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Dezessete anos de judicializao da poltica

Luiz Werneck Vianna, Marcelo Baumann Burgos e Paula Martins Salles

Introduo
da cena contempornea de cultura democrtica a projeo do papel do juiz em quase todos os aspectos da vida social. Mas essa projeo no tem derivado, como em certas avaliaes apressadas, de pretenses de ativismo judicirio. O fato de que, especialmente a partir dos anos de 1970, os juzes inclusive os do sistema da civil law, contrariando uma pesada tradio cada vez mais ocupem lugares tradicionalmente reservados s instituies especializadas da poltica e s de auto-regulao societria, longe de significar ambies de poder por parte do judicirio, aponta para processos mais complexos e permanentes. Esses processos procedem de mltiplas instncias e resultam das profundas transformaes que, desde o segundo ps-guerra, afetaram as sociedades ocidentais. Em primeiro lugar, a prpria guerra, com o Tribunal de Nuremberg, convocado para o julgamento de crimes contra a humanidade praticados pelos dirigentes nazistas, abrindo caminho para a penalizao de agentes estatais que violem os Direitos Humanos, como institucionalizado nas ltimas dcadas do sculo XX, e superpondo ao poder soberano nacional um direito de foro internacional. Da guerra igualmente veio a motivao, de importncia crucial, para que as constituies trouxessem em seu corpo um ncleo dogmtico, na expresso de J. Ha-

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bermas, explicitando valores fundamentais a obrigar o poder soberano. O chamado constitucionalismo democrtico reclamava, portanto, um judicirio dotado da capacidade de exercer jurisdio sobre a legislao produzida pelo poder soberano. E, na esteira da guerra, o Welfare State, com suas ambies de organizar o capitalismo e introduzir relaes de harmonia entre as classes sociais, com suas fortes repercusses no sentido de trazer o direito para o centro da vida social. A legislao do capitalismo organizado, entre tantas outras caractersticas singulares, surge com a vocao, por fora das contingncias especficas que lhe vinham da dimenso econmica, de regular o futuro a partir do tempo presente, contrariamente ao cnon classicamente liberal, orientado, em nome do princpio da certeza jurdica, pelo tempo passado. Com essa marca de origem, a legislao do welfare assume uma natureza aberta, indeterminada e programtica na medida em que se expe incorporao de aspectos materiais, em oposio pureza formal do direito na ortodoxia liberal. Tal carter indeterminado, nas controvrsias sobre a sua interpretao em casos concretos, pe o juiz na situao nova de um legislador implcito, com as naturais repercusses desse seu indito papel na vida republicana e, particularmente, nas relaes entre os Trs Poderes. Nesse contexto, em que o direito e o Poder Judicirio j tinham ampliado sua presena na sociedade e na poltica, que vai instalar-se, ao longo dos anos de 1970, a crise do Welfare State, cuja resposta radical se manifestou na emergncia do neoliberalismo e suas intervenes no sentido de desregulamentar o mercado e recriar a economia como dimenso autnoma. As reformas neoliberais afrouxam, quando no retiram de cena, as escoras que asseguravam direitos a amplos setores sociais, ao mesmo tempo em que provocam, inclusive pela reestruturao do sistema produtivo, o retraimento da vida sindical e da vida associativa em geral. Ao mundo da utopia do capitalismo organizado e do que deveria ser da harmonia entre as classes sociais, induzida pela poltica e pelo direito, sucede uma sociedade fragmentada entregue s oscilaes do mercado, onde o cimento das ideologias e da religio, mesmo o dos laos da famlia tradicional, perde fora coesiva. Sem Estado, sem f, sem partidos e sindicatos, suas expectativas de direitos deslizam para o interior do Poder Judicirio, o muro das lamentaes do mundo moderno, na forte frase de A. Garapon. O boom da litigao, desde ento, um fenmeno mundial, convertendo a agenda do acesso Justia em poltica pblica de primeira grandeza. Esse movimento, no seu significado e envergadura, encontrar antenas sen40

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sveis nas instituies da democracia poltica, em particular no sistema da representao. Os polticos, diante da perda de eficcia e de abrangncia dos mecanismos prprios ao welfare, e igualmente conscientes da distncia, nas democracias contemporneas, entre representantes e representados, passam a estimular, pela via da legislao, os canais da representao funcional. Por meio de suas iniciativas, a Justia se torna capilar, avizinhandose da populao com a criao de juizados de pequenas causas, mais geis e menos burocratizados. A institucionalizao das class actions generaliza-se, instalando o juiz, por provocao de agncias da sociedade civil, no lugar estratgico das tomadas de deciso em matria de polticas pblicas, e a malha protetora do judicirio amplia-se mais ainda com a legislao dos direitos do consumidor. A invaso do direito sobre o social avana na regulao dos setores mais vulnerveis, em um claro processo de substituio do Estado e dos recursos institucionais classicamente republicanos pelo judicirio, visando a dar cobertura criana e ao adolescente, ao idoso e aos portadores de deficincia fsica. O juiz torna-se protagonista direto da questo social. Sem poltica, sem partidos ou uma vida social organizada, o cidado volta-se para ele, mobilizando o arsenal de recursos criado pelo legislador a fim de lhe proporcionar vias alternativas para a defesa e eventuais conquistas de direitos. A nova arquitetura institucional adquire seu contorno mais forte com o exerccio do controle da constitucionalidade das leis e do processo eleitoral por parte do judicirio, submetendo o poder soberano s leis que ele mesmo outorgou. Nesses termos, na anlise precisa do constitucionalista Dieter Grimm, exmembro da corte constitucional da Alemanha Federal, a importncia indita adquirida pelos juzes, na poltica e na sociedade, no pode ser explicada por um suposto ativismo no desempenho dos seus papis institucionais.
Para que o judicirio, [observa esse importante e experimentado autor,] estenda seu poder a domnios antes reservados a outras foras, preciso que ele tenha sido institudo como tal e dotado de competncias que lhe permitam solucionar conflitos polticos e sociais. A deciso que emprestou autoridade ao judicirio a fim de dirimir tais conflitos no foi, na origem, tomada pelo juiz, mas pelo poltico. Sem a vontade do poltico de delegar ao juiz a sua resoluo, o ativismo judicirio se encontraria privado de fundamento institucional. Com efeito, [conclui seu argumento Grimm,] constata-se, ao longo do sculo XX, como resultado de decises polticas, uma regular expanso de poderes concedidos aos juzes (apud Badinter e Breyer, 2003, p. 24).

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1.Ver Werneck Vianna et al. (1997); Werneck Vianna et al . (1999); Werneck Vianna e Burgos (2002); Werneck Vianna e Burgos (2005).

Em trabalhos anteriores1, tendo como base uma angulao desse tipo, foram realizadas vrias pesquisas empricas sobre o papel do juiz e do Poder Judicirio brasileiro, compreendendo desde estudos sobre a identidade do magistrado at trabalhos dedicados a avaliar o impacto dos novos institutos, criados pela assim chamada revoluo processual do direito, sobre a democracia brasileira surgida com a Carta de 1988. Em tais pesquisas, procurouse sublinhar a particular relevncia do tema para uma sociedade com as caractersticas histricas da nossa, que, a partir dos anos de 1930, empreendeu a realizao de um ambicioso projeto de modernizao, escorado, em boa medida, em inovaes introduzidas no campo do direito do trabalho no por acaso o Ministrio do Trabalho era referido, na ideologia dominante poca, como Ministrio da Revoluo , com o que se criou um mercado de trabalho nacional, base indispensvel para os fins da industrializao que se pretendia implantar no pas. forte presena do direito e suas agncias no mundo do trabalho seguiuse a institucionalizao da Justia Eleitoral, a quem competiria a jurisdio sobre as competies eleitorais. A modernizao brasileira, ao longo do seu processo, no s preservou essas marcas institucionais, como tambm manteve a tradio ainda mais vetusta, que nos vinha dos anos de formao do Estado nacional, de conceber a dimenso do pblico pelo direito administrativo, frmula, de resto, naturalmente associada ordenao corporativa que regulava o sindicalismo e as relaes de trabalho. Quando o pas se democratiza, aps duas dcadas de regime militar, depois de percorrer um longo processo de transio, a obra dos constituintes de 1986 ser mais a de reformar a tradio republicana brasileira, sob o impulso das presses democrticas e da questo social advindas de uma sociedade civil renovada pelos anos de intensa modernizao econmica, do que fazer obra nova. Nesse sentido, a Carta de 1988 expurgou os elementos autoritrios presentes naquela tradio, afirmou os princpios e as instituies do liberalismo poltico, fixando com fora os direitos civis da cidadania, concedeu configurao institucional democracia poltica e instituiu mecanismos necessrios a uma gesto pblica mais eficiente. Por outro lado, no s conservou como ampliou consideravelmente a presena da representao funcional, recriando o Ministrio Pblico, a quem incumbiu a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis; consagrou o instituto das Aes Civis Pblicas e o tema do acesso Justia; e sobretudo admitiu a sociedade civil organizada na comunidade dos intrpretes da Constituio.

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Essa importante inovao institucional na democracia brasileira foi estudada em Judicializao da poltica e das relaes sociais (cf. Werneck Vianna et al., 1999), compreendendo as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) ajuizadas entre 1988 e 1998, e vem sendo objeto de estudo de vrias pesquisas acadmicas. Na presente pesquisa, retoma-se, sete anos depois, a investigao do mesmo objeto, agora no propsito de verificar se o padro de judicializao da poltica antes constatado ainda persiste especialmente depois da conquista do governo por uma coalizo poltica inscrita esquerda do espectro poltico e como variou, no curso de quase duas dcadas, o perfil dos seus autores e temas. Como naquela oportunidade, a coleta dos dados aqui reunidos foi realizada por meio da Internet, no stio do Supremo Tribunal Federal (www. stf.gov.br), no qual se encontram disponveis informaes sobre as Adins. No primeiro ms da pesquisa, foram coletadas as 1.713 Adins propostas entre 1999 e 2005. A seguir, elas foram organizadas e classificadas segundo sua origem, o requerente e o requerido, o dispositivo legal questionado, a classe temtica, sua fundamentao constitucional e o resultado da liminar. Por fim, unificou-se o novo banco de dados com o da pesquisa anterior, obtendo-se um banco de dados com todas as Adins ajuizadas entre 1988 e 2005, perfazendo um total de 3.648 Adins. Com tal procedimento, as Adins puderam ser estudadas ao longo de dezessete anos, permitindo o agrupamento, para efeitos comparativos, em trs momentos histricos bem definidos: o da sua institucionalizao at o final do governo Itamar Franco, os dois governos de Fernando Henrique Cardoso e os trs primeiros anos do governo Lula. Como se verificar no curso da exposio dos resultados da pesquisa, o instrumento da Adin se mostrar altamente sensvel s mudanas nas polticas de governo: a esquerda, que recorria a ele com muita freqncia no perodo FHC, diminui significativamente o seu uso; em especial o Partido dos Trabalhadores, um antigo campeo como era de se esperar , no elaborar nenhuma Adin contra normas federais no governo Lula. A percepo mais geral que se impe ao observador dos dados da presente pesquisa a de que as Adins j fazem parte do cenrio natural da moderna democracia brasileira, afirmando ano aps ano, ao longo de quase duas dcadas, em sucessivos e diferentes governos, a sua presena institucional, e mais fortemente ainda no atual governo Lula. Como escoadouro de conflitos entre sociedade e Estado, dos que nascem no prprio interior da administrao pblica e da federao, e instrumento de trabalhadores e empresnovembro 2007
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rios, elas fazem com que o pas, sob a forma como se apresenta hoje, no seja mais governvel sem elas. Aqui, alm de ser instrumento da defesa de minorias, sua origem constitucional clssica, a Adin tambm recurso institucional estratgico de governo, instituindo, na prtica, o Supremo Tribunal Federal como um conselho de Estado do tipo prevalecente em pases de configurao unitria. A distribuio das Adins por classe temtica ver Tabela 12 atesta esse fato em todas as suas cores: em dezessete anos, foi ajuizado um total de 2.178 em matria de administrao pblica, 60% do total, sintoma evidente dos efeitos de recepo por parte do nosso direito constitucional do direito administrativo. Por meio das Adins com essa destinao, intensificam-se padres de racionalizao na administrao pblica, garante-se a homogeneidade na produo legislativa, principalmente a que tem origem nos estados da federao so 1.429 Adins, que equivalem a cerca de 40% do total, contra normas produzidas pelos legislativos estaduais na rea de administrao pblica. Tem-se, ento, que se concede passagem, no terreno dos fatos, a tendncias centralizadoras, desde sempre presentes na poltica brasileira. O papel do Ministrio Pblico, nesses casos, , sem dvida, o mais relevante, devendo-se registrar que a sua participao responsvel pelo crescimento do nmero das Adins no governo Lula. As decises do STF operam no sentido de garantir a homogeneidade na produo normativa estadual, garantindo-se a prevalncia dos princpios e das regras contidos na ampla recepo do direito administrativo operada pela nossa Constituio. Contudo, embora essa interveno judicial na legislao dos estados se revista, em geral, de um inequvoco carter racionalizador j presente no governo FHC e notavelmente ampliada no governo Lula , nota-se, pela envergadura com que praticada, que ela pode ser mais um sinal da emergncia de uma tendncia, que toma flego em vrias dimenses da vida social recente, no sentido de corrigir as relaes entre a federao e a Unio em favor desta ltima. Na experincia institucional brasileira, o primado da Unio sobre a federao tem resultado de motivaes modernizantes associadas a momentos de autoritarismo poltico, como nos anos de 1930 e, mais tarde, sob o regime militar no perodo 1964-1985. Nessas oportunidades, tanto a centralizao poltica como a administrativa foram vistas como um imperativo realizao de reformas, removendo-se obstculos expanso da economia e mesmo democratizao social. O diagnstico, sempre reiterado nesses casos, era o de que a fragmentao da vontade poltica resultante da prpria
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arquitetura da federao inclusive na medida em que favorecia, em cada estado, especialmente nos menos desenvolvidos, a ao de oligarquias comprometidas com o atraso e o sistema de mando tradicional constituir-se-ia em entrave mudana. A democratizao do pas em 1985 em boa parte resultante das foras federativas em oposio ao governo unitrio e centralizador do regime militar paradoxalmente tem implicado tendncias ao retorno de um estilo centralizador que no pode mais ser ignorado. Decerto que esse movimento no deriva de um plano, bem mais fruto de processos no intencionais que se tm verificado ao longo da afirmao da vida democrtica no pas e de inovaes institucionais de carter pontual. Dessa vez, portanto, a tendncia centralizao tem encontrado a sua origem em demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil em geral. Esses processos manifestam-se quer na criao de agncias pblicas de mbito nacional, como o Sistema Unificado de Sade (SUS), paradigma dominante em termos de polticas sociais, que j exerce influncia na montagem de outras redes de interveno, como a da educao ver, no caso, as propostas em curso de unificao nacional da carreira do magistrio , quer inclusive na rea de segurana. A criao do Conselho Nacional de Justia aponta para a mesma direo, superpondo-se Justia dos estados uma instncia de jurisdio nacional, dotada do poder de fiscalizar e punir magistrados. A formao de escolas nacionais de magistratura, ora em curso de criao, robustece ainda mais essa guinada em favor da centralizao, de resto tambm participante no papel, hoje onipresente, da Polcia Federal. A essa mudana silenciosa nas relaes entre a Unio e a federao se deve acrescentar o impacto negativo da atual legislao tributria sobre as economias dos estados, e, mais recentemente, a administrao pelo governo federal das polticas sociais compreendidas no programa Bolsa Famlia. Toda essa engenharia tem levado a uma crescente expanso da burocracia, cuja ao pode vir a tolher, se no for limitada por meios de controle democrticos, a livre movimentao da sociedade civil, em uma estatolatria doce, quase invisvel, justificada por sua destinao social. A apresentao desta pesquisa, com a qual se rev e se atualiza a anterior, mas da qual tributria, est estruturada em trs partes: a primeira, contempla uma exposio geral dos dados; a segunda, a anlise do perfil de cada um dos principais autores das Adins; e a terceira dedica-se ao estudo do julgamento dos pedidos de liminares e das medidas provisrias.

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Apresentao geral das Adins


Com base no Grfico 1, observa-se que depois do pico de 1989-1990, decorrente do processo de reviso das constituies estaduais, o nmero anual de Adins volta a crescer continuamente, indicando a consolidao dessa via de judicializao.
GRFICO

1 Evoluo Anual das Adins

Particularmente interessante o fato de que a mdia anual de Adins do perodo Lula bem mais alta que a dos perodos anteriores (ver Tabela 1). Conforme se ver adiante, a principal razo desse crescimento a ampliao da presena do Ministrio Pblico no cenrio das Adins.
TABELA 1 Mdia de Adins por Perodos de Governo (1988-2005)

PERODO N

Pr-FHC 236,8

FHC 203,8

Lula 276,6

DE

ADINS/ANO

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Com base na observao dos dados globais do perodo estudado, constata-se, no Grfico 2, uma consolidao da presena dos quatro principais postulantes de Adins, sendo notvel, entretanto, o fato de que os governadores se destaquem como os mais freqentes usurios das Adins, respondendo por 26% do total no perodo.
2 Distribuio dos Autores (1988-2005)
GRFICO

A fim de comparar a importncia relativa dos autores em diferentes conjunturas polticas dos anos analisados, discriminaram-se trs perodos de governo: aquele que vai da promulgao da Constituio de 1988 at o incio da era FHC; os dois mandatos do presidente FHC; e os trs primeiros anos do governo Lula. Assim, com base na Tabela 2, observa-se uma ligeira queda tanto na presena das associaes como na presena dos governadores no perodo Lula, e uma queda significativa da presena dos partidos. Portanto, somente os procuradores tm sua presena relativa ampliada no perodo Lula. De fato, verifica-se uma troca de posies da importncia relativa dos partidos e dos procuradores. Enquanto a participao dos procuradores sobe de 11,2% para 35,9%, a dos partidos cai de 28% para menos de 15% nesse perodo, o que se deve, em grande medida, queda da presena da esquerda no cenrio das Adins.
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Portanto, o principal fator a explicar o crescimento mdio das Adins no perodo Lula a ampliao em termos absolutos e relativos da presena do Ministrio Pblico: do total de Adins propostas pelos procuradores nos dezessete anos estudados, quase 40% foram apresentadas no perodo Lula. Desse modo, os porta-vozes da opinio (partidos) e dos interesses (associaes), que no perodo FHC chegam a responder por 54% do total das Adins, tm sua participao reduzida a menos de 37% do total no governo Lula. Inversamente, governadores e procuradores passam, juntos, a representar, nesse governo, 56,6% do total das Adins, confirmando a tendncia observada na pesquisa anterior de que a arena das Adins se incorporou no apenas prtica poltica das esquerdas e das associaes de trabalhadores, como forma de representao funcional das minorias, mas tambm prtica institucional de governadores e procuradores.

TABELA 2 Distribuio dos Autores versus Perodos de Governo

AUTOR Pr-FHC (1988-1994) ASSOCIAES 292 24,7% GOVERNADORES 336 28,4% PROCURADORES 330 27,9% PARTIDOS 153 12,9% OAB 32 2,7% OUTROS 41 3,5% TOTAL 1184 100,0%

PERODOS DE GOVERNO FHC (1995-2002) 424 26,0% 441 27,0% 182 11,2% 456 28,0% 83 5,1% 45 2,8% 1631 100,0% Lula (2003-2005) 191 23,0% 172 20,7% 298 35,9% 114 13,7% 25 3,0% 30 3,6% 830 100,0%

TOTAL

907 24,9% 949 26,0% 810 22,2% 723 19,8% 140 3,8% 116 3,2% 3645 100,0%

O Grfico 3 indica uma clara prevalncia de Adins contra normas dos legislativos estaduais (55%). Em segundo lugar, vm as Adins contra normas do legislativo federal (16,6%), seguidas de perto pelas Adins contra normas do executivo federal (13,9%).
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3 Distribuio das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)


GRFICO

A Tabela 3 indica que a presena de Adins contra normas dos legislativos estaduais se torna ainda mais importante no perodo Lula, alcanando 62% do total, contra 49,7% no perodo FHC.
TABELA 3 Origem do Diploma Legal Contestado versus Perodos de Governo

PERODOS DE GOVERNO Pr-FHC (1988-1994) EXECUTIVO FEDERAL 165 14,0% EXECUTIVO ESTADUAL 38 3,2% LEGISLATIVO FEDERAL 220 18,6% LEGISLATIVO ESTADUAL 676 57,3% JUDICIRIO ESTADUAL 63 5,3% JUDICIRIO FEDERAL 18 1,5% TOTAL 1180 100,0% FHC (1995-2002) 266 16,3% 125 7,7% 265 16,3% 809 49,7% 139 8,5% 25 1,5% 1629 100,0% Lula (2003-2005) 75 9,0% 29 3,5% 120 14,5% 515 62,0% 60 7,2% 31 3,7% 830 100,0%

TOTAL

506 13,9% 192 5,3% 605 16,6% 2000 55,0% 262 7,2% 74 2,0% 3639 100,0%

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2. [...] (a) administrao pblica reuniu a legislao que versa sobre carreiras, remunerao e organizao do servio pblico, no mbito dos Trs Poderes; tambm foram includos nesta categoria os casos relativos diviso de unidades poltico-administrativas, como a criao de municpios e regies administrativas, e conflitos de atribuies entre os Poderes quando referentes a procedimentos de administrao pblica; (b) poltica social incluiu as normas que tratam dos sistemas de seguridade social no afetos ao funcionalismo pblico, bem como a legislao reguladora do acesso a diferentes benefcios sociais; (c) regulao econmica reuniu as normas de regulamentao da economia afetas poltica cambial, monetria, salarial e de preos, com exceo das medidas de natureza tributria, tendo sido includas nesta categoria as normas concernentes aos programas de privatizao, reforma agrria e direito de greve; (d) poltica tributria reuniu as normas que tratam da de-

O alto ndice de litigao contra normas dos legislativos estaduais aponta para a existncia de problemas na formao da vontade poltica local, seja porque o executivo no detm maioria nas assemblias estaduais, seja porque essas instncias de poder, expostas s presses de grupos de interesses particularistas, eventualmente produzem uma legislao casustica e sem escopo universalista. Esse tipo de litigao est orientado, em geral, para a defesa da ordem racional-legal disciplinada pela Constituio, e, como tal, desgua no STF, emprestando a essa corte, na prtica, o papel de um conselho de Estado (cf. Werneck Vianna et al., 1999, p. 78). Para analisar o universo temtico das Adins, foi utilizada a mesma tipologia adotada em pesquisa anterior, construda a partir do exame dos objetos das normas contestadas, que foram classificadas em sete temas2. O exame dos temas das Adins, com base na Tabela 4, no deixa dvida quanto prevalncia da rea da administrao pblica, que responde por 60% do total. Bem abaixo vm as Adins sobre poltica tributria (12,6%) e as que tratam da regulao da sociedade civil (11,6%).
TABELA 4 Distribuio das Adins Segundo a Classe Temtica (1988-2005)

CLASSE TEMTICA ADMINISTRAO PBLICA POLTICA SOCIAL REGULAO ECONMICA POLTICA TRIBUTRIA REGULAO DA SOCIEDADE CIVIL COMPETIO POLTICA RELAES DE TRABALHO TOTAL

NO 2178 138 221 457 422 136 76 3.628

% 60,0 3,8 6,1 12,6 11,6 3,7 2,1 100,0

Ao cruzar a classe temtica da Adin e a origem da norma, a Tabela 5 indica que as Adins contra normas federais no esto to concentradas na rea da administrao pblica; entre as Adins contra o legislativo federal, 39,3% tratam de matria administrativa, seguidas de poltica tributria (17%), regulao da sociedade civil (14,2%) e regulao econmica (10,5%); j entre as Adins contra normas do executivo federal, apenas 31% tratam de matria administrativa, seguidas de Adins que tratam de regulao econmica (19,8%), regulao da sociedade civil (17,9%) e poltica tributria (15,5%).

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Por outro lado, as Adins contra os legislativos e judicirios estaduais concentram-se fortemente no tema da administrao pblica, que, no primeiro caso, responde por 71,7% e, no segundo, por 80,8% do total de Adins postuladas contra esses poderes. De fato, tem-se, aqui, um dos ncleos centrais dos conflitos levados ao STF por meio das Adins: 1.429 Adins, ou 39,2% do total, questionam normas produzidas pelos legislativos estaduais em matria administrativa. Esse dado corrobora a observao anterior de que as Adins tm se constitudo em importante instrumento de racionalizao, centralizao e homogeneizao da produo normativa dos estados, incorporando-se, portanto, como pea fundamental na arquitetura do federalismo brasileiro.

TABELA 5 Classe Temtica versus Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005) CLASSE TEMTICA EXECUTIVO
FEDERAL

ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL CONTESTADO EXECUTIVO


ESTADUAL

TOTAL JUDICIRIO
ESTADUAL

LEGISLATIVO LEGISLATIVO
FEDERAL ESTADUAL

JUDICIRIO
FEDERAL

Administrao pblica Poltica social Regulao econmica Poltica tributria Regulao da sociedade civil Competio poltica Relaes de trabalho TOTAL

156 31,0% 39 7,7% 100 19,8% 78 15,5% 90 17,9% 2 0,4% 39 7,7% 504 100,0%

111 57,8% 2 1,0% 4 2,1% 61 31,8% 12 6,3% 1 0,5% 1 0,5% 192 100,0%

236 39,3% 32 5,3% 63 10,5% 102 17,0% 85 14,2% 57 9,5% 25 4,2% 600 100,0%

1429 71,7% 59 3,0% 53 2,7% 210 10,5% 215 10,8% 15 0,8% 11 0,6% 1992 100,0%

211 80,8% 5 1,9% 0 0% 5 1,9% 15 5,7% 25 9,6% 0 0% 261 100,0%

33 45,2% 1 1,4% 1 1,4% 0 0% 2 2,7% 36 49,3% 0 0% 73 100,0%

2176 60,1% 138 3,8% 221 6,1% 456 12,6% 419 11,6% 136 3,8% 76 2,1% 3622 100,0%

finio da base de arrecadao e da alquota dos impostos, tambm tendo sido classificadas nessa categoria aquelas referentes concesso de incentivos fiscais e regulao das zonas de tributao especial; (e) regulao da sociedade civil incluiu as normas que ordenam as relaes entre particulares, a exemplo da regulamentao da cobrana de mensalidades escolares, as relativas s corporaes profissionais, tendo sido tambm classificada nessa categoria a produo legislativa referente ao meio ambiente e s populaes indgenas; (f ) competio poltica reuniu as normas relativas s eleies e aos partidos polticos; (g) relaes de trabalho incluiu as normas que regulam o mundo do trabalho, tais como direitos do trabalhador e organizao sindical, com exceo das relativas s polticas salariais e das afetas ao exerccio do direito de greve (Werneck Vianna et al., 1999, pp. 63 e 64).

Os Grficos 4 e 5 facilitam a visualizao da natureza dos conflitos nos nveis federal e estadual, evidenciando a proposio anterior acerca do perfil mais heterogneo das Adins que questionam normas federais, e do perfil mais homogneo das Adins contra normas estaduais.
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4 Adins de mbito Federal Segundo a Classe Temtica da Norma Contestada (1988-2005)


GRFICO

5 Adins de mbito Estadual Segundo a Classe Temtica da Norma Contestada (1988-2005)


GRFICO

Na seo seguinte ser estudado o perfil de cada autor na postulao de Adins, o que deixar claro que aqueles partidos e associaes com maior atuao contra as normas federais tm abordado um leque temtico mais diverso, ao passo que aqueles com maior atuao na esfera estadual governadores e procuradores tm se concentrado fortemente no questionamento de matria administrativa mobilizada pelos legislativos.
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Adins de governadores
Diversamente da constatao apresentada em pesquisa anterior, baseada na observao da distribuio anual das Adins entre 1988 e 1998, e que indicava um declnio do nmero de aes propostas pelos governadores, o Grfico 6 indica um significativo crescimento da presena dos governadores a partir de 1999. Particularmente interessante o fato de que, em 2002, o nmero de Adins de governadores atinge quase a marca alcanada em 1990, quando estava em jogo a reviso das constituies estaduais recmaprovadas pelas assemblias legislativas. A pergunta que se impe, portanto, o que explicaria o crescimento das Adins de governadores nos ltimos seis anos. Conforme se ver ao longo desta seo, esse crescimento distribui-se de forma bastante desigual entre os estados, refletindo, sob esse aspecto, uma interessante diversidade do federalismo brasileiro.
6 Distribuio Anual das Adins de Governadores (1988-2005)
GRFICO

A origem e o tema das nor mas contestadas pelos gover nador es normas governador nadores

Na Tabela 6, nota-se que nada menos que 87,1% das Adins de governadores se voltam contra normas aprovadas pelas assemblias legislativas.
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TABELA 6 Adins de Governadores Segundo a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005)

N LEGISLATIVO ESTADUAL LEGISLATIVO FEDERAL EXECUTIVO ESTADUAL JUDICIRIO ESTADUAL EXECUTIVO FEDERAL JUDICIRIO FEDERAL TOTAL 827 47 32 23 18 2 949

% 87,1 5,0 3,4 2,4 1,9 0,2 100,0

Entre as Adins de governadores, 68,7% questionam normas que cuidam de administrao pblica (Tabela 7). No caso especfico das Adins contra legislativos estaduais, nada menos que 72,5% questionam normas nessa rea, representando 63,1% do total de Adins de governadores. Em bem menor proporo aparecem as Adins que questionam normas aprovadas pelos legislativos estaduais em matria tributria e de regulao da sociedade civil. importante salientar que 42 Adins de governadores tm como alvo a produo normativa de outros estados, em geral em matria tributria. Trata-se, portanto, da chamada guerra fiscal, cuja irrelevncia estatstica no retira sua importncia qualitativa na dinmica federativa nacional.
TABELA 7 Adins de Governadores Segundo a Classe Temtica e a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005) CLASSE TEMTICA EXECUTIVO
FEDERAL

ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL CONTESTADO EXECUTIVO


ESTADUAL

TOTAL JUDICIRIO
ESTADUAL

LEGISLATIVO
FEDERAL

LEGISLATIVO
ESTADUAL

JUDICIRIO
FEDERAL

Administrao pblica Poltica social Regulao econmica Poltica tributria Regulao da sociedade civil Competio poltica Relaes de trabalho TOTAL

7 38,9% 0 0% 2 11,1% 6 33,3% 3 16,7% 0 0% 0 0% 18 100,0%

6 18,8% 0 0% 0 0% 24 75,0% 1 3,1% 1 3,1% 0 0% 32 100,0%

17 36,2% 1 2,1% 16 34,0% 8 17,0% 0 0% 5 10,6% 0 0% 47 100,0%

597 72,5% 33 4,0% 21 2,5% 86 10,4% 81 9,8% 1 0,1% 5 0,6% 824 100,0%

22 95,7% 0 0% 0 0% 1 4,3% 0 0% 0 0% 0 0% 23 100,0%

1 50,0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 50,0% 0 0% 2 100,0%

650 68,7% 34 3,6% 39 4,1% 125 13,2% 85 9,0% 8 0,8% 5 0,5% 946 100,0%

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A Tabela 8 apresenta os principais assuntos das Adins de governadores em matria administrativa, deixando evidente que 60,2% delas cuidam de assuntos afetos a carreira, gratificao, vencimentos e aposentadoria dos servidores pblicos. So 381 Adins sobre esse assunto, ou 40,1% do total, demonstrando que, em grande medida, os governadores esto recorrendo ao STF para se defender de iniciativas do legislativo que atendem a interesses presumidamente particularistas de corporaes do servio pblico. Essa tendncia aumentar quanto maior for o conflito entre executivo e legislativo, e diminuir onde o executivo tem amplo controle sobre o legislativo.
TABELA 8 Assuntos das Adins dos Governadores na rea da Administrao Pblica (1988-2005)*

N SERVIDORES CORPORAES ESTRUTURA ADMINISTRATIVA PRECATRIOS E QUESTES PROCESSUAIS MUNICPIOS CONCURSO OUTROS (ADMINISTRATIVOS) TOTAL 228 153 150 21 18 11 52 633

% 36,0 24,2 23,7 3,3 2,8 1,7 8,6 100,0

* Para um melhor entendimento dos assuntos, segue a sua discriminao: 1. Concurso pblico (critrios de contratao); 2. Servidores (carreira, cargos, gratificao, previdncia, promoo, remunerao e vencimento); 3. Estrutura administrativa (criao de agncias e de conselhos, definio de circunscries, criao de loterias, organizao dos poderes, gesto de servios pblicos); 4. Municpios (criao de municpios, divisas e fronteiras, e tudo que se refere a prefeitos e vereadores); 5. Corporaes (interesses de categorias de servidores em geral).

A atuao dos gover nador es segundo a federao governador nadores

A Tabela 9 apresenta a lista completa das Adins de governadores segundo unidades da federao. Com base nela, fica evidente uma grande disparidade entre os estados, o que somente pode ser compreendido quando se leva em considerao a estrutura poltica de cada um deles. Assim, estados como Bahia e Maranho, historicamente dominados por oligarquias estveis, apresentam um baixssimo nmero de Adins. Inversamente, nos estados que experimentam crises institucionais e grandes clivagens polticas, como Esprito Santo e Rio Grande do Sul, o nmero de Adins mostra-se bem acima da mdia.
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TABELA 9 Adins de Governadores Segundo as Unidades da Federao (1988-2005)

UF RS SC ES RO SP RJ DF PR AP AL MG MT RN AM MS PB GO PE PI CE BA MA AC PA SE RR TO TOTAL

FREQNCIA 116 92 89 75 74 68 67 59 41 32 31 27 26 24 22 21 17 13 13 12 7 6 5 5 3 2 2 949

% FREQNCIA 12,2 9,7 9,4 7,9 7,8 7,2 7,1 6,2 4,3 3,4 3,3 2,8 2,7 2,5 2,3 2,2 1,8 1,4 1,4 1,3 0,7 0,6 0,5 0,5 0,3 0,2 0,2 100,0

por meio da anlise da evoluo anual das Adins de governadores segundo as unidades da federao que se pode obter alguma pista sobre o novo crescimento das Adins. Para tanto, o banco de dados foi subdividido em quatro perodos, a fim de identificar, em cada estado, a variao de acordo com os mandatos dos governadores. Para facilitar a organizao dos dados, agregou-se, no primeiro perodo, o final do mandato dos governos eleitos em 1986 ao mandato dos eleitos em 1990. Vale lembrar que esse perodo se caracterizar por um grande nmero de Adins de governadores, que tinham por objetivo rever normas das constituies estaduais aprovadas pelos legislativos estaduais. Deve-se notar que estados como Acre, Bahia,
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Cear, Paraba, Rio de Janeiro e Tocantins tm entre 60% e 100% de suas Adins postuladas nesse primeiro perodo. Considerando que 87,1% das Adins de governadores so contra os legislativos estaduais, a Tabela 10 no deixa de ser uma indicao do grau de conflituosidade entre executivo e legislativo em cada estado, por mandato. E, mais, com base nela possvel encontrar uma explicao para o novo crescimento das Adins de governadores que, conforme se v, no ocorre de modo uniforme em todos estados. Ao contrrio, o crescimento exponencial em alguns deles, nos dois ltimos perodos, que explica a maior presena agregada dos governadores na distribuio dos autores das Adins. Considerando os dois ltimos mandatos, observa-se que apenas cinco unidades da federao (Distrito Federal, Esprito Santo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo) respondem por 59,1% do total de Adins postuladas pelos governadores. De modo a permitir uma viso mais aprofundada da dinmica institucional das Adins dos estados, foram selecionados trs daqueles com maior nmero de Adins de governadores nos dois ltimos perodos indicados na Tabela 10: Esprito Santo, Rio Grande do Sul e So Paulo. O Esprito Santo experimentou, entre 1999 e 2002, uma profunda crise institucional, que levou inclusive interveno federal no estado. Entre outros fatores, essa crise colocou frente a frente executivo e legislativo. No por acaso, das 36 Adins propostas pelo governador do Esprito Santo no terceiro perodo, 29 foram contra o legislativo de seu governo3. Alm disso, no perodo seguinte, o do governo atual, das 28 Adins propostas, dezessete foram contra decises tomadas pelo legislativo do governo anterior4. Assim, das 64 Adins propostas pelo executivo estadual capixaba entre 1999 e 2005, 46 (ou 72%) tm como alvo decises da assemblia da legislatura de 1999 a 2002. O principal objeto dessas 46 Adins do executivo capixaba contra a legislatura de 1999 a 2002 so matrias que cuidam de assuntos afetos s corporaes de servidores, como as de professores, policiais, militares e fiscais, entre outros. Nada menos que 28 das 46 Adins acima mencionadas tratam dessa matria. O segundo objeto mais presente nesse conjunto de Adins, perfazendo nove aes, so as decises legislativas que tratam da organizao da estrutura administrativa do estado. E o terceiro objeto, com um total de oito Adins, so as aes que questionam a concesso de isenes fiscais ou de reduo de multas, taxas e pedgios para segmentos econmicos, motoristas, estudantes, entre outros. H, ainda, uma Adin que trata da questo dos presdios.

3. Adins n. 2123, 2126, 2253, 2305, 2372, 2374, 2392, 2402, 2420, 2671, 2672, 2710, 2711, 2715, 2719, 2720, 2721, 2731, 2733, 2734, 2741, 2742, 2743, 2744, 2748, 2749, 2750, 2754, 2755. 4. Adins n. 2820, 2821, 2834, 2839, 2840, 2856, 2857, 2867, 2892, 2940, 2979, 3012, 3118, 3228, 3499, 3581, 3598.

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TABELA 10 Adins de Governadores Segundo as Unidades da Federao por Mandatos de Governo

UF 1988 a 1994* AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC 5 100,0% 8 25,0% 12 50,0% 12 29,3% 7 100,0% 8 66,7% 11 16,4% 12 13,5% 10 58,8% 1 16,7% 15 48,4% 8 36,4% 14 51,9% 2 40,0% 15 71,4% 1 7,7% 3 23,1% 25 42,4% 44 64,7% 3 11,5% 39 52,0% 0 0% 48 41,4% 18 19,6%

MANDATOS DOS GOVERNADORES 1995 a 1998 0 0% 7 21,9% 7 29,2% 9 22,0% 0 0% 1 8,3% 21 31,3% 13 14,6% 5 29,4% 1 16,7% 3 9,7% 6 27,3% 6 22,2% 2 40,0% 1 4,8% 9 69,2% 3 23,1% 4 6,8% 9 13,2% 7 26,9% 12 16,0% 0 0% 5 4,3% 25 27,2% 1999 a 2002 0 0% 14 43,8% 2 8,3% 8 19,5% 0 0% 2 16,7% 10 14,9% 36 40,4% 2 11,8% 3 50,0% 10 32,3% 6 27,3% 2 7,4% 0 0% 3 14,3% 2 15,4% 2 15,4% 16 27,1% 11 16,2% 7 26,9% 8 10,7% 2 100,0% 57 49,1% 41 44,6% 2003 a 2005 0 0% 3 9,4% 3 12,5% 12 29,3% 0 0% 1 8,3% 25 37,3% 28 31,5% 0 0% 1 16,7% 3 9,7% 2 9,1% 5 18,5% 1 20,0% 2 9,5% 1 7,7% 5 38,5% 14 23,7% 4 5,9% 9 34,6% 16 21,3% 0 0% 6 5,2% 8 8,7%

TOTAL

5 100,0% 32 100,0% 24 100,0% 41 100,0% 7 100,0% 12 100,0% 67 100,0% 89 100,0% 17 100,0% 6 100,0% 31 100,0% 22 100,0% 27 100,0% 5 100,0% 21 100,0% 13 100,0% 13 100,0% 59 100,0% 68 100,0% 26 100,0% 75 100,0% 2 100,0% 116 100,0% 92 100,0%

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UF 1988 a 1994* SE SP TO TOTAL 1 33,3% 12 16,2% 2 100,0% 336 35,4%

MANDATOS DOS GOVERNADORES 1995 a 1998 1 33,3% 14 18,9% 0 0% 171 18,0% 1999 a 2002 0 0% 26 35,1% 0 0% 270 28,5% 2003 a 2005 1 33,3% 22 29,7% 0 0% 172 18,1%

TOTAL

3 100,0% 74 100,0% 2 100,0% 949 100,0%

* Inclui as sessenta Adins propostas entre final de 1988 e 1989, que corresponde ao final do mandato dos governadores eleitos em 1986.

No caso do Rio Grande do Sul, o alto nmero de Adins no terceiro perodo parece estar associado ao fato de o governo no deter maioria na assemblia legislativa, o que explicaria a apresentao de nada menos que 57 Adins, sendo 47 delas contra o legislativo vigente no seu governo5. Dessas 47 Adins, vinte cuidam de assuntos relacionados estrutura administrativa do estado, doze dizem respeito a assuntos afetos s corporaes de servidores pblicos e sete esto relacionadas a questes de iseno fiscal. As oito Adins restantes tratam de assuntos variados, como meio ambiente e trnsito. No caso de So Paulo, onze das 48 Adins de governadores so contra governos de outros estados, todas elas sobre matria tributria, como concesso de incentivo fiscal, crditos e iseno de ICMS6. Mas, das 37 restantes, nada menos que 29 se voltam contra a produo legislativa de 1999 a 2002, sugerindo que, apesar da continuidade do controle do executivo pelo PSDB, este no detinha maioria no legislativo7. Dessas 29 Adins, dezesseis tratam de matrias relacionadas estrutura administrativa do estado e a assuntos relacionados s corporaes de funcionrios pblicos. As treze restantes cuidam de matrias diversas, referentes ao trnsito, aos tributos, ao consumidor e regulao da sociedade civil em geral. O que a anlise desses estados sugere que as Adins tm funcionado como um instrumento importante da dinmica de conflito poltico entre o executivo e o legislativo estaduais, permitindo uma recorrente reviso judicial de decises legislativas, sobretudo acerca da estrutura administrativa estadual e, em menor escala, da matria tributria. Alm disso, o estudo tambm indica que a utilizao das Adins pelos governadores ocorre com maior freqncia naqueles estados que atravessam conjunturas caracterizadas por coalizes polticas instveis.

5. Adins n. 2072, 2100, 2115, 2216, 2217, 2294, 2295, 2296, 2297, 2298, 2299, 2300, 2301, 2302, 2303, 2304, 2405, 2442, 2443, 2444, 2528, 6. Adins n. 2156, 2157, 2166, 2439, 2440, 2441, 2466, 2544, 2548, 2549, 2550, 2561, 2582, 2619, 2662, 2663, 2676, 2680, 2717, 2718, 2798, 2799, 2800, 2801, 2802, 2803, 2804, 2805, 2806, 2807, 2808, 2809, 2810, 2811, 2812, 2813. 7. Adins n. 2170, 2185, 2186, 2239, 2327, 2328, 2344, 2367, 2417, 2421, 2646, 2887, 3046, 3092, 3098, 3121, 3155, 3156, 3157, 3163, 3165, 3166, 3169, 3402, 3403.

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As Adins de procuradores
Em grande parte, o perfil das Adins de procuradores encontrado na presente pesquisa j fora identificado e analisado em pesquisa anterior, na qual ficava evidente a preponderncia do carter racionalizador de sua atuao e o seu principal alvo, que era a produo normativa dos legislativos estaduais (cf. Werneck Vianna et al., 1999, p. 92). Todavia, naquela pesquisa, baseada, como se viu, em um banco de dados de Adins de 1988 a 1998, constatava-se uma acentuada queda, a partir de 1994, na presena das Adins de procuradores. Os dados da presente pesquisa refletem um cenrio diferente, indicando uma ampliao dessas Adins no perodo Lula, com a afirmao do seu papel clssico de fiscal da administrao pblica. Conforme se verifica no Grfico 7, h um crescimento exponencial dessas Adins nos ltimos anos, bastando notar que a mdia de 30,75 por ano no primeiro governo FHC cai para 14,75 no segundo governo e sobe para 99,3 por ano no perodo Lula.
7 A Evoluo das Adins de Procuradores (1988-2005)
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A origem e os temas das nor mas contr oladas pelo Ministrio Pblico normas controladas

A Tabela 11 indica que 82,7% das Adins de procuradores cuidam de normas estaduais e 65,6% voltam-se contra o legislativo estadual, o que reitera o perfil das Adins de governadores, que tm na produo normativa dos legislativos estaduais seu principal alvo. Mas significativo o fato de que 13,9% se voltem contra as normas dos judicirios estaduais, dado que refora o papel do Ministrio Pblico como um dos principais agentes do controle externo do judicirio. Vale frisar que, entre todos os autores, os procuradores so responsveis por 42,7% do total de Adins propostas contra normas produzidas pelos judicirios estaduais. Por outro lado, chama ateno a baixssima produo de Adins contra os executivos estaduais: apenas 26 foram propostas ao longo de dezessete anos, ou seja, pelo menos no que se refere via de controle por meio das Adins, os executivos estaduais no sofrem seno residualmente o controle constitucional exercido pelos procuradores sobre a sua produo normativa. Quanto atuao dos procuradores em mbito federal, 11,8% de suas Adins, ao longo dos dezessete anos analisados, voltam-se contra normas do legislativo federal, e apenas 3,2% e 2,4% contra normas do executivo federal e do judicirio federal, respectivamente.
TABELA 11 As Adins de Procuradores Segundo a Origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

N EXECUTIVO FEDERAL EXECUTIVO ESTADUAL LEGISLATIVO FEDERAL LEGISLATIVO ESTADUAL JUDICIRIO ESTADUAL JUDICIRIO FEDERAL TOTAL 26 26 95 530 112 19 808

% 3,2 3,2 11,8 65,6 13,9 2,4 100,0

No que se refere classe temtica, a Tabela 12 indica que quase 80% das Adins de procuradores cuidam de matria administrativa. Esse dado deixa evidente que, no mbito das Adins, a atuao do Ministrio Pblico est, prioritariamente, focada no tema da racionalidade administrativa, e apenas secundariamente nos temas que envolvem interesses sociais e das minorias. Uma vez que a maioria das Adins de procuradores tem como alvo os legislativos estaduais, e que nada menos que 80,7% delas questionam normas
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Dezessete anos de judicializao da poltica, pp. 39-85

que tratam de matrias de administrao pblica (o que equivale a 427 casos, ou seja, 53% do total geral de suas Adins), pode-se sugerir que o Ministrio Pblico se aproxime de um papel afim ao de uma intelligentzia estatal ao atuar em favor da homogeneizao da ordem jurdica. Em contrapartida, no mbito federal, observa-se uma concentrao relativamente menor de Adins que tratam da administrao pblica, e temas como a poltica tributria e a regulao da sociedade civil ganham maior representatividade.
TABELA 12 As Adins de Procuradores Segundo a Origem do Diploma Legal Questionado e a Classe Temtica (1988-2005) CLASSE TEMTICA EXECUTIVO
FEDERAL

ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL CONTESTADO EXECUTIVO


ESTADUAL

TOTAL JUDICIRIO
ESTADUAL

LEGISLATIVO
FEDERAL

LEGISLATIVO
ESTADUAL

JUDICIRIO
FEDERAL

Administrao pblica Poltica social Regulao econmica Poltica tributria Regulao da sociedade civil Competio poltica Relaes de trabalho TOTAL

10 40,0% 0 0% 2 8,0% 6 24,0% 6 24,0% 0 0% 1 4,0% 25 100,0%

18 69,2% 1 3,8% 0 0% 4 15,4% 2 7,7% 0 0% 1 3,8% 26 100,0%

57 60,6% 8 8,5% 4 4,3% 7 7,4% 15 16,0% 2 2,1% 1 1,1% 94 100,0%

427 80,7% 6 1,1% 8 1,5% 29 5,5% 51 9,6% 6 1,1% 2 0,4% 529 100,0%

110 98,2% 0 0% 0 0% 1 0,9% 1 0,9% 0 0% 0 0% 112 100,0%

19 100,0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 19 100,0%

641 79,6% 15 1,9% 14 1,7% 47 5,8% 75 9,3% 8 1,0% 5 0,6% 805 100,0%

Ao examinar, na Tabela 13, as Adins de procuradores contra os legislativos estaduais na rea de administrao pblica, constata-se que, a exemplo do que se verificou em relao aos governadores, os procuradores tambm tm concentrado sua atuao no controle da produo normativa que cuida da carreira e dos interesses dos funcionrios pblicos e de diferentes aspectos da estrutura administrativa, reiterando, assim, em boa medida, o perfil das Adins de governadores. A presena de um universo de 12,3% de Adins que tratam da criao de municpios e de outros assuntos relacionados vida municipal o nico fator a diferenciar o perfil da atuao de procuradores e governadores.
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TABELA 13 Adins de Procuradores Contra os Legislativos Estaduais no Tema da Administrao Pblica* (1988-2005)

N SERVIDOR ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICPIOS DIREITO ADMINISTRATIVO CONCURSO OUTRAS (ADMINISTRATIVAS) TOTAL 171 151 51 12 8 22 415

% 41,2 36,4 12,3 2,9 1,9 5,2 100,0

* A discriminao desses temas encontra-se na nota da Tabela 8.

A pr esena heter ognea do Ministrio Pblico na federao presena heterognea

A Tabela 14 indica que o papel da procuradoria no o mesmo em toda a federao: sete entre os dez estados com maior nmero de Adins de procuradores esto nas regies Sudeste e Sul do pas; o Rio de Janeiro um caso particular, por estar bem acima dessa mdia. Em contrapartida, em oito estados, a mdia de Adins propostas pelos procuradores de apenas duas a trs ao ano, e em outros dezoito estados, de menos de duas ao ano. A afinidade temtica existente entre as Adins de procuradores e dos governadores sugere uma superposio de agendas entre esses autores, que s pode ser confirmada mediante a anlise da incidncia de sua atuao pelos estados: dos dez estados com maior participao na lista de Adins de procuradores, oito esto entre os mais freqentes na lista dos governadores, a saber: Rio de Janeiro, So Paulo, Distrito Federal, Santa Catarina, Esprito Santo, Rio Grande do Sul, Paran e Pernambuco. O quadro que se extrai dessa anlise, portanto, o de que em pelo menos oito estados da federao a produo normativa das assemblias legislativas vem sendo submetida a um duplo controle, exercido pelos governadores e pelos procuradores. Embora se possa aventar que as motivaes dos governadores tenham a ver com o contencioso poltico local e que as dos procuradores derivam, sobretudo, do exerccio de um de seus papis constitucionais, que o de defensor da moralidade administrativa, somente estudos monogrficos sobre a dinmica poltica dos estados podero aprofundar o conhecimento sobre o assunto. De todo modo, esse duplo controle evidencia a fora do judicial review em alguns dos principais estados da federao brasileira. Registre-se, incidentalmente, que em alguns estados importantes,
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como a Bahia, praticamente no se utiliza essa forma de controle. Quando se somam as Adins de procuradores e governadores na Bahia, chega-se a apenas uma Adin por ano contra normas produzidas pelos poderes daquele estado.
TABELA 14 Adins de Procuradores Contra Normas Estaduais por Estados de Origem (1988-2005)

UF RJ SP DF MG SC PE PR ES RS GO CE MA MT AM RN PA MS RO TO BA PB SE AP PI RR AC AL TOTAL

N 68 46 45 41 37 36 36 34 34 33 27 27 27 25 22 18 16 14 13 11 11 10 9 9 7 6 6 668

% 10,2 6,9 6,7 6,1 5,5 5,4 5,4 5,1 5,1 4,9 4,0 4,0 4,0 3,7 3,3 2,7 2,4 2,1 1,9 1,6 1,6 1,5 1,3 1,3 1,0 0,9 0,9 100,0

A atuao da pr ocuradoria nos difer entes perodos de gover no procuradoria diferentes governo

A anlise da atuao dos procuradores ao longo dos dezessete anos indica a existncia de trs momentos: o primeiro, entre os anos 1989 e 1994,
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caracteriza-se por um certo ativismo dos procuradores, decorrente, em grande medida, do controle das constituies estaduais promulgadas nesse perodo; o segundo, que abrange os dois governos FHC, caracteriza-se pela baixa presena do Ministrio Pblico; e o terceiro, no governo Lula, d conta de uma forte elevao na atuao dos procuradores, sugerindo uma mudana de postura do Ministrio Pblico, em especial na litigao contra normas produzidas pelos legislativos estaduais (77,7%). Nos oito anos correspondentes ao perodo FHC, os procuradores ajuizaram 93 Adins contra os legislativos estaduais, ao passo que somente nos trs primeiros anos do perodo Lula foram ajuizadas 231 Adins (ver Tabela 15). Por outro lado, as Adins propostas pela procuradoria contra o governo federal tambm tiveram um significativo crescimento, bastando notar que, enquanto no perodo FHC os procuradores propuseram uma mdia de 2,25 Adins por ano contra o legislativo federal, e menos de uma por ano contra o executivo federal, no perodo Lula tem-se uma mdia de dez por ano contra o legislativo federal e 1,6 contra o executivo federal. Ou seja, os nmeros revelados pela pesquisa evidenciam que, no perodo Lula, o Ministrio Pblico, alm de estar muito mais ativo no controle das normas produzidas pelos legislativos estaduais, tambm tem sido mais ativo no controle da produo normativa federal.
TABELA 15 Adins de Procuradores Segundo a Origem do Diploma Legal Questionado por Perodo de Governo

PERODOS DE GOVERNO Pr-FHC (1988-1994) EXECUTIVO FEDERAL EXECUTIVO ESTADUAL LEGISLATIVO FEDERAL LEGISLATIVO ESTADUAL JUDICIRIO ESTADUAL JUDICIRIO FEDERAL TOTAL 15 4,6% 13 4,0% 46 14,0% 207 63,1% 42 12,8% 5 1,5% 328 100,0% FHC (1995-2002) 5 2,7% 4 2,2% 18 9,9% 93 51,1% 51 28,0% 11 6,0% 182 100,0% Lula (2003-2005) 5 1,7% 9 3,0% 30 10,1% 231 77,7% 19 6,4% 3 1,0% 297 100,0%

TOTAL

25 3,1% 26 3,2% 94 11,8% 531 65,6% 112 13,9% 19 2,4% 807 100,0%

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Adins de partidos
O Grfico 8 traz a srie de dezessete anos das Adins ajuizadas pelos partidos polticos. Uma primeira observao suscitada pelos dados que a presena desse autor consistente ao longo de toda a srie. Por outro lado, tambm chama a ateno o pico de Adins de partidos entre 1999 e 2002, que corresponde ao segundo mandato do perodo FHC. A melhor compreenso dessa evoluo, no entanto, depende da discriminao dos dados por tipo de partido e origem da norma questionada.
8 Evoluo Anual das Adins de Partidos (1988-2005)
GRFICO

Quanto aos tipos de partido, a Tabela 16 indica que a esquerda a mais atuante no ajuizamento de Adins, o que levou, em pesquisa anterior, afirmao de que sua presena consagrava o uso das Adins como instrumento de afirmao de opinies e interesses minoritrios no executivo e no legislativo federais (cf. Werneck Vianna et al., 1999, p. 95). Por isso mesmo, torna-se particularmente interessante observar o comportamento das Adins de partidos quando a esquerda chega ao poder, com o governo Lula.
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TABELA 16 Adins por Corrente Partidria (1988-2005)*

N ESQUERDA CENTRO DIREITA NANICO TOTAL 409 108 54 152 723

% 56,6 14,9 7,5 21,0 100,0

* As legendas partidrias foram classificadas da seguinte maneira: Esquerda (PT, PDT, PSB, PPS, PC do B, PCB, PSOL, PV e PSTU); Centro (PSDB, PMDB, PTB e PL); Direita (PFL, PPB, PP e PRONA); Nanico (PHS, PDC, PLP, PNA, PSC, PSD, PST, PTR, PMN, PPR, PSDC, PSL e PTN).

9 Evoluo Anual das Adins por Tipos de Partido


GRFICO

O Grfico 9 apresenta a evoluo das Adins de cada corrente partidria ao longo de todo o perodo estudado, deixando evidente que, a partir de 2003, como era de se esperar, as Adins de partidos de esquerda caem signifinovembro 2007
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cativamente. Outro aspecto que chama a ateno neste grfico a bolha de crescimento dos partidos considerados nanicos, que assumem um momentneo protagonismo no cenrio das Adins, especialmente entre 2000 e 2001. Suas Adins giram basicamente em torno da administrao pblica estadual. Em contraste com os procuradores e governadores, que contestam em sua maioria normas estaduais, e diferentemente das associaes, que repartem de modo igualitrio suas Adins entre os dois mbitos de governo, os partidos tm como alvo principal as normas federais. H, no entanto, variaes importantes entre os tipos de partido: as Adins de partidos de esquerda e de direita tm como alvo privilegiado normas produzidas pelos poderes federais; j os partidos de centro tm pouco mais da metade das suas Adins voltadas contra normas estaduais, e entre os partidos nanicos predominam aquelas contrrias s normas estaduais. Examinando os valores absolutos das duas primeiras linhas da Tabela 17, importante constatar ainda que, entre as 393 Adins contra o executivo e o legislativo federais, nada menos que 274 (69,7%) foram propostas pela esquerda, em forte evidncia da adoo das Adins como mecanismo de defesa das minorias polticas em face da maioria esmagadora do presidencialismo de coalizo, que caracterizou sobretudo os dois perodos FHC.
TABELA 17 Adins de Partidos Segundo a Origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

TIPOS DE PARTIDO ESQUERDA EXECUTIVO FEDERAL LEGISLATIVO FEDERAL 175 42,8% 99 24,2% JUDICIRIO FEDERAL 7 1,7% EXECUTIVO ESTADUAL 37 9,0% LEGISLATIVO ESTADUAL 90 22,0% JUDICIRIO ESTADUAL 1 0,2% TOTAL 409 100,0% CENTRO 23 21,3% 23 21,3% 6 5,6% 7 6,5% 43 39,8% 6 5,6% 108 100,0% DIREITA 18 33,3% 15 27,8% 4 7,4% 0 0% 17 31,5% 0 0% 54 100,0% NANICO 9 5,9% 31 20,4% 3 2,0% 35 23,0% 46 30,3% 28 18,4% 152 100,0%

TOTAL

225 31,1% 168 23,2% 20 2,8% 79 10,9% 196 27,1% 35 4,8% 723 100,0%

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As Adins de partidos contra normas federais

Diante da importncia das Adins de partidos, deve-se examinar especificamente aquelas que tm como alvo as normas federais. Uma primeira constatao a partir da anlise da sua distribuio segundo o tipo de partido e o perodo de governo, apresentada na Tabela 18, a queda da mdia anual de Adins de partidos de 29 no perodo FHC para 23 no perodo Lula. A queda relativa nesse ltimo perodo se deve em sua maior parte ausncia de Adins do PT, at ento o principal proponente, e ela s no foi maior porque os demais partidos de esquerda, ainda que com menos intensidade do que antes, seguem presentes, e sobretudo porque os partidos de centro e de direita, especialmente estes ltimos, ampliaram sua participao. Basta notar que, enquanto no perodo FHC os partidos de direita propuseram menos de uma Adin por ano, no perodo Lula nove delas foram propostas. Assim, de uma perspectiva mais geral, a anlise das Adins aponta para o fato de elas se afirmarem como uma via complementar de disputa poltica e de exerccio da oposio, mais utilizada pela esquerda, mas igualmente mobilizada pelo centro e pela direita.
TABELA 18 Tipo de Partidos Contra Normas Federais por Perodos de Governo (1988-2005)

PERODOS DE GOVERNO Pr-FHC (1988-1994) ESQUERDA 86 30,6% CENTRO 9 17,3% DIREITA 3 8,1% NANICO 12 27,9% TOTAL 110 26,6% FHC (1995-2002) 178 63,3% 22 42,3% 7 18,9% 27 62,8% 234 56,7% Lula (2003-2005) 17 6,0% 21 40,4% 27 73,0% 4 9,3% 69 16,7%

TOTAL

281 100,0% 52 100,0% 37 100,0% 43 100,0% 413 100,0%

Quando se considera que, ao longo dos dezessete anos estudados, a esquerda responsvel por quase 70% das Adins de partidos contra normas federais, torna-se interessante discriminar a atuao especfica das diferentes legendas. A Tabela 19 evidencia que, durante o perodo FHC, o PT era
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o grande responsvel pelas Adins da esquerda, respondendo por quase 60% delas. Como era de se esperar, no perodo Lula, o PT deserta o campo das Adins contra normas federais, no propondo nenhuma nesse perodo. Os demais partidos de esquerda, no entanto, no deixam de apresentar Adins contra o governo federal nesse perodo, em especial o PDT, autor de dez das dezessete apresentadas pela esquerda. Vale notar que, apesar de recmcriado, o PSOL j aparece entre os partidos de esquerda propositores de Adins contra normas federais, o que indica que esse mecanismo legitimado at mesmo pelos segmentos mais radicais da esquerda.

TABELA 19 Adins de Partidos de Esquerda Contra Normas Federais por Perodos de Governo

PERODOS DE GOVERNO Pr-FHC (1988-1994) PT 34 39,6% PDT 30 34,9% PC DO B 3 3,5% PSB 17 19,8% PPS 0 0% PV 0 0% PSOL 0 0% OUTROS 2 2,4% TOTAL 86 100,0% FHC (1995-2002) 102 57,3% 35 19,7% 27 15,2% 6 3,4% 2 1,1% 0 0% 0 0% 6 3,6% 178 100,0% Lula (2003-2005) 0 0% 10 58,8% 1 5,9% 1 5,9% 1 5,9% 3 17,6% 1 5,9% 0 0% 17 100,0%

TOTAL

136 48,4% 75 26,9% 31 11,0% 24 8,6% 3 1,1% 3 1,1% 1 0,4% 8 2,4% 281 100,0%

Adins de associaes
O Grfico 10 indica que as associaes tm sido autoras assduas de Adins desde 1989, apresentando inclusive ligeiro crescimento nos ltimos anos, em trajetria distinta dos partidos de esquerda anteriormente estuda70

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dos. Esse dado parece confirmar a hiptese apresentada em trabalho anterior, que indica que a sociedade civil organizada vinha sendo uma das principais protagonistas da animao da judicializao da poltica, ainda que sua atuao estivesse restringida pela clusula de pertinncia temtica e pela severa seleo imposta pelo STF na definio dos agentes dotados de legitimidade ativa no recurso s Adins (Werneck Vianna et al., 1999, p. 105).

GRFICO 10 Distribuio Anual das Adins de Associaes (1988-2005)

TABELA 20 Tipos de Associao (1988-2005)

TIPO FUNCIONRIOS PBLICOS EMPRESRIOS TRABALHADORES INTERESSES TOTAL


*

N 336 310 133 128 907

% 37,0 34,2 14,7 14,1 100,0

* As associaes de interesses referem-se, basicamente, s associaes de profissionais liberais e de notrios.

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8. A importante presena da AMB no cenrio das Adins foi caracterizada em trabalho anterior nos seguintes termos: A AMB foi uma presena relevante no controle da constitucionalidade das leis quando as constituies estaduais comearam a definir a estrutura organizacional dos estados o que implicou, em muitos casos, repercusses sobre o estatuto do juiz, assemelhando-se ao de outras categorias funcionais do estado, como ao de procuradores e ao de policiais. Em uma medida significativa, porm, as suas demandas associaram a autonomia do Poder Judicirio contestao de normas estaduais que buscavam disciplinar a remunerao dos juzes. Ao lado dessa, outra motivao para a AMB promover Adins esteve em contestar os inmeros diplomas legais que visavam a disciplinar a composio de rgos do judicirio (Werneck Vianna et al., 1999, p. 108).

Quanto ao tipo de associao, a Tabela 20 apresenta a sua distribuio, indicando uma maior presena de associaes de funcionrios pblicos e de empresrios. A forte presena das associaes do funcionalismo pblico mais uma evidncia da importncia da Constituio como parmetro para a produo do direito administrativo, e de como as Adins vm sendo mobilizadas como instrumento de defesa de interesses de segmentos da administrao pblica em face das aes reformistas realizadas pelos poderes da Unio e dos estados da federao. Uma melhor compreenso das Adins de associaes pode ser alcanada quando se discriminam, em cada tipo de associao, os usurios mais freqentes. Entre as associaes de funcionrios pblicos, as de magistrados, em especial a AMB Associao dos Magistrados Brasileiros , tm sido as mais importantes autoras, tendo postulado 96 Adins ao longo de todo o perodo estudado8 (ver Tabela 21). Em segundo lugar, esto os policiais civis e militares: juntos, juzes e policiais respondem por cerca de 50% das Adins dos funcionrios pblicos. Se a essas duas categorias somam-se as Adins de procuradores e de outras associaes que cuidam de interesses de corporaes do direito, como defensores pblicos e serventurios do judicirio, constata-se que quase 68% dessas Adins giram em torno de questes atinentes estrutura administrativa das instituies que zelam pela ordem jurdica do pas. claro que o conjunto das Adins dessas entidades bastante heterogneo, incluindo no apenas a defesa de interesses corporativos, mas tambm uma pauta mais ampla, que tem contribudo para assegurar uma certa uniformidade nacional nos procedimentos relacionados ao funcionamento do sistema do direito.

TABELA 21 Adins de Funcionrios Pblicos por Segmentos (1988-2005)

TIPO MAGISTRADOS POLICIAIS FISCAIS PROCURADORES OUTRAS DA REA DO DIREITO MILITARES DAS FORAS ARMADAS OUTROS TOTAL

N 96 75 42 39 18 13 53 336

% 28,6 22,3 12,5 11,6 5,3 3,8 15,8 100

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J entre as Adins de associaes de empresrios, embora os segmentos do comrcio e da indstria respondam, juntos, por pouco mais da metade (51,9%), importa observar a diversidade dos segmentos que vm mobilizando o STF (ver Tabela 22). O uso das Adins por empresrios no deixa de sugerir, como notado em trabalho anterior, uma debilidade de suas representaes polticas na estrutura partidria (Werneck Vianna et al., 1999, p. 110).

TABELA 22 Adins de Associaes de Empresrios por Segmento da Economia (1988-2005)

SETOR COMRCIO INDSTRIA TRANSPORTE AGRRIO ENSINO FINANAS MDIA E COMUNICAO SADE OUTROS TOTAL

N 94 67 41 26 24 16 13 12 17 310

% 30,3 21,6 13,2 8,3 7,7 5,2 4,2 3,8 5,5 100

A tipologia das Adins de associaes de trabalhadores foi produzida a partir de um duplo critrio: de um lado, a indicao das centrais sindicais e, de outro, a informao quanto ao segmento do mercado de trabalho. Com isso, 15,8% das Adins dos trabalhadores foram ajuizadas pela Confederao Nacional dos Trabalhadores da Indstria CNTI , 7,5% pela Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Contag , 3% pela Central nica dos Trabalhadores CUT e 2,2% pela Central Geral dos Trabalhadores CGT. Portanto, 28,5% das Adins foram propostas por centrais sindicais, o que leva a crer que elas tratam de temas de interesse mais amplo dos trabalhadores. No que se refere s Adins de segmentos especficos de trabalhadores, a Tabela 23 indica uma maior presena de entidades que representam os interesses de trabalhadores das reas de metalurgia, educao, transporte, comrcio e sade.
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TABELA 23 Adins de Trabalhadores por Categorias e Centrais Sindicais (1988-2005)*

SETOR CNTI METALRGICO EDUCAO TRANSPORTE CONTAG COMRCIO SADE CUT CGT OUTROS TOTAL

N 21 17 14 12 10 9 7 4 3 26 133

% 15,8 12,8 10,5 9,0 7,5 6,7 5,2 3,0 2,2 19,5 100

* CNTI Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria; Contag Confederao dos Trabalhadores na Agricultura; CUT Central nica dos Trabalhadores; CGT Central Geral dos Trabalhadores.

Conforme mencionado anteriormente, as Adins de associaes de interesses renem basicamente duas entidades: a Confederao Nacional de Profissionais Liberais e a Associao dos Notrios e Registradores do Brasil Anoreg (ver Tabela 24). Somadas, elas respondem por 76,5% dessas Adins. A opo por separar as associaes que defendem profissionais liberais das dos demais trabalhadores justifica-se pelo interesse analtico de destacar as entidades que defendem os setores subalternos, e tambm porque a agenda de interesses dos profissionais liberais apresenta diferenas significativas em relao dos demais trabalhadores, girando, em grande medida, em torno da regulao das profisses. J a Anoreg cuida basicamente dos interesses dos cartrios e de seus profissionais.
TABELA 24 Adins de Associaes de Interesse (1988-2005)*

SETOR CNPL ANOREG OUTROS TOTAL

N 51 47 30 128

% 39,8 36,7 23,5 100

* CNPL Confederao Nacional dos Profissionais Liberais; Anoreg Associao dos Notrios e Registradores do Brasil.

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Resta observar, finalmente, que metade das Adins de associaes (49,9%) contra as normas produzidas pelos poderes federais; outros 38,1% voltam-se contra normas apresentadas pelos legislativos estaduais. As restantes so contra os executivos estaduais (5%) e os judicirios estaduais (7%).

Adins da OAB
O Grfico 11 indica que a OAB tem utilizado de modo contnuo o recurso s Adins, afirmando sua presena entre os membros da comunidade dos intrpretes. A falta de crtica quanto a essa posio singular ocupada por uma entidade comprometida com interesses de uma corporao indica, conforme assinalado em trabalho anterior, que a sociedade brasileira vem preservando a influncia poltica dos profissionais do direito, originria, entre ns, do prprio processo de formao do Estado nacional (Werneck Vianna et al., 1999, p. 113). Essa posio singular da OAB torna particularmente interessante a observao do perfil de suas Adins.
11 Evoluo Anual das Adins da OAB (1988-2005)
GRFICO

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Entre as 140 Adins da OAB, 60,8% contestam normas estaduais, sendo 42,9% contra normas oriundas dos legislativos estaduais. Conforme se observa na Tabela 25, 65,5% das Adins contra normas aprovadas pelos legislativos estaduais cuidam da administrao pblica e 29,3% de matria tributria. Entre as 55 Adins que contestam normas federais, trinta so contra o executivo federal, a maior parte na rea de administrao pblica (43,3%) e de regulao da sociedade civil (23,3%), e 25 so contra o legislativo federal, quase 65% delas na rea da administrao pblica.

TABELA 25 Adins da OAB Segundo a Classe Temtica e a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005) CLASSE TEMTICA EXECUTIVO
FEDERAL

ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL CONTESTADO EXECUTIVO


ESTADUAL

TOTAL JUDICIRIO
ESTADUAL

LEGISLATIVO
FEDERAL

LEGISLATIVO
ESTADUAL

Administrao pblica Regulao econmica Poltica tributria Regulao da sociedade civil Competio poltica Relaes de trabalho TOTAL

13 43,3% 6 20,0% 2 6,7% 7 23,3% 0 0% 2 6,7% 30 100,0%

2 50,0% 0 0% 2 50,0% 0 0% 0 0% 0 0% 4 100,0%

16 64,0% 2 8,0% 3 12,0% 2 8,0% 2 8,0% 0 0% 25 100,0%

38 65,5% 0 0% 17 29,3% 3 5,2% 0 0% 0 0% 58 100,0%

19 90,5% 0 0% 2 9,5% 0 0% 0 0% 0 0% 21 100,0%

88 63,8% 8 5,8% 26 18,8% 12 8,7% 2 1,4% 2 1,4% 138 100,0%

O balano das Adins contra normas federais da OAB revela, portanto, que sua atuao tem se voltado majoritariamente para o controle do ordenamento jurdico, incluindo um amplo leque de temas e no se restringindo defesa dos interesses corporativos. Importante observar, finalmente, que nada menos que 25 das 55 Adins contra normas federais (45,5%) questionam medidas provisrias.

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Julgamento das liminares


Em estudo anterior, constatou-se que o STF tem preferido exercer o controle da constitucionalidade das leis mais no julgamento das liminares do que no do mrito (Werneck Vianna et al., 1999). Essa postura foi avaliada como uma atitude de reserva ou de parcimnia quanto explicitao da sua jurisprudncia (Idem, p. 117). Por outro lado, do total de Adins pesquisadas, cerca de 86% apresenta pedido de liminar, o que tambm indica que este recurso est amplamente difundido na lgica de atuao dos membros da comunidade de intrpretes. Diante disso, e considerando que os dados sobre o julgamento de mrito esto comprometidos pelo elevado ndice de Adins aguardando julgamento de mrito (acima de 60%), optou-se por trabalhar apenas com o julgamento da liminar. A Tabela 26 apresenta um quadro geral do julgamento das liminares, deixando evidente que o STF acolheu integral ou parcialmente cerca de 33% dos pleitos. Esse percentual torna-se ainda mais significativo quando se exclui do clculo as Adins cujas liminares ainda no foram apreciadas. Neste caso, cerca de 43% delas foram deferidas ou parcialmente deferidas.

TABELA 26 Julgamento das Liminares (1988-2005)

N AGUARDANDO JULGAMENTO DEFERIDA PARCIALMENTE INDEFERIDA PREJUDICADA NO CONHECIDO NEGADO SEGUIMENTO TOTAL
DEFERIDA

% 22,2 26,9 6,5 14,4 29,7 0,3 0 100,0

697 845 204 452 934 10 1 3143

Ainda com base na Tabela 26, observa-se que 22,2% das liminares ainda no tinham sido julgadas quando o banco de dados da pesquisa foi consolidado9. Por isso, para uma melhor avaliao dos dados do julgamento das liminares apresentados nessa tabela e nas que se seguem, sero consideradas apenas as liminares j julgadas.

9.Importante observar que a consolidao dos dados do julgamento das liminares ocorreu em agosto de 2006.

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Assim, a Tabela 27 no deixa dvida de que, ao menos no julgamento das liminares, o STF tem sido bastante receptivo, especialmente no questionamento das normas produzidas pelos legislativos estaduais. Do total de Adins com pedido de liminar julgadas contra normas produzidas por esse poder, 57,2% foram deferidas ou parcialmente deferidas. De onde se conclui que a produo legislativa estadual est sendo submetida a uma efetiva judicializao.
TABELA

27 Julgamento das Liminares por Origem do Diploma Contestado (1988-2005)


AGUARDANDO
JULGAMENTO

DEFERIDA

INDEFERIDA

PREJUDICADA

NO
CONHECIDA

PARCIALMENTE
DEFERIDA

NEGADO
SEGUIMENTO

TOTAL

EXECUTIVO
FEDERAL

66 14,1% 27 21,4%

45 9,6% 30 23,8% 46 9,6% 629 35,7% 81 33,1% 13 19,7% 844 26,9%

96 20,6% 9 7,1% 108 22,5% 191 10,9% 44 18,0% 4 6,1% 452 14,4%

236 50,5% 55 43,7% 163 34,0% 375 21,3% 67 27,3% 37 56,1% 933 29,7%

0 0% 1 0,8% 4 0,8% 4 0,2% 1 0,4% 0 0% 10 0,3%

23 4,9% 4 3,2% 23 4,8% 137 7,8% 14 5,7% 3 4,5% 204 6,5%

1 0,2% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 0%

467 100,0% 126 100,0% 479 100,0% 1760 100,0% 245 100,0% 66 100,0% 3143 100,0%

EXECUTIVO
ESTADUAL

FEDERAL

LEGISLATIVO 134 28,0% LEGISLATIVO 423 24,0% JUDICIRIO 38 15,5% 9 13,6% 697 22,2%

ESTADUAL

ESTADUAL

JUDICIRIO
FEDERAL

TOTAL

Por outro lado, inegvel que, como tambm demonstra a Tabela 27, o STF tem acolhido menos os pleitos contra normas produzidas pelos poderes federais do que os produzidos pelos poderes estaduais, o que tem levado ao questionamento da validade da hiptese da judicializao da poltica no que se refere aos temas mais importantes da vida nacional. Esse tipo de questionamento, no entanto, deixa de considerar uma srie de aspectos que precisam ser levados em conta: 1. A alta efetividade das Adins contra normas estaduais no deve ser subestimada, visto que essa dimenso da judicializao da poltica tem cumprido papel fundamental na racionalizao da vida estadual. 2. O percentual de acolhimento das liminares das Adins pelo STF deve ser lido com muito cuidado, pois a alterao da vontade do legislativo e mes78

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 19, n. 2

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mo do executivo, poderes que detm a soberania popular, por uma deciso judicial sempre um ato excepcional em qualquer tribunal do mundo, o que reala ainda mais os ndices de deferimento encontrados pela pesquisa. 3. Acrescente-se, ainda, que, para alm da deciso do STF, a prpria freqncia com que a comunidade de intrpretes vem recorrendo s Adins produz por si mesma um efeito judicializador, na medida em que provoca uma internalizao do controle constitucional na produo normativa10. 4. Por outro lado, tem havido de fato uma interveno do STF em casos relevantes, julgando contra decises do executivo e do legislativo federais. Nesse sentido, apenas a ttulo de ilustrao, importa lembrar algumas Adins relevantes nas quais o STF acolheu o pedido de liminar. Para ficar apenas no perodo Lula, citamos as oito Adins contra normas aprovadas pelo governo federal cujas liminares foram deferidas ou parcialmente deferidas pelo STF, e destacamos quatro por sua especial relevncia: ! Adin 3068, ajuizada pelo PFL contra a medida provisria 136/2003, que trata da estrutura organizacional do Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade; ! Adin 3369, ajuizada pelo Ministrio Pblico contra as mesas do Senado e da Cmara dos Deputados, que trata da remunerao de servidores do legislativo; ! Adin 3467, ajuizada pelo PSDB contra medida provisria 242/2005, que altera os critrios de clculo de auxlio-doena da previdncia social; ! Adin 3578, ajuizada pelo PC do B contra medida provisria 3192/2001, que estabelece critrios para a privatizao de instituies financeiras. Essa medida provisria foi aprovada ainda no perodo FHC e questionada pelo PC do B em 2005. Mais recentemente, o STF julgou procedente as Adins 1351 e 1354 propostas por partidos de esquerda e nanicos contra a lei 9096/95, que estabelecia clusula de desempenho eleitoral, o que contou com amplo consenso dos principais partidos do pas. 5. Finalmente, conforme as anlises precedentes indicaram, a sociedade vem apostando nas Adins, especialmente naqueles estados onde a vida pblica mais plural e democratizada. A Tabela 28 indica que os dois autores com maior xito no julgamento das liminares so exatamente aqueles que mais tm litigado contra os legislativos estaduais, a saber, os procuradores e os governadores. O primeiro autor teve nada menos que 68,5% das liminares de Adins julgadas deferidas ou parcialmente deferidas, e o segundo, 62,4%. Mas a Tabela 32 tambm

10.A esse respeito, interessante mencionar matria recente publicada em O Globo (25/ 7/2006, p. 13), intitulada O plenrio da fantasia, revelando que a Cmara de Vereadores do Rio de Janeiro estabeleceu como precedente regimental a submisso de todo projeto de lei assessoria jurdica da casa, exatamente para evitar o elevado nmero de leis consideradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro. A matria informa que desde 2000 nada menos que 215 leis aprovadas pelos vereadores cariocas tinham sido declaradas inconstitucionais pelo TJ-RJ, e que, em pouco mais de um ms aps a criao do precedente regimental, em junho de 2006, 104 projetos de lei j tinham sido arquivados por terem sido vetados pela assessoria jurdica da Cmara, por ferirem princpios constitucionais.

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revela que as associaes e os partidos, muito especialmente os de esquerda, tm tido xito at certo ponto surpreendente em seus pleitos. Os partidos de esquerda obtiveram xito em 22% das liminares julgadas. J entre as associaes de trabalhadores, 10,9% das liminares julgadas foram acolhidas parcial ou integralmente pelo STF. Esses dados indicam que o STF tambm tem sido permevel ao controle constitucional das normas de tipo clssico, exercido pelas minorias polticas. igualmente relevante notar que 25% das liminares das Adins de empresrios foram deferidas ou parcialmente deferidas, e que entidades ligadas ao mundo do direito, como a AMB e a OAB, tiveram um xito de 64% e 51,7%, respectivamente.
TABELA

28 Julgamento das Liminares Adins por Tipo de Autor (1988-2005)


AGUARDANDO
JULGAMENTO

DEFERIDA

INDEFERIDA

PREJUDICADA

NO
CONHECIDA

PARCIALMENTE
DEFERIDA

NEGADO
SEGUIMENTO

TOTAL

GOVERNADOR

192 21,9% 150 23,5% 39 11,2% 89 30,2% 62 22,6% 47 35,6% 11 9,3% 26 22,2% 26 24,5% 18 17,8% 24 45,3% 13 14,6% 697 22,2%

350 40,0% 301 47,3% 43 12,4% 41 13,9% 37 13,5% 25 18,9% 10 8,5% 8 6,8% 11 10,4% 12 11,9% 4 7,5% 3 3,3% 845 26,9%

87 9,9% 60 9,4% 94 27,1% 24 8,1% 55 20,1% 22 16,7% 33 28,0% 20 17,1% 19 17,9% 20 19,8% 6 11,3% 12 13,4% 452 14,4%

166 18,9% 91 14,3% 145 41,8% 120 40,8% 103 37,6% 18 13,6% 59 50,0% 61 52,1% 46 43,4% 49 48,5% 17 32,1% 59 66,2% 934 29,7%

4 0,5% 2 0,3% 1 0,3% 1 0,3% 0 0% 1 0,8% 0 0% 0 0% 0 0% 1 1,0% 0 0% 0 0% 10 0,3%

77 8,8% 33 5,2% 25 7,2% 19 6,4% 16 5,8% 19 14,4% 5 4,2% 2 1,7% 3 2,8% 1 1,0% 2 3,8% 2 2,2% 204 6,5%

0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 0,4% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 0%

876 100,0% 637 100,0% 347 100,0% 294 100,0% 274 100,0% 132 100,0% 118 100,0% 117 100,0% 105 100,0% 101 100,0% 53 100,0% 89 100,0% 3143 100,0%

MINISTRIO
PBLICO

ESQUERDA

FUNCIONRIOS
PBLICOS

EMPRESARIAL

OAB

NANICOS

DE
TRABALHADORES

CENTRO

DE INTERESSES

DIREITA

OUTROS

TOTAL

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O STF e as medidas provisrias


Um captulo importante da judicializao da poltica no Brasil tem sido o uso das Adins contra medidas provisrias, pois nesses casos est em jogo o questionamento de decises tomadas pelo executivo federal no exerccio do poder que lhe confere a Constituio. Durante os dezessete anos alcanados pela pesquisa, foram propostas nada menos que 325 Adins contra medidas provisrias. A Tabela 29 indica que 198 Adins contra medidas provisrias foram propostas no perodo FHC, o que equivale a uma mdia de 24 Adins ao ano, e 46 no perodo Lula, com uma mdia anual de 15,3.
TABELA 29 Adins Contra Medidas Provisrias por Perodos de Governo

PERODOS DE GOVERNO Pr-FHC (1988-1994) FHC (19952002) Lula (2003-2005) TOTAL

N 81 198 46 325

% 24,9 60,9 14,2 100,0

A Tabela 30 indica que, apesar de o governo Lula utilizar as medidas provisrias tanto quanto o governo FHC, sem contar as sucessivas reedies ocorridas neste ltimo caso um pouco acima de quarenta medidas provisrias ao ano em ambos governos , o recurso s Adins como mecanismo de controle das medidas provisrias foi bem mais freqente no perodo FHC do que est sendo no perodo Lula, caracterizando-se como uma das principais formas de oposio de que a esquerda, em especial o PT, lanou mo. Observe-se que, sob o governo FHC, a aproximadamente cada duas medidas provisrias sobrevinha uma Adin, enquanto no governo Lula isso ocorre somente a cerca de cada quatro Adins. Tal evidncia permite sugerir que a via da judicializao da poltica tem se mostrado um recurso mais atraente para a esquerda do que para as demais correntes do espectro poltico.
TABELA 30 Mdia de Adins por Medidas Provisrias nos Perodos FHC e Lula (1995-2005)*

PERODO FHC Lula

N DE MPS 365 171

N DE ADINS CONTRA MP 198 46

ADINS/MP 1,8 3,7

* Os dados sobre medidas provisrias foram extrados de Pereira, Power e Renno (2005).

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Vale ainda notar, com base na leitura da Tabela 31, que, embora menos vocacionados do que a esquerda para o recurso s Adins, os partidos de centro e de direita tm-se socorrido delas contra as medidas provisrias, sendo responsveis, no perodo Lula, por 53,3% das Adins com esse objeto, contra apenas 28,3% originrias de autores que representam os partidos de esquerda, as associaes de funcionrios pblicos, as de trabalhadores e as de interesses, na forma como estas so compreendidas neste trabalho.
TABELA 31 Autores de Adins Contra Medidas Provisrias por Perodos de Governo (1988-2005)

AUTOR Pr-FHC (1988-1994) ESQUERDA DE TRABALHADORES EMPRESARIAL OAB FUNCIONRIOS


PBLICOS

PERODOS DE GOVERNO FHC (1995-2002) 100 50,5% 26 13,1% 15 7,6% 18 9,1% 12 6,1% 3 1,5% 1 0,5% 9 4,5% 5 2,5% 2 1,0% 4 2,0% 3 1,5% 198 100,0% Lula (2003-2005) 5 10,9% 3 6,5% 4 8,7% 1 2,2% 4 8,7% 10 21,7% 15 32,6% 1 2,2% 0 0% 2 4,3% 1 2,2% 0 0% 46 100,0%

TOTAL

30 37,0% 11 13,6% 11 13,6% 6 7,4% 7 8,6% 3 3,7% 0 0% 4 4,9% 4 4,9% 4 4,9% 0 0% 1 1,2% 81 100,0%

135 41,5% 40 12,3% 30 9,2% 25 7,7% 23 7,1% 16 4,9% 16 4,9% 14 4,3% 9 2,8% 8 2,5% 5 1,5% 4 1,2% 325 100,0%

CENTRO DIREITA DE INTERESSES NANICOS MP GOVERNADOR OUTROS TOTAL

Quando se consideram apenas as liminares julgadas, constata-se que 18,6% das Adins contra medidas provisrias foram deferidas ou parcial82

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mente deferidas, atestando que o STF tem dado passagem, ainda que com parcimnia, a esse tipo de controle constitucional. A discriminao por autores apresentada na Tabela 32 permite visualizar que a esquerda principal autora desse tipo de ao alcanou xito em 11,8% das Adins cujos pedidos de liminares j foram julgados, resultado nada trivial e que estimula cada eventual membro da comunidade de intrpretes a continuar investindo, como vem ocorrendo nestes dezessete anos, no caminho da judicializao.

TABELA 32 Julgamento de Liminar de Adins Contra Medidas Provisrias por Tipo de Autor (1988-2005) AUTOR AGUARDANDO
JULGAMENTO

JULGAMENTO DE LIMIAR DEFERIDA INDEFERIDA PREJUDICADA PARCIALMENTE


DEFERIDA

TOTAL NEGADO
SEGUIMENTO

ESQUERDA

4 3,1% 5 13,5% 7 23,3% 9 36,0% 4 23,5% 3 18,8% 10 62,5% 1 7,1% 0 0% 1 12,5% 1 20,0% 0 0% 45 14,6%

9 7,1% 5 13,5% 1 3,3% 2 8,0% 1 5,9% 2 12,5% 1 6,3% 1 7,1% 2 25,0% 3 37,5% 2 40,0% 0 0% 29 9,4%

48 37,8% 4 10,8% 5 16,7% 5 20,0% 0 0% 2 12,5% 0 0% 5 35,7% 2 25,0% 0 0% 0 0% 2 50,0% 73 23,7%

61 48,0% 22 59,5% 8 26,7% 5 20,0% 13 70,6% 8 50,0% 5 31,3% 7 50,0% 4 50,0% 4 50,0% 1 20,0% 2 50,0% 140 45,5%

5 3,9% 1 2,7% 8 26,7% 4 16,0% 0 0% 1 6,3% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 20,0% 0 0% 20 6,5%

0 0% 0 0% 1 3,3% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 1 0,3%

127 100,0% 37 100,0% 30 100,0% 25 100,0% 18 100,0% 16 100,0% 16 100,0% 14 100,0% 8 100,0% 8 100,0% 5 100,0% 4 100,0% 308 100,0%

DE
TRABALHADORES

EMPRESARIAL

OAB

FUNCIONRIOS
PBLICOS

CENTRO

DIREITA

DE INTERESSES

NANICOS

MP

GOVERNADOR

OUTROS

TOTAL

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Referncias Bibliogrficas
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Resumo Dezessete anos de judicializao da poltica

Este artigo estuda a judicializao da poltica no Brasil com base na anlise de um banco de dados composto por 3.648 Adins, ajuizadas entre 1988 e 2005. A percepo mais geral que se impe a de que as Adins j fazem parte do cotidiano da moderna democracia brasileira, afirmando, ao longo de quase duas dcadas, em sucessivos e diferentes governos, a sua presena institucional, e mais fortemente ainda no atual governo Lula, em que funciona como escoadouro dos conflitos entre sociedade e Estado, e dos que surgem no interior da prpria administrao pblica e da federao. Assim, alm de ser instrumento da defesa de minorias, sua origem constitucional clssica, a pesquisa revela que a Adin tambm recurso institucional estratgico de governo, instituindo, na prtica, o Supremo Tribunal Federal como um Conselho de Estado do tipo prevalecente em pases de configurao unitria.
Palavras-chave:

Judicializao da poltica; Ao Direta de Inconstitucionalidade; Su-

premo Tribunal Federal; Relao entre os poderes; Federalismo; Minorias; Cidadania.


Abstract Seventeen years of judicializing politics

This article studies the judicialization of politics in Brazil, based on an analysis of a database containing 3.648 ADINs filed between 1988 and 2005. Examining this data,

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the overall impression gained is that ADINs are now a normal part of the everyday running of the modern Brazilian democracy, their institutional presence consolidated over almost two decades through successive and different governments and even more firmly in the current Lula government. Over this time, they have functioned as a channel for the conflicts between society and the State, as well as conflicts within the Public Administration and the Federation. Hence, as well as being an instrument for the defence of minorities, their original constitutional function, the research shows that the ADINs are also a strategic institutional resource for government, turning the Federal Supreme Court in practice into a kind of Council of State prevalent in countries with unitary governments.
Keywords:

Texto recebido e aprovado em 20/9/2007 Luiz Werneck Vianna doutor pela USP , professor titular e pesquisador do Iuperj, e lecionou em universidades como PUC-Rio, Unicamp, UFMG e UFRRJ. Foi diretor do Iuperj (1988-1999) e presidente da Anpocs (2003-2004). autor, entre outros, de Esquerda brasileira e tradio republicana (Rio de Janeiro, Revan, 2006). E-mail: lwerneck @iuperj.br. Marcelo Bauman Burgos doutor pelo Iuperj, professor e coordenador de pesquisa e extenso da PUC-Rio, e assessor dos cursos de extenso da Faculdade de Cincias Jurdicas e Sociais Aplicadas da Universidade de Nova Iguau. autor, entre outros, de Utopia de comunidade: Rio das Pedras, uma favela carioca (Rio de Janeiro, Loyola, 2003). E-mail: burgos@rdc.pucrio.br. Paula Martins Salles graduanda em Cincias Sociais na PUCRio.

Judicialization of Politics; Direct Action on Unconstitutionality (ADINs);

Federal Supreme Court; Relation between Powers; Federalism; Minorities; Citizenship.

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