Mejores Pensiones Mejores Trabajos Hacia La Cobertura Universal en America Latina y El Caribe

MEJORESTRABAJOS TRABAJOS MEJORES
HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL AMRICA LATINA EL CARIBE HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL EN EN AMRICA LATINA Y ELY CARIBE
PENSIONES MEJORESPENSIONES MEJORES
AUTORES AUTORES
Mariano Bosch Mariano Bosch ngel Melguizo ngel Melguizo yy Carmen Pags Carmen Pags
MEJORES PENSIONES MEJORES TRABAJOS

HACIA LA COBERTURA UNIVERSAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
AUTORES
Mariano Bosch ngel Melguizo y Carmen Pags
Banco Interamericano de Desarrollo
Catalogacin en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo Bosch, Mariano. Mejores pensiones, mejores trabajos: hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe / Mariano Bosch, ngel Melguizo, Carmen Pags. p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. ISBN 978-1-59782-170-4 1. PensionsCaribbean Area. 2. PensionsLatin America. 3. Labor marketCaribbean Area. 4. Labor marketLatin America. I. Melguizo Esteso, ngel. II. Pags, Carmen. III. Banco Interamericano de Desarrollo. Unidad de Mercados Laborales. IV. Ttulo. HD7130.5.B67 2013 IDB-BK-120
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Agradecimientos.................................................................................................... xiii Acerca de los autores..............................................................................................xv Prefacio......................................................................................................................xvii 1. La cobertura previsional: el gran reto de la regin en las prximas dcadas...................................................................................1 2. Diez hechos bsicos de la cobertura previsional en la regin................................................................................................................. 22 3. Por qu la cobertura es tan baja? ............................................................ 62 4. Cmo incrementar la cobertura previsional: lecciones que surgen de las experiencias en la regin...............................................106 5. Hacia dnde reformar...................................................................................144 6. La economa poltica delareforma: reforzar los marcos fiscales einstitucionales..............................................................................190 Anexo metodolgico............................................................................................214 Referencias bibliogrficas..................................................................................219
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MEJORES PENSIONES mEJORES TRABAJOS
Cuadros Cuadro 1.1 Tasa de pobreza por edad y pas (en porcentaje): 2010.....................................................................................................8 Cuadro 1.1.1 Anlisis de incidencia de las pensiones en la pobreza y la desigualdad en pases seleccionados de ALC.............................................................. 11 Cuadro 1.2 El gasto social en la regin como porcentaje del PIB, 2009.............................................................................. 13
Cuadro 2.1.1 Regmenes contributivos en pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe............................................. 27 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Nmero mnimo de aos requeridos para recibir una pensin contributiva..................................................... 28 Elegibilidad y generosidad de las pensiones no contributivas en la regin..................................................... 38 Destino de los trabajadores formales un ao despus.................................................................................. 47
Cuadro 3.1 Obligacin de cotizar para asalariados y cuenta propistas......................................................................................... 76 Cuadro 5.1 Cuadro 5.2 Regmenes especiales para trabajadores no asalariados, pases seleccionados de ALC, 2010........162 Ingreso laboral y salario mnimo en ALC...................168
Cuadro 5.2.1 Tasas de pobreza en pases seleccionados de Amrica Latina.........................................................................155 Cuadro 5.3 Cuadro 5.4 Porcentaje de trabajadores que cotizan en 2010 y 2050: statu quo y distintos escenarios de reforma...................................................................................180 Porcentaje de adultos mayores de 65+ con una pension contributiva en el ao 2050: statu quo y escenarios de reforma...........................................................181
Cuadro 5.5 Nivel de las pensiones contributivas y no contributivas.............................................................................182 Cuadro 5.6 Costo fiscal del statu quo y del escenario de reforma, 2010 y 2050 (porcentaje del PIB)...................183
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Cuadro A1 Cuadro A2 Diagramas
Fuentes de datos utilizadas en el libro.........................217 Nomenclatura estndar para la denominacin de los pases................................................................................218
Diagrama 1.1 Diseo original de los sistemas de previsin social...................................................................................................3 Diagrama 3.1 Un marco conceptual............................................................. 65 Diagrama 3.2 Entendiendo la formalidad.................................................. 87 Diagrama 3.3 Polticas ex post y su efecto en el mercado de trabajo...........................................................................................101 Diagrama 3.4 Polticas ex ante y su efecto en el mercado de trabajo...........................................................................................103 Diagrama 4.1 La pendiente resbaladiza de las pensiones no contributivas: Mxico (200713), y Ecuador (201213)......................................................................................117 Diagrama 5.1 Objetivos del sistema provisional por tipo de ciudadano/trabajador...........................................................149
Grficos Grfico 1.1 Grfico 1.2 Grfico 1.3 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados: 2010.............6 Tasa de pobreza por edad: comparaciones de pases, 2010......................................................................................9 Gasto pblico en pensiones no contributivas............. 14
Grfico 1.4 Evolucin del PIB per cpita, acumulacin de factores y productividad: Estados Unidos vs. ALC 19602006...................................................................................... 16 Grfico 2.1 Distribucin porcentual de poblacin por grupos de edad en Amrica Latina y el Caribe, 20102050...................................................................................... 33 Grfico 2.2 Pirmide poblacional en Amrica Latina y el Caribe y en los pases desarrollados, 201050......... 34
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Grfico 2.3 Grfico 2.3.1
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, 201050........................................................................... 35 Ahorro previsional de trabajadores ocupados en el Caribe, circa 2010............................................................ 40
Grfico 2.4 Porcentaje de adultos mayores (65+) reciben una pensin, contributiva y no contributiva, 2010.................................................................................................. 37 Grfico 2.5 Grfico 2.5.1 Grfico 2.6 Grfico 2.7 Grfico 2.8 Grfico 2.9 Grfico 2.10 Grfico 2.11 Grfico 2.12 Grfico 2.13 Grfico 2.14 Incremento en los costos fiscales debido al factor demogrfico de otorgar pensiones no contributivas........................................................................ 41 Crecimiento del PIB per cpita y porcentaje de cotizantes en relacin con la PEA en pases de Amrica Latina y el Caribe, 200010 ............................... 53 Porcentaje de adultos mayores (65+) que reciben una pensin, por monto de la pensin........................... 43 Porcentaje de adultos mayores (65+) que recibe una pensin contributiva o no contributiva, desagregado por sexo............................................................... 43 Tasa de participacin de hombres y mujeres en Amrica Latina y el Caribe y promedio de la OCDE, 2010............................................................................... 45 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados, 2010.......... 45 Cotizantes sobre ocupados en Amrica Latina y el Caribe con respecto al resto del mundo................. 46 Porcentaje de hombres y mujeres por condicin de afiliacin segn densidades de cotizacin: Chile, Mxico, El Salvador y Per...................................... 49 Porcentaje de ocupados y cotizantes segn ocupacin asalariados vs. no asalariados..................... 50 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados por decil de ingreso en ACL, 2010.............................................. 51 Rangos del porcentaje de adultos de 65 aos y ms sin una pensin contributiva adecuada en 2050............................................................................................ 54
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Grfico 2.7.1 Grfico 3.1 Grfico 3.2 Grfico 3.2.1
Pensin media total en Per segn sistema: ONP y SPP, 201050................................................................. 58 Esperanza de vida al nacer real y estimada, en Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008....... 68 Conocimiento de los sistemas previsionales en Lima Metroplitana, 2008; Ciudad de Mxico, 2008, y Chile, 2006................................................................................. 69 Tamao promedio de la empresa inspeccionada en Estados Unidos y en Brasil, 1995 2011................... 80
Grfico 3.3 Porcentaje de individuos que cree que va a financiar su vejez con una pensin y piensa jubilarse en menos de cinco aos, segn los aos cotizados........................................................................................ 70 Grfico 3.4 Cunto ha pensado en cmo financiar su vejez? Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008......... 72
Grfico 3.4.1 Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Bolivia............................................................... 92 Grfico 3.4.2 Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Chile................................................................... 93 Grfico 3.4.3 Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Mxico y Brasil............................................. 94 Grfico 3.5 Por qu los trabajadores no contribuyen? Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008......... 72
Grfico 3.5.1 Crecimiento del nmero de empresas de entre 1 a 50 trabajadores, registradas en el IMSS en Mxico, 19972011............................................................. 99 Grfico 3.5.2 Grfico 3.6 Grfico 3.7 Porcentaje de mujeres cotizantes a la seguridad social en Ecuador, de entre 30 y 45 aos, grupo de tratamiento y grupo de control del Bono de Desarrollo Humano, 200011.....................................100 Los costos de la formalidad en Amrica Latina y el Caribe, 2010.......................................................................... 78 Costos no salariales formales y subsidios a trabajadores informales por nmero de salarios mnimos en Mxico................................................................. 79
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Grfico 3.8 Porcentaje de trabajadores cotizantes por decil de ingresos; Colombia, Honduras y Venezuela..................................................................................... 95 Grfico 3.9 Grfico 3.10 Grfico 4.1 Cotizaciones de los trabajadores no asalariados como porcentaje de su ingreso, tercer y sexto deciles de ingreso laboral, 2010.......................................... 97 Diferencia en el porcentaje de cotizacin de trabajadores asalariados en el sptimo decil de ingreso: empresas grandes (+50 trabajadores) vs. empresas medianas (650 trabajadores).................. 98 Porcentaje de adultos mayores (65+) que reciben una pensin, Bolivia (19892007) y Argentina (19902010)..........................................................111
Grfico 4.2 El salario mnimo y el costo de las pensiones rurales en Brasil, valor real y contrafactual, 19952011....................................................................................116 Grfico 4.3 Distribucin de la tasa de cotizacin segn la escala contributiva (a) y trabajadores independientes asegurados (en nmero y como porcentaje del total) (b)............................................125
Grfico 4.3.1 Evolucin de la cantidad de trabajadores independientes que cotizan en Chile, 19862012....................................................................................129 Grfico 4.4 Cuentapropistas afiliados al programa del Microemprendedor Individual (MEI) en Brasil, 200913.........................................................................................127 Grfico 4.4.1 Nmero de empresas activas en el rgimen de monotributo de Uruguay, 200312................................131 Grfico 4.5 Tasa de contribucin de las empresas segn el nivel de facturacin: rgimen general (lucro presumido) y SIMPLES Nacional, Brasil, 2012.........129
Grfico 4.5.1 Ahorro previsional privado en pases seleccionados de la OCDE y Amrica Latina ............137
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Grfico 4.6 Grfico 5.1
Nmero de trabajadores domsticos y el porcentaje afiliado a la seguridad social en Ecuador, 200311.....................................................................135 Costo de proporcionar una pensin del 10% del PIB per cpita....................................................................157
Grfico 5.2 Diseo terico del sistema de pensiones reformado....................................................................................178 Grfico 5.2.1 Nivel de beneficios en ALC y otras regiones del mundo..........................................................................................156 Grfico 5.4.1 Porcentaje de trabajadores entre la lnea de pobreza moderada y el salario mnimo........................169 Grfico 6.1 Grfico 6.2 Grfico 6.3 Grfico 6.4 Grfico 6.5 Grfico 6.6 Moral fiscal en Amrica Latina y el Caribe vs. OCDE: cree que est justificado evadir impuestos?...................................................................193 El desempleo como problema en Amrica Latina y el Caribe, segn los ciudadanos....................................195 Saldos fiscales estructurales primarios en economas seleccionadas de Amrica Latina, 2000 vs. 2007..............................................................................199 Costo de la reforma previsional frente al gasto actual en pensiones no contributivas...........................200 Proyeccin del gasto en pensiones no contributivas en Amrica Latina y el Caribe, 2010 y 2050 ................................................................................201 Presin tributaria en Amrica Latina y el Caribe por tipo de impuesto como porcentaje del PIB..........................................................................................202
Grfico 6.7 Cotizaciones sociales e impuestos a las nminas en Amrica Latina y el Caribe, 19872009....................................................................................203 Grfico 6.8 Impuestos sobre el consumo y aportes obligatorios a salud y pensiones en Amrica Latina y el Caribe, 2010 como porcentaje del PIB...................................................................205
Recuadros Recuadro 1.1 Las pensiones reducen la desigualdad?....................... 10 Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: definicin de conceptos........ 25 Recuadro 2.2 Definir la informalidad.......................................................... 31 Recuadro 2.3 Dnde est el Caribe?............................................................. 39 Recuadro 2.4 Estimacin de los costos a largo plazo de los pilares no contributivos.................................................. 41 Recuadro 2.5 El crecimiento no va a resolver la situacin en el mediano plazo....................................................................... 53 Recuadro 2.6 Proyeccin de cobertura con informacin limitada.......................................................................................... 55 Recuadro 2.7 Una herramienta actuarial para el anlisis proyectivo de pensiones (MAPP2)................................... 57 Recuadro 3.1 La economa del comportamiento y el ahorro previsional.................................................................................... 71 Recuadro 3.2 La fiscalizacin de las empresas formales..................... 80 Recuadro 3.3 Quin paga realmente las contribuciones a la seguridad social y los impuestos al trabajo?................ 84 Recuadro 3.4 Los efectos tericos de las pensiones no contributivas en el mercado de trabajo.......................... 91 Recuadro 3.5 Los programas sociales y el sistema previsional....... 99 Recuadro 4.1 El Pilar Solidario en Chile...................................................114 Recuadro 4.2 Una reforma laboral puede ser una buena reforma previsional...............................................................120 Recuadro 4.3 Cotizacin obligatoria para los independientes: el caso chileno..........................................................................128 Recuadro 4.4 Simplificaciones en el pago de cuotas a la seguridad social..................................................................131 Recuadro 4.5 El ahorro en pensiones privadas en Amrica Latina y la OCDE..................................................137 Recuadro 4.6 La economa del comportamiento en accin............138
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Recuadro 5.1 Los costos fiscales de los sistemas pblicos de reparto: las reformas ineludibles...............................152 Recuadro 5.2 Cunto es una pensin antipobreza no contributiva adecuada?.......................................................155 Recuadro 5.3 Un pilar universal: una visin de la OIT y del Banco Mundial.................................................................160 Recuadro 5.4 Esquemas de cotizaciones compartidas en Amrica Latina: algo ms que buenas intenciones?...............................................................................169 Recuadro 5.5 Entendiendo bien lo que se cuantifica.........................176
Agradecimientos
Este libro est firmado por tres autores, pero como suele suceder es obra de muchas personas. En este caso, ha sido elaborado gracias al apoyo y a los insumos de toda la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Quisiramos destacar especialmente las contribuciones de Vicky Fazio, David Kaplan y Waldo Tapia en la revisin de las experiencias de aumento de cobertura en la regin y las mltiples conversaciones tcnicas con David Kaplan sobre propuestas de reforma. Agradecemos tambin los valiosos comentarios de Vernica Alaimo, Victoria Fazio y Maril Ortega, as como el indispensable apoyo tcnico de Manuel Gonzlez, Octavio Medina, Camila Meja, Mara LauraOliveri y Andrs Felipe Snchez. Desearamos finalmente reconocer la direccin inicial de Carlos Herrera y David Tuesta de BBVA Research. Hemos tenido el privilegio de enriquecer el texto con aportes de muchos colegas de otras divisiones del BID, como Alberto Barreix, Ana Corbacho, Gustavo Garca, Edwin Goi, Norbert Schady. Asimismo, Fabiana Machado y Giselle Vesga escribieron expresamente para esta libro un artculo que nos ayud a abordar la compleja economa poltica. El libro se ha beneficiado extraordinariamente de los participantes en una reunin de expertos y otros eventos que celebramos en Washington D.C., como Orazio Attanasio, Eduardo Lora, William Maloney, Vinicius Pinheiro, David Robalino, Rafael Rofman y David Tuesta. Entre ellos, nuestro especial agradecimiento a Mario Marcel, quien ha estado apoyando este proyecto desde sus inicios en sus distintas fases y en varios foros. Gracias tambin a lvaro Forteza, Solange Berstein, Guillermo Cruces, Olivia Mitchell y Robert Palacios, quienes aportaron comentarios cruciales para la culminacin del libro. Tambin ha sido de gran ayuda el proyecto conjunto que estamos realizando entre el Banco Mundial, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) y el BID, Una mirada a las pensiones en Amrica Latina, el cual ha generado evidentes sinergias. En este sentido, vale destacar el apoyo de Robert Palacios y
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Carolina Romero (Banco Mundial), y Andrew Reilly, Monika Queisser y Edward Whitehouse (OCDE). Y, ms informalmente, este libro recoge los resultados de las conversaciones y de los intercambios que hemos aprovechado para hacer durante nuestras mltiples misiones con el BID en todos estos meses de trabajo, desde Ciudad de Mxico hasta Buenos Aires, pasando por Kingston, San Salvador, Bogot,Lima, Brasilia y Quito. A todas las personas que participaron, muchas gracias. Adems, el libro cuenta con contribuciones externas totalmente altruistas, que se presentan en forma de recuadros, y han sido realizadas por Nora Lustig y Carola Pessino (sobre el impacto distributivo de las pensiones), Javier Alonso y David Tuesta (sobre el modelo de BBVA Research para pensiones), Pablo Antoln, Stphanie Payet y Juan Yermo (sobre las pensiones voluntarias en la OCDE), Chris Garroway y Juan de Laiglesia (sobre indicadores de pobreza) y Charles KnoxVydmanov (sobre pensiones sociales). Tambin agradecemos el paciente y minucioso trabajo de edicin de Claudia M. Pasquetti y su equipo de colaboradores, as como el diseo y la tipografa que realiz Sandra Reinecke (The Word Express Inc.) y la detallada lectura de pruebas que llev a cabo Eva Vilarrubi (Fast Lines). Por ltimo, nos gustara agradecer la inspiracin, la gua y las numerosas conversaciones que hemos tenido con nuestro Vicepresidente Santiago Levy. Mariano Bosch, ngel Melguizo y Carmen Pags Washington D.C., septiembre de 2013
Acerca de los autores

Mariano Bosch es Especialista Senior en la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde sus inicios en el Banco en 2011, ha liderado proyectos de investigacin en el rea de mercados laborales, pensiones y polticas de bienestar. Antes de unirse al Banco, trabaj como consultor en el Banco Mundial y como profesor en la Universidad de Alicante. Ha publicado diversos artculos en el rea de mercados laborales y desarrollo en revistas de reconocido prestigio como American Journal, Applied Economics, Journal of Development Economics, World Bank Economic Review Labor Economics, Economics & Human Biology y Social Science & Medicine. Posee un doctorado en Economa otorgado por la London School of Economics. ngel Melguizo es Especialista Lder y coordinador de pensiones en la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Antes de unirse al BID, trabaj como economista de la Unidad de Amrica Latina en el Centro de Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), contribuyendo a la publicacin de Perspectivas Econmicas para Amrica Latina. Fue vocal asesor de la Oficina Econmica del Presidente del Gobierno de Espaa, y economista principal del Servicio de Estudios del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), especializado en anlisis sobre la reforma de las pensiones en Amrica Latina, poltica fiscal y crecimiento econmico. Sus intereses de investigacin incluyen la regin de Amrica Latina, y temas de desarrollo, poltica fiscal y pensiones. Cuenta con un doctorado en Economa Pblica y una licenciatura en Economa por la Universidad Complutense de Madrid. Carmen Pags-Serra es la Jefa de la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Anteriormente, se desempe como Economista Principal en el Departamento de Investigacin del BID, donde lider importantes publicaciones, entre ellas: Se buscan buenos empleos: los mercados
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laborales en Amrica Latina y La era de la productividad: cmo transformar las economas desde sus cimientos, ambas obras de la serie insignia anual del Banco, Desarrollo en las Amricas (DIA), anteriormente llamada Informe de Progreso Econmico y Social (IPES). Es tambin coautora del libro Ley y empleo: lecciones de Amrica Latina y el Caribe, junto con el Premio Nobel Prof. James Heckman, y autora de La creacin de empleos en Amrica Latina y el Caribe: tendencias recientes y los retos de polticas. Ha publicado extensamente en revistas acadmicas y de poltica lderes en las reas de mercados laborales, seguridad social y productividad. Entre 2004 y 2006, antes de formar parte del BID, se desempe como Economista Senior en temas laborales en el Banco Mundial. Cuenta con una maestra en Economa de la Universidad Autnoma de Barcelona y un doctorado en Economa de la Universidad de Boston.
Prefacio
Amrica Latina y el Caribe (ALC) ha reducido su desigualdad y su pobreza, y enfrenta las prximas dcadas con mayor optimismo que en el pasado. Conforme la regin crece, aparecen nuevos problemas a los que se tienen que enfrentar los responsables de conducir la poltica econmica. Cmo proporcionar pensiones adecuadas para los adultos mayores es uno de esos problemas. Hoy en da solo 40 de cada 100 adultos mayores tienen una pensin contributiva (en el sentido de haber contribuido para ella a travs de un impuesto a la nmina), y el 20% disfruta de una pensin no contributiva (o, ms correctamente, de una pensin a la que contribuyeron todos a travs de impuestos generales, ya que no hay tal cosa como un beneficio no contributivo). El resto de los adultos mayores tiene que trabajar hasta edades muy avanzadas o confiar en las familias para su sustento. Por otro lado, a pesar de que hoy disfruta de una poblacin relativamente joven, la regin enfrenta un rpido envejecimiento. Los aproximadamente 40 millones de adultos mayores que haba en la regin en 2010 se van a convertir en 140 millones en el ao 2050. Una gran parte de la literatura sobre las pensiones en ALC se ha centrado en discutir si los sistemas de capitalizacin o de reparto son mejores para afrontar los retos del ahorro a largo plazo. Sin menospreciar este debate, que es fundamental por sus implicancias econmicas y fiscales, ha habido un cierto vaco en la discusin sobre las causas subyacentes de la falta de cobertura previsional que transcienden la eleccin de uno u otro sistema. Estas causas estn enraizadas en el diseo de la seguridad social en la regin y en el pobre funcionamiento de sus mercados de trabajo. Este libro ofrece un anlisis de los sistemas previsionales desde la perspectiva del funcionamiento de los mercados laborales de la regin. Esclarece por qu, despus de ms de medio siglo de haber sido creados, solo una minora de los trabajadores de la regin ahorra para su pensin en los sistemas contributivos a travs de impuestos a la nmina. Adems, analiza los cambios en los estatus laborales de los trabajadores y sus implicaciones para la frecuencia con la que estos cotizan para su pensin, y para los montos de las pensiones. Seala as
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que el problema no solo reside en la falta de cobertura, si no en la baja cuanta de las pensiones, an las de aquellos que cotizan. Argumenta que, para poder disear polticas pblicas en materia de pensiones, es indispensable comprender la compleja red de interacciones entre empresas y trabajadores que se observa en el mercado laboral. Se ha aprendido mucho acerca de cmo trabajan los mercados de trabajo de la regin. Empezamos a entender bien el porqu de la dicotoma entre trabajadores formales e informales, y entre empresas formales e informales. Muchos economistas han estudiado cmo determinados incentivos llevan a que trabajadores y empresas tomen una serie decisiones en el mercado de trabajo. Todava hay mucho que aprender, pero hoy estamos mucho mejor equipados para responder a las grandes incgnitas. Lo que queda claro es que la informalidad no es algo inalterable; no es una herencia gentica que los latinoamericanos hemos recibido. La informalidad es el resultado de los incentivos que empresas y trabajadores enfrentan en el mercado de trabajo, y como tal se puede modificar con las polticas adecuadas. Este libro documenta las polticas que podran llevar a un mejor funcionamiento de los mercados laborales para proporcionar mejores pensiones a todos los adultos mayores, no solo a unos pocos. La cobertura universal debera ser un principio bsico de los sistemas de pensiones, pero otro principio igualmente bsico debe ser lograr la universalidad con polticas y programas que alineen los incentivos de empresas y trabajadores en la direccin de la formalidad y la productividad. Y un tercer principio bsico es que los sistemas de pensiones sean fiscalmente sostenibles. No cualquier combinacin de programas y polticas es deseable, ni tampoco es deseable avanzar en una direccin y retroceder en otras. Necesitamos mejores pensiones y mejores trabajos, simultneamente. Este libro ayudar a lograrlo. Santiago Levy Vicepresidente de Sectores y Conocimiento Banco Interamericano de Desarrollo Octubre de 2013
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La CobertUra preVisional:
el Gran reto De la reGin en las prXimas DcaDas
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Resumen:
En las prximas dcadas, las pensiones se convertirn en uno de los ejes centrales de la poltica econmica y social de Amrica Latina y el Caribe. A pesar de las grandes reformas de los aos noventa, la cobertura en pensiones en la regin sigue siendo deficiente. Los pases debern abordar esta falta de cobertura previsional sobre la base de sus mltiples ramificaciones sociales, econmicas y fiscales. Y las medidas que se adopten para solucionar este reto tendrn amplias repercusiones en la sociedad y la economa en aspectos tales como la manera en que las familias cuidarn a sus adultos mayores o la capacidad que el Estado tendr para afrontar los costos del envejecimiento. Pero tambin impactarn en el modo en que el mercado de trabajo asignar los factores de produccin y promover la productividad.
Del diseo original de la seguridad social a las grandes reformas de los noventa
Dos de los grandes objetivos de los sistemas previsionales son: en primer lugar, proporcionar un ingreso suficiente para satisfacer las necesidades bsicas de los adultos mayores (evitar la pobreza en la vejez) y, en segundo lugar, evitar las cadas abruptas en la capacidad de consumo al llegar a la edad de jubilacin (suavizamiento del consumo). Para ello, normalmente los individuos ahorran durante su vida laboral mediante aportaciones al sistema previsional para disponer de un ingreso durante su etapa laboral pasiva, cuando ya no trabajan o se reducen sus ingresos laborales.1 Una de las preguntas fundamentales es: a quines se pretende asegurar contra la pobreza en la vejez y proporcionarles un mecanismo que suavice su consumo durante su vida. En otras palabras, quin va a estar cubierto. En gran parte de Amrica Latina y el Caribe (ALC) el diseo original de los sistemas de previsin social no tena como objetivo cubrir a la totalidad de los adultos mayores de la regin. De acuerdo con la tradicin de Europa continental, el objeto de aseguramiento previsional lo constituan los trabajadores asalariados que tenan una relacin de dependencia con un patrono (vase el diagrama 1.1). En este diseo, las opciones para aquellos ciudadanos que no trabajaban, como por ejemplo gran parte de las mujeres, era depender de las familias o de la asistencia social para evitar la pobreza en la vejez. Este era tambin el caso de los trabajadores no asalariados,2 que inicialmente estaban excluidos de los sistemas de previsin social
Vase Barr y Diamond (2006) para una discusin extensa de todos los posibles objetivos de los sistemas previsionales. A lo largo de este libro se entiende por trabajo no asalariado al conjunto de trabajadores remunerados que no trabajan para un empleador a cambio de un salario (trabajo asalariado). En este grupo se incluyen quienes trabajan por cuenta propia, los patrones, los comisionistas y otras categoras ocupacionales que establecen el trabajo no subordinado a un empleador, con las correspondientes obligaciones obrero-patronales. Dada la variedad de figuras contractuales en Amrica Latina y el Caribe, esta distincin es a veces tenue (vase Levy, 2008, para una discusin exhaustiva sobre las diferencias entre trabajo asalariado y no asalariado en Mxico).
El reto De la cobertura previsional
Diagrama 1.1 Diseo original de los sistemas de previsin social

Objetivos No trabajadores No asalariados Trabajadores Asalariados Evitar la pobreza en la vejez Suavizar del consumo Asistencia social/familias Asistencia social/familias Seguridad social Seguridad social
Fuente: Elaboracin propia.
y carecan de un mecanismo apropiado de ahorro para la vejez. Por lo tanto, por diseo, la cobertura de los sistemas de previsin social estaba destinada a ser baja. En efecto, a finales de los aos ochenta o inicios de los noventa, es decir, medio siglo despus, muchos de estos sistemas previsionales de la regin registraban tasas de cobertura inadecuadas. El porcentaje de adultos mayores que reciba una pensin apenas superaba el 30% en la gran mayora de los pases, y en algunos de ellos rondaba el 10% (Rofman y Oliveri, 2011). Sin embargo, estos bajos niveles de cobertura no fueron la preocupacin principal de los gobiernos a principios de los aos noventa. Muchos de los sistemas previsionales de la regin empezaron a presentar sntomas de problemas fiscales, en trminos de sostenibilidad y de inequidad. En este contexto, el Banco Mundial (1994) fij la agenda de la reforma estructural de las pensiones. La rpida transicin demogrfica, el debilitamiento de las redes informales de proteccin y las cargas financieras actuales y estimadas justificaron la puesta en marcha de un sistema de pensiones de pilares mltiples, gestionado por el sector pblico y el sector privado. Una parte importante de la regin adopt este programa de reforma: Per en 1993, Colombia en 1994, Argentina en 1994 (con una nueva reforma en 2008), Uruguay en 1996, Mxico y Bolivia en 1997, El Salvador en 1998, Costa Rica y Nicaragua en 2000 y Repblica Dominicana en 2003 se incorporaron a la experiencia pionera de Chile (1981). Adems de esta motivacin eminentemente fiscal, se esperaba que las reformas que consistan en implantar sistemas de cuentas individuales administradas por el sector privado generaran otros beneficios macroeconmicos, como un incremento del empleo y de la productividad,
un mayor nivel de ahorro local, y gracias a ello una mayor inversin y el desarrollo del mercado local de capitales y financieros.3 Los potenciales incrementos en la cobertura previsional se fundamentaban tericamente en que, al ofrecer una conexin clara entre contribuciones y beneficios, este tipo de reformas proporciona mejores incentivos en el mercado de trabajo que los sistemas tradicionales de reparto, de acuerdo con el cual las contribuciones se destinan a pagar las pensiones presentes de los adultos mayores. La expectativa era que, en el mediano plazo, estos estmulos provocaran un incremento paulatino del porcentaje de trabajadores que cotizaban y eventualmente del porcentaje de adultos mayores con una pensin. Si bien no hay un mtodo inequvoco para estimar si las grandes reformas de los aos noventa produjeron los efectos deseados, s hay un relativo consenso respecto de que redujeron la deuda implcita de los sistemas previsionales y desarrollaron los mercados de capitales (Corbo y Schmidt-Hebbel, 2003; Gill, Packard y Yermo, 2005). Pero los efectos sobre la capacidad de los mercados de trabajo de generar ms empleo formal y, por lo tanto, de incrementar el porcentaje de individuos con acceso a una pensin son mucho menos evidentes. Una simple comparacin entre el antes y el despus de la reforma, provoca, al menos, algunas dudas sobre si aquellos pases que modificaron sus sistemas previsionales crearon mucho ms trabajo formal. De hecho, el porcentaje de trabajadores que contribuyen a los sistemas previsionales no aument en ninguno de los diez pases que pusieron en marcha las reformas (CEPAL, 2006; Rofman y Lucchetti, 2006; Mesa-Lago, 2008). Sin embargo, este dato no constituye una evidencia de que las reformas no tuvieran ningn impacto positivo sobre el porcentaje de trabajadores que cotizan al sistema. Lo que s sugiere es que no hubo una transformacin radical en el funcionamiento de los mercados de trabajo y, por lo tanto, la baja cobertura ha persistido hasta nuestros das. Las reformas de los noventa generaron un impacto tal en ALC que las investigaciones que abordaron los sistemas previsionales de la dcada pasada han estado atrapadas en un debate entre aquellos que destacaban las bondades de los sistemas de capitalizacin y los
3
Vanse Lindbeck y Persson (2003) y Barr y Diamond (2006), para una visin ms escptica.
que defendan los sistemas pblicos de reparto tradicionales. Este libro reconoce la importancia sustancial que tuvieron dichos cambios, pero no pretende profundizar en esa discusin. Por el contrario, se desea abrir una discusin ms amplia sobre la cobertura previsional, cules son sus factores determinantes, sus consecuencias y cmo se puede abordar un programa de reformas que garantice el cumplimiento de los objetivos fundamentales de los sistemas de pensiones para todos los adultos mayores de la regin, con independencia del tipo de sistema por el que se opte. No es un problema sencillo de enfrentar. En los siguientes prrafos se esgrimen cules son las razones fundamentales para escribir un libro centrado en la cobertura previsional.
Por qu un libro sobre cobertura previsional?

ALC est envejeciendo rpidamente. Mientras en 2010 el porcentaje de adultos mayores de 65 aos representaba el 6,8% de la poblacin, las estimaciones sealan que en 2050 ese grupo etario ser equivalente al 19,8% del total de habitantes de la regin. Segn estas cifras, en 2050 habr ms de 140 millones de personas con 65 aos o ms (casi cuatro veces ms que los 40 millones que existen en la actualidad). En este contexto, ALC enfrenta el reto de proporcionar un ingreso digno y suficiente a los millones de adultos mayores que se jubilarn en las prximas dcadas. Si no se establecen los mecanismos para evitar la cada del ingreso en la vejez debido a la ausencia de un sistema previsional adecuado, los avances que se han logrado en la reduccin de la pobreza y la desigualdad desde la dcada pasada (vanse Barros et al., 2009, y Lustig y Lpez-Calva, 2010) podran desvanecerse. La estructura con la que cuenta la regin para afrontar este desafo es frgil: los sistemas previsionales contributivos que se ocupan de trasladar consumo presente (el que se produce cuando la persona trabaja) a consumo futuro (el que se realiza cuando el individuo no puede trabajar) no estn funcionando bien. Estos sistemas se han apoyado en el mercado laboral para forzar el ahorro de los trabajadores formales, es decir de todos aquellos que tienen un trabajo donde se hacen aportaciones a un sistema de pensiones. Sin embargo, aunque existe
una gran variabilidad entre pases, en promedio poco ms de cuatro de cada diez trabajadores de ALC cotizan a algn sistema previsional en un momento dado (vase el grfico 1.1). Debido a que la regin tiene poca capacidad de generar empleo formal, el mercado laboral no consigue forzar el ahorro suficiente para financiar las pensiones de un gran nmero de trabajadores (porque hay trabajadores que nunca tuvieron un empleo formal durante su vida laboral o porque solo tuvieron trabajos formales intermitentes). Segn las proyecciones de este libro, entre el 47% y el 60% de esos 140 millones de adultos mayores (alrededor de 66 millones a 83 millones de personas) va a llegar a la edad de su jubilacin sin haber generado el ahorro necesario para financiar una pensin durante su vejez. Este es un desafo enorme para los pases de ALC, y va a ser uno de los grandes ejes de la poltica econmica y social en las dcadas venideras. A medida que la poblacin vaya envejeciendo, las presiones para que haya una mayor cobertura previsional van a ir en aumento. Sobre todo, porque en 2050 los adultos mayores constituirn entre el 20% y el 30% del electorado potencial. El rumbo que los pases escojan para afrontar el reto de la baja cobertura va a tener importantes repercusiones, no solo en la capacidad para proporcionar seguridad a los adultos mayores sino tambin en muchas otras reas del desempeo econmico y social de la regin. La falta de cobertura conlleva la pobreza de los adultos mayores y
Grco 1.1 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados: 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje de cotizantes
ALC-19, 44,7%
BOL
PER
PRY
COL
CHL
URY
HND
NIC
ECU
SLV
DOM
MEX
VEN
JAM
ARG
GTM
Fuente: Elaboracin propia en base a encuesta de hogares (circa 2010). Nota: ALC-19 corresponde al promedio ponderado de los 19 pases analizados.
BRA
PAN
CRI
sus familias (consecuencias sociales). Pero eso no es todo. Implica, tambin, potenciales pasivos en las cuentas de los Estados que van a intentar cerrar la brecha de cobertura previsional (consecuencias fiscales), grandes costos de oportunidad y problemas en el mercado de trabajo (consecuencias econmicas) y tensiones en el contrato social intergeneracional (consecuencias polticas).
Consecuencias sociales de la falta de cobertura

Un buen sistema previsional, con amplia cobertura, permite que la pobreza en la vejez disminuya de manera notable. Al evaluar los datos de la regin se observa que los adultos mayores no son necesariamente los ms pobres dentro de un pas. En ALC, la tasa de pobreza promedio de los adultos mayores es del 19,3% mientras que la de los menores de 15 aos alcanza el 30,7% (vase el cuadro 1.1). Sin embargo, lo que asegura que los adultos mayores no caigan en la pobreza es, precisamente, la existencia de sistemas previsionales adecuados (Gasparini, Gutirrez y Tornarolli, 2007). Tanto es as que en pases donde existe una amplia cobertura de los sistemas previsionales (medida como el porcentaje de adultos mayores que reciben una pensin), como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile o Uruguay, la pobreza disminuye en la vejez (en algunos pases de manera sobresaliente), en contraposicin con muchos otros pases de la regin en los que el nivel de pobreza de los adultos mayores es similar o mayor al de la media nacional. Si se comparan pares de pases con niveles de ingreso y pobreza similares, pero con distinto grado de cobertura en sus sistemas de pensiones, se advierten diferencias radicales en el grado de pobreza al que se enfrentan los adultos mayores (vase el grfico 1.2). Adems, los sistemas previsionales que otorgan una amplia cobertura tienen el beneficio aadido de que, en cierta medida, disminuyen la desigualdad de los ingresos que genera el mercado de trabajo. La ausencia de un sistema previsional adecuado provoca que los adultos mayores deban trabajar luego de la edad de jubilacin. As, en pases con alta cobertura, como Argentina, Chile, Costa Rica o Uruguay, el porcentaje de mayores de 80 aos que trabaja no supera
Cuadro 1.1 Tasa de pobreza por edad y pas (en porcentaje): 2010
Pas/Regin ARG BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU SLV GTM HND MEX NIC PAN PRY PER URY VEN ALC-18 Todos 11,0 35,0 18,2 5,2 37,8 11,6 18,7 17,6 27,1 33,9 36,9 13,9 42,7 22,3 21,4 25,2 6,7 19,8 22,5 <15 19,2 44,5 31,8 8,6 46,3 16,7 26,8 24,0 35,2 42,4 45,7 18,2 53,2 32,4 29,7 36,0 14,6 27,3 30,7 15-24 11,6 28,4 18,3 5,5 36,3 8,7 16,6 15,1 24,9 28,9 30,1 11,8 38,5 21,8 18,1 21,4 7,2 17,5 20,0 25-59 8,0 30,7 13,8 4,2 31,0 8,5 14,0 13,8 22,4 27,6 31,3 10,2 36,6 16,6 16,5 20,1 4,8 15,5 18,1 60+ 4,9 26,6 4,2 2,5 42,2 17,0 16,0 16,2 20,3 28,2 35,6 19,9 32,5 17,0 16,9 19,5 1,1 18,2 18,8 65+ 3,7 25,3 3,5 2,3 44,3 18,5 15,6 17,2 20,7 29,1 37,1 21,9 32,5 18,2 17,2 20,1 0,9 19,4 19,3
Fuente: Cotlear (2011). Notas: Lnea de pobreza US$2,5 diarios a PPA. ALC-18 corresponde al promedio ponderado de los 18 pases del cuadro.
el 5%, mientras que en pases con baja cobertura, como Honduras, Nicaragua o Per, este porcentaje se acerca al 20%. En aquellos pases donde el sistema previsional falla, el aumento de la pobreza durante la vejez se ha visto atenuado, en gran medida, debido al apoyo que las familias brindan a sus adultos mayores al funcionar como una red no oficial de proteccin social. Algunas estadsticas permiten refrendar esta afirmacin en Amrica Latina, el 75% de los adultos mayores vive con familiares, frente al 30% en Europa, Estados Unidos y Canad (Naciones Unidas, 2005). Sin embargo, dos tendencias inexorables van a poner a prueba esa red de asistencia. La primera tiene que ver con los avances mdicos y la expansin de los
Grco 1.2 Tasa de pobreza por edad: comparaciones de pases, 2010

Ingreso bajo 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Porcentaje
Cobertura 7,4%
Cobertura 96,7%
<15
1524 Honduras
2559 Edad
60+ Bolivia
65+
Ingreso medio 35 30 25 Porcentaje 20 15 10 5 0 <15 1524 Venezuela Ingreso medio-alto 25 20 Porcentaje 15 10 Cobertura 90,4% 5 0 Cobertura 84,7% Cobertura 41,5%
2559 Edad
60+ Brasil
65+
Cobertura 52,6%
<15
1524 Mxico
2559 Edad
60+ Argentina
65+
Fuente: Elaboracin propia utilizando datos de Cotlear (2011). Nota: Cobertura se reere al porcentaje de adultos de 65 aos y ms que reciben una pensin.
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sistemas de salud, que le permiten a la gente vivir mucho ms tiempo. Reflejo de ello es que, actualmente, la esperanza de vida al nacer en ALC es de 74,2 aos y se prev que en 2050 sea de 80,3 aos. Estas son, por supuesto, buenas noticias, en especial si los incrementos en la esperanza de vida vienen acompaados por mejoras en la calidad de vida. Pero no hay duda de que cambian la estructura de edades de la regin de manera notable. La segunda tendencia apunta a que las familias sern cada vez ms pequeas: mientras que en 1960 una
Recuadro 1.1 Las pensiones reducen la desigualdad?

Estn las pensiones contribuyendo a la desigualdad en ALC o reducindola? Para responder a este interrogante debemos abordar los dos cuestionamientos siguientes: Qu son las pensiones? Qu signica fomentar desigualdad? Aqu se dene como pensiones al ingreso percibido por los hogares de parte de un sistema de seguridad social. Hay (por lo menos) otros dos tipos de pensiones: 1) las pensiones de un rgimen (privado) de capitalizacin individual y 2) las pensiones no contributivas (asistencia social). Las pensiones estaran fomentando desigualdad si, despus de adicionarlas a los ingresos pre-jubilaciones, los indicadores de desigualdad superasen el nivel observado antes de dicha adicin. Los anlisis de incidencia de Argentina (2009), Bolivia (2009), Brasil (2009), Mxico (2010), Per (2009) y Uruguay (2009) muestran los siguientes resultados, que se consignan en el cuadro 1.1.1:a Las pensiones como parte del producto interno bruto (PIB) varan sustancialmente. En Brasil, Uruguay y Argentina representan el 9,1%, el 8,7% y el 7,2% del PIB, respectivamente; en Mxico y Bolivia, representan el 3,7% y el 3,5%, respectivamente, y en Per, solo el 0,9%. En Uruguay, Argentina y Brasil, que tienen sistemas con amplia cobertura, las pensiones son promotoras de igualdad. En Mxico y Per generan ligeramente desigualdad. En Bolivia, sus efectos son neutrales. De acuerdo con lo anterior, a priori no es posible armar que las pensiones en ALC sean sistemticamente regresivas. De hecho, en sistemas con amplia cobertura reducen sistemticamente la desigualdad. Sin embargo, en los casos de Mxico y Per el hecho de que estn provocando desequilibrios es particularmente problemtico, dado que los sistemas de seguridad social de estos pases dependen parcialmente de impuestos generales.
Para referencias, vase el cuadro. El ao entre parntesis se reere al ao de la encuesta de hogares utilizada en el anlisis de incidencia.
a
(contina en la pgina siguiente)
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familia promedio de la regin tena 5,9 hijos y en 2000 tena 2,5 hijos, en 2050 se espera que la cifra llegue a 1,8 (Celade, 2011). Una dimensin adicional de este reto es de gnero. Debido a la estructura familiar en la que se sostiene la mayora de los hogares en la regin, y a buena parte de las tradiciones, muchas de las tareas vinculadas con el cuidado de los adultos mayores van a recaer sobre las mujeres. En Mxico, por ejemplo, las hijas destinan 22 horas a la semana en promedio a la atencin del adulto mayor, en tanto que los
Recuadro 1.1 Las pensiones reducen la desigualdad? (continuacin)

Las pensiones tambin son importantes para la reduccin de la pobreza, especialmente en Uruguay, Brasil y Argentina. No obstante, su efecto en la reduccin de la pobreza en Per es muy pequeo. Estos resultados estn asociados con la cobertura de la poblacin de adultos mayores as como tambin con la signicancia per cpita de las pensiones. Adems, los resultados son igualmente consecuencia de la extensin de la informalidad. Sin embargo, se debe tener cuidado, ya que, por ejemplo en Uruguay, debido a la falta de sistemas adecuados de monitoreo en el pasado, las personas que nunca haban contribuido (o no haban contribuido lo suciente) al sistema de seguridad social, recibieron pensiones de vejez.
Cuadro 1.1.1 Anlisis de incidencia de las pensiones en la pobreza y la desigualdad en pases seleccionados de ALC
Pensiones como porcentaje del PIB Gini pre-jubilaciones Gini post-jubilaciones Variacin (en porcentaje) Pobreza pre-jubilaciones Pobreza post-jubilaciones Variacin (en porcentaje) Argentina Bolivia (2009) (2009) 7,2 0,506 0,489 3,4% 16,8 13,0 22,6% 3,5 0,503 0,503 0,0% 20,0 19,6 2,0% Brasil (2009) 9,1 0,600 0,579 3,5% 20,7 15,1 27,1% Mxico (2010) 3,7 0,509 0,511 0,4% 13,3 12,6 5,3% Per (2009) 0,9 0,503 0,504 0,2% 15,5 15,2 1,9% Uruguay (2009) 8,7 0,527 0,492 6,6% 8,5 5,1 40,0%
Fuente: Lustig, Pessino y Scott (2013). Nota: La pobreza en porcentaje se mide a partir de la lnea internacional de pobreza de US$2,50 al da segn la paridad del poder adquisitivo (PPA). Para Argentina el ndice de Gini pre-jubilaciones/pobreza es para el ingreso neto del mercado (esto es: ingreso del mercado menos los impuestos sobre la renta y las contribuciones a la seguridad social). Para los dems pases, el ndice de Gini/pobreza es para el ingreso del mercado. Para deniciones y metodologa vase Lustig, Nora y Sean Higgins (2013).
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hijos destinan 8 (guila et al., 2010). En Chile, el 86% de los cuidadores de adultos mayores corresponde a mujeres. En la mayora de los casos ese papel lo desempean la esposa o la hija del adulto mayor (Cannobbio y Jeri, 2010). En definitiva, la falta de cobertura, juntamente con los cambios demogrficos, en muchos casos obligarn a las familias a destinar ms recursos, tanto econmicos como humanos, a cuidar de sus ancianos. Estos recursos econmicos podran emplearse para otros fines, como las inversiones en salud, educacin o, incluso, en vivienda que las familias deben hacer para las siguientes generaciones. Adems, la falta de cobertura puede forzar a algunos miembros de la familia, probablemente a las mujeres, a abandonar el mercado de trabajo para cuidar de los mayores.
Consecuencias scales: las presiones de los gastos visibles y los latentes

Tradicionalmente, la gran preocupacin de los pases de la regin con relacin a los sistemas previsionales pblicos ha sido su sostenibilidad financiera ante los costos fiscales que genera el envejecimiento de la regin. Como se coment anteriormente, esta es una de las principales razones que impulsaron las grandes reformas de los aos noventa. De hecho, los costos fiscales de los sistemas pblicos de reparto y de la transicin todava estn presentes en gran parte de los pases del rea (vase el cuadro 1.2). Es el caso de Brasil, Colombia y Uruguay, donde el gasto en seguridad social supera de modo considerable al gasto en salud y en educacin combinados. Incluso en Chile, que se adelant en casi 15 aos al resto de la regin, en la actualidad este costo asciende al 3% del producto interno bruto (PIB) (CEPAL, 2012). La falta de cobertura supone un costo fiscal latente en la regin. Debido a que los gobiernos democrticos de ALC no van a poder ignorar las demandas de un creciente porcentaje de la poblacin (vase el desarrollo de las implicaciones polticas ms adelante), los pases debern destinar cada vez ms recursos para suplir esta falta de cobertura previsional.
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Cuadro 1.2 El gasto social en la regin como porcentaje del PIB, 2009
Pas ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GTM HND JAM MEX PAN PRY PER DOM URY
c a a b a c c d c b e c c f c g
Total 27,8 18,4 27,1 16,7 14,5 22,4 9,4 13,0 8,1 12,2 10,7 11,2 10,5 11,0 10,0 7,7 23,3
Educacin 6,7 8,0 5,9 4,7 3,1 7,0 5,4 3,9 3,5 8,0 6,6 3,9 4,0 4,7 3,2 2,4 5,2
Salud 6,2 3,2 5,2 4,1 1,9 6,6 1,8 4,1 1,4 3,5 2,7 2,8 2,2 2,3 1,6 1,4 4,9
Seguridad Social 12,9 5,7 14,1 7,5 8,6 6,4 1,7 4,3 1,2 0,7 0,5 3,0 1,6 3,9 3,3 2,2 11,6
Otros 2,0 1,5 1,9 0,4 0,9 2,4 0,5 0,7 2,0 0,0 0,9 1,5 2,8 0,2 1,9 1,7 1,7
Fuente: CEPAL (2012). Notas: a Gobierno consolidado. b Se reere al sector pblico no nanciero. c Se reere al gobierno central. d Sector pblico total. e Administracin central. f Sector pblico presupuestario. g Se reere al gobierno central presupuestario.
De hecho, a medida que se destinan mayores recursos a cerrar las brechas de cobertura previsional, en algunos pases de la regin ese costo latente se est empezando a materializar. Ms de la mitad de los pases de ALC tiene en la actualidad algn tipo de sistema de pensiones no contributivas que otorgan beneficios pensionales que no estn conectados a contribuciones pasadas. En Argentina, Bolivia, Brasil o Chile, por ejemplo, esta clase de pensiones ha conseguido incrementar la cobertura previsional hasta niveles comparables con los de pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Esta situacin se ha logrado con un esfuerzo presupuestario
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Grco 1.3 Gasto pblico en pensiones no contributivas (porcentaje del PIB)

1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2
Porcentaje del PIB
BRA (BPC)
BRA (Rural)
BAH
CRI
ARG
URY
BAR
COL
CHL
MEX
Fuente: Elaboracin propia utilizando datos de HelpAge (2012).
importante. En Argentina, para citar un caso, el gasto en pensiones no contributivas aument hasta el 2% del PIB anual. De ese modo, el pas logr elevar su cobertura previsional del 70% al 90% en apenas un ao (Lustig y Pessino, 2012). Brasil destina anualmente el 0,9% del PIB a pensiones no contributivas (rurales y urbanas); Bolivia, el 1%, y Chile, alrededor del 0,9 % del PIB (vase el grfico 1.3). Como se ver en los captulos posteriores, el costo de las pensiones no contributivas podra llegar a triplicarse en trminos del PIB como consecuencia, nicamente, del envejecimiento. Por lo tanto, la falta de cobertura en los sistemas contributivos ya est generando pasivos no solo contingentes sino tambin explcitos en la forma de futuras pensiones no contributivas. La previsible extensin futura de este tipo de pensiones vuelve a resaltar los retos fiscales de la transicin demogrfica.
Consecuencias econmicas: el valor real de las pensiones

Las experiencias de Argentina, Bolivia, Brasil y Chile aportan un mensaje claramente positivo: eliminar la pobreza en la vejez es posible. Pero, al mismo tiempo, presentan una advertencia: proporcionar esa
GUY
BOL
SLV
JAM
BLZ
ECU
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cobertura universal exige grandes movilizaciones de recursos. Como no existen fuentes de financiamiento adicionales de fcil acceso (tributarias o no), los Estados trasladan al sistema de pensiones recursos importantes que se podran destinar a las necesarias inversiones en infraestructura, salud y educacin. Por otra parte, la implementacin de pensiones no contributivas puede tener impactos negativos en los sistemas contributivos actuales y en el funcionamiento del mercado laboral, especialmente si se desarrollan en forma paralela, incluso como alternativa, a los sistemas contributivos, y no estn integrados. Dicho de manera concreta, la medida puede reducir el inters de los trabajadores, sobre todo los de ingreso medio y bajo, en obtener un empleo formal en el que se aporte a un sistema contributivo de pensiones. Esto va a ser particularmente relevante en aquellos sistemas en los que la parte no contributiva no est integrada con el sistema contributivo, y su obtencin se condiciona al hecho de no haber alcanzado una pensin por la va contributiva. En el largo plazo, este tipo de diseo tiene el potencial de generar ms distorsiones en un mercado laboral que ya de por s est produciendo poco trabajo formal y, en consecuencia, poco ahorro previsional. Estos programas no contributivos no estn restringidos a las pensiones. Tanto es as que a partir de las limitaciones del mercado laboral para proporcionar un paquete amplio de prestaciones de seguridad social a la mayor parte de los ciudadanos, han surgido en la regin programas no contributivos de salud, vivienda y guarderas que se estn transformando en una autntica red de seguridad social paralela para quienes tienen un empleo informal (Levy, 2008). Aunque el mayor bienestar de los beneficiarios es tangible, es preciso sealar que este tipo de programas establece un subsidio a la informalidad que, disminuye la creacin de trabajo formal4 y, por lo tanto, impacta en la afiliacin a los sistemas contributivos previsionales. Finalmente, desde el punto de vista del desempeo macroeconmico, los sistemas de pensiones pueden configurarse como un aliado o como un lastre para el crecimiento de la productividad. En los
4
Vanse Bosch y Campos (2010); Camacho, Conover y Hoyos (2009), y Amarante et al. (2011).
16
Grco 1.4 Evolucin del PIB per cpita, acumulacin de factores y productividad: Estados Unidos vs. ALC 19602006
1,3 PTF en relacin a Estados Unidos 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 2002 1975 1987 1990 1984 1993 1981 1996 1999 2005 1969 1972 1960 1963 1966 1978 Prdida de productividad
Pas tpico del resto del mundo
ALC
Fuente: Pags (2010). Nota: PTF es la productividad total de los factores que aproxima la eciencia de la economa.
ltimos 40 aos la regin ha perdido terreno con respecto a Estados Unidos (grfico 1.4). En la actualidad, la razn (ratio) del PIB per cpita es un 40% ms baja que en 1960. La mayor parte de esa cada se debe a la reduccin continuada de la productividad con relacin a Estados Unidos que ha tenido lugar desde principios de los aos ochenta. Esta prdida de productividad obedece, en gran parte, a la incapacidad de la regin para asignar recursos de manera eficiente. Un buen diseo del sistema de pensiones podra favorecer el ahorro domstico, as como tambin la formalidad y la productividad de la fuerza laboral (Pags, 2010; Powell, 2013).
Consecuencias polticas e institucionales: (casi) todo es poltica

En las prximas dcadas los adultos mayores de 65 aos van a constituir entre el 20% y el 30% del electorado potencial en la regin y, por lo tanto, sus demandas sern determinantes para elegir un gobierno u otro. En ese marco, compensar la falta de cobertura de pensiones probablemente constituya uno de los requisitos de las siguientes generaciones. Vale sealar aqu que en Europa, donde la transicin demogrfica est ya muy avanzada (el porcentaje de personas mayores de 65 triplica el
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que se observa en la regin: el 16,5% vs. el 6,8%), diversos autores han mostrado la dificultad que implica llevar a cabo cualquier reforma que disminuya los beneficios previsionales para los adultos mayores (Galasso y Profeta, 2002; Mulligan y Sala-i-Martn, 1999). Debido a la ausencia de instituciones fuertes y reglas claras de control fiscal en la regin, el gasto pblico se podra sesgar hacia aquellos segmentos de la poblacin que concentran un mayor peso poltico. Es lo que ocurre al garantizar beneficios previsionales, ya que la ganancia poltica es inmediata y la mayor parte del costo la pagarn las generaciones futuras. Este efecto se har ms pronunciado a medida que la poblacin de la regin envejezca. Por otra parte, desde el punto de vista del desarrollo econmico del pas, destinar grandes recursos presupuestarios al gasto previsional puede no ser lo ms eficiente. Es ms que probable que las inversiones productivas en salud, educacin e infraestructura, reas en las que la regin est retrasada, tengan mucho mayor alcance a la hora de promover el crecimiento econmico a largo plazo y beneficiar a las generaciones futuras. Valga como ejemplo el caso de Brasil, que destina alrededor de un punto del PIB a proveer pensiones a cerca de 6 millones de adultos mayores en zonas rurales, mientras que gasta el 0,5% del PIB en el programa de transferencias condicionadas Bolsa Famlia, destinado a incrementar la educacin y la salud de las futuras generaciones, que beneficia a ms de 50 millones de personas en 11 millones de hogares. En definitiva, la falta de un sistema adecuado para trasladar ahorro presente a ahorro futuro mediante el mercado laboral va a suponer un reto multidimensional que los pases debern enfrentar en las prximas dcadas. Con excepcin de Argentina y Uruguay, donde el envejecimiento de la poblacin es avanzado, el resto de los pases de ALC tienen, todava, poblaciones relativamente jvenes que permiten afrontar reformas con tiempo. Pero esa ventana demogrfica amenaza con cerrarse muy rpidamente.
A modo de gua
Este libro tiene tres grandes objetivos. Primero, proponer un diagnstico de la situacin de la cobertura previsional en ALC. Segundo, presentar
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un marco conceptual que permita entender y sistematizar las lecciones que surgen de ese diagnstico. Y tercero, ofrecer una direccin hacia donde reformar. Est claro que la regin es tan heterognea que en ella conviven realidades previsionales extremadamente diferentes. Por ello, el propsito de este libro no es prescribir recetas ni frmulas nicas, sino ayudar a entender las causas de determinadas realidades previsionales y a establecer las posibles vas de mejora de acuerdo con la evidencia acumulada por las polticas de la regin. Asimismo, el foco se centra en el funcionamiento del mercado laboral, sin entrar en detalle en cuanto a otros elementos financieros y actuariales que se tratan de manera ms superficial. Los captulos siguientes se resumen de manera breve a continuacin. Comprender la magnitud del desafo (captulo 2) Los retos que afronta la regin son de una gran magnitud. Para delinear este escenario, en el captulo 2 se describe en diez hechos estilizados la situacin actual de la cobertura, con los matices que generan las grandes diferencias que existen entre los pases. Si bien no ha existido en ALC un flujo de reformas previsionales similar al de los aos noventa, en la ltima dcada se han producido grandes innovaciones, especialmente en lo que se refiere a la expansin de pilares no contributivos. Estas transformaciones crearon una realidad previsional marcada por los contrastes, con grandes avances en la cobertura y enormes dudas sobre la capacidad de los mercados de trabajo para proporcionar un mecanismo de ahorro para la vejez capaz de afrontar la transicin demogrfica que se avecina en la regin. Entender que las pensiones son mucho ms que pensiones (captulo 3) Un mensaje central que busca difundir este libro es que los sistemas previsionales tienen implicancias mucho mayores que las de encontrar mecanismos para proveer un ingreso digno a los adultos mayores. Desde el propio ttulo, Mejores pensiones, mejores trabajos, la obra apunta a establecer que hay una ligazn ntima entre los sistemas de pensiones y toda la arquitectura tributaria, laboral y social que se sostiene en el mercado de trabajo. En el captulo 3 se reflexiona acerca de la falta de cobertura y se sostiene que la situacin en la que se
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encuentran los pases de la regin es fruto de un diseo original de la seguridad social y un equilibrio que deriva de las decisiones del Estado, los trabajadores y las empresas. Entender este equilibrio proporciona un contexto en el cual pensar las distintas alternativas disponibles para incrementar la cobertura en pensiones. Aprender de lo que han hecho otros (captulo 4) ALC es una de las regiones del mundo con mayor cantidad de innovaciones en poltica social y econmica. A partir de esa premisa, en el captulo 4 se documentan, de una manera crtica, algunas de las polticas que se han implementado para aumentar la cobertura previsional. En este sentido, el texto advierte que las preguntas sin contestar casi superan a las respuestas y enfatiza que es preciso saber mucho ms sobre el impacto cuantitativo y cualitativo de muchas de las medidas que los pases ya estn ejecutando. Moverse en la direccin adecuada (captulo 5) Los puntos de partida de los pases de la regin, y de sus sistemas previsionales, son muy diversos. Por ese motivo no es posible plantear una recomendacin especfica que resuelva la problemtica de todas estas realidades. Sin embargo, una buena parte de los principios, as como tambin de los potenciales instrumentos para aplicarlos, son relativamente generalizables. Ellos son el objeto de estudio en este captulo. Para desarrollar el anlisis, el texto propone dos ideas fuerza que funcionan como gua hacia la cobertura universal. La primera afirma que si el objetivo es, realmente, la cobertura universal, es necesario pensar en un diseo en el que el objeto del aseguramiento previsional sea el ciudadano, no el trabajador. Esta meta se puede materializar con una pensin universal para adultos mayores de cierta edad y con algn criterio de residencia. Con la certeza de que este pilar existe, o est en plena expansin en muchos pases, este libro aboga por universalizarlo y dotarlo de una institucionalidad que permita su sostenibilidad fiscal en el largo plazo. La segunda idea sostiene la necesidad imperiosa de incrementar la cobertura mediante el fortalecimiento de los sistemas contributivos obligatorios para garantizar el nivel de las pensiones en el largo plazo. Entre las medidas disponibles para alcanzar este fin figuran
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los subsidios a las contribuciones, las mejoras en la fiscalizacin en el mercado de trabajo, el aumento de la informacin y la educacin financieras y las innovaciones en los mecanismos de ahorro para determinados colectivos. Este captulo cuantifica las medidas monetarias y proyecta su potencial para mejorar la cobertura. Asegurar la sostenibilidad scal y poltica de las reformas (captulo 6) Las reformas para conseguir la cobertura universal van a requerir recursos adicionales. Las estimaciones de este libro sugieren que un pilar universal y un subsidio importante de las cotizaciones pueden costar entre 1 y 2 puntos del PIB en 2010 aproximadamente un punto ms que el gasto actual en pensiones no contributivas y pueden mantenerse constantes si se actualizan por inflacin. En el captulo 6 se analiza cules son las mejores fuentes de financiamiento de estos recursos y la manera ms eficiente de transitar la compleja economa poltica de las reformas.
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DieZ HeCHos bsiCos de la CobertUra preVisional en la regin
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Resumen:
Algunos pases de la regin han fracasado en proporcionar un mecanismo adecuado de ahorro para la vejez y una gran mayora de los adultos mayores no recibe pensin alguna. Otros han conseguido grandes avances en materia de cobertura previsional a travs de beneficios no contributivos que se han extendido de manera espectacular durante la ltima dcada. Sin embargo, en mayor o menor medida, todos los pases de la regin tienen grandes dificultades en proporcionar un canal de ahorro continuo a sus trabajadores en el mercado de trabajo. Casi un siglo despus de implantar las primeras leyes de seguridad social, y pese a las grandes reformas de los aos noventa, en la mayora de los pases de la regin las futuras generaciones de trabajadores se enfrentarn a una situacin muy preocupante. En 2050 entre el 47% y el 60% de los adultos mayores no habr ahorrado lo suficiente para financiarse una vejez digna. La situacin de las mujeres es an ms grave por su menor conexin con el mercado de trabajo. En este captulo se dimensiona la magnitud de la tarea por delante.
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Denicin y medicin de la cobertura

En la regin conviven sistemas de reparto y beneficio definido, de capitalizacin individual y contribucin definida, y sistemas mixtos. Las ventajas y desventajas de ambos sistemas en trminos de sostenibilidad fiscal y reparto del riesgo entre trabajadores y Estado ya son conocidas.1 No obstante, en la prctica todos los sistemas previsionales de la regin tienen un reto comn: la falta de capacidad para garantizar una pensin adecuada a una parte importante de los adultos mayores de la regin. El contexto La cobertura previsional es un concepto difcil de definir, medir y tambin proyectar. Al contrario de otros seguros (salud, accidente o vida), en cuyo caso la contribucin que se realiza en un momento dado implica la cobertura inmediata contra ese riesgo, para alcanzar la cobertura previsional en la vejez se requiere una sucesin prolongada de contribuciones. Un individuo que contribuye hoy a un sistema de pensiones no necesariamente est cubierto contra el riesgo de pobreza en la vejez. De este modo, mientras que establecer quin est recibiendo una pensin hoy es una tarea relativamente sencilla, saber quin va a recibir una pensin maana resulta mucho ms complicado. Hay tres circunstancias que complican la posibilidad de establecer esta proyeccin:
En primer lugar, muchas personas que aportan a un sistema de pensiones en un momento dado (o incluso durante algunos aos) no recibirn pensin alguna. En muchos sistemas de pensiones se exige una contribucin mnima en trminos de aos para tener acceso a una pensin (vase el cuadro 2.1). Por ejemplo, en Per si no se contribuy al sistema pblico de pensiones durante al menos 20 aos, no se recibe pensin. De manera similar, en algunos sistemas de contribucin definida si no se lleg a cierto nmero de aos de cotizacin a la edad de retiro, no es posible convertir
En el recuadro 2.1, vase un resumen basado en Barr y Diamond (2006).
DieZ hechos bsicos De la cobertura previsional en la reGin
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Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos

Aunque este libro no pretende ser un manual de pensiones, de todos modos conviene denir algunos conceptos que sern de utilidad en los prximos captulos. Tipologa de sistemas de pensiones Sistemas de benecio denido (BD). En estos sistemas el nivel de la pensin est determinado por una regla basada en la historia de las contribuciones del trabajador. La regla de benecios se puede establecer en referencia al ltimo salario o a un perodo ms amplio (por ejemplo, los cinco o diez ltimos aos de contribuciones). Sistema de contribucin denida (CD). En estos sistemas la pensin se determina por el valor de los activos acumulados por un individuo durante su vida laboral. Los benecios pueden ser retirados de una sola vez, a partir de retiros programados o comprando una anualidad, que proporciona un ingreso mensual hasta el nal de la vida del individuo. Pensiones no contributivas (PNC). Los benecios pensionales no responden a ningn tipo de aporte o contribucin del individuo. Se pueden otorgar universalmente, como en Bolivia, o estar focalizados, por ejemplo, a condicin de tener un determinado nivel de ingreso o no recibir pensin contributiva (normalmente el Estado establece un nivel de pensin y su ajuste a lo largo del tiempo). Financiamiento Totalmente nanciados. Los benecios pensionales se pagan de los activos acumulados en el plan de pensiones. Parcialmente nanciados. Los benecios pensionales se pagan, en parte, de los activos acumulados y, en parte, de las contribuciones presentes de los trabajadores o de impuestos generales del Estado. Sin fondos. Los benecios pensionales se pagan de las contribuciones o de impuestos generales del Estado. A los sistemas parcialmente nanciados o sin fondos se les suele denominar de reparto, o PAYG segn sus siglas en ingls (pay as you go). Aunque en teora las combinaciones de sistema y nanciamiento pueden ser variadas (vase Barr y Diamond, 2006), en la regin los sistemas de benecio denido estn o parcialmente nanciados o sin fondos lo que implica una transferencia intergeneracional de trabajadores activos (que pagan contribuciones) a adultos mayores que contribuyeron en el pasado y reciben pensiones. Es en el caso de estos sistemas que la creciente presin demogrca va a implicar mayores riesgos scales. Los sistemas de contribucin denida estn totalmente nanciados y por lo tanto las pensiones de cada generacin se nancian con sus propios ahorros. Las pensiones no contributivas constituyen un caso extremo de sistema de benecio denido
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Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos (continuacin)

en el cual no hay contribuciones y por lo tanto se tienen que nanciar con impuestos generales. Los distintos sistemas distribuyen los riesgos de manera diferente Se deben distinguir dos riesgos principales de los sistemas previsionales: el riesgo de longevidad y el riesgo nanciero. El riesgo de longevidad se deriva del hecho de que el trabajador/asegurado sobreviva su previsin de vida. Esto hace que los fondos acumulados para nanciar la pensin del individuo puedan agotarse. El riesgo nanciero se deriva de la dependencia que tiene el valor del ahorro pensional de la rentabilidad que se obtenga de su inversin en los mercados nancieros, cuya volatilidad produce tasas que pueden llegar incluso a ser negativas. En el caso de los sistemas de benecio denido es el Estado, o la entidad pblica o privada promotora del plan quien asume ambos riesgos, el de longevidad y el nanciero, tanto en la etapa activa del aliado (mientras contribuye) como en su etapa pasiva (mientras recibe una pensin). En los sistemas de contribucin denida es el aliado el que asume los riesgos de longevidad y nancieros en su etapa activa. Al alcanzar la edad de jubilacin el aliado puede optar por dos productos: renta vitalicia o retiro programado, o en ocasiones por un retiro total de los fondos. Si opta por adquirir una renta vitalicia, el aliado deber entregar su capital acumulado a una compaa de seguros, la que a partir de ese momento asumir el riesgo de longevidad y el nanciero. En el caso en que opte por un retiro programado, el aliado mantiene la propiedad de su monto acumulado, y la administradora del fondo le abonara mensualmente una renta que recalculara anualmente en funcin del rendimiento nanciero obtenido y de la estimacin de esperanza de vida actualizada. Por lo tanto,el aliado asumira tambin durante su etapa pasiva los riesgos de longevidad y nanciero. Los sistemas de la regin En la regin conviven una rica variedad de sistemas. Antes de las grandes reformas de los aos noventa, todos los pases tenan sistemas de benecios denidos en mayor o menor medida nanciados. Luego de la reforma chilena de 1981, nueve pases ms pasaron a sistemas de contribucin denida. Sin embargo, los sistemas de benecio denido an persisten, incluso en los pases donde se reformaron. En Chile, El Salvador, Mxico y Repblica Dominicana siguen existiendo de manera transitoria hasta su desaparicin. En Colombia y Per conviven de manera paralela (y permanente) con los sistemas de contribucin denida, de tal forma que los trabajadores pueden elegir uno u otro. Y nalmente en Costa Rica, Panam y Uruguay, estn integrados con los sistemas de contribucin denida, de tal modo que las pensiones que otorgan estos pases son una combinacin de benecios derivados de ambos sistemas.
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Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos (continuacin)

Cuadro 2.1.1 Regmenes contributivos en pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe
Rgimen contributivo Pas Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Rgimen de benecio denido Rgimen de contribucin denida (T) (P) (I) (T) (T) (I) (P) (T) (I)
Fuente: Elaboracin propia utilizando informacin de los sistemas previsionales. Nota: T = transitorio; P = paralelo; I = integrado.
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los ahorros en una pensin peridica. En este caso, si bien la persona recibe en un solo pago la cantidad de ahorro acumulada al momento de jubilarse, segn su patrn de consumo, puede que ese monto nico no cumpla su funcin de seguro contra la pobreza en la vejez. Muchas pensiones contributivas sern insuficientes. Se tiende a hablar de individuos cubiertos (con pensin) y descubiertos (sin pensin); la realidad es mucho ms compleja. Es cierto que hay una parte importante de la poblacin adulta mayor que nunca contribuy a un sistema de pensiones. Sin embargo, tambin es cierto que, como veremos ms adelante, para aquellos que estuvieron afiliados, el porcentaje de tiempo de afiliacin a un sistema de pensiones, denominado densidad de cotizacin, vara mucho entre individuos, ya que algunos cotizan prcticamente toda su vida y muchos tienen densidades de cotizacin bajsimas o muy discontinuas. Esto es especialmente prominente en ALC, donde hay una alta transicin entre trabajos formales e informales. La
Cuadro 2.1 Nmero mnimo de aos requeridos para recibir una pensin contributiva
Pas Argentina Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Guatemala Aos 30 10 10 30/35 23.5 37,5/38,5 25 10 30 25 15 Pas Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Aos 15 15 29 25 15 18 25 20 15 30 15
Fuente: Pallares-Millares, Romero y Whitehouse (2012). Nota: Cuando los aos mnimos de cotizaciones dieren entre hombres y mujeres, se presentan en el cuadro como H/M.
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consecuencia es que hay una gran diversidad en el nivel de las pensiones. Algunas de esas pensiones estn por debajo de la lnea de pobreza, o son una fraccin muy pequea de los ingresos previos de los trabajadores. Las personas que contribuyeron poco, o nunca contribuyeron a un sistema de pensiones pueden recibir una pensin. Algunos sistemas tienen pilares no contributivos de acuerdo con los cuales las personas elegibles reciben una pensin, aun cuando no hayan realizado ningn tipo de contribucin durante sus vidas laborales. Este tipo de pilares no contributivos estn proliferando en la regin. Por ejemplo, en Bolivia, donde histricamente menos del 20% de la poblacin activa contribuye a un sistema de pensiones, tiene unas tasas de cobertura cercanas al 90% de la poblacin gracias a la existencia de una pensin universal (Renta Dignidad). De manera similar, las pensiones rurales en Brasil dan cobertura a alrededor del 90% de la poblacin rural, cuando apenas el 5% de la poblacin rural empleada contribuye.
Por lo tanto, proyectar quin va tener una pensin adecuada en un futuro es una tarea extremadamente complicada, tanto para los individuos, que muchas veces desconocen las reglas de los sistemas previsionales, como para el propio Estado, que en ocasiones carece de datos y herramientas para llevar a cabo esa prediccin. En definitiva, el porcentaje de afiliados, o incluso el porcentaje de cotizantes en un momento dado a un sistema de pensiones, es una medida muy imperfecta de cul va a ser el porcentaje de adultos mayores cubiertos por un plan de pensiones cuando esas generaciones lleguen a la edad de jubilacin. Sin embargo, esta informacin es la nica que en muchos casos se posee para llevar a cabo estas predicciones. En este contexto, los pases necesitan tanto buenos datos, como buenas herramientas para poder estimar qu porcentaje de adultos mayores va a estar cubierto por una pensin contributiva y de qu monto ser sta, solo as se poda cuantificar la magnitud del problema de cobertura y poder estimar el costo potencial de cerrar esa brecha. En ste y los captulos siguientes se emplea informacin de las encuestas de hogares de los pases que establecen tanto quin tiene
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actualmente una pensin como quin est actualmente afiliado/ contribuyendo a un sistema de pensiones. Asimismo, en la medida de lo posible, se utilizan los datos disponibles de registros administrativos que aportan informacin bsica de los afiliados/cotizantes a un sistema de pensiones y, lo que es ms importante, de densidades de cotizacin de esos afiliados. Algunas deniciones A lo largo de este libro se distingue entre: 1) la contribucin a un sistema de pensiones a travs del mercado laboral, que denominaremos ahorro previsional, y 2) el tener acceso a un ingreso adecuado durante la vejez, que denominamos cobertura previsional.2 Sin embargo, el adjetivo adecuado es de difcil definicin. Normalmente una pensin se considera adecuada si supera un umbral absoluto (por ejemplo, una o dos veces la lnea de pobreza), pero adems si constituye una proporcin significativa del ingreso del trabajador durante su vida laboral.3 Mientras que obtener el nivel de la pensin presente de los individuos de las encuestas de hogares es algo sencillo, saber qu porcentaje representa sobre el salario pasado del trabajador a nivel individual requiere una gran riqueza de datos administrativos, que muy pocas veces se posee. En general, el ahorro previsional se refiere a los aportes realizados de forma obligatoria al sistema de pensiones. Este ahorro previsional se genera en lo que se considera un trabajo formal. Aunque la definicin de formalidad es tambin compleja (vase el recuadro 2.2), para el propsito de este libro un trabajo formal es un trabajo en el cual el individuo y su empleador realizan aportes a la seguridad social. Es decir, trabajadores formales y cotizantes son equivalentes.
En rigor, en los sistemas de beneficio definido no hay ahorro individual dado que las cotizaciones de hoy pagan las pensiones de hoy (vase el recuadro 2.1); sin embargo, hay un ahorro nocional en tanto que los trabajadores cotizan/ ahorran hoy para tener una pensin en el futuro. Por ejemplo la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en su Convenio 102, establece que la pensin de un trabajador que cotiz 30 aos a un sistema de pensiones debe equivaler al menos al 40% del salario de referencia.
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Recuadro 2.2 Denir la informalidad

Denir la informalidad (y en contraposicin la formalidad) no es trivial. Desde que el antroplogo britnico Keith Hart (1973a) comenzara a utilizar este concepto para referirse al emergente cuentapropismo en Ghana, muchos autores e instituciones han empleado la terminologa con cierta ambigedad. Las deniciones de informalidad muchas veces vienen determinadas por lo que se puede medir en la prctica. Las dos ms comunes son: la denicin productiva, que considera informales a aquellos trabajadores, tanto no asalariados como propietarios, que trabajan en unidades de produccin de pequeo tamao (menos de cinco empleados), y la denicin de proteccin social, segn la cual un trabajador es formal si est cubierto por el paquete de prestaciones sociales que ofrece la seguridad social del pas. Otras deniciones se basan en la existencia de un contrato de trabajo escrito o no, y en el estatus de legalidad del trabajador como elementos diferenciadores entre trabajos formales e informales. En este libro llamaremos trabajador informal a aquel que no cotiza a un sistema de pensiones en un momento determinado. Esta denicin, aunque prctica para el propsito de este volumen, no est exenta de problemas. Muchos trabajadores de la regin no estn obligados a cotizar, por lo que pueden ser a la vez informales (segn la denicin de este libro) pero legales, dado que no estn incumpliendo ninguna normativa vigente en el pas. El ejemplo claro sera un trabajador no asalariado en pases como Bolivia, Ecuador o Mxico, donde la aliacin para este colectivo de trabajadores es opcional. Adems, establecer quien cotiza en un momento dado no es siempre sencillo. Aunque la mayor parte de las encuestas recogen esta informacin, en algunos casos solo se reporta para asalariados (Argentina, Ecuador, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela) y en otros solo se reporta si el trabajador est aliado o no (Bolivia y Repblica Dominicana), lo cual implica que en algn momento cotiz, pero no que necesariamente sigue hacindolo. Esta conceptualizacin se complica incluso ms desde la perspectiva de la empresa. Es difcil hablar de empresas totalmente formales o informales. Busso, Fazio y Levy (2012), profundizando en el caso de Mxico, argumentan que hay empresas que pueden contratar tanto a trabajadores asalariados (por los que tienen que cotizar) como a trabajadores no asalariados (sobre los que no tienen la obligacin de cotizar). Al mismo tiempo, hay empresas que cotizan solo por una parte de los asalariados por los que s estn obligadas a cotizar. Por ejemplo, en Mxico solo el 20% de los trabajadores trabaja en empresas que son legales y formales (es decir, que solo contratan asalariados y que registran a todos sus asalariados en la seguridad social). Alrededor de otro 20% se desempea en empresas ilegales e informales (es decir, que solo contratan asalariados y no los registran en la seguridad social). El resto de los trabajadores trabaja en empresas mixtas, que cumplen la legalidad en algunos casos y en otros no, o que emplean una combinacin de trabajadores con distintas obligaciones con respecto a la seguridad social.
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Dentro de la cobertura previsional, este libro distingue entre lo que llamamos cobertura contributiva, como la de aquellos individuos que reciben una pensin financiada por sus ahorros en forma de contribuciones, y cobertura no contributiva, como la de quienes obtienen una pensin que no fue financiada por sus propios ahorros. Anticipamos que en ocasiones no se va a poder distinguir entre las dos, dado que las fuentes de informacin no lo permiten. Por ltimo, no es el objetivo de esta publicacin efectuar un anlisis actuarial de cada uno de los pases de la regin, ni de la variedad de sistemas y reglas previsionales, por extensin y requisitos de informacin. Sin embargo, s se pretende dar una perspectiva cuantitativa a este anlisis. En muchas secciones se realizan proyecciones de cobertura y gasto previsional. Estas proyecciones se basan en hiptesis estilizadas que sirven para ilustrar argumentos importantes de discusin. En la medida de lo posible se distinguen las estimaciones fiables, que dependen de variables cuya evolucin se conoce bien (como la demografa), de las estimaciones que son difciles de cuantificar en el largo plazo y de las que se posee informacin limitada (como las densidades de cotizacin).
Diez hechos sobre la cobertura previsional en Amrica Latina y el Caribe

Hecho I: La regin envejece rpidamente. El porcentaje de adultos de 65 aos o ms sobre el total de la poblacin se va a casi triplicar en las prximas dcadas (vase el grfico 2.1). La regin se est beneficiando de un gran bono demogrfico, situacin en la que hay muchos jvenes por cada adulto mayor, pero que ser de corta duracin. En 2010 haba en la regin 38 millones de adultos de 65 aos o ms. En 2050 esta cifra ser de 140 millones (Celade, 2011). Esto implica que el nmero de adultos mayores se va a incrementar en 2,6 millones por ao entre 2010 y 2050. La regin va a pasar de tener 9,6 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor en 2010 a 3,2 en 2050. Este aumento de la poblacin adulta mayor se va a deber a un rpido crecimiento de la esperanza de vida al nacer (de 74,2 aos
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Grco 2.1 Distribucin porcentual de poblacin por grupos de edad en Amrica Latina y el Caribe, 20102050
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2010
Pob 65+ (2050) 140 millones (19,8%) Pob 65+ (2010) 38 millones (6,8%)
Porcentaje
2015
2020 Pob. <15
2025
2030 Pob. 1564
2035
2040 Pob. 65+
2045
2050
Fuente: Celade (2011) y Naciones Unidas (2010).
en 2010 a 80,3 aos en 2050), combinado con una cada de la tasa de fertilidad (de 2,1 en 2010 a 1,8 en 2050). La transicin demogrfica es un hecho, no es una variable de decisin de los gobiernos de la regin. Dentro de 40 aos las pirmides poblacionales de los pases de la regin van a ser muy parecidas a las de los pases avanzados (grfico 2.2). Una de las consecuencias ms importantes de este cambio demogrfico es que las familias que hoy son las grandes proveedoras de servicios de cuidado y apoyo para adultos mayores van a verse sometidas a una presin creciente. Hay serias dudas acerca de que la red de proteccin social que es la familia vaya a poder resistir el envejecimiento poblacional que se avecina en la regin. La relacin de apoyo a los padres ancianos, que se define por el cociente entre la poblacin de 80 aos y ms y la de 50 a 64 aos, va a pasar de 10 en 2000 a 30 en 2050 y a 67 en 2100. En virtud de los patrones de cuidado de adultos mayores que se observan hoy en la regin, sern las mujeres (hijas, hermanas, nueras y sobrinas) las que se harn cargo de los adultos mayores (Celade, 2011). Sin embargo, como en muchos otros aspectos, la regin esconde grandes heterogeneidades en trminos de envejecimiento. Hay pases que ya estn en una fase de envejecimiento de la poblacin similar a la de los pases europeos. En Uruguay y Argentina haba en 2000 4,8
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Grco 2.2 Pirmide poblacional en Amrica Latina y el Caribe y en los pases desarrollados, 201050
Amrica Latina y el Caribe
100 + 9094 8084 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 30 20 10 2010 2050
Rango de edad
10
20
30 30
20
10
10
20
30
Millones de personas
Pases desarrollados
100 + 9094 8084 7074 6064 5054 4044 3034 2024 1014 04 60 40 20 2010 2050
Rango de edad
20
40
60
60
40
20
20
40
60
Hombres
Mujeres
Fuente: Celade (2011) y Naciones Unidas (2010). Nota: Los pases ms desarrollados incluyen Europa, Amrica del Norte (sin Mxico), Australia, Nueva Zelanda y Japn.
y 6,3 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, respectivamente. Estas cifras se reducirn a 4,0 y 5,1 en 2050. Otros pases estn envejeciendo muy rpidamente. As, en el ao 2000 Brasil, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Panam y Repblica Dominicana contaban con alrededor de 11 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, pero en 2050 habr seis jvenes por cada adulto mayor. Otros pases, aunque tambin envejecen, van a disfrutar de unas dcadas ms de
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Grco 2.3 Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, 201050
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, 2050 16 14 12 10 8 6 4 2 2 4 6 8 10 12 14 16 Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor, 2000
Fuente: Celade (2011).
GUA BOL
HND NIC
URY
ARG
PRY PER SLV VEN DOM ECU PAN MEX COL CRI BRA CHL
bono demogrfico. De este modo, Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua llegarn al ao 2050 con unas 10 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor (grfico 2.3). Entre otras consecuencias, esta transicin demogrfica colocar a la poltica de pensiones como uno de los grandes ejes de las polticas pblicas. Los gobiernos van a tener que hacer frente a las demandas de un segmento creciente de la poblacin que llega al final de su vida laboral sin los ahorros necesarios para financiar su vejez. En democracia, es improbable que los gobiernos vayan a poder ignorar estas demandas, dado que el porcentaje de adultos mayores va a ir obteniendo mayor poder poltico conforme avance la transicin demogrfica. En 2010, la poblacin de 65 aos o ms representaba alrededor del 10% del electorado. En 2050 ser el 23% y en algunos pases como Chile representar hasta el 27% del electorado. Si a esto aadimos que la propensin a votar de los adultos mayores es superior a la de los jvenes, el porcentaje de adultos mayores en el electorado efectivo puede suponer el 30% (Machado y Vesga, 2013). En los pases de la regin con sistemas de beneficio definido sin financiamiento o parcialmente financiados (vase el recuadro 2.1), el envejecimiento de la poblacin va a imponer importantes presiones fiscales en el futuro. Los sistemas de reparto que se fundamentan en contribuciones presentes para pagar las pensiones de hoy van a
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tener que afrontar retos importantes. Pero no solo estos sistemas sino tambin los pases con capitalizacin y contribuciones definidas y los de esquemas mixtos recibirn el impacto de la presin demogrfica. El costo fiscal de los pilares no contributivos en expansin en la regin depende en gran medida de la transicin demogrfica de los pases. Pases como Chile o Mxico, con sistemas de contribucin definida, tambin van a verse directamente afectados por el envejecimiento de la poblacin y estn ampliando rpidamente sus pilares no contributivos. Hecho II: El porcentaje de adultos mayores que hoy recibe una pensin contributiva es bajo, pero se han conseguido importantes aumentos en cobertura a travs de pilares no contributivos. La cobertura (medida como porcentaje de adultos mayores con acceso a una pensin) en la regin es baja. Como promedio, en ALC, poco ms de cuatro de cada diez adultos mayores disfruta en la actualidad de una pensin contributiva (grfico 2.4). Casi un siglo despus de haberse implantado las primeras leyes de seguridad social, y pese a las grandes reformas de los aos noventa, el acceso a una pensin contributiva es relativamente limitado. En la regin coexisten diversas realidades previsionales. En pases como El Salvador, Honduras o Repblica Dominicana el porcentaje de adultos mayores con una pensin est por debajo del 15%. En otro grupo de pases (Colombia, Ecuador, Nicaragua, Per y Venezuela) entre el 20% y el 40% de la poblacin adulta recibe una pensin. Solo pases como Brasil, Argentina, Chile y Uruguay tienen una cobertura contributiva superior al 50% de la poblacin adulta mayor. Sin embargo, en los ltimos aos ha habido grandes aumentos en materia de cobertura previsional, debido a la expansin de las pensiones no contributivas. La proporcin de adultos mayores que reciben una pensin se eleva a ms de seis de cada diez, una vez que se consideran los pilares no contributivos. Una fraccin importante de los adultos mayores en pases con amplia cobertura recibe una pensin no contributiva: en Uruguay, el 11%; en Argentina el 25%, en Chile el 26% y en Brasil el 36%. A este grupo de pases pronto se
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Grco 2.4 Porcentaje de adultos mayores (65+) reciben una pensin, contributiva y no contributiva, 2010
Porcentaje de 65+ con pensin
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
ALC19 Total. 62,5% ALC19 Contributiva, 41,0%
BRA*
NIC
CRI
CHL
ARG*
HND
GTM
DOM
VEN
Contributiva
No contributiva
Fuente: Elaboracin propia utilizando encuestas de hogares (circa 2010). Nota: La divisin entre pensiones contributivas y no contributivas en Argentina, Brasil y Uruguay se ha obtenido dividiendo el nmero de beneciarios de estos programas por el nmero de adultos mayores de 65 aos. Esto puede resultar una medida imperfecta en aquellos pases donde se puede ser beneciario a una edad ms temprana. Para Colombia, El Salvador y Paraguay no se registra quin recibe una pensin no contributiva en las encuestas de hogares.
unir Mxico, que acaba de aprobar una reforma de acuerdo con la cual se extienden beneficios no contributivos para toda la poblacin de 65 aos o ms que no tenga una pensin contributiva. Quizs el caso ms paradigmtico sea el de Bolivia, donde el sistema contributivo apenas consigue movilizar el ahorro de un 20% de la poblacin ocupada, pero gracias a un sistema universal el 97% de los adultos mayores tiene acceso a una pensin. Estas pensiones no contributivas tienen distinta generosidad y elegibilidad. Algunas de ellas son universales (condicionadas a tener una edad) como en Bolivia; otras son condicionadas a no recibir otra pensin contributiva, como en Mxico, y/o a estar por debajo de un determinado nivel de ingresos (o lnea de pobreza), como en Chile y Colombia. Otras se condicionan a estar en zonas rurales, como en Brasil y originalmente Mxico. La media en la regin es de US$5,4 por da, pero vara entre los US$0,8 ofrecidos por Jamaica y los US$14 dlares segn la paridad del poder adquisitivo (PPA) otorgados por Venezuela (cuadro 2.2).
URY*
MEX
BOL
SLV
PRY
PER
JAM
COL
PAN
ECU
38
Cuadro 2.2 Elegibilidad y generosidad de las pensiones no contributivas en la regin

Pas ARG BHS BLZ BOL BRA (BPC) BRA (Rural) BRB CHL COL CRI DOM ECU GTM GUY HND JAM MEX PAN PER PRY SLV TTO URY VEN US$ por da % PIB a PPA per cpita 7,0 10,5 3,2 2,0 11,0 11,0 14,0 6,5 1,5 6,3 4,4 2,5 2,7 3,8 0,1 0,8 2,1 5,5 2,6 4,6 3,4 19,8 9,9 14,2 14,4 12,0 13,8 15,0 32,6 32,6 22,0 13,6 5,1 20,2 0,6 11,8 20,1 18,3 1,5 3,0 4,8 0,5 0,3 1,0 16,9 1,2 27,8 40,8 % LP (2,5$) 279,9 420,7 126,6 79,9 441,1 441,1 561,5 260,8 60,6 253,9 177,4 99,1 107,7 152,1 5,6 30,1 84,9 220,8 103,5 184,7 135,5 792,1 395,4 569,9 70 65 70 60 (H) y 55 (M) Edad 70 65 Elegibilidad Focalizada Pobreza Focalizada No tener pensin
67 (H) 65 (M) Focalizada Pobreza 60 65 Universal Focalizada Pobreza
60 (H) 55 (M) Focalidad Trabajadores rurales 65 y 6 meses Focalizada No tener pensin 65 Focalizada Pobreza
57 (H) 52 (M) Focalizada Pobreza 65 60 65 65 65 65 60 70 70 65 Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Universal Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada/No tener pensin Focalizada No tener pensin Focalizada regional y no tener pensin Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza Focalizada Pobreza
Fuente: Elaboracin propia utilizando Helpage (2012), PRAF, Honduras (2011) e Indicadores Mundiales de Desarrollo del Banco Mundial (2013). Nota: H: Hombres, M: Mujeres; LP = lnea de pobreza; PPA: paridad de poder adquisitivo.
39
Recuadro 2.3 Dnde est el Caribe?

Existe un claro dcit en materia de investigacin acerca de la previsin social en los pases caribeos con respecto al resto de la regin.La razn principal es la falta de disponibilidad de datos. Mientras que en otros pases de Amrica Latina los datos se generan de manera regular, el panorama para los pases del Caribe es bastante diferente. Pases como Argentina, Brasil y Mxico poseen encuestas de panel con datos comparables desde inicios de 1990 con un buen nivel de desagregacin. Por el contrario, la mayora de los pases del Caribe no han producido datos de forma regular en los ltimos aos, y muy pocos cuentan con datos de panel o con una buena variedad de indicadores. Por otra parte, la falta de datos y el anlisis de los mismos dieren entre los pases caribeos. Por ejemplo, Jamaica cuenta con una encuesta de condiciones de vida y una encuesta laboral para 2012, donde se incluy un mdulo de informalidad, lo que hizo posible por primera vez distinguir entre trabajadores formales e informales, un componente esencial para el anlisis econmico en la regin y que este libro intenta explotar. Sin embargo, el acceso a estos datos an es limitado, y existen obstculos en cuanto a la informacin sobre programas sociales y laborales. El panorama es distinto en pases como Bahamas y Barbados, en donde los datos de las encuestas de hogares no se encuentran al da o no son pblicos para los investigadores. Cualquier anlisis de cobertura pensional en el Caribe se ve limitado por esta escasez de datos, a pesar de que todos los pases disponen de datos administrativos. El nivel de anlisis que permiten estos ltimos es inferior al que podra realizarse mediante una produccin peridica a travs de encuestas de hogares. Adems, existen varios problemas relacionados con este tipo de datos. En primer lugar, se trata principalmente de registros con objetivos de control tributario. De este modo, la preparacin de dichos datos para su anlisis longitudinal demanda largos perodos e importantes recursos humanos de parte de la institucin que administra los datos y del investigador. En segundo lugar, en la mayora de los casos, estos datos se producen anualmente sin nivel de detalle y no permiten ver por ejemplo las lagunas de cotizaciones a lo largo del perodo. En tercer lugar, dada la relacin de estos datos con objetivos impositivos es casi imposible observar el ingreso de los individuos y por ende tener un diagnstico acertado del sistema. Teniendo en cuenta estas falencias, se ha realizado un esfuerzo por obtener datos administrativos para cuatro pases del Caribe que permiten apreciar una gran heterogeneidad entre pases en trminos de cobertura pensional. Por una parte, en Barbados y Bahamas el porcentaje de trabajadores cotizantes supera el 80%, muy por encima del promedio de los dems pases caribeos. Por otra, Jamaica y Trinidad y Tobago presentan una realidad que se asemeja a la media de los dems pases latinoamericanos, con cifras que oscilan entre el 30% y el 60%. Un panorama similar se puede observar en cuanto a los adultos mayores que reciben pensiones. Mientras que en Barbados casi todos los adultos mayores gozan de ellas, pases como Jamaica apenas un tercio estn cubiertos.
40
Recuadro 2.3 Dnde est el Caribe? (continuacin)

Grco 2.3.1 Ahorro previsional de trabajadores ocupados en el Caribe, circa 2010
100 Porcentaje de cotizantes/ocupados 80 60 40 20 0 JAM TTO BHS BRB Cotizantes/Ocupados (1564 aos)
Caribe4, 52,7%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de publicaciones de Institutos de Estadstica e Institutos de Seguridad Social.
Hecho III: Los avances que se consiguieron a travs de pilares no contributivos son muy importantes, pero traen aparejadas cuestiones de sostenibilidad. La expansin de la cobertura a travs de pilares contributivos est determinada por tres variables: la evolucin demogrfica, la focalizacin de la pensin y la generosidad con respecto al producto interno bruto (PIB) per cpita (vase el recuadro 2.4). El factor demogrfico representa el gran reto para la regin. En promedio, entre 2010 y 2050 la razn (ratio) de la poblacin de 65 aos o ms con respecto al total de la poblacin va a multiplicarse por 2,8. Esto significa que, por ejemplo, un programa de pensiones no contributivas que cubre al 10% de los adultos mayores de un pas y cuesta un punto del PIB en 2010, debido al factor demogrfico (al hecho de que va a haber muchos ms adultos mayores en el futuro), costar, como media, 2,8 puntos del PIB en 2050 (grfico 2.5). Este factor demogrfico va a ser mucho ms elevado en pases como Costa Rica y Mxico, y menor en Argentina y Uruguay. La forma en que se ajusten la focalizacin y la generosidad de estas pensiones determinar si son financiables a futuro.
41
Recuadro 2.4 Estimacin de los costos a largo plazo de los pilares no contributivos
El costo de una pensin no contributiva relativo al PIB est determinado por:
Ct P E FtE VPt = t PIBt PIBt

Donde, Ct es el nivel de gasto total en pensiones no contributivas en unidades monetarias, es nmero de personas de una determinada VP Ct PE FtEel t = t edad o mayores (por es el porcenCto ms), P E FtE VP PIBt ejemplo, PIBt mayores de 65 aos t = t taje de personas de esa edad a la que se quiere otorgar una pensin no PIB PIB t t contributiva VPt representa el valor de la pensin no contributiva, todos Ct P E FtE y = t ellos indexados PIB PIBt en el momento t. t Una manera ms intuitiva de ver la evolucin de estos costos, introduciendo el total de poblacin (P t), permite reescribir el costo relativo al PIB de la siguiente forma:
Ct PE VPt = t FtE PIBt Pt PIBpct

Esta identidad pone de relevancia las tres fuerzas principales que van a determinar la evolucin del costo de las pensiones no contributivas con respecto al PIB: i) el factor demogrco, ii) la focalizacin de la pensin y iii) la generosidad de la pensin con respecto al PIB per cpita.
Grco 2.5 Incremento en los costos scales debido al factor demogrco de otorgar pensiones no contributivas (1 = no vara)
Factor por el que se multiplica el costo de las PNC 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 DOM CHL BOL URY ARG GTM PAN PRY SLV VEN HND COL PER JAM ECU BRA NIC MEX CRI 0,0 ALC19, 2,8
Fuente: Elaboracin propia utilizando encuestas de hogares (circa 2010).
42
Hecho IV: Un alto porcentaje de las pensiones que se otorgan en la regin no es suciente. No todas las pensiones que se otorgan en la regin, ya sean contributivas o no contributivas, son suficientes (grfico 2.6). Muchos de estos beneficios no colocan al perceptor ni siquiera por encima de la lnea de pobreza y, por lo tanto, es muy poco probable que puedan proporcionan un adecuado suavizamiento del consumo. Por ejemplo, en Bolivia, donde un alto porcentaje de adultos mayores recibe una pensin, segn estimaciones basadas en encuestas de hogares, el 78% de las pensiones que se otorgan est por debajo de la lnea de pobreza absoluta (US$2,5 diarios segn la PPA). De manera similar, en Ecuador y Mxico el 62% y el 40% de las pensiones que se otorgan estn por debajo de la lnea de pobreza de US$2,5 diarios. En otros pases, aunque prcticamente la totalidad de los beneficios pensionales est por encima de la lnea de pobreza moderada (US$4 diarios), una gran parte de las pensiones no supera los US$10 diarios (Chile, 49%; Costa Rica, 64%). Este tramo entre US$4 y US$10 es considerado un segmento de vulnerabilidad econmica, y puede no constituir un buen suavizamiento del consumo para muchos trabajadores (vase Ferreira et al., 2013).4 Hecho V: Las mujeres tienen menos y peores pensiones. La cobertura tiene una importante dimensin de gnero. Las mujeres enfrentan menores niveles de cobertura por su menor conexin con el mercado de trabajo durante su vida. Debido a que su participacin laboral es entre 20 y 40 puntos porcentuales inferior a la de los hombres, el porcentaje de stos ltimos que est recibiendo una pensin es como media un 7% superior al de las mujeres (65% vs. 61%) (grfico 2.7). Sin embargo, las diferencias entre hombres y mujeres son, en cuanto a pensiones contributivas, incluso ms grandes. El porcentaje de mujeres en la regin que consigue financiar su vejez con una pensin contributiva es sustancialmente menor que el de los hombres. Esto
En Brasil, a partir de 2012, debido a los incrementos del salario mnimo al cual estn indexadas las pensiones no contributivas, la totalidad de las pensiones han quedado por encima de los US$10 diarios.
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Grco 2.6 Porcentaje de adultos mayores (65+) que reciben una pensin, por monto de la pensin
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje de 65+
SLV
GTM
DOM
MEX
COL
PER
VEN
PAN
CRI
CHL
HND
URY
ARG
(0,2.5) US$ da PPA
(2.5,4) US$ da PPA
(4+,10) US$ da PPA
(10+) US$ da PPA
Fuente: Elaboracin propia en base a encuestas de hogares (circa 2010). Nota: PPA = paridad de poder adquisitivo.
Grco 2.7 Porcentaje de adultos mayores (65+) que recibe una pensin contributiva o no contributiva, desagregado por sexo
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje de cotizantes
ALC-19:H; 65% ALC-19:M; 61%
GTM
DOM
SLV
NIC
COL
JAM
VEN
ECU
BRA
CHL
ARG
BRA
HND
PAN
MEX
Hombres
Mujeres
Fuente: Elaboracin propia en base a encuestas de hogares (circa 2010).
es especialmente llamativo en pases donde la cobertura del sistema contributivo de pensiones es limitada. En Bolivia, Mxico o Repblica Dominicana, el porcentaje de hombres mayores de 65 aos que recibe una pensin contributiva es el doble que el de las mujeres, y en Colombia o Per asciende a alrededor del 50%.
URY
BOL
PRY
PER
CRI
BOL
PRY
NIC
ECU
44
Las pensiones no contributivas han conseguido cerrar las brechas de cobertura previsional contributiva entre hombres y mujeres en muchos pases. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Uruguay apenas presentan diferencias en cobertura (al menos en el porcentaje de adultos mayores que reciben una pensin) entre niveles educativos y gnero (grfico 2.7). Las mujeres tienden a recibir pensiones menores, precisamente porque un porcentaje mayor de mujeres tiende a recibir pensiones no contributivas. Como media en la regin, el 48% de las pensiones se ubica por encima de los US$10 por da para los hombres, mientras que para las mujeres es de alrededor del 43%. El 14% de las pensiones que reciben las mujeres est por debajo de la lnea de pobreza moderada (US$4), comparado con un 10% en el caso de los hombres. Hecho VI: El ahorro previsional obligatorio generado en el mercado de trabajo es escaso. A pesar de los xitos de algunos de los pases de la regin para ampliar la cobertura, el ahorro previsional que financiar las pensiones contributivas futuras sigue siendo muy bajo, incluso en pases que hoy tienen amplia cobertura. En la gran mayora de los sistemas de pensiones del mundo el ahorro previsional se genera en el mercado de trabajo. Por lo tanto, la capacidad de un ahorro sistemtico para el futuro va fuertemente ligada a dos factores: la participacin en el mercado de trabajo y la capacidad de este mercado de trabajo de generar ahorro previsional. stas no son buenas noticias para los sistemas de pensiones de la regin. Primero, porque las tasas de participacin femenina son todava bajas y eso va a dejar a una gran proporcin de mujeres sin una pensin en la vejez (grfico 2.8), y segundo, porque los mercados laborales en ALC no hacen un buen trabajo a la hora de movilizar ese ahorro para la vejez. En promedio, poco ms de cuatro de cada diez trabajadores cotiza a la seguridad social en un momento dado (grfico 2.9). Esto implica que en un momento dado unos 130 millones de personas estn trabajando sin ahorrar para una pensin. Muchos de ellos tambin sin cobertura en salud. A pesar de que las mujeres participan menos en el mercado de trabajo (grfico 2.8), como media, y si se toma como condicin el estar
45
Grco 2.8 Tasa de participacin de hombres y mujeres en Amrica Latina y el Caribe y promedio de la OCDE, 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ALC19:H, 83%
Tasa de participacin
ALC19:M, 56%
VEN
HND
SLV
ECU
CHL
COL
NIC
CRI
GTM
MEX
BRA
PAN
DOM
ARG
JAM
BOL
PRY
URY
PER
Mujeres
Hombres
Fuente: Elaboracin propia utilizando encuestas de hogares (circa 2010) y OCDE (2010c).
ocupadas, el porcentaje de mujeres que cotiza en la regin es virtualmente igual al de los hombres: 45%. Esto refleja la situacin de pases como Argentina, Brasil y Mxico, donde no hay apenas diferencias (menos de un punto porcentual) en el porcentaje de cotizantes entre hombres y mujeres trabajadores. Otros pases s presentan asimetras de gnero, pero no siempre en la misma direccin. Por un lado, en Costa Rica y Per, los hombres cotizan 12 y 6 puntos porcentuales ms que las mujeres, respectivamente. Por otro, en Repblica Dominicana y
Grco 2.9 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados, 2010
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje
ALC19, 44,7%
PRY
HND
NIC
MEX
ARG
GTM
COL
DOM
VEN
JAM
PAN
BRA
URY
BOL
PER
ECU
SLV
CHL
CRI
OCDE
46
Grco 2.10 Cotizantes sobre ocupados en Amrica Latina y el Caribe con respecto al resto del mundo
Porcentaje de trabajadores que contribuyen a un sistema de pensiones
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 5 6 7 8 9 10 11 12
GUY BRB CRI URY CHL BRA JAM PAN NIC PRY HND SLV DOM ARG ECU GTM VEN BOL COL TTO MEX PER
0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,4
Resto del mundo
ALC
Fuente: Elaboracin propia de autores utilizando encuestas de hogares (circa 2010) e Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.
Venezuela son las mujeres las que cotizan alrededor de 6 puntos porcentuales ms que los hombres. Este problema de falta de ahorro previsional va ms all del hecho de que la regin est en una zona de ingreso medio. La regin se encuentra muy por debajo de lo que debera estar en su capacidad de generar este ahorro previsional. De los 22 pases de la regin analizados, en 15 su cobertura activa est por debajo de lo que su PIB per cpita predecira. Pases como Colombia, Mxico y Per deberan tener una tasa de contribucin entre 15 y 20 puntos porcentuales superior, dado su nivel de ingreso (grfico 2.10). Hecho VII: La dinmica de los mercados de trabajo de la regin genera grandes lagunas de contribuciones. El stock de trabajadores que estn cotizando hoy no refleja fielmente el porcentaje de personas que tendrn una pensin en el futuro. Acumular el capital necesario en un sistema previsional de capitalizacin (o alcanzar derechos pensionales en uno de beneficio definido) requiere historias de cotizacin prolongadas de 15, 20 o ms aos. Uno de los grandes descubrimientos recientes de la literatura sobre los mercados laborales de la regin es que lejos de estar segmentados
47
entre trabajos buenos (formales) y trabajos malos (informales), los trabajadores transitan de manera bastante fluida entre estos dos tipos de trabajo. Efectivamente, un creciente nmero de estudios (Bosch y Maloney, 2006 y 2010; Pags et al., 2009; Pags y Stampini, 2009; Levy, 2008; Hoek, 2002; Bosch y Pretel, 2012; Goi, 2013) muestra que no es correcto hablar de trabajadores formales o trabajadores informales, sino de trabajadores cuando son formales y cuando son informales. En Mxico, por ejemplo, un 41% de los trabajadores habr tenido al menos un empleo informal y uno formal durante los ltimos cinco aos, frente a un 23% de trabajadores que solo tuvo empleos formales y un 31% que solo tuvo empleos informales en el mismo perodo (Encuesta de Trayectorias Laborales, 2011). Incluso en colectivos donde esperaramos la existencia de poco trabajo formal vemos que este flujo entre formalidad e informalidad es grande. En Ecuador, el 40 % de los hombres que eran elegibles para la transferencia condicionadas y que se encontraban cerca del umbral de elegibilidad tuvieron un trabajo formal entre 2002 y 2009, cifra que alcanza el 53% entre los jvenes de 15 a 30 aos (Bosch, Maldonado y Schady, 2013). Aunque no muchos pases cuentan con datos de panel, para los pases con estos datos longitudinales se encuentra una elevada rotacin entre tipos de empleo (asalariados formales e informales) y tambin entre el empleo asalariado y no asalariado (vase el cuadro 2.3). En promedio, el 21% de los trabajadores que son formales hoy
Cuadro 2.3 Destino de los trabajadores formales un ao despus (en porcentaje)
Pas ARG COL ECU MEX PER VEN Promedio Inactividad 5 6 3 7 3 5 5 Desempleo 3 7 1 2 3 3 3 Cuenta propia 2 4 4 3 7 7 5 Informalidad asalariado 7 9 7 13 8 7 9 Formalidad 83 75 85 75 79 77 79
Fuente: Para Colombia Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela: Goi (2013), Mxico: Bosch y Maloney (2006), Argentina: Pags y Stampini (2008).
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en da no lo ser dentro de un ao. Alrededor del 9% sern trabajadores asalariados informales, otro 4% sern trabajadores no asalariados y el resto habrn transitado al desempleo o a la inactividad. El flujo de vuelta a la informalidad es de similar intensidad, de manera que el stock de formalidad es relativamente estable, excepto en perodos de recesin (vase Bosch y Maloney, 2006). Adems, estas cifras subestiman la rotacin existente, dado que no capturan las transiciones dentro de un mismo ao. Este patrn de entrada y salida de la formalidad hace que las densidades de cotizacin de los afiliados sean bajas y el ahorro acumulado para la vejez resulte insuficiente para financiar una pensin adecuada. Por ejemplo, Chile tiene uno de los sistemas previsionales ms consolidados de la regin, con el 96% de los hombres de entre 20 y 65 aos afiliados al sistema de pensiones. Sin embargo, de los hombres afiliados, el 38% cotiza menos del 50% del tiempo que podra haber cotizado (grfico 2.11).5 En otras partes de la regin el panorama para las generaciones de trabajadores que se jubilarn en las prximas dcadas es incluso ms acuciante. En Per y Mxico el 50% y 40% de los hombres en edad de trabajar nunca cotiz, respectivamente, y de aquellos que estuvieron afiliados el 45% en Mxico y el 49% en Per cotizan menos del 50% del tiempo. En El Salvador, gracias a una fuerte campaa de afiliacin por parte de las administradoras de fondos de pensiones (vase Argueta, 2011), el 85% de los hombres est afilado, pero el 60% cotiza menos del 50% del tiempo. Para las mujeres, acumular ahorros para la vejez va a ser ms complicado. Primero, porque las tasas de afiliacin de las mujeres son mucho menores: 75% en Chile, 55% en el Salvador, 35% en Mxico y 23% en Per. Y segundo, porque en algunos pases las densidades de cotizacin para las que se afiliaron son incluso menores que las de los hombres. El 60% y el 55% de las mujeres en Chile y Mxico,
Otros sistemas en los cuales el porcentaje de cotizantes en un momento dado es alto presentan problemas similares. Forteza et al. (2009) observan que el 46% de los afiliados al antiguo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) de Argentina y el 42% de los hombres que contribuyen al sistema cotizan menos de la mitad de su vida laboral.
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Grco 2.11 Porcentaje de hombres y mujeres por condicin de aliacin segn densidades de cotizacin: Chile, Mxico, El Salvador y Per
Chile
100 Porcentaje de adultos entre 20 y 65 80 60 40 20 0 Hombres Mujeres
Mxico
100 80 60 40 20 0 Hombres Mujeres
Per
100 Porcentaje de adultos entre 20 y 65 80 60 40 20 0 Hombres No aliados Mujeres (050)
El Salvador
100 80 60 40 20 0 (50100) Hombres Mujeres
Aliados a otros sistemas
Fuente: Elaboracin propia utilizando datos de Forteza et al. (2009) para Chile, Argueta (2011) para El Salvador, SBS y SPP para Per, CONSAR para Mxico.
respectivamente, han cotizado menos de la mitad del tiempo que estuvieron afiliadas. Hecho VIII: El ahorro previsional es especialmente bajo e irregular para algunos grupos de trabajadores. Por lo expuesto, para entender la falta de ahorro previsional es necesario comprender la estructura de los mercados laborales en ALC. Se puede sostener que existen, principalmente, dos tipos de trabajadores en la regin: los asalariados que estn subordinados a una empresa y los trabajadores no asalariados (por cuenta propia y patrones). Como se vio en el captulo 1, esta distincin determinaba quin estaba obligado a cotizar en el diseo original de la seguridad social. Varias dcadas despus, la dicotoma entre asalariados y no asalariados sigue siendo relevante para entender los bajos niveles de
50
ahorro previsional. Mientras que los asalariados cotizan alrededor del 63% como media (con muchas variaciones entre pases, desde el 80% de Uruguay o Chile al 30% de Guatemala o Bolivia), quienes trabajan en forma independiente apenas alcanzan el 16%. Parte de esta gran diferencia radica en que en algunos pases los trabajadores no asalariados no estn obligados a cotizar (aunque en prcticamente todos los sistemas lo pueden hacer voluntariamente), pero tambin responden al hecho de que aun cuando sea obligatorio, es difcil de forzar esas contribuciones y por lo tanto en la prctica es como si las contribuciones fueran voluntarias (Auerbach, Genoni y Pags, 2007) (grfico 2.12).
Grco 2.12 Porcentaje de ocupados y cotizantes segn ocupacin: asalariados vs. no asalariados
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 BOL PRY
Porcentaje de contizantes
ALC-19:A, 63%
ALC-13:CP, 16%
COL
GTM
HND
ECU
JAM
ARG
DOM
VEN
PAN
BRA
MEX
90
Porcentaje de ocupados
80 70 60 50 40 30 20 10 BOL 0
ALC-19:A, 65%
ALC-19:CP, 28%
COL
HND
NIC
PER
DOM
GTM
SLV
VEN
ECU
JAM
MEX
CRI
ARG
URY
PAN
BRA
No asalariados
Asalariados
Fuente: Elaboracin propia utilizando encuestas de hogares (circa 2010). Nota: En Argentina, Ecuador, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela no se reporta si los trabajadores no asalariados cotizan a los planes de pensiones.
URY
CHL
PRY
CHL
NIC
PER
SLV
CRI
51
Entre los asalariados, el tipo de empresa para el que se trabaja tambin es determinante para entender los patrones de ahorro previsional. El ahorro previsional es mucho ms bajo en el caso de los trabajadores de empresas pequeas (vase el grfico 2.13). Las microempresas y las empresas pequeas son prcticamente indetectables para el Estado, y muy pocas satisfacen sus obligaciones y las de sus trabajadores con la seguridad social. Como media apenas un 20% de los trabajadores que se desempean en empresas de menos de cinco empleados cotizan a la seguridad social, mientras que este porcentaje se eleva al 70% en las grandes empresas (las que tienen ms de 50 empleados). Esto supone que los descubiertos del futuro van a ser los trabajadores que tuvieron un ingreso menor durante su vida laboral. En resumen, para los trabajadores asalariados de ingresos bajos y prcticamente la totalidad de los trabajadores no asalariados, los sistemas previsionales no funcionan en forma efectiva. Muy pocos de los trabajadores asalariados de los dos o tres primeros deciles contribuyen a un sistema de pensiones. Pas tras pas, los deciles bajos y en algunos casos los deciles medios de la distribucin de ingreso estn practicante desconectados de las instituciones de seguridad social. La buena noticia es que los trabajadores asalariados de altos ingresos, en los cuatro deciles ms altos de la distribucin del ingreso,
Grco 2.13 Porcentaje de cotizantes sobre ocupados por decil de ingreso en ACL, 2010
100 Porcentaje de cotizantes 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 Asalariados No asalariados 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 Pequea (25) Mediana (650)
Grande (50 +)
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tienen altas tasas de contribucin, y se espera que estn cubiertos en el futuro. Para este segmento de los trabajadores los sistemas previsionales parecen estar funcionado correctamente. Sin embargo, son una minora en la regin. En el medio de la distribucin se sitan las nuevas clases medias emergentes en la regin, que muestran una relacin irregular con los sistemas. La proporcin de asalariados contribuyentes de ingreso medio se sita entre el 30% y el 70%, segn el pas. Los trabajadores no asalariados de altos ingresos entraran dentro de este segmento. Pero probablemente gran parte de este segmento no acumule ahorro suficiente para financiar su vejez. Hecho IX: El crecimiento econmico ayuda, pero no soluciona el problema (al menos en el mediano plazo). La solucin a la falta de cobertura no va a llegar nicamente gracias a un buen desempeo macroeconmico. Si se asume que el crecimiento futuro ser similar al experimentado en los ltimos aos, y que la relacin entre crecimiento y aumento de cobertura se mantendr tambin constante (vase el recuadro 2.5), se puede proyectar que, en los prximos 40 aos, el crecimiento econmico aumentar el porcentaje de trabajadores que contribuye en un momento dado en alrededor de diez puntos porcentuales. Esto, junto con la incorporacin de la mujer al mercado de trabajo, generar aumentos en la cobertura previsional de entre 15 y 20 puntos porcentuales entre 2010 y 2050, segn el pas. Aunque estos son avances importantes, resultarn insuficientes para satisfacer las necesidades de los ms de 140 millones de adultos mayores que la regin tendr en 2050.
Hecho X: La cobertura de los sistemas previsionales (contributivos) va a ser baja maana.
La panormica futura previsional de la regin es un espejo de la situacin actual del mercado de trabajo. Debido a los bajos porcentajes de contribuyentes y a la alta rotacin entre trabajos formales e informales, muchos adultos mayores no tendrn pensin maana, o bien porque nunca han contribuido a la seguridad social, o porque las contribuciones han sido insuficientes. A pesar de que existen grandes diferencias entre los pases de la regin, esta problemtica est
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Recuadro 2.5: El crecimiento no va a resolver la situacin en el mediano plazo

Sin duda, el crecimiento econmico en el largo plazo va a suponer una mejora natural el ahorro previsional y la cobertura, pero nuestras estimaciones indican que no va a ser suciente para incrementar la cobertura en un perodo aceptable. Una simple regresin del porcentaje de cotizantes sobre trabajadores con respecto al PIB per cpita en una muestra de corte transversal de 18 pases de la regin resulta en una elasticidad de 0,2. Esto signica que un pas donde el porcentaje de cotizantes sobre trabajadores es del 40% aumentar hasta el 60% cuando doble su PIB per cpita. Cuando se estima esa misma ecuacin con efectos jos de pas, la elasticidad baja hasta 0,07, requiriendo multiplicar el PIB casi por tres para que se alcance un incremento de cotizacin similar. Otros estudios (Packard, 2001; Djankov et al., 2002; Loayza y Rigolini, 2011; Loayza, Oviedo y Servn, 2005b) estiman una elasticidad cercana al 0,1. Esto supone que para las siguientes generaciones de trabajadores los patrones de ahorro previsional no van a cambiar radicalmente a lo largo de su vida laboral. Este argumento se refuerza si observamos la experiencia histrica de algunos pases para los cuales se dispone de series largas de empleo formal. Mxico apenas ha incrementado su tasa de formalizacin en los ltimos 20 aos. Brasil, que ha generado 10 millones de trabajos formales en los ltimos cinco aos, solo recientemente recuper la tasa de formalidad que tena a principios de los aos ochenta.
Grco 2.5.1 Crecimiento del PIB per cpita y porcentaje de cotizantes en relacin con la PEA en pases de Amrica Latina y el Caribe, 200010
80 70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0
Ln (PIB per cpita) Cotizantes/ocupados Prediccin (corte transversal) Prediccin (datos de panel)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Rofman y Oliveri (2011).
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presente en casi todos los sistemas, incluso en los que aparentemente tienen una cobertura mayor, especialmente en la parte baja de la distribucin de ingresos. Segn las proyecciones de este libro, y en funcin de los distintos supuestos, en 2050 entre el 47% y el 60% de los adultos mayores de la regin no habrn generado ahorros suficientes para financiarse una pensin adecuada (vase el recuadro 2.6). Esto significa que entre 66 y 83 millones de personas tendrn que seguir trabajando ms all de los 65 aos o depender de la ayuda de familiares y/o del Estado para poder tener un ingreso adecuado durante su vejez (grfico 2.14). Este dato va a variar sustancialmente por pas. En aquellos pases para los que el mercado laboral genera ahorro previsional (Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay) el porcentaje de adultos mayores que no se podrn financiar una pensin contributiva adecuada en 2050 estar entre el 15% y el 40%. Para otros pases, las perspectivas son mucho ms pesimistas. Para Bolivia, Guatemala y Per, incluso en los mejores escenarios de las simulaciones, la cobertura contributiva dejara a alrededor del 70% de la poblacin mayor de 65 aos sin acceso a una pensin contributiva.
Grco 2.14 Rangos del porcentaje de adultos de 65 aos y ms sin una pensin contributiva adecuada en 2050
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Porcentaje de 65 y + sin una pensin contributiva adecuada
CRI
ARG
DOM
JAM
NIC
HND
MEX
PER
GTM
URY
CHL
BRA
PAN
ECU
SLV
COL
VEN
PRY
Estimacin BID
Estimaciones externas
Fuente: Clculos propios y estimaciones externas. Estimaciones externas: Argentina, MTSS (2003); Colombia, BBVA (2008); Mxico, BBVA (2007); Paraguay, OIT (s/f) y Per, MAPP2, BBVA (2008). Nota: Vase el recuadro 2.5 para mayores detalles. Los puntos representan estimaciones de cobertura previsional realizadas por otras instituciones bajo distintas metodologas. Por ejemplo, la estimacin de Paraguay se reere a la poblacin mayor de 60.
BOL
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Recuadro 2.6 Proyeccin de cobertura con informacin limitada

Para poder llevar a cabo una estimacin able del porcentaje de adultos mayores que acumularn sucientes recursos para nanciar una pensin adecuada en el futuro se requieren dos indicadores bsicos: Primero, se requiere saber cuntos de los adultos mayores que se vayan a jubilar en un determinado ao han pasado alguna vez por el mercado de trabajo. Aunque esto es poco relevante para los hombres, dado que prcticamente el 100% pasa por el mercado de trabajo durante su vida activa, muchas mujeres no lo hacen. Este es el dato que va a cambiar en las prximas dcadas. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) hace una proyeccin de cul va a ser la poblacin activa hasta 2050 por gnero. De esta proyeccin se inere el porcentaje de mujeres de una determinada cohorte que va a participar en el mercado de trabajo de 2010 a 2050. Se estima que en el conjunto de la regin esta cifra va a pasar del 45% en 2010 al 75% en 2050. Segundo, de aquellos individuos que pasan por el mercado de trabajo, se requiere conocer cules son sus densidades de contribucin, es decir: qu porcentaje de tiempo de sus vidas laborales contribuyeron a un plan de pensiones. En este libro se utilizan principalmente las encuestas de hogares, y en raras ocasiones se puede identicar la densidad de cotizacin al sistema de pensiones de los trabajadores. La nica informacin relevante que se posee es si trabajan o no y qu porcentaje de trabajadores cotiza (o estn aliado) en un momento determinado a los sistemas previsionales. Una manera sencilla (pero a la luz del hecho VII, cuestionable) de calcular la futura cobertura previsional sera considerar que los que estn contribuyendo hoy lo hacen el 100% de su vida laboral. Si esto fuera as, todos los contribuyentes de hoy estaran cubiertos en un futuro (en adelante, denido como mtodo 1). A la luz de la alta rotacin entre trabajos formales e informales, esta aproximacin es muy imperfecta, pero nos da una primera estimacin de cmo la situacin del mercado laboral de hoy va a inuir en la cobertura previsional futura. Otra manera de proceder es intentar extraer las densidades de cotizacin de los trabajadores de las encuestas de hogares. Se trata de calcular el porcentaje de contribuyentes por decil (o por cualquier otra subdivisin), tomar ese porcentaje como la densidad de contribucin del decil y calcular cuntos de los deciles de contribucin de salarios pueden llegar a lo largo de su vida laboral a una densidad de cotizacin suciente para generar una pensin contributiva (mtodo 2), asumiendo que esta densidad es el 50% (la mitad de la vida activa del trabajador).Ninguno de estos dos mtodos tiene en cuenta las especicidades de cada uno de los sistemas de la regin. Por ejemplo, como se puede apreciar a partir del cuadro 2.1, en muchos pases una pensin contributiva solo se alcanza tras cumplir un nmero de aos de contribucin. Utilizando las proyecciones de densidades por deciles del mtodo 2 y el simulador de pensiones del BID-Banco Mundial-OCDE (2013), obtenemos las tasas de reemplazo que resultaran en cada uno de los sistemas.
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Recuadro 2.6 Proyeccin de cobertura con informacin limitada

(continuacin)
Consideramos que los deciles que tienen una tasa de reemplazo de al menos el 30% se pueden considerar cubiertos (mtodo 3). De todos modos, en los tres mtodos se necesita proyectar lo que ocurrir con las densidades de cotizacin de cada cohorte. En esta simulacin se asume que el porcentaje de contribuyentes y las densidades de cotizacin evolucionan, de acuerdo con una elasticidad con respecto al PIB per cpita de 0,1. Es decir, cuando se dobla el PIB per cpita, el porcentaje de contribuyentes y las densidades de cotizacin de cada uno de los deciles aumenta en 10 puntos porcentuales. Se efectan simulaciones para tres tipos de crecimiento per cpita anual en el perodo 201050: 1%, 2,5% y 5%. Aunque ninguno de los tres mtodos sustituye a un anlisis actuarial detallado por pas (vase el recuadro 2.7), constituyen una buena aproximacin de los niveles de cobertura previsional a los que se van enfrentar los pases en las prximas dcadas y son consistentes con las estimaciones independientes de otras instituciones, como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Banco Mundial o el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA).
El camino hacia la cobertura universal

La regin est empezando a dar los primeros pasos de una serie de iniciativas previsionales y, en oposicin a las reformas de los aos ochenta y noventa, cuyo nfasis se centr en reducir los riesgos fiscales, esta vez la cobertura universal es uno de los objetivos principales. Como se ha puesto de manifiesto en este captulo, el punto de partida en el que se encuentra la regin es desafiante y los cimientos sobre los cuales se debe expandir la cobertura son frgiles. El bajo nivel de cobertura contributiva es un hecho en la gran mayora de los pases de la regin. La realidad es que, independientemente del sistema previsional (beneficio definido, contribucin definida o mixto, no se est generando suficiente ahorro en el mercado laboral para financiar las pensiones de los adultos mayores en la regin. Esto es especialmente cierto para algunos pases, y algunos colectivos como las mujeres, los trabajadores no asalariados, las empresas pequeas y los trabajadores de bajos ingresos. Y sin embargo ha habido grandes avances en la proteccin de los adultos mayores. Los pilares no contributivos han conseguido en muy
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Recuadro 2.7 Una herramienta actuarial para el anlisis proyectivo de pensiones (MAPP2)
Proyectar quin va a estar cubierto es una tarea compleja. Algunas instituciones han desarrollado sus propios modelos para llevar a cabo esta prediccin. En concreto, el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) ha desarrollado una herramienta sosticada para el clculo y la prediccin actuarial de las pensiones: el Modelo de Anlisis Proyectivo de Pensiones (MAPP2). Este se enmarca dentro del grupo de la llamada contabilidad generacional, que surge a partir de los trabajos de Auerbach, Gokhale y Kotlikoff. (1991, 1994). En stos se trata de modelizar el sistema a partir de la mxima informacin institucional disponible; suponiendo que los agentes se comportaran de acuerdo con la evidencia estadstica pasada y elaborando a partir de distintos escenarios plausibles. Con el MAPP2 se ha buscado segmentar a los individuos representativos con las principales caractersticas determinantes de su relacin con el sistema de pensiones. En concreto, el modelo puede trabajar con poblaciones diferenciadas por sexo, edad y nivel de educacin alcanzado (primaria e inferior, secundaria, estudios universitarios). Estas caractersticas permanentes determinarn elementos clave como la tasa de aliacin, la tasa de cotizantes, el salario de cotizacin, etc. La caracterizacin de los individuos representativos es especialmente importante cuando existe una fuerte transicin en la tipologa de los individuos. En concreto, cuando hay una transicin en sus caractersticas educativas, es decir: cuando el nivel de estudios alcanzado por las generaciones jvenes es muy superior al nivel de las personas prximas a la jubilacin. As, el modelo introduce heterogeneidad para 60 tipos de individuos, en cada edad puntual de la pirmide de poblacin. En concreto, los individuos se clasican segn edad, sexo, nivel de estudios alcanzados (tres niveles) y 10 deciles de distribucin de ingreso. El MAPP2 se ha utilizado para proyectar el sistema de pensiones de Chile, Colombia, Mxico y Per. Estos sistemas suelen ser complejos. Por ejemplo, en el caso de Per, el MAPP2 tiene que modelar tanto el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que es de reparto, como el Sistema Privado de Pensiones (SPP), que es de capitalizacin, y la interaccin entre ellos. Para ello, se utilizan probabilidades de encontrarse en uno u otro sistema, en cuyo caso la suma de ambas formas, clasicadas por edad, sexo y nivel de estudios, es igual a 1. Cada uno de estos sistemas cuenta con distintos datos iniciales. En el caso del componente de pensiones nacional peruano de reparto, SNP, los mdulos del modelo utilizan bases de datos provistas por la Ocina de Normalizacin Previsional (ONP). sta cuenta con 2,5 millones de observaciones de aliados, con datos del ltimo aporte efectuado, la fecha en que se realiz el mismo y el monto aportado. En cuanto a los pensionistas, la base del SNP cuenta con informacin para 470.000 casos, con informacin sobre gnero, edad, estado civil, fecha de jubilacin, modalidad de jubilacin y monto de la pensin. El MAPP2 permite simular con extremado detalle muchos de los parmetros de inters. A partir de esta estimacin se sabe que alrededor del
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Recuadro 2.7 Una herramienta actuarial para el anlisis proyectivo de pensiones (MAPP2) (continuacin)
70% de los adultos mayores no tendr acceso a una pensin en el ao 2050. Pero, adems, se obtienen otros resultados adicionales de inters, como los niveles de pensin media hasta el ao 2050 para cada uno de los sistemas (grco 2.7.1). Al observar el grco, se pueden distinguir dos grupos en el SPP: el de aquellos que al momento de jubilarse contarn con un bono de reconocimiento por los aportes realizados en el SNP antes de la reforma de 1992 que cre el SPP, y el de quienes carecen de dicho bono, que son los trabajadores que empezaron a aportar luego de la reforma. As, la diferencia de las pensiones promedio entre un jubilado del SPP con bono y uno sin bono ser de aproximadamente S/. 500 durante el lapso de 2011 a 2035, fecha en que disminuirn las generaciones que reciban bonos generosos, para luego converger. Este tipo de herramientas permite un grado de desagregacin y detalle que es sumamente importante a la hora de evaluar el estado de los sistemas previsionales y sus potenciales reformas. La contrapartida es que requiere una cantidad de informacin que muchas veces no est disponible.
Grco 2.7.1 Pensin media total en Per segn sistema: ONP y SPP, 201050
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2011 2021 2025 2031 2023 2027 2029 2033 2035 2037 2039 2041 2013 2015 2017 2019 2043 2045 2047 2049
Pensin media total
SPP sin bono

Fuente: MAPP2-BBVA Research.
SPP con bono
ONP
poco tiempo cerrar la brecha de cobertura en varios pases. Aunque esto es una gran noticia para la regin, la expansin de este tipo de pensiones de manera generalizada es, de por s, un testimonio de que los sistemas contributivos tradicionales no han podido proporcionar un buen mecanismo de ahorro previsional para los adultos mayores. Las pensiones no contributivas vuelven a poner encima de la mesa la transicin demogrfica como un factor de riesgo fiscal. Pero
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quiz la gran incgnita de este tipo de pensiones sea cmo van a impactar en los incentivos para aportar a los sistemas contributivos tradicionales y, por consiguiente, en las perspectivas a largo plazo del ahorro previsional. En la mayora de los pases las pensiones no contributivas no estn integradas en un sistema global. Muchas veces, solo aquellos que no contribuyeron pueden acceder a este tipo de pensiones y por ello es ms probable que generen mayores incentivos para la informalidad. El reto de conseguir una cobertura previsional universal va a pasar necesariamente por algn tipo de pilar no contributivo, pero tambin por el incremento del ahorro previsional en la regin. Este incremento solo se puede lograr con una mejora sustancial en la forma en la que el mercado de trabajo funciona, y esa mejora requiere cambios importantes en el diseo de la seguridad social.
Conclusiones
La regin envejece rpidamente y la presin demogrfica va a situar la cobertura previsional como uno de los principales ejes de las polticas pblicas en las dcadas venideras. En promedio, hoy el nivel de la cobertura previsional contributiva es bajo. Solo cuatro de cada diez adultos mayores tiene una pensin de esa naturaleza. Algunos pases han logrado importantes avances en el porcentaje de adultos mayores que estn recibiendo una pensin. Sin embargo, esas mejoras no han provenido de un mayor ahorro o un mejor funcionamiento del mercado de trabajo, sino de la expansin de programas no contributivos que otorgan beneficios a adultos mayores que no lograron contribuir lo suficiente durante su vida laboral. Aunque con grandes diferencias entre pases, el fracaso del mercado laboral a la hora de movilizar suficiente ahorro previsional, especialmente entre trabajadores no asalariados de bajos ingresos, es sntoma de que las estructuras para trasladar el ahorro de hoy a la pensin de maana no estn funcionado. Incluso en los sistemas de pensiones ms consolidados de la regin la participacin en los mismos es espordica y deja grandes lagunas en las contribuciones de los trabajadores.
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Se estima que entre el 47% y el 60% de los adultos mayores de la regin no tendrn acceso a una pensin contributiva en 2050. Esto supone que el Estado o las familias tendrn que apoyar financieramente a entre 66 y 83 millones de adultos mayores para financiar su vejez. En el prximo captulo se analiza pormenorizadamente la conexin entre el mercado de trabajo y el funcionamiento de los sistemas previsionales, y se detalla cules son las posibles rutas para incrementar la cobertura de una manera sostenible, eficiente y equitativa.
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POR Qu la cObERtuRa Es tan baJa?
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Resumen:
La falta de cobertura previsional en la regin tiene varias causas. Una de ellas es el diseo del sistema, que se centra en el ahorro obligatorio de los trabajadores asalariados. La otra est relacionada con el funcionamiento imperfecto de los mercados laborales, que deben forzar ese ahorro. Las decisiones del Estado, los trabajadores y las empresas han creado un equilibrio en el mercado laboral en el que un porcentaje bajo de trabajadores cotiza regularmente a los sistemas previsionales. Este captulo presenta un marco conceptual para entender la situacin descripta y para guiar las reformas necesarias a fin de ampliar la cobertura. En particular, expone los dilemas a los que se enfrentan los responsables de la poltica econmica cuando buscan definir un rgimen previsional que sea social, fiscal y econmicamente sostenible.
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Entender para reformar

Desde el diseo, la mayora de los sistemas previsionales del mundo basa el aseguramiento en contribuciones obligatorias obrero-patronales sobre el ingreso laboral. Por eso la baja cobertura de las pensiones est directamente conectada con la escasa generacin de trabajo formal en la regin.1 Para entender las razones de esta situacin, y comprender los efectos de potenciales reformas previsionales, este captulo presenta un marco conceptual que combina tres grandes bloques interrelacionados (vase el diagrama 3.1): la dificultad para producir ahorro de largo plazo; los problemas de diseo y funcionamiento de los sistemas para generar este ahorro en Amrica Latina y el Caribe (ALC), y el desarrollo de una seguridad social paralela que emerge ante la falta de capacidad de los sistemas tradicionales para crear una seguridad social adecuada. El problema del ahorro en el largo plazo El punto de partida es el problema bsico que los sistemas de pensiones intentan resolver: trasladar consumo durante los aos productivos de vida a consumo futuro durante los aos de jubilacin (Barr y Diamond, 2006). Si bien puede parecer una tarea sencilla, en la prctica resulta extremadamente difcil porque los individuos se encuentran con una serie de retos que obstaculizan la acumulacin de un nivel de ahorro adecuado para el largo plazo. Estos problemas incluyen desde la incertidumbre que generan las decisiones a futuro hasta factores psicolgicos que afectan la toma de decisiones. Aunque la mayora de las dificultades de trasladar consumo presente a consumo futuro es comn a todos los pases, en la regin existen algunas particularidades (como el bajo nivel de ingreso comparado con el de pases desarrollados) que pueden entorpecer an ms la decisin de ahorro por el alto costo de oportunidad que tiene cada peso ahorrado en trminos de consumo en necesidades vitales no satisfechas.
En este libro, la figura trabajo formal define aquellos empleos que estn registrados y cotizan a la seguridad social, independientemente de la categora laboral o el tamao de la empresa. En contraposicin, se entiende por empleos informales a aquellos (asalariados o no asalariados) que no cotizan a la seguridad social.
Por qu la cobertura es tan baja?
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Diagrama 3.1 Un marco conceptual

Bloque I: el problema del ahorro en el largo plazo Problemas de informacin, incertidumbre, prioridades, Ingreso, factores de comportamiento Bloque II: diseo y funcionamiento de los sistemas previsionales Diseo Ciudadanos vs trabajadores Un mecanismo imperfecto de forzar ahorro: El mercado laboral Estado Empresas Trabajadores Poltica laboral Poltica tributaria Poltica social Poltica previsional
Funcionamiento
Bloque III: polticas que redisean la seguridad social Programas sociales para incrementar la Cobertura en salud y Pensiones que reducen los incentivos a participar
Diseo y funcionamiento de los sistemas previsionales Los sistemas previsionales de la regin, por influencia de los que existen en Europa continental, nacieron con el objetivo de proporcionar un ingreso adecuado en la vejez a los trabajadores, no a todos los ciudadanos de una determinada edad. Tampoco al conjunto de los trabajadores, sino a los trabajadores asalariados que trabajan en relacin de dependencia, lo que deja afuera a los trabajadores no asalariados, las empleadas domsticas y los trabajadores no remunerados, entre otros. Aunque los sistemas se han ido expandiendo para incluir ms tipos de trabajadores, la realidad es que aquellos ciudadanos que no pasan por el mercado laboral, lo hacen irregularmente o tienen trabajos no asalariados de manera continuada no van a estar cubiertos por el sistema previsional. Adems, los sistemas previsionales en ALC ni siquiera funcionan de un modo correcto para aquellos trabajadores para los que fue originalmente concebido. Al ligar el ahorro previsional con la participacin en el mercado de trabajo formal se vincula la cobertura futura con el cumplimiento, no solo de las obligaciones previsionales sino tambin de toda una serie de costos y regulaciones (costos de salud,
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salarios mnimos, costos de despido) que determinan los resultados del mercado laboral. Esto genera un nexo entre cualquier poltica que afecte el mercado de trabajo (laboral, tributaria y social) y el sistema previsional. Debido a la persistencia de altos niveles de evasin de las regulaciones laborales en el empleo formal, la participacin en los sistemas previsionales dista mucho de generalizarse entre los asalariados, y mucho menos en el conjunto de los trabajadores de la regin (vase el captulo 2). Polticas que redisean la seguridad social Ante la incapacidad del sistema de proporcionar niveles adecuados de cobertura mediante el rgimen contributivo se estn poniendo en marcha programas no contributivos que, adems, permiten dar respuesta a la falta de empleo formal. Estas iniciativas cierran brechas de cobertura en salud y pensiones que dejan los sistemas tradicionales, pero por lo general tienen poca o ninguna integracin con estos. Tanto es as que en algunos casos los planes solo estn disponibles para aquellos trabajadores que no participaron en sistemas contributivos. El peligro es que la ausencia de un diseo integral pueda incidir negativamente en la participacin de los individuos en los sistemas previsionales contributivos. Como consecuencia, se conformara un crculo vicioso de baja cobertura de los sistemas contributivos, se crearan mecanismos no contributivos que produciran una escasa probabilidad de contribuir y, por lo tanto, surgira una mayor necesidad de seguir instituyendo y financiando instrumentos paralelos alternativos. Entender la forma en que interactan estos tres bloques es fundamental para identificar dnde est el ncleo del problema que impide el buen funcionamiento de los sistemas actuales y para disear las mejores opciones de poltica econmica a fin de incrementar la cobertura previsional.
En busca de un marco conceptual

El problema de lograr ahorro de largo plazo (bloque I) Existen mltiples razones que hacen difcil ahorrar a 20, 30 o 40 aos para financiar consumo en la vejez. Estas razones estn relacionadas
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con problemas de informacin, con el comportamiento y la manera en que los seres humanos toman decisiones, con la miopa o la fuerte preferencia por consumir en el presente y/o con recursos demasiado limitados o muy irregulares para ahorrar a futuro. Sacrificar consumo actual (cuando se es joven) en beneficio del consumo de maana (cuando se es mayor) es una tarea compleja. Si los individuos de 20 aos fueran capaces de calcular sus necesidades futuras y, sobre esa base, de prepararse financieramente para la vejez, el Estado tendra un rol menor en el diseo de sistemas previsionales. Pero este no es el caso. La gran mayora de las personas no realiza esa estimacin ni toma las medidas necesarias para asegurar los recursos que le harn falta en la vejez. Por eso el Estado debe intervenir, para forzar el ahorro a partir de contribuciones obligatorias. Entre los elementos que dificultan la decisin del ahorro a largo plazo figuran:
Incertidumbre: un problema fundamental es que la decisin acerca de cunto ahorrar para la vejez se toma con informacin incompleta, en un contexto de elevada incertidumbre (Barr y Diamond, 2006). En efecto, una serie de preguntas que son determinantes para llegar a la resolucin correcta de consumo y de ahorro a corto y a largo plazos no tiene respuesta. Cuntos aos voy a vivir? En qu condiciones vivir? Cunto tiempo voy a poder trabajar? Cul va a ser el rendimiento de mis ahorros? Son algunas de las dudas que enfrentan los individuos al contar con muy poca o ninguna informacin sobre las variables fundamentales que definen el ahorro a largo plazo. Para entender mejor qu datos tiene la poblacin y cmo se toman decisiones acerca del ahorro previsional, en 2008 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) implement algunas encuestas sobre seguridad social en el distrito federal de Mxico y en Lima Metropolitana (Per). Los resultados sugieren, por ejemplo, que las personas tienden a subestimar la esperanza de vida, en buena medida porque esta ha crecido rpidamente en los ltimos tiempos. La minimizacin puede alcanzar, aproximadamente, entre 2,5 aos y 3,6 aos, de acuerdo con la edad del ciudadano encuestado (vase el grfico 3.1). Si la estimacin de la esperanza de vida es un indicador de los recursos que se elige apartar para la vejez, los individuos estaran subestimando los
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ahorros que se necesitan en el largo plazo en alrededor de entre un 20% y un 30% en ambos pases. Falta de informacin: otro problema asociado a la decisin de ahorro de largo plazo es que muchas personas parecen tener muy poco conocimiento acerca de cmo se calculan las pensiones o los requisitos para obtener una pensin. En pases como Chile, Per (Lima) y Mxico (D.F.) menos de un 10% de los entrevistados en la encuesta sobre seguridad social dijo saber la forma en que se calculan las pensiones. Un porcentaje similar reconoci que desconoce cules son los aportes sobre el salario y un nmero limitado de los consultados afirm que conoce la edad de jubilacin (el 72% en Chile, el 48% en Mxico [D.F.] y el 41% en Per [Lima]) (vase el grfico 3.2). Esta falta de informacin parece llevar a los individuos a realizar clculos muy poco acertados acerca de los recursos con los que van a contar durante su jubilacin. Muchos trabajadores incluso confan en obtener una pensin aun cuando han hecho aportes claramente insuficientes. En las encuestas de seguridad social mencionadas se les pregunt a las personas cunto tiempo haban cotizado a un sistema de pensiones, a qu edad pensaban
Grco 3.1 Esperanza de vida al nacer real y estimada, en Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008
80 78 Aos 76 74 72
Mxico
(25,35)
(35,45)
(45,55) Edad
(25,35)
(35,45)
(45,55)
Esperanza vida media estimada por el individuo Esperanza de vida real
Fuente: BID (2008) y Celade (2011). Nota: La esperanza de vida estimada corresponde a la esperanza de vida condicionada a haber cumplido 30, 40 y 50 aos, respectivamente, en cada uno de los pases.
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Grco 3.2 Conocimiento de los sistemas previsionales en Lima Metropolitana, 2008; Ciudad de Mxico, 2008, y Chile, 2006 (en porcentaje)
Conoce cmo se calculan las pensiones Conoce la edad de jubilacin Conoce cunto le descuentan del salario 0 10 20 Per 30 40 Mxico 50 60 Chile 70 80
Fuente: EPS de Chile (2006) y EPS de Mxico y Per, BID (2008).
jubilarse y cmo planificaban financiar su vejez. De manera sorprendente, una parte importante de los entrevistados contest que pensaba financiar su vejez con una pensin, sin tomar en cuenta que sus aos de cotizacin eran insuficientes para generarla. En concreto, entre quienes realizaron aportes al sistema de pensiones durante menos de cinco aos y consideran jubilarse en menos de cinco aos, un 55% en Per y un 18% en Mxico asumen que van a financiar la vejez con una pensin (vase el grfico 3.3). Factores de comportamiento: aun si los individuos vivieran en un mundo con informacin perfecta, y la procesaran de manera adecuada, es probable que no tomaran las decisiones correctas para asegurar el financiamiento de su vejez. As lo afirma una rama emergente de la literatura especializada, llamada economa del comportamiento, que analiza las decisiones de los individuos. De manera sistemtica, los individuos no toman decisiones racionales, ya sea por impaciencia, dejadez, inercia o por falta de canales que faciliten la eleccin de la opcin ptima. En general, las personas adoptan el camino que implica no elegir o no actuar, una conducta que las lleva a retrasar para el futuro decisiones que es mejor asumir hoy (como ahorrar para la vejez) o incluso las conduce a no tomar esa decisin ptima nunca (vase el recuadro 3.1).
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Grco 3.3 Porcentaje de individuos que cree que va a nanciar su vejez con una pensin y piensa jubilarse en menos de cinco aos, segn los aos cotizados
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Porcentaje
(0,5)
(5,10) Per
(10,15) Mxico
(15,+)
Aos cotizados
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPS en Mxico y Per, BID (2008).
sa tendencia a la inercia, o a no tomar decisiones, podra expliE car por qu la mayora de los trabajadores parece haber pensado muy poco en el modo de financiar su vejez, incluso aquellos trabajadores que se encuentran cerca de la edad de jubilacin. Las encuestas sobre seguridad social que se realizaron en Mxico, D.F., y Lima Metropolitana indican que alrededor del 70% de los trabajadores de entre 25 y 35 aos no ha pensado en cmo va a financiar su vejez. An en las cohortes ms cercanas a la edad de jubilacin, entre el 50% y el 60% de los trabajadores de 50 a 55 aos ha pensado poco o nada en ello. Falta de ingresos: otro de los obstculos que podran explicar la falta de cotizaciones y, en general, la dificultad para el ahorro de largo plazo es el hecho de tener ingresos insuficientes que impidan alcanzar un nivel mnimo de consumo. Segn las encuestas sobre seguridad social (BID, 2008), una gran mayora de los trabajadores que no cotiza a un plan de pensiones dice no hacerlo por falta de recursos. Alrededor del 30% de los que no contribuyen argumenta que es por falta de ingresos suficientes (vase el grfico 3.5). La hiptesis seala que no contar con capacidad de ahorro es una restriccin importante para acumular una cantidad adecuada de recursos para la vejez y que esta situacin podra estar detrs de la alta correlacin existente entre la renta per cpita de
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Recuadro 3.1 La economa del comportamiento y el ahorro previsional

En cientos de instituciones alrededor del mundo los estudiantes de primer ao de economa aprenden que los agentes econmicos toman sus decisiones de consumo de forma racional, es decir, eligen el nivel de consumo que les permite alcanzar mayor satisfaccin, segn las restricciones presupuestarias que determinan su capacidad de compra. Una nueva rama acadmica, que se ubica entre la economa y la psicologa, pone en entredicho esta manera de pensar. La economa del comportamiento (vase, por ejemplo, Thaler y Sunstein, 2008) argumenta que los agentes econmicos toman decisiones sobre la base de reglas simples, que no siempre contemplan las preferencias. Ms bien consideran el contexto y el modo en que este se le presenta a quien toma la decisin. Segn la economa del comportamiento, la incapacidad de prestar atencin a todos los detalles en cada decisin de la vida y la aversin al riesgo provocan que la tendencia natural de los agentes econmicos sea la de no hacer cambios en el statu quo, incluso si esos cambios son muy beneciosos. En denitiva, las decisiones que se toman sobre el consumo, el ahorro y la inversin estn impregnadas de una gran inercia, lo que sesga el resultado de esas decisiones hacia la opcin de no elegir. Esta teora explicara por qu se pagan suscripciones a revistas que nunca se leen o cuotas de gimnasios a los que nunca se va. En el contexto del ahorro previsional esta hiptesis se traduce en el hecho de que muchos individuos no ahorran porque nunca toman la decisin de hacerlo. Tambin lleva al hecho de que ciertas opciones por defecto tengan una importancia inusitada. Una signicativa serie de estudios realizados en Estados Unidos (Choi et al., 2004; Madrian y Shea, 2001) documenta que la inscripcin de los trabajadores por defecto en un plan de pensiones 401(k) aumenta enormemente la tasa de participacin en los planes, que pasa del 30% al 90% para algunos grupos de trabajadores. Esta inscripcin por defecto implica que cuando un individuo inicia un nuevo trabajo es registrado automticamente en un plan a menos que indique su preferencia por no estar. A priori, si un trabajador eligiera de manera ptima su nivel de ahorro, la opcin por defecto no debera tener ninguna relevancia, algo que la evidencia desmiente de forma rotunda. Si bien la inscripcin por defecto es muy efectiva para aumentar la participacin en programas de ahorro, las opciones por defecto tambin pueden ser contraproducentes: los sistemas consiguen altas tasas de participacin, pero la gran mayora de los trabajadores se queda anclada en las tasas de contribucin por defecto, que suelen ser muy bajas (entre el 2% y el 3%). As es el poder de la inercia. Otra de las lecciones que ofrece la economa del comportamiento en el contexto del ahorro indica que reducir las dicultades de inscripcin incrementa las tasas de participacin, aunque en menor medida que las opciones por defecto (Madrian, Laibson y Choi, 2009; Beshears et al., 2011; Madrian y Shea, 2001), y que enviar recordatorios a los individuos para que tomen acciones de ahorro puede ser una herramienta til, en particular si los recordatorios estn enfocados en conseguir un objetivo especco de ahorro (Karlan et al., 2012). Algunas de estas experiencias sern exploradas con ms detalle en el siguiente captulo.
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Grco 3.4 Cunto ha pensado en cmo nanciar su vejez? Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008
70 60 Porcentaje 50 40 30 20 10 0 (2535) (3545) (4555) (2535) (3545) (4555)
Mxico
Per
Rangos de edad Mucho Algo Poco Nada
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPS en Mxico y Per, BID (2008). Nota: Responden solo las personas de entre 22 y 55 aos.
Grco 3.5 Por qu los trabajadores no contribuyen? Ciudad de Mxico y Lima Metropolitana, 2008
No me alcanza el dinero No conozco el sistema No estoy obligado a contribuir Ganancias irregulares He sido obligado Soy descuidado/ no me interesa No confo en las AFP Otras 0 5 10 Per 15 20 25 30 35 40
Mxico
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la EPS en Mxico y Per, BID (2008).
un pas y la proporcin de trabajadores que ahorran en un plan de pensiones, y entre el nivel de ingreso de los individuos y su probabilidad de cotizacin. Otras prioridades: para los individuos y las familias de ingresos ms bajos, ahorrar en el largo plazo para financiar una pensin
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puede no ser una decisin ptima. Si un hogar empieza a tener capacidad de ahorro por encima del nivel de supervivencia, tal vez lo ms eficiente sea invertir en ms y mejor educacin, tanto de los adultos como de los hijos, as como tambin en salud, o en la compra de una vivienda en propiedad. El diseo y el funcionamiento de los sistemas previsionales (bloque II) Frente a las dificultades de los individuos para ahorrar individualmente en el largo plazo, los sistemas previsionales tienen la funcin de trasladar consumo presente a consumo futuro de manera eficiente. Sin embargo, no consiguen proporcionar una pensin a una parte importante de los adultos mayores en la regin. Por dos razones: i) porque no fueron diseados para brindar una cobertura universal en pensiones a todos los ciudadanos y ii) porque su buen funcionamiento est ligado a la capacidad de los mercados laborales de generar trabajo formal. A continuacin se ofrecen argumentos que sugieren que ambas razones contribuyen a los bajos niveles de ahorro previsional en Amrica Latina.
El diseo de la seguridad social: asegurar trabajadores o ciudadanos? Los sistemas de proteccin social de la regin nacieron bajo la influencia del sistema bismarckiano de seguro social implementado en Alemania a fines del siglo XIX, que sostiene la idea de que los beneficios sociales son para los trabajadores que los adquieren a travs de contribuciones copagadas con el empleador. Segn Bismark, el motivo principal era que el verdadero agravio del trabajador es la inseguridad de su existencia; no est seguro de si siempre tendr trabajo, no est seguro de si siempre estar sano y prev que un da ser demasiado mayor para trabajar. Este tipo de sistema se extendi rpidamente por Europa continental y fue adoptado por los pases de ALC a mediados del siglo XX. Con esta arquitectura e impulsados por la conferencia de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en Santiago de Chile en 1936, los Institutos de Seguridad Social se establecieron en la regin. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, por ejemplo, se fund
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en 1935, y durante los aos cuarenta atraves una serie de expansiones. Per abri su Instituto de Seguridad Social en 1936. Otros pases lo siguieron: Argentina (1946), Colombia (1945), Costa Rica (1941), El Salvador (1949), Guatemala (1946), Mxico (1943), Panam (1941), Paraguay (1943), Uruguay (1943) y Venezuela (1946). Esta tendencia regional continu en los aos cincuenta con Bolivia (1956), Honduras (1957) y Nicaragua (1956). Una de las resoluciones centrales de la conferencia de la OIT fij el trabajo asalariado como el objetivo bsico del aseguramiento social mediante una combinacin de deducciones del salario y contribuciones patronales. Este modelo fue adoptado principalmente por tres razones: i) haba sido exitoso en los pases europeos, ii) las limitaciones de los gobiernos de la regin para proveer beneficios y recaudar impuestos hacan poco factible el establecimiento de un modelo que garantizase una cobertura universal y iii) se esperaba que los beneficios de la seguridad social desempearan un rol redistributivo en transferir recursos de los patronos a los obreros (Kaplan y Levy, 2012). Si bien los pases de Europa continental proporcionaban seguridad social mediante las contribuciones obligatorias de los trabajadores, haba alternativas. El plan Beveridge de 1942 sugera cubrir a todos los ciudadanos sin ningn lmite superior de ingreso, pero reconociendo los distintos medios de vida (): i) empleados, esto es, personas cuya ocupacin habitual es empleado bajo un contrato de servicios; ii) otros ocupados, categora que incluye empleadores, comerciantes y trabajadores independientes de todo tipo; iii) amas de casa, esto es, mujeres casadas en edad de trabajar; iv) otros ocupados sin ingreso; v) individuos que se encuentren por debajo de la edad de trabajar, iv) jubilados (). Las seis clases de ciudadanos recibiran un ingreso por pensin () pagado por el ministerio de Finanzas. A partir de este diseo inicial, poco a poco los distintos pases de la regin fueron incluyendo otros colectivos de trabajadores en la estructura bsica de los sistemas previsionales, como los trabajadores no asalariados, los empleados domsticos y los empleados no remunerados (vase el cuadro 3.1). En la actualidad, aproximadamente la mitad de los pases obliga a los trabajadores no asalariados a cotizar; en algunos de ellos se les permite contribuir de manera voluntaria y en una minora ni siquiera se les permite contribuir.
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Este diseo es especialmente problemtico para los pases de la regin por al menos dos razones: i) una fraccin elevada de empleados trabaja como no asalariado, ii) estudios realizados en los ltimos diez aos, que permiten ver no solo dnde se desempea un trabajador en un momento dado, sino tambin la secuencia de trabajos que un mismo empleado tiene en el transcurso del tiempo, confirman que existe una importante movilidad entre trabajos no asalariados y asalariados (vase el captulo 2, hecho VII). El paso de un empleo en el que es obligado a cotizar a uno en el que no lo es en muchos casos genera para el trabajador una secuencia errtica de aportes que afecta la densidad de las contribuciones y la pensin final que puede obtener. Por este motivo, un sistema diseado para proveer a los trabajadores un mecanismo de ahorro para el futuro no puede ser universal. Aunque el funcionamiento del sistema previsional fuera perfecto, ciertos grupos de ciudadanos no tendran acceso a una pensin en la vejez. ste es el caso, por ejemplo, de colectivos que no son parte de la fuerza de trabajo o tienen una menor conexin con el mercado laboral, como las mujeres. En los pases de altos ingresos de la OCDE, donde el funcionamiento del sistema es bueno y la gran mayora de los trabajadores aporta regularmente, las lagunas de cobertura que dejan los diseos bismarckianos se solucionan fcilmente con una cobertura universal de los trabajadores, que redunda en la totalidad de los adultos mayores a travs de las familias, y con programas limitados de pensiones asistenciales para colectivos particulares. En ALC, sin embargo, estos problemas de cobertura se acentan por el hecho de que muchos trabajadores quedan explcitamente fuera por diseo, ya sea por la importancia de estos grupos en la regin o por la elevada movilidad, que hace que en algn momento dado de la vida muchos trabajadores se desempeen en trabajos que no exigen cotizar. A estos problemas de diseo es necesario adicionarles los de funcionamiento, que se describen a continuacin.
Funcionamiento del sistema: el mercado laboral como mecanismo de ahorro previsional Como el objeto del aseguramiento social lo constituyen los trabajadores asalariados, el funcionamiento del mercado laboral juega un papel crucial en la generacin de ahorro previsional. La vertebracin del sistema
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previsional a travs del mercado de trabajo liga la poltica tributaria, la poltica laboral y la poltica social. En otras palabras, cualquier cambio en impuestos, instituciones laborales y beneficios sociales tiene el potencial de afectar indirectamente el sistema previsional y viceversa. El diseo de estas polticas (previsional, tributaria, laboral y social) va a dar forma a los costos y beneficios a los que se enfrentan los tres grandes decisores en el mercado laboral: Estado, trabajadores y empresas.
El Estado como juez y parte en el mercado de trabajo Adems de delinear las lneas maestras del sistema previsional, el Estado tiene un protagonismo determinante en su funcionamiento. Sus roles principales son tres:
Cuadro 3.1 Obligacin de cotizar para asalariados y cuenta propistas
Asalariados Pas Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Obligatoria x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x (m) x (q) (c) x (l) x (f) (b) (a) x (e) x x x x (k) x x x x x x x x (p) x x (q) (j) x Voluntaria Obligatoria x x x x x x (o) No asalariados Voluntaria Excluidos
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1. El Estado establece los costos y beneficios de operar en la formalidad, que incluyen los aportes obligatorios por parte de empresas y trabajadores para financiar salud y pensiones, as como tambin otros costos que las empresas tienen que afrontar si se establecen formalmente. Es el caso de los costos de apertura, los salarios mnimos, los costos de despido u otras regulaciones. Los costos no salariales de la formalidad pueden alcanzar el 50% del salario (vase el grfico 3.6). Por otro lado, el Estado tambin es un actor clave para fijar la calidad de los beneficios que derivan de esos aportes, pues cuenta con un control importante en la provisin (ya sea de manera directa o por medio de la supervisin de los entes proveedores) y en la regulacin de los mismos.
Cuadro 3.1
(continuacin) Obligacin de cotizar para asalariados y cuenta propistas
Asalariados Pas Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Obligatoria x x x (d) Voluntaria x x (h) (i) x (n) x x (i) Obligatoria No asalariados Voluntaria Excluidos x
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de SSA (perles de pases) y SSA (2008, 2012). Notas: a Para trabajadores que ingresaron en la fuerza de trabajo luego del 31 de diciembre de 1982. b Trabajadores mayores de 54 aos en 2005 permanecen en el sistema de seguro social, no en el de cuentas individuales. c Obligatorio para nuevos ingresantes a la fuerza de trabajo desde 2008 en el sistema de cuentas individuales. d Obligatorio en el sistema de seguro social. e Proteccin voluntaria para trabajadores cubiertos por seguridad social antes de enero de 1983. f Voluntario para aquellas personas que tenan 36 aos o ms en 1998. g Dispone de cobertura voluntaria para personas mayores de 18 aos y menores de la edad normal de retiro. h Voluntario para trabajadores del sector pblico, y trabajadores del sector privado mayores de 45 aos en 2003. i En las cuentas individuales la cobertura es voluntaria para los asalariados y no asalariados con ingresos mensuales de $24.709 o menos. j Cobertura gradualmente extendida a los trabajadores no asalariados entre 2012 y 2015. k Obligatorio en el sistema de seguro social pero excluidos de cuentas individuales. l) El sistema de cuentas individuales es obligatorio para trabajadores no asalariados menores de 35 aos en enero de 2007 y con ingresos superiores a B/.500 por mes. m El seguro social es obligatorio para algunos tipos de trabajadores no asalariados. n Es obligatorio en el seguro social. o En el caso de individuos menores de 65 aos que se convirtieron en trabajadores no asalariados y han pagado como mnimo 150 contribuciones como empleados. p No es obligatoria para todos los tipos de trabajadores no asalariados. q Solo aplica a cuentas individuales.
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Grco 3.6 Los costos de la formalidad en Amrica Latina y el Caribe, 2010

70 Porcentaje del salario 60 50 40 30 20 10 JAM TTO VEN BOL GTM BRA SLV NIC ARG PRY CHL CRI ECU MEX COL PER 0
Aportaciones e impuestos
Vacaciones
Otros benecios
Costos de despido
Fuente: Pags (2010).
2. El Estado decide cules son los beneficios (subsidios) que recibe un trabajador que es informal. Los costos y beneficios relativos de ser formal o informal van a ser importantes para determinar el equilibrio en la distribucin de empleos formales. En algunos casos, las diferencias entre los costos de la formalidad y los subsidios a la informalidad pueden ser muy relevantes, sobre todo entre los trabajadores de bajo ingreso. Por ejemplo, en Mxico los costos de la formalidad (como porcentaje del salario) son ms altos para los trabajadores de bajo ingreso porque la salud se financia con un pago fijo del 20,4% del salario mnimo, lo que supone un costo relativo mucho mayor para quienes ganan menos. Al mismo tiempo, el Estado proporciona una serie de subsidios a los trabajadores informales, que aumentan, relativamente, cuanto menor es el ingreso. El resultado es que la diferencia entre el costo de la formalidad y el subsidio a la informalidad para los trabajadores del primer decil de ingreso supera el 70% (vase el grfico 3.7). Si la valoracin de los beneficios formales no es muy diferente de la valoracin de las ventajas de la informalidad hay muy pocos incentivos para que los trabajadores de bajos ingresos obtengan empleos formales. 3. El Estado determina el grado de cumplimiento de las normas que l mismo impone. La eleccin del grado de fiscalizacin funciona como una seal hacia las empresas y los trabajadores acerca de cun costoso es operar en el sector informal. En ocasiones, la
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Grco 3.7 Costos no salariales formales y subsidios a trabajadores informales por nmero de salarios mnimos en Mxico
50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 Porcentaje del salario
10
Salarios mnimos Costos no salariales trabajadores formales Subsidios a informales (programas no contributivos de salud, guarderas y pensiones)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos del Instituto Mexicano de Seguridad Social, y Antn, Hernndez y Levy (2012).
seal indica que si una empresa es lo suficientemente pequea o informal no ser multada por incumplir la norma. Por ejemplo, en Argentina las actividades irregulares estn explcitamente excluidas de la fiscalizacin del Estado, que se centra en empresas que ya se han establecido formalmente (vase el recuadro 3.2). Otro aspecto importante de la connivencia entre el Estado y la evasin de las contribuciones puede estar asentado en una falta de capacidad institucional para detener la fuga de recursos. ste es el motivo que se encuentra detrs de la decisin de eximir el pago de contribuciones sociales a trabajadores no asalariados y trabajadores domsticos en muchos pases. En definitiva, en los pases de la regin existe ambivalencia sobre cul es la funcin objetivo del Estado en cuanto a la existencia del trabajo informal. Por un lado, se castiga el empleo informal ilegal con cuantiosas multas nominales a las empresas que no cumplen con la normativa. Por el otro, se fiscaliza, principalmente, a empresas que ya tienen un vnculo con las instituciones oficiales, porque estn registradas o porque algunos de sus trabajadores son formales. De la misma manera, se proporciona un marco de incentivos complejo para trabajadores y empresas, por medio de beneficios a los trabajadores
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Recuadro 3.2 La scalizacin de las empresas formales

Varios pases de la regin estn haciendo esfuerzos por supervisar ms el mercado de trabajo. Entre ellos, Brasil y Argentina, donde en los ltimos aos se ha producido un importante incremento en la scalizacin. Como respuesta al elevado ndice de trabajo no registrado que desde inicios de los aos 2000 afecta el empleo asalariado, en 2003 Argentina puso en marcha el Plan Nacional de Regularizacin del Trabajo. El foco de la scalizacin se coloc, explcitamente, en empresas formales que tuvieran ya una trayectoria de cotizacin a la seguridad social y en aquellas en las que se hubieran detectado irregularidades previas. De manera intencional se obvi a las economas de subsistencia. En concreto, de acuerdo con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, la planicacin de la scalizacin responda a la siguiente estrategia: Se focaliza en aquellas actividades econmicas que se encuentran en expansin, evitando de esa forma castigar a los sectores ms dbiles de la economa formal, priorizando empresas y sectores que posean capacidad contributiva. La delimitacin de la esfera de accin deja de lado economas informales y/o de subsistencia. Brasil es otro de los pases que han implementado un agresivo programa de supervisin scal. A pesar de que el nmero de inspectores de trabajo se ha mantenido constante desde mediados de los aos noventa (la cifra ronda los 3.000), la scalizacin se ha ido centrando cada vez ms en empresas de mayor tamao. Mientras que en 1995 la empresa registrada tena, en promedio, 45 empleados, en 2011 este nmero alcanz los 120 trabajadores, una cantidad muy cercana a la media de Estados Unidos. Esto ha permitido pasar de regularizar 250.000 trabajadores al ao a regularizar cerca de 700.000.
Grco 3.2.1: Tamao promedio de la empresa inspeccionada en Estados Unidos y en Brasil, 19952011
Nmero de trabajadores en empresas inspeccionadas 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2001 2010 1998 2004 2005 2007 2000 2006 2008 1999 2009 2002 2003 1995 1996 1997 2011
Brasil
Estados Unidos
Fuente: Ministerio de Trabalho (Brasil) y Administracin de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA, por sus siglas en ingls). (contina en la pgina siguiente)
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Recuadro 3.2 La scalizacin de las empresas formales (continuacin)

A pesar de que probablemente scalizar las empresas ms grandes y formales es eciente desde el punto de vista de la recaudacin, el mensaje que se transmite es que mientras la empresa sea pequea puede pasar inadvertida para el Estado, mientras que crecer y cotizar puede tener para la empresa el costo aadido de ser scalizada. Esto es algo que los microemprendedores informales podran tomar en cuenta al adoptar una decisin sobre el tamao de la empresa.
formales a cambio de contribuciones, mientras que al mismo tiempo se ofrecen beneficios dirigidos de un modo especfico a los trabajadores no formales (como el Seguro Popular en Mxico, el rgimen subsidiado de salud en Colombia, as como tambin programas de pensiones no contributivas destinadas nicamente a los informales). Parte de esta ambivalencia puede obedecer a que el Estado reconoce al sector informal como una fuente importante de generacin de empleo: una menor permisividad con el trabajo informal redundara en ms trabajo formal, pero probablemente tambin en mayor desempleo (Almeida y Carneiro, 2012).
Los trabajadores y los costos y benecios de la formalidad Los beneficios nominales de la formalidad para los trabajadores son claros. En la gran mayora de los pases, un trabajo registrado da acceso a servicios de salud y planes previsionales, entre otras ventajas. Sin embargo, la variable clave no es solo cules son los beneficios sino tambin cunto valoran los trabajadores estos beneficios en relacin con los aportes que deben realizar. Si la valoracin es igual o mayor que el aporte, entonces el trabajador podra estar dispuesto a asumir, en forma de menores salarios netos, los costos de la formalidad. Sin embargo, si la valoracin es baja, probablemente el trabajador no estar dispuesto a aceptar esas reducciones y la empresa tendr que asumirlas, en forma de menores beneficios, menor empleo formal o mayores precios. La pregunta es cunto estn dispuestos a pagar los trabajadores. Y la respuesta no es muy alentadora ya que la dificultad para estimar las necesidades durante la vejez y una fuerte dosis de miopa e
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inercia sugieren que la inclinacin a aportar a sistemas previsionales en general es baja, ms aun, posiblemente, entre las personas de bajos ingresos. Si bien no hay informacin sistemtica al respecto, la evidencia disponible indica que las valoraciones (o la disposicin a pagar) no son altas. Sobre todo en el caso de los sistemas previsionales. En Ecuador, por ejemplo, ante la propuesta si le ofrecieran un plan de jubilacin con buenos servicios y pensiones suficientes, cunto estara dispuesto a pagar mensualmente?, un 27% respondi que no estara dispuesto a pagar nada (INEC, 2007). En promedio, los trabajadores se inclinaran a renunciar al 4% del sueldo mensual, algo similar a lo que estaran dispuestos a pagar por un sistema de salud. En la prctica, los asalariados ecuatorianos tienen que pagar un 6,6% de su salario, mientras que el empleador tiene que abonar otro 3,1%, para financiar las pensiones (BID, Banco Mundial y OCDE, 2013). De la misma manera, en Colombia los trabajadores se aprestaran a destinar entre un 13% y un 20% de su salario a un paquete integrado que incluyera pensiones y salud (Cuesta y Olivera, 2010). Sin embargo, el costo del paquete que tienen que pagar entre empresas y trabajadores es de alrededor del 50%. Adems, el nivel de ingreso influye en la disposicin a pagar. En Ecuador, el 46% de los trabajadores en el decil ms bajo de la distribucin respondi que no estara dispuesto a cotizar absolutamente nada a un plan de pensiones, mientras que en los estratos medios esa cifra baja al 34%. Incluso el 23% del decil ms rico reporta que no estara dispuesto a contribuir ni un solo dlar a un sistema previsional que otorgara prensiones justas. Un punto crucial que suele pasar desapercibido es que este anlisis costo/beneficio de lo que implica ser formal para el trabajador no se hace en trminos absolutos sino que se compara con los costos y la valoracin de los beneficios de ser informal. El incremento de programas no contributivos en salud y pensiones altera el anlisis costo/beneficio que realizan los trabajadores acerca de si buscar trabajos formales o no. Levy (2008) sugiere que para los trabajadores poco cualificados en Mxico, una vez asimilada la valoracin que los trabajadores formales e informales tienen de los respectivos paquetes que les ofrece el Estado, el impuesto neto por ser formal es del 34% del salario. Este impuesto consiste en la suma de la porcin de los servicios que los
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trabajadores formales tienen que pagar y no valoran y los servicios que los trabajadores informales reciben y no deben pagar. En ltima instancia, la valoracin que los trabajadores hagan de los beneficios relativos de ser formales va a determinar hasta qu punto la empresa puede trasladar los costos de la formalidad en forma de menores salarios y, por lo tanto, en qu medida va a reaccionar la demanda de trabajo ante cambios en las contribuciones a la seguridad social. La evidencia que ofrece la regin insina que parte de este costo recae en la empresa, aunque en la literatura especializada no existe un consenso acerca de este resultado (vase el recuadro 3.3).
Las empresas y los costos y benecios de la formalidad Las empresas recaudan el ahorro de los trabajadores y lo canalizan hacia las cuentas del Estado o al sistema financiero. Si las empresas pudieran trasladar los costos de las contribuciones en pensiones, salud y otros beneficios sociales (o incluso costos de los que la empresa es responsable) a los trabajadores en forma de menores salarios seran meros intermediarios. Por lo tanto, a las empresas les resultara indiferente contratar trabajadores de manera formal o informal. Sin embargo, existen varias razones que les impiden a las empresas ser simples intermediarias:
1. Como se expuso anteriormente, los trabajadores pueden no valorar los beneficios al precio de costo y no estn dispuestos a renunciar a menores salarios. En ese caso, si una empresa quiere contratar segn la ley vigente tal vez deba asumir costos que por ley no le corresponden. 2. Variables institucionales como los salarios mnimos impiden a las empresas trasladar la totalidad de estos costos a los trabajadores con salario mnimo o con salarios cercanos a este valor. 3. Los costos de la formalidad implican para las empresas mucho ms que cotizaciones a los beneficios sociales. Aunque el cumplimiento directo de las obligaciones sociales no es elevado y es posible trasladarlo en menores salarios, forzar el ahorro previsional de los trabajadores significa aceptar otras obligaciones establecidas por el cdigo laboral, como indemnizar a los empleados en caso de despido, y regulaciones laborales adicionales (salario mnimo,
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Recuadro 3.3 Quin paga realmente las contribuciones a la seguridad social y los impuestos al trabajo?
Cul es el efecto real de reducir las cotizaciones sociales y los impuestos laborales? Durante las ltimas dos dcadas, numerosas instituciones acadmicas internacionales han recomendado rebajar las cotizaciones sociales para impulsar la creacin de empleo. Detrs de esta propuesta aparece un abanico sorprendentemente diverso de justicaciones econmicas. Para algunos (Comisin Europea, 1994; OCDE, 1994), la reduccin de los impuestos al trabajo es un medio para bajar los costos laborales y, en consecuencia, favorecer la demanda laboral. Para otros (Prescott, 2004), la reduccin de impuestos aumentara el salario neto y la oferta de trabajo. En tanto, en las economas emergentes, especialmente en Amrica Latina, algunos autores destacan los efectos positivos de las rebajas de impuestos sobre la formalidad (Levy, 2008; Pags, 2010). Cualquiera de las opciones exige saber quin es realmente el que tiene la carga tributaria. En el caso de las contribuciones sociales sobre las empresas, stas pueden ser absorbidas por las compaas (con el aumento de los costos laborales, la disminucin de sus benecios despus de impuestos), pueden ser trasladadas hacia atrs a los empleados (mediante la reduccin de los salarios netos) o trasladadas hacia adelante a los consumidores (con la suba de los precios de los productos). En ltima instancia, se trata de una cuestin emprica. La literatura sobre el tema est lejos de transmitir una posicin unnime. Basta observar trabajos recientes para advertir que los resultados varan desde traslacin plena a menores salarios (Gruber, 1997, para Chile; Alesina y Perotti, 1997, para una muestra de pases nrdicos o anglosajones), hasta traslacin parcial o nula (Cruces, Galiani y Kidyba, 2010 para Argentina; Heckman y Pags, 2003, para una muestra de economas de la OCDE y Amrica Latina, y Kugler y Kugler, 2008, para Colombia). Es importante remarcar que en pases con alta informalidad, cuando no hay traslacin y, por lo tanto, se produce una reduccin del empleo formal, los salarios en el sector informal pueden verse afectados debido al incremento en la oferta de trabajadores informales. Esta falta de consenso deriva de las dicultades de medicin. Es sumamente complejo aislar el efecto de cambios tributarios, porque generalmente afectan a todos por igual, son muy graduales y/o se combinan con otras reformas en los mercados de bienes o servicios. De ah la necesidad de aprovechar reformas de calado para disear buenas evaluaciones experimentales. Por otra parte, sin desatender esta cautela, la economa laboral ha destacado diferentes factores polticos y socioeconmicos que afectan la distribucin nal de la carga scal entre trabajadores, empresa y consumidores: 1. Las instituciones econmicas y laborales, en especial el grado de centralizacin y coordinacin de la negociacin salarial, la interaccin con el
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Recuadro 3.3 Quin paga realmente las contribuciones a la seguridad social y los impuestos al trabajo? (continuacin)
salario mnimo y la ecacia del sector pblico: las cotizaciones impactan de manera menos negativa en el empleo si la negociacin colectiva es muy centralizada o muy descentralizada, si el salario mnimo es bajo y si el gobierno es ecaz en el gasto (Calmfors y Drifll, 1988; Alesina y Perotti, 1997; Daveri y Tabellini, 2000; Kugler y Kugler, 2008). 2. El tipo de sistema pensional y, sobre todo, la percepcin de la relacin entre impuestos y pensiones: si los agentes perciben un efecto pleno de vinculacin, los impuestos sociales se convierten en un salario diferido y no elevan los costos laborales (Gruber y Krueger, 1990; Gruber, 1994a y 1994b; Disney, 2004). 3. El horizonte temporal: la existencia de rigideces nominales en salario y precios implica que las cotizaciones tienden a tener mayor impacto sobre el empleo en el corto plazo (Hamermesh, 1993).
Adems, los resultados se ven inuidos por la denicin de la carga scal debido a que las bases de los impuestos indirectos, de los impuestos sobre la renta a personas fsicas y de las contribuciones sociales de empleados y empleadores dieren, al igual que sus efectos econmicos (OCDE, 1990 y 2007). Gonzlez-Pramo y Melguizo (2013) corroboran cuantitativamente estos resultados con un ejercicio de meta-anlisis realizado sobre un conjunto de 52 estudios empricos. En promedio, los trabajadores asumen desde el 70% de la carga tributaria en las economas continentales y anglosajonas, por medio de menores salarios, hasta casi el 90% en los pases nrdicos. Este efecto sobre los ingresos es mucho menor en el corto plazo, cuando las empresas asumen la mitad de la carga scal. Entender el impacto real de estas polticas es especialmente importante para Amrica Latina, por los retos que afrontan los pases de la regin para reestructurar y garantizar la sostenibilidad de sus sistemas de pensiones, con una fortsima incidencia de la informalidad laboral.
regulaciones sanitarias y medioambientales) cuyos costos pueden ser sustanciales. Al mismo tiempo, algunos costos asociados a la formalidad son difciles de cuantificar y pueden generar una enorme incertidumbre, que se agregar al costo de contratar formalmente. El ejemplo ms claro es el de los costos de despido. En la mayora de los pases de la regin los costos de despido de un trabajador formal son altos (Heckman y Pags, 2003) y pueden variar mucho segn el grado de litigiosidad del sistema y el tipo de cesanta. En Mxico, por
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mencionar un caso, si el empleado demanda a la empresa por despido injustificado y el juez dictamina en su favor, la empresa deber pagar todos los salarios devengados desde el despido del trabajador hasta la resolucin del juicio. La incertidumbre que generan estos costos laborales potenciales puede desincentivar la contratacin de empleo formal, particularmente en empresas pequeas y medianas que no tienen los mecanismos para hacer frente a los posibles costos extraordinarios. Por ltimo, dentro del clculo de costos y beneficios de la formalidad para la empresa entra el grado de fiscalizacin en el mercado de trabajo. ste determina cun costoso es para una compaa operar en la informalidad. Un nivel de fiscalizacin alto puede disuadir a las empresas de operar en la informalidad a pesar de que los costos de ser formal sean elevados e impedir que las empresas de baja productividad, que solo podran operar informalmente, se creen. La evidencia emprica indica que la inspeccin en la regin est concentrada en las empresas grandes que ya son formales, con lo cual hay un incentivo mucho menor a contribuir para las empresas pequeas, que perciben que incumplir la ley tiene un costo relativamente bajo.
El equilibrio en el mercado de trabajo: las distintas caras de la informalidad La interaccin entre el Estado, los trabajadores y las empresas se puede representar como un equilibrio de cuatro cuadrantes, que constituyen las cuatro posibles combinaciones, segn los costos superen la valoracin de los beneficios o no para empresas, eje vertical, y para trabajadores, eje horizontal (vase el diagrama 3.2). La divisin entre los cuadrantes est determinada por el marco institucional de costos y beneficios que proporciona el Estado, as como por la percepcin que tienen los trabajadores y las empresas de esos beneficios. Dentro de este esquema, los trabajadores no asalariados se diferencian de los asalariados en su relacin con la seguridad social, ya que son trabajador y empresa al mismo tiempo. Esto sita a todos los no asalariados en los cuadrantes I y IV. Es importante distinguir a este grupo del grupo de trabajadores asalariados por dos razones: i) en algunos pases los no asalariados no estn obligados a cotizar y
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Diagrama 3.2 Entendiendo la formalidad

Costo > v(beneficio) Trabajador
I. Informalidad como eleccin
Costo < v(beneficio) Trabajador

II. Exclusin
Costo > v(beneficio) Empresa
No asalariados de baja valoracin de la SS y sin mecanismos de ahorro forzoso. La informalidad es ptima. Asalariados que no valoran la SS y trabajan para empresas pequeas que evaden fcilmente. La informalidad es ptima: no se cumplen los objetivos sociales.
Asalariados que valoran la SS pero trabajan para empresas pequeas que evaden fcilmente. Informalidad que excluye.
III. Evasin
IV. Formalidad ptima
Costo < v(beneficio) Empresa
Asalariados que no valoran la SS pero trabajan para empresas grandes con dificultades para evadir. La incidencia de la SS en las empresas. Bsqueda de mecanismos para no contribuir.
Asalariados que valoran la SS y trabajan para empresas que no evaden. La formalidad es ptima. No asalariados de alta valoracin de la SS pero no tienen mecanismos de ahorro forzoso. Contribuir es ptimo pero pueden no contribuir por falta de mecanismos.
Fuente: Elaboracin propia. Nota: SS representa los benecios de la seguridad social. v(benecio) = Valoracin de los benecios de la formalidad
ii) independientemente de su estatus legal, no disponen de un mecanismo de ahorro forzoso. Esta distincin tiene consecuencias importantes. Primero, un trabajador que no desea ser formal puede tomar la decisin de emplearse por su cuenta. Segundo, los trabajadores no asalariados, estn obligados o no a cotizar, tienen que tomar una accin proactiva para efectivizar una aportacin a la seguridad social, razn por la cual su ahorro no es el resultado exclusivo de una retencin obligatoria.
Cuadrante I: la informalidad como eleccin. Los costos de la formalidad exceden sus beneficios, tanto para empresas como para trabajadores. Aqu se sitan tambin los no asalariados que no valoran suficientemente los beneficios de la formalidad como para asumir sus costos. Es de esperar que en este cuadrante se siten las
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empresas con una menor valoracin de los beneficios de la formalidad: empresas poco intensivas en capital y en financiamiento externo y empresas que pueden hacerse invisibles al Estado de un modo sencillo (microempresas y pequeas empresas). Entre los trabajadores se ubicarn en este cuadrante aquellos que tengan una menor valoracin de los beneficios de los programas previsionales y de salud, tales como personas con baja cultura previsional o bien una enorme miopa, o personas de bajos ingresos con un alto costo de oportunidad para el ahorro de largo plazo. Es importante enfatizar que en este caso los objetivos individuales de empresas y trabajadores se cumplen, pero los objetivos sociales no. Esto es particularmente importante debido a que las decisiones individuales pueden no ser ptimas desde el punto de vista del ciclo vital por miopa, dejadez, desinformacin, lo cual puede crear inconsistencia temporal y un consumo demasiado escaso durante la vejez. Cuadrante II: la informalidad como exclusin. Los costos de la formalidad son mayores que la valoracin de los beneficios para las empresas, pero no para los trabajadores. En este cuadrante se situaran los trabajadores que estn dispuestos a renunciar a parte del salario lquido para obtener otros beneficios de la seguridad social, pero no encuentran empleo en una empresa que registre formalmente a sus empleados. Sera el caso, por ejemplo, de los trabajadores que valoran los beneficios de la formalidad y se ocupan en una empresa pequea o en una microempresa que no quiere registrarlos porque eso implicara incurrir en otra serie de costos asociados a la formalidad (costo de despido, regulacin fitosanitaria) que a la empresa no le conviene pagar porque existe una baja probabilidad de que la fiscalicen. Este cuadrante corresponde a la visin tradicional de la informalidad como el resultado de mercados segmentados (vase Perry et al., 2007). Cuadrante III: la informalidad como evasin. Los costos de la formalidad son mayores que la valoracin de los beneficios para los trabajadores, pero no para las empresas. Este cuadrante refleja el caso de empresas que por su tamao o su visibilidad deben contratar formalmente, pero emplean trabajadores que tienen una valoracin baja de la formalidad. Como transferir el costo de la seguridad social al trabajador resulta ms difcil, desde el punto de vista de la
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compaa contratar estos trabajadores es ms caro. Sera el caso, por ejemplo, de empresas grandes que contratan a personas con baja disposicin a renunciar al consumo presente. Esto explicara por qu aun en empresas grandes (con ms de 50 empleados), alrededor de un 10% de los trabajadores permanece en la informalidad. Cuadrante IV: cuando la formalidad es ptima. Este es el cuadrante donde se generan los trabajos formales porque la valoracin de los beneficios de la formalidad es superior a los costos, tanto para trabajadores como para empresas. En ese marco, las relaciones que se establecen son formales. Aqu se espera encontrar trabajadores con mayor disposicin/capacidad para contribuir a la seguridad social (como suelen ser los empleados de mayores ingresos o con una educacin superior) y empresas que por su visibilidad, su tamao o bien por necesidad de capital externo deben operar en el sector formal.
Cierre del crculo: polticas que redisean la provisin de seguridad social (bloque III) El ltimo bloque, que completa el marco conceptual, corresponde a las polticas que los gobiernos estn llevando a cabo para reducir la falta de cobertura en pensiones que revierten en un cambio de incentivos en el equilibrio del mercado laboral antes descrito. En respuesta a la carencia de proteccin en la vejez que generan los sistemas que se basan en contribuciones a la nmina, los gobiernos han ido implementando, en paralelo con los regmenes tradicionales, programas de seguridad social no contributivos. Desde el punto de vista conceptual, estas polticas intentan, en cierta medida, pasar de un diseo de proteccin del trabajador a un diseo de proteccin del ciudadano. El ejemplo ms claro es Renta Dignidad, en Bolivia, una pensin no contributiva que se otorga a todos los ciudadanos de una determinada edad, al margen de su historia laboral o el nivel de renta (con una rebaja del 25% si el individuo recibe una pensin del sistema contributivo). Sin embargo, muchas de estas polticas no estn focalizadas en el ciudadano sino en el trabajador que no estuvo registrado o no lo est. En Mxico, por citar un caso, el seguro popular de salud est disponible solo para aquellas personas que no estn cotizando a un servicio de salud contributivo.
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Las pensiones no contributivas en Mxico o Brasil se otorgan nicamente si se comprueba que la persona no est recibiendo una pensin del sistema contributivo. Adems, debido a que estas polticas surgen como apndices de un sistema que ya est funcionando, suele haber duplicaciones y solapamientos con otros programas de proteccin social. En Mxico, aparte del programa federal de pensiones no contributivas 65 y ms (antes, 70 y ms), existen 16 planes estatales que otorgan subsidios a adultos mayores con distinta generosidad y variados criterios de elegibilidad. En el estado de Baja California se puede acceder a estos beneficios no contributivos desde los 60 aos mientras que en otros estados hay que esperar hasta los 70. La generosidad tambin vara: de los $759 al mes de Mxico, D.F. (US$106) a los $300 al mes (US$42) de Zacatecas. En algunos de estos estados, este beneficio se puede sumar al subsidio federal mientras que en otros est condicionado a no recibir ningn otro plan social (guila et al., 2010). Estos programas son esenciales para conseguir una cobertura universal en pensiones. Sin embargo, los responsables de poltica econmica deben tener en cuenta que, como ilustra el equilibrio del mercado de trabajo que muestra el bloque II, su existencia revierte en las decisiones costo/beneficio de los trabajadores y las empresas. Cunto estn disminuyendo la disposicin a cotizar va a depender de varios factores, entre ellos, de en qu cuadrante se encuentren los trabajadores informales y en cmo el diseo y la implementacin de los programas no contributivos muevan los mrgenes costo/beneficio entre formalidad e informalidad (vase el recuadro 3.4).
Por qu en la regin hay tantos trabajadores informales?

Los hechos descritos en el bloque II indican que el equilibrio del mercado laboral en la regin genera el 55% de los trabajos en los cuadrantes I, II y III, donde no se aporta a un sistema previsional. En qu cuadrante en particular se ubican los trabajadores informales es el tema de un importante debate acadmico, en el que todava no se ha llegado a un consenso. Mientras algunos autores consideran que los
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Recuadro 3.4 Los efectos tericos de las pensiones no contributivas en el mercado de trabajo
Una de las grandes innovaciones de las ltimas dcadas ha sido la expansin, sin precedentes en la regin, de las pensiones no contributivas. Este tipo de pilares ha tomado muchas formas, tanto en su nivel de generosidad como en quines son susceptibles de recibirlas (vase el cuadro 2.2 en el captulo 2), pero ha permitido a millones de adultos mayores acceder a un ingreso. Sin embargo, estas subvenciones generan interrogantes importantes. Cmo afectan la participacin en el mercado de trabajo y cunto inuyen en los incentivos a participar en los sistemas contributivos, los tpicos ms signicativos, se abordan a continuacin. Efectos en la participacin laboral Al disponer de un ingreso adicional, el beneciario de una pensin no contributiva considera menos atractiva la opcin de participar en el mercado laboral. Esto es lo que normalmente se denomina un efecto ingreso. Todas las pensiones no contributivas, al margen de su diseo, generan algn tipo de efecto ingreso, que va a derivar en una reduccin de la oferta laboral del beneciario. Hay evidencia, documentada de manera bastante amplia, de que los beneciarios de las pensiones no contributivas dejan de trabajar en mayor o menor medida al ser elegibles a este tipo de subsidios. Ese es el resultado que estos programas persiguen: que los adultos mayores no tengan que trabajar hasta edades muy avanzadas. Por lo tanto, no es un efecto negativo, sobre todo si las pensiones se otorgan a una edad relativamente avanzada, cuando lo deseable es que los adultos mayores reduzcan su oferta de trabajo. La situacin es ms discutible si las pensiones se entregan a una edad ms temprana, en un entorno de incrementos importantes en la esperanza de vida. Por ejemplo, las pensiones rurales en Brasil se conceden a partir de los 55 aos entre las mujeres y a partir de los 60 aos entre los hombres. Otra manifestacin de este efecto ingreso es que trabajadores cercanos a la edad de jubilacin (que todava no son elegibles) anticipen su retiro o disminuyan sus horas de trabajo en previsin de recibir la pensin. Efectos en las cotizaciones al sistema contributivo Aqu habra que distinguir dos efectos relacionados. En primer lugar, en la medida en que las pensiones no contributivas reducen la participacin laboral, tambin pueden disminuir las cotizaciones previsionales de los trabajadores. Esto ocurre si los trabajadores que deciden reducir su participacin laboral estaban cotizando al sistema de pensiones. De alguna manera, estos trabajadores en ausencia de la pensin no contributiva hubieran seguido cotizado durante ms tiempo. En segundo lugar, en los pases de la regin se plantea un efecto adicional. La divisin entre trabajo formal e informal obliga a la pregunta sobre si las pensiones no contributivas tienen el potencial de disminuir el incentivo de contribuir (de ser formal) durante la vida laboral de las personas. Aqu
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Recuadro 3.4 Los efectos tericos de las pensiones no contributivas en el mercado de trabajo (continuacin)
es donde el diseo de la pensin no contributiva juega un papel crucial. Desde el punto vista terico, uno de los parmetros fundamentales es cmo cambia el subsidio que brinda el Estado (en forma de pensin no contributiva) cuando se aporta al sistema contributivo. Si al aportar al sistema contributivo se reduce el monto del subsidio esto impone una especie de impuesto a la contribucin. En la regin, las pensiones no contributivas se articulan de diferentes formas, por eso el potencial de afectar los sistemas contributivos diere. Aqu destacamos tres modelos: Bolivia, un pilar universal integrado. En Bolivia, todo ciudadano mayor de 60 aos, si es mujer, y de 65, si es hombre, tiene derecho a recibir una pensin no contributiva (Renta Dignidad) que se puede cobrar en combinacin con la pensin contributiva, independientemente de la riqueza del individuo. Sin embargo, aquellos que tienen una pensin contributiva ven reducido el monto de la pensin no contributiva en un 25%. Adems, el monto de la pensin no contributiva es escaso comparado con el de la pensin mnima que otorga el sistema contributivo.
Grco 3.4.1 Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Bolivia

Monto total de la pensin (en moneda local) 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Sin pensin contributiva Con pensin contributiva (monto) Pensin contributiva PNC (Renta Dignidad) -Universal
Fuente: Elaborado propia en base a parmetros del sistema.
Chile, un pilar solidario integrado, progresivo y focalizado. En Chile el ciudadano tiene derecho a cobrar el monto mximo de la pensin no contributiva si no posee dinero acumulado en la cuenta para el retiro (y pertenece al 60% ms pobre del pas). Como en Bolivia, el pilar solidario se puede combinar con la pensin contributiva, en este caso de una manera ms progresiva: conforme aumenta al saldo en la cuenta para el retiro, el monto de la pensin no contributiva disminuye. De esta
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manera, el monto de la pensin nal (la suma de la contributiva y la no contributiva) es siempre ms alto cuanto ms se tiene acumulado. As, se establece un impuesto sobre la pensin no contributiva del 100% para aquellos individuos con una gran cantidad de ahorros y de cerca del 0% para quienes apenas tienen acumulado algo de saldo en su cuenta.
Grco 3.4.2 Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Chile

200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Sin pensin contributiva Con pensin contributiva (monto) Pensin contributiva Monto total de la pensin (en moneda local)
PNC (PBS) Focalizada

Fuente: Elaboracin propia en base a parmetros del sistema.
Mxico y Brasil otorgan benecios a ciudadanos sin pensin contributiva. En ambos pases, el ciudadano que recibe una pensin contributiva no es elegible para una pensin no contributiva. Sin embargo, dieren en la relacin entre el monto de la pensin no contributiva y el de la pensin contributiva. Mientras que en Brasil la pensin no contributiva es igual a la pensin mnima (el salario mnimo), en Mxico el pilar solidario representa apenas una cuarta parte de la pensin mnima. De estos tres modelos, aquellos que otorgan pensiones no contributivas altas e imponen impuestos mayores a tener una pensin contributiva son los que cuentan con el potencial, desde el punto de vista terico, de alterar los incentivos a cotizar de los trabajadores. Esto no quiere decir que todas las pensiones no contributivas que excluyen a quienes tienen una pensin contributiva van a fomentar informalidad. Como se vio a lo largo del captulo, esto depende de muchos otros factores. En el captulo 4 se revisa de manera crtica la evidencia emprica que existe acerca de los alcances de estos nuevos pilares no contributivos y sus efectos en el mercado de trabajo.
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Grco 3.4.3: Pilares contributivo y no contributivo por nivel de ingreso en Mxico y Brasil
Mxico 4.000 Monto total de la pensin (en moneda local) 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Sin pensin Con pensin contributiva contributiva (monto) PNC (70 y ms) Focalizada Pensin contributiva Brasil 2.500 Monto total de la pensin (en moneda local) 2.000 1.500 1.000 500 0 Sin pensin Con pensin contributiva contributiva (monto) PNC (Rural/BPC) Focalizada Pensin contributiva
Fuente: Elaboracin propia en base a parmetros de cada sistema.
trabajadores informales estn excluidos de las instituciones formales debido a que trabajan para empresas informales (cuadrante II), otros estiman que la informalidad surge de manera racional a partir de los incentivos que se proporcionan en el mercado de trabajo (cuadrante I; vanse Fields, 2009, y Perry et al., 2007). Los patrones de informalidad que se observan en la regin pueden proporcionar pistas valiosas para entender las posibles causas del mal funcionamiento del mercado de trabajo. Aqu se analizan algunas de las razones que originan esta situacin, a travs del prisma del marco conceptual descrito. Polticas laborales como el salario mnimo pueden obstaculizar la contratacin de trabajadores de bajos ingresos El nivel del salario mnimo puede tener un impacto importante en la decisin de cotizar o no, pues determina el nivel mnimo de ingreso
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de un trabajador formal. Si el salario mnimo es muy alto (respecto del ingreso promedio del pas) puede dejar fuera de la formalidad a los trabajadores de bajos ingresos. En el promedio ALC, el salario mnimo se encuentra en el tercer decil de la distribucin de ingreso (Bosch, Melguizo y Oliveri, 2013). Por este motivo, los trabajadores que se ubican en los dos primeros deciles de ingresos son eminentemente informales. En algunos pases los salarios mnimos son ms elevados. Por ejemplo, en Venezuela el salario mnimo se encuentra entre el percentil 30, esto quiere decir que el 30% de los ocupados est por debajo del salario mnimo. En Colombia se ubica, incluso, un poco ms arriba, y el 48% de los trabajadores reporta ingresos menores al salario mnimo. En Guatemala, Honduras o Paraguay, por ejemplo, solo cuatro de cada diez trabajadores reportan un ingreso igual o superior al salario mnimo (vase grfico 3.8). Conforme el salario mnimo aumenta, es ms difcil hallar trabajadores en la parte media de la distribucin del ingreso. Para citar un caso: en el cuarto decil de la distribucin del ingreso (que est por encima del salario mnimo en Venezuela pero no en Colombia y Guatemala), el nmero de trabajadores que cotizan en Venezuela es entre 40 y 50 puntos porcentuales mayor que en Colombia y Guatemala. Asimismo, en
Grco 3.8 Porcentaje de trabajadores cotizantes por decil de ingresos: Colombia, Honduras y Venezuela
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Porcentaje que cotiza
80 60 40 20 0
SM Venezuela SM Colombia Percentil 30% Percentil 48%
SM Honduras Percentil 60%
10
Deciles de ingreso Venezuela Colombia Honduras
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuestas de hogares (circa 2010).
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el sexto decil de la distribucin del ingreso Colombia y Venezuela estn equiparadas en trminos de porcentaje de cotizantes, pero no ocurre lo mismo en Honduras. A partir del sptimo decil las diferencias desaparecen o se reducen ostensiblemente entre los tres pases. Estos datos reflejan los efectos importantes que el salario mnimo tiene en la generacin de trabajo formal en la parte media de la distribucin del ingreso e ilustra la fuerte integracin existente entre la poltica laboral y la poltica previsional.
Los costos de la formalidad pueden ser mayores para los trabajadores de bajos ingresos, especialmente para los no asalariados Las cargas laborales como porcentaje del salario pueden ser mayores para los trabajadores de bajos ingresos. Esto ocurre cuando hay aportes e impuestos de suma fija, lmites mnimos de cotizacin o lmites mximos de cotizacin. Es un efecto que se observa especialmente entre los no asalariados debido a que en muchos pases se enfrentan al pago de un monto fijo, ya sea en el rgimen general o en el especial. En consecuencia, las cotizaciones sociales son mucho ms altas para los no asalariados de bajos ingresos (como porcentaje de sus ingresos). Por ejemplo, el tipo impositivo para un trabajador no asalariado del tercer decil en Per representa casi el doble del que le corresponde a un trabajador no asalariado en el sexto decil en el rgimen general, similar a Argentina o a Uruguay en el rgimen especial (vase el grfico 3.9). Los benecios de la informalidad son mayores y por lo tanto la valoracin de la formalidad es menor entre los trabajadores de bajos ingresos El diseo de determinados programas sociales, cuyos beneficiarios son principalmente los trabajadores de bajos ingresos, puede reducir los incentivos a ser formales. Algunos, incluso, solo estn disponibles para trabajadores informales, lo cual equivale a entregar un subsidio a ser informal, pues disminuyen la valoracin que los trabajadores hacen de la formalidad. Ejemplos de este tipo de programas son el Seguro Popular en Mxico (Bosch, Goi-Pacchioni y Maloney, 2012) y el rgimen subsidiado en Colombia (Camacho, Conover y Hoyos, 2009). Ambos han generado efectos negativos en
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Grco 3.9 Cotizaciones de los trabajadores no asalariados como porcentaje de su ingreso, tercer y sexto deciles de ingreso laboral, 2010
60 Tipo impositivo 50 40 30 20 10 ARG BOL BRA MEX JAM CHL VEN COL URY BOL CHL PER URY CRI 0
Rgimen general Decil 3
Rgimen general Decil 6
35 Tipo impositivo 30 25 20 15 10 5 BRA ARG MEX CRI PER 0
Rgimen especial Decil 3
Rgimen especial Decil 6
Fuente: Aguirre (2012).
la creacin de trabajo formal, sobre todo en empresas pequeas. De igual manera, varios estudios indican que los programas de transferencias condicionadas pueden limitar los incentivos a cotizar a la seguridad social (Amarante et al., 2011; Bosch, Maldonado y Schady, 2013; vase el recuadro 3.5).
Los costos de la formalidad son relativamente ms altos para las empresas pequeas, donde suelen emplearse los trabajadores de bajos ingresos Sobre la base del mismo nivel de ingreso, los trabajadores de empresas pequeas son ms informales. El tamao de la unidad de produccin es determinante, incluso, para los trabajadores de alto ingreso, entre quienes los lmites del salario mnimo no son restrictivos (vase grfico 3.10). Una explicacin posible a este hecho es que el tamao de
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Grco 3.10 Diferencia en el porcentaje de cotizacin de trabajadores asalariados en el sptimo decil de ingreso: empresas grandes (+50 trabajadores) vs. empresas medianas (650 trabajadores)
45 Diferencia porcentual 40 35 30 25 20 15 10 5 CRI BRA CHL BOL HND URY ARG PER DOM ECU NIC PRY SLV MEX GTM VEN COL 0
Fuente: Elaboracin propia (BID) sobre la base de encuestas de hogares (circa 2010).
la empresa est relacionado con la capacidad para absorber los costos fijos de la formalidad de sus trabajadores. Estos costos fijos, que son independientes de la productividad y del salario de los trabajadores, pueden tener varios orgenes, como economas a escala de personal y equipamiento para mantener una estructura formal, costos de despido o sanciones regulatorias. Otra interpretacin factible es que la mayor productividad de las empresas grandes (vase, por ejemplo, Pags (2010), donde se detalla la fuerte relacin entre el tamao de la firma y su productividad) sea la que les permita absorber los costos de la formalidad. La correlacin tambin podra ir en sentido contrario. Las empresas solo crecen cuando pueden absorber los costos de la formalidad. Adems, ya que el tamao de la empresa altera la probabilidad de ser fiscalizada, un incremento en el tamao aumenta los costos de la formalidad. De hecho, tener una baja escala de produccin puede ser ptimo para algunas empresas.
Del marco conceptual a la cobertura universal

En la prctica, existen bsicamente dos maneras distintas de incrementar el acceso a una pensin adecuada para los millones de adultos mayores que se jubilarn en las prximas dcadas.
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Recuadro 3.5 Los programas sociales y el sistema previsional

Las polticas para incrementar la cobertura en salud de los trabajadores informales aumentan la desproteccin en el sistema de pensiones El Seguro Popular se implement en Mxico en 2002 para proporcionar aseguramiento en salud a los ms de 50 millones de ciudadanos sin seguro mdico. La nica condicin para acceder a este aseguramiento gratuito era no estar cotizando al Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS). El programa se desarroll en fases, por municipalidades, hecho que permite analizar el impacto que tuvo en el mercado de trabajo (vase Bosch, Cobacho y Pags, 2012). Durante el perodo de expansin del Seguro Popular, las municipalidades que lo implementaron primero experimentaron una merma en la inscripcin de empresas formales, que se tradujo en menos patronos que se registraban. Paradjicamente, buscar la solucin a la falta de cobertura en salud sobre la base de programas no contributivos desligados de la seguridad social puede reducir la generacin de ahorro previsional.
Grco 3.5.1 Crecimiento del nmero de empresas de entre 1 a 50 trabajadores, registradas en el IMSS en Mxico, 19972011
1,3 Crecimiento (1997t3=1) 1,25 1,2 1,15 1,1 1,05
1997t3 1998t3 1999t3 2000t3 2001t1 2001t3 2002t1 2002t3 2003t3 2004t1 2004t3 2005t3 2006t1 2006t3 2007t1 2007t3 2008t1 2008t3 2009t1 2009t3 2010t1 2010t3 1999t1 2000t1 2003t1 2005t1 2011t3 1998t1 2011t1
Implementaron SP 20062007
Fuente: Bosch y Campos (2010).
Implementaron SP 20022003
Las transferencias monetarias pueden reducir la participacin en la seguridad social Desde la creacin del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa) en Mxico, en 1997, las transferencias monetarias condicionadas se popularizaron en la regin. En 2003, Ecuador empez a entregar de manera sistematizada el Bono de Desarrollo Humano (BDH). Como ocurre en otros pases, el mecanismo de focalizacin otorga un puntaje sobre la base de una serie de variables, entre las que no gura el hecho de ser aliado a la seguridad social. Este puntaje permite dividir la muestra, en este caso de mujeres, entre un grupo de tratamiento (personas que justo
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Recuadro 3.5 Los programas sociales y el sistema previsional (continuacin)

calican para recibirlo) y un grupo de control (personas que justo calican para no recibirlo). Seis aos ms tarde, a pesar de que la percepcin del BDH no est condicionada a no cotizar en la seguridad social, el grupo de tratamiento es menos formal, en alrededor de un punto porcentual (un 16% menos), que el grupo de control. Estos resultados muestran, de manera clara, que la recepcin de la transferencia condicionada en Ecuador estaba afectando el porcentaje de mujeres que cotizaban a la seguridad social. Lo interesante es que la recerticacin del BDH 2009, cuando se volvi a otorgar un puntaje de focalizacin, hizo que el grupo de tratamiento y el de control originales tuvieran ms o menos las mismas probabilidades de ser beneciarios del bono ms all de 2009. Dos aos despus de la recerticacin, el porcentaje de mujeres que contribuan a la seguridad social en los grupos originales de control y de tratamiento se igual, una situacin que refuerza la idea de que recibir el BDH determina cotizar o no a la seguridad social ecuatoriana.
Grco 3.5.2 Porcentaje de mujeres cotizantes a la seguridad social en Ecuador, de entre 30 y 45 aos, grupo de tratamiento y grupo de control del Bono de Desarrollo Humano, 200011
11 Porcentaje que cotiza a la seguridad social 9 7 5 3 Tanto el grupo de control como el de tratamiento recibe Ningn grupo recibe BDH Grupo de tratamiento recibe y el de control no
Fuente: Bosch, Maldonado y Schady (2013). Nota: Los niveles de cotizacin de los grupos de tratamiento y de control se obtienen mediante una regresin de discontinuidad para cada mes donde la variable dependiente es si el individuo cotiza o no, y las independientes son una variable cticia que determina la elegibilidad, el puntaje estandarizado y el puntaje estandarizado interactuado con la variable cticia. La muestra est restringida a aquellos individuos con puntajes entre 2,5 y +2.5 del punto de corte.
2000m01 2000m06 2000m11 2001m04 2001m09 2002m02 2002m07 2002m12 2003m05 2003m10 2004m03 2004m08 2005m01 2005m06 2005m11 2006m04 2006m09 2007m02 2007m07 2007m12 2008m05 2008m10 2009m03 2009m08 2010m01 2010m06 2010m11 2011m04 2011m09 2012m02 2012m07 2012m12
Tratamiento (Recibe BDH entre 20032009) Control (Sin recibir BDH entre 20032009)
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Diagrama 3.3 Polticas ex post y su efecto en el mercado de trabajo

Costo > V(benecio) Trabajador Costo > V(benecio) empresa Costo < V(benecio) empresa I. Informalidad como eleccin II. Exclusin Costo < V(benecio) Trabajador
III. Evasin
1. Polticas ex post. Por un lado, la cobertura se puede ampliar con la entrega de beneficios previsionales no contributivos a aquellos individuos que llegan a la edad de jubilacin sin ahorros o sin el derecho a una pensin. Como se seala en el captulo 2, este tipo de soluciones ha mostrado su efectividad para expandir la cobertura en el corto plazo, pero plantea dudas sobre las consecuencias fiscales, econmicas e institucionales en el largo plazo, especialmente si no estn bien integradas con los sistemas contributivos. El efecto se puede apreciar claramente a la luz del marco conceptual; si estn focalizadas nicamente en los trabajadores informales, estas polticas pensionales no contributivas y otras similares aumentan el costo relativo de ser formal frente al de ser informal.2 En consecuencia, afectan la valoracin que los trabajadores tienen de la formalidad y reducen el tamao del cuadrante IV que es donde se generan los trabajos formales (vanse el diagrama 3.3. Desde el punto de vista terico, la magnitud de este efecto va a depender del diseo de poltica econmica, especialmente de las reglas de elegibilidad y de la generosidad del beneficio no contributivo.
Al mismo tiempo, si las empresas internalizan que los trabajadores reciben beneficios por ser informales pueden ofrecer contratos informales, que ahora son ms atractivos, para reducir sus costos.
102
Cuanto ms generoso sea el beneficio no contributivo, mayor va a ser la prdida de valoracin de los beneficios equivalentes por los que s hay que pagar. Por ejemplo, otorgar una pensin no contributiva muy abundante (el 100% del PIB per cpita) a todos los ciudadanos que cumplan 65 aos puede repercutir negativamente en los incentivos a ahorrar para la vejez durante la vida activa de las personas, ya que los individuos sabrn que tienen asegurado un paquete previsional bueno sin necesidad de contribuir durante su etapa laboral (en el siguiente captulo se ofrece la evidencia que se ha obtenido de los efectos de estos pilares en la regin a partir de estudios empricos). En resumen, las polticas no contributivas ex post tienen la gran virtud de incrementar rpidamente la cobertura. Adems, resuelven los problemas de diseo de los sistemas previsionales al poder focalizarse en todos los ciudadanos y no solo en los trabajadores. Sin embargo, es importante disear estos beneficios de tal manera que no afecten de forma negativa los incentivos para que los trabajadores ahorren durante su vida laboral o, al menos, que lo hagan lo menos posible. Los beneficios muy generosos y exclusivos para los trabajadores informales (o que fueron informales durante la mayor parte de su vida laboral) van a reducir la valoracin de ser formal entre aquellos que estn en su fase activa, tanto trabajadores como empresas, y a disminuir la creacin de trabajo registrado. 2. Polticas ex ante. El otro gran bloque de polticas se basa en incrementar el ahorro previsional durante la vida activa de los trabajadores. Es decir, en implementar polticas que cambien el actual equilibrio en el mercado laboral para generar ms trabajo formal y, por lo tanto, ms ahorro previsional. Estas polticas son muy variadas y no necesariamente tienen que estar relacionadas con la parte previsional de ser formal. Por ejemplo, una reduccin de impuestos a los beneficios de las empresas puede aumentar la formalidad. El objetivo de estas polticas es optimizar el anlisis costo/beneficio que hacen los trabajadores y las empresas de operar en el sector formal, una medida que en el diagrama 3.4 implica incrementar el tamao del cuadrante IV. La manera de agrandar ese cuadrante pasa
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por mejorar la valoracin de los beneficios que tanto empresas como trabajadores tienen de la formalidad, reducir los costos de la formalidad, expandir la fiscalizacin o perfeccionar los canales de contribucin para los no asalariados. Los responsables de poltica econmica tienen a su disposicin distintas herramientas que se pueden combinar para mover esos mrgenes: i) aumentar los incentivos a cotizar va precios, mediante la entrega de mejores beneficios al mismo costo (aporte) o de los mismos beneficios por menores contribuciones; ii) integrar a los no asalariados plenamente en la seguridad social; iii)optimizar la informacin y la valoracin de los beneficios, ya que un incremento en la valoracin de los beneficios sobre la base de un costo constante llevar a una mayor formalidad; iv) ampliar la fiscalizacin del gobierno para evitar la evasin; y v) perfeccionar los canales a travs de los cuales contribuir, una medida muy importante para los no asalariados y los asalariados informales que estn desconectados de la seguridad social por las vas tradicionales. Sin embargo, tanto las polticas ex ante como las que intentan fomentar la cotizacin generarn cambios en el mercado de trabajo siempre y cuando alteren las restricciones que impiden la creacin de trabajo formal. Por ejemplo, si la restriccin que impide la creacin de trabajo formal es que el costo del paquete de beneficios es alto, una reduccin de los costos de la formalidad puede liberar esa restriccin. Si, por el contrario, la restriccin es que el salario mnimo es muy alto, una reduccin del costo puede ser inefectiva, sobre todo para aquellos trabajadores que reciben un salario que se ubica muy
Diagrama 3.4 Polticas ex ante y su efecto en el mercado de trabajo
Costo > v(benecio) trabajador Costo > V(benecio) empresa Costo < V(benecio) empresa I. Informalidad como eleccin Costo < v(benecio) trabajador II. Exclusin
III. Evasin
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por debajo del mnimo por su menor productividad. Pero esta es una cuestin eminentemente emprica y va a depender del diseo de la poltica y del contexto del pas.
Conclusiones
Ahorrar para el largo plazo es difcil en cualquier contexto, pero en ALC lo es an ms porque es una regin de ingreso medio bajo, con un mercado laboral altamente distorsionado que genera poco empleo formal. El sistema previsional forma parte de un sistema de proteccin social y de regulacin que se vertebra desde el mercado laboral. Esta integracin hace que polticas econmicas que, en apariencia no estn relacionadas, puedan tener importantes implicaciones para el ahorro previsional. La experiencia en la regin muestra las importantes interacciones que se producen entre poltica laboral, poltica social y poltica previsional. La mayora de los pases de la regin est atrapada en un equilibro no virtuoso que genera un ahorro previsional insuficiente, en especial para los trabajadores de salarios medios y bajos, y en asalariados de empresas pequeas. La elevada probabilidad de inspecciones en empresas grandes distorsiona las decisiones de trabajadores y compaas de tal forma que promueve una proliferacin de pequeas empresas de baja productividad. Adems, la situacin motiva a los gestores de polticas pblicas a compensar la falta de cobertura (de pensiones y otros beneficios), y en muchos casos estas iniciativas pueden exacerbar las distorsiones ya existentes en el mercado de trabajo. Entender la conexin y el equilibrio entre las polticas que intentan reducir la pobreza en la vejez de manera inmediata (ex post) y las que buscan fomentar el ahorro durante la vida laboral de los trabajadores (ex ante) es crucial para incrementar la cobertura hoy y, a su vez, asegurar un mayor ahorro para el futuro, sin descuidar los principios bsicos de sostenibilidad fiscal, equidad y un buen funcionamiento del mercado laboral. Conseguir una cobertura universal requiere cambios en el diseo y mejoras en el funcionamiento del mercado de trabajo. Cmo pasar de un crculo vicioso de bajo ahorro, poca participacin y escasa cobertura
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a uno virtuoso? La respuesta no es sencilla, sobre todo si se busca que las soluciones sean eficientes y equitativas. El siguiente captulo muestra las distintas experiencias que se han puesto en prctica en los pases de la regin para aumentar la cobertura y analiza lo que se conoce hasta la fecha en trminos de sus impactos en la cobertura y en el mercado laboral.
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Cmo inCrementar la CobertUra preVisional:
lecciones que surGen De las eXperiencias en la reGin
4
Resumen:
En este captulo se analizan las iniciativas de los distintos pases de Amrica Latina y el Caribe para ampliar la cobertura previsional, se extraen lecciones que pueden resultar tiles para las futuras reformas y se plantea una serie de preguntas que ser necesario responder a fin de seguir avanzando. Existen dos maneras de incrementar la cobertura previsional. Una implica otorgar pensiones a quienes alcanzan la edad jubilatoria sin proteccin social. La otra busca que las generaciones que se encuentran en el mercado de trabajo en la actualidad ahorren para su futuro. Las dos polticas tienen sus ventajas y sus inconvenientes. Encontrar el equilibrio entre ambas, de modo de proporcionar cobertura a los jubilados contemporneos y asegurar la de aquellos que se retirarn en el futuro, es el desafo que debern resolver los responsables de la poltica econmica de los pases de la regin.
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Introduccin
Toda poltica plantea disyuntivas en varios niveles (trade-offs) y no hay un mtodo nico capaz de resolver el conjunto de los problemas de la cobertura previsional. O, al menos, ningn pas en ALC lo ha encontrado hasta el momento. En el marco de las estrategias para incrementar la cobertura previsional, la virtud de una determinada lnea de accin debe ser medida tanto en trminos de cun efectiva resulta para ampliar la cobertura como en cules son las consecuencias econmicas y fiscales de su implementacin, en el corto y en el largo plazo. En este sentido, hay varios aspectos que es preciso considerar al analizar polticas de expansin de la cobertura. Por ejemplo: cmo va a afectar esta medida al ahorro nacional? Se trata de una poltica sostenible desde el punto de vista fiscal? Qu efectos va a tener en el mercado de trabajo? En lo inmediato, va a incentivar, o desincentivar la tasa de participacin de los trabajadores y el empleo asalariado formal? Y qu ocurrir en el futuro? Tal como se describi en el captulo 3, bsicamente los pases de la regin cuentan con dos grandes tipos de polticas para incrementar la cobertura. Por un lado, la posibilidad de otorgar beneficios previsionales no contributivos a aquellos individuos que llegan a la edad de jubilacin sin ahorros o sin el derecho a una pensin (polticas ex post). En especial, esta clase de solucin ha mostrado su efectividad para dar proteccin social, en el corto plazo, a quienes trabajaron durante la mayor parte de su vida de manera informal. Pero tambin ha resultado adecuada para cubrir a colectivos que participaron espordicamente del mercado de trabajo o nunca lo hicieron. Sin embargo, plantea dudas sobre las consecuencias fiscales, econmicas e institucionales en el largo plazo, sobre todo si los sistemas no contributivos no estn bien integrados con los contributivos. El otro gran bloque de polticas posibles para expandir la cobertura en el sistema de pensiones busca aumentar el ahorro previsional de los trabajadores durante su vida activa (polticas ex ante) mediante estrategias que estimulan las contribuciones, tanto de empleados como de empleadores, a fin de generar ms trabajo formal y mayores cotizaciones. Estas polticas comprenden medidas tan diversas como
Lecciones De la reGin
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incrementar la fiscalizacin del mercado laboral, mejorar el conocimiento y la valoracin de la seguridad social, incentivar a que empleados y empresas participen en los sistemas de pensiones, y desarrollar los mecanismos adecuados para la inclusin de los trabajadores no asalariados. Estas reformas atacan la raz del problema (el bajo ahorro previsional de los trabajadores) y pueden tener efectos positivos en el funcionamiento del mercado laboral y en la productividad del pas. Pero presentan varios inconvenientes: las iniciativas no llegan a todos los ciudadanos, se desconocen la verdadera eficacia y el potencial de muchas de ellas, es an un enigma si son costo efectivas y, en cualquier caso, debido a los largos perodos de acumulacin que se necesitan para financiar una pensin, el efecto en la cobertura previsional solo se alcanzara tras varias dcadas de mejora en el mercado de trabajo. Este captulo rene una seleccin de experiencias que se han puesto en prctica en ALC para incrementar la cobertura previsional. Por su diseo e implementacin, es posible realizar buenas evaluaciones de impacto de algunas de ellas, lo que permite obtener clara y contrastada evidencia emprica de sus efectos. Otras experiencias no ofrecen la misma posibilidad. Ya sea porque los impactos no se pueden cuantificar claramente o bien porque las evaluaciones an no se han realizado y solo se documentan los potenciales efectos y lo que la evidencia preliminar sugiere. Aqu se exponen las principales lecciones que brinda la regin en su bsqueda de aumentar la cobertura y se plantean las grandes preguntas que quedan por responder a fin de emprender nuevas reformas previsionales.
Actuaciones ex post: una forma rpida de incrementar la cobertura

La orientacin que ha elegido la mayora de los gobiernos de ALC para expandir la cobertura en la vejez es correcta, pues otorgar beneficios que no estn ligados a contribuciones pasadas es la nica manera, en el corto plazo, de asegurar un nivel de ingreso mnimo a las generaciones que no participaron del mercado de trabajo o que lo hicieron como informales o espordicamente (al no generar ahorro previsional no pueden financiar su pensin una vez que dejan de trabajar).
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Las pensiones no contributivas han resultado efectivas para incrementar el nmero de personas que tienen acceso a una pensin. La experiencia de los pases que han implementado una poltica de este tipo lo prueba. Es el caso de Argentina, Brasil, Chile y Mxico (todos ellos de renta media-alta), que han experimentado grandes avances en la cobertura previsional (al menos en el porcentaje de personas que reciben una pensin), especialmente en colectivos a los que es difcil afiliar al sistema contributivo, como las mujeres, los trabajadores no asalariados y los trabajadores de zonas rurales. De igual manera, pases de renta media-baja como Ecuador, y sobre todo Bolivia (vase el grfico 4.1), han conseguido aumentos notables en sus niveles de cobertura, en un entorno en el que las pensiones contributivas apenas alcanzan al 20% de los trabajadores. Efectos en la participacin laboral El incremento en la cobertura previsional que permiten estas polticas es indudable. Sin embargo, es un tipo de transferencia con potencial para cambiar la decisin de los beneficiarios sobre si trabajar o no y, lo que es quizs ms importante, es capaz de influir en los futuros jubilados acerca de si contribuir o no a un sistema de pensiones. Estos efectos van a depender de manera determinante del modo en que se diseen y se implementen los programas. El resultado con mayor respaldo documentado (y, tambin, esperado) es que el acceso a una pensin subsidiada tiene un impacto importante sobre la oferta de trabajo de los beneficiarios. Las pensiones no contributivas reducen de manera significativa la oferta de trabajo para aquellas personas elegibles. As lo indican las evaluaciones de impacto que se han realizado en varios programas no contributivos en la regin. Por ejemplo, Previdencia Rural en Brasil, el programa de moratoria en Argentina y el programa Rural 70 y ms en Mxico registran una merma considerable sobre la oferta laboral de aquellos individuos elegibles para una pensin no contributiva en un rango que va entre los cinco puntos y los 11 puntos porcentuales, lo cual supone una reduccin de la participacin de entre un 10% y un 20% (Carvalho Filho, 2008; Bosch y Guajardo, 2012; Rodrigues de Oliveira y Kassouf, 2012; Jurez y Pfutze, 2012).
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Grco 4.1 Porcentaje de adultos mayores (65+) que reciben una pensin, Bolivia (19892007) y Argentina (19902010)
Bolivia Porcentaje de adultos mayores que reciben pensin 100 80 60 40 20 0
1995 1991 1992 2000 2001 2002 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cobertura total
Contributiva
No Contributiva
Argentina Porcentaje de adultos mayores que reciben pensin 100 90 80 70 60 50 2004 2007 2000 2006 2008 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2005 2009 2010 2011 2012 1995
Cobertura total
Fuente: Elaboracin propia a partir de encuestas de hogares (circa 2010). Nota: El salto en Bolivia en 2001 reeja la introduccin del programa Renta Dignidad y en Argentina, en 2007, el plan de moratoria previsional.
En algunos contextos se observan disminuciones en la oferta laboral de individuos que no estn recibiendo una pensin contributiva de manera directa. Segn Galiani y Gertler (2009), se han podido advertir reducciones de la oferta laboral de aquellos individuos que todava no eran elegibles para el programa Adultos Mayores en Mxico, antes de que fueran seleccionados para recibir una pensin.
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Asimismo, Bosch, Popova y Snchez (2013) refieren que en Brasil la oferta laboral de los adultos cercanos a la edad de jubilacin se reduce cuando sus cnyuges empiezan a cobrar la pensin no contributiva. Sin embargo, estos impactos indirectos en la oferta laboral suelen ser pequeos comparados con los beneficios que obtienen en los adultos elegibles. La reduccin de la oferta laboral nunca supera un 2%. En definitiva, la evidencia emprica disponible establece claramente que, en mayor o en menor medida, los individuos que viven en la regin modifican sus decisiones en el mercado de trabajo frente a los incentivos que brindan los programas de seguridad social. Efectos en el ahorro previsional Las pensiones no contributivas generan un impacto negativo en el sistema contributivo? Esa es la gran incgnita. De acuerdo con la evidencia bastante consolidada que existe en la regin, los programas no contributivos en salud y algunos programas de transferencias condicionadas estn causando efectos negativos en la creacin de empleo formal (vase el recuadro 3.5) y, de manera indirecta, en la generacin de ahorro previsional. Si bien desde el punto de vista terico el efecto disuasivo de las pensiones no contributivas es claro, todava no hay evidencia lo suficientemente contundente para cuantificar cunto ahorro previsional se pierde por instaurar una pensin no contributiva. Hay algunos casos documentados. Bosch y Guajardo (2012), por tomar uno de ellos, encuentran que al instaurarse el plan de moratoria previsional en Argentina, que permita acceder a una pensin sin tener los 30 aos de contribucin requeridos, las mujeres que contaban con un trabajo formal y estaban cerca de la edad de jubilacin se retiraron anticipadamente del mercado de trabajo. Es decir, estas mujeres podran haber contribuido durante unos aos ms a fin de obtener una pensin mayor, pero no lo hicieron debido a la existencia de este programa. No obstante, la pregunta ms relevante es si las mismas inciden en el ahorro previsional de aquellos trabajadores para los cuales la fecha de jubilacin todava est lejos. Una vez ms es preciso sealar que hay muy poca evidencia al respecto. Simulaciones de la reforma chilena de 2008, que contempla un pilar solidario no contributivo
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importante, (vase recuadro 4.1) sugieren que las disminuciones potenciales de ahorro pueden ser significativas. Attanasio, Meghir y Otero (2011) sostienen que el pilar solidario desincentiva la cotizacin al sistema contributivo, aunque la magnitud del efecto vara entre diferentes grupos de trabajadores. Para quienes superan los 40 aos, por ejemplo, el pilar solidario reduce la probabilidad de cotizar al sistema contributivo en un 0,4%. El impacto es mayor para mujeres y para trabajadores de ms edad. De igual manera, Todd y Joubert (2011) encuentran que a medida que el trabajador se acerca a la edad de retiro, el incentivo para contribuir al sistema de pensiones es mucho menor que antes de la implementacin del pilar solidario. Es conveniente aclarar que estas estimaciones tienen su fundamento en simulaciones de los cambios de comportamiento segn un modelo econmico y no en cambios observados en la realidad. Aun as ilustran de modo claro los potenciales incentivos tericos para dejar de cotizar. Seguramente, la evidencia de los prximos aos dar respuesta a algunas de las hiptesis planteadas en estos estudios. Una consecuencia adicional que estas transferencias a los adultos mayores pueden generar es la reduccin en otro tipo de ayudas privadas, como las que entregan los familiares. Jurez (2009) establece que por cada peso que el Estado destina a un adulto mayor en Mxico, D.F. las transferencias privadas se reducen en 87 centavos de peso (de los cuales 57 centavos pertenecen a transferencias domsticas y 30 centavos a remesas). Adems, la reduccin de transferencias privadas es mayor entre los adultos mayores ms pobres. Si estos resultados se generalizan para otros pases implican un crowding out significativo de los programas sociales. El impacto no tiene por qu ser negativo, solo sugiere que parte del beneficio de los programas no contributivos se derrama a familiares que apoyan financieramente al adulto mayor. La generosidad, las actualizaciones y sus consecuencias scales e institucionales Dos factores van a caracterizar los efectos de estas pensiones en el futuro: cun generosas son en la actualidad y qu mecanismo regular su actualizacin. En primer lugar porque estas condiciones pueden exacerbar los desincentivos para la participacin y para obtener un
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Recuadro 4.1 El Pilar Solidario en Chile

En 2008, Chile puso en marcha una reforma integral de su sistema previsional. El principal cambio fue la introduccin de un Nuevo Pilar Solidario destinado a eliminar la incidencia de la pobreza entre los adultos mayores. Desde entonces, el sistema est constituido por la Pensin Bsica Solidaria (PBS) y por el Aporte Previsional Solidario (APS). Segn las nuevas normas, los individuos que no realizaron aportes (es decir que no poseen un fondo de pensiones acumulado) tienen derecho a cobrar una PBS de vejez si superan los 65 aos de edad y cumplen con los requisitos de auencia y residencia.1 Las personas que formalizaron aportes pero nancian una pensin que se encuentra por debajo de determinado umbral (la Pensin Mxima con Aporte Solidario, PMAS) tienen derecho a recibir un APS, con los mismos requisitos de auencia y residencia. El APS tiene un carcter progresivo, ya que su monto se reduce de forma gradual, a medida que aumenta el valor de las pensiones que se autonancian, hasta extinguirse por completo para las personas cuyas pensiones alcanzan un monto igual o superior al PMAS. La tasa que regula esta rebaja permite que la suma de la pensin autonanciada y la pensin bsica crezca siempre con un mayor esfuerzo de ahorro del trabajador. El hecho de que exista un aporte solidario adems de la PBS constituye un estmulo para que los trabajadores coticen, pues se suman el esfuerzo de ahorro personal y el aporte de la sociedad. De esta forma se corrige el defecto de la garanta estatal a la Pensin Mnima Legal, segn la cual en el momento en que el trabajador cumpla con los requisitos para obtenerla ya no tena ningn estmulo para seguir cotizando. Por otra parte, el pilar solidario elimina el requisito de tiempo mnimo de cotizaciones y permite as un acceso masivo de las personas al benecio. Es importante destacar dos elementos en el diseo del Nuevo Pilar Solidario: i) la fuerte integracin entre el sistema contributivo y el pilar solidario y ii) la preocupacin por los incentivos contributivos que genera esta integracin. La articulacin garantiza que en los primeros tres quintiles todos los individuos recibirn una pensin equivalente, al menos, a la PBS. Si el benecio se hubiera establecido con un techo (como en las pensiones por invalidez) se habran creado fuertes desincentivos a la contribucin entre los individuos de bajos ingresos, ya que su pensin no aumentara con el nmero o el monto de las contribuciones. Con el diseo elegido, las pensiones totales por vejez crecen de forma constante con los ahorros que nancian los individuos. Es decir que cada peso adicional de ahorro siempre incrementa la pensin, aunque la relacin no sea de uno a uno. Los resultados de la implementacin del Nuevo Pilar Solidario en Chile muestran que a inicios de la reforma, en julio de 2008, el nmero de beneciaros que reciban la PBS era de 381.000 y corresponda fundamentalmente a aquellas personas que tenan pensiones asistenciales segn el antiguo sistema. Hasta diciembre de 2011 ese nmero aument a 619.000. Por otra parte, para la misma fecha, el nmero de beneciarios del APS totaliz 463.000. Un rasgo relevante por destacar es que las mujeres son mayora
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Recuadro 4.1 El Pilar Solidario en Chile (continuacin)

entre los beneciarios del sistema de pensiones solidarias. En efecto, del total de ms de un milln de beneciarios del sistema (PBS ms APS) que existan en junio de 2013, el 37% corresponda a hombres y el 63% a mujeres para una proyeccin del costo a futuro, vase Melguizo et al. (2009).
1 El test de auencia es una forma de test de ingresos que se utiliza para determinar si una persona pertenece al 40% ms rico de la poblacin (el 60% en el primer ao). La implementacin inicial (en principio de dos aos) se ha realizado sobre la base de la Ficha de Proteccin Social, un instrumento de focalizacin que calcula la vulnerabilidad de los miembros de un hogar a partir del uso de informacin sobre su capacidad para generar ingresos, los ingresos que el propio individuo reporta, datos administrativos sobre pensiones percibidas y el ajuste por las necesidades de los miembros en funcin de la edad y la condicin de invalidez. El test de residencia requiere que las personas renan un perodo mnimo de 20 aos de residencia en Chile, contados desde que el sujeto cumple los 20 aos, y de al menos tres aos de los cinco aos previos a la solicitud del benecio.
trabajo formal, y en segundo trmino porque son uno de los principales factores determinantes de los costos fiscales de estos programas en el largo plazo. Estos costos fiscales tienen dos componentes. Uno directo, que es el costo del pago de las pensiones, y uno indirecto en la medida que las pensiones reduzcan la formalidad y, por lo tanto, la recaudacin fiscal. Algunos pases, como Brasil, indexan las pensiones no contributivas de acuerdo con los cambios en el salario mnimo. De este modo, los aumentos en el salario mnimo se trasladan automticamente a los costos fiscales de las pensiones no contributivas. Durante la ltima dcada, el salario mnimo brasileo se ha incrementado muy por encima de la inflacin y del crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cpita. En trminos reales, desde 1997 el salario mnimo real se ha multiplicado por dos. Y las pensiones rurales (en la mayora de los casos, no contributivas), que en 1997 representaban el 0,6% del PIB, en 2001 pasaron a constituir el 0,9% del PIB en 2011. Si se hubieran ajustado solo por inflacin, en 2011 las pensiones habran significado el 0,6% del PIB, un ahorro del 0,3% del PIB, y el nivel de las pensiones se hubiese mantenido muy por encima de la lnea de pobreza (vase el grfico 4.2). Muchos de los sistemas no contributivos que actualmente operan en la regin carecen de reglas estrictas de elegibilidad o de
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Grco 4.2 El salario mnimo y el costo de las pensiones rurales en Brasil, valor real y contrafactual, 19952011
700 600 500 400 300 200 100 0 2000 1995 1996 1997 1998 1999 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2002 2010 2011 2010 2012 2011
Salario mnimo (Base 1995=100)
IPC (Base 1995=100)
PIB per cpita precios corrientes (Base 1995=100) 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 2000 1996 1997 1998 1999 2003 2004 2006 2007 2008 2009 1995 2001 2002 2005
Costo como porcentaje del PIB Costo como porcentaje del PIB (pensin ajustada por inflacin)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Previdencia Rural (2012) y del FMI.
mecanismos automticos de actualizacin. Esta falta de institucionalidad puede provocar que las distintas fuerzas polticas compitan para ofrecer ms y mejores pensiones, sobre todo en la poca de elecciones. Algunos ejemplos en Ecuador y en Mxico, que pueden verse en el diagrama 4.1, ilustran este fenmeno de competencia poltica al que denominamos pendiente resbaladiza de las pensiones no contributivas. En Ecuador, en el marco de las elecciones de 2013, distintos partidos polticos ofrecieron aumentar la transferencia monetaria condicionada (el Bono de Desarrollo Humano, BDH) al que estn ligadas las pensiones no contributivas. Durante la campaa hubo una clara competencia entre el partido gobernante y la oposicin acerca del
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Diagrama 4.1 La pendiente resbaladiza de las pensiones no contributivas: Mxico (200713) y Ecuador (201213)
Mxico, 200712
2008: el programa se expande a ciudades de <20.000. 2007: origen "70 y ms" Elegibilidad: 70 aos Beneficio: 500 pesos mensuales Focalizacin: ciudades <2.500.
2012: ao electoral. El presidente saliente expande el programa a todo el pas.
2009: el programa se expande a ciudades de <30.000.
2013: El presidente electo reduce la edad de elegibilidad de 70 a 65 aos.
Ecuador, 201213
2012: camino a elecciones 2013 la oposicin sugiere subir el Bono de Desarrollo Humano de $35 a $50 mensual.
Octubre 2012: la oposicin sugiere incrementar el BDH a $80.
Dos semanas despus: el presidente promete incrementar el BDH a $50 dado que haba consenso en el pas de hacerlo.
Enero 2013: el BDH sube a $50.
Octubre 2012: La oposicin se retracta y ofrece subirlo a $60.
monto de la transferencia. Finalmente, a partir del 1 de enero del 2013 el BDH y, por lo tanto, la pensin no contributiva, se increment de US$35 a US$50 al mes, lo que implica un aumento del 42%. Pero la competencia entre partidos polticos no se circunscribe a la generosidad de la pensin, sino que tambin avanza sobre quin ser el sujeto que va a recibirla. El programa de pensiones no contributivas 70 y ms de Mxico, que ofrece beneficios no contributivos a adultos mayores, comenz en 2007 en localidades de 2.500 habitantes o menos. Durante los siguientes cinco aos se fue expandiendo paulatinamente hasta localidades de menos de 30.000 habitantes, un
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crecimiento que no estaba en los planes originales del programa. Sin embargo, la mayor ampliacin se produjo durante el perodo electoral de 2013. Como parte de su campaa el partido gobernante ofreci extender 70 y ms a todo el pas. La oposicin (luego vencedora en los comicios) no solo prometi la extensin a todo el pas sino tambin la reduccin de la edad de elegibilidad de 70 aos a 65 aos. Esa competencia poltica, tanto en la focalizacin como en la generosidad de las pensiones, puede acrecentar los costos fiscales de modo artificial sin atender a criterios de suficiencia y sostenibilidad, y llevar al sistema a una pendiente extremadamente resbaladiza. En resumen, la experiencia de la regin acredita que las pensiones no contributivas son efectivas para aumentar la cantidad de personas con acceso a una retribucin. De hecho, las transferencias monetarias de este tipo son la nica herramienta que permite brindar cobertura a los adultos mayores que actualmente se encuentran sin proteccin social y, probablemente, a las generaciones que se jubilarn en las prximas dcadas y han trabajado de manera informal durante la mayor parte de su vida laboral. Est establecido claramente que estas pensiones reducen la oferta laboral de los elegibles, y de aquellos que estn cerca de la edad de elegibilidad. Este es un efecto deseable, siempre y cuando la edad de elegibilidad de estas pensiones no sea muy baja. En algunos casos esto genera una disminucin en la cotizacin al sistema contributivo de pensiones, y por lo tanto una merma en el ahorro previsional, en personas que podran haber seguido cotizando durante algunos aos ms. Sin embargo, poco se sabe acerca del efecto en el largo plazo sobre el ahorro previsional de los trabajadores que estn lejos de la edad de jubilacin. La teora sugiere que existe un potencial efecto de reduccin de incentivos para cotizar, aunque todava no se ha probado empricamente de manera concluyente. Por ltimo, la experiencia en ALC muestra que moderar los costos fiscales de este tipo de pensiones en el transcurso del tiempo ser un reto complicado. En algunos pases, debido a la falta de institucionalidad y de un financiamiento claro de estas prestaciones. En otros, porque las reglas de actualizacin pueden ser demasiado generosas. Crear las instituciones o reglas adecuadas para el control y la actualizacin de las pensiones ser clave para su viabilidad fiscal.
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Ampliar la cobertura en el largo plazo: experiencias de actuaciones ex ante

La otra gran va para mejorar la cobertura se encuentra en el corazn del sistema: optimizar el funcionamiento del mercado de trabajo como mecanismo eficaz para generar ahorro. Ello implica un bloque de polticas mucho ms amplio y variado que el que requieren las reformas estrictamente previsionales. Como se expuso en el captulo 3, cualquier poltica que afecte el equilibrio en el mercado de trabajo puede alterar la capacidad de generar ahorro previsional. Por ejemplo, los incrementos en el costo de la formalidad (ya sea por el aumento en los costos de apertura de una empresa, en los costos por despido o en el salario mnimo) tienden a ampliar la informalidad y, en consecuencia, a reducir el ahorro previsional. Si bien el impacto cuantitativo (elasticidad) del sector formal ante cambios en regulaciones y costos es probablemente uno de los datos ms requeridos para la regin, todava no hay un consenso sobre su magnitud exacta (vase el recuadro 4.2). Dentro del marco conceptual del captulo anterior han sido identificados cuatro temas que afectan directamente el funcionamiento del mercado laboral como mecanismo de generacin de ahorro: i) mejorar los incentivos para cotizar por medio de los precios, ii) optimizar la informacin y la valoracin de los beneficios, iii) incrementar la fiscalizacin del gobierno para evitar la evasin, y iv) perfeccionar los canales a travs de los cuales es posible contribuir. Algunos de los pases de la regin han desarrollado polticas para una o varias reas. Aqu se analizan esas experiencias a fin de ilustrar los mecanismos que permiten mejorar el ahorro previsional. Incrementar los incentivos para cotizar por medio de los precios
Una reduccin de contribuciones a la seguridad social puede aumentar el porcentaje de trabajadores formales Existen varios estudios que analizan las grandes reformas de la seguridad social en la regin, en los ochenta y los noventa, para entender la conexin entre las contribuciones a la seguridad social y la creacin de empleo formal. Por ejemplo, Kugler y Kugler (2008), sobre la base
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Recuadro 4.2 Una reforma laboral puede ser una buena reforma previsional
El modo en que el tamao del sector formal se modica ante cambios impositivos o regulatorios es, quizs, una de las elasticidades ms necesarias de conocer para disear cambios de poltica econmica en la regin. Sin embargo, la evidencia es escasa y se restringe a un grupo pequeo de pases que han efectuado alguna modicacin de poltica econmica. Aqu se analiza la evidencia que ofrecen tres tipos de polticas: cambios en los costos de despido, salarios mnimos y costos de apertura de empresas. Una reduccin en los costos de despido puede incrementar el tamao del sector formal y, por lo tanto, el ahorro previsional. Kugler (1999) considera que la reforma de los noventa en Colombia, que rebaj drsticamente los costos de despido, intensic la salida de trabajadores del sector formal, pero tambin aument el paso de individuos del desempleo al sector formal. De este modo baj la desocupacin y creci la proporcin de empleos formales en la economa. De igual manera Bosch, Goi-Pacchioni y Maloney (2012) sealan que el incremento de diez puntos porcentuales en la informalidad en Brasil durante los noventa se debi, en gran medida, a los cambios constitucionales que aumentaron los costos de despido, dieron ms poder de negociacin a los sindicatos y redujeron el nmero mximo de horas de trabajo. En concreto, ese conjunto de reformas puede explicar entre el 30% y el 40% del crecimiento de la informalidad durante ese perodo. Reducir los costos de apertura puede fomentar el registro de empresas formales. Otro posible desincentivo a la formalidad lo constituyen los trmites burocrticos asociados a la formalizacin de una empresa. Bruhn (2011) y Kaplan, Piedra y Seira (2011), por ejemplo, sostienen que un programa que facilit la formalizacin de empresas en Mxico aument el empleo formal, aunque el efecto fue relativamente pequeo. Adems estos tres autores muestran que el impacto es mayor en lugares donde los dems costos regulatorios son ms bajos.1 Algunos estudios, sin embargo, argumentan que esta formalizacin no tiene ningn efecto en los indicadores de desempeo de las empresas, as se trate de variables de resultados (desempeo), como ingresos y ganancias por trabajador, o de variables de resultados intermedios, como nmero de empleados, el acceso al crdito e inversin en infraestructura y maquinaria (insumos) (vase Jaramillo y Alczar, 2012). En algunos casos los salarios mnimos pueden ser un impedimento para la generacin de trabajo formal. Bell (1997) estima que los incrementos en el salario mnimo durante los ochenta en Colombia generaron una destruccin de empleo formal de baja calicacin de entre el 2% y el 12%. En un estudio posterior, Maloney y Nez Mndez (2004) obtienen una elasticidad de empleo formal con respecto al salario mnimo en Colombia en trabajadores de baja calicacin de alrededor de 15%, lo que supone que el aumento del 9% del salario mnimo en 1999 habra reducido el empleo formal en 1,4%. Otros estudios, sin embargo, no han
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Recuadro 4.2 Una reforma laboral puede ser una buena reforma previsional
(continuacin)
encontrado una relacin signicativa entre el empleo formal y los salarios mnimos. Por ejemplo, Bosch y Manacorda (2010) o Bell (1997) para Mxico o Neumark, Cunningham y Siga (2006) para Brasil. En denitiva, tal como se expresa en el captulo 3, al intentar fomentar la generacin de empleo formal los pases de la regin se van a enfrentar con una variedad de restricciones. El reto es entender cul es la magnitud de esas restricciones en la realidad de cada pas.
1 Bruhn y McKenzie (2013) describen el impacto negativo de un programa similar en Brasil. La razn posiblemente resida en que este programa impidi el cumplimiento parcial debido a que todos los trmites y registros se unieron en un solo proceso.
de un panel de empresas, examinan el aumento de los costos de la seguridad social en Colombia durante dicho perodo. Los resultados apuntan a que solo alrededor del 20% de los costos de la seguridad social se traduce en menores salarios. El resto del ajuste se produca con reducciones de trabajo formal. Es decir que un incremento del 10% en el costo de la seguridad social genera una reduccin del empleo formal de alrededor del 5%. Para los autores, estos datos sugieren que incrementar la demanda de trabajo mediante rebajas a las contribuciones de la seguridad social puede ser efectivo para expandir el empleo formal. Heckman y Pags (2004) presentan evidencia similar sobre la base de datos de panel a nivel de pas y observan que un incremento del 10% en las contribuciones a la seguridad social reduce los salarios en un 3,6% y el empleo formal en un 4,5%.1
Betcherman et al. (2010) describen un resultado equivalente en Turqua, un pas que tambin tiene un amplio sector informal. Los autores profundizan en una reforma que redujo sustancialmente las contribuciones a la seguridad social, de forma gradual, por provincias. El estudio documenta de manera concluyente una cifra de creacin de trabajo formal de entre un 5% y un 15% como resultado de las reformas. Sin embargo, los mismos sugieren que hay importantes prdidas, debido a que algunos de los trabajos formales se habran creado sin la necesidad de una reduccin en las cuotas de la seguridad social.
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Si bien es cierto que el contexto es importante, no todos los trabajos que analizan una reduccin en las cuotas de la seguridad social describen este impacto positivo en la generacin de trabajo formal. Gruber (1997) no observa efectos de la reduccin del costo de la seguridad social en el empleo formal en Chile tras la reforma de 1981. Sugiere, en cambio, que la rebaja de costos de la seguridad social fue trasladada totalmente hacia mayores salarios y que, por lo tanto, no hubo ningn efecto sobre el empleo formal.2 Asimismo, Cruces, Galiani y Kidyba (2010), quienes a partir de la utilizacin del mtodo de diferencias en diferencias analizan las consecuencias de la reduccin de las cuotas de la seguridad social en Argentina al final de los noventa, sealan que alrededor del 50% de esa rebaja fue desplazado a mayores salarios. Sin embargo, paradjicamente, advierten efectos sobre la creacin de empleo formal. Entre las estrategias disponibles para incrementar la cobertura por medio de los precios aparece la experiencia desarrollada por un nmero creciente de pases de la regin que focalizaron sus esfuerzos en grupos que presentan dificultades para contribuir de manera sostenida a la seguridad social, como los jvenes (Chile), los trabajadores por cuenta propia (Brasil y Costa Rica) y los patrones y trabajadores de empresas pequeas (Brasil). Aunque cada una de estas polticas tiene sus particularidades, el factor comn en todas ellas es que el Estado proporciona una reduccin de costos a fin de fomentar la contribucin a la seguridad social.
Los jvenes como objetivo Los jvenes representan uno de los colectivos que concentran el mayor nmero de trabajos informales en la regin. En promedio, en ALC los empleados de entre 15 y 24 aos cotizan 15 puntos porcentuales menos que los trabajadores de 25 a 34 aos. Ante esta situacin algunos pases, como Chile, han puesto en marcha iniciativas para incrementar la cotizacin entre los jvenes por medio de subsidios a la seguridad social. El subsidio al empleo juvenil de Chile otorga un beneficio igual al 30% del salario (el 20% al empleado y el 10% al empleador) para los
2
Vanse Edwards y Cox-Edwards (2002) y Arenas de Mesa y Mesa-Lago (2006) para conocer resultados similares.
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trabajadores de entre 18 y 24 aos que pertenecen al 40% de la poblacin ms vulnerable (segn lo que indica la ficha de proteccin social). Para conceder el beneficio, el Estado verifica el pago de las cotizaciones a los regmenes de pensiones, de salud, al seguro de accidentes de trabajo y al seguro de cesanta. La asignacin del beneficio a la empresa est condicionada a que la compaa est al corriente con los pagos previsionales de todos sus trabajadores. De manera adicional, se comprueba que la renta bruta del trabajador no exceda un monto mximo. A partir de los resultados que brinda el Centro de Microdatos (2012), se estima, de manera muy convincente, que existe un impacto sobre la tasa de cotizacin de los jvenes elegibles de entre 2,1 y 4,5 puntos porcentuales. Este dato muestra que las polticas que reducen los costos laborales pueden tener efectos positivos en el empleo formal y, por lo tanto, en el ahorro previsional. Sin embargo este programa deja otra leccin. La cobertura ha sido muy limitada: solo el 21% de los trabajadores jvenes elegibles para el subsidio lo recibe en un mes determinado. Es interesante destacar que la participacin de las empresas es an ms baja. Del total de empresas que emplean a jvenes que cumplen con los requisitos de salario y vulnerabilidad, nicamente entre el 3,5% y el 4% reciben el subsidio. La causa de esta situacin podra ser que uno de los requisitos para participar del programa es estar al corriente con los pagos previsionales de todos los trabajadores. O bien puede ser producto del simple desconocimiento de trabajadores y empleadores sobre este tipo de medidas. En definitiva, los subsidios parecen funcionar, pero la implementacin no est exenta de problemas.
Cmo conectar a los trabajadores no asalariados Como se mostr en el captulo 2, en muchos pases de la regin los trabajadores no asalariados estn desconectados de la seguridad social. En algunas ocasiones, debido al propio diseo de los sistemas de proteccin social. En otras, por el mal funcionamiento del mercado de trabajo. Tres experiencias ilustran cmo los pases estn generando incentivos por medio de los precios para intentar conectar a uno de los grandes grupos de trabajadores no asalariados: los trabajadores independientes. La evidencia sugiere que han tenido un impacto positivo en el registro de los trabajadores independientes. Sin embargo,
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ninguna de ellas ha sido evaluada de manera sistemtica. Dado que muchas comprenden no solo reducciones en el costo de la formalidad sino tambin medidas como la obligatoriedad de contribuir o mecanismos simplificados de cotizacin, es difcil distinguir si los efectos en la afiliacin se deben a la reduccin de precios o a las otras medidas instauradas. Costa Rica estableci el aseguramiento obligatorio de este grupo de trabajadores a partir de 2000 (Chile sigui esta poltica en 2008; vase recuadro 4.3). A diferencia de otros sistemas implantados en pases de la regin, este ofrece un subsidio estatal a las cotizaciones para aquellos empleados con menor capacidad contributiva. De acuerdo con esta pauta, los trabajadores independientes de ingresos altos no reciben ningn subsidio estatal sobre las cotizaciones. Segn la escala contributiva de los trabajadores independientes, el Estado aporta el 27% de la contribucin final (de un total del 7,75% del salario cotizable) para los trabajadores con ingresos menores a dos salarios mnimos. Los trabajadores con un ingreso mayor a 10 salarios mnimos, en tanto, no reciben ningn tipo de subsidio (vase el grfico 4.3). Aunque no existe una evaluacin de impacto de esta reforma, la evolucin de la afiliacin de los trabajadores independientes sugiere que estas polticas, en conjunto, podran estar dando resultados positivos. As parecen indicarlo los datos publicados por la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS): la cobertura de los trabajadores independientes aument del 15,4% de la PEA no asalariada en 2002 al 42,4% en 2010. De igual manera, el nmero de trabajadores independientes que cotizan, como porcentaje del total de asegurados en el sistema, creci de 14% en 2005a 24% en 2012. Quizs el programa ms ambicioso de registro de los cuentapropistas en la regin sea el del Microemprendedor Individual (MEI) en Brasil, destinado a formalizar a los millones de trabajadores independientes que operan fuera de la formalidad a cambio de un pago mensual muy reducido. Originalmente, un trabajador por cuenta propia tena que pagar alrededor del 20% de sus ingresos a la seguridad social. Con el MEI el pago se redujo al 11% del salario mnimo y, posteriormente, al 5%. Esta rebaja en los costos de contribucin estuvo acompaada de una gran campaa de captacin y marketing. As fue que en tres aos el programa consigui registrar a casi
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Grco 4.3 Distribucin de la tasa de cotizacin segn la escala contributiva (a) y trabajadores independientes asegurados (en nmero y como porcentaje del total) (b)
(a) 7,75 7,50 7,25 7,00 6,75 6,50 6,25 6,00 5,75 5,50 5,25 5,00 (b) 450 400 350 300 250 200 150 104 113 128 100 50 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nmero de independientes asegurados (en miles)
Fuente: Caja Costarrisense de Seguridad Social.
Aporte estatal
Aporte trabajador
10 30
23% 20% 16% 299 18%
24%
24% 336 2012
25 20 15 10 5 0
154
185
217
241
13%
13%
14%
2010
2011
Porcentaje del total asegurados
tres millones de los 16 millones de cuentapropistas en Brasil. Segn Nagamine y Barbosa (2013), la formalidad de los trabajadores por cuenta propia pas del 20% en 2009 al 24% en 2011. Sin embargo, el verdadero reto de este programa ha sido mantener un flujo de cotizaciones regulares. Las cifras que aporta Sebrae (2012) indican que solo el 44% de los cuentapropistas afiliados a travs del MEI cotiza en un momento dado. Aunque esto es un avance importante, el bajo
318
17%
126
nivel de cotizaciones refleja la dificultad de este colectivo para cotizar sistemticamente a la seguridad social, an cuando el costo es bajo. Por otro lado, es preciso determinar hasta qu punto estas reducciones del costo de la formalidad para determinados colectivos son actuarialmente financiables. Nagamine y Barbosa (2013) sugieren que la rebaja de aportes del 11% al 5% del MEI pudo tener una responsabilidad sustancial en el crecimiento del desequilibrio actuarial de este programa sin ganancias apreciables en las trayectorias de afiliacin del MEI (vase el grfico 4.4).
Ayudar a la pequea empresa: el programa SIMPLES Varios pases han experimentado con reducir los costos de la formalidad para las empresas de tamao pequeo con el objetivo de ayudarlas a estar en regla, tanto ellas como sus empleados. Un ejemplo de estas polticas es el Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES) en Brasil. Este programa rebaja las contribuciones a la seguridad social por parte del empleador y las traslada a un impuesto sobre las ventas. En este caso s se dispone de una estrategia muy convincente de evaluacin de impacto que permite establecer resultados fiables. Sobre esta base, Maloney, Fajnzylber y Montes-Rojas (2011) sealan que los bajos costos de contratacin permiten que las empresas decidan incrementar la fuerza laboral formal. El SIMPLES, que supuso una reduccin promedio del 8% en los costos de la formalidad para las empresas, aument el nmero de trabajadores formales entre el 10% y el 40%. Estos datos sugieren la existencia de una elasticidad alta, pero con la salvedad que esta elasticidad est concentrada en empresas de muy pequeo tamao. Es importante sealar aqu que este tipo de programas tiene dos componentes: por un lado, la reduccin de los costos per se y, por otro, las simplificaciones de la norma (en este caso, varios impuestos fueron agrupados en un nico pago). Estas simplificaciones tambin pueden tener importantes efectos en la formalidad (vase el recuadro 4.4). Estas experiencias, que abarcan a los cuentapropistas y las empresas pequeas, son una clara prueba de que las reducciones en los costos atraen las contribuciones de colectivos parcialmente desligados
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Grco 4.4 Cuentapropistas aliados al programa del Microemprendedor Individual (MEI) en Brasil, 200913
Nmero de registros al MEI por mes (acumulado)
3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0
11% SM
5% SM
120.000 Nmero de registros al MEI por mes 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
Fuente: Sebrae (2013).
de la seguridad social. No obstante, la existencia de estos regmenes especiales o polticas focalizadas en grupos particulares plantean sus dilemas. Pags (2010) argumenta que este tipo de incentivos tributarios por tamao de firma puede generar un cambio impositivo abrupto entre los regmenes de las pequeas y las medianas empresas y los regmenes generales de la seguridad social. El SIMPLES, por ejemplo, supone una rebaja en los pagos a la seguridad social de las empresas siempre y cuando no superen un nivel de ventas. Al sobrepasar ese nivel las empresas se enfrentan al rgimen general. Traspasar ese nivel en el sector de servicios en Brasil supone un incremento en los pagos a la seguridad social del 44,1% (vase el grfico 4.5), mientras
Jul-09 Sep-09 Nov-09 Ene-10 Mar-10 May-10 Jul-10 Sep-10 Nov-10 Ene-11 Mar-11 May-11 Jul-11 Sep-11 Nov-11 Ene-12 Mar-12 May-12 Jul-12 Sep-12 Nov-12 Ene-13 Mar-13
Jul-09 Sep-09 Nov-09 Ene-10 Mar-10 May-10 Jul-10 Sep-10 Nov-10 Ene-11 Mar-11 May-11 Jul-11 Sep-11 Nov-11 Ene-12 Mar-12 May-12 Jul-12 Sep-12 Nov-12 Ene-13 Mar-13 11% SM 5% SM
128
Recuadro 4.3 Cotizacin obligatoria para los independientes: el caso chileno

En alrededor de la mitad de los pases de la regin la cotizacin al sistema de pensiones de los trabajadores independientes es voluntaria. La escasa bibliografa disponible sobre el tema indica que establecer la obligatoriedad de aportes para los trabajadores independientes incrementa el nmero de cotizantes pero no soluciona totalmente el problema global: el bajo nivel de aportes que existe en este colectivo de trabajadores (vanse Auerbach, Genoni y Pags, 2007, y Da Costa et al., 2011). Una simple mirada a los datos atestigua esa dicultad. En pases donde los cuentapropistas estn obligados a cotizar, como Brasil o Uruguay, el porcentaje de cotizantes se sita entre el 30% y el 40%, muy lejos del 80% de cotizacin que registran los asalariados. Por su lado Chile, como parte de la reforma integral de 2008, se propone transitar, de manera escalonada, hacia un sistema donde los cuentapropistas estn obligados a realizar aportes a la seguridad social. El diagnstico previo a la reforma era similar al de muchos otros pases de la regin: los trabajadores independientes podan aportar voluntariamente al sistema previsional pero no estaban obligados a hacerlo. En concreto, apenas el 5% de los cuentapropistas cotizaba (Berstein, 2011). Con el objetivo de que el cambio hacia la obligatoriedad resultara efectivo y para evitar un impacto inmediato se consider fundamental promover un perodo de transicin. El propsito era eludir una fuga de independientes hacia la informalidad. As fue que la reforma estableci un plazo de tres aos, desde julio de 2008, en el que se informara a estos trabajadores sobre la importancia de cotizar, para luego comenzar a aplicar un mecanismo en el que, gradualmente, a travs de la declaracin de impuestos, se descontaran las cotizaciones, integrndolas a la cuenta individual del trabajador en la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) correspondiente o incorporndolas a una nueva. En el primer ao de vigencia, 2012, el monto es equivalente a la cotizacin sobre un 40% del ingreso imponible; al ao siguiente, al 70%, hasta alcanzar el 100% en 2014. Despus de este perodo de transicin comienza el descuento obligatorio del total de la cotizacin para pensiones, a travs del Servicio de Impuestos Internos. Los aportes para salud de estos trabajadores tambin se establecen como obligatorios, en el mismo cuerpo legal, por contar desde 2018. Todava es muy pronto para evaluar el verdadero impacto de la reforma, pero los resultados iniciales son prometedores. De 1987 a 2007, el nmero de cuentapropistas cotizantes se increment en 8.000, es decir a un ritmo del 0,7% anual. De 2008 a 2013, se duplic (de 60.000 a 120.000), es decir que creci en una proporcin del 12,5% anual. Sin embargo, el porcentaje de trabajadores independientes que cotiza a la seguridad social an es excesivamente bajo: segn las cifras ociales se acerca al 10%. Por ese motivo la tarea que queda por delante es de una gran magnitud. Si el incremento del nmero de cotizantes se mantuviera en el 12,5% anual haran falta unos 20 aos para atraer al milln y medio de individuos que actualmente trabajan como independientes en Chile al sector formal.
129
Recuadro 4.3 Cotizacin obligatoria para los independientes: el caso chileno

(continuacin)
Grco 4.3.1: Evolucin de la cantidad de trabajadores independientes que cotizan en Chile, 19862012
Evolucin de la cantidad de independientes que cotizan 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2004 2002 2006 2008 2010 2012 22,2 0
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Superintendencia de Pensiones de Chile.
Grco 4.5 Tasa de contribucin de las empresas segn el nivel de facturacin: rgimen general (lucro presumido) y SIMPLES Nacional, Brasil, 2012
25 19,7 20 Tasa impositiva 9,78 15 Diferencia porcentual, 15,67 9,0 7,5 12,4 10,5 12,4 19,7 20,9 21,5 21,9 22,2
10
5 4,0 0 120 mil 600 mil 1200 mil 1800 mil 2400 mil 3600 mil 3800 mil Lucro presumido
Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil.
SIMPLES Nacional
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que en otros sectores, como industria y comercio, el aumento de la carga es de 12% y de 9%, respectivamente. De alguna manera, la pregunta es si favorecer a grupos particulares de individuos o de empresas de un determinado tamao implica incentivar la reduccin de la escala de produccin (y por lo tanto de la productividad), con el objetivo de permanecer en un sistema impositivo ms favorable. Por ejemplo, en el caso del MEI de Brasil el 44% de los nuevos emprendedores formalizados corresponda a trabajadores asalariados formales en su anterior ocupacin.3 En resumen, aunque an sea limitada, la experiencia en la regin avala que una reduccin de costos de la formalidad tiene el potencial de incrementar la afiliacin y la cotizacin de los trabajadores y los cuentapropistas. Sin embargo, quedan muchas incgnitas por resolver sobre el verdadero potencial de estas rebajas. Optimizar la valoracin y la informacin de los benecios
Mayor pago, mayor benecio: reformas en Uruguay Algunos pases han incrementado las cuotas de la seguridad social a cambio de ms y mejores servicios. En 2008 Uruguay aument sustancialmente las cuotas destinadas a financiar la salud (del 3% al 6%), y en contraprestacin se expandi la atencin mdica a los hijos que estuvieran a cargo de las personas afiliadas al sistema contributivo de seguridad social. Esta modificacin tuvo interesantes efectos sobre los incentivos: creci el inters por cotizar entre los trabajadores que tenan hijos y dependientes, pero no aument el incentivo para que los dos padres se afiliaran, ya que una sola afiliacin alcanza para que los hijos estn cubiertos. Brgolo y Cruces (2011) aportan datos perfectamente consistentes con estas hiptesis. La tasa de formalidad de individuos con hijos aument 1,3 puntos porcentuales (alrededor de un 5%) respecto de la de individuos sin hijos. Adems, la probabilidad de que uno de los dos padres de una familia con hijos sea formal se inrement, pero la
Alternativamente, puede ocurrir que no se reduzca la escala de produccin sino la escala de declaracin. De ese modo se estaran incentivando la subdeclaracin de ventas y la evasin fiscal.
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Recuadro 4.4 Simplicaciones en el pago de cuotas a la seguridad social

Una experiencia interesante se puede observar en los regmenes de monotributo implementados en Argentina y Uruguay. En ambos pases los objetivos han sido simplicar el cumplimiento de las obligaciones impositivas y previsionales de los pequeos contribuyentes, incorporar a los trabajadores informales a la seguridad social y reducir la carga en trminos de tiempo y el costo que los trmites de las prestaciones y los pagos representaban para el contribuyente. Sin embargo, las dos experiencias muestran que la puesta en prctica de este tipo de rgimen por s sola no alcanza, pues no asegura necesariamente la incorporacin de trabajadores informales a la seguridad social.
Grco 4.4.1: Nmero de empresas activas en el rgimen de monotributo de Uruguay, 200312

26.000 23.400 20.800 18.200 15.600 13.000 10.400 7.800 5.200 2.600 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Banco de Previsin Social de Uruguay (2012).
Jul. 2007: Flexibilizacin del rgimen de monotributo
2011
2012
En el caso de Uruguay, el rgimen de monotributo incorpora empresas que realizan ciertas actividades, de muy reducida dimensin econmica, mediante el pago de un tributo nico que sustituye todos los impuestos nacionales y los aportes al sistema de seguridad social. Este pago habilita el acceso a todos los servicios del sistema (excepto al seguro de desempleo, ya que se la considera una actividad de tipo patronal). Esta iniciativa no solamente constituye un rgimen de aseguramiento personal. Tambin establece un rgimen tributario global especial para pequeas empresas. Si bien el rgimen de monotributo en Uruguay fue creado en 2001, al cabo de seis aos de funcionamiento no haba alcanzado sus objetivos en cuanto a la inclusin de buena parte de los individuos con empleos informales. Con el objetivo de lograr la inclusin de una mayor proporcin de trabajadores, en la Ley de Reforma Tributaria de 2007 se promovi la introduccin de
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Recuadro 4.4 Simplicaciones en el pago de cuotas a la seguridad social

(continuacin)
algunas modicaciones tendientes a exibilizar los requisitos. Los principales cambios fueron: la eliminacin de la restriccin de lugar de desarrollo de la actividad, el tipo de actividades, el tipo de sociedades, las condiciones de venta y el lmite mximo de facturacin. Si se comparan los datos previos a la implementacin de las modicaciones en el rgimen de monotributo con los datos posteriores es posible apreciar que en cuatro aos la cantidad de empresas activas en el sistema se cuadruplic.
probabilidad de que los dos padres se afilien no cambi a partir de la reforma. Este tipo de resultados confirma que los trabajadores no solo responden a los cambios de precios en trminos absolutos. Tambin reaccionan a las modificaciones en los beneficios relativos que provee la seguridad social; en este caso, un mayor acceso al sistema de salud.
Aprender sobre los benecios Recientemente Chile ha comenzado a ejecutar un conjunto de iniciativas orientadas a transmitir informacin previsional a los trabajadores con el objetivo de motivarlos a participar de manera plena en el sistema de pensiones. Esta decisin surge a partir de los resultados de diversos estudios que sealan que los trabajadores tendrn ms inters si cuentan con mayor informacin respecto de las consecuencias de no ahorrar para la vejez. En este contexto, un trabajo de Fajnzylber, Plaza y Reyes (2009) destaca el impacto que ha tenido el envo de informacin personalizada a los afiliados con la proyeccin de la pensin que recibiran segn la historia de sus aportaciones previsionales. Este envo se realiza junto con las cartolas trimestrales desde 2005. Las conclusiones del estudio indican que para el grupo de trabajadores de entre 40 y 50 aos la informacin con proyecciones de pensin aumenta en 1,4 puntos porcentuales la probabilidad de hacer contribuciones voluntarias al sistema de pensiones. El impacto sobre el comportamiento entre los trabajadores ms jvenes result menor, en lnea con algunas caractersticas que presenta este grupo etario, entre ellas la miopa y la restriccin de liquidez.
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La educacin nanciera Otras experiencias sugieren que si se profundizan los conocimientos financieros de los afiliados se puede incrementar el ahorro previsional. En Chile, Landerretche y Martnez (2011) sealan que la educacin en planes de pensiones se traduce en mayores ahorros y ms probabilidades de cambiar el tipo de fondo de pensiones. En tanto, Skog (2006) muestra que los trabajadores adultos varones, con mejor salud, que han alcanzado un mayor nivel de educacin y son casados, as como los miembros de los sindicatos, con altos ingresos, y los empleados de grandes compaas, estn ms informados acerca del sistema de pensiones chileno. En Mxico, Hastings y Tejeda-Ashton (2008), sobre la base de una encuesta y un experimento de campo en el sistema privado de pensiones, indican que si bien muchos participantes del sistema estn bien informados sobre sus opciones, pocos tienen experiencia en invertir en activos financieros fuera de su cuenta de ahorros y de retiro. Asimismo, Hastings y Mitchell (2011) y Hastings, Mitchell y Chyn (2010) observan que aquellos con mayor formacin financiera escogen cuentas de pensiones con menores gastos administrativos. Finalmente, Behrman, et al. (2012) establecen de manera concluyente que tanto los niveles de escolaridad como la educacin financiera se expresan en una mayor acumulacin de riqueza dentro de un sistema privado de pensiones.
Los cambios en la scalizacin
El grado de scalizacin est directamente relacionado con el desarrollo de un pas y su nivel de formalizacin Algunos de los pases de la regin han mejorado de modo sustancial sus sistemas de fiscalizacin del mercado laboral con el objetivo de reducir la informalidad. Segn el Ministerio de Trabajo de Brasil (2011), cada ao, desde 2000, entre 500.000 y 600.000 trabajadores ingresan en la formalidad debido a la accin fiscal. Esta cifra supone que cada ao se registra el 0,5% de los ocupados. De manera similar, en Argentina, de 2005 a 2011 el Plan Nacional de Regularizacin del Trabajo inspeccion cerca de un milln de empresas. El 28,3% de los trabajadores de esas empresas no estaba registrado. De esos trabajadores no registrados el 37% se regulariz. La cifra implica un incremento anual de
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la formalizacin de alrededor del 0,3% de los ocupados. Durante este perodo tanto Argentina como Brasil aumentaron significativamente sus tasas de formalizacin. Argentina pas del 45% al 51% entre 2000 y 2010 segn las estadsticas que surgen de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (considerando solamente a los asalariados), mientras que Brasil subi 13 puntos porcentuales, del 48% al 61%, entre 2001 y 2011, en base a datos que surgen de la Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Estos datos sugieren que el efecto fiscalizador del Estado pudo haber sido un elemento importante en la expansin de la formalidad en Brasil y Argentina en los ltimos aos. Sin embargo, los registros administrativos de Argentina y Brasil no constituyen una evidencia causal del verdadero impacto de la fiscalizacin en el mercado laboral. La mayor fiscalizacin tiene la capacidad de generar ms empleos formales, tal como parecen sugerir las cifras de regularizacin por la accin fiscal que reportan los ministerios de Trabajo, pero tambin puede aumentar los costos de ser informal y de participar en el mercado laboral. Dos estudios que se realizaron en Brasil ilustran de manera muy convincente el poder de la fiscalizacin para potenciar el trabajo formal y sus efectos adicionales en el mercado de trabajo. En uno de ellos, una evaluacin con diseo experimental, de Andrade, Bruhn y McKenzie (2013) dividieron un conjunto de empresas informales en cuatro grupos a los que aleatoriamente les dieron distintos incentivos. A uno le enviaron informacin detallada sobre cmo registrarse en el SIMPLES, adems de los costos y beneficios de este programa. A otro, le mandaron la misma informacin, pero agregaron un incentivo monetario por registrarse y los servicios de un contable (necesario para operar con el SIMPLES) sin costo durante un ao. Al tercer grupo se le asign la visita de un inspector de Trabajo. Y el ltimo grupo fue de control. Sorprendentemente, ni la informacin ni los incentivos financieros tuvieron impacto en la formalizacin, mientras que una mayor fiscalizacin aument de forma sustancial la probabilidad de las empresas pequeas de registrase en el programa SIMPLES. En concreto, la visita de un inspector municipal gener un incremento de tres puntos porcentuales en la probabilidad de formalizarse (un crecimiento de ms del 50% respecto del grupo de control). Para los autores, estos resultados sugieren que las empresas informales no se
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benefician con la regularizacin y que, por ese motivo, reducir el costo de la formalizacin no es suficiente para inducirlas a registrarse. Este dato refleja que el anlisis costo-beneficios para este tipo de empresas est altamente sesgado hacia la informalidad. Pero, adems de incrementar el empleo formal, la fiscalizacin tiene efectos de equilibrio general en el mercado de trabajo. Almeida y Carneiro (2012) analizan las consecuencias de acentuar la inspeccin sobre la informalidad, el empleo y los salarios en el contexto de Brasil. Los resultados principales confirman la prediccin terica pues los autores establecen que un incremento en el nmero de inspectores en una regin aumenta el empleo en el sector formal, pero tambin acrecienta el nmero de personas sin trabajo (desocupados e inactivos). En otros pases existe evidencia descriptiva de este posible efecto adicional de la mayor fiscalizacin en el mercado de trabajo. Por ejemplo, en Ecuador, en 2010, se lanz un programa de defensa de los derechos de los trabajadores domsticos para obligar a los empleadores a cumplir con los requisitos de la seguridad social. La campaa fue intensa, con visitas a los hogares para detectar el incumplimiento de los compromisos previsionales. Y hasta cierto punto fue exitosa (vase el grfico 4.6), ya que despus de 2008 el porcentaje de trabajadores domsticos afiliados aument considerablemente. Sin embargo, hubo un efecto de esta medida que parece no haber
Grco 4.6 Nmero de trabajadores domsticos y el porcentaje aliado a la seguridad social en Ecuador, 200311
300 En miles de personas 250 200 150 100 50 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Empleo total de trabajadores domsticos (eje izquierdo) Porcentaje cotizando a la seguridad social (eje derecho)
Fuente: Enemdu (200311).
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
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sido anticipado: el nmero de empleados domsticos disminuy de manera importante. En otras palabras, si bien es cierto que la iniciativa logr que un mayor porcentaje de trabajadores domsticos se afiliara a la seguridad social, tambin es verdad que se destruyeron muchos empleos para personas que no tienen demasiadas opciones en el mercado laboral. En resumen, la evidencia, aunque escasa, tiende a confirmar los efectos que la teora presume para una mayor fiscalizacin en el mercado de trabajo. Por una parte, el incremento en la creacin de trabajo formal. Por la otra, una reduccin en el empleo total. Este ltimo hecho obedece a que algunos trabajos que operan informalmente no son rentables si tienen que regularizarse y por lo tanto dejan de existir. Por eso, los responsables de poltica econmica deberan tomar en cuenta que aumentar la fiscalizacin puede ayudar a incrementar el porcentaje de trabajos formales, pero la medida debe ir acompaada por otras. Aun as, se necesitan ms investigaciones para entender los verdaderos efectos de la fiscalizacin en los mercados de trabajo con altos niveles de informalidad. Lograr cambios de comportamiento con bajo costo: la mejora de los canales La literatura de la economa del comportamiento enfatiza que muchas veces el contexto en el que se toma la decisin es ms importante que los precios y las preferencias de los agentes (vase el recuadro 3.1). Por lo tanto, modificar una conducta determinada, como la de contribuir a un sistema de previsin social, puede exigir no solo cambios en los incentivos monetarios sino tambin en las circunstancias en las que se toman las decisiones. Como se detalla en el captulo 2, la experiencia en pases desarrollados indica que la mejor manera de incrementar el ahorro previsional de los trabajadores es lograr que la contribucin al sistema ocurra por defecto (Madrian, 2013 y recuadro 4.5). Esto es, de alguna manera, lo que sucede en la regin con los trabajadores asalariados formales. Sin embargo, el gran problema del mercado laboral es que para los empleados informales, ya sea por cuenta propia o asalariados, la opcin por defecto es no contribuir. Otras medidas que han resultado efectivas son la simplificacin de los procesos de afiliacin,
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Recuadro 4.5 El ahorro en pensiones privadas en Amrica Latina y la OCDE

Mientras que la capitalizacin de pensiones privadas crece de manera signicativa como fuente de ingreso por jubilacin en la mayora de pases de la OCDE y Amrica Latina, sus niveles de ahorro (medido como individuos titulares de activos o de benecios acumulados en un plan) son bastante dismiles y varan de pas a pas. Las tasas de ahorro previsional ms altas observadas en los sistemas voluntarios se observan en Nueva Zelanda y Estados Unidos (alrededor del 50% de la poblacin en edad de trabajar), muy por encima de las cifras registradas en Italia (13%) y Brasil (2%), probablemente por la generosidad de las pensiones pblicas en estos ltimos. Algunos pases han logrado una extensin signicativa de las pensiones privadas voluntarias, sobre la base de la introduccin de la inscripcin automtica (con opcin por defecto) y/o de incentivos nancieros. Alemania logr un signicativo aumento del ahorro previsional privado, con la introduccin de los planes de pensiones Riester que incorporan un importante subsidio del gobierno. Pero, probablemente, el caso ms destacable es Nueva Zelanda, donde la proporcin de ahorradores haba disminuido a menos del 10% de la poblacin en edad de trabajar en 2007. Apenas tres aos despus, el esquema de KiwiSaver que est basado en la inscripcin automtica, las cotizaciones compartidas del empleador y los subsidios del gobierno habra logrado una cobertura de cerca del 55%. En cambio,
Grco 4.5.1 Ahorro previsional privado en pases seleccionados de la OCDE y Amrica Latina (% de titulares de activos sobre poblacin en edad de trabajar)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
85,5 73,7 68,5 60,3 57,7 55,5 47,1 30,5 26,7 25,0 13,3 1,7
Nueva Zelanda Estados Unidos Pases Bajos Islandia Chile Costa Rica Colombia Per Italia Mxico Alemania Austria Brasil
Obligatorio/casi obligatorio
Fuente: OCDE
Auto inscripcin
Voluntario
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Recuadro 4.5 El ahorro en pensiones privadas en Amrica Latina y la OCDE

(continuacin)
Italia ha sido menos exitosa en incrementar sus tasas de cobertura despus de la introduccin de la inscripcin automtica, apenas aumentando del 9 al 13% la poblacin en edad de trabajar inscrita en un plan de pensiones privadas entre 2007 y 2010. El xito de la inscripcin automtica depende, por lo tanto, de su diseo e interaccin con los incentivos para garantizar que las personas no opten por retirarse del sistema en gran nmero. Por ello, automatizar la inscripcin obligatoria parece, en ltima instancia, la poltica ms efectiva para elevar el ahorro previsional en los pases de la OCDE. Por ejemplo, en Islandia, Chile y Australia los suscriptores de planes de pensiones se sitan prximos al 70% de la poblacin en edad de trabajar, gracias a tasas mnimas de contribucin (o benecio). La alta cobertura se logra igualmente a travs de sistemas casi-obligatorios, a travs de convenios colectivos de trabajo a nivel industrial o nacional, como muestra el caso de los Pases Bajos, donde cubren cerca del 88% de la poblacin en edad de trabajar. No obstante, de nuevo, no hay frmulas nicas. En Colombia, Costa Rica, Mxico y Per, por citar algunos ejemplos, la provisin de pensiones privadas obligatorias no ha logrado generar altos niveles de cobertura, ni sucientes densidades de cotizacin.
el compromiso de ahorrar cuando se reciben incrementos salariales en el futuro y el envo de recordatorios sobre los beneficios de ahorrar (vase el recuadro 4.6). Las experiencias de este tipo son escasas en la regin. Sin embargo, existen pilotos en pequea escala que ilustran de qu manera esta clase de mecanismos puede ayudar a incrementar el ahorro previsional de los individuos. Estudios con un diseo experimental, y por lo tanto muy fiables, que se efectuaron en Bolivia y Per, determinan que el hecho de
Recuadro 4.6 La economa del comportamiento en accin
La simplicacin de los planes de ahorro previsional tiene efectos en el aumento de la cobertura porque acta sobre la tendencia a postergar decisiones nancieras complejas. Beshears et al. (2011) han estudiado una intervencin de bajo costo diseada para simplicar el proceso de inscripcin en el plan de ahorros 401(k) de Estados Unidos. En ella advirtieron que otorgar oportunidades de inscripcin simplicada aumenta la efectividad
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Recuadro 4.6 La economa del comportamiento en accin (continuacin)

en la tasa de participacin: con tres repeticiones se logr un aumento del 105% frente al 10% que se consigui con una repeticin. Otro experimento, realizado sobre el grupo que ya contribua, consisti en enviar por correo una tabla sencilla con escalas de contribucin y retorno. Esta medida ampli la tasa de contribucin de un 15% de los cotizantes. Es interesante destacar que los resultados fueron evaluados tambin 54 meses despus de la implementacin y la participacin se mantena en el mismo nivel. Otra manera de aumentar el ahorro es conseguir que la persona asuma el compromiso de ahorrar. Si el individuo tiene informacin acerca de que es recomendable ahorrar, pero tambin sabe que en el futuro se sentir tentado a no hacerlo, puede obtener un benecio al autocontenerse respecto de las decisiones en el futuro. Ashraf, Karlan y Yin (2006), por ejemplo, describen que en Filipinas un 28% de quienes recibieron la opcin de empezar un plan de ahorro con el compromiso de ahorrar acept la oferta. Luego de 12 meses, los balances de la encuesta aumentaron en 81 puntos porcentuales (el 26%) en promedio. Thaler y Benartzi (2004) evalan los resultados de un programa de ahorro prescriptivo llamado Save More Tomorrow (SMarT), en el que la gente se compromete por adelantado a destinar una parte de sus incrementos de salario futuros al ahorro para el retiro. Los autores sealan que un alto porcentaje (el 78%) de quienes son invitados a sumarse al plan se inscribe. Las tasas de ahorro promedio para los participantes del programa se incrementaron del 3,5% al 13,6% en el curso de 40 meses. Por medio de dos experimentos de campo, en los que intervinieron 2.687 microempresarios, en Chile, Kast, Meier y Pomeranz (2012) analizan la efectividad de los grupos de pares de autoayuda (self-help peer groups) como mecanismo de compromiso para el ahorro entre microempresarios de bajos ingresos. El tratamiento consiste en comprometerse pblicamente frente al grupo de empresarios a aportar a la cuenta de ahorro y someterse a un monitoreo del cumplimiento. Los autores concluyen que estos grupos de monitoreo son una poderosa herramienta para incrementar los ahorros (el nmero de depsitos creci ms de tres veces y el balance promedio de los ahorros casi se duplic). Como continuacin de esta prueba realizaron un experimento con telfonos celulares segn el cual el participante tena que reportar semanalmente al grupo el avance en la cuenta mediante el celular. El mecanismo result casi tan efectivo como el de las reuniones en pblico, lo que demuestra la efectividad del control y la exigencia de responsabilidad en los resultados por encima del efecto de la observacin en pblico. En resumen, la economa de comportamiento aplicada a temas de ahorro aporta cierta evidencia acerca de la efectividad de algunos aspectos que hacen al diseo de un plan de ahorro, como la simplicacin de procesos, los recordatorios sobre objetivos especcos de ahorro y el establecimiento de compromisos para aumentar el ahorro. Estos mecanismos, bien elaborados, parecen ser efectivos, incluso, en grupos de bajos ingresos o de trabajadores independientes.
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recibir recordatorios puede ayudar a los individuos a materializar la accin de ahorro (Karlan et al., 2012). En Per, los recordatorios se implementaron a travs de cartas fsicas, en las que se subrayaban los incentivos por lograr montos especficos de ahorro. En Bolivia, se formalizaron por medio de mensajes de texto en el celular en los que los trabajadores independientes reciban incentivos para ahorrar a fin de acumular un aguinaldo y obtener un plan de seguro de vida y accidentes gratuito (que se cancela si el depsito no se efectiviza). En promedio, en Bolivia, los recordatorios aumentaron los balances de las cuentas de ahorro en 6%, cifra que lleg a 16% cuando el mensaje inclua una mencin del objetivo especfico que se quera conseguir con el ahorro. Si bien el incremento es moderado, Karlan et al. (2012) destacan que este porcentaje es relativamente alto para las familias ms pobres de la muestra.
Conclusiones
Si resolver el problema de la baja cobertura de pensiones en ALC fuera fcil no continuara vigente a 60 o 70 aos de que se instituyeron los primeros planes contributivos de pensiones en la regin y 20 aos despus de las reformas estructurales de los aos ochenta y noventa. Ante la poca capacidad que han demostrado los sistemas previsionales para generar ahorro en el mercado de trabajo y ampliar la cobertura, los pases en ALC han puesto en funcionamiento una serie de polticas con el objetivo de cerrar esas brechas. Estas polticas han sido diversas en su concepcin, enfoque y magnitud. Su estudio ofrece algunas lecciones de poltica econmica, pero tambin plantea preguntas que estn por resolver. De acuerdo con las experiencias desarrolladas en ALC, las pensiones no contributivas constituyen una herramienta muy til para incrementar la cobertura y erradicar la pobreza en la vejez, pero afectan de manera importante la decisin de participar en el mercado de trabajo tanto entre las personas elegibles como entre las personas que se encuentran cerca de la edad de elegibilidad. Adems, presentan retos importantes vinculados con la institucionalidad. De la generosidad con la que se ejecuten y la forma en la que se actualicen depender
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su sostenibilidad futura. La gran incgnita es si en el largo plazo este tipo de pensiones puede socavar los incentivos para cotizar de las personas que estn lejos de la edad de jubilacin. Por otra parte, cmo generar niveles adecuados de pensiones futuras implica aumentar el ahorro previsional en el mercado de trabajo actual, en este captulo tambin se abordan varias experiencias que buscan incrementar el ahorro previsional. La reduccin de los costos de la seguridad social, por ejemplo, parece ser eficaz para generar trabajo formal en algunos contextos. Especialmente en los grupos que tienden a estar desvinculados del sistema previsional, como los jvenes, los no asalariados y las empresas pequeas. Sin embargo, estas medidas no son gratuitas y pueden tener significativos costos fiscales. Adems, se desconoce cul es la rebaja apropiada para maximizar la cobertura a partir de un objetivo de equilibrio actuarial entre contribuciones y beneficios. Al mismo tiempo, segn el diseo de los subsidios, este tipo de iniciativas puede disuadir a las pequeas empresas a crecer o fomentar el trabajo por cuenta propia frente al asalariado. Varios estudios sugieren que el incremento de la formalidad (sobre todo entre las empresas pequeas) requiere de una mayor fiscalizacin y de una mejora en la valoracin del hecho de estar en regla por parte de empresas y trabajadores. Asimismo, parece claro que una mayor presin fiscalizadora en el mercado de trabajo ampla el nmero de trabajos formales, pero tambin puede destruir empleos que, por su baja productividad o porque empresas y trabajadores desestiman los beneficios de la seguridad social, no pueden sobrevivir a la regularizacin. Esta mayor fiscalizacin tendra que ir acompaada de una optimizacin de los servicios que ofrece la formalidad y/o de reducciones en el precio de estos servicios. Finalmente, las innovaciones en la manera en la que el Estado en general y los organismos de seguridad social en particular se relacionan con los ciudadanos tienen el potencial de convertirse en una poltica de bajo costo para expandir la cobertura previsional. No es posible ni adecuado establecer una poltica nica que sea capaz de corregir todos los problemas de cobertura de la regin. Las soluciones de largo plazo van a surgir con los avances en las distintas dimensiones descritas en los prrafos anteriores. Adems, como los
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pases de la regin se encuentran en puntos de partida muy diversos, el nfasis en una determinada dimensin depender de las dificultades concretas a las que cada uno se enfrente. La esperanza reside en que en el futuro las reformas que se planteen vayan en la direccin adecuada. El siguiente captulo parte del marco conceptual que asent el captulo 3 y de las lecciones que aportaron las experiencias de la regin para definir unas lneas de poltica econmica que mejoren el funcionamiento de los sistemas previsionales de la regin.
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HaCia dnde reformar
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Resumen:
En este captulo se recogen las principales recomendaciones para realizar reformas previsionales cuyo objetivo sea alcanzar la cobertura universal en pensiones en la regin tanto en el corto como en el largo plazo. Dos objetivos generales vertebran estas recomendaciones. Primero, poner al ciudadano y no nicamente al trabajador como centro del aseguramiento social, con la meta de eliminar la pobreza en la vejez de todos los adultos mayores. Segundo, integrar y atraer a todos los trabajadores a los sistemas contributivos para incrementar el ahorro previsional y asegurar el nivel de las pensiones en el futuro. Para ello, se propone una familia de instrumentos que abarca la implementacin de una pensin bsica universal antipobreza, la incorporacin obligatoria gradual de los trabajadores no asalariados a los sistemas previsionales contributivos, subsidios progresivos de los aportes previsionales para todos los trabajadores con ingresos, independientemente de su categora ocupacional, una fiscalizacin ms profunda del mercado de trabajo, as como tambin una mayor inversin en educacin financiera y la creacin de nuevos canales para llegar a aquellos colectivos de especial dificultad. La pertinencia y aplicabilidad de uno o ms instrumentos depender de la problemtica, de los recursos y del punto de partida de cada pas.
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Introduccin
En su origen, los sistemas de pensiones de ALC se basaban en un nico instrumento, que consista en el pago de contribuciones durante la etapa activa de los trabajadores asalariados, las cuales se recaudaban en el mercado laboral y financiaban pensiones durante la etapa pasiva. En este diseo, las dos funciones principales de los sistemas de previsin social, el rol antipobreza y el suavizamiento del consumo, se solapan y deja sin ingreso en la vejez a aquellos que no pasan por el mercado de trabajo, lo hacen de una manera intermitente o lo hacen a travs de trabajos no asalariados. As, estos colectivos pasan a depender de sus familias o de la asistencia social para poder tener algn tipo de ingreso en la vejez (vase captulo 1). Recientemente los sistemas de previsin social de la regin han empezado a dividir ms ntidamente las funciones antipobreza y suavizamiento del consumo en varios instrumentos. Junto al sistema contributivo tradicional han surgido pilares no contributivos que intentan cubrir las lagunas de cobertura que han generado los pilares contributivos, y constituyen una red de proteccin contra la pobreza en la vejez. En algunos casos estos pilares estn integrados dentro del sistema previsional, mientras que en otros se consideran asistencia social. Como se indica en los captulos anteriores, el acceso a estos pilares tambin vara. Mientras que en algunos pases es universal, en otros la condicin de elegibilidad es no tener una pensin contributiva, lo que supone, de facto, un esquema de seguridad social paralelo que puede debilitar los ya limitados sistemas contributivos. Adems, desde los diseos originales de los sistemas de previsin social, algunos pases de la regin han ido incorporando paulatinamente a trabajadores no asalariados, o en el rgimen general o con regmenes especialmente creados para este tipo de colectivos, con un xito relativamente limitado (vase el captulo 2). Este captulo presenta principios e instrumentos de poltica econmica que tienen como objetivos: i) universalizar el acceso a una pensin para todos los ciudadanos a fin de erradicar la pobreza en la vejez, de una manera sostenible y eficiente, y ii) incrementar en las prximas dcadas el ahorro previsional de todos los trabajadores, especialmente entre los ciudadanos de ingresos medios y medio-bajos,
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para asegurar que el sistema previsional cumpla con su funcin de suavizar el consumo. Para conseguir estos objetivos se propone utilizar una batera de instrumentos que abarcan desde un pilar universal antipobreza hasta medidas que faciliten la incorporacin de todos los trabajadores a los sistemas de previsin social. Algunos de estos instrumentos ya estn siendo utilizados en la regin en mayor o menor medida. La implementacin de una o todas las herramientas descritas, as como la eleccin de los parmetros especficos de estas propuestas, depende de las preferencias sociales contra la pobreza y la desigualdad, del nivel de ingreso, del funcionamiento de los mercados laborales y de los propios esquemas existentes. Por ello, no es factible ni deseable plantear una reforma nica para todos los pases de ALC. A ello se dedica la ltima subseccin, donde se presentan diferentes tipologas genricas de situaciones a las que se enfrentan los distintos pases de la regin, en ocasiones con puntos de partida y retos muy dispares.
Empezar por los principios

A pesar de que las reformas previsionales van a depender necesariamente del punto de partida de cada uno de los pases de la regin, es posible contemplar una serie de principios clave para cualquier opcin elegida:
Globalidad. Es importante entender el sistema de aseguramiento social en su totalidad, enmarcando las pensiones de jubilacin en un grupo ms amplio de beneficios sociales, que incluya pensiones de invalidez y supervivencia, y seguros de salud y desempleo, entre otros, y asegurar su correcta articulacin. Integralidad. Debera buscarse la coherencia en el diseo de los pilares del sistema de pensiones, de modo que cada pilar tome en cuenta a los dems y se integre con ellos. Simplicidad. Las reglas simples tienden a funcionar mejor que las reglas complejas, en buena medida porque los ciudadanos y las empresas pueden comprenderlas y comportarse de manera ptima.
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Transparencia. Los instrumentos que se empleen en cualquier reforma previsional deberan tener un objetivo claro y transparente. Dados los dos objetivos principales de los sistemas previsionales (evitar la pobreza en la vejez y suavizar la cada del consumo), sera deseable la existencia de, al menos, dos instrumentos de poltica econmica. Eficiencia. Toda reforma va a afectar al ahorro previsional total de un pas (tanto privado como pblico) y al mercado laboral (oferta de trabajadores y demanda de empresas). Por lo tanto, las reformas tienen que ir encaminadas a generar buenos incentivos para el ahorro, y la participacin laboral formal. Adaptacin a la capacidad institucional. Es deseable que las reformas se apoyen en aquellas estructuras e instituciones que estn funcionando bien, y mejoren aquellas que no lo estn haciendo, como la disponibilidad de informacin, la capacidad de fiscalizacin y el tipo de sistema de pensiones (pblico o privado, de reparto o capitalizacin, y de contribucin o beneficio definido). Innovacin. Muchos de los mecanismos para generar ahorro no han funcionado en la regin, especialmente para los no asalariados, por lo que es necesario experimentar y evaluar nuevos canales.
De objetivos a familias de instrumentos para las reformas

Los dos objetivos fundamentales de los sistemas previsionales son: eliminar la pobreza en la vejez y suavizar el consumo una vez que se deja de trabajar, siempre asegurando su financiamiento tanto a corto como a medio plazo. Como se expuso en los captulos anteriores, estos objetivos solo se cumplen para un nmero reducido de adultos mayores en ALC. En este libro se sostiene que el objeto del aseguramiento social contra la pobreza en la vejez debe ser el ciudadano, sin importar si trabaj o no, ni el tipo de trabajo que haya tenido durante su vida laboral. Adems, un sistema previsional adecuado debera ser capaz de proveer ese aseguramiento con algn tipo de pilar universal que no dependiera de las decisiones que toman los individuos en el mercado
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Diagrama 5.1 Objetivos del sistema previsional por tipo de ciudadano/ trabajador
Evitar pobreza en la vejez No trabajadores No asalariados Asalariados
Suavizar el consumo
Pilar universal
Trabajadores
Pilar universal
Seguridad social
de trabajo. De la misma manera, el aseguramiento contra la cada del consumo debera ser efectivo para la totalidad de los trabajadores, independientemente del tipo de trabajador que cada uno haya sido durante su vida laboral (vase el diagrama 5.1). Para conseguir estos dos objetivos se plantean cuatro familias de instrumentos que se relacionan entre s, que sern ms o menos aplicables en funcin de los niveles de cobertura y del porcentaje de trabajadores que cotice, as como tambin del desarrollo institucional y de la capacidad fiscal de cada pas. 1. Una pensin antipobreza no contributiva para todos los ciudadanos. Esta pensin tiene como objetivo constituir un pilar universal que elimine la pobreza en la vejez. Establecida con estrictos criterios de elegibilidad en funcin de la edad, debera contar con una fuente de financiamiento estable, ser compatible con la percepcin de una pensin del esquema contributivo y tener una fuerte institucionalidad que le otorgue sostenibilidad fiscal a largo plazo y proteccin frente al ciclo poltico. 2. La incorporacin paulatina de los colectivos de trabajadores no asalariados que tradicionalmente han sido excluidos de la seguridad social. Conseguir la suavizacin del consumo para todos los trabajadores implica disear una ruta para establecer la obligatoriedad de cotizar para todos los trabajadores, sin importar su categora ocupacional (asalariados o no), en caso de que esta no sea ya obligatoria, y lograr que los no asalariados tengan los mismos subsidios y los mismos beneficios que los aplicables para los trabajadores asalariados. Al mismo tiempo, es esencial reconocer
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las particularidades de los no asalariados y, en funcin de ello, introducir innovaciones en las maneras de contribuir y otorgar flexibilidad para que se pueda efectuar una transicin plena hacia la seguridad social. 3. Subsidios al ahorro previsional en el mercado de trabajo. El Estado puede incentivar la cotizacin mediante subsidios a los aportes obligatorios de todos los trabajadores (asalariados y no asalariados), favoreciendo la incorporacin de los trabajadores de ingresos medio-bajos con el objetivo de abaratar el trabajo formal y ofrecer incentivos para que trabajadores y empresas participen en los sistemas de previsin social. 4. Fiscalizacin, informacin y educacin. El papel del Estado debe expandirse hacia la fiscalizacin del mercado de trabajo y la entrega de informacin continuada y pertinente a los ciudadanos acerca de los resultados de sus contribuciones al sistema previsional, as como de los futuros beneficios que se derivan de ellas. Como se describi en el captulo 4, la reciente reforma que llev a cabo Chile en 2008 encaja en muchos aspectos dentro de esta familia y abarca todos los puntos expuestos. A partir de ella, se introdujo una pensin no contributiva que, si bien no es universal, cubre al 60% ms pobre de la poblacin. Asimismo, el acceso a la pensin no est condicionado por el hecho de no disponer de una pensin contributiva, aunque en este caso se reduce el monto en funcin de la pensin contributiva. En segundo lugar, se impuso la obligacin de que los trabajadores no asalariados hagan aportes al sistema, aunque se estableci un perodo de transicin para esta medida. En tercer lugar, se establecieron subsidios a los aportes, focalizados por ingreso y por edad. Finalmente, Chile viene desarrollando una ambiciosa serie de iniciativas orientadas a mejorar la educacin financiera y el conocimiento del sistema, as como tambin viene realizando importantes avances institucionales. Esta familia de instrumentos que constituyen las posibles avenidas para incrementar la cobertura provisional de los sistemas previsionales no solucionan, ni mucho menos, todos los retos de reformas a los que se enfrenta la regin. Por el contrario, existen retos de sostenibilidad que van a requerir reformas coordinadas adicionales.
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Las consecuencias fiscales del envejecimiento poblacional, incluso en pases con baja cobertura contributiva, van a exigir reformas paramtricas ineludibles (vase el recuadro 5.1). Mejorar y promover la sostenibilidad es un requisito esencial para aumentar la cobertura, dado que los problemas fiscales de un sistema que parte con problemas de sostenibilidad solo pueden crecer a medida que se incorporan nuevos beneficiarios.
Las familias de instrumentos al detalle

Un pilar universal para todos los ciudadanos En algunos aspectos, este es un pilar similar al de muchas de las pensiones no contributivas y ciertos programas de transferencias monetarias focalizados en los adultos mayores que operan actualmente en la regin. En este sentido, se proponen transferencias monetarias sin contrapartida de contribuciones pasadas. Sin embargo, se destacan importantes diferencias con respecto al diseo actual de algunos de estos programas, que pueden ayudar a cumplir su objetivo de erradicar la pobreza en la vejez, minimizar su impacto negativo en los sistemas contributivos y garantizar la sostenibilidad fiscal en el largo plazo.
Universalidad Consideramos que es deseable que un programa de erradicacin de la pobreza entre los adultos mayores tenga como principio la universalidad, por dos razones (vase otras posiciones en el recuadro 5.3). En primer lugar, por diseo cubre a los ciudadanos y garantiza que todo adulto mayor, independientemente de su desempeo en el mercado laboral o de sus contribuciones pasadas, tenga asegurado un nivel de ingreso en su vejez. En segundo lugar, el hecho de que la pensin sea universal reduce los efectos adversos en el mercado de trabajo. As, al no estar condicionada por el hecho de dejar de trabajar o de recibir una pensin contributiva no cambia las decisiones del mercado laboral, como a qu edad jubilarse o si contribuir o no al sistema de seguridad social, ms all de un efecto ingreso (que es pequeo si la pensin es relativamente modesta).
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Recuadro 5.1 Los costos scales de los sistemas pblicos de reparto: las reformas ineludibles
Si bien ALC ha sido, junto con Europa Central y Oriental, la regin ms activa en la adopcin de sistemas de pensiones de capitalizacin individual y gestin privada, a buena parte de los esquemas vigentes responden al diseo tradicional de sistemas pblicos de reparto y benecio denido. Este es el caso no solo de pases que no implantaron reformas estructurales (Brasil, Ecuador, Paraguay, Venezuela, as como la mayora de los pases del Caribe y centroamericanos), sino tambin de pases que mantuvieron el esquema pblico como una opcin (Colombia y Per), como un pilar dentro del sistema general (Costa Rica y Uruguay) o que deshicieron las reformas (Argentina). La sostenibilidad scal de estos sistemas pblicos de reparto y benecio denido va a estar sometida a una presin creciente debido al envejecimiento demogrco, al reducirse el nmero de trabajadores por cada jubilado. Las proyecciones existentes sugieren que el gasto en porcentaje del producto interno bruto (PIB) aumentar signicativamente en las prximas dcadas, solamente por el efecto de la transicin demogrca. As, por ejemplo, el gasto pblico en pensiones podra alcanzar el 11,9% en Argentina en 2050 (frente al 7,4% en 2010), y el 16,8% en Brasil (frente al 9,1% actual), segn las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) (Clements et al., 2012). Ante esta situacin, la experiencia internacional sugiere realizar un conjunto de reformas paramtricas, ampliamente debatidas y aplicadas en pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), donde el envejecimiento demogrco es ya evidente (OCDE, 2012 y 2013). Estas reformas comprenden: ciertos aumentos de los ingresos (en general, de impuestos al consumo, y en menor medida de cotizaciones por medio de aumentos en las bases), y sobre todo reducciones del gasto a travs de menores pensiones (con una indexacin ms modesta, o un aumento del perodo de clculo de la pensin), o el retraso de la edad de jubilacin (obligatorio a travs de la edad legal, o voluntario por medio de bonicaciones). En el caso de ALC, sera importante que estas reformas paramtricas no introdujeran desincentivos adicionales para la formalidad. En este sentido, se deberan evitar los aumentos de las cotizaciones en los casos en que ya sean altas (cuando se consideran las relativas a las pensiones y a la salud), y en especial cuando interactan con algunas regulaciones laborales, como el salario mnimo. Por el lado del gasto, las modicaciones deben apuntar a adecuar la edad de jubilacin a la esperanza de vida, pero teniendo en cuenta la empleabilidad a edades avanzadas, as como tambin deben asegurar que el nivel de la pensin sea el adecuado para que cumpla con sus funciones de lucha contra la pobreza y suavizamiento del consumo.
a
Nueve pases (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) se unieron a la experiencia pionera de Chile. Ecuador y Nicaragua legislaron la reforma, pero no llegaron a implementarla. Adems, muchos de los otros, como Brasil, han realizado cambios sustanciales en su sistema de reparto e introducido medidas para fomentar el pilar voluntario (Mesa-Lago, 2004).
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Sin embargo, la regin ha tenido una larga historia de focalizacin para determinados programas sociales, y las transferencias monetarias condicionadas constituyen el ms claro ejemplo. La focalizacin es atractiva porque reduce el costo fiscal de las polticas sociales y, en principio, dirige los beneficios a aquellos colectivos ms necesitados. De todos modos, existe la preocupacin de que cuantos ms programas de proteccin social estn usando estos sistemas para focalizar, ms podran aumentar los incentivos para manipular estos instrumentos, o peor an para que se creen trampas de pobreza, ya que generar estrategias que incrementen los ingresos acarrea un alto costo para los individuos, porque pueden perder acceso a un gran nmero de beneficios. Existe evidencia que indica que este tipo de instrumentos de focalizacin est sujeto a la manipulacin por parte tanto de los administradores del programa como de los beneficiarios (Camacho y Conover, 2011). Adems, si existen preocupaciones fiscales o de preferencias para una mayor redistribucin del gasto fiscal, cabe la posibilidad de gravar esta pensin como ingreso dentro del impuesto personal sobre la renta. Dado el diseo de los sistemas tributarios en la regin, de acuerdo con el cual el impuesto de la renta solo lo pagan los deciles superiores, se conseguira una alta progresividad. Una alternativa equivalente sera plantear pequeas reducciones de este pilar para aquellos que ya reciben una pensin contributiva. Por ejemplo, Bolivia reduce el beneficio de la Renta Dignidad en un 25% para aquellos adultos mayores con acceso a una pensin contributiva.
Generosidad y actualizacin La generosidad de una pensin ciudadana debera estar ajustada para que cumpla su rol como componente para erradicar la pobreza en la vejez. Una cuanta demasiado elevada puede tener impactos negativos en la generacin de ahorro previsional y causar un fuerte impacto sobre la oferta de trabajo. En cambio, si la pensin es demasiado pequea puede no satisfacer las necesidades mnimas de los adultos mayores. El nivel de este pilar va a depender en gran medida de las definiciones de pobreza dentro de cada pas y de las preferencias sobre el nivel de desigualdad, as como tambin de los espacios fiscales actuales y la dinmica de la poblacin futura.
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Un beneficio de entre el 10% y el 20% de la renta per cpita elimina la pobreza en la vejez; es financiable hoy y, con reglas de actualizacin adecuadas, es financiable en el futuro. En pases como Argentina, Chile y Uruguay, este beneficio supone otorgar una pensin de entre US$4 y US$8 diarios, mientras que en pases de menores ingresos, como Bolivia, Guatemala y Honduras, la cifra se sita entre US$1,2 y US$2,5 diarios. Se ha de reconocer que la consideracin de qu constituye una pensin antipobreza adecuada depende de las preferencias sociales y definiciones de pobreza de cada pas (vase el recuadro 5.2). En el largo plazo, la sostenibilidad del pilar universal depende en gran medida de cmo se actualice su nivel. Una pensin que proporcione un ingreso del 10% del PIB per cpita en 2010, y se actualice por inflacin, cuesta entre 0,4 y 1,4 puntos del producto interno bruto (PIB) en 2010 (0,7 como media en la regin) y se mantendr en porcentaje del PIB relativamente estable hasta el ao 2050 (vase grafico 5.1). Sin embargo, incrementos superiores a la inflacin pueden resultar mucho ms onerosos e insostenibles. Por ejemplo, si el nivel de la pensin se ajustara por el crecimiento del PIB per cpita nominal (inflacin y productividad), el costo (relativo al ajuste solo por inflacin) se multiplicara por 2,8. La experiencia que se presenta en los captulos anteriores indica que la actualizacin puede estar muy por encima de la inflacin, bien porque es una indexacin a otros indicadores como el salario mnimo, bien porque en determinados momentos este tipo de pensiones se actualiza discrecionalmente. En todo caso, se debe reconocer que un ajuste por inflacin supone que en el largo plazo el valor relativo del pilar universal se reduce en relacin con el ingreso medio en el pas. Si se asume un crecimiento del PIB per cpita del 2,5% anual, el valor relativo del pilar universal pasara del 10% del PIB per cpita en 2010 al 4,2% en el ao 2050. Esto es precisamente lo que permite que el costo permanezca constante en relacin con el PIB an cuando el nmero de beneficiarios casi se triplica.
Marco institucional Dadas las perspectivas demogrficas de la regin, la futura sostenibilidad de este tipo de pensiones pasa por instaurar unos cimientos
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Recuadro 5.2 Cunto es una pensin antipobreza no contributiva adecuada?

El nivel de una pensin antipobreza depende de la concepcin de pobreza que tenga cada pas. En este sentido, la pobreza se mide y se monitorea de maneras distintas en cada pas. La medida ms comn de la pobreza es la tasa de pobreza, que indica el porcentaje de la poblacin nacional que tiene un nivel de vida inferior con respecto al umbral de referencia: la lnea de pobreza. Sin embargo, la manera en que se conguran las lneas de pobreza vara notablemente de un pas a otro, y para establecerla muchos pases se basan en una multiplicidad de alternativas. Esto hace que sea difcil determinar una lnea de pobreza estndar que resulte til para hacer un anlisis que abarque varios pases. La mayora de los pases en desarrollo miden la pobreza en trminos absolutos, usando una lnea de pobreza establecida con base en el valor monetario de una canasta de bienes y servicios predeterminada. Por el contrario, la mayora de los anlisis de la pobreza en los pases avanzados, incluidos la mayora de los pases de la OCDE, mide la pobreza en trminos relativos, jando la lnea de pobreza en una proporcin ja de la media o en el promedio del nivel de vida de cada pas. El nivel de vida se mide por los niveles de ingreso o de gasto en consumo de los hogares, y sta es otra fuente de diferencias entre los pases. Por ejemplo, en el cuadro 5.2.1 se observa que los niveles de pobreza en una seleccin de pases latinoamericanos varan sustancialmente en funcin de la concepcin de pobreza que se utilice.
Cuadro 5.2.1 Tasas de pobreza en pases seleccionados de Amrica Latina (en porcentaje de la poblacin)
Pas BRA CHL COL DOM ECU SLV GTML HON MEX PRY PER Lnea de pobreza nacional 24,2 13,7 45,0 36,3 36,7 30,7 51,0 62,1 42,7 41,2 44,5 Lnea de pobreza nacional (60% de la mediana) 31,2 27,0 33,0 29,0 30,0 30,0 38,0 32,0 27,0 29,0 29,0 US$1.25 al da 4,1 0,2 16,0 4,0 4,7 11,0 12,7 18,2 0,0 6,5 7,9
Fuente: Garroway y De Laiglesia (2012). (contina en la pgina siguiente)
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Recuadro 5.2 Cunto es una pensin antipobreza no contributiva adecuada?

(continuacin)
En este contexto, existe una gran disparidad en los niveles de las pensiones contributivas dentro de los pases de la regin. El graco 5.2.1 presenta los niveles de benecio con respecto al PIB per cpita. La mayora de los pases de la regin ofrece benecios de entre el 10% y el 20% del PIB per cpita, aunque hay pases como Colombia, Honduras, Jamaica, Mxico y Per, que son ostensiblemente menos generosos. En el otro extremo del espectro se encuentran Brasil, Suriname y Trinidad y Tobago, que proporcionan pensiones no contributivas ms all del 30% del PIB per cpita, mientras que Venezuela es el pas ms generoso de la regin en cuanto a pensiones no contributivas. Tanto la media como la variacin de los benecios dentro de la regin parecen similares a los de otras regiones del mundo, si se tiene en cuenta que frica es la regin que ofrece, como media, una pensin ms alta (21% del PIB per cpita frente al 18% de ALC), aunque merece la pena resaltar que la mayor parte de los pases que otorga benecios en este continente se encuentra en frica del Sur y muchos de los pases ms pobres del planeta no tienen ningn tipo de benecio. En Asia, durante la ltima dcada ha habido un incremento en la popularidad de las pensiones no contributivas, quizs no tan marcado como en Amrica Latina y con niveles de pensiones ligeramente inferiores a los de ALC (15% del PIB per cpita de media).
Grco 5.2.1 Nivel de benecios en ALC y otras regiones del mundo (en porcentaje del PIB per cpita)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
HND JAM MEX (70 y ms) COL PER BLZ PAN DOM Amrica Latina y el Caribe GUY Europa y Asia Central GTM TTO ATG MEX (DF) ARG Amrica del Norte BOL frica BRA VEN VCT ECU BHS CHL Asia SLV BRB URY PRY SUR CRI
Nivel de benecio Max. Regional (en porcentaje del PIB per cpita) Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de HelpAge (2012).
Min. Regional
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Grco 5.1 Costo de proporcionar una pensin del 10% del PIB per cpita (Porcentaje del PIB)
Costo como porcentaje del PIB 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 ALC-19 HND GTM DOM ARG NIC PRY PAN BOL COL PER ECU CRI SLV JAM VEN MEX BRA CHL URY
Costo en 2010
Costo en 2050 (indexada por inacin)
Costo en 2050 (indexada por PIB per cpita)
institucionales slidos, que establezcan un contrato social intergeneracional al margen de la competencia poltica. Para ello, se plantean varios mecanismos destinados a asegurar la sostenibilidad de este tipo de pilares: Establecer instituciones independientes que determinen el nivel de la pensin y revisiones actuariales peridicas para el ajuste del financiamiento y de los beneficios. Tanto el nivel de la pensin como los subsiguientes ajustes deberan estar sujetos a reglas que estn protegidas del ciclo poltico, dentro de un marco fiscal (idealmente, una regla fiscal que incorpore los costos presentes y futuros de las mismas, y las formas de financiamiento), e incluso que sean evaluadas por organismos independientes, como por ejemplo el Consejo Consultivo Previsional de Chile (vase el captulo 6 para ms detalles). Vincular contribuciones con beneficios a travs de un prefinanciamiento del pilar universal. Una manera de atar el nivel de un pilar universal es prefinanciar el capital que financiar el flujo futuro de pensiones. Este tipo de diseo, propuesto en Antn, Hernndez y Levy (2012) nicamente para los trabajadores, parte de la idea de que el
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Estado realice aportes sistemticos a los ciudadanos en cuentas individuales durante su vida activa (por ejemplo, entre los 18 aos y los 65 aos), independientemente de que sean trabajadores formales o informales. As, la pensin resultante estara determinada por el flujo de aportes durante la vida laboral de una persona. Este tipo de diseo tiene claras ventajas. Por un lado, pone un lmite a la discrecionalidad en los aumentos, que podran resultar en problemas graves de sostenibilidad fiscal. En el caso en que quisieran incrementarse las pensiones, deberan tambin aumentar los aportes mensuales, los cuales solo generaran un incremento del nivel de la pensin en el largo plazo. Al mismo tiempo, este sistema obligara al Estado a ahorrar para cubrir las pensiones, ahorro que adems genera intereses que reducen el costo de estas pensiones en el largo plazo. Una ventaja adicional es que este sistema puede ayudar a crear trabajo formal, ya que permite reducir los aportes obligatorios de los trabajadores y empresas a la seguridad social. De nuevo, Antn, Hernndez y Levy (2012) sugieren que el Estado aporte a todos los trabajadores el equivalente de lo que debera contribuir un trabajador que gana dos salarios mnimos. Esto supone que los trabajadores que obtienen entre uno y dos salarios mnimos (y las empresas para las que trabajan) no tendran que hacer ningn aporte obligatorio. Solo a partir de dos salarios mnimos, los empleados y patronos tendran que aportar, pero nicamente debido a la diferencia entre lo que antes aportaban y los aportes subsidiados por el Estado. Ms generalmente, se podra pensar que si el Estado aporta parte de las pensiones en forma de pensiones no contributivas, se podran reducir los aportes obligatorios que pagan las empresas y los trabajadores al sistema contributivo. El prefinanciamiento por parte del Estado de una pensin no contributiva universal puede parecer ms natural en sistemas de capitalizacin individual, los cuales ya tienen una infraestructura de cuentas individuales para pensiones. Sin embargo, no hay razn para que esta no se pueda implementar en pases que operan con sistemas de reparto. En este caso, pueden generar un pilar no contributivo prefinanciado con cuentas individuales, o prefinanciar a un fondo comn del Estado, que acumule reservas con el objetivo de pagar las pensiones futuras.
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En cambio, un inconveniente del prefinanciamiento es que estas aportaciones no son efectivas en el corto plazo, dado que no se podran obtener suficientes fondos para las generaciones proximas a la edad de jubilacin. Por lo tanto, en el corto plazo, para conseguir cobertura universal se requieren medidas transitorias ex post destinadas a cubrir a los adultos mayores de hoy. Crear una fuente de financiamiento exclusiva para una pensin universal. Independientemente de si las pensiones se prefinancian con aportes del Estado durante la vida activa del trabajador o se pagan ex post durante la vejez, la creacin de una fuente de financiamiento exclusiva puede ser de gran ayuda para sentar las bases de un buen funcionamiento institucional. Para ello, se podra crear un impuesto al consumo o sobre las materias primas, o vincular un tramo de algn impuesto, y destinarlo exclusivamente a financiar un pilar universal. Este impuesto generara recursos que no podran ser transferibles a ningn otro tipo de gasto corriente del gobierno, y en caso de ser superior a los gastos, se podra ahorrar en un fondo propio (que permita adems cumplir con una funcin estabilizadora). Por otra parte, los ciudadanos asociaran la recaudacin del impuesto con derechos sociales claros, y esto proporcionara transparencia para un buen manejo fiscal (vase el captulo 6). Integrar a los trabajadores no asalariados La relevancia en nmeros de los trabajadores no asalariados (que representan en torno a un 30% de la fuerza laboral en la regin), su notable desconexin de los sistemas de pensiones (apenas el 17% cotiza) y sus caractersticas propias exigen una atencin particular a este colectivo.
Obligatoriedad Un primer paso sugiere que los trabajadores no asalariados con ingresos estn obligados a cotizar, al igual que los trabajadores asalariados. Asimismo, sera deseable que estuvieran sujetos al mismo patrn de incentivos econmicos al que se enfrentan los asalariados. En otras palabras, que tengan las mismas obligaciones y los mismos beneficios. Con ello, se busca evitar que haya distorsiones de la actividad econmica debido a un cambio en el retorno relativo entre ser asalariado y
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Recuadro 5.3 Un pilar universal: una visin de la OIT y del Banco Mundial
Los enfoques sobre el diseo y funcionamiento de los sistemas previsionales vigentes suelen disentir en aspectos como el tipo de plan (benecio denido o contribucin denida); el tipo de sistema administrativo (pblico, privado o mixto); y el tipo de benecio (renta programada o renta vitalicia), entre otros. Por ende, no es extrao que organismos internacionales, como el Banco Mundial o la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), expertos en el tema, a menudo dieran en el debate sobre este particular. Sin embargo, cuando se aborda la reforma de los sistemas pensionales a travs del prisma de la cobertura universal, tanto los planteamientos de un sistema Pensional de Pilares Mltiples (Banco Mundial) como la Recomendacin sobre Pisos de Proteccin Social (OIT) coinciden en numerosos aspectos. A nivel de los objetivos, tanto el Banco Mundial (Holzmann y Hinz, 2005) como la OIT (OIT, 2012), son claros al reiterar la urgencia de aliviar la pobreza y generar mayor equidad e inclusin social, a travs de mecanismos redistributivos o solidarios. Tal necesidad surge de los errores identicados en el diseo y funcionamiento del sistema: por una parte, se destacan las fallas de eciencia y ecacia en el otorgamiento de las prestaciones (Banco Mundial); y por otra, el alto grado de exclusin social al que estn sometidos los grupos ms vulnerables (OIT). Por eso, se proponen la constitucin de un modelo de pilares mltiples, que se caracteriza por la puesta en marcha de un pilar no contributivo para los ms vulnerables el pilar cero (Banco Mundial), y el establecimiento legal de un derecho universal a las prestacionesa mediante la recomendacin de pisos de proteccin social (OIT). Ambos conceptos estn en lnea directa con la propuesta de este estudio, que desea posicionar al ciudadano como centro del aseguramiento social, con el n ltimo de lograr una extensin (universal) de la cobertura del sistema. Las anidades no se limitan al diagnstico ni a los objetivos de la reforma, sino que tambin conuyen en los siguientes objetivos: i) proporcionar una pensin social, de cuanta modesta y con criterios estrictos de elegibilidad, que garantice un nivel mnimo de ingreso en la vejez a todos los sectores de la poblacin; ii) priorizar a los grupos ms vulnerables, por ejemplo, mediante la vinculacin de la poblacin rural a los sistemas de nanciamiento y aseguramiento (Banco Mundial) o la proteccin y atencin de las personas que trabajan en la economa informal (como trabajadores no asalariados o empleados domsticos, segn la OIT); iii) garantizar la sostenibilidad nanciera del sistema, frente al riesgo scal y el crecimiento demogrco, por ejemplo a travs del aprovisionamiento de prestaciones futuras, lo que necesariamente est sujeto a las condiciones especcas de cada pas; iv) fortalecer la transparencia institucional necesaria para garantizar una gestin nanciera y una administracin sanas (OIT) y adems prevenir la manipulacin poltica que ponga en riesgo de distorsin a los mercados (Banco Mundial), y evidentemente v) consolidar una capacidad administrativa funcional que permeabilice la coordinacin de acciones (por ejemplo, entre las instituciones, las polticas, los pilares, los regmenes, las modalidades de prestacin, etc.) y la realizacin efectiva de la reforma.
a
Recomendacin R202 de la OIT: [3.] () los Miembros deberan aplicar los siguientes principios: a) universalidad de la proteccin, basada en la solidaridad social; b) derecho a las prestaciones prescrito por la legislacin nacional (OIT, 2012).
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no serlo, o derivadas del hecho de producir en unidades econmicas unipersonales de uno versus unidades mayores. Cuando se exime a los trabajadores no asalariados de las contribuciones o se subsidian sus aportes al sistema, se abarata el costo de producir en unidades de menor tamao, con potenciales repercusiones en la productividad agregada, dada la menor productividad de las microempresas en relacin con empresas ms grandes (vase Pags, 2010). La experiencia de la regin y la dificultad para monitorear los ingresos de los no asalariados indican que establecer la obligatoriedad no asegurar el cumplimiento de las leyes laborales y previsionales. De hecho, en muchos pases los trabajadores no asalariados ya estn obligados a cotizar y lo hacen en mucha menor medida que los trabajadores asalariados. Segn los datos procedentes de las encuestas de hogares, los trabajadores no asalariados de los tres deciles superiores de ingreso contribuyen en una proporcin similar a la de los trabajadores asalariados de los tres deciles inferiores. Sin embargo, la obligatoriedad, aunque inicialmente solo est asentada en el papel, supone un primer paso hacia la plena integracin de los trabajadores no asalariados en la seguridad social.
Con flexibilidad, pero sin generar desequilibrios en los sistemas Sin perjuicio del principio de equidad, probablemente los trabajadores no asalariados requieran medidas particulares, de tipo administrativo, para facilitar los aportes a la seguridad social. Por ejemplo, dada la mayor volatilidad de sus ingresos, se podra prever un sistema de cotizaciones flexibles en trminos de periodicidad (por ejemplo, semestral o anual), un refuerzo de los mecanismos de fiscalizacin e innovaciones en los incentivos no financieros al ahorro. La respuesta ms comn en la regin ha sido excluirlos del rgimen general y dotarlos de tratamientos especficos, en regmenes paralelos. Ello, si bien ha permitido un aumento significativo del nmero de afiliados, ha incrementado la regresividad del sistema (en muchos casos, los que se benefician de los subsidios son los trabajadores no asalariados de altos ingresos) y puede haber generado incentivos para crear falsos trabajadores no asalariados (es decir: asalariados que figuran como contratistas no asalariados), o no crecer (vase el cuadro 5.1).
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Cuadro 5.1 Regmenes especiales para trabajadores no asalariados, pases seleccionados de ALC, 2010
Chile RTSPC personas naturales personas naturales personas naturales y jurdicas comercio comercio industria transporte sector agrcola Ingresos brutos anuales Fija Bimestral ISR** No No No Ingresos brutos* comercio servicios industria comercio servicios industria personas naturales personas naturales RS-IVA RTS REPECOS RUS PST Monotributo Colombia Costa Rica Mxico Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela*** personas naturales
Concepto
Argentina
Bolivia
Brasil
Siglas
Monotributo
RTS
EI
Sujetos Pasivos
personas naturales y sociedades de hecho comercio comercio servicios artesanos artesanos agricultura y ganadera Capital invertido Patrimonio, ingresos brutos anuales* Exencin IVA No No No ISV, IR Trimestral Proporcional Compras anuales y activos jos*
personas naturales
personas naturales
personas personas naturales y naturales y jurdicas sociedades de hecho comercio
Alcance
comercio industria servicios sector primario
artesanos comercio vivandero
comercio industria servicios sector primario
venta de bienes y servicios
Categorizacin
Ingresos brutos anuales* Fija Anual IR No No
Capital e inventario*
Ingresos brutos anuales
Ingresos brutos y compras Fija Mensual IGV, IR No No Proporcional Mensual ITBIS, ISR No No
Ingresos brutos
Ingresos brutos
Cuota
Fija
Fija
Fija
Fija Mensual IR, otros S S
Exencin IVA No No
Perodo
Mensual
Bimestral
Mensual
Impuesto sustituido
IVA, IG, IGMP
IVA, IT, IUE
ISS, ICMS
Aporte jubilacin
No
Aporte salud
No
Fuente: Aguirre (2012). * Para categorizar el rgimen tambin utiliza otros parmetros o limitaciones adicionales. ** Tambin puede incluir el impuesto al valor agregado (IVA), determinado sobre base real. *** No existe un rgimen especial de tributacin para pequeos contribuyentes, sino una exencin del IVA para ventas menores a 3.000 U.T. al ao.
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En definitiva, se considera que los trabajadores no asalariados deberan recibir el mismo trato, y los mismos subsidios que los asalariados, y se reconoce la falta de mecanismos automticos de ahorro. Es para este grupo que se proponen instrumentos adicionales destinados a simular los mecanismos automticos de ahorro de los que disponen los trabajadores asalariados.
Con innovaciones en la manera de ahorrar Los mecanismos automticos de ahorro son igual de efectivos que los incentivos va precio, o incluso ms, segn la literatura del comportamiento. Diversos estudios (recuadro 4.6) muestran que una manera muy efectiva (y posiblemente ms barata) de incrementar el ahorro es lograr que se realice por defecto, sin ninguna participacin del trabajador, por ejemplo: a partir de descuentos automticos. Este tipo de mecanismo es, de hecho, el subyacente al ahorro sistemtico de los asalariados (siempre que mantengan su trabajo formal), dado que las empresas retienen de los trabajadores parte de su salario. Sin embargo, una parte importante de la fuerza laboral no tiene esos mecanismos de ahorro. Aunque los asalariados informales y los no asalariados valoren la previsin social y en su gran mayora estn dispuestos a contribuir, buena parte no lo har simplemente porque no tiene esa opcin por defecto. Por ello, un reto para la regin, y para otras regiones emergentes, es encontrar esos mecanismos automticos de ahorro previsional para trabajadores no asalariados all donde no existen terceras partes (como una empresa formal) que hagan las retenciones. Los avances tecnolgicos recientes permiten que los gestores de la previsin social mantengan un contacto continuado con los afiliados. Distintas experiencias indican que los recordatorios a travs de telfonos mviles, cartas o correos electrnicos se han mostrado eficaces para incrementar el ahorro. Este tipo de tcnicas se puede expandir fcilmente a un costo relativamente pequeo y se puede convertir en prcticas comunes para que los organismos de seguridad social recuerden a los afiliados los beneficios a largo plazo de contribuir, as como tambin los efectos de no hacerlo. Por otro lado, tambin es posible pensar en retiros programados automticos a cuentas de ahorro, o cargos automticos va recargas de telfono o facturas de agua o electricidad, que cumplan ese rol.
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En general, la leccin es que hay que ir ms all de los sistemas tradicionales de ahorro que se enfocan en extraer cotizaciones de los asalariados formales. Hay experimentos de campo en la regin, as como en otras regiones emergentes, que dan buenos ejemplos de cmo pequeos cambios de diseo innovaciones, muchos de ellos a muy bajo costo, pueden conseguir resultados importantes en materia de afiliacin y cotizaciones. Si estos cambios e innovaciones funcionan, sus potenciales beneficios pueden impulsar a los pases a experimentar e innovar en la manera en que incentivan a los ciudadanos a ahorrar para el largo plazo. Fomentar elempleo formal Evitar lapobreza enlavejez noessuficiente. Enlas prximas dcadas laregin pasar deser una regin deingreso medio-bajo auna regin deingreso medio-alto, (Moreno, 2011). Esta favorable perspectiva contrasta con larealidad deque, enlagran mayora delos pases, como fue destacado enelcaptulo2, las clases medias emergentes son ampliamente informales. Setrata detrabajadores deingresos medios ymedios-bajos que estn afiliados alos sistemas deseguridad social yque muestran cierta capacidad deahorro regular, pero que enlaactualidad aportan demasiado irregularmente (si esque lohacen). La implementacin deunpilar antipobreza universal como eldescrito anteriormente nopermite garantizar una tasa dereemplazo adecuada para este conjunto deciudadanos deingresos medios, para los cuales lanica solucin alargo plazo para garantizar unadecuado suavizamiento del consumo pasa por incrementar elahorro previsional.
Subsidios progresivos alas cotizaciones sociales Un canal por elcual elEstado puede estimular ese ahorro previsional esmediante lamejora del diferencial entre elprecio ylavaloracin deser formal, con respecto aser informal. Ello sepuede hacer atravs desubsidios alos aportes previsionales delos trabajadores yempresas, independientemente desucategora ocupacional, complementados con elrediseo deprogramas que operan como subsidios alainformalidad (como programas desalud nocontributivos oalgunas transferencias condicionadas). Lareduccin del costo deformalizarse
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sepodra materializar enuna reduccin progresiva delos aportes obrero-patronales obligatorios para todos los trabajadores (asalariados ono) dentro del esquema existente enelpas (contribucin definida ycapitalizacin individual y/o pblico dereparto yprestacin definida), subsidiada total oparcialmente por elEstado. Lamagnitud yfocalizacin deesta reduccin depender mucho delaestructura deingresos ycontribuciones del pas, ydelas restricciones impuestas por otras regulaciones laborales, como elsalario mnimo. Eltamao delarespuesta del empleo formal alas reducciones enlas contribuciones alaseguridad social quizs sea uno delos parmetros ms importantes para laregin alahora dedisear polticas econmicas. Lateora econmica indica que una reduccin delos costos aumentar ladisposicin acontratar empleo formal por parte delas empresas, sidichas reducciones, nosecompensan con aumentos salariales (vase elcaptulo3). Sin embargo, eltamao deesta respuesta, llamada elasticidad enlajerga delos economistas, todava nohasido suficientemente analizado. Almenos tres estudios, realizados para Chile, Turqua yColombia, encuentran que los descuentos alas contribuciones delaseguridad social generan mayor empleo formal (Universidad deChile, 2012; Betcherman etal., 2010, yKugler yKugler, 2009). Asimismo, para Uruguay, seencuentra que una mejora delos beneficios delaseguridad social para ciertos grupos detrabajadores genera unaumento del empleo formal del grupo beneficiado, aun cuando latasa deaportes tambin aumenta (Brgolo yCruces, 2011). Sin embargo, otros estudios encuentran una baja respuesta enelempleo alos cambios enlas contribuciones.1 Enconjunto, laevidencia apunta aque una parte del costo delaseguridad social loabsorbe directamente eltrabajador enlaforma deunmenor salario, pero tambin que, almenos enalgunos casos ypases, menores cuotas obrero-patronales pueden resultar enunmayor nivel decontrataciones formales por parte delas empresas. Tambin sugiere que las reducciones enlos aportes para las personas demenores ingresos pueden incentivar ams trabajadores arealizar esos aportes.
Para Argentina: Cruces, Galiani yKidyba (2010); para Chile: Gruber (1997).
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Como seindic enelcaptulo3, elhecho deque una gran mayora delos individuos, particularmente los demenores ingresos, aduzca ingresos insuficientes como larazn principal por lacual nocontribuyen alaseguridad social, sugiere que los mecanismos va precios, que abaratan elcosto decontribuir, pueden reducir lainformalidad.
Implementar una reduccin deaportes previsionales Una manera sencilla yequitativa deimplementar una reduccin progresiva deaportes esotorgar una subvencin desuma fija atodos los trabajadores que aporten, demodo que las reducciones porcentuales enlos aportes sean mayores para los trabajadores deingresos ms bajos. Por ejemplo, enBrasil, donde elsalario mnimo est eneltercer decil deladistribucin deingresos, una subvencin equivalente al50% enlos aportes deuntrabajador que gana unsalario mnimo reduce enun40% los aportes deuntrabajador enelquinto decil, yentre un14% yun5% los aportes deuntrabajador enelnoveno ydcimo decil, respectivamente. El atraer trabajadores hacia laformalidad mediante estos subsidios puede tener efectos muy positivos nosolo para elsistema previsional, sino tambin para laeconoma engeneral. Primero, desde elpunto devista productivo, elincremento delaformalidad puede tener efectos multiplicadores enforma deempresas ms productivas que estimulen elcrecimiento del PIB potencial enellargo plazo. Segundo, desde elpunto devista delaproteccin social, los nuevos trabajadores formales novan adisfrutar solo depensiones, sino tambin detodos los beneficios adicionales que conlleva laformalidad (seguridad laboral, salud). Y, finalmente, labase tributaria crece, locual permite unaumento delarecaudacin (de impuestos sobre las nminas, ydeotros impuestos directos eindirectos) sin generar mayores ineficiencias. Valga lapena indicar que los subsidios propuestos mejoran laprogresividad delos sistemas depensiones, alincorporar personas debajos ingresos alsistema. Sin embargo, como seseal anteriormente, esimportante partir deunsistema sostenible osaneado. Delocontrario, elaumento delacobertura genera uncosto fiscal, nosolo debido alcosto delos subsidios, sino tambin por ladeuda implcita (la suma deaportes esinferior aladelos beneficios) que adiciona cada nuevo participante alsistema.
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Interacciones con otras instituciones enelmercado detrabajo Como semostr enelcaptulo3, laefectividad delas reducciones deaportes depende desuinteraccin con otras instituciones enel mercado detrabajo, especialmente siestas otras instituciones son las que determinan labaja tasa deformalidad. Uno delos ejemplos ms claros eslaexistencia desalarios mnimos. Para pases como Bolivia, Brasil, Chile, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguay yVenezuela, una reduccin deaportes podra tener unimpacto apartir del tercer decil deladistribucin deingresos. Pero para otros pases, como Colombia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay yPer, elimpacto seproducira apartir del quinto alsptimo decil (vase elcuadro5.2). Enestos casos, las subvenciones implementadas apartir dereducciones deaportes nollegan alaparte baja deladistribucin, donde ms senecesita. Adems, relacionado con ello, enalgunos pases hay segmentos delos trabajadores que probablemente tengan capacidad deahorro previsional pero que terminan noahorrando por las limitaciones que impone elsistema. Una alternativa para proporcionar incentivos monetarios atrabajadores con ingresos inferiores alsalario mnimo esimplementar estas subvenciones atravs demecanismos fuera delos regmenes bsicos deseguridad social. Varios pases estn experimentando con algunos instrumentos que incluyen esquemas decotizaciones compartidas (matching contributions). Esta va tiene laventaja deque sepuede intentar movilizar elahorro detrabajadores informales odecolectivos que tienen dificultades especiales alahora decontribuir alaseguridad social, como los trabajadores noasalariados olos trabajadores depequeas empresas. Sin embargo, este tipo dediseos institucionales puede suponer defacto unsubsidio alahorro previsional para los trabajadores informales que estn fuera del sistema, eirencontra del objetivo ltimo, que esfortalecer los sistemas previsionales contributivos sin fragmentarlos ensubsistemas. Laclave esque seconstituyan como sistemas integrados, ynoparalelos, contribuyendo alos esfuerzos deintegracin yequidad delos sistemas deseguridad social (vase elrecuadro5.4). En definitiva, los incrementos decobertura delos sistemas contributivos van adepender delacapacidad que tengan los pases para generar trabajo formal enlaparte media ybaja deladistribucin
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Cuadro5.2 Ingreso laboral y salario mnimo en ALC

Pas ARG BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU GTM HND JAM MEX NIC PAN PER PRY SLV URY VEN Mediana del ingreso laboral monetario ($ PPA diario) 35,7 9,6 14,6 24,1 12,4 16,9 9,4 14,3 7,0 8,3 8,1 11,4 7,2 16,1 10,1 13,2 9,1 12,0 14,8 Salario mnimo/salario mediano 0,9 0,7 0,7 0,7 1,0 0,9 0,7 1,0 1,4 1,6 1,0 0,6 1,1 1,0 1,1 1,4 1,1 0,7 0,8 Porcentaje de trabajadores con ingreso por debajo del salario mnimo 43,0 21,0 16,9 16,3 48,0 34,4 25,3 43,0 59,5 60,3 29,3 24,5 54,6 39,1 47,4 64,4 39,7 20,1 30,9
Fuente: Elaboracin propia apartir deencuestas dehogares (circa2010). PPA = paridad del poder adquisitivo.
deingresos, especialmente entre los trabajadores noasalariados. Elsubsidio enaportes esuna delas herramientas disponibles para hacerlo que hamostrado sueficacia envarios pases delaregin. Sin embargo, sta nodebe ser lanica poltica. Otras iniciativas que fomenten eltrabajo formal, como lareduccin deotros costos asociados alaformalidad ylamejora enlafiscalizacin, pueden generar complementariedades importantes.
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Recuadro5.4 Esquemas decotizaciones compartidas enAmrica Latina: algo ms que buenas intenciones?
En algunos pases, elsalario mnimo, que normalmente establece elpiso a partir del cual se puede contribuir a la seguridad social, puede estar ejerciendo una restriccin importante enlacapacidad degenerar ahorro previsional enlaparte media baja deladistribucin deingresos, donde empieza ahaber cierta capacidad deahorro. Enpases como Paraguay ms del50% delos trabajadores seencuentra entre lalnea depobreza moderada yelsalario mnimo, alrededor delamitad tiene ingresos superiores alos US$10diarios, lalnea que para algunos especialistas marca elcomienzo delaclase media enlaregin (Ferreira etal., 2013). Situaciones similares seobservan enpases como Colombia, Ecuador, Honduras, Per yVenezuela. El porcentaje detrabajadores que cotizan que seencuentra entre lalnea de pobreza moderada y el salario mnimo es extremadamente bajo (7% en Per, 14% en Venezuela, 5% en Colombia, 4% en Ecuador y 12% enHonduras yParaguay).
Grco5.4.1 Porcentaje detrabajadores entre lalnea depobreza moderada yelsalario mnimo

60 Porcentaje de trabajadores 50 40 30 20 10 COL PER HND VEN ECU PRY 0
(US$ 4US$ 10)
(US$ 10SM)
Fuente: Elaboracin propia apartir deencuestas dehogares (circa2010).
Ante laimposibilidad deajustar los salarios mnimos aladistribucin deingresos delos pases, larespuesta dealgunos pases eneste contexto hasido crear regmenes que subsidien las cotizaciones delos trabajadores informales deingresos medios y bajos atravs deesquemas decotizaciones compartidas. Enotros casos, lamotivacin esincentivar elahorro delos trabajadores informales. Enlaregin, Colombia yPer han diseado recientemente esquemas dematching contributions, los que seespera que estn enfuncionamiento anales de2013. a
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Recuadro5.4 Esquemas decotizaciones compartidas enAmrica Latina: algo ms que buenas intenciones? (continuacin)
Tras varios aos deanlisis, Colombia implementar elServicio Social Complementario de Benecios Econmicos Peridicos (BEPS). Este esquema, decarcter voluntario siempre ycuando nosecotice alsistema tradicional, incluye unsubsidio del20% del saldo acumulado enlas cuentas BEPS, alque podrn acceder trabajadores debajos ingresos (niveles I, IIyIII del Sistema deIdenticacin dePotenciales Beneciarios deProgramas Sociales [SISBEN]), as como tambin benecios ms acorto plazo por delidad, como microseguros orebajas encostos administrativos. Adems deestos incentivos, laprincipal novedad reside enque los BEPS permiten realizar aportes por debajo del salario mnimo, con locual serelaja labarrera que este generaba para buena parte delos trabajadores yelsistema pasa aconstituir unmecanismo deahorro para trabajadores informales. Por suparte, Per vaaestablecer elSistema dePensiones Sociales, unesquema voluntario para los trabajadores demicroempresas (si ganan hasta1,5veces elsalario mnimo) ypropietarios deestas (hasta10trabajadores) que an noestn aliados. Este sistema supone una reduccin progresiva delas cotizaciones sociales para que sepueda acceder alamisma pensin que enelsistema general (los aportes mximos seelevan al4% del salario mnimo, frente al13% enlos sistemas nacional oprivado), reduccin que sevecompensada enparte por los aportes del Estado (el cual contribuye enlamisma cuanta que los trabajadores). Como enelcaso deColombia, este mecanismo permitira atraer aunbuen nmero detrabajadores asalariados ynoasalariados informales hacia elahorro previsional. Estos esquemas deincentivos para elahorro previsional son enespritu similares alos que seproponen eneste libro con elobjetivo dereducir los costos decontribuir para los trabajadores informales omarginalmente formales declase media urbana. Pero sus diseos dieren enforma notable deloaqu expuesto enuna caracterstica esencial, yesque generan un cambio en la relacin aportes/benecios ventajosa para un determinado colectivo, fuera del sistema general, envez desubsidiar una reduccin del costo para todos los trabajadores deingresos medios y bajos. Sibien sepuede aducir que esto disminuye elcosto delapoltica, elproblema fundamental que plantea est asociado alos incentivos yposibles distorsiones delaactividad econmica, con locual lapoltica demenor costo scal noessiempre lamejor. Ms importante, laprincipal preocupacin esque estos instrumentos seconviertan enregmenes paralelos para informales que compitan con los sistemas contributivos delos pases yque desincentiven latransicin hacia eltrabajo formal. Eneste sentido, mientras que eldiseo colombiano parece ser sensible aesta problemtica, mediante laintegracin del ahorro que segenere enBEPS con los ahorros que segeneren enelsistema tradicional, enelcaso dePer, aunque todava est por reglamentarse, elsistema parece establecer defacto unnuevo rgimen depensiones que puede motivar alas empresas aque sean oparezcan pequeas para obtener los aportes sobre eltamao delas empresas.
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Recuadro5.4 Esquemas decotizaciones compartidas enAmrica Latina: algo ms que buenas intenciones? (continuacin)
En denitiva, los nuevos mecanismos para atraer atrabajadores informales atravs decotizaciones compartidas constituyen uninstrumento que nace con una buena intencin, pero cuyo diseo ha de preocuparse por no generar algn mal resultado. Para evitarlo, estos esquemas deberan hacerse detal manera que sepreservaran los incentivos para contribuir alsistema contributivo yseevitara lacreacin deregmenes alternativos, quiz limitndolos asituaciones enlas cuales elsalario mnimo haya quedado jado aniveles que excluyen auna buena parte delafuerza laboral delaposibilidad decontribuir.
Enambos casos, los reglamentos seestn desarrollando enlaactualidad, por loque algn parmetro podra variar enrelacin con loexpuesto. Estos pases sehan unido alas experiencias deChile yMxico. Enelcaso deChile, desde elinicio delacrisis sehan implementado programas deapoyo alempleo joven sobre labase dereducciones deaportes aempresas ytrabajadores (Subsidio Previsional alos Trabajadores Jvenes ySubsidio alEmpleo Joven). Enelcaso deMxico, existe una cuota social, equivalente aunmatching del5,5% del salario mnimo delaCiudad deMxico para aliados que ganan hasta15veces elsalario mnimo. Para una revisin deestos casos, y de otras regiones tanto emergentes como desarrolladas, vase Hinz et al. (2012).
a
Revisar elcosto asociado alaley del trabajo yotras regulaciones laborales Al igual que sucede con laseguridad social, elcosto decumplir con las disposiciones delaley del trabajo puede aumentar elcosto del trabajo yreducir elempleo formal, silas empresas nopueden traspasar elcosto destas alos trabajadores. Lateora econmica indica que esptimo imponer uncosto dedespido positivo alas empresas para lograr que internalicen elcosto social del despido (Blanchard yTirole, 2008). Sin embargo, cuando las protecciones ofrecidas por laley del trabajo son muy elevadas, ydespedir trabajadores esmuy costoso, estas regulaciones acaban reduciendo elempleo formal ylaproductividad delaeconoma.2 Los efectos adversos pueden estar asociados
Enuna serie deestudios para laIndia (Besley yBurgess, 2004; Ahsan yPags, 2009) seobserv que, dentro del pas, aquellos estados que tienen ohan tenido mayores costos dedespido han experimentado unmenor crecimiento del empleo formal. Estos estudios tambin encuentran que las industrias ms intensivas
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alaincertidumbre derivada deprocesos judiciales por despido, yalhecho deque los juicios pueden tardar muchos aos enresolverse y/o implicar pagos ruinosos por parte delas empresas (Kaplan ySadka, 2011). Redisear los instrumentos deproteccin aldesempleado puede constituir una buena reforma previsional. Monitoreo yscalizacin, combinado con esfuerzos eneducacin nanciera La atraccin detrabajadores yempresas alsector formal vaarequerir nosolo medidas econmicas como las descritas, sino tambin administrativas yenocasiones culturales. Nosolo esnecesario moverse hacia patrones deincentivos que favorezcan lacreacin detrabajo formal: tambin hay que hacer cumplir las regulaciones, mejorando lafiscalizacin ylasupervisin dentro del mercado detrabajo. Dehecho, una mayor fiscalizacin sin uncambio importante enlaforma enque los trabajadores yempresas perciben los costos delaformalidad puede ser contraproducente ygenerar dificultades para que las empresas puedan crecer ms all deundeterminado nivel deproduccin. En lnea con los avances observados enlaadministracin tributaria, las instituciones encargadas delainspeccin delalegislacin laboral yprevisional podran precisar deinversiones adicionales, tanto enrecursos humanos como entecnologas delainformacin. Este incremento delafiscalizacin ysupervisin puede operar adistintos niveles, locual depende delas capacidades institucionales decada pas, aunque sedestacan dos reas demejora: laelaboracin ycoordinacin deregistros ydatos, ylainversin enrecursos para inspeccin. La consolidacin bajo una sola autoridad delos registros delos beneficiarios detodos los programas sociales, con los registros tributarios delos contribuyentes alimpuesto sobre larenta personal ydelas empresas gravadas por elimpuesto sobre sociedades facilitara
entrabajo son las ms afectadas por los costos dedespido. Los efectos adversos enelempleo han sido tambin hallados enelcontexto deEstados Unidos, as como enestudios realizados atravs deuna amplia muestra depases eindustrias (Micco yPags, 2006).
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elcontrol delaeconoma informal. Pases como Argentina, Brasil, Ecuador, Per yUruguay estn haciendo grandes avances enese sentido. Asimismo, enlos pases que lonecesiten, sepodra proporcionar atodos los trabajadores unnmero nico deidentificacin (de seguridad social, tributario ociudadano) ydesarrollar las capacidades para poder operar unsistema nico deimpuestos ybeneficios sociales. Por ltimo, estas medidas defiscalizacin deben iracompaadas con programas deeducacin financiera. Las experiencias deenvo deinformacin previsional enlaregin (por ejemplo, elprograma pionero deenvo decartolas enChile) parecen apuntar aunefecto positivo: eldeproporcionar informacin enelcumplimiento delalegislacin ylograr unincremento delacultura previsional conforme seeleva elnivel deeducacin financiera delos individuos. Iniciativas como las deUruguay, deincluir laeducacin enmateria deprevisin social enlaformacin bsica obligatoria, implican ungran paso para sensibilizar alas nuevas generaciones enpos decrear una cultura deahorro previsional.
Ilustracin cuantitativa deuna reforma que busca aumentar lacobertura

En esta seccin seilustran cuantitativamente los principales efectos deuna reforma previsional que responda alos principios descritos, yque incluya algunas delas herramientas propuestas, sobre elahorro previsional, lacobertura, elnivel delas pensiones yelcosto fiscal delas reformas. A partir deeste ejercicio sebusca comparar unescenario sin reforma (al que denominamos statu quo con una serie deescenarios donde seaplican algunas delas medidas descritas enlas secciones anteriores. Enconcreto, los principales componentes que sesimulan eneste ejercicio son:
Una pensin nocontributiva universal con unbeneficio universal equivalente al10% del PIB per cpita. Esimportante aclarar que laeleccin deunbeneficio del10% del PIB per cpita essolo
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para efectos ilustrativos, dado que facilita lacomparacin entre pases yelclculo deescenarios alternativos. Por ejemplo, elcosto deotorgar unbeneficio del20% del PIB per cpita simplemente seobtiene almultiplicar por dos elcosto aqu estimado. Elajuste delas pensiones espor inflacin, con locual suvalor semantiene entrminos reales, pero suvalor con respecto alPIB per cpita sedeprecia eneltiempo (con uncrecimiento del PIB per cpita del2,5% anual, enelao2050lapensin universal sera equivalente al4,2% delarenta per cpita). Una extensin delaobligacin deaportar para todos los trabajadores con ingresos. Enconsonancia con loque seindica alprincipio del captulo, seextiende laobligacin deaportar para una pensin para todas las personas (asalariadas ono) con ingresos. Un subsidio alas contribuciones alaseguridad para todos los trabajadores (asalariados ono) equivalente al50% deloque debe aportar untrabajador que gana unsalario mnimo. Dado que los salarios mnimos varan, elmonto delasubvencin vara para cada uno delos pases. Denuevo, laeleccin delos parmetros serealiza alos fines defacilitar elcmputo para ungrupo amplio depases. Para realizar unejercicio estilizado, seasume que elsalario mnimo equivale alingreso del segundo decil para todos los pases, yque las reducciones para los deciles subsiguientes esprogresiva yrepresenta el50% del ingreso para los trabajadores que perciben unsalario mnimo, hasta llegar amenos del10% para los trabajadores del ltimo decil (vase elgrfico5.2a).
Esta combinacin implica que los aportes del Estado (que incluyen lapensin nocontributiva ylos subsidios alos aportes) financian una fraccin delapensin. Para untrabajador que gana elsalario mnimo, elEstado financia alrededor del75% delapensin. Para untrabajador que gana10salarios mnimos, financia menos del20% (grfico5.2b). Latasa dereemplazo, que mide larelacin entre lapensin yelsalario, tambin esuna funcin decreciente del ingreso (grfico5.2c). Dada laincertidumbre con respecto alaefectividad dealgunas delas polticas para incrementar elempleo formal, sesimulan tres
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escenarios que capturan cmo las medidas propuestas impactan enlacreacin deempleo formal (vase elrecuadro5.5). A continuacin sedescriben los resultados delos clculos. i) Elahorro previsional aumenta. Uno delos objetivos fundamentales deuna reforma previsional deeste estilo esincrementar elporcentaje detrabajadores formales. Segn las proyecciones deeste libro, enelescenario del statu quo elporcentaje decotizantes vaapasar del45% en2010al54% enelao2050. Seestima unescenario base de reforma donde los incentivos monetarios incrementan elahorro previsional hasta un63% (nuevepuntos porcentuales ms). Elescenario conservador reportara alrededor decuatropuntos porcentuales deaumento yeloptimista15puntos porcentuales, obviamente con diferencias entre pases (vase elcuadro5.3). ii) Lareforma proporciona cobertura universal nocontributiva ysetraduce enunincremento delacobertura contributiva. Todo adulto mayor recibe una pensin equivalente al10% del PIB per cpita en2010y al4,2% del PIB per cpita enelao2050 que permite erradicar la pobreza en la vejez. Elescenario destatu quo futuro esdifcil desimular dado que vaadepender delavoluntad poltica deproporcionar pensiones nocontributivas para latotalidad delos adultos mayores que quedan descubiertos por los sistemas contributivos. Sesupone que enausencia dereformas, estos pilares contributivos cubrirn atodos los ciudadanos descubiertos ysepresentan dos criterios deactualizacin. En cuanto alacobertura contributiva (cuadro5.4), enelstatu quo entre el40% yel53% delos adultos mayores tendr una pensin contributiva enelao2050, locual, ponderado por lapoblacin adulta mayor decada pas, representa entre66millones y83millones deadultos mayores sin una pensin contributiva. Enelescenario base, lacobertura contributiva seincrementara alrededor detrespuntos porcentuales (1,5enelescenario conservador yalrededor desietepuntos porcentuales eneloptimista). En algunos pases con baja cobertura los incrementos pueden ser importantes. Enelescenario base, Bolivia, Honduras, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana yVenezuela incrementan sucobertura
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Recuadro5.5 Entendiendo bien loque secuantica

Las simulaciones presentadas en esta seccin han de entenderse como proyecciones delos diferentes escenarios, ynocomo previsiones. Eneste recuadro sedescriben los principales parmetros delareforma, as como tambin delarespuesta del ahorro previsional, delacobertura, delas tasas dereemplazo ydel costo scal delamisma. La parte nocontributiva del sistema esrelativamente fcil decuanticar, dado que las trayectorias demogrcas de los pases son relativamente predecibles. Eneste caso, utilizamos las proyecciones del Centro Latinoamericano deDemografa (Celade) delaComisin Econmica para Amrica Latina yelCaribe (CEPAL). Los dos supuestos empleados son elnivel delapensin, jado enel10% del PIB per cpita encada pas, ysuajuste por inacin. Adems, dado que eneste escenario dereforma lapensin seotorga atodos los ciudadanos, ynosolo aaquellos que nollegan aacumular unahorro previsional suciente, la pensin no contributiva es independiente de la efectividad delarebaja deaportes. En laparte contributiva seasume que las cotizaciones sociales detodos los trabajadores sereducen enuna cuanta ja, equivalente al50% de las contribuciones que tendra que hacer un trabajador que ganara unsalario mnimo. Lasimulacin deuna reduccin decuotas esms compleja, dado que alos supuestos anteriores hay que aadir laidenticacin ylarespuesta del empleo formal enlos colectivos alos que seles vaa practicar lareduccin decuotas. Como sehadestacado alolargo del libro, noexiste suciente evidencia que permita proyectar con abilidad elimpacto delas reformas, por loque seemplean tres escenarios, adems del escenario sin reforma.
Statu quo: Laelasticidad del porcentaje decotizantes con respecto alcrecimiento econmico sesita en0,1para todos los deciles deingreso. Ello implica que cada vez que unpas dobla suPIB per cpita, larazn (ratio) decotizantes sobre trabajadores seincrementa10puntos porcentuales. El parmetro clave para simular lareforma escunto ahorro adicional sevaagenerar con los incentivos monetarios. Laliteratura sobre contribuciones compartidas resumida enHinz etal. (2012) sugiere que unsubsidio del25% incrementa los ahorros alrededor de5puntos porcentuales, esdecir: una elasticidad de0,2. EnKugler yKugler (2009) yHeckman yPags (2008) sepueden encontrar elasticidades superiores, dealrededor de0,5. Enfuncin delaelasticidad utilizada, sesimulan tres escenarios. Escenario dereforma conservador. Utilizando una elasticidad entre elporcentaje deempleo formal ylatasa decrecimiento del PIB per cpita de0,2. Escenario dereforma base. Utilizando una elasticidad entre elporcentaje deempleo formal ylatasa decrecimiento del PIB per cpita de0,4.
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Recuadro5.5 Entendiendo bien loque secuantica (continuacin)

Escenario dereforma optimista. Utilizando una elasticidad entre elporcentaje deempleo formal ylatasa decrecimiento del PIB per cpita de0,8.
Finalmente, semantiene unescenario decrecimiento del PIB per cpita real del2,5% anual yseasume una tasa decontribucin del10%, una tasa deinters real del3%, unnmero deaos decontribucin igual a40aos sin lagunas deaportes yundescuento delarenta vitalicia igual a15 (este eselfactor habitual para transformar elahorro acumulado enuna pensin que serecibe ao aao hasta elfallecimiento del beneciario).
contributiva entretresy11puntos porcentuales. Enpases donde lacobertura contributiva esms amplia, como Brasil, Uruguay oChile las mejoras van aser ms modestas. Uno delos mensajes centrales deesta simulacin esque para mejorar demanera sustancial lacobertura contributiva sehan deconseguir incrementos muy importantes enlacreacin deempleo formal durante undeterminado perodo, dado que para que mejore lacobertura contributiva serequieren incrementos sustanciales enlas densidades decontribucin delos trabajadores. iii) Elnivel delas pensiones contributivas mejora. Elnivel delapensin ciudadana aqu propuesta supone el10% del PIB per cpita hoy yel4,2% del PIB per cpita en2050. Este nivel esinferior aldelas pensiones nocontributivas que seestn otorgando enlaregin, que ascienden al18% dePIB per cpita, con Venezuela (42%) yBrasil (36%) como los pases que ostentan las pensiones nocontributivas ms generosas, yMxico (5%), Colombia (6%) yJamaica (3%) como los que brindan las menos abundantes. Siseasume que enelstatu quo las pensiones nocontributivas seactualizarn por lainflacin, elnivel delapensin sereducir hasta un8% del PIB per cpita enelao2050. Si, como sugieren algunas delas experiencias delaregin, elvalor delapensin seactualiza con elPIB per cpita, elvalor relativo semantendr constante enel18% demedia. Se espera que las tasas dereemplazo delas pensiones contributivas aumenten enpromedio alrededor detrespuntos enelescenario base con respecto alstatu quo, dosenelescenario conservador
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Grco 5.2 Diseo terico delsistema de pensiones reformado

(a) Aportes/salario 10 Aportes como porcentaje del salario 9 7 5 2 1 0 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10 Salarios mnimos Aportes del trabajador (en porcentaje del salario) (b) Origen de la pensin: por quin nancia 100 90
Porcentaje de la pensin
Aportes del Estado (en porcentaje del salario)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10
Salarios mnimos Aporte del Estado (en porcentaje de la pensin) Aporte del trabajador (en porcentaje de la pensin)
y5eneloptimista. Estas variaciones son elresultado dedos efectos diferenciados que van endirecciones opuestas. Por una parte, los aumentos enlas densidades decotizacin delos trabajadores gracias alos subsidios delareforma incrementan las tasas dereemplazo. Por
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Grco 5.2 Diseo terico delsistema de pensiones reformado (continuacin)

(c) Tasa de reemplazo (pensin sobre ltimo salario) 100 90 80 70
Porcentaje
60 50 40 30 20 10 0 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,5 10
Salarios mnimos Porcentaje no contributiva Porcentaje contributiva (subsidio de aportes)
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Se asume que todos los trabajadores son formales en todo nivel de ingreso.
otra, conforme los trabajadores con densidades bajas cumplen los criterios para recibir una pensin, laadicin deestas personas con bajas tasas dereemplazo tiende areducir latasa dereemplazo promedio enlaeconoma. Las simulaciones sugieren que domina elprimer efecto. Cabe notar que las tasas dereemplazo del cuadro5.5notienen encuenta que todos los trabajadores recibirn elpilar nocontributivo. Esto supone20puntos dereemplazo adicionales para aquellos trabajadores que ganan alrededor del50% del PIB per cpita ycincopuntos adicionales para los trabajadores cuyo salario equivale ados veces elPIB per cpita. iv) Elcosto fiscal deesta propuesta est acotado y parece financiable. Otorgar una pensin antipobreza universal yfavorecer el ahorro previsional delas clases medias son objetivos que sepueden considerar financiables hoy yenelfuturo. Como yasedescribi enelgrfico5.2, unpilar universal equivalente al10% del PIB per cpita tiene uncosto deentre0,5y1punto del PIB (con laexcepcin deArgentina
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Cuadro5.3 Porcentaje detrabajadores que cotizan en2010y2050: statu quo ydistintos escenarios dereforma
Dato 2010 Pas/Regin ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GTM JAM HND MEX NIC PAN PRY PER DOM URY VEN ALC-19 Porcentaje que cotiza 51,1% 15,5% 60,9% 69,7% 31,5% 70,9% 26,5% 29,5% 18,4% 41,3% 18,6% 34,7% 18,8% 52,9% 17,8% 17,2% 34,6% 70,8% 41,2% 44,7% Proyeccin 2050 Reforma
Statu quo Conservador

61,1% 25,5% 70,9% 79,7% 41,5% 80,8% 36,5% 39,5% 28,4% 28,6% 50,5% 44,7% 28,8% 62,9% 27,8% 27,2% 44,6% 80,8% 51,2% 53,8% 66,2% 30,6% 76,0% 84,7% 46,6% 85,5% 41,6% 44,5% 33,5% 55,1% 33,7% 49,8% 33,9% 68,0% 32,9% 32,3% 49,7% 85,8% 56,2% 58,4%
Base 71,2% 35,6% 81,1% 87,8% 51,6% 88,2% 46,7% 49,6% 38,6% 59,4% 38,8% 54,8% 38,9% 72,9% 38,0% 37,4% 54,8% 88,7% 61,2% 63,4%
Optimista 79,3% 45,8% 85,1% 90,0% 61,4% 88,8% 56,8% 59,7% 48,7% 67,3% 48,9% 65,0% 49,1% 78,8% 48,1% 47,5% 64,9% 89,5% 70,3% 70,8%
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Vase elrecuadro5.5para ms detalle.
yUruguay, donde sucosto supera el1%, vase elcuadro5.6). Sieste pilar seactualiza por inflacin sucosto semantiene entre0,5yun punto del PIB. Elcosto delapensin universal semantiene estable porque elefecto deincremento delapoblacin adulta sevecompensado por una depreciacin del valor delapensin con respecto alPIB per cpita. En elcuadro5.6tambin semuestra elcosto fiscal delas pensiones nocontributivas enelstatu quo en2010y enelao2050bajo unescenario deajuste por inflacin yunescenario deajuste por elPIB per
Hacia DnDe reformar
181
Cuadro. 5.4 Porcentaje deadultos mayores de65+ con una pensin contributiva enelao2050: statu quo yescenarios de reforma
Reforma
Statu quo
Pas/Regin ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GUA JAM HON MEX NIC PAN PRY PER DOM URY VEN ALC-19 Mx 59,3% 17,2% 70,1% 74,4% 43,5% 74,2% 37,3% 49,9% 25,5% 38,6% 31,1% 36,1% 23,8% 59,7% 25,6% 19,3% 43,0% 79,5% 56,1% 52,5% Mn 46,7% 2,9% 56,0% 59,3% 22,7% 60,1% 25,2% 27,9% 14,9% 31,3% 17,6% 30,7% 18,8% 47,5% 11,5% 18,5% 32,6% 61,2% 36,0% 40,4%
Conservador Mx 62,1% 19,0% 70,1% 74,4% 43,5% 74,2% 40,7% 51,0% 25,5% 41,2% 32,1% 39,4% 23,8% 59,7% 28,9% 23,8% 55,0% 79,5% 57,5% 54,1% Mn 48,5% 2,9% 57,8% 60,9% 22,7% 61,6% 26,9% 29,6% 14,9% 35,2% 19,2% 32,4% 20,5% 49,2% 14,8% 20,2% 34,3% 64,1% 37,7% 41,9% Mx
Base Mn 50,2% 2,9% 59,6% 62,2% 27,2% 62,8% 28,5% 31,3% 14,9% 35,2% 20,8% 34,0% 22,2% 50,9% 21,3% 22,0% 36,1% 68,9% 39,3% 43,8%
Optimista Mx 66,4% 24,4% 70,1% 74,4% 43,5% 74,2% 43,2% 51,0% 30,7% 45,0% 37,7% 47,5% 37,1% 65,6% 38,4% 31,2% 63,9% 79,5% 63,2% 57,5% Mn 53,3% 11,9% 61,8% 63,8% 32,7% 64,2% 31,9% 34,7% 23,9% 37,8% 24,0% 37,3% 25,6% 53,4% 24,7% 25,6% 39,5% 70,2% 42,4% 47,0%
65,4% 20,8% 70,1% 74,4% 43,5% 74,2% 40,7% 51,0% 26,9% 41,2% 32,1% 41,8% 31,2% 59,7% 34,8% 23,8% 57,7% 79,5% 57,5% 55,0%
cpita. Adiferencia del pilar universal, estas pensiones solo cubriran aaquellos adultos mayores que noconsiguieran obtener una pensin contributiva. Elcosto anual dereducir esos aportes esdel0,4% del PIB en2010. Laproyeccin del costo futuro depende decunto trabajo formal segenere bajo cada uno delos escenarios. Para lamedia delaregin, elcosto enelao2050llega al0,7% del PIB enelescenario base, al0,6% enelmoderado yal0,8% eneloptimista. Esto vara notablemente entre pases, enfuncin delacobertura actual,
182
Cuadro5.5 Nivel delas pensiones contributivas ynocontributivas

Contributivas No contributivas (en porcentaje del PIB per cpita) Con pensin ciudadana 2010 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 10% 2050 Inacin 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% 4,2% (Tasa de reemplazo, en porcentaje del ltimo salario)
Statu quo
Pas/ Regin ARG BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GTM JAM HND MEX NIC PAN PRY PER DOM URY VEN ALC-19 2010 14,4% 15,0% 32,6% 13,6% 5,1% 20,2% 11,8% 16,9% 19,5% 3,0% 1,5% 4,8% 14,1% 30,7% 9,3% 17,2% 27,8% 40,8% 16,6% 2050 Inacin 6,1% 6,4% 13,8% 5,8% 2,2% 8,5% 5,0% 7,2% 8,3% 1,3% 0,6% 2,0% 6,0% 13,0% 3,9% 7,3% 11,8% 17,3% 7,0%
Statu quo
2050 64,4% 30,2% 66,6% 40,6% 53,3% 64,7% 55,3% 46,6% 53,7% 62,7% 51,2% 31,5% 61,7% 71,0% 96,7% 36,1% 40,0% 51,9% 83,0% 55,9%
Reforma Conservador 2050 69,3% 30,2% 71,8% 42,3% 56,9% 66,3% 65,9% 46,6% 54,6% 63,0% 54,4% 32,2% 63,4% 74,4% 97,6% 37,5% 40,0% 52,2% 84,5% 58,1% Base Optimista 2050 73,1% 30,3% 72,9% 43,0% 58,7% 67,1% 68,3% 46,6% 55,6% 63,3% 54,9% 33,7% 65,3% 76,1% 2050 76,6% 30,7% 72,9% 43,1% 65,8% 67,1% 71,4% 46,6% 56,2% 65,4% 56,9% 37,8% 68,0% 76,7%
100,9% 103,0% 38,8% 40,0% 52,5% 85,8% 59,3% 45,9% 40,0% 52,5% 89,6% 61,4%
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Vase elrecuadro5.5para ms detalles.
delas distribuciones del ingreso, delas proyecciones demogrficas ydelas proyecciones delapoblacin econmicamente activa (PEA). Enpases como Nicaragua, elcosto enelescenario optimista podra alcanzar el1,2% del PIB enelao2050. En total, elcosto fiscal deambas medidas seestima enun1,1% del PIB en2010y enun1,4% enelao2050, bajo una actualizacin
Cuadro5.6 Costo scal del statu quo ydel escenario de reforma, 2010y2050 (porcentaje del PIB)
Pilar universal Costo reduccin de aportes (base) Costo total (base)
Costo statu quo
Pas/ Regin 2010 1,1% 0,5% 0,7% 0,9% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,4% 0,4% 0,8% 0,6% 0,5% 0,7% 0,5% 0,6% 0,6% 1,4% 0,6% 0,7% 0,7% 0,6% 0,8% 0,6% 0,6% 1,7% 1,6% 2,2% 1,7% 1,8% 0,5% 1,4% 0,7% 1,8% 0,6% 1,5% 0,8% 2,2% 0,2% 0,4% 0,5% 0,4% 0,1% 0,3% 0,6% 0,3% 0,4% 0,8% 2,0% 0,1% 0,5% 1,3% 0,4% 0,4% 1,0% 0,2% 0,6% 1,2% 0,2% 0,4% 1,0% 0,7% 0,9% 0,3% 0,6% 0,8% 0,6% 0,7% 0,6% 1,6% 0,4% 0,6% 0,7% 1,9% 0,5% 0,9% 0,8% 2,2% 0,8% 1,1% 0,7% 1,7% 0,3% 0,5% 0,9% 1,4% 1,1% 1,1% 0,7% 0,8% 0,9% 0,9% 0,9% 1,2% 0,9% 0,7% 0,9% 2,0% 0,9% 1,1% 0,9% 2,4% 0,5% 0,7% 1,4% 0,9% 2,3% 0,5% 0,8% 1,2% 0,5% 1,3% 0,3% 1,0% 0,8% 0,7% 1,9% 0,5% 0,8% 1,6% 1,6% 1,5% 1,6% 1,6% 1,2% 1,9% 1,6% 1,2% 1,0% 1,7% 1,0% 1,2% 1,6% 1,4% 1,4% 0,9% 1,2% 1,6% 1,2% 1,4% 2010 2050 2010
2010
2050 2050 ajustado ajustado por por PIB per inacin cpita
2050 2050 ajustado ajustado por por PIB per inacin cpita
2050 2050 ajustado ajustado por por PIB per inacin cpita 2,8% 2,3% 3,1% 3,1% 2,2% 3,3% 2,8% 2,2% 1,6% 2,5% 2,3% 2,5% 2,5% 2,5% 2,3% 2,0% 2,2% 2,9% 2,2% 2,5%
ARG
1,0%
0,6%
1,7%
BOL
0,6%
0,6%
1,7%
BRA
1,4%
1,3%
3,6%
CHL
0,8%
0,5%
1,4%
COL
0,3%
0,3%
0,7%
CRI
0,8%
0,7%
1,9%
ECU
0,6%
0,6%
1,6%
SLV
1,0%
0,9%
2,3%
GTM
0,8%
0,6%
1,7%
JAM
0,4%
0,5%
1,2%
HND
0,1%
0,1%
0,2%
MEX
0,3%
0,3%
0,8%
NIC
PAN
0,7%
0,5%
1,5%
PRY
1,5%
1,4%
3,9%
PER
0,5%
0,5%
1,4%
DOM
0,8%
0,8%
2,1%
URY
0,9%
0,4%
1,1%
VEN
1,9%
1,8%
4,7%
Hacia DnDe reformar
ALC-19
0,8%
0,7%
1,9%
183
184
por inflacin delapensin nocontributiva yunescenario base deincremento del trabajo formal. Esto contrasta con los2,5% demedia silapensin seajustara por elincremento del PIB per cpita. En definitiva, estas simulaciones sugieren que undiseo como elpropuesto eneste captulo proporciona uningreso universal bsico que asegura laeliminacin delapobreza enlavejez atodos los adultos mayores delaregin. Por sudiseo, esta pensin intenta minimizar las distorsiones enelmercado detrabajo yessostenible fiscalmente siempre que seestablezcan las salvaguardas institucionales para que las pensiones seajusten por inflacin. Adems, profundiza enlageneracin del empleo formal necesario para que tanto lacobertura como elnivel delas pensiones aumenten enunfuturo. Todo ello con un costo presupuestario inferior a un punto porcentual del PIB respecto a lo que ALC est gastando en pensiones no contributivas. Estos resultados pueden ser mejorados sisimultneamente seimplementan medidas que promuevan una mayor fiscalizacin yunmejor conocimiento del sistema, las cuales nosehan cuantificado por nodisponer debuenas mediciones acerca decul podra ser larespuesta del empleo formal alas mismas. Adems, segeneraran importantes complementariedades, yaque elsubsidio reduce elposible efecto adverso que una mayor fiscalizacin podra causar entrminos dedestruccin deempleos formales.
Tipologas desituaciones yfamilias deinstrumentos

Como sehaido remarcando alolargo detodo ellibro, laheterogeneidad entre pases de ALC, tanto enlas caractersticas desus sistemas previsionales como enelestado delos mismos, esmuy importante. Aun as, este libro defiende laidea deque los principios aqu propuestos son vlidos para todos los pases delaregin. Sin embargo, laimplementacin decada una delas familias deinstrumentos vaadepender delos retos especficos decada pas, delacapacidad institucional ydelas preferencias sociales. Unpas puede enfrentarse auna oms deestas situaciones, ypor lotanto emplear una oms familias deinstrumentos.
Hacia DnDe reformar
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Si bien toda clasificacin es, casi por definicin, cuestionable, enelmbito delos desafos enmateria dereforma previsional, sepueden destacar una serie desituaciones alas que seenfrentan los pases que aconsejan centrarse endiferentes partes delapropuesta descrita. 1. Pases con ausencia depilares nocontributivos En eldesarrollo delos pilares nocontributivos este libro hace tres recomendaciones bsicas:
Universalizar elacceso para todos los ciudadanos, integrando este pilar con los pilares contributivos existentes, detal manera que noprovoquen desincentivos para lacotizacin enlos pilares contributivos. Establecer unnivel depensin para que cumpla suobjetivo deeliminar lapobreza enlavejez. Crear una institucionalidad apropiada, dentro delos arreglos institucionales existentes, para que los ajustes futuros deeste pilar sean sostenibles enellargo plazo.
Estas recomendaciones son relevantes enmayor omenor medida, teniendo encuenta elestado dedesarrollo deestos pilares nocontributivos enlos distintos pases. Enaquellos pases enlos que nohay ningn tipo depilar nocontributivo sera conveniente empezar aimplementarlo, especialmente silacobertura contributiva esbaja omuy baja ysilas tasas depobreza enlavejez son altas, bajo los lineamientos descritos eneste captulo. 2. Pases con pilares nocontributivos yaexistentes Para aquellos pases que yatienen algn tipo deherramienta antipobreza enlavejez, pero esta noesuniversal onoest integrada con los sistemas contributivos, elreto esexpandirla integrndola paulatinamente con los pilares contributivos para consolidar unnico sistema deproteccin social. Adems, enaquellas situaciones enlas cuales noexista una clara institucionalidad que gobierne los niveles yactualizaciones futuras deestos pilares, elreto esestablecer los mecanismos oinstituciones necesarios para garantizar unnivel adecuado deestas pensiones
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yreglas claras deactualizacin que aseguren lasostenibilidad futura deeste pilar yhagan que sea independiente del ciclo poltico. Lainstauracin deinstituciones previsionales yfiscales independientes (o casi independientes) sera unpaso clave eneste sentido. 3. Elreto delainclusin delos noasalariados El reto decobertura delos trabajadores noasalariados concentra buena parte delos desafos enmateria previsional enprcticamente latotalidad delos pases delaregin. Enaquellas situaciones enlas cuales los trabajadores noasalariados noestn obligados acontribuir alaseguridad social, unprimer paso para muchos pases sera laincorporacin plena delos trabajadores enelsistema deprevisin social mediante laobligatoriedad acontribuir. Esto tiene pleno sentido dado que dichos trabajadores conforman una parte importante delafuerza laboral delaregin yenese caso seobservan las principales brechas decobertura previsional. Esconveniente que esta obligatoriedad seimplemente deforma paulatina yque sevaya adaptando alas capacidades decontribuir delos colectivos que sepretenda incorporar. Aun sabiendo que esto esunpaso necesario, laexperiencia delaregin indica que laobligatoriedad novaaimplicar cambios radicales enlaincorporacin delos trabajadores noasalariados enlos sistemas previsionales. Por eso, senecesitan ms medidas. Para aquellos pases donde los trabajadores noasalariados yaestn obligados acontribuir pero existan regmenes propios, enlamedida deloposible sedebe irtransitando hacia esquemas decontribuciones que sean loms similares posible alos existentes para los trabajadores asalariados, afin deevitar grandes diferencias enlos beneficios que seles proporcionan alos asalariados ya los noasalariados aplicando los subsidios pertinentes. Asimismo, dado que enningn pas sehaconseguido unnivel decotizacin delos noasalariados que sea similar aldelos trabajadores asalariados, espertinente pensar eninnovaciones especficas para estos tipos detrabajadores, permitiendo una mayor flexibilidad enelpago decontribuciones yempleando los distintos mecanismos que laeconoma del comportamiento haencontrado efectivos para elincremento del ahorro, como eluso derecordatorios.
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4. Pases con unbajo porcentaje detrabajadores que cotizan yaltos costos nosalariales Para aquellos pases cuyos sistemas contributivos nohan conseguido atraer aunporcentaje elevado detrabajadores alsistema previsional ylos costos nosalariales del trabajo formal son elevados, sera conveniente implementar subsidios alos aportes previsionales acargo del Estado, especialmente para rentas medias ybajas. Esto sedebera hacer enconjuncin con una serie demedidas adicionales que implicarn una mejor fiscalizacin del mercado detrabajo, as como iniciativas para lamejora delaeducacin financiera delapoblacin. Adems, todas estas acciones depoltica econmica sedeberan pensar dentro deuna estrategia global amediano plazo, donde seevalen elsistema tributario ylaboral, con elobjetivo detrasladar parte delos costos nosalariales aotro tipo deimpuestos menos distorsionantes, como los impuestos indirectos olos impuestos sobre los recursos naturales, yprestando especial atencin alas restricciones que los salarios mnimos ylos costos dedespido imponen alageneracin deahorro previsional enlaparte baja deladistribucin delos salarios. 5. Pases con unbajo porcentaje detrabajadores aliados ybajos costos nosalariales Esta situacin apunta afallas sistmicas enlos mercados laborales delos pases que son incapaces degenerar trabajo formal, incluso con costos relativamente bajos para laformalidad. Eneste sentido, seprecisa realizar una evaluacin delos grandes cuellos debotella que impiden generar trabajo formal. Una posibilidad esque, aunque los costos nominales alaformalidad nosean excesivos, los costos defacto quiz sean muy altos. Otras posibilidades apuntan auna falta deconfianza enelhecho deque elEstado pueda proveer alapoblacin desistemas adecuados deproteccin social, as como tambin una falta decapacidad institucional para implementar polticas adecuadas deprevisin social. Normalmente, una parte importante del trabajo deestos pases larealizan trabajadores noasalariados, por loque los retos ylas medidas antes mencionadas tambin seran aplicables aqu.
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Conclusiones
Los lineamientos aqu presentados, tanto ensus principios ydiseo como ensufamilia deherramientas, deben leerse como una gua que indica elcamino aseguir para orientar las reformas. Dos ideas centrales vertebran esta propuesta: conseguir laeliminacin delapobreza enlavejez hoy, eincrementar elahorro previsional, en especial de la clase media para asegurar elnivel delas pensiones enunfuturo. Estos dos objetivos seplasman encuatro familias deinstrumentos concretos depoltica econmica:
Primero, conseguir lacobertura universal enpensiones atravs deunpilar universal ajustado para erradicar lapobreza enlavejez, dotado deuna fuerte institucionalidad, que permita controlar elcosto fiscal presente yfuturo. Segundo, lograr laincorporacin paulatina delos noasalariados que han estado excluidos tradicionalmente delaseguridad social, con los mismos costos ybeneficios que los trabajadores asalariados. Esto debe implementarse con mayor flexibilidad para hacer pagos, einnovando enlas maneras deforzar elahorro para colectivos que estn desligados delaseguridad social, pero sin generar sistemas paralelos ni proporcionar incentivos para reasignar trabajadores aunidades deproduccin pequeas ypoco productivas. Tercero, fomentar elcrecimiento del empleo formal es decir, elporcentaje detrabajadores que realiza aportes alaseguridad social con subsidios alos aportes previsionales para reducir elcosto deser formal yaumentar las densidades decotizacin presentes yfuturas para todos los trabajadores, independientemente desucategora ocupacional. Por ltimo, entre otras acciones posibles, probablemente todas necesarias enmayor omenor medida para incrementar eltrabajo formal, seincluyen: i) revisar otros costos delaformalidad, ii) mejorar los sistemas defiscalizacin, yengeneral lainstitucionalidad, iii) proporcionar alos afiliados lainformacin necesaria sobre elsistema ylos beneficios delaseguridad social, yiv) mejorar laeducacin financiera yprevisional para las nuevas generaciones.
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Las simulaciones presentadas eneste captulo dejan claro que eliminar lapobreza enlavejez esposible yfinanciable. Sin embargo, tambin sugieren que conseguir incrementos importantes enlacobertura previsional contributiva vaarequerir que serealicen importantes mejoras enelfuncionamiento delos mercados laborales. Incluso siseconsiguieran incrementos importantes eneste porcentaje detrabajadores que hoy cotiza, solo despus devarias dcadas seobservaran incrementos enlacobertura contributiva. Solo unesfuerzo multidimensional decidido delos gobiernos delaregin para incrementar eltrabajo formal vaa alterar lasituacin delos sistemas contributivos. Elsiguiente captulo plantea las restricciones yoportunidades desde elpunto devista fiscal y, loque quiz sea ms importante, las restricciones yoportunidades derivadas de laeconoma poltica para implementar una reforma con los componentes expuestos eneste captulo.
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La eConoma poltiCa delareforma:
reforZar los marcos fiscales einstitucionales
6
Resumen:
Ladecisin denoreformar los sistemas depensiones noesgratuita. Encambio, ladereformarlos demanera adecuada puede ahorrar recursos amediano plazo, aunque probablemente exija adelantar fondos. Eneste captulo sediscute ladimensin delos recursos necesarios (suficiencia), las diferentes alternativas definanciamiento (tributario ynotributario) sobre labase deprincipios deeficiencia, equidad yestabilizacin, as como tambin las instituciones que podran facilitarlo. Los impuestos alconsumo ylos impuestos sobre las materias primas, unidos auna institucionalidad slida, surgen como recomendaciones centrales. Adems, sesostiene que esunbuen momento para realizar reformas ambiciosas, gracias alafavorable coyuntura econmica ylajuventud delapoblacin enlaregin. Noobstante, todo ello seenfrenta auna economa poltica compleja, yaque reformar las pensiones noseencuentra dentro delas prioridades delos ciudadanos nidelos partidos polticos. Ante esta situacin, elcaptulo destaca que dos retos que sson esenciales enlas preocupaciones delasociedad yenlaagenda delos gobiernos, lalucha contra lapobreza ylareduccin del desempleo, justificaran unmayor apoyo para lareforma depensiones.
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Las reformas previsionales que buscan elaumento delacobertura, enespecial aquellas que seimplementan durante lavida laboral delos ciudadanos, podran mejorar lasituacin fiscal enelmediano yellargo plazo. Esta afirmacin puede parecer contra intuitiva, pero larealidad indica que laausencia decambios enlos sistemas depensiones vaaincrementar significativamente eltamao delapoblacin desprotegida durante lavejez enAmrica Latina yelCaribe (ALC). Como consecuencia, seelevar lapresin social sobre los gobiernos para que establezcan y/o amplen programas depensiones nocontributivas, razn por lacual lanegativa arealizar reformas noresulta tan ventajosa como parece entrminos deahorro fiscal. Adems, unbuen diseo del sistema depensiones puede favorecer elcrecimiento potencial, yaque lareduccin delainformalidad podra impulsar laproductividad. Las transformaciones enelsistema previsional nogeneran efectos positivos sobre elcrecimiento deuna manera inmediata. Ms bien todo locontrario, yaque enelcorto plazo implican con frecuencia aumentos del gasto pblico (que derivan delacreacin denuevas pensiones, delaextensin delas existentes odelaincorporacin detransferencias del Estado alas cuentas delos afiliados) orebajas enlos ingresos tributarios (producto dededucciones enlas cotizaciones sociales yotros incentivos fiscales). Por eso esnecesario que las polticas deaumento del ahorro ydelacobertura cuenten con una fuente estable ysuficiente definanciamiento, que distorsione lomenos posible las decisiones delos agentes econmicos (de empleo, deahorro ydeinversin) yque responda alas preferencias sociales ante lapobreza yladesigualdad. En este captulo seestudian las alternativas definanciamiento que tienen las propuestas deampliacin decobertura previsional enALC, as como tambin lainstitucionalidad que podra favorecerlas. Para eso esindispensable analizar lasituacin delas finanzas pblicas enlaregin desde unpunto devista estructural, afin dedefinir elcontexto enelque sevaaproducir elesfuerzo fiscal necesario para las reformas previsionales. Asimismo, esfundamental identificar las opciones disponibles, sobre labase delas estimaciones delos recursos necesarios que sehan discutido enlos captulos previos ydecriterios deeficiencia (esencialmente centrados ennoincrementar los
La economa poltica Delareforma
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gravmenes sobre eltrabajo formal, hecho que dificultara an ms elfinanciamiento), deequidad ydeestabilizacin. Un elemento central que sedestaca eneste captulo eslarelevancia delainstitucionalidad ydelaeconoma poltica delareforma, pues elfinanciamiento solo sepuede asegurar sobre instituciones fiscales slidas (desde estadsticas ymarcos presupuestarios, hasta reglas yconsejos fiscales). Sin embargo, elprimer paso escolocar eltema delareforma depensiones enelncleo delaagenda social ypoltica, por suimpacto potencial enlareduccin delapobreza durante lavejez yenlacreacin deempleo formal para los ciudadanos debajo ingreso ydelas clases medias emergentes. Este ltimo punto, deeconoma poltica, representa undesafo deuna magnitud enorme, por eso abre elcaptulo.
Favorecer laeconoma poltica delareforma: algo ms que pensiones

Un reto clave para elEstado enlos pases delaregin, yenespecial enelmarco deuna agenda dereforma previsional como laexpuesta, esaumentar, eincluso enalgn caso recuperar, laconfianza delaciudadana. Ladebilidad delas instituciones serefleja enuna baja moral
Grco6.1 Moral scal enAmrica Latina yelCaribe vs. OCDE: cree que est justicado evadir impuestos?
Porcentaje de encuestados 70 60 50 40 30 20 10 0 OCDE Nunca Ni justicado, ni no justicado ALC Justicado
Fuente: Daude yMelguizo (2010).
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fiscal (definida como una escasa predisposicin alpago deimpuestos) yenunreducido apoyo social hacia reformas ambiciosas. Como semuestra enelgrfico6.1, elaborado apartir delaencuesta regional Latinobarmetro de2009y lainternacional World Value Survey demediados de2000, los ciudadanos deALC tienen casi tres veces mayor probabilidad dejustificar laevasin deimpuestos (la cifra llega al20%, entanto que enlos pases delaOrganizacin para laCooperacin yelDesarrollo Econmicos, OCDE, esdel7%) ysolo un34% delos encuestados considera que esta conducta siempre esperjudicial (en contraste con el62% que seregistra enlos pases delaOCDE). No obstante, esposible desplegar cierto optimismo. Segn Marcel (2008), los ciudadanos latinoamericanos valoran, demanera creciente, elesfuerzo como principal razn del xito profesional (en lugar delos contactos olasuerte), reconocen elbeneficio deinvertir eneducacin ydestacan que entodos estos aspectos hay una responsabilidad compartida entre elEstado ylapoblacin, unconcepto que podra indicar cierta predisposicin afortalecer elcontrato social. Una tendencia que tambin seexpresa entrminos financieros, yaque una parte delos ciudadanos delaregin semuestra dispuesta apagar ms impuestos para financiar servicios pblicos decalidad ensalud, educacin yseguridad (OCDE, 2010b, yCAF, 2012). En este marco, elincremento del ahorro ylacobertura previsional, incluso laaspiracin auna proteccin previsional universal con gran alcance enlareduccin deladesigualdad ylaerradicacin delapobreza enlavejez, podra ayudar acambiar las actuales percepciones negativas sobre elEstado. Esta posibilidad parece encontrar respaldo enalgunas experiencias regionales recientes enlas que una idea convocante, como lalucha contra lapobreza oelhambre, hagenerado unnotable apoyo social. Laidea derelacionar, deunmodo formal, parte delarecaudacin del impuesto alvalor agregado (IVA) odelos impuestos sobre los recursos naturales alfinanciamiento del pilar universal seubica enesta lnea, ladeafianzar lapercepcin del vnculo entre elpago deimpuestos ysus beneficios, yeventualmente recabar elfavor delapoblacin. Desde elpunto devista poltico, iniciar latransformacin del sistema depensiones supone undesafo, yaque tal vez por lajuventud delapoblacin yelriesgo poltico que todo gobierno (o partido
195
enlaoposicin) afronta alembarcarse enuna reforma profunda, eltema depensiones noaparece entre las30prioridades enmateria social oeconmica delos ciudadanos latinoamericanos. Sin embargo, dos aspiraciones delos habitantes delaregin, intrnsecamente relacionadas con una reforma previsional como laque hasido planteada enelcaptulo anterior, sloestn: lapobreza yeldesempleo (junto con lalucha contra lacrisis econmica, lacorrupcin ylaviolencia, vase elgrfico6.2). Debido aque, como sehadestacado, los dos objetivos centrales enuna reforma del estilo delaque sesugiere son erradicar lapobreza enlavejez ymejorar los incentivos alaparticipacin ylacontratacin formal para generar ahorro previsional, estas demandas delapoblacin podran ser capitalizadas enfavor delareforma. Enese sentido, esimportante destacar elpapel delacomunicacin, para transmitir demanera convincente que estos cambios notienen como nico objetivo lapoblacin mayor yacubierta sino tambin lapoblacin sin proteccin ylos trabajadores enactividad. La literatura especializada eneconoma poltica destaca que otro delos retos que caracteriza a las reformas previsionales esque sus beneficiarios tienden aestar dispersos (trabajadores jvenes ydemediana edad, deingresos medios ybajos) y, engeneral, muestran una escasa propensin aparticipar enelproceso poltico, nosolo por medio
Grco6.2 El desempleo como problema enAmrica Latina yelCaribe, segn los ciudadanos (porcentaje deencuestados que lomenciona entre las cinco prioridades)
50 Porcentaje de encuestados 40 30 20 10 0
GUY
COL
PRY
BLZ
ECU
BOL
URU
MEX
PER
ARG
CHL
CRI
SAL
JAM
BRA
HON
DOM
GUA
PAN
Fuente: Elaboracin propia apartir Machado yVesga (2013).
VEN
TTO
NIC
196
delos votos sino tambin por otros canales (protestas, contactos con elCongreso, los representantes locales oelministro). Suinters esmenor que eldeotros grupos, enespecial eldelos mayores. En lapropuesta que presenta este libro, lacobertura universal delos adultos mayores supone que laeconoma poltica podra ser ms favorable, pues define claramente una serie debeneficiarios enelcorto plazo. Encambio, elfinanciamiento delos subsidios alos aportes detrabajadores yempresas podra recabar menos apoyos por ladispersin yelcarcter indirecto dealgunos delos beneficios (como elaumento delaformalidad laboral). Otra dimensin del desafo que plantea laeconoma poltica delareforma tiene que ver con elpropio proceso deaprobacin por parte delas diferentes instituciones legislativas. Laevidencia muestra que eneconomas dealto ingreso las reformas son ms probables sicuentan con elconsenso del gobierno yelprincipal partido delaoposicin (OCDE, 2010a). Esto nohaocurrido enlaregin, donde las reformas que marcaron los aos ochenta ynoventa fueron impulsadas, enlamayora delos casos, solo por elpartido enelpoder, sin undebate social profundo e, incluso, enmarcos nodemocrticos. Enlasegunda etapa decambios enelsistema previsional, cuyo inicio sepuede establecer amediados deladcada pasada, los procesos tambin difieren significativamente.1 El escaso debate ylareducida participacin social contrastan con elhecho deque los ciudadanos delaregin manifiestan unnotable apoyo alaidea deque sea elgobierno elprincipal proveedor depensiones, inclusive enChile, donde elsector privado gestiona elsistema desde hace ms detres dcadas. Segn datos delaencuesta regional Latin American Public Opinion Project (LAPOP) de2010, el82% delos chilenos considera que elgobierno debe ser elresponsable primordial deproveer pensiones, unporcentaje que solo superan lapoblacin deParaguay yladeUruguay, donde casi el90% delos habitantes apoya este criterio (en elotro extremo, el54% delos bolivianos, el52% delos hondureos yel39% delos haitianos sostienen esta posicin). Apartir deestos fundamentos esposible afirmar que
1
Vase una revisin delos procesos polticos enArgentina yChile, enRofman, Fajnzylber yHerrera (2009).
197
las reformas que combinen una mejor regulacin (de unesquema pblico oprivado) con unpilar solidario podran generar nosolo inters sino tambin respaldo. Adems, en ocasiones, los ciudadanos suscriben iniciativas que nolos benefician monetariamente demanera directa. Elcaso deBrasil vale como ejemplo: all elaval alas pensiones rurales esmayoritario, aun entre las clase medias yaltas, que nosebenefician con esa medida (Machado yVesga, 2013). Este hecho parece indicar que esposible lograr elapoyo financiero suficiente para una reforma como laque sepropone eneste texto. Dentro deeste contexto deeconoma poltica, las emergentes clases medias podran actuar como detonante deuna serie decambios previsionales ambiciosos, ensintona con los contenidos delareforma propuesta (con reducciones enlos aportes eningresos medios ybajos) ylos recientes cambios socioeconmicos enALC.2 Este grupo muestra uncrecimiento considerable enlaregin, as como tambin cierta capacidad deahorro. Sin embargo, sus integrantes tienden aser, ensugran mayora, informales, incluso enpases derenta media como Colombia, Mxico oPer (Carranza, Melguizo yTuesta, 2012).
Las ventanas deoportunidad demogrca yeconmica para reformar

Si seresuelven los desafos que presenta laeconoma poltica expuestos ms arriba, desde unpunto devista tcnico, este es, engeneral, unbuen momento para implementar reformas que propicien elaumento del ahorro ylaampliacin delacobertura previsional enALC. Enprimer lugar, porque laregin todava esjoven, circunstancia que facilita laaprobacin poltica delas reformas ydisminuye elcosto delas mismas. Solo Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba yUruguay muestran unestadio avanzado detransicin demogrfica (la tasa denatalidad sehareducido hasta alcanzar niveles similares alos delamortalidad, demodo que lapoblacin sehaestabilizado;
2
Vanse los anlisis delaOCDE (2010b) ylos del Banco Mundial, enFerreira etal. (2013), as como Moreno (2011).
198
Celade, 2011). Noobstante, esta ventana deoportunidad seir cerrando progresivamente, enlnea con elenvejecimiento demogrfico, ylas reformas sern ms urgentes yms costosas. Segn las proyecciones delaComisin Econmica para Amrica Latina yelCaribe (CEPAL), lacifra deadultos mayores enlaregin pasar delos38millones actuales ams de140millones en2050, esdecir, setriplicar yalcanzar laquinta parte del total delapoblacin. En segundo lugar, porque lareforma delos sistemas depensiones, enespecial por surelacin con unmejor funcionamiento del mercado detrabajo, constituye unelemento central dentro deuna estrategia deimpulso alaproductividad yalcrecimiento potencial yuna motivacin compartida por todas las economas delaregin. Deacuerdo con estimaciones del Banco Interamericano deDesarrollo (BID), sitodos los pases deALC realizan las reformas adecuadas, incluidas las laborales ylas pensionales, elcrecimiento potencial delaregin podra aumentar hasta dos puntos porcentuales alao hasta el 6% (Powell, 2013). Encambio, siALC norealiza reformas estructurales, crecer atasas modestas, enladireccin que indica ellimitado incremento delaproductividad. An enelmarco deescenarios nopesimistas decrecimiento internacional yalza enelprecio delas materias primas, nosuperar ladenominada trampa delarenta media. En tercer lugar, los avances enlagestin macroeconmica que sehan producido enlas ltimas dos dcadas ylaconsecuente buena situacin fiscal estructural que existe envarios delos pases latinoamericanos permiten plantear reformas ambiciosas. Elaumento delos ingresos fiscales, por ejemplo, llev areducir ladeuda eincrementar elgasto eninversin productiva yprogramas contra lapobreza (vase OCDE-CEPAL, 2011). Como muestra elgrfico6.3, desde2000y hasta2007, elao previo alacrisis mundial, esta mejora fue, enparte, estructural. Enotras palabras, las mejoras enlos saldos fiscales fueron notables, incluso sisetiene encuenta lacontribucin que realizaron elentorno econmico favorable ylos ingresos extraordinarios derivados delos altos precios delas materias primas.3 Este espacio fiscal acumulado enlos aos debonanza permiti, dehecho, financiar
3
Vanse Vladkova-Hollar yZettelmeyer (2008); Daude, Melguizo yNeut (2011), yCorbacho, Gonzles yArdanaz (2013), yalgo ms matizado enPowell (2012).
199
Grco6.3 Saldos scales estructurales primarios eneconomas seleccionadas deAmrica Latina, 2000vs. 2007 (como porcentaje del PIB)
5 Balance primario ajustado en 2007 (porcentaje del PIB) URU 4 3 2 ARG 1 5 4 3 2 1 CRI PER CHL 0 1 2 3 4 5 COL BRA
1 2
MEX
3 4
Balance primario ajustado en 2000 (porcentaje del PIB)

Fuente: Daude, Melguizo y Neut (2011), actualizado.
programas deestmulo fiscal similares alos que sehan implementado enpases delaOCDE. Adems, laestimacin degasto (entre el1,1% y el2.5% del PIB) se puede entender como untecho degasto yaque, esesperable, unmejor diseo del sistema depensiones favorecera elempleo formal ylaproductividad, yello permitira unnivel dePIB ms alto. Adems, las necesidades adicionales deahorro seran menores debido aque una propuesta como ladescrita sustituira programas existentes, sobre todo los nocontributivos focalizados yalgunas reducciones temporales deaportes ajvenes, mujeres otrabajadores depequeas empresas. Eneste ltimo caso, seguiran beneficindose pues estn sobre representados entre los trabajadores deingresos medios ybajos. As, yaenlaactualidad, elgasto promedio enpensiones nocontributivas enALC sesita entorno al0,4% del PIB cada ao, aunque seeleva acerca del1% enBolivia, Brasil oChile. En resumen, en promedio los recursos adicionales necesarios seran no superiores a 1% del PIB al ao en el escenario base de reforma(grfico 6.4). Finalmente, esta comparacin del esfuerzo fiscal acorto ymediano plazo debe incorporar elcosto asociado aladecisin denorealizar reformas, ante elprevisible incremento delapobreza enlavejez.
200
Grco6.4 Costo de la reforma previsional frente al gasto actual en pensiones no contributivas (promedio ALC)
1.6 1.4 Porcentaje del PIB 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Gasto sin reforma 2010 Gasto cobertura universal 2010 Gasto cobertura universal 2050
Pensin no contributiva
Subsidios a los aportes
Como se mostr en elcaptulo2, elnmero depersonas mayores de65aos que nopodrn financiar una pensin adecuada ser elevado: entre66millones y83millones. Esta situacin ejercer una presin social ypoltica sobresaliente sobre laextensin delos programas nocontributivos. Es muy probable que los programas nocontributivos descritos incrementen supeso significativamente enelpresupuesto pblico (en laactualidad sugravitacin todava eslimitada). As, segn elnivel delos beneficios que seotorguen (si seactualizan por inflacin, por inflacin yproductividad o, incluso, con ndices que seubiquen por encima delos anteriores), laexpansin alos ciudadanos mayores de65aos que noahorren para supensin podra llegar arepresentar hasta cinco veces elpresupuesto actual (vase elgrfico6.5).
En bsqueda delas mejores fuentes denanciamiento

El desafo enmateria fiscal secentra enidentificar nosolo las fuentes definanciamiento suficientes para afrontar este gasto adicional sino tambin endefinir una estructura ms favorable alempleo
201
Grco6.5 Proyeccin del gasto enpensiones nocontributivas enAmrica Latina yelCaribe, 2010y2050 (segn actualizacin; como porcentaje del PIB)
6 5 Porcentaje del PIB 4 3 2 1 0 BOL CHL ARG BRA COL CRI ECU SLV PAN PRY DOM MEX URY PER VEN
Actual 2010
Inacin 2050
PIB pc nominal 2050
Fuente: Elaboracin propia apartir dedatos deHelpAge (2012). Nota: Costo estimado decubrir alos ciudadanos mayores de65aos que sequedan sin pensin en2050, con unnivel depensin presente actualizado por inacin opor crecimiento del PIB per cpita nominal. EnBolivia seasume que secubre atoda lapoblacin mayor de65aos. EnBrasil se incorpora tanto las pensiones rurales como elBenecio dePrestacin Continuada.
formal, elcrecimiento econmico ylareduccin delapobreza yla desigualdad. Como semenciona enelcaptulo3, elfinanciamiento delos sistemas deproteccin social sobre labase deingresos laborales noparece haber funcionado bien enALC: menos delamitad delos trabajadores delaregin est aportando alos sistemas previsionales, loque genera una significativa desproteccin para amplios segmentos delasociedad, enespecial para aquellos sectores deingresos medios ybajos. Adems, este financiamiento haintroducido distorsiones notables enelfuncionamiento delos mercados laborales enlaregin yconstituye una delas explicaciones alos altos niveles deinformalidad.4 Por eso, esnecesario evaluar opciones, tanto tributarias como notributarias, que tomen encuenta lasituacin departida del sistema fiscal, los efectos econmicos decada alternativa ylaeconoma poltica desureforma.
4
Vanse Levy (2008); Pags (2010), ylas referencias que secitan all.
202
Grco6.6 Presin tributaria enAmrica Latina yelCaribe por tipo deimpuesto como porcentaje del PIB (segn unpromedio simple)
30 25
Porcentaje del PIB
4,3 3,4 2,8 1,1 3,0 1,9 2,7 4,3 1,9 1,6 199095 0,4 3,1 0,9 3,5 1,7 2,1 5,0 2,1 1,7 19962000 0,4 1,4 4,1 1,7 1,9 5,7 2,6 1,8 200105 0,5 1,9 4,2 1,6 1,7 6,3 3,4 2,0 200610 0,5
20 15 10 5 0
Impuestos personales IVA Propiedad Seguridad Social
Impuestos sobre empresas Comercio Especcos Recursos naturales
Fuente: Corbacho, Fretes yLora (2013), sobre labase deBID yCIAT (2012).
La recaudacin fiscal enALC sigue siendo inferior, demanera significativa, aladelos pases delaOCDE, apesar delos avances recientes (vase laevolucin desde1990hasta laactualidad enelgrfico6.6). Sibien enesta materia existe una alta heterogeneidad entre las economas delaregin (Argentina, Brasil oUruguay tienen una recaudacin tributaria entrminos deproducto similar alpromedio delaOCDE, mientras que enCentroamrica yelCaribe las tasas impositivas son muy inferiores), lamedia deesta carga fiscal esocho puntos menor que laque seobserva entre las economas avanzadas (el17,5% frente al25,4% del PIB enpromedio enelperodo200610; Corbacho, Fretes yLora, 2013), una diferencia que noseexplica totalmente por elmenor ingreso per cpita. La disparidad principal entre larecaudacin tributaria delos pases delaregin ylos delaOCDE proviene delos impuestos personales directos. Entre otras razones, por elmenor aporte del impuesto alarenta personal (un2% del PIB, frente al9% enpases delaOCDE),
203
Grco6.7 Cotizaciones sociales eimpuestos alas nminas enAmrica Latina yelCaribe, 19872009 (como porcentaje del salario)
55 50 45 Porcentaje del salario, 1987 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 5 JAM TTO 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 PER BOL ECU GTM NIC HND SLV ALC CHL VEN DOM PRY URY CRI BRA MEX COL ARG
Porcentaje del salario, 2009

Fuente: Lora yFajardo (2012).
cuya base esmuy reducida por lacombinacin devarios elementos, como lamencionada informalidad laboral, lamultiplicidad deexenciones tributarias yladebilidad delos organismos derecaudacin. Esta diferencia esmayor siseincorporan las cotizaciones sociales, que enALC son inferiores, nosolo por los factores que sehan sealado sino tambin porque algunas delas reformas delos sistemas depensiones delos noventa redujeron elpapel del Estado enestas polticas. Encambio, enelcaso delos impuestos sobre las rentas desociedades larecaudacin enlaregin seaproxima al3,4% del PIB enelltimo quinquenio, una cifra que seubica bastante cerca del promedio delos pases desarrollados (el3,9%, segn OCDECEPAL, 2011). Si bien escierto que esta carga fiscal directa (impuestos sobre larenta personal yaportes alos sistemas depensiones ysalud) esreducida, recae, por diseo, por prcticas deelusin yevasin ypor una fiscalizacin selectiva, casi ntegramente sobre los trabajadores dependientes formales. Eneste sentido, como sesimboliza enelgrfico6.7, lacarga fiscal sobre cada trabajador formal enconcepto
204
decotizaciones para salud ypensiones por ssola sesita, enpromedio, enel22% del salario (cifra que supera el30% enArgentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico yUruguay), luego dehaber experimentado incrementos demanera generalizada desde los aos ochenta (Corbacho, Fretes yLora, 2013). Adems, hay que aadir otros costos nosalariales que sedesprenden delaproteccin alempleo, las vacaciones ylos costos por despido, que suman sobre eltrabajo formal unos13puntos porcentuales adicionales. Eneste aspecto sedestacan los casos deBrasil yPer, donde elcosto suplementario esde25y32puntos, respectivamente (Pags, 2010). Este conjunto dedatos invita aser precavido con estos impuestos por sus potenciales efectos para debilitar los incentivos. Elprincipal margen para generar ingresos, entonces, dentro delos impuestos sobre larenta personal, parece ser reducir elnivel demnimo exento (es decir, bajar elnivel deingreso apartir del cual secomienza apagar yaque hoy essumamente elevado para los estndares internacionales), demodo que los estratos derenta media-alta tambin contribuyan (OCDE-CEPAL, 2011; Corbacho, Fretes yLora, 2013). Entre las fuentes definanciamiento alternativas sedestacan los impuestos alconsumo (sobre elvalor aadido ysobre productos especficos), los ingresos por materias primas ylos impuestos sobre las propiedades. Laopcin que probablemente cuenta con ms apoyo como fuente definanciamiento delos sistemas deproteccin social esladelos impuestos alconsumo.5 Escierto que enALC estos impuestos yarepresentan una gran parte delarecaudacin, con niveles apenas ms bajos que los que seobservan enpases delaOCDE (el6,3% frente al6,6% del PIB). Sin embargo, existen notables diferencias entre pases, como puede verse enPanam, con un2,9%; enMxico, con un3,8%; enColombia, con un5,3%, yenlamayora delas economas deCentroamrica (vase elgrfico6.8). Una opcin para incrementar larecaudacin deeste gravamen eseldenominado impuesto alvalor agregado (IVA) personalizado, por elque seeliminaran las numerosas deducciones ylos dems gastos
Vanse Levy (2008), yAntn Sarabia, Hernndez yLevy (2012), para elcaso deMxico.
205
Grco6.8 Impuestos sobre elconsumo yaportes obligatorios asalud ypensiones en Amrica Latina yelCaribe, 2010 (como porcentaje del PIB)
14 Impuestos generales sobre el consumo 12 JAM 10 8 6 4 2 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Cotizaciones sociales
Fuente: BID yCIAT (2012). Nota: Eldato decotizaciones sociales incluye todos los aportes apensiones ysalud pblicas yprivadas decontribucin obligatoria.
BRB
BEL PER GTM TTO MEX
BOL
PRY SLV
NIC
CHL BRA
ARG
URY
HND DOM
ECU
COL PAN
CRI
tributarios existentes eneste impuesto enlaregin ysecompensara alos deciles ms pobres con transferencias directas (Barreix, Bes yRoca, 2010y2012). Segn diferentes anlisis para Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, ElSalvador, Repblica Dominicana yUruguay, esta medida, combinada con ligeras modificaciones enlas tasas enalguno delos casos, permitira recaudar entre uno ydos puntos del PIB para elfinanciamiento delareforma previsional. Yseanulara una fuente deregresividad yopacidad enelpresupuesto pblico. Adems, laliteratura especializada sostiene que ladecisin desustituir cotizaciones sociales por impuestos alconsumo podra tener efectos positivos sobre elnivel deempleo formal ylacompetitividad delaeconoma. Como semodeliza enBird ySmart (2011), labase impositiva del IVA esmayor que ladelas cotizaciones sociales, debido aque grava los beneficios empresariales. Esdecir, elIVA permite recaudar los mismos ingresos que las cotizaciones sociales, pero auna tasa impositiva legal ms baja, yreduce las ineficiencias creadas por elsistema impositivo. Segn los autores, gracias aeste potencial recaudatorio superior sepodran compensar algunos delos incentivos
206
alainformalidad que genera elIVA (vase Emran yStiglitz, 2005). Dentro desumodelo, que cuenta con unsector informal delaeconoma, Bird ySmart muestran que una reforma fiscal neutral entrminos derecaudacin, que incluya lasubida del IVA ylarebaja delos aportes delos trabajadores ydelas empresas, abrira laposibilidad aunaumento del tamao delaeconoma (y del empleo) formal ya unmayor nivel delos salarios reales. Estos resultados, que deben ser evaluados empricamente, derivan dedos canales: lareduccin delos costos laborales decontratacin delas empresas (que asuvez podran transmitir elIVA hacia mayores precios) yelhecho deque las cotizaciones noson ajustables enfrontera, mientras que elIVA sobre los productos exportados sesdevuelto.6 Entodo caso, setrata deuna va por laque optaron, hace dcadas, Australia, Dinamarca oNueva Zelanda, eincluso, recientemente, algunas economas deEuropa (Alemania, Espaa oFrancia) laadoptaron como respuesta frente alacrisis (con una rebaja enlas cotizaciones sociales, enalgunos casos, demanera temporal, para colectivos dedifcil empleabilidad). Esta medida sepodra implementar mediante lavinculacin, segn elmarco legal, deuna parte delarecaudacin del IVA con elfinanciamiento del sistema previsional (en concreto, delapensin universal ylos subsidios alos aportes, deacuerdo con lapropuesta que ofrece elcaptulo5). Deesta forma secompensara elcarcter regresivo deeste impuesto, sereforzara larelacin entre elpago deimpuestos yeluso deesos ingresos ysefavorecera una gestin delos recursos ms responsable (al limitar laextensin delos beneficios alarecaudacin disponible). Una segunda fuente de financiamiento proviene del hecho de que varios delos pases delaregin (entre los que sedestacan Argentina, Bolivia, Chile, Mxico, Per) son exportadores netos dematerias primas. Por ello podran emplear parte delos ingresos asociados, los impositivos ylos notributarios, amodo derecurso adicional para
Vase elestudio seminal deMcLure (1981), as como tambin OCDE (2007), yGonzlez-Pramo yMelguizo (2013), para una revisin cuantitativa delaliteratura sobre eltema.
207
financiar lareforma previsional. Enlaactualidad, ALC recauda casi dos puntos del PIB enimpuestos sobre los recursos naturales, eldoble que ainicios delos noventa (vase elgrfico6.6). De este modo, alos criterios deeficiencia econmica ysuficiencia recaudatoria seunira eldeequidad intergeneracional, yaque los altos precios sostenidos desde2000han generado ingresos extraordinarios que deberan distribuirse entre las generaciones actuales ylas futuras. Noobstante, tanto enelcaso del IVA (Hemming, 2013), como, especialmente, eneldeingresos por materias primas, sedebern incorporar consideraciones cclicas, debido aque elconsumo ylos precios muestran una elevada volatilidad. Mientras que enlos tributos sobre recursos naturales norenovables ser preciso considerar suhorizonte deagotamiento, para loque habr que prever reglas einstituciones especficas. Por ltimo, una fuente potencial derecaudacin enlaregin laconstituyen las tasas sobre las propiedades (inmobiliarias, vehculos, terrenos), que producen ingresos muy reducidos (apenas el0,5% del PIB). Pero esta posibilidad encierra unobstculo: sibien esuntributo que debera entrar enuna reforma impositiva general, sunaturaleza ylagestin por parte deentidades locales hacen difcil suutilizacin para financiar una poltica nacional como elaumento delacobertura previsional.
Favorecer laeconoma poltica yasegurar lasostenibilidad: reglas einstituciones

La reforma previsional exige unEstado eficaz yeficiente, para loque senecesita reforzar los marcos institucionales enlos que las polticas depensiones sedisean, aplican yfinancian. Enfuncin decada pas, esta recomendacin general sematerializara endiferentes grados: desde mejores estadsticas (fiscales yprevisionales), mecanismos deevaluacin yclculo depresupuesto plurianual hasta reglas fiscales que incorporen demanera formal yperidica los pasivos previsionales contingentes. Enunfuturo, laregin puede aspirar alestablecimiento deconsejos fiscales independientes, que evalen las perspectivas demediano plazo delas cuentas pblicas sobre labase delos compromisos
208
explcitos eimplcitos. Deaqu enadelante, este captulo desarrolla estas propuestas. En elmbito delas pensiones, enprimer lugar senecesita ms ymejor informacin. Esfundamental disponer dedatos yestudios actuariales delasituacin ylas perspectivas del sistema previsional para poder evaluar sicumplir con las funciones deprevencin delapobreza enlavejez ymantenimiento del nivel devida despus delajubilacin. Estos anlisis deberan ser globales (es decir, enbase delos esquemas delos trabajadores del sector privado ydelos funcionarios del gobierno central yregional). Adems, los datos tienen que ser transmitidos alasociedad con sencillez, transparencia, credibilidad, publicidad yperiodicidad. Unbuen ejemplo enlaregin eseldeBarbados. All, elSistema Nacional dePensiones est obligado por ley arealizar una revisin actuarial ya presentarla enelParlamento. Afinales delos noventa, esta norma permiti anticipar buena parte delos retos que caracterizan los sistemas pblicos dereparto. Eneste marco secre unsubcomit con representantes del gobierno, sindicatos, empresa privada yacadmicos, que plantearon pblicamente las opciones dereforma. Algunas delas propuestas fueron elincremento delas contribuciones, elincremento delas contribuciones junto conlaedad dejubilacin olareduccin debeneficios. Tras someterlas aconsulta pblica, elEstado opt por laque conquist mayor apoyo social. Por otra parte, las proyecciones deberan incorporar demanera explcita laincertidumbre asociada, por laevolucin econmica, demogrfica eincluso poltica. Solo as sepodra superar elescepticismo con elque muchos gestores depolticas pblicas ylapoblacin engeneral acogen las estimaciones delargo plazo del gasto enpensiones por parte del Estado. EnEstados Unidos estos anlisis los realiza laOficina Presupuestaria del Congreso eincluyen los diferentes escenarios ylas distintas probabilidades decada uno deellos segn laexperiencia previa enmortalidad, inmigracin, crecimiento delos salarios orentabilidad delas inversiones, entre otros factores (Oficina Presupuestaria del Congreso, 2001). Una alternativa, ante lamenor disponibilidad dedatos histricos enlaregin, sera laconstruccin dediferentes escenarios: demogrficos (sobre todo por los flujos migratorios), macroeconmicos (productividad yempleo) einstitucionales
209
(tasa decobertura ynivel depensiones), como proponen Domnech yMelguizo (2008) para Espaa. En segundo lugar, las decisiones sobre lapoltica del gasto enpensiones deben incorporarse enunclculo presupuestario plurianual, debido asuimpacto demediano ylargo plazo. Eneste sentido, los presupuestos podran integrar cuantitativamente (dentro deunmarco fiscal ouna regla fiscal), ocualitativamente, las proyecciones degasto pblico asociadas alas pensiones ysus alternativas definanciamiento. Una prctica que refleja demanera muy positiva launin demarcos fiscales ycompromisos depensiones eselGrupo deTrabajo sobre Envejecimiento que funciona dentro delaComisin Europea. Este equipo, conformado por funcionarios delapropia Comisin Europea yrepresentantes delos pases delaUnin Europea, realiza, cada tres aos, proyecciones del gasto pblico enpensiones, salud, dependencia, desempleo yeducacin, que seutilizan enlaevaluacin delos objetivos dedficit pblico dentro del Pacto deEstabilidad yCrecimiento (Comisin Europea, 2012). La regin cuenta con unslido punto departida, yaque muchas delas economas tienen marcos oreglas fiscales envigor (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Mxico, Panam, Per, Venezuela).7 Enlos casos depases exportadores dematerias primas sepodra poner enprctica con lainclusin delas proyecciones del gasto enpensiones dentro delaregla fiscal, combinada con unfondo que acumule ingresos derivados tanto del IVA como delos recursos norenovables. Dehecho, Chile, Ecuador, Mxico yVenezuela yacuentan con ambas instituciones (una regla yunfondo dereserva), mientras que Colombia yPer solo tienen una regla fiscal (Villafuerte, LpezMurphy yOssowski, 2010). Para forzar que los principios definanciamiento secumplan sepodra exigir que cualquier cambio enlas reglas del sistema depensiones requiera una amplia mayora enelCongreso (por ejemplo, sielGobierno decide modificar los criterios deactualizacin depensiones nocontributivas). Lamedida podra hacerse extensiva, incluso,
Vanse FMI (2009) yBerganza (2012), para una revisin delas reglas fiscales enlaregin.
210
ante lanecesidad decrear unnuevo recurso tributario, ampliar elporcentaje del IVA afecto oeliminar ungasto existente. Esta regla podra implementarse por medio deunfondo deestabilizacin (constituido sobre labase del IVA afecto odeimpuestos sobre materias primas), que adems permitira responder alas variaciones cclicas delaeconoma.8 As, los ingresos extraordinarios que producen los buenos momentos seahorraran para compensar las etapas enlas que elPIB yelconsumo sedesaceleran ylarecaudacin esmenor. En tercer lugar, laexperiencia enalgunos pases delaOCDE muestra las ventajas decontar con instituciones fiscales independientes, que seocupen delaelaboracin delas proyecciones ydecalcular elimpacto (sobre saldo fiscal ysobre economa) dealternativas dereforma previsional.9 Estas instituciones pueden tomar como referencia las evaluaciones del gasto pblico asociado con elenvejecimiento (pensiones, salud, dependencia, desempleo yeducacin) realizadas enlaComisin Europea o, an ms ambiciosos, las prcticas delos consejos fiscales deHolanda oSuecia ylamencionada Oficina Presupuestaria del Congreso deEstados Unidos. Este ltimo organismo fue creado hace tres dcadas, esindependiente del gobierno ycuenta con casi250empleados yunpresupuesto cercano alos50millones dedlares anuales. Norealiza recomendaciones, pero sanlisis pblicos para informar las decisiones presupuestarias yeconmicas, as como tambin las proyecciones deingresos ydegasto, enespecial enlos mbitos desalud ypensiones amediano plazo (10aos) ylargo plazo (75aos). Todos estos argumentos llevan aconsiderarla elejemplo ms exitoso enelmbito internacional yunbuen modelo (Curristine, Harris ySeiwal, 2013). Dentro delaregin, elConsejo Consultivo Previsional deChile, constituido en2009para evaluar elSistema dePensiones Solidarias, sepuede considerar como unpaso enesta direccin. Laentidad, que cuenta con cinco miembros dereconocido prestigio enpensiones, asesora alministro deTrabajo yPrevisin Social yalministro deHacienda enmaterias relacionadas con elSistema dePensiones Solidarias (incluso enlos mtodos, criterios yparmetros generales que inciden
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Para elcaso deMxico, vase Hemming (2013). Para unarevisin, vanse Debrun, Hauner yKumar (2009), yHagemann (2010).
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enelotorgamiento ylarevisin delos beneficios) yanaliza suimpacto enelmercado laboral, los incentivos alahorro yefectos fiscales. Estos exmenes einformes son pblicos. Lainiciativa nosupone renunciar alas polticas, que deben continuar siendo responsabilidad delos ministerios acargo, pero permite disponer deuna institucionalidad ms tcnica ymenos dependiente del ciclo poltico. En cuarto yltimo lugar, sera aconsejable que alguna institucin del Estado, existente ocreada para tal fin, incluya elmandato deevaluar yanalizar elsistema depensiones ensuintegralidad yensuinteraccin con otras polticas, como las vinculadas con salud ydesempleo. Endemasiadas ocasiones eldiseo delas pensiones nocontributivas serealiza sin coordinacin con reas afines ya veces sin cruzar las bases dedatos debeneficiarios depensiones contributivas. Asimismo, elorganismo debera estudiar las fuentes definanciamiento alternativas yelalcance sobre las partidas deingresos ydegasto pblico.
A modo deconclusin
Un requisito bsico encualquier reforma previsional deaumento decobertura essusostenibilidad fiscal. Los avances enelahorro previsional yenlacobertura proyectados para lareforma propuesta permitirn reducciones delapobreza ydeladesigualdad, ypodran ser superiores entrminos deahorro alos estimados para unescenario denoreforma (en especial sisecae enlapendiente resbaladiza delas pensiones nocontributivas). Noobstante, lareforma requerir deingresos pblicos adicionales enelcorto plazo, yprobablemente tambin enelmediano plazo. Por eso esnecesario que vaya acompaada deunanlisis delas opciones factibles yconcretas definanciamiento, as como tambin desuinstitucionalidad. Sobre labase delos niveles derecaudacin delas principales figuras impositivas delaregin, este captulo sostiene que elesquema definanciamiento delareforma previsional debe incorporar los diferentes efectos econmicos, entrminos deeficiencia (en especial sobre elmercado detrabajo), equidad yestabilidad, delas diversas clases detributos. Una recomendacin central esreducir lagran cantidad degravmenes altrabajo formal o, almenos, nosumarle ms cargas,
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por sus efectos negativos sobre laformalidad laboral. Enese sentido, sepropone profundizar envas alternativas definanciamiento, como los impuestos alconsumo ylos ingresos pblicos por materias primas. La compleja economa poltica que caracteriza lapoltica fiscal yprevisional, desafiante, sobre todo enALC, requiere que las reformas incorporen unreforzamiento delos marcos fiscales, que debern seguir preservando lasostenibilidad fiscal ylaposibilidad deestabilizacin macroeconmica. Pero, almismo tiempo, los cambios enelsistema previsional deberan responder alas demandas sociales (pobreza, educacin, infraestructura), yanticipar las presiones degastos sociales relacionados con elenvejecimiento. Este criterio, adems, podra ayudar arestablecer laconfianza delos ciudadanos enelEstado, unvalor que enlaactualidad seencuentra limitado enbuena parte delos pases deALC. El captulo reconoce que iniciar este proceso dereforma noesfcil. Laregin esrelativamente joven yeso explica que las pensiones noseencuentren entre las principales preocupaciones delos ciudadanos. Aeste hecho seune laopinin delos partidos, tanto del que est enelpoder como delos que seencuentran enlaoposicin, que ven esta reforma como una iniciativa especialmente riesgosa entrminos polticos. Una opcin escomunicar demanera clara elimpacto que una reforma pensional podra tener enlareduccin delapobreza yelaumento delaformalidad entre los trabajadores deingreso bajo yentre las clases medias. Para contribuir aeste objetivo sepueden constituir comisiones dereforma, que cuenten con integrantes dereconocido prestigio nacional einternacional yque permitan aportes pblicos tanto deinstituciones del Estado como del sector privado yacadmico. Lamejor prctica enlaregin es, probablemente, elmencionado Consejo Asesor Presidencial para laReforma Previsional enChile. Los15expertos independientes que loconformaron realizaron sesiones detrabajo con acadmicos, representantes del sector empresarial, deorganizaciones detrabajadores, deorganismos internacionales, ysobre esa base elaboraron uninforme (Consejo Asesor Presidencial para laReforma Previsional, 2006) enelque sebas lareforma aprobada en2008. Laexperiencia expuesta deBarbados muestra, adems, que este mtodo sepuede extender alas diferentes realidades de laregin.
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Si los pases delaregin logran superar esos retos polticos, encontrarn que este esunbuen momento para abordar las reformas, precisamente porque laestructura demogrfica an esjoven, por la emergente clase media como un factor de cambio, porque enlaltima dcada sehan efectuado avances enlagestin macroeconmica yporque para buena parte del rea lacoyuntura econmica esfavorable. Adems, este tipo dereformas podra impulsar elcrecimiento potencial delaregin. Espreciso aprovechar estas buenas perspectivas, yaque laventana deoportunidad seir cerrando ylas reformas sern ms urgentes yms costosas cada vez.
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AneXo metodolgiCo
A continuacin se presenta una breve resea metodolgica de los supuestos utilizados para el clculo de los estimadores en base a las encuestas de hogares presentes en este libro. Las encuestas utilizadas para las estimaciones se detallan en el cuadro A1. La cobertura geogrfica de las mismas abarca todo el territorio nacional, salvo la encuesta de Argentina que incluye 31 aglomerados urbanos y no cubre la zona rural. Se presentan dos tipos de indicadores de cobertura de la seguridad: por un lado, la cobertura entre los ocupados y, por otro, la cobertura de los adultos mayores. En cuanto a la cobertura previsional de la poblacin ocupada (cotizantes sobre ocupados) se tom a la poblacin de entre 15 y 64 aos, teniendo en cuenta las siguientes limitaciones: i. La condicin de aseguramiento: todas las encuestas preguntan sobre la condicin de cotizacin, salvo las de Bolivia y Repblica Dominicana, que se refieren a afiliacin. ii. El alcance: algunas preguntan a los ocupados y otras solo a los trabajadores asalariados (Argentina, Ecuador, Per, Repblica Dominicana y Venezuela). iii. En la mayora de las encuestas la pregunta sobre cotizacin/afiliacin se refiere tanto a la actividad principal como a la secundaria, aunque en algunos pases solo se tiene en cuenta la actividad principal (Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Per).
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Estas caractersticas hacen que los indicadores no sean del todo comparables entre los pases, aunque esta es la mejor aproximacin de los mismos con la que se cuenta hasta el momento. En relacin con la cobertura pasiva, se tom como referencia la poblacin de 65 aos de edad y ms, y la construccin de la variable atendi a las siguientes cuestiones: i. La persona tiene cobertura si recibe ingresos por pensin o jubilacin. ii. La mayora de los pases solo hace referencia a la cobertura del sistema contributivo nacional, y algunos tambin indagan sobre la cobertura del rgimen no contributivo (Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador y Mxico). En la mayora de los pases pueden distinguirse ambos tipos de cobertura, pero en el caso de Argentina no es posible saber el tipo de rgimen que financia la prestacin a partir de los datos de la encuesta. Para las variables de corte (gnero, deciles de ingreso laboral, tamao de la empresa, tipo de ocupacin) se utiliz la misma metodologa que en Rofman y Oliveri (2011). Para la denominacin de los pases, se utiliz la nomenclatura estndar ISO 3166-1 alpha-3 que se presenta en el cuadro A2. Por ltimo, a lo largo del libro, cuando se presentan promedios de la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC), estos corresponden a promedios ponderados por la poblacin de cada pas.
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Cuadro A1 Fuentes de datos utilizadas en el libro

Pas ARG BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU GTM HND JAM MEX NIC PAN PER PRY SLV URY VEN Ao 2010 2009 2011 2011 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2012 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 Ronda II Sem. Nov-Dic Sept Nov-Dic III Trim. Jul Oct Dic Anual May Oct Ago-Nov III Trim. Ago Anual Oct-Dic Anual Anual II Sem. Nombre de Encuesta Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC)INDEC Encuesta de Hogares (EH) Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD Encuesta CASEN (CASEN) Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH)DANE Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (ENAHO) Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT) Encuesta Peridica de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU) Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples (EPHPM) Labour Force Survey (LFS) Encuesta Nacional sobre Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) Encuesta Continua de Hogares (ECH) Encuesta Hogares (EH) Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Encuesta Permanente de Hogares (EPH) Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) Encuesta Continua de Hogares (ECH) Encuesta de Hogares por Muestreo (EHM) DGEC BCRD INEC INE DGEC STATIN PIOJ INEGI INEC DEC INEI DGEEC DGEC INE INE INE IBGE MIDEPLAN Agencia Ejecutora
Fuente: Elaboracin propia en base a encuestas de hogares de los pases de la regin.
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Cuadro A2 Nomenclatura estndar para la denominacin de los pases

Pas Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Nomenclatura ISO 3166-1 alpha-3. ARG BHS BRB BLZ BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GTM GUY HND JAM MEX NIC PAN PRY PER DOM TTO URY VEN
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Ampliar la cobertura de los sistemas de pensiones es el desafo ms importante en la construccin de sistemas de proteccin social en Amrica Latina hoy en da. Este libro responde a este desafo explorando las relaciones entre la seguridad social, el mercado del trabajo y el sistema productivo. El libro contiene no slo un detallado diagnstico de la situacin actual de la regin a este respecto, sino propuestas concretas sobre cmo responder a los actuales desafos de acuerdo a las realidades de cada pas. Un trabajo fundamental para acadmicos, gestores de polticas pblicas y para todos los que aspiran a hacer de la proteccin social una realidad en la regin. Mario Marcel Subdirector de Gobernabilidad y Desarrollo Territorial de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Despus de dcadas de frustracin con bajos niveles de cobertura previsional, una nueva tendencia, la de alejarse de un sistema de pensiones y salud financiado con impuestos al trabajo, est en marcha alrededor del mundo. Mejores pensiones,
mejores trabajos presenta una propuesta audaz para Amrica Latina y el Caribe, que trata cuestiones clave de poltica econmica que deben ser consideradas en el nuevo cambio de paradigma en un mundo post-bismarckiano. Robert Palacios Jefe del Equipo de Pensiones en la unidad de Proteccin Social del Banco Mundial El detallado anlisis que se presenta en este libro nutre sus propuestas y recomendaciones de poltica. Estas se basan en polticas que se han llevado a cabo en la regin, resultan especficas y realistas, y priorizan instrumentos y objetivos factibles por sobre sistemas ideales o el modelo de pizarrn a implementar de cero. Gracias a esta perspectiva eminentemente prctica, este libro constituye una importante contribucin a las polticas para lograr la cobertura universal de la asistencia a la tercera edad en Amrica Latina y el Caribe. Guillermo Cruces CEDLAS-FCE, Universidad Nacional de La Plata

Mejores Pensiones Mejores Trabajos Hacia La Cobertura Universal en America Latina y El Caribe

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Banco Interamericano de Desarrollo

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Cuadro A1 Cuadro A2 Diagramas

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Grfico 2.3 Grfico 2.3.1

Grfico 2.7.1 Grfico 3.1 Grfico 3.2 Grfico 3.2.1

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Grfico 4.6 Grfico 5.1

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Acerca de los autores

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el Gran reto De la reGin en las prXimas DcaDas

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El reto De la cobertura previsional

Diagrama 1.1 Diseo original de los sistemas de previsin social

Fuente: Elaboracin propia.

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El reto De la cobertura previsional

Por qu un libro sobre cobertura previsional?

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El reto De la cobertura previsional

Consecuencias sociales de la falta de cobertura

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El reto De la cobertura previsional

Grco 1.2 Tasa de pobreza por edad: comparaciones de pases, 2010

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Recuadro 1.1 Las pensiones reducen la desigualdad?

(contina en la pgina siguiente)

El reto De la cobertura previsional

Recuadro 1.1 Las pensiones reducen la desigualdad? (continuacin)

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Consecuencias scales: las presiones de los gastos visibles y los latentes

El reto De la cobertura previsional

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Grco 1.3 Gasto pblico en pensiones no contributivas (porcentaje del PIB)

Porcentaje del PIB

Fuente: Elaboracin propia utilizando datos de HelpAge (2012).

Consecuencias econmicas: el valor real de las pensiones

El reto De la cobertura previsional

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Pas tpico del resto del mundo

Consecuencias polticas e institucionales: (casi) todo es poltica

El reto De la cobertura previsional

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El reto De la cobertura previsional

DieZ HeCHos bsiCos de la CobertUra preVisional en la regin

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Denicin y medicin de la cobertura

En el recuadro 2.1, vase un resumen basado en Barr y Diamond (2006).

DieZ hechos bsicos De la cobertura previsional en la reGin

Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos

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Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos (continuacin)

DieZ hechos bsicos De la cobertura previsional en la reGin

Recuadro 2.1 Sistemas de pensiones: denicin de conceptos (continuacin)

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