvel em: <http://www.eco.unicamp.br/Downloads/publicacoes/cecon/ boletim7/Secao_VIII_Maciel.pdf>. Acesso em: 31 dez. 2009. MARQUES, R. P. P. Processo e procedimento tributrio. Disponvel em: <http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=96>. Acesso em: 15 dez. 2009. MEDINA, J. M. G. Meta 2 do CNJ e o Judicirio quedesejamos. 14 set. 2009. Disponvel em: <http://professormedina.wordpress.com/2009/09/14/meta-2do-cnj-e-o-judiciario-que-desejamos/>. Acesso em: 18 fev. 2010.
172
MEIRELLES, D. R. S.; MELLO, M. P. Tutela do consumidor: por que os juizados especiais? In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI, 17., 2008, Braslia, DF. Anais. Braslia, nov. 2008. MILCIO, G. Juzes dizem que Meta 2 do CNJ virou martrio. Consultor Jurdico (Conjur), 2009. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2009set-08/meta-conselho-nacional-justica-vira-martirio-juizes>. NOGUEIRA, D. F. J. O lado obscuro da Meta 2. 2009. Disponvel em: <http:// blex.com.br/index.php/2009/atualidades/372>. Acesso em: 18 fev. 2010. NOGUEIRA JR., A. Algumas questes decorrentes do princpio do devido processo legal tributrio, e ainda, sobre o depsito prvio recursal administrativofiscal . Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1521, 31 ago. 2007. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10347>. Acesso em: 12 mar. 2010. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL (OAB). OAB: com novo regimento, CNJ pode focar polticas macro para a Justia. Direito 2, 4 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.direito2.com.br/oab/2008/dez/4/oab-comnovo-regimento-cnj-pode-focar-politicas-macro-para-a-justica>. Acesso em: 18 fev. 2010. OLIVEIRA, J. E. Ouvidoria pblica brasileira: a evoluo de um modelo nico. Associao Brasileira de Ouvidores, [s.d.]. Disponvel em: <http://www. abonacional.org.br/textos2.asp?vpro=joaoelias2>. Acesso em: 5 jan. 2010. P, M. V. A voz dos consumidores nas agncias reguladoras. Braslia, 2009. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/cursos/parceria-enap/materialpalestras/dia-09-07-a-voz-dos-consumidores-nas-agencias-reguladoras-a-visaodo-idec/view>. Acesso em: 23 jan. 2010. PRUDENTE, A. S. Cobrana administrativa do crdito da Fazenda Pblica. Revista CEJ, Braslia, n. 13, p. 59-72, jan./abr. 2001. _____. Execuo administrativa do crdito da Fazenda Pblica. Revista do tribunal regional federal da primeira regio, ano 20, n. 2, p. 39-57, fev. 2008. RIBEIRO, A. P. Criao dos Tribunais Regionais Federais. Braslia, 1999. Disponvel em: <http://bdjur.stj.jus.br/xmlui/bitstream/handle/2011/257/ Cria%c3%a7%c3%a3o_dos_Tribunais_Regionais.pdf?sequence=4>. Acesso em: 23 jan. 2010. RIBEIRO, L. M. L. Ampliao do acesso justia? A anlise de algumas das transformaes introduzidas pela Emenda Constitucional no 45/04. In: CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE CINCIA POLTICA, 3., Campinas, 2006.
173
ROCHA FILHO, J. V. C. B. Execuo fiscal: doutrina e jurisprudncia legislao. Curitiba: Juru, 1998. ROLIM, L. A. A administrao indireta, as concessionrias e permissionrias em juzo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. ROWAT, D. C. The american distortion of the ombudsman concept and its influence o Canada. Canadian Public Administration, Institute of Public Administration of Canada, Canada, v. 50, p. 42-52, 2007. SADEK, M. T. (Org.). Acesso Justia. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001 (Srie Pesquisas, 23). SANTOS, L. A. D. Regulando a regulao: a nova legislao das agncias reguladoras federais no Brasil. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 9., Madrid, Espanha, 2004. Disponvel em: <http://www.regulacao. gov.br/publicacoes/artigos/regulando-a-regulacao-a-nova-legislacao-dasagencias-reguladoras-federais-no-brasil/view>. Acesso em: 23 jan. 2010. ______. Governana regulatria no Brasil: aperfeioamentos e desafios. In: SEMINRIO INTERNACIONAL EM REGULAO DA SADE SUPLEMENTAR 10 ANOS DA Lei no 9.656/98, 2., Braslia, 2 a 4 de junho de 2008. Disponvel em: <http://www.ans.gov.br/portal/upload/biblioteca/ memoriaeventos/II%20Seminario%20Internacional_junho_08/Luiz%20 Alberto%20Santos.pdf>. Acesso em: 23 jan. 2010. ______. Desafios da governana regulatria no Brasil. Braslia, 2009. Disponvel em: <http://www.regulacao.gov.br/publicacoes/artigos/desafio-dagovernanca-regulatoria-no-brasil.pdf-1>. Acesso em: 23 jan. 2010. SANTOS, M. C. M. Juizados informais de conciliao em So Paulo: sugestes para a pesquisa scio-jurdica. Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, So Paulo, n. 50, p. 104-126, 1989. SANTOS, W. D. R. Juizados Especiais Federais. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 30, abr. 1999. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto. asp?id=828>. Acesso em:8 jun. 2009. TAKEYAMA, C. R.; CUNHA, C. R. O efeito suspensivo dos embargos execuo fiscal aps a reforma do CPC (Lei no 1.1382/2006). 2009. Disponvel em: <http://www.cesumar.br/epcc2009/anais/celina_rizzo_takeyama.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2010. VIANNA, L. W. et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
174
VOGEL, L. Cours suprmes: comment le filtrage des recours rvle le pouvoir des juges. Paris: Panthon-Assas, 2005. ZAMITH JR., C. O CNJ e a Meta 2. 28 dez. 2009. Disponvel em: <http:// www.diariodeumjuiz.com/?p=1957>. Acesso em: 18 fev. 2010. Sites consultados www.ajd.org.br www.ajufe.org.br www.amb.com.br http://www.slideshare.net/claudiocolnago/processo-administrativo-fiscal-presentation www.agu.gov.br www.cnj.jus.br www.mj.gov.br www.cjf.jus.br
Parte II
DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS
CAPTULO 5
Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro: avanos e desafios
1 INTRODUO
O federalismo tornou-se pea-chave das polticas pblicas brasileiras, principalmente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). As novas regras constitucionais realaram a importncia de dois aspectos da questo federativa: a descentralizao e as relaes intergovernamentais. Imediatamente aps a constituinte, o processo descentralizador recebeu impulso e, mesmo com vrios percalos, avanou muito nos ltimos vinte anos. Este assunto tambm recebeu maior ateno dos pesquisadores. A articulao entre os nveis de governo, por sua vez, ficou em segundo plano, seja porque sofreu mais dificuldades iniciais de implementao, seja porque os estudiosos estavam mais preocupados com o cabo de guerra entre centralizao e descentralizao, em detrimento dos arranjos de coordenao e cooperao entre os entes. Este captulo parte do diagnstico das mudanas e dos avanos no plano intergovernamental, no perodo recente. Isto no quer dizer que os problemas de articulao federativa tenham acabado, muito pelo contrrio. A lista de dificuldades continua extensa. No obstante, as transformaes que vm ocorrendo no campo intergovernamental so muito importantes, e no tm recebido a ateno necessria. Tanto mais porque esse processo tem alterado aspectos estratgicos das polticas pblicas, com grande impacto sobre a qualidade das aes governamentais. Seguindo essa linha de raciocnio, procura-se aqui entender o que tem levado ao aumento dos aspectos de coordenao e cooperao intergovernamental no campo das polticas pblicas. Para tanto, sero analisados casos e situaes significativas desse processo. Finalmente, o trabalho busca compreender os limites do fenmeno, realando quais so os temas e as reas nas quais a articulao federativa tem encontrado mais obstculos. Alm desta introduo o captulo dividido da seguinte forma: na seo 2, discute-se o conceito de federalismo e a importncia da coordenao federativa para os Estados federais em geral. Na seo 3, busca-se entender sinteticamente a trajetria e os dilemas constitutivos da Federao brasileira, particularmente no que tange ao seu impacto nas relaes intergovernamentais. Na seo 4, analisa-se
178
o federalismo democrtico brasileiro oriundo do pacto constitucional de 1988, traando suas linhas principais e mostrando a diferena entre o desenho proposto e a efetiva implementao. Como resposta aos problemas de coordenao federativa surgidos nos anos 1990, duas solues de carter mais cooperativo ganharam fora: os sistemas de polticas pblicas e a construo de formas de associativismo territorial, tratados nas sees 5 e 6. A apresentao desses dois arranjos constitui o ncleo do texto. Conclui-se ressaltando os avanos e limites dessas novas formas coordenadoras, tentando pensar, tambm, quais seriam as medidas que poderiam fortalecer os laos federativos brasileiros.
2 FEDERAO E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS: A CONCEITUAO TERICA DA COORDENAO FEDERATIVA
O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado que define como as partes da nao devem se relacionar entre si. Trata-se de um modelo distinto do Estado unitrio, a outra forma clssica de organizar politicamente o territrio. Nos pases unitaristas, o governo central anterior e superior s instncias polticas locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica piramidal. Nas Federaes, ao contrrio, vigoram os princpios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio entre os entes federativos. Resumidamente, dois pontos distinguem os sistemas federativos no campo da teoria territorial do Estado. A primeira que h neles mais de um governo agindo legitimamente na definio e elaborao das polticas pblicas. Desse modo, mesmo havendo sempre algum grau de verticalidade e assimetria nas Federaes, seu funcionamento envolve, em maior ou menor medida, relaes contratualizadas e negociadas entre os nveis de governo. Em outras palavras, a natureza do jogo federativo produzir pactos entre seus componentes. No por acaso, a prpria palavra Federao deriva do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). A segunda caracterstica distintiva das Federaes, em comparao aos Estados unitrios, que os governos subnacionais tm algum tipo de representao ou participao junto ao centro. Isto pode ser feito por via do Legislativo, em especial do bicameralismo; pela provocao de uma corte federal de Justia, que pode se acionada para defender os direitos federativos dos pactuantes; e, ainda, pela atuao em fruns compostos pelos Poderes Executivos dos entes federativos. Essas duas caractersticas definem o principal objetivo de uma Federao: compatibilizar o princpio de autonomia com a interdependncia entre as partes. Tal combinao deriva no s de uma escolha pela forma como se governa o territrio, mas, principalmente, das condies que geram uma situao federalista, em especial a existncia de heterogeneidades que dividam uma
Coordenao e Cooperao no Federalismo Brasileiro: avanos e desaos
179
determinada nao, tais como: grande extenso ou diversidade territorial; coexistncia de mltiplos grupos tnicos ou lingusticos; desigualdades regionais de carter cultural, poltico ou socioeconmico; e/ou diferenas ou rivalidades no processo de formao das elites e das sociedades locais (BURGESS, 1993). Qualquer pas federativo instituiu-se desse modo para dar conta de uma ou mais dessas heterogeneidades. Se em um lugar em que houver tal situao no se constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de secesso. Para resolver os dilemas de ao coletiva envolvidos nessas heterogeneidades, preciso dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional, alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade na diversidade. Foi essa a resposta poltica que gerou todas as Federaes, a despeito das diferenas de trajetria que marcam tais naes. possvel que em alguns momentos da histria dos pases haja dificuldades em fazer valer essa unidade na diversidade, que Elazar (1987) resume na frmula self-rule plus shared rule. Mas, esse ser sempre o desafio posto ao modelo federativo, e sua resoluo passa pela discusso dos mecanismos de coordenao e cooperao federativa. Em poucas palavras, a coordenao federativa essencial, em qualquer Federao, para garantir a necessria interdependncia entre governos, os quais, por natureza constitucional, so autnomos. Essa questo envolve duas dimenses. A primeira diz respeito cooperao entre territrios, incluindo a formas de associativismo e consorciamento. Trata-se da criao de entidades territoriais, formais ou informais, que congregam, horizontal ou verticalmente, mais de um nvel de governo. Com maior nfase na experincia internacional, mas com crescente avano no caso brasileiro, o associativismo territorial tem se desenvolvido em torno de grandes dilemas de coordenao e cooperao entre os entes federados. Como exemplos, poderiam ser citados os arranjos montados em reas de forte conurbao ou metropolitanizao, em que so constitudas fortes externalidades negativas em uma grande rea contgua. Tambm pode se verificar o uso desse instrumento em polticas de infraestrutura de maior envergadura, que atingem mais de uma circunscrio poltico-administrativa, como transporte intermunicipal ou saneamento bsico. Exemplos nessa linha de articulao federativa ainda podem ser encontrados em reas marcadas pela tragdia dos comuns no plano ambiental, como acontece com as bacias hidrogrficas. E, por fim, formas de consorciamento e parceria aparecem em aes de ajuda mtua entre os entes federativos, tanto no que se refere juno de esforos para lobby intergovernamental ou para ganhar maior capacidade de enfrentar um problema, como tambm em casos nos quais unidades mais desenvolvidas auxiliam outras com menor capacidade financeira ou de gesto.
180
Uma segunda dimenso da coordenao vincula-se conjugao de esforos intergovernamentais no campo das polticas pblicas. Nas Federaes comum haver mais de um nvel governamental atuando em um mesmo setor. Essa situao de interdependncia, que em si j demanda instrumentos coordenadores, torna-se mais complexa por conta de trs fenmenos. O primeiro refere-se expanso do Estado de Bem-Estar Social pelo mundo, em um processo que costuma envolver um grau importante de nacionalizao das polticas, para reduzir desigualdades ou criar padres e normas que possam fortalecer a competio da nao com outros pases. Esse processo mais intrincado nas Federaes, uma vez que os governos subnacionais exigiro maior respeito diversidade e sua autonomia, razo pela qual uma parte da literatura afirma que o desenho unitarista mais favorvel expanso do Welfare State (OBINGER; LEIBFRIED; CASTLES, 2005). Essa maior interveno do governo nacional na criao e desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social encontra-se em reconfigurao desde o momento em que passou a haver um maior empoderamento e democratizao no plano local, fenmeno que ganhou fora e se expandiu em vrias partes do mundo a partir dos anos 1970. Sendo esse o segundo aspecto que tem interferido na dinmica intergovernamental das polticas pblicas, cabe frisar que a questo aqui no a substituio da nacionalizao pela descentralizao. Ao contrrio, o que est em jogo como fazer as duas coisas ao mesmo tempo, principalmente, mas no exclusivamente, nos pases mais desiguais. Tal concluso deriva de vrios estudos, entre os quais o trabalho coordenado por Alice Rivlin para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que afirma:
H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a nos mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997, p. 13).
Soma-se a esses dois aspectos a necessidade cada vez maior de aumentar a eficincia (otimizao) e a efetividade (impacto) da gesto pblica em todo o mundo, ao mesmo tempo em que se deve fortalecer a accountability democrtica, isto , a responsabilizao dos agentes pblicos (PETERS; SAVOIE, 2000). Esses objetivos so mais complexos em uma Federao, pois nela as aes governamentais so bastantes imbricadas, mas os governos gozam de grande autonomia. Nesta estrutura, tanto a responsabilizao como a melhoria do desempenho dependem de um compartilhamento bem definido das funes governamentais.
181
Surge ento o que Pierson denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o desempenho governamental, preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por definio, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a expanso de polticas pblicas compartilhadas em sistemas federativos bem mais complexa, pois, no federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma frequente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995, p. 451). A busca por coordenao entre os nveis de governo envolve (...) mais do que um simples cabo de guerra, [uma vez que] as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao (op. cit., p. 458). Portanto, a coordenao federativa bem-sucedida uma mistura de prticas competitivas e cooperativas, as primeiras relacionadas participao autnoma dos entes federados no processo decisrio conjunto, com barganhas e controle mtuo entre os nveis de governo, e as ltimas vinculadas s parcerias e arranjos integrados nos planos territorial e das polticas pblicas. Cabe frisar que certas formas de competio e cooperao podem deturpar os princpios originrios da Federao. Isto pode acontecer em casos de competio extremada, como a guerra fiscal, e em modelos uniformizadores de cooperao, os quais, ao fim e ao cabo, reduzem a autonomia dos governos subnacionais (ABRUCIO, 2005). A questo da coordenao federativa estratgica para o desenvolvimento do Estado brasileiro e tem se tornado mais importante nas ltimas dcadas, por conta da combinao de democratizao, descentralizao e ampliao das polticas sociais. O carter inovador deste trinmio pode ser mais bem compreendido a partir de uma viso sinttica sobre as heterogeneidades constitutivas de nossa Federao e a trajetria das suas relaes intergovernamentais.
3 OS PROBLEMAS DE AO COLETIVA DO FEDERALISMO BRASILEIRO: HETEROGENEIDADES CONSTITUTIVAS E TRAJETRIA INTERGOVERNAMENTAL
O Brasil, como nao independente, no nasceu sob o signo do federalismo. Ao contrrio, durante quase todo o sculo XIX vigorou uma forma de Estado fortemente unitria, principalmente no segundo reinado, no qual o Imperador tinha forte controle sobre as provncias (ABRUCIO, 1998). Mesmo assim, desde as origens j existia uma situao federalista posta ao pas. Tanto isto verdade que, cerca de dez anos aps a Independncia, houve um movimento das elites polticas em prol de uma forte descentralizao do poder, durante o assim denominado Perodo Regencial. O problema que esse processo gerou um enorme grau de fragmentao poltica, cujos resultados foram rebelies sociais espalhadas por todo o pas, algumas de contedo separatista (CARVALHO, 1993). Desse modo, a reao centralizadora foi
182
uma resposta para garantir a unidade nacional, que congelou por algumas dcadas os dilemas federalistas presentes de forma profunda no Brasil. A Repblica criou formalmente o federalismo brasileiro. Na verdade, essa deciso foi fruto da existncia de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira dizia respeito enorme dimenso e diversidade fsica do territrio. Pases como Rssia, Canad e Brasil, para citar naes de grande magnitude espacial, dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legtima sem algum arranjo federativo. Quanto mais um pas de grandes dimenses povoado e explorado, mais se coloca em evidncia a necessidade de uma estrutura federal de diviso do poder. Mas, enquanto muitas parcelas do pas no tinham sido extensamente povoadas, foi possvel subestimar essa heterogeneidade, que hoje se impe com mais fora, em virtude da expanso para o Oeste e o Norte, particularmente a partir dos anos 1970, e da questo amaznica, quer seja em sua vertente fronteiria, ou por conta da questo ambiental. O fato que, no momento da criao da Federao brasileira, outra heterogeneidade constitutiva teve maior relevncia. Trata-se das diferenas polticas e sociais entre as diversas regies do Brasil, fenmeno originado, em grande medida, da multiplicidade de formas colonizadoras pelas quais passou o territrio brasileiro, ainda que submetido a uma mesma metrpole colonial. Para essa diversidade de situaes sob a mesma colonizao contriburam o tamanho do pas, as fronteiras mveis, nas quais tambm atuavam espanhis e outras naes europeias, e o carter mais semeador do que ladrilhador da explorao portuguesa, para usar a terminologia de Holanda (1995). Assim, o Nordeste aucareiro, mais prximo da anlise de Gilberto Freyre, teve uma conformao bastante diferente do Sul, mais assemelhado belssima descrio de rico Verssimo, enquanto a expanso do bandeirantismo para o Oeste, liderada pelos abandonados da Coroa, produziu outro modelo de sociabilidade (ALENCASTRO, 2000). O resultado dessa multiplicidade de formas colonizadoras o que a literatura sobre o federalismo chama de regionalismos, caracterizados pela existncia de costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares. Essa segunda heterogeneidade constitutiva no irrompeu no Segundo Reinado, enquanto vigorou o trauma dos grupos dominantes locais em relao anarquia do Perodo Regencial, e as elites acreditavam que a forma centralizadora seria mais apta para manter a escravido. Quando esses dois aspectos deixaram de existir, instalaram-se a Repblica e a Federao brasileira. O mote principal da criao da Federao no Brasil sempre foi o repasse do poder de autogoverno aos Estados, em um processo descentralizador marcado pela oligarquizao local e pelo carter bastante centrfugo do pacto federativo, enfraquecendo a interdependncia entre os nveis de governo.
183
Do ponto de vista da estrutura intergovernamental, a Primeira Repblica estabeleceu um governo nacional fraco na maior parte dos assuntos pblicos, alm de municipalidades dependentes e subordinadas aos governos estaduais, de modo que o poder local seguiu basicamente o compromisso coronelista to bem descrito por Leal (1986). Esse modelo federativo acabou por acentuar sobremaneira uma tendncia j existente na Federao brasileira: a desigualdade socioeconmica no plano macrorregional. Formaram-se a, com maior nitidez, as bases da terceira heterogeneidade constitutiva do federalismo no Brasil. No entanto, a questo da desigualdade regional apenas ser tematizada mais adiante, com a expanso da atuao do governo federal, no quadro das mudanas efetuadas pelo varguismo. A partir da Era Vargas o federalismo sofreu uma transformao profunda, que alterou o pndulo das relaes intergovernamentais. Isso se deveu, em primeiro lugar, maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expanso das aes e polticas nacionais em vrias reas. Ambas essas mudanas, no entanto, foram implementadas principalmente durante o perodo autoritrio do Estado Novo, que enfraqueceu os governos subnacionais. Como resultado, esse primeiro impulso da expanso governamental brasileira, com maior nfase no desenvolvimentismo e alguma ao no plano do bem-estar social, teve um tom fortemente centralista, inclusive com a criao de burocracias meritocrticas no mbito federal encarregadas de desempenhar essa tarefa. Os Executivos estaduais e municipais pouco participaram do processo, permanecendo, salvo raras excees, com estruturas burocrticas basicamente patrimonialistas e polticas pblicas muito frgeis (CAMPELLO DE SOUZA, 1976; ABRUCIO; PEDROTI; P, 2009). O perodo democrtico compreendido entre 1946 e 1964 manteve o processo de centralizao e nacionalizao das polticas pblicas, mas com os governos estaduais assumindo funes polticas e aumentando seu espao na proviso de servios pblicos. Outra novidade no plano federativo foi a ampliao de algumas competncias municipais, e o surgimento de um incipiente movimento municipalista. H de se ressaltar positivamente dois pontos: as relaes intergovernamentais tornaram-se mais equilibradas do que no federalismo centrfugo da Primeira Repblica ou no centralismo autoritrio do primeiro perodo Vargas, compatibilizando melhor autonomia e interdependncia; alm disso, foram constitudas as primeiras polticas federais de combate desigualdade regional. Porm, o processo de amadurecimento do federalismo brasileiro foi abortado pelo Regime Militar. Em particular, as relaes intergovernamentais tornaram-se muito desequilibradas em prol da Unio, e os governos subnacionais no puderam atuar democraticamente na definio de suas polticas e no controle do governo federal. Mas no houve uma mera repetio do Estado Novo, por duas razes.
184
A primeira que ao processo de interveno estatal desenvolvimentista adicionou-se uma importante expanso dos programas sociais, dando-lhes um carter mais sistmico e nacional (DRAIBE, 1994). Cabe frisar que houve um aumento tanto dos setores abarcados como dos recursos e atividades realizadas, ocorrendo um princpio de massificao dos servios pblicos, que s se completar com a CF/88. O avano desse Estado de Bem-Estar Social centralizado, autoritrio e tecnocrtico, no entanto, no eliminou por completo a relao clientelista com estados e municpios (MEDEIROS, 1986). Embora tenha diminudo a autonomia dos governos subnacionais, a ditadura nunca quis repetir a experincia do Estado Novo, dado que sempre procurou ter algum apoio civil junto a certas elites oligrquicas. Alm do mais, as barganhas federativas aumentaram medida que o Regime Militar perdia legitimidade (SALLUM JR., 1996; ABRUCIO, 1998). Gerou-se um processo de feitio virando-se contra o prprio feiticeiro: a ampliao das polticas sociais, somada urbanizao do pas e a um crescimento concentrador de renda, criou mais demandas por programas, e, com o avano das lutas pela democratizao, vrios setores sociais passaram a pleitear mais aes dos governantes. Comeou a germinar nesse momento de crise do regime, em especial ao fim dos anos 1970, o trinmio que estar na alma da CF/88: democratizao, descentralizao e busca pela universalizao das polticas sociais. Esta equao ter fortes efeitos sobre as relaes intergovernamentais, que se tornaro verdadeiramente democrticas, e colocar a questo da coordenao federativa na ordem do dia. Trata-se de duas grandes novidades na histria da Federao brasileira, s quais se deve acrescentar mais uma: os municpios passaram a ser entes federativos plenos e homogneos. Desta ltima, como se ver a seguir, nasce mais uma heterogeneidade constitutiva do federalismo brasileiro, com grande impacto sobre as polticas pblicas.
4 O FEDERALISMO DEMOCRTICO DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E A COORDENAO FEDERATIVA
A redemocratizao do pas marca um novo momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando pela vitria do governador Tancredo Neves no Colgio Eleitoral, at chegar Nova Repblica e Constituinte (ABRUCIO, 1998). Alm disso, lideranas de discurso municipalista associavam o tema da descentralizao democracia, e tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da CF/88. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto de esgotamento do modelo varguista de Estado nacional-desenvolvimentista.
185
O seu mote principal era o combate centralizao e a defesa da descentralizao, em especial no seu veio municipalista. Nesse novo contexto, ocorreram mudanas constitucionais importantes no federalismo, entre as quais a transformao de todos os municpios em entes federativos plenos e com direitos e deveres similares, situao nica na comparao com outras federaes.1 Esta nova delimitao do status das municipalidades impulsionou a descentralizao, conduzindo substituio ou crtica de formas centralizadas de produo de polticas pblicas, consideradas ineficientes e sem accountability adequada. Alm disso, aumentou o fluxo de recursos s municipalidades, cujos oramentos eram muito reduzidos. E, mais do que tudo, permitiu que diversos governos locais produzissem inovaes na gesto pblica. Entretanto, esse novo status federativo tambm gerou um estmulo fragmentao, com uma grande multiplicao do nmero de municpios. Outro problema importante foi que a nova situao autonomista veio sem a construo de incentivos coordenao e cooperao entre os entes federativos. Como os mais de cinco mil municpios so muito heterogneos, o mero repasse de funes e responsabilidades pode resultar na manuteno ou piora da desigualdade entre os cidados, no acesso aos bens e servios pblicos. Essa descentralizao municipalista, em um pas em que a desigualdade entre os municpios maior do que a desigualdade entre as cinco regies, gerou nova heterogeneidade constitutiva da Federao brasileira. s heterogeneidades vinculadas dimenso fsica, s diferenas socioculturais e polticas das sociedades e elites subnacionais e s assimetrias socioeconmicas entre as regies, deve-se acrescentar a disparidade de situaes entre os municpios, os quais so agora entes federativos plenos, formalmente homogneos e responsveis por vrias aes governamentais. Trata-se, ento, de uma questo que requer remdios federativos para ser equacionada, mais especificamente a adoo de instrumentos de coordenao e cooperao intergovernamental. A redemocratizao trouxe o fortalecimento do vis descentralizador, tanto do municipalismo como tambm do estadualismo, mas isso no significou um esvaziamento do poder central, similar ao que ocorrera na passagem do Imprio Repblica Velha. A Unio manteve poderes importantes por conta de trs legados histricos. O primeiro foi a manuteno, como reza a tradio constitucional brasileira, da maior parte das competncias legislativas, de modo que a centralizao do poder normativo, na maior parte das polticas pblicas, continua
1. Outras Federaes, como a Alemanha e a Blgica, tem algo prximo a cidades-Estado, mas isso no vale para todas as municipalidades. A ndia tambm d direitos federativos a alguns poderes locais, por razes tnicas e religiosas, mas isso no vale para todas as instncias locais.
186
uma tnica do federalismo brasileiro. Em segundo lugar, o governo federal ainda tem um forte poder derivado de sua burocracia, seja pela melhor qualidade em comparao s administraes subnacionais, seja porque esta detm conhecimentos e instrumentos sobre as polticas pblicas que foram construdas ao longo de dcadas. Por fim, observada a desigualdade interestadual e intermunicipal, a Unio tem um poderio assimtrico que se manifesta em sua barganha com muitos dos demais entes federativos, fato ao qual adicionam-se mecanismos legais e financeiros para atuar sobre as desigualdades regionais. Mesmo tendo um poder remanescente, o governo federal no conseguiu estabelecer estratgias adequadas de coordenao federativa das polticas pblicas nos primeiros momentos de descentralizao ps-Constituio de 1988. importante ressaltar que a nova ordem constitucional acolheu a viso do federalismo cooperativo, prevendo instrumentos de atuao conjunta entre os entes. Isto aparece em um plano mais geral no Art. 23, e em um plano mais especfico em artigos referentes s polticas, como a ideia de regime de colaborao que aparece na educao (Constituio Federal, Art. 211). Alm disso, a CF/88 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais, nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo. O fato que o novo federalismo brasileiro contm tendncias fragmentadoras e compartimentalizadoras, de um lado, como tambm existe uma viso constitucional voltada coordenao federativa, algo que vem sendo aperfeioado da metade da dcada de 1990 aos dias atuais. A convivncia entre essas duas tendncias no tem sido simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios choques entre elas, e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa, que sero analisadas pormenorizadamente a seguir.
4.1 O federalismo compartimentalizado2
Uma parte da Federao brasileira tem trilhado nos ltimos anos uma forma compartimentalizada de funcionamento. A principal caracterstica desse modelo o predomnio de uma lgica intergovernamental que enfatiza mais a separao e a demarcao entre os nveis de governo do que seu entrelaamento. O modelo descentralizador autonomista foi a causa mais importante desse fenmeno. claro que a descentralizao tem produzido resultados positivos ao pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feitas no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos, e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm dessas conquistas, inimaginvel que o
2. Este subtpico baseado em Abrucio (2005), Abrucio, Sano e Sydow (2010).
187
Brasil volte ao modelo centralizador, observada a impossibilidade de governar a nossa complexa conformao social e territorial a partir de Braslia. Esse processo de descentralizao, com atribuio de poder e autonomia aos municpios, gerou resultados bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. O fato que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies administrativas, financeiras ou polticas para usufruir da nova condio. No seria possvel, portanto, estabelecer uma maior descentralizao sem a construo de mecanismos coordenadores. O resultado imediato do modelo federativo da CF/88 foi, em linhas gerais, uma descentralizao mais centrfuga, constituindo o que Daniel (2001) denominou de municipalismo autrquico. Este modelo partiria da suposio de que as prefeituras seriam capazes sozinhas de formular e implementar todas as polticas pblicas. Isto irreal, no s porque muitas localidades no tm capacidade organizacional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas serem de natureza intermunicipal, interestadual ou at mesmo de impacto nacional. De qualquer modo, a mentalidade autrquica gera uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no cooperao so muito altos, como no caso da gesto das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. O municipalismo autrquico resultado de uma srie de incentivos institucionais, nem sempre to explcitos, colocados aos chefes dos governos subnacionais. Em primeiro lugar, os governantes locais no querem ceder poder sem ter certeza sobre as consequncias para sua carreira poltica e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral os ganhos e as perdas s sero computados no plano municipal. Ainda no que se refere competio partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem a deputado estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se no houver uma arbitragem federativa efetiva, como no caso da guerra fiscal, e se os custos puderem ser repassados a outros mantendo os benefcios colhidos, tal qual ocorre na poltica das ambulncias, quando as prefeituras compram veculos para invadir a cidade vizinha, sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital. No fundo, nessa situao federativa o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, isolada ou simultaneamente, trs coisas: a existncia de uma forte identidade regional, alicerada em instituies duradouras, de carter estatal ou societal; uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou garantindo recursos apenas se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao.
188
Mas a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam, no primeiro momento da redemocratizao, pouco propensos cooperao. Entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo estadualista no qual os estados puderam repassar, irresponsavelmente, seus custos financeiros Unio, ao mesmo tempo em que a municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (ABRUCIO; COSTA, 1999). Com o Plano Real, os governos estaduais entraram em forte crise financeira. O resgate das dvidas estaduais pela Unio enfraqueceu muito os governos estaduais, reduzindo o comportamento predatrio dos estados, claramente delimitado pelas imposies institucionais contidas na Lei da Renegociao das Dvidas (Lei Federal no 9.496/1997) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal no 101/2000). Se houve uma mudana positiva na relao com a Unio, reduzindo o comportamento predatrio, isto no se pode dizer da ao coordenadora dos estados junto aos municpios. No perodo entre 1995 e 2006, atividades coordenadoras ou de entrelaamento com os governos locais no foram, no geral, uma prioridade, pois se imaginava que tais aes poderiam implicar mais gastos, em um momento de conteno de despesas (ABRUCIO; GAETANI, 2006). Os governadores enfrentam dilemas quanto ao custo das transaes federativas, para atuar na coordenao dos municpios. Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies em que pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o nus dessas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para os governos estaduais: no atuar em prol da colaborao intergovernamental; faz-lo apenas em lugares com maioria governista; ou apoiar iniciativas de maneira informal, evitando uma ao institucional mais duradora, de modo que o Executivo estadual possa abandonar esses acordos com as cidades, caso ocorra um impasse poltico. Mesmo havendo dilemas para a cooperao, importante ressaltar que surgiram no ltimo quadrinio algumas experincias de coordenao estadual junto aos municpios. Entre os casos em que isto ocorreu institucionalizadamente, destacam-se o Acre, o Cear, o Esprito Santo e o Mato Grosso. Embora se trate de um fenmeno embrionrio, talvez uma nova realidade federativa esteja se constituindo. Aparentemente, esse processo resulta de dois aspectos. O primeiro a superao do ponto crtico do ajuste fiscal, com os governadores voltando a atuar na produo de polticas pblicas, o que leva necessariamente a propor parcerias com as cidades, dado que houve municipalizao em vrios setores. Alm disso, houve um incremento, nos ltimos anos, de uma srie de estmulos ao entrelaamento intergovernamental, seja pela via do associativismo territorial, seja no desenho das polticas pblicas. Isto comea, paulatinamente, a afetar a forma de governana dos estados.
189
O governo federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo aps a CF/88. Havendo perdido recursos e poder, adotou a estratgia de simplesmente repassar encargos, principalmente aos municpios. Alm disso, em termos estruturais, no simples montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pela necessidade de arbitrar as divergncias entre os membros da prpria coalizo governista, que apoiam o presidente, mas so adversrios no plano local. Para que a Unio evite ou pelo menos reduza o dilema federativo, fundamental, antes de mais nada, adotar um modelo de intensa negociao e barganha. Afinal, o no envolvimento dos governadores e prefeitos leva ao fracasso dos projetos, seja na formulao, seja na implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio poltico fazer que existam regras bem claras nas polticas pblicas, de modo que elas dem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando a adeso de oposicionistas aos programas do governo federal. Alm disso, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. A partir do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), a Unio comeou a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, em particular na rea da sade pblica e, em menor medida, na educao. Essa conscincia sobre a necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos do presidente Lula, migrando para outras reas, como assistncia social e segurana pblica. Neste perodo, a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou fora, com a edio, por exemplo, da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/2005). Esses avanos convivem, entretanto, com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da Federao, e em outras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais. O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada, com cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem entrelaamento em problemas comuns (ABRUCIO, 2005). Isto tem levado a alteraes no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental. preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e da capacidade de barganha dos entes. O desafio de instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento, mantendo um jogo intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos estados e municpios.
190
4.2 Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental
O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado. Como dito anteriormente, j na CF/88 havia elementos em prol de uma viso mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do governo federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade da dcada de 1990, e em algumas reas este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos de competio predatria, como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua fora, mas que continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos. Mas a coordenao e a cooperao intergovernamental tambm ganharam terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira definida como sistema federativo de polticas pblicas e teve como precursor o modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS), cujas bases estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Federal no 8.080/1990, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios. O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se refere descentralizao, em boa medida porque continha atores polticos com posies de poder nas esferas subnacionais. Obviamente o equilbrio no era automtico nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas, foram produzidas pelo menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas, problemas de coordenao federativa no mbito do SUS. O ponto central do SUS a ideia de sistema federativo de polticas pblicas. Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, financiador e indutor da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao como na produo do consenso sobre a poltica. Para realizar essa produo contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas: deciso poltica e capacidade institucional da parte do governo federal, e a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao, tanto horizontais, quanto verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS e o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS). No mbito da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas, outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do associativismo territorial. Nesse campo, podemos destacar diversas formas, entre as quais os consrcios de direito privado e de direito pblico; os arranjos territoriais e intersetoriais comandados pela Unio, como os territrios da cidadania; os comits de bacia hidrogrfica; as Regies Metropolitanas (RMs) e as Regies Integradas de Desenvolvimento (Rides); os arranjos produtivos locais; e as formas de associativismo governamental.
191
Cabe ressaltar que os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras: como descentralizar em um contexto no qual o municpio constitui uma pea-chave, considerando a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais, por meio da participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados. Essa a mais importante questo do desenho federativo do Estado brasileiro.
5 ASSOCIATIVISMO TERRITORIAL E COORDENAO FEDERATIVA: OS CASOS DOS CONSRCIOS E DOS CONSELHOS DE SECRETRIOS ESTADUAIS
O modelo mais importante de articulao territorial no Brasil o consorciamento. A palavra consrcio significa, do ponto de vista etimolgico e jurdico, unio ou associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade a base dessa aliana intergovernamental, preservando a deciso e a autonomia dos governos locais, sem qualquer subordinao hierrquica. O maior desenvolvimento dos consrcios intermunicipais deu-se na rea da sade pblica, mas esses tambm tm sido relevantes na educao e na rea ambiental, em especial no tratamento de resduos slidos. Um dos mais antigos e estudados casos de consorciamento o do Consrcio Intermunicipal Grande ABC (ABRUCIO; SOARES, 2001). A sua importncia na agenda federativa decorre da complexidade do ambiente no qual atua e da amplitude de seus objetivos, alm de ter influenciado significativamente a Lei dos Consrcios Pblicos. Constitudo na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), o Consrcio Intermunicipal Grande ABC tem objetivos multissetoriais, a forma mais difcil de parceria consorciada na federao brasileira. Em que pese seu xito, foram as avaliaes acerca dos limites de sua experincia, em especial a fragilidade institucional de que se revestem os consrcios de direito privado, que tiveram um impacto maior sobre o debate e a ao poltica. Essa discusso foi importante porque resultou na aprovao da nova lei do setor, a qual criou uma nova alternativa legal: os consrcios de direito pblico. A aprovao da nova legislao foi um marco para a institucionalizao dessa forma de colaborao intergovernamental, que j bastante expressiva no pas, conforme demonstra a tabela 1.
192
TABELA 1
Nmero de municpios consorciados por setor

Setor Nmero de municpios consorciados com outros municpios 1.906 387 351 343 295 255 248 222 161 149 114 106 Nmero de municpios consorciados com estados 1.167 467 275 387 428 420 1.116 867 385 513 358 720 Nmero de municpios consorciados com a unio 558 225 138 231 207 247 767 660 206 321 164 428
Sade Meio ambiente Turismo Saneamento ambiental Transportes Desenvolvimento urbano Educao Assistncia e desenvolvimento social Cultura Direito da criana e do adolescente Trabalho e emprego Habitao
Fonte: IBGE (2006) apud Abrucio, Sano e Sydow (2010).
Percebe-se uma ntida liderana dos consrcios na rea da sade pblica, principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e dos polticos ligados ao setor, que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao intermunicipal na implementao do SUS. Todas as outras reas tm uma representatividade numrica bem menor, destacando-se as da educao e do meio ambiente. Neste ltimo caso, deve exercer algum impacto a experincia do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que tem apoiado estados e municpios na formao de consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao final de resduos slidos. Por fim, existem trs consrcios interestaduais no Brasil. O primeiro, formado em 2008 pelos estados do Cear, do Piau e do Maranho, est voltado para a promoo do turismo na regio, por meio da Agncia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba, no Piau. Nesse mesmo ano, os governos de Alagoas e Sergipe implantaram um consrcio pblico para promover o desenvolvimento regional no baixo So Francisco. J o Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia, criado em 2009 com o apoio do Ministrio da Sade (MS) e das prefeituras municipais de Petrolina e Juazeiro, destina-se gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina.
193
Outra experincia importante de coordenao federativa so os conselhos de secretrios estaduais. Dezenove conselhos e fruns congregam secretrios estaduais de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do governo federal. A tabela 2 retrata essas organizaes.
TABELA 2
Ordem 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Conselhos e fruns de secretrios estaduais

Conselho ou frum Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) Conselho Nacional de Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (Consecti) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento (Conseplan) Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP) Frum Nacional de Secretrios de Turismo Frum Nacional de Secretrios de Trabalho (FONSET) Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) Frum Nacional de Secretrios de Habitao Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer Ano de criao 1975 1982 1983 1983 1987 1991 2000 2003 2003 Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao Sem informao
Fonte: Abrucio e Sano (2009).
Vale comparar dois casos de associativismo governamental por meio desse modelo, uma mais bem-sucedida e outra com resultados que geralmente atrapalham a coordenao federativa. O primeiro o CONASS e o segundo o Confaz.3 O Conselho Nacional de Secretrios de Sade uma entidade de direito privado sem finalidade econmica e resulta de uma articulao entre os secretrios estaduais de sade. A sua origem resulta da necessidade de enfrentar
3. Esta parte do texto baseada em Abrucio e Sano (2009).
194
problemas similares em termos de infraestrutura e da percepo de que o governo federal deveria ampliar o financiamento para as redes estaduais de sade, descentralizando o sistema. O intuito dessa organizao era o de tornar as secretarias estaduais mais participantes do esforo de reconstruo do setor sade, como parte de uma ampla pauta social (CONASS, 2003a, p. 9). Em seus primeiros anos, a entidade pautouse por atividades pontuais, dado o estgio ainda primrio de organizao da gesto da sade no Pas (op. cit.). Alm do mais, havia pouco espao, de fato, para uma representao nacional de gestores, fossem estaduais ou municipais, pois as negociaes eram feitas caso a caso, alm de estarem impregnadas de uma racionalidade poltico-partidria, de base local e regional (op. cit., p. 12). Do ponto de vista sistmico, o conselho passou a pressionar a Unio por mudanas, principalmente a unificao da poltica, ento a cargo de dois ministrios, o MS e o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), sendo este o responsvel pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) e pelos hospitais federais. A principal preocupao, porm, era quanto ao financiamento das aes de sade pelos governos estaduais, dado o aumento da demanda por parte da populao e a centralizao de aes e recursos no poder central. A essas demandas seguiu-se um processo de descentralizao, por iniciativa do MPAS, que implementou o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS), em 1987. A Constituio Federal de 1988 conferiu s aes e aos servios de sade o carter de sistema nico, composto por redes regionalizadas e hierarquizadas. Dito de outra forma, projetou a imagem de um sistema de abrangncia nacional, organizado por meio de redes que obedeceriam a critrios regionais e com diferentes atribuies. A formao desse sistema nacional, denominado SUS e coordenado nacionalmente pelo MS, foi regulamentada pela suprarreferida Lei Federal no 8.080/1990. Ao longo das duas ltimas dcadas, o Executivo Federal editou sucessivas Normas Operacionais Bsicas (NOB), Normas Operacionais da Assistncia Sade (Noas) e o Pacto de Gesto, medidas que procuraram operacionalizar e aperfeioar o SUS. O que passou a estar em disputa foram as caractersticas e o processo de implementao das alteraes necessrias para conformar o sistema, criando um campo frtil para as tenses entre as esferas de governo, particularmente entre a Unio e os governos subnacionais. A literatura especializada em sade aponta que a construo da primeira NOB, de 1991, no contou com a participao do CONASS nem do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), sendo produto da burocracia do INAMPS. Nesse contexto, o CONASS e o CONASEMS apre-
195
sentaram uma demanda ao Conselho Nacional de Sade (CNS), solicitando a criao de uma comisso intergovernamental para discutir e definir os rumos da descentralizao na sade (MIRANDA, 2003, p. 169). Apesar do apoio formal do CNS, essa instncia somente foi criada formalmente pela NOB editada em 1993. No meio tempo, entretanto, j ocorriam encontros oficiosos entre os tcnicos das trs esferas e que foram oficializados pelo MS com a criao do Grupo Executivo de Descentralizao (GED). As reunies informais e sua evoluo para o GED representaram a formao de uma cultura tripartite que culminou nas comisses intergestores, consolidando as arenas de negociao entre os governos. No mbito nacional, funciona a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), integrada paritariamente por representantes do MS, do CONASS e do CONASEMS. No nvel estadual, existe a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), composta de forma paritria por dirigentes da Secretaria Estadual de Sade e do rgo de representao dos secretrios municipais de sade de cada estado. So estruturas que renem as demandas das esferas de governo em uma mesa de negociao, que define os rumos da descentralizao e da operacionalizao do SUS. A NOB no 1/1993, ao reconhecer o CONASS e o CONASEMS como instncias legtimas de representao dos governos subnacionais nas questes relativas sade, reforou sua atuao na articulao horizontal, j que essas entidades devem produzir uma posio comum entre seus membros antes de defend-las na CIT. preciso ressaltar, entretanto, que da mesma forma que a criao da CIT se deu por meio de uma portaria ministerial, outro ato administrativo pode extinguir essa instncia de negociao. Apesar dessa aparente fragilidade institucional, pode-se dizer que h um processo de path dependence. Embora as pesquisas reconheam a relevncia da CIT como instncia de negociao e deliberao em que afloram os conflitos intergovernamentais, possvel destacar ainda mais a importncia dessa arena. Na verdade, trata-se de uma das mais importantes inovaes no sistema federativo brasileiro, que equacionou a questo da representao dos interesses dos governos subnacionais nos processos decisrios. No significa que seja a nica forma possvel, nem que esteja isenta de problemas. A fora de um nvel de governo em relao aos demais, por exemplo, pode desequilibrar o jogo e levar ruptura. Durante o governo FHC, comeou-se a discusso sobre uma nova NOB. Apesar das negociaes, as duas entidades representativas dos secretrios de sade manifestaram-se contrrios postura do MS e de seus dirigentes, que estariam dificultando o dilogo e abusando do uso de portarias ministeriais (MIRANDA, 2003). Segundo Carvalho, os representantes do CONASEMS participaram de muitas rodadas de negociao, no se pode negar, mas a deciso final foi unilateral do Ministrio da Sade. Houve uma suposta negociao na CIT e no CNS. Mas,
196
ao fim, as decises foram unilaterais em meio s negociaes (2001, p. 443). A implementao da NOB no 1/1996 iniciou somente em 1998, em nome do controle dos gastos e da tenso social supostamente gerada na 10a Conferncia Nacional de Sade (SANTOS, 2007, p. 434). Percebe-se, ento, que o MS passou a adotar postura mais hierrquica frente s unidades federadas. Essa postura similar ao quadro mais geral de fortalecimento do Executivo federal frente s demais instncias, no contexto da crise fiscal do fim dos anos 1990, mas cabe frisar que na rea de sade estavam em funcionamento fruns que deveriam tornar esse processo mais complexo e negociado. Em reao, a CIT procurou elaborar uma nova norma, denominada de Noas, com vista regionalizao da assistncia sade. Aprovada no incio de 2001, a Noas estabeleceu uma nova estratgia de financiamento, programao e operacionalizao de sistemas, servios e aes de sade; com nfase no fortalecimento do nvel estadual de gesto e no financiamento diferenciado por grupos de procedimentos tecnolgicos (MIRANDA, 2003, p. 194). Apesar de toda a articulao intergovernamental durante a elaborao da Noas no 1/2001, esta no chegou a vigorar, sendo reeditada na forma da Noas no 1/2002, cuja principal caracterstica era a busca da regionalizao das aes em sade por nveis de complexidade. No novo modelo, em outubro de 2004, todos os estados estavam habilitados em gesto plena e, no caso dos municpios, apenas 15 no estavam habilitados em alguma modalidade de gesto (SOLLA, 2006, p. 336-337). Essa adeso motivou os gestores das trs esferas a buscar alternativas para aprofundar o processo de descentralizao. Assim, a partir desse mesmo ano, passou a ser discutido, no mbito da CIT, o Pacto de Gesto, lanado em 2006. A proposta do Pacto de Gesto extinguir as atuais formas de habilitao e substitu-las por um termo de compromisso, no qual estejam expressas as responsabilidades sanitrias, as aes de sade que o municpio ou o estado se comprometem a desenvolver. O Pacto de Gesto avana mais em direo ao modelo de autoridade interdependente, propondo um processo mais compartilhado. Logo, a articulao horizontal feita pelo associativismo dos estados tem sido importante para equilibrar as barganhas federativas e produzir um jogo de coordenao intergovernamental mais negociado, transparente e efetivo. Caso bastante diferente o do Conselho Nacional de Poltica Fazendria, institudo em 1975 para coordenar a concesso de benefcios fiscais relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM). Para tanto, representantes da Unio e dos estados deveriam reunir-se para discutir e aprovar, sempre por unanimidade, os incentivos fiscais que seriam concedidos. Na verdade, na lgica unionista-autoritria prevalecente durante a Ditadura Militar, o governo federal
197
comandava as reunies do conselho e promovia a harmonizao do ICM. A criao do Confaz era parte da ampla reforma tributria promovida no fim dos anos 1960 sobre a qual se assentam as bases do sistema tributrio nacional que vigoram at hoje. Embora tenha sido bastante inovadora, adotando os mais modernos conceitos em matria tributria, essa reforma introduziu um equvoco conceitual: a existncia simultnea de dois impostos incidentes sobre o valor agregado em um nico sistema tributrio e a concesso do principal deles, o ICM, aos estados (VIOL, 2000, p. 20). Consequentemente, os avanos obtidos em outros pases com a adoo do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) no se reproduziram no Brasil. Como definiu Panzarini:
A questo macro do problema de outra ordem: o IVA um imposto de natureza nacional e todos os pases que o adotaram o colocaram na competncia federal. No Brasil, ele pertence aos Estados e da a confuso toda: guerra fiscal, glosas de crdito, complexidade, passeio de notas fiscais entre Estados, aduanas interestaduais coletando imposto nas fronteiras, etc. A instituio de um imposto mais simples e eficiente implicar aceitao de perdas oramentrias e de poder poltico por parte dos Estados, o que, mais uma vez, dificultar sua aprovao (PANZARINI, 2007).
A alocao estadual do principal imposto sobre o valor agregado criou uma situao difcil de ser revertida, ativando um processo de path dependence que inviabilizou todas as iniciativas de reforma tributria, apesar do diagnstico praticamente consensual sobre a necessidade de mudana e apresentao de diversas solues alternativas. Com a redemocratizao, o enfraquecimento do governo federal e o fortalecimento dos governos subnacionais repercutiu no Confaz, com a gradativa perda do poder de influncia da Unio neste conselho. A retomada dos investimentos, principalmente do setor automotivo, no incio dos anos 1990, levou a uma disputa entre os estados para a atrao dessas novas empresas e para a preservao do parque industrial j instalado. A ausncia de uma poltica de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal apontada por muitos especialistas como um dos principais elementos para a ecloso dessa guerra fiscal (ABRUCIO, 2005; PRADO, 1999, 2007; VIOL, 2000). O Confaz, criado exatamente com a finalidade de disciplinar a concesso de benefcios fiscais, demonstrou-se incuo, j que fortemente influenciado pela autonomia dos estados em matria tributria, dificultando a coordenao da poltica fiscal. A incapacidade demonstrada pelo Confaz em cumprir com o seu papel de promover a harmonizao tributria levou alguns especialistas a propor sua extino. Entretanto, essa medida no levaria ao fim da competio entre os estados. Ademais, h outro lado nessa questo: o Confaz cumpre um papel cooperativo pouco ressaltado pela literatura, constituindo-se em uma arena de barganha, em que os estados se aliam para pressionar o governo federal.
198
No caso da guerra fiscal, apesar do Confaz ter fracassado na mediao do conflito, este promoveu a discusso sobre a matria tributria (...). Se o frum no existisse, o Governo Federal teria total controle sobre as questes tributrias (DALLACQUA apud ABRUCIO; SANO, 2009). O Confaz tambm vem sendo um importante frum de intercmbio de experincias no mbito da gesto tributria, como na disseminao do Programa de Modernizao das Administraes Fiscais dos Estados Brasileiros (PMAFE) ou na assessoria tcnica elaborao de convnios e regulamentos, a cargo da Comisso Tcnica Permanente (Cotepe) do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), composta por tcnicos de vrios estados. Esta arena tambm tem se mostrado importante do ponto de vista do compartilhamento de inovaes, pois no somente projetos de alguns estados foram adotados por outros, mas a articulao entre tcnicos de diferentes regies gerou novidades importantes, como o caso da nota fiscal eletrnica. A falta de coordenao federativa na rea tributria resulta do legado histrico da Ditadura Militar, principalmente a destinao do principal imposto sobre o valor agregado aos estados e o estabelecimento do princpio da cobrana do ICMS na origem; da maior autonomia poltica dada aos estados; e da falta de uma poltica de desenvolvimento regional por parte da Unio. Embora o Confaz no consiga alterar essa ordem, sua existncia tem permitido avanos, exercendo um papel de coordenao interestadual no mbito tcnico que no pode ser ignorado. Se a rea da sade pblica goza de uma poltica nacional, consubstanciada no SUS, isso no ocorre na rea fazendria, na qual no se consegue adotar o princpio shared decision making. Apesar de a CIT ter sido criada por portaria ministerial, com menor fora e estabilidade institucional do que o decreto que instituiu o Confaz, a manuteno dessa arena reforada pelo forte consenso que existe em torno da agenda da sade pblica, exatamente o contrrio do que ocorre na rea fazendria.
6 SISTEMA DE POLTICAS PBLICAS E COORDENAO FEDERATIVA: O CASO DAS POLTICAS SOCIAIS4
A resposta mais bem-sucedida ao federalismo compartimentalizado encontra-se no desenho de sistemas federativos de polticas pblicas. Suas origens esto em trs fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia federativa; a reao do governo federal, em vrias polticas pblicas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que foi hegemnico durante a primeira metade dos anos 1990; e o exemplo do SUS, no qual percebeu-se, desde o incio, as virtudes da construo de um modelo de descen4. Esta parte do texto baseada em Franzese e Abrucio (2009).
199
tralizao ancorado em uma poltica nacional. A viso coordenadora que vem se instalando nos sistemas federativos de polticas pblicas no prope o empoderamento da Unio e o retorno ao modelo centralizador anterior. Ao contrrio, aponta na direo de uma negociao constante com estados e municpios autnomos, tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governamentais. O que vem sendo feito, com maior ou menor sucesso em diversos setores, o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional; e a induo assuno de tarefas, por meio da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de auxlio financeiro condicionado s municipalidades. Entretanto, como a maior parte destas aes vem da Unio, os Estados brasileiros ainda no assumiram um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos pases federativos, o que geraria maior equilbrio intergovernamental. Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde meados dos anos 1990, em setores como educao, sade pblica, assistncia social e, mais recentemente, segurana pblica. O paradigma predominante o conceito de sistema, que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador nas mos da Unio, mas com grande autonomia dos governos subnacionais. Ademais, esse modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais e verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS e os conselhos de secretrios estaduais, sobre os quais versou a seo anterior. O conceito de sistema de polticas pblicas ganhou fora por conta da experincia do SUS. Estruturado sobre uma proposta de universalizao, sua estrutura federativa baseia-se na criao de um modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle. Nesse caso, tratou-se de combinar o princpio descentralizador, com prioridade municipalizao, com um sentido de poltica nacional, presente nas ideias centrais de hierarquizao e regionalizao da prestao dos servios. Essas ideias gerais esto presentes em normas federais, em especial na Constituio Federal de 1988, nas Leis Federais no 8.080/1990 e no 8.142/1990 e nas NOBs, particularmente as promulgadas em 1991 e 1993, referidas na seo anterior. Mesmo com um projeto de descentralizao equilibrado, fez-se necessria a criao de outros incentivos federais adoo de polticas de cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico em sade. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB no 1/1996, e ficou mais claro com a criao, em 1997, do Piso Assistencial Bsico (PAB), que criou um piso mnimo para o repasse de recursos aos municpios, adicionado de uma parcela varivel, que buscava incentiv-los
200
a adotar uma srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica nacional, tais como aes de vigilncia sanitria, o Programa Sade da Famlia etc. Desse modo, procurava-se induzir uma municipalizao que combatesse s desigualdades regionais e obedecesse aos padres nacionais de qualidade. O modelo federativo do SUS tambm tem como caracterstica bsica a presena de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar para fortalecer a construo de consensos sobre a poltica e o controle sobre o poder pblico. Alm dessas estruturas, ocorre a cada quatro anos a Conferncia Nacional da Sade, que agrega mais atores sociais e d poltica um sentido nacional e de longo prazo. Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica pblica de sade so marcantes, em comparao com outras reas. No obstante, persistem alguns problemas, entre os quais a dificuldade de montar-se um modelo regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea apresente o maior nmero de consorciamentos intermunicipais no Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes municipais. Esse fenmeno especialmente grave nas regies metropolitanas, em que produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona est bastante presente. Outro problema a indefinio do papel atribudo ao governo estadual, tanto na qualidade de executor, como principalmente no papel de coordenador das relaes entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da sade pblica tem implicaes at mesmo financeiras, pois a maioria no investe o percentual mnimo definido na Emenda Constitucional (EC) no 29/2002. Os problemas federativos da sade pblica no impedem que outros setores procurem adotar o paradigma do sistema, como o caso do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Mas, antes de chancelar-se uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que possibilitaram os xitos do SUS. Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais equilibrada tem a ver com o legado da experincia preliminar de descentralizao por meio do SUDS, organizado no fim dos anos 1980, sob a coordenao de uma estrutura administrativa federal com capacidade e capilaridade suficientes para desempenhar o papel de coordenador. Em segundo lugar, a existncia de uma coalizo entre os tcnicos da rea pde produzir consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, alm de permitir sua converso em um grupo com unidade e poder de presso, com hegemonia na burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros. Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e gerou aprendizado constante. A rea de assistncia social tambm incorporou a lgica do sistema federativo de polticas pblicas. Seu legado uma estrutura bastante fragmentada,
201
representada pela agregao de diferentes programas, promovidos por diferentes agncias governamentais de distintos nveis e instituies filantrpicas, de modo desarticulado e descontnuo. Mesmo na esfera federal havia desarticulao intragovernamental entre as diferentes instituies prestadoras de servio. No que se refere abrangncia da poltica, o seu foco tradicional sempre foi os mais pobres, e no havia qualquer proposta de universalizao (ARRETCHE, 2000). A CF/88 menciona as diretrizes da universalizao e da descentralizao, mas no constitucionalizou um sistema de assistncia social. Apesar de tambm contar com uma Lei Orgnica (Lei Federal no 8.742/1993), que reafirma a diretriz de descentralizao, sua implementao deu-se de forma lenta e incipiente. Assim como o SUS, desde 1997, a rea de assistncia social formula NOBs. Porm, antes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, no existia uma NOB estruturadora de um sistema capaz de estabelecer a diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo, os nveis de gesto de cada uma dessas esferas e os mecanismos e os critrios para a transferncia de recursos. A partir desse momento, o desenho da poltica tambm passa a visar universalizao do acesso, por meio da criao de redes de servios descentralizadas e hierarquizadas. Da mesma forma, o sistema passa a vincular o repasse de recursos federais adeso dos governos subnacionais, permitindo aos municpios optar pela habilitao em diferentes nveis de proteo social (SPOSATTI, 2004). A partir desse novo desenho, os municpios foram estimulados a implantar uma rede de ateno bsica, por meio da criao de Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e de Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social (Creas). semelhana da rea de sade pblica, observa-se que o sistema transfere no apenas recursos, mas a gesto das unidades para o nvel local, criando condies para que, com o desenvolvimento da poltica, surja uma burocracia e uma clientela local, fortalecendo o ente subnacional e reduzindo a possibilidade de mudanas por meio de aes unilaterais do governo central. O desenvolvimento da poltica tambm colabora com o fortalecimento dos fruns federativos de negociao, semelhantes aos existentes na sade. O funcionamento das CIBs e da CIT do setor, bem como das instncias de articulao horizontal dos estados e municpios, o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (Fonseas) e o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas), favorece a consolidao de um padro de negociao intergovernamental. Apesar de toda essa estrutura, a principal poltica nacional de assistncia social, o Programa Bolsa Famlia (PBF), formulado e implementado integralmente no nvel nacional, completamente margem do Suas. Esse caso demonstra a fragilidade do sistema.
202
Apesar de no terem discricionariedade alguma sobre o desenho do PBF, os governos municipais so essenciais para o sucesso dessa poltica, uma vez que realizam o cadastramento das famlias e a fiscalizao do cumprimento das condicionalidades estabelecidas. Por essa razo, a implantao do programa prev o repasse de recursos destinados ao fortalecimento da gesto local, com base no ndice de gesto descentralizada (IGD), criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para medir a qualidade da gesto municipal do programa. Cabe tambm analisar a questo do sistema federativo de polticas pblicas na rea da educao. Diferentemente da coalizo sanitarista, os atores vinculados educao no conseguiram construir um consenso sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores e movimentos sociais atuaram em prol da descentralizao. Por outro lado, o grupo formado pelos atores polticos e burocrticos do governo federal combateu firmemente a fragmentao. O fortalecimento polticoinstitucional do Ministrio da Educao (MEC) durante a Ditadura Militar legou capacidade de reao a esse bloco, que soube conversar com as regies menos desenvolvidas e demonstrar a necessidade de uma dimenso nacional para a rea. No geral, a CF/88 bem equilibrada, do ponto de vista federativo, ao tratar da questo da educao. A diviso de competncias descentraliza a execuo dos servios, dando um peso importante aos municpios, ao mesmo tempo em que garante as bases financeiras do processo e impe a adoo de uma gesto democrtica no plano local, para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo. Em segundo lugar, a CF/88 conta com elementos matizadores de uma descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual. Nesse campo, entram a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio de um papel importante Unio, convidadas a produzir diretrizes nacionais e agir de forma a garantir a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (Constituio Federal de 1988, Art. 211, 1o). Essa lgica completa-se com a noo de um regime de colaborao, cujo objetivo articular os entes federativos nas vrias aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de competncias comuns e de aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de governo para evitar choques ou aes descoordenadas, capazes de provocar uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, reforado posteriormente pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) (Lei Federal no 9.394/1996).
203
Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada nas regras relativas rea de educao, embora outros setores possuam previso constitucional de formas colaborativas, e essa ideia esteja presente tambm no Art. 23, que delega para lei complementar a competncia de regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel pensar que a questo da coordenao federativa goza de aspectos comuns a vrias reas, alm dos especficos da poltica educacional. A implementao do modelo educacional previsto na CF/88 no seguiu todos os passos previstos. A municipalizao do ensino no ocorreu na velocidade esperada e concentrou-se principalmente nos pequenos municpios rurais, gerando problemas na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que, entre 1980 e 1994, os estados expandiram sua participao nas matrculas totais, enquanto os municpios reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150). A fragilidade dos resultados posteriores a 1988 deveu-se falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na rea da educao. A municipalizao restou vinculada s negociaes polticas entre estados e municpios, sem que houvesse uma arena institucional ou critrios claros de repasse de funes, de modo que esse processo dependeu muito mais do jogo de poder federativo do que da poltica educacional em si mesma. No houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo, e sua necessria colaborao. Oliveira assim interpretava o modelo vigente nos anos 1990:
No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao (OLIVEIRA, 1998).
A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo federal a pensar alternativas para esse problema, adotando algumas aes. Uma destas foi a criao de vrios programas federais, desde o governo Itamar Franco, com o propsito de criar parmetros nacionais e combater desigualdades. Programas e recursos vm sendo distribudos a governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j ocorria durante a Ditadura Militar, mas agora h mais transparncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com maior respeito diversidade dos entes federativos.
204
O governo FHC impulsionou essa ao nacionalizante, instituindo critrios de avaliao para a distribuio de recursos. O governo Lula continuou na mesma trilha, aperfeioando os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de atuao nacional do governo federal. Os efeitos desse tipo de coordenao federativa so importantes, mas no resolvem estruturalmente os problemas da cooperao e da responsabilizao entre os nveis de governo. Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao beneficia-se disso, mas a coordenao intergovernamental na rea de educao deveria envolver outros aspectos. Logo, a ao mais importante para efetivar um regime de colaborao ter sido a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), em 1996. A mensagem presidencial que acompanhou o encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional dizia que:
[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1996 apud ABRUCIO; FRANZESE, 2008).
O FUNDEF apresentava importantes novidades. A primeira foi criao de um fundo, que aglutinaria 60% dos recursos destinados aos estados e seus municpios e cujo objetivo seria redistribuir o dinheiro conforme o tamanho da rede, em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Com isso, estabeleceu-se que uma parte desse oramento seria destinada ao pagamento do salrio e capacitao dos professores, o que teve algum impacto sobre a reduo da desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia Unio disponibilizar verbas suplementares aos estados que no conseguissem atingir um piso de financiamento por aluno/ano. Os dados demonstram que o FUNDEF cumpriu o objetivo de aprofundar a municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema e aproximando-o da universalizao do acesso. Houve aumento dos recursos destinados pelos municpios em todos os estados da Federao, principalmente na regio Nordeste, ao mesmo tempo em que houve um grande crescimento da rede
205
municipal.5 Ademais, a lgica do dinheiro segue a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes. Os bons resultados do FUNDEF eram evidentes, e o governo Lula manteve boa parte de suas diretrizes quando da criao, em 2006, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), cujo objetivo central reside na expanso do sistema anterior educao infantil e ao ensino mdio. Entretanto, cabe ressaltar que houve uma mudana significativa no processo decisrio, que expressa uma crtica federativa ao modelo adotado pelo governo FHC. Muitos estados e municpios sentiram-se alijados do processo de formulao do FUNDEF e quiseram ter uma participao maior. Nesse sentido, prefeitos, governadores e fruns federativos existentes na rea de educao, como o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao (CONSED) e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O sucesso desses fundos federativos no pode esconder os problemas que ainda persistem no plano intergovernamental. Se eles conseguiram ampliar os recursos repassados aos governos que se responsabilizam pela poltica, mexeram pouco com as desigualdades regionais que marcam a Federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no apenas complementasse o oramento destinado ao cumprimento da meta bsica, mas tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao ocorre em patamar muito baixo e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma diferena substancial de condies em relao aos demais. A distribuio de recursos, ademais, responde questo da cobertura (eficcia), e no utiliza indicadores de eficincia e efetividade da poltica. Nesse sentido, a universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto em educao. Nesse quesito, a coordenao federativa ainda fraca, no obstante deve-se realar o programa de assistncia tcnica recentemente implementado pelo governo federal para auxiliar os mil municpios com o pior ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). Embora a passagem do FUNDEF ao FUNDEB tenha conhecido uma melhora nos termos de negociao intergovernamental, no ocorreu a institucionalizao dos fruns federativos capazes de atuar em prol do regime colaborativo. Essa uma diferena importante da rea da educao em relao sade ou assistncia social. Sem essas arenas, os avanos dependero mais da fora de cada ente, e haver pouca capacidade de controlar o fluxo e as consequncias do processo decisrio. Em outras palavras, a Federao fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h instituies adequadas para o processo de deliberao.
5. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver Sumiya e Franseze (2004) e Prado (2003).
206
As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no ensino fundamental, ainda existem lugares em que h uma forte diviso da rede entre estados e municpios e, exceto pelos mecanismos financeiros vinculados ao volume de matrculas, no existe outro indutor de coordenao entre eles. verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes em prol do regime de colaborao, em especial o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso. Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, mas constituem excees. O regime de colaborao na rea de educao exigiria basicamente a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a melhor definio das competncias ou a adoo de medidas para induzir o papel coordenador dos governos estaduais e o fortalecimento da cooperao e do associativismo entre os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do governo federal, que envolvem todos os nveis de ensino, na sua articulao com os governos subnacionais. Nesse caso, a construo de um sistema nico de educao seria a resposta, algo que j est sinalizado na EC no 59 2009. Pela primeira vez na histria da poltica educacional, procura-se articular um regime de colaborao federativa com um sistema nacional. Este o maior desafio para a articulao federativa na rea de educao, ao longo dos prximos anos.
Este captulo procurou ressaltar a importncia da coordenao federativa e os avanos ocorridos no Brasil nos ltimos anos, em particular no campo do associativismo territorial e no que se refere aos sistemas de polticas pblicas. Obviamente, h vrias incgnitas e problemas importantes nessas duas formas de cooperao e coordenao, como o caso das regies metropolitanas. A opo mais municipalista adotada pelos constituintes enfraqueceu bastante as regies metropolitanas, cuja regulao passou aos estados, que tiveram, no geral, pouco interesse em atuar para coordenar esses territrios, principalmente ao longo dos anos 1990. Recentemente, h um esforo maior em prol do fortalecimento da institucionalidade metropolitana, fruto de quatro processos: i) disseminao do sucesso da experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC; ii)surgimento de novas alianas entre o governo estadual e o do municpio de capital, como nos casos de Belo Horizonte e Recife; iii) criao da figura normativa do consrcio de direito pblico; e iv) maior atuao do governo federal, em especial com o retorno das polticas urbanas de grande porte, durante o governo Lula.
207
possvel dizer que as regies metropolitanas encontram-se melhores agora do que h dez anos. Mas preciso criar mecanismos e coalizes polticas que incentivem e fortaleam a atuao dos governos federal, estadual e municipal em um arranjo compartilhado de gesto. Mesmo com os avanos expostos anteriormente, as duas maiores regies metropolitanas do pas, de So Paulo e do Rio de Janeiro, ainda tm um alto grau de ingovernabilidade federativa. Outro exemplo negativo o fracasso em articular sistemicamente a poltica de segurana pblica. No que a criao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) tenha sido um erro, ou que no tenha tido nenhum efeito. O ponto que a cooperao entre os estados e a Unio continua frgil, e o governo federal precisa investir mais nesse setor do que vem fazendo. De qualquer modo, as experincias bem-sucedidas de coordenao federativa apontam pelo menos dois caminhos que precisam ser seguidos: o associativismo territorial e a lgica de sistema de polticas pblicas. Essas duas formas de coordenao devero adaptar-se s peculiaridades regionais e s setoriais, mas pode-se afirmar que a potencialidade desses instrumentos muito grande.
208
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L. Os bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. So Paulo: Hucitec, 1998. ______. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, jun. 2005. ABRUCIO, F. L.; COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 1999 (Pesquisas, n. 12). ABRUCIO, F. L.; FRANZESE, C. Federalismo e polticas pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais no Brasil. In: ARAJO, M. F. I.; BEIRA, L. (Org.). Tpicos de economia paulista para gestores pblicos. 1. ed. So Paulo: Edies FUNDAP, 2007, p. 13-31. v.1. ______. Relaes intergovernamentais: a relao de reciprocidade entre federalismo e polticas pblicas. In: FILIPPIM, E. S.; ROSSETTO, A. M. (Org.). Polticas pblicas, federalismo e redes de articulao para o desenvolvimento. 1. ed. Joaaba: UNOESC, FAPESC, 2008, p. 61-90. v.1. ABRUCIO, F. L.; GAETANI, F. Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados: agenda, aprendizado e coalizo. In: CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE ESTADO DE ADMINISTRAO (CONSAD). Avanos e perspectivas da gesto pblica nos estados. Braslia: CONSAD, 2006. ABRUCIO, F. L.; PEDROTI, P. M.; P, M. V. A formao da burocracia brasileira: a trajetria e o significado das reformas administrativas. In: ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R.; PACHECO, R. (Org.). Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica no sculo XXI. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 2009. ABRUCIO, F. L.; SANO, H. Federalismo e relaes intergovernamentais: aprendizado e desafios da coordenao interestadual. In: ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO, 33. So Paulo, 2009. ABRUCIO, F. L.; SANO, H.; SYDOW, C. Associativismo municipal no Brasil: tendncias e desafios. Braslia, BID, Unio Europeia, Programa Brasil Municpios, 2010. Mimeografado. ABRUCIO, F. L.; SOARES, M. M. Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. (Pesquisas, n. 24). ALENCASTRO, L. F. O trato dos viventes: formao do Brasil no Atlntico Sul. So Paulo: Companhia das Letras, 2000.
209
ALMEIDA, M.H.T. Federalismo democracia e governo no Brasil.Federalismo, democracia e governo no Brasil: ideias, hipteses e evidncias. BIB, So Paulo, n. 51, 2001. ARRETCHE, M. Financiamento federal e gesto local de polticas sociais: o difcil equilbrio entre regulao, responsabilidade e autonomia. Cincia & Sade Coletiva, v. 8, n. 2, 2002. ______. Estado Federativo e polticas sociais. Rio de Janeiro: Revan, 2000. BRASIL. Resoluo no 145, de 15 de outubro de 2004. Aprova a Poltica Nacional de Assistncia Social, Braslia: Congresso Nacional, 2004. BURGESS, M. Federalism and Federation: a reappraisal. In: BURGESS, M.; GAGNON, A. (Org.). Comparative Federalism and Federation. London: Harvester, Wheatsheaf, 1993. CAMPELLO DE SOUZA, M. C. Estado e partidos polticos no Brasil, 1930 a 1964. So Paulo: Alfa-mega, 1976. CARVALHO, G. A inconstitucional administrao ps-constitucional do SUS atravs de normas operacionais. Cincia & Sade Coletiva, v. 6, n. 2, 2001. CARVALHO, J. M. Federalismo Y centralizacin en el Imperio brasileo: historia Y argumento. In: CARMAGNANI, M. Federalismo latinoamericanos: Mxico/ Brasil/Argentina. Cidade do Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1993. COHN, A. Caminhos da reforma sanitria. Lua Nova, n. 19, p.123-140, 1989. CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE (CONASS). CONASS 20 anos: celebrando a nossa trajetria a fora dos estados na garantia do direito sade. Braslia, 2003a. Disponvel em: <http://www.conass.org.br>. Acesso em: 20 jun. 2006. ______. Para entender a gesto do SUS. Braslia, 2003b. Disponvel em: <http://www.conass.org.br>. Acesso em: 20 jun. 2006. ______. Relatrio de gesto da diretoria do CONASS: atividades e resultados. Braslia, abr. 2005/abr. 2006 (CONASS Documenta 11). ______. CONASS 25 anos. Braslia, 2007. Disponvel em: <http://www.conass. org.br>. Acesso em: 20 jun. 2006. (Coleo Progestores). CURY, C. R. J. Federalismo poltico e educacional. In: FERREIRA, N. S. C. (Org.). Polticas pblicas e gesto da educao. Braslia: Lber Livro Editora, 2007. ______. Sistema Nacional de Educao: desafio para uma educao igualitria e federativa. Educao e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 105, set./dez. 2008.
210
DANIEL, C. Autonomia municipal e as relaes com os estados e a Unio. In: HOFMEISTER, W.; CARNEIRO, J. M. B. (Org.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. DRAIBE, S. As polticas sociais do Regime Militar. In: SOARES, G. A. D.; DARAJO, M. C. (Org.). 21 anos de Regime Militar: balanos e perspectivas. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1994. ELAZAR, D. J. Exploring Federalism. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. FRANZESE, C.; ABRUCIO, F. L. A combinao entre federalismo e as polticas pblicas no ps-1988: os resultados nas reas de sade, assistncia social e educao. In: ROCHA, M. C. G. (Org.). Reflexes para Ibero-Amrica: avaliao de programas sociais. Braslia: ENAP, 2009, p. 25-42. HOLANDA, S. B. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-mega, 1986. MEDEIROS, A. C. Politics and Intergovernmental Relationship in Brazil 1964-1982. New York: Garland Publishing, 1986. MELO, M. A. O sucesso inesperado das reformas de segunda gerao: federalismo, reformas constitucionais e poltica social. Dados, Rio de Janeiro, v. 48, n. 4, p. 845-889, 2005. MIRANDA, A. S. Anlise estratgica dos arranjos decisrios na CIT do SUS. 2003. Tese (Doutorado) Universidade Federal da Bahia, Instituto de Sade Coletiva, Salvador, 2003. NUNES, E. A gramtica poltica do Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, ENAP, 1997. OBINGER, H.; LEIBFRIED, S.; CASTLES, F. (Org.). Federalism and the Welfare State: New World and European Experiences. New York: Cambridge University, 2005. OLIVEIRA, J. B. A. Avanos e impasses na educao: guisa de balano. Revista do Legislativo, Belo Horizonte, n. 21, jan./mar., 1998. ORGANIZAO PARA A COOPERAO E O DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Managing across levels of government. Paris, 1997. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dataoecd/10/14/1902308.pdf>. Acesso em: 14 set. 2010. PANZARINI. C. Reforma tributria VIII: a misso. O Estado de S.Paulo, So Paulo, 25 jan. 2007. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br>. Acesso em: 19 set. 2007.
211
PEREIRA, C. A poltica pblica como caixa de pandora: organizao de interesses, processo decisrio e efeitos perversos na reforma sanitria brasileira 19851989. Dados, v. 39, n. 3, p. 423-77, 1996. PETERS, B. G.; SAVOIE, D. (Org.). Governance in the Twenty-first Century: Revitalizing the Public Service. Qubec: Canadian Centre for Management Development, 2000. PIANCASTELLI, M.; PEROBELLI, F. ICMS: evoluo recente e guerra fiscal. Braslia: Ipea, 1996 (Texto para Discusso, n. 402). PIERSON, P. Dismantling the welfare state? Reagan, Tatcher, and the politics of retrenchment. New York: Cambridge University Press, 1994. ______. Fragmented welfare states: federal institutions and the development of social policy. Governance: an International Journal of Policy and Administration, Hoboken, Wiley, v. 8, n. 4, 1995. PRADO, S. Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento estadual no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, UNICAMP, v. 13, p. 1-40, 1999. ______. Distribuio intergovernamental de recursos na Federao brasileira. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. (Org.). Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributria. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2003. ______. A questo fiscal na federao brasileira: diagnstico e alternativas. In: INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (Ipea). Brasil: o estado de uma nao. Braslia: Ipea, 2007. REZENDE, F. A moderna tributao do consumo. Relatrio da CERF. Braslia: Ipea, 1993, p. 355-402. v. 2 (Texto para Discusso, n. 303). SALLUM JR., B. J. Labirintos: dos generais Nova Repblica. So Paulo: Hucitec, 1996. SANTOS, N. R. Desenvolvimento do SUS, rumos estratgicos e estratgias para visualizao dos rumos. Cincia & Sade Coletiva, v. 12, n. 2, p. 429-435, 2007. Opinio. SOLLA, J. J. S. P. Avanos e limites da descentralizao no SUS e o Pacto de Gesto. Revista Baiana de Sade Pblica, v. 30, n. 2, p. 332-348, 2006. SPINK, P.; BAVA, S.; PAULICS, V. (Org.). Novos contornos da gesto local: conceitos em construo. So Paulo: Polis, FGV, EAESP, 2002 (Programa Gesto Pblica e Cidadania).
212
SPOSATI, A. A menina Loas: um processo de construo da assistncia social. So Paulo: Cortez, 2004. STEPAN, A. Para uma nova anlise comparativa do federalismo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam o poder do demos. Dados, v. 42, n. 2, p. 197-251, 1999. SUMIYA, L. A.; FRANZESE, C. Relaes intergovernamentais e o FUNDEF: o caso do Estado de So Paulo. In: ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO, 28. Curitiba: ANPAD, 19-27 set. 2004. VIOL, A. L. O processo de reforma tributria no Brasil: mitos e verdades. Braslia: STN, 2000. V Prmio de Monografia da Secretaria do Tesouro Nacional. WATTS, R. Models of federal power sharing. International Social Science Journal, Ottawa, v. 53, n. 167, p. 23-32, 2001. WERLE, F. O. C. Contexto histrico e atual das polticas educativas: autonomia e regime de colaborao. In: WERLE, F. O. C. (Org). Sistema Municipal de Ensino e Regime de Colaborao. Iju: Uniju, 2006. WRIGHT, D. S. Understanding intergovernmental relations. 3. ed. California: Books, Cole Publishing Company, 1988.
CAPTULO 6
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, FEDERALISMO E POLTICAS pblicas: UM BALANO CRTICO DOS IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
1 INTRODUO
Desde a dcada de 1980, tem ocorrido um processo de transformao na formulao e na implementao de polticas pblicas em escala mundial, na direo de maior descentralizao administrativa. No Brasil, esse processo vem ocorrendo na rea de polticas sociais concomitantemente a reformas centralizadoras na rea fiscal, que desenham um arranjo federativo complexo, no qual os entes federativos articulam-se de forma diferente nas vrias reas de ao governamental (ALMEIDA, 2005). No entanto, a complexidade das relaes federativas no Brasil se deve tambm a processos relacionados ao impacto da descentralizao e da focalizao das polticas sociais nas relaes intergovernamentais. No mbito da unificao das aes de transferncia de renda social, por meio do Programa Bolsa Famlia, o governo federal tende a se relacionar diretamente com as esferas locais de governo (municpios), reduzindo ou at dispensando a participao da esfera intermediria de governo (estados) (AFONSO, 2007). Da mesma forma, nas polticas sociais universais especialmente na sade e na assistncia social esse processo tambm est ocorrendo (LEITE; FONSECA, 2007). O grande marco dessas mudanas nas relaes intergovernamentais no Brasil a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Com relao aos municpios, nesses ltimos 20 anos esto ocorrendo processos que questionam a herana histrica da formao do poder local no pas. Historicamente, o municpio foi associado ao lugar do mando (QUEIROZ, 1957), ao lugar da privatizao das prticas pblicas e de simplificao das relaes sociais (LEAL, 1978), no qual a realidade social girava em torno do latifndio, da escravido e do coronelismo. Na esteira dos movimentos pela redemocratizao do sistema poltico, pela ampliao dos espaos de participao popular e pela valorizao de experincias locais nos processos de deciso poltica, a CF/88 se constituiu como origem e soluo dos dilemas que marcaram as relaes intergovernamentais nos anos subsequentes. Por um lado, representou inequvoco marco no avano da conquista de direitos sociais universais no pas. Houve avanos nos campos da seguridade social (Art. 194), da sade (Arts. 196 a 200), da assistncia social (Arts. 203
214
a 204), nos direitos dos trabalhadores rurais (Art. 7o) e nos direitos difusos e coletivos famlia, criana, adolescente e idoso (Arts. 226 a 230). Por outro lado, a Carta Magna deixou de definir como esses direitos seriam implementados na forma de polticas sociais pelos entes federativos, ao indicar reas concorrentes entre os municpios, os estados e o governo federal. Ademais, o Art. 23 trata de competncias comuns e cooperao entre entes federativos, mas no indica como seriam construdos os canais de cooperao institucional. Dessa forma, a CF/88 aponta para um contexto complexo de relaes institucionais, em que, concomitantemente, se descentraliza e centraliza o poder no sistema poltico, o que ocorre por meio de mecanismos fiscais e polticos. Podem-se destacar trs aspectos da tendncia descentralizao poltica. Com relao aos mecanismos fiscais, entre 1980 e 1990, houve aumento das fraes de Imposto de Renda (IR) e de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) transferidas ao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que passou de 18% para 44%. At setembro de 1988, o FPM representava 17% da arrecadao do IR e do IPI, e o FPE, 14%. A partir da promulgao da Constituio, em outubro de 1988, esses valores passaram, respectivamente, para 20% e 18% e, a partir de 1993, para 22,5% e 21,5%, referendando um processo que j vinha ocorrendo desde o incio da dcada de 1980 (SERRA; AFONSO, 1991, p. 5-6). Os municpios foram os principais beneficiados das decises tributrias adotadas em 1988, tendo aumentado sua participao no bolo fiscal para 17% em 2000. Com relao aos mecanismos polticos, houve aumento do incentivo criao de novos municpios em funo das regras adotadas para distribuio de recursos via FPM e da conquista do status de membros da Federao obtido com a Constituio. Foram criados 1.465 novos municpios na dcada de 1990, um aumento de 30% nos ltimos 16 anos, totalizando, em 2009, 5.565 municpios. Outro aspecto importante a ampliao de espaos decisrios de formulao de polticas, com a criao de conselhos como uma das contrapartidas dos repasses de recursos no mbito dos sistemas de polticas sociais.1 A tendncia centralizao de poder com a Constituio pode ser observada, tambm, a partir de trs aspectos. A despeito da criao dos conselhos, a CF/88 manteve as prerrogativas decisrias da esfera federal nas reas sociais. Na sade, por exemplo, o Ministrio da Sade (MS) o grande formulador das diretrizes e do desenho das polticas do Sistema nico de Sade (SUS), assim como o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), no caso do Programa Bolsa Famlia, e o Ministrio da Educao (MEC), no caso do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
1. Para a discusso sobre os sistemas de polticas sociais, ver o captulo 5 deste volume.
Lei de Responsabilidade Fiscal, Federalismo e Polticas Pblicas...
215
do Magistrio (FUNDEF)/Fundo de Manuteno e Valorizao da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Adicionalmente, ao mesmo tempo em que houve aumento das transferncias tributrias para os estados e, especialmente, para os municpios, o governo federal promoveu a expanso dos seus prprios recursos tributrios, oriundos das contribuies sociais. Esses recursos, no partilhados com os demais entes federativos e inteiramente disposio da Unio, foram acrescidos com a criao da Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF), em vigor entre julho de 1993 e dezembro de 2007. Os recursos arrecadados com as contribuies Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e CPMF aumentaram para 6,5% do produto interno bruto (PIB) em 2000, muito acima da cifra de 1,1% do PIB em 1990. Durante a dcada de 1990, recentralizao fiscal na Unio por meio das contribuies sociais somaram-se outras iniciativas do governo federal: o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), em 1996 (LEITE, 2001; GARMAN; LEITE; MARQUES, 2001); a renegociao da dvida dos estados, iniciada nos marcos da Lei no 9.496/1997, que regulamentou o Programa de Apoio Reestruturao Fiscal e Financeira; e a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000 (LEITE, 2006; TAVARES, 2005). Todas essas mudanas reduziram os espaos de autonomia financeira e fiscal dos entes federativos. Especialmente no caso da LRF, este fenmeno importante, na medida em que a lei no foi regulamentada para evitar a incluso da Unio nos rigores legais, ponto que ser aprofundado adiante. H, portanto, regras de administrao das finanas pblicas muito mais rgidas para os estados e os municpios do que para a Unio. Nesse contexto de processos ambguos desencadeados a partir da CF/88, houve inequvoco aumento da importncia dos municpios na administrao pblica, por meio da ampliao de suas atribuies administrativas. Em meados da dcada de 1990, o governo federal conseguiu articular um processo de descentralizao de encargos a partir de mecanismos de coordenao federativa, implementados com desenhos distintos nas diferentes reas de polticas sociais, como o SUS, o FUNDEF e o FUNDEB, que sero abordados mais adiante. Em sntese, os municpios atualmente se encontram diante de um quadro de sobreposio de duas agendas a agenda da descentralizao de polticas sociais e a de centralizao das polticas fiscais , o que gera grande tenso no mbito dos governos locais. Como equacionar a organizao administrativa de polticas sociais que antes no eram oferecidas pelos municpios e as exigncias da rgida normatizao de controle de gastos e nvel de endividamento? Dados da Confederao
216
Nacional dos Municpios (CNM) indicam que, apesar de cada vez mais os municpios assumirem atribuies, sua participao no bolo de receita permanece a mesma. A receita disponvel para os municpios em 2008, considerando-se apenas as transferncias constitucionais, foi de R$ 183 bilhes, representando um crescimento em relao a 2002 de 138%. Esse crescimento se deveu mais ao aumento da arrecadao prpria (152%) do que do desempenho das transferncias (132%). O quadro se agrava ainda mais com o grande dficit de capacidade de gesto e de financiamento dos municpios, que os enfraquece em demasia para o enfrentamento das agendas sobrepostas. Apesar dos esforos de aumento de arrecadao prpria, dos 5,6 mil municpios existentes em 2009, 3 mil (ou cerca de 54%) dependiam das transferncias do FPM. Dados da CNM indicam que 696 (50,9%) das 1,4 mil prefeituras mais dependentes do FPM esto nos estados de Minas Gerais, Paraba, Piau e Rio Grande do Norte. Os municpios restantes esto em outros 17 estados. Em cinco deles nem h cidades com esse grau de dependncia do fundo. Ademais, h grande dificuldade em elevar a receita prpria desta esfera de governo e contribuir para a reduo do endividamento e dficit pblicos, bem como para o aumento do controle social do Estado brasileiro. Atualmente, a grande disperso entre as receitas tributrias de municpios com nvel de renda e faixa populacional semelhantes revela um potencial tributrio no explorado. O que tambm verdade se considerado o fato de que os municpios com razovel padro de arrecadao so justamente aqueles que tendem a investir mais em informatizao, treinamento de funcionrios e recadastramento de contribuintes, com nfase na racionalizao e modernizao dos procedimentos administrativos j existentes. Diante do quadro exposto, o objetivo deste texto discutir os impactos da LRF nas municipalidades brasileiras a partir de quatro ordens de questes: polticas, institucionais, fiscais e de gesto. Alm desta introduo, o texto conta com as seguintes sees: a contextualizao poltica e econmica da criao da LRF; a LRF como instrumento de organicidade no quadro normativo do controle fiscal; as mudanas tributrias; o quadro de endividamento dos municpios; os impactos da LRF nas municipalidades; e as consideraes finais.
2 CONTEXTUALIZAO POLTICA E ECONMICA DA CRIAO DA LRF
A despeito de uma srie de crticas que a LRF suscita, argumenta-se aqui que essa lei resultado de um processo incremental2 de mudana na normatizao das relaes financeiras e fiscais entre os entes subnacionais que ocorre
2. Segundo o modelo incremental de tomada de deciso em polticas pblicas de Lindblom (1959), o processo de tomada de deciso do tipo pari passu, que ocorre por pequenos degraus, com comparaes sucessivas de decises anteriores; gera decises marginalmente diferentes da situao que j existe e, desta forma, as mudanas no status quo so incrementais.
217
desde a dcada de 1980, como tambm representou uma etapa importante e inovadora desse processo. O advento da reforma administrativa, em meados da dcada de 1990, e o contexto de crise econmica e poltica, do segundo semestre de 1998, foram fatores importantes para explicar o processo decisrio que gerou a lei. A crise econmica da dcada de 1980, que reduziu as receitas fiscais dos entes federativos e limitou os canais de financiamento internacional, aconteceu em um contexto poltico marcado simultaneamente pelos processos de redemocratizao e de descentralizao fiscal. Naquele contexto, a sada encontrada pelos estados para enfrentar as restries ao financiamento foi a adoo de medidas como emisso de ttulos e precatrios, antecipaes de receitas oramentrias (AROs) e uso dos bancos estaduais como mecanismo de quase-emisso de moeda, sem a preocupao com a sustentabilidade temporal do endividamento. Havia regras de controle de gastos e de endividamento, assim como meios legais de punio para quem as infringissem, mas elas no eram aplicadas. Os pedidos de rolagem das dvidas dos estados no Senado Federal (SF) eram invariavelmente aprovados.3 At meados da dcada de 1980, havia no Brasil um arranjo institucional-legal de finanas pblicas absolutamente insatisfatrio, que prejudicava a boa conduta macroeconmica (Tavares, 2005). Basicamente, no era clara a definio das competncias das autoridades monetrias e fiscais. Existiam, na prtica, dois oramentos federais e no havia um rgo que realizasse as funes de Tesouro Nacional. Exemplo da fragilidade institucional do perodo o fato de que, at 1985, a existncia da conta movimento possibilitava ao Banco do Brasil sacar recursos das reservas bancrias no Banco Central para financiar despesas autorizadas pelo Ministrio da Fazenda (Tavares, 2005, p. 82). Em 1986, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a misso de administrar todos os haveres e passivos da Fazenda Pblica Nacional, acompanhar as finanas dos estados e dos municpios, e desenvolver e gerenciar um sistema nico de contas e de administrao financeira para o governo central o Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) (Tavares, 2005).4 Embora a criao da STN tenha refletido o esforo do Ministrio da Fazenda de limitar a atuao financeira dos governos estaduais, os governadores e prefeitos de algumas capitais conseguiram ampliar as margens de gasto, flexibilizar as normas de rolagem e de contratao de novas dvidas e receber
3. Conforme Loureiro (2001, p. 57), o endividamento, como uma das fontes importantes de gerao de recursos para atender as demandas sociais inadiveis, tornou-se caminho praticamente irrecusvel para um poltico, mesmo fazendo parte do Senado, rgo que tem como funo constitucional garantir o equilbrio nanceiro dos entes federativos. 4. A partir de 1987, tornou-se obrigatrio o registro on line no Sia da execuo oramentria, nanceira e contbil, permitindo o acompanhamento e controle por parte dos membros do Congresso Nacional. O Sia se transformou, portanto, na base tecnolgica sobre a qual se desenvolveram todos os sistemas de acompanhamento e controle das nanas do governo central (Tavares, 2005, p. 82).
218
autorizao para contratar operaes por antecipao de receita oramentria (Tavares, 2005, p. 158-159). A partir de meados da dcada de 1990, com o advento do Plano Real e a estabilizao econmica a ele associada, novo panorama fiscal e financeiro se apresentou aos entes federativos. Em cenrio de queda brusca da inflao, de um lado, e de altas taxas de juros incidindo sobre as dvidas pblicas, de outro, ocorreu um choque sobre as contas pblicas dos entes federativos e sobre as suas instituies financeiras.5 Com o agravamento gradativo dessa crise, medidas mais efetivas de ajuste puderam ser propostas, como a federalizao ou privatizao das instituies financeiras estaduais insolventes e a adoo de regras mais duras para o controle da administrao das finanas dos entes federativos. Exemplo disso foi a promulgao, em maro de 1995, da Lei Complementar no 82 (Lei Camata I), que regulamentou importante artigo da Constituio (Art. 169) na rea de finanas pblicas, limitando o gasto com pessoal. Outro exemplo relevante foi a edio, em agosto de 1996, da Medida Provisria no 1.514, que criou o Proes. No mesmo perodo, entrou na agenda poltica dos tomadores de deciso latino-americanos o diagnstico segundo o qual a resoluo dos problemas fiscais domsticos no caso do Brasil e da Argentina, o problema fiscal dos entes federativos era um pressuposto para a sustentabilidade do prprio processo de estabilizao monetria. Este diagnstico, que esteve presente em vrias experincias internacionais,6 teve impactos diferenciados no contexto poltico e institucional de cada pas. No Brasil, durante a dcada de 1990, ele se difundiu entre os atores polticos e se consolidou a cada crise financeira internacional a do Mxico, em 1995; a do Leste Asitico, em 1997; e a da Rssia, em 1998. Em 1997, a situao financeira dos governos estaduais e de vrios municpios brasileiros estava insustentvel e o governo federal elaborou uma proposta de acordo para renegociao das dvidas estaduais. A Lei Ordinria no 9.496/1997,
5. Este ponto ser aprofundado mais adiante. 6. Segundo Bresser-Pereira, conforme a viso neoliberal dominante nos pases centrais, as causas da crise seriam duas: populismo econmico traduzido em indisciplina scal e excesso de interveno do Estado. Os remdios: disciplina scal e monetria, liberalizao, privatizao, desregulamentao (BRESSER-PEREIRA, 1991, p. 3). Segundo o autor, a abordagem de Washington para a crise da Amrica Latina deniu-se e solidicou-se durante os anos 1980. O consenso de Washington formou-se a partir da crise do consenso keynesiano [HICKS (1974) e BLEANEY (1985)] e da correspondente crise da teoria do desenvolvimento econmico elaborada nos anos 40 e 50 [HIRSCHMAN (1979)]. Por outro lado, essa perspectiva inuenciada pelo surgimento, e armao como tendncia dominante, de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuies da escola austraca (Hayek, Von Mises), dos monetaristas (Friedman, Phelps, Johnson), dos novos clssicos relacionados com as expectativas racionais (Lucas e Sargent) e da escola da escolha pblica (Buchanan, Olson, Tullock, Niskanen). Essas vises tericas, temperadas por certo grau de pragmatismo, prprio dos economistas que trabalham nas grandes burocracias internacionais, partilhada pelas agncias multilaterais em Washington, o Tesouro, o FED e o Departamento de Estado dos Estados Unidos, os ministrios das nanas dos demais pases do G-7 e os presidentes dos 20 maiores bancos internacionais constantemente ouvidos em Washington. Esta abordagem dominante em Washington exerce poderosa inuncia sobre os governos e as elites da Amrica Latina (BRESSER-PEREIRA, 1991, p. 5).
219
que regulamentou o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados,7 marcou o incio da terceira rodada de refinanciamento da dvida comandada pela Secretaria do Tesouro Nacional, desta vez, em condies extremamente duras.8 Neste contexto, o governo federal resolveu negociar a federalizao das dvidas dos estados, estabelecendo no contrato as limitaes de endividamento, no que se refere tanto s AROs como emisso de ttulos pblicos. Conforme Mora (2002, p. 26), na maioria dos contratos, os estados se comprometeram a privatizar suas empresas de energia eltrica. Em 1998, entrou na agenda poltica do governo a ideia de regulamentar o Art. 163 da Constituio, que tratava de finanas pblicas. Em junho de 1998, foi promulgada a Emenda Constitucional (EC) no 19, concernente reforma administrativa. As questes mais controversas nos debates da emenda estabilidade dos servidores e teto de remunerao foram aquelas que, gradativamente, confundiram-se com o debate da agenda da reforma fiscal, por estarem diretamente relacionadas com o perfil do gasto pblico (MELO, 2002). A EC no 19 foi um momento de mudana institucional importante no contexto de criao da LRF, pois trazia a previso de que o projeto de lei complementar referido no Art. 163 da CF/88 deveria ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de 180 dias aps a promulgao da emenda. Em julho de 1998, prximo ecloso da crise financeira na Rssia, foi editada a Resoluo do Senado Federal no 78/1998, que apertou ainda mais o controle da administrao financeira dos estados. Esta resoluo reforou o controle do endividamento, proibiu as operaes em ARO no ltimo ano de mandato e a emisso de novos ttulos pblicos por parte dos governos subnacionais que tivessem sua dvida mobiliria refinanciada pela Unio. Em setembro de 1998, o pas enfrentava uma crise cambial que combinava alguns elementos: desequilbrio fiscal, moeda valorizada, juros elevados e ambiente preeleitoral. O Brasil era, no jargo coloquial, a bola da vez. A credibilidade externa do pas precisava ser restaurada com sinalizao clara de que o governo estava disposto a realizar mudanas fiscais estruturais que atingissem o relacionamento financeiro das trs esferas de governo e enfrentassem a questo previdenciria pblica e privada. Em outubro de 1998, foi criado o Programa
7. Vale ressaltar que a lgica da reestruturao da dvida j estava dada desde 1995. O Conselho Monetrio Nacional (CMN), por meio do voto no 162, de 5 de dezembro de 1995, instituiu o Programa de Ajuste Fiscal e Reestruturao Financeira dos Estados, conhecido como FMI do Malan. Com isso, pela primeira vez, associou-se o auxlio nanceiro federal reforma do setor pblico estadual e ao ajuste patrimonial, e incluiu-se a dvida mobiliria na renegociao global da dvida pblica (LOPREATO, 2002). Para mais detalhes, ver Leite (2006). 8. Mora (2002) lista trs pontos que constituram as principais contrapartidas dos estados ao renanciamento de suas dvidas. O primeiro foi um rigoroso programa de conteno de despesas e incremento de receita. O resultado desse esforo deveria ser repassado Unio. De acordo com o segundo ponto, os bancos estaduais deveriam ser privatizados ou liquidados. O ltimo item da contrapartida referia-se venda de ativos com a nalidade de obter os recursos necessrios para pagar os 20% vista.
220
de Estabilizao Fiscal (PEF). Na mesma poca, o governo federal recorreu ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), utilizando o programa como base para a assinatura de um acordo. Em dezembro de 1998, chegou Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar no 249, que se tornaria a Lei Camata II. Esta lei, como a Lei Camata I, tambm disciplinou os limites das despesas com funcionalismo pblico, na forma do Art. 169 da Constituio.9 O incio de 1999 foi marcado pela desvalorizao do real e pela conformao de novo arcabouo institucional de poltica econmica, que se caracterizava pelo regime de cmbio flutuante, de metas de inflao e de regras fiscais bem definidas. No entanto, o contexto de juros altos e de moeda desvalorizada acirrou os impactos negativos sobre a dvida pblica, o que motivou a elevao das metas de supervit primrio do governo central. Em abril de 1999, o Projeto de Lei Complementar no 18, que viria a se tornar a Lei de Responsabilidade Fiscal, chegou Cmara. A LRF foi promulgada em 4 de maio de 2000. O texto, de alta complexidade tcnica, foi aprovado depois de 13 meses tramitando entre a Cmara e o Senado tramitao considerada rpida para uma lei complementar, que exige maioria qualificada para ser aprovada com poucas alteraes com relao ao mrito entre a verso proposta pelo governo federal e a que saiu do Senado.
3 A LRF: ORGANIZAO DO QUADRO NORMATIVO E INOVAES
A LRF permitiu a sistematizao das regras que foram criadas durante a dcada de 1990, como tambm a criao de novas regras para ordenar o processo oramentrio e controlar os gastos pblicos e o nvel de endividamento dos entes federativos. Segundo Rezende e Afonso (2004, p. 32), os princpios presentes em regras anteriores que foram incorporados pela nova lei so os seguintes: 1. Limites para gasto com pessoal segundo os Arts. 18, 19 e 20 da LRF, a remunerao dos servidores pblicos no deve ultrapassar 60% das receitas lquidas correntes, no caso dos estados e dos municpios, e 50%, no da Unio. Assim, a lei restabeleceu conceitos e princpios bsicos da Lei Camata II, revogando-a. 2. Limites para o endividamento conforme os Arts. 29 e 30 da LRF, o Senado pode aprovar a reviso dos limites da dvida pblica e das operaes de crdito propostos pelo presidente da Repblica, e os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que foram includos passam a integrar a dvida consolidada para fins de aplicao do limite. Mantiveram-se, assim, as exigncias da Resoluo do Senado Federal no 78/1998.
9. Contudo, comparada Lei Camata I, ela reduziu o limite de gasto da Unio para 50% e manteve o dos estados e municpios em 60%, concedendo prazo de mais dois anos para o enquadramento nos limites.
221
3. Exigncias para a formalizao do pleito de contratao de operaes de crdito para a realizao de operaes de crdito, o Art. 32 da LRF exige: autorizao prvia e expressa no texto da lei oramentria; incluso dos recursos no oramento, exceto de ARO; observncia dos limites e condies fixados pelo Senado; e atendimento da regra de ouro (GREGGIANIN; OLIVEIRA, 2000, p. 19). A LRF, portanto, incorporou as exigncias que j constavam na Resoluo do Senado Federal no 78/1998, as quais passaram a ter carter permanente. 4. Restries s AROs o Art. 18 da LRF estabelece que as antecipaes de receitas oramentrias esto proibidas no ltimo ano de mandato e enquanto houver outra operao ainda no integralmente resgatada. Neste caso, a LRF repisou uma proibio que tambm j estava presente na Resoluo do Senado Federal no 78/1998. Entre os dispositivos que representaram inovao, Greggianin e Oliveira (2000) destacam a instituio de um sistema de planejamento, execuo oramentria e disciplina fiscal por meio do qual estados e municpios foram instados a fazer previses de mdio prazo (3 ou 4 anos) para suas receitas e despesas e a acompanh-las mensalmente, alm de organizar um sistema de controle de suas finanas, principalmente da dvida (Arts. 4o ao 10) (GREGGIANIN; OLIVEIRA, 2000). Os autores tambm enfatizam as novidades da Seo I da LRF, envolvendo a gerao de despesa. Os Arts. 16 e 17 tratam da proviso para as despesas correntes e estabelecem que as autoridades pblicas no podem tomar medidas que criem despesas futuras que durem mais de dois anos sem apontar para uma fonte de financiamento ou corte compensatrio em outros gastos. Os Arts. 21 a 23 tratam da proviso especial para anos eleitorais, proibindo que governadores e prefeitos em ltimo ano de mandato antecipem receitas tributrias por meio de emprstimos de curto prazo, concedam aumentos de salrios e contratem novos servidores. A principal novidade trazida com a LRF, na opinio de muitos analistas, est na Subseo II da Seo IV (Das Operaes de Crdito), cujo texto do Art. 35 insere uma regra importante: a vedao realizao de operaes de crdito entre os entes da Federao, ainda que por intermdio de suas entidades de administrao indireta. Segundo Greggianin e Oliveira (2000, p. 20), esse artigo veda at mesmo as operaes de refinanciamento, novao e postergao de dvidas contradas anteriormente. Ou seja, os estados e os municpios passaram a no mais poder recorrer aos outros estados ou Unio para refinanciar suas dvidas, prtica comum desde a dcada de 1980 at 1997. A despeito de ser um marco na mudana das prticas financeiras e fiscais dos entes federativos e de ter aprimorado a organicidade das regras, a LRF passvel de muitas crticas, inclusive da parte de seus prprios formuladores. Acrescente-se o
222
fato de que a lei ainda no foi plenamente implantada e aplicada em funo de vrias razes (KHAIR; AFONSO; OLIVEIRA, 2006), sobretudo devido a uma rede de instituies e prticas polticas que ainda no funcionam de forma articulada.
4 MUDANAS NA REA TRIBUTRIA E NO PERFIL DAS RECEITAS DOS MUNICPIOS
Segundo Afonso (2007), observam-se dois processos importantes na rea tributria a partir da CF/88. O primeiro diz respeito evoluo da carga tributria total do pas, que em funo de incremento expressivo alcanou o patamar de 38,9% do PIB em 2005 isto , 16,5 pontos percentuais acima do que se arrecadava em 1988. A tabela 1 demonstra essa evoluo, que ainda mais significativa quando comparada dcada de 1960.
TABELA 1
Carga tributria global e diviso federativa 1960-2005, anos selecionados
Conceitos Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total
Carga % doPIB Arrecadao direta 1960 1980 1988 2005 11,14 18,31 16,08 26,62 5,58 5,31 5,74 10,13 0,7 0,9 0,61 2,19 17,42 24,52 22,43 38,94 Receita disponvel 1960 1980 1988 2005 10,35 16,71 13,48 22,43 6,05 5,7 5,97 9,82
10
Composio % do Total
63,95 74,67 71,69 68,36
32,03 21,66 25,59 26,01
4,02 3,67 2,72 5,62
100,00 100,00 100,00 100,00
1,01 2,1 2,98 6,68
17,42 24,52 22,43 38,94
59,41 68,15 60,10 57,60
34,73 23,25 26,62 25,22
5,80 8,56 13,29 17,15
100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: Afonso (2007, p. 14).
O segundo aspecto destacado por Afonso (2007) diz respeito ao importante crescimento da carga tributria dos governos locais, em especial, de sua receita disponvel. Acompanhando o incremento da carga tributria municipal, percebe-se o aumento da participao dos municpios nas receitas disponveis globais e a reduo da participao dos estados e do governo central. Em 2005, a participao do governo central foi de 57,6%, enquanto a dos municpios ficou em 17%; estes ndices eram 60,1% e 13,3%, respectivamente, em 1988. Afonso (2006) aponta tambm a perda de importncia relativa tanto do governo central quanto dos estaduais na partilha dos recursos arrecadados.
10. Nesta tabela o autor utiliza o termo local para se referir esfera municipal.
223
importante ressaltar que a perda relativa de espao tributrio por parte da Unio foi suavizada pelo aumento global da carga tributria, em funo, principalmente, da evoluo das contribuies sociais (Cofins, CSLL e CPMF) nesse perodo (BENEVIDES, 2005; AFONSO, 2006, 2007). Nesta evoluo tributria, destaca-se ainda que os ganhos dos municpios os elevaram a um patamar de receita disponvel superior quele dos estados poca da Constituinte 6,7% do PIB era a receita dos municpios em 2005, contra 6% dos estados em 1988 (AFONSO, 2006, 2007). Alm das mudanas no sistema tributrio institudas pela CF/88, contriburam para o aumento do volume de receitas dos municpios alteraes posteriores na Carta Magna realizadas por meio das emendas constitucionais que, durante a dcada de 1990, promoveram os processos de descentralizao e municipalizao nas reas da educao, sade e assistncia social. No caso da educao, os incentivos municipalizao da oferta de ensino fundamental foram fornecidos pela vinculao constitucional de 25% do total da receita de impostos e transferncias de estados e municpios aos gastos com desenvolvimento e manuteno do ensino. A interveno da Unio na poltica nacional ocorreu por meio da EC no 14/1996, que criou o FUNDEF, e da Lei no 9394/1996, que estabeleceu as novas diretrizes e bases da educao nacional. Especialmente no que se refere ao FUNDEF, este produziu uma alterao importante na diviso de receitas de impostos entre estados e municpios, tendo esses ltimos sido induzidos a assumir boa parte das redes estaduais do ensino fundamental ao receber mais repasses do novo fundo. Em poucos anos, a rede municipal de ensino fundamental superou a estadual e os municpios passaram a receber um fluxo lquido de recursos antes estaduais (PERES, 2007). Em 2006, a EC no 53/2006 alterou o FUNDEF para criar o FUNDEB, mantendo a sistemtica de repasses entre estados e municpios, mas aumentando o volume de impostos a ser redividido, e obrigando ao aumento da complementao de recursos pela Unio, que haviam sido nfimos no perodo do FUNDEF. Alm disso, com referncia s despesas, houve a incorporao de mais nveis de ensino a serem custeados com a verba o infantil, o mdio e a educao de jovens e adultos. O Sistema nico de Sade, criado na CF/88 (Arts. 196 a 200), estabeleceu a distribuio intergovernamental de funes: Unio coube o financiamento e a formulao da poltica nacional de sade, bem como a coordenao das aes intergovernamentais; aos estados e s municipalidades coube implementar as polticas formuladas pelo Ministrio da Sade, com grande dependncia das transferncias federais e das regras definidas pelo ministrio (ARRETCHE, 2004). O financiamento do SUS nos estados e nos municpios ocorre com recursos do Oramento da Seguridade Social repassados para os fundos estaduais e municipais, por meio das chamadas transferncias fundo a fundo. Depois de muitas
224
dificuldades de financiamento em funo da disputa com a rea da previdncia, foi aprovada, em 2000, a Emenda Constitucional no 29, que fixou a vinculao mnima de 15% das receitas de impostos para a sade nos estados e municpios, complementada por recursos da Unio tambm vinculados. Na rea da assistncia social, a exemplo do ocorrido na sade, o governo federal promulgou, em 1993, a Lei Orgnica da Assistncia Social de forma a estruturar no pas uma poltica de seguridade social no contributiva, custeada com recursos pblicos. Posteriormente, em 2004, foi criado o Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS) e o Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Nesse processo foi prevista a criao de fundos municipais receptores de recursos para desenvolvimento de programas de assistncia social voltados criana, famlia, ao idoso e queles em situao de risco ou em estado de vulnerabilidade social. Esses fundos passaram a organizar os oramentos municipais na rea da assistncia, condicionando aes e contrapartidas dos entes subnacionais. Toda essa reestruturao tributria e de movimentao de recursos programticos da Unio e dos estados em direo aos municpios contribuiu para a mudana na diviso de carga tributria e receita disponvel. Porm, mais do que isso, essa movimentao contribuiu para a mudana de lgica no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas dos municpios, em especial nas reas sociais, cuja inter-relao com as regras definidas pela LRF traz tenses e conflitos que precisam ser melhor estudados. Porm, antes disso preciso abordar outra questo tambm fundamental para a compreenso da importncia da LRF para os governos locais: o cenrio de endividamento e descontrole fiscal na dcada de 1990.
5 QUADRO DE ENDIVIDAMENTO NA DCADA DE 1990 E SEUS IMPACTOS NOS ORAMENTOS PBLICOS DOS ENTES SUBNACIONAIS
O cenrio de instabilidade econmica e fiscal pelo qual o Brasil passou, principalmente nas dcadas de 1980 e 1990, teve reflexo no gerenciamento das mquinas administrativas das trs esferas e influenciou no desenvolvimento de prticas oramentrias e financeiras que contriburam para descontrolar financeiramente estados e municpios. Durante a dcada de 1980, o processo inflacionrio que j se arrastava de dcadas anteriores ganhou uma acelerao sem precedentes, implicando grande dificuldade de controle e gerenciamento das finanas pblicas. De forma a manter o volume de receitas pblicas protegido da inflao, os governos federal, estaduais e municipais passaram a cobrar tributos lastreados em unidades de referncia corrigidas periodicamente. Esse mecanismo era importante para o planejamento e controle dos oramentos, visto que permitia algum gerenciamento da receita pblica, mesmo em cenrios de inflao de 1000% ao ano (a.a.). Mais do que isso, o fato de haver
225
indexao das receitas pblicas permitia ao Poder Executivo grande flexibilidade na elaborao da proposta oramentria. Era possvel apresentar volumes irreais de receita e assim ampliar a projeo de despesas, contemplando as demandas dos grupos de interesse.11 Durante o exerccio oramentrio, apenas a mquina fazendria conseguia controlar o real fluxo de receitas, mantidas a um valor prximo do real pela indexao. J as despesas tinham sua evoluo atrelada ao sabor da administrao governamental, visto que as leis oramentrias desobrigavam o governo a atualiz-las constantemente pela integralidade da inflao. Na verdade, a legislao previa a autorizao para o reajuste inflacionrio, mas com discricionariedade para o Executivo determinar quanto seria reajustado isto , qual o ndice de inflao a ser utilizado e, mais importante, quando isso aconteceria o que, dependendo da defasagem do reajuste, poderia reduzir brutalmente o valor real da despesa em virtude da perda inflacionria. Enfim, esse processo crnico levou ao total descontrole do ciclo oramentrio, propiciando a elaborao e a execuo de oramentos deficitrios, sem que houvesse sanes para as administraes governamentais (GUARDIA, 1993; PERES, 1999). Poucos entendiam o que estava acontecendo com as finanas pblicas e no havia praticamente nenhum controle sobre elas por parte da sociedade. Mesmo os organismos de controle externo, como o Poder Legislativo e os tribunais de contas, enfrentavam dificuldades para acompanhar a evoluo das contas e se viam impedidos de exercer um controle pari passu devido velocidade da inflao. Quanto a este ponto, importante ressaltar que o grau de visibilidade e o empenho no exerccio do controle caa do nvel federal para o municipal, pois os rgos de controle federal, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), tinham e ainda tm autonomia maior em relao aos tribunais de contas estaduais e municipais (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004), bastante mais sujeitos interferncia poltica do Executivo. H outras questes importantes no processo de descontrole financeiro de estados e municpios, j apontados sucintamente na seo 2. Em primeiro lugar, a permisso dada pela CF/88 para a emisso de ttulos pblicos da dvida mobiliria municipal e estadual para pagamento de sentenas judiciais precatrios alimentares e de capital. Alm disso, havia tambm a possibilidade de endividamento com a utilizao de antecipao de receita oramentria, prtica corrente que j foi abordada anteriormente. Segundo DallAcqua e Guardia (1995), a utilizao por parte dos municpios, em especial as capitais, dessas duas formas de endividamento dificultou muito o controle das dvidas e o equilbrio financeiro e oramentrio durante o perodo compreendido entre o final da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990.
11. A discusso sobre a dinmica oramentria e o conito distributivo em torno das verbas oramentrias pode ser visto em Patinkin (1993) e Wildavsky (1991).
226
Esse cenrio foi bastante alterado com a implementao do Plano Real. No quadro do choque nas finanas pblicas, j citado, a queda do patamar inflacionrio fez transparecer os problemas financeiros ao desmontar o mecanismo de ajuste do conflito distributivo que estava calcado na utilizao da inflao. Com isso, passou a haver maior rigidez na elaborao e execuo das despesas pblicas. Alm disso, como forma de sustentar o plano de estabilizao, o governo lanou mo de uma poltica macroeconmica fundamentada em juros elevados, o que aumentou significativamente a dvida mobiliria de estados e municpios, como j mencionada (BACHA, 1994; GUARDIA, 1993; TAVARES, 2005). preciso mencionar ainda outra forma de endividamento tambm bastante utilizada pelos municpios at a aprovao da LRF: o endividamento junto a fornecedores, isto , a contratao de despesas sem seu pagamento posterior. A utilizao dos chamados restos a pagar est prevista na Lei no 4.320/1964, que organiza os planos e os oramentos no Brasil. Porm, este seria um expediente restrito ao procedimento operacional das despesas pblicas, em virtude de a receita ser contabilizada pelo critrio de caixa enquanto a despesa contabilizada pelo regime de competncia isto , o empenhamento da despesa, que ocorre quando de sua contratao, determina sua imediata contabilizao, ainda que sem o efetivo pagamento. Assim, quando, por uma questo de prazo ou trmite burocrtico, o pagamento ocorrer apenas no exerccio seguinte, esta despesa dever ser inscrita como restos a pagar. De toda sorte, conforme ordenamento da Lei no 4320/1964, a inscrio de despesas nessa categoria presume a existncia de saldo de caixa para seu pagamento extraoramentrio no exerccio subsequente. O ponto problemtico das finanas pblicas brasileiras que a utilizao dos restos a pagar passou a ser um costume desatrelado da existncia de recursos em caixa. Em outras palavras, a contratao de despesas que no poderiam ser pagas com recursos do exerccio passou a ser normal e a pressionar cada vez mais as receitas dos exerccios seguintes. Claramente, a inflao aqui teve papel importante na difuso desse costume, pois o baixo controle sobre as finanas permitia essa prtica sem grande alarde. Os fornecedores concordavam em esperar para receber e para isso aumentavam seus preos de forma a ajustar prazos e ganhos. Assim o comprometimento futuro dos oramentos passou a ser prtica repassada de um mandato para outro, implicando volume significativo de dvida flutuante. Com a reduo da inflao essa prtica continuou a ser utilizada, em alguns casos at mais acentuadamente. Com dificuldade maior de manobrar o oramento, sem a ajuda da inflao, e com as finanas desestruturadas, a possibilidade de postergar despesas passou a ser uma sada interessante, principalmente em anos eleitorais. Dessa forma, esse tipo de endividamento ganhou peso. O municpio de So Paulo, por exemplo, chegou a contar durante a dcada de 1990 com mais de 20% das receitas correntes impactadas por restos a pagar, em volume acima das disponibilidades financeiras, como mostra a tabela 2.
227
TABELA 2
Evoluo dos restos a pagar do municpio de So Paulo dezembro de 2008

(Em R$ milhes)
Receitas correntes (A) Dez./1992 Dez./1993 Dez./1994 Dez./1995 Dez./1996 Dez./1997 Dez./1998 Dez./1999 Dez./2000 3 Dez./2001 Dez./2002 Dez./2003 Dez./2004 3 Dez./2005 Dez./2006 Dez./2007 Dez./2008 7.826,7 7.470,3 9.277,8 10.213,7 10.517,9 10.515,5 11.179,4 11.003,6 12.499,5 13.257,7 12.664,1 13.775,4 15.354,0 16.769,8 19.208,0 21.377,5 23.281,5 Restos a pagar1 (B) 768,9 358,8 632,0 1.358,3 1.821,6 1.772,0 2.048,4 2.574,6 608,2 995,2 1.103,2 1.342,8 1.209,6 1.965,5 2.538,7 3.059,0 2.015,5 (B)/(A) (%) 9,8 4,8 6,8 13,3 17,3 16,9 18,3 23,4 4,9 7,5 8,7 9,7 7,9 11,7 13,2 14,3 8,7 Disponibilidades2 (C) 83,5 152,3 330,8 541,0 112,4 109,0 65,3 89,0 103,6 1.360,6 1.154,0 612,4 426,0 2.591,4 3.847,9 4.535,6 2.835,8 (B)/(C) (%) 920,3 235,6 191,1 251,1 1620,3 1625,2 3139,1 2891,3 587,3 73,1 95,6 219,3 283,9 75,9 66,0 67,4 71,1
Fontes: B alanos anuais do municpio de So Paulo de 1992 a 2008 e atualizao monetria pelo ndice de Preos ao Consumidor (IPC)/Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) at dezembro de 2008. 1 Notas: Inclui servio da dvida a pagar. 2 Conceito do balano patrimonial, referente soma dos saldos de caixa, bancos e aplicaes nanceiras. 3 Os valores apresentados como restos a pagar nesses dois exerccios so questionados devido ocorrncia de cancelamen to de empenhos a pagar, que pressionaram os oramentos dos exerccios seguintes como despesas de exerccio anteriores.
Em termos de comparao, esse volume era equivalente ao oramento da Secretaria da Sade, segundo maior rgo em termos de despesa oramentria do municpio.12 claro que a maior ou menor utilizao desse expediente dependia do nmero de fornecedores de cada prefeitura e do giro e da capacidade de caixa desses fornecedores. De toda sorte, a prtica estava to difundida que este foi um dos temas mais polmicos na discusso da LRF, tratado em seu Art. 42. A proposta de organizao e promulgao de uma lei de responsabilidade fiscal se deu neste cenrio de descontrole estrutural das finanas, em grande medida resultado do processo inflacionrio e da poltica de juros elevados adotada pelo governo federal. Conforme j tratado anteriormente, esse cenrio de descontrole financeiro dos municpios, que tambm era compartilhado pelos estados,
12. Sistema de Execuo Oramentria da Prefeitura; dados coletados no perodo de 1994 a 1998.
228
dificultava a organizao financeira e fiscal do governo federal, visto que a posio consolidada da dvida levava em considerao o endividamento dos entes subnacionais, como tambm as metas de supervit primrio.
6 IMPACTOS DA LRF NOS MUNICPIOS 6.1 Impactos polticos
Os impactos polticos da LRF, que sero destacados, inserem-se em um contexto poltico mais amplo de relaes intergovernamentais, j abordado na introduo deste texto, com destaque para o desbalanceamento poltico dos entes da Federao na produo de polticas pblicas e, mais especificamente, o fortalecimento das relaes entre o governo federal e os municpios, em detrimento dos estados. Esse processo vem ocorrendo de diferentes maneiras nas polticas sociais universais e focalizadas, com mais relevncia nas reas da sade e da assistncia social. Na educao o considervel peso que os estados tm na organizao da rede pblica atua inclusive como mecanismo indutor dos processos de municipalizao do ensino fundamental (GOMES, 2008). Esta questo torna-se analiticamente importante, uma vez que, diante da institucionalidade federativa clssica, os estados-membros podem tornar-se coadjuvantes na produo das principais polticas pblicas sociais (LEITE; FONSECA, 2007). Argumenta-se aqui que, alm do desenho institucional de formulao e implementao das polticas sociais, aspectos no regulamentados da LRF contribuem para a tendncia de fortalecimento poltico das municipalidades com relao aos estados e, desta forma, acentuam as distores polticas nas relaes federativas no pas. Alm do no enquadramento da Unio nos rigores da LRF com relao aos limites do nvel de endividamento e de gasto com pessoal como se a Unio no fosse ente federativo outro dispositivo importante da lei, que cria o Conselho de Gesto Fiscal (CGF), ainda no foi regulamentado. Conforme o Projeto de Lei no 3.744/2000, de iniciativa do Poder Executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados desde o ano 2000,
(...) o Conselho de Gesto Fiscal - CGF, de que trata o art. 67 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, () rgo de deliberao coletiva, integrante da administrao pblica federal, vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com a participao de representantes da Unio, dos estados, dos municpios e de entidades tcnicas representativas da sociedade.13
Entre os vrios objetivos enunciados do conselho disseminao de boas prticas de ordenamento fiscal, padronizao das prestaes das contas pblicas, simplificao das normas da LRF para pequenos municpios e premiao dos
13. Disponvel em: <http://www.mp.gov.br/lrf/conteudo/legislacao/projeto_lei/projeto_lei_LRF_3744_00.htm>.
229
titulares dos poderes que alcanarem bons resultados na gesto fiscal est um especialmente importante para a presente discusso: a harmonizao e coordenao das prticas relativas gesto fiscal entre todos os entes da Federao. Portanto, a inexistncia do conselho se faz sentir, segundo Khair, Afonso e Oliveira (2006), na heterogeneidade de critrios de escriturao e divulgao das contas, bem como na falta de harmonizao e coordenao entre os tribunais de contas, o Ministrio Pblico e o Poder Executivo dos trs nveis de governo. Adicionalmente, como o CGF foi concebido com status de rgo da Federao, com representantes de todas as esferas de governo, de todos os poderes e da sociedade, a ausncia de regulamentao dessa instncia restringe os espaos institucionais de representao federativa na administrao fiscal, prejudicando no somente os municpios, mas tambm os estados. Outro aspecto a ser destacado diz respeito falta de percepo dos senadores, deputados federais e estaduais ou vereadores da influncia da LRF sobre a elaborao de leis que impactam as finanas pblicas e o papel que lhes cabe na fixao de metas fiscais e no controle da observncia das regras e limites disciplinados na lei (KHAIR; AFONSO; OLIVEIRA, 2006, p. 281 e 282). Segundo Nbrega (2009), a ausncia do CGF reflexo do processo ainda inacabado de institucionalizao da LRF. Para o autor chama ateno o fato de que a esfera federal tenha sido arrojada na criao dos mais variados tipos de conselhos, dispondo sobre grande diversidade temtica, mas at hoje no tenha conseguido votar e nem discutir o projeto de lei, enviado ao Congresso poucos meses depois de editada a LRF, para definir a composio e o funcionamento do CGF. Em suma, a prpria aplicao efetiva da LRF fica comprometida em funo da dificuldade para solucionar conflitos quanto sua interpretao e operacionalizao pelos estados e municpios, alm das dificuldades institucionais e operacionais dos tribunais de contas para romper com a postura passiva de anlise burocrtica das prestaes de contas. A criao do Comit de Articulao Federativa (CAF), no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, pode tambm ser considerada um fator de distoro das relaes federativas. O comit composto por representantes de 18 ministrios, bem como da Associao Brasileira de Municpios (ABM), da Confederao Nacional de Municpios (CNM) e da Frente Nacional de Prefeitos, e seu objetivo colaborar na elaborao de polticas pblicas federais e na implementao de aes entre os governos federal e municipais. Os principais assuntos tratados no mbito do comit so os problemas das regies metropolitanas transporte, habitao e saneamento , a reforma tributria e a gesto dos municpios. Vale enfatizar que no h referncia alguma no texto do decreto que criou o comit ao papel dos estados no processo de
230
articulao e pactuao federativa.14 Assim, a institucionalizao do CAF fortalece um espao de discusso de assuntos federativos no mbito do Executivo federal que no inclui os estados. Alm do desbalanceamento entre os entes federativos, h um problema correlato entre os municpios. Como as condies de gesto administrativa, financeira e fiscal so muito distintas entre os municpios, tem-se um quadro perverso que assola os menores e os mais pobres. A maior dependncia que esses municpios tm com relao s transferncias tributrias da Unio implica sua maior sujeio aos rigores da lei, o que se passa tambm com aqueles com contratos de federalizao da dvida mobiliria. O caso do municpio de So Paulo paradigmtico no sentido oposto. A aprovao da LRF no Senado Federal foi postergada para que a negociao da dvida do municpio fosse ratificada antes do perodo de vigncia da nova lei (LEITE, 2006). Por fim, h ainda uma questo poltica relevante referente ao impacto da LRF na relao entre os poderes Executivo e Legislativo no mbito municipal. A lei prev a necessidade de controle pari passu da execuo oramentria dos municpios com o intuito de observar em que medida as metas fiscais estipuladas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) esto de fato sendo cumpridas, a partir da real arrecadao de receitas e do volume de gastos empenhados. Neste sentido, a lei estabelece que, caso seja necessrio, as despesas devem ser contingenciadas para garantir o cumprimento das metas.15 A partir dessa previso possvel perceber o empoderamento do Poder Executivo que pode, segundo o 3o do mesmo Art. 9o da LRF, contingenciar as verbas do Poder Legislativo, caso necessrio. interessante perceber que a lgica de priorizao do supervit primrio possibilita inclusive a subordinao de um poder a outro, o que gera conflito com as disposies constitucionais de autonomia dos trs poderes, mas reafirma a tradio poltica brasileira de hipertrofia do Poder Executivo relativamente aos demais.
14. Disponvel em: <http://www.dji.com.br/decretos/2007-006181/2007-006181.htm>. 15. Conforme disposto no Art. 9o, Se vericado, ao nal de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao nanceira, segundo os critrios xados pela lei de diretrizes oramentrias. 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-sede forma proporcional s redues efetivadas. 2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores nanceiros segundo os critrios xados pela lei de diretrizes oramentrias (grifo nosso).
231
6.2 Impactos institucionais
A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe a necessidade de reorganizao das administraes municipais para adaptarem-se s regras legais. Isso se deveu no apenas ao fato de terem que controlar as despesas de pessoal e o endividamento para adequarem-se aos limites previstos, mas tambm necessidade de organizarem pessoas e sistemas de informao para a elaborao de todos os quadros exigidos pela lei e controlados pela Secretaria do Tesouro Nacional. De fato, a LRF implica a gerao de quantidade expressiva de informaes bimestral e quadrimestralmente, com referncia aos poderes Executivo (administraes direta e indireta) e Legislativo. So inmeras tabelas que devem ser geradas e cuja atualizao e prestao de contas em prazo adequado condicionam inclusive o repasse de transferncias voluntrias. A adequao aos limites necessria para a avaliao da possibilidade de realizao de operao de crdito pelos municpios, seja junto aos organismos externos, como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Mundial (BIRD), seja junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esse processo de organizao de informaes foi naturalmente mais fcil para municpios maiores. Os demais necessitaram de apoio do governo federal para a adequao exigida. Outra alterao institucional trazida pela LRF foi o empoderamento dos tribunais de contas estaduais e municipais, muito desacreditados na dcada de 1990 e que passaram, a partir de 2001, a ter novo posicionamento no controle das contas pblicas. A LRF estipula que os tribunais de contas devem acompanhar os limites e as regras estabelecidas na lei, inclusive avisando os poderes Executivo e Legislativo sobre o avano de gastos em direo ao limite prudencial da dvida e da despesa de pessoal. Com sua nova funo de guardies da responsabilidade fiscal, esses rgos tiveram a possibilidade de construir uma nova institucionalidade na direo de maior accountability pblica e, com isso, diluir as crticas relacionadas a sua costumeira submisso ao Poder Executivo. Arantes, Abrucio e Teixeira (2005) realizaram levantamento junto aos gestores e tcnicos do Executivo que demonstrou que, para 48,8% destes, as aes dos tribunais de contas tiveram impacto importante no cumprimento das regras dispostas pela LRF. Segundo os autores, possvel verificar sensvel melhora na imagem desses rgos aps a promulgao da LRF, sendo que sua atuao est mais forte e programada, o que implica um processo de conversao e adequao do Executivo s auditorias realizadas pelos tribunais. Contudo, nesse processo de empoderamento desses rgos de controle importante mencionar que no existe padronizao dos procedimentos. As diferenas regionais combinadas s diferenas tcnicas e s polticas implicam, muitas vezes, na tomada de decises ad hoc. Assim, em alguns estados possvel verificar
232
maior complacncia dos tribunais de contas com o endividamento flutuante dos municpios, ao passo que em outros o rigor de fato a letra da lei. Contribui para esse tipo de situao a ausncia j citada do CGF. Sendo assim, a amplitude de atuao dos tribunais de contas est condicionada s interpretaes legais sobre o que dispem a LRF. Nesse sentido, h ainda outra lacuna na atuao daqueles rgos, segundo Arantes, Abrucio e Teixeira (2005). Se os tribunais de contas colocam-se, a partir da LRF, como atores importantes no arranjo poltico de governos municipais, sua preocupao maior ainda tem sido com aspectos formalistas do controle, isto , a adequao ao regramento da lei, com pouca ateno sobre metas e resultados das polticas pblicas executadas por municpios. Neste cenrio, os autores entendem que se deveria caminhar para a criao de algum tipo de contratualizao entre os Executivos e os tribunais de contas, nos moldes da legislao fiscal, tornando-se possvel definir metas e indicadores de gesto e resultados:
preciso fazer essa mesma mudana nos TCs [tribunais de contas] brasileiros e, tal como a LRF, que, segundo os entrevistados, reforou o papel desses tribunais na fiscalizao das finanas pblicas, seria necessrio criar algum tipo de incentivo legal para que eles concentrem suas preocupaes no tema do desempenho da gesto pblica, em vez de atuarem basicamente pela lgica do formalismo. Nesse sentido, alterar as leis oramentrias e mesmo obrigar os governos a definir metas e meios que possam ser acompanhados so passos fundamentais para adequar os Tribunais de Contas nova viso de controle que se espalha pelo mundo (ARANTES; ABRUCIO; TEXEIRA, 2005, p. 80).
Quanto ao excesso de zelo dos tribunais de contas sobre o aspecto formalista do controle, interessante mencionar que a LRF exige, como j ressaltado, grande nmero de relatrios de execuo oramentria e gesto fiscal, os quais ficam disposio do controle externo, tanto formal quanto social. De fato, um dos aspectos mais discutidos em torno da LRF foi o aumento de controle que esta permitiria, ao criar maior transparncia das contas pblicas para a sociedade. No entanto, se o maior nmero de informaes disponveis aumenta o poder relativo da tomada de contas pelos tribunais, esse empoderamento no to imediato no que diz respeito sociedade civil. A publicizao das informaes financeiras e legais de um governo apenas se transforma em transparncia e permeabilidade pblica se houver dois elementos fundamentais: compreenso do pblico sobre as informaes disponibilizadas e canal de comunicao entre governo e sociedade. Sem esses requisitos, apesar de estar garantido o princpio da publicidade, no possvel garantir a transparncia, pois a probabilidade da sociedade conseguir entender os demonstrativos contbeis apresentados na internet como exige a STN muito baixa.
233
Nesse campo tambm cabem avanos para alm do exigido pela lei, em especial no sentido de traduzir as informaes financeiras e fiscais e trabalh-las de modo a que seja possvel relacion-las aos resultados das polticas pblicas de educao, sade, habitao, transporte, isto , aos servios e bens pblicos, que podem ser mais concretamente observados e controlados pela comunidade. Nessa direo caminhar-se-ia para a chamada accountability horizontal e o controle social poderia ser, de fato, empoderado (ABRUCIO; LOUREIRO, 2004).
6.3 Impactos scais
O quadro fiscal que se desenha na primeira dcada de implementao da LRF contrasta com as reaes dos atores federativos no processo de tramitao do projeto de lei (PL) que lhe deu origem, especialmente com as fortes reaes contrrias dos prefeitos. Segundo Leite (2006), uma primeira leitura do texto do PL que entrou na Cmara poderia sugerir que os interesses fiscais e financeiros dos atores federativos, especialmente estados e municpios, seriam afetados negativamente com a aprovao da lei, em funo da reduo do espao de autonomia que ela promoveria. Contudo, os governadores e os prefeitos tiveram comportamentos distintos no decorrer de todo o processo. Os governadores no agiram como atores com poder de veto no processo decisrio da LRF. Agiram, antes, como facilitadores, sugerindo ideias para o aperfeioamento da lei em convergncia com os seus interesses. Houve manifestaes pblicas de posies crticas, especialmente por parte de So Paulo, mas no houve mobilizao poltica para pressionar as bancadas no Congresso, nem o Executivo federal. Segundo Leite (2006), dois motivos explicam esse comportamento. Em primeiro lugar, o fato de que a possibilidade de financiamento por endividamento j havia sido encerrada com a renegociao das dvidas dos estados no mbito da Lei no 9496/1997; outras restries severas como a emisso de ARO no ltimo ano de mandato e de novos ttulos pblicos por parte dos governos subnacionais que tivessem sua dvida mobiliria refinanciada pela Unio tambm j estavam previstas na Resoluo no 78/1998, do Senado Federal. Em segundo lugar, est o fato de que a LRF reduziria o nus da realizao do ajuste dos gastos com pessoal pelos Executivos estaduais, especialmente ao estabelecer limites de gastos tambm para os poderes Legislativo e Judicirio dos estados. Assim, os governadores argumentavam que tinham de respeitar os limites da lei diante das demandas dos seus eleitores e diante dos chefes dos outros poderes estaduais. A partir do momento que o governo federal incorporou o dispositivo da fixao de sublimites para despesa com pessoal de cada poder, a aprovao da LRF tornou-se interessante para os governadores. A ao dos prefeitos, por sua vez, foi diferente nesse processo. Eles agiram de forma mais contundente, pressionando os deputados e os senadores contra a aprovao da lei, por meio de marchas a Braslia para fazer presso sobre os parlamentares.
234
H algumas explicaes para este comportamento diferenciado entre governadores e prefeitos. As condies de renegociao das dvidas dos estados e dos municpios eram diferentes. Os estados estariam amarrados aos contratos de refinanciamento na vigncia da LRF. A grande maioria dos municpios, por sua vez, enfrentava um endividamento de outra natureza, que consistia nos restos a pagar deixados de um mandato para o outro. No ano da promulgao da LRF, os prefeitos estavam em ltimo ano de mandato e teriam o nus do ajuste teriam de honrar os restos a pagar e no poderiam utilizar o mesmo artifcio oramentrio no caso de reeleio. Ademais, as prefeituras tinham menos possibilidade de formao de dvida mobiliria.16 Vrios estudos sobre os impactos fiscais da LRF nos municpios ao longo da primeira dcada de sua implementao demonstraram um processo interessante, que contrasta com a reao inicial dos prefeitos diante da criao da lei. Segundo estudo da Confederao Nacional dos Municpios, as prefeituras brasileiras tm permanecido abaixo do limite mximo de endividamento fixado pela LRF, apresentando endividamento mdio entre 3% e 8% da Receita Corrente Lquida (RCL) soma de todos os recursos captados pelos cofres municipais. De 2002 at 2007, a recuperao financeira dos municpios derrubou o endividamento mdio de 8,04% para 3,29% sobre a RCL. O ndice de suficincia de caixa apresentou expressiva melhora em 2007, atingindo a mdia de 4,83%. Os municpios deixaram de ter mais dbitos do que disponibilidade de caixa, como aconteceu em 2002 e 2003 e passaram para situao de sobra de caixa entre 2004 e 2007. No perodo, houve avano do supervit primrio, que mede a diferena entre receitas e despesas. Depois de apurar dficit em 2006, o resultado voltou a ser positivo em 2007: 2,82% ante 0,45% negativos.17 No que se refere aos gastos com pessoal, o estudo apontou uma queda de 1,18 ponto percentual em 2007 com relao a 2006: ndice mdio de 44,6% da RCL, conforme teto previsto na LRF, de 60%. Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007) reforam o quadro de controle dos gastos com pessoal e endividamento das municipalidades nos ltimos anos, e defendem a ideia de que a LRF funciona como mecanismo de incentivos perversos, que prejudica a eficincia alocativa dos recursos pblicos municipais. Antes da vigncia da lei haviam
16. Alm das questes apresentadas, havia tambm incentivos institucionais diferentes com relao possibilidade de punio: as regras de punio que estavam previstas na LRF referiam-se a sanes diferentes para governadores e prefeitos. Os governadores so regidos pela Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, lei de crimes de responsabilidade, que prev punio poltica, e os prefeitos, pelo Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, que prev punio penal. Esta diferena institucional gerou diferentes reaes dos atores federativos diante do projeto da LRF. As alternativas polticas dos governadores e prefeitos foram desenhadas ex-ante, devido ao fato de que o arranjo institucional dos controles de gastos e de endividamento dos governos estaduais j vinham restringindo os espaos de atuao nanceira dos chefes dos Executivos estaduais, desde 1997 e 1998. No caso dos municpios, durante a prpria tramitao da LRF, alguns acordos de renegociao das dvidas tiveram que ser apressados, nas vsperas da sano da lei no Senado, como foi o caso de So Paulo (LEITE, 2006). 17. Disponvel em: <http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/DividaMunicipiosAbaixoTetoLrf>.
235
sido impostos limites distantes da realidade dos municpios brasileiros, isto , muito acima da realidade de seus resultados mdios. Isso sugere um erro de calibragem na fixao dos limites, dado que um dos objetivos era evitar o aumento sem critrio dos gastos com pessoal. Com a nova lei, no caso da despesa com pessoal como proporo da RCL, a imposio do limite de 60% estimulou o ajuste da minoria dos municpios que ultrapassava o teto estabelecido. Contudo, estimulou tambm o aumento dessa despesa para a maioria dos municpios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto. Entre os municpios que gastavam valores muito abaixo do limite legalmente fixado h a tendncia de perseguir este limite como meta de gastos e endividamento, em vez de melhor alocarem seus gastos entre tantos outros usos alternativos para os recursos (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007). No necessariamente, contudo, essa tendncia se confirmar, pois h outros fatores que incidem sobre a gesto de pessoal e seu volume de despesas, para alm da possibilidade de incremento at os limites legais, como as polticas de recursos humanos e de terceirizao da prestao de servios pblicos, que sero discutidas mais adiante. Quanto relao entre a dvida consolidada lquida (DCL) e a receita corrente lquida (RCL), observa-se que este indicador cai na mdia dos municpios. Segundo os autores, a LRF vem sendo eficiente ao diminuir a relao DCL/RCL da mdia dos municpios. Concluiu-se tambm que esta diminuio consequncia da maior arrecadao prpria, o que pode refletir um aspecto positivo: o aumento da arrecadao prpria dos municpios, na mdia, em contraste com o grande percentual de municpios que dependem do FPM, em torno de 54%, como j citado anteriormente. Comparando situaes distintas de endividamento, os autores argumentam que a lei gerou um efeito controlador para o pequeno nmero de municpios que ultrapassava o limite imposto. No entanto, aqueles que no se ajustaram aumentaram sua participao na dvida agregada de todos os municpios. Portanto, neste caso notaram-se dois efeitos: alm do controle da dvida de alguns municpios, houve concentrao do endividamento em outros que no se ajustaram (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007, p. 53). O estudo de Menezes e Toneto Jr. (2006) refora esses argumentos com uma anlise desagregada por tipo de despesa. Os resultados mostram que a LRF foi eficaz no ajuste oramentrio, contendo o aumento das despesas totais, mas isso ocorreu em virtude da queda nas despesas com investimento, e no por causa da reduo esperada nas despesas com pessoal. A LRF provocou queda de 15,1% na despesa de capital, que pode ter ocorrido em funo de trs causas principais: i) restrio a operaes de crdito imposta por meio da Resoluo no 43 do Senado Federal; ii) limitao do endividamento posta pela Resoluo no 40 do Senado Federal; e iii) conteno de dficits excessivos preconizada pela LRF, que acabou pressionando os gastos com maior nvel de discricionariedade para baixo (MENEZES; TONETO JR., 2006, p. 25).
236
Algumas questes importantes perpassam os dois estudos citados, especialmente a hiptese de que os problemas abordados anteriormente surgiram em funo da escolha equivocada dos critrios de definio dos limites da lei, que no consideraram a heterogeneidade e a complexidade da dimenso fiscal e financeira das municipalidades brasileiras. De fato, pode-se especular sobre a utilizao de estudos tericos e empricos desconectados da realidade da grande maioria dos municpios e, complementarmente, do foco principal da lei ter sido aqueles em situao mais problemtica, sobre endividados e com gastos elevados, o que gerou limites distantes da realidade da maioria dos municpios, ou da mdia de endividamento e gastos com pessoal apresentada antes e depois da implementao da lei (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2007). A eficcia da lei aumentaria se levasse em considerao as diferentes caractersticas de cada ente subnacional e se estabelecesse mecanismos que impedissem o surgimento de distores na composio da despesa, pois a queda na despesa com investimento pode influenciar significativamente o provimento futuro de bens e servios pblicos nos municpios (MENEZES; TONETO JR., 2006).
6.4 Impactos na gesto e nos gastos sociais
A escolha institucional de polticas nunca est desatrelada do contexto social e poltico dos legisladores que a formulam e tambm no isenta os responsveis por sua efetivao de atuarem sobre ela (CLUNE, 1987). A probabilidade de sucesso e adequao dos arranjos institucionais adotados entre entes federativos passa por um conjunto de foras polticas que derivam das vrias possveis atuaes a partir desse arranjo e das vantagens e desvantagens que sero colhidas a partir de sua implementao. Quanto maior o nmero de atores sociopolticos envolvidos nesse arranjo tanto maior a gama de possibilidades. A avaliao das implicaes da LRF sobre a gesto municipal parte de dois pressupostos. O primeiro que esta uma construo institucional que resulta de determinado contexto histrico e da aglutinao de foras e adeses que viabilizaram a aceitao coletiva de sua aprovao, conforme j abordado. Adicionalmente, assume-se tambm que a aprovao da LRF o incio de outro processo de construo institucional, no qual os atores criaro suas interpretaes jurdicas, econmicas e sociais para a nova lei e adotaro atitude adaptativa em relao a esta. Esse processo em um pas que agrega tantas diferenas regionais, culturais e polticas tem nuances especficas em diferentes estados e municpios, mas apresenta tambm traos de semelhanas, muitos desses incentivados pelas regras da lei ou ainda pelas brechas legais. Os municpios tm sido responsveis pela implementao de parte importante das polticas de Estado, uma vez que a lgica construda desde a Constituio de 1988 os imbuiu de recursos e responsabilidades de gastos, alm de determinar regras e formatos para esses gastos.
237
A Lei de Responsabilidade Fiscal atua no sentido de consolidar o processo de estruturao dos municpios em parmetros fiscais controlados e de garantir a observncia das regras na implementao das polticas pblicas nacionais. Isto , h um controle alm dos limites de endividamento e cumprimento de metas de supervit, mas tambm focado no controle das despesas de pessoal e nos gastos dos sistemas de sade e educao e nas transferncias para os fundos estaduais e municipais. O entendimento dessa lgica de controle e das possveis consequncias dos ditames legais essencial para entender os contornos das polticas nos ltimos anos. No que se refere ao controle das despesas de pessoal, alm de fixar limites de comprometimento da receita divididos entre poderes, atingindo no mximo 60% da RCL, a LRF estabeleceu outra restrio importante, conforme disposto no Art. 71: nos trs primeiros exerccios aps a vigncia da lei, a despesa com pessoal no poderia ultrapassar, em percentual da RCL, a despesa verificada no exerccio imediatamente anterior, acrescida de no mximo 10%, se esta fosse inferior ao limite definido na lei. No que diz respeito limitao de at 60% da RCL, estudos importantes analisaram dados dos municpios brasileiros antes e depois da implementao da LRF, como o trabalho de Fioravante, Pinheiro e Vieira (2007) j abordado na seo anterior. Os dados desse estudo sugerem que os municpios tendero a se acomodar em torno do limite de 60% no mdio prazo. Quanto a isso, cabem algumas reflexes. importante, por exemplo, pensar por que, segundo levantamento desses autores e tambm da STN (BRASIL, 2008), o patamar de gastos com despesas de pessoal ainda est abaixo do limite de 60%, chegando a 44% da RCL em 2007, havendo inclusive municpios de grande porte que comprometem menos de 40% de sua RCL com pessoal. No primeiro perodo de vigncia da lei houve grande preocupao com o enquadramento nos limites e com o atendimento ao Art. 71. Porm, mesmo aps o trmino dos trs primeiros exerccios, continua a haver grande preocupao com as despesas de pessoal, por parte tanto dos tribunais de contas quanto dos setores financeiros das prefeituras. Isto , h uma contnua tenso sobre aumento de salrios, criao de novas carreiras, gratificaes. A hiptese justificativa desse comportamento a de que os municpios tm escolhido outros caminhos alternativos ao aumento das despesas de pessoal por dois grandes motivos: a influncia da reforma administrativa gerencialista empreendida no final da dcada de 1990 e a valorizao do discurso fiscalista, que empodera as reas fazendrio-financeiras dos municpios. Quanto reforma administrativa, foi no mbito da sua implementao que se consolidou a supremacia dos contratos de gesto com organizaes externas administrao pblica na conduo das polticas governamentais, o que permitiria
238
maior agilidade na realizao de servios, com menores custos e mais transparncia. A escolha dessa alternativa implica o aumento de gastos com contratao de terceiros, reduzindo o impacto das despesas de pessoal na folha de pagamentos. Esse tipo de gasto, segundo esta perspectiva, oneroso, ineficiente e, no limite, implica descumprir as regras determinadas pela LRF e pela boa gesto pblica. Sendo assim, aumentar as despesas de pessoal acarreta custos polticos, ainda que o patamar de gasto esteja muito abaixo do determinado por lei. Por outro lado, as administraes municipais podem fazer uso da contratao de servios de terceiros tanto pessoa fsica quanto jurdica , de forma complementar ou mesmo em substituio despesa de pessoal. Esse tipo de contratao tambm foi inicialmente objeto de regramento pela LRF, como mostra o Art. 72 a seguir:
A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20 no poder exceder, em percentual da receita corrente lquida, a do exerccio anterior entrada em vigor desta Lei Complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte.
Contudo, como se percebe, o controle esteve restrito aos trs primeiros exerccios da lei. Desde ento, tem sido bastante fluido, visto que nos relatrios de gesto fiscal isto no salientado. Apesar de haver orientao da STN para que esse tipo de despesa seja includa no clculo da despesa de pessoal, quando seu intuito for substituio de mo de obra, conforme previsto no Art. 18 da LRF, isto no tem sido observado e nem cobrado, na prtica. A evoluo dessa despesa chama ateno nos ltimos anos. A ttulo de exemplo interessante destacar estudo da STN que avaliou uma amostra de 3.572 municpios, no perodo de 1998 a 2007, e verificou que as despesas de pessoal passaram de R$ 25,1 bilhes em 1998 para R$ 71,5 bilhes em 2007, acumulando um crescimento de 184,5%. Nesse mesmo perodo, o grupo de outras despesas correntes aumentou de R$ 20,4 bilhes em 1998 para R$ 75,5 bilhes, isto , 269%, sendo que as principais despesas nesse grupo referem-se terceirizao.
TABELA 3
Variao de receitas e despesas municipais 1998-20071
(Em R$ milhes)
1998 Receita Bruta = Receita Lquida (A) Receitas de arrecadao prpria Receitas de transferncias Despesas no nanceiras (B) 52.119 18.740 33.379 52.839 1999 57.958 20.274 37.684 57.953 2000 67.735 23.282 44.453 64.460 2001 2002 2003 2004 2005 128.384 44.635 83.749 121.018 2006 146.496 50.271 96.226 142.800 2007 167.286 59.371 107.915 165.768 (Continua)
76.150 87.287 26.001 30.680 50.159 56.607 71.731 85.705
95.752 113.103 35.163 60.589 40.961 72.142
96.473 110.642

(Continuao) 1998 Pessoal Ativos Inativos e pensionistas Outras Outras despesas correntes e de capital Outras despesas correntes Investimentos Outras despesas de capital Resultado primrio (B-A) 25133 17588 3167 4378 27706 20462 6293 950 (720) 1999 27776 18838 3518 5420 30177 23435 5637 1105 5 2000 30777 21280 3792 5705 33683 25896 84 903 3275 2001 35355 23845 4340 7170 36376 29225 6397 753 4428 2002 38271 28796 4790 4686 47434 36097 10773 565 1581 2003 44162 32855 5451 5846 52311 41471 10150 680 (722) 2004 49932 37800 6041 6091 60711 47910 12364 437 2460 2005 55126 43562 5115 6449 65891 55279 10235 378 7366 2006 61462 50190 4039 7233 81339 65375 15540 424 3696
239
2007 71518 60553 4181 6784 94249 75521 17995 738 1519
Fonte: Brasil (2008, p. 21), tabela Perl e Evoluo das Finanas Pblicas Municipais 1998-2007. Nota: 1 Amostra de 3.572 municpios.
Para uma anlise um pouco mais especfica foram levantados, para o mesmo perodo, dados referentes s despesas de pessoal e de servios terceirizados das capitais brasileiras, o que est apresentado a seguir.
TABELA 4
Anlise comparativa de despesas municipais pessoal e servios de terceiros para os anos de 1998 e 2007
(Em R$ milhes)1
1998 Municpio Despesas de pessoal 99,22 284,95 716,66 34,01 170,49 158,63 725,18 208,66 539,64 343,46 0,00 65,45 137,85 403,27 204,68 Servios terceiros 21,92 283,13 189,61 29,15 82,27 145,22 1.268,57 105,37 276,94 439,09 0,00 23,47 190,06 161,25 124,74 Despesas de pessoal 303,29 576,78 1.644,70 171,96 421,73 277,37 1.163,21 302,59 1.123,46 646,52 325,33 143,60 340,67 751,91 418,96 2007 Servios terceiros 169,85 389,69 1.000,01 79,67 345,25 189,27 1.389,96 120,42 752,04 551,92 204,18 57,20 291,12 431,66 214,58 2007-1998 Var. de pessoal (%) 205,66 102,41 129,49 405,63 147,36 74,85 60,40 45,01 108,19 88,24 119,38 147,14 86,45 104,69 Var. de terceiros (%) 674,88 37,63 427,39 173,31 319,65 30,33 9,57 14,29 171,56 25,70 143,70 53,17 167,70 72,02
Aracaju Belm Belo Horizonte Boa Vista Campo Grande Cuiab Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Joo Pessoa Macap Macei Manaus Natal
(Continua)
240
(Continuao)
1998 Municpio Despesas de pessoal 47,61 779,95 0,00 571,57 80,77 3.528,88 526,47 192,53 5.156,33 206,55 228,66 Servios terceiros 36,49 814,02 0,00 457,06 26,27 1.367,77 0,00 91,87 3.612,70 23,00 112,80 Despesas de pessoal 153,67 1.341,48 177,45 820,96 132,30 5.002,25 704,97 486,81 7.371,84 312,81 447,79 2007 Servios terceiros 64,47 645,30 70,47 648,53 65,14 1.807,35 872,24 363,79 5.622,26 241,04 234,54 2007-1998 Var. de pessoal (%) 222,78 72,00 43,63 63,79 41,75 33,90 152,85 42,97 51,44 95,83 Var. de terceiros (%) 76,66 -20,73 41,89 147,93 32,14 295,98 55,62 947,89 107,93
Palmas Porto Alegre Porto Velho Recife Rio Branco Rio de Janeiro Salvador So Lus So Paulo Terezina Vitria
Fonte: Finanas Brasileiras (Finbra)/STN. Elaborao prpria. Nota: 1 Atualizado pela mdia do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) para 2007.
A partir dessa tabela possvel perceber que o aumento das despesas com servios terceirizados no perodo supera o aumento registrado para despesas de pessoal em 11 capitais. Entre estas, chama ateno os casos de Aracaju, Belo Horizonte, Campo Grande, So Lus e Teresina. Apesar de no ser possvel inferir que esta uma tendncia geral, em funo dos dados de outras capitais em especial Porto Alegre, que parece ter comportamento oposto ao citado esse levantamento indica que em algumas localidades a terceirizao de servios tem atingido patamares importantes e que, em consequncia, o aumento da despesa de pessoal no tem seguido tendncia em direo aos limites da LRF. Esse aumento, que ocorre, por exemplo, em So Paulo, cujo comprometimento da RCL com pessoal de 36,7%,18 coloca a terceirizao em patamar de grande relevncia para a execuo de polticas pblicas, visto que esta tem ocorrido no apenas em tarefas meio e complementares, como vigilncia, limpeza e segurana patrimonial, mas inclusive no centro das polticas de sade, educao e assistncia social. fato que existe certa polmica em relao a quanto de eficincia e efetividade das polticas est associado atuao direta do Estado ou possibilidade de contratualizao dos produtos e servios pblicos, no necessariamente com a administrao pblica, mas tambm com organizaes sociais ou privadas.
18. Segundo dados do Relatrio de Gesto Fiscal da Prefeitura do Municpio de So Paulo do segundo quadrimestre de 2009. Disponvel em: <http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/arquivos/secretarias/nancas/contas-publicas/DP-Consolidado-2quadrim-2009.pdf>.
241
Contudo, necessrio mencionar que o uso contnuo e ascendente deste tipo de despesa, sem os devidos controles e a necessria transparncia, pode gerar estmulo a contratos precrios de trabalho, bem como a manuteno do patamar da folha de pagamentos em equilbrio artificial. Ao mesmo tempo em que h restrio para realizao de concursos e reformulao de carreiras, contratam-se prestadores de servios para a execuo de polticas pblicas por meio da terceirizao, dificultando a noo real do quantitativo de pessoas e salrios envolvidos na implementao das polticas pblicas. Esse quadro tende a se agravar quando se observa o fenmeno da quarteirizao, quando as entidades privadas contratam outras entidades para realizar a oferta do servio, reduzindo assim a possibilidade de controle e responsabilizao por parte do Estado. Alm das despesas com servios terceirizados interessante ponderar a supremacia das despesas com investimento na viso de senso comum. Estas despesas, que englobam obras e aquisio de equipamentos, so muitas vezes consideradas de forma mais positiva do que as despesas com pessoal, visto que no criam um peso oramentrio e podem ser comprimveis, alm de gerar impacto maior na economia e muitas vezes tambm mais impactos polticos.19 Contudo, essa anlise encoberta o fato de que boa parte dos investimentos pblicos, em especial nos municpios, est atrelada educao, sade ou assistncia social cerca de 50% dos oramentos municipais esto nessas reas. Os investimentos nessas reas implicam, obrigatoriamente, elevao de custeio em momento posterior, seja de professores, mdicos, enfermeiros, operadores de raio X ou assistentes sociais. No claro para boa parte da sociedade que economizar em custeio nessas reas no permitir elevar os gastos com asfalto, viadutos ou segurana pblica, pois os recursos nessas reas so vinculados sua finalidade. Reduzir o custeio pode aumentar a disponibilidade de investimentos, mas o incremento constante desses investimentos sem pessoal adequado para operao gera graves problemas de gesto. Esses problemas so complexos, considerando-se que os gastos com sade e educao so controlados periodicamente por meio dos relatrios de gesto fiscal, auditados mais fortemente pelos tribunais de contas, justamente por envolverem montante volumoso de recursos cuja aplicao vinculada e obrigatria. O descumprimento dos limites de educao e sade sujeita o chefe do Executivo a processo administrativo, podendo chegar inclusive ao impeachment. Alm disso, o cumprimento desses limites analisado tambm pela STN em processos de solicitao de autorizao para operaes de crdito. Ou seja, as reas da sade e da educao sofrem grande presso para gastar os recursos definidos em lei, porm no podem pressionar o aumento de gastos com pessoal em volume que coloque
19. Ver a anlise realizada por Mendes e Rocha (2004) sobre investimentos em educao e sade nos municpios no trabalho: O que reelege um prefeito?.
242
em risco os limites legais. Sendo assim, os municpios, a partir do processo de descentralizao, tm, por um lado, um aumento das atribuies de polticas sociais e, por outro, um aumento da dificuldade de gerenciamento dessas polticas. Alm da possvel influncia ocasionada pelas reformas gerenciais do Estado na reduo ou conteno das despesas de pessoal, possvel tambm que o controle do patamar da folha de pagamentos em alguns municpios esteja associado ao discurso protetor e perseguidor das metas fiscais, utilizado pelas reas fazendrias e financeiras. Nesse processo importante reconhecer que a LRF trouxe o empoderamento dessas reas nos municpios, visto que essas so responsveis pelo cumprimento das regras legais e pela prestao peridica de contas sobre o desempenho municipal para o Poder Legislativo e para o governo federal STN e Senado Federal. Ao mesmo tempo em que a LRF representa uma presso vertical de controle federal sobre os municpios, tem sido utilizada tambm como mecanismo de presso horizontal ou de conteno da rea financeira sobre as reas fins no mesmo nvel de poder. Nesse sentido, a LRF atua no controle do conflito distributivo em torno do aumento de gastos, em especial daqueles controlados pela lei, como pessoal. O fato das reas fins terem maior dificuldade para entender a metodologia de clculo das receitas e despesas utilizadas para chegar ao limite de comprometimento, e tambm terem menor acesso a informaes da arrecadao fazendria e das despesas consolidadas, faz com que tenham menor poder de argumentao para solicitar aumentos salariais e autorizaes de contratao. Em geral, essas reas somente conhecem os valores a posteriori, isto , depois de fechada a execuo oramentria, o que dificulta a discusso no momento de elaborao do oramento, no qual se d o pice do conflito. A argumentao de que qualquer aumento trar desequilbrio pelo seu impacto em exerccios futuros e na folha de inativos dificilmente questionada. Ressalta-se que esse desconhecimento tambm compartilhado por outros atores, como sindicatos, conselhos, organizaes sociais de controle, o que corrobora a situao de desequilbrio e assimetria informacional e refora as reas financeiras. Nesse sentido, interessante mencionar que, em 2004, o MEC publicou o Manual do FUNDEF, o qual esclareceria, entre outras questes, que a utilizao de 60% ou mais dos recursos do fundo para despesas de pessoal do ensino fundamental no era incompatvel com a LRF. Obviamente os montantes de clculo eram absolutamente distintos, sendo o FUNDEF restrito a algumas receitas com aplicao destinada ao ensino fundamental, enquanto a lei preocupava-se em controlar o consolidado das despesas de pessoal, que no caso dos municpios no poderia ultrapassar 54% da RCL. A preocupao com a lei e a utilizao de terrorismo fiscalista, no entanto, obrigaram o MEC a se posicionar buscando esclarecer a ausncia de incompatibilidade (BRASIL, 2004, p. 28).
243
Dessa forma, parece haver um desbalanceamento no discurso poltico em favor da austeridade fiscal. Na falta de clareza sobre os nmeros entre os atores polticos relevantes, o peso poltico de cada rea junto cpula de governo favorecer ou no a possibilidade de aumento, reforando uma poltica de incrementalismo oramentrio e resultados fiscais, e no de gesto de resultados qualitativos de governo. Esse problema sustentado por meio da prpria lgica das polticas e programas nacionais, nos quais as metas quantitativas e a demonstrao de execuo financeira dos gastos so mais importantes do que a comprovao de metas qualitativas, de desempenho, de atendimento, entre outras.
Sem dvida alguma, a LRF representa grande avano diante do quadro de desordem fiscal que caracterizava os trs nveis de governo durante a dcada de 1980. Contudo, as mudanas apresentadas nas polticas sociais, desde a dcada de 1990, criaram um quadro marcado por dissonncias e paradoxos que precisam ser enfrentados, com srios impactos polticos sobre as relaes intergovernamentais e sobre as polticas pblicas. A incompletude na implementao da LRF, especialmente no que tange incorporao do governo federal nos rigores da lei, se agrava em um quadro normativo no qual ainda no se regulamentou o Art. 23 da Constituio Federal que trata das relaes cooperativas entre as instncias federativas. Um dos problemas desse dficit normativo a institucionalizao ad hoc de processos de descentralizao das polticas, sem a regulamentao prvia dos termos da cooperao. No que tange aos instrumentos de controle de gasto e endividamento previstos na lei, h a necessidade de uma calibragem que d conta da heterogeneidade entre os municpios brasileiros e do aprimoramento de um sistema de incentivos com uma viso mais ampla do oramento e do planejamento pblico. No atual quadro, a busca do alcance de metas quantitativas de execuo financeira representa verdadeira camisa de fora sobre os chefes dos Executivos municipais, que, recentemente, esto sendo cobrados tambm por metas qualitativas, de desempenho e de impactos das polticas pelo Ministrio Pblico e pelos tribunais de contas. A compatibilizao desses critrios passa pela necessria migrao de um modelo rgido de gesto fiscal para um modelo estratgico de desenvolvimento, no qual as questes fiscais e sociais devem se relacionar de forma mais articulada. Outro ponto que merece destaque que a maioria dos municpios respeita os limites de gasto com pessoal, mas o que se verifica que a LRF pode ser utilizada politicamente para justificar o discurso de controle do aumento deste tipo de despesa. possvel que a implementao da reforma administrativa, em vrias instncias governamentais, tenha se beneficiado do empoderamento
244
das estruturas fiscais e em alguns locais fortalecido o processo de terceirizao dos servios. O resultado em termos de qualidade dos servios muito incerto, podendo levar precarizao das condies de trabalho envolvidas na oferta de servios pblicos e reduo do controle e da responsabilizao dos ofertadores dos servios. Essas hipteses indicam a necessidade de aprofundamento dos estudos referentes s contrataes de pessoal e servios terceirizados no perodo recente nos municpios brasileiros. Faz-se fundamental ainda a construo de uma viso de responsabilizao social, ou seja, o estabelecimento do papel estratgico das polticas sociais em um plano de desenvolvimento nacional que compatibilize boas prticas fiscais com metas qualitativas de oferta de servios sociais nos vrios nveis de governo. Por fim, cabe lembrar que, a partir das possibilidades colocadas, direta ou indiretamente, pelas regras criadas pela LRF, novas institucionalidades e formas de gesto podem ser criadas nos municpios. A apropriao dessas regras de forma mais ou menos contundente pelos atores locais implica a construo de possibilidades de gesto nas quais o municpio poder ou no ser protagonista da ao estatal.
245
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R. Finanas pbicas, democracia e accountability. In: ARVATE, P. R.; BIDERMAN, C. Economia do setor pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004. AFONSO, J. R. Novos desafios descentralizao fiscal no Brasil: as polticas sociais e as de transferncias de renda. Fev. 2006. Disponvel em: <www.iets.org. br/article.php3?id_article=564>. ______. Descentralizao fiscal, polticas sociais e transferncia de renda no Brasil. Santiago do Chile: Ilpes; Cepal, feb. 2007 (Srie Gesto Pblica, 63). ALMEIDA, M. H. T. Recentralizando a Federao? Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 24, p. 29-40, jun. 2005. ARANTES, R. B.; ABRUCIO, F. L. A.; TEIXEIRA, M. A. T. A imagem dos tribunais de contas subnacionais. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 56, n. 1, jan./mar. 2005. ARRETCHE, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. Revista So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 2, p.17-26, 2004. BACHA, E. L. O fisco e a inflao: uma interpretao do caso brasileiro. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 14, n. 1(53), p. 5-17, jan./mar. 1994. BENEVIDES, R. P. S. O financiamento da sade e a EC 29/2000. Jun. 2005. Disponvel em: <http://www4.ensp.fiocruz.br/biblioteca/home/ exibedetalhesBiblioteca.cfm?ID=2763&tipo=B>. BRASIL. Ministrio da Educao (MEC). Manual de orientao do Fundef. Braslia: Secretaria de Educao Bsica, maio 2004. ______. Ministrio da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Perfil e evoluo das finanas municipais 1998-2007. Relatrio preliminar. Braslia, out. 2008. BRESSER-PEREIRA, L. C. A crise na Amrica Latina: consenso de Washington ou crise fiscal? Pesquisa e Planejamento Econmico, Braslia, Ipea, v. 21, n. 1, 1991.
246
CLUNE, W. H. Institutional Choice as a Theoretical Framework for Research on Educational Policy. Educational Evaluation and Policy Analysis, v. 9, n. 2, p. 117-132, Summer 1987. DALLACQUA, F. M.; GUARDIA, E. R. Anlise do sistema oramentrio no Brasil. So Paulo: FGV, 1995 (Pesquisa apresentada ao Ncleo de Pesquisa e Projetos da EAESP/FGV). FIORAVANTE, D. G.; PINHEIRO, M. M. S.; VIEIRA, R. S. Finanas pblicas municipais: uma reflexo sobre os impactos da lei de responsabilidade fiscal. In: CARVALHO, A. X. Y. et al. Dinmica dos municpios. Braslia: Ipea, 2007. GARMAN, C. C. B.; LEITE, C. K. S.; MARQUES, M. S. Impactos das relaes Banco Central x Bancos Estaduais no arranjo federativo ps-1994: anlise luz do caso Banespa. Revista de Economia Poltica, v. 21, n. 1 (81), p. 40-61, jan./ mar. 2001. GOMES, S. C. Fatores explicativos das diferentes estratgias de municipalizao do ensino fundamental nos governos subnacionais do Brasil (1997-2000). Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, Departamento de Cincia Poltica da FFLCH, So Paulo, 2008. GREGGIANIN, E.; OLIVEIRA, W. Lei de Responsabilidade Fiscal: principais aspectos relativos aos estados e municpios (estudo). Braslia: Cmara dos Deputados, Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, 27 abr. 2000. GUARDIA, E. R. Oramento pblico e poltica fiscal: aspectos institucionais e a experincia recente 85/91. Dissertao (Mestrado em Economia/Finanas pblicas) Universidade de Campinas, Campinas, 1993. KHAIR, A.; AFONSO, J. R.; OLIVEIRA, W. Lei de Responsabilidade Fiscal: os avanos e aperfeioamentos necessrios. In: MENDES, M. (Org.). Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Rio de Janeiro: Topbooks; So Paulo: Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, 2006. LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-Omega, 1978. LEITE, C. K. S. Autoridade monetria e federalismo no Brasil: uma reflexo sobre a reforma do sistema de bancos pblicos estaduais. Dissertao (Mestrado) Universidade de So Paulo, Departamento de Cincia Poltica da FFLCH, So Paulo, 2001.
247
______. O processo de ordenamento fiscal no Brasil na dcada de 1990 e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, Departamento de Cincia Poltica da FFLCH, So Paulo, 2006. LEITE, C. K. S.; FONSECA, F. Federalismo e polticas pblicas: impactos da descentralizao nas relaes federativas no Brasil uma proposta de agenda de pesquisa. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 31. Caxambu: ANPOCS, 22-26 out. 2007. LINDBLOM, C. The science of muddling through. Public Administration Review, v. 19, p. 79-88, 1959. LOPREATO, F. L. C. O colapso das finanas estaduais e a crise da federao. So Paulo: UNESP, IE, UNICAMP, 2002. LOUREIRO, M. R. Instituies, poltica e ajuste fiscal: Brasil em perspectiva comparada. Revista Brasileira de Cincias Sociais , So Paulo, v. 47, p. 75-96, 2001. MELO, M. A. Reformas constitucionais no Brasil: instituies polticas e processo decisrio. Rio de Janeiro: Revan, 2002. MENDES, M. J.; ROCHA, C. A. A. O que reelege um prefeito? Braslia: Consultoria Legislativa do Senado Federal, abr. 2004 (Textos para Discusso, n. 7). MENEZES, R. T.; TONETO JR., R. Regras fiscais no Brasil: a influncia da LRF sobre as categorias de despesa dos municpios. Planejamento e Polticas Pblicas (PPP). Braslia: Ipea, n. 29, jun./dez. 2006. MORA, M. Federalismo e dvida estadual no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, mar. 2002 (Texto para Discusso, n. 866). NBREGA, M. Responsabilidade fiscal, muito o que fazer. Artigo publicado no site Fenafisco, 8 maio 2009. Disponvel em: <http://www.fenafisco.org.br/ VerNoticia.aspx?IDNoticia=14111>. PATINKIN, D. I. Stabilization program of 1985, or Some Simple Truths of Monetary Theory. Journal of Economics Perspectives, Pittsburgh, AEA, v. 7, n. 2, p. 103-128, Spring 1993.
248
PERES, U. D. A influncia da inflao no processo oramentrio brasileiro. Estudo de caso: execuo oramentria do estado de So Paulo de 1991 a 1997. Dissertao (Mestrado) Fundao Getulio Vargas, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, So Paulo, 1999. ______. Arranjo institucional do financiamento do ensino fundamental no Brasil: consideraes sobre os municpios brasileiros e estudo de caso do municpio de So Paulo no perodo de 1997 a 2006. Tese (Doutorado) Fundao Getulio Vargas, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, So Paulo, 2007. QUEIROZ, M. I. P. O mandonismo local na vida poltica brasileira. In: ______. Estudos de sociologia e histria. So Paulo: Anhembi, 1957. REZENDE, F. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001. REZENDE, F.; AFONSO, J. R. R. A federao brasileira: fatos, desafios e perspectivas. In: FEDERALISMO E INTEGRAO ECONMICA REGIONAL: DESAFIOS PARA O MERCOSUL. Rio de Janeiro: Konrad Adenuaer Stiftung, 2004. RODRIGUEZ, V. Financiamento da educao e polticas pblicas: o Fundef e a poltica de descentralizao. Cadernos CEDES, Campinas, v. 21, n. 55, 2001. SERRA, J.; AFONSO, J. R. R. Finanas pblicas municipais: trajetrias e mitos. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, FGV, v. 45, n. 10, p. 44-50, 1991. TAVARES, M. Vinte anos de poltica fiscal no Brasil: dos fundamentos do novo regime Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista de Economia & Relaes Internacionais, So Paulo, FAAP , v. 4, n. 7, p. 79-101, jul. 2005. WILDAVSKY, A. The Politics in Budget Reform. In: HYDE, A. C. Goverment Budgeting. California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991, chapter 5, p. 426-440.
CAPTULO 7
O DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO DO SUS E AS NOVAS MODALIDADES INSTITUCIONAIS DE GERNCIA DAS UNIDADES ASSISTENCIAIS
1 INTRODUO
O Sistema nico de Sade (SUS) tem se destacado entre as demais polticas sociais por notveis avanos em sua organizao federativa. Esses avanos podem ser exemplificados pela descentralizao de suas funes administrativas e da prestao de aes e servios em todo o territrio nacional, pelo funcionamento contnuo de instncias de cogesto nas esferas federal e estadual, e pelos pactos promovidos entre os gestores com vista definio de metas comuns, inclusive em termos de indicadores de sade. Nesse sentido, a articulao federativa conduzida pelo SUS usualmente tida pelos analistas de gesto de polticas pblicas como experincia muito bem-sucedida (ABRUCIO, 2005; ARRETCHE, 2002). Contudo, h um setor da gesto pblica do SUS no qual esse sistema parece acumular mais problemas que qualidades. Trata-se da gerncia de suas unidades assistenciais (hospitais e ambulatrios), cuja misso assegurar acesso universal e igualitrio, conforme preconizado no Art. 196 da Constituio Federal. Essas unidades do SUS esto longe de exibir desempenho adequado em termos de eficincia e qualidade dos servios prestados aos usurios. Segundo avaliao promovida pelo Banco Mundial (BIRD), esse mau desempenho atribuvel, entre outros fatores, falta de autonomia financeira e tcnico-administrativa (WORLD BANK, 2007). H tambm que considerar os nveis de financiamento do sistema pelo governo federal, que a maioria dos gestores avalia como insuficientes e cujo impacto desfavorvel sobre a qualidade dos servios hospitalares prprios e de terceiros no pode ser subestimado. O debate sobre a necessidade de conferir mais autonomia gerncia financeiro-administrativa das unidades assistenciais do SUS pe em relevo um contraste entre dois tipos de reforma administrativa do Estado. De um lado, encontra-se a reforma de tipo clssico, de inspirao thatcheriana, que almeja antes de tudo a eficincia no uso dos recursos pblicos fazer mais com menos, evitar o desperdcio. De outro lado, est aquela que, sem desprezar
250
as questes de eficincia, busca primariamente alcanar efetividade, ou seja, prestar servios pblicos com acesso garantido e mais amplo, em conformidade com as necessidades dos cidados. Trata-se, neste caso, de mudanas institucionais e gerenciais feitas na perspectiva da ampliao da cobertura e da melhoria da qualidade dos servios de proteo social brindados pelo Estado (BJRKMAN, 2005; ABRUCIO, 2007). Em sua primeira fase, o SUS desencadeou o que pode ser chamado de reforma democratizante do Estado em sua estrutura federativa (SANTOS, 2009); atualmente passa pela redefinio institucional do papel de suas unidades assistenciais, que est mais prxima do segundo tipo de reforma administrativa. Pode-se afirmar que o objetivo geral dos gestores tornar esse sistema de proteo social mais efetivo, aumentando a capacidade de prestao de servios e dando acesso a servios integrais de sade, isto , atendendo o conjunto das necessidades de sade das pessoas. Mas a principal mudana que vem ocorrendo nesta direo a criao de novas modalidades institucionais de assistncia no subordinadas administrao direta do Estado, entre as quais se destacam as organizaes sociais e as fundaes estatais. Essa nova institucionalidade tem sido objeto de intensa polmica entre os principais atores polticos do SUS e, em especial, tem envolvido em conflitos acirrados os gestores e o controle social (os conselhos de sade). Esse artigo pretende examinar quatro questes: i) por que o SUS foi bem-sucedido em sua estratgia de descentralizao e de gesto em colaborao federativa e tem tido desempenho desfavorvel por parte de suas unidades assistenciais; ii) em termos qualitativos e quantitativos, qual a situao atual das novas modalidades institucionais; iii) quais so os conflitos de natureza poltica e ideolgica que restringem ou dificultam a disseminao dessas modalidades no conjunto do SUS; e iv) que futuro pode ser previsto em relao a essas modalidades.
2 O SUCESSO DA ARTICULAO FEDERATIVA DESCENTRALIZADORA E SEUS MOTIVOS
Os resultados positivos alcanados pelo SUS na articulao federativa e no processo de descentralizao tm sido destacados por inmeros pesquisadores. Abrucio (2005) afirma que a sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. Por sua vez, Arretche (2002) salienta que a municipalizao da gesto dos servios foi o elemento central da agenda de reformas do governo federal na rea da sade ao longo da dcada de 1990 e pode-se afirmar que, deste ponto de vista, a reforma foi um sucesso. Ainda mais incisivo, um respeitado jornalista
O Desenvolvimento Federativo do SUS...
251
de economia afirma sobre o SUS que se trata do mais bem-sucedido modo de articulao federativa at agora desenvolvido no pas (NASSIF, 2009). A partir desse tipo de reconhecimento, esse sistema tem servido de inspirao para a conformao do modelo federativo de outras reas de polticas pblicas, como a assistncia social e a segurana pblica, e at para a negociao de investimentos em saneamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). So mltiplos os mecanismos de articulao federativa que foram postos em funcionamento para que a gesto do SUS pudesse se tornar realidade em praticamente todos os municpios do pas. H que se citar, em primeiro lugar, o papel exercido pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT), que atua com o Ministrio da Sade (MS) e formada por gestores do SUS das trs esferas de governo. Esta comisso representa a principal instncia de negociao e pactuao de critrios de distribuio de recursos, de planos e de avaliao da habilitao das unidades federadas (UFs) de acordo com as normas operacionais em vigor. Em mbito estadual, papel similar cumprido pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB), que rene gestores municipais e estaduais e se encarrega da apreciao e da aprovao dos projetos para habilitao gesto do sistema municipal de sade e dos planos de ateno bsica. A essas instncias de carter permanente devem ser agregados dois outros mecanismos de carter mais informal: i) as reunies com vista formulao e aprovao de pactos de gesto, que explicitam metas administrativas, e dos pactos pela sade, que determinam resultados a serem alcanados de acordo com indicadores de sade; e ii) negociaes de carter extraordinrio e informal entre os gestores com o ministro da sade e com outras autoridades da rea federal, quando se apresentam certas questes candentes, principalmente no que diz respeito a aspectos de financiamento e de estratgias assistenciais. Tendncia importante, que pe em relevo a capacidade de cooperao federativa do SUS, a formao de consrcios municipais para a organizao regional de aes e servios de sade que correspondam a seu nvel de atuao (RIBEIRO; COSTA, 2000), conforme previsto na Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080/1990, Art. 10), e que garantam atendimento integral populao dos municpios associados. Em 2008, registravam-se 176 desses consrcios formados para fins de prestao integral de servios de sade populao, com destaque para o estado de Minas Gerais, em que existiam nada menos que 65 consrcios em funcionamento.
252
TABELA 1
Nmero de consrcios de sade Brasil e UFs, 2008

Estado CE ES MG MT PA PB PR RJ RN RS SC SP Brasil Fonte: MS. Consrcios 2 8 65 15 3 7 24 6 3 16 10 17 176
Segundo Neves e Ribeiro (2006), o menor compromisso dos governos estaduais com investimentos e custeio dos sistemas regionais estimulou, na dcada de 1990, que os municpios buscassem compensao mediante a organizao dos consrcios intermunicipais. Nesse sentido, a organizao espontnea de consrcios preencheu um vazio criado pela falta de poder diretivo dos estados na organizao das suas microrregies assistenciais durante esse perodo. De sua parte, a Norma Operacional de Assistncia Sade (Noas), de 2002, no faz referncia ao papel dos consrcios, mas estabelece como requisito a formulao do Plano Diretor de Regionalizao (PDR), como instrumento de ordenamento do processo de regionalizao da assistncia em cada estado e no Distrito Federal. A Noas afirma que o PDR
() fundamenta-se na conformao de sistemas funcionais e resolutivos de assistncia sade, por meio da organizao dos territrios estaduais em regies/microrregies e mdulos assistenciais; da conformao de redes hierarquizadas de servios; do estabelecimento de mecanismos e fluxos de referncia e contra-referncia intermunicipais, objetivando garantir a integralidade da assistncia e o acesso da populao aos servios e aes de sade de acordo com suas necessidades.
A estratgia de formao de consrcios municipais facilmente pode escapar s diretrizes da poltica estadual de organizao da assistncia em microrregies, devido ao carter de cooperao espontnea dos consrcios. Portanto, essa estratgia tem de ser avaliada pelas secretarias estaduais para que possa se ajustar s di-
253
retrizes do PDR, o qual, em princpio, busca detectar o conjunto das necessidades e prioridades das microrregies dentro do territrio de cada UF. A trajetria bem-sucedida da descentralizao do SUS comprovada na tabela 2, que exibe a evoluo do nmero de leitos hospitalares e de empregos de mdicos nas trs esferas de governo ao longo do perodo 1992-2005. Os dados evidenciam forte desconcentrao de recursos fsicos e humanos no sentido do fortalecimento da capacidade de assistncia pelos governos municipais. Parte desses resultados foi alcanada mediante a cesso descentralizadora de recursos humanos feita pelo MS e pelas secretarias estaduais de sade e a transferncia para a administrao municipal de hospitais anteriormente mantidos nessas duas esferas. Com efeito, cerca de 70% de todo o pessoal do MS encontra-se cedido a outros rgos descentralizados do SUS. Mas deve ser observado que novos investimentos em leitos hospitalares e a expanso da fora de trabalho prpria, a partir da edio da Norma Operacional Bsica (NOB) no 01/1996), vieram a aumentar significativamente a capacidade de atendimento pela rede assistencial dos municpios.
TABELA 2
Evoluo do nmero de leitos hospitalares e de empregos mdicos nas trs esferas de governo Brasil, 1992-2005
Leitos 1992 Federal Estadual Municipal Total 24.072 75.147 35.861 135.080 2005 17.189 61.699 70.078 148.966 Variao 1992-2005 -28,6 -17,9 95,4 10,3 1992 22.418 56.649 68.968 150.027 Empregos mdicos 2005 19.733 63.530 158.104 243.372 Variao 1992-2005 -12,0 12,1 129,2 62,2
Fonte: Datasus e Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Em termos do alcance da cobertura das aes e servios do SUS, um indicador expressivo fornecido pela expanso da estratgia de sade da famlia, como se constata no grfico 1. Em 2009, 5.251 municpios contavam com a atuao de equipes de sade da famlia, representando 94% do total de municpios do pas. Sabe-se que esta expanso vem acarretando um custo de legalidade administrativa. Mais de 50% dos recursos humanos da estratgia de sade da famlia so mantidos mediante contratos precrios; por outro lado, em municpios pequenos, a fim de serem atrados e mantidos em seus postos de trabalhos, os mdicos costumam receber remunerao que supera a do prefeito. Esses dois fenmenos caracterizam situaes irregulares.
254
GRFICO 1
5.565
Municpios com equipes de sade da famlia Brasil, 1994-2009
4.452
3.339
2.226
1.113
0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: MS.
Abrucio (2005), Arretche (2002) e Viana, Lima e Oliveira (2002) asseveram que o principal impulso para o sucesso da cooperao federativa descentralizadora do SUS deveu-se combinao entre a obedincia s diretrizes emanadas das normas operacionais bsicas e de assistncia emitidas pelo MS e o estmulo dado pelos repasses financeiros federais em conformidade com o estgio evolutivo da organizao e a complexidade dos sistemas locais de sade. Essa argumentao tem peso considervel mas, como se fundamenta unicamente no pressuposto da conduta racional dos gestores, deixa de considerar a dimenso poltico-ideolgica, a qual pode favorecer alianas ou gerar conflitos entre os diversos atores envolvidos no processo de construo do SUS. preciso ter em vista que o SUS fruto de um dos mais relevantes processos de mobilizao social que se deram durante a redemocratizao do pas e em torno da formulao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). A reforma sanitria brasileira produziu trs tipos principais de militantes que vieram a consolidar suas posies ao longo dos anos 1990: i) docentes, pesquisadores e estudantes vinculados s instituies de ensino e pesquisa; ii) gestores do sistema nas trs esferas de governo, com destaque para o movimento municipalista, liderado pelos gestores municipais; iii) os que atuam em organizaes no governamentais (ONGs), nos movimentos populares e nos movimentos de defesa dos direitos dos usurios, como as entidades de defesa dos portadores do vrus da imunodeficincia humana (HIV) e da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS); e iv) trabalhadores de sade do SUS e aqueles que, embora no vinculados diretamente a este sistema, o defendem enquanto poltica pblica. Esses tipos no so mutuamente
255
exclusivos, pois, certamente, h muitas possibilidades de sobreposio, como o caso dos gestores que so docentes em instituies universitrias. A hiptese aqui adotada que, de modo geral, esses quatro tipos de atores historicamente tenderam para a convergncia poltica e atuaram em aliana estratgica para reforar os rumos oficialmente definidos na articulao federativa descentralizadora. Em torno desta questo houve sempre mais convergncia do que divergncia. Desde a VIII Conferncia Nacional de Sade (1986) e a Constituinte (1987-1988), um alto grau de consenso poltico entre esses quatro atores veio a constituir o fator decisivo para a conformao federativa do SUS. Este o consenso poltico original, que defendia trs teses convergentes: i) gesto compartilhada no mbito federal e estadual, com direo nica em cada esfera de governo; ii) descentralizao que concede papel destacado gesto municipal; e iii) funcionamento obrigatrio do controle social. Como se ver adiante, consenso similar no existe quando se trata de criar e implantar os novos modelos institucionais de gerncia das unidades assistenciais.
3 AS UNIDADES ASSISTENCIAIS PBLICAS DO SUS E SEU DESEMPENHO
Em 2005, estavam em operao no pas 2,75 mil unidades assistenciais, pertencentes ao setor pblico das esferas federal, estadual e municipal, providas de recursos de internao. Em conjunto, dispunham de 148,97 mil leitos, que correspondiam a 33,6% do total de 443,21 mil leitos para internao existentes no pas. As unidades pblicas com internao estavam mais concentradas na regio Nordeste, mas o maior nmero mdio de leitos por unidade encontrava-se na regio Sudeste.
TABELA 3
Unidades pblicas com internao segundo tipo de atendimento e mdia de leitos por unidade Brasil e regies, 2005
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Fonte: IBGE. Especializado 8 59 51 11 6 135 Com especialidades 163 539 260 66 54 1.082 Geral 183 654 239 182 252 1.510 Total de unidades 354 1.252 550 259 312 2.727 Total de leitos 15.667 52.492 53.428 14.859 12.520 148.966 Mdia de leitos por unidade 44 42 97 57 40 55
Os dados do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES) oferecem imagem atualizada da distribuio regional de leitos pblicos e privados. Evidencia-se que a regio Sudeste concentra proporcionalmente quantidade
256
maior de leitos de internao pblicos que o Nordeste (36,9% contra 34,5%), ao mesmo tempo em que concentra expressiva proporo de leitos privados (43,8%). Contudo, o nmero absoluto de leitos pblicos no Sudeste apenas pouco maior que no Nordeste, enquanto no mbito privado h duas vezes mais leitos no Sudeste. Portanto, conclui-se que o SUS obteve resultado favorvel equidade entre essas duas regies na implantao de seu sistema assistencial.
TABELA 4
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Leitos pblicos e privados de internao Brasil e regies, 2009

Pblicos 18.842 61.593 65.860 17.253 14.790 178.338 Fonte: Datasus/CNES. % 10,6 34,5 36,9 9,7 8,3 100,0 Privados 14.472 70.353 158.122 64.767 25.864 333.578 % 4,3 21,1 47,4 19,4 7,8 100,0 Total 33.314 131.946 223.982 82.020 40.654 511.916 % 6,5 25,8 43,8 16,0 7,9 100,0
Os leitos pblicos esto localizados em unidades assistenciais que variam muito quanto a sua capacidade de atendimento, abrangendo desde as chamadas unidades mistas, que fazem predominantemente atendimento ambulatorial e dispem de nmero reduzido de leitos de internao, at as unidades hospitalares de grande porte, que contam com mais de 300 leitos. As unidades assistenciais com internao costumam ser divididas em trs grupos: 1. Atendimento especializado unidades que admitem pacientes para nica especialidade, como oncologia, traumatologia ou cardiologia. 2. Atendimento com especialidades admitem pacientes para diversos servios ou enfermarias especializadas. 3. Atendimento geral de pacientes para servios clnicos e cirrgicos gerais no tm distino organizacional de especialidades. preciso ter em conta que grande parte dos hospitais especializados corresponde s tradicionais maternidades (ginecologia e obstetrcia), as quais, em geral, tm pequeno porte e baixo grau de complexidade tecnolgica; muitas nem sequer dispem de unidade de terapia intensiva (UTI) para recm-nascidos. A Portaria MS no 2.224, de 5 dezembro 2002, estabeleceu critrios de classificao das unidades hospitalares para os estabelecimentos pblicos e privados com leitos disponveis ao SUS, conforme discriminados na tabela 5.
257
TABELA 5
Critrio de classicao das unidades hospitalares pelo Ministrio da Sade

Itens de avaliao Pontos por item A Nmero de leitos 20 a 49 B Leitos de UTI 1a4 C Tipo de UTI D Alta complexidade 1 E Urgncia/ emergncia Pronto atendimento Servio de urgncia/ emergncia Referncia nvel I ou II Referncia nvel III F Gestao de alto risco G Salas cirrgicas At 2 Mnimo 1 Nvel I Entre 3 e 4 Pontos totais
1 ponto
2 pontos
50 a 149
5a9
Tipo II
3 pontos 4 pontos
150 a 299 300 ou mais
10 a 29 30 ou mais
Tipo III
3 4 ou mais
Nvel II
Entre 5 e 6 Acima de 8 Mximo 27
Fonte: Portaria MS no 2.224, de 5 dezembro 2002.
De acordo com o nmero de pontos alcanados, os hospitais so classificados em quatro tipos: porte I (1 a 5 pontos); porte II (6 a 12 pontos); porte III (13 a 19 pontos) e porte IV (20 a 27 pontos). Os hospitais de porte III e IV correspondem aos estabelecimentos que se caracterizam por concentrarem procedimentos de mdia e alta complexidade hospitalar e ambulatorial. Tais procedimentos admitem grande diversidade, mas alguns dos mais importantes podem ser mencionados a ttulo de ilustrao: patologia clnica, terapia renal substitutiva (dilise renal), quimioterapia, radiodiagnstico, hemoterapia e medicamentos de dispensao excepcional. Naturalmente, esse o setor de mais alto dispndio financeiro no mbito do SUS, absorvendo parcela considervel dos oramentos pblicos da sade, especialmente nas esferas federal e estadual. O Ministrio da Sade mantm unidades prprias de alta complexidade no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul. No primeiro estado, por exemplo, localizam-se o Instituto Nacional de Cncer (Inca), o Instituto Nacional de Cardiologia (INC) e o Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (Into). Ainda assim, as transferncias do MS para o pagamento de procedimentos de mdia e alta complexidade realizados por outras unidades hospitalares representam em geral o dobro do destinado s aes de ateno bsica. Em 2006, a transferncia neste item de despesa do ministrio alcanou quase R$ 13 bilhes, em comparao aos R$ 6,8 bilhes destinados ateno bsica.
258
TABELA 6
Recursos transferidos do Ministrio da Sade por grupo de despesas Brasil, 2006

Grupo de despesa Mdia e alta complexidade Ateno bsica Aes estratgicas Total Fonte: Datasus. Valor despendido (R$ milhes) 12.878,8 6.787,3 2.233,4 21.899,5
Um dos pontos de maior debilidade do SUS como poltica social encontra-se na grande fragmentao de seus subsistemas de ateno. Tal fragmentao abrange aspectos que so, de um lado, de natureza tcnico-financeira e, de outro, de natureza social, pois implicam a diferenciao da extrao social da sua clientela. Por exemplo, os servios de alta complexidade costumam ser utilizados pelas pessoas de classe mdia e at mesmo pela elite, que tambm so usurias dos servios de planos de sade; por outro lado, a ateno bsica s excepcionalmente utilizada por esses grupos, a no ser em relao a alguns servios de sade pblica, tais como a vacinao de crianas e de idosos. As aes e servios de alta complexidade tm altssimo custo e grande visibilidade social, o que garante a convergncia de interesses polticos e econmicos entre gestores, prestadores e usurios de classe mdia e da elite. Nesse caso, o SUS no funciona, de fato, como um sistema pobre para os pobres. Paradoxalmente, a alta complexidade o nico subsistema que mantm o carter originalmente previsto do SUS relativamente universal e igualitrio.1 Por outro lado, por funcionar frequentemente como instncia isolada, que se mantm, sobretudo, mediante convnios e contratos com entidades privadas, a alta complexidade vista s vezes como o vilo do SUS, na medida em que seus altos custos subtraem recursos dos demais subsistemas e raramente atua de forma integrada com os demais nveis de ateno. Assim, no exerccio de sua funo de assistncia direta sade excluindo aes e servios de vigilncia sanitria , o SUS est hoje composto por quatro subsistemas que tm como caractersticas serem heterogneos e relativamente independentes, quais sejam: 1. Hospitais e ambulatrios que realizam atendimentos de alta e mdia complexidade tcnica de portes III e IV.
1. Pode-se interpretar que o uso continuado desse nvel de ateno pela classe mdia justicvel do ponto de vista dos objetivos de uma poltica pblica na medida em que constitui uma espcie de seguro provido pelo Estado em relao a riscos econmico-sociais catastrcos que podem acometer o indivduo e sua famlia.
259
2. Maternidades e pequenos hospitais de atendimento geral majoritariamente de porte I. 3. Servios de urgncia e emergncia que podem ser hospitalares e ambulatoriais, a par dos servios de remoo de pacientes graves e atendimento imediato servio de atendimento mvel de urgncia (Samu). 4. Servios bsicos de sade, que incluem a estratgia de sade da famlia. Essas consideraes preliminares tm tambm o propsito de chamar ateno para a necessidade de avaliar a questo da qualidade da assistncia hospitalar no SUS de acordo com certas condies sociais, financeiras e tcnicas, que criam fortes diferenas de efetividade ou seja, de capacidade de atendimento entre suas unidades assistenciais. O subsistema 2, que abrange unidades pblicas e privadas conveniadas, o que mais padece das consequncias dos nveis insuficientes de financiamento do SUS. Em geral, essas unidades hospitalares esto obrigadas a limitar sua capacidade de atendimento por escassez de recursos humanos e materiais. Para a opinio pblica, a face mais visvel desses problemas so as longas filas ou o longo tempo de espera para consultas e internaes. Como a qualidade e a presteza do cuidado deixam a desejar mesmo no caso de procedimentos relativamente simples, como o parto, a classe mdia e a elite espontaneamente se excluem desse subsistema e utilizam os servios privados equivalentes credenciados pelos planos de sade. preciso ter em vista o plano de fundo do financiamento do SUS para que se faa apreciao adequada dos problemas do desempenho gerencial de suas unidades operacionais. Com efeito, breve comparao internacional permite que se tenha ideia mais clara dos nveis inadequados da despesa pblica com a sade no Brasil, sobretudo por se tratar de um pas que constitucionalmente dispe de sistema de acesso universal e igualitrio.2
2. Os indicadores de despesas com a sade citados na tabela 6 procedem do relatrio mundial de estatsticas de sade publicado pela Organizao Mundial da Sade (OMS) (WHO, 2009).
260
TABELA 7
Despesa per capita do governo com sade e como porcentagem da despesa total per capita com sade 2006
Despesa do governo em dlares PPP1 Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Cuba Equador Estados Unidos Mxico 549 161 323 363 396 617 165 3.076 344 Total (%) 45,6 62,6 47,9 52,7 85,3 91,5 43,5 45,8 44,2
Fonte: WHO (2009). Nota: 1 O dlar PPP sigla do original em ingls que signica paridade do poder de compra uma unidade de medida que possibilita eliminar a diferena de custo de vida entre os pases e estabelecer comparaes internacionais mais balizadas.
V-se que o gasto pblico total per capita com a sade no Brasil limita-se a US$ 323 e representa menos da metade (47,9%) do gasto total em sade, que inclui o gasto privado das famlias. O gasto governamental per capita do Brasil menor que o de pases da Amrica Latina com grau semelhante de desenvolvimento Argentina, Chile e Mxico e inclusive, situa-se abaixo do gasto da Colmbia. Por certo, essa condio de financiamento insuficiente afeta o desempenho das unidades hospitalares do SUS, especialmente quanto aos tipos de portes I e II, com reflexos sobre alguns indicadores de sade, dos quais cumpre salientar a mortalidade neonatal e a materna. Aqui se tomar como referncia unicamente o primeiro deles, dado que a qualidade do indicador de mortalidade materna est comprometida devido a problemas de sub-registro das causas especficas do bito. No Brasil, a mortalidade infantil vem caindo em ritmo constante, o que se deve, em grande parte, queda da fecundidade e s melhorias das condies de vida da populao e da cobertura por servios de ateno bsica de sade e saneamento. Contudo, tem sido surpreendentemente lenta a diminuio da mortalidade neonatal bitos de recm-nascidos com menos de quatro semanas de vida e particularmente da mortalidade neonatal precoce bitos de recm-nascidos com menos de uma semana de vida. Estes indicadores dependem estreitamente de boa assistncia pr-natal e da qualidade dos servios hospitalares no momento do parto e nos dias seguintes a este. Deve-se ter em conta que 98% dos partos no Brasil so realizados em hospitais (RIPSA, 2009). O grfico 2 compara a velocidade da queda desses dois indicadores, evidenciando que, entre 2000 e 2006, a mortalidade infantil caiu seis pontos (por mil) enquanto a mortalidade neonatal precoce caiu apenas trs pontos (por mil).
261
GRFICO 2
Comparao da evoluo da taxa de mortalidade infantil com a taxa de mortalidade infantil neonatal precoce1 Brasil, 2000-2006
35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Taxa de mortalidade infantil (MI)
Taxa MI neonatal precoce
Fonte: Datasus. Nota: 1 A taxa de mortalidade a razo entre o nmero de bitos de indivduos de determinada faixa etria por mil nascidos vivos.
As principais causas dos bitos neonatais so a prematuridade, as infeces e a asfixia ou hipxia dos recm-nascidos, causas que, ao contrrio dos defeitos congnitos, tm grande potencial de preveno por meio da assistncia qualificada do sistema de ateno s gestantes, ao parto e ao puerprio imediato. Para que se tenha ideia desse potencial de preveno, cumpre mencionar que o risco relativo de morte de crianas brasileiras por asfixia ou hipxia intraparto quase nove vezes maior que o verificado nos Estados Unidos (RIPSA, 2009). Ademais, a taxa brasileira de mortalidade neonatal mais que o dobro da que se verifica no Chile e em Cuba. As altas taxas de mortalidade neonatal constituem evidncia de que o Brasil ainda apresenta deficiente qualidade de assistncia hospitalar ao parto. H problemas de capacitao tcnica de recursos humanos, mas no h dvidas de que os estabelecimentos gerais de menor porte, que incluem a maioria das maternidades, so justamente os mais atingidos pelos problemas de financiamento do SUS.
4 SITUAO ATUAL DAS NOVAS MODALIDADES DE GERNCIA E OS CONFLITOS POLTICOS EM TORNO DELAS
Avaliao conduzida pelo Banco Mundial evidenciou que as principais deficincias que afetam a qualidade do cuidado nos hospitais brasileiros esto relacionadas s reas de suprimento de medicamentos, gesto das pessoas e equipamentos e
262
insumos mdicos (WORLD BANK, 2007). Esses problemas foram identificados pelos respondentes dos questionrios da investigao como sendo resultantes de baixa eficincia e eficcia no manejo de recursos, ou seja, do mau desempenho gerencial. Em geral, os hospitais estaduais registraram dificuldades gerenciais mais srias que seus congneres federais. A falta de autonomia na gesto de recursos humanos e materiais repetidamente referida como o fator principal que, no mbito do SUS, dificulta prestar servios hospitalares com agilidade e qualidade. As unidades assistenciais vinculadas administrao pblica direta enfrentam inmeros problemas criados pela falta de autonomia oramentria, financeira e administrativa que acabam por comprometer sua efetividade. Uma delas a dificuldade de incorporar profissionais e especialistas de sade no nmero e na diversidade que se fazem necessrios. igualmente prejudicada a relao com o mercado de insumos de sade medicamentos e equipamentos e com os parceiros do setor privado, que tm em comum a caracterstica de alto dinamismo tecnolgico. Os motivos da baixa efetividade podem ser desdobrados da seguinte maneira: i) reduzida autonomia tcnico-administrativa devido s normas e aos procedimentos que so tpicos da administrao direta; ii) limitaes criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente quanto admisso e expanso dos recursos humanos; iii) falta de agilidade nos processos licitatrios para a aquisio de equipamentos e insumos de necessidade urgente; e iv) dificuldades de incorporao de pessoal mais qualificado e de certas especialidades, inclusive porque algumas destas especialidades, a exemplo dos anestesistas e oftalmologistas, recusam-se a prestar concurso pblico, e quando prestam no assumem as vagas disponveis. Atualmente duas modalidades institucionais principais se apresentam aos gestores do SUS como possveis solues para o problema da falta de autonomia gerencial das unidades assistenciais, a saber, a organizao social (OS) e a fundao estatal (FE). Alm dessas duas modalidades, h tambm a fundao de apoio (FA) e a organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP). Contudo, as FAs tm como misso precpua o apoio s atividades de pesquisa e ensino realizadas pelo hospital, e ao se imiscurem nas atividades de gesto deixam de respeitar esse limite legal. As OSs configuram-se como entidades gestoras, de carter privado, mas sem finalidade de lucro, e se vinculam s secretarias de sade por meio de contratos de gesto. J as FEs constituem fundaes pblicas com estrutura de direito privado, caracterizadas por obedecerem a regras flexveis ou simplificadas de direito administrativo e por estarem adstritas ao mbito da administrao indireta
263
do Estado.3 Essas duas novas modalidades institucionais esto sendo implantadas pelos gestores em meio a conflitos com outros importantes atores do SUS, conforme ser comentado adiante. Faz-se a seguir uma descrio da situao atual dessa tendncia de inovao institucional do SUS em seus aspectos qualitativos e quantitativos. til comear pela viso qualitativa, resumindo o conjunto dos aspectos legais e organizacionais das quatro modalidades (quadro 1).
QUADRO 1
Modalidades institucionais de exibilizao, parceria e terceirizao da gesto pblica
Fundao de apoio Lei no 8.958, de 20 de dezembro de 1994 e Decreto no 5.205, de 14 de setembro de 2004 No administrao pblica Direito privado No observa Convnio Oramentria e nanceira Do convnio Dos recursos do convnio Organizao social e OSCIP Lei no 9.637, de15 de maio de 1998 e Lei no 9.790, de 23 de maro de 1999 No administrao pblica Direito privado No observa Contrato de gesto/ termo de parceria Oramentria e nanceira Sobre contrato de gesto/ termo de parceria Dos recursos do contrato de gesto Fundao estatal Projeto de Lei no 92/2007 que regulamenta o inciso XIX do Art. 37 da Consituio Federal em tramitao no Congresso Nacional Administrao indireta Direito privado Regime administrativo mnimo Contrato de autonomia Oramentria e nanceira Direta Controladoria-Geral da Unio (CGU) e Tribunal de Contas da Unio (TCU)
Base legal
Relao com a administrao pblica Personalidade jurdica Normas de direito pblico Financiamento e fomento Autonomia Superviso ministerial Controle interno e externo Fonte: MPOG. Elaborao prpria.
A lei federal que facultou a criao das fundaes de apoio de 1994, portanto, precede s iniciativas de reforma administrativa do Estado. O decreto regulamentador mais recente, de 2004, explicita que suas atividades abrangem, em instituies federais, o gerenciamento de projetos de ensino, pesquisa e extenso, e de desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico. No caso dos hospitais, as principais beneficirias so as unidades ligadas s universidades federais. Contudo, alguns dos hospitais do MS e das UFs enquadram-se nestas condies
3. A necessidade de encontrar uma soluo alternativa em relao ao modelo de gesto terceirizado das OSs foi implicitamente reconhecida durante o governo Lula quando o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) encetou a realizao de estudo pormenorizado das bases jurdicas e administrativas das fundaes estatais. A formulao deste modelo atendeu a uma solicitao feita em 2005 pelo MS, que considerava imperativa a completa transformao institucional dos hospitais federais do Rio de Janeiro, que viviam em constante crise de gesto de recursos humanos e materiais.
264
e atualmente mantm fundaes de apoio. No se tem informao, entretanto, sobre quantos hospitais contam com fundaes de apoio. Com o passar dos anos, as fundaes de apoio de grandes hospitais federais e estaduais foram diversificando suas funes e acabaram por exercer apoio no somente s atividades de ensino e pesquisa, mas tambm gesto flexvel dessas unidades assistenciais, especialmente no campo dos recursos humanos. Por exemplo, em situaes que caracterizam patente carncia de quadros de pessoal para o funcionamento dos hospitais, as fundaes de apoio realizam contratao de celetistas ou temporrios para assumir funes assistenciais e administrativas. De sua parte, o Ministrio Pblico tem movido aes por enxergar irregularidade nessa mediao exercida por uma entidade privada nos contratos de fora de trabalho com o poder pblico. Em concluso, as fundaes de apoio passaram a ser importante instrumento institucional para a flexibilidade da gerncia dos hospitais pblicos (MACIEL, 2005). Em algumas situaes, o grau de interdependncia gerencial de tal ordem que o funcionamento do hospital torna-se invivel se sua fundao de apoio se limitar a administrar projetos de pesquisa e ensino. O conceito doutrinrio de administrao pblica gerencial em substituio ao modelo burocrtico foi defendido no Plano Diretor da Reforma Administrativa de 1995, adotado parcialmente no primeiro mandato do governo Fernando Henrique. Em reao ao modelo gerencial burocrtico habitual, preconizou-se o processo de publicizao por meio da modalidade institucional organizao social em reas de servios diretos aos cidados. A organizao social pode ser descrita como entidade gestora privada, sem finalidade de lucro, que opera sob controle do poder pblico mediante contrato de resultados. As OSs foram concebidas primariamente para prestar servios de educao, sade e investigao, em que supostamente h concorrncia implcita entre os setores privado e pblico. Pioneiro da implantao das OSs no SUS, o governo do estado de So Paulo adotou este modelo para fins de gesto terceirizada em mais de uma dezena de hospitais na periferia da regio metropolitana da capital no fim da dcada de 1990. Por sua vez, em 2006, So Paulo foi o primeiro municpio brasileiro a qualificar OSs para a operao de unidades hospitalares da sua rede. Dados do CNES mostram que, em 2009, havia no pas 106 unidades assistenciais de OSs operando no SUS. Tomando-se o dado do estado de So Paulo, esse nmero parece estar subestimado, j que, segundo informaes divulgadas pela Secretaria Estadual de Sade, estavam em funcionamento nesse ano nada menos que 35 estabelecimentos de OSs, entre hospitais, ambulatrios, centros de referncia e laboratrios, portanto, sem contar as unidades de mbito municipal. Convm salientar que, frequentemente, uma entidade gestora credenciada como organizao social administra mais de uma unidade assistencial e, portanto,
265
quando se fala de nmero de OSs preciso ter em conta se o que est referido o nmero de entidades mantenedoras ou o de unidades assistenciais mantidas.
TABELA 8
Nmero de unidades assistenciais vinculadas a OSs Brasil, grandes regies e UFs, outubro de 2009
Regio Norte Rondnia Acre Par Nordeste Cear Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil Fonte: Datasus/CNES. Unidades assistenciais de OSs 15 1 1 13 12 1 2 1 3 5 52 19 1 2 30 16 7 6 3 11 5 2 3 1 106
Na Lei Complementar no 1.095, de 18 de setembro de 2009, o governo do estado de So Paulo estabeleceu que as fundaes de apoio aos hospitais de ensino que tenham mais de dez anos de existncia podero ser qualificadas como OS. Essa determinao legal recente cria um precedente que talvez venha a se constituir tendncia para o conjunto do SUS, ou seja, a gradual transformao das fundaes de apoio em organizaes sociais gestoras de hospitais.
266
Existem poucos estudos comparativos sobre eficincia e efetividade de desempenho entre os hospitais de OSs e os da administrao direta. Contudo, Quinhes (2009), em pesquisa que envolveu estudo de caso de trs hospitais em regime de OS no estado de So Paulo, concluiu que esse modelo exibe desempenho significativamente mais satisfatrio em comparao com o grupo de hospitais da administrao direta, em termos de eficincia geral altas hospitalares por leito e atendimentos ambulatoriais por sala e de produo de servios por pessoal disponvel. Recentemente, o MPOG ensejou a formao de comisso de juristas com a misso de elaborar, como proposta para amplo debate, anteprojeto de lei orgnica da administrao direta e indireta (BRASIL, 2009). O modelo de fundao estatal est incorporado nessa minuta de anteprojeto, cujas diretrizes podero culminar com a implantao de marco renovador do direito administrativo no pas, contendo regras mais flexveis para reger as reas de prestao direta de servios aos cidados, entre as quais se encontram os hospitais pblicos.4 Ao contrrio das OSs, as FEs constituem modalidade institucional integrante da administrao pblica indireta. Gozam, no entanto, de razovel autonomia na formao e na execuo do seu oramento, mas esto obrigadas a cumprir com os objetivos do contrato mantido com o poder pblico correspondente. Em resumo, so estas as caractersticas institucionais mais importantes de uma fundao estatal no SUS: 1. Personalidade jurdica adquirida mediante atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, de acordo com as normas do Cdigo Civil. 2. Patrimnio e receitas prprias. 3. Autonomia gerencial, oramentria e financeira. 4. Integrante da administrao pblica indireta, vinculado a rgo ou entidade do SUS. 5. Contrato de autonomia5 com o rgo pblico dirigente da esfera em questo, com especificao de metas e indicadores a serem alcanados. 6. Exclusividade no atendimento de clientela do SUS.
4. Quanto a esta temtica, que de importncia crucial para um sistema de proteo social como o SUS, deve-se dar razo a Abrucio (2007) quando observa que denitivamente a poltica de gesto institucional ou seja, a reforma administrativa no tem sido tema-chave sob o governo Lula. De fato, neste governo mais que nada foi focalizada a gesto de recursos humanos, o que levou a dar prioridade a iniciativas tais como reestruturao de carreiras, melhorias salariais e realizao de concursos pblicos com vista ampliao dos cargos de carreiras de Estado e substituio de trabalhadores terceirizados. 5. A denominao contrato de autonomia sugerida pela comisso de juristas para distinguir duas funes: i) a autonomia outorgada no mbito da administrao pblica tendo como contrapartida o alcance de metas; e ii) a contratao de metas s OSs como entidades privadas.
267
7. Submisso ao sistema de controle interno de cada poder federativo. 8. Receitas constitudas pelas rendas obtidas na prestao de servios e no desenvolvimento de suas atividades no constam do oramento do ente federativo correspondente. 9. Obrigatoriedade de seleo pblica para admisso de recursos humanos, sendo regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem estabilidade, mas com direito negociao coletiva. 10. Obrigatoriedade de obedincia a um conjunto simplificado de normas de licitao pblica. De sua parte, as OSCIPs constituem nova modalidade institucional que no concorre com a OS e a FE para efeito de prestao de aes e servios de sade pelo SUS. Constituem tpicas ONGs do terceiro setor que no podem administrar bens e recursos humanos originrios da esfera da administrao pblica. Atuando especialmente no mbito comunitrio, as OSCIPs podem estabelecer parcerias com o SUS com vista a realizar atividades de sade em sentido complementar, fazer avaliaes de desempenho das unidades assistenciais e realizar pesquisas variadas sobre questes de sade. De modo geral, as OSCIPs no participam da gerncia das unidades assistenciais do SUS, a no ser a ttulo colaborativo em funo eventual de assessoria. H indcios de que essas organizaes foram criadas para administrar os recursos humanos da estratgia Sade da Famlia, especialmente os agentes comunitrios de sade. Porm, na medida em que as equipes esto hierarquicamente subordinadas ao comando das secretarias municipais, fica evidenciado que se trata de terceirizao juridicamente espria, mecanismo que no pode ser reconhecido como efetiva parceria entre o terceiro setor e o Estado.
TABELA 9
Ttulo de OSCIP segundo nalidade da entidade Brasil, 2009
Finalidade Ambiental Assistencial Benecente Cidadania Creditcia Educacional Sade Outros Total Fonte: MJ. Nmero 567 1.422 170 192 272 224 192 2.173 5.212 % 10,9 27,3 3,3 3,7 5,2 4,3 3,7 41,7 100,0
268
As OSCIPs so tituladas em avaliao conduzida pelo Ministrio da Justia (MJ), a partir do que passam a estar credenciadas a celebrar termos de parceria com o Poder Executivo da Unio, dos estados e dos municpios. Verifica-se na tabela 9 a existncia de um nmero surpreendentemente reduzido de OSCIPs atuando em temas de sade apenas 192 entidades, correspondendo a to somente 3,7% do total. Quanto aos hospitais de entidades filantrpicas e beneficentes que operam em convnio com o SUS, sabe-se que seu interesse maior obter o ttulo de utilidade pblica, que lhes faculta isenes fiscais e previdencirias. Para efeito de comparao com as OSCIPs, a tabela 9 discrimina as finalidades das entidades s quais foi concedido ttulo de utilidade pblica. V-se que a finalidade de servios hospitalares encontra-se bem posicionada, em quarto lugar, correspondendo a 9,1% do total das entidades tituladas.
TABELA 10
Ttulo de utilidade pblica segundo nalidade da entidade Brasil, 2009
Finalidade Assistencial Benecente Educacional Hospitalar Outros Total Fonte: MJ. Nmero 5.112 2.833 1.361 1.141 2.053 12.500 % 40,9 22,7 10,9 9,1 16,4 100,0
Os principais opositores s propostas de criao e implantao das novas modalidades institucionais do SUS tm sido as entidades de trabalhadores da sade e outros grupos organizados que atuam nos conselhos de sade das trs esferas de governo. Mas os prprios gestores mostram-se bastante divididos, sobretudo em relao proposta de OSs. A implantao das OSs e das FEs nos estados e municpios vem gerando srios conflitos polticos entre os conselhos de sade e os gestores do SUS. Contudo, aparentemente esses conflitos no tm sido suficientes para reverter ou obstaculizar o curso desses projetos, e as OSs j esto presentes em quase todas as UFs. J em 1997, o Conselho Nacional de Sade (CNS) desaprovara a implantao das OSs no SUS, embora reconhecendo a necessidade de haver maior flexibilidade na gesto das unidades de sade. E recentemente, em 2009, no s se pronunciou contrariamente ao projeto de lei federal que autoriza a criao das FEs como tambm liderou uma mobilizao nacional dos demais conselhos e de entidades sindicais em oposio poltica a esse projeto. Os argumentos usados pelo CNS contra a adoo das OSs e das FEs esto sumarizados no quadro 2.
269
QUADRO 2
Argumentos do CNS contra as propostas de organizaes sociais e fundaes estatais

Organizaes sociais 19971 No explicita as formas de relao entre os diferentes segmentos da clientela SUS, convnio, seguros etc. , podendo colocar em risco os princpios de universalidade, integralidade e equidade A transferncia de patrimnio pblico estatal para essas organizaes, sem garantias de ressarcimento em caso de descumprimento de clusulas contratuais, inpcia, malversao etc., constitui grave precedente H aspectos, principalmente os relativos gesto de recursos humanos, que no atendem s necessidades identicadas pelos gestores, criando situaes de difcil administrao, tais como a possibilidade de ter na mesma unidade funcionrios submetidos a diferentes regimes e com diferentes remuneraes Fonte: CNS. 1 Resoluo CNS no 223/1997. Notas: 2 Informativo do CNS, de 6 julho de 2009. Fundaes estatais 20092 Ao propor salrios de acordo com o mercado, aprofundam as diferenas e o comprometimento da qualidade do servio prestado; a proposta apenas de valorizao de alguns prossionais de acordo com os salrios de mercado A contratao via Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) gera instabilidade e falta de comprometimento do prossional
Contribui para o processo de exposio do SUS aos interesses de grupos polticos organizados
Como se pode verificar no quadro 2, o CNS tem pautado sua posio fortemente reativa ao projeto das FEs em argumentos estreitamente vinculados garantia de relaes de trabalho no SUS, que dizem respeito manuteno do Regime Jurdico nico,6 estabilidade funcional e universalizao de carreiras para o conjunto dos trabalhadores do sistema. Portanto, as teses contra essas fundaes tm predominantemente o carter de defesa corporativa. Aqui surge um contraste com as teses de 1997 contrrias s OSs, que se caracterizavam pela preocupao com a viabilizao da gesto do SUS. O que se tornou patente que o controle social do SUS, pela expresso da maioria de seus representantes, contrrio implantao dessas novas modalidades institucionais. importante notar que por ocasio da XIII Conferncia Nacional de Sade, realizada em 2007, foi aprovada proposta que, conforme o relatrio consolidado, recomenda que o Ministrio da Sade retire do Congresso Nacional o projeto de lei que d direito a contratar servios de sade por meio de Fundaes Estatais e que seja promovida a articulao de atores sociais para o combate terceirizao da gesto das unidades pblicas de sade atravs de OSCIPs e OSs (BRASIL, 2007). Em conjuno com a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a presso do CNS, exercida ao longo do segundo semestre de 2009, parece ter sido o fator responsvel pela retirada do projeto de
6. Uma das principais vantagens que os gestores da sade enxergam no modelo de fundao estatal a adoo do regime celetista, j que implicaria possibilidade de maior responsabilizao dos prossionais de sade em relao ao desempenho e ao cumprimento de horrio de trabalho. Contudo, a suspenso pelo Supremo Tribunal Federal (STF) do efeito do caput do Art. 39 da Constituio Federal, devido a vcio de votao legislativa, tem como consequncia que as FEs no possam realizar essa forma de contratao de pessoal at que seja aprovada uma nova redao para este artigo constitucional.
270
Lei Complementar no 92A/2007 da pauta de votao da Cmara Federal. Contudo, visto que inexistem impedimentos constitucionais para tanto, anteriormente j haviam sido aprovados alguns projetos nos estados e as unidades assistenciais das FEs j comeam a ser implantadas Bahia, Sergipe e Rio de Janeiro. O que essa oposio sistemtica dos conselhos de sade vem a comprovar que, no tocante s questes da flexibilizao da administrao pblica e das novas formas de parceria com o setor privado, jamais verificado o mesmo nvel de consenso que prevalece em relao diretiva de descentralizao e de cooperao federativa do sistema. Os prprios gestores no tm consenso a este respeito, no tendo ocorrido at agora posicionamento comum dos dois rgos colegiados da rea, o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS).
Na discusso acerca das novas modalidades institucionais do SUS, podem ser distinguidas trs posies polticas que se contrapem. Em primeiro lugar, encontram-se os defensores do SUS pblico puro, que rejeitam a criao tanto das OSs quanto das FEs. Em segundo lugar, esto os defensores do SUS de gesto pblica flexvel, que rejeitam o modelo das OSs e defendem o das FEs. Finalmente, h o grupo do SUS mais efetivo, composto pelos que apoiam a modalidade OS para a expanso e a melhoria da assistncia hospitalar populao, mas que eventualmente tambm defendem as FEs. No ltimo tipo, encontram-se os gestores pragmticos. Sem se pautarem por explcita posio doutrinria acerca do processo de reforma administrativa do Estado, esses gestores entendem ser indispensvel a mudana do carter institucional das unidades assistenciais do SUS, tendo em considerao as fortes restries fiscais e as dificuldades gerenciais enfrentadas pela administrao direta. Qual a resultante que se pode esperar nos prximos anos do confronto que vem ocorrendo constantemente entre os trs grupos mencionados? Dois futuros cenrios alternativos podem ser considerados: primeiro, a disseminao em paralelo tanto das OSs quanto das FEs, havendo, contudo, predomnio das OSs; e segundo, a disseminao das OSs com estancamento ou supresso do modelo das FEs. Esses cenrios so definidos considerando duas hipteses principais: i) os gestores pragmticos, a despeito de todas as oposies, detm capacidade de ditar os rumos da poltica de gesto no SUS e tendem a escolher o modelo de OSs devido a seu alto grau de flexibilidade gerencial; e ii) o modelo das FEs no conta com suficiente suporte poltico por parte do governo federal e esta situao dever perdurar, independentemente do projeto de lei federal que trata do assunto ser aprovado ou no.
271
Raciocnio simplista indicaria que a tendncia a reforar as OSs ou as FEs depender do partido que vier a ocupar a Presidncia da Repblica a partir de 2011. Este raciocnio simplista por dois motivos: em primeiro lugar, porque os governos dos estados tm tido bastante autonomia para decidir a favor de uma ou de outra modalidade, e aqui pode ser citado o caso do governo petista da Bahia, que atualmente impulsiona ambas as modalidades; e em segundo lugar, porque preciso ter em conta que a modalidade das FEs at agora no recebeu apoio adequado por parte do governo federal. Esta situao poder se prolongar em um eventual novo governo do Partido dos Trabalhadores (PT), dado que a proposta combatida por vrios segmentos do partido. No que diz respeito a uma dimenso fundamental da flexibilidade gerencial, que a gesto de recursos humanos, deve ser notado que as FEs esto obrigadas a seguir a regra de contratao individual de profissionais de sade, de acordo com o regime celetista. Portanto, em princpio, essas fundaes no podem usar recursos pblicos para promover a terceirizao de profissionais por meio de entidades mdicas. Para os defensores das OSs, esta impossibilidade legal vista como limitante srio, visto que alguns especialistas, tais como os anestesistas, insistem em atuar como profissionais autnomos (no cooperativados) e se recusam a passar por processos seletivos pblicos. Portanto, os defensores das OSs apresentam como trunfo o fato de que essas entidades tm facilidade para promover a contratao terceirizada de entidades civis e, ainda, a contratao ad hoc de profissionais qualificados, como faz qualquer entidade privada. De outra parte, mesmo que instituam mecanismos modernos de negociao coletiva do trabalho, as FEs no desfrutam da flexibilidade necessria para se sair bem nas relaes com os diversos grupos de especialistas mdicos e seus interesses especficos. O debate sobre o futuro das novas modalidades institucionais de gerncia requer reflexo sobre o carter pblico do SUS e a garantia dos seus princpios na relao com o setor privado, algo que usualmente feito de maneira distorcida. O carter pblico do SUS est fundado na direo nica do poder pblico em cada esfera de governo. Na medida em que esta instncia de poder observar o interesse pblico, os princpios e as diretrizes do SUS na relao com o conjunto dos agentes do sistema, incluindo o setor privado conveniado ou contratado, estaro salvaguardados. Os princpios e as diretrizes do SUS aplicveis tanto aos servios pblicos quanto aos conveniados e contratados esto detalhados no Art. 7o da Lei no 8.080 de 19 de setembro de 1990, a Lei Orgnica do SUS. Portanto, o carter pblico do SUS se refere ao modus operandi do sistema como um todo, pressupondo o exerccio adequado da autoridade de direo nica na esfera competente. Portanto, a pureza pblica do sistema no depende do fato de as unidades assistenciais pertencerem administrao pblica, direta ou indireta.
272
preciso reconhecer que muitas das unidades assistenciais da administrao direta somente conseguem obter algum grau de efetividade na medida em que lanam mo da flexibilizao informal de sua gerncia. o caso da terceirizao de profissionais de sade e da complementao da remunerao, feita por meio de fundaes de apoio e outras entidades civis. A expresso mecanismos de flexibilizao informal significa, nesse contexto, que as normas vigentes de direito administrativo simplesmente no esto sendo obedecidas. Ao empregar esses mecanismos, que escapam s diretivas do direito pblico, os gerentes, para todos os efeitos, esto introduzindo a lgica privada nas unidades pblicas do SUS. O uso das fundaes de apoio para tornar mais gil e efetiva a gerncia do hospital constitui apenas uma opo entre os inumerveis mecanismos disponveis de privatizao por dentro. Em realidade, a efetividade das unidades assistenciais, incluindo os hospitais universitrios, bastante dependente da dimenso privada internalizada. Os que defendem a proposta de um SUS pblico puro ignoram essa realidade ou a consideram como desvio que deve ser corrigido pela interferncia do Ministrio Pblico e por outros mecanismos de controle da administrao do Estado. O que o modelo de FE traz de muito importante o fato de que sua flexibilidade tem suporte legal. Entretanto, quando se tem em conta a condio generalizada da privatizao por dentro das unidades assistenciais do SUS, conclui-se que, infelizmente, a proposta de FE chega tarde e muito lentamente. Pior ainda, a proposta tem-se mostrado desprovida de fora poltica para ser validada mediante claro apoio do governo federal. Quanto ao modelo de OS, o que se espera que a direo nica do SUS em cada estado ou municpio saiba fazer valer os princpios e diretrizes consagrados na Lei Orgnica, de modo a garantir o carter pblico do sistema. Convm ressaltar dois pontos a esse respeito. Primeiro, o poder pblico no deveria admitir o pagamento s OSs de servios prestados a usurios de planos de sade, como chegou a ser proposto na verso da Lei Complementar no 1.095, aprovada pela Assembleia Legislativa do estado de So Paulo e vetada posteriormente pelo governador. As OSs, como entidades privadas reconhecidas e incentivadas pelo Estado, gozam da prerrogativa da cesso de instalaes, equipamentos e pessoal pelo setor pblico, condio que s se justifica sob o pressuposto de que esse privilgio contribua para conferir assistncia de qualidade aos usurios do SUS. O financiamento complementar pelos planos de sade seria contrrio razo de ser dessa prerrogativa. Em outras palavras, o duplo financiamento, com abertura das portas das OSs aos portadores de planos de sade, levaria fatalmente a criar discriminaes assistenciais favorveis a esses usurios, contrariando o inciso IV do Art. 7o da Lei Orgnica, que estabelece a diretriz de igualdade da assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie.
273
Em segundo lugar, cumpre ter em mente que todas as OSs operam sob contrato de gesto, podendo essa relao ser desfeita a qualquer momento sob a justificativa de que no esto sendo alcanados ou obedecidos os objetivos e os critrios adotados pela direo nica do SUS. Neste sentido, nada impede que o hospital administrado pelas OS seja reconduzido administrao direta ou indireta, conforme o que identifique o gestor em seu planejamento assistencial estratgico. Finalmente, cabe uma advertncia sobre a questo da expertise gerencial. Aprender a ser gerente das novas modalidades institucionais das unidades assistenciais do SUS no pode ser algo que se realiza apenas na prtica, sendo que uns do certo na funo e outros no. Por isso, os que dirigem as OSs e as FEs deveriam ter capacitao especfica e continuada. A formao de gerentes das novas modalidades assistenciais a servio do SUS deve estar contemplada mediante plano estratgico de educao gerencial permanente, cabendo aos contratos com tais entidades incluir clusula a esse respeito.
274
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 24, jun.2005. ______. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Edio Especial Comemorativa 1967-2007, Rio de Janeiro, v. 41, p. 67-86, 2007. ARRETCHE, M. Relaes federativas nas polticas sociais. Educao e Sociologia, Campinas, v. 23, n. 80,set.2002. BJRKMAN, J. W. Poltica social, governana e capacidade: reformas e restries do setor pblico. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 56, n. 3, p. 277-294, jul./set. 2005. BRASIL. Ministrio da Sade. Conselho Nacional de Sade. Relatrio consolidado para a XIII Conferncia Nacional de Sade. Braslia: Ministrio da Sade, 2007, p. 38. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Comisso de juristas. Proposta de organizao da administrao pblica e das relaes com entes de colaborao. Resultado Final. Braslia, 2009. Disponvel em: <http:// www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/comissao_jur/ arquivos/090729_seges_Arq_leiOrganica.pdf>. MACIEL, B. C. Gesto em parceria entre uma fundao de apoio e um hospital pblico universitrio: anlise custo-efetividade. Revista de Administrao, So Paulo, v. 40, n. 4, p. 342-352, out./nov./dez. 2005. NASSIF, L. As dificuldades do modelo federativo. Disponvel em: <http:// colunistas.ig.com.br/luisnassif/2009/04/27/as-dificuldades-do-modelofederativo/>. Acesso em: 15 jan. 2009. NEVES, L. A.; RIBEIRO, J. M. Consrcios de sade: estudo de caso exitoso. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 22, n. 10, p. 2207-2217, out. 2006. QUINHES, T. A. T. O modelo de governana das organizaes sociais de sade (OSS) e a qualidade do gasto pblico hospitalar corrente. XIV Prmio Tesouro Nacional, 2009, 1o Lugar. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda. gov.br/premio_TN/XIVPremio/qualidade/1qualidadeXIVPTN/Monografia_ Tema4_Trajano_Augustus.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2009. REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAES PARA SADE (RIPSA). Informe de situao e tendncias. Demografia e Sade. Braslia: Organizao Pan-Americana da Sade, 2009.
275
RIBEIRO, J. M.; COSTA, N. R. Regionalizao da assistncia sade no Brasil: os consrcios municipais no Sistema nico de Sade (SUS). Planejamento e Polticas Pblicas, Ipea, n. 22, dez. 2000. SANTOS, N. R. A reforma sanitria e o Sistema nico de Sade: tendncias e desafios aps 20 anos. Sade em Debate, Rio de Janeiro, v. 33, n. 81, p. 13-26, jan./abr. 2009. SECCHI, L. Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p. 347-69, mar./ abr. 2009. SILVA, S. F. Sistema nico de Sade 20 anos: avanos e dilemas de um processo em construo. Sade em Debate, Rio de Janeiro, v. 33, n. 81, p. 27-37, jan./ abr. 2009. VIANA, A. L. D.; LIMA, L. D.; OLIVEIRA, R. G. Descentralizao e federalismo: a poltica de sade em novo contexto lies do caso brasileiro. Cincia & Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 7, n. 3, p. 493-507, 2002. WORLD BANK. Governance in Brazils Unified Health System (SUS): raising the Quality of Public Spending and Resource Management. Brazil Country Management Unit, Report no 36601-BR, Feb. 2007. WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). World health statistics. Geneva, 2009.
CAPTULO 8
POLTICA DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL: EVOLUO RECENTE E NOVOS DESAFIOS

1 INTRODUO
Na Constituio Federal de 1988 (CF/88), a segurana pblica definida como dever do Estado, de direito e responsabilidade de todos os cidados, voltada para preservao da ordem pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio. As polcias so definidas, na Carta, como os rgos por meio dos quais a segurana pblica exercida por parte do Estado.1 Mas, na verdade, trata-se de assunto extremamente complexo e necessariamente objeto de polticas intersetoriais. relevante no s por estar entre as primeiras preocupaes da opinio pblica, mas tambm pelos impactos positivos que o seu aprimoramento capaz de gerar em outras reas, como na sade pblica, no desenvolvimento econmico e no nvel de qualidade de vida da populao. Isso se d na medida em que a segurana pblica tambm permite melhor acesso a outros bens pblicos, como o lazer, e simblicos, como a melhora da autoestima de vizinhanas que, uma vez expostas corriqueiramente violncia, tm de conviver com uma imagem deteriorada de toda a comunidade. Os gastos econmicos decorrentes da criminalidade e da violncia tambm so enormes. Estudo do Ipea indica que o custo da violncia no Brasil em 2004 foi de R$ 92,2 bilhes, o que representa aproximadamente 6% do produto interno bruto (PIB) (CERQUEIRA et al., 2007a).
Do ponto de vista econmico, a violncia gera perda de bem-estar para a sociedade, que se reflete na perda direta de qualidade de vida e no aumento dos recursos financeiros alocados para sua preveno e combate. Nesse contexto, o entendimento do desempenho em termos de reduo da criminalidade de diferentes tipos de interveno fundamental para que os recursos possam ser alocados com maior eficincia (ANDRADE; PEIXOTO, 2008, p. 64-65).
O recrudescimento das taxas de criminalidade nas ltimas dcadas leva necessidade de investimentos em maiores estudos, que envolvem compreender melhor no apenas a estrutura e o funcionamento dos rgos clssicos de segurana pblica, ou seja, as foras policiais e o sistema judicirio-penal, mas tambm os mecanismos que potencializam as polticas preventivas. Os problemas associados
1. Esta diretriz constitucional, referente aos rgos da rea, foi rearmada com grande nmero de votos na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG), realizada em 2009.
278
segurana pblica comeam a ser vistos de forma integrada, diante da clara insuficincia das abordagens centradas apenas em aspectos tcnicos. Diante do atual nvel de desenvolvimento democrtico do pas e como poltica que deve ser gerida de forma cada vez mais inclusiva, a segurana no pode ser vista como prerrogativa exclusiva de organizaes especficas. Levando-se em conta as taxas de homicdio como um indicador da escalada da violncia, o crescimento da incidncia de criminalidade violenta na sociedade brasileira desde o incio da dcada de 1980 atualmente consenso entre os estudiosos do tema.2 O principal indicador utilizado nesse sentido a taxa de homicdios, por apresentar menos problemas quanto ao subregistro. Ela saltou de um patamar prximo a dez homicdios por 100 mil habitantes, em 1980, para 27 homicdios por 100 mil habitantes em 2005, o que representa um crescimento de 170% ao longo de 25 anos. Tal magnitude do fenmeno coloca o pas em posio incmoda no cenrio internacional, pois fez que o Brasil alcanasse uma das primeiras posies em taxa de homicdios, ficando atrs apenas da Colmbia e da Venezuela, na Amrica do Sul (IPEA, 2007). A expanso e a consolidao do trfico de drogas nos grandes centros urbanos, a persistncia de altos nveis de impunidade na atuao do sistema de justia criminal e a maior participao de jovens, tanto como autores quanto como vtimas da violncia, so fatores j bem documentados na literatura brasileira. So os jovens de 15 a 24 anos as principais vtimas e os principais autores da violncia brasileira nas ltimas dcadas, principalmente nos contextos urbanos, fazendo uso cada vez mais intensivo da arma de fogo. A taxa de homicdios por 100 mil habitantes praticamente triplicou entre os jovens nessa faixa etria, passou de 19,6 em 1980 para 56,1 em 2002 (CERQUEIRA; LOBO; CARVALHO, 2005). Paradoxalmente, a deteriorao da sociabilidade acompanhou de perto o fortalecimento das instituies democrticas no pas, no perodo ps-ditatorial. Ao contrrio do que se poderia supor, a institucionalizao de valores e prticas polticas, caractersticas da democracia, no tem sido acompanhada pela harmonizao da convivncia social. Ao contrrio, o recrudescimento da violncia revela a face problemtica das formas disseminadas de resoluo
2. Crtico desta viso, Soares (2005) busca argumentar que, na verdade, o maior avano relativo violncia no Brasil se deu entre 1979 e 1984, ou seja, ainda durante o regime militar. A principal causa apontada pelo autor para esse fenmeno a virtual ausncia de instituies democrticas no perodo, que ensejaria o acirramento dos conitos no seio da sociedade e sua resoluo por meios violentos, prescindindo do Estado. necessrio observar, todavia, que Soares utiliza dados extremamente limitados, conquanto referentes apenas cidade de So Paulo. O autor tambm desconsidera em sua anlise elementos importantes que podem afetar a conabilidade dos dados obtidos, tais como a ausncia de informatizao dos rgos de segurana pblica no perodo, bem como a inexistncia de bases de dados capazes de assegurar sua centralizao, seu monitoramento e sua conabilidade. Fenmenos igualmente relevantes, tais como a rpida urbanizao e o crescimento desordenado das cidades, tampouco so adequadamente tratados. Alm disso, ainda que se considere correto o mtodo de anlise do autor, sua armao de que houve uma escalada da taxa de homicdios durante o regime militar inconsistente, dada a ausncia de estatsticas anteriores a 1964 em seu estudo.
Poltica de Segurana Pblica no Brasil: evoluo recente e novos desaos
279
de conflitos na sociedade brasileira, que certamente no pode ser atribuda democracia, mas que indica perda de efetividade do Estado na proviso da ordem pblica como direito de todos. Diante dessa realidade que se apresenta com custos enormes sociedade e ao prprio Estado, h a necessidade de superar a perplexidade e ento propor solues com base em anlises estruturais. As solues fceis j foram descartadas: no se trata de simplesmente aumentar contingentes policiais, investir em polticas sociais ou aprimorar o fluxo da justia criminal. Certamente cada uma dessas esferas comporta enormes desafios, mas cresce o consenso de que no adianta consider-las isoladamente. O poder pblico deve fomentar ao mximo o envolvimento de todos os setores da sociedade na discusso sobre segurana pblica. Nesse sentido, a produo, forma de utilizao e divulgao de informaes sobre segurana pblica, aspecto crucial. Assim como no tema da defesa nacional, o assunto demasiadamente importante e de interesse geral, de modo que no pode ser monopolizado por especialistas do governo ou por profissionais da rea de segurana, que tendem a se apoderar de informaes pblicas como se fossem sigilosas. Isso vai contra o princpio da transparncia administrativa, to cara ao sistema democrtico.3 Este texto dedicado inicialmente s transformaes relevantes que vm ocorrendo na poltica de segurana pblica no Brasil, na forma como organizada pelos entes federativos. rgos federais e municipais tm ampliado suas atribuies no setor, tradicionalmente visto como competncia dos governos estaduais. Em seguida, so analisadas as aes preventivas e de combate ao crime, disponveis ao Estado brasileiro, com sugestes de implementao de polticas pblicas na rea.
2 O CONTEXTO DA POLTICA RECENTE DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL
Esta primeira parte tem o objetivo de apresentar, de modo sinttico, a reorganizao pela qual o campo da segurana pblica no pas vem passando no decorrer da presente dcada. No h a inteno de realizar uma discusso detalhada sobre as medidas adotadas, nem mesmo listar todas as aes governamentais em segurana pblica no perodo. Apenas so elencados, no sem possveis omisses, alguns programas e polticas que representam mudanas significativas na orientao do Estado em relao ao problema da violncia e da criminalidade. A maior marca dessas mudanas a relativizao pela qual tem passado o papel dos governos estaduais na segurana pblica. No somente se ampliou a participao da Unio no campo das polticas, como tambm os municpios passaram a ter considervel espao de atuao na rea.
3. Certamente existem informaes que merecem tratamento sigiloso, desde que sua divulgao comprometa operaes militares ou policiais, assim como tambm existem segredos de justia. O que no pode ocorrer que o recurso do segredo impea a necessria accountability da gesto pblica. Em poucas palavras, os segredos governamentais so compatveis com o princpio da transparncia quando a prpria justicao de sua necessidade possa ser feita em pblico.
280
No plano federal, deve-se destacar o papel da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), criada em 1997 com o objetivo de sanar problemas de coordenao e articulao entre os rgos de segurana pblica no pas. Em 2000, a SENASP anunciou o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), no qual reconheceu a necessidade de envolver diferentes rgos governamentais, em todos os nveis, e as entidades da sociedade civil no desafio de implementar aes que surtissem efeito na diminuio das taxas de crime e violncia, com estratgias de fortalecimento do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). Estruturado em quatro captulos, o PNSP deu mais nfase ao crime organizado e ao narcotrfico como principais alvos de atuao no que diz respeito ao papel desempenhado de forma direta pelo governo federal. A partir de um diagnstico que apontava esses fatores como ameaas crescentes sociedade e s instituies democrticas, as aes voltadas contra as organizaes criminosas envolvidas nessas atividades constituram compromisso de destaque no primeiro captulo do plano. Objetivou-se organizar esforos no combate ao contrabando, ao trfego areo ilegal, ao descaminho de bens e valores, ao roubo de cargas, bem como aumentar a vigilncia nas fronteiras, nos portos e aeroportos. Outro ponto importante foi a Poltica de Desarmamento e Controle de Armas, apoiada na Lei Federal no 9.947/1997, que tornou crime o porte ilegal de armas. Nesse sentido, foram definidas medidas como o recadastramento e a intensificao da fiscalizao das empresas de vigilncia privada, a restrio do comrcio das armas de fogo e a campanha de desarmamento. No segundo captulo, referente s aes no mbito da cooperao do governo federal com os governos estaduais, definiu-se medidas direcionadas diminuio da violncia urbana, com a inibio de gangues e o combate desordem social, alm das aes referentes ao combate da violncia no meio rural, propondo a criao de equipes de preveno de conflitos rurais. Outro tema contemplado foi a capacitao profissional e o reaparelhamento das polcias estaduais, incluindo tambm o aperfeioamento do sistema penitencirio e a intensificao do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). O terceiro captulo contemplou medidas de carter normativo, prevendo o aumento da capacidade jurdica punitiva do Estado e a criao de instrumentos mais eficientes para coero aos novos tipos penais. Finalmente, no quarto captulo, o plano tratou de propostas destinadas ao fortalecimento institucional e organizacional do Estado para implementao da segurana pblica, o que envolve a consolidao de uma base nacional de dados, estendendo para os estados as informaes do Programa de Integrao Nacional de Informao de Justia e Segurana Pblica (INFOSEG). Apesar dos esforos perpetrados pela SENASP, vrios dos objetivos estabelecidos no PNSP foram parcamente levados adiante. Entre tais objetivos, destaca-se como crucial a criao de uma base de dados confiveis, que per-
281
mitiria a elaborao e o acompanhamento eficaz dos vrios programas na rea de segurana pblica em nvel nacional. Um sistema eficaz de informaes em segurana pblica fundamental para os processos de avaliao e tomada de deciso do governo, possibilitando alocao eficiente de recursos e identificao de erros de estratgia. A partir de 2003, com o lanamento do Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica (SINESP), a SENASP buscou um caminho para superar a precariedade das informaes at ento encaminhadas pelos estados.4 Diante da falta de uma poltica clara de coleta e anlise de dados por parte do prprio governo federal, cada estado trabalhava com um sistema diferente de classificao de delitos e no havia nenhuma padronizao na forma de envio de informaes para SENASP. Para promover mais credibilidade e integridade das informaes, a SENASP buscou atuar como instncia de integrao entre os rgos de segurana pblica e justia criminal. O objetivo foi no apenas melhorar a qualidade dos dados, mas tambm ampliar sua disponibilidade para que fossem utilizados pelos diversos rgos envolvidos com a segurana pblica, seja na parte de planejamento, execuo ou avaliao das polticas na rea. Pensando nessa integrao, surgiu a iniciativa de se criar um Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento em Segurana Pblica, com intuito de envolver as secretarias e os departamentos do Ministrio da Justia (MJ), alm dos outros ministrios sensveis ao tema, as secretarias de segurana pblica dos estados, as organizaes policiais e guardas municipais, os centros de pesquisa e universidades, o sistema penitencirio e o Poder Judicirio. Dessa forma, seria possvel criar, em mbito nacional, um sistema de gesto voltado para resultados, pois levaria em considerao a complexidade das polticas de combate criminalidade.
Todas as aes foram orientadas no sentido de promover a institucionalizao do processo de coleta, sistematizao, anlise, divulgao e intercmbio de dados, e construir uma relao de confiana e credibilidade entre a SENASP e os gestores dos rgos de segurana pblica e, com isso, enraizar uma poltica clara de gesto do conhecimento. A arquitetura do sistema foi desenhada com base nas consultas efetuadas aos atores acima mencionados, nos diagnsticos elaborados pelos tcnicos da SENASP e no mapeamento do estgio da produo de informaes relativas rea de segurana pblica no pas. A estruturao do sistema contou, ainda, com o levantamento das experincias internacionais (EUA, Colmbia, Canad, etc.) e com as recomendaes tcnicas produzidas pela ONU publicadas em 2002 com o ttulo Manual for the Development of a System of Criminal Justice Statistics (SENASP, 2009, p. 7).
4. Sobre os desaos e a implantao do SINESP, ver Durante (2009).
282
A implantao efetiva desse sistema de gesto ajudaria a SENASP na tarefa de aumentar a racionalidade quanto utilizao dos recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP),5 no SUSP. Para isso, criou-se um instrumento de monitoramento das aes realizadas pelos estados, com o objetivo de acompanhar o desenvolvimento de diretrizes definidas no PNSP. Os percentuais do FNSP a serem repassados para os estados, bem como o nmero de equipamentos fornecidos pela SENASP em 2010, sero determinados pelas informaes obtidas a partir desse monitoramento de implementao do SUSP. Em relao aos municpios, a distribuio de recursos do FNSP tambm ser pautada pelas informaes do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento em Segurana Pblica. A poltica de desarmamento implementada pelo governo ganhou grande destaque na mdia a partir do debate desencadeado pelo referendo de 23 de outubro de 2005, previsto no Art. 35 da Lei Federal no 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento). Embora no seja possvel afirmar que a campanha nacional de desarmamento seja a principal causa para a reduo da taxa de homicdios observada a partir de 2003, a correlao existente entre a quantidade de armas de fogo em posse da populao e a taxa de homicdios no perodo no pode ser ignorada (WAISELFISZ, 2008). O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) tambm se configurou como projeto de destaque dirigido pelo MJ. Lanado em 2007, trata-se de um projeto intersetorial, envolvendo vrios ministrios e secretarias no mbito da administrao federal, institudo pela Medida Provisria (MP) no 384, de 20 de agosto de 2007, alterada pela Lei Federal no 11.707, de junho de 2008. Essa poltica inclui aes estruturais, voltadas para territrios considerados mais vulnerveis criminalidade nas regies metropolitanas, focalizando, de forma contextualizada, programas de proteo social, incluindo estmulo e melhoria de condies para prtica de esportes, projetos culturais, de educao e sade, alm da articulao com mecanismos de policiamento comunitrio e facilitao do acesso Justia. Com nfase na implementao local, o Pronasci conta com a participao dos governos estaduais e municipais na sua execuo.6 Outro esforo na poltica de segurana pblica foi a criao do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP). Institudo com o Decreto no 98.936/1990, tendo sofrido nova regulamentao por meio do Decreto no 2.169/1997. Porm, at ento o CONASP vinha funcionado como rgo meramente consultivo, constitudo exclusivamente por autoridades governamentais, sem qualquer participao da sociedade
5. O FNSP constitudo com recursos oramentrios da Unio, porm, empregado em aes com o apoio dos estados e municpios. 6. Para uma anlise do Pronasci, ver Ipea (2009).
283
civil.7 No se adequava, portanto, aos moldes dos conselhos setoriais preconizados pela CF/88, os quais por definio devem ser rgos deliberativos, com competncia para formular diretrizes e estratgias em cada rea de atuao, inclusive com a possibilidade de convocar conferncias nacionais. Essa realidade comeou a mudar a partir da realizao, em 2009, da I CONSEG, executada em etapas municipais entre os meses de abril e maio, em etapas estaduais entre junho e julho e, finalmente, culminando no encontro nacional realizado entre 27 e 30 de agosto daquele ano. Uma nova conformao do CONASP foi ento instituda com o Decreto no 6.950/2009, publicado no primeiro dia de realizao da etapa nacional da conferncia. Com mandato de dois anos, as principais tarefas atribudas aos novos conselheiros foram criar um regimento interno e estabelecer as normas para o processo seletivo que dever reger a prxima composio do conselho. Com a CONSEG, foram estabelecidos dez princpios e 40 diretrizes para nortear a segurana pblica no Brasil. Avaliando tais princpios e diretrizes, constatam-se algumas contradies e tenses, provenientes de posies de diferentes grupos, tanto do governo quanto da sociedade civil, que em muitos casos no chegaram a denominadores comuns em relao s melhores metas e meios de aprimorar as polticas do setor. Entre os primeiros princpios aprovados, encontram-se a integrao sistmica do processo de gesto democrtica na segurana pblica e a consolidao do SUSP, do Pronasci e do prprio CONASP. Tambm a consolidao do papel do municpio como cogestor da segurana pblica, o que reforado por uma das diretrizes aprovadas, que consiste na regulamentao das guardas civis como polcias municipais.8 Desde a elaborao do PNSP, a participao dos municpios nas polticas de segurana pblica vem sendo auxiliada financeiramente e orientada pela SENASP. Esta contribuiu ativamente para a criao das guardas municipais, na medida em que vinculou, em 2001, a liberao de recursos do FNSP para os estados existncia de guardas civis ou de secretarias de segurana nos municpios.9 Assim, os recursos do oramento da Unio para rea de segurana pblica deixam de ser divididos apenas
7. A nica exceo a participao, no obrigatria, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). 8. A expresso de interesses corporativos e a demanda por melhores polticas de recursos foram marcantes em relao s diretrizes mais votadas na conferncia: a criao de uma espcie de polcia penitenciria especializada foi a proposta com maior nmero de votos, seguida da armao da autonomia dos rgos periciais criminais, da manuteno das atribuies constitucionais e da autonomia dos corpos de bombeiros. A instituio de uma lei orgnica que proteja direitos como um sistema de remunerao unicado para todo o pas, com paridade entre ativos e inativos, e aposentadoria especial com 25 anos de servio para mulheres e 30 anos para homens, tambm gura entre as diretrizes mais votadas. Cabe citar que tanto os princpios quanto as diretrizes estabelecidos na CONSEG esto sujeitos ainda a muita discusso. No se revestem de poder de lei, mas, como indicam os prprios conceitos, apenas indicam caminhos a serem levados em conta nos espaos aos quais compete a autoridade para denir as regras de funcionamento dos rgos de segurana pblica. Esses espaos so o MJ, a SENASP, alm, claro, do prprio Congresso Nacional. 9. Esta exigncia foi modicada em 2003, alterada pela Lei Federal no 10.746/2003, que dene no ser mais necessrio que o municpio mantenha uma guarda municipal para pleitear recursos do fundo. No entanto, a nova lei impe a exigncia de implantao de pelo menos um Conselho de Segurana Pblica e que se realizem aes de policiamento comunitrio. Isso envolve uma interveno direta do nvel federal na gesto das foras policiais estaduais.
284
entre as polcias estaduais. Alm disso, a orientao que vem do MJ tem se dado com base em vrias instrues que defendem a centralidade do papel do municpio na segurana pblica, entre as quais se encontram o Guia para a preveno do crime e da violncia nos municpios, elaborado em 2005, visando, entre outros objetivos, orientar a atuao das guardas municipais, a elaborao de planos municipais de segurana pblica, a discusso da incluso dos municpios no SUSP e a Matriz Curricular, cuja finalidade contribuir para a construo da identidade profissional das guardas municipais, criando padres comuns de organizao, gesto e atuao. O Pronasci tambm atribui ao poder pblico municipal a responsabilidade por medidas contra a criminalidade. Com isso, a autoridade e a propriedade do governo estadual sobre os assuntos de segurana pblica so relativizadas. Isso tem vrias consequncias. J se pode constatar, por exemplo, nos discursos dos candidatos a prefeito, o investimento em segurana pblica como promessa de campanha. Com relao ao sistema de justia, as polcias estaduais eram tradicionalmente a linha de frente, registrando boletins de ocorrncia e queixas criminais. Mas, em que pese inconstitucionalidade dessas aes, em alguns municpios os guardas municipais j fazem esse tipo de atendimento, autuando infratores, efetuando o primeiro atendimento a ser processado pelo sistema de justia, com a produo de termos circunstanciais da ocorrncia de crimes. A descentralizao da ao pblica que se inicia no Brasil a partir da CF/88 assume carter bem peculiar na rea de segurana pblica. O Art. 144 da Constituio Federal, em seu 8o, afirma que os municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. Assim, o texto constitucional prev a criao das guardas municipais e delimita preliminarmente a sua esfera de atuao, mas sem determinar de forma precisa sua organizao, funcionamento e atribuies, o que deveria ser feito por lei complementar. Na prtica, o debate nas searas do Poder Legislativo e da opinio pblica se desenvolveu a partir justamente das propostas de emenda ao texto constitucional. Destaca-se, entre estas emendas, a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 534/2002, que institui o poder de polcia guarda municipal e que ainda aguarda votao no Senado Federal. Dessa forma, o papel das guardas e das secretarias municipais de segurana pblica e sua forma de interlocuo com a sociedade ainda so questes abertas, passveis de acompanhamento e investigao. Segundo relatrio da SENASP (2007, p. 3-8), havia em 2007 cerca de 40 mil integrantes de guardas municipais distribudos pelo pas, sendo a maioria concentrada nas regies Sudeste e Nordeste. Esse estudo aponta que, pari passu ao rpido crescimento dos efetivos das guardas municipais e da quantidade de municpios por elas atendidos nos ltimos anos, houve progressivo deslocamento das atividades de proteo ao patrimnio pblico e apoio comunidade para outras de competncia original da polcia militar, tais como atendimento a ocorrncias e policiamento
285
ostensivo.10 Esse fenmeno demonstra a crescente preocupao das administraes municipais em atuar nos espaos criados pelas deficincias dos aparelhos estaduais de segurana pblica, o que se soma aos estmulos j produzidos pelo governo federal na forma de repasse de recursos. No obstante sua contribuio para a dissuaso do comportamento delituoso no curto prazo, o emprego da guarda municipal como instrumento concorrente de polcia pode acarretar alocao ineficiente dos recursos pblicos destinados segurana, devido a problemas oriundos da superposio de atividades das diferentes polcias e da heterogeneidade de qualificao de seus efetivos, alm do abandono de suas atividades originais de proteo dos espaos pblicos e apoio direto comunidade, atividades estas de importncia decisiva para a preveno e reduo da criminalidade no longo prazo. De qualquer forma, dados publicados pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) (2008) demonstram que os municpios podem desempenhar funo relevante na rea de segurana pblica. Entre os 188 municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes que declararam gastos com segurana pblica em 2006, o conjunto dos que apresentaram mais gastos em mdia R$ 13.986,50 por mil habitantes apresenta ndices baixos ou mdio-baixos de violncia. J os municpios com menos gastos em segurana pblica em mdia R$ 6.282,00 por mil habitantes , apresentaram ndice alto ou muito alto de violncia. Ainda, 96,2% da populao residente nas cidades com baixo ndice de violncia contemplada com gastos em segurana pblica em seu municpio. Respectivamente, isso acontece com apenas 62,1% e 45,7% das populaes residentes em municpios com ndice alto e muito alto de violncia (FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA, 2008). Isso reala o papel das polticas preventivas, que de maneira geral caracterizam as aes do poder municipal na rea de segurana pblica, em contraposio s aes dos estados, predominantemente referentes s atividades policiais.
3 A PREVENO DA CRIMINALIDADE: TEORIAS E PRTICAS
Sem entendimento mnimo do fenmeno criminoso, no h ponto de partida para se pensar a eficcia ou o potencial de cada tipo de interveno estatal. Existem diferentes vertentes para se entender e se investir na preveno da criminalidade, e que envolvem estratgias distintas por parte do Estado. Mas, de forma geral, tais estratgias podem ser categorizadas em dois grandes grupos. O primeiro o das medidas voltadas para dissuaso, que se d pelo policiamento ostensivo por
10. Segundo a SENASP (2007), at 2003 as guardas municipais ainda eram empregadas quase que exclusivamente em atividades sociais e de assistncia direta populao; mas, desde ento, essas atividades tm perdido espao para outras de natureza tipicamente policial, tais como registros de ocorrncias de furtos e roubos, operaes de escolta de valores e diversas outras em cooperao com as polcias convencionais.
286
parte das polcias militares, pela eficcia na investigao dos crimes por parte das polcias civis e pela severidade das sentenas produzidas pelo judicirio. O segundo engloba as polticas sociais, que atacam o que os criminlogos crticos chamam de razes do crime. Boa parte das explicaes disponveis para o fenmeno criminoso pode ser utilizada para argumentar que, caso sejam consideradas de forma isolada, tanto as prticas dissuasrias quanto as polticas sociais so insuficientes como forma de preveno da criminalidade. Apesar de no existir uma teoria geral do crime, certo que a prtica de delitos envolve uma srie de motivaes que no se encerram em aspectos econmicos, sociais, ou mesmo psicolgicos. O crime um componente normal da estrutura de qualquer sociedade. Isso relevante, pois alerta sobre a ingenuidade de se esperar encontrar uma sociedade totalmente isenta do crime. A analogia do crime como uma doena para qual pode ser descoberta uma cura inadequada, pois a manuteno de cdigos que preveem punio frente a determinados atos ofensivos aos valores morais de uma coletividade condio universal de existncia da prpria ordem social (DURKHEIM, 1990). Uma teoria minimamente adequada do crime precisa entender o criminoso como agente. Ou seja, algum com motivao e sentido para sua ao. At mesmo o comportamento violento, a no ser no caso de distrbios psquicos mais graves, reflexivo. Referenciais tericos que sejam capazes de orientar a preveno criminalidade tm de, necessariamente, dar conta desse fato. O trabalho do socilogo Merton traz uma discusso relevante, focada nas possveis contradies estruturais da sociedade (MERTON, 1972). A crtica feita por Merton ao socilogo francs Durkheim (1990) baseada no conceito de anomia termo introduzido na teoria social pelo prprio Durkheim. Esse palavra designa estado contrrio ao da ordem social. Uma sociedade em estado de anomia seria aquela incapaz de fornecer cdigos compartilhados suficientes para sustentar redes de comportamento previsveis e, portanto, a prpria racionalidade da vida social. Ao se apropriar desse conceito, Merton preocupou-se com a relao entre os objetivos culturalmente estabelecidos e os meios institucionais disponveis aos indivduos para alcan-los. De acordo com sua perspectiva, a anomia se refere situao em que ocorre desequilbrio, ou tenso,11 na relao entre esses dois nveis estruturais da sociedade: Quando a importncia cultural passa das satisfaes derivadas da prpria competncia a um interesse quase exclusivo pelo resultado, a tendncia resultante destruio da estrutura reguladora (MERTON, 1972, p. 166).
11. Em ingls, a teoria da anomia (anomie theory) tambm recebe o nome de Structural Strain Theory, ou seja, Teoria da Tenso Estrutural (AGNEW, 1999).
287
De acordo com Merton, infringir as regras pode ser visto como normal, desde que constitua reao provvel dos indivduos, uma vez que certas condies sociais e culturais dadas informam sobre sua ao e influenciam o seu comportamento em uma determinada condio, ou seja, as pessoas realizam escolhas em um leque de alternativas socialmente delimitadas, pois tanto as metas perseguidas quanto os meios disponveis para alcan-las so constructos sociais. Traduzindo a teoria em termos mais claros, a pobreza no seria fator relevante na produo das taxas de criminalidade, mas sim a desigualdade. A motivao para delinquncia decorreria no da carncia material, mas da impossibilidade de alcanar os objetivos desejados e, o que mais importante, incentivados culturalmente. Por meio dos meios de comunicao populares, como a televiso, independentemente da classe social, os indivduos so estimulados a alcanar altos nveis de sucesso pessoal e consumo de bens materiais. Mas, a mesma sociedade que incentiva esse consumismo e, alm disso, tende a classificar as pessoas de acordo com os smbolos de status que ostentam no disponibiliza na prtica os meios necessrios para consecuo de um nvel satisfatrio de condies materiais para todos. Se, no nvel formal, todos tm direitos iguais em uma sociedade democrtica, a forma em que ocorre a distribuio real desses direitos pode indicar que na verdade existem duas classes de cidadania. A conscincia em relao a essa contradio aumenta com o grau de escolaridade e o nvel informacional dos indivduos, ao mesmo tempo em que a descrena com relao ao funcionamento das instituies polticas e da Justia pode levar busca de objetivos culturalmente plausveis por outras vias, ilcitas, na busca do interesse prprio (PAIXO, 1988). Dessa discusso se depreende que os programas de preveno criminalidade, que enfoquem aspectos sociais, devem ser mais centrados no problema da desigualdade, que na questo da pobreza em si apesar de serem, obviamente, problemas relacionados. Programas de preveno podem ser classificados em trs categorias: preveno primria, secundria e terciria. Esses tipos se diferenciam devido ao tipo de populao qual a interveno direcionada:
A preveno primria se caracteriza como uma interveno cujo grupo de tratamento constitui-se de toda a populao jovem em geral, no sendo focalizada em grupos de risco. As intervenes de preveno secundria e terciria, por outro lado, se caracterizam por focalizar o grupo de tratamento em populaes jovens com alto risco de se envolverem com a criminalidade. A interveno de preveno secundria tem como objetivo reduzir a probabilidade de envolvimento de jovens de alto risco (vulnerveis) com a criminalidade, enquanto a interveno terciria visa evitar o envolvimento futuro em atividades criminais da populao que j praticou atos criminosos (ANDRADE; PEIXOTO, 2008, p. 66).
288
Assim, programas que enfocam a reduo das desigualdades sociais so primrios em relao preveno da criminalidade. Nessa categoria est o Programa Bolsa Famlia (PBF), institudo com a Lei Federal no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, gerido pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS), direcionado s famlias em situao de pobreza ou extrema pobreza.12 Alm da ajuda financeira recebida pelas famlias, o governo federal, em parceria com estados e municpios, d ateno especial oferta de vagas escolares e aos servios de sade s famlias atendidas. Polticas sociais bsicas, como o PBF, obviamente no so direcionadas exclusivamente preveno da criminalidade, gerando resultados positivos amplos para a sociedade ao reduzir a desigualdade.13 Calculando o impacto do PBF de forma especfica em relao preveno de crimes, se chegou concluso que um crime evitado a cada R$ 11.256,15 gastos no programa (ANDRADE; PEIXOTO, 2008).14 Outra questo relevante a ser considerada na elaborao de polticas de preveno criminalidade que o comportamento criminoso tem de ser, em maior ou menor grau, aprendido. No basta meramente se estar disposto a praticar atos que agridam os outros, seja fsica, seja moralmente. Assaltar um transeunte, vender cocana ou assaltar um banco, assim como quaisquer outras atividades que demandam certa tcnica, so aes que exigem aprendizagem social. Por meio da interao com pares se aprende sobre prticas ilcitas, da mesma forma que se aprende sobre religio, etiqueta ou trabalho com amigos e membros da famlia. Por pares pode se entender aqueles que so emocionalmente prximos. De acordo com a Teoria da Associao Diferencial, so eles os mais influentes entre os vrios agentes que participam da socializao do indivduo (SUTHERLAND; CRESSY, 1978). Por meio de relacionamentos prximos as pessoas aprendem: tcnicas criminosas como puxar um automvel; as condies por meio das quais uma identidade negativa apropriada insultos honra devem ser severamente vingados; alm de uma srie de racionalizaes no h mal em roubar algo que ningum utiliza ou de algum que tem demais. A associao diferencial diz respeito frequncia e intensidade da exposio a atitudes, crenas e valores que tornam mais provvel a atuao em prticas criminosas a partir de relacionamentos pessoais. Obviamente isso tem implicaes para as polticas de preveno secundrias. Grupos de jovens considerados vulnerveis devem ser alvo de programas que lhes propiciem a prtica de atividades educativas, esportivas e profissionalizantes. Esse pblico
12. Ou seja, com renda per capita entre R$ 50,00 e R$ 100,00, ou inferior a R$ 50,00, respectivamente. 13. Em relao aos programas sociais, estudos longitudinais realizados nos Estados Unidos apontam uma economia de milhares de dlares a serem gastos pelo Estado por indivduo, levando em considerao, entre outros fatores, a diminuio de custos com o sistema judicirio e penal (KAROLY et al., 1988). 14. Ou 88,84 crimes a cada milho de reais. Chegou-se a essa mdia por meio do clculo do custo per capita do programa e da estimativa sobre o nmero de crimes evitados por benecirio no decorrer de sua vida (ANDRADE; PEIXOTO, 2008).
289
caracterizado por viver em reas com altos ndices de criminalidade, com baixa infraestrutura urbana, passando a maior parte do tempo sem o acompanhamento ou a superviso de adultos da famlia. Atra-los para atividades saudveis e construtivas diminui a possibilidade de aprendizagem do crime. Considerando as duas teorias aqui mencionadas, a da anomia e a da associao diferencial, a adolescncia entendida como perodo crtico. Trata-se de uma etapa de desenvolvimento em que, geralmente, ocorrem srios problemas de identificao com os agentes socializadores adultos. o momento da vida em que se enfrenta o desafio da adoo ou difuso de identidade. Se o adolescente consegue estabelecer relaes gratificantes, ou seja, que lhe proporcionem uma quantidade de sucesso que possibilite sua viso de si como algum com qualidades e habilidades positivas, ento provavelmente desenvolver uma identidade estvel. Caso contrrio, ou seja, se no for apoiado por seus relacionamentos, e seus fracassos pessoais acabarem sendo salientados, o adolescente experimentar instabilidade ou difuso no seu sentido de quem verdadeiramente (ERIKSON, 1968). Isso abre espao para que frente s presses para entrar no mundo adulto e sede de status que lhe imposta pela cultura (BOTTON, 2005), acabe por sentir certo conforto junto a grupos que buscam meios alternativos para enfrentar essas questes.15 Da a maior possibilidade de aprendizagem de uma carreira criminosa. Isso faz dos adolescentes e dos jovens o pblico estratgico em relao s atividades preventivas, pois se trata da parte da populao envolvida com mais frequncia em ocorrncias policiais e a mais atendida pelo sistema de execuo penal.16 Em dezembro de 2008 foi estabelecida parceria entre o MJ e o FBSP com o objetivo de produzir insumos para a Coordenao de Juventude do Pronasci, tendo em vista a forte associao de jovens de 12 a 29 anos com a violncia. A partir dessa parceria foi criado o projeto Juventude e Preveno da Violncia, envolvendo uma pesquisa sobre o tema, a sistematizao das prticas de preveno, a organizao de seminrios e a publicao de uma cartilha para gestores atuantes em polticas na rea, do governo ou da sociedade civil organizada. Por se tratar de projeto de grandes dimenses, o referido frum consolidou uma rede de entidades colaboradoras. Trata-se de uma iniciativa do governo federal no sentido de integrar as aes preventivas voltadas para essa parte da populao. Alm da aprendizagem que se d pela identificao com pares que cometem desvios ou ainda pela imerso em determinada subcultura , os esteretipos com os quais os indivduos so identificados por outros agentes, principalmente
15. Na escola tambm comum unir adolescentes de nveis socioeconmicos diferenciados, ou mesmo provenientes de turmas rivais (as galeras). Isso leva a um reforo das prticas que rearmam a identidade dos grupos, algumas das quais podem ser agressivas, delinquentes e/ou envolver pichaes e brigas. 16. (...) enquanto a taxa de encarceramento de pessoas com mais de 30 anos de aproximadamente 2,0 presos por mil habitantes, a taxa para os jovens de aproximadamente 6,1 por mil, chegando, entre os homens jovens a, aproximadamente, 11,5 por mil (ABRAHO; AQUINO, 2008, p. 70).
290
aqueles dotados de mais poder, tambm constituem importante fator de presso para insero no mundo do crime (BECKER, 2007). Como a adolescncia e a juventude so fases da vida em que a busca por novas experincias normalmente uma constante, adolescentes e jovens podem acabar por se envolver, vez ou outra, em certos atos ilcitos devido simples possibilidade de provar daquilo que diferente. No entanto, o ato de ser descoberto em flagrante pode levar ao recebimento de um rtulo ou estigma, que em si desinibidor moral para a entrada em uma carreira criminosa, ou seja, preservar uma boa imagem deixa de ser um dos estmulos para se evitar a prtica de crimes. Disso conclui-se que as polticas de preveno terciria devem, ao mximo, evitar que os indivduos que j passaram pelo sistema de justia penal, ou por medidas socioeducativas, carreguem marcas que podem ser institucionalizadas por tal experincia. Trata-se de assunto da mais alta relevncia, considerando-se o aumento gradativo da parcela da populao entre 12 e 18 anos que passa por atendimento socioeducativo em meio fechado. Em 2002, eram 48,2 por 100 mil adolescentes, passando a 55,8 por 100 mil, em 2004, e chegando a 61,7 por 100 mil, em 2006. Como estas medidas so aplicadas em condies que, muitas vezes, desrespeitam o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), com precariedade na oferta de servios de assistncia sade, educao e ao lazer, no h a devida preparao para que o adolescente saia do sistema com melhores perspectivas do que ao entrar (CASTRO; AQUINO, 2008). O mesmo diagnstico se aplica ao sistema prisional adulto, do qual se tratar adiante. Finalmente, deve ser feita referncia chamada Teoria Econmica do Crime. Abordagens econmicas das causas da criminalidade tm sido desenvolvidas desde a dcada de 1960 (FLEISHER, 1963; EHRLICH, 1973; BECKER, 1968). A ideia fundamental lanada por Becker sugere ver o crime como atividade econmica, portanto racional, apesar de ilegal. O agente comete o ato criminoso se a utilidade por ele esperada excede a que teria na alocao de seu tempo e dos recursos em atividades lcitas. Alguns indivduos tornam-se criminosos no pelo fato de suas motivaes serem completamente distintas dos no criminosos, mas porque sua percepo dos custos e dos benefcios do ato delituoso diferenciada. Da mesma forma como o crime pode ser explicado em termos econmicos, tambm gera efeitos que impactam fortemente a economia da sociedade. Isso porque a violncia produz no apenas efeitos econmicos diretos, mas tambm outros indiretos que so igualmente relevantes para a perda de bem-estar social.17
17. Cerqueira et al. (2007a) estimaram o custo total da violncia no Brasil para 2004 em R$ 92,2 bilhes, o equivalente a 5,09% do PIB no perodo. Em termos percentuais em relao ao PIB, no setor pblico os maiores custos vericados foram com a segurana pblica (1,45%), o sistema prisional (0,16%) e o sistema de sade para tratamento dos efeitos da violncia (0,26%). J os principais custos do setor privado incluram a perda de capital humano (1,1%), os gastos com seguridade (0,71%) e os prejuzos econmicos oriundos de roubos e furtos (0,47%).
291
Entre os custos diretos do crime, figuram os recursos pblicos empregados na preveno, na represso e no controle da criminalidade, na manuteno do sistema de justia criminal, na perda de capital humano decorrente da violncia e nos gastos com segurana privada e outros servios sociais remediadores por parte dos agentes privados. J como exemplos de custos indiretos, podemos elencar a reduo do nvel de investimentos em funo da incerteza e a soma dos bens e servios que deixam de ser produzidos na sociedade em funo da dedicao dos agentes prtica de atividades criminosas ou daquelas destinadas a prevenir sua vitimizao. Ao considerarmos o aspecto econmico do fenmeno da criminalidade, inescapvel a ideia de que uma poltica eficiente de preveno deve necessariamente enfatizar os mais visveis custos de oportunidade da ao criminosa, tais como: incremento da fora policial aumentando assim a probabilidade de captura do transgressor , endurecimento das penas e reduo da impunidade. Mas, existem outras medidas que indiretamente tambm contribuem para tornar mais custosa a ao criminal. Por exemplo, a reduo da desigualdade de renda e a elevao dos salrios mdios atuam no sentido de tornar o comportamento no criminal mais vantajoso ao agente; do mesmo modo, possvel incrementar, por meio da educao e da incluso social, o custo moral do crime na forma como percebido pelos agentes na sociedade. J o recrudescimento da influncia do trfico de drogas no aumento da criminalidade merece ateno parte. Por um lado, a droga condena muitos usurios a uma vida de delitos, em razo da incapacidade de superar a dependncia qumica e da necessidade de realizar furtos e assaltos para adquirir os recursos para manter o vcio. Por outro lado, o trfico tambm colabora decisivamente para a proliferao de diversos outros tipos de crimes em razo da disputa essa sim, eminentemente econmica por oportunidades de ganhos, ensejando a formao de grupos criminosos organizados. De toda essa discusso, conclui-se que as vises extremas devem ser evitadas. Para reverter as curvas ascendentes das taxas de crime h necessidade de conjugao de diferentes estratgias preventivas. O Pronasci um esforo governamental no sentido de estruturar uma frente intersetorial de preveno e combate criminalidade. Uma grande dificuldade est em aproximar atores sociais com discursos muitas vezes antagnicos, como as organizaes no governamentais (ONGs) e as polcias.18 O sucesso do programa depende da sua capacidade de articular diferentes iniciativas, tanto as relativas s medidas de segurana pblica em sentido estrito, quanto as de carter social, superando a mera justaposio dessas duas frentes (IPEA, 2009).
18. Este foi um dos desaos enfrentados na CONSEG, realizada em 2009.
292
4 O DESAFIO DAS MUDANAS NAS ORGANIZAES POLICIAIS
Diante de tantas denncias de violao de direitos humanos e corrupo por parte de membros das polcias brasileiras, tornou-se comum o levantamento de propostas milagrosas e simplistas, tais como a extino das polcias militares, a difuso do modelo de policiamento comunitrio etc. Essa discusso merece ateno bem mais detalhada. As polcias brasileiras atuam em contextos dos mais diversos e com recursos desiguais. Os quase R$ 10 bilhes destinados s polcias militares em 2007 no foram necessariamente distribudos pelos estados de acordo com o tamanho de seus efetivos, nem de acordo com suas necessidades especficas. Alm disso, mesmo nos estados, as regies metropolitanas das capitais acabam consumindo a maior parte dos recursos. Outro complicador que, em muitas cidades existem guardas municipais que j atuam de forma semelhante s polcias militares, complementando ou simplesmente competindo com estas, apesar da inconstitucionalidade desse quadro. Existem polcias que precisam enfrentar frequentemente grupos paramilitares, notadamente traficantes e milcias das quais muitos policiais participam em operaes semelhantes situao de guerra. Outras precisam se dedicar ao combate de crimes como roubo de gado, o que envolve estratgias e recursos de outra natureza. Alm das questes logsticas que afetam a atuao e eficcia das polcias, existem ainda os problemas organizacionais, ligados aos tipos de gesto, recrutamento e treinamento adotados. A literatura especializada sobre polcia e policiamento h muito aponta, de forma incisiva, a necessidade estrutural de uma reorientao organizacional na rea (ALPERT; PIQUERO, 2000, BEATO FILHO; MARINHO; OLIVEIRA JR., 2008, BRODEUR, 2002; COSTA; MEDEIROS, 2003; CRUZ; BARBOSA, 2002; GREENE, 2002, MARINHO; OLIVEIRA JR., 2009, PAIXO, 1988; SKOLNICK; BAYLEY, 2001; SOUZA, 2001). De forma geral, essa literatura indica que as organizaes policiais devem atuar voltadas para o atendimento ao cidado, seguindo as premissas atuais da administrao pblica em uma sociedade democrtica. Apesar de parecer bvio, de forma alguma essa orientao se estabeleceu como dominante no modelo de polcia que se desenvolveu no pas. Por definio, qualquer polcia legtima que atue em uma democracia uma organizao de natureza pblica, dotada de autorizao estatal para utilizar a fora fsica nas condies estabelecidas legalmente, com a funo de manter a ordem e a segurana, o que exige certa profissionalizao. Com o intuito de alcanar tais objetivos, as polcias estaduais seguiram o caminho da centralizao burocrtica, com o estabelecimento de regras rgidas para coordenao dos seus membros e aplicao de tcnicas preestabelecidas para obter a diminuio das incertezas no desenvolvimento das atividades cotidianas. Esse modelo
293
recalcitrante aos processos em curso que pressionam essas organizaes para a modernizao: 1. Aumento do policiamento devido ao crescimento demogrfico. 2. Necessidade de convivncia com outras organizaes de segurana no meio urbano, como guardas civis (municipais) e agentes privados crescimento da segurana como negcio de mercado. 3. Maior publicizao das aes policiais e responsabilizao da polcia, devido maior fiscalizao externa imprensa e rgos pblicos de controle. 4. Persistncia do carter ecltico e extensivo da atuao policial: aplicao da lei e manuteno da ordem duas tarefas muitas vezes concorrentes e contraditrias , investigao criminal, prestao de servios, atividades educativas, controle de multides etc. Por ter se preocupado principalmente em manter os cidados, leigos, afastados dos assuntos prprios de polcia, a forma tradicional de atuao policial tem se mostrado impotente diante dos desafios que esto estabelecidos, pois a funo policial se tornou fortemente limitada pela exclusividade do combate criminalidade. Neste parmetro, a nfase recai sobre aspectos rotineiros de controle social, como rondas motorizadas e atendimentos ao nmero 190. Apesar do fato de grande proporo dos chamados polcia ser voltada para assistncia em matrias no criminais, a ideia de especializao na tarefa de enfrentar criminosos parece ter sido a resposta necessidade de sistematizao do trabalho policial em torno de critrios relativos sua eficincia, ento mensurada pela evoluo de ocorrncias de crimes. Mas essa concepo tradicional de polcia e de policiamento vem sendo questionada. Essa tecnologia que envolve, basicamente, o uso da viatura pelos policiais e a disponibilizao de um nmero de emergncia para os cidados, tem sido considerada mais reativa que proativa. Alm do mais, a constatao de que a ao policial representa apenas um elemento, entre vrios outros, de incidncia sobre as taxas de crime (BAYLEY, 2001; BEATO FILHO, 1999b), tem levado busca de novas bases de legitimidade pelas organizaes policiais.
Tradicionalmente, o modelo profissional de polcia reativa, sustentado pela organizao policial e considerado pelo pblico como atividade principal da polcia, no cumpriu a to anunciada promessa de manter em baixa as taxas de criminalidade e aumentar a segurana dos cidados (...). Ao mesmo tempo, instala-se na sociedade, de modo geral, a desconfiana em relao eficincia policial no controle do crime e garantia da ordem e paz social. Isto tem comprometido a legitimidade da instituio e colocado em questo a crena no modelo repressivo de polcia como a estratgia mais eficaz na diminuio da criminalidade e na soluo dos problemas de segurana pblica (SOUZA, 2001, p. 151).
294
Com o esgotamento do modelo de policiamento que se preocupa em delimitar a complexidade das atividades policiais, emergiram propostas de policiamento comunitrio e policiamento voltado para soluo de problemas. Atualmente, o policiamento comunitrio tem sido erigido como forte tendncia na organizao do trabalho policial, sendo fenmeno de grande visibilidade no debate atual sobre modernizao e descentralizao no campo de polticas pblicas de segurana no Brasil e no mundo. A pea fundamental do policiamento comunitrio o trabalho conjunto e efetivo entre a polcia e a comunidade, que passa a ter papel importante na reduo do crime e na promoo da segurana. Enfatiza-se que os prprios cidados so a primeira linha de defesa na luta contra o crime. Assim, o policiamento comunitrio pode ser definido como estratgia organizacional desenhada para que os esforos policiais sejam mais aproveitados, por fazer necessrio que a polcia se torne aberta aos problemas identificados pelas comunidades, o que implica descentralizao da estrutura de comando e gerenciamento das operaes policiais. As tentativas de implementar a modernizao nas organizaes policiais no Brasil, utilizando a ideia de um estilo interativo de policiamento, no so novas. Uma das primeiras experincias ocorreu no incio da dcada de 1990, no 19o Batalho da Polcia Militar do Rio de Janeiro, em Copacabana. O objetivo principal era implantar atividades preventivas, com visitas educativas, buscando minimizar situaes de risco, tambm informando a populao acerca dos limites da atuao policial, alm de reduzir o medo da populao com esse trabalho de aproximao (LEITE, 2002). Outra experincia pioneira no pas se deu no Esprito Santo, implementada na cidade de Guau, em 1994, inspirada na experincia da Polcia Militar do Rio de Janeiro e de algumas cidades norte-americanas. O policiamento comunitrio realizado pela Polcia Militar do Estado do Esprito Santo priorizou a participao comunitria por meio dos conselhos interativos de segurana pblica; apoio financeiro e material dos segmentos organizados da sociedade; busca de interao comunitria com as autoridades municipais, polcia judiciria, Ministrio Pblico (MP) e Poder Judicirio; desenvolvimento de atividades de relaes pblicas nas comunidades para obter a interao social entre os membros da instituio e os entes sociais (CERQUEIRA, 1999). Atualmente, pelo menos na forma de filosofia de trabalho desejvel, o policiamento comunitrio j se encontra difundido por vrias corporaes do pas, mesclado ideia de uma polcia de resultados. No entanto, alm da preocupao com certa aproximao ou contato com a comunidade, a verdadeira reforma na atuao das polcias envolve outros elementos, que ainda no foram consolidados nas organizaes policiais. No existem grandes investimentos para formao de um policial voltado para identificao, anlise e avaliao dos contextos sociais nos quais se desenvolvem as prticas criminosas. Atividades continuadas de formao
295
em policiamento preventivo ainda so bastante rarefeitas. Um sistema eficiente de inteligncia, com bases de informao integradas entre as polcias seria essencial, mas ainda est longe de ser implantado de maneira abrangente. Tambm persiste o desafio da institucionalizao de mecanismos de cooperao com a sociedade para a consecuo dos objetivos da rea de segurana pblica. Segundo Beato Filho (1999a, p. 19), considerando as tentativas de reforma policial na Amrica Latina, as experincias mais bem-sucedidas tm consistido em:
(...) programas e estratgias de segurana baseados numa articulao multi-institucional entre estado e sociedade (...). O crime uma coisa muito sria para ser deixada apenas sob o encargo de policiais, advogados ou juzes, pois envolve dimenses que exigem a combinao de vrias instncias sob o encargo do Estado e, sobretudo, a mobilizao de foras importantes na sociedade. O Estado deve mobilizar organizaes que atuam na rea da sade, educao, assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da segurana.
No entanto, a prpria cultura ocupacional dos policiais tem sido uma barreira para essa abertura de perspectivas. No h dvida de que existe uma diversidade de polcias, com modelos organizacionais e regras formais e informais distintas. No entanto, claro que se podem encontrar muitos traos comuns, mesmo em contextos sociais extremamente variados. E o trao mais marcante o fechamento em relao ao mundo daqueles que no so policiais. Esse fechamento se justificaria, pelo ponto de vista dos prprios policiais, pela falta de respeito do pblico em relao aos policiais, falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno da lei e da ordem e incompreenso quanto s qualidades necessrias para ser um policial. Trata-se de questo que envolve uma escala de valores. Os que so de dentro da organizao compartilham dos desafios e das angstias cotidianos. Os constantes episdios de violncia policial, amplamente divulgados pela mdia, aumentam a hostilidade da populao em relao polcia. Por sua vez, essa hostilidade externa leva ao maior fechamento interno, que acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos rotineiros, por parte dos policiais, que excluem o dilogo e a aproximao com relao s comunidades atendidas por seus servios. Por um lado, essa demarcao social se d pela reao dos policiais quanto aos esteretipos criados pela populao e projetados sobre eles. Por outro lado, o distanciamento tambm construdo simbolicamente por meio dos esteretipos criados pelos prprios policiais e projetados diferencialmente sobre vrios grupos. Nas sociedades democrticas esse tipo de orientao torna-se um dos elementos mais polmicos da atividade policial. Como representante do Estado nas ruas, o policial deve, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distines de classe, cor de pele, gnero etc. Mas isso se d no campo ideal. No dia a dia do policial fardado em sua atividade de vigilncia ostensiva, a suspeita e a abordagem so instrumentos de trabalho, para os quais
296
ele busca estabelecer fundamentos ou racionalizaes que, muitas vezes, acabam apenas sendo justificativa para preconceitos, que tornam fatalmente jovens pobres e negros o alvo preferencial da atuao da polcia. Compreende-se melhor a dimenso desse problema quando se leva em conta que, para grande parte das comunidades de baixa renda nas periferias das mdias e das grandes cidades, o policial a face mais tangvel do Estado (PAIXO, 1988). Este personifica, assim, a prpria vivncia popular do acesso Justia, experincia crucial para definir o vnculo dessa parcela da populao com o Estado (SOARES; MESSARI, 2008).
5 A JUSTIA CRIMINAL E O TEMPO DA JUSTIA
Nesta seo se tratar especificamente das instituies do sistema de justia que conjuntamente constroem a resposta legal ao ato delituoso, justificando sua posterior penalizao, so elas: o Ministrio Pblico e os tribunais. Existem trs etapas elementares e consecutivas no sistema de justia criminal brasileiro: a policial, a processual e a judicial. A etapa policial consiste no registro e na investigao do ato delituoso. Ela se inicia quando a vtima notifica formalmente19 a polcia quanto agresso sofrida em seus direitos. A partir desse registro procede-se instaurao do inqurito, que visa identificar elementos de autoria e materialidade, de modo a compor uma pea final que identifique claramente o agente responsvel pelo crime e os meios empregados nessa ao. Tem incio ento a fase processual, que consiste na preparao, por parte do MP, da acusao formal, com base na oitiva de testemunhas e no interrogatrio do agressor; este, por sua vez, pode ser auxiliado por um defensor pblico ou particular. Por fim, uma vez aceita a acusao, inicia-se a etapa judicial, na qual o tribunal determinar a condenao ou a absolvio do ru. Caso sentenciado a uma pena privativa de liberdade, o criminoso ser por fim encaminhado ao sistema penitencirio, no qual cumprir a pena prevista em lei. elementar, portanto, a concluso de que todas essas instncias formais de controle do crime so interdependentes e no podem subsistir de forma autnoma, pois constituem um sistema unificado, cujo bom funcionamento requer que todas as suas partes operem com eficincia. Como aponta Toledo (1998):
No Brasil, as falhas importantes que tm sido notadas na rea da Justia Criminal podem ser atribudas (...) falta dessa viso de conjunto do sistema penal. A Polcia, muitas vezes, aponta o crime e o criminoso, mas nem sempre apresenta provas
19. Este registro recebe diferentes nomenclaturas, embora dotadas de igual valor jurdico, de acordo com o rgo de segurana pblica acionado. Na polcia militar, que no Brasil a instituio responsvel por fornecer o primeiro atendimento maior parte das vtimas de crimes, ele se denomina boletim de ocorrncia (BO). J quando registrado diretamente junto polcia civil entidade responsvel pela investigao criminal , ele recebe a nomenclatura de queixa-crime. E quando a ocorrncia atendida pela guarda municipal, lavrado um tipo de termo-circunstancial nas localidades onde a justia autorizou tal procedimento.
297
slidas e convincentes para que o Ministrio Pblico possa conduzir a acusao de modo seguro e com xito at a sentena final; o Ministrio Pblico instaura o processo baseado em indcios, suspeitas e em provas incompletas, mas no consegue, no curso da instruo, produzir elementos de convico, exigveis para que os juzes possam proferir o veredicto condenatrio. Finalmente, juzes abarrotados de processos no conseguem cumprir os prazos processuais, acarretando, com alguma freqncia, em razo do retardamento, a libertao de presos perigosos que, por fora de lei, apesar das graves acusaes a que respondem, no podem permanecer presos indefinitivamente, sem julgamento.
A Constituio Federal de 1988 consagrou ao Ministrio Pblico enorme ampliao de seu escopo original de atuao no sistema jurdico nacional. Como guardio da ordem jurdica, do regime democrtico, dos direitos individuais indisponveis e dos interesses sociais, cabe hoje a essa instituio opinar e intervir sobre os mais diversos temas do cotidiano econmico, social e poltico do pas. No desempenho dessas atribuies, o MP goza de determinadas vantagens que se revelam fundamentais para sua eficincia, entre as quais se destacam: ausncia de hierarquia funcional, estando seus membros dotados de absoluta independncia na instaurao e na conduo de processos; e recrutamento diferenciado, que lhe possibilita construir um quadro funcional jovem e com perfil mais orientado a temas de cunho social (SADEK, 1998). No obstante a amplitude de suas prerrogativas e a qualificao de seus membros, em muitas situaes o MP ainda se encontra tolhido em sua atuao em razo dos conflitos que emergem de sua relao com as demais instncias da justia criminal. Em seu papel de monitor da ao das foras policiais, a maior dificuldade encontrada pelo rgo fazer cumprir a Carta Magna no que diz respeito aos direitos humanos e s garantias individuais de acusados e detentos, muitas vezes lesados em seu direito ampla defesa e submetidos a violncias de todo tipo por parte de uma polcia pressionada a produzir resultados com rapidez. J em sua relao com o Judicirio, o MP enfrenta resistncias em especial quando da tentativa de responsabilizao de agentes pblicos e grandes empresrios por crimes contra a coletividade, dado que tais infraes so, por natureza, mais complexas e de difcil caracterizao.20
20. Um dos fatores que mais contribui atualmente para a percepo de impunidade e inecincia do sistema judicirio brasileiro justamente a diculdade encontrada pelo Ministrio Pblico em investigar e punir os chamados crimes do colarinho branco, que envolvem autoridades polticas e empresrios. Apesar da forte presso exercida pelos meios de comunicao, o judicirio tem, em geral, se mantido pouco sensvel comoo social criada pelas denncias envolvendo desvios de dinheiro pblico, e, apesar das muitas operaes de vulto empreendidas pela Polcia Federal em conjunto com o Ministrio Pblico nos ltimos anos, a quantidade de condenaes ao nal dos processos tem sido bastante reduzida. Fatores como decincias na produo de provas e na construo do argumento acusatrio, alm de violaes de direitos e de garantias individuais, so frequentemente apontados pelos juzes como justicativa para sua recusa condenao nesses casos. Essa dinmica est relacionada ao problema da desigualdade no acesso justia, que mina at mesmo a legitimidade das instituies pblicas (SOARES; MESSARI, 2008).
298
Mas no s o Ministrio Pblico enfrenta dificuldades de toda sorte no desempenho de suas atribuies. Os juzes parecem se encontrar em situao francamente desfavorvel no cumprimento de sua funo constitucional, devido, de um lado, carncia de meios para concluir a anlise e o julgamento dos processos em tempo hbil, evitando assim a prescrio e a impunidade, bem como salvaguardando o direito do acusado de receber a resposta do Estado no tempo devido; e, de outro, aos vcios processuais decorrentes da inobservncia de direitos humanos e garantias individuais por parte de policiais e promotores, que comprometem a prpria essncia da democracia. Incapazes de oferecer uma resposta adequada e tempestiva aos anseios da sociedade e pressionados pelo prprio acmulo de trabalho decorrente de processos anteriores, tanto promotores e defensores pblicos quanto juzes acabam por desenvolver estratgias informais visando acelerar a conduo dos julgamentos na esfera criminal.21 Questes doutrinrias e ritos processuais redundantes so ignorados na prtica, prevalecendo a jurisprudncia e os acordos tcitos entre as partes envolvidas em prol da agilidade processual. Essas solues, ainda que por vezes em desacordo com a prpria tica que define a atuao de cada agente do Estado, consistem, no obstante, em uma tentativa de superar as imensas dificuldades que comprometem o bom funcionamento do sistema judicirio criminal (SAPORI, 1995, p. 145-150). Do ponto de vista econmico, a adoo dessas regras informais de soluo de conflitos e de reduo da assimetria de informao constitui importante mecanismo de reduo de custos no sistema jurdico, cuja experincia deve ser considerada para fins de aprimoramento das instituies e da legislao penal do pas. Devido ao longo percurso existente desde a identificao e o processo do agente criminoso at sua efetiva condenao, inescapvel a sensao de que o tempo da Justia transcorre de forma excessivamente lenta no Brasil, fato que concorre para ampliar a percepo de impunidade e a ineficincia do sistema judicirio brasileiro perante a populao. De fato, a morosidade da Justia torna-se aqui, mais que em qualquer outra rea, uma ameaa real democracia, na medida em que significa a incapacidade do Estado em fornecer uma resposta adequada aos bens de mais valor para o cidado sua vida e sua segurana. No obstante, deve-se ponderar na crtica
21. Sapori (1995) denomina justia linha de montagem a srie de procedimentos informais comumente adotados na esfera judiciria criminal para acelerar a composio e a concluso de processos. Entre essas solues institucionais, destacam-se: a realizao simultnea do interrogatrio do ru e de seu julgamento em uma s audincia, agilizando o rito processual de modo a beneciar todos os agentes judiciais e possibilitando tambm economia de recursos ao ru; a celebrao de acordo, prevendo a consso do ru em troca de vantagens na pena; a interao prvia entre juiz, promotor e defensor, visando denir de antemo a sentena, com compromisso das partes quanto dela no recorrerem, cabendo ao ru, ento, apenas efetuar a consso necessria. Em que pese os bvios ganhos de ecincia produtiva oriundos desses procedimentos, o autor alerta para o fato de que eles violam os princpios fundamentais que norteiam a administrao da justia criminal, tais como o devido processo legal, a presuno de inocncia, o contraditrio e a verdade real.
299
ineficincia do sistema judicirio criminal o fato de que caracterstico de uma sociedade democrtica o direito ampla defesa e ao contraditrio, elementos que em muito contribuem para o alongamento do tempo processual. Alm disso, do ponto de vista jurdico, uma resposta rpida nem sempre uma resposta adequada no apenas em virtude do risco de se cometer injustias, mas tambm do risco de criar lacunas processuais que permitam ao criminoso posteriormente questionar a prpria validade da deciso judicial, alcanando assim a impunidade de fato e de direito. Neste caso, a economia de custos oriunda da simplificao processual poder ser mais que superada pela perda social decorrente da impunidade, que inevitavelmente se refletir na repetio do comportamento ilegal, uma vez que o crime compensa. Certamente o melhor planejamento quanto ao emprego dos recursos destinados s diversas instncias da justia criminal (polcias, Ministrio Pblico e Judicirio) contribuiria para acelerar a tramitao dos processos. Mas, preciso ter em mente tambm o fato de que, em especial para os crimes violentos, a maior parte do tempo transcorrido entre o registro da ocorrncia e a condenao do responsvel pelo ato criminoso condicionada por fatores at certo ponto exgenos em relao ao funcionamento dos rgos de Estado.22 Portanto, qualquer ao visando reduo da morosidade e da ineficincia do sistema brasileiro de justia criminal deve considerar no apenas o incremento de efetivos e a modernizao dos meios empregados pelos rgos de justia, mas tambm a questo poltica presente na presso por parte da sociedade civil e na simplificao informal de ritos processuais por parte de promotores, defensores e juzes. Tambm o grau de incluso social dos indivduos pode ter influncia decisiva sobre a qualidade dos servios oferecidos pelo sistema de justia criminal, na medida em que este se encontra, de um lado, bastante permevel presso da sociedade pela agilidade processual nos crimes mais simples e violentos, mas, no obstante, permanece excessivamente rgido e cauteloso na anlise de crimes mais complexos, em particular aqueles envolvendo autoridades polticas e empresrios dotados de grande visibilidade miditica.
6 SISTEMA prisional: O DESAFIO DA SUPERAO DE UM ESTIGMA
O sistema prisional cumpre um papel fundamental na estrutura da justia criminal, consistindo no ltimo recurso de proteo da sociedade contra o ato delituoso. A priso no deve ser considerada como mero depositrio de indivduos excludos do convvio social, mas antes um instrumento de promoo de justia
22. Por exemplo, em um estudo sobre as determinantes do tempo consumido em cada fase do sistema judicirio criminal do Rio de Janeiro para os casos de homicdio doloso, Ribeiro (2009, p. 63-66) conclui que a durao da fase policial explicada principalmente pela idade do ru, bem como pela presena de testemunhas e de um advogado particular, enquanto a fase judicial depende primordialmente do fato de o crime ser qualicado ou no e do ano em que foi cometido. Em geral, homicdios mais recentes e qualicados tiveram respostas mais rpidas; alm disso, fatores como o gnero e a idade da vtima tambm inuenciam o tempo da justia, o que sugere um papel preponderante dos valores culturais e da mdia como elementos de presso social pela celeridade nos processos.
300
por meio da reintegrao social23 dos infratores, pois s assim contribuir efetivamente para o fortalecimento dos valores compartilhados pela sociedade. Segundo a Comisso Especial de Reforma da Lei de Execuo Penal, instituda em 1996, existem sete premissas fundamentais que devem nortear a ao do Estado no tocante administrao penitenciria, de modo a torn-la mais eficiente na busca pelo objetivo da recuperao do agente transgressor da lei (MARQUES, 1998, p. 156): 1. respeito dignidade do preso; 2. desburocratizao e descentralizao das varas de execuo penal; 3. incentivo s penas alternativas como substitutivo ao regime aberto; 4. estmulo ao trabalho no interior dos presdios por meio de parcerias com o setor privado; 5. incentivo educao e cultura como elementos de reintegrao social dos detentos; 6. ampliao da participao da comunidade na gesto e na superviso dos presdios; e 7. mais integrao de aes no mbito dos Poderes Executivo e Judicirio. Esse conjunto de medidas deve ser compreendido no como mera estratgia de reduo do custo imposto sociedade pelo atual modelo de administrao penitenciria, na forma de simplificao de processos burocrticos, esvaziamento dos presdios e terceirizao de atividades hoje desempenhadas pelo Estado. Antes de tudo, deve ser visto como soluo que visa, de fato, promover a reintegrao social dos detentos, incentivando a participao da sociedade na forma de empresas e associaes comunitrias na busca desse objetivo. O trabalho e a educao so instrumentos-chave nesse processo, ampliando o horizonte de expectativas profissionais do detento de modo a elevar de forma substancial o custo de oportunidade da opo pela atividade delituosa no futuro, alm de reforar seu vnculo com a comunidade na qual se acha inserido.
23. O tema da reintegrao social dos presos suscita enorme controvrsia na literatura e no prprio debate poltico, uma vez que, em ltima anlise, o que se discute qual a responsabilidade do criminoso perante a sociedade e qual a responsabilidade desta perante aquele. Dito de outro modo, o crime evidencia um conito entre indivduo e sociedade, na medida em que este se recusa a acatar a norma social; e a soluo desse antagonismo necessariamente problemtica, dado que a pena deve constituir ao mesmo tempo a punio e a oportunidade de redeno do criminoso. Ao nal, constitui uma opo poltica da sociedade a nfase sobre o carter punitivo da pena, ou seja, o reconhecimento do conito e a negao do ato delituoso, ou sobre a oportunidade de recuperao do detento, quer seja a superao do conito quer seja armao do comportamento lcito. Nas palavras de S (2005, p. 3), Sua [do preso] recuperao dever ser uma recuperao para a sociedade, ou seja, ser uma reintegrao social e, s ser possvel, mediante a resoluo desse antagonismo e a superao desse confronto. Por um lado (...) a pena de priso traz, como conseqncia, o recrudescimento do confronto e do antagonismo entre preso e sociedade. Por outro lado, a reintegrao social do preso s ser vivel mediante a participao efetiva, tecnicamente planejada e assistida, da comunidade.
301
Mas, infelizmente, alm dos graves problemas enfrentados na esfera do processo criminal, tambm o sistema prisional brasileiro se encontra completamente incapaz de oferecer uma resposta adequada s crescentes necessidades do pas. Segundo dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias (InfoPen) (2009), o Brasil possua em junho de 2009 populao carcerria de 469.546 presos, sendo destes 149.514 condenados provisoriamente; a capacidade das penitencirias, contudo, de apenas 299.392 vagas. O elevado dficit prisional no pas e a precariedade da situao judicial de grande parte dos presos que ainda aguardam condenao definitiva so resultado tanto das deficincias do sistema judicirio criminal quanto da negligncia de governos e da sociedade civil para com o destino dos indivduos excludos do convvio social. Apesar das iniciativas do governo federal no sentido de assumir a responsabilidade pela construo de novas penitencirias, notadamente no intuito de remover presos de alta periculosidade, a situao ainda est longe de uma soluo. Na maior parte do pas ainda predomina a situao de superlotao nas penitencirias e a ausncia de tratamento diferenciado para detentos com perfis criminais distintos, alm da inexistncia de planejamento territorial adequado para a localizao dos presdios.24 Tampouco h quantidade suficiente de vagas em locais especficos para execuo de penas em regimes semiaberto e aberto, sendo que para muitos dos detentos nesta situao a pena acaba sendo cumprida na forma de priso domiciliar. A reintegrao social, por sua vez, continua figurando como mera palavra de ordem, desprovida de substncia na prtica do sistema prisional brasileiro. Isso porque, em primeiro lugar, a falta de assistncia jurdica prejudica milhares de presos que, de outro modo, poderiam j usufruir da liberdade ou mesmo se beneficiar de regimes de deteno menos rgidos, mas hoje so obrigados a compartilhar o mesmo espao com outros de mais periculosidade. Alm disso, so escassas as oportunidades para dedicao a atividades de estudo e trabalho na maior parte dos presdios nacionais, o que concorre para incutir entre os detentos o descrdito na viabilidade do abandono da vida criminal aps o cumprimento de
24. Com respeito localizao geogrca das penitencirias, h de se ressaltar que ainda no h um consenso quanto melhor estratgia de distribuio destas unidades no espao. A tendncia atual de construes de novas unidades carcerrias, levada a cabo quase que exclusivamente pelo governo federal, privilegia regies afastadas dos grandes centros urbanos, de modo a favorecer o monitoramento e a segurana local por meio de bloqueio de celulares, controle mais rgido da visitao, mais diculdade para fugas e entrada de drogas nos presdios etc. No entanto, essa estratgia acaba por inviabilizar o contato dos detentos com familiares, amigos e outras redes de apoio psicolgico, e no se encontra vinculada a um modelo de gesto penitenciria pautado pelo estmulo ao trabalho e educao durante o cumprimento da pena. Por isso, ainda que contribua para suprir parcialmente a enorme decincia de vagas prisionais no pas, bem como para isolar criminosos de alta periculosidade e lideranas do crime organizado, a construo de penitencirias afastadas das grandes cidades no congura uma soluo ecaz no sentido de induzir os detentos a um novo processo de insero social.
302
suas penas.25 Por fim, tampouco h uma estratgia efetiva de suporte ao indivduo egresso do sistema prisional, de modo a facilitar seu ingresso em uma atividade profissional e restabelecer seus vnculos familiares e comunitrios. Embora tenha havido importantes progressos na ltima dcada a partir de polticas especficas de ministrios do governo federal, elas ainda restam insuficientes e carecem de elementos de coordenao entre si e avaliao de resultados. Cumpre tambm apontar as deficincias da prpria administrao penitenciria no que tange seleo, ao preparo e gesto de seu quadro funcional. Durante dcadas os agentes penitencirios constituram uma classe profissional desprestigiada, amargando baixos salrios, condies insalubres de trabalho e negligncia absoluta no tocante a seu treinamento e apoio tcnico e psicolgico durante a carreira. Hoje, se vislumbra a perspectiva de mudana radical nessa situao, com a retomada do interesse do Estado pela melhoria da gesto carcerria e o incremento de recursos destinados ao setor. No entanto, a ideia de converso desses profissionais em polcia penitenciria, proposta pela PEC no 308/2004 atualmente em trmite no Congresso Nacional, objeto de crticas tanto de especialistas quanto das prprias corporaes policiais j existentes, uma vez que o trabalho do agente penitencirio possui natureza radicalmente distinta daquela do policial. De fato, muito mais que monitorar os detentos, cumpre ao agente penitencirio assumir o papel de protagonista no sentido de tornar realidade as possibilidades de recuperao dos presos, por meio de apoio psicolgico, atividades educacionais e laborais, interao familiar etc. E essas diferentes atribuies demandam um processo singular de formao e treinamento, dado que se destinam acima de tudo recuperao do senso de cidadania do detento, algo que jamais poderia ser adequadamente aplicado no mbito de uma corporao policial, cuja atividade tem enfoque, sobretudo, de monitoramento, preveno e resposta criminalidade, e, portanto, ao comportamento antissocial. Com uma estrutura em que predominam condies degradantes e a ausncia de meios de monitorar e incentivar a reabilitao dos transgressores da lei, o sistema prisional falha mesmo no propsito de efetivamente puni-los. Pois, uma vez que condenados inescapavelmente segregao social, os criminosos renunciam a qualquer oportunidade de reabilitao, optando, em vez disso, por estabelecer vnculos dentro do sistema que lhes possibilitem o aprendizado e a cooperao para novas prticas delituosas no futuro (AZEVEDO, 2008).
25. Estimativas recentes apontam que menos de 20% da populao carcerria no Brasil tm acesso educao nas penitencirias e apenas 25% executam algum tipo de trabalho. Embora essas atividades sejam amplamente reconhecidas como um importante instrumento de recuperao dos detentos, e gurem mesmo como direitos reconhecidos perante a lei, no s h uma carncia absoluta de recursos para sua implementao, mas tambm a prpria realidade do sistema judicirio criminal acaba por desestimular sua prtica, o que denota a diculdade em mudar a cultura de instituies historicamente voltadas punio e excluso social, e no recuperao dos indivduos infratores. Para um relato abrangente das diculdades enfrentadas na implementao de uma poltica educacional nos presdios, ver S e Silva (2009).
303
Tampouco o tratamento diferenciado dispensado a adolescentes em conflito com a lei no Brasil suficiente para atenuar o problema da reincidncia criminal. De fato, as unidades destinadas a cumprir a medida socioeducativa de privao de liberdade pertencentes antiga Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem), hoje denominada Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente (Fundao Casa) ainda so pouco mais que extenses das prises de adultos, dado o constante desrespeito aos direitos fundamentais dos menores, a carncia de recursos mnimos para promover sua educao e o fortalecimento de seus vnculos familiares, alm da proliferao das drogas no ambiente de recluso. Dada a realidade desanimadora dessas unidades, hoje o crime organizado pode facilmente recrutar ali recursos humanos para ampliar seus quadros mais baixos, utilizando-se inclusive da proteo legal assegurada aos adolescentes para empreg-los em suas atividades ilcitas.26 A ineficincia do sistema prisional brasileiro se reflete na reincidncia dos criminosos e na sensao de impunidade presente na sociedade, gerada pela incapacidade deste sistema em absorv-los e efetivamente puni-los. E ainda contribui diretamente para o recrudescimento daquele que hoje talvez o maior desafio a ser enfrentado pelas polticas de segurana pblica no Brasil: o crime organizado. medida que as cidades se expandem, tornando mais densas e complexas as teias de relaes sociais entre seus habitantes, emergem novos valores e incentivos que abrem possibilidades de obteno de rendas margem da lei. A morosidade dos processos refora a sensao de impunidade, apesar de o Judicirio no ser o nico responsvel pela produo social dessa sensao. E a ineficcia do sistema penitencirio, hoje popularizado como verdadeira escola do crime, coloca em xeque a perspectiva de reintegrao social e a diminuio da reincidncia dos condenados. Nesse contexto, o sistema prisional acaba se tornando um espao no qual os transgressores da lei se agrupam e compartilham as informaes necessrias para identificar e se apropriar das diversas oportunidades de ganhos ilcitos existentes em uma sociedade complexa. Atividades como trfico de drogas, sequestros, roubo de veculos e outros crimes de menos vulto so hoje desempenhadas de forma coordenada nas grandes cidades do pas, pois os grupos criminosos cada vez mais se assemelham a organizaes econmicas coerentes na busca pela maior recompensa possvel dada a atual estrutura de incentivos da sociedade. E o sistema prisional , por definio, o lcus em que as organizaes criminosas so constitudas e podem compartilhar informaes e estratgias a custos reduzidos, dada a facilidade de aliciamento de novos membros e a negligncia da ao estatal na busca pela reintegrao social dos detentos.
26. Estudo realizado em 2005, junto aos monitores de unidades da antiga Febem, em So Paulo, evidencia a precariedade das condies de trabalho dos agentes responsveis pelas tarefas de reintegrao social dos internos, bem como sua vulnerabilidade s drogas e cooptao para a carreira criminal (FUNDACENTRO, 2005). A inuncia de organizaes criminosas nas unidades de recluso de adolescentes infratores, objeto de diversas manchetes recentes, tambm foi reconhecida por membros do Poder Judicirio (BRASIL, 2006, p. 4).
304
Os dados sobre os custos da criminalidade e dos programas de segurana pblica reforam o consenso de que necessrio atuar, mutuamente, nas polticas de preveno e dissuaso do crime. Porm, entre as ltimas, as polticas repressivas de efeito imediato, no obstante necessrias, so muito mais custosas para a sociedade. Isto ocorre no apenas em funo dos gastos diretos para com o custeio das foras de segurana e do sistema de justia criminal, mas, sobretudo, por no serem capazes de reduzir substancialmente os custos indiretos da criminalidade, dado que no agem sobre as razes do fenmeno. Analisando as causas do fenmeno da criminalidade, destaca-se o papel preponderante desempenhado pela escala de valores da sociedade como elemento orientador do comportamento dos indivduos mais jovens, justamente aqueles mais suscetveis prtica de crimes. Alm de vantagens financeiras ou da mera questo de necessidade, tambm forte motivao para o crime a busca de afirmao diante de alguns grupos na comunidade onde se vive, obtendo o reconhecimento dos pares e assim o acesso a privilgios antes negados. A expectativa de ganhos pecunirios relevantes restrita queles indivduos que j alcanaram suficiente grau de experincia e aprendizado na atividade criminosa, logrando assim identificar oportunidades mais proveitosas. Assim, urge incrementar a ao do Estado no somente como inibidor da prtica criminosa, mas, sobretudo, como construtor de espaos pblicos, fortalecendo laos sociais com as comunidades mais carentes e ensejando, por meio da educao, a ampliao das expectativas profissionais dos jovens. Por sua vez, a rpida disseminao de narcticos e entorpecentes cada vez mais letais entre os jovens brasileiros no obedece a critrios de renda ou cor todos esto vulnerveis aos seus riscos. Seu combate demanda atuao decisiva do Estado em vrias frentes: tanto por meio de um modelo de educao mais participativo e da consolidao de novas perspectivas para aqueles jovens mais vulnerveis economicamente, quanto pela intensificao das aes de inteligncia da polcia, inclusive no que tange vigilncia das fronteiras ocidentais, nas quais se encontram as principais rotas de entrada das drogas no pas. Quanto s atividades das polcias no controle da criminalidade e na preservao da ordem pblica, h necessidade constante de integrao com as comunidades em que atuam, alm da integrao entre as prprias polcias, militar e civil, de modo a empregar mais eficcia s suas aes, principalmente no que diz respeito ao compartilhamento de informaes. Bases comuns com dados georreferenciados tm sido uma ferramenta importante. Mas, em boa parte do pas ainda no esto disponveis nem os equipamentos, nem a organizao necessria para implementar essas bases.
305
Outro fator que deve ser sempre lembrado que o cidado o principal ator externo no contexto do trabalho policial. Hoje, a interao do cidado com as polcias se d, principalmente, por meio de pedidos de socorro, prestao de queixas e fornecimento de informaes. preciso fortalecer outros instrumentos institucionais tais como os conselhos comunitrios de segurana pblica que aprimorem a abertura da polcia para a sociedade, traduzindo a filosofia de policiamento comunitrio em aprimoramento do planejamento na rea de segurana pblica. O treinamento dos policiais deve incluir a preparao para que essa tarefa seja conjugada com o desenvolvimento da capacidade de identificar, analisar e tomar decises com impactos no s no campo da represso, mas, tambm, na preveno das prticas delituosas. Alguns processos de mudana nas organizaes policiais brasileiras j foram deflagrados e importante que as discusses sobre o tema continuem e contem com participao social mais ampla e democrtica. O sistema judicirio criminal no Brasil deve ser repensado de modo a tambm abraar as mudanas que j esto ocorrendo nas foras de segurana pblica e que enfatizam a interao com a sociedade civil, a racionalizao de procedimentos e o tratamento menos massificado do crime e mais focado na pessoa do criminoso, buscando identificar aqueles indivduos com perspectivas mais promissoras de recuperao e oferecendo-lhes oportunidades concretas para tal por meio do apoio da famlia e da comunidade. A busca pela necessria rapidez processual no pode isentar delegados, promotores e juzes de sua responsabilidade na construo de um sistema de justia criminal mais humano, que, mais que oferecer uma pronta resposta aos anseios da sociedade no presente, deve ser tambm capaz de contribuir para a preveno da criminalidade por meio da valorizao das oportunidades de recuperao da cidadania dos detentos. Finalmente, preciso superar o estigma do sistema penitencirio nacional, tradicionalmente visto como depsito de prias da sociedade no qual as condies desumanas de encarceramento per se elevariam o custo da opo pelo crime para o detento. Hoje, dada a impossibilidade de reinsero social dos condenados, nem mesmo tais condies so suficientes para desestimular o comportamento delituoso na sociedade de fato, elas tm mesmo contribudo para elev-lo, na medida em que incentivam estratgias de cooperao e aprendizado para a prtica de novos crimes. Organizaes criminosas preenchem as lacunas da atuao do Estado, oferecendo perspectivas mais vantajosas aos detentos que aquelas associadas sua recuperao. Assim, urge reformular a estrutura do sistema prisional brasileiro, de modo a identificar e isolar indivduos mais perigosos e lderes de faces criminosas, ao mesmo tempo em que se identificam aqueles que efetivamente possuem perspectivas de recuperao, oferecendo-lhes ento oportunidades para tal. A interao com a comunidade deve ser enfatizada na forma de
306
incentivos ao contato dos detentos com familiares e na assistncia direta a estes, de modo a construir um sistema que no apenas assegure a punio do infrator, mas tambm reduza a reincidncia criminal na sociedade. Em um modelo de planejamento de polticas, devem ser produzidos diagnsticos sobre avanos e experincias produtivas na rea de segurana, com o objetivo de identificar pontos de estrangulamento que exigiro por parte do Estado a formulao de novas estratgicas para combater o avano da criminalidade. No elenco das aes, certamente devem ser includos esforos para o fortalecimento de todas as instituies envolvidas com a defesa social e a manuteno da ordem pblica. Inclusive o desenvolvimento de seus aspectos democrticos. preciso incrementar a participao da sociedade civil em todas as esferas do sistema de justia criminal brasileiro, por meio de aes de vigilncia comunitria e intercmbio de informaes com autoridades policiais; na busca pela simplificao processual, por meio da adequada responsabilizao dos rus nas varas criminais; e, tambm, na formulao e na superviso de estratgias de incluso social dos presos.
307
REFERNCIAS
AGNEW, R. A general strain theory of community differences in crime rates. Journal of research in crime and delinquency, v. 36, n. 2, p. 123-155, 1999. ALPERT, G.; PIQUERO, A. Community policing contemporary readings. Illions: Waveland Press, 2000. ANDRADE, M. V.; PEIXOTO, B. Avaliao econmica de programas de preveno e controle da criminalidade no Brasil. In: BEATO FILHO, C. (Org.). Compreendendo e avaliando projetos de segurana pblica. Belo Horizonte: UFMG, 2008. AZEVEDO, R. G. Segurana pblica e justia penal no Brasil. Cadernos Adenauer, n. 4, p. 59-70, 2008. BAYLEY, D. Padres de policiamento. So Paulo: EDUSP, 2001. 267 p. BEATO FILHO, C. Polticas pblicas de segurana: eficincia, equidade e accountability. In: MELO, M. (Org.). Reforma do estado e mudana institucional no Brasil. Recife: Fundao Joaquim Nabuco, Massangana, 1999a. Disponvel em: <www.crisp.ufmg.br>. ______. Ao e estratgia das organizaes policiais. Paper apresentado no III Seminrio Brasileiro sobre Polcia e Sociedade Democrtica. Fundao Ford, Centro denteraci del Desarrolo, Viva Rio, Museu da Repblica, Rio de Janeiro, 1999b. ______. Gesto da informao. Coleo Segurana com Cidadania, UFRGS, MJ-SENASP, v. 2, p. 8-47, 2009. BEATO FILHO, C.; MARINHO, K. R.; OLIVEIRA JR., A. Reforma policial no Brasil. In: BEATO FILHO, C. (Org.). Compreendendo e avaliando projetos de segurana pblica. Belo Horizonte: UFMG, 2008. BECKER, G. Crime and punishment: an economic approach. Journal of Political Economy, v. 76, n. 2, p. 169-217, 1968. Becker, H. Outsiders: estudos de sociologia do desvio. So Paulo: Zahar, 2007. BOTTON, A. Desejo de status. Rio de Janeiro: Rocco, 2005. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 1988. ______. Ministrio da Justia (MJ). Departamento Penitencirio Nacional (Depen). Educao em servios penais: fundamentos de poltica e diretrizes de financiamento. Braslia, 2005. 62 p.
308
______. Cmara dos Deputados. Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar as organizaes criminosas do trfico de armas. Transcrio Ipsis Verbis da Audincia Pblica no 1.003/2006. 1o ago. 2006. Disponvel em: <http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/comissoes/encerradas/cpi/legislatura-52/cpiarmas/notas/nt010806.pdf>. Acesso em: 17 dez. 2009. ______. Ministrio da Justia (MJ). Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP). Projeto Juventude e Preveno da Violncia: primeiros resultados, nov. 2009. Disponvel em: <www.mj.gov.br>. BRODEUR, J.-P. Como reconhecer um bom policiamento. So Paulo: EDUSP, 2002. CASTRO, J. A.; AQUINO, L. M. C. (Org.). Juventude e polticas sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para Discusso, n. 1335). CERQUEIRA, C. M. N. Do patrulhamento ao policiamento comunitrio. So Paulo: Freitas Bastos, 1999. CERQUEIRA, D. et al. Anlise dos custos e conseqncias da violncia no Brasil. Braslia: Ipea, jun. 2007a (Texto para Discusso, n. 1284). ______. Custo da violncia para o sistema pblico de sade no Brasil. Braslia: Ipea, ago. 2007b (Texto para Discusso, n. 1295) . CERQUEIRA, D.; LOBO, W. Determinantes da criminalidade: uma resenha dos modelos tericos e resultados empricos. Braslia: Ipea, jun. 2003 (Texto para Discusso, n. 956). CERQUEIRA, D.; LOBO, W.; CARVALHO, A. O jogo dos sete mitos e a misria da segurana pblica no Brasil. Braslia: Ipea, dez. 2005. (Texto para Discusso, n. 1144). COSTA, A.; MEDEIROS, M. A. A desmilitarizao das polcias: policiais, soldados e democracia. Teoria e Sociedade, v. 1, n. 11, p. 66-89, 2003. CRUZ, M. V. G.; BARBOSA, A. C. Q. Uma abordagem organizacional na segurana pblica: notas para discusso. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS ORGANIZACIONAIS, Recife, 2002. DUBAR, C. Socializao: construo das identidades sociais e profissionais. So Paulo: Martins Fontes, 2005. DURANTE, M. O. Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal. Coleo Segurana com Cidadania, Porto Alegre, UFRGS, SENASP-MJ, v. 2, p. 181-203, 2009.
309
DURKHEIM, E. As regras do mtodo sociolgico. So Paulo: Companhia Ed. Nacional, 1990. EHRLICH, I. Participation in illegitimate activities: a theoretical and empirical investigation. Journal of Political Economy, v. 81, n. 3, p. 526-536, 1973. ERIKSON, E. Identity, youth an crisis. London: Faber & Faber, 1968. FLEISHER, B. M. The effect of unemployment on juvenile delinquency. Journal of Political Economy, v. 71, n. 6, p. 543-555, 1963. FRUM BRASILEIRO DE SEGURANA PBLICA (FBSP). Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, So Paulo, n. 2, 2008. FUNDAO JORGE DUPRAT FIGUEIREDO DE SEGURANA E MEDICINA DO TRABALHO (FUNDACENTRO). O trabalho dos monitores na Febem. So Paulo, dez. 2005. 127 p. Relatrio de pesquisa. Disponvel em: <www.fundacentro.gov.br/ dominios/CTN/anexos/teses_pdf/ RELATORIO%20O%20TRABALHO%20DO%20MONITOR%20DA%20 FEBEM.pdf>. Acesso em: 16 dez. 2009. GIBBS, J. P. The notion of control and criminologys policy implications. In: BARLOW, H. (Org.). Crime and public policy: putting theory to work. Oxford: Westview Press, 1996. GREENE, J. R. (Org.). Administrao do trabalho policial. So Paulo: EDUSP, 2002. HEALEY, J. F. Crime and punishment: can crime be controlled. In: BRADSHAW, Y. Sociology for a new century. Thousand Oaks: Pine Forge Press, 2001. SISTEMA INTEGRADO DE INFORMAES PENITENCIRIAS (INFOPEN). Departamento Penitencirio Nacional. Formulrio Categoria e Indicadores Preenchidos, 21 ago. 2009, p. 1-5. Disponvel em: <www.mj.gov.br/ data/Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509 CPTBRIE.htm>. Acesso em: 22 dez. 2009. IPEA. Entre a violncia e a atuao do sistema de justia criminal. In: ______. Brasil: o estado de uma nao Estado, crescimento e desenvolvimento. Braslia, 2007. ______. Diagnstico e desempenho recente do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania. In: Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia, 2009. JANG, S. Age-varying effects of family, school, and peers on delinquency: a multilevel modeling test of interactional theory. Criminology, v. 37, n. 3, p. 643-685, 1999.
310
KAROLY, L. A. et al. Investing in our children: What we know and dont know about the costs and benefits of early childhood intervention. Washington: Rand Corporation, 1988. LEITE, K. R. Mudanas organizacionais na implementao do policiamento comunitrio. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2002. Lemert, E. M. Estructura social, control social y desviacin. In: CLINARD, M. B. Anomia y conducta desviada. Buenos Aires: Paidos, [s.d.]. MAGALHES, C. A. T. Crime, sociologia e polticas pblicas. 1996. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1996. MARINHO, K. R. L.; OLIVEIRA JR., A. Mudanas em organizaes: o caso do policiamento. Coleo Segurana com Cidadania, UFRGS, SENASP-MJ, v. 1, p. 231-254, 2009. MARQUES, J. B. A. As questes de poltica e infra-estrutura do sistema penitencirio. In: Segurana pblica como tarefa do Estado e da sociedade. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998 (Coleo Debates, n. 18). MATSUEDA, R. Reflected appraisals, parental labeling, and delinquency: specifying a symbolic interactionist theory. American journal of sociology, v. 97, n. 6, p. 1577-1611, 1992. MATSUEDA, R.; ANDERSON, K. The dynamics of delinquent peers and delinquent behavior. Criminology, v. 36, n. 2, p. 269-306, 1998. MATSUEDA, R.; HEIMER, K. Role-taking, role commitment, and delinquency: a theory of differential social control. American sociological review, v. 59, p. 365-390, 1994. MERTON, R. Estructura social y anomia. In: ______. Teoria y estructura sociales: Ciudad del Mexico: Fondo de Cultura Economica, 1972, p. 168-195. MOFFITT, T. Adolescent-limited and life-course-persistent antisocial behavior: a developmental taxonomy. Psychological review, v. 100, n. 4, p. 674-701, 1993. MORAIS, R. Violncia e educao. Campinas: Papirus, 1995. OLIVEIRA JR., A. A poltica pblica voltada para infncia e adolescncia, com nfase sobre a questo da delinqncia: concepes e limites. 1999. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1999. ______. Cultura de polcia: cultura e atitudes ocupacionais entre policiais militares em Belo Horizonte. 2007. Tese (Doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2007. Disponvel em: <http://www.bibliotecadigital.ufmg.br>.
311
______. Pensar a constituio da carreira criminosa: um dilogo entre a sociologia e a educao. In: TOSTA, S.; GONALVES, L. (Org.). A sndrome do medo contemporneo e a violncia na escola. Belo Horizonte: Autntica, 2008a. ______. Sobre o conceito de cultura na sociologia e seu uso em contextos organizacionais. Teoria e Sociedade, UFMG, Belo Horizonte, v. 15, p. 8-33, 2008b. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A EDUCAO, A CINCIA E A CULTURA (UNESCO). Educao em prises na Amrica Latina: direito, liberdade e cidadania. Braslia: UNESCO, OEI, AECID, 2009. 188 p. PAIXO, A. L. Crime, controle social e consolidao da democracia. In: REIS, F. W.; ODONNELL, G. (Org.). A democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice, 1988. RIBEIRO, L. O tempo da justia brasileira. Coleo Segurana com Cidadania, UFRGS, SENASP-MJ, v. 3, p. 37-68, 2009. S, A. A. Sugesto de um esboo de bases conceituais para um sistema penitencirio. In: ______. (Org.). Manual de projetos de reintegrao social. So Paulo: Secretaria de Administrao Penitenciria do Estado de So Paulo, 2005, p. 13-21. S E SILVA, F. Educao para todos e o sonho de uma nova poltica penitenciria para o Brasil. In: UNESCO. Educao em prises na Amrica Latina: direito, liberdade e cidadania. Braslia: UNESCO, OEI, AECID, 2009, p. 139-164. SADEK, M. T. O papel atual e futuro do Ministrio Pblico. In: Segurana pblica como tarefa do Estado e da sociedade. So Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998 (Coleo Debates, n. 18). SAPORI, L. F. A administrao da justia criminal numa rea metropolitana. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 29, p. 143-157, 1995. SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA (SENASP). Departamento de Pesquisa. Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica. Pesquisa do perfil organizacional das guardas municipais (2003/2006), dez. 2007, p. 1-21. Relatrio descritivo. Disponvel em: <www.mj.gov.br/data/Pages/MJCF2BAE97ITEMIDCE30F9D21D9E4AF8A 12C409459A7DB27PTBRIE.htm>. Acesso em: 16 dez. 2009. ______. Departamento de Pesquisa. Anlise da Informao e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica. Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento em Segurana Pblica: 2003-2009, 2009. Relatrio de atividades. Mimeografado. SHORT, J. F. Pandillaje y anomie. In: Anomia y conducta desviada. Buenos Aires: Paidos, [s.d.].
312
SKOLNICK, J.; BAYLEY, D. Nova polcia: inovaes nas polcias de seis cidades norte-americanas. So Paulo: EDUSP, 2001. SOARES, G. A. D. As co-variatas polticas das mortes violentas. Opin. Pblica, n. 1, mar. 2005. SOARES, L. E.; MESSARI, N. Crime organizado, drogas e corrupo pblica: observaes comparativas entre Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Guatemala, Mxico e Venezuela. Nova Agenda de Coeso Social para a Amrica Latina. IFHC, CIEPLAN, 2008. Disponvel em: <http://www.ifhc.org.br/index.php?mo dule=conteudo&class=paper>. Acesso em: 18 mar. 2010. SOUZA, E. Organizao policial e os desafios da democracia. Teoria e Sociedade, Belo Horizonte, UFMG, n. 7, jun. 2001. SUTHERLAND, E.; CRESSY, D. Criminology. Philadelphia: Lippincott, 1978. TOLEDO, F. A. Criminalidade, segurana pblica e instituies judiciais. In: Segurana pblica como tarefa do Estado e da sociedade. So Paulo: KonradAdenauer-Stiftung, 1998 (Coleo Debates, n. 18). WAISELFISZ, J. J. Mapa da violncia dos municpios brasileiros. Braslia: Ritla, MS, MJ; So Paulo: Instituto Sangari, 2008. WEBER, M. A objetividade do conhecimento nas cincias sociais. In: COHN, G. (Org.). Weber: sociologia. So Paulo: tica, 1982. WELSH, W. N. et al. School disorder: the influence of individual, institutional, and community factors. Criminology, v. 37, n. 1, 1999.
Parte III
A BUROCRACIA ESTATAL ENTRE O PATRIMONIALISMO E A REPBLICA
CAPTULO 9
O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E SEUS SERVIDORES DO PERODO COLONIAL A 1930
1 INTRODUO
Este captulo e o seguinte constituem esforo de sntese que se prope a dar conta, em perspectiva histrica, dos principais traos que moldaram a constituio da coisa pblica e do servio pblico no Brasil. A opo adotada foi enfatizar os perodos da evoluo poltico-administrativa que representam pontos de ruptura institucional e organizativa, ainda que permeados por elementos de permanncia e conservao dos comportamentos. Para tanto, o presente captulo apresenta anlise que se estende do perodo colonial ao fim das primeiras duas dcadas do sculo XX, enquanto o captulo 10 volta a ateno para o perodo que se inicia em 1930, com o primeiro governo de Getlio Vargas, e segue at os dias atuais. Uma questo fundamental perpassa ambos os captulos: como possvel entender o processo por meio do qual o Estado brasileiro e seus servidores realizam grandes feitos e prestam servios com reconhecido padro de qualidade, em meio a um cotidiano de deficincias e insuficincias? Na perspectiva aqui adotada, entender esta dupla face da coisa pblica no Brasil requer considerar que o processo de constituio do aparelho administrativo foi marcado pela insuficincia de instrumentos e pelo modus operandi conservador, que contriburam desde sempre para a atuao discricionria dos homens de Estado. Estas circunstncias, tpicas da sociedade aristocrtica e escravista, adentraram a Repblica e a elas muito se deve, ainda hoje, a dificuldade de racionalizao burocrtica e a incompleta vigncia da impessoalidade no servio pblico brasileiro.
2 ANTECEDENTES HISTRICOS: A ADMINISTRAO NO BRASIL COLNIA
A literatura a respeito da organizao poltico-administrativa do pas evidencia alguns traos da formao colonial que marcaram a constituio da coisa pblica no Brasil. O primeiro deles diz respeito origem ibrica, mais precisamente, ao carter conservador de Portugal e do seu Estado absolutista no perodo dos Quinhentos. Holanda elucidativo a esse respeito. (...) No que respeita essa afirmao decisiva do poder monrquico no h dvida que Portugal amadureceu cedo: (...) se a unificao logo obtida e a
316
sublevao popular e burguesa que dera o poder supremo Casa de Avis, ajudaram largamente a mudar-lhe a fisionomia, reorganizando-o em sentido moderno,isto , no sentido de absolutismo, suas instituies polticas e jurdicas, alm de abrir caminho expanso no ultramar, no menos certo que o deixaram ainda, por muitos aspectos, preso ao passado medieval. E a prpria rapidez e prematuridade da mudana fora, de algum modo, responsvel por esses resultados. E como sucede constantemente em casos tais, aferra-se tanto mais em aparncia quanto mais lhe faltava em substncia. O resultado foi esse estranho conluio de elementos tradicionais e expresses novas. Moderna sem dvida a preponderncia da Coroa (...). Tratava-se, no obstante, de uma simples fachada que encobria os traos antiquados, sobretudo a forma mentis vinculada ao passado (...) (1994, p. 133-134). Desde a Idade Mdia, o critrio unvoco da modernizao do Estado consiste no progresso em direo racionalizao burocrtica. Isso se d mediante a administrao base do direito racionalmente estatudo e de regras gerais fixas, com eliminao dos cargos e funes de natureza honorfica ou hereditria e das relaes patrimonialistas isto , dos elementos da tradio e a instituio da separao entre o funcionrio e os meios materiais da administrao. Este processo, segundo Max Weber, seria paralelo ao da modernizao da economia em direo ao capitalismo (WEBER, 1999, p. 529-532). No caso de Portugal, que cedo se unificou sem que tivesse ocorrido um processo de lutas sociais acirradas e longas o suficiente para forjar a hegemonia dos valores burgueses, as novas instituies jurdicas e polticas estabelecidas em bases modernas o que naquele momento da histria portuguesa significava dizer absolutista ficaram refns dos valores tradicionais. O segundo trao remete ao fato de que no sculo XVI, falta de recursos prprios, a Coroa Portuguesa recorreu a capitais privados com quem se associou na explorao dos negcios ultramarinos. Ademais, o prprio sentido da colonizao, fundamentalmente um negcio, condicionou o gasto pblico ao objetivo pecunirio, o que implicava restringir o dispndio com a administrao ao estritamente necessrio. So comuns os relatos dando conta da escassez de recursos, e muitas vezes a contribuio de particulares na proviso de melhorias pblicas. Em aluso ao carter restrito das melhorias urbanas nova capital da colnia, a cidade do Rio de Janeiro no tempo de Gomes Freire, Holanda reitera: (...) Que no Brasil no haveriam de espalhar-se geral e indiscriminadamente, pois, afinal, era esta uma colnia destinada mais a fornecer rendas Coroa do que a receber benefcios do errio (2008a, p. 406). Concorria para limitar o desenvolvimento da coisa pblica a mentalidade dos homens da poca e a acentuada presena do interesse privado. Era um aparato administrativo que, dadas as longas distncias e a precariedade dos
O Aparelho Administrativo Brasileiro...
317
transportes, se pautava pela indiferenciao de funes, pelo mimetismo das estruturas e pela profuso de regras e normas, muitas vezes contraditrias e dspares, que chegavam ao nvel das mincias, tornando-o moroso e ineficaz. A funo pblica era basicamente arrecadadora e assumia a forma delegada, isto , a Coroa transferia os negcios pblicos aos poderosos locais. Esses, por sua vez, embora no fossem funcionrios da Coroa, tinham o poder de nomeao aos cargos pblicos, respeitados os limites fixados pela Coroa.1 As nomeaes eram uma forma de aliciamento ou de retribuio de favores, sem quaisquer indcios do sistema de mrito. Alm disso, no havia estrutura hierrquica das funes. Era comum o soberano dirigir-se diretamente s vereanas, e mesmo aos particulares, sobrepujando as personalidades administrativas intermedirias: um bandeirante podia, por fora de patente rgia, assumir poderes superiores aos do governador. Nem mesmo as Ordenaes, as leis gerais do reino, se constituam em obstculos vontade do soberano.
2.1 O municpio e o poder local no Brasil Colnia
As primeiras unidades administrativas que se estruturaram foram os municpios,2 sedes do poder local. No incio o municpio dispunha de ampla autonomia poltica, mas esta foi sendo perdida medida que a Coroa logrou controlar mais efetivamente as fontes de arrecadao. sabido que o grande desafio da administrao portuguesa foi conciliar o centralismo fiscal com as tendncias autonomistas e centrfugas dos poderes locais, de base municipal. No sculo XVII, por exemplo, as lutas nativistas mostravam pronunciada feio municipalista (ABREU apud AVELLAR; TAUNAY, 1965, p. 62). Segundo Prado Jr. (1996), a evidncia de que no Brasil Colnia as classes dominantes desbravavam o territrio, por sua conta e risco, teria condicionado a configurao do poder local. O municpio detinha geralmente bases rurais, formando as vilas e cidades pelo influxo de pessoas atradas pelas atividades primrioexportadoras. Da que nele predominavam os interesses dos proprietrios de terra. Na eleio para os cargos da administrao municipal, por exemplo, votavam somente os homens bons, como na poca se chamavam as classes proprietrias e os detentores de cargos pblicos. Esse privilgio era ciosamente preservado, excluindo-se da poltica os ocupados nos ofcios manuais e no pequeno comrcio.
1. Em 1534 a Coroa dividiu o territrio em 12 capitanias. Essas foram cedidas aos donatrios, por meio de cartas de doao, e por meio dos forais se estabeleciam os direitos e deveres dos donatrios e colonos. Os donatrios se intitulavam capites ou governadores e podiam criar vilas e cidades, criar e prover os cargos de tabelies do pblico e judicial, e exercitar toda legislao cvel e criminal. 2. O termo municpio se refere unidade poltico-administrativa prpria da cidade, que foi transplantado de Portugal para o Brasil em 1532 e vigorou mutatis mutandi, at a independncia do Brasil. De acordo com Weber, so vrias as denies de cidade, tendo elas em comum o fato de se referirem a assentamentos humanos relativamente fechados, com carter associativo, dispondo de mercado permanente e estrutura poltico-administrativa e militar prpria e relativamente autnoma, o que o autor denomina municipalidade das cidades (WEBER, 1999, p. 408-493).
318
Vianna (1987) distingue, no perodo colonial, os municpios localizados na zona da costa daqueles da zona mineira do interior. Os primeiros se formavam pelo adensamento espontneo da populao. Os segundos, por seu turno, eram criados pela ao urbanizadora das autoridades coloniais, como um servio prestado ao rei: a populao interiorana, afeita vida dispersa e solido dos campos, muitas vezes era obrigada a se adensar, constituindo-se os municpios sob o comando de algum capito-mor que estabelecia um centro religioso administrativo e a organizao policial e judiciria local. Ocorre que o carter impositivo da iniciativa era um bice ao seu bom xito, pois, quando cessadas as imposies, a populao tendia a retornar vida em stios, dispersa e livre das foras externas coercitivas (p. 93-104). Duas dessas foras eram o recrutamento forado e a cobrana do dzimo o principal imposto, que correspondia a 10% da produo bruta. Os impostos eram arrecadados por particulares, os dizimeiros, cuja atividade era organizada por meio de contratos que duravam geralmente trs anos e nos quais se fixavam a quantia que tinha de ser repassada ao errio. A diferena entre esta quantia e o total arrecadado era o lucro do dizimeiro. Ocorre que tal agente do fisco cobrava em dinheiro antes mesmo que o produtor realizasse a produo, tornando a carga tributria muito mais onerosa. E havia ainda a prtica de cobrar, de uma vez, o dzimo de vrios anos, o que levava muitos falncia, e outros, a buscar escapar do fisco e ir viver em lugares ermos (PRADO JR., 1996, p. 321-323).3 A administrao das vilas e das cidades era feita pelas cmaras. No incio, as atribuies da cmara correspondiam a funes executivas a expedio das posturas municipais, as decises concernentes conservao de logradouros, taxas e servios entrelaadas a funes judicirias. Depois de 1603, com a entrada em vigor das Ordenaes Filipinas, as funes judicirias das cmaras se restringiram resoluo de pequenos delitos e conflitos e s atividades de almotac concernentes aferio de pesos e medidas e aos problemas de abastecimento e de higiene pblica. No sculo XVIII, o papel da cmara restringiu-se ainda mais, sendo elas relegadas a simples auxiliares do governador da capitania. No obstante a secular tendncia reduo da autonomia administrativa e do poder municipal, Holanda (2008a, p. 17) faz indicaes de que, no perodo de 1640 a 1763, as cmaras reinaram quase absolutas nas regies de difcil acesso, e mesmo nas principais capitanias elas chegavam a rivalizar com os governadores, como ocorreu na Bahia e em Pernambuco. Consta que na cidade da Bahia a cmara liderou o movimento que deps o vice-rei Marqus de Montalvo, em 1641. Entre 1664 e 1665 a
3. As razes desse antiurbanismo colonial se encontram na prpria poltica da Coroa que, ao instituir o regime de sesmarias para explorao econmica da colnia, contribua para a disperso populacional e para a constituio de unidades de produo familiares autrquicas, a exemplo dos engenhos coloniais. Para Vianna (1987, p. 108), essa forma de explorao que contribua para o individualismo familiar era um impeditivo criao de laos de solidariedade social e cooperao, fundamentais para a criao do esprito pblico local.
319
cmara de Olinda e Recife liderou movimento para depor o governador de Pernambuco, Jernimo Furtado. Consta que o governador havia se excedido na indistino entre a coisa pblica e a particular, algo usual na poca. As cmaras eram compostas de trs ou quatro vereadores que, em algumas cidades, eram tambm denominados de senadores4 e eram presididas ou por um juiz ordinrio, em carter eletivo, ou por um juiz de fora, representante do poder real e nomeado pela Coroa. As cmaras nomeavam, em geral, dois juzes para cada freguesia, mais um escrivo, um sndico e um tesoureiro. Poderia ainda, quando era o costume local, haver outros oficiais menores, a exemplo dos escrives do pblico judicial e notas, os tabelies do judicirio, os escrives de rfos, os quadrilheiros oficiais subalternos com atribuies de polcia , os alcaides funcionrios que guardavam as cidades , os meirinhos, os oficiais almotacs entre outros. Territorialmente, a mais extensa diviso administrativa que havia eram as capitanias. Com a criao do governo geral, elas foram nomeadas hereditrias e reais e, depois de extinta a hereditariedade no sculo XVIII, foram divididas em duas categorias: principais que possuam capites-gerais e governadores e subalternas, sendo que estas ltimas dependiam das primeiras e possuam somente capites-gerais. A capitania dividia-se em comarca, e esta, em termos sediados nas cidades e nas vilas. Estas ltimas se compunham de freguesias, denominao eclesistica adotada pela administrao civil. As freguesias repartiam-se em bairros, com o objetivo de facilitar a organizao das milcias. Essas divises da capitania prestavam contas diretamente metrpole, no incio, por meio dos provedores da fazenda, e depois, da Junta da Fazenda, rgo criado em 1769. importante salientar que, at 1822, os prepostos imediatos da Coroa Portuguesa, sejam os governadores gerais, os capites-gerais ou os vice-reis, bem como o conjunto do pessoal burocrtico e militar, mesmo nas administraes locais, eram nomeados pelo rei ou em nome dele. O que poderia ser uma exceo regra, ou seja, a eleio para as cmaras municipais, era um processo altamente excludente, pois a maioria do povo estava excludo dos assuntos referentes a estas instituies oligrquicas e aristocratizadas. O servio pblico significava uma honraria, e somente os homens bons poderiam assumi-lo, ficando as administraes responsveis mais por representar o poder poltico dos cls locais do que por tratar dos assuntos de interesse coletivo. Assim, o poder da cmara municipal, com as leis e determinaes discricionrias de cargos pblicos, era um plus ao poder econmico e militar do cl familiar que a controlava.
4. Ao longo do tempo as cidades de Salvador, Rio de Janeiro, So Lus e So Paulo receberam o ttulo de Senado da Cmara e seus vereadores passaram a ser denominados de senadores.
320
2.2 A administrao geral na Colnia
As dificuldades administrativas decorrentes do regime de capitanias hereditrias levaram a Coroa a assumir, ela prpria, a colonizao, estabelecendo o Primeiro Governo-Geral do Brasil, em 1549. Para esse fim, foi nomeado Tom de Souza como governador-geral e fundada a cidade de Salvador para servir de sede ao governo. O governador-geral administrava com base em um regimento que designava suas atribuies. O pessoal administrativo que Tom de Souza trouxe de Portugal se compunha de um ouvidor-geral, a figura central da justia; um provedor-mor da fazenda; um alcaide-mor, para tratar dos assuntos da cidade; um capito-mor, para a defesa da costa; um escrivo da provedoria da fazenda; um escrivo da provedoria, alfndega e defuntos; um tesoureiro das rendas; um escrivo dos contos; um almoxarife dos mantimentos; um boticrio; um mestre de fazer cal; e um mestre de pedreiro. A administrao-geral enfeixava funes administrativas e judiciais. Por no haver clara diviso de competncias, era comum se imiscuir em assuntos costumeiros das cmaras. A administrao fazendria, funcionando parte, arrecadava tributos, realizava despesas e era responsvel pela gesto do real errio nas provncias, sob o comando da Junta da Fazenda, que era presidida pelo governador. De natureza complementar havia as Juntas de Arrecadao de Subsdio Voluntrio, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, bem como rgos que exerciam funes judiciais e administrativas, a exemplo do Juzo da Conservatria, o Juzo da Coroa e de Execues, o Juzo do Fisco, das Despesas e outros. Todos os tipos de tributo, inclusive o principal deles, o dzimo, continuaram sendo arrecadados por particulares, por meio de contratos por tempo limitado. Com respeito administrao militar, consta que a primeira tropa regular veio com Tom de Souza, mas somente no sculo XVII surgiram as tropas organizadas. A distribuio dos efetivos pelas capitanias dependia da sua importncia econmica e das ameaas de ordem interna e externa. O grosso das tropas estava estacionado no centro poltico administrativo da colnia at 1763 na cidade da Bahia e posteriormente no Rio de Janeiro. Foi no perodo de D. Joo VI (aps 1808) que a organizao militar experimentou maior estruturao, passando a ser composta por trs linhas. A primeira linha correspondia ao servio militar profissional, de tropas regulares; a segunda era composta de milcias formadas por cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao; e a terceira, as ordenanas, eram formadas por toda a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada nas outras linhas. Geralmente, as cmaras municipais eram responsveis pelo pagamento das tropas regulares. Em que pese ter-se consolidado a administrao central, principalmente no perodo de Pombal, os avanos foram mais formais que reais. Concorriam para isso as dificuldades do sistema de comunicao e transportes e a atitude da Coroa e das
321
autoridades de Lisboa, que priorizavam tratar os assuntos locais diretamente com os governadores. O governador- geral, mesmo aps 1640, quando passou a ser chamado de vice-rei, gozava de regalias mais decorativas do que reais. Segundo Holanda (2008b, p. 154), ao estabelecer a centralizao administrativa, a Coroa queria na realidade reduzir o excesso da disperso, bem como suprir, com alguma ordem jurdica, um territrio por demais disperso, em que reinavam arbtrios e irresponsabilidades, com o objetivo de melhor defender o territrio e melhorar a arrecadao de tributos. Esses objetivos foram atingidos, j, no governo de Tom de Souza.
2.3 As reformas na administrao pombalina
A centralizao poltico-administrativa e a consequente reduo da autonomia local ganharam ulterior impulso no marco das reformas pombalinas,5 na ltima metade do sculo XVIII. Voltadas racionalizao dos instrumentos polticoadministrativos, inclusive o militar, elas objetivavam maior controle sobre as fontes de arrecadao da Coroa, permitindo ampliar suas rendas. Se, por um lado, as reformas representaram o revigoramento do status colonial do Brasil, por outro e contraditoriamente , as novas formas de interveno antecipavam algumas das tarefas que seriam requeridas no posterior processo de construo do Estado nacional: a afirmao da soberania sobre o territrio e a superao dos poderes locais. A ao administrativa racionalizadora de Pombal iniciou-se em 1750, quando foi criado o estado do Gro-Par e Maranho, cuja sede, em Belm, fora escolhida para servir de polo articulador da penetrao fluvial para o interior da regio e como via de comunicao martima com a Europa, necessria ao negcio das especiarias. Medida fundamental foi a transferncia da sede do vicereinado para o Rio de Janeiro, ponto mais central face s disputas fronteirias no sul e ao deslocamento da atividade econmica para a regio de Minas Gerais, que tinha no Rio de Janeiro o escoadouro natural da extrao de ouro e pedras preciosas. Tal medida fazia-se necessria ao maior controle fiscal da Coroa. Ainda no mbito da ao estatal, a criao do sistema educacional, em substituio educao jesutica, segundo Holanda, representou enorme passo para o ensino pblico. A expulso dos jesutas, em 1759, comprometera a instruo pblica em Portugal e nas colnias. As aes tomadas para atenuar o problema resultaram na reforma dos chamados estudos menores. Essa reforma compreendeu a mudana do mtodo pedaggico e, pela primeira vez na administrao colonial, a realizao de concursos para a nomeao de funcionrios de Estado, no caso, os professores rgios. Em 1759, realizaram-se, na Bahia, exames de latim e retrica em que foram aprovados 19 professores. Doze anos depois, o alvar de 4 de junho de 1771, destinado
5. Sebastio Jos de Carvalho e Melo, o Marques de Pombal, foi convocado pelo Rei D. Jos I para compor o gabinete sem indicao de pasta em 1750. Posteriormente, foi-lhe atribuda a pasta dos Negcios Estrangeiros e da Guerra. A administrao pombalina compreende o perodo de 1750 a 1777.
322
organizao dos estudos menores no Brasil, estabeleceu 17 aulas de ler e escrever, 15 aulas de gramtica latina, seis aulas de retrica, trs de lngua grega e trs de filosofia, a serem financiadas pela criao de novo tributo, que ficou conhecido como subsdio literrio. Consta que nem sempre os recursos arrecadados foram aplicados integralmente na manuteno das aulas. De todo modo, digna de nota a primeira experincia de realizao de concurso pblico no pas (2008b, p. 84-101). A poca de Pombal experimentou maior concentrao do poder polticoadministrativo pelo vice-rei. Este podia, por exemplo, admitir e demitir funcionrios civis e militares, ad nutum. Sua autoridade ampliou-se mesmo ao funcionamento das Juntas Gerais, que em tese poderiam lhe impor algum limite. No obstante seu carter deliberativo e sua competncia sobre uma srie de assuntos relevantes, o fato de sua convocao ser da competncia do vice-rei tirava-lhe muito a possibilidade de atuar como um poder contrastante. Fundamentalmente, a administrao alcanou um sentido maior de racionalidade, buscando-se estimular as atividades econmicas, racionalizar a administrao e reforar o controle do territrio, com o objetivo ltimo de aumentar a arrecadao de tributos. Isso no quer dizer que a conduo da administrao colonial tenha se modificado substancialmente. Ainda vigorava o regimento do governador-geral de 1677, estatuto bsico da administrao colonial que perdurou at incios do sculo XIX. Dando prosseguimento tradio da administrao portuguesa, as aes de Pombal no se corporificam em estatutos legais, bsicos e gerais, mas em procedimentos ad hoc, o que significava a continuidade da adoo de resolues casusticas para as questes de Estado. Tambm a Espanha levou a cabo reformas militar-administrativas em suas colnias, na ltima metade do sculo XVIII. Esses projetos reformistas so identificados como uma tentativa das monarquias ibricas de se manterem como potncias imperiais no concerto dos pases europeus. Nesses projetos, a reforma militar-administrativa era instrumento para a consecuo de seus objetivos econmico-mercantis, fundamentais sua afirmao como potncias imperiais, poca contestada pelas outras potncias. O sistema imperialista, baseado cada vez mais na posse e controle de colnias e reas de influncia, tendia a acirrar a competio entre os Estados europeus em solo americano, tanto no mbito comercial como no geopoltico. A grande inovao dessas tentativas de reforma foi a interveno direta do poder central voltada ao fomento e ao controle da atividade produtiva, bem como de seus canais de distribuio, por meio da criao de monoplios. Por seu turno, a imposio de administraes melhor organizadas e centralizadas, como instrumento para o aumento das transferncias no sentido colnia metrpole, deteriorou o equilbrio secularmente maturado entre o poder das coroas ibricas e os poderes locais, o que concorreu para a crise do sistema colonial.
323
2.4 A transferncia da Coroa Portuguesa para o Brasil e a formao do Estado nacional
A vinda da famlia real para o Brasil, em 1808, como consequncia do envolvimento de Portugal no conflito europeu decorrente da expanso napolenica, representou um marco no processo de construo do Estado nacional brasileiro. No perodo colonial, a Coroa atuara mantendo isolados os diversos segmentos das elites regionais brasileiras. No entanto, a transferncia do Imprio Portugus para o Rio de Janeiro possibilitou a aproximao desses segmentos, fator fundamental construo de uma identidade poltica comum. Antes, se a ao da Coroa atribua pouca efetividade ao governo-geral, como se evidenciava em sua opo por tratar os assuntos locais com cada elite regional, a transferncia significou que, pela primeira vez, o Brasil dispunha efetivamente de governo central. A centralizao do poder monrquico por meio da unificao polticoadminstrativa da colnia foi elemento determinante da construo do Estado nacional. No Brasil Colnia, o espao de atuao poltico-administrativa das elites regionais ou se circunscrevia ao limites estreitos do mbito local ou se projetava no contexto mais amplo do Imprio Portugus, haja vista no haver proibies a que elas galgassem postos na Coroa.6 A transferncia da corte para o Rio de Janeiro propiciou o acmulo e a intensificao das prticas e experincias administrativas, devido criao de novos cargos, funes e tarefas administrativas. Por outro lado, diversificadas as estruturas poltico-administrativas no contexto da mudana do status poltico do Brasil, as elites coloniais passaram a concorrer por esses espaos com as da metrpole, ampliando-se com isso os canais de cooptao. Ademais, medida que o poder econmico das elites locais baseado no trabalho escravo se reafirmava, elas foram aderindo ao processo de unificao do pas. Aqui, a supresso dos localismos teve o sentido de criao formal da estrutura hierarquizada do poder do Estado nacional em formao, mas manteve o grande poder de mando das elites no mbito local. Ou seja, a adeso das elites regionais ao projeto imperial portugus deu-se medida que o projeto Brasil Imprio contemplava a manuteno da sociedade escravista e aristocrtica, de cuja diferenciao e privilgios derivavam seu poder econmico e poltico. Em resumo, indubitavelmente a transferncia da Coroa Portuguesa representou um marco na construo do Estado nacional. Entretanto, se o poder monrquico recm instalado exigiu que rgos e estruturas administrativas fossem transplantados de Portugal ou recriados aqui, promovendo avanos institucionais em terras brasileiras, no houve modificao substancial de seu modus operandi.
6. A menor participao das elites coloniais na mquina administrativa do Imprio Portugus era mais uma questo de falta de aprendizado e de desconhecimento das regras de competio para os cargos melhor posicionados na Corte. As elites das colnias cavam assim alijadas do processo ou dele participavam secundariamente. J os membros da igreja, mais talhados nas lides das estruturas de poder da Corte, tinham mais chances de participao nas estruturas de poder.
324
O ano de 1808 no significou, assim, a superao do quadro poltico-administrativo do perodo colonial, sendo possvel at que este tenha se reforado pelo inusitado da circunstncia: o aparato institucional e administrativo da Coroa, de um momento para o outro, passou a conviver com estruturas e normas prexistentes na colnia. Ademais, devido escassez de edificaes na nova capital do reino, fez-se uso do recinto domstico tambm como local de desempenho das funes pblicas, o que dificultou a necessria separao entre o pblico e o privado, condio essencial a qualquer processo de racionalizao burocrtica. Os rgos e as estruturas criados no Brasil buscavam reproduzir, em grande medida, as condies de funcionamento da Coroa em Lisboa, dispensando pouca ateno s reais necessidades do exerccio local do poder. Criaram-se o Banco do Brasil, a Casa da Plvora, a Tipografia Rgia, a Biblioteca Nacional, a Academia da Marinha, de Artilharia e Fortificaes, instituies deveras importantes para a condio de sede do imprio do pas. Mas criaram-se tambm o Desembargo do Pao, o Conselho da Fazenda e a Junta de Comrcio, quando se fazia mais necessria a criao de um Conselho de Minas e a estruturao de rgos capazes de promover a abertura de estradas, estudar as condies de navegabilidade fluvial e redigir mapas cartogrficos. A criao de cargos e honrarias para recompensar os que acompanharam a Famlia Real na longa travessia tambm era indcio de que a atuao do aparelho administrativo no se modificara.7 A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil estruturou, assim, o aparato administrativo que posteriormente possibilitou o exerccio do poder pelo Estado nacional. Quando da independncia do Brasil, o imperador D. Pedro I manteve, mutatis mutandi, o aparelho administrativo que herdara do perodo joanino.
3 A INDEPENDNCIA DO BRASIL E A CONSTRUO DO ESTADO NACIONAL: CONSEQUNCIAS POLTICO-ADMINISTRATIVAS
A separao do Brasil de Portugal representou a autonomia administrativa, a liberdade de comrcio e a eliminao do estatuto colonial com suas restries soberania nacional. No mbito administrativo, contudo, no modificou substancialmente a gesto da mquina pblica. Antes, provvel que a concorrncia poltica, na vigncia da monarquia constitucional, tenha contribudo para o acirramento das prticas clientelistas e de cooptao. H quem considere que a substituio dos representantes da Coroa pelos do governo imperial reforou o poder das oligarquias, que passaram
7. Cabe, aqui, a advertncia de Prado Jr. (1996, p. 299-300), a respeito da necessidade de abrir mo das concepes contemporneas de Estado ao analis-lo em perspectiva histrica. Esse procedimento previne o analista da impropriedade de fazer uso de ideias e concepes que so compreensveis somente no seu tempo. Assim, dado o estgio embrionrio da coisa pblica na fase colonial brasileira, no cabe atribuir traos de clientelismo, corrupo e autoritarismo ao modus operandi do aparelho estatal no perodo, quando inexistiam regras impessoais regulando o seu funcionamento.
325
a controlar os cargos burocrticos e a ter assento no Parlamento e no Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 250). Ocorria, assim, que a burocracia do Imprio ficava subordinada ao revezamento dos partidos no poder e aos caprichos da poltica, pouco prevalecendo o critrio da competncia.8 De outra parte, o pequeno grupo de homens que assumiu a alta gesto no Imprio, nos termos da sociedade institucionalmente diferenciada e do Estado patrimonialista em vigncia, compunha-se, em sua maioria, de experientes burocratas, com formao superior na Europa e longas carreiras construdas a servio da Coroa Portuguesa, muitos deles com mais de 50 anos de idade (COSTA, 2008, p. 133). No processo de formao dos Estados nacionais, o primeiro passo racionalizao burocrtica foi o recrutamento dos quadros administrativos base de seus notveis saberes. Esse pessoal tinha no exerccio de suas funes o meio de sobrevivncia e muitas vezes sua razo de vida, o que o tornava importante instrumento do poder central. A depender do pas, se compunha de clrigos, de literatos de formao humanista, da nobreza cortes destituda do poder poltico, atrada comumente para o servio diplomtico, na Inglaterra, da nobreza inferior e rentistas urbanos, denominada de gentry e, em todo o Ocidente, dos juristas com formao universitria (WEBER, 1999, p. 531-533). No Brasil, o sistema administrativo surgiu mesclando a tica da clientela a partir da qual eram nomeados servidores despreparados com a presena de uma burocracia qualificada, sobretudo nos postos mais elevados da administrao. Esta tendncia ganhou ulterior impulso na segunda metade do sculo XIX, quando a dinamizao da atividade econmica devido expanso cafeeira contribuiu para que a sociedade se urbanizasse de maneira mais autnoma e para que a mquina de Estado se expandisse. De forma geral, predominavam os comportamentos de rotina e casusticos, em detrimento do exerccio qualificado da administrao que resulta da racionalizao burocrtica. Mesmo em reas-chave da ao estatal, a exemplo do fisco, medidas da administrao central voltadas racionalizao da mquina eram desvirtuadas por servidores em esferas e escales inferiores. A esse respeito, Franco (1997, p. 115-166) faz referncia aos desvirtuamentos da reestruturao racional-legal do aparelho tributrio, na primeira metade do sculo XIX, por conta da atuao de servidores que teimavam em tratar o errio e os cidados contribuintes de maneira personalizada e
8. Quem assim considera a ao da poltica partidria tem em mente as anlises que Weber faz dos partidos polticos enquanto organizaes de patronagem de cargos, em oposio a representantes de ideologias. Nos Estados modernos, os partidos no raro so ambas as coisas. As possibilidades de atuarem mais como organizaes de patronagem so maiores nos perodos que antecedem os processos de racionalizao burocrtica, quando inexistem cargos vitalcios e seu preenchimento no segue parmetros meritocrticos. Assim ocorria, por exemplo, nos Estados Unidos antes da Reforma do Servio Civil, quando a troca de partidos no poder implicava a substituio de centenas de milhares de funcionrios pblicos (WEBER, 1999, p. 544-560).
326
revelia das normas e regras ento estabelecidas. A autora relata processos nos quais o objeto de investigao consistia no comportamento de agentes tributrios que no repassavam o imposto arrecadado prontamente aos cofres pblicos e, nesse nterim, usavam o numerrio em benefcio prprio. E o mais inusitado que tais servidores no viam nisso problema algum, dado que restituam integralmente a quantia subtrada aos cofres pblicos. Afinal, como funcionrios pblicos, sucedneos dos antigos homens bons, eles eram homens de bem. A distncia entre a lei e o cotidiano administrativo perpassa todo o perodo colonial e adentra ao Imprio. A prpria Constituio de 1824 e o seu arcabouo jurdico liberal, importado da Europa, no encontravam correspondncia com a realidade social. Nesses termos, embora a Constituio reconhecesse o direito de todos de serem admitidos no servio pblico, na prtica eram nomeados apenas os que possuam compadrios e boas amizades. O direito educao primria, por exemplo, previsto na Constituio, se fazia letra morta nos marcos da sociedade escravista e institucionalmente diferenciada. Nessa poca, a ideia de nao se circunscrevia parcela de letrados, composta por um restrito crculo de proprietrios. E mesmo liberal, a Constituio exclua do direito de voto os que sobreviviam de salrios ou soldos (com algumas excees a essa norma), ficando igualmente excludos os religiosos, os estrangeiros no naturalizados e os criminosos (COSTA, 2008, p. 54). Outro aspecto a ressaltar consistia na secular tendncia centralizao do poder, que adquiriu ulterior impulso no Imprio. O sistema poltico brasileiro subordinou progressivamente as esferas administrativas provinciais e municipais ao governo central e colocou o Judicirio, a Igreja e outras instituies a merc dos polticos nacionais: isso implicava poderes excepcionais para eles e, sobretudo, para os membros do Conselho de Estado (COSTA, 2008, p. 81). A centralizao poltica foi reforada a partir de 1840, quando da aprovao de uma srie de leis conservadoras. Vrias das atribuies dos juzes de paz foram repassadas para a polcia e para os juzes nomeados pelo governo central. Os oficiais das guardas municipais foram substitudos por militares nomeados pelo Imprio, deixando aquelas de servir s elites locais para se tornarem instrumentos do poder centralizado (COSTA, 2008, p. 157). No Brasil Imprio, seguramente um dos principais avanos do sistema administrativo foi a construo do arcabouo poltico-jurdico, com a elaborao de uma srie de cdigos e leis, alm da prpria Constituio. No perodo tratou-se ainda de criar as faculdades de Direito de So Paulo e de Olinda, que funcionaram como centros de formao de quadros para a magistratura, a vida poltica e a burocracia civil. Com isso, a vida pblica tornou-se campo de atividade reservada eminentemente ao bacharel. O processo de independncia do pas deu novo relevo s funes pblicas, atribuindo-se importncia maior s atividades polticas e burocrticas. As capitais das provncias se transformaram em centros poltico-administrativos
327
proeminentes, ganhando vida nova. O destaque era a cidade do Rio de Janeiro, capital do Imprio e onde residia a Corte, transformada no centro das atenes. A fundao das primeiras faculdades deu estmulo maior ao modo urbano de vida. Em suma, no decorrer do sculo XIX, a vida e a mentalidade urbana paulatinamente ganharam expresso no pas, em paralelo aos modos de vida rurais. Ponto alto nesse processo foi o surgimento das instituies de ensino superior e tcnico no pas. As primeiras faculdades criadas, as de Direto, em Recife e em So Paulo, visavam formar quadros para o servio civil, uma vez que a instituio do Imprio e da magistratura demandava maior quantidade de profissionais com esta formao. Com o tempo, estas instituies se tornaram ncleos de excelncia na formao jurdica nacional, mas os primeiros resultados no foram dos melhores (HOLANDA, 2008b, p. 423). O diretor da Faculdade de Recife, Padre Miguel do Sacramento Lopes, em relatrio apresentado a um ministro do Imprio, assim se refere aos primeiros formandos:
Lstima de tanto bacharel ignorante que no sabe entender os prprios compndios do curso e que, condecorados com um ttulo acadmico, so, alis, objeto de escrnio pblico, porque pouco ou nada distam de qualquer idiota, faltos das mais ordinrias noes de literatura, falando miseravelmente e escrevendo com imperdoveis solecismos, barbarismos e neologismos.9
Criadas, respectivamente, em 1813 e 1815, as academias mdico-cirrgicas do Rio de Janeiro e da Bahia visavam, inicialmente, suprir as necessidades de cirurgies, dado o crescimento das tropas militares. Em 1831, as figuras do fsico-mor e do cirurgio-mor do perodo colonial foram abolidas e passaram a ser paulatinamente substitudas pelos novos profissionais de sade formados no pas. Em 1832, as academias ganharam o status de faculdades e, a partir de ento, foram estabelecidos os cursos de Medicina, Farmcia e Partos, contribuindo significativamente para a ampliao do ensino superior no pas.10 Tambm na educao tcnica e cientfica, o Estado tratou de criar ou expandir servios, observada a necessidade de engenheiros e outras profisses requeridas no desenvolvimento da infraestrutura. A academia militar, que fora fundada em 1810, se tornou no Imprio o principal ncleo da formao tcnica e dela derivaram-se as escolas civis e militares de ensino tcnico. Paralelamente, o Museu Nacional, importante rgo criado em 1818, se tornou o principal centro de coordenao das pesquisas cientficas no pas. Consta, porm, que o preconceito em relao aos trabalhos manuais era um fator que dificultava a consolidao e o reconhecimento social das profisses tcnicas.
9. Ofcio de 4 de novembro de 1839 apud Bevilqua (1977). 10. A primeira Escola de Farmcia do Brasil foi fundada em 1839, em Ouro Preto (COSTA, 2008, p. 541- 549).
328
De resto, o carter essencialmente fiscal e fiscalizador da funo administrativa, na qual sobressaa a coleta de impostos, a defesa contra ataques externos, a manuteno da ordem interna e dos direitos de monoplio e privilgios, fazia o poder pblico concentrar sua atuao nas regies litorneas e zonas porturias. Na preservao dessa ordem, o Estado costumava contar com o apoio das milcias dos proprietrios escravistas. Nas cidades interioranas fora das zonas primrio-exportadoras, a funo administrativa tinha pouca importncia. Nestas cidades, por exemplo, as construes socialmente relevantes na maioria das vezes se resumiam s igrejas e aos conventos, e raramente s cmaras e cadeias pblicas. A carncia de servios pblicos era, assim, quase absoluta. No abastecimento de gua, os moradores s contavam com poos e chafarizes. Os dejetos eram lanados nas ruas ou diretamente nos cursos de gua e no mar. A iluminao pblica, quando havia, era base de leo de baleia. Na assistncia mdico-hospitalar s havia as santas casas, de cunho filantrpico-religioso, que funcionavam apenas nas grandes cidades (COSTA, 2008, p. 240-244).
3.1 A expanso e a diversicao da estrutura poltico-administrativa na segunda metade do sculo XIX
A segunda metade do sculo XIX foi de prosperidade para o pas. A atividade cafeeira cresceu continuamente e houve alguns surtos de expanso primrioexportadora, como os do algodo, da cana-de-acar e da borracha. Parcelas da renda gerada no setor agroexportador se transferiram para o setor no agrcola, contribuindo para a expanso dos servios e para o desenvolvimento local da produo manufatureira de certos bens de consumo, destinados, sobretudo, aos trabalhadores livres. A imigrao assalariada, a implantao das ferrovias e o declnio do trabalho escravo nas cidades, ao ampliarem o mercado interno, contriburam nesse processo. Enfim, a diversificao da estrutura produtiva e social e o desenvolvimento dos ncleos urbanos ocasionaram o surgimento de novas ocupaes nas atividades privadas e na administrao pblica. O progresso econmico possibilitou melhor estruturao da mquina de Estado, compatvel com o novo status de pas soberano. A administrao joanina j iniciara esse processo, com a realizao de obras pblicas e a criao de instituies culturais e cientficas apropriadas ao exerccio do poder soberano. Aps 1822, o Imprio experimentara o desafio de manter a unidade nacional e de afirmar a soberania do pas frente s outras naes, o que implicou comprometimento dos recursos pblicos em prol dessas tarefas.11 Contudo, face estagnao
11. Logo aps a Independncia o novo Estado precisou eliminar alguns focos de resistncia provenientes das provncias com forte inuncia portuguesa. Portugal, por sua vez, reconheceu o processo consumado de independncia mediante o pagamento de vultosa indenizao. A Inglaterra, por sua vez, acordou com o Brasil a concesso de privilgios.
329
do setor primrio-exportador na primeira metade do sculo,12 a capacidade de realizao material do Estado viu-se diminuda. Na segunda metade do sculo XIX, no entanto, em resposta ao crescimento das cidades e contando com mais recursos, pde o Estado promover melhorias no espao urbano, tratando de criar e expandir servios pblicos. A ampliao do nmero de escolas proporcionou o aumento do ndice de alfabetizao. Na cidade de So Paulo, por exemplo, ele cresceu continuamente: de 5% em 1835, para 35% em 1872, e 45% em 1887. No entanto, mesmo com a proliferao de escolas, o nmero de analfabetos era muito elevado. O censo de 1872 contabilizava 80% dos brasileiros como analfabetos. Em 1892 esta proporo aumentara para 85% da populao (COSTA, 2008, p. 511). 13 Na ateno mdico-hospitalar, predominavam at meados do sculo XIX as santas casas, de natureza filantrpica e administradas por ordens religiosas. A partir da, a necessidade de isolar os leprosos levou as administraes municipais em vrias cidades a criar alojamentos denominados de lazaretos. Em 1852, foi criado no Rio de Janeiro o primeiro hospital para alienados. Em 1874, criouse na Bahia o Asilo de So Joo de Deus, tambm destinado aos doentes mentais. A prtica corrente, at ento, era recolher os loucos furiosos nas cadeias pblicas. Na assistncia sanitria, o reaparecimento da febre amarela, em 1850, fez o governo imperial criar, na capital, a Junta Central de Higiene Pblica, mais tarde reproduzida em vrias capitais das provncias. Esse rgo era incumbido de dirigir o servio sanitrio. Em 1881, a junta foi substituda pela Inspetoria Geral da Sade e Higiene Pblica, sediada no Rio de Janeiro, e por inspetorias provinciais. Desde meados do sculo XIX, a higiene e a sade pblica haviam se tornado atribuies das cmaras municipais; porm, a ateno sade na zona porturia permaneceu como responsabilidade do governo central, por meio de uma provedoria. Finalmente, em 1886, criou-se o Conselho Superior de Sade Pblica. Apesar dos avanos, consta que as despesas destinadas aos servios assistenciais de higiene e sade dos portos, asilos e hospitais no perfazia meio por cento (0,5%) do oramento do Imprio (HOLANDA, 2004b, p. 562). Verificaram-se, ainda, melhoramentos na infraestrutura urbana. Nas ltimas dcadas do sculo XIX, entre 1870 e 1895, redes de trfego urbano foram instaladas nas principais cidades, como Rio de Janeiro, Salvador, Recife, So Paulo,
12. Segundo Furtado (1972, p. 106-108), na primeira metade do sculo XIX a queda do preo das exportaes foi de 40%, enquanto o preo das importaes manteve-se estvel. Essa queda nos termos de troca resultou na estagnao e no declnio da renda per capita do pas no perodo. 13. Em Histria das Estatsticas Brasileiras, o IBGE arma que o primeiro censo aps a proclamao da Repblica, o de 1890, apesar de mais abrangente, apresentou perda de qualidade dos dados em comparao com o censo de 1872. Tal fato deveu-se ao contexto federativo, no qual a autonomia dos estados era um bice ao trabalho mais atento de coleta e tratamento dos dados. Tambm provvel que o nmero de investigados tenha crescido, aps a abolio (IBGE, 2006).
330
So Luis e Campinas. Na dcada de 1880, So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Campinas passaram a dispor de servios telefnicos. Na dcada anterior, fora introduzido o servio de telgrafo, ligando o Brasil Europa e os vrios centros do pas entre si. O sistema de iluminao pblica foi melhorado nas principais cidades: So Paulo passou a contar com iluminao pblica a base de gs em 1872, o que ocorria no Rio de Janeiro desde 1854. Em 1892, iniciou-se a instalao de bondes eltricos (COSTA, 2008, p. 258). No tocante estrutura administrativa, a novidade maior foi a criao, em julho de 1860, da pasta da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas. No obstante, seu funcionamento era precrio, entre outras coisas, pela escassez de profissionais habilitados nos assuntos tcnicos da rea. Nessa poca, o preconceito contra os trabalhos materiais no facilitava a formao de quadros tcnicos no pas (HOLANDA, 2004a, p. 98). A expanso e a diversificao da administrao pblica e das profisses liberais fizeram surgir a elite de letrados, termo usado por Vianna (1987) para designar a ascenso dos polticos e da burocracia civil e militar composta, na sua maioria, de advogados, engenheiros e mdicos. O surgimento dessa elite e a importncia cada vez maior da magistratura nos assuntos de Estado ocorreram pari passu ao declnio da influncia do clero, revelando que estava em curso a construo do Estado laico. Como evidncia, tem-se, em 1886, a transferncia dos registros de nascimento, bitos e casamentos, at ento da alada da Igreja Catlica, para o Estado.
3.2 As relaes patrimonialistas e o crescimento da mquina pblica
Embora a expanso da mquina de Estado muito se devesse proviso de servios requeridos pela consolidao dos primeiros centros urbanos e s necessidades postas por mudanas na estrutura econmica e social, permaneciam as relaes patrimonialistas no trato da coisa pblica. Se anteriormente a indicao para os cargos pblicos devia-se, sobretudo, aos laos de parentesco e amizade, a isso veio se somar a disputa poltica entre os partidos liberal e conservador e a patronagem partidria.14 A burocracia no Imprio ficava, ento, sujeita s vicissitudes da poltica e ao revezamento dos partidos no poder. Da mesma forma, no exerccio do cargo vigorava a lgica do favor e da clientela, a expensas do interesse pblico e dos procedimentos racional-legais.
14. Como armado anteriormente, nos perodos prvios aos processos de racionalizao burocrtica, a patronagem partidria tende a crescer medida que aumenta a diferenciao conveniente das funes e cresce a procura por cargos pblicos. No entanto, este tipo de patronagem no pode ser eliminada, a menos que se queira eliminar a representao ativa do povo. Eliminados os partidos, o resultado ser o inverso do pretendido, podendo haver o reforo da patronagem e da corrupo: os interesses privados, dos homens de negcios e das burocracias pblicas seriam atendidos mediante conluios e acordos a portas fechadas. (WEBER, 1999, p. 544-548). Desta perspectiva, e considerando o contexto da sociedade aristocrtica e escravista da poca, o problema da patronagem dos cargos no Imprio residia, antes, no simulacro de democracia que a concorrncia entre os partidos conservador e liberal representava, na qual o povo escravos e homens livres, sem posses estava completamente excludo do processo poltico.
331
O poder poltico permanecia nas mos das oligarquias rurais. Se nos centros litorneos mais importantes elas precisavam compor com os novos grupos sociais em expanso a exemplo dos exportadores e importadores, comerciantes, profissionais liberais etc. , nas regies interioranas dominavam de forma absoluta. Costa (2008, p. 252) relata o caso de um funcionrio do Imprio que se depara em uma cidade do interior de So Paulo com os cargos pblicos, na sua totalidade, controlados por uma nica famlia. Assim, o propsito incipiente de construir um corpo de servidores recrutados base do exame pblico se limitava ao governo central; as provncias passavam ao largo desse movimento. Por fim, o enfraquecimento do poder de nomeao da Coroa resultou na impossibilidade prtica de erigir um sistema administrativo com base no sistema de mrito. Escreve Graham:
Apesar dos srios obstculos centralizao administrativa do governo, a Coroa usou seus poderes de indicao para construir um corpo qualificado de funcionrios, e houve tentativas isoladas no nvel central de selecionar os empregados pblicos com base em critrios de capacidade. () D. Pedro I e D. Pedro II tinham interesse em integrar e investir nesses grupos de elite. Os obstculos centralizao eram tais que um servio pblico nacional independente no se consolidou. Entretanto, os vrios governos do Imprio atuando como poder moderador em meio s vrias faces polticas tm sido reconhecidos pela manuteno de padres elevados na seleo dos funcionrios pblicos, e isso se d em contraste com o sistema de patronagem praticado no nvel local (1968, p. 19-20).1515
Diz-se, que, por essa poca, grassou a multiplicao de empregos pblicos, muitos dos quais sem funcionalidade para o sistema administrativo. Holanda (2004a, p. 69) cita o discurso do deputado Pereira Silva, em 28 de agosto de 1855, em que ele se mostra favorvel reduo do nmero de funcionrios pblicos na Cmara de Deputados, que chegara a 95 servidores para um universo de 103 membros parlamentares. Consta, assim, que a burocracia do Imprio funcionava como cabide de empregos, sendo, no geral, ineficaz e instvel. Essa instabilidade, alis, se constitua na base do sistema de clientelas, o que reforava a dependncia dos grupos urbanos com relao s oligarquias rurais. Os cargos seguiam sendo usados como meios de apadrinhamento e cooptao, inclusive de certos indivduos
15. Despite serious obstacles to the creation of a centralized government, the Crown used its appointive powers to help build a body of trained public servants, and isolated attempts were made at the national level to select governmental employees on the basis of capacity. (...) Dom Pedro I and Dom Pedro II, were interested in integrating and providing for its elite groups. The obstacles to centralization were such that an independent national service did not emerged. Nevertheless, the various emperors as a moderating power in the midst of factional politcs have usually been credited with the maintenance of high standards in the selection of civil servants, and this has been in contrast with the spoils system practiced at the provincial level (1968, p. 19-20).
332
talentosos oriundos das camadas inferiores da sociedade. A figura do bacharel, como tambm a ascenso de alguns homens pretos e mulatos aos cargos pblicos, base de suas qualidades individuais, exemplifica a existncia desse sistema de clientelas e cooptao, inclusive como mecanismo de mobilidade social. Para discutir a relao entre patrimonialismo e criao de cargos pblicos, recorre-se mais uma vez a Weber (1999). Ele reputa o Estado patrimonial como um caso especial da dominao patriarcal, isto , uma relao de dominao baseada no poder domstico descentralizado mediante a cesso de domnios aos filhos e aos outros dependentes da comunidade domstica. medida que os domnios do senhor se ampliam, impe-se a necessidade de organizar a administrao, isto , de fazer a diferenciao conveniente das funes. Os cargos surgem dessa necessidade, podendo ser de dois tipos: prebendas administrativas ou postos criados pelo livre arbtrio do senhor. Na forma de prebenda, o cargo assume o status de direito a ser gozado. No resulta da racionalizao da mquina, mas do que Weber identifica como esteriotipagem: uma partio do poder poltico. Porque o senhor no tem condies de circunscrever a administrao dos seus domnios ao crculo familiar, dado que necessita angariar lealdades e apoios externos, ele distribui parcelas do seu poder, por meio da criao de cargos. Tais cargos correspondem a poderes menores, sobre os quais o senhor perde, parcialmente, sua soberania. Assim, a prebenda uma fora centrfuga que, contraditoriamente, contribui para minar o poder senhorial. A prebenda torna-se o principal foco de resistncia aos processos de racionalizao administrativa, dado que sua lgica a da diviso de funes motivada pelo poder, e no pela busca de maior especializao administrativa. No segundo tipo, os cargos so criados pelo livre arbtrio do senhor e, por isso, fcil extingui-los ou substituir seus eventuais ocupantes, ou seja, os funcionrios so admissveis e demissveis ad nutum. O funcionrio se mantm no cargo mais pelo vnculo de lealdade ao senhor do que pelo critrio de competncia no exerccio do cargo. Esta instabilidade funcional resulta em descontinuidades que comprometem a eficincia e a eficcia da mquina administrativa. Em ambos os tipos de cargo, como os benefcios retribudos aos ocupantes constituem, no fundo, dedues dos bens e haveres do senhor, este busca limitar a sua criao. Sob o patrimonialismo no do interesse do senhor expandir os cargos ad infinitum. Por um lado, eles minam o seu poder poltico e, por outro lado, diminuem suas receitas. Da que so criados de forma parcimoniosa. Fundamentalmente, ao cargo administrativo no patrimonialismo falta, sobretudo, a distino entre a esfera pblica e a privada. A administrao tratada como assunto pessoal. A forma como o funcionrio desempenha as funes prprias ao cargo, respeitada a tradio, se inscreve no mbito da relao de dominao frente
333
ao senhor, no existindo regras claras e objetivas, previamente definidas, para o seu exerccio. Da que a crtica endereada ao funcionamento da mquina pblica sob o patrimonialismo recaia especialmente sobre sua ineficincia e ineficcia. O Estado patrimonialista incapaz de assumir novas funes, sobretudo aquelas decorrentes do surgimento da questo social no seio das sociedades modernas.
4 O PERODO REPUBLICANO AT 1930 4.1 O arranjo federativo no perodo republicano inicial
A adoo da Repblica Federativa como forma de governo, constante da Constituio de 1891, transformou as antigas provinciais em estados federativos. Essa mudana poltico-institucional veio corroborar a autonomia administrativa que, na prtica, as provncias detinham. A despeito de a administrao imperial ser unitria, o seu controle sobre as provncias era bastante frgil. medida que elas foram ganhando maior autonomia poltico-administrativa, a Coroa perdeu parte do seu poder de nomear servidores.16 A instaurao da Repblica levou ao ulterior desenvolvimento desse processo. criao dos estados, na Constituio de 1891, seguiuse a consolidao de sua quase completa autonomia. Segundo Oliveira Torres:
Uma anlise mais profunda das condies gerais da administrao pblica brasileira durante o regime republicano, antes de 1930, revela este fato singular: o governo federal dispunha de apenas dois instrumentos para manter sua autoridade em todo o territrio brasileiro o Exrcito e o Telgrafo Nacional (OLIVEIRA TORRES, A formao do Federalismo no Brasil, p. 239, apud GRAHAM, 1968, p. 21).
Nessa poca, o poder poltico estava nas mos dos chefes polticos regionais, de base familiar e rural, os chamados coronis. A figura proeminente em cada estado era o governador, que exercia o mandato por meio de sistema de alianas com os lderes polticos municipais. Embora o presidente da Repblica exercesse nominalmente amplo poder, na prtica o seu controle via-se limitado pela autonomia dos estados. Ademais, ele era eleito pelo que ficou conhecido como a poltica dos governadores, em sua ltima fase denominada a poltica do caf com leite, em aluso aliana entre os interesses dos cafeicultores paulistas com os criadores de gado mineiros.
16. A fragilidade do controle sobre as provncias era reforada pela existncia de vasto territrio precariamente integrado por vias de comunicao. Assim, a Coroa viu-se crescentemente limitada em seu poder de exercer a patronagem no mbito administrativo. Remetendo-se ao Ensaio sobre o Direito Administrativo, obra do Visconde de Uruguai, Graham arma que (...) A Coroa manteve o direito de nomear funcionrios para o tesouro federal, o Ministrio da Guerra e Marinha, o Correio Nacional e selecionar presidentes das provncias, bispos, comandantes superiores da Guarda Nacional, membros das altas cortes Relaes Internacionais e Tribunais Superiores , e empregados nas faculdades de medicina e direito e nas academias (...) (1968, p. 19).
334
Surgiram, ento, os diversos sistemas administrativos estaduais. Neles, o primeiro fator a limitar a expanso dos servios e do emprego pblico era o montante disponvel de recursos financeiros. Os estados com economia mais forte podiam contratar mais gente e expandir suas atividades. Mas, no geral, o emprego pblico permaneceu reduzido, entre outras coisas, devido ao fato de grande parte da populao viver no meio rural, no pressionando os servios pblicos. Mesmo nas maiores cidades, poucos se beneficiavam com esses servios, inclusive os de sade e educao. Ora eram providos pela iniciativa privada, ora eram providos em carter bastante limitado pelo setor pblico. Graham (1968) especifica que o maior interesse dos coronis que detinham o poder de nomeao dos servidores era a manuteno da ordem pblica e a utilizao da mquina de Estado em seu benefcio poltico. Tampouco o emprego pblico era numeroso na esfera federal. A Unio restringia sua atuao basicamente ao eixo Rio de Janeiro So Paulo Minas Gerais. A descentralizao poltico-administrativa fizera que permanecesse na rbita federal apenas o manuseio das finanas nacionais e a proviso de servios pblicos para o Distrito Federal. Foi a partir dos anos 1920 que o governo federal buscou estabelecer polticas nacionais nas reas de sade, educao e comunicaes (GRAHAM, 1968, p. 22; CUNHA, 1963, p. 35).17
4.2 Um caso em anlise: a poltica educacional
Na rea educacional, ao bem da verdade, o perodo republicano inicial significou um retrocesso.18 O debate vigente em fins do Imprio sobre a importncia da educao no processo de constituio da nao arrefeceu-se, na medida em que no incio da Repblica o pronunciado federalismo do novo Estado tratou de inviabilizar, na prtica, a adoo de polticas de carter nacional. Aps 1915, e especialmente nos anos 1920, como reao ao descaso dos poderes pblicos para com a questo educacional, retomou-se o entusiasmo pelo tema. O movimento se voltava republicanizao da Repblica por meio da difuso do ensino primrio. Surgido no mbito dos estados, tinha um carter nacionalista e se propunha educar o povo para faz-lo cidado republicano. A Constituio de 1891 estabelecera competncia concorrente da Unio e dos estados na rea educacional; porm, prevalecia a interpretao advinda do Ato Adicional de 1834, que estipulava que a Unio cuidasse da educao superior e secundria, tida como a escola de elite, e os estados, da educao primria e tcnico profissional. Entretanto, por meio da diviso de competncias entre suas esferas, o Estado brasileiro teria se eximido da questo educacional.
17. Segundo Cunha (1963, p. 36), aps a Primeira Guerra Mundial, o governo federal ampliou a mquina administrativa, sobretudo reforando o aparelho de represso policial, e buscou ajudar os estados decadentes. No chegou, no entanto, a criar servios de mbito nacional, pois que a Repblica Federativa praticamente eliminara o esprito de nacionalismo. 18. Esta seo baseou-se em Holanda (2004b, p. 283-318).
335
Na prtica, a Unio pouco fazia para ampliar os nveis de ensino sob sua responsabilidade. Sua atuao se voltava prioritariamente para a regulao da rea. Os estados, por sua vez, queixavam-se de dificuldades financeiras que impediam a ampliao do ensino primrio. Por conseguinte, a proviso de educao estava muito aqum do necessrio. O relatrio da Conferncia Interestadual de Ensino Primrio, realizada em 1921, dava conta de que o nmero de estudantes que frequentava a escola primria equivalia a 29% da populao infantil. No Distrito Federal e nos estados de Santa Catarina, So Paulo e Rio Grande, respectivamente, 41%, 43%, 44% e 56% da populao infantil estava fora da escola. No outro extremo, em Gois e no Piau, esse percentual subia para 95%. A proporo de alunos matriculados nos nveis superiores de ensino era ainda menor. Em 1929, no ensino secundrio, das 1.130 unidades escolares existentes, 1.090 eram particulares e apenas 40 eram pblicas, sendo seis federais, 24 estaduais e dez municipais. No ensino especializado superior que inclua o ensino tcnico profissional nas reas de agronomia, veterinria, comercial, eclesistico, artstico liberal e higiene e sade pblica , das 278 unidades de ensino, 238 eram particulares, enquanto apenas 20 eram federais, 13 estaduais e sete municipais. A primeira universidade oficial foi criada em 1920, no Rio de Janeiro; em seguida, em 1927, foi criada a Universidade de Minas Gerais. No ensino tcnico-profissional, por meio do Decreto Lei no 7.566/1909, determinou-se a criao, em cada uma das capitais dos estados, de uma escola de aprendizes artfices, para ministrar o ensino profissional primrio. Em 1910 j funcionavam tais escolas em 19 estados. Em 1926, por meio de portaria, instituiu-se o sistema de seleo de pessoal e criou-se o Sistema de Inspeo do Ensino Profissional Tcnico. Administrativamente, a rea educacional era responsabilidade do Ministrio da Justia e Negcios Interiores. Em 1911, criou-se o Conselho Superior de Ensino, substitudo em 1925 pelo Conselho Nacional de Ensino. Tambm nesse ano foi criado o Departamento Nacional de Ensino. A educao tcnico-profissional, por seu turno, era da alada do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio. Em 1926, foi criado o Servio de Inspeo do Ensino Profissional Tcnico. Esse rgo tinha carter consultivo e administrativo, sendo de sua responsabilidade prover cargos, fiscalizar escolas, bem como autorizar as despesas extraordinrias. Os estados reproduziam, grosso modo, essa estrutura, existindo em seu mbito as Inspetorias Gerais de Instruo Pblica. Nos anos 1920, o movimento reformista em favor da educao, que atingiu vrios estados,19 imprimiu alguma racionalizao burocrtica a esses rgos. As inspetorias se transformaram em diretoriasgerais, que passaram a ser dirigidas por educadores profissionais, em substituio
19. Em 1920, realizou-se em So Paulo a Reforma Sampaio Dria do Ensino Primrio e Normal. Em 1925, foi a vez da reforma de Ansio Teixeira na Bahia e, em 1927 da de Francisco Campos, em Minas Gerais.
336
aos diretores leigos. A diretoria foi dividida em sees referentes aos diversos nveis escolares. Alm disso, criaram-se ou foram dinamizados os conselhos estaduais de ensino, com funes consultivas ou consultivo deliberativas. Em que pese esses avanos, a educao ressentia-se da inexistncia de rgos superiores autnomos o Ministrio da Educao e Sade foi criado somente em novembro de 1930. Adicionalmente, tambm no havia dispositivos constitucionais adequados, que permitissem tratar a educao como sistema nacional de ensino.
5 O EMPREGO PBLICO COM BASE NOS PRIMEIROS CENSOS DEMOGRFICOS
comum as crticas a respeito da criao e preenchimento dos cargos pblicos pressuporem que, na ocorrncia de relaes patrimonialistas, o Estado seja inchado. Contudo, os dados dos primeiros censos demogrficos realizados no Brasil quatro edies entre 1872 e 1920, ou seja, no perodo de transio entre o Imprio e a Repblica no denotam inchamento da mquina administrativa. Antes, o que se tem um reduzido emprego pblico em relao ao contingente populacional. Como mostra a tabela 1, em 1872, o total de empregados pblicos civis e militares, em proporo populao, perfazia menos de 0,5%, magnitude que se manteve constante no ano de 1900. Em 1920, essa proporo atinge 0,6%. Verifica-se, assim, no ter havido inchamento da mquina pblica no perodo, o que no significa dizer que no houvesse empreguismo, isto , aquelas situaes nas quais os cargos pblicos eram criados e preenchidos revelia dos interesses e necessidades sociais e dos critrios de competncia. A tabela 1 mostra ainda que, entre 1872 e 1900, os ltimos 18 anos do Imprio, o quantitativo de empregados pblicos civis praticamente quadruplicou. Este fator respondeu sozinho pelo crescimento do emprego pblico total no perodo. No obstante, continuou nfimo o montante geral de empregados pblicos na populao brasileira. Entre 1900 e 1920, a expanso do emprego pblico foi puxada pela categoria dos militares,20 mas ocorreu em nvel apenas ligeiramente superior proporo que cresceu a populao brasileira, no havendo qualquer compensao em relao ao ltimo perodo do Imprio.
20. A Constituio de 1891 estabelecera o servio militar obrigatrio e abolira a prestao forada de servios nas Foras Armadas. As duas primeiras dcadas do sculo XX foram marcadas pelas primeiras greves operrias nas grandes cidades do pas prenncio do advento da questo social, mas que at ento era tratada como caso de polcia e pela irrupo da Primeira Guerra Mundial, em 1914. Certamente esses dois eventos foram decisivos para o aumento do nmero de militares no perodo.
337
TABELA 1
Levantamentos censitrios Empregados pblicos Civis Militares Populao Empregados pblicos/populao (%)
Empregados pblicos civis e militares e populao brasileira 1872, 1900, 1920

1872 38.426 10.710 27.716 9.930.478 0,37 1900 77.655 45.710 31.945 16.626.991 0,47 1920 186.075 97.712 88.363 30.635.605 0,60 Variao 1872-1900 202,09 426,80 115,26 167,43 Variao 1900-1920 239,62 213,77 276,61 184,25 Variao 1872-1920 484,24 912,34 318,81 308,50
Fontes: Censos demogrcos (IBGE) e dados da pesquisa Emprego e Trabalho no Setor Pblico (Ipea). Obs.: As linhas sombreadas correspondem a subitens de uma categoria maior, no caso, empregados pblicos.
A dimenso diminuta do emprego pblico em relao populao era a contrapartida da reduzida oferta de servios pblicos no pas. At os anos 1930, priorizava-se o apoio s atividades exportadoras, arrecadao de tributos e manuteno da ordem pblica nos centros urbanos, deixando em segundo plano servios como correios e telgrafos, escolas, hospitais e faculdades isoladas, nas quais os servios eram providos de maneira pontual e restritos s grandes cidades.
(...) a administrao imperial volta-se antes para as grandes cidades e para a Corte do que para o campo; cuida do comrcio exterior mais do que do comrcio interior; das estradas de ferro e dos portos que ligam o Pas com o mundo exterior, mais do que das redes regionais e vicinais de comunicao e abastecimento. uma administrao mais de carter regulamentar, dotada de parcos recursos financeiros e nmero diminuto de empregados. O seu sentido aristocrtico manifestava-se nos gastos da Corte, que alcanam metade ou mais do total das suas despesas (CUNHA, 1963, p. 32-33).
Este perfil reduzido do servio pblico no pas, que remonta ao Imprio, adentrou o perodo republicano e conformou uma administrao de carter regulador e aristocrtica, dotada de limitadas fontes de financiamento. A par da dimenso reduzida do emprego pblico, continuavam as nomeaes por mecanismos de apadrinhamento e favoritismo poltico. Podese dizer que o uso de tais expedientes acentuou-se medida que avanou a descentralizao poltico-administrativa. No entanto, o servio pblico continuou abrigando um grupo de servidores de elite, formado por pessoal especializado, ocupando os cargos mais elevados da administrao. Esse pessoal era atrado pelas altas remuneraes e pelo prestgio que o cargo proporcionava. A existncia desse corpo de elite expressava a continuidade de uma tradio oriunda do Imprio e com razes no servio pblico francs (LOEWENSTEIN apud GRAHAM, 1968).
338
Em relao composio ocupacional do emprego pblico, apresentada na tabela 2, interessante observar que, em 1872, os empregados civis do setor justia e os militares - encarregados das funes de defesa do territrio manuteno da ordem representavam trs quartos da fora de trabalho total. Em contraposio, os empregados envolvidos na proviso de servios em outros setores somavam apenas 24,5% do total.
TABELA 2
Composio ocupacional do emprego pblico em 1872
Categorias ocupacionais Empregados pblicos civis Setor justia Juzes Notrios e escrives Procuradores Ociais de justia Outros empregados pblicos civis Empregados pblicos militares Total emprego pblico Total 15.994 5.284 968 1.493 1.204 1.619 10.710 27.716 43.710 % 36,6 12,1 24,5 63,4 100,0
Fonte: Synopse do recenseamento realizado em 1o setembro de 1920 (HOLANDA, 2004a, p. 355). Obs.: Tabela elaborada mediante recomposio de dados da tabela Populao do Brasil, por Prosses, em 1872. As linhas sombreadas correspondem a subitens de uma categoria maior, no caso, empregados pblicos.
No limiar dos anos 1930, quando entrava em nova rota de desenvolvimento, o Estado brasileiro dispunha de apenas dois instrumentos de atuao nacional: as Foras Armadas e os Correios e Telgrafos. No obstante a insuficincia de meios, digna de nota a manuteno da unidade nacional em to vasto e diferenciado territrio. Razes histricas explicam essas insuficincias. A sociedade que foi se moldando, de base rural, aristocrtica e escravista, demandava do setor pblico apenas as funes de manuteno da ordem e de defesa do territrio alis, nessas reas, o Estado nacional em formao no requereu a supresso dos poderes particulares, e o usual era a fora pblica contar com a colaborao de milcias privadas. No decorrer do sculo XIX, com a expanso de alguns centros urbanos, os servios comearam a ser prestados ainda de forma pontual e destinavam-se, sobretudo, aos homens bons e viabilizao dos negcios externos. Esse estado de coisas adentrou pelo perodo republicano inicial e possvel at que tenha recrudescido, com a proeminncia da poltica dos governadores que assumiu a cena nacional. Assim se deu, por exemplo, com o ensino fundamental, descuidado pelos entes federativos, quando em outras experincias histricas a ele foi atribuda a funo de formar o cidado, tida como essencial no processo de construo da nao.
339
A insuficincia de meios resultava no carter eminentemente regulador do aparelho de Estado. Observada a profuso de regras e normas, muitas vezes detalhistas e minuciosas, a impresso primeira de que se tratava de um Estado regulador ao extremo. No entanto, no sendo os regulamentos fixos ou gerais, eles podiam ser ignorados. E assim ocorria costumeiramente. Na virada dos anos 1930, o aparelho administrativo e seu modus operandi eram inadequados s novas tarefas requeridas do Estado. Seguiu-se, ento, a conhecida expanso e diversificao do aparato estatal. sabido que nos marcos da sociedade urbana que se erigia, o Estado conseguiu dar conta do que lhe foi proposto, em que pese os problemas sobejamente conhecidos: manuteno de estruturas obsoletas e permanncia de traos patrimonialistas no trato da coisa pblica. Ambos problemas deveram-se, em parte, presena de interesses particulares bem posicionados, tendo resultado tambm de considervel imobilismo institucional. Nos dias atuais, em que traos desses problemas ainda marcam a administrao pblica no pas, o desafio irrecusvel de promover a incluso universal por meio da proviso de servios pblicos de qualidade requer que o aparelho estatal brasileiro atue base de critrios de eficincia e eficcia. A anlise parcial aqui proposta, e que tem continuidade no captulo seguinte, pretende contribuir para o debate que deve ser travado com vistas superao desses traos de origem.
340
REFERNCIAS
AVELLAR, H. A.; TAUNAY, A. D. Histria Administrativa do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: DASP Servio de Documentao, 1965. v. 1. BEVILQUA, C. Histria da Faculdade de Direito do Recife. 2 ed. Braslia: INL; Conselho Federal de Cultura, 1977. BRESSER-PEREIRA, L. C. Do estado patrimonial ao gerencial. In: PINHEIRO, P. S.; WILHEIM, J.; SACHS, I. (Org.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 222-259. CARVALHO, J. M. Foras armadas e poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2005. COSTA, E. V. Da Monarquia Repblica : momentos decisivos . 8. ed. So Paulo: UNESP, 2008. COSTA, W. P. A construo da infra-estrutura. In: SZMRECSNY, T.; LAPA, J. R. A. (Org.). Histria econmica da Independncia e do Imprio. 2. ed. rev. So Paulo: Hucitec, 2002. Cunha, M. W. V. O sistema administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: INEP/MIC, 1963. DRIA, OG. Municpio: o poder local. Quinhentos anos de conflitos entre o municpio e o poder local. So Paulo: Pgina Aberta, 1992. FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. 4. ed. So Paulo: Editora Globo, 2008. FRANCO, M. S. C. Homens livres na ordem escravocrata. 4. ed. So Paulo: UNESP, 1997. FURTADO, C. Formao econmica do Brasil. 27. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1972. Graham, S. L. Civil service reform in Brazil: principles versus practice. Austin: University of Texas Press, 1968. HOLANDA, S. B. Viso do paraso: os motivos ednicos no descobrimento e colonizao do Brasil. 6. ed. So Paulo: Editora Brasiliense, 1994. ______. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. ______. Histria geral da civilizao brasileira. 8. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004a. v. 5. TOMO II. ______. Histria geral da civilizao brasileira. 8. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2004b. v. 9. TOMO III.
341
______. Histria geral da civilizao brasileira. 12. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008a. v. 1. TOMO I. ______. Histria geral da civilizao brasileira. 12. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008b. v. 2. TOMO I. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Histria das estatsticas brasileiras. 2006, p. 107-111. v. 2. JANCS, I. Origens da economia nacional. In: SZMRECSNY, T.; LAPA, J. R. A. (Org.). Histria econmica da Independncia e do Imprio. 2. ed. rev. So Paulo: Hucitec, 2002. MARTINS, L. Reformas da administrao pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Cadernos ENAP, Braslia, n. 8, 1997. MARX, M. F. O servio civil brasileiro. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 31-38, jan. 1941. PRADO JR., C. Formao do Brasil contemporneo. So Paulo: Editora Brasiliense, 1996. 24o reimpresso. SENRA, N. Histria das estatsticas brasileiras. Rio de Janeiro: IBGE, Centro de Documentao e Disseminao de Informaes, 2006. VIANNA, O. Instituies polticas brasileiras. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo. 1987. v. 1, 2. WEBER. M. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999. v. 1.
CAPTULO 10
O APARELHO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO: SUA GESTO E SEUS SERVIDORES DE 1930 AOS DIAS ATUAIS
1 INTRODUO
O aparelho administrativo brasileiro se depara hoje com o desafio de ampliar o acesso a servios pblicos de qualidade como meio de assegurar o desenvolvimento econmico e social do pas e a igualdade de oportunidades aos cidados. Os reclamos da cidadania endereados ao Estado contrastam com a evoluo do aparelho administrativo e seu usual modus operandi. Em que pese os avanos na atuao em termos da ampliao do aparelho estatal e da proviso sistmica de servios pblicos, ela foi recorrentemente restritiva e o cotidiano administrativo sempre sofreu a influncia de interesses que desvirtuam a funo pblica. Este texto d sequncia ao captulo 9 e trata da evoluo da coisa pblica no pas no ps-1930, evidenciando seus avanos e suas limitaes no que tange construo de um aparelho administrativo capaz de prover eficazmente servios pblicos. Da perspectiva aqui adotada, o problema do emprego pblico, hoje, diz respeito menos ao quantitativo de servidores em si insuficiente para uma proviso ampliada e eficaz de servios bsicos, incluindo os sociais e mais forma como a gesto dos recursos humanos fica condicionada aos diversos tipos de interesses particulares vigentes no cotidiano da mquina pblica.
2 DESENVOLVIMENTOS DO APARELHO DE ESTADO APS 1930
A conduta geral de nomeao ao servio pblico por critrios no meritocrticos, que vigorou no pas at os anos 1930, no resultou em inchamento do quadro de servidores. As evidncias, ao contrrio, eram de um emprego pblico estvel e reduzido, como possvel conferir no captulo 9 desta publicao. A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e polticoadministrativas abriram novas perspectivas para o crescimento dos servios e de outras atividades estatais, o que teve como contrapartida a ampliao do emprego pblicos no Brasil. Draibe (1985) percebe o perodo iniciado naquela dcada como uma fase particular no desenvolvimento do Estado, que se estruturou materialmente para dar suporte s polticas de mbito nacional.
344
Segundo a autora:
diferena do Estado oligrquico, cujos limitados contedos nacionais e unificadores repousavam predominantemente no mbito das instituies polticas e se expressavam fundamentalmente sob a forma poltico-parlamentar, a novidade introduzida em 30 est em que aquelas caractersticas nacionais e unificadoras ganharo grau maior de efetividade desde que inscritas na materialidade do organismo estatal, na sua estrutura burocrtico-administrativa (1985, p. 130).
As dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado. Na esfera do Judicirio, o reforo da estrutura federal levou criao das justias Eleitoral e do Trabalho.1 E no mbito das instituies responsveis pela segurana de Estado, o Exrcito reorganizou-se internamente, levando adiante um programa de reequipamento e ampliao de seus efetivos. Na rea social, houve progressiva extenso do poder de Estado sobre o sistema educacional. A partir da criao do Ministrio da Educao e Sade, em 1930, estruturou-se o aparelho responsvel pela elaborao e implementao das polticas educacionais.2 O perodo iniciado em 1930 tambm rompeu, segundo Draibe (1985), com o carter at ento dbil, fragmentado e pontual da interveno estatal na sade. Pela primeira vez, se configurou uma poltica nacional de sade pblica, cujos programas se vincularam s necessidades advindas dos processos de urbanizao e industrializao. No perodo, surgiram as entidades atuantes no combate s endemias e s epidemias, bem como teve incio o provimento dos servios sanitrios. O Estado ainda ampliou seu raio de ao para a rea da previdncia e assistncia social. At 1930, existiam as caixas privadas de aposentadorias e penses, organizadas por meio de acordos de seguro entre empregados e empregadores e circunscritas ao mbito da empresa. Em 1933, criou-se o primeiro instituto de carter pblico e nacional a atuar nesta rea, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos (IAPM), que abrangia os trabalhadores martimos em todo o territrio brasileiro. Em seguida, montou-se, sob o controle do governo federal, imensa mquina de servios, concedendo benefcios previdencirios aos assalariados urbanos. Organizados na forma de autarquias e articulados s organizaes
1. A Justia Eleitoral foi instituda na Constituio Federal de 1934 e a Justia do Trabalho, na de 1946. Segundo Draibe, a criao dessas instituies signicou a inscrio, na estrutura material do Estado, dos conitos que permeavam a sociedade: as presses dos setores mdios e populares pela ampliao da cidadania poltica, no primeiro caso, e o conito capital trabalho, no segundo (1985 p. 65). 2. Esse movimento de progressiva extenso do poder estatal sobre o sistema educacional perseguia, de modo simultneo, trs objetivos principais: a formao da cidadania, por meio da transmisso dos valores nacionais; a resposta s presses por educao de setores cada vez mais amplos da sociedade; e a formao tcnico-prossional da mo de obra. Segundo Draibe, nos anos 1930 se projetou a questo nacional da educao, gestada desde os anos 1920, que tinha como eixo principal a crtica ao que seria um extremado federalismo no sistema educacional (1985, p. 68-69).
O Aparelho Administrativo Brasileiro: sua gesto e seus servidores...
345
sindicais, esses institutos estruturaram os servios de previdncia e assistncia social por categorias profissionais e base de um sistema tripartite de contribuies. No entanto, a expanso da mquina pblica experimentou problemas e dificuldades. Em que pese os avanos na rea social, sabido que a atuao do Estado ficou aqum das necessidades da populao. Na sade e na educao, por exemplo, os equipamentos no alcanaram nveis razoveis de atendimento; parcelas da populao, rural e urbana, continuaram excludas dos servios. As polticas de sade pblica, de mbito nacional, at o incio da dcada de 1960, se restringiam a um conjunto de programas pouco articulados entre si. Tambm o sistema de previdncia e assistncia social ficou restrito aos assalariados urbanos com carteira, permanecendo de fora ampla massa de trabalhadores do campo e da cidade. No tocante racionalidade administrativa, ela se via comprometida desde a origem. Segundo Fiori, a mquina pblica estruturou-se no Brasil no somente a partir de iniciativas isoladas e sem conexo, mas tambm como resposta s exigncias colocadas pela soma de interesses particulares, que, para alm dos canais parlamentares, se alojaram no Executivo, condicionando sua expanso e interveno. Muitos rgos da administrao pblica foram criados e/ou se expandiram para dar conta de interesses particulares, no raro se sobrepondo aos j existentes, sem que esses desaparecessem ou fossem desativados. Muitas vezes, a coexistncia de estruturas e rgos ultrapassados com outros institudos de forma moderna, isto , tecnocrtica e centralizada, deu a tnica da expanso da mquina pblica no pas (FIORI, 1995a, p. 100-101). Como se ver adiante, com relao ao quadro de pessoal, o projeto de racionalizao burocrtico-administrativo no conseguiu eliminar traos de clientelismo e patrimonialismo do servio pblico. O comum foi a moderna burocracia, formada por tcnicos e pessoal alocados nas atividades modernas, concernentes, sobretudo, atuao econmica do Estado, conviver com setores tradicionais do funcionalismo, afeitos ao patrimonialismo, e com setores novos, que expressavam o clientelismo associado s polticas de massas em especial nas reas de previdncia e assistncia social. O aprimoramento da racionalidade administrativa da mquina pblica brasileira foi comprometido tambm pela reestruturao do DASP. A partir de 1945, o rgo perdeu muitas de suas funes de coordenao administrativa e de elaborao do planejamento econmico, incluindo o oramento. Passou, ento, de superintendente da administrao federal a mero rgo consultivo, encarregado de estudos e de orientao administrativa, o que dificultou o funcionamento da mquina e a coordenao do gasto pblico. Nessa poca, afirma-se terem crescido os casos de duplicao de competncia, as dissidncias interburocrticas e as orientaes tcnicas e polticas conflitantes. De acordo com o diagnstico feito no
346
segundo governo Vargas, a situao era de paralisia e envelhecimento do aparelho, havendo superposio de rgos sob regimes jurdicos e institucionais diversos, acmulo de funes por parte do chefe do Executivo e dificuldades de manter sob direo nica a multiplicidade de rgos existentes.3 O desenvolvimento do aparelho de Estado enfrentou dificuldades ainda de natureza oramentria. Aps 1930, a arrecadao tributria passou a se apoiar nos impostos sobre as atividades voltadas para o mercado interno, com amplo esforo de ampliao da base fiscal e financeira do Estado. No entanto, a maior arrecadao no foi suficiente para arcar com o crescimento de gastos na rea social, e menos ainda com a ao industrializante, tendo a ampliao da base tributria ficado aqum das necessidades de receita da Unio, insuficiente at para arcar com os gastos tradicionais de manuteno da mquina e resolver o crnico problema do dficit oramentrio estatal.4
3 O NOVO ESTADO E A REFORMA ADMINISTRATIVA 3.1 As reformas e a criao do DASP
O movimento de reforma administrativa que se configurou no pas no ps-1930 se opunha, fundamentalmente, nomeao de servidores pblicos por critrios no meritocrticos, pelo que esta representava de obstculo criao de um modelo mais moderno e racional. As crticas ora tratavam de evidenciar o quanto a inexistncia do sistema de mrito contribua para a desorganizao administrativa, ora remetiam-se inadequao do servio pblico nova realidade nacional. Aps 1930, com a expanso do emprego pblico e a continuidade de nomeaes revelia de critrios meritocrticos, comearam as referncias ao empreguismo de Estado. Iniciou-se, ento, um movimento de reforma do aparelho administrativo. Morstein (1941) percebeu esse movimento como uma necessidade do Estado nos marcos da sociedade industrial. Para o autor, o sentido de direo pblica um imperativo nessa sociedade, mais complexa e vulnervel que qualquer outra. Nela, a necessidade de controle mais sutil do Estado e a dependncia em relao capacidade do governo de promover solues administrativas e organizacionais tende a requerer a implantao frequente de reformas. A experincia pioneira fora
3. Esse diagnstico j fazia parte da mensagem presidencial de Vargas, de dezembro de 1951. Com base nele o Executivo, em 1953, enviou ao Congresso Nacional projeto de reforma administrativa, mas que no foi aprovado na gesto Vargas, nem nos governos subsequentes. Segundo Draibe (1985, p. 215) as tentativas de superao do quadro administrativo se zeram sentir menos no projeto fracassado de reforma que na natureza distinta dos novos rgos criados, na forma predominante entre os mecanismos de regulao e na articulao entre os setores burocrticos de Estado e grupos econmicos. 4. O resumo histrico da questo scal brasileira relacionado expanso do aparelho de Estado, no perodo 19301960, encontra-se em Draibe (1985, p. 119-129). A autora mostra que os emprstimos externos e a criao das estatais, combinados s mudanas do sistema scal, foram as opes do governo para enfrentar o crescente volume de capital requerido para a expanso de suas atividades.
347
a Reforma Inglesa, entre 1850 e 1870, baseada na moralizao do servio pblico por meio da instituio do sistema de mrito. Os dirigentes britnicos previram a tenso que haveria de recair sobre a mquina pblica com o advento da questo social. O nepotismo vigente na nomeao de quadros para os departamentos centrais, tolerado durante dcadas, tornara-se fator de instabilidade, por ser fonte de mediocridade e incompetncia. No Brasil, os porta-vozes da reforma administrativa justificaram-na como absolutamente necessria ampliao das atividades de Estado. Segundo Briggs (1938), apenas a criao de rgos era insuficiente para o setor pblico dar conta das atividades nas reas de sade e educao e do enfrentamento da nova questo social. Para Marques de Souza (1943a), o aumento contnuo das funes governamentais criava problemas administrativos e impunha novos desafios: i) reduzir os gastos crescentes da administrao; ii) aparelhar os rgos administrativos altura das funes exercidas; iii) uniformizar o tratamento das atividades que seriam comuns aos rgos; e iv) aliviar a carga de responsabilidade do chefe do Executivo sobre as atividades que requeriam especializao e tcnica prprias. O quadro que estes autores apresentam de desorganizao administrativa. Em termos da gesto de pessoal, faltavam regras e procedimentos disciplinando a admisso de servidores ou o reajuste de salrios, e inexistia um sistema de carreiras. Os vencimentos se fixavam ao sabor de injunes momentneas e quase sempre visando beneficiar servidores especficos. Era esquecida a natureza das funes, a hierarquizao e o escalonamento de salrios. A denominao dos cargos muitas vezes no tinha relao com a atividade de fato exercida. Os servidores distribuam-se pelas reparties ocupando, em geral, cargos isolados e sem acesso a carreiras. Em relao admisso de pessoal, era de uso corrente o sistema do pistolo (BRIGGS, 1938). Esquematicamente, o movimento de reforma administrativa envolveu: i) a criao, em 1930, da Comisso Permanente de Padronizao de Material; ii) a inscrio, em 1934, do sistema de mrito na Constituio; iii) a instituio pelo presidente da Repblica, em 1936, da Comisso Mista de Reforma Econmica e Financeira, a partir da qual foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil (CFSPC), e da Lei no 284, estabelecendo as normas bsicas da administrao de pessoal e criando um sistema de classificao de cargos; iv) a criao, ainda em 1936, do Departamento Administrativo do Servio Pblico, em virtude de mandamento constitucional;5 e v) a decretao, em 1939, do primeiro Estatuto do Funcionrio, substitudo, em 1952, pela Lei no 1.711.
5. O DASP foi organizado pelo Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938, e absorveu as funes do CFSPC, que foi ento extinto.
348
Para Briggs (1941), a criao do DASP no Estado Novo foi um imperativo desse regime. A superviso da administrao pblica, outorgada pela Constituio Federal de 1937 ao chefe do Executivo, requeria um rgo especializado, diretamente subordinado ao presidente da Repblica, a fim de auxili-lo na orientao, coordenao e fiscalizao do servio pblico. Segundo o analista, a atuao do DASP, em meio concentrao de poder no Executivo, visaria a que se eliminasse do servio pblico a interferncia poltico-partidria, vista como responsvel pela desorganizao administrativa.
O favoritismo, o emprego pblico transformado em sinecura e a idia de funcionrio associada de parasita e de simples pea do mecanismo eleitoral, eram os sintomas de uma situao que assentava razes no estreito crculo vicioso da interdependncia de oligarquias locais e de falsos leaders polticos do poder central (BRIGGS, 1941, p. 218).
De acordo com o decreto-lei que o criou, caberia ao DASP estudar a estrutura e o funcionamento dos rgos pblicos, bem como as inter-relaes desses rgos e suas relaes com o pblico, a fim de produzir mudanas visando reduzir seus custos e aumentar sua eficincia; realizar proposta oramentria e fiscalizar a execuo do oramento; realizar seleo de candidatos a cargos e funes; promover a readaptao e o aperfeioamento de funcionrios; estudar e fixar os padres e especificaes de materiais utilizados; inspecionar os servios; e auxiliar o presidente da Repblica no exame dos projetos de lei concernentes administrao pblica.6 Uma das medidas iniciais do rgo foi instituir o processo de seleo para a entrada no servio pblico e criar controles para a manuteno do sistema de mrito. Desde 1936, a Lei no 284 institura o sistema de mrito. Porm, em dois anos de existncia, o CFSPC realizara poucos concursos. Coube ao DASP a efetiva implantao do sistema. Na viso de seus dirigentes, o sistema de mrito asseguraria a igualdade de oportunidade, a eficincia dos quadros e a neutralidade administrativa, requisitos para a criao de um moderno sistema pblico de pessoal. Segundo Siegel (1964), no Brasil, a seleo de pessoal por meio de concurso transformou-se no principal smbolo do movimento de reformas do servio pblico. Esse movimento se props extensivo s esferas estadual e municipal. A ampliao das funes pblicas atingira tais esferas, nelas ocasionando problemas semelhantes aos vividos pela Unio. Os estados e municpios buscaram, ento, reproduzir os elementos de racionalizao do servio pblico presentes na lei federal, adaptando-os s condies locais. Da surgiram, por exemplo, as primeiras iniciativas de reajustamento dos quadros e dos vencimentos do funcionalismo esta6. No Estado Novo, o DASP ampliou bastante sua atuao. Coube-lhe, por exemplo, as primeiras iniciativas industrializantes do Estado, sob a forma de planos globais dos investimentos estatais, como o Plano Especial de Obras Pblicas e de Aparelhamento da Defesa Nacional, de 1939.
349
dual; a formao de carreiras profissionais e a reduo dos padres de vencimento; a decretao de estatutos dos funcionrios civis estaduais e municipais, repetindo em linhas gerais o estatuto civil federal; e a criao dos departamentos do servio pblico (DSPs) junto aos interventores federais. Em 1943, seis estados possuam DSP: Rio de Janeiro, So Paulo, Par, Paraba, Alagoas e Gois.7 O alcance e a efetividade desse movimento foram limitados, contudo. No incio dos anos 1960, segundo Nascimento (1962), muitos estados ainda no tinham alcanado o mnimo de sistematizao na administrao de pessoal. No havia rgos responsveis pela institucionalizao e regulamentao do quadro de pessoal e o ingresso e a progresso funcional no se pautavam pelo sistema de mrito. Os rgos da administrao, apelidados de daspinhos, na prtica tinham uma atuao rotineira, resumindo-se ao mero registro de pessoal. Tambm na esfera municipal predominava a imaturidade administrativa. De acordo com pesquisa do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), realizada em 1973, 53% dos municpios no possuam rgo especfico de pessoal; 50,3% no dispunham de Estatuto do Funcionrio; e 36,8% no dispunham de cadastro de pessoal. Quanto vigncia do sistema de mrito, 56% dos municpios no proviam os cargos por meio de concurso pblico. Este percentual era maior nas regies mais perifricas. Se no Sul e no Sudeste 37,8% e 49,5% dos municpios, respectivamente, no realizavam concurso, no Norte, no Centro-Oeste e no Nordeste as parcelas subiam para 66,2%, 72,9% e 81,1%, em cada caso (IBAM, 1975, p. 38-48).
3.2 O Sistema de mrito no Brasil: diculdades de implantao
comum considerar que, na vigncia do Estado Novo, o DASP foi bem-sucedido na implantao do sistema de mrito. Consta que as nomeaes de carter poltico foram reduzidas, pois Vargas teria conseguido manter sob controle os demandantes de emprego, e que, aps o Estado Novo, no se logrou dar continuidade ao sistema. Segundo os crticos, no entanto, mesmo no Estado Novo ainda se mantinha a atitude tradicional de considerar o emprego pblico uma sinecura, pois, embora o sistema de mrito fosse o critrio oficial, muitos cargos eram preenchidos por critrios polticos. Graham, (1968) aponta para a lacuna existente entre o controle formal e o poder do DASP. A Lei no 284/1936 definia duas categorias de
7. As atribuies dos DSPs seriam mais extensas e complexas do que as do prprio DASP. Enquanto este seria um rgo essencialmente orientador, coordenador e supervisor, os DSPs assumiam funes executivas (MARQUES DE SOUZA, 1943b, p. 150).
350
empregados: os funcionrios e os extranumerrios.8 Os primeiros, ingressavam por concurso; os segundos, sem a exigncia de concurso e merc do favorecimento poltico ou pessoal. Alm disso, o papel atribudo ao DASP, de coordenador-geral do sistema administrativo nacional, foi dificultado, aps 1938, com a criao de agncias independentes, autarquias e institutos de seguridade social, principais portas de entrada no servio pblico sem concurso. De outra parte, o sistema de mrito sempre teve aplicao restrita ao ingresso em carreira, ficando a progresso funcional e o acesso a cargos mais elevados ou de direo normalmente subordinados aos critrios de antiguidade, laos de amizade ou favorecimento poltico. A inexistncia de apoio popular ao concurso pblico seria um elemento responsvel pela dificuldade que esse mecanismo enfrentava para fincar razes no pas. Embora inscrito na Constituio, tal forma de seleo no resultou, a exemplo do que aconteceu nos Estados Unidos e na Inglaterra, de amplo movimento de opinio pblica. Alm disso, pesava contra o sistema de mrito a identificao com o regime ditatorial. Como a reforma administrativa fora uma deciso de governo, de cima para baixo, sem o apoio da sociedade, teve de se fiar exclusivamente no Executivo para o seu sucesso. Enquanto instrumento do Executivo, a capacidade do DASP de preservar o sistema de mrito dependeu, fundamentalmente, da vontade poltica do governante. No governo Vargas, o DASP logrou implant-lo, sendo as nomeaes de carter poltico reduzidas. Nos demais governos, quando era conveniente ceder s presses por emprego, eles assim procediam, nomeando novos servidores sem exame pblico e revelia da lei. No governo Dutra, por exemplo, a restrio aos concursos teve como contrapartida a nomeao de extranumerrios e interinos.9 No governo Kubitscheck, as nomeaes foram descentralizadas. Qualquer ministrio na posse de seu oramento, desde que respeitando a regra geral de observar determinado limite mximo de gasto com a folha salarial, podia admitir servidores. Siegel (1964) atribui aos ex-presidentes Juscelino e Goulart a responsabilidade por milhares de nomeaes, especialmente nos ministrios da Agricultura e do Trabalho e nas autarquias. Graham (1968, p. 134-139) questiona se houve, de fato, excessiva nomeao revelia do sistema de mrito nesses dois governos. Na evoluo dos extranumerrios, a categoria que mais se prestava a esse tipo de contratao, o nmero cresceu de 91,8 mil, em 1943, fim do Estado Novo, para 113,6 mil, em 1958, fim do governo
8. A primeira categoria constituiria o ncleo destinado a assegurar a continuidade administrativa; a segunda, em nmero varivel e de carter transitrio, estava encarregada de determinadas funes relacionadas expanso, nem sempre permanente, dos servios pblicos. Consultar a esse respeito Siegel (1964) e Graham (1968). 9. Era comum o interino ser transformado em empregado permanente. Nos termos da lei, a contratao desse pessoal era de no mximo um ano. Mas, por conta da limitao dos concursos, eles permaneciam no servio pblico e depois eram efetivados.
351
Kubitscheck. Segundo esse autor, nesse nterim, ambos os governos contriburam para a expanso do emprego pblico, no sendo nenhum mais ou menos responsvel por contratar pessoal sem a observncia de concurso. No governo Goulart, no se dispe de dados sobre o servio pblico federal; no entanto, sabe-se que, em 1960, a categoria dos extranumerrios foi extinta. Alm disso, foram estabelecidos controles sobre os institutos de seguridade. Sem dvida, aps o breve perodo do governo Quadros, aumentaram as presses clientelistas. No entanto, no se pode medir a extenso dessas presses, nem determinar quanto das nomeaes feitas no governo Goulart deveu-se reposio de pessoal e quanto resultou efetivamente em crescimento do nmero de servidores. As evidncias do clientelismo atuando no recrutamento de servidores federais entre 1937 e 1962 foram dimensionadas por Wahrlich (apud GRAHAM, 1968, p. 129), ao comparar o nmero de candidatos aprovados em exame com o nmero aproximado de nomeaes. Nesse perodo, foram aprovados 75,2 mil candidatos, ao passo que apenas nos ministrios foram criadas cerca de 300 mil vagas. Nas autarquias, por volta de 200 mil vagas deveria ser preenchidas com base no sistema de mrito; no entanto, s duas instituies mantinham o sistema: o Instituto de Assistncia e Previdncia dos Trabalhadores da Indstria (Iapi) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Ainda conforme levantamento do DASP de julho de 1961, de um total de 300 mil servidores civis existentes, apenas 15% deles havia sido nomeado por concurso. preciso considerar que no se dispe de informaes precisas sobre a evoluo do emprego no servio civil federal. Embora houvesse na poca informaes sobre o contingente total de servidores, as nomeaes realizadas e as categorias de empregados, os dados no eram completos nem comparveis. O principal motivo era a existncia de inmeras autarquias, das quais no se tinha informaes sobre o quadro de servidores. No entanto, tem-se como razoavelmente certo o nmero de 131,6 mil servidores em 1938 at ento, a criao de institutos e agncias independentes era de pouca monta. Para 1953 estimou-se um total de 240 mil servidores. Em 1960, pesquisa feita pelo DASP estimou o nmero total de servidores variando entre 344,1 mil e 345,6 mil (GRAHAM, 1968, p. 131). A contratao de servidores sem concurso no significava que se estivesse burlando a legislao, pois a admisso de extranumerrios e interinos sem concurso era legalmente prevista. Tambm o nmero de contrataes no excedia o que era permitido. Em 1956, havia na administrao direta 217,1 mil servidores e 289,7 mil posies autorizadas por lei; em 1960 havia 231,5 mil servidores e 293,6 mil vagas legalmente disponveis. Nas autarquias esses nmeros correspondiam a 114,1 mil servidores e 142,2 mil vagas, em 1960. O menor nmero de contrataes em relao ao autorizado em lei era empregado como argumento contra os que acusavam o servio pblico federal de empreguismo.
352
Uma viso amplamente difundida sobre a forma de operao da mquina pblica brasileira neste momento aponta para um modelo baseado em clientelas polticas e um Estado cartorial, em que favores usualmente na forma de empregos ou privilgios eram intercambiados por votos. Essa anlise est presente na discusso de Jaguaribe (1962) sobre o estilo clientelstico de fazer poltica. A finalidade primeira do emprego pblico seria prover status e segurana para a classe mdia dependente do Estado. O emprego pblico funcionaria como proteo mobilidade social descendente e importante elo no sistema de sobrevivncia poltica dos donos do poder. Segundo o autor:
A essncia do Estado Cartorial baseada no fato de que o Estado , em primeiro lugar, o mantenedor ou garantidor do status quo. Ele (...) um produto das clientelas polticas e, ao mesmo tempo, o instrumento de que elas se utilizam para se perpetuar. (...) Nesse sistema o emprego pblico no na realidade direcionado retribuio de qualquer servio pblico mas apenas em subsidiar de forma mais ou menos indireta as clientelas em troca de apoio eleitoral. Essa funo, separada da realidade social, e no relacionada necessidade de retribuir efetivo servio pblico, resulta numa infinita pirmide de cargos em que circulam papis incuos e cuja nica atividade exercida a satisfao prpria atravs de prticas auto-beneficentes... Seu objetivo no a retribuio de servios pblicos, mas [em vez] prover uma classe mdia marginal que, desde que tenha pouco a fazer, torna-se a fora predominante na opinio pblica (...). A classe dominante indiretamente subsidia o cio e a marginalidade da classe mdia, dando a ela um lugar no Estado Cartorial (...) (JAGUARIBE, 1962 apud GRAHAM, 1968, p. 95).
Outra interpretao concebe o emprego pblico no contexto do estilo populista de poltica, cujo melhor exemplo seria a ao do antigo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Os partidos populistas usariam as nomeaes para o servio pblico como forma de recompensar o apoio de grupos de trabalhadores urbanos e dos segmentos inferiores das camadas mdias, suas principais bases de apoio. Um exemplo disso era o controle que o antigo PTB detinha sobre o Ministrio do Trabalho. Consta que ali as nomeaes de carter poltico eram frequentes, bem como nos institutos de seguridade social. Ao PTB interessava o controle desses rgos, observada a importncia das polticas trabalhistas e dos programas de seguridade para os trabalhadores urbanos com carteira assinada. De modo geral, as anlises evidenciam que a permanncia de valores tradicionais na sociedade e no modo de fazer poltica no Brasil, os interesses dos partidos populistas e a dificuldade de insero das classes mdias no mundo de trabalho foram fatores determinantes da ocorrncia de prticas clientelistas na contratao para o servio pblico.
353
4 O DECRETO-LEI No 200/1967 E A CONSOLIDAO DA ADMINISTRAO INDIRETA NO PAS
A expanso do aparelho de Estado brasileiro, em grande medida, correspondeu ao desenvolvimento da administrao indireta: autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas. Isso se deu, sobretudo, a partir das dcadas de 1930 e 1940, quando surgiram e se multiplicaram diversas autarquias, a exemplo dos institutos de aposentadorias e penses (IAPs) e algumas estatais, nas dcadas de 1940 e 1950. Esse processo ganhou ulterior impulso com a Reforma Administrativa de 1967, no mbito do Decreto-Lei no 200, que distinguiu as funes de direo das de execuo, ficando as primeiras a cargo da administrao direta e as segundas, da indireta. Calcula-se que 126 estatais foram criadas aps 1967, correspondendo a 81% das empresas pblicas e sociedades de economia que havia em fins dos anos 1970.10 O Decreto-Lei no 200 assegurou s estatais condies de funcionamento idnticas s das empresas privadas, sobretudo com relao s polticas de recrutamento e remunerao. Alis, neste decreto ficou estabelecida a possibilidade de contratao de especialistas permanentes e temporrios, nos termos da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), tambm na administrao direta e autarquias. Isto resultou na duplicidade do regime jurdico de pessoal e, na prtica, na dispensa do uso do concurso como mecanismo de entrada no servio pblico. Na Constituio de 1967, que se definia, por princpio, pela economia de mercado, atribua-se papel suplementar s estatais. Ocorre que, desde sempre, as reas-chave de atuao da maioria delas, bem como suas dimenses, o volume de recursos movimentado e a importncia dos seus insumos e dos seus preos para a economia, tornaram-nas imprescindveis ao desenvolvimentista do Estado. No mbito do projeto empreendido no Regime Militar, a Reforma Administrativa de 1967 buscava adequar a mquina pblica a esse esforo desenvolvimentista.11 Tratava-se de consolidar a administrao indireta, atribuindo s estatais relativa autonomia e modus operandi de pessoa jurdica de direito privado. Tais medidas permitiam simplificao e agilidade de procedimentos na gesto de recursos humanos e de materiais, o que era impossvel no mbito da pessoa jurdica de direito pblico.
10. A informao consta Wahrlich (1979, p. 23-46). 11. No Regime Militar, uma srie de planos de desenvolvimento se sucedeu: o Plano de Ao Estratgica do Governo (PAEG), no perodo 1964-1967; o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), entre 1967-1970; o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), entre 1972-1974 e o II PND, no perodo 1975-1979.
354
A expanso e a diversificao do aparelho de Estado na forma da administrao indireta colocaram desafios novos para o seu efetivo controle. No Decreto-Lei no 200, o modelo bsico proposto era o controle setorial, comumente praticado por meio da superviso ministerial das estatais.12 Esse controle, com elevado grau de formalizao, se propunha a considerar aspectos de natureza programtica, de desempenho e relativos aos resultados financeiros das entidades. Ademais, havia uma srie de regras e normas a serem cumpridas, muitas das quais desciam no nvel das mincias. No caso das estatais, desde o incio a tendncia fora assegurar a sua autonomia, de modo a auferir-lhes independncia financeira, com vista a que no dependessem do oramento da Unio. Eram dirigidas por staff altamente qualificado de tecnocratas e adotavam polticas de seleo e remunerao orientadas para manter este padro em todo seu quadro de pessoal. O mesmo ocorria com alguns rgos fundamentais para a ao econmica do Estado, como o BNDE e, na poca, o Banco do Brasil (BB). Afirma-se que, face ao cartorialismo, imprescindvel para os governos populistas, a soluo fora criar bolses de eficincia na rea da ao econmica estatal. Ficavam, assim, as estatais e congneres dotadas de recursos humanos com mais capacidade tcnica e conhecimento especializado. Nelas, a admisso dependia de esquemas de averiguao de aptides, via concurso ou maneira das contrataes no setor privado. Isso diferenciava esses rgos do restante do servio pblico, em que vicejava o clientelismo e as polticas de remunerao se orientavam principalmente pela capacidade de pagamento da Unio, cronicamente restringida pelos parcos recursos oramentrios federais portanto, sem preocupao com sua definio nos marcos de uma poltica consistente de avaliao de desempenho. Com efeito, as tentativas de implantao do sistema de mrito, no geral, se restringiam seleo de pessoal, via realizao de concursos, sem desdobramentos ulteriores sobre os demais nveis da gesto de pessoal Em suma, configuravam-se duas realidades distintas: a de alguns rgos especializados e empresas estatais, que dispunham de maior autonomia financeira, podendo definir suas polticas de preos, salariais, de financiamento etc. no nvel micro com relativa independncia e o resto do setor pblico. Ocorre que a autonomia das estatais ficava refm das boas condies macroeconmicas. A atuao em reas-chave da estrutura industrial do pas, a produo de insumos bsicos cujos valores eram fundamentais para o sistema de preos e sua importncia na economia do pas eram de tal monte que requeriam maior controle nos perodos de deteriorao macroeconmica. E assim ocorreu.
12. As Leis no 7.739, de 20 de maro de 1989, e no 10.683, de 28 de maio de 2003, trataram de redenir e atualizar essas competncias.
355
No incio dos anos 1960, a alta da inflao levou o governo a controlar os preos praticados pelas estatais, bem como a questionar suas polticas salariais. A partir da segunda metade dos anos 1970, com o problema inflacionrio e de balano de pagamentos, o governo passou a utilizar amplamente as estatais como tomadoras de emprstimos externos: entre 1974 e 1979, para financiar os projetos do II PND, e a partir de 1979, com a elevao das taxas de juros internacionais que se seguiram ao segundo choque do petrleo, ocasionando a crise da dvida externa , para equilibrar o balano de pagamentos.13 No perodo, por meio de uma srie de normas e regras, foi-se superando, na prtica, o modelo bsico de controle ministerial do Decreto-Lei no 200. Se este controle no apresentava grandes problemas na conjuntura favorvel, nas dificuldades macroeconmicas ele revelava suas insuficincias. Surgiram, ento, os questionamentos quanto eficcia dos mecanismos de controle e superviso ministerial. Muitas eram as crticas em torno desta questo: i) muitas vezes, inexistia clareza maior com respeito ao papel desempenhado pelas estatais; ii) no havia suficiente pessoal qualificado envolvido nas atividades de superviso; iii) ocorriam casos de duplicao dos rgos de controle, com as assessorias junto aos ministros se sobrepujando sobre os rgos normativos setoriais regulares; iv) o controle priorizava os meios aos fins, prevalecendo o aspecto racional-legal em detrimento dos fatores substantivos; v) os instrumentos de controle eram mais apropriados aos sistemas fechados, sem considerar o ambiente externo s entidades; e vi) a capacidade de superviso e controle era inversamente proporcional ao tamanho e importncia econmica e financeira da corporao algumas empresas se reportavam diretamente ao presidente da nao, passando ao largo dos controles ministeriais.14 O cadastro da administrao federal, de 1978, distinguia o conjunto de estatais por ministrio. O Ministrio das Minas e Energia era responsvel pela superviso de 100 empresas, quase a metade do total, seguido do Ministrio das Comunicaes (33 estatais), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (31) e do Ministrio dos Transportes (21). O cadastro listava ao todo 212 estatais, inclusive as holdings e o conjunto das subsidirias. Em 1973, as estatais detinham 483 mil empregados celetistas, a maior proporo do emprego pblico cerca de 40% , enquanto a administrao federal detinha 410 mil servidores e as autarquias e as fundaes, 310 mil.15
13. A esse respeito, ver Cruz (1995). 14. Esse diagnstico resultou do Painel sobre superviso da Administrao Indireta realizado em 1978 pela Secretaria de Planejamento (Seplan) que, por meio da sua secretaria de modernizao e reforma administrativa, reuniu sete representantes da administrao direta e sete da indireta para discutir o tema. Ver Wahrlich (1980). 15. Ver Rezende e Castelo Branco (1976, p. 35-76).
356
5 A DESCENTRALIZAO DO EMPREGO PBLICO NO BRASIL 5.1 O emprego pblico por esferas de governo
O emprego pblico, pelo menos desde 1950, cresceu se descentralizando. Inicialmente, da Unio para os estados e, no perodo mais recente, para os municpios. A evidncia de que, em 1950, a Unio detinha metade do empregados pblicos e os municpios apenas 15% revela a incipincia da estrutura federativa do pas poca. A alta participao da Unio no emprego pblico do pas era a contrapartida da baixa proviso de servios pelas esferas subnacionais, especialmente a municipal. Na seo anterior, viu-se que at meados dos anos 1970 praticamente no havia servios pblicos prestados pelos municpios brasileiros, salvo as capitais dos estados e os grandes municpios, e mesmo assim de forma bastante restrita e pontual.
TABELA 1
(Em %)
Esferas Unio Estados Municpios Total Anos 1950 50,0 35,0 15,0 100,0 1973 35,0 45,0 20,0 100,0 1992 20,0 45,0 35,0 100,0 1999 18,0 40,0 42,0 100,0
Proporo do emprego pblico por esfera de governo
Fontes: Anos de 1950 e 1973, Rezende e Castelo Branco (1976, p. 45); e anos de 1992 e 1999, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Os estados aumentaram sua participao nos anos 1960 e 1970, sobretudo base da expanso dos servios de infraestrutura urbana e de segurana pblica. A maior expanso do emprego municipal, a partir da segunda metade dos anos 1970, deveu-se municipalizao dos servios de sade e educao. Na sade, iniciou-se a ampliao da cobertura assistencial, em atendimento s resolues da conferncia da Organizao Mundial de Sade (OMS), de 1978, que preconizava a universalizao do direito sade. O processo de descentralizao avanou com o Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (PIASS), em 1976, com a implantao das polticas de Aes Integradas da Sade (AIS), em 1983, e com a implantao do Sistema Unificado e Descentralizado da Sade (SUDS), em 1987. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) institucionalizou esse processo, criando o Sistema nico de Sade (SUS). Na educao, a Lei no 5.692/1971 estabeleceu a progressiva passagem para a responsabilidade municipal do encargo e servios de educao, especialmente de 1o grau, e previu a criao de conselhos municipais de educao nos municpios
357
aptos para isso. No ensino de primeiro grau, o nmero de matrculas na rede municipal cresceu de 5,9 milhes, em 1975, para 12,4 milhes, em 1997, um crescimento de 109%, superior ao nacional, de 75,1%. Isso implicou aumento da participao relativa da esfera municipal no total das matrculas do primeiro grau, de 30,4% para 36,6% no perodo (MANSANO FILHO, OLIVEIRA, CAMARGO; 1999, p. 50).
5.2 Os servios e o emprego municipal
No Brasil, no obstante a estrutura federativa, os municpios sempre detiveram a menor parcela do emprego pblico, o que indicativo da baixa participao desta esfera de governo na proviso de servios. Como j se discutiu anteriormente, os municpios se estruturaram no pas para promover os interesses exportadores ou para servir de base ocupao do territrio, ficando as necessidades locais relegadas a segundo plano (BRASILEIRO,1973, p. 4). Isso perdurou a despeito do advento da Repblica e da forma federativa de governo. A Constituio de 1891, que instituiu como princpio bsico a autonomia municipal, assim o fez de forma vaga, j que no assegurou a distribuio tripartite dos recursos e deixou aos estados a definio dos assuntos municipais. Os municpios continuaram, ento, subordinados s esferas superiores de poder e carentes de recursos. No havia autonomia mesmo para a escolha do prefeito. Em 12 dos 20 estados, cabia ao governo estadual nomear os prefeitos, e estes tinham de ter o reconhecimento do Congresso. Da que o governo local, em vez de prestar servios, funcionava mais como instrumento poltico nas mos dos setores dominantes (BRASILEIRO, 1973, p. 6). A Constituio de 1934 assegurou a eleio para prefeito e a diviso tripartite dos recursos provenientes de alguns impostos. Mas a decretao do Estado Novo, em 1937, interrompeu esse processo, ficando apenas mantida a diviso dos recursos de alguns impostos. J a Constituio de 1946 retomou o fortalecimento do municpio, sendo instituda a eleio para prefeito, a arrecadao de impostos e taxas, a diviso de alguns dos impostos arrecadados por outros entes e a limitao da possibilidade de interveno naquela esfera. Contudo, esse processo sofreu reverso com o Regime Militar (DRIA, 1992, p. 36). Ademais, a distribuio das receitas do Estado sempre foi desfavorvel atuao municipal. Em 1950, a Unio ficava com 47,9% das receitas, os estados, com 40,4% e os municpios, com 11,8%. Em 1960, as propores eram: 47,5% para a Unio, 43,2% para os estados, e 9,2% para os municpios. Em 1966 atingiram 50,7%, 40,3% e 9%, respectivamente (BRASILEIRO, 1973, p. 22). De outra parte, o sistema poltico-partidrio no contribua para a prestao local de servios. Nos pases desenvolvidos, uma das causas da expanso dos
358
servios e do emprego pblico local foi a disputa entre faces com ideologias definidas. Na Inglaterra, por exemplo, a disputa entre conservadores e liberais foi responsvel pelo aumento do emprego desde fins do sculo XIX (PARRY, 1985). No Brasil, o grande domnio de chefes polticos locais, bem como a escassez de recursos municipais, contriburam para a preservao do clientelismo entre os municpios e as esferas administrativas superiores. Em geral, o governo municipal apoiava o governo estadual e federal, e em troca recebia verbas e servios. Ademais, a escassez de recursos prprios, com a falta de tradio na prestao de servios, dificultava a ao reivindicativa dos cidados no plano local. Como resultado, no apenas era baixa a proviso de servios pblicos em geral, mas era ainda mais baixa a oferta pelos municpios. Isto fica patente na pesquisa realizada em 1958 pelo Ibam em 2,3 mil cidades, correspondendo a 96,6% dos municpios ento existentes (1975, p. 5). Os dados dessa pesquisa so apresentados na tabela 2.
TABELA 2
Funo
Servios que o municpio mantinha 1958

Servios mantidos pela prefeitura Posto mdico Maternidade Hospital Berrio ou creche Asilo ou orfanato Parques infantis Ensino primrio Ensino secundrio Bibliotecas pblicas Polcia ou guarda civil Guarda de transito Guarda noturna Bombeiros Coleta de lixo sede Abastecimento de gua sede Esgotos sede Energia eltrica sede Nmero de municpio1 que mantm o servio 215 64 58 20 18 251 2.217 136 622 204 46 237 26 1.724 952 544 1.047 Porcentagem de municpios que mantm o servio (%) 9,18 2,73 2,47 0,85 0,76 10,72 94,74 5,81 26,58 8,71 19,65 10,12 1,11 73,60 40,68 23,24 44,74
Sade pblica
Assistncia social
Educao e cultura
Segurana pblica
Servios de utilidade pblica
Fonte: Ibam (1960 apud BRASILEIRO, 1973, p. 61). Nota: 1 Informantes: 2.340 municpios.
Com efeito, as informaes da tabela 2 so claras a respeito de quo insuficiente era a proviso municipal de servios, sobretudo nas reas da sade e assistncia social. Em termos do grau de abrangncia e da qualidade dos servios, no se dispe de informaes. Mas em relao ao abastecimento de gua, por exemplo, pesquisa realizada em 1958 apurou que em 12% dos municpios do pas o servio era precrio ou insuficiente, e que pouco mais de 40% dos prdios possuam gua encanada (BRASILEIRO, 1973, p. 60-61).
359
Quinze anos depois, em 1973, pesquisa realizada pelo Ibam nos 3,95 mil municpios existentes trouxe mais informaes sobre a escassez de servios pblicos. Na sade, por exemplo, 73,4% dos municpios brasileiros no contavam com maternidade; 57% no tinham hospital; e 90% no dispunham de pronto-socorro. Alm disso, 65,5% das prefeituras no contratavam sequer um mdico e 23% contratavam apenas um. Na educao, 15% dos municpios no possuam escola secundria. E nos servios urbanos e de utilidade pblica, 34% dos municpios no possuam abastecimento de gua e 72% no contavam com rede de esgoto.
TABELA 3
(Em %)
Funo Servios selecionados Posto mdico Maternidade Hospital Pronto-socorro Berrio ou creche Asilo ou orfanato Ensino primrio Ensino secundrio Bibliotecas pblicas Guarda de trnsito Guarda noturna Bombeiros Coleta de lixo sede Abastecimento de gua sede Esgotos sede Energia eltrica sede Municpios1 que possuam o servio 73,6 26,3 43,0 9,9 8,3 21,6 85,3 13,6 2,4 66,0 28,0 97,0 Municpios que mantinham o servio 26,6 3,3 3,3 2,9 0,7 1,0 90,4 18,3 47,7 1,4 13,6 0,9 79,7 44,7 25,5 16,6
Servios que os municpios possuam e/ou mantinham 1973
Sade pblica
Assistncia social
Educao e cultura
Segurana pblica
Servios de utilidade pblica
Fonte: Ibam (1975). Nota: 1 Informantes: 3.950 municpios.
A manuteno municipal de servios pblicos era ainda mais baixa em outras reas. No ensino, apenas a escola primria era relevante. Cerca de 90% dos municpios mantinham escolas bsicas. Porm, menos da metade contavam com bibliotecas e apenas 18% com escola secundria. Quanto aos servios de utilidade pblica, s a coleta de lixo era relevante. De outra parte, os servios eram prestados to somente nas sedes dos municpios, sobretudo naqueles com mais de 20 mil habitantes, permanecendo a ao pblica municipal longe do alcance da populao rural e das pequenas cidades. Por conseguinte, o emprego pblico na esfera municipal manteve-se reduzido. Em 1973, 60,5% das prefeituras possuam at 80 servidores estatutrios e celetistas , sendo que 30,5% do total possuam at 40 servidores. As prefeituras nessa ltima condio se concentravam nas regies Norte
360
e Centro-Oeste: 44% e 50,3%, respectivamente. J as regies Sudeste e Sul tinham os maiores percentuais de prefeituras com mais de 300 servidores: 7,2% e 9,6%, respectivamente. Este quadro levou os organizadores da pesquisa do Ibam a conclurem por uma relao positiva entre o grau de desenvolvimento socioeconmico e o tamanho do quadro de pessoal. De outra parte, o reduzido quadro de pessoal por prefeitura era outra evidncia da incipiente proviso de servios pblicos pela esfera municipal.
6 O EMPREGO PBLICO EM NMEROS: 1920 A 1991 6.1 De 1920 a 1980
A tentativa pioneira de medio do emprego pblico foi realizada por Vieira da Cunha (1963), utilizando os censos demogrficos de 1920, 1940 e 1950. Porm, o autor fez ver que os censos tendiam a subestimar o nmero dos ocupados no setor pblico, havendo ainda problemas de comparao entre eles. Outro problema que os empregados dos setores pblico e privado no eram diferenciados por ramos de atividade. O conceito operacional de emprego pblico adotado por Vieira da Cunha em suas anlises corresponde soma dos ocupados na administrao pblica incluindo o Poder Legislativo e o Poder Judicirio, alm do Executivo e nas funes de defesa nacional e de segurana pblica.16 Usando esse conceito, medida que o tempo avana e o Estado amplia seu rol de atividades, a subestimao do emprego tende a aumentar, especialmente por causa da rea social. Se nos anos 1920 as atividades sociais eram pouco significativas, nos anos 1940 e 1950, devido montagem do aparelho social, elas foram adquirindo gradativa importncia numrica, mas permaneceram no contabilizadas pelo conceito operacional adotado. Ainda assim, os dados mostram que o aumento do nmero de empregados pblicos superou o crescimento da populao. Em 1920, havia cerca de 30,6 milhes de habitantes e 186 mil empregados pblicos no Brasil; em 1940, 41,2 milhes de habitantes e 483 mil empregados pblicos. De uma proporo de seis empregados por grupo de mil habitantes em 1920, passou-se para 12 por mil, em 1940 (1963, p.114). Tomando-se as regies, observa-se que o nmero de empregados pblicos para cada grupo de mil habitantes passou de sete para 14 no Sul e no Leste, e de trs para seis no Nordeste.17 Embora as trs regies tenham
16. Esse um conceito restrito, pois no considera os empregados pblicos das atividades sociais. Para 1920, no entanto, devido baixa participao do Estado na proviso de servios sociais, tal conceito parece ser razovel. 17. A regio Sul era composta pelos seguintes estados: Rio Grande do Sul (RS), Santa Catarina (SC), Paran (PR) e So Paulo (SP). A regio Leste, por sua vez, pelo Distrito Federal (DF), Rio de Janeiro (RJ), Esprito Santo (ES), Minas Gerais (MG), Bahia (BA) e Sergipe (SE). Finalmente, a regio Nordeste era formada pelos estados de Alagoas (AL), Pernambuco (PE), Paraba (PB), Rio Grande do Norte (RN), Cear (CE), Piau (PI) e Maranho (MA).
361
duplicado suas participaes, permaneceram as diferenas inter-regionais: a participao no Nordeste continuou a metade da verificada nas outras duas regies. Nos estados, o crescimento do emprego pblico assumiu intensidade diversa. O destaque foi o Distrito Federal que, de uma participao de quatro empregados por cada grupo de mil residentes, saltou para 59 por mil. Este crescimento, quase 15 vezes superior ao aumento da sua populao, refletiu a consolidao da mquina burocrtica federal base do poder centralizado, inclusive na rea militar. Para o perodo 1940-1950, os censos indicam reduo do pessoal civil. Embora o pessoal ocupado no servio pblico tenha passado de 482,9 mil em 1940, para 512,6 mil em 1950. Pelo conceito de emprego pblico adotado pelo autor, esse acrscimo teria sido exclusivamente devido ao aumento do pessoal militar (+79,6 mil), j que o civil sofrera reduo (-49,9mil) (Anurios Estatsticos do Brasil de 1950 e 1959 apud Vieira da Cunha, p.1963, p.132). Segundo Vieira da Cunha, tal reduo seria possvel somente a base da reduo dos servios pblicos, o que no ocorreu. A expanso da burocracia civil, nas trs esferas do governo, respondeu, pelo menos em parte, ao crescimento social, econmico e cultural da poca. Assim, a hiptese plausvel a de que essa reduo reflita a impossibilidade de comparar as informaes nos termos do conceito de emprego pblico utilizada pelo autor. Como se viu anteriormente, no censo de 1940 os ocupados na previdncia e assistncia mdico-hospitalar eram agrupados no ramo administrao pblica, mas foram includos, no censo de 1950, no ramo servios sociais. Ainda segundo Vieira da Cunha, nos anos 1940 a distribuio dos ocupados pelos trs grandes setores de atividade modificou-se, com a reduo do percentual de ocupados agrcolas e o aumento dos industriais e dos ocupados nos servios. Este fenmeno nacional pode ser observado regionalmente no Leste e no Sul. Nas regies Norte e Nordeste, cresceram as ocupaes nos servios em detrimento da ocupao agrcola, mas se manteve inalterada a ocupao industrial. No Centro-Oeste a distribuio ocupacional no sofreu alteraes. Para o autor, nas regies mais desenvolvidas a mudana na distribuio das ocupaes expressava o desenvolvimento dos servios modernos associado ao processo de industrializao. Nas regies mais pobres, em particular no Nordeste, o maior crescimento relativo da fora de trabalho no setor de servios assumia feies parasitrias ou de desperdcio. Anlise similar orientou a explicao da expanso regional do emprego pblico. No Sul, admitia-se que o crescimento do emprego pblico expressava a criao das funes modernas de Estado, mediante o processo simultneo de urbanizao e industrializao. No Nordeste, a inexistncia de dinamismo industrial
362
conferia ao crescimento do emprego pblico a mesma natureza da expanso do pequeno comrcio ambulante:
Num caso, porm o da regio do Nordeste esta paralela expanso da burocracia responde mesma presso que caracteriza a a ampliao do setor de atividades tercirias de modo mais ou menos divorciado das reais exigncias do desenvolvimento econmico, assumindo mesmo feies parasitrias ou de desperdcio que em relao s atividades econmicas, se manifestam sob a forma do pequeno comrcio ambulante,(...) e que na burocracia se apresentam no apego ao empreguismo pblico, na disciplina frouxa do trabalho dos servidores, etc. J na regio Sul, a expanso paralela da burocracia com o setor de atividades tercirias responde a mais eficiente participao do setor pblico no processo econmico, aliado a uma concepo ou necessidade da ajuda prestada pelo Estado aos particulares (...). Por outras palavras o empreguismo pblico torna-se menos intenso, medida que outras oportunidades de emprego se multiplicam na sociedade (...) (VIEIRA DA CUNHA, 1963, p. 143-144).
Viso anloga desenvolveu-se na segunda metade dos anos 1960 e incio dos anos 1970. Os prognsticos pessimistas com relao capacidade de gerao de emprego na indstria e nos servios modernos acabaram por atribuir ao crescimento do emprego pblico e tambm ao que ficou depois conhecido como o setor informal da economia um carter esprio. A hiptese era de inchamento do emprego no Estado, por conta do reduzido dinamismo do emprego moderno na indstria e no setor de servios (PREBISCH, 1970, p. 32-35). Posteriormente, no entanto, observada maior disponibilidade de informaes sobre o mercado de trabalho para o perodo 1950-1980, foi possvel verificar o grande dinamismo do emprego privado. Alguns autores consideraram, ento, outra razo para o crescimento do emprego pblico: o aumento da proviso de servios face ao vigoroso processo de industrializao e urbanizao (SOUZA, 1980; TAVARES; SOUZA, 1981). Rezende e Castelo Branco (1976), considerando a composio do emprego pblico por setor de atividade nos 116 maiores municpios do pas,18 constataram, em 1970, a grande importncia dos programas sociais. Nesse ano, 35% do emprego se concentrava nas atividades de ensino e assistncia mdica, seguido da administrao pblica (24%) e da defesa e segurana pblica (22,6%). Tambm o Estado era maior empregador nas grandes cidades. Enquanto cerca de 8,5% da Populao Economicamente Ativa (PEA) do pas se constitua de empregados pblicos, nos 116 maiores municpios o percentual atingia 15%.
18. Nas tabulaes especiais do Censo Demogrco 1970 so considerados empregados pblicos os indivduos que recebem remunerao de rgo da administrao pblica federal, estadual, municipal ou autrquica inclusive os empregados pblicos regidos pela CLT, no abrangendo apenas os empregados nas atividades estatais. Ver Rezende e Castelo Branco (1976, p. 42).
363
Nas capitais, que concentravam as funes administrativas e maior proporo dos servios de utilidade pblica e social, o peso do emprego pblico era ainda maior, alcanando 17,5% da PEA, em contrapartida participao mdia de 12% nos outros municpios. Comparativamente, em 1950 existiam aproximadamente 1.02719 milho de empregados pblicos, o equivalente a 6% da PEA e a 19,3% do emprego assalariado no agrcola. Em 1973, cerca de 3.351 milhes de empregados no setor pblico correspondiam a 8,5% da PEA e 19,4% dos assalariados no agrcolas. A expanso global do emprego pblico, a uma taxa mdia de 5,3% ao ano (a.a), no perodo 1950-1973, quando comparada expanso na administrao direta, a uma taxa mdia de cerca de 4,0% a.a, denotaria o aumento mais acentuado do emprego na administrao indireta autarquias e fundaes e nas empresas e sociedades de economia mista. Isto seria consequncia do processo de descentralizao administrativa caracterstico da expanso do setor pblico do pas neste perodo, como discutido anteriormente. Nas esferas administrativas, a expanso do emprego foi maior no mbito estadual e municipal. Entre 1950 e 1973, a taxa mdia de crescimento do emprego foi de 7,0% a.a. nos estados, 5,6% nos municpios e 3,8% na Unio, modificando a distribuio do emprego por nveis de governo: se em 1950 a Unio era o principal empregador (cerca de 50% do total), seguida pelos estados (cerca de 35% do total), em 1973 isso se inverteu. Cerca de 45% do emprego pblico passou a se concentrar nos estados e 35% no plano federal. A participao dos municpios praticamente no se alterou. Tal resultado refletiria a absoro de funes tipicamente urbanas por rgos estaduais. Para o perodo 1950-1980, Sanson e Moutinho (1987, p. 43-45), por estimativa indireta, contabilizaram cerca de 1,1 milho de empregados pblicos, em 1950; 1,6 milho em 1960; 2,7 milhes em 1970 e 4,3 milhes em 1980. Para o ltimo ano, via estimativa direta, duas outras fontes estimam valores que variam entre 4 milhes e 4,6 milhes (VEJA; VISO apud SANSON; MOUTINHO, 1987). Essas estimativas revelam o crescimento do emprego pblico ao longo do perodo, com destaque para os anos 1970, quando, pelos clculos dos autores citados, cerca de 1,6 milho de indivduos teriam sido incorporados ao setor pblico. Em relao aos ramos e classes de atividade, destacaram-se as atividades sociais, especialmente o ensino, secundado pela administrao.
19. Em 1950, Vieira da Cunha (1963) contabilizou 512,6 mil empregados pblicos. O nmero menor (-514.400) devese ao fato de o autor considerar apenas os indivduos ocupados na administrao pblica.
364
6.2 De 1980 a 1990
Para a dcada de 1980, no h indicaes precisas sobre a dimenso do emprego pblico. Uma referncia encontrada atribui um nmero aproximado de seis milhes de empregados em 1985, em todas as esferas de governo, o que corresponderia a 15,8% do emprego no agrcola (SALDANHA; MAIA; CAMARGO, 1988). As evidncias sobre o emprego pblico se restringem ao comportamento do emprego na administrao pblica e nos outros ramos em que a presena do Estado forte. Cacciamali e Lacerda (1994, p.142) observam que, entre 1979 e 1988, o emprego pblico cresceu em mdia 5,5% a.a., enquanto o emprego no agrcola cresceu somente 1,27% a.a. Ramos e Santos (1990, p. 83) avaliam que o emprego formal ficou estagnado no perodo 1980-1986 (0,4% a.a.), ao passo que o emprego pblico cresceu cerca de 6,1% a.a. Baltar (1996, p. 87-88) menos pessimista em sua avaliao sobre a performance do emprego formal na dcada. Para ele, o crescimento do emprego formal, de cerca de 2,7% a.a, entre 1979 e 1989, mesmo aqum do crescimento da populao urbana em idade para trabalhar (3,5% a.a.), foi expressivo, tendo em vista a estagnao econmica. De outra parte, o autor compartilha da avaliao geral sobre o bom desempenho do emprego pblico na dcada de 1980. Com efeito, pela Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) Painel Fixo, o crescimento do emprego na administrao e servios de utilidade pblica respondeu pela expanso do emprego formal no agrcola na dcada. exceo do setor servios, em que tambm forte a presena do setor pblico, nos demais ramos caiu o emprego. No subperodo 1980-1984, notadamente caracterizado pelo descenso do mercado de trabalho, a queda no emprego urbano formal teria sido maior no fosse a expanso do emprego na administrao pblica.
TABELA 4
Evoluo do emprego no agrcola formal Brasil, 1980-1990 (1979 = 100)1
Anos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Administrao Pblica 105,60 112,09 119,15 122,48 132,13 140,28 150,86 Indstria de Transportes 102,60 92,53 92,01 85,72 90,63 98,75 109,62 Construo Civil 96,06 94,40 86,37 59,64 57,30 61,31 66,43 Servios 102,80 101,85 102,34 98,28 101,38 106,12 107,63 Comrcio 99,35 94,45 83,48 88,94 87,85 91,09 94,79 Utilidade Pblica 104,04 100,25 101,87 99,54 99,74 105,04 107,17 Total 102,31 99,35 100,06 96,20 99,81 105,55 111,12 (Continua)

(Continuao) Anos 1987 1988 1989 1990 Administrao Pblica 157,22 162,99 164,13 167,70 Indstria de Transportes 105,15 104,73 108,75 95,89 Construo Civil 60,54 62,48 56,85 47,83 Servios 109,60 112,09 114,25 106,48 Comrcio 91,79 91,61 93,46 86,36 Utilidade Pblica 107,32 111,43 116,55 115,12 Total
365
110,54 112,03 113,89 106,64
Fonte: Brasil (1996). Nota: 1 Signica que 1979 a base para comparaes sobre a variao do emprego.
Por grandes regies, a expanso do emprego pblico foi maior no Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste (CACCIAMALI; LACERDA, 1994; RAMOS; SANTOS, 1990). Nas esferas de governo, aponta-se que, pelo menos para o perodo 1982-1985, o crescimento foi maior nos estados e nos municpios (CACCIAMALI; LACERDA,1994; MAIA; SALDANHA, 1988). De 649,1 mil novos empregos gerados entre 1982-85, 52% foram criados nos estados, 42% nos municpios e 5,9% na Unio (MAIA; SALDANHA, 1988).
TABELA 5
Evoluo do emprego na administrao Pblica Brasil e regies, 1980-1990 (1979 =100)1
Anos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Norte 102,00 116,99 134,54 142,75 159,58 180,90 207,98 210,92 226,78 238,64 235,11 Nordeste 106,99 115,42 122,21 133,98 146,66 163,96 180,98 190,28 199,28 202,07 203,15 Sudeste 103,01 110,40 114,79 115,86 119,23 125,61 133,04 139,62 143,61 144,11 148,08 Sul 108,03 112,61 126,81 121,27 124,31 129,84 136,44 140,24 140,56 141,09 144,88 Centro-Oeste 108,65 106,64 111,72 117,74 157,62 154,18 165,87 169,62 182,83 180,23 188,91 Brasil 105,60 112,09 119,15 122,48 132,13 140,28 150,86 157,22 162,99 164,13 167,70
Fonte: Brasil (1996). Nota: 1 Signica que 1979 a base para comparaes sobre a variao do emprego.
Na poca, a simultaneidade da crise do mercado de trabalho, do ocaso do Regime Militar e da transio poltica contribuiu para a emergncia das vises do Estado como empregador de ltima instncia, com traos poltico-eleitorais.
366
Para Ramos e Santos (1990), o regime oriundo em 1964, no se descuidando de sua legitimao eleitoral, teria criado empregos no setor pblico para controlar a transio poltica, principalmente nas regies mais atrasadas. Cacciamali e Lacerda (1994) identificaram na expanso do emprego pblico na dcada de 1980 um mecanismo de compensao para atenuar os impactos da crise e manter a fidelidade dos grupos polticos regionalizados. Isto seria a contrapartida da inexistncia de polticas trabalhistas ativas e das limitaes do sistema de proteo para os desempregados, sobretudo nas esferas estadual e municipal e nas regies mais pobres. Segundo Henrique (1999, p. 139), nos anos 1980, a expanso do emprego pblico ocorreu pari passu desvalorizao dos salrios, o que pode ter contribudo para a proliferao de empregos mal remunerados, principalmente nas regies mais pobres, o que expressaria a poltica de ampliao do emprego pblico base de redues do salrio real. Com efeito, as anlises tendem a convergir para a hiptese de que em situaes de crise fiscal e financeira do Estado os salrios, em vez do emprego, tendem a ser a varivel primeira de ajuste nos gastos com pessoal (GINNEKEN, 1990; MARSHALL, 1990). No entanto, o bom desempenho do emprego pblico no decnio no significa que o setor pblico empregasse excessivo nmero de pessoas. Em relao PEA e populao do pas, o emprego menor que nos pases desenvolvidos. Nos Estados Unidos, a relao emprego pblico PEA era de 16,6% em 1982; no Brasil, era de 8,16% em 1986. J a relao emprego pblico populao era de 8,1% nos Estados Unidos em 1980; no Brasil, de 3,42% em 1986. Sendo pas de tradio liberal, sobre os Estados Unidos no pesam crticas presena em demasia do Estado. Mesmo assim, neste pas a proporo entre o emprego pblico e o conjunto da populao o dobro da do Brasil (PETERS, 1985, p. 235; MARSHALL, 1990, p. 10, RAMOS; SANTOS, 1990, p. 77). Do mesmo modo, o emprego pblico nas regies mais pobres no maior do que no Centro-Sul. A relao emprego pblico PEA era, no Nordeste, 8,6%, e no Sul e Sudeste, 7,2% e 7,4%, respectivamente. Argumenta-se que o maior peso do emprego pblico no emprego formal do Nordeste (34,8%) frente s regies Sul e Sudeste (18,3% e 15,5%, respectivamente), deve-se ao maior grau de informalidade do trabalho na regio (RAMOS; SANTOS, 1990, p. 77). Em resumo, embora no se tenha informaes mais apuradas sobre a dinmica do emprego pblico nos anos 1980, h consenso a respeito do seu bom desempenho, base do que ocorreu nos ramos com forte presena do Estado. Assim, o emprego pblico teria cumprido um papel compensador no mercado de trabalho urbano nos anos 1980, com carter particularmente anticclico no perodo 1981-1984.
367
6.3 O emprego pblico por classe de atividades: 1940-1991
A partir dos anos 1940, os censos demogrficos passaram a disponibilizar a distribuio do emprego por classes de atividade. Ao se reunir aquelas que perfazem o grosso das atividades pblicas, tm-se uma viso aproximada do emprego pblico por reas de atuao estatal. A tabela 6 assim procede. Nela ntida a grande expanso da atividade ensino pblico. Ela incorporou no perodo 1940-1991 o maior contingente de servidores, cerca de 2,1 milhes ou 36% do total. Em segundo lugar, aparece administrao pblica municipal, com cerca de 800 mil servidores, seguida de assistncia mdica, com aproximadamente 630 mil, e saneamento, abastecimento e melhoramentos urbanos, com aproximados 615 mil (ou respectivamente: 15%, 11% e 10% do total de novos servidores). Isto significa dizer que quase trs quartos da expanso total do emprego pblico em cerca de cinquenta anos deu-se nas atividades mencionadas. As informaes que constam da tabela 6 permitem ainda identificar os impactos sobre o quadro de servidores advindos das opes feitas em algumas reas de poltica. No setor de transportes, por exemplo, a escolha que o governo JK fez por implementar o transporte rodovirio em detrimento do ferrovirio levou reduo contnua da categoria dos ferrovirios no setor pblico. Nos servios de saneamento e melhoramentos urbanos, a grande expanso do pessoal ocorreu na dcada de 1970, quando o crescimento em face do intenso processo de urbanizao em curso desde os anos 1950 foi de quase 2,6 vezes, denotando o atraso do Estado na proviso de infraestrutura urbana. A administrao municipal, embora detendo o segundo maior crescimento no nmero de servidores em todo o perodo, apresentou reduo nas dcadas iniciais de 1940 e 1950. Foi a partir dos anos 1960 que o emprego pblico cresceu de forma vigorosa na rea administrativa. Como j se afirmou anteriormente, o emprego na administrao municipal cresceu pari passu expanso do emprego na rea social, especialmente a partir dos anos 1970, na proviso de servios bsicos de educao e sade. Outro fator que poderia ter contribudo o processo de criao de municpios, j que, uma vez criado, o municpio requer a estruturao da sua mquina administrativa. A tabela 6 evidencia a vinculao do processo de criao de municpios s fases de democratizao do pas. Como se pode perceber, o incio dos anos 1960 at o golpe militar foi particularmente prdigo na criao de municpios, o mesmo ocorrendo aps a CF/88. Por sua vez, a criao de municpios foi deveras reduzida nos anos 1970 e 1980. Entretanto, considerando-se que essas foram dcadas de vigoroso crescimento do emprego administrativo municipal, possvel que outros fatores tenham respondido pelo aumento. Como j se afirmou anteriormente, alguns analistas do perodo, , associam o crescimento do emprego municipal atuao do Estado como empregador de ltima instncia, especialmente nos anos 1980 (CACCIAMALI; LACERDA, 1994).
368
Nas classes de atividade referentes segurana externa, tm-se aumento mais estvel do contingente das Foras Armadas, principalmente do Exrcito, que concentra o grosso das tropas. No mbito da segurana pblica, todas as classes de atividades apresentam crescimento vigoroso no perodo, sobretudo aps os anos 1970. Esse desempenho est vinculado ao aprofundamento do processo de urbanizao e aos problemas intrnsecos vida urbana.
TABELA 6
Pessoal por classes de atividade do setor pblico brasileiro 1940-1991
Classes de atividade Transporte ferrovirio Servios postais, telegrcos e de rdio comunicao Telefones Saneamento, abastecimento e melhoramentos urbanos Ensino pblico Assistncia mdico-hospitalar pblica Previdncia social pblica Poder Legislativo Justia e atividades auxiliares Administrao pblica federal Administrao pblica estadual Administrao pblica municipal Administrao autrquica Administrao pblica outras Foras Armadas Exrcito Aeronutica Marinha Corpo de Bombeiros Polcia Militar Polcia Civil Outros PEA ocupada Total das classes Total das classes em todos os anos PEA ocupada com o total das classes (%) PEA ocupada com as classes em todos os anos (%) 1940 157.040 24.853 10.372 16.750 75.866 18.969 63.212 53.142 83.234 5.617 9.242 103.009 79.103 4.453 19.453 3.738 40.832 16.875 6.378 14.656.995 689.129 596.720 4,70 4,07 1950 196.353 38.269 15.253 80.498 149.088 32.677 3.833 29.879 48.617 68.383 75.101 31.210 3.744 162.971 99.137 32.026 31.808 3.756 44.929 35.792 4.429 17.336.000 1.024.782 838.277 5,91 4,84 1960 212.898 56.229 20.944 72.362 294.629 75.946 15.197 48.615 47.124 79.618 65.932 18.336 88.847 218.903 130.033 39.448 49.422 6.286 68.237 49.587 6.222 22.538.786 1.445.912 1.157.486 6,42 5,14 1970 169.959 69.070 50.460 158.428 735.888 132.798 12.072 75.678 107.988 113.907 150.120 12.909 160.816 253.708 155.663 48.749 49.296 10.779 149.100 75.410 29.854 28.959.266 2.468.944 1.970.344 8,53 6,80 1980 134.926 74.424 143.451 410.729 1.240.780 371.511 118.093 29.388 117.717 245.341 262.188 455.203 11.021 12.257 270.636 154.870 56.478 59.288 19.543 185.365 102.360 11.265 42.271.526 4.216.198 3.249.935 9,97 7,69 1991 106.730 55.561 157.468 632.764 2.175.543 661.781 114.234 102.734 207.780 207.745 308.432 888.292 10.085 60.481 295.012 160.159 69.473 65.380 40.389 296.030 139.183 20.724 55.293.306 6.480.968 4.888.028 11,72 8,84
Fontes: Censos Demogrcos/IBGE e dados da pesquisa emprego e trabalho no setor/Ipea.
369
7 O EMPREGO PBLICO EM FACE DA CONSTITUIO DE 1988 E DO AJUSTE DOS ANOS 1990 7.1 A Constituio Federal de 1988, o sistema de mrito e o servidor pblico civil
Aps vinte anos de regime militar, a CF/88 buscou superar o legado autoritrio por meio da construo do Estado Democrtico de Direito. Isso requeria incorporar as demandas por incluso social e poltica forjadas no processo de redemocratizao do pas, permitindo-lhes efetividade na forma de polticas de Estado, bem como ampliar as competncias de rgos e instituies como o Ministrio Pblico da Unio e a Defensoria Pblica, para o controle do Estado e a defesa de direitos. Para tanto, fazia-se necessria a redefinio do sistema administrativo e da mquina pblica em bases democrticas de funcionamento e com capacidade de atuao efetiva. Assim, a CF/88 estabeleceu o concurso pblico como nica e exclusiva forma de efetivao em cargo pblico, vedando peremptoriamente a estabilidade de no concursados. Para alm de uma questo de eficincia e profissionalizao da mquina, o mecanismo do concurso pblico passou a ser parte integrante do desenvolvimento da democracia no pas. A Constituio estabeleceu, ainda, o regime jurdico nico na administrao direta e nas autarquias e fundaes, como explcito no seu Art. 39, o que impedia a diversidade de contrataes no setor pblico. O uso do termo servidor pblico civil, em correspondncia aos conceitos de civil servant e civil service, era indicativo de que a inteno foi profissionalizao do servio pblico por meio da construo de burocracias de Estado do tipo racional-legal. No entanto, no houve meno explcita ao regime de direito, se pblico ou privado. Tal veio a ocorrer na Lei no 8.112/1990, quando se definiu pelo regime de direito estatutrio ou pblico. A extenso do regime jurdico nico para autarquias e fundaes estas formalmente pessoas jurdicas de direito privado aproximou-as significativamente da administrao direta. A Constituio, por fim, estabeleceu os direitos de sindicalizao e de greve para o servidor pblico, corroborando o que j ocorria. O processo de redemocratizao do pas contara com a participao organizada de categorias profissionais de servidores pblicos que desafiaram as leis de exceo do Regime Militar proibitivas do uso do instrumento de greve e da organizao sindical de servidores.
7.2 O emprego pblico no ps-1988
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 realizou-se em meio crise financeira e fiscal do Estado, que desde fins dos anos 1970 fora inviabilizando as bases polticas de sustentao do Regime Militar em torno do projeto de
370
modernizao conservadora.20 Em fins da dcada de 1980, o longo processo de estagnao econmica, a alta inflao, o dficit pblico e a crise da dvida externa reforaram a tese que atribua os problemas econmicos do pas forma como ocorrera o crescimento do Estado e sua ao desenvolvimentista. A mquina estatal teria crescido incorporando interesses particulares e superpondo estruturas para cobrir funes negligenciadas pelos rgos formalmente responsveis, o que contribuiu para a elevao do gasto pblico, o excesso de pessoal e os baixos nveis de eficincia estatal. Nos anos 1980, paralelamente aos movimentos que levaram conformao do texto da nova Constituio, difundiu-se a ideia de reorganizao do Estado. Havia o sentimento, compartilhado por grande parte da elite influente, de que era necessrio reduzir o Estado e restringir o seu papel.21 Ademais, o tema da governabilidade passou a fazer parte das discusses acadmicas: a multiplicao de conflitos e interesses na democracia teria afetado a capacidade de deciso e a eficcia das polticas pblicas. Para construir a institucionalidade democrtica em meio a constrangimentos fiscais e financeiros, dever-se-ia limitar o nmero de atividades sob responsabilidade do Estado. Para atender certas demandas, haveria que suprimir outras. Nos anos 1990, aquele termo foi associado ideia do good governance, capacidade de implantar reformas em direo ao mercado e criar as condies institucionais geradoras de confiabilidade para o grande capital. No plano internacional, desde fins dos anos 1970 as experincias dos governos Reagan e Thatcher e a mudana geral de mentalidade sobre o que o mundo no desenvolvido deveria fazer para a retomada do crescimento econmico sinalizavam o contedo da reforma mais ampla do Estado: liberalizao do comrcio, privatizaes, equilbrio oramentrio e controle da taxa cambial, o que ficou conhecido como o Consenso de Washington. No mbito administrativo, o conjunto de ideias enfeixadas na New Public Manegment (NPM) deu o tom da reforma a ser proposta. Originria dos pases anglo-saxes, a NPM apregoava a incorporao dos princpios da gesto privada nas instituies pblicas: nfase nos resultados, contratualizaes e autonomia gerencial. Para isso, propunha transformar as entidades e rgos pblicos em agncias que se relacionassem com a administrao central em termos contratuais (ou como quase-mercados) e terceirizar atividades como forma de estimular a competio e reduzir custos.
20. A esse respeito ver Carvalho (2005, p. 127-130). 21. Todos eram a favor da reduo do tamanho do Estado, da elite empresarial, acostumada em tempos de crise a criticar o estatismo e o empreguismo de Estado, a conservadores como Simonsen, passando por liberais-pragmticos como Mailson da Nbrega e setores polticos como os representados pelo senador Fernando Henrique Cardoso (FHC), que em discurso no Senado se pronunciou pela necessidade de modernizar as relaes entre Estado, empresa e sociedade, eliminando uma burocracia que em seu brao tradicional preguiosa e incompetente e no seu brao modernizante tecnocrtica (FIORI, 1990, p.147).
371
Efetivamente, algumas das propostas do NPM encontraram eco no diagnstico sobre o cotidiano da administrao pblica brasileira: burocratizao excessiva, na forma de um cipoal de normas e regras, muitas vezes em desacordo entre si; inclinao comportamental de cumprir a lei em sua forma, mas burlar o seu esprito; controle maior dos meios que dos fins, e, por isso, a no preocupao com os resultados; e hierarquizao excessiva das estruturas, implicando em enrijecimentos e custos mais elevados. Assim que, na virada dos anos 1990, logo aps a promulgao da CF/88, teve incio a reforma do Estado no Brasil por meio das privatizaes, no governo de Fernando Collor. Em maro de 1990, o governo enviou ao congresso a Medida Provisria (MP) no 115, que depois se transformou na Lei no 8.031, estabelecendo o Programa Nacional de Desestatizao. possvel distinguir duas fases no programa. Na primeira, no perodo 1990-1994, as privatizaes ocorreram em ritmo mais lento e o programa funcionou como sinalizador do compromisso de governo com as reformas orientadas ao mercado, como parte da estratgia governamental de tornar o pas atraente aos fluxos de capitais externos. A primeira estatal vendida foi a Usiminas, em fins de 1991; a privatizao de estatais teve seguimento nos setores de siderurgia e fertilizantes e na maioria das empresas do setor petroqumico. No segundo momento, o governo FHC acelerou o ritmo e ampliou o alcance da privatizao para os estados. Foram privatizadas empresas nas reas de minerao, eletricidade, portos, ferrovias, telecomunicaes, gua e esgotos, alm de bancos. At 1998 tinham sido privatizadas 57 estatais federais e 24 empresas e bancos estaduais e vendida a participao acionria em outras 13. As medidas restritivas do quadro de pessoal iniciaram no governo Collor. De incio, 60 mil servidores foram colocados em disponibilidade. Mas, por toda a dcada, a orientao que produziu efeito mais permanente sobre a reduo de pessoal no mbito federal foi restrio, e mesmo a suspenso, de concursos pblicos. Assim, a nomeao por concurso declinou de forma contnua nos anos 1997, 1998, 1999 e 2000, atingindo respectivamente 9 mil, 7,7 mil, 2,1 mil e 1,5 mil concursados. Em contrapartida, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda (MF), contabilizava, em 2000, 8,9 mil terceirizados em postos-chave da administrao, alocados na Presidncia da Repblica, em 19 ministrios e em outros rgos. Admitidos revelia de concursos pblicos, os terceirizados eram contratados por organismos internacionais, seguindo critrios que muitas vezes beneficiavam parentes e afilhados polticos de ministros (GRAMACHO, 2001). Outra medida importante no perodo foi o Plano de Demisso Voluntria (PDV), adotado pela Unio e por muitos governos estaduais. Se a adeso ao PDV
372
federal foi numericamente insignificante em 1996, de um total de 570 mil servidores civis, 7,8 mil aderiram ao plano e, em 1999, de 510 mil servidores, 5,7 mil aderiram , nos estados ela foi mais significativa. No binio 1994-1995, quase 100 mil servidores em 11 estados deixaram o servio pblico (BRASIL, 1999; GRAMACHO, 2001; ABRUCIO; FERREIRA COSTA, 1998).
8 A REFORMA ADMINISTRATIVA E O PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DE ESTADO
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), de 1995, identifica no Decreto-Lei no 200/1967 o incio da administrao gerencial e um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica. Esta trajetria teria sofrido retrocesso com a CF/88, que contribuiu para o engessamento, a burocratizao e o encarecimento da mquina pblica, sendo necessrio, portanto, emend-la. Imbuda do esprito gerencial, a EC no 19/1998 promoveu 77 alteraes permanentes na Constituio Federal. A terminologia servidor pblico civil foi substituda por servidor pblico. A primeira, que remete ao regime jurdico pblico, ficou restrita s atividades exclusivas de Estado, podendo o restante, em tese, ser contratado pelo regime jurdico privado. Com isso, retomou-se a situao anterior CF/88, de dualidade de regimes jurdicos no servio pblico. Ademais, produziram-se modificaes na Lei no 8.112/1990 com o intuito de suprimir privilgios e aproximar os dois regimes de trabalho: a estabilidade do servidor foi condicionada, passando a ser justificada a demisso por insuficincia de desempenho, e o perodo de estgio probatrio foi ampliado de dois para trs anos. Extinguiu-se a isonomia de vencimentos entre os servidores dos trs poderes e assegurou-se a reviso anual de salrios, cabendo a cada poder definir o ndice. Esse conjunto de medidas, associadas Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, atrelaram os gastos com salrios e penses, nas trs esferas e nveis de poder, ao desempenho fiscal. Para a esfera federal, ficou estabelecido que essas despesas poderiam comprometer o mximo de 50% da receita lquida. Nas esferas estadual e municipal, esse percentual ficou em 60%. Alm disso, as demisses foram autorizadas primeiro dos no estveis e depois dos estveis todas as vezes que fossem ultrapassados esses tetos. No mbito do PDRAE, face heterogeneidade da mquina pblica e existncia de funes estratgicas de Estado, inclusive as de formulao, regulao e avaliao das polticas pblicas, foi proposto um pacote de medidas: i) para o ncleo estratgico do Estado, a manuteno e mesmo o reforo das caractersticas bsicas da administrao burocrtica, o que incluiu a definio e posterior criao de carreiras tpicas de Estado; ii) para as autarquias e fundaes, sua transformao em agncias executivas e reguladoras com modelo institucional novo, de
373
esprito gerencial, base da autonomia institucional e de contratos de gesto, sendo prevista a avaliao de desempenho, o controle por resultados e a preocupao com o atendimento dos usurios; iii) nas reas em que o Estado concorre com o setor privado, mas que, por sua relevncia, no interessariam ser completamente privatizadas, a criao de organizaes sociais; e iv) para as demais reas, a privatizao de bens e servios destinados ao mercado. Os balanos da reforma22 apontam que, por vrios motivos, ela foi inconclusa e parcial. Entre 1996 e 2002, apenas uma agncia executiva foi instituda, o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), quando a inteno era estabelecer, por meio delas, o novo desenho organizacional da administrao pblica, baseado em agncias autnomas, geis e flexveis, controladas de forma precisa e objetiva. Melhor sorte tiveram as agncias reguladoras, dado que foram criadas em maior nmero e em reas relevantes de atuao. Contudo, permaneceram problemas com respeito definio do seu grau de autonomia frente ao governo e aos interesses econmicos regulados, bem como sua real capacidade de atuao, em virtude da insuficincia de quadros tcnicos qualificados. A crise energtica, do fim dos anos 1990, e a da aviao civil, em meados dos anos 2000, evidenciam essas dificuldades. Nos ltimos anos, a realizao de concursos se prope a resolver o problema de pessoal das agncias. No caso das organizaes sociais (OS), a Lei no 9.637/1998 estabeleceu seu marco legal e rea de atuao: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, preservao e proteo do meio ambiente, sade e cultura. Porm, poucas OSs foram criadas. Em 2002 havia cinco OSs no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), em que mais comum a autonomia institucional nas relaes com agncias de fomento, associaes profissionais e mesmo com o mercado. Na rea do ensino, as instituies se opuseram ao projeto de publicizao e nenhuma OS foi criada no mbito do Ministrio da Educao (MEC). H ainda problemas com respeito a sua definio: resultariam da transferncia de organizaes pblicas para grupos organizados da sociedade civil, maneira das antigas fundaes, ou se constituiriam de organizaes civis criadas para gerir atividades, antes da alada do poder pblico?
9 O EMPREGO PBLICO NO BRASIL HOJE 9.1 Os nmeros atuais do emprego pblico
O pas j conta com um exrcito de 10,2 milhes de empregados pblicos, na condio de estatutrios, celetistas, militares e outros os precarizados do servio pblico. Cerca da metade deles na esfera municipal, 35% na estadual e o
22. Um bom resumo encontra-se em Costa (2002).
374
restante, 15%, na Unio. Como se pode observar na tabela 7, em menos de duas dcadas, cerca de 2,8 milhes de novos empregados foram incorporados s instituies e rgos estatais nas trs esferas de governo.
TABELA 7
Emprego pblico por esfera de governo no trabalho principal 1992-2007
(Em milhares)
Esferas de governo Federal Estadual Municipal Total 1992 1.477 3.362 2.666 7.505 1995 1.443 3.442 2.958 7.843 1999 1.440 3.154 3.228 7.949 2002 1.247 3.265 4.101 8.613 2007 1.565 3.502 5.205 10.279
Fontes: PNAD/IBGE (1992-1999) e Pesquisa Emprego e Trabalho no Setor Pblico/Ipea (2002-2007). Elaborao prpria.
Esse crescimento apresenta diferenas significativas por esferas de governo. Na Unio, o decrscimo absoluto dos anos 1990 e incio dos anos 2000, correspondente aos governos Collor e FHC, denotam a opo por reduzir o papel e as funes do Estado. Nos anos 1990, as polticas de enxugamento e privatizao de estatais, sobretudo federais e estaduais, levaram reduo de quase 500 mil empregados nos ramos de atividade em que essas empresas atuavam. E tambm foi reduzido ou estagnou o nmero de empregados nas ocupaes-fim, da Unio, nas reas de sade e ensino: auxiliares do servio mdico, guardas sanitrios, mdicos e docentes do ensino superior. No perodo entre os anos 2002 e 2007, quase todo correspondente ao governo Lula, essa tendncia se reverteu, sobretudo considerando-se a rea educacional: 17,2 mil professores de ensino superior foram incorporados s instituies do governo federal, uma das maiores taxas de crescimento ocupacional no perodo. Os nmeros do emprego municipal impressionam. Em cerca de 15 anos, mais de 2,5 milhes de novos empregados pblicos, espalhados por mais de 5,5 mil municpios. Essa tendncia refora o processo de municipalizao dos servios sociais bsicos desde os anos 1970 e a sua universalizao no perodo mais recente. Nos anos 1990, as ocupaes municipais que mais cresceram foram as de professor de primeiro grau inicial, mdico, enfermeiro diplomado e guarda sanitrio. A tabela 7 evidencia que os anos 2000 seguem essa tendncia. Esses nmeros denotam que a gesto do emprego e do trabalho no setor pblico uma questo municipal por excelncia. Mas, em se tratando das polticas sociais, a diviso de responsabilidades entre as esferas de governo reserva Unio importante papel de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e de seus resultados. Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro, o que ocorre na Unio tende a se reproduzir nos estados e municpios. Assim, embora
375
diminuto o emprego federal, proporcionalmente s outras esferas, melhorias na gesto pblica federal tendem a se refletir nos outros nveis de governo.
9.2 A gesto pblica no governo Lula
Na medida em que o pas resolveu razoavelmente bem os problemas macroeconmicos de curto prazo estabilizao econmica e governabilidade oramentria e as perspectivas de expanso dos investimentos pblicos e privados se consolidaram, a gesto pblica entrou na agenda de governo de forma mais efetiva, no segundo mandato do governo Lula, tendo sido inserida na Agenda Nacional de Desenvolvimento como preocupao de longo prazo.23 Na perspectiva de que o Estado tem um papel a cumprir no desenvolvimento do pas e na reduo das desigualdades e de que o Brasil hoje uma sociedade complexa, na qual esto colocados novos problemas e desafios envelhecimento da populao, novas questes juvenis, universalizao deficiente dos servios sociais sob o dilema quantidade versus qualidade, entre outros , diagnostica-se a insuficincia da ao estatal nos novos tempos. Amaral e Silva (2007) identificam os problemas da administrao pblica no peso do passado, e as suas potencialidades no uso das novas tecnologias de informao, que permitem mudanas nos processos de trabalho. administrao federal caberia desenvolver novos modelos de coordenao e gesto, capazes de promover a integrao dos diversos rgos, bem como possibilitar melhor coordenao entre as esferas de governo. Em suma, os autores identificam como problema maior as falhas de coordenao, que dificultariam aes mais integradas entre as partes constituintes da coisa pblica. Mas, sendo esse o problema, ingnuo se fiar apenas no uso das novas tecnologias de informao. Em no se resolvendo os problemas advindos do passado, o futuro permanece uma promessa: o modus operandi herdado pelas organizaes pblicas o que precisa ser modificado. O cotidiano de formalidade estril, ao compartimentada e fechada em si e todos os ismos conhecidos o que impede o pleno uso das novas tecnologias como ferramentas para se efetivarem as mudanas. Outra viso importante se situa em torno da Agenda Nacional de Gesto Pblica, estabelecida em 2009 como iniciativa do ento Ministro da Secretaria de Ao Estratgica, Mangabeira Unger, juntamente com Jorge Gerdau, empresrio e presidente-fundador do movimento Brasil Competitivo. A primeira coisa a ressaltar o inusitado da associao: representantes do Estado e da iniciativa privada se sentaram para discutir os problemas da gesto pblica, conseguindo formular
23. Uma viso sobre a gesto pblica no governo Lula foi formulada por Paulo Bernardo Silva e Helena Kerr do Amaral, respectivamente, Ministro do Planejamento Oramento e Gesto e presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), ver Amaral e Silva (2007).
376
um diagnstico comum e apontar solues como resultadas da discusso conjunta. Essas duas personalidades situam o contedo das inovaes institucionais, em todos os setores das polticas pblicas, no meio do caminho entre o paradigma gerencialista e a construo da burocracia racional-legal weberiana. Os dois autores distribuem a agenda de discusso em cinco temas bsicos: burocracia profissional e meritocracia; qualidade da poltica pblica; pluralismo institucional; repactuao federativa nas polticas pblicas; e papel dos rgos de controle. Para cada um desses temas, estabelecem um diagnstico de problemas, propem solues e apontam desafios. O interessante da iniciativa que, observada a complexidade do tema, a agenda nacional enfeixa o conjunto de questes mais relevantes, estabelecendo a base para a discusso comum. E situa a questo, corretamente, em uma perspectiva de longo prazo. Efetivamente, as reformas administrativas que lograram xito, as de efeito duradouro, foram justamente as que conseguiram mobilizar as energias criativas da sociedade. As outras no passam de choques, esquecidas logo aps que deles se recupere. Podem-se elencar no governo Lula alguns elementos estruturantes da gesto da administrao pblica. Em primeiro lugar, foi autorizado, no perodo 2003-2007, o preenchimento de 100 mil vagas por meio de concurso, parte delas para substituir terceirizados. Percebe-se, nessa iniciativa, o compromisso de profissionalizar o servio pblico. Houve, nesse aspecto, clara ruptura com relao ao governo anterior. H tambm a preocupao em realizar contrataes de pessoal mais qualificado para reas em que se vislumbra necessidade maior de servidores. Na Petrobras, por exemplo, as contrataes visam aumentar o quadro de pessoal de modo a dar conta da explorao das reservas de petrleo recm-descobertas, nos termos do papel que a empresa se prope desempenhar. Alm disso, houve contratao de quadros tcnicos nas reas de regulao e controle das relaes pblico-privadas, com realizao de concursos para o preenchimento de vagas nas agncias de regulao e para as reas de auditoria e controle tcnico de obras contratadas. E, como j referido anteriormente, a grande abertura de vagas para professores decorrente da expanso do ensino de terceiro grau tecnolgico e universitrio merece ser lembrada. Contudo, no h evidncias de que as vagas sejam criadas em uma perspectiva macro, correspondente a uma gesto estratgica de pessoal. O mais usual, e que no parece ter sido superado, que os rgos, face s necessidades, demandem a abertura de vagas, e o Ministrio do Planejamento, em suas instncias, estabelea o rateio por critrios como necessidade de reposio de vagas, histrico das contrataes por rgo etc.24
24. Essa impresso foi formada a partir de conversas informais com tcnicos e gestores da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) e da Secretaria de Gesto (Seges) do MPOG.
377
No mbito da ao administrativa, primeira vista, o governo Lula d continuidade reforma gerencialista dos anos FHC. A definio da poltica salarial a partir da clivagem entre carreiras tpicas de Estado e outras carreiras, como visvel na Lei no 11.890/2008, um indcio disso. No entanto, ciente de que nos anos FHC parte do pessoal das funes de Estado se constitua de terceirizados, o desenvolvimento dessas carreiras por meio da abertura de novas vagas a serem preenchidas por concurso e da poltica salarial diferenciada mais um indcio da opo pela profissionalizao do servio pblico. Adicionalmente, o governo Lula tem promovido algum avano no que diz respeito atualizao do marco legal. A definio de critrios para a ocupao de cargos comissionados no servio pblico Lei no 5.497 de julho de 2005 um exemplo. A legislao pertinente instituio das personalidades jurdicas de direito privado projeto de Lei Complementar no 92/2007 outro. Por fim, a constituio de comisso para elaborar anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que se prope a substituir o Decreto-Lei no 200/1967, ainda em voga no que se refere definio das classes de entidades que compem a administrao direta e indireta, outra iniciativa de destaque.
A construo material do Estado nacional, aps os anos 1930, trouxe a necessidade de profissionalizao do servio pblico, com a possibilidade aberta a todos de ascenso aos cargos e s carreiras de Estado, por meio de concursos. Contudo, a emergncia do sistema de mrito e a maior profissionalizao administrativa no foram garantia de que as formas pretritas de acesso aos cargos fossem superadas, nem de que a lgica da coisa pblica se impusesse sobre a particular. O comum foi a primeira existir na forma da lei, cumprida mais na letra que no esprito, enquanto subsistem as lgicas particularistas. No dia a dia dos rgos pblicos comum prevalecer o particularismo: os recursos so monopolizados por big bosses, que assim se fazem base de esquemas do tipo antiguidade posto, ou por meio da distribuio de benesses na teia construda de dependentes. Privatiza-se a coisa pblica nas organizaes. Nesse processo, perdem-se de vista os papis e funes institucionais destas, burocratizam-se ao extremo os procedimentos ou so atribudos a eles carter meramente formal. Desde a CF/88, em que pese a necessidade de aperfeioamentos do sistema de mrito, vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores pblicos. Selecionados via concursos, eles detm altos nveis de instruo formal. Por outro lado, persistem, no geral, baixos nveis de eficcia das organizaes pblicas. Estas, na prtica, esterilizam talentos e recursos humanos.
378
Alguns propem a importao do modus operandi da iniciativa privada. Imbudos da ideia de que as burocracias so incapazes de representar o interesse geral, propem relaes de trabalho mais prximas s do setor privado, por meio da transformao dos rgos pblicos em entidades quase privadas, terceirizando suas atividades e deixando ao Estado a funo de assegurar o cumprimento dos contratos. As reformas gerencialistas tm esta finalidade. O balano delas, contudo, indica que a soluo no simples. John Gray, avaliando a experincia inglesa da reforma administrativa, observa que, em vez de melhorar o desempenho do servio pblico, ela resultou na perda de confiana dos cidados em relao ao Estado.25 Segundo o autor, a maioria dos ingleses, se pudessem, optaria por obter no mercado os servios prestados pelo Servio Nacional de Sade (NHS), pelos correios e pelo sistema de benefcios sociais. Aps anos de thatcherismo, esses servios teriam se tornados irregulares e pouco confiveis. Algo inusitado na Inglaterra, onde diferentemente de pases como Itlia e Grcia, os cidados, durante muito tempo, confiaram no Estado. A crena de que o Estado no passa de uma enorme companhia de servios fez dele um leviat cambaleante. O dilema ingls de hoje, conclui Gray, que, se no se pode mais voltar no tempo o Estado de outrora atuava em uma sociedade hierarquizada e mais coesa que deixou de existir , permanece o desafio de reconstruir um Estado eficaz, como pr-requisito para a existncia da sociedade liberal. Tambm Hans-Ulrich e Guy (2008) observam que o balano das reformas gerencialistas no indica melhor desempenho das organizaes antes pblicas que se tornaram autnomas e passaram a prestar servios de forma contratualizada. A CF/88 se definiu pela universalizao dos servios sociais bsicos. Mais recentemente, o acesso de milhes de brasileiros a nveis de consumo mais elevados, em parte devido ao governamental de recuperao do poder de compra do salrio mnimo e de implantao efetiva de polticas sociais de corte universalistas, tende a pressionar pelo acesso a mais e melhores servios pblicos. O desenvolvimento social do pas vai depender de como o Estado brasileiro, em seus trs nveis de atuao, vai responder a esse desafio.
25. Ver Gray (2008).
379
REFERNCIAS
Abreu e Silva, G. L. O DASP e a reforma administrativa. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 105, n. 1, p. 11-25, jan./abr. 1970. ABRUCIO, F. L.; FERREIRA COSTA, V. M. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Pesquisas. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, n. 12, 1998. AMARAL, H. K.; SILVA, P. B. Perspectivas da gesto pblica no Brasil contemporneo. Revista do Servio Pblico de 1937 a 2007, Braslia, ENAP, p. 7-17, 2007. ARAJO, T. P.; SOUZA, A. V. Empleo y salarios en el sector pblico del Brasil: comparaciones interregionales y el caso de la regin metropolitana de Recife. In: MARSHALL, A. (Comp.). El Empleo pblico frente a la crisis. Estudios sobre Amrica Latina. Genebra: International Institute for Labour Studies, 1990. BALTAR, P. E. A. Estagnao da economia, abertura e crise do emprego urbano no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, n. 6, p. 75-111, jun. 1996. ______ . et al. Desempenho industrial e do emprego sob a poltica de estabilizao. In: OIT e MTE. Brasil - Abertura e ajuste do mercado de trabalho no Brasil. So Paulo: Editora 34, 1999. BATISTA JR., P. N. Dois diagnsticos equivocados da questo fiscal no Brasil. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 5, n. 2, p. 16-38, 1985. BATISTA, L. M. G.; CAVALCANTI, J. H. D. Administrao de pessoal no servio pblico: regime jurdico nico. In: Capacitao para o desenvolvimento de recursos humanos de sade CADRHU. (Org.). PARANAUAA, S. J.; CASTO, J. L. UFRN, 1999. Disponvel em: <http://www.opas.org.br/rh/publicacoes/textos_apoio/pub04U3T2.pdf>. Acesso em: 20/09/2010. BELTRO, R. E. V.; ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R. Reforma da burocracia pblica e federalismo no Brasil: a experincia do programa de demisso voluntria nos governos estaduais. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 6, p. 113-144, nov./dez. 1998. BRASIL. Presidncia da Repblica (PR). Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do Estado, 1995. ______. Ministrio do Trabalho. Painel Fixo da Rais 1979/1992. Secretaria de Polticas de Emprego e Salrio. Braslia, 1996.
380
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Boletim estatstico de pessoal do ministrio de oramento e gesto. Braslia: MOG/ SEEAP, n. 37, abr. 1999. ______. Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). Agenda Nacional de Gesto Pblica. Braslia: Imprensa Nacional, abr. 2009. BRASILEIRO, A. M. O municpio como sistema poltico. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1973. BRESSER-PEREIRA, L. C. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil. So Paulo: Editora 34, 1996. ______. Estratgia e estrutura para um novo Estado. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 17, n. 3, p. 24-38, jul./set, 1997a. ______. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. In: SEMINRIO INTERNACIONAL: INSTITUIES E DESENVOLVIMENTO ECONMICO uma perspectiva comparativa sobre a reforma do Estado. Rio de Janeiro: 1997b. Briggs, M. R. Evoluo da administrao pblica federal. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 3, n. 2, p. 13-19, ago.1938. ______. O servio pblico federal no decnio Getlio Vargas. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1, p. 217-225, abr. 1941. CACCIAMALI, M. C.; LACERDA, G. N. Processo de ajustamento, emprego pblico e diferenciaes regionais dos mercados de trabalho no Brasil nos anos 80. In: LAVINAS, L.; CARLEIAL. L. M. F.; NABUCO, M. R. (Org.). Integrao, Regio e Regionalismo. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1994. CADERNO especial: privatizao. Brasil lidera privatizao no mundo. Folha de S.Paulo, So Paulo, 7 de abr. de 1998a. CADERNO especial: pacote fiscal. FHC promete queda de juro com ajuste. Folha de S.Paulo, So Paulo, 29 de out. de 1998b. CALABi, S. A.; ZYLBERSTAJN, H. O setor pblico e o emprego. In: CHAHAD, J. P. Z. O mercado de trabalho no Brasil: aspectos tericos e evidncias empricas. So Paulo: IPE/USP, p. 249-263, 1986 (Srie Relatrio de Pesquisa, n. 29). CARNEIRO, F. G.; ROCHA, C. H. Reforma do setor pblico na Amrica Latina: uma perspectiva comparada. In: PINHEIRO, A. C; FUKASAKU, K. (Edit.). A privatizao no Brasil. O caso dos servios de utilidade pblica. Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2000.
381
CARVALHO FILHO, E. Evoluo do Emprego Pblico no Brasil nos Anos 90. Tese (Doutorado) Unicamp, Campinas, 2002. CARVALHO, J. M. Foras Armadas e Poltica no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editores, 2005. CHAHAD, J. P. Z. Emprego e salrios na administrao pblica brasileira: evidncias na dcada de 80. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 44 n. 4, p. 551-573, out./dez. 1990. COLEO nosso sculo 1930/1945 A Era Vargas (1o Parte). So Paulo: Abril Cultural, 1985. COSTA. V. M. F. A dinmica institucional da reforma do Estado: um balano do perodo FHC. O Estado numa era de reformas: os anos FHC Parte 2. ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M, R. (Org.). Braslia: MP, Seges, p. 9-57, 2002. CRUZ, P. R. D. Endividamento externo e transferncia de recursos reais ao exterior: os setores pblico e privado na crise dos anos 80. Nova Economia. Belo Horizonte, v. 5. n. 1, p. 121-144, ago. de 1995. DRIA, O. G. Municpio: o poder local. Quinhentos anos de conflitos entre o municpio e o poder local. So Paulo: Pgina aberta, 1992. Draibe, S. Rumos e metamorfoses. Estado e industrializao no Brasil: 1930/60. So Paulo: Paz e Terra, 1985. DURAND, J. C.; BELTRO, R. E. V. Recensear funcionrios pblicos: uma necessidade. Revista do Servio Pblico, Rio de janeiro, p. 185-212, 1971. FERREIRA, C. M. M. Crise e Reforma do Estado: uma questo de cidadania e valorizao do servidor. Revista do Servio Pblico, Rio de janeiro, v. 120, n. 3, p. 5-34, set./dez. 1996. FIORI, J. L. Transio terminada: Crise superada? Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, n. 28, p.137-151, out. 1990. ______. Reforma ou sucata social. O dilema estratgico do setor pblico brasileiro. So Paulo: FUNDAP/IESP, ano 6, n. 4, nov. 1991(Texto para Discusso, n. 4). ______. O n cego do desenvolvimentismo brasileiro. Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, n. 40, p. 125-144, nov. 1994. ______. O vo da coruja. Uma leitura no liberal da crise do Estado desenvolvimentista. Rio de Janeiro: EdUERJ, 1995a. _____. A governabilidade democrtica na nova ordem econmica. Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, n. 43, p.157-172, nov. 1995b.
382
FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO. Os resultados do programa nacional de desestatizao em 1990/1992 um balano provisrio. In: FUNDAP/IESP. Relatrio de Pesquisa n. 11, cap. 6, p. 271-304, mar. 1993. FUNDAO GETULIO VARGAS. Revista Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, v. 49 n. 11, p. 28-34, nov. 1995 (Especial Contas Nacionais 1990-94). GAETANI, F.; HEREDIA, B. The Political Economy of civil service reform in Brazil: the Cardoso years. Washington: Inter-American Development Bank, 2002. GINNEKEN, W. V. Labour adjustment in the public sector: policy issues for developing countries. International Labour Review, v. 129, n. 4, p. 441-457, 1990. Graham, S. L. Civil service reform in Brazil: principles versus practice. Austin: University of Texas Press, 1968. GRAMACHO, W. Novo trem da alegria emprega 7,000 no governo. Folha de S.Paulo, So Paulo, 4 fev. 2001. GRAY, J. Servio Pblico no e empresa. O Estado de So Paulo, So Paulo, 17 de fev. 2008. HANS-ULRICH, D.; GUY P. B. The State at Work: Comparative Public Service Systems. Massachusetts-USA: Edward Elgar Publishing, Inc., v. 1, 2, 2008. HENRIQUE, W. O capitalismo selvagem: um estudo sobre desigualdade no Brasil. Tese (Doutorado) Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1999. INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL (IBAM). Municpios do Brasil: quinze anos depois. Rio de Janeiro, 1975. JUNHO PENNA, M. V. Um aspecto da reoligarquizao Collorida do Estado: a reforma administrativa. In: TAVARES, M. C.; TEIXEIRA, A.; JUNHO PENNA, M. V. (Org.). Aquarella do Brasil: ensaios polticos e econmicos sobre o governo Collor. Rio de Janeiro: Rio Fundo, 1990. LIMA JR., O. B. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, ano 49, n. 2, p. 5-32, abr./ jun, 1998. Lopes, T. V. M. Servio pblico e mercado de emprego. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 99, n. 3, 4, p. 14-18, jul./dez. 1967. MAGALHES, C. O DASP. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 4, n. 1, p. 36-45, out. 1951.
383
MAIA, R.; SALDANHA, R. Abrindo a caixa preta... Estudo sobre a evoluo do emprego na administrao pblica estadual e municipal. Braslia: SES/MTb, dez. 1988 (Texto para Discusso, n 12). MANSANO FILHO, R.; OLIVEIRA, R. P.; CAMARGO, R. B. Tendncias da matrcula no ensino fundamental regular no Brasil. In: OLIVEIRA et al. Municipalizao do ensino no Brasil: algumas leituras. Belo Horizonte: Autntica, 1999. MARCONI, N. Uma breve comparao entre os mercados de trabalho do setor pblico e privado. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, ano 48, n. 1, jan./ mar. 1997. Marques DE Souza, B. A administrao geral no governo brasileiro. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, p. 124-129, jan. 1943a. ______. A administrao geral no governo brasileiro. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, p. 142-151, fev. 1943b. MARSHALL, A. (Comp.). El Empleo pblico frente a la crisis. Estudios sobre Amrica Latina. Genebra: International Institute for Labour Studies, 1990. MARTINS, C. E. Estado e Capitalismo no Brasil. So Paulo: Editora Hucitec, 1977. MARTINS, L. Reformas da administrao pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Cadernos ENAP, Braslia, n. 8, 1997. MARX, M. F. O servio civil brasileiro. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 31-38, jan. 1941. MEDEIROS, J. A dinmica da reforma administrativa. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 105, n. 1, p. 43-56, jan./abr. 1970. MELO, M. A. As agncias regulatrias: gnese, desenho institucional e governana. In: ABRUCIO F. L.; LOUREIRO, M. R. (Org.). O Estado numa era de reformas: os anos FHC Parte 2. Braslia: MP, SEGES, p. 247-307, 2002. MODIANO, E. M. Mitos e fatos sobre o setor pblico brasileiro. Rio de Janeiro: Departamento de Economia, PUC/RJ, ago. 1986 (Texto para Discusso, n. 134). MORSTEIN-MARX, Fritz. The Brazilian Civil Service. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, p. 31-33. jan. de 1941. NASCIMENTO, K. Classificao de cargos no Brasil. Rio de Janeiro. Fundao Getlio Vargas, 1962.
384
OLIVEIRA, C. A municipalizao do ensino brasileiro. In: OLIVEIRA et al. Municipalizao do ensino no Brasil: algumas leituras. Belo Horizonte: Autntica, 1999. OURO PRETO, L. V. B. Princpios fundamentais da lei da reforma administrativa, no tocante ao pessoal. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 105, n. 3, p. 139-166, set./dez. 1970. PARRY, R. Britain: stable aggregates changing composition: In: ROSE, R. et al. Public employment in western nations. Cambridge University Press, 1985. PETERS, G. The United States: absolute change and relative stability. In: ROSE, R. et al. Public employment in western nations. Cambridge University Press, 1985. PRADO, E. F. S. Emprego e setor pblico no Brasil. Estudos Econmicos, So Paulo, IPE-USP, v. 12, n. 2, p. 5-14, 1982. PRADO JR., C. Formao do Brasil Contemporneo. 24. reimp. So Paulo: Editora Brasiliense, 1996. PREBISCH, R. Transformacin y desarrollo, la gran tarea de Amrica Latina. Mxico, FCE, 1970. RAMOS, C. A.; SANTOS, S. C. Empleo y remuneracin en el sector pblico brasileo. In: MARSHALL, A. (Comp.). El empleo pblico frente a la crisis. Estudios sobre Amrica Latina. Genebra: International Institute for Labour Studies, 1990. REZENDE, F.; CASTELO BRANCO, F. P. O emprego pblico como instrumento de poltica econmica. In: REZENDE, F. et al. Aspectos da participao do governo na economia. Rio de Janeiro: Ipea/INPES, 1976 (Srie Monogrfica, n. 26). ______. Mercado de trabalho no setor pblico federal: subsdios para o debate. Braslia: SES/MTb, mar. 1988 (Texto para Discusso, n. 9). ______. A dinmica do mercado de trabalho no setor pblico. So Paulo: IESP/FUNDAP, set. 1989 (Texto para Discusso, n. 22). REZENDE, F. et. al. A questo fiscal. In: REZENDE, F. et al. (Org.). A crise fiscal dos anos 80. Rio de Janeiro: Ipea, 1989. SALDANHA, R.; MAIA, R.; CAMARGO, J. M. Emprego e salrio no setor pblico brasileiro. Braslia: SES/MTb, fev. 1988 (Texto para discusso, n. 5). SANSON, J. R.; MOUTINHO, L. M. G. A evoluo do emprego pblico no Brasil: 1950-80. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 8, n. 2, p. 31-48, 1987.
385
SANTOS, L. A. Reforma administrativa: efeitos imediatos e alternativa para sua efetivao. Brasil, 1999. Disponvel em: < http://www.pt.org.br/assessor/resref/ htm>. Acesso em: 15 abr. 2000. SANTOS, S. C. Quanto maior o nmero de servidores pior a sua produtividade mdia e vice-versa. Folha de S.Paulo, p. 22, 3 set, 1994. SANTOS, W. G. O ex-Leviat brasileiro: do voto disperso ao clientelismo concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006. SCHWARTZMAN, S. A abertura poltica e a dignificao da funo pblica. In: CASTOR, B. V. J.; et al. Estado e administrao pblica: reflexes. Braslia: SEDAP-PR/FUNCEP, 1987. SENRA, N. Histria das estatsticas brasileiras.Rio de Janeiro: IBGE, 2006. SIEGEL, G. B. The vicissitudes of governmental reform in Brazil: a study of the DASP. Pittsburgh: University of Pittsburgh, 1964. SOUZA, P. R. A determinao dos salrios e do emprego nas economias atrasadas. Tese (Doutorado) UNICAMP, IE, Campinas, 1980. SUZIGAN, W. As empresas do governo e o papel do Estado na economia brasileira. In: REZENDE, F. et al. Aspectos da participao do governo na economia. Rio de Janeiro: Ipea/INPES, 1976 (Srie Monogrfica, n. 26). ______. Estado e industrializao no Brasil. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 8, n. 4, p. 5-16, out./dez. 1988. TAVARES, M. C.; SOUZA, P. R. Emprego e salrios na indstria. Revista de Economia Poltica, v. 1, n. 1, p. 2-29, jan./mar. 1981. TREBAT. T. J. Brazils State-Owned Enterprises. A case Study of the State as Entrepreneur. Cambridge: Cambridge University Press, 1983. vieira da Cunha, M. W. O sistema administrativo brasileiro. Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP), 1963. Wahrlich, B. M. S. O sistema de mrito na administrao federal brasileira. Revista do Servio Pblico, Rio de Janeiro, v. 76, n. 2, p. 237-254, ago.1957. ______. Mercado de trabalho no servio pblico federal: profisses de nvel mdio e superior. Relatrio Final. Revista do Servio Pblico, Rio de janeiro, v. 101, n. 3, 4, p. 68-135, jul./dez 1968. ______. Reflexes de ordem administrativa sobre as empresas estatais no Brasil. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 13, n. 3, p. 23-46, jul./ set. 1979.
386
______. Controle Poltico das Empresas Estatais Federais no Brasil uma contribuio ao seu estudo. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 14, n. 2, p. 5-37, abr./jun. 1980. WEBER. M. Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999. v. 1, 2.
CAPTULO 11
Avanos e desafios na gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal
1 INTRODUO 1.1 O papel estratgico do Estado
O aumento da populao, o dinamismo econmico e dos mercados, a ascenso da nova classe mdia e os avanos tecnolgicos traduzem-se em demandas por mais e melhores servios pblicos de crescente complexidade, paradoxalmente associados a novos processos de trabalho mais simples e rpidos. O desafio que se impe a construo de um Estado inteligente, que seja instrumento da ao coletiva dessa sociedade em transformao, na consecuo de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Esse novo papel estratgico do Estado incompatvel com a passividade de corte neoliberal, o que ficou claro nas repercusses da crise que atingiu o mundo a partir de 2008. Por outro lado, com o avano da democracia, no se cogita o retorno ao modelo autrquico e tecnocrtico do passado autoritrio. Espaos hierarquizados esto lenta e gradativamente sendo substitudos por organizaes estruturadas de forma mais horizontal, com crescente participao cidad nos processos de formulao, implementao, avaliao e controle de polticas pblicas.1 A proatividade estataldeve ser a caracterstica mais marcante dessa etapa que se inicia, construindo um novo modelo degovernana pblica em ambiente democrtico, com base na concertao social e poltica e nas inovaes em gesto pblica. Estas precisam estar voltadas para resultados, tendo por foco o cidado, com eficincia, eficcia, efetividade e excelncia na ao estatal, permitindo a melhor utilizao de recursos de toda ordem. O Estado ter
1. O governo federal tem lanado mo de diversos mecanismos de participao, como conferncias, conselhos, consultas pblicas, ouvidorias, o Plano Plurianual (PPA) e mesas de negociao. Dezenove conselhos nacionais foram criados desde 2003. Entre 2003 e 2009, foram realizadas 61 conferncias nacionais, com a participao de mais de 4 milhes de brasileiros. O dinamismo da participao social se traduz, cada vez mais, em polticas pblicas inclusivas e ampliadoras da cidadania. Um dos destaques o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), criado em 2003 com o papel de articulador entre governo e sociedade. No CDES, trabalhadores, empresrios, movimentos sociais e personalidades de reconhecida competncia e liderana nas suas reas de atuao discutem em posio de igualdade questes fundamentais para o desenvolvimento brasileiro.
388
que se profissionalizar e garantir a qualidade da regulao, constituindo um sistema de gerenciamento e anlise do impacto regulatrio que proporcione o melhor ambiente possvel para que cidados e empresas exeram seus direitos e cumpram suas obrigaes. O governo central, nos Estados de estrutura federativa, ser cada vez mais um ncleo de inteligncia e coordenao, tanto externamente, no que se refere s esferas supranacionais de governana, como internamente, no que diz respeito ao prprio governo central e em relao aos entes subnacionais,com as atividades de prestao direta de servios pblicos migrando progressivamente para as esferas subnacionais. Essa descentralizao pressupe maior capacidade de superviso e coordenao. A atuao em rede prpria de ambientes complexos como aqueles em que interagem atores estatais, do terceiro setor e do mercado requer competncias de coordenao, de construo de consensos e de atuao em parceria, para garantir o alinhamento do conjunto das aes aos macro-objetivos de governo e s polticas pblicas setoriais, em um contexto de construo de um novo marco de cooperao federativa. Esse processo vem acontecendo no Brasil, de modo acelerado, desde o advento da Constituio Federal de 1988 (CF/88). As capacidades de planejamento e execuo tambm so fundamentais para conformar esse Estado inteligente. Nos anos 1990 e no incio da dcada seguinte, a ao estatal era primordialmente direcionada ao controle fiscal. Os gestores dos rgos centrais,2 principalmente, tinham por tarefa principal dizer no. O contingenciamento e os cortes eram os instrumentos de gesto. Como consequncia, desaprendeu-se a planejar e executar. Hoje, com a economia estabilizada, preciso desenvolver novas capacidades necessrias ao Estado para produzir os resultados desejados pela sociedade, envolvendo novas competncias,3 culturas organizacionais e prticas de gesto. Todas essas mudanas no papel do Estado implicam requalificar o perfil de quem o opera. O servidor pblico do sculo XXI no s deve ser mais qualificado, mas tambm ter, para alm dos conhecimentos tcnicos, as habilidades e atitudes
2. rgos centrais de sistema (ou rgos cabea de sistema): rgos com competncia para normatizar, supervisionar e controlar uma determinada atividade pblica, organizada sob a forma de sistema de atividade auxiliar, comum aos rgos da administrao. So organizadas sob a forma de sistema de atividade auxiliar as atividades de pessoal, oramento, administrao nanceira, contabilidade, auditoria, logstica e tecnologia da informao, organizao e inovao institucional, estatstica e comunicao. Para efeito do presente texto, quando fala-se em rgos centrais refere-se principalmente ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e ao Ministrio da Fazenda (MF). 3. A competncia aqui entendida no apenas como o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias para exercer determinada atividade, mas tambm como o desempenho expresso pelo servidor em determinado contexto, em termos de realizaes decorrentes de sua mobilizao e aplicao no trabalho. Dessa forma, as competncias podem ser vistas como combinaes sinrgicas de conhecimentos, habilidades e atitudes expressas pelo desempenho prossional no determinado contexto organizacional, agregando valor s pessoas e s organizaes.
Avanos e Desaos na Gesto da Fora de Trabalho no Poder Executivo Federal
389
necessrias negociao e articulao de interesses plurais, em um novo ambiente de governana pblica democrtica.
1.2 A nova poltica de gesto da fora de trabalho
Para adaptar-se s demandas do novo sculo, o governo federal vem adotando uma poltica de gesto da fora de trabalho que busca adequar a quantidade e a qualificao dos servidores pblicos s prioridades e reas estratgicas de governo. Essa poltica est calcada em trs pilares: recomposio de quantitativos, implantao de novas carreiras e profissionalizao dos cargos de direo e assessoramento superior (DAS). A recomposio paulatina da quantidade de servidores pblicos vem priorizando os setores mais carentes e as demandas mais prementes para o projeto nacional de desenvolvimento, em especial a educao. A quantidade de servidores pblicos civis em atividade no Poder Executivo federal encontra-se praticamente no mesmo patamar de 1997, antes da grande crise fiscal do Estado brasileiro. Isso resultado de uma recomposio em bases qualitativamente superiores, a partir de 2003. O segundo pilar so as novas carreiras para operar a mquina pblica: quadros tcnicos qualificados, que aumentam a produtividade e melhoram a qualidade do gasto pblico. Tal esforo reveste-se de importncia ainda maior quando se verifica a debilidade do quadro de servidores pblicos responsveis pela execuo das polticas pblicas nas reas-fim, frente s estruturas cada vez mais robustas e preparadas dos rgos centrais e de controle. O terceiro pilar consiste na destinao de cargos de direo e assessoramento superior a servidores pblicos do quadro efetivo, por meio de processo seletivo transparente, com base em critrios de mrito e observando as competncias dos candidatos, de modo a induzir a profissionalizao. A anlise detalhada dessa poltica de gesto da fora de trabalho do Poder Executivo federal o objetivo central deste captulo. Alm dos trs pilares anteriormente mencionados, discorre-se sobre outras medidas de racionalizao da gesto de pessoas, como a ampliao das possibilidades de contratao temporria no setor pblico e a substituio de mo de obra terceirizada em situao irregular por servidores pblicos concursados. Concomitantemente anlise desses eixos centrais, tambm so apresentadas algumas informaes necessrias para pr em perspectiva os lugares-comuns sobre a gesto da fora de trabalho no Poder Executivo federal, em especial um suposto crescimento explosivo da quantidade de servidores pblicos e a m qualificao desses profissionais. Ao final, elencam-se os desafios por superar para que a gesto de pessoas no setor pblico permita o melhor cumprimento do papel do Estado e a satisfao do cidado.
390
2 A EVOLUO DO QUANTITATIVO DE SERVIDORES PBLICOS
Pas de dimenses continentais, com uma das cinco maiores populaes do mundo, superior a 190 milhes de habitantes, natural que o Brasil conte com uma quantidade expressiva de servidores pblicos. Em agosto de 2009, havia 1.021.160 servidores pblicos ativos, civis e militares, no Poder Executivo federal.4 Quando contabilizados apenas os servidores pblicos civis em atividade, chega-se a 544.671. A trajetria de reduo desse quantitativo, iniciada em 1990, foi interrompida em 2003, como mostra o grfico 1. Contudo, no houve crescimento explosivo desde ento, visto que a quantidade de ativos em agosto de 2009 semelhante a agosto de 1997, e consideravelmente inferior aos 705.548 servidores pblicos civis na ativa existentes em outubro de 1988. Ou seja, cinco anos aps a interrupo da trajetria de queda, retornou-se ao patamar de 12 anos atrs.5
GRFICO 1
Evoluo do quantitativo de servidores civis ativos do Poder Executivo federal1 dezembro de 1995 a agosto de 2009
580.000 560.000 540.000 520.000 500.000 480.000 460.000 440.000 485.741 531.725 567.689 544.671
19 95
19 97
19 99
20 01
20 03
20 05
20 07
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MPOG no 161, set. 2009 (posio 31 de agosto), tabela 2.24. Elaborao: Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Seges/MPOG). Nota: 1 Quantidade de servidores civis ativos = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido (inclusive temporrios).
No grfico 1, percebe-se um perodo inicial de reduo na quantidade de servidores pblicos civis na ativa, relacionado ao ambiente econmico de crise e conteno fiscal do fim dos anos 1990, descentralizao prevista pela CF/88, com a
4. O nmero inclui a totalidade dos servidores pblicos federais na ativa, englobando a administrao direta e indireta, bem como o Banco Central do Brasil (Bacen), o Ministrio Pblico, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista que recebem recursos do Tesouro Nacional, constantes na tabela 2.2 do Boletim Estatstico de Pessoal do MPOG, no 161, de setembro de 2009, relativo posio em 31 de agosto de 2009. 5. Para mais informaes a esse respeito, consultar Viana, Falco e Costa (2008).
20 09
391
oferta de alguns tipos de servios pblicos sendo transferida da esfera federal para a estadual ou a municipal, corrida de aposentadorias decorrente dos temores quanto reforma da Previdncia no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, e opo poltica de no realizar concursos pblicos para determinadas carreiras. Aps esse perodo, houve alguns anos de relativa estabilidade, seguidos de uma recuperao em contexto de retomada do crescimento econmico, entre 2004 e 2009. No se constata um exagero no crescimento da quantidade de servidores pblicos em comparao com a evoluo da populao economicamente ativa (PEA). Desde o incio governo Lula, o crescimento da quantidade de servidores pblicos civis na ativa foi da ordem de 1,7% ao ano (a.a), mesmo patamar do crescimento anual da PEA no perodo. Os nmeros parecem ainda mais razoveis considerando-se que a populao continuou aumentando durante a trajetria de queda do quantitativo de servidores pblicos civis na ativa, iniciada no comeo dos anos 1990 e interrompida em 2003. Alm disso, nos ltimos 10 anos, o emprego pblico no Brasil cresceu na mesma proporo que a populao residente, e a participao federal no emprego pblico caiu trs pontos percentuais, de cerca de 18% para 15%. Na esfera estadual, ele caiu de cerca de 44% para 35% e, no mbito municipal, subiu de 38% para 50%, em especial devido aos servios de ensino fundamental e infantil e de sade. As comparaes internacionais tampouco corroboram o mito do inchao da mquina pblica brasileira. De acordo com estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), no ano 2000 o Brasil tinha 5,52 servidores no governo central por mil habitantes. Outros pases de estrutura federativa ou similar apresentavam nmeros superiores: na Alemanha, 6,10 servidores por mil habitantes; no Mxico, 8,46 servidores por mil habitantes; nos Estados Unidos, 9,82 servidores por mil habitantes. Embora no existam dados comparativos mais recentes, sabe-se que, no Brasil, esse nmero caiu para 5,33 em 2008 (GARCIA, 2008).
2.1 Avaliao setorial da evoluo da fora de trabalho
As autorizaes para realizao de concursos pblicos tm por objetivo expandir o quadro e fortalecer a atividade dos rgos pblicos, alm de recuperar a fora de trabalho perdida em razo de aposentadorias, evases e outras situaes, como a sada dos trabalhadores terceirizados em situao irregular, que devem ser substitudos por servidores concursados. Entre os anos de 2003 e 2007, a mdia anual de vagas autorizadas para concursos pblicos permaneceu no patamar de 20 mil a.a, variando entre um piso de 8.430 (2006) e um teto de 27.260 (2005).6
6. O critrio de totalizao das vagas por ano consiste em contabilizar aquelas autorizadas por ato legal e publicadas de 1o de janeiro a 31 de dezembro do ano em questo.
392
Em 2008, as autorizaes de vagas mudaram de patamar e alcanaram 41.904.7 Isso decorre especialmente da prioridade dada pelo governo federal educao, com o lanamento do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Foram abertas 28.897 vagas para o Ministrio da Educao (MEC), representando 69% do total autorizado.8 So cargos de professor e tcnico administrativo, que permitiro a abertura de novas instituies de educao profissional e universidades, alm de expandir instituies j existentes, por meio da abertura de novos campi e unidades. Cabe ressaltar que a relao entre vagas autorizadas e efetivo provimento, ou seja, efetivo ingresso no servio pblico, no direta. Entre janeiro de 2003 e agosto de 2009 foram autorizadas 160.995 vagas para todas as reas, mas s ingressaram por concurso, at agosto de 2009, 107.019 novos servidores pblicos civis.9
TABELA 1
Vagas autorizadas, ingresso e variao do quantitativo de servidores dezembro de 2002 a agosto de 2009
Vagas autorizadas Ingresso de servidores efetivos Quantitativo de servidores 2002 Quantitativo de servidores 2009 Variao absoluta 2002-2009 Variao percentual 2002-2009 160.995 107.019 485.741 544.671 58.930 12,13%
Fontes: P ortarias do MPOG de autorizao para concursos pblicos (servidores efetivos) e Boletim Estatstico de Pessoal SRH/ MPOG no 161, set. 2009 (posio 31 de agosto), tabelas 4.3 e 2.24. Elaborao: Seges/MPOG.
Adicionalmente, existe toda uma movimentao na fora de trabalho que envolve aposentadorias, vacncias, trmino de contratos, cesses e requisies. Os quantitativos globais de servidores pblicos demonstram esta movimentao. Mesmo com o ingresso de 201.302 servidores efetivos e temporrios durante o governo Lula, o quantitativo global de servidores pblicos civis na ativa alterou-se muito menos no perodo, passando de 485.741 a 544.671 entre janeiro de 2003 e agosto de 2009,10 o que representa uma variao de 58.930, ou aproximadamente 12%, muito prxima do aumento da PEA no mesmo perodo.
7. Foram 16.586 vagas para provimento em 2008 e 25.318 para 2009, a depender da disponibilidade oramentria. 8. Esse total incluiu 11.910 vagas para provimento em 2008 e 16.987 vagas para provimento em 2009, a depender da gesto oramentria no exerccio. 9. Foram 141.848 vagas para preenchimento por concurso pblico at o nal de 2008 e 16.846 para preenchimento em 2009, a depender de disponibilidade oramentria. 10. No caso dos temporrios, a despeito dos 94.283 ingressos no perodo de janeiro de 2003 a agosto de 2009, preciso lembrar que a durao dos contratos varia de seis meses a seis anos, j considerada a possibilidade de prorrogao prevista na Lei no 8.745/1993.
393
2.2 reas com evoluo mais expressiva no quadro de pessoal
O ajuste do quantitativo de servidores em reas estratgicas vem ocorrendo de forma criteriosa. As reas com mais vagas autorizadas para preenchimento por concurso pblico entre janeiro de 2003 e maio de 2009 so todas associadas a funes tpicas de Estado: educao, sade e previdncia social. As reas com maior aumento no nmero de servidores pblicos entre janeiro de 2003 e maio de 2009 so: educao, segurana pblica, defesa e representao judicial e extrajudicial da Unio, fazenda e administrao tributria.
GRFICO 2
Evoluo setorial da fora de trabalho servidores civis ativos, dezembro de 2002 a maio de 2009
200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
20.729 39.523 28.899 39.678 103.634 104.467 165.163 195.091
G U M da ini D str ef io es a
PR
EC
PS
PO
2002
o
2009
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MPOG n 158, jun. 2009 (posio 31 de maio), tabela 2.4. Elaborao: Seges/MPOG.
Sem dvida, o maior aumento ocorreu no setor de educao. Chegou-se ao fim de maio de 2009 com 29.226 servidores pblicos a mais do que em dezembro de 2002, um aumento de 17% que reflete a prioridade dada pelo governo federal ao setor, desde o lanamento do PDE. O nmero de vagas ofertadas pelos cursos de graduao das universidades federais mais do que dobrou durante esse perodo, ainda que o quantitativo de docentes e tcnicos-administrativos no tenha acompanhado esse crescimento, o que indica ganhos expressivos de produtividade. No setor da justia, especialmente na rea de segurana pblica, tambm houve uma forte expanso, de 7.640 servidores pblicos. So delegados, peritos, papiloscopistas, escrives e agentes da polcia federal. Tambm houve aumento expressivo no contingente de policiais rodovirios federais. Encontra-se em curso tambm o processo de implantao e profissionalizao da Defensoria Pblica da Unio (DPU).
394
Na rea de defesa e representao judicial e extrajudicial da Unio, aumentou-se o quadro de servidores pblicos em 7.223, especialmente nas carreiras de procurador federal e advogado da Unio. Esse reforo imprescindvel para garantir uma boa defesa judicial, de modo a fazer frente ao constante aumento das demandas contra a Unio, exigncia da populao de mais agilidade nos processos judiciais, expanso da Justia Federal e da Procuradoria-Geral da Repblica (PGR). No campo da fazenda e da administrao tributria, o quadro funcional ampliou-se em 6.472, com destaque para a Receita Federal. Aproximadamente quatro mil auditores-fiscais e tcnicos oriundos da Previdncia Social foram incorporados ao MF em 2007, quando da estruturao da Receita Federal do Brasil, conforme a Lei Federal no 11.457/2007. Alm de melhorar a arrecadao sem alterar a carga tributria, por meio do combate sonegao, o fortalecimento dos quadros da Receita ajuda a agilizar o despacho aduaneiro. Ainda na esfera fazendria, houve aumento da quantidade de procuradores da Fazenda Nacional. Na Presidncia da Repblica, o nmero de servidores pblicos expandiu-se em 4.388. A maior parte desse aumento refere-se estruturao e/ou fortalecimento dos seguintes rgos: Controladoria-Geral da Unio (CGU), responsvel pela transparncia e combate corrupo; Secretaria de Portos (SEP); Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM); Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR); Secretaria dos Direitos Humanos (SDH); Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) e Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), nesta includo o Ipea. A rea de planejamento, oramento e gesto terminou o perodo com 4.124 servidores pblicos a mais. Aqui, deve-se destacar a recomposio dos quadros funcionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O Ministrio do Planejamento tambm preencheu cargos em uma srie de carreiras com exerccio descentralizado, cujos servidores distribuem-se por diversos rgos da administrao direta e indireta. o caso dos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental e dos analistas de planejamento e oramento, bem como dos analistas e especialistas em infraestrutura, importantes na implementao do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). Mesmo com autorizaes para preenchimento de 15.494 vagas por meio de concurso pblico, a rea da sade encerrou o perodo com aumento bem mais tmido da quantidade de servidores em seus quadros, de 1.410, devido a aposentadorias, evases e demais excluses. Os ingressos destinaram-se a estruturar tanto a administrao direta quanto hospitais, ncleos regionais e institutos ligados sade.
395
No setor de minas e energia a expanso na quantidade de servidores, de 1.141, refletiu a estruturao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), bem como o reforo das reas ligadas implementao do PAC. No setorial previdncia e assistncia social, o quantitativo de servidores manteve-se no patamar de 39.520, apesar das autorizaes para selecionar por concurso 15.902 servidores no perodo. Isso se deve em parte a aposentadorias, evases e demais excluses, e em parte j mencionada migrao de efetivos para os quadros da Receita Federal do Brasil. Houve ingresso de efetivos na carreira do seguro social,11 bem como de peritos mdicos da Previdncia Social. Esses profissionais viabilizam a implantao de novas agncias do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o reforo das agncias j existentes. Como esperado, houve retrao lquida nos quantitativos de servidores dos ex-territrios,12 de 7.108. No caso do setor de defesa, houve retrao de 2.727, a despeito dos ingressos no Grupo Defesa Area e Controle do Trfego Areo (Dacta), por exemplo.
2.3 Evoluo do quadro de pessoal em carreiras estratgicas para o Estado
Cabe tambm mencionar o esforo de estruturao e consolidao das agncias reguladoras, que no dispunham de carreiras prprias antes de 2004 (Lei Federal no 10.874/2004). Nos cargos de especialista em regulao, analista administrativo, tcnico em regulao e tcnico administrativo, houve 4.521 ingressos no perodo de janeiro de 2003 a maio de 2009, distribudos entre todas as agncias reguladoras. Note-se que esses servidores pblicos agregam-se ao quantitativo total dos ministrios supervisores de cada uma das agncias. Outra carreira importante com ingressos significativos no perodo a de previdncia, sade e trabalho (Lei Federal no 11.355/2006), cujos cargos podem ser distribudos a qualquer um desses ministrios. Nessa nova carreira, ingressaram 5.363 novos servidores pblicos. Para completar, houve 1.742 ingressos nas carreiras do ciclo de gesto das polticas pblicas federais, incluindo analistas de finanas e controle, especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, analistas de planejamento e oramento, analistas de comrcio exterior e tcnicos do Ipea. Esses servidores pblicos fortalecem a capacidade de planejamento e oramentao, bem como os procedimentos de tomada de deciso e os mecanismos de gesto com foco em resultados.
11. Criada pela Lei no 10.855/2004. 12. Trata-se de quadro residual, tendo em vista a extino dos territrios.
396
2.4 Construindo uma agenda estratgica de concursos pblicos
A despeito dos avanos na recomposio da fora de trabalho, ainda h uma agenda estratgica de concursos pblicos por implementar. No que diz respeito ao fortalecimento e expanso da capacidade das organizaes, segue a poltica de contrataes na rea de educao, para preencher vagas nas Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e nos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs), alm do reforo na rea da sade. Outra prioridade so as contrataes de peritos mdicos para o INSS, para ampliar a capilaridade da rede de agncias de atendimento ao cidado. Tambm permanece o fortalecimento das reas de s egurana pblica, administrao tributria e cincia e tecnologia, bem como das agncias reguladoras e do setor de defesa. Adicionalmente, alguns concursos pblicos sero necessrios em vista da aposentadoria iminente de parcela significativa dos servidores pblicos de determinadas organizaes do Estado,13 o que ameaa a preservao de sua memria tcnica. Aproximadamente 40% dos servidores pblicos civis em atividade no Poder Executivo federal tm mais de 50 anos de idade. Boa parte da fora de trabalho do Bacen ingressou na instituio nos anos 1970, o que significa que haver muitas aposentadorias nos prximos anos. A boa gesto de pessoas nessa instituio requer muito mais do que uma mera reposio desses quadros. Considerando o carter eminentemente tcnico do trabalho na autoridade monetria, os novos servidores pblicos tero de passar por um longo processo de aprendizado, durante o qual ser crucial a sua interao com os funcionrios mais antigos, que guardam consigo a memria institucional. Situao semelhante ocorre em outras organizaes, com destaque para os institutos de pesquisa, que sero a nova prioridade em termos de realizao de concursos pblicos, em razo da quantidade expressiva de aposentadorias previstas para o futuro prximo.
2.5 Evoluo da qualicao dos servidores pblicos
A poltica de pessoal adotada desde janeiro de 2003 fez avanar em 25,8% o nmero de servidores pblicos civis com curso superior em exerccio no Poder Executivo federal. Em maio de 2009, eles somavam 244 mil profissionais. Tendo em vista que os dados consolidados sobre qualificao disponveis so aqueles informados pelos servidores quando de seu ingresso no servio pblico, a situao na realidade tende a ser ainda melhor, pois muitos servidores pblicos continuam estudando e se qualificando aps o ingresso no cargo.
13. Para ns deste trabalho, as organizaes de Estado so entendidas como: os rgos da administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios; e as entidades de direito pblico da administrao indireta, que compreende as autarquias e fundaes pblicas vinculadas aos ministrios cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade.
397
Uma parcela significativa desses trabalhadores qualificados foi direcionada administrao indireta, de maneira geral mais relacionada aos servios pblicos oferecidos ao cidado.
GRFICO 3
Evoluo setorial de cargos efetivos de nvel superior dezembro de 2002 a maio de 2009
120.000 100.000
88.151 112.144
80.000 60.000 40.000 20.000 0 MEC PR MF MJ MMA 2002 MDA 2009 MME MC Mapa MP MDIC
Fonte: Data Warehouse Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape). Acesso em: 31 de agosto de 2009.
A rea de educao teve o aumento mais expressivo, em decorrncia da poltica de expanso e aprimoramento das universidades. Em outros setores, essa expanso reflete a deciso poltica de no realizar concursos pblicos para as reas de apoio, associada a uma nfase no preenchimento de cargos nas carreiras estratgicas associadas s funes tpicas de Estado, que geralmente requer curso superior. Nas reas de minas e energia, transportes, comunicaes e cultura, a maior quantidade de servidores com curso superior reflete as admisses feitas nas agncias reguladoras.
398
GRFICO 4
300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
An alf abe
Escolaridade dos servidores pblicos federais janeiro de 2003 a maio de 2009
244.014
193.980 163.627 130.845
36.921 21.666 21.045 18.757

tos ab Alf zad
o
eti
os
1 g
in rau
com
ple
to
ra o 1 g
rau o 2 g cnico t ou
Sup
eri
or -gr adu
o2
Ps
Me
stra
do Do uto
rad
o3 N oc
las
sifi
cad
2003
2009
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MPOG no 158, jun. 2009 (posio 31 de maio), tabela 2.10. Notas: 1 Alfabetizados que no frequentaram cursos regulares. 2 Inclui tambm aperfeioamento e especializao. 3 Inclui tambm livre docncia, PhD e ps-doutorado. Obs.: Dados fornecidos pelos servidores quando de seu ingresso no servio pblico.
A forte expanso do quadro funcional na rea de educao tambm se refletiu no aumento de 75,4% no nmero de servidores pblicos civis do Poder Executivo federal com instruo equivalente ou superior a doutorado, levando o nmero de profissionais com esse tipo de titulao a 36,9 mil. Em nmeros absolutos, o aumento na quantidade desses servidores pblicos foi de 15,9 mil, entre os quais aproximadamente 10 mil passaram a compor o corpo docente das universidades federais, resultado do empenho do governo federal em melhorar a qualidade do ensino e quantidade de vagas nessas instituies, cuja oferta anual na graduao saltou de 113 mil em 2003 para 227 mil em 2009. Os demais servidores com doutorado esto distribudos pela administrao pblica federal. No caso dos mestres, o crescimento entre janeiro de 2003 e maio de 2009 foi de 15,5%, totalizando 21,7 mil servidores pblicos. Um dos resultados dessa poltica de recomposio dos quadros funcionais que o nmero de servidores pblicos com apenas o ensino fundamental14 completo caiu 14%, para 34,2 mil profissionais. J o quantitativo de servidores pblicos com ensino fundamental incompleto recuou 21% no perodo, para 24,2 mil pessoas. O nmero de servidores pblicos alfabetizados sem cursos regulares caiu 29%, para 5,5 mil, e o de analfabetos retrocedeu 71%, para apenas 131 pessoas.
14. poca dos estudos desses servidores, a denominao era primeiro grau, que correspondia a oito anos de ensino. O atual ensino fundamental completado em nove anos.
399
Por outro lado, houve um aumento de 25% na quantidade de servidores pblicos de nvel mdio, totalizando 163,6 mil pessoas ao fim do perodo, principalmente por causa da substituio de trabalhadores terceirizados em situao irregular prevista em termo de conciliao judicial, a ser detalhada a seguir.
3 NOVAS CARREIRAS E PROFISSIONALIZAO NO SERVIO PBLICO
Est em curso um processo inovador de fortalecimento institucional das reas em situao de menor profissionalizao da fora de trabalho na administrao pblica federal. O objetivo prover essas reas de quadros tcnicos qualificados, aumentando a produtividade e melhorando a qualidade do gasto pblico. J foram criadas a carreira de analista de infraestrutura e os cargos isolados de especialista em infraestrutura (Lei Federal no 11.539/2007); a carreira de desenvolvimento de polticas sociais (Lei Federal no 12.094/2009); e a carreira de analista em tecnologia da informao (Lei Federal no 11.357/2006). Est em tramitao no Congresso Nacional a criao da carreira de analista executivo.15 Tal esforo reveste-se de importncia ainda maior quando se leva em conta a crescente profissionalizao e a forte insero na mquina pblica das carreiras da rea de controle, o que vinha deixando executores com baixa qualificao em situao cada vez mais vulnervel. No caso da infraestrutura, o objetivo prover profissionais altamente qualificados em uma rea prioritria para o desenvolvimento, por tratar de gargalos estruturais do crescimento econmico. Em 2008, foi autorizada a contratao de 84 especialistas em infraestrutura e 516 analistas de infraestrutura. Os servidores pblicos recrutados foram alocados em rgos que desempenham atividades relacionadas ao PAC. Tambm inegvel a carncia de quadros especializados na rea social. Da a criao da carreira de desenvolvimento de polticas sociais, com foco nas atividades de assistncia tcnica, monitoramento e avaliao de programas e projetos na rea social. Para fortalecer as reas-meio do governo central, aprimorando as atividades administrativas e logsticas de nvel superior, foi enviado projeto para a criao da carreira de analista executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados. Os servidores pblicos que ingressem na nova carreira tero atividades relacionadas aos processos e rotinas da administrao pblica, em especial nos sistemas de servios auxiliares e demais reas de suporte administrativo, de administrao de pessoal, de desenvolvimento de recursos humanos, de compras, de alienaes, de contrataes de obras e servios e de documentao e arquivo.
15. Projeto de Lei no 3.952/2008.
400
4 EVOLUO DE CARGOS E FUNES COMISSIONADAS E PROFISSIONALIZAO DE SEU EXERCCIO
Contrariamente ao senso comum, o sucesso na implementao de vrias polticas pblicas nos ltimos anos ocorreu sem presses significativas sobre o quantitativo de cargos e funes comissionadas, que teve crescimento discreto, de 19.887 em 2002 para 21.715 em 2008, um aumento de apenas 9% em um perodo de seis anos, inferior ao aumento no nmero de servidores pblicos civis na ativa. O estabelecimento de uma agenda que articule os grandes processos da administrao pblica, integrando planejamento, oramento e gesto, sempre com foco em resultados, deve ser aliado profissionalizao dos cargos comissionados. A filiao poltica nos nveis de direo e assessoramentoestratgicos, responsveis pela conduo do governo em consonncia com o programa referendado pela eleio, faz parte do jogo democrtico. Porm, os cargos de direo intermediria, de carter operacional ou ttico-operacional, devem ser profissionalizados. O grande desafio garantir, por um lado, o legtimo comando poltico do governo aos eleitos e, por outro, o preparo necessrio para a gesto pblica, com uma estabilidade que assegure a continuidade do funcionamento da mquina pblica. O governo federal vem buscando reduzir a quantidade de cargos de livre provimento em prol desses ocupados por servidores pblicos de carreira, com base em critrios de mrito e competncia, no intuito de aumentar a capacidade tcnica do Estado. Esse processo foi iniciado com a edio do Decreto no 5.497/2005, que definiu percentuais mnimos dos cargos em comisso do grupo DAS que tm de ser ocupados por servidores pblicos efetivos. Atualmente, cerca de 70% dos cargos comissionados so ocupados por servidores pblicos vinculados ao poder pblico. Mesmo nos cargos mais elevados, o percentual de funcionrios de carreira expressivo, atingindo 60% ou mais dos cargos DAS 4, 5 e 6. Ainda no campo da profissionalizao do servio pblico, o governo federal enviou ao Congresso Nacional um projeto que cria as funes comissionadas do Poder Executivo (FCPE),16 atualmente em tramitao na Cmara dos Deputados. As FCPE destinam-se s atividades de direo, chefia e assessoramento nos rgos e entidades do Poder Executivo federal, e sero preenchidas mediante utilizao de critrios de mrito, observadas as competncias dos candidatos, exigindo capacitao como um dos requisitos para sua ocupao. O MPOG trabalha na regulamentao que vai especificar esses requisitos e a forma de acesso aos novos cargos.
16. Projeto de Lei no 3.429/2008.
401
O governo federal j implementou funes similares no INSS, com excelentes resultados. As novas funes foram, inclusive, um dos fatores responsveis pela recente melhora no atendimento prestado pela autarquia. Essa experincia promissora inspirou no s a proposta de criao das FCPE, mas tambm de funes comissionadas especficas para o DNPM, o Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) e o Fundo Nacional para Desenvolvimento da Educao (FNDE).17
5 AES DE RACIONALIZAO E AJUSTE NA GESTO DE PESSOAS NO SERVIO PBLICO 5.1 Mudanas na regulamentao das contrataes temporrias
O setor privado recorre a contrataes temporrias para lidar com picos de demanda sem perder oportunidades de negcios nem superdimensionar permanentemente a sua fora de trabalho. J no setor pblico, h restries. A Constituio Federal de 1988 criou as condies legais para que a administrao pblica federal possa lidar com situaes de necessidade excepcional de incorporao de mo de obra, de modo a assegurar o seu funcionamento, sem prejuzo para a continuidade das atividades e dos servios prestados. Para efetuar as contrataes temporrias, promove-se processo seletivo simplificado e no concurso pblico.Os selecionados celebram com a administrao contratos por prazo determinado, no ocupando um cargo pblico. Os contratos definem as atividades a serem desempenhadas pelo contratado e estabelecem seus direitos e obrigaes. A Lei Federal no 8.745/1993 enumerou situaes bastante especficas e regras rgidas para as contrataes temporrias de excepcional interesse pblico, no intuito de evitar o seu uso indevido, alm de estabelecer a durao mxima dos contratos. Mas algumas lacunas causavam srias dificuldades para a gesto da fora de trabalho. As alteraes feitas na lei, especialmente em 2008, ajudaram a buscar uma composio adequada da fora de trabalho no setor pblico, no sentido de permitir o ajuste dos quantitativos s necessidades sazonais, levando em conta o perfil profissional que cada atividade demanda. Trata-se de um instrumento transparente e racional de gesto, na legalidade e no interesse pblico. Antes da ltima modificao (Lei Federal no 11.784/2008), j se permitia a contratao de profissionais para atuar provisoriamente nos recenseamentos realizados pelo IBGE, por exemplo. Agora, autoriza a contratao de temporrios em situaes anlogas, quando so conferidas novas atribuies s organizaes, em processos de transio ou de implementao de novas organizaes. Tambm esto liberadas as contrataes temporrias quando h um aumento transitrio no
17. Projetos de Lei no 3.944/2008 e no 5.915/2009, respectivamente.
402
volume de trabalho, para elevar os padres do servio prestado populao. Em todos esses casos, muitas vezes se recorria contratao de mo de obra terceirizada. Modificada, a lei ajuda a evitar a conformao de efetivos dimensionados para um volume apenas temporariamente maior de trabalho e permite resolver passivos decorrentes do acmulo de demandas no atendidas e de projetos no analisados. A contratao de temporrios tambm tende a reduzir custos de transao em relao ao uso da mo de obra terceirizada, devido eliminao de intermedirios. Note-se que as contrataes temporrias exigem que a administrao pblica observe, durante o processo de seleo, princpios de transparncia, publicidade e impessoalidade, nem sempre adotados na contratao dos empregados pelas empresas prestadoras de servios terceirizados. Cumpre lembrar que o objetivo das contrataes temporrias no o de contornar a necessidade de concurso pblico, at porque elas requerem a realizao de processo seletivo amplamente divulgado, mas possibilitar que a administrao lide com situaes transitrias de necessidade de aumento da fora de trabalho. As contrataes temporrias, que tm remunerao e prazo previamente fixados, tambm esto condicionadas autorizao do MPOG,18 observadas a adequao Lei Oramentria Anual, ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Oramentrias, com o exige a Lei de Responsabilidade Fiscal. Em 2008, autorizou-se a contratao de 5.207 temporrios no Poder Executivo federal, nmero que aumentou para 7.226 em 2009.
5.2 Substituio dos terceirizados irregulares
A despeito das restries relativas ao preenchimento de cargos pblicos nos anos 1990 e no incio dos anos 2000, com a conteno de concursos pblicos, manteve-se a necessidade de atender demanda por servios pblicos. Sendo assim, cada organizao do Estado procurou suas solues para recompor a fora de trabalho. Uma delas foi o uso de mo de obra terceirizada em situaes no previstas na legislao. Uma fora de trabalho que vicejou na clandestinidade, escondida nas rubricas oramentrias de custeio. O pessoal terceirizado s deve trabalhar em atividades de apoio administrao, como vigilncia, conservao ou suporte de informtica. Para acabar com o recurso terceirizao em situaes vedadas por lei, a Unio celebrou com o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), em novembro de 2007, um termo de conciliao judicial. O termo prev que a substituio dos terceirizados em situao irregular por servidores pblicos concursados na administrao direta acontea at o final de 2010. Em outubro de 2009, o MPOG j havia autorizado
18. Cada rgo responsvel pela seleo de seus prossionais e por sua alocao.
403
concursos pblicos para substituir o equivalente a 70,2% do total de 13.040 terceirizados existentes no Poder Executivo federal.19
6 DESAFIOS PARA A GESTO DE PESSOAS NO SERVIO PBLICO 6.1 Dimensionamento da fora de trabalho
Para que as organizaes da administrao pblica alcancem os resultados esperados em funo de sua misso institucional, o dimensionamento da fora de trabalho deve considerar, entre outros fatores, as competncias, os processos, o modelo de gesto, a estrutura e as aes sob sua responsabilidade. A determinao da fora de trabalho necessria construo das capacidades que se pretende instalar na organizao deve considerar, ainda, duas dimenses: a quantitativa, referente definio do tamanho da fora de trabalho, e a qualitativa, concernente aos perfis profissionais necessrios. Estudos esto sendo desenvolvidos para a definio de parmetros que orientem o dimensionamento da fora de trabalho necessria s organizaes pblicas. Um dimensionamento bem feito, alm de propiciar a capacidade que a instituio precisa para produzir os resultados esperados, garante a otimizao do uso dos recursos pblicos, evitando admisses e alocaes indevidas. Contudo, o trabalho nessa rea ainda incipiente, e permanece o desafio de buscar os instrumentos mais apropriados aferio das reais necessidades de fora de trabalho, tanto na perspectiva mais global do setor pblico quanto das organizaes individualmente consideradas. Adicionalmente, preciso debater o papel a ser desempenhado pelos rgos de planejamento e gesto e pelas reas-fim, ao longo desse processo. Os rgos centrais devem ter uma participao ativa no dimensionamento de fora de trabalho em todo o Poder Executivo federal? Ou devem limitar-se fixao do quantitativo de cargos e do teto oramentrio, aportando apenas os instrumentos e a assistncia tcnica necessrias para que as prprias organizaes possam fazer o seu dimensionamento? As deficincias no planejamento da fora de trabalho fazem que algumas organizaes permaneam sem concursos pblicos por muito tempo. Represadas, as vagas so liberadas em grande quantidade aps um longo perodo, gerando dificuldades de insero aos novos ingressantes, de transferncia de conhecimento entre servidores antigos e novos e de manuteno de um contingente equilibrado de fora de trabalho ao longo do tempo.
19. As quantidades de terceirizados em situao irregular foram informadas pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica como em situao irregular na administrao direta. A meta xada no termo de conciliao era de substituir 60% dos terceirizados irregulares at 31 de dezembro de 2009. A realizao dos concursos e o provimento dos cargos so de responsabilidade dos ministrios que precisam fazer as substituies.
404
importante propiciar uma maior estabilidade no processo de recomposio da fora de trabalho, a partir de um planejamento consistente das necessidades futuras, permanentes e temporrias, que leve em considerao o papel a ser desempenhado pela organizao, as inovaes tecnolgicas disponveis e incorporadas, a modernizao dos processos organizacionais etc.
6.2 Sistema de mrito
A implementao de um sistema meritocrtico apontada em todos os fruns como um dos grandes desafios a serem enfrentados pela administrao pblica no curto prazo. A construo de um sistema meritocrtico deve buscar recompensar os integrantes da organizao com incentivos adequados, motivando-os a continuar contribuindo com a organizao e produzindo bons resultados.20 De um modo geral, a estrutura de incentivos na administrao pblica perversa. Vale muitas vezes a mxima quem no faz, no erra, e quem no erra, no pode ser responsabilizado. Quem empreende e trabalha muito pode acabar duplamente penalizado. Por um lado, recebe cada vez mais trabalho. Por outro, enredado no cipoal normativo, em boa parte das vezes chamado a prestar esclarecimentos e responder perante os rgos de controle, algo oneroso e desgastante. O ambiente vigente desestimula o empreendedorismo e a inovao. A maior parte das pessoas espera reconhecimento por aquilo que faz de produtivo e significativo para a organizao. Servidores reconhecidos, em contrapartida aos seus mritos, tendem a ter maior autoestima, disposio para enfrentar novos desafios e para contribuir com novas ideias, melhorando os resultados. O sistema de mrito deve estabelecer uma dinmica mrito-reconhecimento-recompensa, de forma a constituir um ciclo virtuoso e aumentar a motivao. Os conceitos de recompensa e de motivao para melhor desempenho no trabalho caminham de mos dadas. O ato de motivar consiste em incentivar as pessoas e equipes a trabalhar da melhor maneira possvel, mediante a construo de um ambiente favorvel ao desempenho de suas competncias. importante ressaltar que os incentivos no se limitam a benefcios e recompensas de carter financeiro. Eles tambm podem ser traduzidos em reconhecimento na forma de elogios, prmios, autonomia, oportunidades de crescimento, entre outros de aspecto simblico. Devem ser definidos critrios formais, transparentes e justos em um processo de reconhecimento e recompensa, estabelecendo-se um mtodo para avaliar o desempenho individual, das equipes e da organizao. Um sistema equivocadamente
20. Sobre o assunto, ver o relatrio setorial do World Bank (2005), captulos 2 e 6; OCDE (2008), especialmente o captulo 4; e a minuta do relatrio da OCDE (2009).
405
focado na dimenso individual pode comprometer as equipes de trabalho, introduzindo um incentivo perverso com prejuzo potencial para o desempenho das equipes e para o resultado global. Faz-se necessrio, ainda, alinhar o sistema de mrito com os valores tradicionais que se pretende reforar e com os valores novos que se deseja introduzir e consolidar. Os valores presentes na cultura do servio pblico e que guiam o comportamento dos servidores so uma condio importante da governana. Valores bem definidos, que se transformam em prticas governamentais consistentes, so essenciais para a sustentabilidade dos resultados e para a manuteno da confiana no governo. Eles refletem aquilo que o servio pblico est tentando alcanar, ajudam a desenhar objetivos coletivos e individuais e mantm a cultura coletiva, o ethos pblico. O grande desafio, na verdade, sair do discurso para a prtica. A implementao de uma sistemtica de avaliao de desempenho como ferramenta para a medio dos resultados dos servidores e das organizaes no uma atividade trivial. Inicialmente, h uma grande barreira cultural a ser vencida. Embora quase todos concordem, em tese, que o desempenho deva ser o principal, se no o nico critrio de avaliao dos servidores, existe uma enorme desconfiana em relao aos sistemas de avaliao de desempenho no servio pblico. Poucos acreditam na justia dos resultados produzidos. H crticas com relao ao desenho, ao processo, forma como so feitas as avaliaes e aos avaliadores. Este debate fica mais difcil quando so usados instrumentos padronizados de avaliao, que embutem um conceito de desempenho no alinhado organizao. Vigora uma percepo ambgua de que a antiguidade como critrio de ascenso vertical um mal necessrio, na medida em que corrigiria as injustias da avaliao de desempenho. Porm, ao mesmo tempo, a antiguidade vista como um incentivo acomodao, uma vez que, trabalhando ou no, o servidor promovido. Por fim, verifica-se que os chefes no gostam de avaliar, j que isso sempre gera insatisfao entre os servidores. Assim, para evitar tenses, eles tendem a avaliar a todos positivamente. O sistema de mrito proporciona oportunidades de crescimento e condies de efetiva participao aos membros da organizao, tendo em vista os objetivos organizacionais e individuais. Conseguir esse equilbrio no uma tarefa fcil. Alm disso, as opinies costumam divergir quanto ao mtodo ideal de avaliao para as organizaes pblicas. Parece razovel definir e customizar instrumentos de avaliao de desempenho que considerem as peculiaridades de cada tipo de organizao. Finalmente, a definio dos balizadores a serem considerados nos sistemas de mrito tambm objeto de controvrsias. Parte significativa dos sistemas implementados d nfase exagerada ao mrito acadmico em detrimento do desempenho em servio.
406
Se de fato se quer caminhar para uma realidade de gesto para resultados na administrao pblica federal, necessrio construir caminhos e conquistar credibilidade para implementar um sistema meritocrtico transparente, com critrios claros, que seja visto como justo, que viabilize um processo de reconhecimento e recompensa com base no desempenho profissional e que traga motivao.
6.3 Recrutamento e seleo
Para propiciar as respostas demandadas pela sociedade, as organizaes pblicas precisam contar com profissionais que, alm de conhecimentos tcnicos especficos, possuam competncias para atuar em um ambiente cada vez mais dinmico e imprevisvel, sejam capazes de lidar com riscos e incertezas, tenham capacidade de negociao e de articulao dos interesses de diversos segmentos sociais, e que comunguem com os valores da organizao. Nesse contexto, o processo de recrutamento e seleo de novos servidores assume uma funo estratgica nas organizaes pblicas. Entre os gestores pblicos, existe uma sensao generalizada de que os concursos, apesar de ser uma forma justa de seleo, no esto sendo eficazes na seleo de profissionais com os perfis necessrios. A despeito da complexidade e das restries impostas pelo marco legal nessa rea, existe algum espao para aprimorar os concursos pblicos sem alterar as normas vigentes, que no vem sendo adequadamente aproveitado. A primeira questo que se apresenta a necessidade de definir claramente o perfil desejado pela organizao quando do concurso pblico. importante identificar e qualificar previamente as necessidades, definindo as competncias requeridas. preciso ter um projeto para cada novo servidor contratado, e no uma definio vaga de quantitativo e cargo. Esse desafio torna-se mais importante na medida em que se ampliam as atribuies dos cargos, fazendo com que a descrio das funes deixe de ser uma referncia suficiente do que se espera de cada servidor. Deve haver um gerenciamento do perfil da fora de trabalho ao longo do tempo, de forma a possibilitar os ajustes necessrios na composio da fora de trabalho. importante fugir das avaliaes estritas de conhecimento e buscar novos instrumentos para aferir o perfil dos candidatos, valorizando o raciocnio e a capacidade de interpretar, posicionar-se e resolver problemas. essencial comear a pavimentar o caminho para avaliar competncias e verificar em cada caso qual a melhor alternativa para no desprezar a experincia profissional pregressa dos candidatos. A gesto dos processos seletivos outro aspecto que requer mais ateno. preciso investir mais na definio do formato do concurso, da composio e dos tipos das provas, do peso de cada disciplina e etapa, de como propor as questes para os candidatos, e de mecanismos de orientao, acompanhamento e avaliao
407
dos concursos pblicos, entre outros aspectos. A qualidade do edital vital para o resultado do processo como um todo.
6.4 Desenvolvimento prossional
O processo de desenvolvimento profissional mantm os profissionais alinhados misso do cargo ou da carreira, e visa possibilitar a construo das competncias necessrias para um desempenho adequado no ambiente cada vez mais dinmico e complexo da gesto das polticas pblicas.21 Ele principia na formao inicial para ingresso na carreira e segue com a oferta de cursos de aperfeioamento, realizando-se no prprio exerccio profissional e requerendo estratgias diversificadas que promovam a motivao e a identificao permanente do servidor com a razo de ser de seu trabalho. O processo de desenvolvimento profissional deve ser entendido e tratado de forma global, com a articulao e integrao entre o curso de formao, os cursos de aperfeioamento, os cursos complementares, as atividades de desenvolvimento em servio e outras aes que busquem a construo das competncias necessrias ao exerccio do papel atribudo ao servidor, nas diversas etapas de sua carreira.22 Se na fase de seleo e recrutamento as questes legais podem dificultar a gesto de pessoas por competncias, no desenvolvimento profissional esse instrumento essencial no conhece obstculos. A administrao pblica deve ter clareza sobre o que espera de seus quadros em geral e de cada carreira em particular, para que seja possvel definir o papel esperado de seus integrantes e identificar as competncias a construir no processo de desenvolvimento profissional desses servidores. A competncia aqui entendida no apenas como o conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias para exercer determinada atividade, mas tambm como o desempenho expresso pelo servidor em determinado contexto, em termos de realizaes decorrentes de sua mobilizao e aplicao no trabalho. Dessa forma, as competncias podem ser vistas como combinaes sinrgicas de conhecimentos, habilidades e atitudes expressas pelo desempenho profissional em determinado contexto organizacional, agregando valor s pessoas e s organizaes. Ao longo do desenvolvimento profissional importante explorar diferentes estratgias e metodologias de ensino, conectando a teoria e a prtica. O prprio processo de desenvolvimento tem de ser inovador e desafiador, expondo constantemente o servidor a novas realidades. Os profissionais devem ser preparados
21. Ver World Bank (2005), especialmente captulo 6. 22. Ver OCDE (2009).
408
no apenas para operar os processos existentes, mas tambm para question-los criticamente, quando for o caso. importante, ainda, implementar mecanismos para fornecer orientao e suporte aos novos servidores pblicos em sua insero na atividade profissional, na carreira e na administrao pblica, proporcionando o intercmbio de conhecimentos e experincias com os servidores mais experientes e fortalecendo a sua rede. Uma das alternativas pode ser a adoo do regime de tutoria, mediante a designao de servidores experientes e com trajetrias profissionais consistentes para acompanhar e orientar os servidores pblicos em incio de carreira.
6.5 Prossionalizao dos cargos de direo e assessoramento superior
Nos ltimos anos, o governo federal iniciou um processo de profissionalizao dos cargos diretivos, mas h muito que aprimorar. Profissionalizar cargos no significa meramente preench-los com servidores efetivos, mas definir os requisitos e a forma de preenchimento para cada cargo.23 Os cargos de natureza essencialmente tcnica e alguns cargos de natureza estratgica devem ser preenchidos, mediante processo formalmente institudo, por profissionais de reconhecida competncia que atendam a um conjunto de requisitos previamente estabelecidos. Uma parcela desses cargos pode ser ocupada por servidores efetivos, e outra por profissionais do mercado. A definio de quantos e quais cargos devem se enquadrar em cada categoria pressupe o estabelecimento de um acordo poltico, bem como um estudo sobre esses postos de trabalho, de forma a caracteriz-los e qualific-los. No conveniente que todos os cargos dessa natureza sejam ocupados apenas por servidores efetivos. A presena de profissionais do mercado impede a cristalizao de grupos no comando de determinadas reas, previne o risco de o governo ficar refm das corporaes e possibilita a absoro de novas ideias e percepes, oxigenando a administrao pblica. Os cargos de carter poltico podem e devem continuar a ser preenchidos com base em critrios polticos. legtimo e necessrio que os governos eleitos possam se utilizar deles para constituir suas equipes. O desafio aqui definir quantos e quais devem ser esses cargos, estabelecendo os requisitos de ocupao, que podem ser menos rigorosos, mas no prescindem de patamares mnimos de qualificao. Considerando que a liderana exercida pela alta administrao o motor de uma organizao, no sentido de que o elemento promotor da gesto e responsvel pela orientao, estmulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados institucionais, fica clara a importncia de avanar na questo da profissionalizao dos cargos de direo na administrao pblica brasileira.
23. Ver World Bank (2005), especialmente captulo 6.
409
preciso melhorar tambm a capacidade de identificao e profissionalizao de servidores pblicos com potencial para se tornarem executivos, gerentes de meios e assessores de alto nvel, preparando-os para tanto. Isso pressupe profissionais generalistas, com comportamento tico, elevada qualificao e que tenham por caractersticas principais: a capacidade de resolver problemas, de fazer acontecer e de aprender rapidamente; multifuncionalidade, viso estratgica, global e integrada; e capacidade de negociar, articular e atuar em rede. A carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental atende a esses requisitos e vem preenchendo esse espao no governo. O desafio garantir o alinhamento da gesto dessa carreira, especialmente dos processos de recrutamento e seleo, desenvolvimento profissional, alocao e mobilidade.
6.6 Remanejamento de fora de trabalho
A falta de agilidade e flexibilidade na alocao e movimentao de servidores percebida como um aspecto que dificulta substancialmente uma melhor organizao e funcionamento da administrao pblica. Muitos entendem que o sistema atual engessado e torna muito difcil a movimentao e a demisso de pessoas. Atualmente no se consegue, com facilidade, reunir e alocar grupos de servidores qualificados para desempenhar tarefas estratgicas circunstanciais, para apoiar a execuo de fases importantes de projetos estratgicos ou para tratar de questes emergenciais. A dinmica da realidade exige rapidez no posicionamento e nas respostas, requerendo flexibilidade e agilidade na organizao e estruturao de equipes, na construo da capacidade de atuar. Nesse contexto importante refletir, em uma tica estratgica, global e integrada, sobre a poltica de carreiras para a administrao pblica federal. Como garantir condies adequadas para uma melhor distribuio, insero e utilizao dos profissionais de acordo com suas competncias, ao mesmo tempo propiciando a capacidade de ao necessria s organizaes? Deve-se continuar fragmentando as carreiras por rgo ou partir para carreiras horizontais ou transversais?24
A tradicional desconfiana brasileira nas pessoas e nas instituies est refletida no profundo desequilbrio existente entre as estruturas de controle e de execuo presentes na administrao pblica do pas. Esse desequilbrio, somado estrutura perversa de incentivos vigente, leva cultura da averso ao risco. Os principais processos da administrao pblica, em especial a gesto
24. Carreira horizontal aquela que possibilita a atuao em diversas organizaes, porm sempre na rea ou setor correspondente s competncias da carreira, como o caso na carreira de analista de planejamento e oramento. J uma carreira transversal possibilita a atuao em diversos rgos, em princpio em qualquer rea ou setor, como o caso na carreira de especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
410
oramentria e financeira, foram moldados com base na desconfiana e em um contexto de crise fiscal, de necessidade de gerao de supervit primrio, tendo por objetivo maior evitar que o Estado gastasse. O Brasil um pas em construo e o cenrio atual de crescimento. O Estado precisa ter capacidade de propiciar as respostas que a sociedade demanda. Por isso mesmo, a participao social tornou-se um mecanismo fundamental na definio de prioridades, na tomada de decises e no acompanhamento do andamento das aes governamentais. preciso gastar bem, com qualidade, e produzir os resultados pactuados. Faz-se necessrio construir alternativas para conjugar essa nova governana pblica, em ambiente democrtico, com uma gesto orientada para resultados, fazendo uso de novas ferramentas gerenciais, com a profissionalizao da administrao pblica. Vale lembrar que, na administrao pblica brasileira, convivem realidades distintas, das eras patrimonialista, burocrtica, gerencial e ps-gerencial. Esse fenmeno no externo rea de gesto da fora de trabalho, o que dificulta o empreendimento de uma agenda nica de aperfeioamento da gesto. A despeito da disparidade entre as realidades e das dificuldades que se impem, logrou-se avanar muito. A poltica de gesto da fora de trabalho adotada nos ltimos anos est possibilitando, em grande medida, recompor a capacidade de execuo do Estado. No houve uma exploso do quantitativo de servidores pblicos civis na ativa no Poder Executivo federal, porm novas autorizaes de ingresso devem ser feitas de forma criteriosa. O governo federal vem buscando conferir maior racionalidade gesto de pessoas no servio pblico, atentando para as necessidades mais prementes das reas que implementam os programas estratgicos ou prioritrios para o pas, buscando profissionalizar cada vez mais a gesto pblica. Com pessoal mais qualificado, realizao de concursos pblicos em reas estratgicas e maior profissionalizao, a capacidade do Estado est sendo recuperada no que se refere quantidade e qualidade da fora de trabalho. Para que se possa dizer que o Estado conta com as pessoas certas, nos lugares certos, fazendo a coisa certa e contribuindo para o alcance dos resultados desejados, ser preciso enfrentar os desafios comentados, o que requer grandes esforos em termos de vontade poltica e mudana de mentalidades.
411
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Secretaria de Recursos Humanos (SRH). Boletim Estatstico de Pessoal no 161. Braslia, set. 2009. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal. Disponvel em: <http:// www.siorg.redegoverno.gov.br/>. Acesso em: 14 set. 2009. _______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pop Clock. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 14 set. 2009. _______. Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE); INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Base de dados macroeconmicos, tema emprego, populao economicamente ativa. Disponvel em: <http: //ipeadata. ipea.gov.br/ipeaweb/ipeaweb.dll/ipeadata?101430843>. Acesso em: 14 set. 2010. GARCIA, R. C. Despesas correntes da Unio: vises, omisses e opes. Braslia: Ipea, jan. 2008 (Texto para Discusso, n. 1319). ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). The State of the Public Service. Paris: OCDE Publishing, 2008. ______. Managing Competencies in Government: State of the Art Practices and Issues at Stake for the Future. Paris: OCDE, Comit de Governana Pblica, 3 Dec. 2009. PESSOA, E.; MATTOS, F.; BRITTO, M. O emprego pblico no excessivo no Brasil. O Globo, Rio de Janeiro, 18 jan. 2009. VIANA, M. Profissionalizao no servio pblico. Correio Braziliense, Braslia, 12 nov. 2009. VIANA, M.; FALCO, T.; COSTA, P. O mito do inchao da fora de trabalho do Executivo federal. Res Pvblica, Braslia, v. 7, n. 2, jul./dez. 2008. WORLD BANK. Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. New York: ONU, 2005.
Parte IV
CONTROLE DO ESTADO E DEFESA DO INTERESSE PBLICO
CAPTULO 12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO: TRAJETRIA INSTITUCIONAL E DESAFIOS CONTEMPORNEOS
1 INTRODUO
No Brasil, assim como em outros pases que passaram pela transio de regimes autoritrios para a democracia, torna-se indispensvel tanto o fortalecimento das instituies do Estado quanto a consolidao dos espaos de manifestao da ordem democrtica, como: as eleies regulares, a liberdade de organizao poltica, a liberdade de opinio e imprensa livre, entre outras; no apenas para que a democracia se consolide, mas sobretudo, para que as crises polticas possam ser resolvidas com base em regras preestabelecidas. Portanto, no basta o fortalecimento das instituies do Estado em um ambiente que a liberdade de opinio restrita e a sociedade no pode interferir diretamente nos destinos do Estado por meio da presso social, da crtica ou do processo eleitoral. Tambm, insuficiente apostar apenas no processo eleitoral e na capacidade de presso das organizaes sociais, sem que as instituies ou as agncias estatais estejam suficientemente investidas de capacidade institucional para harmonizar as relaes sociais e garantir a integridade dos bens pblicos. Ao publicar o artigo Accountability horizontal1 e novas poliarquias, ODonnell (1998) demonstrou tal preocupao quando buscou compreender como alguns pases que haviam acabado de se tornar democracias representativas ou poliarquias, por cumprirem os requisitos e as condies estipuladas por Dahl (1997) quanto garantia de eleies livres e justas, ainda padeciam de uma fraca ou intermitente institucionalizao de suas agncias estatais encarregadas de realizar o controle das aes do prprio Estado. Para este autor, tal situao acaba fragilizando um componente central da gesto dos negcios pblicos em regimes democrticos o princpio do republicanismo , assim como, representava um risco para o princpio liberal do respeito s liberdades individuais, na medida em que a defesa da liberdade se expressa na obedincia s regras, o que requer instituies autnomas e fortalecidas no desempenho dos papis com os cidados, e tambm, com as autoridades pblicas constitudas.
1. Entende-se como o controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros ou o controle do Estado sobre si prprio (MIGUEL, 2005).
416
Desse modo, para alm da accountability vertical que se expressa na existncia de canais de expresso e deliberao do demos, como o processo eleitoral livre, os plebiscitos e referendos, assim como, os espaos de participao social organizados dentro e fora da estrutura do Estado, ODonnell chama ateno para a necessidade do fortalecimento e da autonomia do papel a ser desempenhado pelas instituies encarregadas da realizao da accountability horizontal, destacando ao mesmo tempo que, o Estado a autoridade constituda encarregada de garantir os direitos inerentes liberdade privada, e este tambm deve se sujeitar aos mecanismos legais e institucionais que limitem sua ao s regras democraticamente constitudas, para que no se volte contra a prpria sociedade. Em suma, ODonnell destaca que as poliarquias so snteses complexas de trs correntes ou tradies histricas: democracia, liberalismo e republicanismo. Na Democracia moderna no se pode abrir mo do princpio liberal de defesa das liberdades individuais e do princpio republicano, segundo o qual a gesto do bem pblico se afirma acima das vontades e dos interesses individuais das autoridades. Nas repblicas modernas, no se pode prescindir do princpio democrtico, segundo o qual, o governante provenha da expresso da vontade popular, o que ocorre por meio do sufrgio universal e livre. Portanto, o ideal do bem comum, somado ao da legitimidade pblica que se expressa pelo sufrgio eleitoral e pelo respeito s liberdades individuais so elementos fundamentais para que a chamada coisa pblica possa ser controlada pelo prprio pblico. Apenas em uma sociedade marcada pela liberdade e tolerncia poltica possvel construir instituies pblicas capacitadas para exercer funes em nome do interesse pblico. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) parte integrante do conjunto de instituies da accountability horizontal, uma vez que cabe ao rgo verificar a regularidade e eficincia da gesto financeira do governo federal, dando publicidade aos seus trabalhos e prestando informaes tanto para o Congresso Nacional como para a sociedade. Alm disso, promove a responsabilizao contra quem praticou eventuais desvios por meio de denncia ao Ministrio Pblico de Contas (MPC) e, tambm, pode propor medidas para minimizar os riscos de corrupo. Neste contexto, a atuao do TCU est orientada pelo controle da regularidade, da eficincia e da economicidade. Discutir o papel do TCU enquanto mecanismo da accountability horizontal o que ser feito neste trabalho. Este texto est estruturado da seguinte forma: primeiramente faz-se uma discusso acerca das instituies de controle como parte integrante do sistema de accountability, na sequncia apresenta-se o desenvolvimento dessas instituies e suas particularidades na experincia internacional, e por fim se destaca o processo de institucionalizao e desenvolvimento do TCU, bem como suas atribuies com nfase na relao com o Congresso Nacional.
Tribunal de Contas da Unio: trajetria institucional e desaos contemporneos
417
2 CONTROLE E SISTEMA DE CONTROLE SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL
A palavra controle assume diversas conotaes imprecisas: dominao, direo, limitao, fiscalizao, vigilncia, verificao e registro (MARTINS JR., 2002), e tambm pode ser definida, resumidamente, como o ato ou o poder de controlar alguma coisa. Sua realizao requer, no mnimo, a existncia de dois agentes (o controlador e o controlado). Diante disso, Martins (1989, 1994) indaga sobre os desafios de se assimilar a importncia dos mecanismos de controle para a garantia de que as relaes Estado sociedade se pautem por valores democrticos-liberais e republicanos. Mas se a questo do controle tem importncia vital para a sobrevivncia do Estado Democrtico de Direito, tambm existem outras razes que justificam a necessidade de se fortalecer o papel das instituies de controle sobre a administrao pblica. Speck destaca que, para alm das questes que visam impedir que os gestores pblicos transgridam os limites do exerccio do poder:
Qualquer governo deveria estar duplamente interessado em um controle efetivo sobre a administrao dos seus recursos: para melhorar o desempenho de seus projetos polticos e para evitar escndalos envolvendo os seus integrantes. A primeira preocupao se baseia no clculo econmico de custos e benefcios. Um governo que consegue controlar o desvio ou a m aplicao de verbas pblicas tem mais recursos disponveis para os seus projetos ou poder realiz-los com menos impostos (SPECK, 2000b).
Em seu argumento, Speck amplia o debate acerca da importncia das instituies de controle sobre os gastos pblicos para alm dos princpios liberais ou republicanos. Destaca um quesito de natureza gerencial ao enfatizar que o maior interessado na eficincia dessas instituies seria o prprio governo, na medida em que evitar desvios de finalidade do dinheiro pblico pode representar maior quantidade de recursos a serem destinados s polticas sociais e aos projetos de desenvolvimento socioeconmico, sem que para isso precise recorrer a instrumentos como o aumento de impostos ou a criao de novos tributos. Entretanto, o sistema de controle tambm tem custo, e quanto mais complexa a estrutura e a ao do estado, mais investimentos na profissionalizao e na sofisticao tecnolgica do aparato de controle so necessrios. O gasto pblico com o sistema de controle deve produzir como benefcio aes efetivas voltadas para a preservao da integridade do patrimnio pblico. Mais do que isso, preciso lembrar que a ao das instituies de controle tem impacto direto no fortalecimento da democracia e das instituies democrticas, na medida em que controla os limites das aes das autoridades eleitas e da burocracia a partir de regras preestabelecidas.
418
Portanto, no basta simplesmente criar instituies de controle e atribuir funes a estas para que haja controle efetivo sobre os recursos pblicos ou demonstre o compromisso republicano do governante. Como j foi dito anteriormente, faz-se necessrio prov-las de recursos humanos e tecnolgicos que so importantes para o desenvolvimento das suas atribuies, o que implica investimento financeiro e crena na importncia do papel dessas instituies por parte da classe poltica. Para melhor compreender como se constitui o sistema de controle sobre a administrao pblica no Brasil, faz-se necessrio recorrer novamente a ODonnell (1998) com o objetivo de trazer o debate para o campo especfico dos controles democrticos sobre os governantes eleitos e a burocracia pblica. Desse modo, torna-se importante uma melhor compreenso sobre quais mecanismos e instituies so responsveis por promover tanto a accountability vertical como a horizontal.
2.1 Accountability vertical
Na accountability vertical, que tambm pode ser interpretada como as formas de controle da sociedade sobre o Estado, esto presentes diversas possibilidades de controle dos cidados e de suas organizaes sobre os governantes, a burocracia e os representantes polticos eleitos. Entre tais formas de controles, incluem-se o processo eleitoral que escolhe ou veta a permanncia de governantes e representantes polticos, assim como de plebiscitos e referendos, e a atuao dos diversos conselhos setoriais de polticas pblicas que foram criados aps a Constituio Federal de 1988 (CF/88), com o objetivo de promover o controle social destas, em um percurso que geralmente comea com a elaborao e o monitoramento das polticas pblicas, e pode chegar at o controle dos recursos nelas aplicados. Indagando acerca da eficincia do sufrgio como instrumento de controle sobre as autoridades eleitas, ODonnell faz o seguinte alerta:
O que pode ser definido como o canal principal de accountability vertical, as eleies, ocorre apenas de tempos em tempos. (...) Anlises recentes introduzem uma nota ctica quanto ao grau em que as eleies so verdadeiramente um instrumento pelo qual os eleitores podem punir ou premiar candidatos (1998, p. 28-29).
Nessa linha argumentativa, Przeworski (1998, p. 63) considera fundamental que os eleitores disponham de diversos mecanismos para julgar os polticos, entre estes, os de informaes e os institucionais. Porm, considera que as eleies acabam se transformando em um instrumento grosseiro de controle: os eleitores tm de avaliar todo o pacote de polticas governamentais em apenas uma deciso. Argumenta que, na avaliao de um governo, os cidados acabam se contentando apenas com os resultados, muitas vezes produzidos em condies que os prprios eleitores desconhecem e que podem esconder diversos tipos de negociaes que contrariam o interesse pblico. Conclui que a regra do voto retrospectivo s
419
contribui para assegurar a accountability se os cidados conhecerem no s o resultado obtido, mas tambm os outros resultados possveis. Nos argumentos de Przeworski e ODonnell, evidencia-se a importncia das instituies e dos mecanismos da accountability horizontal na medida em que as instiuies podem ser demandadas pelos cidados e pelas organizaes sociais para contestar atos dos governantes que possam ser considerados lesivos aos interesses pblicos, assim como, tais instituies possuem uma grande capacidade de produzir informaes acerca dos negcios pblicos e disponibiliz-las de maneira que possa ser facilmente compreendidas e apropriadas pelos cidados no momento da deciso do voto. Ou seja, o fortalecimento da accountability vertical est diretamente vinculado com o aperfeioamento da accountability horizontal. No se pode prescindir de informaes fidedignas sobre como foi aplicado o dinheiro pblico. Tais informaes so produzidas e se encontram disponveis nas agncias estatais de controle, o desafio no apenas torn-las pblicas, mas, sobretudo, fazer com que essas sejam compreensveis para a maioria dos cidados e que estes consigam lev-las em considerao no momento de votar.
2.2 Accountability horizontal
Ao enfatizar a importncia da promoo da accountability horizontal para a democracia, ODonnell (1998) destaca o indispensvel papel das atividades de controle mtuo (checks and balances) em que os poderes do Estado devem exercer uns sobre os outros. Para o autor, a relevncia dos trabalhos das agncias estatais de controle reside no fato de que essas:
Tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas a realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment, contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.
Os mecanismos de promoo da accountability horizontal podem ser identificados de duas maneiras distintas: nas aes realizadas pelas instituies de controle interno e nas que so desempenhadas pelas de controle externo. Para melhor compreenso acerca das especificidades de cada uma dessas formas de controle, ser feita na sequncia, uma breve descrio das atividades desenvolvidas por essas.
2.2.1 Controle interno
Por instituies de controle interno podem ser compreendidas as organizaes intragovernamentais ou intrapoderes, como as corregedorias, as controladorias e as auditorias que monitoram o cotidiano das atividades da estrutura ao qual fazem parte. No caso do governo federal, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) se
420
enquadra formalmente nesse exemplo, na medida em que monitora a destinao dos recursos da Unio para a administrao direta e indireta, assim como a dos recursos descentralizados para os estados, os municpios e as aes de parcerias que so realizadas com diversas organizaes. Vale ressaltar que todo rgo pblico tem seu prprio mecanismo de controle interno. No estado de So Paulo, o Departamento de Controladoria e Auditoria (DCA), que faz parte do organograma da Secretaria Estadual da Fazenda (SEF), desempenha a funo de instituio de controle interno em todas as unidades vinculadas ao governo estadual paulista e exerce a fiscalizao sobre os recursos do governo do Estado que so aplicados na administrao direta, indireta ou por meio de parcerias. Convm destacar a importncia do controle interno na medida em que esse est inserido no cotidiano da administrao pblica e tem maior capacidade de identificar algum tipo de erro ou de desvio no decorrer do desenvolvimento da poltica pblica, possibilitando assim, que se evite prejuzos maiores ao interesse pblico ao poder realizar correo de rota em polticas pblicas, no momento em que essas ainda esto sendo conduzidas. Os mecanismos de controle interno devem mobilizar os de controle externo toda vez que identificar algum tipo de irregularidade, sob pena de ser responsabilizado por omisso. Porm, a valorizao dos instrumentos de controle interno est muito associada vontade poltica. Ou seja, depende muito da convico do governante acerca de sua importncia. No Brasil, a CGU tem sido a nica instituio de controle interno com grande visibilidade pblica. Os trabalhos da CGU ganharam mais organicidade e agilidade, sobretudo, quando o rgo passou a ser vinculado diretamente ao gabinete da presidncia da Repblica, ganhando status de ministrio.2 Alertando sobre a fragilidade poltica da maioria das instituies de controle interno nos estados e nos municpios, e realando a necessidade de estudos mais aprofundados sobre importantes instrumentos de controle de recursos da administrao pblica, Fonseca, Sanchez e Antunes (2002, p. 46) afirmam que:
A histrica fragilidade dos controles internos no Brasil pode ser atestada por diversos fatores: a) no so institucionalizados, em razo de sua dependncia do perfil de quem esteja no poder, pois no possuem autonomia para o controle das aes das autoridades encarregadas de arrecadar e gastar os recursos pblicos, sobretudo os agentes polticos; b) atuam com o objetivo de, principalmente, realizar a contabilidade pblica que pode ser facilmente maquiada e no propriamente os controles; c) as respectivas literaturas referentes, sobretudo administrao pblica e cincia poltica, conferem importncia secundria ao tema.
2. Em Balb (2006) pode ser encontrado um excelente trabalho sobre o desenvolvimento institucional da CGU.
421
Esses argumentos realam a necessidade de fortalecimento dos mecanismos de controle interno em razo da agilidade com que podem responder aos problemas identificados. Por isso, os autores fazem a recomendao de que os sistemas de controle interno tambm sejam pensados em termos de freios e contrapesos no interior de cada poder, muito alm, portanto, do exerccio de mera contabilidade pblica.
2.3 Controle externo
O controle externo sobre a administrao pblica desempenhado por instituies do Estado, mas que esto fora da estrutura governamental, como o Legislativo, o Judicirio e o Ministrio Pblico, e tambm por instituies que foram criadas com a finalidade especfica de acompanhar a execuo oramentria dos governantes, no apenas no que se refere legalidade dos seus atos, como tambm em relao contratao de pessoal, s obras e aos servios, como so os casos dos Tribunais de Contas (TCs) no Brasil e em diversos pases, assim como o das auditorias-gerais, cujas experincias mais conhecidas so as dos Estados Unidos e Inglaterra. Abordar o controle financeiro da administrao pblica o objetivo central deste texto, por isso no sero tratadas neste estudo as formas de controles realizadas especificamente pelos Poderes Judicirio e Legislativo e Ministrio Pblico. Na sequncia, ser feita uma breve descrio sobre o desenvolvimento das instituies de controle de contas e posteriormente ser abordado, especificamente, o TCU, no que se refere ao desenvolvimento institucional e suas atribuies.
3 INSTITUIES DE CONTROLE DE CONTAS: ORIGENS E DIVERSIDADE
Apesar de j se registrar a existncia de instituies de controle de contas desde o sculo XVI, como o caso do Tribunal de Contas da Espanha, criado ainda em 1549, Speck (2000a) destaca que apenas com a chegada do Estado Moderno se desenvolveram, pelo mundo afora, diferentes instituies com independncia para controlar o uso de recursos pblicos pelos governantes. Desse processo histrico foram gerados, basicamente, dois modelos de instituies de controle de contas pblicas: a corte de contas (tribunais de contas) e as auditorias-gerais, cujas principais referncias so o General Accounting Office (GAO) nos Estados Unidos e o National Audit Office (NAO) na Inglaterra (PESSANHA, 2003). Entre os TCs e as auditorias existem algumas diferenas de carter institucional que so importantes. A primeira que no caso das cortes de contas todas as decises se originam da reunio de seu colegiado de dirigentes, tanto no aspecto da apreciao das contas quanto em relao gesto e ao planejamento dos rumos do rgo. Com relao s auditorias, o auditor-geral responde pela instituio em todos os aspectos, inclusive, no que se refere s decises sobre a apreciao de contas. Nos Estados Unidos, o auditor-geral nomeado pelo chefe do Executivo para um mandato de 15 anos, com a devida aprovao do Senado Federal (PESSANHA, 2003).
422
A segunda diferena est na posio institucional de ambos os rgos. No caso das cortes de contas, na maioria dos casos, essas no esto vinculadas a nenhum dos poderes do Estado ou ento so consideradas rgos auxiliares, sem submisso ao Poder Legislativo, com exceo da Grcia e de Portugal, em que as cortes de contas fazem parte da estrutura do Poder Judicirio. No caso das auditorias, mesmo sendo consideradas independentes, essas podem estar vinculadas tanto ao Executivo quanto ao Legislativo (ROCHA, 2003), mas geralmente respondem quase exclusivamente a demandas apresentadas pelo Legislativo.3 Citando Oleszek, Pessanha (2003) afirma que o GAO trabalha exclusivamente para o Congresso americano e atua como seu primeiro inspetor. Pases, como Brasil, Alemanha, Blgica, Espanha, Frana, Grcia, Itlia, Japo, Portugal, entre outros, adotaram o modelo de corte de contas. As auditorias esto presentes na Austrlia, na ustria, no Canad, na Colmbia, nos Estados Unidos, em Israel, no Reino Unido, na Venezuela, entre outros (ROCHA, 2003). No que se refere s atribuies, tanto os TCs quanto as auditorias ampliaram ao longo do tempo suas funes, passando a realizar atividades para alm da verificao da legalidade do gasto. Entre as atividades recentes esto a avaliao das polticas pblicas e dos programas de governo, e tambm no que se refere eficincia, efetividade e ao desempenho. Tais questes sero vistas a seguir no estudo especfico sobre o TCU.
4 CRIAO E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO TCU 4.1 Desenvolvimento histrico
Da mesma forma que em outros pases, em que a criao de instituies de controle de contas independentes coincide com a modernizao das monarquias ou com a mudana para o regime republicano, no Brasil foi com a proclamao da Repblica e a consequente necessidade de se elaborar uma nova constituio que as discusses sobre a necessidade de um rgo independente para exercer o controle financeiro sobre as contas do governo foram iniciadas. O governo provisrio encarregado de fazer a transio da Monarquia para a Repblica lanou as bases para a formao do TCU ao editar o Decreto no 966-A, de 7 de novembro de 1890, criando um Tribunal de Contas para o exame, reviso e julgamento dos atos concernentes receita e despesa pblica (BARROS, 1999, p. 232-233). Foi Rui Barbosa que se encarregou de inserir no
3. Argentina, Austrlia, Canad, Costa Rica, Dinamarca, Estados Unidos, ndia, Islndia, Israel, Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Reino Unido e Sua so exemplos de pases em que as auditorias vinculam-se ao Poder Legislativo. Finlndia, Jordnia, Paraguai e Sucia so exemplos de pases em que as controladorias esto vinculadas ao Poder Executivo, enquanto no Chile, na Colmbia, no Panam, no Peru, em Porto Rico e na Repblica Dominicana, as auditorias no esto vinculadas a nenhum dos poderes do estado (ROCHA, 2003).
423
texto constitucional, aprovado em fevereiro de 1891, a criao do Tribunal de Contas. A justificativa se baseava na necessidade de:
Liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Dizia, ainda, que os membros deste Tribunal sero nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do Senado, e somente perdero seus lugares por sentena.4
As competncias do TCU ficaram assim definidas, de acordo com o Art. 4o do Decreto no 966-A: 1. Examinar mensalmente, em presena das contas e dos documentos que lhe forem apresentados, os resultados mensais. 2. Conferir esses resultados com os que lhe forem apresentados pelo governo, comunicando tudo ao Poder Legislativo. 3. Julgar anualmente as contas de todos os responsveis por contas, seja qual for o ministrio a que pertenam. Dando-lhes quitao, condenando-os a pagar, e quando o no cumprem, mandando proceder na forma de direito. 4. Estipular aos responsveis por dinheiros pblicos o prazo de apresentao de suas contas, sob as penas que o regulamento estabelecer. Como pode ser observado, o TCU nasceu fortemente influenciado pelo modelo francs de controle a posteriori pelo fato de fazer a verificao das contas pblicas aps a execuo dos gastos, e tambm em razo da sua independncia em relao aos outros poderes, sobretudo no que se refere s garantias de permanncia dos ministros no cargo, uma questo fundamental para se evitar obstculos polticos na obteno de informaes necessrias apreciao das contas pblicas. No caso brasileiro, mesmo com o fato de a escolha dos ministros ter ficado sob a responsabilidade do Poder Executivo com a aprovao do Senado Federal, o rgo no ficou livre de presses por parte de polticas. Logo nos primeiros anos de existncia tais presses j comearam a surgir. Ainda em 1893, durante as primeiras sees de trabalho, o TCU e o Executivo entraram em rota de coliso. A principal razo foi o veto de diversos atos governamentais considerados danosos aos cofres pblicos (SIQUEIRA, 1999, p. 164-165). Com isso, o Executivo comeou a indagar sobre a autoridade do TCU alegando que ele estava se colocando acima do presidente da Repblica, fazendo crer que na viso dos membros do governo, o presidente no deveria ter seus atos questionados pelo Tribunal de Contas. Como forma de retaliao pela rejeio de atos relativos receita e despesa do Executivo, alm do TCU ter vetado a nomeao de uma pessoa indicada por
4. Ver Constituies brasileiras em verso digital. Disponvel em: <www.camara.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2009.
424
Floriano Peixoto para trabalhar no prprio rgo, a presidncia da Repblica redigiu decretos reduzindo a competncia do tribunal para impugnar despesas do Executivo. Em protesto, o ministro da Fazenda Serzedello Corra demitiu-se do cargo e demonstrou em documento pblico datado de 27 de abril de 1893 sua insatisfao:
Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministrio da Fazenda, tiram-lhe toda a independncia e autonomia, deturpam os fins da instituio, e permitiro ao Governo a prtica de todos os abusos e vs o sabeis - preciso antes de tudo legislar para o futuro. Se a funo do Tribunal no esprito da Constituio apenas a de liquidar as contas e verificar a sua legalidade depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal mais um meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administrao.5
Da em diante o TCU foi sobrevivendo a diversas transformaes polticas, vendo, em alguns momentos, suas atividades sendo restringidas pelos governantes em perodos autoritrios, e em outros, recuperando antigas atribuies e assumindo novas. O quadro a seguir apresenta uma sntese dos percalos institucionais do TCU entre as Constituies de 1891 e de 1967.
QUADRO 1
Os percalos institucionais dos TCs brasileiros 1891-1967
Constituies 1891 1934 1937 Vericar a legalidade da execuo oramentria e dos contratos celebrados pelo Executivo 1946 Vericar a legalidade das contas do Executivo, bem como a concesso de aposentadorias, reformas e penses 1967 Vericar a legalidade das contas do Executivoe realizar auditorias nas entidades scalizadas
Atribuies constitucionais
Vericar a legalidade das contas do Executivo
Vericar a legalidade das contas do Executivo
Desenvolvimento (Mantm) (Avana) (Avana) (Avana/Recua) Idade mnima de 35 anos, idoneidade moral, notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, nanceiros ou de administrao pblica
Requisitos para se tornar Ministro
No consta
No consta
No consta
Ter no mnimo 35 anos de idade e gozar plenamente dos direitos polticos
Desenvolvimento (Mantm) (Mantm) (Avana) (Avana)
5. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>.
425
Constituies Forma de recrutamento Ministro
1891 Nomeados pelo Executivo com aprovao do Legislativo
1937 Nomeados pelo Executivo com aprovao do Conselho Federal
Desenvolvimento (Mantm) (Recua) (Avana) (Mantm) Mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos Mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos destinados aos juzes do Tribunal Federal de Recursos
Garantias a Ministro
S perderiam o cargo por sentena judicial
Mesmas oferecidas aos ministros da Corte Suprema
Mesmas garantias que aos ministros do Supremo Tribunal Federal
Desenvolvimento (Avana) Fonte: Loureiro, Teixeira e Moraes (2009). Elaborao prpria. (Mantm) (Mantm) (Mantm)
O quadro 1 permite fazer algumas ponderaes. Quanto s atribuies constitucionais, registram-se avanos durante todo o perodo verificado com ambiguidades no regime militar Constituio Federal de 1967 que promoveu avanos ao permitir a realizao de auditorias nas entidades fiscalizadas, mas impediu que o TCU continuasse apreciando a legalidade da concesso de aposentadorias e de penses. Quanto aos requisitos para se tornar ministro, a Constituio Federal de 1967 reiterou a idade mnima de 35 anos, que j constava na Constituio Federal de 1946, e passou a exigir notrios conhecimentos jurdicos, econmicos, financeiros ou de administrao pblica, o que no significa exigir formao tcnica nas reas citadas. No foi verificada qualquer mudana no critrio de recrutamento dos ministros, permanecendo ao longo dos perodos analisados a nomeao dos mesmos pelo Executivo com a aprovao do Legislativo. A exceo ficou para o perodo do Estado Novo Constituio Federal de 1937 onde o Conselho Federal assumiu a atribuio do Poder Legislativo. No que se refere s garantias oferecidas aos ministros, no houve qualquer alterao mesmo quando se comparam os perodos democrticos com os autoritrios. As mudanas decorrentes do processo de redemocratizao e promovidas pela CF/88 sero destacadas na sequncia.
4.2 A redemocratizao e a ampliao das atribuies do TCU
O processo de redemocratizao que culminou com a CF/88 representou um novo momento na trajetria de desenvolvimento institucional do TCU. Mudanas tpicas da conjuntura crtica, representada pelo novo regime poltico, trouxeram modificaes com relao escolha de seu corpo dirigente e quanto s atribuies do rgo. Alm disso, surge a possibilidade de criao de canais
426
institucionalizados para a abertura de dilogo com a sociedade civil, com o intuito de promover o controle social sobre a administrao pblica e aperfeioar os trabalhos do prprio do TCU por meio do dilogo com novos atores sociais.6 Uma mudana importante introduzida durante a conjuntura crtica que permeou a elaborao da CF/88 refere-se forma de recrutamento de seus ministros. O Executivo perdeu o monoplio do recrutamento dos dirigentes do TCU, passando a indicar apenas um tero deles, enquanto o Legislativo ficou responsvel pela indicao dos outros dois teros, mantendo-se a aprovao de todos pelos parlamentares. Permaneceram tambm a vitaliciedade e as mesmas garantias oferecidas ao alto escalo do Poder Judicirio. O presidente da Repblica no pde mais escolher todos os ministros do Tribunal de Contas, de sua cota de um tero, conforme suas convenincias polticas. Para cada trs membros do TCU indicados pelo chefe do Executivo, um deve ser recrutado entre os auditores de carreira do prprio TCU e outro entre representantes do Ministrio Pblico. Em ambos os casos o Executivo escolhe a partir de uma lista trplice. Tal mudana foi importante na medida em que possibilitou buscar equilbrio entre a discusso poltica e a tcnica no mbito do corpo dirigente do rgo, o que contribui para minimizar dirigismos de natureza poltica nas decises da instncia superior dos TCs. Vale lembrar que apesar dos trabalhos de auditoria e fiscalizao terem natureza eminentemente tcnica e produzir relatrios com base em aspectos voltados para a anlise da regularidade, da legitimidade e da economicidade, o corpo dirigente do Tribunal de Contas soberano quanto deciso final, podendo inclusive contrariar o parecer inicial dos tcnicos.7 O quadro 2, a seguir, permite verificar a existncia de tcnico do TCU e de procurador do Ministrio Pblico de Contas entre os membros da administrao superior do rgo.
6. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU (Constituio Federal, Art. 74, 2o). Uma reexo mais substantiva sobre desenvolvimento institucional associado aos TCs subnacionais brasileiros pode ser encontrada em Loureiro, Teixeira e Moraes (2009). Nesse trabalho os autores demonstram os diferentes estgios de desenvolvimento institucional dos tribunais de contas subnacionais, em que a recepo s mudanas promovidas pela CF/88 ainda no foram assimiladas completamente. Por exemplo, o Tribunal de Contas do Estado (TCE) de So Paulo e o Tribunal de Contas do Municpio (TCM) de So Paulo no possuem ouvidorias ou algum outro instrumento de escuta social institucionalizados. Em tais TCs, tambm no se registram a presena de auditores de carreira e de procuradores do Ministrio Pblico de Contas entre os membros do corpo dirigente, apesar da orientao da CF/88 valer tambm para os TCs subnacionais. 7. Um caso notrio de dirigismo poltico nas decises de um tribunal de contas ocorreu com o TCM do estado de So Paulo durante os governos Luza Erundina (1989-1992) e Paulo Maluf (1993-1996). Erundina teve trs de suas quatro contas anuais rejeitadas pelo TC paulistano por alegaes de irregularidades que tambm foram encontradas na gesto Maluf. O conselho do TCM declarou regular, em algumas situaes contrariando o parecer dos tcnicos, todas as contas da gesto malusta. Dos cinco conselheiros a poca, trs eram ex-vereadores indicados por Maluf, um era ex-deputado estadual ligado politicamente a Maluf e o ltimo havia sido indicado por Mrio Covas quando este foi prefeito de So Paulo entre 1983 e 1985. Apenas o conselheiro indicado por Covas votou favoravelmente a regularidade das contas de Erundina (TEIXEIRA, 2004).
427
QUADRO 2
Origem prossional dos atuais ministros do TCU

Carreira poltica Senado Federal e Cmara dos Deputados Burocracia TCU, Ministrio Pblico e funcionrio do Senado1 Total 6 3 9 Fonte: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 set. 2009. Nota: 1 O funcionrio do Senado Federal foi recrutado na cota do Legislativo. Portanto, o recrutamento tcnico refere-se a dois ministros.
No quadro 2, possvel verificar o cumprimento da obrigao constitucional de partilhar nomeaes de ministros com o recrutamento de auditores de carreira e de membros do Ministrio Pblico de Contas. No atual corpo de ministros do TCU existem dois ministros que chegaram ao cargo nessa condio. O indicado como funcionrio do Senado Federal entrou na cota do Poder Legislativo. Porm, faz-se importante aprofundar esse debate no sentido de buscar mais equilbrio entre o tcnico e o poltico na composio do colegiado de dirigentes dos tribunais de contas brasileiros. Apesar da previsibilidade constitucional, o atual critrio parece no ser suficiente j que cerca de 80% dos dirigentes dos tribunais de contas foram recrutados quase que exclusivamente por critrios polticos. Ainda hoje, os nomes que vo ocupar vagas nos TCs independentemente de pertencerem cota do Executivo ou do Legislativo acabam sendo discutidos muito mais em funo da negociao de apoio poltico ao Executivo do que da contribuio que tais nomes possam trazer para o rgo.8 No que se refere aos requisitos para se tornar ministro, manteve-se a idade mnima de 35 anos, alm de exigir idoneidade moral e reputao ilibada do candidato. Outra mudana importante foi a fixao de 65 anos, como idade mxima, para ser ministro. Esta medida tornou-se significativa em razo do ministro ter que se afastar compulsoriamente aos 70 anos de idade para aposentar-se. Em pesquisa sobre o perfil de 81 ex-ministros que passaram pelo TCU desde a fundao do rgo, Speck (2000a, p. 204) constatou que 34 (42%) permaneceram no cargo menos de cinco anos. Uma possvel explicao est no fato de o ministro ter direito a aposentaria integral em cargo cuja remunerao prxima da que percebida pela alta corte da Justia do pas. Passou-se, tambm, a exigir pelo menos dez anos de exerccio em atividade profissional que permita ao candidato a ministro adquirir conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos, financeiros ou da administrao pblica. Nesse caso, fala-se em conhecimento e no em formao acadmica.
8. A guisa de exemplo, recentemente com a aposentadoria de um conselheiro no TCE do Rio Grande do Sul o seu substituto, indicado pela Assembleia Legislativa, foi um deputado estadual governista acusado de envolvimento com o escndalo do Departamento Estadual de Trnsito (Detran) gacho. Apesar de recurso com pedido de adiamento da posse impetrado pelo MPC junto ao Tribunal pleno do TCE e de protestos de funcionrios pblicos, a posse foi mantida (TCE-RS..., 2009).
428
Com a CF/88, o TCU tambm teve suas atribuies substancialmente ampliadas e conforme prev o Art. 71, foi reafirmado o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo sobre a gesto financeira da administrao pblica. Porm, a expresso auxiliar deve ser entendida no sentido de prestar apoio ou subsidiar e de maneira alguma deve ser interpretada como qualquer tipo de subordinao direta com o Congresso Nacional.9 Essa autonomia, em relao ao Congresso Nacional, fica ainda mais evidenciada na medida em que o TCU administra seu prprio oramento, possui corpo de funcionrios em regime estatutrio, e o responsvel pelo regimento interno e pela lei orgnica que organizam o funcionamento e as atividades do rgo. Alm dessas questes, seu colegiado de dirigentes os ministros usufruem as mesmas garantias de vitaliciedade, estabilidade e inamovibilidade do cargo que so comuns aos membros do alto escalo da magistratura federal. Desse modo, o rgo de controle de contas possui instrumentos institucionais que lhe garante independncia no desempenho de suas funes. As atribuies adquiridas pelo TCU aps o processo de redemocratizao esto sintetizadas no quadro 3.
QUADRO 3
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
As competncias constitucionais privativas do TCU

Apreciar as contas anuais do presidente da Repblica Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses civis e militares Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre as scalizaes realizadas Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos Sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de senadores e deputados, sobre despesas realizadas sem autorizao Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicao de recursos federais Fixar os coecientes dos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e scalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e s prefeituras municipais Fonte: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/institucional_competencias>. Acesso em: 10 set. 2009.
9. Apesar de nfase do controle nanceiro exercido pelo Tribunal de Contas recair sempre sobre o Poder Executivo, vale lembrar que tambm cabe ao rgo emitir parecer sobre a gesto nanceira do Poder Legislativo e do Sistema de Justia. Um bom exemplo est na recente auditoria realizada pelo TCU, com objetivo de investigar desvio de funo por parte de parlamentares no uso de passagens areas tanto na Cmara como no Senado. Ver Folha de S.Paulo (TCU..., 2009). Nesse caso, o TCU no adotou o mesmo que rigor que tem tido quando scaliza o Poder Executivo.
429
No quadro 3, verifica-se a manuteno da prerrogativa de elaborar parecer tcnico sobre a tomada de contas do Executivo e de realizar auditorias nas entidades fiscalizadas. Uma das atribuies mais substantivas apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.10 Nesse caso, o TCU faz uma anlise da prestao de contas anual da presidncia da Repblica e encaminha um parecer conclusivo ao Congresso Nacional sobre a regularidade desta. Caso o parecer conclua pela irregularidade o que seria uma condenao gesto financeira do ano em apreciao cabe ao Congresso aceitar ou no. Caso rejeite o parecer, as contas so consideradas aprovadas contrariando o posicionamento do Tribunal. Caso aceite, a posio do TCU ser validada e o presidente da Repblica ser politicamente condenado por sua gesto financeira o que pode torn-lo inelegvel caso no haja uma deciso judicial que suspenda os efeitos da rejeio de contas.11 No houve desde 1934 qualquer rejeio das contas anuais do Poder Executivo pelo Tribunal de Contas.12 No caso dos tomadores de despesa conforme consta no item 2 do quadro 3 , diferentemente do que ocorre com o presidente da Repblica, o TCU julga as contas e no precisa envi-las ao Congresso Nacional, o que refora novamente seu grau de autonomia em relao ao Poder Legislativo. Os que so condenados por gesto irregular em carter irrecorrvel, alm de responderem criminalmente em ao a ser encaminhada pelo Ministrio Pblico de Contas, tero seus nomes encaminhados Justia Eleitoral e esta, aps apreciao do mrito, pode consider-los inelegveis para as prximas eleies. A possibilidade de inelegibilidade em razo de condenao pelo Tribunal de Contas est prevista na Lei Complementar no 64/1990.13 As auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas assumiram uma amplitude maior e passaram a ser denominada de Auditorias de Natureza Operacional (ANOP). Esse novo tipo de auditoria se divide em duas modalidades: i) auditoria de desempenho operacional, cujo objetivo verificar se os gestores esto cumprindo os dispositivos legais e as metas previstas no projeto original da poltica pblica em desenvolvimento; e ii) auditoria de avaliao de programas, com o intuito de verificar se estes ganharam efetividade, eficcia e equidade. Apesar destas serem feitas tanto por iniciativa do TCU como a pedido do Legislativo, os
10. Art. 71, inciso I da CF/88. 11. Luiza Erundina conseguiu manter seus direitos polticos por meio de aes na justia apesar da rejeio de contas pelo TC paulistano (TEIXEIRA, 2004). 12. Speck (2000a) e Pessanha (2003) pesquisaram, respectivamente, os perodos entre 1934 (governo Vargas) e 1999 (governo FHC) e de 1946 (governo Dutra) a 2001 (governo Fernando Henrique Cardoso). Ambos constataram a inexistncia de parecer prvio negativo sobre as contas do presidente da Repblica. 13. O cadastro de responsveis com contas julgadas irregulares (CADIRREG) est disponvel para consulta pblica em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/responsabilizacao/eleicoes>.
430
nmeros apresentados no relatrio de atividades do Tribunal de Contas de 2008 revelam que das 566 auditorias e fiscalizaes realizadas durante esse ano, 68% ocorreram por iniciativa do prprio TCU e 32% por solicitao do Congresso Nacional. Tal dado revela a preponderncia de uma agenda prpria de trabalho, diferenciando assim os TCs, enquanto rgos de controle de contas, das auditorias-gerais presentes nos Estados Unidos e na Inglaterra, na medida em que tais auditorias se reportam quase que exclusivamente ao Poder Legislativo. Tambm se destaca como ganho nessa nova fase do Tribunal de Contas o fato deste estar aberto a apurar denncias que podem ser apresentadas por qualquer cidado, partido poltico ou organizao da sociedade civil. Ou seja, apesar do Tribunal de Contas desempenhar o papel constitucional de rgo auxiliar do Legislativo no controle externo da administrao pblica, suas atividades mantm dilogo direto com os cidados e as entidades da sociedade civil, o que acaba contribuindo para o fortalecimento, legitimao e autonomizao das aes do rgo. Criada em 2004, a ouvidoria do TCU o principal instrumento de dilogo com o cidado. O acesso pode ser feito por telefone (0800), por formulrio eletrnico ou pelo correio. Toda reclamao recebe um retorno acerca do procedimento que foi adotado ou do resultado de investigaes. De acordo com o relatrio de atividades do TCU, em 2008, apenas por meio da ouvidoria foram recebidas 6.104 denncias sobre indcios de irregularidades na aplicao de recursos pblicos. A tabela 1 ilustra o nmero de processos apreciados pelo TCU em 2008, a natureza destes, bem como sua origem.
TABELA 1
Natureza e origem dos processos apreciados pelo TCU 2008
Natureza e origem dos processos Auditoria, inspeo e levantamento iniciativa do tribunal e solicitao do Legislativo Consulta autoridades, comisses legislativas, AGU, organizaes etc. Denncia iniciativa dos cidados, dos partidos e das organizaes etc. Representao Ministrio Pblico, CGU, TCEs, parlamentares, juzes etc. Solicitao do Congresso Nacional Tomada e prestao de contas iniciativa do tribunal Tomada de contas especial iniciativa do tribunal Outros processos1 Total Nmero de processos apreciados 566 68 491 2.863 94 1.773 1.924 421 8.200 % 6,90 0,83 5,99 34,91 1,15 21,63 23,46 5,13 100
Fonte: TCU (2009b). Nota: 1 Acompanhamento, monitoramento, acompanhamento de desestatizao, comunicao e solicitaes de certido.
431
Evidencia-se na tabela 1 que os trabalhos desenvolvidos pelo TCU vo muito alm do papel de rgo de auxlio do Congresso Nacional. Uma observao simplificadora poderia sugerir que dos 8.200 processos apreciados pelo Tribunal de Contas, em 2008, apenas 94 (1,15%) foram demandados pelo Congresso Nacional, o que minimizaria a importncia da relao do TCU com o Legislativo. Porm, possvel encontrar demandas de parlamentares e de comisses permanentes, provisrias ou de inquritos do Congresso Nacional tambm em solicitaes de informaes, fiscalizaes e auditorias, consultas e representaes. Mas se se levar em considerao o que j foi destacado anteriormente que das 566 fiscalizaes e auditorias realizadas pelo TCU, em 2008, 68% foram feitas por iniciativa do prprio tribunal, enquanto 32% foram demandadas pelo Congresso Nacional, fica evidenciada no apenas a autonomia de ao do TCU, como tambm a existncia de um razovel espao ainda no ocupado pelo parlamento brasileiro no sentido de demandar aes de controle sobre a gesto financeira do governo federal. Fazem parte, ainda, do rol de competncias do TCU atribudas por leis especficas: a fiscalizao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); a legalidade de contratos e licitaes e a fiscalizao do andamento de obras, conforme previsto na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Sobre as obras fiscalizadas pelo TCU, que so objeto de recomendao de suspenso, cabe ao Congresso Nacional emitir decretos legislativos acerca das recomendaes feitas pelo Tribunal. Em caso de identificaes de irregularidades em contratos, cabe ao Congresso Nacional solicitar ao Executivo a sustao deste. Se no prazo de 90 dias no houver sido tomada a providncia, o Tribunal de Contas tem a prerrogativa de encaminhar uma deciso definitiva. O tribunal pode emitir multas em caso de irregularidade, devendo o responsvel recolher o valor em um prazo de 15 dias. Caso isso no ocorra, formaliza-se um processo de cobrana executiva que ser promovido pela Advocacia-Geral da Unio.14
4.3 Da scalizao de obras
Conforme previsto nas LDOs, desde 1997, cabe ao TCU fiscalizar as obras pblicas em andamento e informar ao Congresso Nacional sobre a existncia de indcios de irregularidades, para que no momento de elaborao da Lei Oramentrio Anual (LOA) seja possvel encaminhar os casos em que as irregularidades no foram sanadas ao Anexo VI da LOA, e com isso suspender total ou parcialmente o pagamento de recursos. Segundo Ribeiro, Silva Jr. e Bittencourt (2009), foi com o escndalo do Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo, cuja origem remonta a 1994, quando o TCU comunicou ao Congresso Nacional a identificao de
14. Speck (2000a, p. 183-184) demonstra que so baixos os valores do recolhimento das multas e que as aes judiciais postergam o recebimento destas.
432
irregularidades na execuo da obra e esta permaneceu recebendo recursos pblicos at 1997, que o Congresso Nacional identificou a necessidade de rever procedimentos acerca do repasse de recursos oramentrios da Unio para obras j com irregularidades identificadas. Desse modo, estabeleceu ao TCU, por meio das LDOs, a prerrogativa de fiscalizar anualmente obras de grande vulto para subsidiar o Congresso Nacional na discusso e na aprovao da LOA, o que se constituiu em medida preventiva de proteo ao errio pblico. Portanto, diferentemente do que se tentou colocar em debate pblico por meio de vozes ligadas ao governo federal e at por membros do Poder Legislativo,15 no o TCU que paralisa as obras, o rgo apenas subsidia a Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional (CMO) e esta no momento da discusso da LOA quem decide se a obra ter o repasse de recursos interrompidos ou no. O ciclo de fiscalizao se inicia anualmente em fevereiro e termina em agosto, quando os auditores emitem um relatrio que ser objeto de deliberao do colegiado de ministros do Tribunal de Contas. Posteriormente, o TCU encaminha o relatrio final ao Congresso Nacional e este utiliza as informaes para fazer os ajustes necessrios para a tramitao da LOA. Conforme consta no Art. 96, 1o da LDO de 2010, Lei no 12.017, de 12 de agosto de 2009, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da LOA 2010:
A seleo das obras e servios a serem fiscalizados deve considerar, entre outros fatores, o valor empenhado no exerccio de 2008 e o fixado para 2009, os projetos de grande vulto, a regionalizao do gasto, o histrico de irregularidades pendentes obtido a partir de fiscalizaes anteriores, a reincidncia de irregularidades cometidas e as obras contidas no Anexo VI da Lei Oramentria de 2009, que no foram objeto de deliberao do Tribunal de Contas da Unio pela regularidade durante os 12 (doze) meses anteriores data da publicao desta Lei.
Em 2009, foram fiscalizadas 219 obras abrangendo todos os estados e regies do pas. Do ponto de vista regional, a distribuio ficou da seguinte forma: 29,68% (65) no Nordeste; 22,37% (49) na regio Norte; 22,37% (49) no Sudeste; 14,15% (31) no Centro-Oeste; e 11,42% (25) na regio Sul. A dimenso dos trabalhos de fiscalizao de obras de grande vulto, em 2009, pode ser visualizada na tabela 2.
15. Ver O Estado de S.Paulo (LULA ..., 2009b) e Folha de S.Paulo (LULA ..., 2009a).
433
TABELA 2
Fiscalizaes in loco por funo de governo

Setor do governo Transporte Energia Gesto ambiental Educao Urbanismo Agricultura Comrcio e servios Cincia e tecnologia Saneamento Desporto e lazer Sade Defesa nacional Indstria Segurana pblica Previdncia Social Administrao Habitao Comunicaes Judiciria Relaes exteriores Legislativa Organizao agrria Total Fonte: TCU (2009a). Nmero de scalizaes 82 28 19 19 13 9 8 5 5 4 4 4 3 3 3 3 2 1 1 1 1 1 219 Dotao oramentria (R$) 5.882.179.760,00 23.223.047.539,00 1.848.684.414,00 1.283.361.826,00 659.346.000,00 176.311.830,00 170.600.000,00 158.988.114,00 130.699.424,00 83.837.700,00 209.634.621,00 398.405.108,00 112.500.000,00 199.606.380,00 66.872.320,00 275.719.976,00 51.591.394,00 3.971.000,00 19.750.000,00 70.000.000,00 148.462.500,00 307.235.049,00 35.480.804.955,00 Dotao oramentria (%) 16,58 65,45 5,21 3,62 1,86 0,50 0,48 0,45 0,37 0,24 0,59 1,12 0,32 0,56 0,19 0,78 0,15 0,01 0,06 0,20 0,42 0,87 100,00
A tabela 2 demonstra que as auditorias e as fiscalizaes realizadas foram diversificadas quando se observa por funo de governo. As funes transporte e energia concentraram os trabalhos e responderam por 110 (50,22%) das 219 obras fiscalizadas. Em termos de montante financeiro mobilizado por obras fiscalizadas, ambas as funes representaram 82,03% de todo o valor dos empreendimentos envolvidos na fiscalizao. Na funo transporte, as obras fiscalizadas referem-se construo reforma de aeroportos, construo manuteno de ferrovias, metrs e trens urbanos, assim como construo manuteno reforma ou duplicao rodovias, entre outras. Na funo energia, o destaque foi para dez obras da Petrobras. Em termos quantitativos estas representaram apenas 4,57% das 219, mas alcanaram um montante financeiro superior a R$ 19 bilhes, o que corresponde a mais de 53% dos cerca de R$ 35 bilhes envolvidos no conjunto das fiscalizaes.
434
As obras vinculadas ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tambm foram objetos de fiscalizao. Segundo dados da Fiscobras 2009, em abril do citado ano havia 2.449 aes ou obras do PAC em curso, sendo que 99 (4%) receberam auditoria in loco. Destas, 13 (13,12%) tiveram a identificao de indcios de irregularidades graves com recomendao de paralisao, e 17 (17,16%) tiveram a identificao de irregularidades graves, com recomendao de bloqueio preventivo de recursos equivalentes ao possvel dano identificado. As demais (69) tiveram sua continuidade integralmente permitida. As obras do PAC encontram-se espalhadas pelas diferentes funes de governo. A conceituao de indcios de irregularidades graves est definida no Art. 94, 1 , inciso IV, da Lei no 12.017, de 12 de agosto de 2009 (LDO/2010) da seguinte maneira:
o
Os atos e fatos que, sendo materialmente relevantes em relao ao valor total contratado, tendo potencialidade de ocasionar prejuzos ao errio ou a terceiros e enquadrando-se em pelo menos uma das condies seguintes, recomendem o bloqueio preventivo das execues fsica, oramentria e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou servio: a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato; ou b) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a Administrao Pblica.
As fiscalizaes de obras podem apresentar cinco diferentes resultados assim classificados: 1. Indcio de irregularidade grave com recomendao de paralisao (IGP). 2 Indcio de irregularidade grave com reteno parcial de valores (IG-R). 3. Indcio de irregularidade grave com recomendao de continuidade (IG-C). 4. Indcio de outras irregularidades (OI). 5. Sem ressalva (SR).16 Uma obra classificada com IG-P pode provocar a recomendao do bloqueio preventivo das execues fsica, oramentria e financeira do empreendimento ou de parte dele e requer audincia ou citao dos responsveis ou adoo
16. Penso que seja importante repensar o uso do termo indcio como forma de expressar o resultado do trabalho desenvolvido durante o ciclo de scalizao. Neste processo, so analisados todos os documentos relativos s obras, e os scalizados tm amplo direito defesa, antes que o TCU conclua o relatrio a ser enviado para a CMO. Creio que a palavra evidncia de irregularidade talvez seja mais adequada. O termo indcio pode levar a mera sensao de suspeita, causando a impresso de uso abusivo da atribuio de scalizar.
435
de medida cautelar suspensiva do ato ou do procedimento impugnado, o que ser decidido pela Comisso Mista de Obras, do Congresso Nacional. O IG-R permite, cautelarmente, a reteno apenas de valores equivalentes ao possvel dano identificado como condio para a continuidade das obras. As classificaes IG-C e OI referem-se aos indcios de irregularidades sanveis e que so consideradas intermedirias, que a priori no requer o pedido de paralisao do empreendimento ou de parte dele. A tabela 3 permite uma viso geral do resultado dos trabalhos de fiscalizao desenvolvidos em 2009 em atendimento LDO.
TABELA 3
Classicao dos indcios de irregularidades
Classicao IG-P IG-R IG-C OI SR Total Fonte: TCU (2009a). Quantidade 41 22 86 35 35 219 % 18,72 10,04 39,26 15,99 15,99 100,00
Na tabela 3, fica demonstrado que das 219 obras fiscalizadas, 41 (18,72%) foram classificadas com indcios de irregularidades com recomendao de paralisao. Convm lembrar que essa uma informao que o TCU envia ao Congresso Nacional e cabe CMO tomar a deciso. Outras 22 obras (10,04%) tiveram a indicao de indcios de irregularidades com reteno parcial dos recursos, mas sem a sugesto de paralisao. As demais ou tiveram a identificao de indcios considerados sanveis ou no foram feitas quaisquer ressalvas durante a fiscalizao das mesmas. Na tabela 4, destaca-se apenas a quantidade de obras com indcios de irregularidades separando-as entre obras do PAC e demais obras.
TABELA 4
Origem das obras PAC Demais Total Fonte: TCU (2009a).
Obras com indcios de irregularidades LDO/2010

Quantidade 99 120 219 % 45,20 54,80 100 IG-P 13 28 41 % 31,70 68,30 100,00 IG-R 17 05 22 % 77,20 22,80 100,00
Conforme se visualiza na tabela 4, das 219 obras fiscalizadas 99 faziam parte do PAC e 120 se distriburam entre as demais obras. Tanto as obras do PAC selecionadas para fiscalizao como as demais, apresentaram ndices muito prximos
436
com relao identificao de irregularidades, 30,30% e 27,50%, respectivamente, considerando-se tanto as que tiveram recomendao de paralisao como as com reteno parcial de recursos. Porm, quando se observa a origem das obras com indcios de irregularidades graves que motivaram a recomendao de paralisao, verifica-se que 31,70% eram provenientes do PAC, enquanto 68,30% se referiam s demais obras. Este dado demonstra, ao contrrio do que se propaga na mdia, que os problemas de irregularidades graves so menores em obras do PAC do que nas demais obras. Na tabela 5, esto elencados os principais motivos que levaram os tcnicos do TCU a considerar em uma obra com indcios de irregularidades.
TABELA 5
Causas da identicao de indcios de irregularidades
Motivos Sobrepreo superfaturamento decorrente de preos excessivos frente ao mercado Projeto bsico deciente ou desatualizado Oramento do edital/contrato/aditivo incompleto ou inadequado Restrio competitividade da licitao decorrente de critrios inadequados de habilitao e julgamento Ausncia de parcelamento do objeto, embora tcnica e economicamente recomendvel Critrio de medio inadequado ou incompatvel com o objeto real pretendido Total Fonte: Ribeiro, Silva Jr. e Bittencourt (2009). Quantidade IG-P 40 30 22 21 20 13 146 04 24 Quantidade IG-R 20 Total 60 30 22 21 20 17 170 Porcentagem 35,29 17,64 12,95 12,36 11,76 10,00 100
Conforme se visualiza na tabela 5, sobrepreo superfaturamento decorrente de preos excessivos frente ao mercado representam mais de 35% das causas das irregularidades que motivaram classificar as obras em IG-P ou IG-R. Na sequncia esto projeto bsico deficiente ou desatualizado e oramento de edital, contrato, ou aditivo incompleto ou inadequado. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), a Petrobras e o Ministrio da Interao Regional (MIR) esto entre os rgos do governo federal com o maior nmero de obras classificadas com IG-P ou I-R.17
17. Um exemplo a obra de reforma ampliao do aeroporto de Vitria (ES). A auditoria do TCU, em 2008, constatou sobrepreo, superfaturamento e divergncias com relao ao projeto original, o que gerou o pedido de suspenso de pagamentos que inviabilizou a continuidade desta. Em 2009, o contrato da Infraero com empreiteiras consorciadas acabou sendo cancelado e outra licitao para a retomada da obra do aeroporto dever ser realizada (TRIBUNAL..., 2009).
437
O tempo para liberao da obra com IG-P ou IG-R depende fundamentalmente de duas situaes: i) esclarecimentos que possam descaracterizar a existncia de indcios, o que imediatamente propicia regularidade ao empreendimento; e ii) medidas que consigam sanar as irregularidades identificadas. O primeiro caso, geralmente, faz com que a obra nem conste no relatrio enviado para a CMO na medida em que no decorrer da fiscalizao os esclarecimentos ou os ajustes j tenham sido feitos. Uma vez que a obra constou no relatrio enviado pelo TCU ao Congresso Nacional, necessariamente a CMO que dever deliberar sobre a liberao desta. Segundo relato de funcionrios do TCU, h situaes em que as dvidas so sanadas imediatamente aps a fiscalizao e que os fiscalizados, ao terem acesso ao conjunto de informaes, j procuram o quanto antes dirimir as dvidas. As situaes que constam no relatrio, geralmente suscitam medidas de adequao e no decorrer da fiscalizao no foi possvel sanar as dvidas existentes.
Verificou-se que o Tribunal de Contas da Unio se insere no contexto de instituies promotoras da accountability horizontal na medida em que este desempenha a primordial funo de controlar os gastos pblicos com base nos aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade e tambm com relao eficincia. Alm disso, o rgo tem sido um importante instrumento para promover aes de responsabilizao daqueles que provocaram danos ao errio pblico. Tambm ficou destacado que durante seu desenvolvimento institucional e, sobretudo, aps o processo de redemocratizao que culminou com elaborao da CF/88, que o TCU no apenas assumiu novas atribuies como tambm se adequou s transformaes impulsionadas pela redemocratizao do pas. A mais significativa ocorreu com a criao de diferentes instrumentos de dilogo direto com os cidados e as organizaes sociais, o que fortalece a capacidade da accountability vertical, com destaque especial para a ouvidoria, que tem funcionado como espao de captao de denncias de irregularidades e, tambm, para a disponibilizao de um conjunto de informaes de interesse pblico, por exemplo: a publicizao do cadastro de responsveis com contas julgadas irregulares; a lista de pessoas inabilitadas para funo pblica; e a lista de licitantes inidneos. A lista de cadastro de pessoas responsveis com contas julgadas irregulares subsidia os tribunais eleitorais na impugnao de candidaturas ou mesmo no julgamento de processos de cassao de mandatos, o que demonstra uma boa articulao entre o rgo de contas e a instituio encarregada de organizar o processo eleitoral no Brasil. A lista de pessoas inabilitadas para a funo pblica impede que estas venham a ser contratadas por quaisquer rgos pblicos, com qualquer
438
tipo de vnculo, tal informao importantssima, na medida em que pode gerar responsabilizao de quem a descumprir. A lista de licitantes inidneos um excelente instrumento para proteger os diversos nveis de governo de uma relao contratual com as empresas que j tenham promovido danos ao errio pblico. Outra modificao importante que pode ser atribuda ao processo de redemocratizao foi a alterao na forma de recrutamento dos ministros. Antes todos eram nomeados pelo Executivo com a aprovao do Legislativo, o que colocava em dvida a autonomia do rgo na medida em que era o governo que nomeava seu prprio fiscal. Aps 1988, as indicaes passaram a ser partilhadas com o Legislativo sendo que ao Poder Executivo restou a possibilidade de indicar um tero dos ministros, e destes, apenas um passou a ser de livre escolha e os demais a partir de lista trplice, que se origina do corpo tcnico do TCU auditor substituto de ministro recrutado em concurso pblico e do Ministrio Pblico de Contas. Essa mudana produziu dois efeitos positivos: ampliou o debate tcnico no momento em que so discutidas importantes decises no colegiado de ministros e possibilitou ao corpo tcnico do rgo que funcionrios de carreira tenham acesso a estrutura superior do tribunal. Com relao s formas de controle ou suas atribuies, ao mesmo tempo que existem avanos, tambm surgem situaes que merecem mais anlise ou at pesquisas mais aprofundadas. A primeira delas refere-se a auditorias cujo foco a avaliao de programas e dos projetos de governo, quanto efetividade, eficcia e equidade. A dvida que fica se o TCU estaria plenamente capacitado para tanto ou se j no existem outros rgos com acmulo de conhecimento que pudesse desempenhar de maneira mais adequada tal atividade. Obviamente que esta uma atribuio nova e que so realizados painis de referncia para subsidiarem os auditores antes de se iniciarem os trabalhos, mas a dvida sobre se essa seria uma competncia do TCU ainda persiste, principalmente por haver outros rgos tecnicamente mais preparados para realizarem avaliao de polticas pblicas. A segunda refere-se complexidade que envolve o debate acerca da fiscalizao de obras em andamento para subsidiar a elaborao da LOA, conforme vem sendo previsto desde a LDO de 1997. Uma questo fica evidente, o TCU est apenas cumprindo o que est previsto na LDO e, portanto, no se identifica qualquer tipo de abuso de atribuies na medida em que cabe CMO, especificamente, decidir sobre o bloqueio de recursos que pode paralisar o empreendimento. De qualquer modo, cabe ao Tribunal de Contas prestar informaes ao Congresso Nacional sobre indcios de irregularidades e, assim, possibilitar que as obras com suspeitas de corrupo continuem recebendo recursos pblicos, como ocorria com a reforma do prdio do TRT do estado de So Paulo, que acabou resultando em escndalo de corrupo de grandes propores financeiras. Uma pesquisa sobre como a LDO
439
vem atribuindo as funes e os limites ao TCU na fiscalizao de obras de grande vulto, ano a ano, desde 1997, talvez fosse interessante para melhor compreender como o trabalho do Tribunal de Contas ecoa junto aos parlamentares. Essa questo suscita a necessidade de pesquisas sobre o sistema de controle da administrao pblica no Brasil em que possa ficar mais claro o papel de cada rgo e como pode ocorrer a cooperao entre eles. Fala-se em uma suposta sobreposio de atividades entre os rgos de controle, mas at o momento no se identificou a existncia de qualquer trabalho que analisasse mais profundamente tal questo. Porm, a experincia tem demonstrado que em algumas situaes dadas como regulares pelos tribunais de contas acabaram tendo irregularidades constatadas por outros rgos de controle, como o Ministrio Pblico, em momento posterior.18 Destaca-se, ainda, a posio institucional do Tribunal de Contas de no submisso a nenhum dos poderes do Estado como algo indispensvel para sua autonomia. O fato deste constar na CF/88 como rgo de auxlio no significa vnculo ou submisso, mas sobretudo, o dever de prestar informaes ou de ter uma relao colaborativa. O que pode ser atestado por um conjunto de atribuies que o TCU responde diretamente ao Congresso Nacional como realizao de auditorias, a resposta a pedidos de informaes e solicitaes de esclarecimentos de as comisses parlamentares de inqurito (CPIs), entre tantas outras demandas, como tambm o encaminhamento anual da prestao de contas do chefe do executivo para que o Congresso Nacional estabelea julgamento. Por fim, preciso lembrar que apesar da posio de fiscais da execuo oramentria e financeira dos poderes do Estado, os tribunais de contas no podem ficar livres de serem fiscalizados por algum rgo externo. Desde abril de 2007, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 30/2007 (PEC), de autoria do senador Renato Casagrande, que cria o Conselho Nacional dos Tribunais de Contas. O rgo teria a funo de controlar as atividades dos dirigentes e dos demais funcionrios dos TCs no que se refere ao cumprimento das atribuies. Em 4 de novembro de 2009, a PEC ainda estava sendo apreciada pela Comisso de Constituio e Justia. A possibilidade de criao de tal rgo bem-vinda, e, inclusive, poder contribuir para o aperfeioamento das atividades dos tribunais de contas, da mesma forma que o Conselho Nacional de Justia (CNJ) est contribuindo para a melhoria das atividades do sistema de justia no Brasil. Afinal, os controladores tambm precisam ser controlados, sobretudo para evitar abuso de poder no exerccio das atribuies.
18. Em So Paulo, aps ter suas contas aprovadas, o prefeito Paulo Maluf (1993-1996) sofreu investigao do Ministrio Pblico em razo dos altos custos do tnel construdo sob o parque do Ibirapuera, que acabou resultando em denncia ao Poder Judicirio por improbidade administrativa (TEIXEIRA, 2004).
440
REFERNCIAS
BALB, R. S. Uma longa histria de corrupo: dos anes s sanguessugas. Revista CGU, ano 1, n. 1, dez. 2006. BARROS, L. V. TCU: presena na histria nacional. In: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Prmio Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras. Braslia: Instituto Serzedello Corra, 1999. DAHL, R. Poliarquia. So Paulo: EDUSP, 1997. FONSECA, F.; SANCHEZ, O. Controle da corrupo e reforma do Estado. Revista Lua Nova, n. 52, So Paulo, CEDEC, 2001. FONSECA, F.; SANCHEZ, O. A.; ANTUNES, F. Controles internos da administrao. Os controles internos. In: SPECK, B. W. (Org.).Caminhos da transparncia. So Paulo: UNICAMP, 2002, p. 29-50(D). Disponvel em:<www. transparencia.org.br/Source/index.htm>. LOUREIRO, M. R.; TEIXEIRA, M. A.; MORAES, T. Democratizao e reforma do Estado: o desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil recente. Revista de Administrao Pblica, v. 43, n. 4, p. 739-772, jul./ago. 2009. LULA quer criar rgo para liberar obra parada pelo TCU. Folha de S.Paulo, So Paulo, p. A-8, 24 out. 2009a. LULA volta a criticar TCU por travar obras. O Estado de S.Paulo, So Paulo, p. A-4, 24 out. 2009b. MARTINS, C. E. Governabilidade e controles. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, v. 23, 1989. ______. O circuito do poder. So Paulo: Entrelinhas livraria e editora, 1994. MARTINS JR., W. P. Controle da Administrao Pblica pelo Ministrio Pblico. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. MIGUEL, L. F. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representao poltica. Revista Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 25, p. 25-38, nov. 2005. ODONNELL, G. Accountability Horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova, n. 44, So Paulo, CEDEC, 1998. PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1998. PESSANHA, C. O controle externo sob controle do tribunal nacional. Revista Insight Inteligencia, Rio de Janeiro, ano VI, v. 2, 2003.
441
PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x principal. In: BRESSER-PEREIRA, L. C; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1998. RIBEIRO, R.; SILVA JR. H.; BITTENCOURT, F. M. R. Mitos e fatos sobre o mecanismo de paralisao de obras com indcios de irregularidades graves. Consultoria de oramento e fiscalizao financeira da cmara dos deputados e consultoria de oramento, fiscalizao e controle do Senado Federal. Nota Tcnica Conjunta, n. 10, 2009. ROCHA, A. A. Especializao e autonomia funcional no mbito do Tribunal de Contas da Unio. Revista de Informao Legislativa, Braslia, jan./mar. 2003. SIQUEIRA, B. R. O Tribunal de Contas da Unio ontem e hoje. In: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Prmio Serzedello Corra 1998: monografias vencedoras. Braslia: TCU, Instituto Serzedello Corra, 1999. SPECK, B. W. S. Inovao e rotina no Tribunal de Contas da Unio. So Paulo: Konrad Adenauer Stifung, 2000a. ______. O papel das instituies superiores de controle financeiro-patrimonial nos sistemas polticos modernos: pressupostos para uma anlise dos tribunais de contas no Brasil. Revista Conjuntura Poltica, Belo Horizonte, Departamento de Cincia Poltica da UFMG, n. 21, 2000b. TCE-RS rejeita representao e mantm posse de deputado como conselheiro. Folha.com. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u667076.shtml>. Acesso em: 28 dez. 2009. TCU condena farra area mas deixa Congresso decidir. Folha de S.Paulo, So Paulo. 17 out. 2009b. A-4. TEIXEIRA, M. A. C. T. Entre o tcnico e o poltico: o TCM-SP e o controle financeiro das gestes Luiza Erundina (1989-1992) e Paulo Maluf (1993-1996). Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, programa de ps-graduao em Cincias Sociais, 2004. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU). Relatrio de fiscalizao de obras 2009 (Fiscobras). Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 26 dez. 2009a. ______. Relatrio anual de atividades do TCU 2008, 2009. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 10 out. 2009b. TRIBUNAL de Contas suspende obras do aeroporto de Vitria. Portal Uol. Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/ultnot/2008/08/13/ult23u2594. jhtm>. Acesso em: 28 dez. 2009.
CAPTULO 13
A CONSTRUO INSTITUCIONAL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO
1 INTRODUO
A partir de uma preocupao mais ampla com o desenvolvimento institucional do aparato burocrtico brasileiro, o objetivo deste captulo compreender a evoluo recente do sistema de controle interno do Executivo federal, tendo em vista tanto as reformas legais e administrativas por que esse sistema passou recentemente quanto o significado dessas transformaes em termos polticos. Partindo da premissa de que um aparato administrativo eficiente e eficaz fundamental no apenas para o exerccio do domnio do Estado sobre a sociedade, mas tambm para a administrao honesta e democrtica da coisa pblica, a compreenso da evoluo e do estado atual das instituies burocrticas parte fundamental de uma anlise de maior amplitude e que no ser realizada neste captulo, mas para a qual pretende-se contribuir sobre as capacidades e as dificuldades do Estado brasileiro em promover o desenvolvimento econmico e social e a democratizao da sociedade. Assim, o estudo do controle interno fundamental no apenas devido s recentes transformaes por que passou o pas, mas tambm, principalmente, graas ao significado dessas reformas em termos administrativos e, especialmente, polticos. Como ser visto adiante, o sistema de controle interno do Executivo federal passou por grandes reformas administrativas e legais na dcada de 1990, as quais qualificaram uma funo e um rgo at ento pouco eficiente e eficaz. Apesar de ter surgido na dcada de 1960, o sistema de controle interno somente passou a realizar de forma efetiva sua funo precpua (fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial) a partir das reformas da dcada de 1990. Mas, alm disso, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) , ao mesmo tempo, consequncia e motor de transformaes polticas relacionadas com a democratizao por qual passaram a sociedade e as instituies brasileiras nos ltimos 20 anos, em especial aquelas relativas s demandas por publicizao e universalizao da ao do Estado. Nesse sentido, a SFC responde, ainda que de forma restrita, aos anseios por um Estado mais democrtico e mais responsivo aos cidados, na medida em que pode servir como instrumento de ampliao da responsabilizao dos polticos e dos burocratas perante a sociedade.
444
A SFC foi criada em 1994, na esteira do processo de reformas do Estado iniciado nas dcadas de 1980 e 1990 e orientado por princpios de modernizao e democratizao das instituies polticas e de mais eficincia da gesto pblica. A SFC representa o surgimento de um novo modelo de sistema de controle interno no Poder Executivo, que surgiu graas a movimentos internos burocracia, como o empenho de empreendedores ligados carreira e ao sistema, e, principalmente, aos movimentos de democratizao e de reforma do Estado, entre os quais esto a criao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do governo federal (Siafi) em 1987, a redefinio do papel do controle interno pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), a atuao da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento de 1993 e o controle da inflao e as reformas administrativas do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Apesar de no haver ligao direta dessas reformas com o tema que objeto deste texto e nem entre si, sua confluncia promoveu, ainda que no intencionalmente, a reforma do sistema de controle interno e a criao da SFC. Nesse sentido, a seo 2 deste captulo apresentar o conceito de controle interno e seu papel perante as demais instituies de promoo da accountability e da transparncia do Estado brasileiro e as atuais posio e caractersticas institucionais da SFC. O objetivo mostrar que o controle interno governamental no apenas um conjunto de atividades de auditoria e de fiscalizao da gesto pblica, mas tambm um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os governados, ao lado do controle externo realizado pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Essa seo tambm descreve brevemente as principais atividades da SFC. A seo 3 analisa as reformas organizacionais e legais que estruturaram a Secretaria Federal de Controle Interno como rgo burocrtico de monitoramento das polticas pblicas. A criao da SFC, a descentralizao territorial das estruturas de controle e a extino das secretarias de controle interno dos ministrios (CISETS) foram fundamentais para construir a capacidade do sistema de avaliar a gesto das polticas pblicas em funo de seus resultados e para formatar o atual funcionamento da atividade de monitoramento da gesto pblica federal. A seo 4 analisa as origens da criao da SFC com o objetivo de mostrar que esse novo sistema surgiu no apenas em decorrncia de mudanas intrnsecas lgica organizacional e burocrtica, mas tambm como resposta a demandas por democratizao e transparncia das instituies polticas e governamentais. A seo 5 analisa como os controles rotineiros da SFC, que so politicamente neutros, podem ser usados como instrumentos de controle poltico dos dirigentes sobre a burocracia, em dois sentidos: i) como uma forma de resposta espasmdica aos escndalos relativos a fraudes e m gesto do dinheiro pblico; e ii) como um
A Construo Institucional do Sistema de Controle Interno...
445
escudo burocrtico dos polticos para alterar uma poltica pblica ou redistribuir recursos de poder entre os membros da coalizo de governo. A seo 6 apresenta as consideraes finais e problematiza futuros objetos de pesquisa.
2 A SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO COMO INSTITUIO DE PROMOO DA TRANSPARNCIA E DA ACCOUNTABILITY GOVERNAMENTAIS
A SFC o rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo e suas principais funes so gerenciar e normatizar sobre as atividades de controle do Executivo federal. Suas atribuies esto delineadas no captulo sobre o sistema brasileiro de auditoria e fiscalizao da CF/88:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O Art. 70 da CF/88 deixa claro que os trs poderes devem ter sistemas prprios de controle interno. Este texto tratar apenas do sistema do Executivo, que , por sinal, o nico poder que conta com um rgo especfico para essa finalidade (a Secretaria Federal de Controle Interno) que ocupa posio hierrquica compatvel com suas funes de superviso sobre os demais rgos. No h definio de controle interno na legislao brasileira e so poucos os trabalhos sobre este tema na rea da gesto pblica e menos ainda na cincia poltica; por isso, utiliza-se a definio da Organizao Internacional das Entidades Superiores de Fiscalizao (Intosai), uma organizao no governamental que rene entidades de fiscalizao poltico-administrativa como o TCU.
() um processo integral realizado pela gerncia e pelos funcionrios de uma entidade, desenhado para enfrentar os riscos e para garantir razovel segurana de que, na consecuo da sua misso institucional, os seguintes objetivos sero alcanados: execuo correta, tica, econmica, eficiente e efetiva das operaes; cumprimento das prestaes de contas; cumprimento das leis e regulamentaes; garantia contra perdas, abuso ou dano dos recursos (INTOSAI, 2004).
Tal definio se coaduna com o rol de finalidades que a CF/88 atribui aos sistemas de controle interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 1. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
446
2. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; 3. exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; 4. apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Controle interno governamental , portanto, o conjunto de atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica que visa no apenas garantir a conformidade legal dos atos da administrao pblica, mas que tambm tem a finalidade de prover o gestor de um instrumento de monitoramento sobre a eficincia, a economicidade e a eficcia das aes, com os objetivos de evitar perdas, melhorar a gesto e garantir a prestao pblica de contas. um controle exercido internamente, ou seja, cada poder monitora a prpria gesto, ao contrrio do controle externo, que aquele realizado entre os poderes, na sistemtica de pesos e contrapesos, pela qual o Judicirio controla a legalidade dos atos do Executivo e do Legislativo e o Congresso Nacional fiscaliza o Executivo por meio das comisses parlamentares e das instituies de auditoria, como o TCU. O monitoramento da gesto das polticas pblicas realizado pela SFC constitui uma das fases do processo de avaliao governamental no mbito do Poder Executivo. Esse processo inclui outros atores estatais e tipos de fiscalizao, monitoramento e avaliao realizados ao longo do ciclo de gesto, a cargo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e da Casa Civil da Presidncia da Repblica (PR), alm dos prprios ministrios executores, de rgos da administrao indireta como o Ipea, que produz avaliaes sobre as polticas pblicas setoriais, e do rgo de controle externo, o TCU. As funes da SFC so: i) fiscalizar os autocontroles dos ministrios, ou seja, atestar seu bom funcionamento enquanto mecanismos primrios de fiscalizao financeira, fsica e oramentria; e ii) avaliar os atos de gesto em funo dos resultados da implementao dos programas e dos projetos governamentais. O monitoramento realizado pela SFC atua sobre os aspectos de legalidade, eficincia e economia da gesto das polticas pblicas, tendo como referncia os resultados obtidos por essas polticas. Ele no , portanto, um controle meramente procedimental e que se refere apenas legalidade e formalidade dos atos de gesto, nem constitui um instrumento de avaliao dos impactos sociais e econmicos dos programas governamentais (OLIVIERI, 2008). Do ponto de vista tanto gerencial quanto poltico, a SFC funciona como os olhos do presidente nos ministrios, ou seja, como instrumento rotineiro de verificao do andamento da atuao dos programas e das aes governamentais.
447
O conjunto de procedimentos de auditoria e de fiscalizao da gesto pblica , portanto, um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os governados. A Constituio Federal concebe o controle interno como um dos mecanismos de promoo da transparncia e da accountability do governo brasileiro, ao lado do controle externo exercido pelo Congresso Nacional e pelo TCU, conforme o Art. 70 supracitado. A atividade de controle interno adquire um significado poltico na medida em que este um dos instrumentos que permite aos polticos monitorarem os burocratas. Em uma empresa privada, o controle interno tambm chamado controladoria significa apenas o controle administrativo sobre os recursos da organizao; no governo, este permite aos representantes eleitos pelo povo controlarem a atuao dos gestores do dinheiro pblico e, portanto, constitui um entre os vrios instrumentos disposio do presidente da Repblica para o alinhamento da burocracia federal.1 Esse controle poltico pode ser exercido por meio de um mecanismo gerencial: as auditorias e as fiscalizaes das prestaes de contas apresentadas pelos rgos federais, por meio das quais a SFC avalia os atos de gesto em funo dos resultados da implementao dos programas e dos projetos governamentais. A atividade de controle interno em si no poltica, pois guiada por critrios tcnicos e burocrticos definidos a priori, como ser visto na seo 3. importante deixar claro que a SFC no faz o controle poltico da burocracia, mas as avaliaes sobre o desempenho desta ltima que produz podem ser usadas pelos agentes polticos, como o presidente da Repblica e os ministros, como uma forma de controle no apenas sobre a adeso da burocracia legalidade, mas tambm ao direcionamento definido pelo governo no seu projeto ou na sua plataforma poltica, como ser visto nos exemplos analisados na seo 5. A atual posio institucional da SFC reflete seu papel de instituio de superviso ministerial: integra a estrutura da Controladoria-Geral da Unio (CGU), que est ligada diretamente Presidncia da Repblica e cujo dirigente tem status ministerial o ministro do Controle e da Transparncia. Mas nem sempre desfrutou dessa posio. Criada em 1994 como uma secretaria do Ministrio da Fazenda (MF), ela permaneceu nesse ministrio at fevereiro de 2002, quando foi integrada Casa Civil; em maro de 2002, foi transferida para a CGU, na qual est at hoje. A CGU, criada em 2002 como Corregedoria-Geral da Unio, foi transformada em Controladoria-Geral da Unio em 2003. Essa mudana de nome significou a ampliao de sua atuao. Apesar de continuar com a mesma sigla, a
1. Os outros instrumentos de controle poltico do presidente sobre a burocracia so: a nomeao poltica, o controle oramentrio, a reorganizao da estrutura administrativa e a legislao. Nos Estados Unidos, esses instrumentos incluem, ainda, o personnel power, ou seja, o poder de escolher senior career executives, que so os funcionrios estveis da burocracia norte-americana (WOOD; WATERMAN, 1991).
448
controladoria passou a ser responsvel no apenas pela atividade de corregedoria, mas tambm pela superviso tcnica e orientao normativa dos quatro rgos que compem os sistemas de integridade do governo federal:
a Secretaria Federal de Controle, que responsvel pelo sistema de controle interno; a Corregedoria-Geral da Unio, pelo sistema de correio; a Ouvidoria-Geral da Unio, pelas unidades de ouvidoria; e a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas, pela funo de preveno e combate corrupo do Poder Executivo.
A estrutura da SFC a maior entre as quatro reas da CGU em termos oramentrios e de pessoal. Ela realiza as atividades de avaliao da execuo dos programas de governo e a comprovao da legalidade da gesto oramentria, patrimonial e financeira dos rgos do Executivo federal. As aes de controle descentralizadas, ou seja, as fiscalizaes da gesto dos rgos federais situados fora de Braslia e da utilizao das verbas federais pelos estados e municpios so realizadas pelas controladorias-regionais da Unio (CRUs), que so rgos da CGU presentes em todos os estados da Federao. Veja a seguir como a reforma da dcada de 1990 formatou essas atividades e como elas so desempenhadas atualmente.
3 A CONSTRUO INSTITUCIONAL DO CONTROLE INTERNO COMO MONITORAMENTO DA GESTO PBLICA
O sistema de controle interno do Executivo federal existe desde 1967, quando foi criado o modelo das CISETS. Entretanto, foi apenas a partir de 1994, com a criao da SFC e a reforma do sistema ao longo da dcada de 1990, que esse sistema passou a ter a capacidade poltica e institucional para monitorar os resultados das polticas pblicas. Essa reforma levou substituio do controle formalista e excessivamente concentrado nos meios e nos processos, que caracterizou o modelo anterior, por uma nova cultura organizacional e um novo arcabouo institucional de controle dos resultados das polticas pblicas. Criado pelo Decreto-Lei no 200/1967, o modelo das CISETS tinha como principais fragilidades a falta de autonomia poltico-institucional das secretarias e a incapacidade de avaliar a gesto dos programas e dos projetos governamentais quanto a seus resultados efetivos. A falta de autonomia se devia ao fato destas secretarias estarem subordinadas aos ministros que deveriam controlar, o que tornava a instituio controladora, na prtica, dependente do agente controlado. Alm disso, o rgo central do sistema, a Coordenao de Auditoria (Coaudi), tinha uma posio institucional fraca, pois era uma coordenao na Secretaria do Tesouro Nacional
449
(STN) do Ministrio da Fazenda, ou seja, um rgo de terceiro escalo, que tinha a funo de coordenar a atuao dos de primeiro escalo, as CISETS.2 A incapacidade destas secretarias de avaliar a gesto dos programas e dos projetos governamentais com base em resultados efetivos derivava, por sua vez, do foco exclusivo no controle dos procedimentos. Essas caractersticas enfraqueciam sua atuao e o prprio sistema de controle interno do governo federal e levaram criao da SFC e reformulao de todo o sistema. As principais mudanas da dcada de 1990 ocorreram na concepo e na organizao do sistema e na configurao das atividades de auditoria e de fiscalizao. Do ponto de vista da concepo, o objetivo foi criar capacidade poltica e institucional para a superao do controle formalista e excessivamente concentrado nos meios e nos processos e para a construo de uma cultura e de um arcabouo institucional de controle relacionado com os resultados das polticas pblicas. Para isso, foi necessrio reorganizar a estrutura e modernizar a metodologia de auditoria e fiscalizao. Em relao organizao do sistema, as principais mudanas foram a criao da SFC, a descentralizao territorial das estruturas de controle e a extino das CISETS. A criao de uma secretaria especfica era pr-condio da reorganizao do prprio sistema de controle interno, uma vez que, at ento, a STN era o rgo central do sistema e acumulava essa funo com a de tesoureiro do Estado. Na prtica, a coordenao do sistema de controle era deixada em segundo plano, e essa situao favoreceu a fraqueza da atuao das CISETS perante os ministrios. A criao desta secretaria tambm representou a elevao do status poltico-institucional do controle interno. A desconcentrao da estrutura de controle foi fundamental para fortalecer o poder da SFC como rgo normatizador do sistema e ampliar seu raio de alcance sobre os rgos federais, que na sua maioria esto fora de Braslia, bem como os programas federais, que so em grande parte implementados pelos estados e municpios. A desconcentrao permitiu a separao clara das funes da SFC e das CRUs: a primeira como rgo central em Braslia, formula e comanda as aes de avaliao e de fiscalizao, e as unidades regionais somente implementam essas aes nos rgos pblicos federais situados nos respectivos estados. Dessa forma, extinguiu-se a necessidade de os analistas das CISETS viajarem por todo o pas para auditar os rgos dos seus ministrios, o que diminuiu muito os custos e aumentou a frequncia das auditorias. Alm disso, a desconcentrao permitiu a ampliao do alcance das aes federais para todo o territrio nacional, inclusive para os programas federais implementados pelos estados e, principalmente, pelos municpios. Essa ampliao do alcance territorial da auditoria federal foi fundamental para a criao, em 2003,
2. At a criao da SFC, em 1994, a STN foi o rgo central do sistema de controle interno.
450
do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos da CGU, que trouxe grande notoriedade a essa atividade da SFC e ampliou enormemente a publicidade das fiscalizaes dos programas federais realizadas nos municpios. O programa de fiscalizao nos municpios no comeou em 2003. Comeou a ser implementado a partir de 1995 e foi mantido no formato original at 2002. O objetivo deste programa era fiscalizar a atuao dos gestores dos ministrios nas polticas federais executadas descentralizadamente para construir diagnsticos nacionais sobre essas polticas. Uma caracterstica fundamental do programa a limitao do poder de fiscalizao da SFC aos recursos federais e, mais especificamente, s transferncias voluntrias do governo federal aos municpios e s aplicaes diretas dos ministrios.3 Apesar dessa fiscalizao nos municpios implicar, de certo modo, uma avaliao sobre a gesto dos prefeitos em relao aos recursos federais, esse programa no tinha como objetivo produzir informao sobre a gesto municipal, mas sim sobre a gesto dos ministrios, conforme demonstram os seguintes trechos dos relatrios de gesto da SFC, sobre o Programa de Erradicao do mosquito Aedis Aegypti:
Do universo definido para a pesquisa, 2.837 Municpios, o que representa 51% do nmero total de Municpios brasileiros, foi retirada uma amostra estratificada, de acordo com as categorias da Fundao Nacional de Sade-FUNASA, de 513 Municpios, onde foram realizadas 2.557 fiscalizaes, para possibilitar informaes com preciso de 95%. As constataes advindas dos trabalhos indicam que a utilizao dos recursos repassados pelo Governo Federal no vm sendo aplicados, de forma apropriada, em 76% dos Municpios, no que tange ao controle do mosquito e mobilizao da populao, o que vem comprometendo a efetividade do Programa no universo investigado. Na origem desse quadro, esto os problemas apontados nas fiscalizaes que indicam por parte do Ministrio, fragilidade dos mecanismos de planejamento, coordenao e acompanhamento/fiscalizao e, nos Municpios, monitoramento entomolgico deficiente, gerenciamento inadequado de inseticidas, ausncia de campanhas de esclarecimento, insuficincia/inadequao de equipamentos/veculos adquiridos, realizao de despesas estranhas ao objeto do Programa, pagamento a servidores que no atuam diretamente no Programa e desvio de finalidade. Diante do quadro apresentado, a SFC recomendou ao gerente e aos gestores federais a reviso da logstica do Programa, de forma a contemplar o acompanhamento da execuo nos mbitos estadual e municipal e estabelecimento de
3. O programa de scalizao sofreu uma profunda reformulao em 2003, no primeiro ano do governo Lula. As principais mudanas ocorreram na forma de escolha dos municpios scalizados e na amplitude da scalizao. O mtodo estatstico de escolha dos municpios foi substitudo pela escolha por meio de sorteios da a mudana do nome do programa, que passou a se chamar Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. E a scalizao passou a ser feita sobre todos os programas federais em execuo nos municpios, em vez da concentrao em alguns programas previamente selecionados.
451
medidas restritivas/punitivas para os entes que no cumprirem com suas responsabilidades, critrios objetivos de distribuio de veculos/equipamentos e controle sistemtico para fornecimento de inseticida, melhoria da capacitao de coordenadores e agentes e investimento em campanhas de conscientizao da populao. Em decorrncia do cenrio apresentado, o MS, no exerccio de 2001, atuou principalmente no sentido de sanar as deficincias apresentadas, exercendo mais fortemente o acompanhamento da execuo das atividades de combate ao vetor na esfera municipal e priorizando as aes do programa nas localidades classificadas como mais crticas (SFC, 2001, p. C-249).
A SFC no produz informaes sobre os resultados do programa, mas sobre seu funcionamento e sua execuo, por exemplo, os porcentuais de cobertura das aes de preveno nos municpios e de realizao dos objetos do programa compra e aplicao de veneno. A SFC, portanto, est preocupada com a capacidade do Ministrio da Sade (MS), de fazer que os recursos sejam, de fato, utilizados pelas prefeituras para identificar os focos do mosquito transmissor da dengue, aplicar o inseticida contra o mosquito nos lugares adequados, estocar o veneno de forma segura, e comprar e utilizar o veculo que faz a nebulizao (fumac) do veneno. A anlise dos relatrios da SFC permite afirmar que esta tem capacidade para monitorar a gesto das polticas pblicas em funo de seus resultados, o que significa que a secretaria: i) avalia os mecanismos de autocontrole dos ministrios, apontando suas falhas e seus potenciais reflexos sobre a execuo dos programas; e ii) avalia os mecanismos de implementao das polticas pblicas com base em anlise sobre a materialidade da execuo das polticas, ou seja, identifica se o ministrio est realizando, ou no, a inteireza dos resultados esperados das aes e dos programas, bem como quais procedimentos administrativos so responsveis pelos sucessos e pelas falhas. Esse trabalho de fiscalizao e de auditoria dos programas federais constitui o principal substrato das atividades constitucionais sob a responsabilidade da SFC, que so: 1. Avaliao da gesto dos programas federais: avaliao do cumprimento das metas do plano plurianual (PPA), da execuo oramentria e dos planos de governo e dos instrumentos de controle interno dos rgos federais. 2. Avaliao da gesto dos administradores pblicos federais: auditoria das contas dos administradores e controle dos gastos de pessoal. 3. Organizao e encaminhamento da prestao de contas do Executivo ao TCU e ao Congresso Nacional.
452
A avaliao da gesto dos programas federais (item 1) realizada por meio de auditorias nos ministrios responsveis por esses programas e do programa de fiscalizao nos municpios. Esta fiscalizao , na verdade, a etapa final do processo de auditoria que comea nos ministrios. O primeiro passo desse processo a seleo dos programas a serem analisados, e, para isso, a SFC definiu uma metodologia baseada nos seguintes critrios: materialidade (volume de recursos dos programas); relevncia (importncia relativa do programa em relao aos demais programas de cada ministrio ou em relao ao contexto do governo); e criticidade (grau de risco ou vulnerabilidade dos programas a ineficincias ou ilegalidades) (SFC, 2001b, p. 55).
Por meio dessa metodologia, a SFC define os programas e os parmetros a serem avaliados, mas so as CRUs que implementam as aes de controle nos estados e nos municpios. A identificao desses programas no , portanto, feita de forma discricionria pelos analistas, nem de forma poltica pelos dirigentes que esto sendo controlados/avaliados, mas a partir de documentos oficiais, como a Lei Oramentria Anual (LOA), o PPA e a mensagem presidencial de apresentao do oramento ao Congresso Nacional. Alm de atribuir ao processo de auditoria um carter legal e impessoal, essa metodologia constitui uma estratgia para aumentar a eficincia das aes de controle, evitando que programas que esto no papel, mas que no recebem recursos e no funcionam de fato, sejam objeto da ateno dos analistas. A avaliao da gesto dos administradores (item 2), por sua vez, feita para fins de prestao de contas ao TCU. Essa avaliao tem como foco comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e das entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. A partir de uma diretriz definida anualmente pelo TCU, a SFC direciona os processos de auditoria das contas e dos programas para algumas unidades gestoras e alguns processos administrativos especficos, de forma a construir uma amostra significativa da atuao do Executivo e instruir os julgamentos do tribunal. Finalmente, a organizao e o encaminhamento da prestao de contas do Executivo ao TCU e ao Congresso Nacional (item 3), da avaliao da gesto dos administradores (item 2) e da prestao de contas do presidente da Repblica ao Congresso Nacional, que so realizados por meio do Balano Geral da Unio (BGU).4 O papel da SFC na prestao das contas dos gestores ao TCU , portanto,
4. O BGU pode ser consultado em formato eletrnico no site da CGU. Apenas os balanos de 1997 em diante esto disponveis, mas foram publicados na ntegra somente os a partir de 1999; dos balanos de 1997 e 1998, foi publicado apenas o documento relativo s atividades do Poder Executivo, que contm relatrios de gesto de todos os ministrios.
453
o de assessorar as unidades administrativas do governo quanto organizao das contas a serem apresentadas e o de realizar uma avaliao prvia destas ltimas.
4 AS ORIGENS E O SENTIDO HISTRICO DA REFORMA DO CONTROLE INTERNO
O sentido histrico das instituies de controle interno brasileiras marcado pelo insulamento burocrtico e pela baixa responsabilizao. Os elementos que reforam esse sentido so: A criao desses rgos pelo Executivo e a baixa ou nula interferncia do Congresso Nacional no funcionamento dessas estruturas. A existncia de uma carreira prpria para os servidores desses rgos, o que refora o comprometimento dos funcionrios com a instituio em detrimento de outras lealdades, sejam polticas, partidrias ou sociais. O fato dessas instituies terem sido fortalecidas durante a Ditadura Militar por meio das reformas do Decreto-Lei no 200/1967.
A reforma da dcada de 1990 no promoveu uma ruptura radical com esse padro histrico insulado e pouco responsivo das instituies de controle, mas significou um esforo de resposta e de adaptao s presses democrticas. Essas respostas so, contraditoriamente, por vezes impulsionadas e refreadas pelo padro de funcionamento dessas instituies, marcado fortemente pela hierarquia e pelo apego estrito ao formalismo e legalidade. Esse aspecto contraditrio da mudana das instituies de controle pode ser explicado, conforme os termos de Weber, em funo do carter conflitivo entre os processos de burocratizao e de democratizao. O desenvolvimento daquelas instituies significa a expanso natural da burocracia, por meio da especializao de suas atividades e do seu crescimento organizacional. Esssa expanso ou burocratizao ocorrem concomitantemente ao processo de democratizao da sociedade e do Estado, o qual, por um lado, pode ser facilitado e at promovido pelas tendncias universalizantes da burocracia e, por outro, pode ser barrado pelas tendncias igualmente inerentes burocracia de autorreferncia, isolamento em si mesma e manuteno de segredos burocrticos. Veja como cada um dos fatores indicados como importantes para entender a reorganizao do sistema de controle interno do Executivo federal (a criao do Siafi, a redefinio do papel do controle interno pela Constituio, a CPI do Oramento e o controle da inflao e das reformas administrativas) fortaleceu o vetor democrtico no desenvolvimento recente das instituies de controle interno. A criao do Siafi foi realizada em 1986, muito antes de qualquer tentativa de reforma do controle interno, mas contribuiu para a criao do novo sistema
454
porque marca o incio do processo de substituio da contabilidade manual pelo sistema informatizado de controle oramentrio e financeiro. A informatizao promovida pelo Siafi permitiu, quase dez anos mais tarde, que a SFC agregasse e analisasse as informaes sobre todos os rgos da administrao pblica de forma muito mais rpida e eficiente. O propsito de criao do Siafi no tinha relao direta com o controle interno, mas proveria um instrumento mais moderno e eficaz de controle e acompanhamento dos gastos pblicos no nvel federal. Este sistema integrou e informatizou os sistemas de programao financeira, de execuo oramentria e de controle interno do Poder Executivo. At sua implantao, os controles das disponibilidades oramentrias e financeiras eram realizados em registros manuais, o que acarretava defasagem na escriturao contbil de pelo menos 45 dias entre o encerramento do ms e o levantamento das demonstraes oramentrias, financeiras e patrimoniais. Essa demora inviabilizava o uso das informaes para fins gerenciais e relegava os registros contbeis condio de meros instrumentos de registro formal, em vez de constituirem fonte de informaes gerenciais sobre a gesto pblica. O Siafi , primeira vista, uma resposta eminentemente burocrtica de centralizao e informatizao das informaes para problemas burocrticos (falta de uniformidade e de padronizao dos procedimentos). Seu efeito poltico, entretanto, duplo: refora o poder da burocracia, na medida em que monopoliza o conhecimento sobre o funcionamento do sistema de informao e, ao mesmo tempo, a democracia e organiza e facilita o acesso do pblico e dos polticos s informaes eminentemente tcnicas. Esses dois sentidos, apesar de opostos, so concomitantes e caracterizam o sistema como exemplo da ideia weberiana de burocratizao que, ao mesmo tempo, ameaa e refora a democracia. O segundo fator poltico-institucional, em ordem cronolgica, que contribuiu para a incorporao das presses democratizantes pelo sistema de controle interno foi a ampliao do escopo do sistema promovida pela CF/88. A Constituio Cidad colocou em destaque a atribuio do controle interno de verificar os resultados das polticas pblicas, invertendo o peso relativo da atribuio de avaliao em relao ao papel de auxiliar ao TCU. Essa concepo do controle interno como verificao da execuo das polticas pblicas lastreia o escopo da reforma promovida na dcada de 1990, voltada justamente para a criao de um sistema de monitoramento das polticas pblicas como ao primordial do controle interno e uma das atividades do ciclo de gesto governamental. A prioridade para a avaliao da execuo das polticas pblicas significa direcionar as energias organizacionais do sistema de controle interno para as necessidades do Poder Executivo. Isso significa conformar as aes e a estrutura
455
do sistema de controle interno de acordo com a atividade de monitoramento das polticas pblicas, em detrimento das atividades de apoio ao TCU esse afastamento, entretanto, no pode ser total, na medida em que a CF/88 manteve a atribuio de apoio ao controle externo. A concepo do controle interno como um dos elementos do ciclo de gesto, por sua vez, significa a elevao dessa atividade para o nvel das atividades de superviso ministerial da Presidncia da Repblica, deixando de ser mero controle da legalidade. Entre 1992 e 1993, dois fatores poltico-institucionais conformaram o diagnstico de que o modelo das CISETS no funcionava e precisava ser alterado, contribuindo para a criao da SFC. Uma auditoria do TCU sobre o sistema de controle interno, em 1992, apontou a baixa eficincia e eficcia dos controles, ao passo que, em 1993 e 1994, a CPI do Oramento, decorrente do escndalo dos Anes do Oramento, apontou falhas graves no sistema de controle interno do Poder Executivo. Entre as falhas que o TCU encontrou na atuao das CISETS estavam o descumprimento do prazo constitucional de apresentao das prestaes de contas, a existncia de inconsistncias nos relatrios e a pouca efetividade na adoo de providncias pelos ministrios e pelos gestores a respeito das falhas apontadas por esses rgos. Assim, o TCU recomendou ao presidente da Repblica redefinir e reestruturar o controle interno. A CPI que ficou conhecida como a dos Anes do Oramento foi criada para apurar um esquema de fraude na aprovao de emendas parlamentares na comisso de oramento e na apropriao dos recursos pblicos. Ao fim dos trabalhos, os congressistas concluram-nos no sentido da necessidade de aes de modernizao do Estado, como uma nova sistemtica de elaborao oramentria, a limitao do poder de emendar o oramento, e da necessidade de fortalecimento dos sistemas de controle interno e externo, com referncia urgncia de criao de um rgo especfico de controle interno e ao problema da subordinao das CISETS aos ministrios. As mudanas recomendadas pelo TCU e pela CPI somente comearam a ser implementadas a partir da edio da Medida Provisria (MP) no 480, de 27 de abril de 1994, que criou a SFC. Finalmente, mais dois fatores poltico-institucionais contriburam para a reforma do controle interno: a estabilidade monetria, em 1994, e a reforma gerencial do primeiro governo FHC. A estabilizao econmica alcanada com o Plano Real teve o efeito de liberar as energias organizacionais e as polticas do governo, que h tanto tempo estavam dedicadas ao combate inflao e ao controle do fluxo de caixa, para a reforma administrativa e a criao de um rgo especfico para a atividade de controle, a SFC.
456
A criao de uma estrutura prpria para o controle somente foi possvel em 1994, quando o governo Itamar Franco j havia conseguido construir uma coalizo de apoio relativamente estvel, de um lado, e restabelecer a estabilidade monetria, de outro. A reestruturao do sistema de controle interno e dos sistemas de planejamento e de oramento do governo federal foi realizada por meio da Medida Provisria no 480/1994, que criou a SFC e outorgou ao Ministrio da Fazenda a responsabilidade de rgo central do sistema de controle interno. Entre as mudanas promovidas pelas reformas administrativas nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, por sua vez, as que produziram impactos mais significativos sobre a reforma do controle interno foram a recomposio do quadro de pessoal da SFC, por meio da realizao de concursos na rea de finanas e controle, e a recuperao da centralidade da categoria programa no processo de elaborao oramentria. Segundo Gaetani (2003), nesse perodo ocorreram duas iniciativas reformistas distintas e desvinculadas: a reforma do aparelho do Estado, liderada por Bresser Pereira, e o Plano Plurianual 2000-2003, comandado por Jos Silveira. Apesar da autonomia com que cada uma dessas iniciativas foi dirigida, ambas tiveram impactos positivos sobre a implementao da reforma do controle interno. Esses impactos parecem ter sido produzidos de forma no intencional, uma vez que nem o projeto da reforma do Estado, nem o do PPA incorporavam explicitamente preocupaes com o sistema de controle interno. Apesar da ausncia de intencionalidade quanto ao controle interno, os impactos de ambas as iniciativas no foram marginais; pelo contrrio, foram essenciais para a realizao da reforma do controle interno. A recomposio do quadro de pessoal da SFC em termos numricos e qualitativos foi fundamental para permitir a reorganizao das atividades e das estruturas do sistema de controle interno. Em 1994, a quantidade e a qualificao do pessoal da SFC eram deficientes; no havia pessoal suficiente para realizar as fiscalizaes nas unidades descentralizadas dos ministrios, localizadas nos estados, e no existia nmero suficiente de auditores, o pessoal com a qualificao adequada para realizar as auditorias. Essa recomposio foi possvel graas retomada dos concursos para carreiras estratgicas, empreendida pela reforma administrativa capitaneada por Bresser Pereira. Quanto recuperao da centralidade da categoria programa no processo de elaborao oramentria, vale lembrar que os primeiros planos plurianuais, de 1991- 1995 e 1996-1999, no conseguiram implementar uma efetiva interrelao entre oramento e planejamento. A partir de 2000, com a reforma da metodologia do PPA, o programa passou a ser referncia nica, tanto para o oramento quanto para o planejamento e a gesto.
457
A recuperao da centralidade da categoria programa se consubstanciou na imposio, pelo MPOG, de sistemas de informao que organizaram a gesto financeira e oramentria dos rgos governamentais por meio dessa categoria, como o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (Sigplan). Do ponto de vista do controle interno, essa imposio reforou a implementao da nova forma de auditoria, baseada na avaliao da execuo dos programas oramentrios. Um trabalho eficiente de avaliao do rgo de controle interno sobre a atuao das demais instituies governamentais depende de uma uniformidade mnima nos procedimentos de execuo oramentria adotados por estas; a ausncia dessa uniformidade inviabiliza o acompanhamento sistemtico da execuo oramentria ao impedir a adoo de metodologia nica de trabalho de avaliao, como a que foi criada na reforma do controle interno de 1994. Essa avaliao j era feita desde 1994 e foi fortalecida com a implementao do novo PPA e do Sigplan, em 2000. O fortalecimento do vetor democrtico no desenvolvimento das instituies de controle, a partir da dcada de 1990, se expressa principalmente nos seus potenciais efeitos de promoo da transparncia das aes do governo. Nesse sentido, o Siafi cria um instrumento potente de acesso s informaes sobre a execuo oramentria, ou seja, sobre como gasto o dinheiro pblico. A transparncia efetiva desse sistema ainda baixa, pois seu acesso restrito, mas a existncia desse instrumento representa um avano em relao opacidade dos processos financeiros at a dcada de 1980 quando a invisibilidade dos processos oramentrios era completa para os cidados e estendia-se, inclusive, aos prprios governantes eleitos, caracterizando um domnio enorme da burocracia sobre informaes cruciais para a gesto pblica. A Constituio de 1988 lastreou uma reforma do sistema de controle interno voltada para a produo de informaes sobre a execuo das polticas pblicas. Esse tipo de informao essencial para o processo de accountability no apenas eleitoral, mas tambm, principalmente, durante o exerccio dos mandatos. Apesar de no interferir diretamente sobre a reforma do controle interno do Executivo, o Legislativo cumpriu o importante papel de amplificar e tornar pblico o conhecimento sobre as fragilidades do primeiro no controle sobre a aplicao do dinheiro pblico. A criao da SFC e a reformulao do modelo de controle interno do Executivo federal no foram, portanto, resultados da ao individual de burocratas iluminados, nem da ao isolada de rgos insulados. Tm origem em um processo complexo, determinado por fatores histricos e voluntarsticos e pela confluncia, relativamente ao acaso, de vrios elementos. O processo complexo porque envolveu a alterao de normas constitucionais e a reviso de processos e
458
de estruturas organizacionais; , em parte, determinado historicamente porque a SFC uma instituio insulada, nos mesmos moldes dos rgos financeiros e de controle que a precederam e dos quais ela se originou; parcialmente determinado pelo voluntarismo porque os dirigentes do rgo tinham a inteno de realizar a reforma e obtiveram sucesso em muitos dos seus objetivos; e furto da confluncia ao acaso de vrios elementos por causa da conjugao no premeditada dos efeitos das reformas concomitantes em especial, as reformas monetria e administrativa.
5 O CONTROLE INTERNO COMO CONTROLE POLTICO DA BUROCRACIA
O controle burocrtico exercido pela SFC tem o potencial de funcionar como controle poltico, pois um de seus efeitos possveis o de alterar decises polticas, ou seja, alterar o rumo de polticas pblicas e o destino do dinheiro e dos recursos de poder. Apesar de o monitoramento das polticas pblicas ter como objetivo aperfeioar a administrao do dinheiro pblico, sem entrar no mrito das polticas nem das escolhas de governo, em alguns casos, a melhoria na gesto envolve inevitavelmente uma discusso para alm dos instrumentos gerenciais, ou seja, uma discusso a respeito das escolhas sobre o formato do programa, seus beneficirios e seus objetivos. E isso significa discutir as escolhas polticas dos ministrios, que so atribuio exclusiva dos polticos, principalmente do presidente da Repblica e de seus ministros. Mirando a eficincia gerencial, o monitoramento atinge a escolha dos representantes pblicos sobre a direo da poltica pblica; avaliando a gesto, a SFC pode funcionar como instrumento de controle poltico sobre a burocracia. Esse controle poltico tem duas caractersticas: 1. No sistmico, uma vez que no h integrao entre os sistemas de controle interno, planejamento e oramento e de administrao financeira do Executivo federal. 2. Depende de foras ou movimentos polticos circunstanciais, tais como: a. presso por transparncia por parte da opinio pblica: o governo se sente coagido a responder opinio pblica diante da publicao em jornais e revistas de reportagens ou denncias sobre escndalos ligados m gesto ou ao desvio de recursos pblicos. b. nichos polticos e/ou corporativos de resistncia prestao pblica de contas e responsabilizao: a Presidncia deseja ou necessita contrariar grupos polticos da coalizo de governo ou corporaes/burocracias insuladas para alterar alguma poltica pblica ou algum rgo. O que caracteriza o controle interno como recurso poltico seu efeito potencial sobre a distribuio de poder entre a burocracia, o gabinete ministerial e os membros da coalizo de governo, uma vez que amplia a capacidade do
459
presidente da Repblica de controlar a atuao desses membros ou de seus indicados na burocracia federal e de redistribuir essas posies em funo desse controle. Os exemplos envolvendo o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e o Ministrio da Defesa (MD), que sero descritos a seguir, mostram que os mesmos instrumentos que servem para os polticos monitorarem a atuao dos burocratas podem ser mobilizados, conforme a necessidade ou convenincia do presidente, para responder s presses da opinio pblica por transparncia e responsabilizao e para servir como anteparo quando o presidente precisa contrariar grupos polticos da coalizo de governo, bem como burocracias insuladas. Os acordos entre o partido do presidente e os da base de apoio congressual, fundados principalmente na repartio dos cargos da administrao pblica, podem ser monitorados pelo governo por meio dos instrumentos de fiscalizao e auditoria do controle interno, entre outras formas como a nomeao poltica e o controle oramentrio. Isso significa que o presidente, ao ceder poder sobre a mquina pblica aos aliados, no fica completamente nas suas mos, mas pode, ainda que de forma contingente e no sistemtica, manter algum controle sobre seu desempenho e, consequentemente, sobre a manuteno dos termos da coalizo. No caso do Planfor, os mecanismos de controle sobre a burocracia funcionaram para produzir respostas a escndalos. Este plano pretendia promover a oferta de educao profissional permanente com o objetivo de qualificar e requalificar a mo de obra nacional, sendo financiado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O ministrio no operava diretamente o programa; a maior parte dos recursos era repassada para as secretarias estaduais de trabalho por meio de convnios, e estas contratavam os servios de educao profissional. O Planfor foi escolhido pela SFC para ser fiscalizado devido ao volume de recursos envolvido (critrio de materialidade) e sua implementao descentralizada (critrio de criticidade), de acordo com a metodologia de planejamento das aes de controle descrita na seo 4. A SFC comeou a fiscalizar a implementao do Planfor em 1999, antes da ecloso de denncias e da publicao pelos jornais de notcias sobre desvios no programa. Apenas no ano seguinte, em 2000, as irregularidades que ocorriam na implementao do programa foram divulgadas pelos jornais, e s ento o MTE comeou a mobilizar os instrumentos e os rgos de controle. Apesar de a fiscalizao ter comeado em 1999, apenas em 2000, e somente aps a divulgao sobre irregularidades nos jornais, o MTE solicitou SFC auditorias especiais. Em agosto de 2000, a revista Veja publicou uma pequena nota
460
sobre as medidas adotadas pelo ministrio para melhorar a gesto dos repasses, o que indica que o ministro se preocupou em divulgar que estava tomando providncias a respeito das denncias. Em 2001, a SFC consolidou os resultados dos trabalhos de fiscalizao realizados desde 1999 e expediu 23 notas tcnicas, nas quais apresentou as falhas, impropriedades e/ou irregularidades na contratao dos servios de qualificao pelas secretarias estaduais, entre as quais destacam-se: falta de realizao de cursos; descumprimento de clusulas contratuais; taxa de evaso acima de 10%; preos incompatveis com o mercado; ausncia de acompanhamento e de controle por parte dos entes envolvidos; e deficiente atuao das comisses municipais de emprego e das prefeituras municipais. Apesar de o MTE adotar as medidas recomendadas pela SFC para melhorar o controle e o acompanhamento do programa, em 2002, esta secretaria constatou que este fizera muito pouco para sanar as irregularidades apontadas nos relatrios anteriores. O Planfor continuava apresentando falhas em todos os estados: os cursos oferecidos no garantiam empregabilidade aos trabalhadores, as escolas no existiam ou no tinham competncia na rea, havia escolas que informavam ter treinado 10 mil pessoas sem ter quadro de professores nem de funcionrios suficiente para tal oferta. Diante da reincidncia dos mesmos problemas apontados nos anos anteriores, a SFC fez o que lhe era possvel: relatou-os. No tendo poder para impor suas recomendaes aos ministrios, ela s fez sugestes. De fato, o mximo que pode fazer diante da no adoo de suas recomendaes reiterar sua legitimidade enquanto rgo de controle e documentar a realizao de suas atribuies. De fato, no relatrio de 2002, a SFC reafirmou que sua legitimidade decorria do profissionalismo, da neutralidade e da impessoalidade de seu trabalho, indicando, portanto, que suas recomendaes no deviam ser ignoradas, como se pode ver no trecho do relatrio abaixo. Alm disso, a secretaria parece fazer questo de documentar que cumpriu suas funes, ressaltando que o mesmo no ocorreu com relao ao MTE.
Com referncia a esta ltima constatao [no atendimento s recomendaes propostas pela SFC], releva acrescentar que as Notas Tcnicas advm dos resultados consolidados das 12.192 fiscalizaes realizadas nos PEQs, iniciadas em 1999 e concludas em 2001. As principais recomendaes do Controle Interno ao MTE foram no sentido de adotar medidas de aprimoramento dos mecanismos de controle e providncias de aprofundamento das investigaes e apurao das responsabilidades, tendo em vista que o trabalho foi realizado com base em amostra e as inferncias estatsticas indicaram a possibilidade de ocorrncia das mesmas irregularidades/impropriedades para o universo das turmas informadas (SFC, 2002, p. 139, grifos nossos).
461
Em consequncia dessas irregularidades e denncias, foi feita uma grande reformulao do Planfor em 2003, que culminou na sua substituio pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ):
A atuao efetiva da Secretaria Federal de Controle Interno no acompanhamento do Programa em exerccios anteriores, motivou o MTE a efetuar mudanas profundas na execuo do Plano Nacional de Qualificao Profissional Planfor, objetivando garantir maior controle, melhoria da qualidade dos cursos e maior efetividade social das aes. Como resultado o MTE, j sob o novo governo, instituiu o Plano Nacional de Qualificao PNQ em substituio ao PLANFOR (CGU, 2003, p. 148).
Segundo entrevistado da SFC, o montante de recursos direcionado para o novo PNQ era inferior ao do Planfor. Alm disso, com certa ironia, a demanda do primeiro se reduziu muito em relao do plano anterior: O [novo] programa no voltou a ter tanto dinheiro quanto antes, e parece que programa muito fiscalizado deixa de ser procurado. Esse exemplo demonstra que: a SFC sustenta sua legitimidade como rgo de controle perante os controlados com base na neutralidade dos seus procedimentos; a ao do MTE em relao s irregularidades no Planfor foi impulsionada pelas denncias em jornais; e os autocontroles do MTE no funcionaram, e o ministrio s comeou a se mexer aps a fiscalizao da SFC e as denncias em jornais.
O segundo tipo de fora ou movimento que leva utilizao dos instrumentos e das informaes do monitoramento a reao do governo a nichos polticos e/ou corporativos de resistncia prestao pblica de contas e responsabilizao. Nos momentos em que a Presidncia precisa alterar polticas ou rgos pblicos que so dominados por interesses refratrios publicidade, mas cujos titulares refugiam-se em posies formalmente legtimas, a melhor estratgia confrontar esses grupos com as mesmas armas, ou seja, empunhando razes de interesse pblico, formalmente neutras e com baixo ou nenhum potencial de dissenso. Em casos como esses, a Presidncia recorre a um escudo de neutralidade burocrtica, corporificado pelo rgo de monitoramento e pelos seus mtodos formais, legais e, principalmente, impessoais. Protegida pelo discurso da neutralidade burocrtica, que lhe permite justificar pblica e incontestavelmente sua interferncia na poltica ou no rgo, a Presidncia tem mais condies de contrariar grupos poderosos, com alto potencial ofensivo ou interesses literalmente impublicveis, quando no francamente ilegais. importante ressaltar que a eficcia desse discurso da neutralidade burocrtica depende da credibilidade do rgo de monitoramento quanto neutralidade,
462
formalidade e impessoalidade de suas aes. Ou seja, importante que tal agncia de controle seja publicamente reconhecida por esse tipo de atuao e que, em funo disso, os grupos no possam acus-la de estar sendo utilizada contra eles por outros grupos rivais, ou que tal acusao, uma vez formulada, seja pouco crvel/verossmil em face da reputao da agncia. Esse foi o caso da extino da Sudam e da Sudene, em 2001.5 Vrios fatores contriburam para a deciso de extinguir dois rgos controlados por polticos poderosos tanto no nvel regional quanto no nacional, e que tinham grandes interesses na perpetuao dos esquemas de influncia regional e de desvio de dinheiro propiciados pelo seu controle. Entre esses fatores, est a utilizao das informaes produzidas pelas auditorias da SFC como fonte de legitimao da deciso de extino desses rgos. A necessidade de reformular a Sudam e a Sudene, bem como os mecanismos de promoo do desenvolvimento econmico do Norte e do Nordeste a elas associados, j era discutida no Executivo desde, pelo menos, 1995, na poca da reorganizao do sistema financeiro nacional o Ministrio da Fazenda indicou a ineficincia dos bancos estaduais envolvidos nas operaes destas superintendncias e a prpria Sudam formulou, em 1993, uma proposta de flexibilizao do sistema autrquico como forma de reforma do sistema. Alm dessas discusses e projetos de reformulao ou extino das superintendncias no mbito do Executivo, contriburam para sua extino dois outros fatores: a divulgao de escndalos sobre o mau uso de verbas envolvendo o ento presidente do Senado, Jader Barbalho, que comandava as nomeaes polticas para os cargos de direo da Sudam no Par, e as auditorias do TCU, da SFC e das prprias superintendncias demonstrando os enormes prejuzos acumulados pelas agncias durante seus 40 anos de operao. A SFC comeou a fiscalizar a Sudam e a Sudene em 2000 por meio de auditorias nos programas Desenvolvimento da Amaznia Legal e Desenvolvimento da Regio Nordeste do Ministrio da Integrao Nacional (MI), ao qual as superintendncias eram vinculadas. Sobre a Sudam, a SFC constatou
() o total desaparelhamento do rgo para cumprir sua misso institucional, com destaque para a anlise de projetos e fiscalizao da implantao de empreendimentos. Como conseqncia, foram levantados inicialmente prejuzos fiscais Unio da ordem de R$ 70 milhes (SFC, 2000, p. C-295).
5. O governo FHC extinguiu a Sudam e a Sudene por meio da MP no 2.145, de 2 de maio de 2001, atual MP no 2.156-5, de 24 de agosto de 2001. Em 2003, as superintendncias foram recriadas por lei de iniciativa do senador Ramez Tebet (PMDB/MS), mas, desde ento, o Executivo fez de tudo para barrar sua efetividade. O presidente Lula vetou vrios dispositivos da lei; as superintendncias s foram reativadas em setembro de 2007, mas o Executivo somente indicou seus diretores por fora de deciso judicial em novembro de 2007.
463
Em 2001, a SFC deu continuidade s aes de controle, verificando in loco os empreendimentos incentivados pela Sudam e pela Sudene. As aes de controle revelaram deficincias estruturais e operacionais nas duas agncias, as quais propiciavam a ocorrncia de irregularidades e de desvios, desvirtuando os propsitos de desenvolvimento econmico almejados. Os fatos apontados pela secretaria ensejaram a adoo de medidas nas esferas administrativa e judicial, como a instaurao de procedimentos apuratrios pela Polcia Federal (PF), pelo Ministrio Pblico Federal (MPF), pela Corregedoria-Geral da Unio e pelo MI, resultando no indiciamento e na demisso de um expressivo nmero de servidores das superintendncias. Outro fator que permitiu ao Executivo extinguir a Sudam e a Sudene foi o prprio enfraquecimento de um dos principais polticos que comandava as nomeaes na Sudam, Jader Barbalho. As investigaes da Sudam, do TCU e da SFC foram usadas por seus adversrios polticos no Senado, em especial pelo senador Antnio Carlos Magalhes, para enfraquec-lo politicamente. Jader Barbalho fora eleito presidente do Senado Federal em fevereiro de 2001, com a vacncia do cargo quando da renncia do senador ACM, em decorrncia do escndalo da quebra do sigilo do painel de votao em 2000. As divergncias entre Jader Barbalho e ACM amplificaram as denncias de envolvimento do primeiro em fraudes na Sudam, a ponto deste renunciar ao mandato em outubro de 2001, um ms aps renunciar presidncia do Senado. Um ms aps assumir a presidncia do Senado, Jader Barbalho sentira-se pressionado a defender-se de acusaes de enriquecimento ilcito. No mesmo dia em que discursava, apresentando sua defesa, a Sudam divulgou um relatrio de auditoria interna apontando fraudes e desvio de milhes de reais nos projetos financiados pelo rgo. Esses exemplos demonstram como as investigaes dos rgos de controle promoveram a publicidade de irregularidades no uso de dinheiro pblico, envolvendo polticos que controlavam rgos estatais por meio de nomeaes para os cargos de confiana. A publicidade dessas informaes, produzidas por uma organizao burocrtica neutra, fortaleceu a posio da Presidncia e do ncleo do governo contrrio manuteno das superintendncias. Essas investigaes e sua publicidade no foram os nicos fatores que enfraqueceram a posio dos polticos que controlavam nichos de poder refratrios prestao pblica de contas e responsabilizao e eivados de corrupo, mas constituiu fator essencial para a exposio das irregularidades, o fortalecimento das acusaes contra os dirigentes responsveis por estas e a legitimao de acusaes formais perante a justia. Em relao ao uso das informaes do rgo de monitoramento para a contraposio a corporaes fortes e insuladas, um exemplo o caso da intervenincia da CGU no Ministrio da Defesa. Os dois ltimos ministros da Defesa recorreram e esta para investigar dois rgos vinculados ao ministrio: a Empresa Brasileira
464
de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), respectivamente uma empresa pblica e uma autarquia especial. O Ministrio da Defesa foi criado recentemente, em 1999, com o objetivo de subordinar os trs comandos militares a um ministro civil (Lei Complementar (LC) no 97, de 9 de junho de 1999). Encaixando-se na descrio de rgo controlado por corporao forte, com interesses bem definidos e insulados, os ministrios militares hoje, o da Defesa so os mais fechados na classificao sobre o grau de abertura nomeao poltica, seguidos do Itamaraty e do Ministrio da Fazenda. (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999, p. 79). Ou seja, no h nenhum ministrio que preze mais a nomeao burocrtica e efetivamente preencha a maior parte de seus cargos segundo critrios meritocrticos. A necessidade dos ministros da defesa ministros civis, ressalte-se utilizarem uma instituio externa ao ministrio (CGU) para fazerem as auditorias ou as investigaes na sua pasta tem a ver no s com o insulamento das corporaes que sempre controlaram os comandos militares, e sua resistncia em colaborar com membros externos corporao, mas tambm com o fato desse ministrio ter instituies prprias de controle interno, que no se subordinavam SFC. Quando essa secretaria foi criada, todas as CISETS foram subordinadas a esta, exceto a da Presidncia, as dos ento ministrios militares e a do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), chamadas de CISETS setoriais. Posteriormente, quando todas foram extintas, as setoriais sobreviveram. No caso da CISET da Presidncia, sua no subordinao SFC e, depois, sua manuteno justificam-se pela inconvenincia do controle do rgo mximo de governo ser realizado por uma instituio subordinada a outro ministrio no caso, o da Fazenda, em que a SFC permaneceu entre 1994 e 2002. No caso dos ministrios militares e das Relaes Exteriores, a permanncia de suas CISETS no se justificava; afinal, todos os outros ministrios estavam subordinados SFC/MF. Entretanto, a manuteno das CISETS setoriais nesses ministrios se explicava pelo poder de suas burocracias, que esto entre as mais antigas e mais fortes do Brasil. Elas conseguiram manter rgos de controle interno prprios e evitar sua subordinao ao rgo central. Formalmente, as CISETS setoriais, apesar de no estarem subordinadas SFC, deveriam seguir sua orientao normativa. Mas como no havia relao hierrquica, as orientaes desta secretaria no eram cumpridas. Na prtica, existia grande resistncia dessas CISETS setoriais em se relacionarem com a SFC e, a rigor, de tornarem pblicas as aes de seus ministrios por meio da divulgao de resultados de auditorias e de fiscalizaes. Em duas situaes, que foram as nicas documentadas e tornadas pblicas, os dois ltimos ministros da Defesa recorreram CGU para auditar ou investigar
465
agncias vinculadas ao ministrio com a inteno, mais ou menos explcita, de influenciar as atividades de rgos vinculados sua pasta. Em 2006, o ento ministro da Defesa e ex-ministro da Transparncia, Waldir Pires, solicitou controladoria auditoria na Infraero, para verificar
(...) no s as condies de contratao do programa Advantage V.2 [destinado a gerenciar a comercializao de espaos publicitrios nos diversos aeroportos brasileiros], fornecido pela empresa FS3 Comunicao e Sistemas Ltda., mas tambm para avaliar, de forma ampla, todo o processo de comercializao de mdia publicitria nos aeroportos brasileiros (CGU, 2007).
Ou seja, a inteno do ministro parece ter sido a de tentar influenciar, de alguma forma, uma das atividades da Infraero qual ele, provavelmente, no tinha acesso, seja por falta de autoridade formal sobre a empresa que um rgo da administrao indireta, ou seja, com relativa autonomia , seja por resistncia da burocracia a franquear-lhe esse acesso. Os resultados dessa auditoria deram origem, no ano seguinte na gesto de Nelson Jobim , a processos de sindicncia para apurar responsabilidades de sete dirigentes e vrios funcionrios da empresa em irregularidades na contratao do programa de comercializao de espaos publicitrios. Essas sindicncias resultaram na recomendao da CGU pela demisso, por justa causa, de trs ex-diretores e de trs funcionrios com nvel de gerncia. A Infraero efetivamente demitiu esses funcionrios, pela contratao sem licitao da empresa que produz o programa de comercializao de espaos publicitrios. Um dos motivos da solicitao de auditoria da CGU na Infraero, alm da inteno de influenciar as decises sobre a venda de espao para a mdia publicitria nos aeroportos e as receitas dessas operaes, pode ter sido a inoperncia dos controles internos da empresa. A responsvel interna por essa atividade, a superintendente de auditoria interna, era esposa de um dos diretores envolvidos na contratao sem licitao e que acabou demitido em consequncia da sindicncia que apurou as fraudes. Ela no havia se declarado impedida para julgar as situaes em que seu marido estava envolvido, as quais foram aprovadas pelo controle interno da Infraero; ela foi punida com suspenso nesta sindicncia (CGU, 2007). Esse caso tambm demonstra a animosidade entre as duas instituies, a controlada e a controladora, a qual refora a necessidade de que o ministro recorra a outra instituio para conseguir acesso s informaes de seu ministrio. Um pouco antes do anncio da deciso da CGU, a Infraero divulgou, em seu site, uma nota intitulada CGU inocenta funcionrios da Infraero, referindo-se aos funcionrios investigados pela sindicncia. A controladoria respondeu, em nota publicada no seu site, que a informao divulgada pela empresa era incorreta, uma vez que o processo por improbidade administrativa ainda no havia sido
466
concludo e a comisso de sindicncia havia apenas verificado um erro material que no prejudicava o curso normal do processo (CGU, 2007). O ministro Nelson Jobim, por sua vez, tambm solicitou a intervenincia da CGU para apurar irregularidades na ANAC, mas, desta vez, ficou mais clara a inteno do ministro em interferir no rgo investigado de modo a constrang-lo a atuar de acordo com sua vontade. Neste caso, a inteno do ministro era conseguir a renncia dos diretores da agncia, para poder indicar seus substitutos. De fato, Nelson Jobim conseguiu seu objetivo, ao menos em relao ento diretora Denise Abreu. Em agosto de 2007, um ms aps o acidente do avio da Txi Areo Marlia (TAM) em 17 de julho a aeronave saiu da pista de Congonhas e explodiu sobre um prdio, matando 199 pessoas , o ministro Jobim solicitou CGU a instaurao de processo administrativo disciplinar na ANAC para esclarecer as circunstncias em que a agncia enviara documentos supostamente falsos justia federal em So Paulo para embasar o pedido de manuteno das operaes na pista principal de Congonhas. A diretora responsvel pelo envio desses documentos Justia foi Denise Abreu, que renunciou ao cargo aps a divulgao das denncias e a abertura do processo disciplinar pelo ministro. O Ministrio Pblico (MP) havia solicitado Justia o fechamento da pista, que havia passado por reforma, em consequncia de dvidas sobre a segurana para o pouso de aeronaves, e a juza federal responsvel pela ao decidira a favor da ANAC, com base nos documentos apresentados pela ento diretora Denise Abreu. Entretanto, a juza posteriormente denunciou a falsidade dos documentos apresentados pela diretora. Esses acontecimentos tiveram ampla divulgao nos jornais e causaram grande comoo pblica por causa do trgico acidente, o maior da histria da aviao civil brasileira. O processo administrativo da CGU no foi o nico elemento que levou renncia da diretora. Contriburam tambm a presso pblica, por meio da divulgao constante nos jornais de grande circulao de reportagens sobre o assunto, concomitantemente s notcias sobre a crise area, bem como a convocao da ento diretora para depor na CPI do Apago Areo. A intervenincia da CGU, entretanto, constitua uma das formas que o ministro tinha sua disposio para recolher informaes sobre a atuao da diretora e de pression-la a renunciar, uma vez que, por um lado, no podia demiti-la, pois seu mandato ainda no expirara, e porque, por outro lado, Denise Abreu se recusava a renunciar, negando publicamente a falsidade dos documentos apresentados Justia, apesar de todas as evidncias em contrrio. Esse exemplo demonstra, tambm, a dificuldade dos ministros em controlar a atuao da administrao indireta, ou seja, as autarquias, as fundaes e
467
as empresas pblicas que, a despeito de sua relativa autonomia institucional e organizacional, so formalmente vinculadas aos ministrios, os quais geralmente nomeiam seus dirigentes.
Do ponto de vista da questo do desenvolvimento institucional e do fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia, que o tema maior deste livro, este captulo contribui, em primeiro lugar, para o entendimento da evoluo do sistema de controle interno do governo federal. Nesse sentido, o trabalho analisou como as reformas legais e organizacionais da dcada de 1990 caracterizaram a SFC como rgo de monitoramento dos aspectos da legalidade, da eficincia e da economia dos programas e dos projetos governamentais, e como essa atuao enquanto instrumento rotineiro de verificao do andamento da atuao dos gestores possibilita aos ministros e ao presidente da Repblica utilizar, conforme a necessidade e as contingncias, os relatrios da secretaria como seus olhos sobre a gesto dos ministrios. Em segundo lugar, este estudo tambm contribui para a compreenso da construo poltico-institucional de um organismo burocrtico e o formato da relao entre poltica e burocracia que emerge do processo de constituio da SFC. A criao e o funcionamento de um rgo governamental, ainda que seja eminentemente burocrtico como a SFC no depende apenas de insumos burocrticos como leis, manuais, quadros funcionais etc., mas tambm do tipo de insero que essa instituio promove e adquire no quadro das instituies governamentais e polticas. Nesse sentido, esta secretaria constitui um caso muito interessante de instituio burocrtica que originalmente nas dcadas de 1960 e 1970 atuava de forma insulada, ou seja, no responsiva aos polticos nem sociedade, e que se reconfigurou de modo a ser tornar, hoje, um dos principais instrumentos governamentais de promoo da publicidade e da transparncia da ao pblica, em consonncia com as demandas de democratizao da sociedade e da gesto pblica. A anlise dos papis burocrtico (monitoramento da gesto) e poltico (controle da burocracia) da SFC revela a confluncia entre as tendncias de insulamento burocrtico e de democratizao em uma mesma instituio. A constituio e o funcionamento da burocracia nacional no sculo XX, como mostrou Nunes (1999), so caracterizadas pela combinao de diversas gramticas polticas, as quais tm, muitas vezes, origens e efeitos diferentes, quando no francamente contraditrios. Apesar da exiguidade de estudos sobre o aparato burocrtico e como se formataram as relaes entre poltica e burocracia no ps-1988 (LOUREIRO; OLIVIERI; MARTES, 2009), pode-se afirmar que so poucas as instituies governamentais em que predomina a gramtica do universalismo de procedimentos e que promovem, ao mesmo tempo, a burocratizao no sentido weberiano
468
j destacado e a democratizao da administrao pblica. No caso da SFC, sua constituio e seu desenvolvimento recente apontam para a convivncia entre movimentos de insulamento, por meio, por exemplo, do reforo do carter meritocrtico do seu corpo de funcionrios, e movimentos de democratizao, como no caso da promoo da transparncia da gesto pblica. Finalmente, este trabalho tambm aponta para uma agenda de pesquisa extremamente relevante para o fortalecimento das instituies e da democracia, que envolve o estudo da relao entre os controles governamentais em seus diversos nveis e instituies e uma teoria geral do controle poltico da burocracia. A anlise da reforma do sistema de controle interno da dcada de 1990 mostrou que a SFC , em boa parte, consequncia dos movimentos de democratizao poltica e de presso por transparncia e responsabilizao das aes governamentais. Mas o interessante notar como ela, depois de constituda, se transforma em motor de movimentos anlogos aos que a fizeram surgir, na medida em que sua atuao amplia a transparncia da gesto pblica por meio da divulgao na internet dos relatrios de avaliao da gesto dos programas federais e potencializa a responsabilizao poltica e judicial dos gestores avaliados. Os limites deste trabalho no permitem avanar na anlise desses efeitos de promoo da transparncia da gesto e da responsabilizao dos gestores, mas sua existncia inegvel, em especial no caso da transparncia dos atos dos gestores, que chegou ao pice a partir de 2003, por meio da divulgao dos relatrios de fiscalizao nos municpios. A mudana no programa de fiscalizao em 2003, que substituiu a seleo aleatria pela por sorteios dos municpios, ampliou enormemente a visibilidade da atuao da SFC, tanto entre os gestores pblicos quanto na populao, pelo simples fato de passar a identific-los, e, consequentemente, dos prefeitos responsveis pelos programas avaliados. At ento, os relatrios identificavam apenas os programas avaliados, mas a partir de 2003 passaram a ser elaborados por municpio, permitindo a clara identificao dos responsveis pelo eventual mau uso do dinheiro pblico. Os efeitos potenciais desse indito facho de luz lanado sobre a gesto pblica subnacional os estados foram includos na fiscalizao por sorteios a partir de 2004 so mudanas na relao dos gestores com o dinheiro pblico em especial no sentido da reduo da corrupo, o principal resultado da fiscalizao por sorteios, segundo a prpria CGU e na relao da populao com a responsabilizao de seus governantes com a ampliao da conscientizao e da cobrana sobre os atos de governo, por exemplo. Olhar a SFC na perspectiva dos processos de confluncia entre as tendncias de insulamento burocrtico e de democratizao permite estabelecer dois novos pontos de partida para futuros trabalhos sobre o controle interno do
469
governo federal: i) a caracterizao mais precisa deste tipo de controle como controle poltico da burocracia depende de sua avaliao em conjunto com as outras formas de controle; e ii) o controle interno no pode ser analisado isoladamente das demais instituies e processos de responsabilizao dos dirigentes pblicos, nem das instituies poltico-partidrias. A caracterizao mais precisa dos efeitos do controle interno como fiscalizao poltica da burocracia depende da compreenso mais global sobre o funcionamento dos outros instrumentos de controle, no sentido de construir uma teoria da fiscalizao poltica da burocracia, ou seja, de identificar e explicar as causalidades no processo de resposta desta ltima aos diversos tipos de controles dos principais atores polticos: Legislativo e Executivo. Para conhecer a resposta da burocracia aos diferentes instrumentos de controle poltico (monitoramento, nomeao, controle oramentrio, reorganizao administrativa e legislao), preciso, em primeiro lugar, analisar esses processos como instrumentos de controle da burocracia e, em segundo lugar, analisar a resposta desta a eles. J h estudos, no Brasil, sobre o processo de nomeao e execuo oramentria, mas nenhum deles analisa, especificamente, seu uso como instrumento de controle poltico, nem olha para os efeitos desses mecanismos sobre a atuao da burocracia. Este trabalho tambm no analisou o outro lado do monitoramento e, nesse sentido, no pode fazer nenhuma afirmao sobre o quanto a burocracia alterou seu desempenho ou a direo das polticas pblicas para atender aos comandos dos polticos. Esta uma das linhas de pesquisa abertas por este trabalho. Alm disso, uma teoria da burocracia tem de levar em considerao o funcionamento do sistema poltico. No caso brasileiro, o presidencialismo de coalizo acarreta uma enorme disperso do poder de nomeao do presidente entre os lderes dos partidos da coalizo de governo. Mesmo nos casos em que a nomeao para os cargos da administrao federal seja prerrogativa exclusiva do presidente, sabe-se que ele delega esse poder aos membros da coalizo. Sendo o poder de nomeao um dos principais instrumentos do presidente para controlar a burocracia, a questo : como o presidente consegue manter esse controle? Sabe-se que ele no perde todo o seu poder com as concesses que faz em nome da manuteno da coalizo no Congresso Nacional, uma vez que ele mantm estrita superviso sobre os critrios de nomeao adotados pelos aliados e sobre a nomeao de cargos-chave como os secretrios executivos, no governo FHC (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). Mas estuda-se pouco como o presidente usa os demais poderes de oramento, de reorganizao administrativa e de legislao para dirigir a burocracia, como eles se relacionam entre si, e qual o papel que o Congresso exerce no controle poltico da burocracia.
470
Em segundo lugar, a efetividade do controle interno como instrumento de avaliao da gesto das polticas pblicas depende da capacidade interna da SFC e de sua integrao com outros rgos dentro e fora do Executivo. A capacidade interna da secretaria significa a adequao de seus processos internos de auditoria e fiscalizao, de sua estrutura e posio institucional, da qualificao de seu quadro de pessoal e de sua misso institucional: a avaliao da gesto das polticas pblicas em funo dos seus resultados. Essa capacidade, a SFC conquistou por meio das reformas da dcada de 1990, conforme se analisou neste trabalho. Falta secretaria, no entanto, integrao com outros rgos, dentro e fora do Executivo. E, do ponto de vista analtico, h necessidade de estudos sistemticos que permitam identificar as razes das desconexes entre os sistemas de controle interno e externo, e entre estes e o ciclo de gesto do Executivo. As informaes produzidas pela SFC sobre a qualidade da gesto das polticas pblicas so fundamentais para fechar o ciclo de gesto, ou seja, para efetivamente promover melhorias na gesto e no processo de planejamento das polticas pblicas. As informaes produzidas pela secretaria, como no exemplo do programa de combate dengue apresentado anteriormente, tm a finalidade de realimentar o trabalho do gestor para o aperfeioamento do programa. Por outro lado, esta pesquisa aponta tambm para a incipincia da utilizao gerencial das informaes das auditorias, ou seja, para uma falha na integrao entre os trabalhos da SFC, dos ministrios e do principal rgo de gesto do sistema de avaliao das polticas pblicas: o MPOG. Entretanto, ainda no se conhece as razes dessa falta de integrao, nem tampouco as formas de revert-la. Por outro lado, as conexes externas da SFC com o sistema de controle externo (Congresso Nacional e TCU) e o sistema de justia (em especial, o Ministrio Pblico e a Polcia Federal) so fundamentais para promover a efetiva punio aos atos de m gesto e de corrupo. Neste captulo, ressalta-se o trabalho de avaliao na gesto desta secretaria, porque ele constitui a principal novidade da reforma da dcada de 1990, mas esta tambm faz o controle da legalidade da gesto, que visa identificar ilcitos e desvios de dinheiro pblico. Entretanto, a SFC no tem nenhum poder para processar, administrativa ou judicialmente, nem para punir os atos irregulares que consegue identificar; ela depende da atuao do TCU e do Congresso Nacional para julgar os maus gestores e da Polcia Federal e do Ministrio Pblico para investigar e processar os corruptos. O apoio da sociedade e das instituies polticas e partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi fundamental para a criao e a estruturao da SFC como rgo de superviso da gesto e de controle da burocracia, e continuar imprescindvel para o aperfeioamento do sistema de transparncia e responsabilizao das agncias burocrticas e do prprio governo.
471
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L.; PACHECO, R. Burocracia e poltica: desafios para o Estado democrtico no sculo XXI. Editora FGV. No prelo. CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU). Relatrio de gesto: exerccio 2003. Braslia: CGU, 2003. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio de gesto: exerccio 2004. Braslia: CGU, 2004. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio de gesto: exerccio 2005. Braslia: CGU, 2005. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio de gesto: exerccio 2006. Braslia: CGU, 2006a. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio de gesto: exerccio 2007. Braslia: CGU, 2007. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. GAETANI, F. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao. Revista do Servio Pblico, ano 54, n. 4, out./dez. 2003. ORGANISATION INTERNATIONALE DES INSTITUTIONS SUPRIEURES DE CONTRLE DES FINANCES PUBLIQUES (INTOSAI). Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector. In: INCOSAI, 18. Budapest, 2004. Disponvel em: <http://intosai.connexcc-hosting.net/ blueline/ upload /1guicspubsecs.pdf>. LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L. Poltica e burocracia no presidencialismo brasileiro: o papel do Ministrio da Fazenda no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 14, n. 41, out. 1999. LOUREIRO, M. R.; OLIVIERI, C.; MARTES, A. C. B. Burocratas, partidos e grupos de interesse: o debate sobre poltica e burocracia no Brasil. In: LOUREIRO, M. R.; MARTINS, C. E. Governabilidade e controles. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 23, n. 1, 2009. NUNES, E. A gramtica poltica do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro, Braslia: Jorge Zahar Editor, 1999. OLIVIERI, C. Poltica e burocracia no Brasil: o controle sobre a execuo das polticas pblicas. Tese (Doutorado) Fundao Getulio Vargas, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, So Paulo, 2008. RIBEIRO, S. M. R. Controle interno e paradigma gerencial. Braslia: ENAP, 1997. (Texto para Discusso, n. 17).
472
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO (SFC). Relatrio do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: Balano Geral da Unio, 1998. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio da Secretaria Federal de Controle: Balano Geral da Unio, 2000. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Relatrio da Secretaria Federal de Controle: Balano Geral da Unio, 2001. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. ______. Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Anexo Instruo Normativa no 1. 6 abr. 2001b. Disponvel em: <http://www. cgu.gov.br>. Acesso em: 28 set. 2005. ______. Relatrio da Secretaria Federal de Controle: Balano Geral da Unio, 2002. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. WEBER, M.; GERTH, H. H.; MILLS, C. W. (Org.). A poltica como vocao: ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982. ______. Parlamento e governo na Alemanha reordenada: crtica poltica da burocracia e da natureza dos partidos. Petrpolis: Vozes, 1993. ______. Economia e sociedade: fundamentos de sociologia compreensiva, Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1999. v. 2. WOOD, B. D.; WATERMAN, R. W. The Dynamics of Political Control of the Bureaucracy. The American Political Science Review, v. 85, n. 3, p. 801-828, Sep. 1991. ______. Bureaucratic Dynamics: the role of bureaucracy in a democraacy. Bolder: Westview Press, 1994.
CAPTULO 15
POR UMA NOVA GESTO PBLICA: REINSERINDO O DEBATE A PARTIR DAS PRTICAS POSSVEIS
1 INTRODUO
A ideia de fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia, tema orientador deste livro, est sujeita a diversas leituras e no incomum que estas sejam, inclusive, opostas. Contribuio relevante ao debate est relacionada leitura proposta em Por uma nova gesto pblica (PAULA, 2005b), em que foram exploradas as diferenas entre a administrao pblica gerencial, implementada durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), e a administrao pblica societal, que se manifesta em experincias alternativas de gesto pblica herdeiras do iderio inaugurado pelas mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas. Este texto, em grande medida, revisita aquele trabalho e reelabora algumas ideias propostas luz dos ltimos acontecimentos na esfera da gesto pblica, que atualmente se encontra em singular e propcia efervescncia: novos modelos gerenciais so testados, novos cursos so criados, conferncias e palestras sobre o tema ocorrem a todo momento e experincias alternativas continuam vindo tona. O que teria sido superado em relao ao que foi analisado em 2005? O exame da nova realidade sustenta a validade de muito do que foi dito naquela obra. Em relao administrao pblica gerencial, certo que ocorreram alguns avanos, destacando-se o caso do Choque de Gesto, em Minas Gerais, mas o mesmo repertrio de limites apontado ainda se faz sentir. No que se refere administrao pblica societal, o amadurecimento do campo, especialmente por meio de pesquisas na rea de gesto social, permitiu avanar a anlise em termos de suas prticas especficas. O texto busca alinhavar todos estes pontos. Na seo 2, retoma-se a abordagem comparativa da administrao pblica gerencial e da administrao pblica societal, para estabelecer um ponto de partida para a discusso. Em seguida, aborda-se o que h de novo na administrao pblica gerencial, propondo-se uma crtica do Choque de Gesto, entendido neste trabalho como expresso de uma nova onda gerencialista. Na seo 4, a administrao pblica societal discutida na perspectiva da prtica, apresentando-se sua lgica de funcionamento e de manifestao, que no pr-determinada por modelos gerenciais, mas resulta da construo social. Na seo 5, arrolam-se algumas palavras finais para reflexo a fim de estimular o debate e as investigaes futuras sobre o tema.
474
2 A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL E A ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL: UMA ABORDAGEM COMPARATIVA
Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados. Isso significa um formato mais transparente e voltado para o interesse pblico, mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. A anlise deste contexto histrico permite identificar duas abordagens de gesto pblica, engendradas por projetos polticos em desenvolvimento e disputa. A primeira a nova administrao pblica ou a administrao pblica gerencial, constituda no Brasil durante os anos 1990, no governo do ex-presidente FHC. A segunda a administrao pblica societal, que se encontra em desenvolvimento e est enraizada no iderio dos herdeiros polticos das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas movimentos sociais, partidos polticos de esquerda e centro-esquerda, e organizaes no governamentais. Esta se manifesta em experincias alternativas de gesto pblica, como os conselhos gestores e o oramento participativo, por exemplo. Ambas as vertentes, cada uma a seu momento, disseram-se portadoras de um novo modelo de gesto pblica e afirmaram buscar a ampliao da democracia no pas. No que se refere abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento em relao aos indicadores de crescimento econmico e progresso social obtidos. Quanto abordagem societal, a vitria de Lus Incio Lula da Silva nas duas ltimas eleies presidenciais gerou a expectativa de que esta se tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observou at o momento foi a continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos, inclusive no que se refere s polticas sociais. A evoluo destas vertentes, no cumprimento de suas promessas, pode ser verificada a partir da anlise de seus iderios e de suas caractersticas tcnicas e polticas (PAULA, 2005b). Examinando estes aspectos, identificam-se trs dimenses fundamentais para a construo da gesto pblica democrtica: 1. A dimenso econmico-financeira, que se relaciona com os problemas no mbito das finanas pblicas e dos investimentos estatais, envolvendo questes de natureza fiscal, tributria e monetria. 2. A dimenso institucional-administrativa, que abrange os problemas de organizao e de articulao dos rgos que compem o aparato estatal, como as dificuldades de planejamento, direo e controle das aes estatais e a questo da profissionalizao dos servidores pblicos para o desempenho de suas funes.
Por uma Nova Gesto Pblica: reinserindo o debate a partir das prticas possveis
475
3. A dimenso sociopoltica, que compreende os problemas situados no mago das relaes entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua participao na gesto. O exame da literatura demonstra que, no que se refere vertente gerencial, a nfase recai principalmente nas dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa. J a vertente societal volta-se para a dimenso sociopoltica. A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, se baseia nas recomendaes destas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar sua gesto, focalizando as questes administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repensa o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e os paradigmas de gesto. O fato de cada vertente ocupar um dos extremos do debate poltico-ideolgico reflete a clssica dicotomia entre a poltica e a administrao que circunda a gesto pblica. Alm disso, possvel afirmar que a vertente societal no tem propostas completamente acabadas para as dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa, enquanto a vertente gerencial lida com a dimenso sociopoltica predominantemente no nvel do discurso (PAULA, 2005b). Por outro lado, preciso considerar que a administrao pblica gerencial foi efetivamente implementada como projeto de governo, enquanto a administrao pblica societal se apresenta em manifestaes isoladas, especialmente no mbito do poder local. Quando foi indicado para assumir o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), no primeiro governo FHC, o ex-ministro Lus Carlos Bresser-Pereira viajou para o Reino Unido a fim de estudar a nova administrao pblica britnica, que se baseia no gerencialismo, e formular uma proposta de adaptao deste modelo ao contexto nacional. O resultado disto foi a apresentao, em janeiro de 1995, do Plano Diretor da Reforma do Estado, viabilizado com a promulgao da Emenda Constitucional (EC) no 19/1998. Os principais objetivos da administrao pblica gerencial seriam: melhorar as decises estratgicas do governo e da burocracia; garantir a propriedade e o contrato, promovendo o bom funcionamento dos mercados; assegurar a autonomia e a capacitao gerencial do administrador pblico; e assegurar a democracia por meio da prestao de servios pblicos orientados para o cidado-cliente e controlados pela sociedade. Bresser-Pereira (1998) acreditava que, alm de reorganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu ncleo estratgico, a reforma tambm deveria transformar o modelo de administrao pblica vigente, o que ocorreria por meio da utilizao das ideias e das ferramentas de gesto utilizadas no setor privado: os programas de qualidade, a reengenharia organizacional, entre outros, criticamente adaptadas ao setor pblico.
476
Para efetivar estas ideias, o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em dois tipos (BRESSER-PEREIRA, 1996): 1. as atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas, atividades pertencentes ao domnio do ncleo estratgico do Estado, composto pela Presidncia da Repblica e os Ministrios (Poder Executivo), e que seriam realizadas pelas secretarias formuladoras de polticas pblicas, pelas agncias executivas e pelas agncias reguladoras; 2. as atividades no-exclusivas do Estado: os servios de carter competitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais (sade, educao, assistncia social...) e cientficos, que seriam prestados tanto pela iniciativa privada como pelas organizaes sociais, que integrariam o setor pblico no-estatal. J as atividades auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilncia, transporte, servios tcnicos, manuteno, entre outras, seriam submetidas licitao pblica e contratadas com terceiros. Esta diviso, que aparentemente convida a sociedade civil a participar do governo, na realidade refora o insulamento do ncleo estratgico que monopoliza as principais decises, bem como a formulao das polticas pblicas. As abordagens gerencial e societal so analisadas neste texto como construes paradigmticas, ou seja, resultam do contexto histrico e das opes polticas coletivas e esto, portanto, sujeitas s influncias exercidas pelos atores sociais e pelas instituies envolvidas. Diferentemente da vertente gerencial, a societal um fenmeno ainda em curso e est incrustrada em processos dialticos, de modo que no possvel caracteriz-la em detalhes, at mesmo porque no se estabeleceu de forma hegemnica e estruturada. O fundamental reconhecer que a vertente societal defende que a administrao pblica tem uma lgica prpria, requerendo o desenvolvimento de tcnicas de gesto adequadas s suas demandas, alm de formao especfica para os gestores pblicos. Para realizar a anlise comparativa da administrao pblica gerencial e da administrao pblica societal, foram identificadas algumas variveis cruciais para a compreenso do seu funcionamento e das suas intenes polticas: a origem das abordagens que pode ser verificada resgatando suas histrias; os projetos polticos; as dimenses estruturais enfatizadas na gesto; a organizao administrativa sugerida para o aparelho do Estado; a abertura das instituies polticas participao social; e o modelo de gesto. O quadro 1 sintetiza a anlise comparativa realizada para cada uma das variveis:
477
QUADRO 1
Variveis observadas na comparao dos modelos

Administrao pblica gerencial Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e principalmente nos modelos ingls e estadunidense Enfatiza a ecincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista Dimenses econmico-nanceira e institucional-administrativa Separao entre as atividades exclusivas e no exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais Participativo no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico Administrao pblica societal Movimentos sociais brasileiros, que tiveram incio nos anos 1960 e desdobramentos nas trs dcadas seguintes Enfatiza a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto Dimenso sociopoltica No tem proposta para a organizao do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organizao e de gesto pblica Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e de canais que viabilizem a participao popular Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas
Origem
Projeto poltico
Dimenses estruturais enfatizadas na gesto Organizao administrativa do aparelho do Estado
Abertura das instituies polticas participao social
Abordagem de gesto
Elaborao prpria.
A anlise das variveis isoladas permite sintetizar a comparao marcada pela contraposio entre o gerencialismo e a gesto social , alm de sistematizar os limites e os pontos positivos de cada um dos modelos, que so apresentados no quadro 2.
QUADRO 2
Limites e pontos positivos dos modelos de gesto analisados
Limites Centraliza o processo decisrio e no estimula a elaborao de instituies polticas mais abertas participao social Enfatiza mais as dimenses econmiconanceira e institucional-administrativa, do que as dimenses sociais e polticas da gesto Implementou um modelo de reforma e de gesto pblica que se inspirou nas recomendaes e no design sugeridos pelo movimento internacional de reforma do Estado Pontos positivos
Possui clareza em relao organizao do aparelho do Estado e dos mtodos de gesto Alguns mtodos gerencialistas vm melhorando a eficincia do setor pblico, especialmente no campo econmico-financeiro
Administrao pblica gerencial
(Continua)
478 (Continuao)
No tem proposta nova para a organizao do aparelho do Estado No elaborou de forma mais sistemtica, alternativas de gesto coerentes com seu projeto poltico No conseguiu ainda, desenvolver uma estratgia que articule as dimenses econmico-nanceira, institucionaladministrativa e sociopoltica da gesto pblica
Procura elaborar um projeto de desenvolvimento que atenda aos interesses nacionais Est construindo instituies polticas e polticas pblicas mais abertas participao social e voltadas para as necessidades dos cidados
Administrao pblica societal
Elaborao prpria.
O quadro 2 evidencia o contraste entre o centralismo e o estruturalismo da administrao pblica gerencial e a abertura e o dinamismo da administrao pblica societal. bastante tentador dizer que as abordagens se complementam, mas esta seria uma anlise reducionista, pois desconsidera como as diferenas entre as origens e os projetos polticos repercutiram na forma como estes conduzem a organizao e a gesto governamentais. Alm disso, preciso reconhecer a natureza estrutural-funcionalista da abordagem gerencialista, claramente voltada para a estrutura e eficincia da gesto em detrimento dos processos polticos. Em contraposio, a administrao pblica societal no se presta ao enfoque prescritivo e sua prtica no implica o uso de mtodos de organizao e de gerenciamento previamente determinados, mas a construo de experincias fundadas em uma nova lgica de organizao e de conduo das questes de interesse pblico. Por outro lado, importante notar que, embora a vertente societal priorize a dimenso sociopoltica da gesto, esta tambm faz suas incurses no domnio da dimenso institucional-administrativa, medida que elabora novos arranjos institucionais e de gesto. No que se refere dimenso econmica-financeira, prope fundamentalmente a superao do paradigma econmico na conduo da gesto pblica, questo que foi discutida no passado por Guerreiro Ramos (1981), quando este props o paradigma paraeconmico esclarecendo que existem outras formas de organizao para alm das organizaes econmicas, como o caso das isonomias e das fenonomias e sugeriu a elaborao de um novo modelo de alocao dos recursos pblicos para contempl-las. Nos dias atuais, esta proposta pode ser identificada, por exemplo, em algumas iniciativas de economia solidria, discusso que ser retomada adiante no texto.
479
3 O QUE H DE NOVO NO GERENCIALISMO: CHOQUE DE GESTO E OBSESSO POR RESULTADOS
Nos ltimos anos, a reforma e a administrao pblica gerencial tm sido questionadas pelos adeptos do que se pode considerar como neogerencialismo, que alcanou sua expresso mxima com o Choque de Gesto do governo de Minas Gerais, iniciado em 2003, durante o primeiro mandato do governador Acio Neves. Os idealizadores do Choque de Gesto, entre os quais, apontam-se Antonio Anastsia, Renata Vilhena, Humberto Falco Martins, Caio Marini e Tadeu Barreto Guimares, afirmam que as reformas de 1980 e 1990, denominadas por estes como reformas de primeira gerao, tinham orientao predominantemente econmica e fiscal, focalizando a crise do Estado. As reformas de segunda gerao que incluem o Choque de Gesto, seriam distintas porque enfatizam a promoo do desenvolvimento na perspectiva da governana social,1 alm de buscar fortalecer o Estado, o mercado e o terceiro setor para a gerao de resultados. Dessa forma, seria mantida a preocupao com o ajuste fiscal e a estabilidade econmica, mas a isto se somaria o aumento de bem-estar e ganhos de eficincia, de modo que as transformaes teriam carter estrutural, superando a mera reduo de despesas (VILHENA; MARTINS; MARINI, 2006). Alm disso, as reformas de segunda gerao teriam resgatado questes recorrentes da administrao para o desenvolvimento: Como tornar governos mais capazes de formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a implementao efetivas? Quais concepes de planejamento e gesto governamentais proporcionam isto? No entanto, para os autores, este resgate no traria de volta o teor nacionalista do velho desenvolvimentismo. Este teria sido modernizado, baseando-se atualmente em um conceito de desenvolvimento aberto, sintonizado com o contexto de globalizao, de integrao e de interdependncia, que busca progresso econmico, social e sustentabilidade ambiental (op. cit., p. 28). Vilhena, Martins e Marini ainda afirmam que as reformas de segunda gerao teriam aprendido com as lies deixadas pela reforma gerencial, que falhou ao no se alinhar com nenhum projeto de desenvolvimento, alm de no ter obtido sintonia entre meios e fins, posto que focalizou os meios (aparelho do Estado) e deixou de lado os resultados. Na administrao pblica gerencial bresseriana, as novas iniciativas de polticas de gesto ocorreram de forma fragmentria, sob baixa integrao e convergncia de ideais comuns, ou seja, sem dimenso estratgica. Emerge assim, (...) a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaes gerenciais e de integrar as polticas
1. Existem diversos conceitos de governana social, e no ca claro no texto qual foi o utilizado pelos autores, mas possivelmente se refere ideia de administrao eciente dos negcios pblicos, combinada com a noo de Estado mediado pela interao entre governo, setor privado e setor voluntrio (RHODES, 1996).
480
de gesto, alinhando-as para trilhar o caminho escolhido. (op. cit., p. 31). O Choque de Gesto teria sido sensvel a estas necessidades, combinando programas de ajuste e iniciativas de desenvolvimento, e apresentando-se como forma de gerenciamento bem-sucedida, na medida em que integra meios e fins, define resultados e faz estes acontecerem, alm de recorrer a estratgias abrangentes e coerentes de transformao da gesto. Sem dvida, o Choque de Gesto acertou em resgatar a dimenso desenvolvimentista, pois o compromisso com um projeto de desenvolvimento foi a lacuna deixada em aberto pela administrao pblica gerencial. No entanto, vale ressaltar que este deslocamento para o desenvolvimentismo realizado pelo Choque de Gesto pode ser atribudo, entre outras coisas, evoluo do gerencialismo de 1980 e 1990 em direo ao planejamento e estratgia. No por acaso que uma das bases fundamentais do Choque de Gesto o duplo planejamento (GUIMARES; ALMEIDA, 2006), que orienta o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI).2 Ora, no vcuo da insatisfao deixada pelos modismos gerenciais de 1980 e 1990 downsizing, reengenharia, terceirizao, qualidade total, entre outros , baseados na reduo drstica de custos, para aumentar no curto prazo o retorno dos acionistas , a ideia de planejamento e estratgia passou a seduzir os gerentes, na medida em que sugere resultados mais slidos e duradouros, fundamentados no investimento para obter maiores receitas no futuro, e assim garantir bom retorno ao capital aplicado. Esta comeou a emergir ainda em 1990, quando, no auge da reengenharia e do downsizing, Hammel e Prahalad (1995) destoaram do discurso dominante com o livro Competindo pelo futuro, que recuperava a questo da estratgia, abrindo caminho para o Balance Scorecard (BSC) de Kaplan e Norton, que se tornou hegemnico em 2000. De acordo com Kaplan e Norton (1996), o BSC uma metodologia que busca indicadores de desempenho empresarial que vo alm das medidas contbeis e financeiras: estes indicadores denotam criao de valor por meio de ativos intangveis e abrangem os desempenhos de mercado junto aos clientes, os desempenhos dos processos internos, as inovaes e a tecnologia. Segundo os autores, o BSC envolve quatro perspectivas a serem consideradas para a criao de indicadores: 1. Perspectiva financeira: com o BSC, as medidas financeiras deixam de ser o foco principal, mas so preservadas devido importncia que tm no que se refere s consequncias econmicas imediatas de aes consumadas.
2. A ideia de duplo planejamento rene o melhor do gerencialismo de 1980 e 1990, alm de cobrir suas falhas, na medida em que sugere que os agentes econmicos precisam competir no presente e se preparar para o futuro.
481
2. Perspectiva do cliente: envolve a identificao de segmentos de clientes e mercados nos quais a organizao competir e das medidas de desempenho nesses segmentos-alvo. 3. Perspectiva dos processos internos: envolve a identificao dos processos crticos nos quais a empresa deve alcanar a excelncia, oferecendo propostas de valor que atraiam e retenham clientes em segmentos-alvo de mercado e satisfaam s expectativas financeiras dos acionistas. 4. Perspectiva do aprendizado e crescimento: envolve a identificao da infraestrutura que a empresa deve construir para gerar crescimento e melhoria no longo prazo, que tm como fontes as pessoas, os sistemas e os procedimentos. Com o tempo, as empresas passaram a utilizar esta metodologia para orientar a implementao de sua estratgia e os criadores do BSC redirecionaram seu mtodo, definindo cinco princpios de trabalho: i) traduzir a estratgia em termos operacionais; ii) mobilizar a liderana executiva; iii) criar sinergias na unidade de negcio; iv) transformar a estratgia em trabalho de todos; e v) fazer da estratgia um processo contnuo. Assim, o BSC uma ferramenta gerencial que sintetiza o que a estratgia pode fazer pela organizao, alm de consolidar o foco nos resultados ao possibilitar o acompanhamento constante dos indicadores. Este foco na estratgia inaugurou uma nova gerao do gerencialismo, com suas repercusses na gesto pblica. Para compreender o que significa neogerencialismo importante destacar, em primeiro lugar, que os defensores do BSC recorrem ao discurso da estratgia e procuram evitar sua identificao como modismo gerencial. Apesar disso, este no deixa de ser uma reedio de antigas ondas gerenciais sobre estratgia, como, a Administrao por Objetivos (APO), o Tableau de Bord e o Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD), com os quais guarda muitas semelhanas. Por outro lado, por resgatar a perspectiva contingencial, o BSC permite continuar professando o uso de antigos modismos gerenciais, como a reengenharia, o downsizing, a terceirizao e a qualidade total, que seriam supostamente potencializados, desde que integrados ao BSC e idealizados em perspectiva temporal de mdio e longo prazos. Em segundo lugar, vale notar que a metodologia do BSC, na verdade, tem um carter centralizador que costuma ser dissimulado pelo discurso de eficincia e participao dos funcionrios, resgatando a antiga ideologia gerencial de separao entre planejadores e executantes. Isso significa a imposio das estratgias pela cpula, sem praticamente nenhuma participao de outras camadas funcionais da organizao na etapa de planejamento; essas seriam apenas adequadamente comunicadas das decises e das metas a perseguir. Este aspecto sugere que o tom exaltado dos modismos gerenciais talvez esteja perdendo espao para um discurso gerencialista pragmtico que dissimula o controle dos funcionrios nas organizaes.
482
No consta na literatura nmero significativo de estudos sistematizados que apontem os limites e as potencialidades do BSC. A pesquisa bibliogrfica realizada revelou que boa parte dos artigos nacionais3 e internacionais4 sobre o tema apenas relatam utilizaes da metodologia. H alguns trabalhos que tentam fazer reparos metodologia, problematizando a relao direta de causalidade entre os indicadores que sugerida por Kaplan e Norton (PACE; BASSO, 2001), mas poucos fazem anlises mais crticas. Uma exceo o trabalho de Grint (1997), que sugere que o BSC um novo modismo que segue a mesma linha da Administrao da Qualidade Total (TQM) e do Just in Time (JIT). Outros autores tambm acreditam que o BSC no passa de reedio de antigas ondas administrativas.5 Voyeur (1994), Epstein e Manzoni (1997) e Rosa (2000) argumentam que o BSC bastante parecido com o Tableau de Bord, sistema de gesto estratgica e de avaliao de medidas de desempenho que utilizado pelos franceses h mais de 50 anos. Esse sistema foi desenvolvido no incio do sculo XX na Frana, por engenheiros de produo, e tambm utilizado na Espanha, onde se chama Cuadro de Mando. Em alguns pases de lngua inglesa, seria chamado BSC. Na viso de Rodrigues (2001), a semelhana entre BSC e APO to grande que estes chegam a configurar um mesmo mtodo. APO um produto da teoria neoclssica criado por Drucker, em 1954, no livro Prtica de administrao de empresas, em meio difcil conjuntura de margens de lucro reduzidas pela qual passavam as empresas norte-americanas que no deixa de ser o problema contemporneo destas. As ideias da APO so muito prximas das apregoadas por Kaplan e Norton por meio do BSC, pois tambm h a defesa de alinhamento de todos os integrantes da organizao em relao aos objetivos e a negao do lucro como objetivo principal da empresa. Drucker ainda identificara oito fatores-chave a serem considerados na APO: i) rentabilidade; ii) posio no mercado; iii) produtividade; iv) recursos fsicos e financeiros; v) inovao; vi) desempenho e desenvolvimento dos gerentes; vii) desempenho e atitude dos trabalhadores; e viii) responsabilidade pblica. Vale notar que estes fatores podem ser facilmente reorganizados nas quatro perspectivas do BSC: i) financeira; ii) cliente; iii) processos internos; e iv) do aprendizado
3. Walter, Bornia e Kliemann (2000); Rodrigues e Nunes (2001); Miranda et al. (2001); Zilber e Fischmann (2002); Campos e Selig (2002); Pace, Basso e Silva (2002); Silva, Miranda e Barbosa (2003); Rodrigues, Schuch e Pantaleo (2003); Campos (2003); e Jacques (2003). 4. Kershaw e Kershaw (2001); Witcher (2001); e Davis e Albright (2004). 5. Esta literatura aponta que, de modo geral, os gurus e a elite gerencial costumam reelaborar o discurso do management, adaptando-o s circunstncias e lanando modismos, mas mantendo certa estabilidade nas mudanas (TRAGTENBERG, 1974). Isto se conrma, por exemplo, com a anlise dos textos sobre o management publicados entre 1960 e 1990 (BOLTANSKI; CHIAPELLO, 1999), em que se verica que estes apresentam discursos bastante homogneos. Um exemplo: na dcada de 1960, ocorreu o movimento pelo aumento da descentralizao e do poder discricionrio dos administradores, bem como a crtica burocracia. Na dcada de 1990, este foi retomado e o discurso se adaptou aos imperativos da excelncia e da exibilizao.
483
e crescimento. Rodrigues (2001) afirma ainda que o BSC produto da Teoria da Contingncia, uma APO vestida com nova roupagem, adaptada estrutura flexvel das empresas atuais. As diferenas entre estas duas ondas gerenciais seriam muito mais de forma do que de contedo. O exame da literatura traz outra evidncia sobre o BSC que deve ser levada em considerao. Trata-se da semelhana entre este e o Gerenciamento pelas Diretrizes (GPD) (AKAO, 1997), o que leva a questionar porque Kaplan e Norton no mencionam o GDP em seus trabalhos. Alguns autores notaram a semelhana e lanaram mo da hiptese de complementariedade para justific-la. Para Redi (2003), por exemplo, uma vez que o GPD originado a partir da Administrao da Qualidade Total que se prope a assegurar que as estratgias de mdio e longo prazos se concretizem em mudanas cotidianas que visam a melhoria dos processos e dos produtos , ambas as metodologias propem a implementao e o controle da estratgia na organizao e podem funcionar de maneira sinrgica. Avaliando este resgate que o BSC realiza de outras metodologias gerenciais, percebe-se que a estratgia, abordada em outros tempos por outros autores, se tornou o novo discurso da indstria do management em 2000. A leitura de A estratgia em ao, por exemplo, evidencia com clareza que Kaplan e Norton (1997) desenvolveram o BSC como resposta aos modismos gerenciais em 1990, que teriam falhado ao no contemplarem a perspectiva estratgica. Por outro lado, apontam o BSC como sistema de gesto estratgica, tentando transcender sua posio de mera ferramenta gerencial. No entanto, importante reforar que os modismos gerenciais de 1980 e 1990 no so descartados, apenas reinseridos como processos internos e em outra perspectiva temporal: o mdio e longo prazos. Quando questionados sobre as relaes entre o BSC, a Administrao da Qualidade Total e a reengenharia, Kaplan e Norton (2000) afirmam que estas ferramentas podem complementar o BSC. Em outro trabalho, os autores argumentam que o BSC refora aquelas abordagens (KAPLAN; NORTON, 2004). O BSC emerge, ento, como ferramenta ps-modismos, que adere perspectiva neocontingencialista na medida em que recupera o raciocnio sistmico dinmico e defende a integrao de diversas ferramentas gerenciais de acordo com as necessidades da organizao e as imposies do ambiente. Segundo Bignetti e Paiva (2002), no contexto do contingencialismo existem duas percepes diferentes do ambiente, que implicam diferentes atitudes e aes dos atores organizacionais em relao estratgia. Se esta percepo determinista, a estratgia envolver aes que tentam fazer frente s influncias internas, se posicionando reativamente em relao ao ambiente externo e realizando intervenes padronizadas. Se esta percepo indeterminista, a estratgia estar
484
vinculada s aes de modificao e construo do ambiente externo, que busca realizar intervenes transformadoras. O BSC se encontra no campo da percepo determinista, com um padro de aes de adaptao/interveno, ou seja, reativo ao ambiente externo, mas ao mesmo tempo voluntarista, na medida em que atribui papel mais ativo aos tomadores de decises. No entanto, no chega a absorver a postura construtivista e cognitivista da percepo indeterminista e, por este motivo, no desconstri intervenes como o downsizing e a reengenharia, que so baseadas em uma viso determinista do ambiente, deixando de realizar a interveno transformadora que se daria por meio de uma interao mais dinmica, constante e pr-ativa com os atores externos. Assim, o BSC resgata a teoria contingencialista, na medida em que vem atender recomendao de uso de ferramentas gerenciais de acordo com as necessidades e as contingncias da organizao. E, apesar de se afirmar como ferramenta ps-modismos, no rompe totalmente com o determinismo destas prticas, uma vez que continua aderindo perspectiva prescritiva, alm de reproduzir o discurso da indstria do management. Por outro lado, o BSC tambm adere perspectiva centralizadora, o que de alguma forma o afasta do discurso de exaltao das ferramentas gerenciais para dot-lo de um tom mais comedido, que dissimula o controle dos funcionrios nas organizaes. Como consequncia, passa a depender daqueles que esto com a misso de implement-lo, no deixando espao para que estes estabeleam proposies que possam representar novos avanos no sistema de planejamento e gerenciamento. Em sntese, o BSC representa a nova onda gerencialista, apresentando-se como reedio de tendncias antigas sobre planejamento e estratgia, mas no chega a ser uma inovao, posto que no rompe com o determinismo dos modismos gerenciais de 1980 e 1990. Quais so as implicaes disto para a administrao pblica? O BSC no chegou de forma direta ao setor pblico, mas seu iderio sem dvida acompanhou as reformas de segunda gerao, como o Choque de Gesto mineiro. Em primeiro lugar, a combinao de programas de ajuste econmico e medidas desenvolvimentistas alinhavadas pelo planejamento de longo prazo nada mais que a traduo deste iderio, uma vez que expressa a utilizao de modismos de 1980 e 1990 em nova perspectiva temporal. O duplo planejamento uma ilustrao disto, na medida em que combina o PMDI, voltado para o longo prazo 2004-2020, na primeira edio , e o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG), voltado para o mdio e o curto prazos e vlido por quatro anos. Em segundo lugar, a APO e a GPD, e mesmo o recente BSC, travestiram-se aqui na Gesto para Resultados, uma vez que o Choque de Gesto busca promover o alinhamento das organizaes governamentais com os resultados expressos
485
na agenda estratgica do governo por meio do Acordo de Resultados (DUARTE et al. 2006). Este fixa metas de desempenho especficas para rgos e entidades governamentais; metas essas que so estabelecidas nos projetos estruturadores. O Acordo de Resultados, na realidade, parte de um iderio mais amplo, que, no segundo mandato do governador Acio Neves, foi denominado Estado para Resultados. No PMDI 2007-2023, o Estado para Resultados assim descrito: A estratgia do Estado para Resultados pretende integrar, em Minas, a anlise dos resultados para a sociedade vis--vis o nus determinado pela arrecadao de receitas pblicas, com o intuito de se obter a mxima eficincia alocativa do oramento do Estado. O desempenho do Governo passa a ser medido, de um lado, pelos resultados mensurados por meio de indicadores finalsticos de qualidade e universalizao dos servios e, de outro, pelo custo do Governo para a sociedade. Por meio de qualidade fiscal e gesto eficiente, o objetivo-sntese da estratgia Estado para Resultados reduzir a participao do poder pblico mineiro na riqueza, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB) e, ainda, melhorar os resultados para a sociedade, avaliados mediante indicadores sensveis evoluo na qualidade de vida dos mineiros (...) (SEPLAG, 2007, p. 26) As semelhanas com o BSC no so mera coincidncia: se no setor privado o desempenho e o alinhamento estratgico so verificados por uma srie de indicadores previamente estabelecidos, o desempenho governamental mensurado por indicadores finalsticos de qualidade e universalizao dos servios, balanceados pelo custo do governo para a sociedade. At aqui nada de problemtico: manter a responsabilidade fiscal, obter os resultados estratgicos e promover o desenvolvimento econmico e social o que se espera de qualquer governo. Nesta perspectiva, o Choque de Gesto teve o mrito de colocar o governo nos seus devidos trilhos e, especialmente, de resgatar uma viso de desenvolvimento. No entanto, quando se considera que a nova onda gerencial que se formou em torno da palavra-chave estratgia e teve sua mxima expresso no BSC no rompe com o determinismo de sua antecessora, comea-se a verificar seus limites. No caso do Choque de Gesto, possvel identificar o neocontingencialismo determinista, uma vez que aquele se apresenta reativo ao ambiente externo e voluntarista no que diz respeito ao papel dos tomadores de decises, mas no chega a adotar postura mais construtivista e cognitivista, pois no interage dinamicamente e com maior constncia com este ambiente. Isto se manifesta, por exemplo, na obsesso pelo alcance de resultados, independentemente do fato deles continuarem ou no relevantes para o governo e a sociedade. E no se trata de descaso em relao ao interesse pblico, mas de limites estruturais e formas organizativas que obrigam os gestores a agirem desta forma.
486
No contexto do Choque de Gesto, os gerentes pblicos assinam o Acordo de Resultados e se comprometem com suas metas, o que alimentado pela expectativa de fazer jus a um bnus financeiro. O governo monitora o alcance destes resultados e premia aqueles que atingiram as metas, exercendo assim, mesmo que indiretamente, o controle dos funcionrios, ainda que sob um discurso de participao. No entanto, verifica-se junto aos colaboradores do governo que, durante o perodo que abrange este acordo, ainda que as condies e a conjuntura tenham mudado, as metas no so revistas e continuam cobradas exatamente como foram acordadas. Tal obsesso pelos resultados tambm reforada pelo estrito prazo estipulado para execuo oramentria, o que limita os governos: os projetos precisam ser realizados no ano para o qual o oramento foi destinado, independentemente da qualidade dos resultados apresentados, pois os setores financeiro e jurdico so implacveis na cobrana do cumprimento dos prazos. E que resultados so estes? Resultados para quem? A pergunta to mais vlida quanto mais se verifica que tanto os servidores quanto a populao continuam excludos da elaborao do planejamento e do estabelecimento dos objetivos e das metas. O Choque de Gesto parece ainda no ter sido capaz de tocar com abrangncia a dimenso sociopoltica da gesto pblica (PAULA, 2005a, 2005b), na medida em que no envolve de forma mais direta os cidados no planejamento governamental e na formulao, na avaliao e na implementao de polticas pblicas. verdade que a questo do controle social contemplada no modelo, mas ainda assim o monoplio das decises dos burocratas do Estado, pois no h nfase em mecanismos institucionais que efetivamente possibilitem a partilha de poder, equilibrando a participao do Estado e da sociedade. Diante deste diagnstico, constata-se que a comparao anteriormente feita entre administrao pblica gerencial e administrao pblica societal no sofreria grandes alteraes no que se refere s seis variveis do quadro 1 com o advento do Choque de Gesto. A principal mudana ocorreu no projeto poltico da administrao pblica gerencial, que passou a incluir a questo do desenvolvimento para alm da eficincia governamental. Seria interessante abordar que viso de desenvolvimento esta, mas isto no ser possvel no mbito deste texto, e se projeta como objeto potencial de anlises futuras. No que tange s demais variveis, poucas mudanas ocorreram, de modo que possvel afirmar que, em contraposio aos diferentes formatos da administrao gerencial, o diferencial da administrao pblica societal continua sendo sua nfase na dimenso sociopoltica e na construo da gesto social.
487
4 A ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL: UMA REVISO VISANDO A PRTICA
A administrao pblica societal demanda planejamento e organizao governamental desde o princpio orientados pela dimenso sociopoltica. Em outras palavras, os direitos cidadania e participao na gesto estabelecem as diretrizes que guiam as dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. Tal como definido por Paula (2005b), a administrao pblica societal envolveria: no que se refere dimenso econmico-financeira, uma nova viso de desenvolvimento nacional; no que se refere dimenso institucional-administrativa, uma reinveno poltico-institucional; e no que se refere dimenso sociopoltica, uma concepo participativa e deliberativa de democracia e a gesto social.
preciso considerar que estas dimenses no so estanques nem podem ser consideradas isoladamente. Quando se menciona a questo da nova viso de desenvolvimento, por exemplo, h por trs a necessidade de formulao de um projeto nacional e de mobilizao de capacidades polticas e administrativas para implement-lo. A viso de desenvolvimento assinalada no livro Por uma nova gesto pblica (PAULA, 2005b) tinha como base as definies de Sen (1993), que procuram enfatizar a qualidade de vida e a expanso das capacidades humanas redefinindo o que se entende por privao e bem-estar e buscando prticas e polticas que pudessem assegurar isto. Desta forma, ela est diretamente relacionada aos programas de desenvolvimento local e s iniciativas da economia solidria. Nesta perspectiva, trata-se sem dvida da superao do paradigma econmico como parametrizador da dimenso econmico-financeira da gesto pblica. Tal superao abre espao para a introduo do paradigma paraeconmico sugerido por Guerreiro Ramos (1981), que admite a importncia socioeconmica de enclaves organizacionais como as isonomias e as fenonomias nas quais se pode situar as experincias cooperativistas e outras do campo da economia solidria para alm das organizaes econmicas como o caso das empresas, estabelecimentos comerciais, bancos, entre outros. Isto implica uma nova forma de alocar recursos pblicos, ou seja, o governo deveria privilegiar em seu planejamento oramentrio e financeiro o incentivo e o fomento a organizaes que subvertem a lgica economicista, na medida em que se alinham com um projeto de desenvolvimento que visa a sustentabilidade, a justia econmica, social, cultural e ambiental e a democracia participativa.
488
Certamente, isto implica mudana de prioridades e coloca em questo a lgica estritamente economicista que em geral permeia as aes governamentais. No entanto, o escopo e a intensidade com que estas mudanas seriam feitas constituem deciso que cabe nao e a seus cidados. Guerreiro Ramos (1981), por exemplo, apostava na possibilidade de convivncia entre os vrios enclaves e no descartava a presena de organizaes econmicas, mas defendia a possibilidade de fazer um novo balanceamento que deslocasse o pndulo do privado para o pblico, do econmico para o solidrio. Outros autores e pesquisadores so mais radicais e acreditam que no h possibilidade de convivncia entre as lgicas capitalista e solidria, mas esta uma questo ideolgica, que no h como ser esgotada no debate acadmico. Dessa forma, o que importa frisar neste estudo que a administrao pblica societal no pode ser colocada em prtica sem alterao significativa nas prioridades econmico-financeiras governamentais. Na administrao pblica societal, esta nova forma de ver a economia, que inclui a lgica solidria considerada por alguns como economia solidria e por outros como economia social , engendrada pela democracia deliberativa e participativa. Por democracia deliberativa entende-se, de acordo com Tenrio (2008), que a legitimidade das decises precisa ter origem em processos dialgicos, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum. Quando se qualifica a democracia como participativa, tambm se apoia na elaborao de Tenrio (2008), para quem a participao conquista processual dos cidados e no concesso do Estado, obedecendo aos seguintes pressupostos: conscincia sobre os atos compreenso do processo que se est vivenciando; existncia de mecanismos de garantia a participao no pode ser considerada concesso; e voluntariedade o envolvimento deve ocorrer por interesse do sujeito, sem imposio e coao. fato que esta mudana no que se refere conscincia uma tarefa difcil e h sempre o risco de se impor verdades, mas no se considera razovel deixar de imaginar como se poderia realizar uma mudana cultural e poltica que efetivamente consolidasse uma postura democrtica por parte dos cidados. Nesta perspectiva, a questo da reinveno poltico-institucional presente na vertente societal nada mais que a articulao entre as dimenses institucional-administrativa e sociopoltica: desenhar instituies e novos modos de administrar uma forma de assegurar a democracia deliberativa e participativa. E neste caso, no se trata apenas de criar novos formatos institucionais que quebrem o monoplio do governo no que se refere tomada de deciso de assuntos pblicos, como os conselhos gestores (CG) e o oramento participativo (OP). Trata-se tambm de reinventar as instituies que j existem, de modo a possibilitar a participao popular. Dessa forma, se a administrao pblica gerencial criou um ncleo estratgico que separa as atividades exclusivas do Estado monopolizadas pelos
489
burocratas pblicos das atividades no exclusivas do Estado terceirizveis para a sociedade civil a administrao pblica societal interroga como trazer a sociedade civil para o ncleo estratgico, de modo a participar da formulao das polticas pblicas e a controlar as atividades das agncias executivas e reguladoras. Neste sentido, a discusso sobre conselhos gestores, oramento participativo e fruns temticos, entre outros, relevante no apenas pela novidade destes formatos institucionais que possibilitam a participao, mas tambm porque promovem a combinao entre mecanismos de democracia representativa e de democracia direta. O exemplo do OP rico neste aspecto, pois combina a eleio direta de delegados de um bairro ou regio com votaes gerais, nas quais estes delegados representam a vontade daqueles que lhes conferiram o mandato. Esta relao entre a populao e seus delegados no oramento participativo leva a questionar, entre outras coisas, se a relao entre a populao e os vereadores, por exemplo, no deveria se dar nos mesmos moldes, ou seja, por representao territorial que garantisse maior proximidade com a populao para consulta em questes de seu interesse direto. Por outro lado, a experincia do OP digital coloca a indagao sobre a possibilidade de que outras questes, para alm da escolha de obras, pudessem ser decididas por meio desta forma de escrutnio pblico, ou mesmo sobre se no seria o caso de fazer uso mais constante do referendo e do plebiscito. Alm disso, emerge tambm a seguinte pergunta: as tecnologias digitais no poderiam ser utilizadas pelos cidados para viabilizar a proposio de leis, por meio da iniciativa popular, visto que neste caso necessria a subscrio de no mnimo 1% do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles? Vale notar que, embora nem todos os brasileiros tenham acesso a estas tecnologias, em algumas experincias em que estas foram utilizadas verificou-se a organizao da populao para estabelecer acordos com estabelecimentos comerciais e pblicos que disponibilizaram computadores para que as pessoas pudessem votar; ou seja, ainda que haja limitaes, existem tambm sadas alternativas. Certamente estes mecanismos parecem mais viveis quando se consideram os governos locais, mas isto no descarta a possibilidade de inseri-los no nvel estadual e at mesmo federal. Poder-se-a adotar, por exemplo, uma forma de organizao geral participativa e representativa em rede, nas quais as decises seriam tomadas por meio de discusses a partir da base at chegar ao cume, passando por uma sucesso de conselhos e organismos de deliberao que exprimiriam as posies, o interesse comum e as decises coletivas (BERTHIER, 2002). Seria o caso, por exemplo, de uma rede de conselhos municipais de desenvolvimento econmico, com representaes em conselhos estaduais e federais na mesma temtica, que poderiam intervir junto s secretarias estaduais
490
e s ministeriais formuladoras de polticas pblicas, caso fossem reativadas as antigas Cmaras Setoriais Tripartites (CST). O maior desafio seria estabelecer arranjo em que a correlao de foras entre o Estado e os diversos atores sociais fosse efetivamente equilibrada, mas isto tambm passa pela reeducao poltica e pelo aprendizado que ocorre ao longo das prprias experincias. A polmica experincia das Cmaras Setoriais Tripartites, que funcionaram no governo Collor e foram extintas no governo FHC (OLIVEIRA, 1998; OLIVEIRA et al., 1993; DINIZ, 1994, 2000), merece ser retomada e debatida na discusso sobre a gesto pblica que procura ser deliberativa e participativa. Essas cmeras eram compostas pelos ministros concernentes ao setor em questo e presididas pelo chefe da Casa Civil: sua funo era produzir e avaliar polticas e aes governamentais. Quando eram tripartites, elas possibilitavam a participao de empresrios, tcnicos e polticos e lideranas sindicais operrias na definio das polticas setoriais. A dificuldade de administrar as divergncias internas fez que a cpula tecnocrtica do governo se opusesse experincia, que foi extinta em 1995: as decises voltaram a ser centralizadas e monopolizadas pelas equipes ministeriais. Ainda que apresentassem o risco de dar lugar ao neocorporativismo, estas constituam um espao de representao no aparato burocrtico e uma forma de democratizar as decises, de modo que poderiam ser repensadas e redesenhadas. Se antes as distncias tornavam determinados arranjos institucionais impossveis, hoje, com as novas tecnologias de informao, possvel desenhar formatos institucionais em rede muito mais sofisticados e geis do que no passado. Certamente, preciso admitir que os conselhos gestores, o oramento participativo e outras formas de participao similares esto longe de ser polos de virtude, mas o fato que a democracia algo que se aprende exercitando e, se tais espaos no existirem, os cidados nunca vo aprender como podem se apropriar deles e exercer seus direitos. Por outro lado, seria importante ampliar as pesquisas sobre estas experincias para mapear seus erros e acertos, de modo que elas pudessem ser aprimoradas. De modo geral, o que se designa por reinveno institucional aponta para a reforma poltica, mas uma reforma que seja de fato comprometida com a implementao da democracia participativa e deliberativa. Focalizando ainda a articulao entre as dimenses institucional-administrativa e sociopoltica, para alm dos novos arranjos institucionais e da participao cidad no processo decisrio, preciso tratar da gesto pblica propriamente dita, no que se refere ao planejamento, organizao e ao controle das atividades governamentais voltadas para a gerao de resultados. Neste ponto, emerge a importncia da gesto social em contraposio ao gerencialismo, pois um governo orientado para a democracia participativa e deliberativa no pode simplesmente se pautar pelos mtodos de gesto advindos do setor privado.
491
A nova gesto pblica implica, acima de tudo, a ressignificao da gesto, que envolve os servidores pblicos, os gerentes pblicos e os cidados. Para Frana Filho (2008) a gesto social se distingue da gesto pblica, pois esta seria o modo que se pratica nas instituies pblicas do Estado em suas diversas instncias, enquanto aquela seria o modo de gesto das organizaes que atuam na esfera pblica no estatal, uma vez que transitam em circuito que no nem do mercado nem do Estado. Tenrio (1998) discorda desta proposio e, revisitando a formulao que apresentou h dez anos, continua defendendo um conceito mais amplo de gesto social:
(...) o nosso (re)visitar foi para acentuar que o conceito de gesto social no est atrelado s especificidades de polticas pblicas direcionadas a questes de carncia social ou de gesto de organizaes do denominado terceiro setor mas, tambm, para identific-lo como um uma possibilidade de gesto democrtica onde o imperativo categrico no o apenas o eleitor e/ou contribuinte, mas sim o cidado deliberativo; no s a economia de mercado, mas tambm a economia social; no s o clculo utilitrio, mas o consenso solidrio; no o assalariado como mercadoria, mas o trabalhador como sujeito; no somente a produo como valor de troca, mas, igualmente como valor de uso; no to-somente a responsabilidade tcnica mas, alm disso, a responsabilidade social; no a res privada, mas sim a res publica; no o monlogo mas, ao contrrio, o dilogo (TENRIO, 2008, p. 54-55).
Partindo-se desta formulao, pode-se dizer, de modo geral, que a gesto social manifestao particular de um projeto mais amplo que se denomina administrao pblica societal. Trata-se especificamente dos aspectos relacionados gesto, buscando o gerenciamento participativo e o dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. Isto significa que, no mbito governamental, os gerentes e os servidores pblicos so executores das demandas deliberadas pelos cidados em articulao com o prprio governo. Esta execuo no meramente burocrtica, pois tanto os gerentes quanto os servidores pblicos tambm fazem parte deste corpo de cidadania: o objetivo a ser atingido expresso do interesse pblico, demandando daqueles sujeitos seu comprometimento real. Em outras palavras, mais do que o cumprimento de metas e de resultados, o que est em jogo a preservao do interesse pblico. Logo, neste estudo importa muito perguntar continuadamente que resultados e para quem, alm de imprimir nova racionalidade no que se refere aos prazos e execuo oramentria. Assim, a gesto social implica tambm em nova lgica de gerenciamento, que rompe com a predominncia da racionalidade instrumental e utilitarista tpica das organizaes econmicas e criticada por Guerreiro Ramos (1981), Serva (1993) e Tenrio (1998, 2008). Sustenta que a gesto tambm precisa se pautar pela racionalidade substantiva, baseada em ideias e valores e, no apenas em meios
492
e fins. Uma vez que o ato de gerenciar se traduz no uso de mtodos e tcnicas, pode-se dizer que se trata da aplicao de uma tecnologia e, neste ponto, para o caso especfico da gesto social, vlido fazer uso do conceito de tecnologia social de Dagnino (2004), que se ope tecnologia convencional. A tecnologia social est apoiada na abordagem do construtivismo social da tecnologia (NOVAES; DIAS, 2009), que defende a ideia de que as tecnologias e as teorias no so determinadas por critrios cientficos e tcnicos, uma vez que h, em geral, excedente de solues factveis para um problema dado e so os sujeitos sociais os responsveis pela deciso final entre uma srie de opes tecnicamente possveis. Em outras palavras, as tecnologias so socialmente construdas: a partir do conflito e da negociao entre os grupos sociais com concepes diferentes acerca dos problemas e solues que a tecnologia toma seu contedo e forma final. Andrew Feenberg, terico crtico herdeiro do pensamento de Herbert Marcuse, constantemente citado entre os defensores da tecnologia social (DAGNINO, 2009; NOVAES; DIAS, 2009). O conceito central trabalhado por Feenberg, no que se refere relao entre tecnologia e sociedade, o de poder tecnocrtico: ao introduzir inovaes tecnolgicas, os capitalistas buscam no apenas a acumulao de capital, mas tambm o controle do processo de trabalho no interior da organizao. Ocorre, no entanto, que a tecnologia tem um grau de indeterminismo, ou seja, os sistemas tcnicos possuem flexibilidade relativa e capacidade parcial de adaptao s demandas sociais. Logo, os homens podem escolher entre tecnologias limpas ou poluentes desafiando a lgica de aumento de ganhos e reduo de custos do poder econmico ou criar novos processos de trabalho de inspirao autogestionria colocando em xeque o poder tecnocrtico e ainda assim obter os mesmos resultados. Como j se afirmou anteriormente, para Bignetti e Paiva (2002), h como adotar a percepo indeterminista no contexto do contingencialismo e em contraposio clssica percepo determinista, assumindo postura construtivista e cognitivista no que se refere s aes gerenciais. Ou seja, possvel criar tecnologias gerenciais que sejam fundamentadas na construo social e em decises balanceadas pela racionalidade substantiva, que superam o vis instrumental e utilitarista. Em outras palavras, outra forma de gesto, que rompe com o modo particular praticado nas organizaes econmicas e no setor privado, vivel, e esta se faz cada vez mais necessria quando se trata da gesto pblica e, especialmente, quando se fala em administrao pblica societal. Ora, justamente neste terreno, permeado pelo iderio da gesto participativa e deliberativa, que as demandas sociais so negociadas e colocadas em prtica. Como exercer uma gesto alinhada com o interesse pblico seno pela via da gesto sintonizada com a noo de tecnologia social?
493
Quando se menciona que a nova gesto pblica implica ressignificao da gesto, est se dizendo, na verdade, que o conhecimento e o uso das tcnicas precisam ser compreendidos em outra perspectiva. O processo administrativo, por exemplo, que envolve planejamento, organizao, direo e controle, pode ser repensado. No que se refere ao planejamento e ao controle, os envolvidos, sejam estes cidados, servidores ou gestores pblicos, no podem estar alienados: eles precisam participar em alguma etapa, em uma possvel rede de instituies, da definio de quais so os objetivos e as metas de governo, bem como do processo de controle dos resultados, considerando a possibilidade de correes no que foi definido ao longo deste processo. A organizao, por sua vez, envolve a redefinio de prioridades na alocao de recursos materiais e humanos de acordo com o que foi condensado como sendo de interesse pblico, bem como o desenho de estruturas e processos de trabalho que permitam a participao, inclusive fazendo uso de tecnologias de informao. J a direo no pode ser vista como prerrogativa dos gerentes, mas como responsabilidade partilhada por todos, em uma perspectiva que se aproxima bastante da autogestionria, de modo que os arranjos institucionais construdos so os facilitadores deste processo decisrio partilhado. Estas redefinies valem tanto para o nvel micro e operacional, como para o macro e estratgico: o fato que existem, sim, formas de organizao e de gerenciamento que viabilizam a gesto deliberativa e participativa. Retomando a ideia de administrao pblica societal, que integra as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e sociopoltica tal como discutido neste estudo, o conceito de tecnologia social tambm ajuda a delinear o escopo de um projeto poltico no qual a dimenso econmico-financeira tambm estaria centrada, para alm da economia de mercado, em um modelo produtivo com base na ao coletiva de produtores engendrada pelo esprito associativista, que (...) ensejam, no ambiente produtivo, um controle (autogestionrio) e uma cooperao (do tipo voluntrio e participativo), que permite uma modificao no produto gerado passvel de ser apropriada segundo a deciso do coletivo. (DAGNINO, 2009, p. 103). Neste contexto, o modelo de desenvolvimento apoia-se nas noes de expanso de capacidades humanas e de sustentabilidade, ressignificando a ideia convencional de desenvolvimento; a estrutura aparelho do Estado pensada de forma a admitir a participao social; e o paradigma adotado o da gesto social.
preciso deixar claro que este estudo no est condenando o Choque de Gesto, pois reconhece seus mritos. No entanto, uma posio intelectual comprometida exige ir alm da mera aclamao de casos de sucesso. Para ter uma democracia deliberativa e participativa, preciso ir muito mais longe. necessrio superar o determinismo prprio do gerencialismo, compreendendo a gesto como uma
494
construo social e cotidiana. fundamental admitir que um modelo econmico puramente centrado do mercado no vai garantir o desenvolvimento sustentvel nem a qualidade de vida dos cidados hoje ou no futuro. indispensvel perceber que o temor da abertura participao e a averso em relao aos rduos e conflituosos processos democrticos implicam uma viso reducionista das capacidades humanas e aprisionam as pessoas nos limites de uma sociedade violenta, individualista e corrupta. Por esses motivos, este texto defende a administrao pblica societal e, para demarcar sua importncia, arrisca-se a estabelecer uma posio categrica: esta no um modelo e nem admite um enfoque prescritivo. De fato, seria mais fcil para os gerentes pblicos se tivessem disposio um manual de administrao pblica societal, mas produzir um texto desta natureza seria simplesmente contrariar toda sua lgica. Ora, no h como estabelecer de antemo mtodos de organizao e de gerenciamento, visto que se trata de uma construo social contnua e sempre inacabada. O que h so alguns parmetros e ideias orientadoras: sua edificao um esforo cotidiano e seus resultados dependem da escolha dos sujeitos envolvidos, uma vez que se trata de um processo participativo. Para os que esperavam uma posio mais revolucionria, pode-se dizer, perfeitamente em sintonia com o esprito frankfurtiano, que a revoluo tambm uma construo social e no uma imposio feita por um grupo poltico portador de um suposto saber sobre o povo. Esta no pode se dar apenas no campo material, intelectual, cultural e poltico. tambm subjetiva, ou seja, pressupe sujeitos que so capazes de profundo autoconhecimento; portanto, um produto do imaginrio de cada um, que produz o imaginrio coletivo. Se algumas concesses foram feitas economia de mercado, no significa que se defenda a centralidade da lgica de mercado, mas apenas que se acredita que uma nova sociedade possvel a partir de hoje. E para que no restem dvidas, resgata-se o fecho do livro publicado em 2005, no qual afirma-se que a disputa pelo rtulo nova administrao pblica antiga, pois h mais de 30 anos Guerreiro Ramos (1970) j fazia esta discusso:
Em sua costumeira irreverncia, ele nos deu profeticamente a resposta que hoje buscamos: a nova administrao pblica aquilo que quotidianamente ignoramos como administradores pblicos. Ela deve ser essencialmente no-prescritiva e se orientar para o curso de aes e necessidades dos cidados em um dado momento, evitando os enfoques normativos e subordinando a teoria das organizaes teoria do desenvolvimento humano. Em outras palavras, a nova administrao pblica est sempre em processo de reinveno e enquanto houver vitalidade democrtica permanecer como um projeto inacabado. (PAULA, 2005b, p. 180)
495
REFERNCIAS
AKAO, Y. Desdobramento das diretrizes para o sucesso do TQM. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1997. BIGNETTI, L. P.; PAIVA, E. L. Ora (direis) ouvi estrelas!: estudo das citaes de autores de estratgia na produo acadmica brasileira. Revista de Administrao Contempornea, v. 6, n. 1, p. 105-125, jan./abr. 2002. BERTHIER, R. Concepes anarco-sindicalistas da autogesto. In: LEVAL, G.; BERTHIER, R.; MINTZ, F. Autogesto e Anarquismo. So Paulo: Imaginrio, 2002. BOLTANSKI, L.; CHIAPELLO, E. Le nouvel espirit du capitalisme. Paris: Gallimard, NRF, 1999. BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica gerencial. Revista do Servio Pblico. Braslia, v. 47, n. 1, p. 7-40, 1996. ______. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: ENAP/Editora 34, 1998. CAMPOS, L. M. S. A aplicao de uma ferramenta que usa o BSC e o SGA para o alinhamento das estratgias ambientais e organizacionais: um estudo de caso numa organizao de entretenimento de grande porte. In: ENCONTRO DE ESTUDOS EM ESTRATGIA, 1., 2003, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2003. 1 CD ROM. CAMPOS, L. M. S.; SELIG, P. M. SGADA: Sistema de gesto e avaliao do desempenho ambiental: um modelo de SGA que utiliza o BSC. In: ENANPAD, 26., 2002, Salvador. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2002. 1 CD ROM. DAGNINO, R. A tecnologia social e seus desafios. In: DAGNINO, R. (Org.). Tecnologia social, uma estratgia para o desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundao Banco do Brasil, 2004. ______. Em direo a uma teoria crtica da tecnologia. In: DAGNINO, R. (Org.). Tecnologia social: ferramenta para construir uma outra sociedade. Campinas: IG, UNICAMP, 2009. DAVIS, S.; ALBRIGHT, T. An investigation of the effect of Balanced Scorecard implementation on financial performance. Management Accounting Research, v. 15, n. 2, p. 135-152, Jun. 2004. DINIZ, E. Cmaras setoriais: seu alcance e seus limites. Rio de Janeiro: IUPERJ, n. 6, p. 17-29, 1994. ______. Globalizao, reformas econmicas e elites empresariais. Rio de Janeiro: FGV, 2000.
496
DUARTE, K. et al. Acordo de Resultados. In: VILHENA, R. et al. O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. EPSTEIN, M. J.; MANZONI, J. The Balanced Scorecard and Tableau de Bord: translating strategy in action. Montvale, 1997. FRANA FILHO, G. C. Definindo Gesto Social. In: SILVA JR. et al. Gesto Social: prticas em debate, teorias em construo. Fortaleza: Imprensa Universitria, 2008. GRINT, K. TQM, BPR, JIT, BSCs and TLAs: managerial waves or drownings? Management Decision, v. 35, n. 10, p. 731-738, 1997. GUERREIRO RAMOS, A. A nova ignorncia e o futuro da administrao pblica na Amrica Latina. Revista da Administrao Pblica, v. 4, n. 2, p. 7-45, 1970. ______. A nova cincia das organizaes: uma reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: FGV, 1981. GUIMARES, T. B.; ALMEIDA, B. O duplo planejamento. In: VILHENA, R. et al. O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. HAMMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competindo pelo futuro: estratgias inovadoras para obter controle de seu setor e criar os mercados de amanh. Rio de Janeiro: Campus, 1995. JACQUES, E. Implantao de unidade intermediria hospitalar atravs de sistema gerencial estratgico integrado ao Balanced Scorecard. In: ENCONTRO DE ESTUDOS EM ESTRATGIA, 1., 2003, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2003. 1 CD ROM. KAPLAN, R.; NORTON, D. Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System.Harvard Business Review,Boston, v. 74, n. 1, p. 75-85, jan./fev.1996. ______. A estratgia em ao: Balanced Scorecard. 18. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1997. ______. Organizao orientada para a estratgia. 8. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000. ______. Mapas estratgicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2004. KERSHAW, R.; KERSHAW, S. Developing a Balanced Scorecard to implement strategy at St. Elsewhere Hospital. Management Accounting Quarterly, New Jersey: Winter, v. 2, n. 2, p. 28-35, 2001.
497
MIRANDA, L. C. et al. Olhando para fora da empresa: combinando Balanced Scorecard com Supply Chain Management para considerar o fornecedor na medio de desempenho. In: ENANPAD, 25., 2001, Campinas. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2001. 1 CD ROM. NOVAES, H. T.; DIAS, R. Contribuies ao marco analtico conceitual da tecnologia social. In: DAGNINO, R. (Org.). Tecnologia social: ferramenta para construir uma outra sociedade. Campinas: IG/UNICAMP, 2009. OLIVEIRA, F. et al. Quanto melhor, melhor: o acordo das montadoras. Novos Estudos CEBRAP, n. 36, p. 3-7, jul. 1993. OLIVEIRA, F. A derrota da vitria: a contradio do absolutismo de FHC. Novos Estudos CEBRAP, n. 50, p. 13-21, mar. 1998. PACE, E. S. U.; BASSO, L. F. C. Uma anlise crtica da direo da causalidade no Balanced Scorecard. In: ENANPAD, 25., 2001, Campinas. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2001. 1 CD ROM. PACE, E. S. U.; BASSO, L. C.; SILVA, M. A. F. A importncia das medidas estratgicas de desempenho como indicadores de tendncia nas projees dos analistas financeiros. In: ENANPAD, 26., 2002, Salvador. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2002. 1 CD ROM. PAULA, A. P. P. Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia contempornea. Rio de Janeiro: FGV, 2005a. ______. Administrao pblica brasileira entre o gerencialismo e a gesto social. Revista de Administrao de Empresas, n. 1, v. 45, p. 36-49, 2005b. REDI, R. Modelo de implementao da estratgia com o uso integrado do Balanced Scorecard e do gerenciamento pelas diretrizes. Dissertao (Mestrado) Programa de Ps-graduao em Engenharia de Produo, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2003. RODHES, R. A. The new governance: governing without government. Political Studies, v. 44, n. 4, p. 652-667, Sep. 1996. RODRIGUES, J. R.; NUNES, P. M. O uso do Balanced Scorecard como ncleo de Business Intelligence: um poderoso habilitador da excelncia das decises sobre temas qualitativos e estratgicos da organizao moderna. In: ENANPAD, 25., 2001, Campinas. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2001. 1 CD ROM. RODRIGUES, L. H.; SCHUCH, C.; PANTALEO, L. H. Uma abordagem para construo de sistemas de indicadores alinhando a teoria das restries e o Balanced Scorecard. In: ENANPAD, 27., 2003, Atibaia. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2003. 1 CD ROM.
498
RODRIGUES, M. C. P. Marco lgico e Balanced Scorecard: um mesmo mtodo e uma velha idia? In: ENANPAD, 25., 2001, Campinas. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2001. 1 CD ROM. ROSA, A. X. Tableau de Bord de Gestion. In: ENANPAD, 24., 2000, Florianpolis. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2000. 1 CD ROM. SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTO DE MINAS GERAIS (SEPLAG). Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2007-2023, 2007. Disponvel em: <http://www.seplag.mg.gov.br/governo/publicacoes/arquivos/ Plano_Mineiro_Desenvolvimento_Integrado_Final.pdf> Acesso em: 29 set. 2009. SEN, A. O desenvolvimento como expanso de capacidades. So Paulo: Lua Nova, n. 28/29, p. 313-333, 1993. SERVA, M. O fenmeno das organizaes substantivas. Revista de Administrao de Empresas, v. 33, n. 2, p. 36-43, mar./abr. 1993. SILVA, A. C.; MIRANDA, L. C.; BARBOSA, A. S. Aplicao do Balanced Scorecard em organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIP: um estudo de caso. In: ENANPAD, 27., 2003, Atibaia. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2003. 1 CD ROM. TENRIO, F. Gesto social: uma perspectiva conceitual. Revista de Administrao Pblica, v. 32, n. 5, p. 7-23, set./out. 1998. ______. (Re)visitando o conceito de gesto social. In: SILVA JR. et al. (Org.). Gesto Social: prticas em debate, teorias em construo. Fortaleza: Imprensa Universitria, 2008. TRAGTENBERG, M. Burocracia e ideologia. So Paulo: tica, 1974. VILHENA, R.; MARTINS, H. F.; MARINI, C. Introduo. In: VILHENA, R. et al. O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. VOYEUR, P. Tableaux de Bord de Gestion: Llaboration dun support informationnel pour le suivi et le reportage des incateurs de performance. Qubec: Presses de lUniversit du Qubec, 1994. ZILBER, M. A.; FISCHMANN, A. A. Competitividade e a importncia de indicadores de desempenho: utilizao de um modelo de tendncia. In: ENANPAD, 26., 2002, Salvador. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2002. 1 CD ROM. WALTER, F.; BORNIA, A. C.; KLIEMANN, F. J. Anlise comparativa de duas metodologias para elaborao do Balanced Scorecard. In: ENANPAD, 24., 2000, Florianpolis. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 2000. 1 CD ROM. WITCHER, B. J. Hoshin Kanri: policy Management in Japanese-Owned UK Subsidiaries. Journal of Management Studies, v. 38, n. 5, p. 651-654, Jul. 2001.
CAPTULO 14
CORRUPO E CONTROLEs democrticos NO BRASIL
1 INTRODUO
A corrupo tornou-se um dos principais problemas para a gesto pblica e para a democracia, questo esta amplamente reconhecida pela opinio pblica no Brasil. Sabe-se que 73% dos brasileiros consideram a corrupo como muito grave e 24% como grave (CRIP, 2009).1 Definida genericamente como solicitar ou receber, para si ou para outrem (...) direta ou indiretamente (...) vantagem indevida (...),2 a corrupo como fenmeno poltico vai muito alm deste aspecto, pois influencia a legitimidade dos governos, a capacidade de governar e at mesmo a viso genrica da populao sobre o pas. No caso brasileiro, a corrupo tem origens histricas fortemente centradas em aspectos da colonizao portuguesa que remunerava insuficientemente os seus funcionrios, reservando-lhes forte dose de prerrogativas nas relaes com interesses privados (MELLO, 2008). De modo geral, atribui-se a corrupo herana ibrica e ao patrimonialismo, entendido como tipo de dominao poltica. Essa leitura a respeito da corrupo atribui ao Estado e cultura poltica brasileira a explicao das mazelas institucionais promovidas pela malversao dos recursos pblicos. Com isso, tende-se a naturalizar a ideia de corrupo, sendo o Estado brasileiro, pelo conceito de patrimonialismo, o espao natural dos vcios (FILGUEIRAS, 2009). Por meio desse tipo de abordagem, promove-se o engessamento crtico das instituies polticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupo ocorreria apenas por meio de uma revoluo cultural e histrica do Brasil. No entanto, para entender a corrupo como fenmeno que afeta o Brasil democrtico no comeo do sculo XXI, importante desnaturaliz-la, isto , entender que um conjunto de prticas e instituies que existem no pas tem forte centralidade na
1. Esses so dados provenientes da pesquisa Interesse Pblico e Corrupo, realizado em 2009 pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP), com sede na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em parceria com o Instituto Vox Populi. A pesquisa fundamentada no mtodo de survey, em que se aplica a uma amostra da populao brasileira um questionrio estruturado. A amostra foi composta por 2.400 indivduos, tendo sido estraticada por situao de domiclio, gnero, idade, escolaridade, renda familiar e situao perante o trabalho. Esse processo de estraticao calculado proporcionalmente de acordo com os dados do Censo Demogrco do IBGE, ano 2000, e pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), ano 2006. A amostra proporciona um intervalo de conana de 95% e uma margem de erro calculada em 2%. O CRIP realiza pesquisa sobre a corrupo anualmente. Os relatrios com as estatsticas descritivas cam disponveis em: <http://www.interessepublico.org>. 2. Essa a denio constante do Cdigo Penal Brasileiro. Em dicionrio da lngua portuguesa, a denio parecida, ainda que a conotao moral seja maior, implicando, no caso do Aurlio decomposio ou putrefao (SOARES, 2008).
500
persistncia do fenmeno, que nada tem de natural. Assim, a organizao do sistema poltico, do Estado e das formas de controle sobre o sistema administrativo-estatal so as principais dimenses da corrupo. Esperar pela ruptura cultural e institucional com o passado, como pressupe a interpretao pelo conceito de patrimonialismo, talvez no seja a melhor soluo para pensar o problema da corrupo no pas. A naturalizao da prtica da corrupo promove uma abordagem que traz problemas a seu efetivo controle democrtico. Esta abordagem, comumente realizada no Brasil tanto pela sociedade quanto pelas elites polticas, parte de uma perspectiva moralista sobre o fenmeno. Assim, a corrupo tem produzido no pas um tipo de histeria tica calcada em clamor por maior moralizao da poltica e da sociedade. Se a corrupo entendida como algo natural ao carter do brasileiro, esse clamor promove um estado de paralisia, uma vez que no se reflete a respeito da mudana. O moralismo na poltica contribui, assim, deslegitimao da prpria democracia no Brasil, ao no permitir a produo de consensos em torno de princpios e regras institucionais da poltica.3 Alm disso, proporciona um discurso balizado na antipoltica, fazendo com que o descontentamento com as instituies passe indiferena, neutralizando a ao da cidadania democrtica (FILGUEIRAS, 2008, p. 175-176).4 A perspectiva moralista, por sua vez, promove o deslocamento da ordem do mundo poltico para o jurdico, em particular na dimenso penal, j que se transfere s leis penais a capacidade de controlar a ao realizada pelo homem pblico. Os brasileiros concordam totalmente, na ordem de 66%, com a frase: Para diminuir a corrupo, esto faltando novas leis, com penas maiores e mais duras (CRIP, 2009, p. 27). Instaura-se, assim, uma lgica de criminalizao gradativa da ao poltica, por meio da qual o problema das instituies democrticas configurado pela lgica do direito penal. Isso derroga a capacidade das instituies polticas de resolver seus prprios problemas, transferindo ao direito o controle das delinquncias do homem pblico. O resultado uma contradio caracterstica do mundo pblico brasileiro. Ao mesmo tempo que o brasileiro concorda com a ideia de que para diminuir a corrupo faltam leis mais duras, 22% deles est de acordo com a seguinte afirmao: se estiver necessitada e um poltico oferecer benefcios em troca do voto, no est errado a pessoa aceitar. Contraditoriamente, isso promove, no mbito da cultura poltica brasileira, um sentimento de tolerncia em relao corrupo (FILGUEIRAS, 2009).
3. Como observa Carvalho (2008), a lgica moralista comum ao longo da histria republicana brasileira, como demonstram os diferentes momentos em que houve quebras institucionais, por exemplo, a passagem da Repblica Velha para o Estado Novo, em que o tema da corrupo esteve presente no discurso poltico, justicando o golpe de Estado. 4. importante no confundir o moralismo com as questes morais envolvidas na poltica. O moralismo pressupe a vigncia de valores morais incondicionais e tem um efeito desestabilizador no sistema poltico. Tratar a corrupo pela questo dos juzos morais, contudo, signica reconhecer o fato de que o que se compreende como corrupo envolve a presena de valores polticos fundamentais, que no so naturais (FILGUEIRAS, 2008).
Corrupo e Controles Democrticos no Brasil
501
O moralismo das elites e o deslocamento da poltica em direo ao direito penal revelam-se pouco produtivos no que diz respeito ao controle da corrupo. Sustenta-se neste texto que o problema da corrupo no Brasil deve ser pensado no na dimenso do moralismo e da lgica criminal, mas na de seus controles democrticos. No que diz respeito ao sistema poltico, o elemento central para o entendimento da corrupo reside em sua forma de financiamento. A falta de uma estrutura de financiamento pblico de campanhas polticas no Brasil, por exemplo, tem fortssimo impacto sobre a corrupo (AVRITZER; ANASTASIA, 2006). Este texto enfoca as dimenses do controle da corrupo como elemento central para avaliar o funcionamento do Estado brasileiro. Antes de adentrar nesse problema, faz-se na seo 2 uma digresso a respeito do conceito de corrupo, no mbito da literatura especializada. Na seo 3, apresenta-se uma tipologia poltica do controle democrtico da corrupo. Na seo 4, descrita a lgica do controle da corrupo no Brasil, observando sua trajetria a partir do processo de democratizao inaugurado com a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Na seo 5, discute-se a questo da identidade do pblico no Brasil, com o intuito de apontar perspectivas e problemas ao pleno desenvolvimento da democracia.
2 VERTENTES ANALTICAS DO CONCEITO DE CORRUPO
A literatura especializada sobre corrupo pode ser considerada relativamente recente nas cincias sociais. A primeira abordagem do problema na poltica remonta aos anos 1950, a partir de uma anlise funcionalista calcada no tema da modernizao. O eixo central dessa abordagem perquirir a relao entre corrupo e desenvolvimento poltico e econmico, com o intuito de formular uma perspectiva sistmica da corrupo em relao a seus custos e benefcios para a construo da modernidade capitalista. Nesta construo do problema, os estudos da corrupo tiveram forte apelo comparativo das realidades dos pases do capitalismo central, tomados como desenvolvidos, e dos pases do capitalismo perifrico, considerados subdesenvolvidos. De acordo com Huntington (1975), a corrupo ocorre no hiato entre modernizao e institucionalizao, representando um tipo de ao aceita na sociedade. No contexto de transio para a modernidade, a baixa institucionalizao poltica promoveria a corrupo: o aumento das clivagens sociais e a entrada de novos atores na cena poltica ensejariam o comportamento pouco conducente norma. A corrupo, por essa abordagem, estaria relacionada a prticas polticas tpicas de sociedades tradicionais, como o clientelismo, a patronagem, o nepotismo e o fisiologismo. Essas prticas no necessariamente significam corrupo, mas promovem vulnerabilidades institucionais que resultam em corrupo. Nesse sentido, a corrupo seria uma forma alternativa de que os agentes polticos disporiam para
502
articular seus interesses na esfera pblica, formando mquinas polticas destinadas a influenciar as decises legislativas por meio da persuaso das elites partidrias. O que essa literatura aponta que a corrupo pode ser funcional ao desenvolvimento poltico e econmico, por azeitar as relaes polticas entre o governo e os empresrios (LEFF, 1964) e pacificar as clivagens sociais, contribuindo, assim, para a estabilidade poltica (SCOTT, 1969). O problema com tal lgica que est demasiadamente centrada em um conceito de institucionalizao que deficiente do ponto de vista poltico. Supe-se que a modernizao um processo paulatino de imitao institucional capaz de, ao fim de determinado decurso temporal, dotar o mundo em desenvolvimento das instituies presentes no mundo desenvolvido. Na verdade, o problema justamente o contrrio, qual seja, o de entender a especificidade do processo de inveno institucional que passa tanto pela organizao de aes no espao pblico quanto pelo arranjo organizacional das instituies (FUNG; WRIGHT, 2003). A abordagem funcionalista para o problema da corrupo foi hegemnica at os anos 1970. Posteriormente, a perspectiva dos custos e dos benefcios da corrupo se tornou proeminente, desviando-se, gradativamente, para uma leitura mais preocupada com o desenvolvimento econmico e assentada nos pressupostos econmicos da anlise poltica. A partir dos anos 1980, no contexto das polticas de liberalizao de mercado e das reformas liberais do Estado, essa abordagem tornou-se hegemnica em relao funcionalista (JOHNSTON, 2005). Os economistas, de modo geral, adotaram a perspectiva dos custos e dos benefcios da corrupo, mas com uma mudana importante nesta premissa: a corrupo no gera benefcios ao desenvolvimento poltico e econmico, mas altos custos pagos pelos cidados e que emperram o desenvolvimento (MAURO, 2005; KLITGAARD, 1994). O postulado dessa perspectiva o de que a anlise poltica deve adotar as premissas e o mtodo econmico, de modo a compreender a corrupo como resultado das configuraes institucionais e da forma como estas permitem que agentes egostas autointeressados maximizem seus ganhos burlando as regras do sistema poltico (ROSE-ACKERMAN, 1999). O problema da corrupo explicado com recurso a conceitos como rent-seeking e ao estratgica, aplicados a atores polticos situados no contexto de instituies que procuram equilibrar interesses estritamente privados com noes amplas de democracia (FILGUEIRAS, 2008). A corrupo explicada pela ao estratgica de atores polticos, de acordo com o clculo racional que eles fazem para burlar uma regra institucional. Posturas rent-seeking so mais comuns em situaes de monoplios de poder e de recursos, o que fomenta a caa renda por parte de burocratas e polticos que no tm incentivos para seguir as regras do sistema (KRUEGER, 1974; TULLOCK, 1967).
503
No contexto de liberalizao do mercado e de reforma do Estado, o aparato estatal passou a ser visto como espao natural dos vcios, em que a corrupo no exceo, mas a regra, tendo em vista o comportamento rent-seeking e a opacidade em relao sociedade. A corrupo afetaria os investimentos e emperraria o desenvolvimento econmico ao introduzir um sistema de cobrana de propinas no interior dos rgos burocrticos que maximiza seus custos para os cidados (ROSE-ACKERMAN, 1999). Adicionalmente, uma consequncia necessria seria a ampliao das desigualdades pelas distores criadas pela concentrao da renda. Esses problemas demandariam um conjunto de reformas no sistema econmico e no poltico de modo a reduzir o tamanho das burocracias pblicas e dos monoplios estatais e ampliar os mecanismos de controle, a ser exercido por agncias de controle interno e externo especializadas no combate corrupo (KLITGAARD, 1994). As reformas deveriam, portanto, reduzir os incentivos corrupo por meio de um conjunto de mudanas institucionais que diminusse o papel do Estado na sociedade e proporcionasse a transparncia como recurso prioritrio nos arranjos institucionais (ROSE-ACKERMAN, 1999). Pelo postulado econmico, a democracia e os sistemas de probidade devem seguir as regras do mercado, porquanto seja este o mundo da impessoalidade, que oferece estrutura competitiva que minimiza os incentivos corrupo. Os postulados dos economistas apontaram corretamente que a corrupo apresenta custos muito maiores do que eventuais benefcios ao desenvolvimento. Contudo, a abordagem metodolgica ao problema revela-se estreita na medida em que parte de um postulado reducionista do conceito de corrupo. Ao atrelar o fenmeno s prticas de rent-seeking, aborda-se a corrupo apenas no que diz respeito aos aspectos financeiros envolvidos (MONTANYE, 2003). Ora, a corrupo no tem apenas custos econmicos. Tem tambm custos polticos extremamente elevados, que no se referem apenas ao dinheiro despendido com subornos e propinas, mas tambm a questes da legitimidade poltica, da cultura poltica, dos valores polticos e da prpria moralidade. Por outro lado, a abordagem economicista ignora uma segunda questo de importncia fundamental: o enfraquecimento do Estado provocado pela introduo acrtica do liberalismo no mundo em desenvolvimento, isto , pela maneira como ali se introduziu o assim chamado neoliberalismo (PEREIRA; MARGHERITIS, 2007), que gerou um privatismo predatrio diretamente ligado aos casos de corrupo. o que se observa no processo de privatizaes ocorrido na Rssia, quando do fim da antiga Unio Sovitica, ou na Amrica Latina, ao longo da dcada 1990 (JOHNSTON, 2005). Esses processos ocorreram, muitas vezes, de forma a diminuir a publicidade, favorecendo determinados grupos empresariais nacionais e transnacionais.
504
O conceito de corrupo no pode ser compreendido apenas na chave dos custos econmicos, porquanto esteja atrelado a uma polissemia de sentidos que se fazem presentes no cotidiano da poltica, devendo ser analisado como fenmeno poltico. Como tal, a corrupo tem natureza flexvel e plstica, porque um conceito normativamente dependente (FILGUEIRAS, 2008). Isso significa dizer que est relacionado disputa sobre a interpretao das regras e dos princpios que estruturam a vida pblica e, por consequncia, apontam o que e o que no corrupo. Essa disputa ocorre em diferentes campos representao poltica, mundo jurdico, mercado e mdia, por exemplo , os quais absorvem perspectivas sociais, culturais, polticas e econmicas para o entendimento das regras e dos princpios e promovem uma compreenso da corrupo. Tal disputa ocorre, sobretudo, em torno dos sentidos e dos significados da ao poltica e do modo como se pode enquadrar diferentes casos como corrupo. A abordagem poltica ao conceito de corrupo deve considerar ainda a dimenso normativa do interesse pblico, no sentido de abarcar a variada gama de problemas envolvidos na malversao de recursos pblicos. O critrio para definir se uma ao corrupta ou no , assim, o da sua ilegitimidade frente aos valores e s normas expressos em determinada concepo de interesse pblico. Dessa forma, prticas como clientelismo, patronagem, nepotismo, malversao de recursos, extorso, concusso, suborno, prevaricao e outras podem ter um sentido de corrupo na medida em que sejam consideradas ilegtimas em contraposio ao interesse pblico. A introduo da categoria pblico permite, dessa forma, uma abordagem mais abrangente em relao aos diferentes problemas que configuram a prtica da corrupo nas sociedades democrticas. Em primeiro lugar, porque estabelece uma tenso entre o conceito de corrupo e os valores polticos fundamentais da ordem democrtica. Em segundo, porque permite transcender a ideia, por si restrita, de que a corrupo esteja referida apenas ao uso indevido de dinheiro pblico ou ao suborno. Em terceiro, porque assume que o efeito da corrupo est no apenas no aspecto gerencial do Estado, mas no problema da legitimao da ordem democrtica como um todo. Em quarto, porque permite absorver a ideia de que o controle da corrupo envolve arranjos amplos, assentados em uma concepo aberta de cidadania e de accountability. E, em quinto, porque permite perceber que o enfrentamento da corrupo no envolve apenas o ajuste das instituies a sistemas de incentivo, mas compromissos de sociedades inteiras, tendo em vista aspectos que so sociais, econmicos, culturais e polticos. Essa digresso terico-metodolgica sobre o conceito de corrupo problematizou a questo do controle a partir da categoria pblico. Na prxima seo, apresenta-se uma tipologia do controle da corrupo a partir desses aspectos. Esta tipologia evoca a ideia de que o interesse pblico fundamental constituio de uma sociedade democrtica em desenvolvimento.
505
3 UMA TIPOLOGIA DO CONTROLE DA CORRUPO NA EXPERINCIA BRASILEIRA
Nesta seo, a questo do controle da corrupo no Brasil tratada a partir da reviso crtica das formas de controle comumente apresentadas. O objetivo demonstrar que o conceito de interesse pblico pode representar uma chave interessante para discutir a questo do controle de forma mais abrangente, sobretudo como problema poltico de primeira ordem. Quando se trata da ideia de controle da corrupo, comum tipific-la a partir da diferena entre o controle externo e o interno. Essa tipificao parte da diferenciao das formas de controle sobre a administrao pblica. De um lado, o controle externo efetuado por entidade externa administrao, que exerce atividades de vigilncia, correo e orientao (GOMES; ARAJO, 2008). De outro lado, o controle interno refere-se s prticas que a prpria administrao exerce sobre seus atos, sendo entendidas como o conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que visam preservar a integridade de seu patrimnio e examinar a compatibilidade entre aes e princpios pactuados (SPINELLI, 2008). Essa diferenciao surgiu no contexto de desenvolvimento das modernas burocracias, de acordo com preceitos organizacionais da administrao pblica racional, pautada mais pelos procedimentos do que propriamente por concepes polticas. Como se ver a seguir, essa tipificao parte da premissa de que a burocracia deve ser controlada para evitar ilegalidades na ao dos agentes pblicos. No mbito do direito administrativo, esse o problema fundamental do controle, que exercido com o intuito de evitar a arbitrariedade dos agentes pblicos tendo em vista os princpios da legalidade e da primazia do interesse pblico. Esses princpios configuram o cerne do direito administrativo e fundamentam a existncia de uma administrao do Estado de carter pblico e moderno, autorizando a interveno nos direitos individuais e servindo como medida para a ao do imprio da administrao pblica (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 60). O interesse pblico concebido a partir da dogmtica jurdica tido como um conceito puramente formal e com pretenses universais. O controle da corrupo a partir dos preceitos administrativos pode ser definido, portanto, como o controle exercido pelo Estado sobre o governo e seus rgos burocrticos. Por sua vez, a abordagem econmica ao controle da corrupo parte da premissa da reduo do sistema de incentivos para o comportamento rent-seeking. Como postulam os economistas, o controle da corrupo ocorre pela criao de um mercado poltico. Uma vez que o Estado aloca mal os recursos, a forma mais eficiente para a gesto do pblico partir da concepo de mercado autnomo como eixo de estruturao do controle da corrupo. Ao esvaecer a presena de monoplios e da prpria burocracia estatal, o mercado poltico proporciona uma
506
forma de controle assentada na liberdade dos mercados econmicos e na livre iniciativa proporcionada por uma poltica laissez-faire. A prpria noo de controle da corrupo deve ser matizada, posto que a criao de agncias anticorrupo pode contribuir para gerar o monoplio dos controladores, o que poderia promover mais corrupo (KLITGAARD, 1994, p. 214). O mercado atua como agente antinmico ao Estado, sendo capaz de controlar a corrupo pela oferta privada de bens pblicos. Contudo, o efeito em muitas sociedades que promoveram polticas indiscriminadas de liberalizao do mercado e sem critrios de regulao foi o da ampliao da corrupo. A prpria agncia internacional que defendeu e promoveu a plena liberalizao do mercado, o Banco Mundial (BIRD), no ficou imune corrupo (SCHNEIDER, 2008). Ambas as abordagens do controle da corrupo controles administrativos e desregulamentao carecem, portanto, de uma ideia mais ampla de pblico, que incorpore a premissa destacada anteriormente de que a corrupo um fenmeno polissmico e necessariamente poltico. Alm disso, se o conceito de corrupo de natureza poltica, fundamental pensar a dinmica de seu controle na esfera pblica. O conceito de esfera pblica cujos fundamentos contemporneos foram lanados por Habermas (2002) o mais importante elaborado pela teoria poltica na segunda metade do sculo XX. A ideia por trs do conceito de publicidade, tal como proposto por Habermas, a do debate pblico desvinculado das estruturas de poder e, ao mesmo tempo, capaz de controlar as decises das autoridades polticas. Essas so as principais dimenses da esfera pblica poltica: a desvinculao entre o exerccio do poder e a discusso sobre o contedo das decises tomadas pela autoridade poltica. a partir desta formulao que a esfera pblica e o Estado passaram a constituir duas dimenses diferentes em boa parte da teoria democrtica contempornea. Assim, a noo de controle democrtico abraada neste texto apresenta uma dimenso autoral e outra pblica que, conjuntamente, associam as ideias de participao democrtica e repblica. No que diz respeito dimenso autoral, trata-se do processo de escolhas pblicas realizado pelos cidados em condio de liberdade poltica, tendo em vista uma ideia forte de participao popular. No que diz respeito dimenso pblica, esta envolve os aspectos propriamente institucionais da poltica, que tornam possvel um ideal contestatrio por parte da cidadania (PETTIT, 2008). Lanados esses elementos, o controle democrtico da corrupo est balizado em uma concepo tridimensional e integrada, de acordo com um ideal poltico de interesse pblico. Se o problema do controle da corrupo o interesse pblico, prope-se a seguinte tipologia: i) controle administrativoburocrtico; ii) controle judicial; e iii) controle pblico no estatal. Nas ordens democrticas, o controle da corrupo deve ser exercido na integrao desses
507
trs tipos, conforme uma concepo ampla de accountability. A no integrao dessas trs formas de controle desencadeia um processo crescente de deslegitimao poltica. A seguir, so especificadas cada uma dessas categorias, ancoradas nas tradies de pensamento descritas anteriormente para o entendimento do controle da corrupo.
3.1 O controle administrativo-burocrtico
Entende-se, mediante a ideia de controle administrativo-burocrtico, que o carter racional das organizaes do Estado moderno pode exercer controle sobre as aes dos agentes pblicos com base em um arranjo institucional pautado na impessoalidade, na neutralidade e no cumprimento dos deveres de acordo com procedimentos descritos pela legalidade, a qual fundamenta a ao do Estado na sociedade. Weber (2002) descreve as modernas burocracias no marco do processo de racionalizao tpico da civilizao ocidental. A modernidade, de acordo com esse autor, caracterizada por um politesmo de valores, em que o exerccio da dominao deve se pautar por uma neutralidade moral intrnseca, uma vez que no h nico valor ou contedo substantivo de valores capaz de organizar as sociedades complexas do mundo moderno. No mundo moderno, a dominao legtima deve pautar-se, segundo Weber, pela legalidade, sendo esta compreendida como instrumento formal a partir do qual possvel pensar a adjudicao de conflitos. A burocracia, neste contexto, o corpo organizado de funcionrios do Estado que exercem factualmente a dominao legtima, respeitando os princpios da hierarquia, da legalidade, da impessoalidade, do mrito e da neutralidade moral, tendo em vista no a tica pautada nas convices morais dos atores, mas a tica da responsabilidade preocupada com os fins da ao. A partir dessas concepes, sustenta-se que o direito o fundamento da ao legtima do corpo burocrtico, em particular o ramo do direito administrativo. No caso da corrupo, entende-se que esta seja toda a ao ilegtima realizada por agentes pblicos, porquanto fira os preceitos normativos da burocracia, presentes no ordenamento do direito administrativo. O controle burocrtico, dessa forma, o tipo de controle da corrupo derivado da existncia de agncias especializadas, capazes de averiguar, vigiar e corrigir a eventual ao ilegtima praticada pelos agentes pblicos no exerccio de suas funes, conforme a legalidade que define o contedo da ao legtima.5
5. Em Weber, existe uma tenso entre os conceitos de legalidade e legitimidade. A legitimidade da ao do Estado moderno pautada pela legalidade. Devido ao politesmo de valores, o autor confere s leis a capacidade de engenharia institucional e social necessria para organizar e adjudicar os diferentes conitos que surgem na modernidade. nesse sentido que a tica de responsabilidade cunhada como o elemento valorativo fundamental. A crtica de Habermas a essa perspectiva pauta-se no fato de a burocratizao das sociedades modernas resultar na colonizao do mundo da vida, promovida por uma lgica sistmica, o que reduz a margem de liberdade e autonomia dos cidados.
508
No mbito do controle administrativo-burocrtico, definem-se ramos especializados em auditorias, controles de contas, correio, averiguao de cumprimento dos deveres funcionais e resultados de polticas e decises de governo. Sendo o controle realizado no mbito de agncias especializadas, difundem-se na mquina administrativa do Estado formas de controle externo e interno, fundamentando uma concepo de accountability horizontal balizada na diviso dos poderes do Estado. Exemplo destas agncias seriam as controladorias, os tribunais de contas e as auditorias internas e externas. O controle administrativo-burocrtico cria uma cultura pblica interna aos rgos da administrao pautada pelo cumprimento dos deveres formais e pelo respeito hierarquia e aos cdigos legais, com o intuito de equilibrar uma concepo formal de interesse pblico com a eficincia administrativa propriamente dita. Como destacam Anechiarico e Jacobs (1996), o controle burocrtico da corrupo exercido a partir de uma lgica de vigilncia, ou seja, para se controlar a burocracia, cria-se mais burocracia. A partir de um estudo de caso sobre a cidade de Nova Iorque, os autores constataram que a expanso das agncias especializadas de controle da corrupo tornou a administrao pblica menos eficiente. O efeito das polticas anticorrupo, balizadas na expanso das atividades de controle e vigilncia por parte de agncias especializadas, foi ressaltar ainda mais as patologias da burocracia desta cidade, criando poucos incentivos cooperao interinstitucional, processos de deciso lentos, supercentralizao e exerccio inadequado da autoridade, gerncia defensiva e pouco criativa, e desvios em relao aos objetivos do prprio rgo burocrtico. O que possvel perceber a partir desta linha de anlise que o controle burocrtico tambm gera riscos, e o principal deles parece ser a ampliao desmedida dos rgos de controle, sem nenhuma preocupao com a gesto eficiente do Estado. Uma das consequncias da corrupo nos Estados contemporneos , portanto, a criao de um processo de vigilncia permanente que acaba interferindo na eficincia da administrao pblica. Assim, fundamental que o controle administrativo-burocrtico equilibre o respeito ao interesse pblico com a eficincia da gesto pblica.
3.2 O controle judicial
O tipo de controle da corrupo assentado precipuamente na esfera jurdica aquele exercido exclusivamente pelo Poder Judicirio frente aos demais poderes do Estado de direito de corte republicano. uma forma de controle estatal que se baseia em um conceito formal de interesse pblico posto no mbito do ordenamento jurdico. No controle judicial, parte-se da premissa de que o Judicirio deve atuar tendo em vista o sistema normativo. Exercido no campo do direito, esse tipo de controle obedece preceitos de neutralidade e universalizao derivados da interpretao jurdica de cdigos, estatutos e regulamentos.
509
O campo jurdico aqui entendido como um campo de foras em disputa, as quais lutam pela interpretao da norma frente aos casos prticos da vida social. Isso ocorre medida que o Poder Judicirio se imuniza em relao s presses externas ao campo, despolitizando demandas e interesses. A linguagem jurdica, como indica Bourdieu (2005), tem o efeito de fazer convergir neutralizao e universalizao em torno da despolitizao dos conflitos, tendo em vista uma pretensa autonomia do direito frente poltica. A autonomia do direito e, de alguma maneira, o monoplio da interpretao autntica ocorre pela estrita racionalizao do campo, que restringe o habitus dos atores envolvidos, de modo a estruturar a ao pela exclusiva linguagem da legalidade. A modernidade do direito, como nota Weber (1999), derivada do processo ideal-tpico de racionalizao da civilizao ocidental, o que propiciou os elementos de secularizao e formalizao das normas jurdicas no plano da legalidade positivada pelo Estado e interpretada luz de uma jurisprudncia cientfica realizada por juristas profissionais e especializados. So duas as modalidades de controle judicial que se integram no corpo da legalidade posta pelo Estado. O controle da corrupo exercido pelo Judicirio na esfera cvel, de acordo com o direito administrativo, e na esfera criminal, de acordo com o direito penal. Na esfera cvel, a corrupo tratada como problema administrativo do Estado decorrente da discricionariedade dos agentes pblicos. Nessa modalidade, o Judicirio impe administrao pblica o ajustamento de condutas, algumas penalidades e a correo formal da finalidade administrativa. Na esfera criminal, a corrupo tratada, evidentemente, como um crime, conforme a interpretao das leis penais conduzida segundo as regras do direito processual. Neste mbito, o controle da corrupo individualizado, com o objetivo de responsabilizar agentes pblicos e privados por meio da imputao de penas frente aos crimes tipificados no direito penal, em especial os crimes contra a administrao pblica. Dessa forma, o controle judicial um tipo de controle externo exercido exclusivamente pelo Judicirio, em face da dimenso cvel e penal das leis. O controle judicial, na dimenso cvel, sobrepe-se ao administrativoburocrtico. importante salientar que este tambm se baseia em uma disputa pela interpretao da legalidade, em particular do direito administrativo. No que diz respeito experincia brasileira, de se notar que a sobreposio do controle judicial em relao ao controle administrativo-burocrtico tambm se observa na habitualidade com a qual o Judicirio rev decises administrativas. O controle judicial, dessa maneira, realizado na dimenso estatal do Judicirio, reconhecendo, sobretudo, a capacidade de vigilncia que se constitui por sua condio exterior administrao pblica e por sua capacidade de respon-
510
sabilizar e imputar penas aos crimes cometidos por agentes pblicos e privados contra a administrao pblica. Tal como o controle administrativo-burocrtico, o controle judicial se funda na vigilncia como forma de controle sobre as delinquncias dos agentes pblicos, de acordo com um conjunto de normas racionais criadas pelo legislador. As disputas, na dimenso do controle judicial da corrupo, ocorrem pela melhor interpretao do direito e dos instrumentos formais do direito processual, de acordo com as regras de conduta do campo jurdico. A lgica da vigilncia jurdica retira da poltica a capacidade de controle sobre suas prprias delinquncias, transferindo ao Judicirio o papel de controlar a ao dos agentes pblicos. O controle judicial da corrupo, dessa forma, pressupe uma legalidade que diga o que e o que no corrupo, sendo exercido mediante processo conduzido nos tribunais.
3.3 O controle pblico no estatal
O controle administrativo-burocrtico e o controle judicial da corrupo tm carter pblico definido pela legalidade posta pelo Estado moderno. Baseiam-se em um conceito formal de interesse pblico, o qual soberano e indisponvel pelo fato de ser um princpio dos ordenamentos jurdicos modernos. Nessa perspectiva, o interesse pblico altamente abstrato, dependendo da interpretao realizada pelos agentes do controle estatal em especial os magistrados que comunicam suas compreenses como verdade inerente vida pblica. So formas de controle precipuamente realizadas pelo Estado e por grupos especficos de profissionais, cujo carter pblico decorre essencialmente de sua conformidade ordem legal vlida e pressuposta. O controle pblico no estatal aquele que se afasta das instituies estatais propriamente ditas e exercido pela sociedade, em particular pela sociedade civil. A ideia de controle pblico no estatal da corrupo parte de um pressuposto de democratizao que absorve as dimenses participativa, de debate pblico e editorial inerentes democracia (HABERMAS, 1989; PETTIT, 2001; AVRITZER, 2008). O controle pblico no estatal o exerccio apropriado da publicidade, em que o cidado comum capaz de controlar a ao dos agentes pblicos com base em princpios e valores morais da democracia. uma forma de controle sustentada em uma concepo substantiva de interesse pblico e que est assentada nos processos deliberativos e discursivos realizados na esfera pblica. Esse controle pode ocorrer por dois caminhos: por meio da incorporao de um princpio abstrato de razo pblica s instituies polticas (RAWLS, 1993); ou por meio da criao de um conjunto de mecanismos no estatais ou semiestatais de controle da corrupo, que podem ser movimentos, associaes civis e outras formas pblicas de controle (PERUZZOTTI, SMULOVITZ, 2006;
511
WARREN, 2005). Ambos caminhos escapam rotulao imediata como controle interno ou externo. So formas externas de controle pela sociedade civil cujo objetivo acionar o controle interno ou mesmo o controle judicial. Pressupe-se, assim, no mbito do controle pblico no estatal da corrupo, um processo de ampliao da participao da sociedade civil no controle sobre a administrao pblica, tendo em vista a publicidade como princpio constitutivo da moralidade administrativa. O controle pblico no estatal requer o reforo da ideia de accountability vertical formulada por ODonnell (1998). De acordo com este autor, o governo deve ser responsivo e responsvel diante da sociedade. Contudo, o conceito de accountability no pode ser vinculado s instituies do Estado. fundamental pensar um conjunto de mudanas que o tornem mais pblico e menos estatal. O exerccio do controle pblico no estatal demanda uma estrutura de direitos assentada, precipuamente, na personalidade poltica do cidado, considerando-se liberdades polticas fundamentais de imprensa, de opinio, de associao e direito de votar e de ser votado. Alm disso, o controle pblico no estatal deve ser exercido institucionalmente. Tal como mostram Peruzzotti e Smulovitz (2006), frequentemente necessrio ampliar a dimenso institucional da accountability na direo de organizaes da sociedade civil, com o objetivo de garantir a capacidade do pblico de controlar as aes do governo e poder determinar o contedo das decises polticas. Assim, importante que a accountability vertical tenha tambm forte dimenso social, vinculada, fundamentalmente, ao princpio da publicidade. Com base na ideia de publicidade, entende-se que o controle pblico no estatal da corrupo no pode se fundar na ideia de transparncia simplesmente. A transparncia um elemento importante para a construo da publicidade, mas no pode constituir-se em um fim em si mesmo para a administrao pblica. preciso avanar na gerao de oportunidades para o envolvimento e a participao da sociedade civil em atividades de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo a denncia de irregularidades, a participao interessada nos processos administrativos e a presena ativa em rgos colegiados. O controle pblico no estatal sobre a corrupo sustenta-se em noo ampla de legitimidade democrtica, em que os processos participativos so fundamentais construo da ideia de pblico. A noo de interesse pblico, dessa maneira, carrega fora normativa derivada dos processos de deliberao pblica nas ordens democrticas. No um conceito formal, compreendido na dimenso da legalidade posta pelo Estado, mas um conceito substancial, baseado na ideia de que o cidado tem algo a dizer sobre a poltica, o Estado e a sociedade.
512
O interesse pblico, nesse tipo de controle, noo substantiva e permevel vontade poltica expressa pela sociedade, respeitados os direitos e as garantias fundamentais da ordem democrtica. O controle pblico no estatal da corrupo sustenta-se na ideia de que os processos deliberativos so primordiais para a consolidao de outra via de entendimento da prpria corrupo, que no a dos escndalos polticos e do clima de histeria tica que pautam as democracias contemporneas. Com o intuito de facilitar a compreenso do argumento, o quadro 1 especifica as particularidades de cada forma de controle da corrupo tratada neste texto.
QUADRO 1
Dimenso Tipos de controle Agentes Fundamento normativo Prtica Consequncias Controle administrativo-burocrtico Agncias especializadas controle interno e externo Legalidade Sanes administrativas Regulao
Os tipos de controle da corrupo

Estado Controle judicial Tribunais Legalidade Interpretao cannica da legalidade Criminalizao Sociedade Controle pblico no estatal Sociedade civil e representao funcional Participao Exerccio da liberdade poltica Publicidade
A anlise anterior demonstra a necessidade de pensar detalhadamente as formas pblicas de controle da corrupo e refletir sobre as maneiras de integrar os tipos administrativo-burocrtico e judicial ao controle pblico no estatal. Na prxima seo deste texto, pretende-se mostrar como possvel aplicar este modelo de controle sociedade brasileira.
4 O CONTROLE DA CORRUPO NO BRASIL
O controle da corrupo, como afirmado anteriormente, pode ser feito de trs formas: a administrativa-burocrtica, a judicial e a pblica no estatal. No Brasil, observa-se uma disjuno entre essas modalidades. Desde a democratizao, o tema da corrupo tem marcado fortemente a esfera pblica brasileira. O impeachment do ex-presidente Fernando Collor de Mello foi um destes momentos, alm de outros episdios-chave, como a Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do oramento e a CPI do mensalo. No entanto, parece haver clara disjuno entre os momentos pblicos de desvelamento da corrupo e os momentos de reorganizao das estruturas de controle no Brasil. Essas estruturas, cujo papel o de estabelecer mecanismos de controle burocrtico internos ao funcionamento do Estado, so bastante fortes nos pases desenvolvidos e relativamente fracas nos pases em desenvolvimento (ODONNELL, 1998; ROSE-ACKERMAN, 1999).
513
No caso do Brasil, os principais mecanismos de controle so: a Controladoria-Geral da Unio (CGU), o Tribunal de Contas da Unio (TCU), as operaes da Polcia Federal (PF) e os julgamentos dos casos de corrupo pelo Poder Judicirio. Cada um dos momentos importantes de exposio da corrupo pelo sistema poltico gerou momento posterior de reorganizao do controle. Assim, a lei orgnica do TCU quase simultnea ao impeachment do ex-presidente Collor e a Lei Federal no 8.666, que regulamenta o processo de licitaes na administrao pblica, foi promulgada em junho de 1993, como resultado do escndalo do oramento. As duas leis estabeleceram forte arcabouo jurdico para o controle administrativo-burocrtico que, entre outras medidas, inclui: obrigatoriedade das licitaes, possibilidade de suspenso de atividades administrativas do governo federal pelo TCU, termos de ajustamento de conduta e demisses de funcionrios pblicos. No entanto, quando analisado luz de seus 15 anos de atividade, o exerccio do controle administrativo-burocrtico por aquelas agncias aponta uma contradio principal. De um lado, aumentou enormemente o exerccio do controle burocrtico, especialmente desde 1993, com a presena generalizada das instituies de controle nos rgos da administrao direta. De outro lado, poucas foram as condenaes por parte do Judicirio de atos ilcitos relacionados corrupo e forte a presena na imprensa do debate sobre a persistncia desta.6 Assim, tem-se uma equao que pode ser enunciada nos seguintes termos: o controle aumenta, a punio permanece baixa e os casos de corrupo continuam existindo e pautando negativamente a opinio pblica. Ou seja, apenas a eficincia e a capacidade operacional do Estado esto sendo afetadas pela maneira como o controle administrativo-burocrtico e judicial so exercidos hoje no Brasil. Desde 1988, ponto comum a presena da corrupo na percepo dos brasileiros a respeito da eficincia e da capacidade do Estado de assegurar o desenvolvimento econmico, poltico e social. Pode-se afirmar que um dos pontos centrais da agenda poltica, desde o processo de transio para a democracia, foi o do aprimoramento dos mecanismos burocrticos da administrao pblica, tendo em vista uma ideia forte de eficincia. Reconheceu-se, no Brasil, que a administrao pblica seria uma das principais barreiras ao desenvolvimento, porquanto fosse ineficiente, lenta, pouco cooperativa e corrompida. O autoritarismo do regime militar potencializou os problemas histricos do setor, resultando no descontrole financeiro, na falta de responsabilizao de governantes e burocratas perante a sociedade, na politizao indevida da burocracia, alm da fragmentao excessiva das empresas pblicas, com a perda de foco na atuao governamental (ABRUCIO, 2007).
6. Em estudo feito pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), no h nenhuma condenao por atos ilcitos relacionados corrupo no mbito do Supremo Tribunal Federal (STF), de um total de 130 processos. No Superior Tribunal de Justia (STJ), existem apenas cinco condenaes de um total de 483 processos instaurados entre 1989 e 2007 (AMB, 2007).
514
Nesse quadro de desorganizao, a partir de 1988 a corrupo emergiu como prtica recorrente, criando a sensao, to presente no senso comum, de que esta nasceu com a democratizao, e no de que foi herdada do regime autoritrio. Assim, a CF/88, destacou a ideia de democratizao do Estado brasileiro, com o fortalecimento do controle externo da administrao pblica, especialmente por meio do Ministrio Pblico (MP) e da sociedade civil. na Constituio que os princpios regentes da administrao pblica brasileira so encontrados, especialmente os que dizem respeito legalidade, publicidade e moralidade administrativa (CF/88, Art. 37). Alm disso, importante salientar o papel constitucionalmente estipulado da descentralizao, bem como o compromisso estabelecido de reforma do servio civil, por meio do reconhecimento e da universalizao da meritocracia e da participao da cidadania (ABRUCIO, 2007). Apesar da importncia atribuda pela Constituio aos mecanismos de controle externo e s reformas na administrao pblica, a corrupo permaneceu como prtica corriqueira e cotidiana na cena pblica, havendo uma sucesso de escndalos que atestam a ineficincia dos meios administrativos de controle. No que concerne s reformas, foi no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) que estas encontraram substrato poltico, com a implantao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), em 1995, sob comando do ministro Bresser-Pereira. A reforma administrativa conduzida pelo ministrio procurou redefinir os setores de atuao estatal, reforando a ideia de democratizao do Estado e de reconfigurao dos mecanismos de gesto a partir de modelos de administrao privada no setor pblico. No que diz respeito identificao dos setores de atuao estatal, partiu-se da construo de quatro ramos, que so: i) o ncleo estratgico, que corresponde aos poderes da Repblica e ao MP, onde diretrizes, leis e polticas so formuladas e avaliadas; ii) o setor de atividades exclusivas do Estado, no qual so realizadas polticas pblicas e atividades que apenas rgos estatais podem efetuar nesse setor que se inserem as agncias executivas; iii) o setor de servios no exclusivos do Estado, que corresponde s autarquias e fundaes pblicas e s empresas pblicas e de economia mista que operam com servios pblicos que no so ofertados apenas por rgos estatais; e iv) o setor de produo de bens e servios para o mercado, que corresponde s atividades voltadas para o lucro, especialmente realizadas pelas empresas estatais. nesse setor que prioritariamente ocorreriam s privatizaes no servio pblico brasileiro (BRASIL, 1995). No que diz respeito ao modelo de administrao adotado e diferenciao dos setores de atuao do Estado na sociedade e na economia, a reforma do governo FHC assumiu um modelo gerencialista, cujo objetivo era adequar a administrao pblica brasileira s novas necessidades advindas da globalizao dos mercados, da presena cada vez maior da legislao internacional de comrcio
515
e do aperfeioamento dos mecanismos de gesto. As mudanas foram implementadas de forma que as atividades do governo se baseassem em um modelo de gesto similar ao da gesto realizada no mundo privado, de acordo com contratos de gesto e instrumentos de avaliao de resultados (BRESSER- PEREIRA, 2001). De acordo com Abrucio (2007), apesar dos percalos pelos quais a reforma administrativa do governo passou, houve avanos nos mecanismos de gesto e uma mudana cultural no interior do servio pblico brasileiro, de maneira que possvel perceber mudanas substanciais ocorridas nos dois mandatos de FHC. As reformas, no entanto, no ocorreram inclumes a eventuais barreiras, relacionadas, segundo Abrucio, a uma viso economicista estreita, que barrou vrias inovaes institucionais, como a concesso de maior autonomia s agncias reguladoras, devido ao receio de o Estado perder o controle sobre seu dispndio financeiro. Como aponta Abrucio, falta ainda o reforo de quatro eixos centrais nas reformas da administrao pblica brasileira, nos quais o governo FHC e o governo Lula pouco avanaram, que so: i) a profissionalizao da burocracia, especialmente nos cargos considerados estratgicos; ii) a eficincia dos servios prestados; iii) a efetividade das polticas pblicas; e iv) a accountability e o reforo da transparncia nas relaes entre Estado e sociedade. Desde 1988, portanto, houve uma preocupao central com a mquina administrativa do Estado, que produziu, ao mesmo tempo e paradoxalmente, a hipertrofia dos mecanismos burocrticos de controle da corrupo e a permanncia dos escndalos polticos, no mbito dos trs poderes. Por outro lado, fica claro na anlise de Abrucio a necessidade de reforo de duas dimenses: a eficincia dos servios prestados e a efetividade das polticas pblicas. Estipulou-se, desde 1988, que o fim da corrupo e o desenvolvimento poltico, econmico e social decorreriam do aprimoramento da mquina administrativa. Ao contrrio do que intuitivamente se postulava na dcada 1990, a reforma administrativa e o fortalecimento dos mecanismos burocrticos de controle resultaram em maior burocratizao e na recorrncia do tema corrupo na opinio pblica. Desde 1988, a legislao de controle da corrupo concentra-se, sobretudo, na produo de instrumentos que resultam na ampliao da vigilncia sobre os servidores e os polticos, bem como na expanso das agncias especializadas de controle. A criao da CGU, a mudana no estatuto do TCU, a criao de controladorias e auditorias nos rgos do governo federal e nos estados produziram a burocratizao excessiva do controle da corrupo, resultando em barreiras para a cooperao interinstitucional, posicionamento defensivo das gerncias, lentido de procedimentos e processos administrativos, baixa criatividade na inovao gerencial e maior conflitualidade entre os rgos da mquina administrativa.
516
A necessidade de controle da corrupo resultou, ainda, em alteraes da mquina administrativa a partir da hipertrofia legislativa sobre o controle (anexo 1, quadro 1). Do total de 51 leis que se referem ao controle da corrupo e que foram aprovadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelos presidentes entre 1990 e 2009, 33 ou aproximadamente 65%, dizem respeito ao controle administrativo-burocrtico, enquanto 14, ou aproximadamente 27%, referemse ao controle judicial, em especial na esfera criminal, e apenas 4 (ou 8%), ao controle pblico no estatal. A par das alteraes na mquina administrativa, um segundo movimento precisa ser indicado, no que tange ao controle da corrupo: a atuao do Judicirio brasileiro e o processo de judicializao da poltica. De fato, as alteraes na mquina burocrtica ocorreram em paralelo configurao de um Judicirio mais proativo na vida pblica brasileira, autorizada pela CF/88 e viabilizada por instrumentos como a ao civil pblica, a ao popular, a ao direta de inconstitucionalidade (Adin) e, tambm, por novos instrumentos jurdicos surgidos da Emenda Constitucional (EC) no 45/2004, como o instituto da smula vinculante. No que diz respeito ao controle da corrupo, o Poder Judicirio tem se portado como verdadeiro representante funcional da sociedade civil. Entretanto, sua atuao no pode ser compreendida sem levar em conta a atuao do Ministrio Pblico. Pode-se considerar, nesse sentido, que o processo de judicializao da poltica no Brasil decorre de uma atuao proativa no apenas do Judicirio, mas tambm do MP, que, apesar de ser instituio autnoma e fortemente vinculada ao Poder Executivo, parte integrante do sistema de justia, em um sentido mais amplo. Werneck e Burgos (2002, p. 451) identificam o papel de controle da corrupo exercido pelo Ministrio Pblico a partir das aes civis pblicas impetradas no mbito das Promotorias de Cidadania, que correspondem a 54,8% das aes referidas ao controle da moralidade administrativa. O diagnstico desses autores de que o Judicirio e o MP tm o dever constitucional de exercer politicamente a representao funcional, embora no tenham representatividade democrtica. Contudo, como identifica Arantes (2000), a atuao do MP, em especial a partir do caso da mfia das propinas, em So Paulo, tem se pautado pela criminalizao da corrupo, a partir da ideia de crime organizado. Reconhecendo que a estratgia de controle cvel se mostrava ineficiente, o MP tem-se deslocado em direo rea criminal, submetendo o controle da corrupo linguagem e s instituies do direito penal, em associao com as organizaes policiais, em particular a PF. Com isso, a atuao do Judicirio no controle da corrupo tambm migra da esfera cvel em direo esfera criminal.
517
A tese da criminalizao da corrupo ganhou forte reverberao na mdia no caso do mensalo, quando a denncia da Procuradoria Geral da Repblica (PGR) afirmou que havia uma sofisticada organizao criminosa, dividida em setores e estruturada profissionalmente para a prtica de peculato, lavagem de dinheiro, corrupo ativa, gesto fraudulenta, entre outras formas de fraude. No Judicirio, a criminalizao da corrupo tem sido largamente admitida, seja em virtude da pouca efetividade da ao civil pblica, seja pelo fato de quatro dos onze ministros do STF serem egressos do MP. Alm disso, importante mencionar o fato de que, nos casos de corrupo na poltica, o processo e o julgamento ocorrem nas instncias superiores, em razo do instituto do foro privilegiado, que no reconhece a Justia comum como competente para julg-los. Existem dois motivos principais pelos quais a criminalizao da corrupo parece ser uma estratgia equivocada de combate corrupo. O primeiro que criminaliza-se um grande nmero de atitudes, sem se diferenciar e punir as mais graves, em virtude de um processo penal ultrapassado que impede a sano, facilita apelaes contnuas e favorece a prescrio dos crimes. O segundo que, quando se trata da esfera criminal, h de se destacar as dificuldades para a produo de provas, bem como o fato de que, normalmente, esses crimes tm conexes internacionais, o que dificulta ainda mais a condenao pela dificuldade de estabelecer cooperao jurdica entre diferentes pases. Considerando-se ainda que, na esfera criminal, o controle da corrupo deixa de ser um problema de controle burocrtico para se tornar uma questo de controle judicial, possvel entender como a criminalizao da corrupo contribui para o empoderamento das instituies judiciais, deslocando a representao poltica da esfera parlamentar para o sistema de justia. A partir disso, os brasileiros percebem o Poder Judicirio como instituio menos corrompida e mais confivel do que as cmaras municipais, o Senado Federal e a Cmara dos Deputados.7 No entanto, o Judicirio tem-se mostrado ineficiente em relao corrupo, em particular no que concerne aos crimes que envolvem o foro especial. Apesar da sucesso de casos de corrupo na vida pblica brasileira, baixo o ndice de condenaes criminais, o que cria uma sensao de impunidade com relao poltica brasileira. O quadro 2 a seguir atualiza a atuao do Judicirio em alguns dos principais casos de corrupo desde o impeachment do ex-presidente Collor.
7. Em pesquisa realizada pelo CRIP, foi pedido ao entrevistado que desse nota variando entre 0 e 10 para diferentes instituies da vida pblica brasileira. A variao da escala parte do princpio de que 0 representa nenhuma corrupo e 10 representa muita corrupo. Na ordem, a Cmara dos Deputados aparece com uma mdia de 8,54, o Senado Federal com 8,43, a Cmara de Vereadores com 8,34 e o Judicirio com 7,54. Nesse mesmo sentido, a PF aparece com a nota 6,99 (CRIP, 2009).
518
QUADRO 2
Casos de corrupo selecionados e situao do processo no Judicirio

Caso de corrupo Antnio Rogrio Magri Collor Anes do Oramento Caso Srgio Naya Paulo Maluf/Celso Pitta/Ma propinas Escndalo do Banco Central do Brasil (Bacen) Caso TRT So Paulo Jader Barbalho Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) Escndalo do Judicirio Vampiros Mensalo Operao Sanguessugas Elaborao prpria. Ano 1992 1992 1993 1998 1999 1999 2000 Situao do processo Condenado pelo Tribunal Regional Federal (TRF) da 1a Regio pelo crime de corrupo passiva, aguarda julgamento do recurso no STF Inocentado das acusaes por falta de provas O processo prescreveu e um dos acusados morreu O processo foi extinto por motivo de morte do acusado. Os demais envolvidos aguardam julgamento O processo tramita no STF Salvatore Cacciola encontra-se preso, depois da extradio de Mnaco ao Brasil Priso do ex-magistrado Nicolau dos Santos Neto. Os demais envolvidos aguardam julgamento na Justia Federal Aguarda julgamento no STF Aposentadoria compulsria dos magistrados envolvidos Os envolvidos aguardam julgamento Aguarda julgamento no STF Os envolvidos aguardam julgamento
2001 2002 2004 2005 2006
A alta impunidade nos casos de corrupo provoca uma viso distorcida na opinio pblica brasileira. percepo de 65% dos brasileiros que, se as leis que existem fossem cumpridas e no existisse a impunidade, a corrupo diminuiria. A par disso, 66% concordam que o controle da corrupo exige leis novas, com penas mais duras e maiores. Assim, a criminalizao da corrupo estabelece uma contradio no seio da cidadania. O brasileiro deseja leis mais duras, criando uma espcie de cultura penal que resulta na expanso das instituies de vigilncia. Contudo, quando a criminalizao da corrupo e a consequente expanso dos instrumentos judiciais de vigilncia sobre a poltica e a administrao pblica se revelam incapazes de oferecer respostas definitivas ao problema, cria-se um processo de deslegitimao da poltica e de naturalizao da corrupo no seio do Estado brasileiro. Este passa a ser visto como o lugar dos vcios e um fardo a ser carregado pela cidadania mediante a cobrana de impostos e de taxas que no se revertem para o bem comum, mas so indevidamente apropriados por polticos e burocratas. A expanso do controle administrativo-burocrtico e a estratgia de criminalizao realizada pelas instituies judiciais resultaram, ainda, no enfraquecimento da terceira dimenso do controle da corrupo. Pode-se dizer que o controle pblico no estatal da corrupo o tipo mais debilitado no Brasil. Ao privilegiar a tese da criminalizao, com o auxlio de processos investigativos secretos, interpretao mediante a lei do crime organizado e espetacularizao
519
das aes policiais, o Ministrio Pblico enfraqueceu a capacidade de controle pblico pela sociedade civil e privilegiou o controle realizado no interior do aparato estatal, particularmente no sistema de justia. No entanto, esse controle se volta para a pequena corrupo, deixando de lado a grande corrupo.8 Esta, quando desponta no campo pblico, acaba tendo sua punio limitada pela incapacidade do Judicirio de levar os casos at o fim. A debilidade do controle pblico no estatal da corrupo no Brasil resulta, por sua vez, na permanncia da poltica do escndalo, na hipertrofia legislativa balizada na expanso da burocratizao do Estado e no endurecimento de penas, sem que disso decorra menos corrupo. O prprio sistema poltico no consegue produzir entre aqueles que ali atuam um sentimento de obrigao moral, uma vez que impermevel ao controle exercido pela sociedade civil. A corrupo permanece, apesar dos alvoroos moralistas da elite poltica, da presena cada vez maior na vida pblica das agncias de controle e da criminalizao gradativa da ordem poltica. Como resultante desse processo, refora-se o atavismo da cultura poltica brasileira, que no v na poltica um processo de procura pelo bem comum, mas de manuteno do privatismo e do sistema de apropriao indevida dos recursos pblicos. Afinal, atribui-se ao brasileiro um natural carter corrompido, porquanto queira este levar vantagem em tudo. De outro lado, no se caminha naquilo que essencial, que a compatibilizao entre o controle da corrupo e o aumento da eficincia do setor pblico. O reforo dos controles democrticos da corrupo no decorre naturalmente do postulado gerencialista de transformao da mquina administrativa. fundamental que esses controles tenham carter pblico, relacionado a um ideal normativo de interesse pblico, como se defendeu anteriormente. Esse ideal normativo, como observa Bozeman, enfatiza aspectos essenciais que no esto presentes na viso gerencialista: essencial a participao dos cidados; os resultados da gesto pblica devem ser focados nos valores pblicos; a integrao do aparelho burocrtico deve ser aprimorada; a capacidade de gerenciamento deve ser fortalecida; o estilo de gerenciamento pblico deve ser neutro; e deve haver ligao entre a efetividade administrativa e os valores pblicos (BOZEMAN, 2007, p. 184). Essa concepo normativa de interesse pblico refora a ideia de que o controle da corrupo depende de um compromisso democrtico realizado pela sociedade, sem o qual pouco se avanar.
8. Entende-se por pequena corrupo aquela que ocorre na esfera administrativa, em que os incentivos oferecidos a polticos e burocratas e o connamento a que so submetidos no disciplinam seu comportamento para aderir s regras e aos procedimentos estabelecidos. Em geral, a pequena corrupo est ligada aos privilgios, representando um incmodo ao pblico. Por outro lado, a grande corrupo aquela que est relacionada aos pontos mais elevados da hierarquia poltica e econmica e organiza-se por meio do uso indevido do poder do Estado para produzir ganhos econmicos, benefcios polticos e poder. A grande corrupo agela as legislaturas, a magistratura e os executivos, porquanto tenha por consequncia produzir a deslegitimao das instituies.
520
5 CONSIDERAES FINAIS: A CORRUPO E AS PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Ao pensar em perspectivas de longo prazo para o controle da corrupo, necessrio considerar uma maneira de inverter as relaes entre o controle administrativo-burocrtico, o controle judicial e o controle pblico no estatal. preciso, em primeiro lugar, retomar a capacidade de gesto e a eficincia do setor pblico. O aumento da eficincia do setor estatal brasileiro, especialmente nas reas de polticas pblicas, depende da diminuio do controle administrativo-burocrtico e do aumento da administrao por resultados. Os hospitais pblicos, o sistema educacional e o sistema de pesquisa, entre outros setores, tm de trabalhar com metas de gesto e ter mais flexibilidade na implementao de mtodos para alcan-los. O critrio central para a aprovao de relatrios anuais nesses setores deve estar ligado aos custos para alcanar os resultados, e no a procedimentos intermedirios que so avaliados independentemente das metas estabelecidas. Para tanto, necessrio reforar fortemente o chamado controle pblico no estatal. Este pode compensar a diminuio do controle administrativo-burocrtico. Alguns dados mostram maior eficincia do Estado brasileiro em cidades nas quais existe maior participao social e controle pblico do oramento (AVRITZER, 2009). Esses dados sugerem uma via alternativa entre combinaes do controle administrativo-burocrtico e do controle judicial, de um lado, e a falta de controle, de outro. Para que o controle pblico no estatal exista, necessrio tambm que exista a sano. No entanto, a noo de sano aqui proposta difere bastante da maneira como o Ministrio Pblico e outras agncias de controle a tm entendido. O controle judicial deve ser um processo rpido e eficiente de punio de casos de corrupo. Nesse sentido, deve estar vinculado ao devido processo legal voltado a resultados, sem que tal fato diminua a justia. Da mesma maneira, fundamental valorizar a Justia comum e reformar o processo penal brasileiro com o intuito de torn-lo mais eficiente. O controle judicial deve privilegiar o aspecto simblico dos casos de grande corrupo, porque esses so, de fato, os que repercutem na opinio pblica e podem ter efeito no estabelecimento de uma nova cultura pblica no Brasil. Os casos de pequena corrupo devem ficar restritos ao controle pblico no estatal e ao controle administrativo-burocrtico, sendo que este deve estar associado aos contratos de gesto e ao cumprimento de metas estabelecidas com o setor pblico. Para isso, fundamental que o sistema de justia, a administrao pblica e a sociedade civil estejam em conexo com o compromisso pblico de enfrentamento da corrupo. Alm disso, fundamental pensar a questo do controle judicial no mbito da administrao do Judicirio. Como se viu anteriormente, o problema do controle jurdico no Brasil est na baixa celeridade, o que exige, por sua vez, preocupao com a gesto do Judicirio.
521
Ao inverter a relao entre controle pblico no estatal, controle administrativo-burocrtico e controle judicial, pode-se oferecer uma resposta que avance de forma mais decisiva no controle da corrupo. Hoje parece ser essencial que tal controle gere mais, e no menos, eficincia no setor pblico; e que os casos importantes sejam punidos, e no apenas levados a juzo. Somente assim, pode-se comear a criar uma cultura pblica que gere novo padro de ao e de controle democrtico no pas. Reforar a questo do controle pblico no estatal significa superar o atavismo da cultura poltica brasileira e assegurar maior eficincia da gesto pblica e efetividade das polticas pblicas implementadas pelo Estado. Portanto, ampliar o controle democrtico da corrupo, tendo em vista o compromisso com o desenvolvimento poltico, econmico e social, no significa apenas aprimorar a mquina administrativa, mas permitir ao prprio cidado controlar e participar das decises coletivas, sem o que a corrupo continuar a ser uma patologia incontrolvel da poltica, do mercado e da sociedade brasileira.
522
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, v. 41, 2007. Edio especial comemorativa. ANECHIARICO, F.; JACOBS, J. The persuit of absolute integrity. How corruption control makes government ineffective. Chicago: the University of Chicago Press, 1996. ARANTES, R. B. Ministrio Pblico e corrupo poltica em So Paulo. In: SADEK, M. T. (Org.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Sumar/IDESP, 2000. ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS (AMB). Juzes contra a corrupo. Braslia: AMB, 2007. AVRITZER, L. Esfera Pblica. In: AVRITZER, L. et al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. ______. Participatory Institutions in Democratic Brazil. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2009. AVRITZER, L.; ANASTASIA, F. Reforma poltica no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006. BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. BOURDIEU, P. O campo jurdico. In: O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005. BOZEMAN, B. Public values and public interest. Counterbalancing economic individualism. Washington: Georgetown University Press, 2007. BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare). Plano diretor da reforma do Estado. Braslia, 1995. BRESSER-PEREIRA. L. C. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2001. CARVALHO, J. M. Passado, presente e futuro da corrupo brasileira. In: AVRITZER, L. et al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. CENTRO DE REFERNCIA DO INTERESSE PBLICO (CRIP). Interesse pblico e corrupo Relatrio de Pesquisa de Opinio Pblica. Belo Horizonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico/Vox Populi, 2009.
523
FILGUEIRAS, F. Corrupo, democracia e legitimidade. Belo Horizonte: UFMG, 2008. ______. A tolerncia corrupo no Brasil. Uma antinomia entre normas morais e prtica social. Opin. Publica, v. 15, n. 2, 2009. FUNG, A.; WRIGHT, E. O. Deepening democracy. New York: Verso Books, 2003. GOMES, M. B.; ARAJO, R. M. Controle externo. In: AVRITZER, L. et al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. HABERMAS, J. Between facts and norms. Cambridge: MIT Press, 1989. ______. Mudana estrutural da esfera pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2002. HUNTINGTON, S. P. A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: EDUSP; Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1975. JOHNSTON, M. Syndromes of corruption. Wealth, power, and democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. KLITGAARD, R. A corrupo sob controle. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994. KRUEGER, A. O. The political economy of rent-seeking. American Economic Review, n. 3, v. 64, 1974. LEFF, N. H. Economic development through bureaucratic corruption. American Behavioral Scientist, v. 8, n. 3, 1964. MAURO, P. The effects of corruption on growth and public expenditure. In: HEIDENHEIMER, A.; JOHNSTON, M. (Ed.). Political corruption. Concepts and contexts. New Brunswick: Transaction Publishers, 2005. MELLO, E. C. Pernambuco no perodo colonial. In: AVRITZER, L. et al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. MONTANYE, J. On rent thinking and the corruption of republican government. The Independent Review, v. 7, n. 4, 2003. ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, CEDEC, n. 44, 1998. PEREIRA, A.; MARGHERITIS, A. The Neoliberal Turn in Latin America: the Cycle of Ideas and the Search for an Alternative. Latin America Perspectives, v. 34, n. 3, p. 25-48, 2007. PERUZZOTTI, E., SMULOVITZ, C. Enforcing the Rule of Law. Pittsburgh: Pittsburgh University Press, 2006.
524
PETTIT, P. A theory of freedom. From the psychology to the politics of agency. Cambridge: Polity Press, 2001. ______. Three conceptions of democratic control. Contellations, v. 15, n. 1, 2008. PROCURADORIA GERAL DA REPBLICA (PRG). Denncia no inqurito no 2.245. Braslia: PGR, 2006. RAWLS, J. Political Liberalism. New York: Columbia University Press, 1993. ROSE-ACKERMAN, S. Corruption and government. Causes, consequences and reform. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. SCHNEIDER, A. Banco Mundial. In: AVRITZER, L. et. al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. SCOTT, J. Corruption, machine politics, and political change. American Political Science Review, v. 63, n. 4, 1969. SOARES, L. E. Crime organizado. In: AVRITZER, L. et. al. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008. SPINELLI, M. Controle interno. In: AVRITZER, L. et. al (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. TULLOCK, G. The welfare costs of tariffs, monopolies, and theft. Western Economic Journal, n. 5, 1967. WARREN, M. La democracia contra la corrupcin. Revista Mexicana de Cincias Polticas y Sociales, v. 47, n. 193, 2005. WEBER, M. Sociologia do Direito. Economia e Sociedade. Braslia: Editora Universidade de Braslia, v. 2, 1999. ______. Burocracia. In: MILLS, C. W.; GERTH, H. (Ed.). Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: LTC, 2002. WERNECK, V. L; BURGOS, M. Revoluo processual do Direito e democracia progressiva. In: WERNECK, V. L. (Org.). A democracia e os trs poderes no Brasil. Belo Horizonte: UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ/FAPERJ, 2002.
525
ANEXO 1 INICIATIVAS LEGISLATIVAS NO CONTROLE DA CORRUPO 1988-2008 QUADRO 1

Tipo de controle Administrativo-burocrtico
Mudanas na legislao ordinria

Tema Demisso de funcionrio pblico Sistema eleitoral inelegibilidade Legislao Lei no 8.026 Ementa Dispe sobre a aplicao de pena de demisso a funcionrio pblico Estabelece, de acordo com o Art. 14, 9o da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessao, e determina outras providncias Determina a utilizao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia) do governo federal e do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Siape) no mbito do Poder Executivo Federal Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, e d outras providncias Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, e d outras providncias Lei de licitaes Altera dispositivos da lei de licitaes Dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica Aprova o cdigo de tica prossional do servidor pblico civil do Poder Executivo Federal Disciplina os limites das despesas com o funcionalismo pblico, na forma do Art. 169 da Constituio Federal Lei Camata Dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas Altera o Art. 110 da Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio Acrescenta dispositivo ao Cdigo Eleitoral, a m de permitir a ao rescisria em casos de inelegibilidade Estabelece normas para as eleies Data 12/4/1990
Judicial
Lei Complementar no 64
18/5/1990
Administrativo-burocrtico
Sistema de informaes
Decreto no 347
21/11/1991
Judicial
Improbidade administrativa
Lei no 8.429
2/6/1992
Administrativo-burocrtico Administrativo-burocrtico Administrativo-burocrtico Administrativo-burocrtico
Mudana institucional Licitaes Licitaes Ordem econmica Cdigo de tica dos servidores Controle nanceiro
Lei no 8.443 Lei no 8.666 Lei n 8.883

o
16/7/1992 21/6/1993 8/6/1994 13/6/1994
Lei no 8.884
Decreto no 1.171
22/6/1994
27/3/1995
Judicial
Sistema penal
Lei no 9.034
3/5/1995
Mudana institucional Sistema eleitoral Eleies
Lei no 9.165
19/12/1995
Judicial Judicial
Lei Complementar no 86 Lei no 9.504
14/5/1996 30/9/1997 (Continua)
526 (Continuao) Tipo de controle Tema
Legislao
Ementa Dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema nanceiro para os ilcitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), e d outras providncias Dispe sobre a criao de homepage na internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especica, e d outras providncias Regula o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal Cria a Comisso de tica Pblica Dispe sobre as normas gerais para perda de cargo pblico por excesso de despesa, e d outras providncias Estabelece prazo de prescrio para o exerccio de ao punitiva pela Administrao Pblica Federal, direta e indireta, e d outras providncias. Cria a lei de responsabilidade scal Cdigo de conduta da alta administrao federal Promulga a conveno sobre o combate da corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros em transaes comerciais internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997 Organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de oramento federal, de administrao nanceira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias Cria a Corregedoria-Geral da Unio (CGU) Fixa prazo para as autoridades que menciona se afastarem do cargo ou funo que ocupam, caso queiram concorrer a mandato eletivo em outubro de 2002 Institui o cdigo de conduta tica dos agentes pblicos em exerccio na presidncia e vice-presidncia da repblica. Integra a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI) estrutura da CGU, bem como transfere a Ouvidoria Geral do Ministrio da Justia para a CGU
Data
Judicial
Lavagem de dinheiro
Lei no 9.613
3/3/1998
Mudana institucional Processo administrativo Sistema de tica Demisso de servidor pblico Prescrio de processo administrativo Controle nanceiro Sistema de tica
Lei no 9.755
16/12/1998
Administrativo-burocrtico Administrativo-burocrtico
Lei no 9.784 Decreto no numerado Lei no 9.801
25/1/1999 26/5/1999
14/6/1999
Judicial
Lei n 9.873
o
23/11/1999
Lei Complementar no 101 Decreto da Comisso de tica Pblica
4/5/2000
26/5/1999
Judicial
Convenes internacionais
Decreto no 3.678
30/11/2000
Controle nanceiro
Lei no 10.180
6/2/2001
Criao institucional
Medida Provisria no 2.143-31
2/4/2001
Judicial
Eleies
Decreto no 3.935
20/9/2001
Cdigo de tica dos servidores
Decreto no 4.081
10/1/2002
Administrativo-Burocrtico
Mudana institucional
Decreto no 4.177
28/3/2002
(Continua)

(Continuao) Tipo de controle Tema Legislao Ementa Regulamenta os Arts. 6o e 7o da Medida Provisria n 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, que dispem sobre o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio Dispe sobre as audincias concedidas a particulares por agentes pblicos em exerccio na administrao pblica federal direta, nas autarquias e nas fundaes pblicas federais Altera o Decreto-Lei no 4.187, de 8 de abril de 2002, que regulamenta os Arts. 6o e 7o da Medida Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, que dispem sobre o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio Promulga a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o Art. XI, pargrafo 1o, inciso c D nova redao ao Art. 1 do Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002, que promulga a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o Art. XI, pargrafo 1, inciso c D nova redao ao pargrafo nico do Art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que institui o cdigo de conduta tica dos agentes pblicos em exerccio na presidncia e vice-presidncia da repblica Cria a CGU e estabelece suas competncias Acrescenta artigo ao Cdigo Penal e modica a pena cominada de corrupo ativa e passiva Dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, e d outras providncias D nova redao alnea f do inciso III do Art. 3o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo Altera o Art. 3o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo Data
527
Quarentena de servidores
Decreto no 4.187
8/4/2002
Audincias
Decreto no 4.334
12/8/2002
Quarentena de servidores
Decreto no 4.405
3/10/2002
Judicial
Decreto no 4.410
7/10/2002
Judicial
Decreto no 4.534
19/12/2002
Cdigos de tica dos servidores Criao institucional Sistema penal
Decreto n 4.610
o
26/2/2003
Lei no 10.683
28/5/2003
Judicial
Lei no 10.763
12/11/2003
Pblico no estatal
Controle pblico
Decreto no 4.923
18/12/2003
Pblico no estatal
Controle pblico
Decreto no 5.043
8/4/2004
Pblico no estatal
Controle pblico
Decreto no 5.187
18/8/2004
(Continua)
528 (Continuao) Tipo de controle Administrativo-burocrtico Tema Parcerias pblicoprivadas
Legislao Lei no 11.079
Ementa Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica Atribui ao Ministrio da Previdncia Social (MPS) competncias relativas arrecadao, scalizao, lanamento e normatizao de receitas previdencirias, autoriza a criao da Secretaria da Receita Previdenciria no mbito do referido Ministrio; altera as Leis no 8.212, de 24 de julho de 1991; no 10.480, de 2 de julho de 2002; no 10.683, de 28 de maio de 2003; e d outras providncias Acresce o Art. 20-B ao Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal D nova redao ao pargrafo nico do Art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na presidncia e vice-presidncia da repblica Muda a estrutura da CGU, criando a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas Promulga a Conveno das Naes Unidas contra a corrupo, adotada pela Assembleia-Geral das Naes Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003 Altera o Art. 5o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ao civil pblica, legitimando para sua propositura a Defensoria Pblica Institui Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, e d outras providncias Altera os Arts. 3o e 5o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo. Altera dispositivos da Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995 Lei dos Partidos Polticos, e da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil, para dispor sobre a responsabilidade civil e a execuo de dvidas de partidos polticos D nova redao ao pargrafo nico do Art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, para excluir a representao da Controladoria-Geral da Unio na Comisso de tica dos Agentes Pblicos da presidncia e vice-presidncia da repblica (CEPR)
Data 30/12/2004
Lei no 11.098
13/1/2005
Decreto no 5.481
30/6/2005
Administrativo-Burocrtico
Cdigo de tica de servidores
Decreto n 5.588
o
21/11/2005
Decreto no 5.683
24/1/2006
Judicial
Decreto no 5.687
31/1/2006
Mudana institucional Sistema de tica Controle pblico
Lei no 11.448
15/1/2007
Decreto no 6.029
31/1/2007
Pblico no estatal
Decreto n 6.075
o
3/4/2007
Judicial
Sistema partidrio
Lei no 11.694
12/6/2008
Cdigo de tica dos servidores
Decreto no 6.580
25/9/2008
(Continua)

(Continuao) Tipo de controle Tema Legislao Ementa D nova redao aos Arts. 9o, 10, 13 e 19 do Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e acresce pargrafo ao art. 8o do Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005, que dispe sobre o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal Acrescenta dispositivos Lei Complementarno 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal e d outras providncias, a m de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e nanceira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios Data
529
Sistema de controle interno
Decreto no 6.692
12/12/2008
Gesto nanceira
27/5/2009
QUADRO 2
Tipo de controle
Mudanas constitucionais
Tema Ecincia e prestao de contas da administrao pblica Emenda Constitucional Ementa Incluso do princpio de ecincia da administrao pblica e o pargrafo nico do Art. 70 da Constituio Federal a respeito da prestao de contas Instituio do Conselho Nacional de Justia para o controle da atuao administrativa e nanceira do Judicirio, conforme pargrafo 4o do Art. 103-B Data
EC no 19
4/6/1998
Controle do Judicirio
EC no 45
30/12/2004
NOTAS BIOGRFICAS
Acir Almeida
Cientista poltico, com mestrado pela Universidade de Rochester, Estados Unidos. Especialista em instituies polticas comparadas e em Econometria Aplicada. Autor de Urgency petitions and the informational problem in the brazilian Chamber of Deputies, em coautoria com Fabiano Santos Journal of Politics in Latin America (Hamburg University Press, 2009). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: acir.almeida@ipea.gov.br
Alexandre dos Santos Cunha
Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EDSP/FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa. E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Almir de Oliveira Jr.
Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Ex-pesquisador do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP) da UFMG e do Instituto da Criana e do Adolescente da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas). Possui publicaes cientficas nas reas de segurana pblica e de polticas para infncia e juventude. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. . E-mail: almir.junior@ipea.gov.br
Ana Paula Paes de Paula
Doutora em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (IFCH/UNICAMP) e mestre em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV). Atualmente pesquisadora e professora dos cursos de graduao e ps-graduao em Administrao da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais (Face/UFMG). Atua e possui publicaes nas reas de estudos organizacionais,
532
ensino em administrao e gesto pblica. autora dos livros Por uma nova gesto pblica (Rio de Janeiro: FGV Editora, 2005) e Teoria crtica nas organizaes (So Paulo: Thomson Learning, 2008). E-mail: appp.ufmg@gmail.com
Andrei Koerner
Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), mestre e doutor em Cincia Poltica pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), professor do Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Estadual de Campinas (DCP/IFCH/UNICAMP), coordenador do Grupo de Pesquisas sobre Poltica e Direito do Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea (GPD/CEIPOC/ UNICAMP) e pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/Ineu)/Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Pesquisador associado ao Institut dtudes Politiques de Paris em 2009 e 2010 Bolsa da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). E-mail: andreik@uol.com.br
Antnio Lassance
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Tem trabalhos publicados sobre polticas pblicas, poltica brasileira, desempenho institucional, federalismo e presidencialismo. coautor dos livros Tecnologias sociais e polticas pblicas (Braslia: Fundao Banco do Brasil, 2005) e Retratos da juventude brasileira: anlises de uma pesquisa nacional (So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2005). E-mail: lassance@unb.br
Bernardo Abreu de Medeiros
Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica. E-mail: bernardo.medeiros@ipea.gov.br
Notas Biogrcas
533
Carlos Henrique R. de Siqueira
Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)/UnB. Foi pesquisador do grupo Etnicidade, Regio e Nao (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/ Universidade Federal de Gois UFG) e atualmente pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa (INCT/UnB) e bolsista do Ipea. E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com
Ceclia Olivieri
Atualmente professora no curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (EACH/USP), mestre em Cincia Poltica pela USP e doutora em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP). Trabalha com os temas nomeao poltica, burocracia, controles democrticos e uma das autoras do livro Burocracia e poltica no Brasil: desafios para o Estado democrtico no sculo XXI (FGV Editora, 2009). E-mail: cecilia.olivieri@usp.br
Celly Cook Inatomi
Bacharel em Cincias Sociais e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), pesquisadora do Grupo de Pesquisas sobre Poltica e Direito do Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea (GPD/ CEIPOC/UNICAMP). Suas pesquisas tratam da cidadania, dos direitos e da anlise poltica das instituies judiciais. autora de O acesso Justia no Brasil: a atuao dos juizados especiais federais cveis. E-mail: celoca05@yahoo.com.br
Cibele Franzese
Bacharel em Direito pela Universidade de So Paulo (USP), mestre e doutora em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), sendo tambm professora desta instituio, alm de lecionar em vrias escolas de governo, como a Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP) e a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Publicou, entre outros, o artigo Relaes intergovernamentais: a relao de reciprocidade entre federalismo e polticas pblicas com Fernando Luiz Abrucio , no livro Polticas pblicas, federalismo e redes de articulao para o desenvolvimento (UNOESC/FAPESC, 2008). E-mail: cibele.franzese@fgv.br
534
Cristiane Kerches
Graduada em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), mestre e doutora em Cincia Poltica pela USP. No doutoramento, analisou o processo poltico decisrio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Tem atuado em pesquisas sobre relaes intergovernamentais, polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina e indicadores de polticas sociais. Atualmente professora do curso de Gesto de Polticas Pblicas da USP. . E-mail: criskerches@gmail.com
Edison Benedito da Silva Filho
Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e mestre em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) (2005). Foi pesquisador do Grupo de Pesquisa em Agronegcio e Desenvolvimento Regional (GEPEC) da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: edison.benedito@ipea.gov.br
Eduardo Costa Pinto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Administrao pela UFBA. Foi professor de Economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Atua nas reas de economia brasileira, capitalismo contemporneo e Estado e planejamento, com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o livro (Des)ordem e regresso: o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000 (Mandacaru/Hucitec, 2009. E-mail: eduardo.pinto@ipea.gov.br
Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). No doutoramento, analisou a evoluo do emprego pblico no Brasil nos anos 1990, no contexto da reforma administrativa e das polticas de contingenciamento do emprego pblico na dcada. Atualmente professor da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio), no Departamento de Gesto Pblica, e pesquisador visitante no Ipea. E-mail: eneuton.pessoa@ipea.gov.br
Notas Biogrcas
535
Fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de Braslia (UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em projetos voltados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia e membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso Justia, segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social. E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
Felix Garcia Lopez
Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil. E-mail: felix.lopez@ipea.gov.br
Fernando Luiz Abrucio
Mestre e doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Coordenador do mestrado e do doutorado da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP). Tem vrias publicaes sobre federalismo e polticas pblicas, como Os bares da Federao (Hucitec, 1998), Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC (Oficina Municipal, 2001, com Mrcia Soares) e o artigo Federalism and democratic transitions: the new politics of the governors of Brazil (Publius: The Journal of Federalism, com David Samuels). Recentemente, organizou o livro Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica no sculo XXI (FGV Editora, 2009, com Maria Rita Loureiro e Regina Pacheco). Ganhou o Prmio Moinho Santista, na categoria Melhor Jovem Cientista Poltico Brasileiro (2001). E-mail: fernando.abrucio@fgv.br
536
Fernando Filgueiras
Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP/UFMG) e pesquisador do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP) da UFMG. Suas reas de pesquisa so: controles pblicos da corrupo, teoria poltica contempornea e teorias da Justia. autor de Corrupo, democracia e legitimidade (Belo Horizonte: UFMG, 2008), alm de artigos e ensaios em peridicos nacionais e internacionais. E-mail: fernandofilgueiras@hotmail.com
Gabriel Cohn
Professor titular aposentado de Sociologia e Cincia Poltica na Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/ USP). Membro e ex-presidente da Associao Nacional de Ps-graduao em Cincias Sociais (ANPOCS) e da Sociedade Brasileira de Sociologia (SBS). Principais reas de atuao e produo acadmica: problemas de desenvolvimento no Brasil; anlise sociolgica da comunicao e da cultura; teoria social, com nfase nas teorias da ao; teorias da Justia no pensamento poltico; pensamento social e poltico brasileiro. E-mail: gcohn@uol.com.br
Hinorobu Sano
Formado em Engenharia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), mestre e doutor em Administrao Pblica e Governo pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV) e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Publicou o artigo Promessas e resultados da nova gesto pblica no Brasil: o caso das organizaes sociais de sade em So Paulo (Revista de Administrao de Empresas, v. 48, 2008, com Fernando Luiz Abrucio). E-mail: hiro.sano@gmail.com
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Licenciado em Cincias Sociais pela PUC SP (2009). Foi coordenador nacional de Pesquisas e pesquisador snior do Datafolha (1989-1991). Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea (2009). Tambm no Ipea, foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no projeto Perspectivas
Notas Biogrcas
537
do Desenvolvimento Brasileiro. assessor da Presidncia do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: jose.carlos@ipea.gov.br
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
Leonardo Avritzer
Professor associado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor em Sociologia Poltica pela New School for Social Research. autor dos livros Democracy and the public space in Latin America (Princeton University Press) e A moralidade da democracia, prmio da Associao Nacional de Ps-graduao em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano nas Cincias Sociais, em 1997. coordenador do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) na UFMG. E-mail: avritzer1@gmail.com
Luciano Rodrigues Maia Pinto
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde2000, formado em Engenharia Mecnicapela Universidade de Braslia(UnB) eatualmente ocupa o cargo dechefe da Assessoria da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Seges/MPOG). E-mail: luciano.pinto@planejamento.gov.br
Luiz Werneck Vianna
Possui graduao em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1967), graduao em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) (1962) e doutorado em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP) (1976). Foi presidente da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS). Atualmente, professor titular do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), coordenador do Centro de Estudos Direito e Sociedade (Cedes/IUPERJ) e membro do Conselho
538
Consultivo do Departamento de Pesquisas Judicirias, do Conselho Nacional de Justia (DPJ/CNJ). Tem experincia na rea de Sociologia, com nfase em fundamentos da Sociologia, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia, judicializao da poltica e das relaes sociais, sindicalismo, corporativismo, intelectuais e pensamento social brasileiro. E-mail: lwerneck@iuperj.br
Luseni Maria C. de Aquino
Cientista social com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de justia e promoo do acesso Justia no Brasil. E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Marcelo Viana Estevo de Moraes
Formado em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e ps-graduado em Cincia Poltica e Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1990. Atualmente ocupa o cargo de assessor especial do ministro do Planejamento, Oramento e Gesto. E-mail: marcelo.viana@planejamento.gov.br
Marco Antnio Carvalho Teixeira
Bacharel, mestre e doutor em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP).Atuaem pesquisas sobre accountability e tribunais de contas, cujos resultadosforam publicadosemrevistas acadmicas como: Organizaes e Sociedade,RAP e RevistadoServio Pblico.Atualmente professor do Departamento de Gesto Pblica da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP), onde tambm pesquisador e coordenador adjunto do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV). E-mail: marco.teixeira@fgv.br
Mrcia Baratto
Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Londrina e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), pesquisadora do Grupo de Pesquisas sobre Poltica e Direito do Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea (GPD/CEIPOC/UNICAMP). Suas
Notas Biogrcas
539
pesquisas tratam de direitos humanos, diversidade cultural e Poder Judicirio. autora de Dilogo intercultural: possibilidades e limites. Atualmente doutoranda em Cincia Poltica tambm pela UNICAMP. E-mail: marciabt@gmail.com
Paulo de Tarso Linhares
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FEA/UFRJ), mestre em Engenharia de Transportes pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ) e doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG). Atuou como professor da UFMG e da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro (EG/FJP). Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: paulo.linhares@ipea.gov.br
Patricia Vieira da Costa
Graduada em Jornalismo pela Universidade de So Paulo (USP), com mestrado em Poltica Comparada pela London School of Economics and Political Science, especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 2006. Atualmente ocupa o cargo deassessora na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Seges/MPOG). E-mail: patricia.costa@planejamento.gov.br
Roberto Rocha C. Pires
Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa. E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
Roberto Passos Nogueira
Graduado em Medicina pela Universidade Federal do Cear (UFC), mestre e doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ),
540
tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1998. Suas reas de estudo incluem gesto do sistema de sade, gesto pblica e filosofia da sade. E-mail: roberto.nogueira@ipea.gov.br
Simone Tognoli Galati Moneta
Formada em Engenharia Agronmica pela Universidade de So Paulo (USP),especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1997eatualmente ocupacargo deassessora na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Seges/MPOG). E-mail: simone.moneta@planejamento.gov.br
Tiago Falco Silva
Formado em Economia pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1997, atualmente ocupa o cargo de secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). E-mail: tiago.falcao@planejamento.gov.br
Ursula Dias Peres
Graduada em Administrao Pblica, mestre e doutora em Economia pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) (2007). Tem experincia na rea de administrao, com nfase em gesto pblica e controladoria do setor pblico. Atuou como gestora na rea de oramento pblico no municpio de So Paulo e consultora de empresas e governos nas reas de planejamento e oramento, gesto de polticas pblicas, recursos da educao e fundos municipais. Atualmente professora doutora da Escola de Artes, Cincias e Humanidades da Universidade de So Paulo (EACH/USP) no curso de Gesto de Polticas Pblicas. E-mail: uperes@usp.br
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABM Associao Brasileira de Municpios AGU Advocacia-Geral da Unio AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida AIS Ao Integrada de Sade Ajufe Associao dos Juzes Federais do Brasil Alca rea de Livre Comrcio das Amricas AMB Associao dos Magistrados Brasileiros ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil ANOp Auditorias de Natureza Operacional ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs e Biocombustveis APO Administrao por Objetivos APSA Annual Meeting of the American Political Science Association ARO Antecipao de Receita Oramentria BGU Balano Geral da Unio BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Mundial BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BSC Balanced Scorecard CADIRREG Cadastro de Responsveis com Contas Julgadas Irregulares CAF Comit de Articulao Federativa Fundao Casa Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo a Adolescentes CDA Certido de Dvida Ativa CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Cedes Centro de Estudos de Direito Econmico e Social CEIPOC Centro de Estudos Internacionais e Poltica Contempornea
542
Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CF Constituio Federal CFSPC Conselho Federal do Servio Pblico Civil CGF Conselho de Gesto Fiscal CGU Controladoria-Geral da Unio CISET Controle Interno Setorial rgos da Secretaria de Controle Interno CJF Conselho de Justia Federal CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CNES Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade CNJ Conselho Nacional de Justia CNM Confederao Nacional dos Municpios CNS Conselho Nacional de Sade Coaudi Coordenao de Auditoria Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social CONASEMS Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONSEG Conferncia Nacional de Segurana Pblica CPC Cdigo de Processo Civil CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito CRIP Centro de Referncia de Interesse Pblico CRU Controladoria Regional da Unio CSLL Contribuio Social sobre Lucro Lquido CUT Central nica dos Trabalhadores DAS Direo e Assessoramento Superior DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico Datasus Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade
Glossrio de Siglas
543
DCA Departamento de Controladoria e Auditoria DCL Dvida Corrente Lquida Dides Diretoria de Desenvolvimento Institucional DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNPN Departamento Nacional de Produo Mineral DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico EACH Escola de Artes, Cincias e Humanidades Eaes Escola de Administrao de Empresas EC Emenda Constitucional ECA Estatuto da Criana e do Adolescente EUA Estados Unidos da Amrica FA Fundao de Apoio Face Faculdade de Cincias Econmicas FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FE Fundao Estatal Febem Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor FED Federal Reserve System FFLCH Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas FGV Fundao Getulio Vargas Fipe Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FMI Fundo Monetrio Internacional FNSP Fundo Nacional de Segurana Pblica FONAJEF Frum Nacional dos Juizados Especiais Federais FPE Fundo de Participao dos Estados FPM Fundo de Participao dos Municpios Funasa Fundao Nacional da Sade FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
544
GAO General Accounting Office GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio GPD Gerenciamento pelas Diretrizes GPD Grupo de Pesquisa sobre Poltica e Direito IAP Instituto de Aposentadoria e Penso Iapi Instituto de Aposentadoria e Previdncia dos Trabalhadores da Indstria IAPM Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IFCH Instituto de Filosofia e Cincias Humanas IG-C Indcio de Irregularidade Grave com Recomendao de Continuidade IG-P Indcio de Irregularidade Grave com Recomendao de Paralisao IG-R Indcio de Irregularidade Grave com Reteno Parcial de Valores INC Instituto Nacional de Cardiologia Inca Instituto Nacional de Cncer INFOSEG Sistema Nacional de Integrao de Informaes em Justia e Segurana Pblica Infraero Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Inmetro Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial INSS Instituto Nacional do Seguro Social Into Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia Intosai Organizao Internacional das Entidades Superiores de Fiscalizao IO Indcio de Outras Irregularidades IPC ndice de Preos ao Consumidor IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IR Imposto de Renda ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
Glossrio de Siglas
545
IUPERJ Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro JEC Juizado Especial Civil JECC Juizado Especial Civil e Criminal JECrim Juizado Especial Criminal JEF Juizado Especial Federal LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LEF Lei de Execues Fiscais LOA Lei Oramentria Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC Ministrio da Educao MF Ministrio da Fazenda MP Medida Provisria MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MQO Mnimos Quadrados Ordinrios MQ2E Mnimos Quadrados em Dois Estgios MS Ministrio da Sade MTE Ministrio do Trabalho e Emprego Nafta North American Free Trade Agreement NAO National Audit Office NHS National Health Service Noas Norma Operacional de Assistncia Sade NOB Norma Operacional Bsica NPM New Public Managment OAB Ordem dos Advogados do Brasil OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OMC Organizao Mundial do Comrcio OMS Organizao Mundial da Sade
546
ONG Organizao no Governamental ONU Organizao das Naes Unidas OP Oramento Participativo OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OS Organizao Social OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico PAC Programa de Acelerao do Crescimento PAEG Plano de Ao Estratgica do Governo PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PDR Plano Diretor de Regionalizao PDRAE Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado PDV Plano de Demisso Voluntria PEA Populao Economicamente Ativa PEC Proposta de Emenda Constituio PED Plano Estratgico de Desenvolvimento PEF Programa de Estabilizao Fiscal PEQ Programa Estadual de Qualificao Profissional PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PIASS Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social PL Projeto de Lei Planfor Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador PMDI Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PNAS Plano Nacional de Assistncia Social PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNPD Programa Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento PNQ Plano Nacional de Qualificao PNSP Plano Nacional de Segurana Pblica
Glossrio de Siglas
547
PPA Plano Plurianual PPAG Plano Plurianual de Ao Governamental PRE Programa de Recuperao Europeia Proes Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania PTB Partido Trabalhista Brasileiro Rais Relao Anual de Informaes Sociais RCL Receita Corrente Lquida RH Recursos Humanos Samu Servio de Atendimento Mvel de Urgncia Seges Secretaria de Gesto SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica SEV Smula de Efeito Vinculante SFC Secretaria Federal de Controle Interno Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira SR Sem Ressalvas SRH Secretaria de Recursos Humanos SRJ Secretaria de Reforma do Judicirio STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justia STN Secretaria do Tesouro Nacional Suas Sistema nico de Assistncia Social Sudam Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia Sudene Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDS Sistema Unificado e Descentralizado da Sade SUS Sistema nico de Sade SUSP Sistema nico de Segurana Pblica TC Tribunal de Contas
548
TCE Tribunal de Contas Estadual TCM Tribunal de Contas Municipal TCU Tribunal de Contas da Unio TJ Tribunal de Justia TJRJ Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro TNU Turma Nacional de Uniformizao TQM Administrao da Qualidade Total TRF Tribunal Regional Federal TRT Tribunal Regional do Trabalho UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UnB Universidade de Braslia UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UNICAMP Universidade Estadual de Campinas USAID United States Agency for International Development USP Universidade de So Paulo UTI Unidade de Terapia Intensiva
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Luseni Cordeiro de Aquino
Acir dos Santos Almeida Alexandre dos Santos Cunha Almir de Oliveira Jr. Ana Paula Paes de Paula Andrei Koerner Antonio Lassance Bernardo Abreu de Medeiros Ceclia Olivieri Celly Cook Inatomi Cibele Franzese Cristiane Kerches Edison Benedito da Silva Filho Eneuton Pessoa de Carvalho Fernando Abrucio Fernando Filgueiras Gabriel Cohn Hironobu Sano Leonardo Avritzer Luciano Rodrigues Maia Pinto Luiz Werneck Vianna Luseni Cordeiro de Aquino Marcelo Vianna Estevo de Moraes Mrcia Baratto Marco Antnio Teixeira Patrcia Vieira da Costa Roberto Nogueira Simone Tognoli Galati Moneta Tiago Falco Silva Ursula Dias Peres
ISBN 857811056-0
9 788578 110567

Texto 6 - LIVRO - Estado, Instituições e Democracia - 2010

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Texto 6 - LIVRO - Estado, Instituições e Democracia - 2010

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Estado, Instituies e Democracia: repblica

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estado, Instituies e Democracia: repblica

Estado, Instituies e Democracia: repblica

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

NOTAS BIOGRFICAS......................................................................531 GLOSSRIO DE SIGLAS...................................................................541

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

2.3 Repblica e desenvolvimento

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil

RELAES ENTRE OS PODERES NO ATUAL CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO

A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

LUIZ WERNECK VIANNA

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

Poder Executivo: configurao histrico-institucional

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

Poder Executivo: congurao histrico-institucional

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica