CAPITULO II

IE R N O , S E C T O R P U B L I C O Y S U R O L E N U N M E D IO D E B A J A E Q U ID A D

A T U R A L E Z A DEL E STA D O fases de desarrollo de la humanidad no haban clases sociales, estructura de direccin poltica; su aparicin se vincula al excedente econmico, la propiedad privada y la divisin social lento de la propiedad privada y la desigualdad econmica como ucha por el control del excedente econmico aparece la divisin amana en clases sociales antagnicas y la direccin de los asuntos a ser responsabilidad de una parte de la sociedad, es decir, aparece :1 dominante que crea un instrumento de dominacin, (el Estado) y ej -vrcer el poder coercitivo como medio para apropiarse del excedente, ^ hegemona y la supremaca econmica. lr de la situacin planteada en el prrafo anterior se explica la de aparatos especiales (ejrcito, polica, tribunales, crceles, etc.) sobre la sociedad para mantener el dominio de las clases y sectores ; : rrnantes, formndose de esta manera el Estado y sus distintos rganos. be ': mo a la conceptualizacin del Estado se han formulado diferentes definiciones provenientes de distintas reas del conocimiento, por lo - :epto de Estado no es homogneo ni nico, de suerte que se pueden definiciones opuestas que resaltan aspectos marcados como relevantes mientras otros lo desestiman por considerarlos de poca trascendencia, idencia la com plejidad del fenm eno y de sus correspondientes z aciones. E _Deralismo econmico clsico, conceptualiza el Estado como un ente polica fs - r iz a el orden y la infraestructura jurdica en forma neutral. Se observa conceptualizacin atribuye a la Funcin del Estado un carcter imparcial : r.entacin de servicios a todos los ciudadanos por igual. i Teora Econmica Marxista conceptualiza el Estado sosteniendo que es : cer que emerge de la sociedad cuando sta ha alcanzado un grado de olio determinado y se separa de ella colocndose aparentemente por encima ac;; > sus estamentos y clases sociales de la poblacin. Se sostiene de igual : ue el Estado es, con relacin a toda la sociedad, un instrumento de direccin -mo y con respecto a las clases sociales, enemigas de la clase dominante, -nto de explotacin, represin y violencia.
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Por nuestra parte consideramos que el Estado constituye la organizaacr. jurdica y poltica de una nacin o demarcacin geogrfica que tiene por fin mantener un orden de cosas establecido mediante su constitucin jurdica y poltica, el cual puede beneficiar o perjudicar a la gran mayora de la poblacin en un perodo histrico determinado. Esta definicin no slo comprende aspectos jurdicos, si no tambin, Polticos y econmicos, trata de reflejar los efectos que en diferentes rdenes provocan las acciones del Estado. Estas dependen de un conjunto de elementos, caractersticas y fines vinculados a la misma naturaleza del Estado y sobre todo, dependen de los intereses a que responden los sectores dominantes que ejercen el poder poltico en la sociedad. A partir de la teora Marxista del Estado, se establece que la sociedad no ha necesitado siempre del Estado y que ste surge como una necesidad cuando la contradiccin de la sociedad consigo misma la divide p or antagonismos irreconciliables, producto de los intereses econmicos que amenazan con destruirla. Las fu erza s que genera las sociedad clasista para solu cion ar sus contradicciones internas no se disuelven con el establecimiento de un orden par ticular, sino por el contrario, aumentan con el fortalecimiento de ese orden, de modo tal, que la sociedad percibe una necesidad formal de respetar y contribuir al crecimiento de las fuerzas que son resultado de su propio desarrollo. El orden constitucional, jurdico y poltico se convierten en armadura de todo el cuerpo social que protege el funcionamiento de las fuerzas creadas por la sociedad mediante la organizacin llamada Estado; por otra parte, se establece que el Gobierno constituye la organizacin del conjunto de autoridades que administra y dirige los asuntos pblicos segn los principios y criterios emanados del orden constitucional y de la voluntad poltica de los gobernantes. 2.1.1. O rganizacin y Fines.

La organizacin del Estado est conformada por un conjunto de estructuras y rganos a travs de los cuales se expresa su figura jurdica y se efectan las diferentes acciones en representacin del Estado. Por figura jurdica del Estado se debe entender la responsabilidad o personalizacin que asume el pueblo en el mbito del derecho a travs de su constitucin jurdica. Tradicionalmente el Estado lo integran tres rganos de poder fundamentales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Modernamente se reconocen adems, los gobiernos locales (ayuntamientos), el poder electoral y el poder de contralora general (Camara de Cuentas en R.D.) Los fines del Estado se han transformado a lo largo del proceso histrico, y para comprender su evolucin es necesario conocer la evolucin histrica de las diferentes naciones y la forma de organizacin social caracterstica en cada tipo de Estado. La historia resea cuatro (4) modalidades: a) Esclavista, b) Feudal, c) Burgus o Capitalista y d) Socialista.
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Entre las modalidades anteriores, se situa la atencin en el llamado Estado s o Capitalista, el cual incluye tres tipologas formales que son: 1) El Estado 1 T2) El Estado Democrtico Sodai, y 3 ) El Estado Corporativo. El Estado Liberal. Se caracteriza por los siguientes aspectos: a) Sus funciones se limitan a proteger los derechos individuales, la libertad y la propiedad privada, b) Tericamente no se le atribuye fin en s mismo, su justificacin reside en la aceptacin por parte del pueblo, de sus acciones por el logro del bien comn. E Estado Democrtico Social. Sustituye o coexiste con el Estado Liberal y se caracteriza por una mayor ingerencia en la actividad econmica con el propsito de mejorar el bienestar social. Se considera que el Estado tiene fines acorde con su naturaleza y con los intereses de la clase social dominante, a la cual le sirve para ejercer el poder y apropiarse del excedente econm ico. Los fines del Estado, relacionados con su naturaleza, se expresan mediante las acciones que aseguran el orden interno, la administracin de justicia y la defensa a la soberana. Los fines del Estado, relacionados con los intereses de la clase social dominante que lo controla, se expresan mediante aquellas acciones que realiza el gobierno para lograr objetivos especficos y particulares en la gestin pblica. El Estado Corporativo. Constituye y representa la forma ms autocrtica de dirigir el Estado surgida despus de la Segunda Guerra Mundial. En este tipo de Estado, se reduce el reconcimiento de las organizaciones de la clase obrera, se elimina el rgano electivo de representacin, el Parlamento, que se sustituye por una representacin de corporaciones cuyo resultado es minimizar el Estado derecho. El objetivo bsico del Estado corporativo es encubrir el predominio del capii monopolista y conferir al Estado la apariencia de ima Colaboracin de Clases, de una Armona de Intereses en el marco de la formalidad corporativa. 2.1.2. Naturaleza del Estado.

Existen tres (3) escuelas del pensamiento social que resaltan diferentes aspectos ;e la naturaleza del Estado: La Escuela Econmica, La Escuela Sociolgica y la Li cuela Poltica. La Escuela Econmica, orientada por el pensamiento econmico clsico, plantea que la naturaleza del Estado y su actividad financiera son fundamentalmente de carcter econmico debido que el Estado necesita satisfacer un mayor nmero de necesidades pblicas con unos recursos econmicos que son siempre escasos, lo que constituye el problema central de la economa como ciencia y en consecuencia la esencia de la naturaleza del Estado y sus acciones.

b)

La Escuela Sociolgica.'Su inspirador principal fue Wilfredo Pareto, quien insert el estudio de la economa poltica en el campo de la sociologa. Por su parte, sostiene que la naturaleza del Estado no puede ser de carcter econmico, sino sociolgico, porque entiende que el propsito bsico del Estado es satisfacer necesidades colectivas, y segn se observa, los recursos provienen precisamente de una colectividad a la que se pretende satisfacer sus necesidades bsicas, en consecuencia el problema responde a un carcter social y no econmico. Adems, segn Pareto desde el punto de vista normativo el Estado es una ficcin porque no es lo que en realidad debe ser ya que la relacin que se establece entre gobernantes y gobernados es una relacin elitista y no de carcter dem ocrtico, pues un grupo social relativamente pequeo se impone siempre a las grandes mayoras y utiliza el Estado y sus mecanismos para beneficios de sus intereses particulares.1 6 / La Escuela Poltica, orientada bsicamente por B. Griziotti, plantea que el Estado es un ente poltico, y que sus fines son esencialmente polticos. Los procedimientos y mecanismos de consecucin de los recursos por parte del Estado, as como los criterios bajo los cuales se asignan y realizan los gastos pblicos, responden bsicam ente a un carcter p oltico, en consecuencia, el Estado, en su actividad econmica y financiera posee elementos de carcter econmicos, sociolgicos, administrativos, y otros; pero su esencia es fundamentalmente poltica I7/. Intervencin del Estado en la Economa.

c)

2.1.3.

Las principales corrientes del pensamiento econmico convencional consideran la ingerencia del Estado en la economa como un atentado contra los estmulos fundamentales de la evolucin econmica y una amenaza contra la democracia. Sin embargo, no hay entre los economistas convencionales una unidad de criterios en cuanto a cmo debe ser la relacin entre el Estado y el conjunto de la economa. Algunos idelogos de la Economa Poltica Tradicional presentaban al Estado como un guardin nocturno que cuidaba por la tranquilidad y el orden En este contexto, la mejor poltica econmica era la no intervencin del Estado en la economa, una poltica de libertad total para los empresarios y la iniciativa privada. Es por ello que, la invertencin del Estado en la economa se considera un mal que se debe reducir al mnimo para que no distorsione el proceso econmico.

16/ 17/

Mordeglia, R. y otros, Op. Cit. Pgs. 26 y 27 Jarach, Dino. Finanzas Pblicas, Esbozo de una Teora General. Ed. Cangallo, Buenos Aires, Argentina 1978. Pgs. 30-33

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La gran mayora de los economistas convencionales afirmaban que el r - :nismo de la competencia capitalista era capaz de eliminar todas las dificultades ^ p rop o rcion es econmicas, el paro y las crisis sin la intervencin del Estado. Con el estallido de la crisis general de 1929, muchos perdieron la f y la rJianza en el mecanismo de la competencia para renovar la actividad econmica .--currieron con mayor frecuencia a buscar auxilio en el Estado como fuerza --paz de corregir los defectos que generaba el mecanismo de la competencia en sistema econmico. Particularmente el economista J. M. Keynes presenta la - -ervencin del Estado como regulador de la produccin y el cambio, equilibrador i la demanda social y la oferta global, y como nico capaz de asegurar la ocupacin : r-na, de los factores productivos. La intervencin Estatal en la economa puede tomar la forma de regulacin, - articipacin, control, operacin directa y/o propiedad Estatal. En sentido moderno j-ge, en parte, debido a la industrializacin y los mtodos de produccin en gran -scala y como consecuencia de los ciclos Econmicos y la profundizacin de las Tisis.
i

El crecimiento de la intervencin Estatal en las actividades econmicas 3demas es un proceso complejo en razn de que cuando el Estado decide que logro o cambio econmico es conveniente, tiene que examinar los efectos -cundarios de los medios elegidos para lograr el objetivo deseado; si tales efectos : lo son, se necesitarn otras polticas que los neutralicen y de esa manera una ervencin Estatal limitada y prudente se puede convertir en una intervencin mplia. Al consultar la Historia de la Intervencin Estatal en la actividad econmica .odema se puede afirmar que la misma aparece en los inicios del Siglo XIX cuando se introdujeron cambios significativos en las condiciones de trabajo por medio de 3 legislacin, tales como: Lmite a la duracin de la jom ada de trabajo, prohibicin -gal del empleo de los nios y de las mujeres as como la conciliacin de una ley ;e salarios adecuados (mnimo) y la incorporacin de un Ministerio de Trabajo. En el Siglo XX, la intervencin se ampli hasta convertirse en algunos casos, n control por parte del Estado de la actividad econmica de manera particular en el perodo que comprende las dos Guerras Mundiales. En la actualidad no existe ningn Estado que pueda conceptualizarse como no jiterventor a pesar de que muchos economistas y gobiernos son defensores del eoliberalismo Econmico.

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En los trminos de la economa globalizada, el Rol del Estado en un medio de baja equidad socio-econmica debe ser el siguiente: 1) Prom over y garantizar crecientes niveles de libertad, participativa y competitiva sustentada en poltica, mecanismos y acciones que fomenten la equidad y la justicia social. 2) Patrocinar y mantener la independencia real del ejercicio de las funciones de inters pblico en los principales rganos de poder. 3) Garantizar la ejecucin de un proceso progresista de transformaciones socio econmicas en favor de la equidad social. 4) El Estado debe funcionar adems de facilitador, como ente racionalizador en las reas donde el mercado opera en forma administrada o dirigida en base a fuerzas condicionantes y no competitivas por diferentes razones. 2.2. G O B IE R N O Y S E C T O R P U B L IC O . S U R O L E N U N M E D IO D E B A J A E Q U ID A D . Histricamente los gobiernos han adoptado funciones crecientes en nmero y en intensidad, algunas con carcter de exclusividad, y otras en concurrencia con actividades propias del sector privado. Esto ha ocurrido as debido al carcter variable de los factores que inciden en las diferentes acciones y fines que se les atribuyen al Estado con relacin a lo econmico, poltico, social y cultural. A pesar de que los conceptos de Gobierno y Sector Pblico son manejados frecuentemente como si fueran iguales, en realidad no lo son, es necesario precisar algunas diferencias que permiten manejar con mayor propiedad ambos conceptos. Siem pre que se habla de G obierno se hace re feren cia a una con d icin fundamentalmente poltica de orientacin y gestin que destaca determinadas formas de organizacin y ejecucin de las acciones pblicas, mientras que cuando se habla de Sector Pblico se hace referencia a la segmentacin del conjunto de actividades que realizan los distintos rganos del Estado en la sociedad, resaltando las caractersticas que asume el vnculo de la actividad econmica del Gobierno con las actividades que desarrollan los dems sectores de la economa. De lo a n terio r se in fie re que el concepto de Sector Pblico es significativamente distinto al concepto de Gobierno y que mientras aquel destaca el aspecto econmico de la actividad gubernamental, considerada como la accin de la estructura Estatal que est sobre el resto de la estructura econmica y so cial, ste se refiere a la manera cmo se dirigen, organizan, y ejecutan las distintas acciones del Estado en cada perodo.

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\1 estudiar las diferencias que se expresan en los conceptos Gobierno y Sec - 7 iblico es necesario establecer que ambos se refieren al mismo sujeto, es js- j -. al Estado; pero destacando aspectos diferentes. El funcionamiento de la scructura gubernamental depender de los objetivos del Gobierno; en diferentes ir:: enes y prioridades contenidos de manera explcita o implcitamente en su pe _ :ca econmica y social, mediante la definicin de sus objetivos. En el uso de ss instrumentos de la poltica econmica correspondiente a cada rama: Fiscal, V rr.etaria, Agropecuaria, Habitacional, entre otras. Los objetivos econmicos bsicos que desde el punto vista normativo -siguen los gobiernos, en inters de la colectividad a travs de todo el accionar .-stitucional y operativo del sector pblico, son los siguientes: Asignacin ptima de los recursos conforme al inters social, es decir, promover y ejecutar acciones que contribuyan a que los agentes econmicos utilicen los recursos en las actividades ms eficientes y productivas. Redistribucin del Ingreso y la riqueza nacional. Este propsito consiste en promover una redistribucin progresiva del ingreso y la riqueza nacional mediante la captacin de recursos en los grupos sociales de mayor capacidad econmica y favorecer con stos a los grupos sociales ms deprimidos. Estabilizacin econmica y social, para tal fin, se requiere programar y ejecutar una poltica pblica compensatoria (presupuestaria y fiscal), que estimule la demanda sin descuidar la atencin a la oferta global y en especial a los sectores productivos de bienes y servicios bsicos de origen local. Promocin del Desarrollo econmico y social. Se asume que en la medida en que se logran los propsitos anteriores, se promueve el desarrollo socio econmico. Los propsitos sealados se podrn lograr siempre que el -sector privado acepte que los objetivos de la participacin Estatal contribuyen a su salvacin y a a del sistema como un todo. Si por el contrario el sector privado no los considera atractivos, aunque tericamente las autoridades de turno los mantengan, las estructuras y acciones del aparato estatal no se orientarn en su funcionamiento i logro de los mismos, en razn de que el sector pblico generalmente se subordina al privado en el funcionamiento de la economa capitalista.

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2.3.

N E C E S ID A D E S Y SE R V IC IO S P U B L IC O S .

La necesidad en sentido amplio, es un requerimiento o deseo cuya satisfaccin condiciona al hombre en el desarrrollo de determinadas actividades. Para el profesor Franz J. Hinkelammert1 8 / Las necesidades trascienden a la eleccin de los fines, en tal sentido, la retroalimentacin por las necesidades da el marco de factibilidad de los fines. El sujeto no es libre para elegir, sino libre para satisfacer sus necesidades. Si hay necesidades, las preferencias o gustos no pueden ser criterio de orientacin hacia los fines. El criterio bsico solo puede serlo, precisamente, el de las necesidades. Solo si hay necesidades, y no simples preferencias, pueden darse la explotacin y la dominacin . Se admite que no todas las necesidades condicionan de igual manera las acciones humanas, en tal sentido, se pueden identificar dos grandes categoras de necesidades: a) b) Las necesidades bsicas y Las necesidades no bsicas o complementarias

Las necesidades Bsicas son generalmente espontneas, independientes y en el sentido ms simple son limitadas por su cuanticacin y en la capacidad de satisfaccin. Las necesidades No bsicas o Complementarias son exclusivas del hombre y generalmente inducidas, no espontneas ni independientes. Se refieren a requerimientos de bienes y servicios no esenciales, de donde se deriva su carcter ilimitado. Existen dos fuentes fundamentales que inducen las necesidades Complementarias: a) El desarrollo socio-cultural del hombre mediante la expansin del conocimiento cientfico y tecnolgico, b) El mercado como mecanismo de asignacin, distribucin, comercializacin y consumo de bienes y servicios. Existen mltiples agrupaciones y clasificaciones de las necesidades, no obstante, desde el punto de vista del nteres para la colectividad se pueden agrupar en: a) b) Necesidades Privadas o Preferentes y Necesidades Pblicas

Las primeras son satisfechas por la accin del mercado de bienes y servicios con respecto al cual el gobierno se limita a corregir distorsiones en el sistema de precios, la produccin y la comercializacin, entre otros apectos. Las segundas son aquellas que nacen de la vida colectiva de la poblacin y son
18/ Franz J. Hinkelammert, Crtica a la razn Utpica, Ed. Departamento Ecumnico de Investigacin, San Jos, Costa Rica, 1984. Pgs. 240 y siguientes.

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echas por medio de la accin del gobierno, a travs del ofrecimiento de bienes y semcios pblicos. En determinados casos se satisfacen en combinacin con el sector priv ado (mercado); esto ocurre siempre que sea econmicamente rentable, sin que se afecte sensiblemente la capacidad de satisfaccin de la mayora social. En ambas categoras se cumple la clasificacin de Bsicas y No Bsicas que se ':at en el item anterior, sin embargo, para los fines de este trabajo se pone mayor nfasis en las Necesidades Pblicas. 2.3.1. Caractersticas y Clasificacin de las Necesidades Pblicas.

Las principales caractersticas de las necesidades pblicas son: 1 I Ilimitadas en su nmero ya que siempre existe la posibilidad de que surgan nuevas necesidades para el desarrollo de la comunidad Existe una limitada capacidad para su satisfaccin, debido a la escasez de los recursos ante la magnitud de dichas necesidades. En ellas no se cumple el principio de Exclusin, como en las necesidades privadas, si no el principio de No Exclusin . Ejemplo: La existencia de libre trnsito en una va pblica. 4. Son Bsicas o Esenciales y Complementarias. En funcin de su importancia para la colectividad pueden ser administradas con diferentes criterios de urgencias y prioridades.

El Principio de No Exclusin significa que en el ofrecimiento de bienes y servicios pblicos no es posible discriminar a ciudadanos en particular ni impedir 'U acceso a la satisfaccin de necesidades pblicas, independientemente de que la persona contribuya o no econmicamente con el ofrecimiento del servicio. Las necesidades pblicas son tambin concurrentes en razn de que se manifiestan de manera simultnea, an cuando tengan distintos grados de .ntensidad, como es el caso de las necesidades pblicas esenciales y las omplementarias. En atencin a la importancia para la subsistencia del Estado, las Necesidades Publicas pueden ser clasificadas en dos grandes categoras: 1 Necesidades Pblicas Absolutas o Esenciales Necesidades Pblicas Relativas o Complementarias Las Absolutas, son aquellas que el Estado debe satisfacer en algn grado para que el mismo pueda subsistir y en ese sentido son esenciales, constantes y de exclusiva satisfaccin por parte del Estado. Se identifican fundamentalmente res tipos de estas necesidades: a) La defensa de la soberana o defensa del exte rior b) La administracin de justicia y c) El mantenimiento del orden interno.
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Las Relativas, son aquellas que su insatisfaccin no pone en peligro inmediato la existencia del Estado, pero satisfacerlas es imprescindible para el incremento y consolidacin del bienestar social. En tal sentido, son contingentes, mudables y no vinculadas a la existencia misma del Estado. El Estado como organizacin social tiene necesidades inherentes a su propia existencia y funcionamiento, y en este orden, se entiende que las Necesidades Pblicas son tales porque el Estado las asume como propias y no son?asumidas por el Estado por ser pblicas. Los fines que las fuerzas polticas dominantes en cada pas y momento histrico les asignan a la organizacin Estatal determinan la existencia de sus necesidades y funciones, las cuales pueden ser perfectamente sentidas y valoradas por los diferentes agentes econmicos en la sociedad. En este sentido el concepto de necesidad pblica proviene de los fines que el Estado persigue de acuerdo con su naturaleza y con las decisiones de quienes representan las fuerzas polticas y socio econmicas dominantes en cada momento histrico de cada pas o Nacin. En general las necesidades pblicas se satisfacen con bienes y servicios pblicos ofrecidos por el Estado a travs de su actividad econmica y financiera. 2.3.2. Caractersticas y Clasificacin de los Servicios Pblicos.

Los Servicios Pblicos pueden definirse como todas aquellas actividades o funciones que de manera directa o indirecta realiza la administracin pblica, con el propsito de satisfacer necesidades en forma colectiva. Los servicios pblicos constituyen la contrapartida que ofrece el Estado, mediante algn rgano o funcin administrativa, a las necesidades colectivas que representan demandas por parte de la poblacin. Las principales caractersticas de los servicios pblicos son: a) Tienen un Carcter de Generalidad, se ofrecen con la finalidad de satisfacer necesidades de grupos sociales significativos y nunca a una persona en par ticular. Se ofrecen con un Carcter de Igualdad, todos los habitantes de una colectividad tienen derecho a exigir igualdad o tratamiento similar en el ofrecimiento del servicio pblico de acuerdo con el procedimiento legal correspondiente. Estn regulados siempre por algn procedim iento Tcnico Jurdico preestablecido segn la naturaleza del servicio que se ofrece. Poseen un Carcter de Continuidad, los servicios pblicos no deben suspenderse bajo ningn pretexto, y cuando son interrumpidos por cualquier causa, el Estado est en la obligacin de garantizar su continuidad o permanencia, lo cual tambin depende de la naturaleza del servicio.

b)

c) d)

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atencin a la forma de favorecer a la comunidad, los Servicios Pblicos - sifican en:

zT

Divisibles: Son aquellos que aun siendo tiles a toda la colectividad, se ofrecen en forma tal que los beneficios o satisfaccin que obtienen sus usuarios en orminos de costos, pueden ser cuantificados a nivel individual. Este tipo de servicio se financia generalmente a travs de Tasas Tributarias. Ejemplo: servicio de Correos y Telecomunicaciones. Indivisibles: Son aquellos servicios pblicos que se ofrecen y utilizan los isuarios de una colectividad, en tal forma que resulta muy difcil efectuar algn tipo de divisin o cuantificacin de la satisfaccin o del beneficio que obtiene cada beneficiario. Este tipo de servicio se financia generalmente a travs del fondo general, con recursos provenientes de los Impuestos. Ejemplo: Servicios mediante los cuales el Estado garantiza el orden interno, y la soberana del Estado. En atencin a la fo rm a de prestacin, lo s servicios p blicos se pu eden zrupar en: Pblicos del Estado. Son aquellos que solo pueden ser ofrecidos por el Estado para su validez (otorgamiento de licencias y patentes); Pblicos Concedidos. Estos pueden ser ofrecidos por alguna entidad en particular mediante un contrato de concesin. (Comunicacin Telefnica); y Pblicos de Economa Mixta. Estos pueden ser ofrecidos indistintamente por el Estado o por entidad particular (ofrecimiento de transporte). El Estado debe prestar directamente los servicios pblicos cuando se trate de _r. dones esenciales para su propia existencia, los dems pueden ser prestados rdiante concesin. , En la Repblica Dominicana existen ocho ( 8 ) tipos diferentes de servicios o carcter pblico se establece por ley desde el ao 1965, y son los siguientes: No. 695 del 1965). a) Servicios de Comunicaciones. b) Transporte. c) Expendio de alimentos en los mercados. d) Abastecimiento de agua. e) Suministro de gas. f) Electricidad para uso d om stico.

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g) Servicios farmacuticos de hospitales y sanidad. h) Expendio de combustible para transporte. 2.4. P R IN C IP A L E S IN D IC A D O R E S D E L S E C T O R P U B L IC O Y SU S IG N IF IC A C IO N A N A L I T I C A . Los indicadores del sector pblico son variables o relaciones de variables que permiten determinar la participacin de este sector en la actividad econmica de la sociedad. Los distintos indicadores permiten establecer mediciones, estimaciones y pronsticos en tom o al desempeo de la actividad econmica y financiera del Estado. Un indicador puede ser considerado como una seal, una variable, una relacin de variables o parmetros que reflejan ciertas caractersticas de la existencia de un fenmeno, actividad o proceso. Para el anlisis de la actividad econmica y financiera del Estado, los indicadores ms importantes son los siguientes: 1. Elasticidad del Sistema Tributario

Este indicador se mide a travs del llamado Coeficiente de Elasticidad Tributaria, el cual permite determinar en qu proporcin cambian los ingresos tributarios con relacin a las variaciones del Producto Bruto Interno (PBI) a precio comente, en un perodo dado, donde se supone que no hay cambios en la legislacin tributaria, porque si los hubiera, dicho coeficiente no medira la elasticidad tributaria sino la capacidad de reaccin del sistema tributario ante el cambio en la legislacin. El concepto de Elasticidad aplicable al Sistema Tributario en conjunto, es vlido para cada impuesto en particular o grupo de impuestos que conforman la estructura tributaria. Existen varios procedimientos metodolgicos para realizar el clculo de los coeficientes de elasticidades tributarias, tanto a nivel global como a nivel parcial o particular, entre los cuales se tienen los siguientes: a) Regresin Logartmica, mediante el mtodo de los Mnimos Cuadrados. Este procedim ien to requiere la aplicacin del instrum ental estadstico y economtrico. Derivacin de la funcin de Tributacin con respecto al Producto. En este caso se precisa de una Ecuacin donde la tributacin sea considerada como variable dependiente y el producto como variable independiente que puede ser afectada por uno o varios parmetros. Clculo a partir de los cambios en los valores absolutos en la Tributacin con respecto a los cambios en los valores absolutos de la Base Imponible Global para cada perodo (PBI precio corrientes).

b)

c)

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4~
zj

Este ltimo procedimiento matemtico para el clculo del Coeficiente de cidad Tributaria corresponde a la expresin: E.T. = PBIpc x AT A PBIpc

a expresin (E.T.) puede ser: E.T. > 1 La Tributacin es Elstica, E.T. = 1 La Tribut. es Unitaria, E.T. < 1 La Tribut. es Inelstica donde: ET = Elasticidad Tributaria T = Tributacin Total del Perodo AT = Cambio en el valor absoluto de la Tributacin ~3Ipc = Producto Bruto Interno a precio comente PBI = Cambio en el Producto Bruto Interno

- piieaeln de Ejemplos Prcticos:

Comportamiento del producto, la tributacin y el coeficiente de elasticidad tributaria \os

PBIpc
10 0 150 300 400

Tributacin Total 50 60 200 175

Coeficiente de Elasticidad nulo 0.5 1.4 - 0.57

Comportamiento de la Tributacin nulo Inelstica Elstica Inelstica

14
Z2PC

r.culo de la Elsticdad del Ao 1: jV L A PBI

100 x 50

= nulo

i. culo de la Elsticidad del Ao 2: Hipe x T AT A PBI

15Q x 10
60 " 50

= 0.5

i-Culo de la Elsticidad del Ao 3:

A1 A PBI

= 300 x l 200 150

= 1 4Q

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Clculo de la Elsticidad del Ao 4: PBIpr ^ A T T APBI 400 ^ -23 _ n 57 175 100

Explicacin: A l observar los resultados del cuadro anterior, es notable que para el primer ao de la serie, el comportamiento del Coeficiente de Elsticidad Tributaria es Nulo; en razn de que para el ao inicial de cualquier perodo se desconocen los valores anteriores que permiten calcular los cambios en el PBI y en la Tributacin. En el segundo ao, el Coeficiente de Elasticidad Tributaria es 0.5, lo cual significa que la tributacin se com port de manera inelstica. En trminos econmicos se evidencia que la proporcin de cambio en la tributacin fue infe rior a la proporcin de cambio en el producto o Base Imponible, lo que constituye una ventaja para la poblacin contribuyente y una desventaja para el gobierno, debido a que la poblacin est pagando proporcionalmente menos tributos con relacin al crecimiento del producto. Para el tercer ao, el Coeficiente de Elasticidad fue 1.4 que representa un comportamiento elstico de la tributacin, lo cual indica en trminos econmicos que la variacin en la proporcin de la tributacin fue superior que el cambio en la proporcin del producto. Situacin que se traduce en una ventaja para el gobierno y una desventaja para la poblacin, en razn de que el gobierno est recibiendo proporcionalmente ms ingresos tributarios que el crecimiento del producto. El resultado del cuarto ao muestra un coeficiente de Elasticidad igual a -0.57, el cual representa un comportamiento inelstico de la tributacin que desde el punto de vista econmico indica que el nivel de la tributacin fue inferior con respecto al ao anterior. Se debe destacar que el comportamiento ideal de todo sistema tributario corresponde a una combinacin simultanea de elasticidad y progresividad, en lugar de progresividad y regresividad que es el caso ms comn en las economas de baja equidad social, El anlisis de la Tributacin con respecto a la Sensibilidad de los cambios en el producto o Base Imponible a travs del Coeficiente de Elasticidad adolece de ciertas limitaciones tales como: a) Para el primer ao de la serie el coeficiente siempre es nulo dado que no se tienen puntos de referencias para determinar las variaciones absolutas con respecto a aos anteriores. El Coeficiente de Elasticidad Tributaria slo muestra las proporciones de los cambios y no permite inferir las razones de dichos cambios.

b)

50

El Coeficiente de Elasticidad Tributaria nada explica respecto de cambios en la legislacin tributaria.

El comportamiento elstico, proporcional o inelstico del Coeficiente de Elasticidad Tributaria no guarda relacin necesaria con la progresividd, proporcionalidad o regresividad de la estructura tributaria de un pas. Dado que una estructura tributaria puede ser socialmente regresiva y sin embargo, tener cierto comportamiento elstico en determinado perodo. En sntesis, el anlisis del coeficiente de elasticidad tributaria al mostrar la ensibilidad de la tributacin frente a los cambios de la base imponible,le puede ervir al gobierno para elaborar e implementar polticas tributarias y fiscales tanto i nivel particular como general, y prever las magnitudes de las recaudaciones iscales correspondientes a cada perodo. 2 . Coeficiente de Flexibilidad Tributaria. Es un indicador que permite medir el Incremento de la Tributacin con relacin . incremento de cada unidad monetaria de PBI en un perodo determinado, es :ecir, que posibilita establecer la capacidad de reaccin del sistema tributario rente a nuevas medidas de poltica tributaria. En trminos matemticos, el Coeficiente de Flexibilidad Tributaria se :e termina as: CFT = A T x 100

A PBIpc
Tomando por ejemplo el ejercicio anterior, se tiene que: En el segundo ao: CFT = CFT = (10/50) x 100 = 20% Coeficiente de Flexibilidad Tributaria

Explicacin: Este resultado revela que por cada peso de incremento en el producto, robiemo capta 20 centavos (RD$ 0.20) a travs del sistema tritutario. En el caso i d ao tres (3), el coeficiente de flexibilidad muestra que por cada peso de incre-r.to en el producto, el Gobierno capta 93 centavos (RD$ 0.93), lo cual refleja un ado ndice de flexibilidad tributaria. Es necesario analizar las medidas de micas que provocaron tal comportamiento.

3. Coeficiente de Tributacin Es un indicador que mide el nivel de tributacin de un pas en un momento dado, es decir, la relacin de la carga o presin tributaria sobre el Producto Bruto Interno. Este coeficiente mide la proporcin del ingreso nacional que capta el Gobierno sin especificar su distribucin. La expresin matemtica para su clculo es la siguiente:

Donde: CT T = Coeficiente de Tributacin = Tributacin Total '.

y

PBipc = Producto Bruto Interno a precios comentes El Coeficiente de Tributacin o Presin tributaria. Este coeficiente solo mide el nivel de tributacin en la economa y no permite determinar el grado de la equidad1 9 /en el sitema tributario independientemente de que aumente o disminuya la carga tributaria. En la Teora Tributaria se establecen tres (3) rangos segn los cuales se califica el nivel de tributacin de un pas, ellos son: a) b) c) Cuando la carga tributaria oscila entre cero (0) y catorce por ciento (14%), se califica de bajo el nivel de la tributacin de ese pas.. Cuando esa carga oscila entre 15 y 20%, se califica de M ediano el comportamiento de la tributacin. Si la presin tributaria se coloca por encima de 21%, se considera alto el nivel de la tributacin del pas en cuestin2 0 /

En general el Coeficiente de Tributacin tiende a colocarse en un alto nivel en los pases capitalistas desarrollados, mientras tiende a situarse en los niveles mediano y bajos en los pases capitalistas atrasados o subdesarrollados.

19/

La equidad Tributaria se debe medir tomando en cuenta la distribucin social de la carga tributaria, la cual estar en funcinde las carastersticas bsicas de los impuestos que integran la estructura tributaria segn su aporte y la capacidad de pagos de los contribuyentes afectados. Para 1990, Japn 29%, Gran Bretaa 35.3%, Alemania 38%, y Suecia 57.7% (Fuente: The Economists, Sept. 1991) Citado Listn Diario 28/1/92

20/

52

- Relacin del Gasto Pblico con respecto al Producto Bruto. Este indicador mide el grado o proporcin del gasto pblico con relacin al Dducto nacional, contribuye a reflejar o seala el grado de incidencia estatal y j: s niveles relativos de desarrollo econmico alcanzados en cada pas. Se ha podido mostrar en estudios realizados que los pases desarrollados tienden a tener un j vado nivel o proporcin del Gasto Pblico con relacin a su Producto Bruto :erno a precio corriente, mientras los pases atrasados muestran una baja roporcin, generalmente menos del 20 % . Proporcin del Gasto Pblico = gflstp pblico total x jqo

PBIpc

: Relacin de la Inversin Pblica con la Inversin Total de la Economa. Este indicador refleja qu proporcin de la inversin total realizada en un erodo de tiempo determinado corresponde a la inversin pblica; un anlisis .as detenido sobre esto debe identificar no solo el nivel de la inversin si no el :-stino o uso de dicha inversin a fin de evaluar con mayor precisin su significado, cosibles efectos y consecuencias. roporcin de la Inversin Pblica = SXgrsin Pblica Total Total Inversin de la Economa Relacin del Empleo Pblico con respecto al Empleo Total. Es un indicador que mide el grado de participacin del Estado en el nivel de -pleo Global en la economa, es decir, cuantifica la proporcin del empleo total . _e es generada por el sector pblico. Se aclara que esta relacin puede reflejar el _mero de empleos y/o la proporcin que representa el Salario Pblico frente al onto de la remuneracin global de la economa. -roporcin del Empleo Pblico = Cantidad Empleo Pblico Total de Empleo en la Economa x 100 x jqo

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7. Relacin del Consumo de Gobierno con el Consumo Total. Este indicador mide la proporcin del consumo total de la economa que realiza el Gobierno. Consumo del Gobierno Cg = = Valor Agregado del Gobierno VAg + + Compras Netas de Bienes Servicios del Gobierno CNg

Por compras netas de bienes y servicios del Gobierno se entiende el volumen total de compras menos el volumen total de las ventas de bienes y servicios realizadas por el Gobierno. 8. Demanda del Gobierno. (Dg) La demanda del Gobierno est conformada por el Consumo de Gobierno ms el Gasto Total de Capital por el Gobierno (Gcg). Dg = Cg + Gcg

9. Valor Agregado Gubernamental. Este indicador muestra la parte del PBI creada por la actividad del gobierno general. Est compuesto por la sumatoria de sueldos y salarios pagados por el Gobierno, los intereses productivos de la deuda pblica, los alquileres pagados y los alquileres imputados al Gobierno. Los intereses productivos son aquellos pagados por prstamos utilizados en obras reproductivas y los alquileres imputables al gobierno son transacciones que efectivamente se verifican en la economa, pero no se registran en las Estadsticas. VAg = Sueldos y Salarios + Intereses Productivos de la Deuda Pblica + Alquileres Pagados e imputables al gobierno.

Estos indicadores presentan algunas limitaciones para cuantificar y analizar la magnitud efectiva de la actividad econmica del Estado. En el caso Dominicano no se registran estadsticas de los alquileres imputables al Gobierno por el uso de facilidades fsicas que son patrimonio del Estado y adems no se clasifican los intereses de la deuda pblica, sino que se consideran todos como si fueran improductivos, lo que contribuye a subvaluar la magnitud real del Valor Agregado Gubernamental.

Sacrificio Fiscal (SF). Este indicador del sector pblico expresa la restriccin fiscal, que en trminos _- montos absolutos o relativos, el fisco deja de percibir con relacin al monto >cal liquidable, mediante exenciones y/o exoneraciones impositivas, con relacin monto del Ingreso Tributario total que debera percibir por la aplicacin de un terminado impuesto en cada perodo fiscal. Por ejemplo: En la Repblica Dominicana los impuestos pagados al Gobierno . r los exportadores durante 1987 ascendieron a RD$77.6 millones, si se asume ; ue el Gobierno mediante las leyes de Incentivos Fiscales a las Exportaciones otorg enciones a los exportadores por un 40% del monto Imponible, entonces el aorificio Fiscal representa RD $51.7 millones y el Gobierno debi recibir un ingreso RDS129.3 millones durante ese perodo fiscal, resultando la cuantificacin del -orificio fiscal de lamanera siguiente:

SF = Monto Fiscal exento v/o exonerado Total de tributos que debera percibir el fisco por aplicacin de una Ley o Conjunto de leyes impositivas

100

SF = (51.7/(77.6+51.7)) x 100 = 40%

55

C A P IT U L O

EL S E C T O R P U B L IC O D O M IN IC A N O

31

C O N C E P T O S G E N E R A LE S.

La participacin del Sector Pblico dentro de las actividades econmicas vara ;e pas en pas. En los Estados socialistas, que an existen, los niveles de - .-rticipacin son muy elevados; en cambio, en los Estados Capitalistas la . - icipacin del Sector Pblico nunca sobrepasa la del Sector Privado. En los Pases occidentales ms desarrollados, el porcentaje de participacin sector pblico en la generacin del producto nacional, vara entre un 25% y un 45%. La experiencia latinoamericana contiene rangos de participacin muy rr:erenciados que oscilan entre un 20% y un 50% con excepcin de la Repblica de C-ba. En el caso de la Repblica Dominicana, la participacin del sector pblico, > rila entre un 30% y un 35%, segn estadsticas de los ltimos aos. Tomando como premisa general que la actividad econmica realizada por el ' bierno en diferentes rdenes y niveles incide significativamente sobre el conjunto la actividad econmica de la sociedad, se puede afirmar que en la Repblica iminicana existe un Estado Intervencionista, matizado por elementos del Estado L Deral y del Estado Democrtico Social. En forma genrica por sector se entiende una parte de algo, segmento o clase re una colectividad que presenta caracteres peculiares. Para calcular y registrar las transacciones, as como las variaciones en el recimiento de la economa de un pas, desde el mbito de las Cuentas Nacionales o de la Contabilidad Social, se reconocen cuatro (4) sectores fundamentales. Esos sectores son los siguientes: A) Sector Familia ( todos los consumidores). B) Sector Gobierno. C) Sector Empresas. D) Sector Externo ( Resto del Mundo). Una concepcin ms amplia, basada en la propiedad de los bienes y vicios que genera la economa, establece dos grandes sectores, los cuales son: 1) Sector Pblico y 2) Sector Privado.

63

Por Sector Pblico, se entiende al conjunto de organismos, instituciones y empresas, que pertenecen al Estado o responden al domino pblico y por Sector Privado, se entiende a toda aquellas instituciones, empresas o entidades, pertenecientes a particulares o a personas jurdicas de naturaleza distinta del Estado. En este apartado interesa destacar la conformacin y caratersticas del Sector Pblico Dominicano. 3.2. O R G A N O S C O M P O N E N T E S D E L S E C T O R P U B L IC O D O M IN IC A N O . Los rganos que conforman el Sector Pblico Dominicano aparecen en orden y jerarqua, segn el organigrama que elabor el Secretariado Tcnico de la Presidencia. La estructura del Sector Pblico en la Repblica Dominicana est integrada por dos grandes subsectores: a) ORGANISMOS DEL GOBIERNO CENTRAL y b) ORGANISMOS DEL GOBIERNO DESCENTRALIZADO Y AUTONMO, los cuales tienen a su vez caractersticas diferentes. Sus funciones bsicas y su composicin se definen a continuacin: 3.2.1. 1. O rganism os del G obierno Central.

PODER EJECUTIVO: Est form ado bsicamente por la Presidencia, VicePresidencia de la Repblica, las distintas Secretaras de Estado, que actualmente son quince (15) y otros organismos especializados. Sus funciones bsicas se orientan a realizar los trabajos normativos de apoyo que requieren las distintas actividades y acciones del Poder Ejecutivo. Desde el mbito de las Finanzas Pblicas, la estructura ms importante corresponde a la Secretara de Estado de Finanzas, la cual tiene a su cargo las funciones bsicas siguientes: a) Administrar las Finanzas Pblicas, incluyendo las propiedades, fondos, crditos, recursos y obligaciones relacionados con las mismas. b) Administrar y supervisar la realizacin de juegos de azar y de pignoracin de bienes. c) Recaudar los impuestos y Rentas Nacionales en general, incluyendo los ingresos externos y efectuar los pagos del gobierno. d) Supervisar, controlar y evaluar el desenvolvim iento de todos los organismos subordinados directa o indirectamente, segn disposiciones oficiales. En la actualidad existen ms de doce (12) organismos y Direciones Generales que dependen de la Secretara de Estado de Finanzas, entre los que se destacan: La Direccin General de Aduanas,la Tesorera Nacional, la Lotera Nacional, la Administracin General de Bienes Nacionales, la Superintendencia de Bancos y de Seguros, la Direccin General de Exoneraciones, entre otras.

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Presidir seis ( 6 ) organismos Consultivos/Normativos. Entre los que se destacan, la Comisin de aprovisionamiento del gobierno, el Directorio del Consejo Estatal del Azcar,y el Consejo de Directores del Banco de Reservas de la Repblica Dominicana, entre otros. f) Forma parte de quince (15) organismos de la alta direccin y decisin financiera vinculados a las actividades econmicas y productivas del pas. Entre las cuales se destacan, la Junta Monetaria, la Junta de Directores de la Corporacin Dominicana de Empresas Estatales, El Consejo Nacional de Zonas Francas y el Directorio de Inversin Extranjera, entre otros. Se debe destacar, por su alto significado, el caso de la Tesorera Nacional, cuyas funciones principales son: i) Ejercer los derechos y el cumplimiento de los deberes relativos a la recaudacin, custodia, desembolsos y contabilidad en esa oficina, de los fondos pblicos. ii) Realizar la custodia de los fondos pblicos,Fondos de Reservas y depsitos Especiales. iii) Depositar en los bancos designados los fondos provenientes de rentas nacionales o de depsitos.. PODER LEGISLATIVO: Lo forma el Congreso Nacional, integrado por la Cmara de Senadores y la Cmara de Diputados. Ambas representan un nivel normativo que tiene como funcin bsica aprobar o rechazar los proyectos de leyes y resoluciones sometidas por el Poder Ejecutivo, sus miembros o cualquier organismo sealado por la Constitucin de la Repblica. El Congreso debe marcar las directrices generales que debe ejecutar y hacer cumplir el Poder Ejecutivo. EL PODER JUDICIAL : Est formado por el conjunto de Tribunales existentes en el pas, encabezado por la Suprema Corte de Justicia. Dichos tribunales tienen como funcin bsica condenar a todas las personas o entidades mo rales y/o jurdicas que cometan actos reidos con las leyes vigentes, y la Constitucin del pas. ORGANISMOS ESPECIALES a) Junta Central Electoral

b)

Cmara de Cuentas

La Junta Central Electoral est compuesta por cinco (5) jueces donde uno es Presidente y los restantes miembros. Todos son designados por el Senado de la Repblica por un perodo de cuatro (4) aos. Sus funciones bsicas son organizar los procesos electorales cada cuatro (4) aos y desarrollar todas las actividades y acciones que garanticen su pulcritud y su pureza segn establecen la Ley Electoral vigente y la Constitucin de la Repblica.
65

La Cmara de Cuentas es un organismo con carcter principalmente tcnico, que debe estar integrado por seis ( 6 ) miembros por lo menos, los cuales son elegidos p o r el Senado de una plancha que para tal e fe cto le debe presentar el Poder Ejecutivo. Las funciones de la Cmara de Cuentas se pueden. scvVas, Presentar ante el Congreso, en la Primera Legislatura ordinaria de cada a un informe respecto de las actividades del Gobierno durante el ao anten b) c) d) Examinar las cuentas generales y particulares de la Repblica. Investigar y comprobar la exactitud y la legalidad de la contabilidad que lleva la Contralora General de la Repblica. Conocer en funciones de Tribunal Superior Administrativo los recursos contenciosos administrativos (litigios entre partes administrativas) contra las resoluciones de las autoridades administrativas del Estado.

Es evidente que existe un vicio legal en la forma de elegir los miembros de la Cmara de Cuentas que limita el cumplimiento de sus funciones, sobre todo aquellas que implican sancin a las violaciones cometidas por funcionarios que inciden en la designacin de sus miembros. En general, los organismos del Gobierno Central segn sus operaciones y funcionamiento, tienen restricciones jurdicas y administrativas comunes entre las que se pueden sealar: 1. No poseen personalidad jurdica propia, sino que adoptan la personalidad jurdica del Estado. Esto significa que para demandar a una Institucin del Gobierno Central hay que demandar al Estado. No realizan Estados Financieros, sino que utilizan una contabilidad especial, denominada Contabilidad del Gobierno, pues sus gastos se efectan mediante apropiaciones mensuales del presupuesto del Gobierno Central a travs de la Oficina Nacional del Presupuesto (ONAPRES), en base a la Ley de Gastos Pblicos aprobada por el Congreso Nacional para cada ao, ya que tampoco generan ingresos propios. No poseen patrimonio propio, razn por la cual no pueden comprar ni vender ningn bien material en nombre propio, sino del Estado. Todos los empleados y funcionarios del Gobierno Central son nombrados por el Presidente de la Repblica, quien fija y determina su sueldo o remuneracin salarial, con excepcin de aquellos cargos que tienen un carcter electivo como los Diputados, senadores y los Jueces que son nombrados por la Suprema corte de Justicia, entre otros.

2.

3. 4.

66

. 2.

P rin c ip a le s O r g a n is m o s d e l G o b ie r n o D e s c e n t r a liz a d o y Autnom o.

Estas instituciones han sido creadas y definidas como descentralizadas y .m om as mediante leyes especficas debidamente aprobadas por el Congreso X; lonal. Cada institucin y organismo del Gobierno Descentralizado tiene su j r : pia Ley de creacin, llamada tambin Ley Orgnica. La Ley Orgnica seala las funciones bsicas, los objetivos y las actividades '^cficas que puede y debe realizar la institucin. As como sus fuentes de i i andamiento. Varias Instituciones Pblicas de ste sector, tienen caractersticas muy pereddas a las de una empresa privada, porque producen y venden bienes y "icio s en la misma forma, es el caso de las empresas que integran la Corporacin D > ~iinicana de Empresas Estatales (CORDE). La condicin de organismos autnomos no significa que posean independencia -olma para el manejo de sus recursos y la realizacin de sus actividades; la Constitucin de la Repblica establece que el Presidente es el jefe de toda la ministracin Pblica y todos los organismos llamados autnomos quedan >_oordinados a las polticas y directrices formuladas por el Gobierno Central.
h:

Los organismos e instituciones del Gobierno Descentralizado y autnomo se

r* . Jden clasificar en dos (2) categoras:

a) Instituciones Financieras b) Instituciones No Financieras Las principales instituciones financieras del Gobierno Descentralizado son: 1) Banco Central 2) Banco Agrcola 3) Banco de Reservas 4) Corporacin de Fomento Industrial (CFI) 5) Instituto de Desarrollo y Crdito Cooperativo (IDECOOP)

6) Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI) 7) Compaa de Seguros San Rafael; entre otras.
Las principales instituciones no financieras del Gobierno Descentralizado son: 1) Centro de Promocin de Exportaciones (CEDOPEX) 2) Corporacin Dominicana de Empresas Estatales (CORDE) 3) Instituto de Estabilizacin de Precios (INESPRE)

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4) Instituto Agrario Dominicano (IAD) 5) Radio Televisin Dominicana (RTVD)

6) 7) 8) 9)

Consejo Estatal del Azcar (CEA) Corporacin Dominicana de Electricidad (CDE) Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD) Municipios o Gobiernos municipales, entre otras.

Las instituciones y organismos del Gobierno Descentralizado se caracteriz por las siguientes condiciones y restricciones jurdicas y administrativas; 1. Tienen personalidad jurdica propia, atribuida mediante sus respectivas ley orgnicas de creacin y regulacin. En consecuencia pueden demandar y s demandadas en nombre propio y no del Estado. Tienen su propia contabilidad, deben elaborar y publicar sus Estado Financieros cada cierto perodo. Generan ingresos propios, y en algunos casos tambin reciben aportes fiscales del Gobierno Central, pudiendo comprometerse en el manejo de sus fondos. Todos los empleados de los organismos descentralizados y autnomos, salvo los directores ejecutivos y algunos miembros de determinados Consejos Directivos, son nombrados internamente por la direccin administrativa de cada institucin autnoma. Los directores y los dems miembros de los Consejos Directivos, en casi todos los casos son nombrados por el Presidente de la Repblica.

2. 3. 4.

En la Repblica Dominicana los organismos que conforman el Gobierno Descentralizado y Autnomo manejan un volumen importante de recursos llegando a ser en ocasiones mayor de las dos terceras partes (ms del 66%) del presupuesto que en conjunto maneja el todo el Sector Pblico.^. El Consejo de Gobierno es un organismo asesor del Poder Ejecutivo, formado por las principales Secretaras de Estado y el Gobernador del Banco Central, cuyas funciones bsicas estn relacionadas con la formulacin de polticas y estrategias de desarrollo econmico y social a nivel regional y nacional, asi como impartir directrices para la elaboracin de los presupuestos del Gobierno Central y de las instituciones autnomas, entre otras funciones. 3.2.3. Criterios de Eficiencia e Ineficiencia sobre el Estado.

Diversas corrientes polticas sostienen que El Estado es ineficiente y mal administrador, razn por la cual afirman que debe reducir a niveles mnimos su participacin en la actividad econmica y despojarse de aquellas empresas que como las de CORDE y la CDE se dedican a producir bienes o servicios para abastecer

68

'cado Nacional. Sin embargo, se debe precisar que tales opiniones contienen -aera implcita dos importantes distorsiones conceptuales. Primero, El Estado nunca puede ser ni mal ni buen administrador y tampoco ie ser ineficiente ni eficiente; y segundo, la responsabilidad y atribucin directa buen o mal manejo de la administracin del Estado corresponde al Gobierno administra la gestin del Estado en cada perodo, en consecuencia, es a ste a e n se debe acusar de buen o mal administrador y de eficiente o ineficiente en el * a r jo de los recursos pblicos. Con respecto al concepto de eficiencia existen dos interpretaciones o ao pciones: una se refiere a la eficiencia econmica y la otra a la eficiencia tcnica ; fsica. La eficiencia econmica relaciona las unidades producidas con respecto a los rofs'os de inversin. Se puede medir por un coeficiente que representa la proporcin i e unidades de producto por cada unidad monetaria de inversin. Si la proporcin de un 200%, la eficiencia econmica es de dos (2) unidades de producto por o d a peso invertido, una relacin de 2 a 1 . Coeficiente de Eficiencia Econmica Coeficiente de Eficiencia Econmica _ Produccin Total Monto de la Inversin x x 100

= 20 Unidades $ 10

100 = 200%

En otros trminos, es la capacidad relativa para producir a determinada ^.ocidad con un costo ms bajo, o bien con los mismos costos producir a una Socidad mayor.2 1 ; L . eficiencia tcnica o fsica por su parte trata de medir la cantidad de energa o r. amos empleados para producir una determinada cantidad o volumen de bienes . 'Prvicios finales. Coeficiente de _ Eficiencia Tcnica Volumen de produccin de bienes v servicios Cantidad de Energa Invertida x jq O

En general se observa que estos criterios pueden ser aplicados por quienes -anejan los recursos tanto en el sector pblico como en el sector privado, r ^pendientemente de la naturaleza y esencia del Estado o de la empresa que se -are. Es obvio que al cuantficar este parmetro en cualquier Sector econmico o -jdad Productiva se establece necesariamente una relacin directa entre el valor coeficiente obtenido y el grado de avance tecnolgico que representan los
Eric L. Kohler: Diccionario para Contadores. Ed. Hispanoamericana, S.A., CV, Mxico 1970. Pg. 209

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Instrumentos a travs de los cuales se utiliza la cantidad de Enega Invertida. Es decir, mientras mayor resulte el valor del coeficiente obtenido, mayor ser el nive, tecnolgico utilizado y menor la cantidad de energa invertida y viceversa. 3.3. BIENES, S E R V IC IO S P U B L IC O S Y L A P R IV A T I Z A C I O N D E LA S E M PR E S A S E S T A T A L E S . Se consideran bienes y servicios pblicos o colectivos aquellos cuyo consumo se realiza generalmente de manera simultnea por varios ciudadanos o entidades de una comunidad, en sentido amplio. Por ejemplo, la existencia de un parque pblico. En sentido estricto, un bien o servicio pblico puro, es aquel de cuyo beneficio no se excluye a ninguna persona, independientemente de quien pague o no para el ofrecimiento del mismo. El ofrecimiento de los bienes y servicios pblicos a la poblacin constituye una funcin que generalmente ha sido atribuida al estado en su evolucin y desarrollo histrico. Para tal funcin, el estado a travs de los gobiernos ha creado o adquirido de alguna forma diferentes tipos de empresas u organismos, cuya propiedad se ha hecho responder a un carcter estatal, adoptando la denominacin de patrimonio pblico. El surgimiento del fenmeno de la globalizacin econmica y sus efectos caractersticos; as como las exigencias y condiciones que con mayor frecuencia se argumentan para su vigencia y efectividad en trminos econmicos, como son: la eficiencia, la ineficiencia de la gestin pblica, productividad, competitividad y la sostenibilidad, entre otros aspectos del proceso econmico, ha sido utilizado para justificar todo un proceso de privatizacin generalizada en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, especficamente a partir de los aos de 1990. La referencia anterior se explica por el hecho de que segn estudios avalados por la CEPAL22/, los principales aspectos y/o factores que inciden en la decisin y aplicacin de los procesos de privatizacin en los pases de Amrica Latina responden a factores de carcter estructural y coyuntural, los cuales se identifican y agrupan de la forma siguiente: I) Factores Estructurales: a) La ideologa. Se valora que el cambio ideolgico en la regin producto del proceso del cese de la guerra fra, entre otros aspectos, ha llevado a realizar mayores nfasis en las iniciativas del sector privado.
Robert Devlin, Las Privatizaciones y el Bienestar Social", Revista de la CEPAL No. 49, Pgs. 155-179, Ed. de 1993

22/

70

La Eficiencia Interna, este aspecto se sintetiza al establecer que en la prctica, se admite la vieja mxima de Wall Street: Si el comportamiento de la gerencia no le gusta, venda sus acciones . Cambios en los sectores considerados estratgicos. Se entiende que la privatizacin refleja la lucha por el control monoplico y oligoplico de los bienes transables en el mercado internacional, incluidas las tecnologas. * Reubicacin del Sector privado. Se expresa en el hecho de que la crisis de la deuda pblica externa y su absorcin obligada de las deudas del sector privado, se combinaron para convertir a ste en un buen jugador en los mercados internacionales de capital.

[ Factores Coyunturales. La credibilidad Poltica. Crisis Fiscal y la Estabilizacin. Limitante de la inversin de las empresas pblicas. El apaciguamiento de los acreedores extranjeros, entre otros. Segn estudio sobre la privatizacin en Argentina, tambin avalado por la [ PAL2 3 / , el cual concluye sobre el cambio global de las reglas del juego, lo siguiente: - - ha fortalecido el poder relativo de los mismos agentes econmicos que crecieron a amparo, entre otras cosas, de la promocin industrial, de la estatizacin de la : -uda externa privada, y de las compras de bienes y servicios del sector pblico, r nsolidando su poder de cabildeo y acrecentando su influencia sobre los precios lativo a la distribucin de la riqueza, en tal sentido, ms que contribuir a la neracin de una nueva clase empresarial de caractersticas emprendedoras, las : lricas pblicas - y la de privatizaciones en particular- han contribuido a consolidar * poder de mercado de unos pocos conglomerados empresariales, localizados ndamentalmente en sectores que producen bienes y servicios no transables en mbito internacional. La experienica argentina revela adems, que en el marco de la privatizacin, d "eciente poder de negociacin de los sectores empresariales, debilita al propio j '*ado en su papel de articulador de las relaciones de la sociedad en su conjunto. En sentido general, segn el citado estu dio de Robert D evlin, los --cuerimientos y condiciones bsicas para que un proceso de privatizacin o ajenacin, promueva el mejoramiento del nivel de equidad social, son los i .luientes:
13 Daniel Azpiazu y A dolfo Vispo, Algunas Enseanzas de las Privatizaciones en Argentina; Revista de la CEPAL No. 54, Pg. 129, Ed. 1994.

a) b) c) d)

Disear y ejecutar un proceso de enejenacin que garantice la mayor transparencia posible. Establecer un sistema que permita m&ximizar el precio de venta de los activos o bienes de propiedad estatal. Ofrecer formas y montos de compensacin justa o equitativa para los trabajadores desplazados. Establecer y aplicar criterios adecuados para la asignacin de los ingresos procedentes de las enajenaciones, en funcin de las prioridades del desarrollo social. Definir y aplicar una poltica de fiscalizacin y regulacin pblica efectiva.

e)

Como elemento de orientacin prctica, se plantea que mientras ms pobre sea un pas y menos desarrollada resulte su administracin pblica, mayor ser la necesidad de cautela en la decisin de enajenar o privatizar las empresas o entidades estatales que ofrecen servicios pblicos de amplia cobertura. En virtud de tal situacin, sugiere que en determinados casos se apliquen alternativas como las siguientes: 1) Establecer contratos de operacin por resultados para el ofrecimiento de determinados bienes o servicios pblicos. 2) Efectuar pagos de honorarios a empresarios privados con experiencia, que puedan cumplir con objetivos pblicos determinados. En lo que respecta al proceso de privatizacin en la Repblica Dominicana, se debe sealar que el mismo se ha iniciado con la aprobacin y promulgacin de la Ley No. 141-97, que se denomina Ley de Reforma y Capitalizacin de las Empresas Pblicas, la cual establece los lincamientos bsicos siguientes: a) Crea una comisin de Reforma de las Empresas Pblicas como entidad responsable de la conduccin y direccin del proceso de reform a y transformacin de las mismas. Dicha comisin est adscrita a la Presidencia de la Repblica y estar formada por un Presidente y cuatro (4) miembros designados por el Poder Ejecutivo y ratificados por el Congreso Nacional. (Art. 2 y 4) Declara de inters nacional la reforma de la Corporacin Dominicana de Electricidad (CDE), del Consejo Estatal del Azcar (CEA), de las empresas que integran la Corporacin de empresas Estatales (CORDE) y de los hoteles que conforman la Corporacin de Fomento de la Industria Hotelera. (Art. 1 y 3)

b)

Seala que el proceso de reforma consiste en la creacin de nuevas sociedades annimas, cuyos capitales estaran compuestos por los activos y derechos de las empresas pblicas que aportar el Poder Ejecutivo, cuya propiedad conservar. (Art. 9,10,12,13,14 y 15) La capitalizacin de las Sociedades annimas creadas mediante la Ley se realizar por un aumento del capital, mediante nuevos aportes provenientes de inversionistas privados, nacionales y/o extranjeros. El nmero de acciones suscritas mediante esos nuevos aportes de capital, no podr, en ningn caso, exceder del 50% del total de acciones efectivamente pagadas por las sociedades objeto de la capitalizacin. (Art. 13, Prrafo I) En todos los casos, la reforma de la empresa pblica prevista en la Ley no podr contemplar el otorgamiento de ningn tipo de crdito ni garanta por parte del Estado a los inversionistas privados que participen en el proceso. (Art. 18) Los trabajadores que decidan participar en el proceso de capitalizacin de las empresas pblicas podrn hacerlo hasta el monto de sus prestaciones laborales como personas fsicas o morales, y los que decidan no participar, recibirn la liquidacin de sus prestaciones laborales conforme al Cdigo del Trabajo. (Art 11)
g

En caso de que la modalidad de capitalizacin prevista en la Ley, resulte inapropiada y/o restrictiva para el logro de los objetivos de la misma, se autoriza al poder ejecutivo a travs de la Comisin de Reforma, a establecer las m odalidades siguientes: 1) Concesiones en form a de consorcios, administracin o gerencia, arrendamientos y licencias; 2) Transferencia de acciones y/o activos, y 3) Ventas de activos. La modalidad 1) requiere licitacin pblica internacional y las 2) y 3), la aprobacin del Congreso Nacional. (Art. 9)

Al observar las caractersticas de los principales lineamientos que establece el marco de la Ley de privatizacin dominicana, se puede sealar que los mismos r.o establecen formas y mecanismos claros para desarrollar una estrategia coherente :ue contribuya progresivamente a la enajenacin de los activos involucrados de propiedad estatal y, se convierta en un instrumento que promueva un mejoramiento significativo del ofrecimiento de los servicios pblicos, la equidad social y la agnacin prioritaria de los recursos generados en dicho proceso.

73

El proceso de capitalizacin sealado por la ley no establece las condicion necesarias para que como proceso privatizador promueva el binestar social seg la experiencias internacional, se requiere un esquema bien diseado que estimul el aumento de la eficiencia, incorpore incentivos para la acumulcibn de capitale resuelva problemas tradicionales del presupuesto pblico y reduzca la incidenc de la corrupcin. El diseo que adopta el modelo de la indicada ley, propicia la generacin d ganancias a corto plazo, va incremento de los recursos fiscales (eliminacin d subsidios, captacin de aportes financieros privados, entre otros) en lugar d promover la generacin de ganancias sociales por la eficiencia en los servicios, la equidad competitiva y la erradicacin de la corrupcin En lo que respecta a los empresarios, algunos de sus dirigentes, han sealad desacuerdo con la Ley de Capitalizacin de las Empresas Pblicas porque establee que slo se puede vender al sector privado hasta un 50% de las acciones de propiedad estatal, ellos no estn muy interesados en ser propietarios parciales, dado que consideran que tal situacin se traduce en limitaciones para las decisiones gerenciales de dichas entidades.

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C A P IT U L O IV G A S T O S P U B L IC O S , S U S P R IN C IP A L E S E N F O Q U E S A N A L IT IC O S Y LO S E F E C T O S M A S IM P O R T A N T E S .

CONCEPTOS. La conceptualizacin de los gastos pblicos ha cobrado extraordinario inters estudios modernos de las finanzas pblicas. Ral Ros y Mario Fomaciari reproducen en su libro Finanzas Pblicas una i de; Profesor Guillermo Ahumada que dice: Podemos definir el gasto pblico ido que l consiste en una erogacin monetaria realizada por una autoridad ?tente, en virtud de una autorizacin legal y destinada a fines de inters

ivo.w - -

Por su parte, Dino Jarach en su libro Finanzas Pblicas: Esbozo de una Teora peerar, presenta el siguiente concepto de gasto pblico: Los gastos pblicos e s 'i t u y e n las erogacion et que efecta el Estado para adquirir bienes rrumentales o intermedios y factores para producir bienes y servicios pblicos; para adquirir bienes de consumo a distribuir gratuitamente o contra el pago de retribucin directa a los consumidores; o bien para transferir el dinero idado con los recursos a individuos o empresas, sin ningn proceso de iccin de bienes y servicios. 2 5 / Ambas definiciones coinciden en afirmar que el gasto pblico corresponde a iones gubernamentales destinadas a obtener o producir bienes y servicios icos con los que se tratar de satisfacer necesidades a individuos y empresas L a colectividad. En la primera conceptualizacin se penetra un poco ms en el significado del psro pblico, relacionndose tres elementos o ideas fundamentales:
m

n gasto pblico consiste en'desembolsos o empleo de dinero por parte del Estado. Los gastos en bienes y servicios de carcter pblico que realiza el gobierno se llaman gastos pblicos. La suma de los gastos del sector familia, d sector empresa, y del sector pblico se llama Gasto Global o Total en la economa, que constituye la demanda agregada del pas.

m
S i

Ros, Ral y Fomaciari, Mario. Op. Cit. Pgs. 33 y sigtes. Jarach, Dino. Op. Cit. Pg. 163

77

b)

El gasto pblico debe ser realizado por autoridad competente. Se llama autoridad competente en un Estado de Derecho a aquella que est facultada por la ley, para decidir sobre el gasto del Estado. En el presupuesto gubernamental, el componente de gastos se denomina Ley de Gasto Pblico, que faculta al gobierno para realizar determinado nivel de gasto conforme a la programacin aprobada por el congreso. El Gasto Pblico tiene por finalidad el inters colectivo. Satisfacer necesidades pblicas debe ser siempre su meta y propsito,para tal fin, su programacin y ejecucin deben responder a un anlisis coherente que gue la asignacin y decisin objetivamente en base a la racionalidad que sirve al inters de la comunidad. C L A S IF IC A C IO N D E L G A S T O P U B L IC O .

c)

4.2.

Existen diversos criterios para clasificar el gasto pblico. Los desembolsos gubernamentales se ordenan tomando en consideracin elementos y caractersticas que a su vez originan diferentes clasificaciones. 4.2.1 C la s if ic a c i n C l s ic a o D e s d e e l P u n to d e V is t a d e la Adm inistracin. En la visin clsica tradicional de las Finanzas Pblicas, el gasto pblico se clasifica- en Gastos Ordinarios y Gastos Extraordinarios,- lo cual responde a un criterio puramente administrativo. Gastos Ordinarios: Son aquellos que se destinan a cubrir las actividades y operaciones de carcter normal y peridicas en las instituciones pblicas; por ejemplo, los gastos de sueldos y salarios. Gastos Extraordinarios: Son aquellos desembolsos que se realizan de manera no habitual ni peridica por una entidad en determinadas circunstancias; por ejemplo, los originados por guerras, catstrofes naturales y desastres. La principal diferencia entre los gastos Ordinarios y los Extraordinarios est determinada por el carcter de periodicidad, es decir, que los gastos ordinarios son de carcter peridicos, permanentes y se presentan en cada ejercicio presupuestario para la misma actividad funcional, mientras que los gastos extraordinarios carecen de periodicidad y por tanto no aparecen siempre para la misma actividad operativa en cada ejercicio fiscal.

78

Las doctrinas modernas de las finanzas pblicas ofrecen diversas formas y todologas para analizar e interpretar objetivamente el nivel de actividad nmica del Estado conforme a la evolucin y desarrollo de su actividad nmica y financiera. A partir de las cuales surgen nuevas clasificaciones. 2.2. Clasificaciones M odernas del Gasto Pblico y sus objetivos bsicos. Las clasificaciones contenidas en este estudio son solo algunas de las tantas kue han sido elaboradas y utilizadas con diferentes propsitos en los ltimos lempos. En este apartado se tratan aquellas consideradas de mayor importancia pra el anlisis econmico-financiero, tales como: 1. Institucional 2. Funcional 3. Objetal 4. Econmica 5. Por Programas Analicemos el contenido operativo de cada una de ellas, a fin de identificar con propiedad sus objetivos bsicos e importancia para las finanzas pblicas. 4.2.2.1 Clasificacin Institucional. \

\a Esta clasificacin ordena los desembolsos gubernamentales en base a la institucin que los realiza. Su propsito fundamental es identificar la institucin del Estado que dentro del sector pblico ejecuta o efecta determinado gasto. Tiene por objeto facilitar la gestin administrativa y generar informacin estadstica para la programacin y anlisis de las actividades del Gobierno en cada perodo Fiscal. En funcin de los propsitos sealados aparecen, tanto en el proyecto como ^ n el informe de ejecucin presupuestaria del Gobierno, los gastos realizados por el Ejecutivo y los diferentes organismos especiales del gobierno central, el Poder udicial, el Poder Legislativo, las instituciones descentralizadas y autnomas del sector pblico dominicano. El presupuesto pblico en la Repblica Dominicana no se aprueba y ejecuta en forma global o consolidada para todo el sector ^pblico, debido entre otras razones a que la ley orgnica del presupuesto pblico solo considera captulos de gastos para la aprobacin de la Ley de Gasto Pblico, a los organismos que 'onforman el gobierno central, (ver Art. 15 y 28 de la Ley No. 531 del 1969).

4.2.2.2. Clasificacin Funcional Esta clasificacin agrupa los gastos de las instituciones pblicas atendiendo a los grandes propsitos o funciones bsicas del Estado a que se destina chos recursos. Es decir, agrupa el gasto pblico segn el tipo de servicio en que se utiliza: educacin, defensa, seguridad, salud, administracin financiera, justicia, y otros. En la administracin pblica es normal que un organismo cumpla con una o ms funciones y que por otra parte, una misma funcin sea realizada por varios organismos a la vez. La clasificacin funcional tiene como propsito bsico corregir esa dispersin de funciones, y su correspondiente cuantificacin en trminos de gastos, agrupando los gastos pblicos en cuatro categoras de servicios: 1. Servicios Generales. (Gastos de Administracin general, polica, justicia, defensa). 2. Servicios Sociales. (Comprende gastos netos y form acin de capital en educacin, salud, trabajo, asistencia social y otros). 3. Servicios Econmicos. (Incluye Gastos Netos, y formacin de Capital en agricultura, industria, comercio, transporte, energa, comunicaciones, turismo). 4. Servicios Financieros. (Comprende gastos por concepto de Deuda Pblica interna y externa, servicios de banco, seguros y otros). La clasificacin funcional adems sintetiza las erogaciones gubernamentales con arreglo a objetivos inmediatos a corto plazo, y por tanto no considera el impacto que dichos gastos puedan tener en el mediano y largo plazo, ni su incidencia en el crecimiento de la economa. La principal utilidad de esta clasificacin es que proporciona informacin general sobre la magnitud y naturaleza de las grandes funciones o propsitos del Gobierno por cada perodo Fiscal, cuantificando la proporcin de los gastos pblicos que se destina a dichas funciones. Las informaciones que proporciona esta clasificacin son de alto inters para ponderar la direcionalidad y destino del gasto en relacin a la formulacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto pblico, por Ejemplo: Si se desea saber cunto gasta el Estado durante un ao en los servicios de educacin y salud, se debe consultar la clasificacin funcional del gasto pblico, y no la clasificacin institucional como podra parecerle a cualquier ciudadano poco entendido en asuntos presupuestarios gubernamentales. 4.2.2.3. Clasificacin Objetal.

Esta clasificacin ordena los gastos pblicos de acuerdo a su objeto o naturaleza, teniendo en cuenta la naturaleza de los distintos bienes y servicios que el sector pblico adquiere para la realizacin de sus actividades.

80

E l propsito principal de esta clasificacin es asegurar el control contable o ' o de los egresos pblicos, pues los conceptos de gastos son uniformes -ocios los organismos pblicos en el sistema de contabilidad que debe llevar o Central, lo cual constituye un mecanismo de control financiero para zar que los montos desembolsados se apliquen efectivamente para los fines sitos previamente determinados. En la clasificacin objetal existen once (11) grupos de gastos de naturaleza te en el sector pblico dominicano, los cuales se subdividen a su vez en tas de acuerdo a las necesidades de informacin y control. Las cuentas agrupadas por naturaleza del gasto en la Clasificacin Objetal e c las siguientes: Servicios personales (Sueldos y salarios del personal temporero y contratado). Servicios no personales (Comunicacin, publicidad, viticos). : Materiales y suministros. ( Egresos para material gastable). Maquinaria y equipos. (Gastos para adquisicin). Adquisicin de inmuebles (Compras de terrenos, edificios). i Construccin de obras de fomento agropecuario. (Gastos para edificacin obras de infraestructura). Aportes Corrientes (Pensiones, Jubilaciones, Subsidios, otros).
i

Aportes de Capital (Aportes a colegios y Universidades y a Instituciones descentralizadas y autnomas). Deudas Pblicas (Intereses y amortizaciones). Desembolsos financieros (Prstamos del gobierno central a municipios y empresas pblicas). Asignaciones globales (Egresos de contrapartidas de prstamos, reservas para imprevistos).

En sntesis, la clasificacin por objeto de gasto contempla tres (3) niveles de ormacin. El primero, se denomina objeto, y agrupa los gastos de naturaleza -jla r en once grandes categoras, para el segundo, cada una de las categoras se divide en cuentas y en el tercero aparecen las subcuentas, de acuerdo a las - residades de informacin y control que se establezcan en la formulacin y cucin presupuestaria. Estas categoras permiten establecer una codificacin ias partidas de gastos y desembolsos del gobierno. Por ejemplo:

81

Objeto 01

Cuenta
-

Subcuenta
-

( Categoras) Servidos personales Sueldo Personal Temporero Sueldo Personal Contratado

012

0121

4.2.2.4.

Clasificacin Econmica.

Esta clasificacin tiene como objeto bsico ofrecer informaciones sobre 1 caractersticas ms relevantes de las principales variables macroeconmicas d sector pblico vinculadas a los desembolsos gubernamentales. Ella permit cuantificar la actividad econmica del Estado en forma efectiva y en consecuen fa cilita la determ inacin de variaciones o alteraciones que la activida gubernamental provoca en el crecimiento econmico general. La clasificacin econmica permite la elaboracin de diagnsticos y estrategi de desarrollo a travs del sector pblico. Para el anlisis de los cambios y efect econmicos en el mediano y largo plazo se debe utilizar la clasificacin econm como instrumento y metodologa. Esta clasificacin, agrupa los gastos pblic en dos grandes categoras que a su vez se subdividen en diferentes tipos, seg las caractersticas comunes ms relevantes que identifican las principal actividades econmicas del sector pblico. En tal sentido, se establece la tipificad' siguiente: a) Gastos Corrientes: Los Gastos Corrientes, se definen en sentido general como aquellos en que incurre una institudn para el desenvolvimiento normal de sus operadones, es decir, para efectuar siempre la misma actividad o fund en el proceso econmico. Incluyen las partidas bsicas siguientes: Gastos de Operacin Aportes y/o Transferencias corrientes Intereses Deuda Pblica y pago diferido, entre otros.

1. 2. 3.

Los gastos de operacin comprenden gastos de administradn en general tales como sueldos y salarios (servicios personales), gastos de comunicacin > publiddad (servidos no personales),Viticos,alquileres y seguros entre otros. Los Aportes y/o Transferencias Corrientes se refieren a desembolsos habituales en favor de instituciones pblicas, privadas o personas cuyas transacdones no implican el sentido de la contraprestacin en bienes o servicios Los intereses de la deuda pblica,se pueden considerar para la deuda pblica interna o externa y corresponden a una parte de los gastos necesarios por servicio de la deuda pblica.

82

Los pagos diferidos, son gastos cuyos conceptos se refieren a compromisos BDGtrados en fechas anteriores al perodo presupuestario vigente. Los pagos por comisiones y otros gastos, se derivan del servicio de la deuda ni)lica. )| 1. Gastos de Capital (Estructura). Inversin Real: Incluye Maquinaria y equipo nuevo o usado del exterior, construcciones y plantaciones agrcolas. Adquisicin de Activos Existentes: Comprende las compras de Terrenos, edificios, obras existentes, maquinaria y equipo usado del pas. 3 Aportes de Capital: Aporte del gobierno central al sector pblico, privado y externo. Amortizacin de la Deuda Pblica: Comprende el pago correspondiente al capital de la deuda interna y externa. Inversin Financiera: Incluye prstamos concedidos, compra de valores mobiliarios (activos financieros), estudios de factibilidad y preinversin, etc. Con respecto al concepto de gasto de operacin,adems se consideran otros -.terios para su definicin y en este sentido aparecen las expresiones: Gastos C; rrientes de Consumo y Gastos de Transferencia. Gastos Corrientes de Consumo, son aquellos gastos utilizados para la : -oduccin de los servicios del Estado. Gastos de Transferencia, son aquellas erogaciones del Estado que no se utilizan r-ira la produccin de servicios pblicos, sino que solo retribuyen a determinados reneficiarios el dinero extrado de otros sujetos. Estn constituidos por: El servicio de la deuda pblica que incluye intereses, amortizaciones de la deuda y comisiones. El Estado obtiene dinero, de la recaudacin de impuestos o de operaciones de crdito, afectando a los contribuyentes en diferentes formas y proporcin para pagarle a los tenedores de ttulos de la deuda pblica. Esta situacin genera una de las problemticas ms importantes de la deuda pblica y sus efectos. Los gastos a beneficio del sistema de seguridad social, jubilaciones y pensiones. I Los subsidios o subvenciones no incluidos en el sistema de seguridad sotial. Se sostiene que los subsidios constituyen una especie de impuestos negativos. 4 Los pagos de los premios de juegos explotados por el Estado en sus diferentes formas: Lotera Nacional, Casino, Carreras de Caballos.

Los Gastos de Capital, son aquellos desembolsos destinados generalm a incrementar la formacin de capital en diferentes reas de la economa, es d son gastos que contribuyen a aumentar el monto de acumulacin de capital, caracterizan porque se realizan una sola vez para cada actividad. Los gastos de capital tradicionalmente se denominan Inversin (apreciad" no del todo correcta), ya que se excluyen de la inversin, los gastos de capital reproductivo y la compra de activos existentes, as como la amortizacin de deuda pblica, cuentas consideradas como gasto de capital, pero no como inversi' El concepto de Inversin, implica la realizacin de un gasto que genere aumento en el valor real del capital inicial utilizado, del inventario o stock y de 1 bienes en elaboracin en un perodo dado. Si por el contrario no hay aumento valor sino una disminucin, aparece lo que se denomina desinversin d Capit En la clasificacin Econmica del Gasto Pblico se identifican dos tipos Inveriones: a) Inversin Real, y b) Inversin Financiera. Los dems Gastos de capital no constituyen inversiones conforme a lo conceptos identificados anteriormente. a) Inversin Real: Son los desembolsos destinados efectivamente a la formaci de capital para toda la economa en su conjunto, es decir, son gastos de cap tal destinados a ampliar la capacidad productiva de la economa en sentid macroeconmico.

b) Inversin Financiera: Se refiere a la formacin de activos de capital financie^ mediante la creacin de ttulos de valores tales como: bonos, acciones, obligaciones, hipotecas, y otros. Esta considera slo la transferencia de la propiedad de ttulosvalores entre personas o instituciones. Este tipo de inversin no incrementa la formacin de capital desde el punto de vista macroeconmico debido a que se registra solo una transferencia de propiedad a travs del mercado de valores. 4.2.2.4.1. Nivel, estructura y evolucin de los gastos del gobierno central segn la Clasificacin Econmica para el perodo 1991-1996.

Un breve examen de la evolucin del gasto pblico dominicano, segn la clasificacin econmica permite conocer la variacin de la poltica de gastos manejada por los gobiernos. En tal sentido se observa que para 1991, el gasto pblico ascendi a RD$ 11,048.4 millones, de los cuales el 47.6%, represent el Gasto Corriente, y de stos, la partida ms importante fu la de Sueldos y Salarios con un 18.7%, seguida de los aportes corrientes con 13.8%. Por su parte; los Gastos de Capital fueron de RD$5,791.5 millones que representaron el 52.4%. En este rengln, Aportes de Capital fue la partida ms importante con un 26%, seguida

84

-s construcciones de obras y plantaciones agrcolas con el 19.2%. Situacin ambia sustantivamente para 1996, cuando el monto del gasto pblico fue de 1 18.178.0 millones, de los que el 53.1% correspondi a la partida de los Gastos : -entes, dentro de los cuales el rengln sueldos y salarios increment su i - -pacin hasta 21.7% y por su parte; los gastos de capital representaron el - ?*. de los cuales la partida ms importante, fue construcciones de obras y ir.:aciones agrcolas, cuyo m onto ascendi a RD$8,171.7 m illones que ?ponde al 29.0% del gasto pblico total, mientras los apprtes de capital slo iz a r o n un 9.8% (ver Cuadro N o.l anexo). La evolucin de los gastos pblicos refleja que la poltica seguida por el ::em o hasta 1996, privilegiaba los gastos de capital frente a los corrientes, y ios sueldos y salarios se mantuvieron restringidos al grado de que su : :/-icipacin se redujo con relacin al gasto total, de un 18.7% al 16.5% desde 'A hasta el 1993. Comportamiento que explica la baja remuneracin relativa : - trabajo en el gobierno central. EL gobierno que asumi la direccin del Estado - 1996 aplic modificaciones en el sistema salarial en las distintas reas y -ucturas del sector pblico ajustando y aumentando los sueldos y salarios desde _r. 25% hasta un 2,500% ( ver decretos No. 485-96 y No. 77-97 al 81-97), generando :ambio en la direccin del gasto pblico. 4.2.2.5. Clasificacin por Program as.

El sistema de presupuesto por programas tiene por finalidad la presentacin i.temtica de las actividades y acciones que cumplirn los organismos o restituciones del sector pblico durante un perodo fiscal. El presupuesto por Programas, desde un punto de vista integral, incluye una : -Dgramacin del trabajo que debe desarrollarse para lograr los objetivos y metas antificadas y proyectadas, tanto en trminos fsicos como financieros tratando : - medir y evaluar los resultados que se esperan obtener. En forma ms precisa el etivo de un presupuesto por programas es mostrar lo que el Gobierno hace, y no poner su inters en lo que el Gobierno compra o adquiere para hacer entunadas cosas, como ocurre en el presupuesto tradicional. En este sentido, - presupuesto por programas est orientado no solo por las acciones inmediatas, no por metas de mediano y largo plazo establecidas en programas globales y/o -ctoriales de desarrollo econmico y social. Esta forma de presupuesto est adaptada a las necesidades de la planificacin - gnmica de cada pas, por lo que se utiliza con mayor efectividad en los pases .de la planificacin desempea un rol ms dinmico que trasciende la formalidad r. ual de un listado enunciativo y la simple indicacin como sugerencia de polticas ; _e caracteriza la programacin normativa convencional.

4.3.

C R E C IM IE N T O D E LO S G A S T O S P U B L IC O S .

En lo que se refiere al crecimiento de los gastos pblicos, todo parece indicar que la historia no se ha completado an, en razn de que para cada nuevo perodo surgen nuevas y viejas razones que tienen por finalidad justificar el crecimiento del presupuesto pblico. En ocasiones se argument que el Estado tena capacidad de pago ilimitada, y en consecuencia el Gasto Pblico pbda crecer en cierta forma de manera indeterminada y el GoJjiemo siempre obtendra de la poblacin, los recursos necesarios para cubrir los incrementos de gastos, no obstante, cuando la poblacin se resisti a nuevas cargas impositivas, el sector pblico acudi a dos nuevos mecanismos para financiar sus gastos que por necesidad deba seguir creciendo: la emisin monetaria y el crdito pblico, es decir, el endeudamiento pblico a travs de los emprstitos nacionales o extranjeros, ambos mecanismos permiten el crecimiento de los gastos pblicos aunque cada uno representa diferentes tipos de poltica y tiene distintos efectos sobre el proceso econmico. 4.3.1. Ley de W agner.

La evolucin de las finanzas pblicas a partir del ltimo cuarto del Siglo XIX no puede describirse con acierto sin considerar la obra del gran hacendista alemn Adolfo Wagner. La cual se caracteriza por ser un intento de explicar todo el proceso de formacin de ingresos y gastos pblicos. En oposicin a la corriente clsica, la teora wagneriana considera el gasto pblico como una parte importante del procduto total de un pas; es decir, como una parte de la actividad econmica en * general. La explicacin del gasto pblico, para Wagner debe encontrarse en la estructura econmica de la que forma parte.2 6 / Todo proceso de desarrollo econmico provocar alteraciones en la composicin de la estructura productiva tanto pblica como privada que compete analizar a travs del gasto pblico. Para Wagner la peculiaridad de la produccin pblica reside en que precisa, (requiere) de na financiacin especfica que debe realizarse en base a un doble principio: a) el puramente fiscal, que supone la existencia de una distribucin equitativa de la Renta Nacional, tal principio conduce al establecimiento del Impuesto Proporcional sobre la Renta y b) el principio Poltico-Social, segn el cual, toda vez que la distribucin de la Renta Nacional no es equitativa, tal y como se determina en la actual circunstancia histrica por las fuerzas d ef mercado y la institucin de la herencia, se concluye que el impuesto progresivo debe corregir esta desigual distribucin.2 7 7 Es decir, este principio conduce a la justificacin de los Impuestos Progresivos.
26/ 27/ Musgrave, Richard: Op.Cit. Introduccin Idem. 20 pgs.19 y 20 a la Edicin Espaola. Pg.19

86

Adolfo Wagner observ el constante crecimiento de los gastos pblicos en c > Estados Modernos, formulando como explicacin lgica, la muy conocida Ley ;?] Crecimiento de los Gastos Pblicos, la cual ms que una ley, es una observacin -prica de una situacin que se debe estudiar crticamente a fin de precisar con r acin al crecimiento del gasto pblico, aspectos reales y aparentes, absolutos y - tivos, as como las causas que los originan. En tal sentido se identifican los : aceptos y elementos siguientes: - 3.2. Crecimiento Aparente.

Se acepta que el crecimiento de los gastos pblicos es una condicin necesaria : -:a el cumplimiento de las funciones pblicas, sin embargo, en trminos aparentes, - observa que un aumento aritmtico de su monto constituye la nica respuesta puede generar el gobierno. Cuyo significado no representa necesariamente . '.a mejora en los servicios, ni la adquisicin de una mayor cantidad de bienes : un monto superior de gastos. Existen dos causas principales que explican un cimiento aparente de los gastos pblicos, ellas son: a) La desvalorizacin de la moneda nacional (inflacin) y b) Los mtodos y criterios de form acin del presupuesto pblico y la :ministracin corrupta de su ejecucin. La prdida del poder adquisitivo del dinero es un fenmeno generalizado a asa de la inflacin que padecen la mayora de los pases del mundo capitalista, la Repblica Dominicana la inflacin ha surgido a consecuencia de distintas usas: desajustes estructurales de la economa, baja productividad, inadecuada :: tica monetaria (emisiones inorgnicas y con uso no adecuado) y la poltica de :stos pblicos improductivos, entre otros. Por la inflacin, para adquirir una -sma cantidad de bienes y servicios se debe pagar precios cada vez ms altos, de : onde se puede establecer que la inflacin es una causa aparente del crecimiento : - los gastos pblicos. La otra causa aparente para el crecimiento de los gastos pblicos se verifica - la formacin del presupuesto pblico y algunas formas de operar en los :.:erentes sistemas de contabilidad pblica. Si los gastos pblicos de un pas no : n comparados y contabilizados con arreglo a un mismo criterio pueden reflejar .crementos no reales entre un ao y otro a causa de una inconsistencia del sistema rntable o por la formacin del presupuesto pblico en base a criterios no * : mogeneos y coherentes. Un elemento que representa una causa aparente para ncremento de los gastos pblicos es la administracin corrupta en la ejecucin presupuesto gubernamental.

87

4.3.3.

Crecimiento Real. (*)

El proceso de desarrollo obliga a que el Estado incremente los gastos pblicos en razn de que requiere mayores inversiones que pueden ser consideradas fundamentales, tales como carreteras, canales, presas y facilidades fsicas en gen eral, que constituyen la infraestructura econmica bsica suplida por el Estado, sobre la cual se apoya el proceso de desarrollo socio-econmico. Las asignaciones de recursos en este orden deben ser priorizadas en funcin de la disponibilidad de recursos y las necesidades ptilicas cuya satisfaccin garantiza el desarrollo armnico y sostenible de la colectividad Entre las causas reales del crecimiento de los gastos pblicos se pueden sealar las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. El desarrollo econmico de los pases. Las guerras, la presin poltica y las tensiones internacionales. La ampliacin de las atribuciones del Estado y el incremento de la Burocracia. El avance tecnolgico y el aumento en los costos de produccin. La urbanizacin y el crecimiento poblacional, entre otros.

Las guerras constituyen factores causales importantes en la determinacin del crecimiento de los gastos pblicos, lo cual se pone en evidencia, al analizar el comportamiento de los gastos pblicos alrededor de las dos guerras mundiales, es decir de 1914 a 1918 y de 1939 a 1945. Adems se debe agregar que las tensiones polticas internacionales, an sin declaraciones de guerras, generan fuertes incrementos en los gastos militares y en consecuencia de los gastos pblicos. El Estado contemporneo segn la concepcin moderna, trata de alcanzar el bienestar social por lo que aumenta su participacin en la economa y de igual modo aumentan sus gastos. La urbanizacin es un proceso mediante el cual crecen las ciudades y aparecen nuevas. Se acepta que las ciudades son grandes demandantes de bienes y servicios pblicos. Tambin se admite que las condiciones de vida urbana generan necesidades colectivas nuevas que el Estado debe satisfacer, para lo cual tiene que recurrir a incrementar sus gastos. 4.4. P R IN C IP A L E S E N F O Q U E S P A R A EL A N A L IS IS D E L G A S T O P U B L IC O Y SUS EFEC TO S M A S IM P O R T A N T E S . Para determinar en qu medida el gasto pblico incide en los diferentes estratos de ingresos de la poblacin se identifican varias metodologas que tienen diferentes caractersticas y limitaciones en su aplicacin prctica.
(*) Ver Anexo No. 4, para verificar analiticamente el comportamiento del Gasto Pblico real per-cpita de la Repblica Dominicana, en el periodo 1994-98

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cpales Enfoques para el Anlisis del Gasto Pblico.

ten por lo menos tres enfoques metodolgicos para analizar las s ie una erogacin fiscal sobre los individuos o segmentos de la basado en los flujos monetarios, tiene como propsito determinar reciben efectivamente los pagos realizados por el gobierno. Mediante metodologa se pueden determinarefectos econmicos importantes como multiplicador del gasto pblico, la incidencia en el empleo, los gastos de serencias y su impacto social. Sin embargo, para medir el efecto c s'r:butivo que tienen los gastos pblicos no es de mucha utilidad, ya que para tal fin se requiere conocer quines son los suplidores del Estado, aspecto que no se refleja en este enfoque. Enfoque basado en el criterio del beneficio. Su propsito consiste en determinar quienes reciben los bienes o servicios suministrados por el Estado. Esta modalidad tiene bastante aceptacin en crculos acadmicos y cientficos por su utilidad prctica, pues se acepta que los gastos que no forman parte i - los bienes pblicos tienen destinatarios que se identifican con bastante facilidad. No osbtante, las virtudes de este enfoque, se presentan algunas limitaciones en razn de que su anlisis depende de informaciones estadsticas cue con frecuencia son deficientes. Enfoque basado en el impacto global del gasto sobre el sistema econmico. Este enfoque analiza los efectos del gasto pblico desde una perspectiva ms amplia considerando no solo al beneficiario directo sino tambin otros aspectos que puede abarcar el gasto pblico como son la educacin a los diferentes niveles, la salud, agricultura, carretera y electricidad, entre otros, considera adems, la incidencia en el crecimiento econmico, el ordenamiento social y jurdico que permite asegurar la vida en sociedad. Sus principales limitaciones se encuentran en que no permite evaluar con objetividad el sentido de los efectos redistributivos. - 4.2. Principales efectos del gasto pblico

El gasto pblico puede producir distintos efectos sobre la economa en funcin :- las condiciones, objetivos y caractersticas de la poltica de gastos que ejecuta lobiem o en cada perodo fiscal. En sentido general, los efectos del gasto pblico _eden ser analizados con relacin al volumen y composicin del producto o Renta \ a cional, con relacin a la estabilidad econmica y a la compensacin social, con acin a la distribucin de la Renta Nacional, y con relacin a la forma de su '.andamiento.

89

1)

Efectos sobre el Volumen y Composicin del Producto Nacional.

El gasto pblico, realizado en una economa, puede provocar efectos diferentes sobre el volumen y composicin del Producto Nacional, en funcin de la situacin o nivel de uso de los factores productivos y de la asignacin por tipos de gastos. Si la economa se encuentra en una situacin de contraccin (recesin), y con factores productivos desocupados en proporcin apreciable, un incremento significativo del gasto pblico, dirigido a promover la utilizacin de esos factores productivos ociosos, lo ms probable es que genere un crecimiento Real del Producto Nacional en los renglones productivos donde se aplic el gasto pblico, reflejando efectos sobre el volumen y composicin del Producto Nacional. Los efectos van a depender de la magnitud expansiva que pueda ejercer el multiplicador del gasto o inversin pblica, el cual, depende en gran medida de la propensin marginal a consumir y del grado de eficiencia econmica con que op era el proceso productivo. En el caso de que la economa se encuentre funcionando cerca del pleno empleo de los factores productivos, un aumento del gasto pblico, provocar efectos inflacionarios, porque en el corto y mediano plazo no es posible aumentar ms el nivel de produccin, siempre que exista plena ocupacin de los factores productivos, y sin embargo, la poblacin obtendr mayores ingresos como consecuencia del incremento del gasto pblico, lo que podra generar presiones inflacionarias por el aumento de la demanda. 2) Efectos sobre la Distribucin de la Renta Nacional

Los gastos pblicos tendrn efectos sobre la distribucin de la Renta Nacional en diferentes sentidos a partir de su estructura y formas de financiamiento. En este orden, pueden promover una redistribucin progresiva de la Renta Nacional cuando su realizacin tiende a igualar o a reducir las diferencias de ingresos entre los habitantes de un pas. En cambio, producen efectos redistributivos regresivos de la Renta Nacional cuando su realizacin tiende a expandir las diferencias de ingresos entre la problacin. El gasto pblico tendr por efecto una redistribucin progresiva de la Renta Nacional siempre que el gobierno lo canalice para beneficiar grupos sociales econmicamente ms deprimidos, obteniendo los recursos fundamentalmente de los grupos sociales con mayor capacidad de pago. En caso contrario, el efecto del gasto pblico ser regresivo si beneficia a los grupos y clases sociales de alto nivel econmico, financiado mediante contribuciones de los grupos sociales con menor capacidad de pago, se est promoviendo la concentracin del Ingreso Nacional.

90

1*

Efectos del gasto segn su forma de financiamiento En sentido general, existen diferentes formas para financiar el gasto pblico, p las cuales se sealan: *
&

Financiamiento del gasto pblico con Recursos Tributarios Financiamiento mediante el Crdito Pblico

Financiamiento mediante la Emisin Monetaria Financiamiento a travs de la Emisin de Bonos, Enajenacin de Patrimonio Estatal.

Cada una de las formas de financiamiento sealada contribuye a que los os del gasto pblico en la economa sean significativamente distintos. Si el publico es financiado fundamentalmente mediante el Sistema Tributario, eectos dependern: a) de las caractersticas del Sistema Tributario y b) del o aplicacin que haga el gobierno de los recursos obtenidos. S: el gasto pblico es financiado mediante emprstitos, en la economa se irn algunos problemas financieros tales como aumento de la deuda pblica, Bflfcton de que cuando el gobierno hace erogaciones para pagar la deuda en base ||?<iiro, surgen nuevas obligaciones producto de los intereses y la amortizacin - b c-uda, convirtindose en un mayor obstculo para los propsitos de los econmicamente menos desarrollados. Se puede afirmar que esta forma de iar el gasto pblico es inflacionaria, independientemente del uso o aplicacin *I r de a los recursos. Sin embargo, es menos inflacionaria que la correspondiente |Emisin Monetaria. La el caso del financiamiento del gasto pblico mediante la emisin de dinero, t aracter inorgnico, su efecto principal se manifiesta en una elevacin del ^general de precios, como resultado del aumento de los medios de pagos y la monetaria con respecto a la oferta de bienes y servicios. Adems, se puede que el financiamiento del gasto pblico a travs de la emisin monetaria r ! d o o en proporciones no adecuada a la cantidad de bienes y servicios, 'a economa hacia la trampa de liquidez28/ .

! * -t-nende por Trampa de Liquidez una situacin en la que una mayor oferta de dinero

pone una disminucin en la tasa de inters y consecuentemente, un aumento en las

I rsjones, pero no considera el efecto de los cambios en los precios relativos por aumento i o ferta monetaria.

91

4.5 LIM IT ES D E L G A S T O P U B L IC O . El establecimiento de lmites al gasto pblico es un problema de carct poltico ms que econmico. No se ha establecido una frmula o criterio rgido para limitar las proporciones paramtricas en los incrementos del gsto pblico con relacin al volumen de la Renta Nacional. Para algunos autores modernos, el gasto pblico puede crecer hasta aquel lmite en que la ventaja social compense con los inconvenientes que produciran nuevos impuestos o exacciones a la Renta Nacional. Para el Gobierno este criterio representa la utilidad social mxima que se puede extraer del gasto pblico. Siempre que su accin se limite a financiar las actividades pblicas, slo con los ingresos provenientes de la Tributacin. En sentido prctico, con independencia de los criterios polticos y de las argumentaciones convencionales, lo que ms se critica a la poltica de erogaciones del gobierno es, en qu se materializa el gasto y con cules propsitos ya que la poblacin no percibe la ejecucin de los mismos en funcin de sus pioridades reales, con frecuencia la crtica se reduce a la formalidad de reclamar que el gobierno deje de gastar ms de lo que debe, en funcin de la programacin que a travs del presupuesto pblico le aprueba la instancia legislativa. Ejemplo de Ejercicio Prctico Las operaciones de ingresos y gastos del Sector Pblico en R.D. para un ao hipottico sucedieron de la manera siguiente:
CONCEPTOS MONTO EN MILLONES RD$ 200.00 600.0080.00 50.00 6Q.00-30.00' 150.0020.0040.00100.0070.00 180.00 115.00 * 25.00 65.00 ,120.00^ 1050.00 . 75.00 190.00 35.00^ 10.00 45.00-*' 27.00 50.00 "

-1) Compras de Bienes y Servicios del Gobierno Central v2) Sueldos y salarios del Gobierno Central 3) Venta de Bienes y Servicios del Gobierno Central 4) Alquileres Pagados al Gobierno _5) Sueldos del Ayuntamiento 6) Alquileres pagados por el Gobierno 7) Salarios pagados por las Instituciones Descentralizadas (CORDE) 8) Intereses Reproductivos de la Deuda Pblica '9) Compra de Bonos por el Gobierno 40) Adquisicin de Maquinarias y equipos nuevos por el Gobierno -11) Alquileres imputados al Gobierno 12) Utilidades de las Empresas Estatales J 3) Aportes de Capital del Gobierno Central a Instituciones Descentralizadas y Autnomas -14) Compras de Acciones por el Gobierno__ 15) Intereses Totales de la Deuda -16) Construcciones del Gobierno^______________ 17) Tributos del Gobierno -18) Amortizacin de la Deuda 19) Prstamos recibidos ------------20) Prstamos otorgados por el Gobierno,____ ... . = 21) Donaciones recibidas por el Gobierno -22) El Gobierno adquiere una hipoteca por valor d e _ _ 23) Colocacin de Bonos por el Gobierno -24) Plantaciones Agrcolas pagadas por el Gobierno 92

S tfu c calcular: E E 1 L i Li Casto Pblico total. alor Agregado Gubernamental. Consumo del Gobierno, Inversin Real del Gobierno. i Inversin Financiera del Gobierno, i Demanda del Gobierno. L endeudamiento Neto del Gobierno. ,

UrsTTollo: El Gasto Pblico Total: Representa la sumatoria de todos los conceptos que ar-^ponden a Gastos Pblicos segn la definicin planteada; incluyendo aquellas a r i a s que puedan ser imputadas como gastos de la Gestin pblica. C -PT = = 200.00 + 600.00 + 60.00 + 30.00 + 20.00 + 40.00 + 100.00 + 70.00 +115.00 + 25.00 + 45.00 + 120.00 + 75.00 + 35.00 + 50.00 + 45.00 1630.00

Valor Agregado del Gobierno (VAG): Est compuesto por la suma de sueldos arios pagados por el Gobierno, ms los intereses productivos de la Deuda i r : :a, ms los alquileres imputados y pagados por el Gobierno. \ AG = = 600.00 + 30.00 + 20.00 + 70.00 + 60.00 780.00

Consumo de Gobierno: Es igual al VAG, ms las compras netas de bienes y -"-'.cios del gobierno (CG). CG = = 780.00 + 120.00 900.00
i

are'as Netas de Bienes y Servicios = Compra de Bienes y servicios -Ventas de Bienes y Servicios)
Inversin Real del Gobierno (IRG): Gastos de Capital que tienen efectos
m 3 roductivos.

[RG

= 120.00 + 100.00 + SO '.O = 270.00

Inversin Financiera del Gobierno (IFG): Es una operacin del Gobierno en - arcado monetario para adquirir o financiar activos financieros. IFG = 25.00 + 35.00 + 40y .00 + 45.00 = 145.00 ~

-manda del Gobierno (DG): Est formada por el Consumo del Gobierno (CG) el total de Gastos de Capital por el Gobierno DG = = 900.00 + 415,00 + 115.00+ 75.00 1505.0
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Aclaracin sobre la Demanda de Gobierno: se iguala con el Gasto Pblico Total siempre que su cuantificacin incluya el valor agregado gubernamental (incluyendo todos los^ intereses), las compras totales de bienes y servicios del gobierno en el perodo y los gastos de Capital. 7. Endeudamiento Neto del Gobierno (ENG): Monto de los prstamos recibidos menos la amortizacin de la deuda en el perodo. Cuando el resultado es positivo aumenta el endeudamiento neto acumulado debido a que se recibe un monto mayor de prstamos que la cantidad de amortizacin realizada, en cambio cuando es negativo se reduce el endeudamiento neto, en razn de que la amortizacin realizada es mayor que el monto de los prstamos recibidos, (ver ejemplo de caso positivo). PRESTAMOS RECIBIDOS 190.00 4.6 - AMORTIZACION = 75.00 = ENDEUDAMIENTO NETO 115.00

C U A N T IF IC A C IO N Y S IG N IF IC A C IO N D E LO S EFECTO S D E L G A S T O P U B L IC O

La cuantificacin y significacin de los efectos del gasto pblico en la economa se puede analizar mediante diferentes instrumentos: a) Los sealados en el item 4.4.2 y b) Los distintos multiplicadores del Sector Pblico como el multiplicador del Gasto y/o de la Inversin Pblica, el Multiplicador del Presupuesto Equilibrado, el Multiplicador de las Transferencias, el Multiplicador del Comercio Exterior y el Multiplicador del Empleo, entre otros. 4.6.1. Concepto de Multiplicador del Gasto Pblico.

El Multiplicador del Gasto Pblico es un coeficiente que mide el efecto de un aumento del Gasto Pblico sobre el ingreso o renta nacional y relaciona los valores de un aumento inicial en la inversin o el gasto con el incremento global de la renta que directa o indirectamente produce. En otros trminos refleja el nmero de veces que un incremento en el gasto o la inversin multiplica el consumo y la renta nacional, de donde surge la expresin de Multiplicador de la Inversin y/o del Gasto Pblico. 4.6.2. Explicaciones y Dem ostraciones Analticas.

El Gasto Pblico es una parte del Producto Nacional Bruto (PNB) que aparece en la ecuacin convencional del equilibrio general de la economa, en el lado del gasto total. La expresin matemtica de la ecuacin de equilibrio general en la economa es: OFERTA GLOBAL Y+M
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= =

DEMANDA GLOBAL C+ I+ G+X

H '

plificacin se expresa:

Y = C + I + G + X-iM
: = = = Ingreso Nacional Inversion Exportaciones PNB C G M = = = Consumo Gasto Pblico Importaciones

I : mando como punto de partida la ecuacin de equilibrio general, se derivan os multiplicadores vinculados a las principales variables macroeconmicas. 1 - terminacin del Multiplicador del Gasto, dada las siguientes expresiones: 1) C 2) Yd 3) I 4) G 5) Tx 6) Tr 7) X 8) M Donde: Co = b = Yd = Tx = Tr = o = Consumo Autnomo (no depende del Ingreso) Propensin Marginal al Consumo Ingreso Disponible Impuesto pagado al Fisco Transferencias del Gobierno a las f amilias Perodo Inicial (valor de la variable en ese punto) = c 0= Y- lo = G0 = Txo = Tro xo = M0

Haciendo las sustituciones correspondientes y realizando las factorizaciones _ :ar en la ecuacin general de equilibrio, se obtiene la expresin siguiente: Y = C + b(Tr) - b(Tx) + Io + Go + Xo - Mo (1-b) De la derivacin parcial de esta ecuacin segn la variable que interese se n obtener las diferentes expresiones matemticas correspondientes a cada : de los multiplicadores que operan en el proceso econmico, tal y como se p -ifca a continuacin:

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Multiplicador del Gasto Pblico2 9 /

6Y_ = ( 1 ) U)_
G0 1-b

1- b

= Kg

= (Multiplicador del gasto)

Se puede observar que el Multiplicador del Gasto Pblico (KG) depende de un solo parmetro que es la propensin marginal a consumir (PMC) = b; lo cual significa que los efectos expansivos del multiplicador van a depender de la magnitud de la PMC y tambin del monto y tipo de gastos o de inversin pblica realizada en ei proceso econmico. Multiplicador de los Impuestos 3 / = - ('k) = Tx 1-b ( ) 1-b =, KTx (Multiplicador de los impuestos)

En este caso se observa que el Multiplicador de los Impuestos (KTx) segn el modelo reseado, depende de una relacin paramtrica cuyos efectos tienen sentido primario negativo, lo cual implica que afecta negativamente el nivel de renta nacional, pues los impuestos reducen el nivel de renta disponible de la poblacin y el consumo global. Estos efectos dependern bsicamente de las caractersticas de los principales tipos de impuestos que forman la estructura impositiva del pas. Multiplicador del Presupuesto Equilibrado G0 + -y = -L J + (" b). = X . = i Kpe (Multiplicador del Presupuesto Tx 1-b 1-b 1-b Equilibrado)

El principio del Multiplicador del Presupuesto Equilibrado (KPE) afirma que si aumentan o disminuyen simultneamente los impuestos y los gastos del Gobierno en una cuanta igual o equilibrada, la Renta Nacional aumentar o disminuir en esa misma cantidad. Ejemplo: Un aumento equilibrado en los gastos y en los impuestos del Gobierno por valor de un peso, aumentar la Renta Nacional en igual magnitud, y una disminucin equilibrada en un peso, disminuir la Renta Nacional en la misma cantidad, esto sucede en razn de que los efectos de los incrementos de los gastos e impuestos del Gobierno cuando son por la misma cuanta, representan iguales magnitudes pero de sentido opuesto. Aqu se produce la apariencia de que el proceso multiplicador se cancela. Sin embargo, no sucede necesariamente as, como veremos al analizar los efectos macroeconmicos del presupuesto.
29/ 30/ S_Y 6G : Expresa la derivada parcial de la funcin (Y) con relacin al Gasto Pblico como variable independiente.

6 Y : Expresa la derivada parcial de la Funcin (Y) con relacin a los Impuestos como 6 Tx variable independiente.

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El principio del Multiplicador del Presupuesto Equilibrado, llamado tambin Haavelmo, es una aplicacin particular del Multiplicador del Gasto. k cambios en el nivel de consumo y en el nivel de inversin provocan cambios ~ -na mayor magnitud en el nivel de la Renta Nacional, y sto es lo que se llama Irecto Multiplicador del Gasto.
b l- plicador de

El efecto multiplicador se produce porque cada aumento en el gasto total es, r_ smo tiempo, un aumento en el ingreso, y ste da lugar a un nuevo aumento en casto y as sucesivamente. En este sentido, lo anterior se ilustra por el Ejemplo ^jiente: Estando la Renta Nacional en equilibrio, se produce un aumento de $50 __ ones en las inversiones. Estos $50 millones representan un aumento inicial en r.greso nacional. Suponiendo que una parte de este aumento en ingreso se crinar para el consumo y otra al ahorro de la sociedad. La parte que se destina onsumo depender de la PMC y suponiendo que PMC = 0.75, entonces PMS = 0.25, el aumento inicial en el ingreso disponible de los $50 millones causar un aumento a el gasto de consumo de (0.75 x 50) = $37.5 y los $12.5 millones restantes son el .miento en los ahorros de la sociedad. Estos $37.5 representan un segundo _mento en el ingreso nacional recibido por las empresas productoras, y este jevo aumento en los ingresos produce un nuevo aumento en el consumo y as . esivamente. Lo que constituye un gasto para los consumidores representa un j e s o para los sectores productivos, y as se desarrolla una secuencia de aumentos - el ingreso y en el gasto de consumo, hasta que se agota el efecto multiplicador, aumento neto en el ingreso nacional llegar a un lmite fijo, pues en cada nueva apa el aumento en el ingreso es proporcionalmente menor que en la etapa ante: r Este aumento decreciente se debe a que la propensin marginal al consumo i menor que uno (una fraccin). El multiplicador no puede ser nunca igual a infinito en su aplicacin prctica, es vlido el supuesto de Keynes de que la PMC es siempre menor que uno (1). :mo el multiplicador es mayor que la unidad, pero no un coeficiente muy grande, :ca Inversin aumentar la renta en una cantidad mayor que la inversin, pero pequeo aumento de la inversin no ser suficiente para elevar la economa ~<de el nivel ms bajo de ocupacin hasta el nivel de ocupacin total de los : 'ores productivos. <x Ejemplo: Suponiendo que PMC = 4/5, el multiplicador ser entonces KG = 5. Una jeva inversin de $1.00 milln producir un aumento total de la renta de $5 _on es. El desembolso inicial de $1 milln para la inversin, aumenta la renta de - perceptores de $ 1.00 milln. Como la PMC = 4/5, solamente ser gastado en el -sumo un 80% de este aumento inicial de la renta, o sea los $800,000 cementarn en la segunda etapa, en esa cantidad la renta de la comunidad, ya je el gasto de una persona es renta para otra. De los $800,000 de la renta, el 80%

ser de nuevo gastado en el consumo y la renta de la comunidad aumentar a s vez en $640,000. De este ltimo aumento de la renta, el 80% ir al consumo y 1 renta aumentar otros $512,000. Este proceso continuar sucesivamente hacia un lmite definido donde el aumento global de la renta de la comunidad sea cinco veces la inversin original, suponiendo que no hay variaciones en los parmetros. Las diversas etapas de expansin de la renta no se conciben como una serie de perodos de tiempo, sino como un aumento acumulativo que se produce de manera secuencial. 4.6.3. Principales Restricciones del M ultiplicador del Gasto.

El m ultiplicador como instrumento analtico es til para predecir las variaciones en la Renta Global que resultan de cambios en la inversin neta, sin embargo, existen algunas dificultades que modifican la magnitud de la renta y los efectos del multiplicador, entre las que se destacan las siguientes: 1. El modelo convencional del multiplicador no distingue entre el efecto de la nueva inversin sobre la Renta Nacional Bruta (que por definicin es igual al Producto Nacional Bruto) y sobre la renta personal disponible. No obstante, la diferencia es importante porque la propensin marginal a consumir, que es el factor que determina el tamao del multiplicador, vendr influenciada por la cuanta de la variacin experimentada por la renta per sonal disponible. El modelo convencional del multiplicador no reconoce el hecho de que las distintas clases de nuevas inversiones pueden tener efectos multiplicadores diferentes. El modelo convencional es incapaz de predecir el tiempo requerido, el nmero de etapas , en trminos de semanas o meses necesarios para que se materialice de manera completa el impacto del multiplicador.

2.

3.

El problema anterior surge porque se necesita tiempo para que una parte del aumento en la Renta Nacional Bruta se filtre y se convierta en un aumento de la Renta Personal Disponible. Este proceso de filtracin puede tener lugar de modo rpido o lentamente. La tasa a la que se produce en cada rea o sector econmico ayudar a determinar con qu rapidez se constituye la renta personal disponible en la economa, y por tanto, el tiempo que se necesita para que se opere el proceso completo del multiplicador. Finalm ente es im p ortan te sealar que existe o tro instrum ento de cuantificacin, que es el Acelerador de la inversin (factor de la produccin), el cual guarda una estrecha relacin con el multiplicador, sin embargo, sus efectos son significativamente distintos.

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Al establecer la distincin correspondientes entre ambos instrumentos, es ario indicar que: a) El efecto acelerador significa que, cuando la demanda de ien de consumo aumenta, tambin lo hace la demanda del factor de produccin se utiliza para obtener el bien de consumo. Este efecto muestra cmo incide variacin de la inversin, b) Por su parte el efecto multiplicador revela que el umo depende de la inversin, y cul es el comportamiento de la renta y del 10 frente a variaciones en los niveles de inversin. La expresin matemtica acelerador es: A Consumo A Inversin

Efecto Acelerador

A Ct-i AI

(mide cmo incide la inversin en la demanda)

e: Al = Incremento de la inversin = Cambios en el consumo en el perodo precedente. Efecto Multiplicador = (mide cmo incide la inversin en el nivel de Renta y el Consumo)

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