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Comitê Pró-Desenvolvimento Regional

Amazônia, Nordeste e Centro-Oeste -1-

POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL


1. A tendência concentradora do mercado
2. A acentuação das desigualdades
3. O MERCOSUL e o futuro das regiões menos desenvolvidas
4. Os desequilíbrios intra-regionais
5. O viés da Renúncia Fiscal
6. O uso perverso dos incentivos
7. Necessidade do desenvolvimento regional
8. Propostas de políticas de desenvolvimento regional
8.1. Tipos de incentivos
8.2. Recursos
8.3. Instituições
1. A tendência concentradora do mercado
É clássica na literatura econômica a contribuição de MYRDALL (1965) relativa ao concentracionismo dos
mercados em termos espaciais, pois os efeitos propulsores ou centrífugos (spread effects) emanados do "Centro"
para a periferia, usualmente são mais poderosos do que os efeitos centrípetos (backward effects). FRIEDMANN
(1966) argumenta que a evidência histórica sobre a não-convergência do progresso espacialmente em sua razão de
ser em função de diversos fatores:
1) O mascaramento dos retornos decrescentes das áreas congestionadas, devido à revolução tecnológica
permanente;
2) A incapacidade dos investidores, isoladamente, em vislumbrar os custos sociais da concentração;
3) A coincidência do Centro com a maior parcela do mercado nacional;
4) A localização, ali, dos serviços quaternários;
5) Finalmente, por se radicar no Centro a fonte geradora da difusão das inovações tecnológicas, sociais e
culturais.
No caso da Amazônia, região de fronteira, mantida durante séculos à margem dos programas e das ações de
incorporação à economia nacional, um conjunto de fatores enfeixados sob a denominação de "custo amazônico do
desenvolvimento" contribui para torná-la menos interessante nas decisões de investir (exceto nas atividades de
enclaves e em algumas outras sem efeitos positivos em termos econômicos, sociais e ambientais, como será visto
adiante), a saber:
◊ insuficiência de malha rodo-ferroviária abrangente e de qualidade para o tráfego dos insumos e dos produtos
acabados;
◊ necessidade da manutenção de estoques, em contraste com as modernas técnicas de just-in-time, devido à distância
dos fornecedores;
◊ reduzidas externalidades positivas;
◊ baixa qualificação dos recursos humanos;
◊ mercados locais com baixa escala em termos populacionais e de níveis de renda per capita.
2. A acentuação das desigualdades
Os últimos anos têm visto uma ligeira acentuação do hiato que separa a Região Norte, em termos
econômicos, da média do Brasil.
Assim é que, historicamente, a maior participação relativa do PIB regional no nacional, ocorreu em 1993:
5,24%. A partir daí, os resultados oscilaram sempre abaixo dos cinco pontos percentuais, alcançando 4,60% em
2000. Ressalte-se que o Norte possui um contingente de 7,62% da população total do país (dados do IBGE).
Em termos do PIB per capita, em 1990 esse agregado regional eqüivalia a 73,36% da média nacional, contra
apenas 60,36% da mesma grandeza em 2000 (IBGE).
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No que concerne ao IDH, o Relatório do Desenvolvimento Humano 2000, do PNUD, informa que "os cem
municípios com menores IDH no Brasil situam-se todos nas regiões Norte e Nordeste". Os dados em termos de
Estados, mostram que as unidades federativas do Norte situam-se abaixo das localizadas no Sul, Sudeste e Centro-
Oeste. Para 2000, o Estado nortista melhor colocado, o Amapá, alcançou um índice de 0,751, abaixo do pior
colocado das três regiões citadas, Minas Gerais, com 0,7666.
Da população de 10 anos ou mais, conforme o Censo 2000, no Norte 56,87% foi considerada "ocupada" (em
qualquer posição, categoria ou nível de renda) contra 67,32% na mesma situação na média do país. Ainda mais: na
Região, 1,69% do citado contingente era de "empregadores" contra 2,84% no total nacional. No Norte, 6,89% foram
encontrados "não remunerados em ajuda a membro do domicílio" contra apenas 3,95% no agregado brasileiro.
3. O MERCOSUL e o futuro das regiões menos desenvolvidas
Análises levadas a efeito por HADDAD (1996). especialista em desenvolvimento regional, apontam no sentido
de que o "Mercosul de fato", inicia-se em Belo Horizonte, passando por Santa Cruz de la Sierra e Assunção, até
Santiago e Antofagasta, Neuquém e Baía Blanca.
Também CAMPOLINA DINIZ (1996) destaca que, no caso da indústria, estudos recentes permitem falar de
tendência a concentração do dinamismo em determinados espaços do território brasileiro. Ele hierarquizou os atuais
centros urbanos dinâmicos do país, em termos de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria deles se
encontra num polígono que começa em Belo Horizonte, vai a Uberlândia (MG), desce na direção de Maringá ( PR)
até Porto Alegre (RS) e retorna a Belo Horizonte via Florianópolis (SC), Curitiba (PR), e São José dos Campos (SP).
Das 68 aglomerações urbanas com intenso dinamismo industrial recente, 79 % estão situadas nas regiões Sul
/Sudeste, 15% no Nordeste e apenas 6% no Norte e Centro-Oeste .
Esse fato talvez seja um dos que justificam a queda na participação relativa do PIB da Região Norte, acima
destacada, exatamente após 1993, recordando que o início do MERCOSUL deu-se em 1994.
Destarte, esse é mais um motivo para que se acelere a determinação do retorno das políticas de desenvolvimento
regional, para que as áreas periféricas, como o Norte e o Nordeste, não sofram um aumento do gap que as separa do
Sul e Sudeste.
4. Os desequilíbrios intra-regionais
Uma política econômica que vise desenvolver a Amazônia, terá necessariamente que levar em consideração
o desafio de abranger toda a Região - e não apenas os centros que já possuem maior densidade, demográfica ou por
outro qualquer critério, sob pena de reproduzir internamente o panorama concentrador.
Na realidade, a Amazônia apresenta uma distribuição primacial de cidades: umas poucas metrópoles
regionais e subregionais, escassas cidades de porte médio e um número muito grande de pequenos municípios que
sobrevivem do extrativismo, pesca e das transferências públicas às municipalidades, além das aposentadorias rurais.
Assim, o órgão de desenvolvimento regional terá como tarefa inicial o diagnóstico da realidade sócio-
econômica de todos os municípios da área, avaliando suas potencialidades e necessidades, de sorte a compor um
elenco de proposições diferenciadas.
5. O viés da Renúncia Fiscal
Convém ressaltar que o desnível dos indicadores desenvolvimentistas da Região em relação ao Centro-Sul,
de origem histórica dada a forma e época da sua ocupação, tem sido reforçado exatamente pelas políticas públicas
que deveriam ser direcionadas à sua reversão.
Com efeito: dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que, do total da "renúncia fiscal", prevista no
Orçamento de Benefícios Tributários para 2003, o Norte é aquinhoado com 21,29% contra 48,50% para a Região
Sudeste, a mais desenvolvida do país.
Um levantamento feito pela SUDENE já apontara que, entre 1991 e 1999, o Norte teve uma perda de 41,3%
na participação percentual da renúncia fiscal de tributos federais, enquanto que o Sul apresentou um incremento de
286%; o Sudeste, 167%; e o Centro-Oeste, 280%. O Nordeste, outra região de menor desenvolvimento, igualmente
perdeu no período, o equivalente a 62,8%. A União tem agido como um Robin Hood às avessas.

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Isolando-se apenas o apoio do Ministério da Ciência e Tecnologia, em 2002 foram aprovados 128
PDTI/PDTAs (Programas de Desenvolvimento Tecnológico Industriais e Agrícolas), sendo que 17 foram
cancelados. Dos 111 restantes, o apoio em termos de incentivos fiscais (Lei 8.661/93) representava R$ 1,27 bilhões.
Na distribuição regional, o Sudeste levou a maior fatia: 81,69%; o Sul, 17,85%; o Nordeste, 0,42%; e o
Anexo IV
Centro-Oeste, 0,04%. A Região Norte não registrou qualquer projeto aprovado. Esse fato entra em choque com o
que estabelece a Constituição da República (Art. 218, 2º) acerca da regionalização na promoção e incentivo à
pesquisa tecnológica voltada para o desenvolvimento do setor produtivo, dispositivo esse, aliás, até agora não
regulamentado.
6. O uso perverso dos incentivos
Uma nova política de desenvolvimento para a Região, conquanto exija a correção dessa posição
concentracionista dos recursos públicos, não elide a necessidade de se adotarem formas diferentes das tradicionais
no uso dos referidos recursos.
É sabido que a sistemática do FINAM falhou em todos os sentidos, não apenas no campo ético (desvios de
verbas). Na realidade, as atividades que de fato constituíram-se com base no Fundo, resultaram ser: espacialmente
concentradas (Sul do Pará; Tocantins; Mato Grosso); setorialmente, idem (pecuária bovina semi-extensiva);
poupadora de mão-de-obra; degradadora do meio-ambiente; além de não gerar os desejáveis efeitos para trás e para
a frente.
A reformulação efetuada com a substituição do FINAM pelo FDA, apenas no papel (até hoje os recursos
orçados para o novo Fundo não foram aplicados), não contempla as reais necessidades da Região, configurando-se
repleta de graves defeitos, entre os quais: a) recursos orçamentados, portanto, passíveis de cortes, posto que o a peça
orçamentária é meramente indicativa/autorizativa; b) custos similares aos do BNDES, inacessíveis até hoje para a
Região; c) não atrelamento às necessidades e carências regionais.
7. Necessidade do desenvolvimento regional
7.1. A ótica da Geopolítica
A Amazônia é uma região-resposta antes que uma região-problema. Nessa vasta área, que compreende mais
da metade do território nacional, ocorrem:
◙ O maior repositório de biodiversidade do mundo;
◙ Os maiores e mais diversificados recursos minerais em todo o globo;
◙ A maior reserva de água doce de superfície do planeta.
Contudo, temos aí, também, a maior área de fronteira terrestre, a par das menores densidades demográficas e
de atividades econômicas.
Atualmente, findo o potencial conflito bipolar, observa-se que não existem mais freios às ambições dos
Estados nacionais mais poderosos. Os organismos internacionais perderam, na prática, sua eficácia, se é que um dia
a tiveram, passando a darwiniana "lei da selva" a imperar.
A integração do espaço amazônico à economia brasileira é, assim, uma questão imperiosa, sob pena de
assistirmos no futuro passivamente a sua "internacionalização" sob qualquer argumento pueril esgrimido, como por
exemplo, o de que os brasileiros estarem contribuindo para a "destruição em massa" da vida planetária ao permitir a
degradação de seus recursos naturais; ou então porque seus preciosos mananciais de água doce de superfície deverão
ser disponibilizados para todos os habitantes do planeta.
7.2. A ótica da eficiência alocativa
A busca do equilíbrio inter-regional está baseada, ao contrário do que às vezes é suposto, também no critério
puramente econômica da melhor eficiência. O trasbordamento das atividades, da Grande São Paulo, do Rio de
Janeiro e de Belo Horizonte, para as áreas contíguas, são demonstrativos do ingresso daqueles locais na etapa em
que predominam as deseconomias de aglomeração.
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Estudos feitos por BOISIER et al (1973) concluíram que a elasticidade produtividade média/tamanho urbano
no Brasil assume valores inferiores à unidade acima de 500 mil habitantes, ou seja, as economias líquidas de
aglomeração decrescem para cidades com população superior a esse contingente. Por seu turno, TOLOSA (1973)
calculou que as despesas per capita com os serviços de transportes, comunicações e outros de natureza urbana,
disparam em núcleos com mais de dois milhões de indivíduos.
Anexo IV
São bastante conhecidas as conseqüências da excessiva centralização da economia, podendo-se citar, entre
outras:
► congestionamento do tráfego e das comunicações;
► deterioração ambiental;
► deterioração da qualidade de vida;
► marginalidade urbana crescente causada pelo êxodo rural-urbano e urbano-urbano, com maiores gastos em
segurança;
► custos mais elevados do espaço;
► crescente demanda e gastos maiores com infra-estrutura;
► baixa produtividade do Terciário pelo inchamento do contingente de subempregados.
Apesar disso, o empresário em geral hesita em migrar das grandes áreas urbanas. Conforme SINGER (1973),
os indicadores de mercado são falhos na medida em que cada empresário ignora as decisões dos demais e as
conseqüências econômicas e sociais decorrentes delas. Dado o elevado valor dos investimentos em terrenos e
construções, a correção de decisões errôneas, mesmo do ponto de vista interno da empresa. é inviável no curto
prazo. Daí os engarrafamentos de trânsito (ocasionando o custo extra do deslocamento por helicóptero) e as demais
deseconomias de aglomeração. Em segundo lugar, a preferência pessoal dos empresários e da alta direção dos
estabelecimentos pesa nas decisões quanto à sua localização, pois esta obviamente condiciona o local de moradia de
seus dirigentes. Por mais que se fale contra a qualidade de vida das metrópoles, é nelas que se encontram as
melhores escolas, a assistência médica de referência, uma vida cultural mais agitada e assim por diante. Desse modo,
quando a localização não é predominante para determinados fatores, tais como se exige no caso de fontes de
matérias primas, a opção que acaba sendo preferida é aquela que permite aos dirigentes morar numa "boa cidade, o
que quase sempre significa uma megalópole”.
7.3. A ótica da inserção global
O avanço da globalização exige de economias de médio porte, como a brasileira, um modelo de inserção não
dependente que permita o alcance de taxas de crescimento das atividades capazes de fornecer o mínimo de
condições de vida dignas a todos os seus habitantes.
A concentração em ramos nos quais colidimos com grandes potências (soja; aço; carnes, por exemplo) não
têm conduzido o país a sucessos. Pelo contrário: em 1998, éramos a oitava economia do mundo. Em 2002, caímos
para a 12ª posição, tendo sido suplantados em apenas quatro anos por Canadá, México, Espanha e Coréia do Sul. Em
1998, o PIB brasileiro superava o da Coréia em US$ 471 bilhões; em 2002, passamos a apresentar uma diferença
negativa em relação à mesma economia, da ordem de US$ 20 bilhões. Entre os 15 países melhores colocados no
ranking do PIB, o Brasil foi o que mais perdeu posição no último quadriênio, tendo apresentado crescimento real
médio de 1,66% a.a., taxa essa somente superior a do Japão, que há anos padece de estagnação econômica.
De acordo com as estratégias conhecidas de marketing de guerra (RIES, 1985), a do ataque só teria chances
de êxito se estivéssemos em segundo lugar, desafiando o líder. Na condição de país com economia de porte médio, a
melhor tática é a do flanqueamento, com produção voltada para espaços onde possuamos vantagens competitivas
"a la PORTER" (1998), não as tradicionais vantagens comparativas.
Esta estratégica privilegia um posicionamento no mercado com base no produto "único e diferenciado" no
qual se tenha competência chave (core competence). Neste ponto, a Amazônia poderá dar respostas afirmativas ao
desafio da inserção global via flanqueamento, pois é única na posse de uma gama vasta de recursos naturais com
base em seu potencial de biodiversidade. Mas, para tanto, necessita de uma concentração de esforços, em especial

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nas áreas de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico capazes de elaborar os processos produtivos a
serem desenvolvidos na escala exigida pelos mercados.
7.4. A ótica institucional
A Constituição da República estabelece em inúmeros dispositivos a obrigação da União em buscar a redução
das disparidades regionais.
Anexo IV
Apenas a guisa de exemplos:
a) O Art. 3º, III e o 170, VII que deixam clara essa atitude do legislador;
b) O Art. 21, IX e o 48, IV, ambos acerca da necessidade do planejamento do desenvolvimento regional;
c) O Art. 43, que exige um organismo forte para a execução do referido planejamento;
d) O Art. 43, § 2º, III; e o 51, I , que estabelecem a necessidade de incentivos especiais para as regiões
menos desenvolvidas;
e) O Art. 165, § 1º e 7º, acerca da dotação de recursos públicos no mínimo proporcionais às populações
relativas das regiões menos desenvolvidas;
f) O Art. 192, VII sobre a criação de mecanismos restritivos ao sistema financeiro em sua ação de retirar
mais do que aplicar poupanças regionais;
g) O Art. 218, §. 2º, que estabelece a regionalização na promoção e incentivo à pesquisa tecnológica.
8. Propostas de políticas de desenvolvimento regional
8.1. Políticas necessárias.
A consecução eficaz de um projeto de desenvolvimento para a Amazônia que contemple concomitantemente
o tripé sócio-econômico-ambiental com harmonia dos indicadores intra-regionais, exige os seguintes tipos de
projetos:
8.1.1. Crescimento da Renda Regional:
Através do estímulo e do apoio às atividades em que a Região apresente vantagens competitivas, para tanto,
podendo lançar-se mão dos diagnósticos já efetuados pela FADESP e pelo IPEA para o BASA, que apontam os
efeitos multiplicadores das diversas atividades econômicas e as potencialidades em termos de formação de clusters,
de sorte a que se avance da etapa atual, de mero almoxarifado extrativista, para a de atividades com elevada
agregação de valor.
8.1.2. Desconcentração espacial/social da Renda
Programas de Desenvolvimento Local Integrado terão que serem previstos, em especial para as áreas que
apresentam os piores indicadores sócio-econômicos.
8.1.3. Desenvolvimento sustentável
O Governo da República e os Governos Estaduais deverão estabelecer como objetivo prioritário antes de
qualquer decisão de política de apoiamento econômico na Região, efetuar o seu Zoneamento Ecológico-Econômico,
ora já realizado apenas no Acre e no Amapá, de sorte a que se localizem espacialmente quais tipos de atividades
poderão ser objeto dos programas a serem desenvolvidos, estimulando-se a produção que gere riquezas, mas em
harmonia com a conservação do patrimônio das gerações futuras.
8.1.4. Vocação regional
MENDES (2001), defende com propriedade que o desenvolvimento regional passe pela adoção do que
denominou de “Projeto Amazônico”, quer dizer, claramente baseado nas amazonidades, que nada mais são do que
as especificidades regionais de solo e subsolo, clima, flora, fauna, fluídos (ar, águas...), imagem, paisagem e um
certo “espírito do lugar”- natureza e cultura. Tal projeto deverá possuir uma inconfundível “marca” amazônica. Sua
expressão mais óbvia é a constituição de complexos agroindustriais (clusters e similares) fundados não no simples

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extrativismo (salvo em condições muito específicas), mas em criatórios e cultivos racionais das espécies tipicamente
regionais, beneficiando-se, cada atividade e no conjunto, de economias externas e de aglomeração, multiplicando
renda e emprego na própria Região e exportando amazonidades com maior valor agregado e necessariamente
obtidas a partir de processos com produtividade mais elevada. Evidentemente, isto exige fortes investimentos na
pesquisa científica e em desenvolvimento tecnológico na área, o que, ao arrepio da Constituição da República como
visto acima, não tem sido efetuado.

Anexo IV
8.2. Tipos de incentivos
Torna-se imediato conceber uma nova sistemática de incentivos para o desenvolvimento regional, a qual não
necessariamente deverá copiar o modelo que está sendo gestado para o Nordeste, pois deverá contemplar as
peculiaridades regionais, as amazonidades.
A guisa de sugestões, esses incentivos, ao invés de privilegiarem a capitalização pura e simples de qualquer
projeto apresentado à Agência (ou Superintendência) de Desenvolvimento, de maneira passiva como sempre
ocorreu, deverão, ainda segundo MENDES (1976):
• Criar condições favoráveis para a amortização do capital fixo em projetos considerados de interesse para
a Região dentro do novo paradigma proposto;
• Premiar com renúncia fiscal os projetos em razão direta da geração de novos empregos e das aquisições
de fornecedores regionais;
• Estabelecer facilidades para a formação, atração e retenção de recursos humanos especializados na área,
inclusive com a contrapartida de redução dos encargos e até mesmo a possibilidade de revivificação de
incentivos a essa mão-de-obra em moldes similares, atualizados e aperfeiçoados no que couber, ao
mecanismo do antigo Decreto 291;
• Elaborar políticas tarifárias com vistas a reduzir o custo dos insumos em projetos aprovados de interesse
para o desenvolvimento regional;
• Analisar a adoção de tarifas diferenciadas no transporte de matérias primas e de energia (Artº 43, § 2º, I
da Constituição);
• Rever, na Reforma Tributária, a legislação dos royalties da exploração mineral;
• Normatizar finalmente o dispositivo constitucional (Artº 192, VII) para inibir a exportação líquida de
poupança regional pelo sistema bancário;
• Priorizar o zoneamento ecológico-econômico de toda a Região;
• Regulamentar o dispositivo constitucional (Artº 218,II) de alocação de recursos à pesquisa científica e
tecnológica na Região.
8.3. Fontes de recursos
Orçamentários, para a Região, no mínimo na proporção de sua população relativa (Artº 165, 1 e 7) a serem
fixados através de Lei Complementar e respectivos atos ordinários, a cargo da instituição de desenvolvimento
regional, constituindo-se no funding interno que lastreará o PDA, a ser aprovado pelo Conselho de Desenvolvimento
da Amazônia, com destinação prioritária para a criação e melhoria da infra-estrutura regional.
Internacionais: captação de recursos junto às Agências de Desenvolvimento norte-americanas, européias e
japonesas, para projetos específicos de conteúdo social e também ambiental (exemplo: seqüestro de carbono), bem
como para a capitalização de projetos de grande porte, recursos estes a serem demandados da Corporação
Internacional de Fomento (CFI), instituição componente do sistema Banco Mundial.
8.4. Instituições
8.4.1 Uma Instituição de Desenvolvimento da Amazônia, dotada de competência e alçada, na forma constitucional
(Artº 43), para elaborar, fazer aprovar nos organismos superiores e coordenar/monitorar o Plano de
Desenvolvimento Regional e sua aplicação (Artº 21, IX e 48, IV).

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As propostas de organogramas para a nova instituição (ADA ou SUDAM); para o Conselho de
Desenvolvimento da Amazônia; bem como um fluxograma das atividades previstas para o futuro organismo,
encontram-se anexas.
8.4.2. Fortalecimento do Banco da Amazônia, tornando-o o único banco operador e intermediador de todos os
recursos institucionais para a Região, internos e externos (Artº 159, I, c; Artº 192, II; Artº 34 do ADCT).
BIBLIOGRAFIA
BOISIER, S.; SMOLKA, X.; BARROS, A. Desenvolvimento Regional e Urbano. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1973
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DO BRASIL
DINIZ, Campolina. cit. BACELAR, Tania. Políticas de Desenvolvimento Regional. Recife: SUDENE, 1997.
Anexo IV
FRIEDMANN, John. Regional Development Policy: A Case Study of Venezuela. Cambridge: University of Cambridge,
1966
GOMES, Hélio S. Mairata. Estudos sobre o Custo Amazônico do Desenvolvimento. Belém: BASA-Asplan, 1979.
HADDAD, Paulo. citado por BACELAR, Tânia. op cit
MENDES, Armando Dias. Instrumentos para a Invenção da Amazônia. Belém: UFPa/NAEA, 1978.
MENDES, Armando Dias. Entrevista ao jornal Gazeta Mercantil. São Paulo, 07.11.2002.
MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Orçamentos anuais.
MYRDALL, Gunnar. Teoria Econômica e Regiões Subdesenvolvidas. Rio de Janeiro: Saga, 1965;
PNUD. Relatório do Desenvolvimento Humano 2000 (site: www.pnud.org.br)
PORTER, Michael. A Vantagem Comparativa das Nações. Ruio de Janeiro> Campus, 1993
RIES, Al. e TROUT, Jack. Marketing de Guerra. São Paulo: McGraw-Hill, 1991
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Orçamento de Benefícios Tributários (site: www.stn.gov.br)
TOLOSA, Hamilton. Macroeconomia da Urbanização Brasileira. Revista Pesquisa e Planejamento Econômico, v.3; nº 3,
out/1973. São Paulo: IPEA, 1973.

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