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TEXTO PARA DISCUSSO N 14 CAPACITAO E AFASTAMENTO DE SERVIDORES PBLICOS DA UNIO: DISTINO E APLICAO COMBINADA DOS INSTITUTOS JURDICOS EXISTENTES

Luiz Carlos Nbrega Nelson1 Braslia, novembro de 2010.

1 Graduado pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e doutorando pela Universidade de Buenos Aires (UBA).
Especialista em Direito. Delegado de Polcia Federal. Professor da Academia Nacional de Polcia da disciplina Regime Jurdico. Chefe da Diviso de Estudos, Legislao e Pareceres da Polcia Federal.

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA ESAF

Diretor-Geral da Esaf

Diretor-Geral-Adjunto da Esaf

Diretor de Educao


TEXTO PARA DISCUSSO

A srie Texto para Discusso tem como objetivo divulgar resultados de trabalhos desenvolvidos pela rea de pesquisa da Diretoria de Educao da Escola de Administrao Fazendria, bem como outros trabalhos considerados de relevncia tendo em vista as linhas de pesquisa da Instituio. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Esaf ou do Ministrio da Fazenda. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio

Resumo ............................................................................................................................ 4 Abstract ............................................................................................................................ 5 Introduo ....................................................................................................................... 6 1 Dos dispositivos constitucionais decorrentes do princpio da eficincia relacionados capacitao de pessoas .......................................................................... 7 2 Da capacitao dos servidores no poder executivo federal ....................................... 9 2.1 Da participao em programa de treinamento regularmente institudo ou em programa de ps-graduao no pas ....................................................................................... 11 2.1.1 Da natureza do programa de capacitao .................................................................... 11 2.1.2 Da poltica nacional de capacitao aplicvel aos programas de treinamento e cursos de ps-graduao no pas ............................................................................................ 12 2.1.3 Da reserva de recursos para a capacitao .................................................................. 18 2.1.4 Do papel das escolas de governo e a importncia da integrao das escolas ......... 19 2.2 Da autorizao de afastamento para estudo no exterior fora do treinamento regularmente institudo ............................................................................................................ 25 2.3 Da licena capacitao ...................................................................................................... 30 3 Concluso ................................................................................................................... 33 Referncias .................................................................................................................... 33

Resumo

O papel do Estado em modernizar a mquina pblica corolrio do princpio da eficincia. A capacitao apresenta-se como uma das melhores ferramentas de aprimoramento dos servidores. As escolas de governo so importantes veculos de desenvolvimento de programas de capacitao. H uma grande confuso e no uniformidade na aplicao dos institutos jurdicos relativos capacitao de servidores. O objetivo deste trabalho distinguir cada modalidade de capacitao existente na esfera do Poder Executivo federal. Palavras-chave: Eficincia. Poder Executivo. Capacitao. Afastamento. Escolas de Governo.
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Abstract

The States role in public administration modernization is a corollary of the efficiency principle. Training is presented as one of the best tools for public servants improvement. Government Schools are important vehicles for training programs development. There is a great confusion and inconsistent application of legal institutes concerning on public servants training. The target of this work consists on discriminate each modality of training that exists on federal Executive Power level. Keywords: Efficiency. Executive Power. Training. Leave of Absence. Government Schools.

Introduo

A moderna doutrina de gesto de pessoas indica, de forma unssona, que a capacitao uma das molas mestras para a consecuo dos objetivos da instituio, seja esta pblica ou privada. A preocupao com a capacitao surge inicialmente na iniciativa privada pela busca de uma maior e melhor produtividade e, em um segundo momento, pela constatao de que em uma corporao na qual a capacitao valorizada, h uma melhoria nas relaes humanas e no ambiente organizacional. O texto constitucional original j elencava o fomento capacitao nas reas de cincia e tecnologia tanto por parte do Estado brasileiro quanto na iniciativa privada.
Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas. 3 - O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas se ocupem meios e condies especiais de trabalho. 4 - A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho. (Constituio Federal, 1988) (Grifo do

autor) No setor pblico, a ideia de capacitao de pessoas oriunda da constatao da inrcia e por vezes inoperncia da mquina pblica, que culminou na consolidao do princpio da eficincia no art. 37 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional de n 19, de 4 de junho de 1998. Se no bastasse tal dispositivo constitucional categrico que determina ao Estado a busca da eficincia mediante a avaliao e a reformulao de seus processos e capacitao de pessoas, ainda h outras passagens no texto maior que apontam para a necessidade de capacitar as pessoas integrantes das instituies.

1 Dos dispositivos constitucionais decorrentes do princpio da eficincia relacionados capacitao de pessoas

Como dito, com o princpio da eficincia, a reforma do Estado encartada no bojo da Emenda Constitucional n 19/98 trouxe no tocante operacionalizao da capacitao o art. 39 2 da Carta Magna, o qual determina que sejam mantidas escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo a participao em cursos como um dos requisitos para promoo na carreira.
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. (Vide ADIN n 2.135-4) 2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (Grifo do autor)

Veja-se que tal dispositivo no somente determina a instituio e a manuteno das escolas de governo, mas condiciona a carreira dos servidores pblicos a um processo contnuo de capacitao e dota as escolas de governo de ferramentas de gesto a fim de atingir suas metas, com a possibilidade de celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados, quais sejam: Unio, Estados e Distrito Federal. Nesse prisma, conforme o mandamento constitucional, dever do poder pblico formar e aperfeioar os servidores pblicos para fins de atingir as finalidades do Estado e, em outra linha, tal norma tambm consigna o nus para o servidor que no buscar os meios de capacitar-se, na medida em que no poder obter promoes em sua carreira. Assim, no que se refere doutrina ptria: justa a previso de que a participao nos cursos da escola de governo constitua um dos requisitos para a promoo na carreira.2 E em relao justeza da exigncia dos cursos de capacitao para promoo nas carreiras, bastante razovel ter de um lado, para o Estado, a melhora na eficincia e de outro, para o servidor, o avano na carreira.

Silva (2008, p. 354).

Apenas como crtica ao necessrio e salutar dispositivo constitucional, pode ser mencionada a omisso referente aos municpios no tocante possibilidade de criao de escolas de governo, razo pela qual a norma constitucional poderia ter avanado neste ponto. Segundo Silva (2008, p. 354), o 2 determina Unio, Estados e Distrito Federal (no aos Municpios) a manuteno de escolas de governo, por si s ou mediante convnio ou contrato entre si. Um pouco mais alm, h na redao do 7 do art. 39, dada pela mesma Emenda Constitucional n 19/98, que todos os entes federados disciplinaro a aplicao de recursos oramentrios para o desenvolvimento de programas de qualidade, produtividade, treinamento e modernizao da gesto pblica. Seno vejamos:
7 Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)(Grifo do autor)

Nota-se que, apesar da ausncia da previso constitucional das escolas de governo no mbito dos municpios, de modo compensatrio, a Lei Maior sabiamente previu a reserva de recursos para capacitao de todos os servidores pblicos de quaisquer entes federados. A Emenda Constitucional n 45, de 30 de dezembro de 2004, reiterou a necessidade de capacitao esboada pela Emenda Constitucional n 19/98, estabelecendo para o Poder Judicirio uma srie de dispositivos voltados para a capacitao de pessoal, da qual se pode destacar:
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: II - promoo de entrncia para entrncia, alternadamente, por antigidade e merecimento, atendidas as seguintes normas: c) aferio do merecimento conforme o desempenho e pelos critrios objetivos de produtividade e presteza no exerccio da jurisdio e pela freqncia e aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de aperfeioamento; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) (Grifo do autor)

de se notar que mais adiante no pargrafo nico do art. 105, tambm foi disciplinada a criao da escola de governo do Poder Judicirio voltada para a capacitao de magistrados.

Art. 105. Pargrafo nico. Funcionaro junto ao Superior Tribunal de Justia: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) I - a Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de Magistrados, cabendo-lhe, dentre outras funes, regulamentar os cursos oficiais para o ingresso e promoo na carreira; (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004) (Grifo do autor)

Desse modo, o caminhar constitucional desde o texto originrio at os dias atuais vem no sentido de criar condies para que os servidores pblicos dos poderes da Unio, Estados e Municpios sejam capacitados, com o objetivo de atingir, de forma mais econmica, racional e eficiente, os fins do Estado nessa rea, quais sejam: a boa prestao do servio pblico aos cidados e o alcance das metas de gesto elencados pelas polticas de governo. E, nessa linha, foram criados instrumentos infraconstitucionais de modo a regulamentar e viabilizar a capacitao dos servidores pblicos, que o prximo ponto desta anlise. Desse modo, ser destacada a capacitao dos servidores pblicos no mbito da Unio.

2 Da capacitao dos servidores no poder executivo federal


A Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, divide as aes de capacitao que contemplam os servidores pblicos federais, mediante uma poltica de iniciativa do rgo e tambm por parte do servidor. O que deve ser observado na anlise das aes de capacitao que dizem respeito aos afastamentos legais considerados como de efetivo exerccio. necessrio inicialmente fazer uma diviso entre as modalidades de capacitao que ora se apresentam com outras licenas ou afastamentos legais, que no so consideradas de efetivo exerccio, como, por exemplo, a licena para tratar de assuntos particulares, na qual o servidor pode requerer inclusive tal licena com o intuito de se capacitar. Entretanto, esta no considerada de efetivo exerccio nos termos da lei, razo pela qual no conta como tempo de contribuio e suspende a fruio de demais direitos estatutrios. O art. 102 da Lei n 8.112/90 considera as modalidades de capacitao: 1) participao em programa de treinamento ou programa de ps-graduao no pas; 2) misso ou estudo no exterior; e 3) licena capacitao de efetivo exerccio, razo pela qual a abord-las uma a uma.
Art. 102. [...] so considerados como de efetivo exerccio os afastamentos em virtude de:

(PRIMEIRA HIPTESE) IV - participao em programa de treinamento regularmente institudo ou em programa de ps-graduao stricto sensu no pas, conforme dispuser o regulamento;

Deve-se observar na hiptese anterior, que o programa de treinamento deve ser o programa institucional custeado pelo rgo, no interesse deste, e voltado para a consecuo das metas e do planejamento estratgico do ente.
(SEGUNDA HIPTESE) VII - misso ou estudo no exterior, quando autorizado o afastamento, conforme dispuser o regulamento; (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97). Grifo do autor

Na segunda hiptese, elencada acima, temos a figura do afastamento do servidor, com as finalidades de misso ou para estudo, o qual deve ser combinado com o art. 95 da Lei n 8.112/90, o qual disciplina o instituto jurdico do afastamento.
Art. 95. O servidor no poder ausentar-se do Pas para estudo ou misso oficial, sem autorizao do Presidente da Repblica, Presidente dos rgos do Poder Legislativo e Presidente do Supremo Tribunal Federal. 4 As hipteses, condies e formas para a autorizao de que trata este artigo, inclusive no que se refere remunerao do servidor, sero disciplinadas em regulamento. (Grifo do autor)

Nesta possibilidade de capacitao inserta no inciso VII, art. 102, da citada lei, combinada com o art. 95 que trata do afastamento, temos que a mens legis volta-se para o cumprimento de uma misso no exterior ou a liberao para estudo no exterior; e somente por via indireta a consecuo da capacitao do servidor.
(TERCEIRA HIPTESE) VIII - licena: [...] e) para capacitao, conforme dispuser o regulamento;

Na terceira hiptese de capacitao prevista no inciso VIII do art. 105 Lei n 8.112/90, combinado com o art. 87 da mesma lei, temos o instituto da licena capacitao, antiga licena prmio, a qual foi alterada pela Lei n 9.525, de 10 de dezembro de 1997.
Art. 87. Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder, no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao, por at trs meses, para participar de curso de capacitao profissional.

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A terceira possibilidade de capacitao reside na fruio do perodo de trs meses, aps cinco anos de efetivo exerccio, custeado a priori pelo servidor, mas condicionado ao interesse da Administrao.

2.1 Da participao em programa de treinamento regularmente institudo ou em programa de ps-graduao no pas


2.1.1 Da natureza do programa de capacitao

Como dito anteriormente, a capacitao constitui-se em uma obrigao compartilhada entre a Administrao e o servidor pblico. Todavia, a maior parcela deste munus publico pertence ao poder pblico, na medida em que o servidor a parte mais frgil dessa relao, e tomando como premissa que o custeio da mquina pblica oriundo do pagamento de tributos de todos os cidados, incluem-se neste rol os prprios servidores pblicos. A participao em programa de treinamento regularmente institudo deveria ser a regra da capacitao dos servidores, pois a Administrao detm os meios financeiros e operacionais de executar tal tarefa. Todavia, em nossa mquina pblica o que se nota uma gama de servidores desmotivados e no capacitados e, de outro lado, um pequeno nmero de servidores pblicos tentando se capacitar e encontrando pela frente uma srie de entraves burocrticos, passando a se capacitar por conta e risco prprio sem haver um incentivo da Administrao. A regra deveria ser o Poder Pblico inicialmente mapear as competncias necessrias para um determinado cargo ou funo pblica. Em um segundo momento, capacitar os servidores para o exerccio dessas funes e encargos, mediante o oferecimento de um plano de capacitao com cursos e eventos que pudesse atender primeiramente s reas consideradas prioritrias para a gesto e, posteriormente, todo o universo de servidores da instituio. Aes desfocadas e desconexas tm se mostrado meras tentativas infrutferas de resolver os problemas da Administrao Pblica. Ademais, no obedecem ao princpio da impessoalidade e to pouco moralidade administrativa, pois alguns so atingidos pelas aes de capacitao, e outros ficam desqualificados no exerccio de sua funo, na qual ter como resultante um prejuzo que ser sentido pelo pblico-alvo do produto final ofertado pela instituio. Se no bastassem tais argumentos, temos que a ineficaz aplicao do dinheiro pblico constitui no mnimo uma malversao, quando no uma improbidade administrativa. E, por ltimo, para a necessria obteno dos resultados positivos da capacitao, fundamental que se mude o paradigma em torno da cultura relativa capacitao dos servidores. Ou seja, o processo de capacitao no um favor da
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Administrao Pblica para com o servidor, mas sim um dever a ela imposto pelos comandos constitucional e legal. A capacitao uma das principais ferramentas e polticas de meio para a obteno dos fins do estado-administrao, quais sejam, a boa prestao dos servios pblicos e a obteno das metas traadas pelo governo gestor.

2.1.2 Da poltica nacional de capacitao aplicvel aos programas de treinamento e cursos de ps-graduao no pas

Com a regulamentao do art. 102, inciso IV, da Lei n 8.112/90, pelo recente Decreto n 5.707/06, cria-se a expectativa da formulao de uma poltica de capacitao organizada que atenda aos interesses da Administrao, sirva de meio propagador de conhecimento e instalao das competncias necessrias ao servidor e, por fim, reflexamente contribua para a motivao na Administrao Pblica. No art. 102, inciso IV, temos a poltica nacional de capacitao de servidores pblicos, custeada pela Unio e de iniciativa desta. Tal poltica regulamentada no arts. 1 e 9 do Decreto n 5.707/2006. importante frisar que, nas duas outras hipteses, os cursos no so custeados pela Unio e a iniciativa do servidor, quais sejam: afastamento do pas para estudo que necessita de autorizao do Presidente, delegado aos Ministros de Estado, que por sua vez subdelegaram aos chefes de rgo, e a licena capacitao autorizada tambm pelos chefes dos rgos. O caso do inciso IV do art. 102 refere-se especificamente participao de servidor pblico em ao de capacitao profissional implementada pelos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional e, nesse caso, est condicionada com a identificao dos objetivos da Poltica Nacional de Capacitao, objeto do Decreto n 2.794, de 1/10/98, e atualmente disciplinado nos arts. 1 e 9 do Decreto n 5.707/2006. Para isso, vejamos a regulamentao no Decreto n 5.707/2006 para a poltica nacional de capacitao:
Art. 1 Fica instituda a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, a ser implementada pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, com as seguintes finalidades: I - melhoria da eficincia, eficcia e qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado; II - desenvolvimento permanente do servidor pblico; III - adequao das competncias requeridas dos servidores aos objetivos das instituies, tendo como referncia o plano plurianual; 12

IV - divulgao e gerenciamento das aes de capacitao; e V - racionalizao e efetividade dos gastos com capacitao.

Portanto, temos que a poltica nacional de desenvolvimento de pessoal, que possui no seu alicerce as aes de capacitao, visa inicialmente atender aos postulados da eficincia, eficcia e qualidade dos servios prestados. A eficincia consistente na boa conduo dos processos e procedimentos em trmite no servio pblico, como, por exemplo, a tramitao mais clere de um processo em obedincia s etapas estritamente necessrias; eficcia com o resultado satisfatrio do processo, como verbi gratia em uma licitao, a aquisio de um bem por parte da Administrao Pblica; e, por fim, a obteno da qualidade, consistente na satisfao por parte do pblico-alvo com a utilizao do bem adquirido. Assim, portanto, o treinamento regularmente institudo uma das ferramentas de capacitao do servidor a fim de se atingir tal fim. Se no bastassem essas finalidades, o supracitado art. 1 sustenta ainda que a poltica nacional voltada para o desenvolvimento permanente do servidor, em uma amplitude holstica no campo das competncias, conforme o elencado no inciso II. Este ainda traa como diretriz a adequao e a instalao de competncias no servidor em sintonia com os objetivos da instituio, mediante a leitura do inciso III. A efetiva publicidade das aes de capacitao e racionalizao dos gastos em homenagem ao princpio da economicidade, a partir das constataes inseridas nos incisos IV e V. Esse treinamento institudo elenca no inciso I, do art. 2, a capacitao como um processo ininterrupto de aprendizagem, com a finalidade de facilitar o desenvolvimento de competncias necessrias instituio (competncias institucionais), mediante o aprimoramento das competncias de cada servidor (competncias individuais). Confira-se:
Treinamento Regularmente institudo Art. 9 Considera-se treinamento regularmente institudo qualquer ao de capacitao contemplada no art. 2, inciso III, deste decreto. Art. 2 Para os fins deste Decreto, entende-se por: I - capacitao: processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propsito de contribuir para o desenvolvimento de competncias institucionais por meio do desenvolvimento de competncias individuais; II - gesto por competncia: gesto da capacitao orientada para o desenvolvimento do conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessrias ao desempenho das funes dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituio; e III - eventos de capacitao: cursos presenciais e distncia, aprendizagem em servio, grupos formais de estudos, intercmbios, estgios, seminrios e congressos, que contribuam para o 13

desenvolvimento do servidor e que atendam aos interesses da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. (Grifo do autor)

Em relao a esta ltima modalidade de ao de capacitao instituda, cabe uma observao por demais conveniente. Em uma poltica de capacitao eficiente no poderia se restringir o campo das iniciativas unicamente ao poder pblico. Como sabemos, o Estado no onipresente, tampouco onisciente de modo a ter conhecimento de todos os possveis eventos e cursos de capacitao existentes na sociedade. Veja-se que restringir o campo de abrangncia de um programa de capacitao unicamente s iniciativas ofertadas pelo rgo seria restringir por demais o esprito da norma constitucional. Ora, o legislador constituinte na reforma do Estado preocupou-se basicamente em moderniz-lo, e tal lgica foi a de abrir possibilidades de capacitao de todas as ordens. Assim, o inciso III do art. 2 do Decreto n 5.707/06, acima transcrito, vem justamente retratar a ideia da norma constitucional, qual seja: capacitar pessoas e modernizar a gesto. Portanto, tal inciso entende como eventos de capacitao quaisquer cursos, seminrios, congressos e intercmbios que contribuam para o desenvolvimento do servidor. E tal inciso deve ser interpretado em harmonia com o inciso I do art. 3 do mesmo decreto, quando estabelece como diretriz para poltica de capacitao, o incentivo e apoio das iniciativas de aprimoramento do servidor pblico. Para isto, observe-se:
Diretrizes Art. 3o So diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: I - incentivar e apoiar o servidor pblico em suas iniciativas de capacitao voltadas para o desenvolvimento das competncias institucionais e individuais; (Grifo do autor)

Portanto, a poltica determinante do programa de treinamento tambm abarca aes de capacitao de iniciativa do servidor, independentemente do texto contido no inciso IV do art. 102 da Lei n 8.112/90 ter usado a infeliz expresso treinamento regularmente institudo (IV - participao em programa de treinamento regularmente institudo), pois pensar o contrrio seria dar uma interpretao unicamente literal, que no somente feriria a mens legis constitucional, mas tambm colocaria na Administrao Pblica todo o nus da capacitao, desde a cincia, a divulgao e o custeio. Cabe ainda fazer apenas uma ressalva. No caso anterior, a iniciativa da ao de capacitao do servidor, todavia conforme a redao do inciso III do art. 2, necessrio que esteja presente o interesse da Administrao no evento de capacitao solicitado e a partir do momento em que o interesse do rgo pblico est presente, ento temos uma modalidade de capacitao regularmente instituda.
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Portanto, deve-se conceber a expresso participao em programa regularmente institudo como no somente os eventos de capacitao oferecidos pelo rgo, mas como toda iniciativa de capacitao que tramita institucionalmente na Administrao. E desde que reconhecida a convenincia e presente o interesse pblico, independentemente de quem provocou o poder pblico, ento estaremos diante de uma de capacitao institucional, pois ser o poder pblico o destinatrio e beneficirio final deste conhecimento. Por fim, tal abertura do decreto para que servidores pblicos postulem iniciativas de capacitao no retira o condo de impor aos rgos pblicos o mnus de proporcionar iniciativas de capacitao. A regra deve ser a Administrao Pblica ofertar os eventos de capacitao aos servidores, sejam eventos custeados diretamente pelos rgos, ou ministrados diretamente pelas escolas de governo. Superados estes pontos relativos capacitao em geral do programa regularmente institudo, cabe tecer algumas consideraes relativas especificamente poltica nacional de capacitao quando se tratar de cursos de ps-graduao stricto sensu no pas. Temos que o art. 96-A da Lei n 8.112/90, recentemente introduzido pela Lei n 11.907/2009, incluiu dentro dos programas de capacitao institucionais a modalidade de ps-graduao stricto sensu no pas. Para isto, v-se claramente no 1 do mencionado artigo, que ato do dirigente mximo do rgo ou entidade definir dentro do programa de capacitao os critrios para participao de servidores em programas de ps-graduao no Pas, com ou sem afastamento das funes.
Do Afastamento para Participao em Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu no Pas. Art. 96-A. O servidor poder, no interesse da Administrao, e desde que a participao no possa ocorrer simultaneamente com o exerccio do cargo ou mediante compensao de horrio, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao, para participar em programa de ps-graduao stricto sensu em instituio de ensino superior no Pas. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) 1o Ato do dirigente mximo do rgo ou entidade definir, em conformidade com a legislao vigente, os programas de capacitao e os critrios para participao em programas de psgraduao no Pas, com ou sem afastamento do servidor, que sero avaliados por um comit constitudo para este fim. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) (Grifo do autor)

Assim, os programas regularmente institudos de capacitao devero, tambm, necessariamente contemplar critrios para participao de cursos em ps-graduao stricto sensu no pas, a serem avaliados por um comit gestor. Observe-se ainda que especificamente a exigncia do comit gestor se faz presente para esta modalidade de capacitao.

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Ademais, a norma no facultou Administrao Pblica em adotar ou no regras para participao em ps-graduaes stricto sensu, mas sim, determinou que os dirigentes mximos dos rgos e entidades criassem tais critrios seletivos de participao de servidores nesta modalidade de capacitao. No caso, o campo da discricionariedade reside na anlise do interesse da administrao, mencionado no caput do artigo, para a participao de determinado servidor em uma ao de capacitao stricto sensu especfica e tambm nos critrios, leia-se normas internas, citados no 1 para a participao de determinados programas. Todavia a norma cogente em determinar aos dirigentes a adoo de critrios que atentem para a eficincia, moralidade e impessoalidade pblicas. Se no bastassem tais orientaes, para os referidos critrios devero ser observados ainda os limites de 3 (trs) anos para mestrado e 4 (quatro) anos para doutorado e que somente podero ser concedidos para servidores titulares de cargo efetivo e que no tenham se afastado em virtude de licena de interesse particular ou licena capacitao nos 2 (dois) anos anteriores ao pleito.Os servidores devero permanecer no exerccio de suas funes aps o seu retorno por um perodo igual ao do afastamento concedido e em caso de solicitao de exonerao em perodo inferior ao retorno do servidor, este dever ressarcir o rgo ou entidade, conforme disposto nos pargrafos 2, 3 e 4 do mencionado art. 96-A, in verbis:
2o Os afastamentos para realizao de programas de mestrado e doutorado somente sero concedidos aos servidores titulares de cargos efetivos no respectivo rgo ou entidade h pelo menos 3 (trs) anos para mestrado e 4 (quatro) anos para doutorado, includo o perodo de estgio probatrio, que no tenham se afastado por licena para tratar de assuntos particulares para gozo de licena capacitao ou com fundamento neste artigo nos 2 (dois) anos anteriores data da solicitao de afastamento. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) 4o Os servidores beneficiados pelos afastamentos previstos nos 1o, 2o e 3o deste artigo tero que permanecer no exerccio de suas funes aps o seu retorno por um perodo igual ao do afastamento concedido. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) 5o Caso o servidor venha a solicitar exonerao do cargo ou aposentadoria, antes de cumprido o perodo de permanncia previsto no 4o deste artigo, dever ressarcir o rgo ou entidade, na forma do art. 47 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dos gastos com seu aperfeioamento. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009)

Tais limitaes de ordem impeditiva mostram-se legtimas, pois visam salvaguardar o investimento da Administrao Pblica em capacitar seus quadros e evitar que o poder pblico indiretamente esteja formando quadros que possam ser utilizados imediatamente pela iniciativa privada, desvirtuando a finalidade pblica que capacitar pessoas em prol do interesse pblico. Outra questo que pode ser levantada de que maneira tal modalidade de capacitao stricto sensu no pas deve ser disponibilizada. Ou seja, se somente o poder
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pblico deve ter a iniciativa de ofertar tais cursos aos servidores, ou de forma contrria, se no caso cabe unicamente o servidor o dever de postular tal capacitao, ou ainda se trata de uma iniciativa concorrente. Primeiramente, tem-se que reconhecer que a partir da anlise da redao do 1, na qual se menciona que o dirigente mximo do rgo definir, [...], os programas de capacitao e critrios para participao de programas de ps-graduao no pas, conclui-se que cabe Administrao o mnus de oferecer tais cursos. Em um segundo momento, temos que a parte final da redao do 2, a qual menciona a solicitao de afastamento por parte do servidor; conduz ao entendimento que esta modalidade de capacitao pode, tanto ser ofertada pela Administrao como parte de um programa regularmente institudo, ou ento mediante solicitao por parte do servidor interessado, razes que ratificam ainda mais o entendimento de que a ao de capacitao oriunda do programa regularmente institudo pode ter como fato gerador a vontade do administrador em aprimorar seus quadros ou o interesse individual do servidor em se aperfeioar.
1o Ato do dirigente mximo do rgo ou entidade definir, em conformidade com a legislao vigente, os programas de capacitao e os critrios para participao em programas de psgraduao no Pas, com ou sem afastamento do servidor, que sero avaliados por um comit constitudo para este fim. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) 2o Os afastamentos para realizao de programas de mestrado e doutorado somente sero concedidos aos servidores titulares de cargos efetivos no respectivo rgo ou entidade h pelo menos 3 (trs) anos para mestrado e 4 (quatro) anos para doutorado, includo o perodo de estgio probatrio, que no tenham se afastado por licena para tratar de assuntos particulares para gozo de licena capacitao ou com fundamento neste artigo nos 2 (dois) anos anteriores data da solicitao de afastamento. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009)

(Grifo do autor) Como se denota acima, se a norma utilizou-se da expresso solicitao de afastamento, fez questo de deixar explcito que tal modalidade de capacitao pode ser originada a partir do pleito do servidor, pois a Administrao no solicita nada, mas determina, diante de seu poder de coero decorrente do ius imperii. Por fim, cumpre salientar que nas modalidades de capacitao stricto sensu nos pas e em programas de ps-graduao no exterior, caso o servidor no obtenha o ttulo ou grau referente ao de respectiva, poder vir a ressarcir os cofres pblicos do investimento realizado, desde que o afastamento tenha ocorrido com nus para a Administrao e seja o gasto posterior vigncia da Lei n 11.907, de 2 de fevereiro de 2009.
6o Caso o servidor no obtenha o ttulo ou grau que justificou seu afastamento no perodo previsto, aplica-se o disposto no 5o deste artigo, salvo na hiptese comprovada de fora maior ou de caso 17

fortuito, a critrio do dirigente mximo do rgo ou entidade. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009) 7o Aplica-se participao em programa de ps-graduao no Exterior, autorizado nos termos do art. 95 desta Lei, o disposto nos 1o a 6o deste artigo. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009)

Devendo-se ratificar que esta regra inserta no 6 do art. 96-A aplicvel s ps-graduaes no pas e no estrangeiro por fora do 7 do art. 96-A que remete ao art. 95, somente vlida a partir do advento do diploma legal supramencionado (Lei n 11.907/09) diante do princpio geral da irretroatividade das leis aplicvel a todo o ordenamento jurdico, haja vista que anteriormente edio de tal lei, inexistia disposio tratando do assunto, ante a obedincia ao princpio da legalidade que obriga o particular s obrigaes que esto previstas unicamente em lei.

2.1.3 Da reserva de recursos para a capacitao

Como dito, para a obteno de tal fim, o mesmo decreto presidencial determinou a reserva de uma parte dos recursos oramentrios para capacitao, com destinao prioritria para o atendimento dos pblicos-alvo e contedos prioritrios do rgo gestor.
Reserva de Recursos Art. 11. Do total de recursos oramentrios aprovados e destinados capacitao, os rgos e as entidades devem reservar o percentual fixado a cada binio pelo Comit Gestor para atendimento aos pblicos-alvo e a contedos prioritrios, ficando o restante para atendimento das necessidades especficas. (Grifo do autor)

Para isto e obedecendo ao Decreto acima, foi lanada a Portaria MP 208/2006 do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que tratou desta poltica de capacitao custeada pela Unio, sua elaborao e destinao de recursos:
Art. 1 So instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: I - Plano Anual de Capacitao; Art. 4 Os rgos e entidades da Administrao Federal devero elaborar o respectivo Plano Anual de Capacitao at o primeiro dia til do ms de dezembro do ano anterior ao de sua vigncia. Art. 6 Compete ao Comit Gestor da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: III - orientar os rgos e entidades da Administrao Federal na definio sobre a alocao de recursos para fins de capacitao de seus servidores; 18

IV - promover a disseminao da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal entre os dirigentes dos rgos e das entidades, os titulares das unidades de recursos humanos, os responsveis pela capacitao, os servidores pblicos federais e suas entidades representativas; (Grifo do autor)

Portanto, todas as ferramentas operacionais para a criao de uma poltica institucional de capacitao de servidores foram previstas, no Decreto n 5.700/06, cabendo agora aos rgos da Administrao Pblica executar uma poltica que contemple os interesses pblico e individual dos servidores que possam ser aproveitados no mister institucional.
2.1.4 Do papel das escolas de governo e a importncia da integrao das escolas

Exaurida essa questo, pode-se agora dissertar um pouco sobre o papel das escolas de governo na execuo do treinamento regularmente institudo. Como rapidamente mencionado no primeiro tpico deste trabalho, a Emenda Constitucional de n 19, de 4 de junho de 1998, conhecida como a primeira reforma do Estado ps Constituio de 1988, a qual ocorreu somente aps 10 anos da consolidao do regime democrtico, veio a tentar modernizar a Administrao Pblica com a criao de ferramentas de gesto que dotasse a Administrao e servidores dos instrumentos necessrios a fim de cumprir a funo social de cada instituio. Na mencionada reforma, foi introduzido o 2 no art. 39, o qual determina que a Unio, Estados e Distrito Federal criem, quando no j existentes, e mantenham em funcionamento escolas de governo para o aperfeioamento dos servidores pblicos.
2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) (Grifo do autor)

Em relao ao mencionado dispositivo, cabe uma observao preliminar. O texto constitucional em questo determinou a criao de escolas de governo, donde se conclui que a orientao constitucional foi que toda a Administrao Pblica, seja esta, direta ou indireta, por meio de seus Ministrios ou rgos criassem escolas de governo, ou melhor dizendo, centros de excelncia do conhecimento, voltados para o aperfeioamento dos servidores nas suas diversas reas de atuao. E no poderia ser outra a interpretao, pois o prprio caminhar das cincias humanas e naturais aponta para uma crescente especializao dos conhecimentos e pesquisas afetas a um objeto de anlise. Seria inconcebvel uma nica escola de governo que, por exemplo, capacitasse servidores pblicos na rea de sade, segurana e educao.

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Portanto, de acordo com essa tica, sabiamente adveio a regulamentao constante do Decreto n 5.707/06, possibilitando a criao de diversas escolas de governo, cada uma desenvolvendo conhecimentos e capacitao em suas reas de atuao.
Escolas de Governo Art. 4o Para os fins deste Decreto, so consideradas escolas de governo as instituies destinadas, precipuamente, formao e ao desenvolvimento de servidores pblicos, includas na estrutura da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. Pargrafo nico. As escolas de governo contribuiro para a identificao das necessidades de capacitao dos rgos e das entidades, que devero ser consideradas na programao de suas atividades. (Grifo do autor)

Todavia, cabe mencionar que o mesmo decreto atribuiu Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) o dever de promover, elaborar e executar aes de capacitao voltadas habilitao de servidores para o exerccio de cargos de direo e assessoramento superiores.
Art. 6o Os rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional devero incluir em seus planos de capacitao aes voltadas habilitao de seus servidores para o exerccio de cargos de direo e assessoramento superiores, as quais tero, na forma do art. 9o da Lei no 7.834, de 6 de outubro de 1989, prioridade nos programas de desenvolvimento de recursos humanos. Pargrafo nico. Caber ENAP promover, elaborar e executar aes de capacitao para os fins do disposto no caput, bem assim a coordenao e superviso dos programas de capacitao gerencial de pessoal civil executados pelas demais escolas de governo da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. (Grifo

do autor) E nessa linha assertiva tem caminhado a Administrao Pblica dos trs poderes da Unio, qual seja: a criao de diversas escolas de governo que desenvolvem trabalhos nas reas de capacitao, doutrina e at eventualmente pesquisa. Em consulta ao site oficial da Escola Nacional de Administrao Pblica, consta um rol de escolas de governos federal e estaduais participantes da Rede Nacional de Escolas de Governo que desenvolvem capacitao e conhecimento em suas reas de atuao, dentre as quais destacamos os centros de excelncia da Cmara dos Deputados, Tribunal de Contas da Unio, Polcia Federal, Ministrio Pblico da Unio, Receita Federal, Advocacia da Unio, dentre outros:
Instituies Federais Academia Nacional de Polcia ANP Academia da Fora Area AFA 20

Academia Militar das Agulhas Negras AMAN Agncia Brasileira de Inteligncia ABIN Cmara dos Deputados CEFOR Escola da Advocacia Geral da Unio EAGU Escola da Previdncia Social/Programa Educao Previdenciria INSS Escola de Administrao e Capacitao de Servidores do Tribunal Regional do Trabalho da 1 Regio ESACS Escola de Administrao Fazendria ESAF Escola de Administrao Judiciria do Tribunal Regional do Trabalho da 9 Regio Escola Judicial do Tribunal Regional do trabalho da 3 Regio Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP Escola Nacional de Cincias Estatsticas ENCE/IBGE Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca ENSP Escola Naval EN Escola Superior da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PGFN Escola Superior de Guerra ESG Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio ESMPU Escola Virtual da Controladoria-Geral da Unio Fundao Joaquim Nabuco FUNDAJ Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Instituto Legislativo Brasileiro ILB/Senado Federal Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI Instituto Rio Branco IRBR Instituto Serzedello Corra ISC/TCU Universidade Corporativa CAIXA Universidade Corporativa da Petrobrs Universidade Corporativa da Polcia Rodoviria Federal Universidade Corporativa do BACEN/Gerncia de Educao Corporativa Universidade Corporativa do Banco do Brasil Universidade Corporativa do SERPRO Universidade do Legislativo Brasileiro UNILEGIS Universidade dos Correios Universidade Federal de Rondnia UNIR Universidade Federal de Roraima UFRR Universidade Federal do Cear Universidade Federal do Par UFPA

Desta forma, na esteira da integrao entre as escolas de governo dos trs poderes da Unio, deve-se, ainda, ser mencionada a integrao das escolas no mbito do poder legislativo nacional, a qual foi antecede o poder executivo em sua regulamentao, haja vista existir tal rede no legislativo desde 2003. Em artigo veiculado na revista gesto pblica & desenvolvimento pelo presidente da Associao Brasileira das Escolas do Legislativo e de Contas, denominado ABEL promove capacitao no legislativo, temos um retrato da atual integrao existente:
O Poder Legislativo, nos seus trs nveis (municipal, estadual e federal) entendeu o preceito constitucional como uma oportunidade, e passou a se mobilizar para capacitar seus profissionais e atender s 21

demandas pblicas, justas e crescentes. E, na esteira desta mobilizao, nasce em maio de 2003, a Associao Brasileira das Escolas do Legislativo e de Contas (ABEL). At 2003, existiam apenas quatro Escolas do Legislativo instaladas em Assemblias Legislativas Estaduais (MG, RS, PE e SC). E desde ento, ao longo de seis anos, a ABEL desenvolve intenso trabalho de informao e divulgao da importncia de criao dessas instituies educacionais nos parlamentos brasileiros. Hoje, chega a 2009 com cerca de 60 escolas em funcionamento, e como um segmento consolidado. H Escolas instaladas em todas as Assemblias Legislativas, em vrias cmaras municipais e tribunais de contas estaduais. A ABEL existe e trabalha para a capacitao no Legislativo, para a qualificao dos seus servidores, a solidificao das instituies e o melhor atendimento aos interesses dos cidados brasileiros. Seguramente esta Associao faz parte de uma vanguarda de um segmento educativo que transpe as fronteiras nacionais, j que todos os parlamentos do mundo tendem a investir na prpria qualificao.3 (Grifo do autor)

Desse modo, v-se claramente que a criao de escolas e a formao de uma rede de instituies de capacitao no somente est adiantada no mbito do poder executivo, mas tambm no legislativo nacional, com a preocupao da formao de uma integrao nos parlamentos nacionais e internacionais. Nessa linha, outra vertente que no pode ser esquecida a possibilidade de integrao e troca de experincias entre escolas de governo nacionais com instituies similares existentes noutros pases. Tal iniciativa j existe no mbito do poder executivo nacional, com a vanguarda da Enap, como se pode constatar em sua rea de domnio pblico. L consta uma rede de escolas de governo internacionais que desempenham papeis similares s nossas instituies patrcias.
Redes Internacionais Compartilhamento de conhecimentos e de experincias sobre boas prticas com outras redes estrangeiras African Management Development Institutes Network ADMIN Escola Ibero-americana de Governo e Polticas Pblicas IBERGOP Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD Frum de Dilogo do Grupo de Trabalho em Administrao Pblica do IBAS (ndia - Brasil - frica do Sul) Global Development Learning Network GDLN Government Innovators Network Instituto Mercosul de Formao IMEF Red de Centros de Capacitacin Virtual para la Administracin Pblica RECAVAP
3

Madruga (2009, p. 41).

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Rede de Institutos Nacionais de Administrao Pblica e Equivalentes RINAPE Rseau des coles de Service Public RESP United Nations Public Administration Network UNPAN Escuela Iberoamericana de Administracon y Polticas Pblicas EIAPP

Cabe destacar, ainda, que possvel, conforme o art. 3 do mencionado decreto, que as mencionadas instituies federais de ensino firmem convnios entre si, no intuito de capacitar servidores em suas reas.
Diretrizes Art. 3o So diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal: Pargrafo nico. As instituies federais de ensino podero ofertar cursos de capacitao, previstos neste Decreto, mediante convnio com escolas de governo ou desde que reconhecidas, para tanto, em ato conjunto dos Ministros de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto e da Educao. (Grifo do autor)

Nessa linha, falando em grau de hiptese e exemplo, poder-se-ia conceber um convnio entre a escola de governo do Tribunal de Contas da Unio para capacitar gestores de diversos rgos no emprego das verbas pblicas. Ou noutro exemplo, podese ser firmado um convnio entre a instituio de capacitao da Polcia Federal com a do Ministrio Pblico, no intuito desta ser capacitada por aquela em cursos relacionados s noes de investigao, entre outras possibilidades de integrao das instituies e troca de conhecimentos. Para finalizar, o Decreto n 5.707/06 estabelece, ainda, como prioridade a capacitao dos servidores lotados na rea de recursos humanos:
Disposio Transitria Art. 12. Os rgos e entidades devero priorizar, nos dois primeiros anos de vigncia deste Decreto, a qualificao das unidades de recursos humanos, no intuito de instrumentaliz-las para a execuo das aes de capacitao. (Grifo do autor)

Assim, um servidor que desempenha seu mister numa unidade de recursos humanos, devidamente qualificado verbi gratia numa ps-graduao, seja esta na qualidade mestrado ou doutorado, ser no futuro um multiplicador de conhecimentos na execuo das aes de capacitao do rgo. importante reforar o papel da escola de governo na capacitao de servidores pblicos. Na moderna concepo de modernizao da mquina pblica no se pode mais estabelecer uma obrigao ou nus unilateral por parte do servidor em capacitar-se. Deve-se entender que o fenmeno da capacitao uma iniciativa
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essencialmente institucional, na qual as escolas de governo emergem como uma das principais condutoras deste processo. Tal paradigma enfatizado no artigo Escolas de governo e capacitao, produzido pelo Assessor Tcnico do Gabinete da Secretaria da Gesto Pblica do Estado de So Paulo, Mario Augusto Porto na revista gesto pblica e desenvolvimento:4
Em So Paulo, desde 2007, vem se estabelecendo a rede de Escolas de Governo, especialmente articulada para promover o aprimoramento da gesto por meio da multiplicidade de esforos e instrumentos, visando capacidade de sua expressiva fora de trabalho, hoje composta de cerca de 700 mil servidores ativos. A princpio, por conta de uma viso negativa construda ao longo da histria do funcionalismo, imaginou-se que a resistncia por parte dos servidores seria brutal e as diferenas organizacionais intransponveis, mas o que se constatou foi o predomnio da unidade, do compartilhamento de experincias e elevado interesse em novos cursos, palestras e especializaes. Por intermdio de um conselho gestor proposto pela Secretaria de Gesto Pblica e com membros de diversas escolas j estruturadas, tem sido possvel trabalhar uma agenda comum entre as diversas secretarias estaduais para o desenvolvimento de metodologias de capacitao e sistemas de avaliao. As Escolas de Governo no se restringem apenas a transmitir conhecimento formal, so espaos de negociao, onde se discutem os aspectos prticos das atividades. Servem ainda como centrais de ajustes e aprendizagem, termmetros da administrao e mercado para profissionais e especialistas. Assim, podem auxiliar gestores a manter a fora de trabalho produtiva, permitindo a qualificao de pessoas e a socializao dos conhecimentos adquiridos.(Grifo do autor)

Portanto, o papel das escolas de governo como condutoras do processo de capacitao dos servidores mostra-se mais do que evidente no universo do servio pblico nacional. E nesse contexto so os ensinamentos de Regis de Oliveira ao comentar o papel das escolas de governo no processo de aprimoramento do servio pblico.5
As pessoas jurdicas de direito pblico mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios
4 5

Porto (2009, p. 65). Oliveira (2004, p. 78/79).

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ou contratos entre os entes federados ( 2 do art. 39). H evidente indcio de que se pretende profissionalizar o funcionalismo. [...] Da ser essencial que seja o servidor qualificado, formando-se o que se denomina de tecnoburocracia, isto , o agente pblico preparado para aquele mister especfico que lhe foi atribudo e com conscientizao de que deve esforar-se para prestar o melhor servio pblico. Importante passo d o Constituinte ao estabelecer que devem as pessoas jurdicas de direito pblico, de carter poltico, manter escolas de governo, para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos ( 2 do art. 39) e exigir, como critrio para promoo, a freqncia em tais cursos. [...] A mquina administrativa jurssica. O problema no o servidor. Este, simplesmente, em funo do descaso dos administradores, deixa de bem exercer sua funo, exatamente por falta de qualquer incentivo. As empresas privadas mantm, de forma permanente, cursos de aperfeioamento, melhoria dos aparelhos necessrios para o desempenho de atividades, reciclagem, modernizao, leitura, etc., tudo com o objetivo de melhorar o empregado e seu desempenho. (Grifo do autor)

Essas razes delineiam o importante papel institucional das escolas de governo na busca da modernizao da gesto pblica, com a premente necessidade de utilizao da ferramenta de capacitao em uma abrangncia significativamente maior do que a atual.

2.2 Da autorizao de afastamento para estudo no exterior fora do treinamento regularmente institudo Diversamente da poltica nacional de capacitao executada pela modalidade de treinamento regularmente institudo, aqui estamos diante da autorizao de afastamento para estudo no exterior. Essa situao no se encontra na poltica institucional de cursos oferecida pelo rgo constante do inciso IV do art. 102 e sim na autorizao para o servidor capacitarse no exterior mediante a frequncia em instituio de ensino, mencionada no inciso VII do mesmo artigo. Tal assertiva perfeitamente afervel quando se observa que o legislador ptrio fez questo de tratar em dispositivos diversos, a participao em programa de treinamento, ou em programa de ps-graduao (inciso IV), dando tratamento da autorizao para estudo no exterior (inciso VII).
IV - participao em programa de treinamento regularmente institudo ou em programa de ps-graduao stricto sensu no pas, conforme dispuser o regulamento; VII - misso ou estudo no exterior, quando autorizado o afastamento, conforme dispuser o regulamento; (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97). (Grifo do autor) 25

O fato que a opo legislativa foi de ofertar aos servidores a participao em programa de ps-graduao somente no pas (inciso IV) e de autorizar a liberao de servidores para estudo, seja este ps-graduao ou outra modalidade de estudo no exterior (inciso VII). importante frisar que a expresso programa de ps-graduao (inciso IV) no pas indica que tal iniciativa inicialmente institucional, podendo-se at conceber que o servidor pleiteie a autorizao para cursar uma ps-graduao no pas, mas que somente ter guarida no ordenamento jurdico, encaixando-se em uma previso legal se reconhecida como conveniente e oportuna para a Administrao, hiptese que ser reconhecida como parte de um programa de interesse institucional. Essa razo possibilitar a Administrao a arcar com os custos. Todavia, a hiptese que deu ensejo a este tpico a modalidade constante do inciso VII do art. 102 da Lei n 8.112/90, qual seja: a autorizao de afastamento do pas para estudo; seja este destinado a um aprendizado de um conhecimento novo, ou para uma ps-graduao na rea de interesse institucional, a qual possui sua regulamentao no art. 95 da mesma lei. Nesta hiptese, como j frisado, no estamos diante de nenhum programa de treinamento, mas do simples pedido de afastamento do pas para estudo. Aqui, em tese, no h a figura do programa de treinamento destinado a uma massa de servidores, mas sim a iniciativa institucional ou do servidor para estudar no exterior. A regulamentao de tal dispositivo (inciso VII) do art. 102 no se encontra no campo de abrangncia do Decreto n 5.707/06, mas sim no Decreto n 91.800, de 18 de outubro de 1995 e Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995. E esta distino faz-se necessria, pois corriqueira na Administrao pblica a confuso entre tais institutos, pois no treinamento regularmente institudo (inciso IV do art. 102) estamos diante de um curso totalmente custeado e ofertado pela Administrao a um ou vrios servidores no pas o qual faz parte de um programa institucional. E no inciso VII temos a autorizao de afastamento do servidor para realizar estudo no exterior. O mencionado Decreto n 91.800/85 estabelece as hipteses de afastamento de servidores com a finalidade de aperfeioamento no exterior, regulamento o inciso VII do art. 102 da Lei n 8.112/90.
Art. 1 - As viagens ao exterior do pessoal civil da administrao direta e indireta, a servio ou com a finalidade de aperfeioamento, sem nomeao ou designao, podero ser de trs tipos: I - com nus, quando implicarem direito a passagens e dirias, assegurados ao servidor o vencimento ou salrio e demais vantagens de cargo, funo ou emprego;

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Il - com nus limitado, quando implicarem direito apenas ao vencimento ou salrio e demais vantagens do cargo, funo ou emprego; III - sem nus, quando implicarem perda total do vencimento ou salrio e demais vantagens do cargo, funo ou emprego, e no acarretarem qualquer despesa para a Administrao.(Grifo do autor)

Note-se primeiramente que o referido decreto faz uma distino entre viagens a servio ou com a finalidade de aperfeioamento, razo pela qual poderia conduzir ao entendimento equivocado que a viagem com a finalidade de aperfeioamento no contaria como tempo de servio ou contribuio. Todavia, quando se analisam os trs tipos de viagens, v-se claramente que se estas podem se dar com nus para a Administrao, ento notadamente contam como tempo de servio do servidor. Se no bastasse isso, v-se claramente que o caput do art. 102 menciona que os afastamentos abaixo elencados, entre eles, o afastamento para estudo, considerado efetivo exerccio. Cabe um comentrio em relao ao inciso III do mencionado art. 1 do Decreto n 91.800/95, no tocante sua vigncia face a redao atual dos arts. 95 e 102 da Lei n 8.112/90. Como dito, lapidar a exegese dos arts. 95 e 102, inciso VII, da Lei n 8.112/90 no sentido de que o afastamento para estudo no exterior considerado de efetivo exerccio.
Art. 102. Alm das ausncias ao servio previstas no art. 97, so considerados como de efetivo exerccio os afastamentos em virtude de: VII - misso ou estudo no exterior, quando autorizado o afastamento, conforme dispuser o regulamento; (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97). (Grifo do autor)

Veja-se que o art. 102, por sua vez, menciona que so considerados de efetivo exerccio os afastamentos para estudo no exterior, portanto se tal afastamento considerado de efetivo exerccio, ento se pode concluir que o perodo afastado contar como tempo de servio, atual tempo de contribuio, e ser remunerado, diante da incidncia da contribuio previdenciria. Alm disso, a lei no contm expresses inteis, razo pela qual temos que concluir que quando o texto do art. 102 menciona um rol de afastamentos considerados como de efetivo exerccio, este o faz, pois em um raciocnio a contrario sensu, temos que nem todos os afastamentos existentes sero considerados com efetivo exerccio. Portanto, a lei discriminou quais os de efetivo exerccio em oposio a outros que suspendem o exerccio. E se no bastasse isso, no disciplinamento constante do art. 95, que trata do afastamento para estudo, tem-se que ao servidor beneficiado pelo afastamento, no ser concedida exonerao, salvo se ressarcir os cofres pblicos.
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Seo III Do Afastamento para Estudo ou Misso no Exterior Art. 95. O servidor no poder ausentar-se do Pas para estudo ou misso oficial, sem autorizao do Presidente da Repblica, Presidente dos rgos do Poder Legislativo e Presidente do Supremo Tribunal Federal. 1o A ausncia no exceder a 4 (quatro) anos, e finda a misso ou estudo, somente decorrido igual perodo, ser permitida nova ausncia. 2o Ao servidor beneficiado pelo disposto neste artigo no ser concedida exonerao ou licena para tratar de interesse particular antes de decorrido perodo igual ao do afastamento, ressalvada a hiptese de ressarcimento da despesa havida com seu afastamento. (Grifo do autor)

Assim, se para o servidor exonerar-se necessrio haver o ressarcimento da despesa havida com seu afastamento para o exterior, temos que reconhecer que a modalidade de afastamento para o exterior implica, necessariamente, nus para a Administrao Pblica. Portanto, todo afastamento para estudo no exterior oneroso, devendo a Administrao arcar no mnimo com a remunerao ou subsdio do servidor e, por via de consequncia, exigir o ressarcimento havido com a despesa quando este pedir exonerao ou licena para interesse particular antes de decorrido o perodo igual ao do afastamento, se tal afastamento ocorreu aps a entrada em vigor da Lei n 11.907/09. Por essa razo pela qual se conclui que a hiptese de afastamento sem nus prevista no inciso III do art. 1 do Decreto n 91.800/85 no se encontra mais em vigor frente os dispositivos dos arts. 95 e 102 da Lei n 8.112/90, apenas co-existindo as regulamentaes constantes dos incisos I e II, que tratam respectivamente dos afastamentos com nus e com nus limitado.
Art. 1 - As viagens ao exterior do pessoal civil da administrao direta e indireta, a servio ou com a finalidade de aperfeioamento, sem nomeao ou designao, podero ser de trs tipos: III - sem nus, quando implicarem perda total do vencimento ou salrio e demais vantagens do cargo, funo ou emprego, e no acarretarem qualquer despesa para a Administrao.(Grifo do autor)

Se no bastassem tais argumentos de ordem legal, unicamente para satisfazer aqueles que gostam de erroneamente interpretar decretos acima dos textos legais ou dar aplicabilidade a dispositivos de decretos que no encontram supedneo legal, temos que o Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995, que veio alterar aps dez anos, o mencionado Decreto n 91.800, de 18 de outubro de 1985, estabeleceu que somente ocorrero afastamentos de servidores do pas para aperfeioamento ou estudo, nas modalidades com nus e nus limitado, no mais existindo portanto a modalidade sem nus prevista no inciso III do art. 1 do anterior decreto regulamentador.
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Art. 1 O afastamento do Pas de servidores civis de rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, com nus ou com nus limitado, somente poder ser autorizado nos seguintes casos, observadas as demais normas a respeito, notadamente as constantes do Decreto n 91.800, de 18 de outubro de 1985: IV - servio ou aperfeioamento relacionado com a atividade fim do rgo ou entidade, de necessidade reconhecida pelo Ministro de Estado; (Redao dada pelo Decreto n 2.349, de 15.10.1999) VI - bolsas de estudo para curso de ps-graduao stricto sensu. (Grifo do autor)

Desse modo, no regramento atual, a autorizao para afastamento face ao aperfeioamento relacionado com a atividade fim do rgo ou para ps-graduao stricto sensu ser no mnimo com nus limitado. E apenas a ttulo complementar, se concebssemos um afastamento para capacitao de servidor, no qual sero utilizados os conhecimentos apreendidos em prol da Administrao quando do retorno deste; sem que implicasse quaisquer nus para o ente pblico, ento teramos que entender que no se trata do instituto jurdico do afastamento para estudo, mas sim de uma licena para assuntos particulares, a qual no remunerada. Superado este ponto, cabe mencionar que pela inteligncia do Decreto n 91.800/85 inicialmente era necessria a autorizao de qualquer afastamento do pas pelo Ministro de Estado a que o servidor estivesse vinculado, e posteriormente houve alterao da redao do art. 3, e essa delegao passou para o Ministro-Chefe do Gabinete Civil.
Redao Antiga Art. 3. Delegada competncia aos Ministros de Estado para autorizarem as viagens de que trata este Decreto. Redao Atual Art. 3. delegada competncia ao Ministro-Chefe do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica para autorizar as viagens ao exterior de que trata este decreto. (Redao dada pelo Decreto n 93.217, de 8.9.1986) (Revogado pelo Decreto n 99.188, de 1990) (Vide Decreto n 1.387, de 8.2.1995)

E, atualmente, pela anlise do contido no Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995, dada pelo Decreto n 3.025 de 12 de abril de 1999, a autorizao manteve-se aos Ministros de Estado e foi ampliado o rol de delegados para outras autoridades polticas do executivo.
Art. 2o Fica delegada competncia aos Ministros de Estado, ao Advogado-Geral da Unio, ao Secretrio Especial de Polticas Regionais da Cmara de Polticas Regionais do Conselho de Governo, aos titulares das Secretarias de Estado de Comunicao de Governo, de Relaes Institucionais e de Desenvolvimento Urbano, e ao Chefe 29

da Casa Militar da Presidncia da Repblica para autorizarem os afastamentos do Pas, sem nomeao ou designao, dos servidores civis da Administrao Pblica Federal. (Redao dada pelo Decreto n 3.025, de 12.4.1999)

Devendo mencionar, por ltimo, que tal delegao somente se aplica ao poder executivo federal.

2.3 Da licena capacitao Como mencionado no incio deste trabalho, chegamos finalmente a modalidade de licena capacitao como um evento voltado para o aperfeioamento do servidor. Primeiramente, importante destacar que tal modalidade de licena mais uma espcie do gnero afastamento, sendo esta contada para todos os efeitos legais, conforme inteligncia do art. 102 da Lei n 8.112/90:
Art. 102. Alm das ausncias ao servio previstas no art. 97, so considerados como de efetivo exerccio os afastamentos em virtude de: VIII - licena: e) para capacitao, conforme dispuser o regulamento; (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97) (Grifo do autor)

Tal instituto tem sua origem na antiga figura da licena prmio, que teve sua redao alterada pela Lei n 9.527, de 10 de dezembro de 1997, a qual culminou na sua extino desta e nascedouro da atual licena para fins de capacitao. A antiga redao do instituto previa uma espcie de bnus ao servidor que exercesse de forma ininterrupta o exerccio do cargo pelo perodo de cinco anos. Assim, prescrevia o art. 87 da Lei n 8.112/90:
Seo VI Da Licena-Prmio por Assiduidade Art. 87. Aps cada qinqnio ininterrupto de exerccio, o servidor far jus a 3 (trs) meses de licena, a ttulo de prmio por assiduidade, com a remunerao do cargo efetivo.

Com a redao atual, retratada em seguinte, pode-se observar que a norma criou uma oportunidade de capacitao a mais em nosso ordenamento jurdico. O instituto passou a ter uma finalidade compatvel com a ideia de um Estado eficiente e deixou-se de conferir um mero bnus de repouso, para oportunizar ao servidor que este tivesse trs meses para se capacitar a cada cinco anos.
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Como se v, a alterao veio em boa hora, no momento em que se busca uma otimizao do Estado e adequao de toda uma poltica nacional de eficincia nos rgos pblicos.
Da Licena para Capacitao Art. 87. Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder, no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a respectiva remunerao, por at trs meses, para participar de curso de capacitao profissional. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97) Pargrafo nico. Os perodos de licena de que trata o caput no so acumulveis. (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97)

Veja-se que o art. 87 estabeleceu de forma desnecessria que tal licena ocorrer sem prejuzo da remunerao, pois no h necessidade de se fazer meno ao carter remuneratrio da referida licena, haja vista que o art. 102 estabelece que a espcie do gnero afastamento ser considerada como de efetivo exerccio. Outro ponto a ser ressaltado que o afastamento ocorrer sempre no interesse da Administrao, podendo esta vincular a fruio da licena a um programa interno ou a diretrizes institucionais a serem alcanadas. Com a adoo da mencionada licena para fins de capacitao, poderiam ainda surgir dvidas de como esta ocorreria, pois o contedo da expresso capacitao profissional demanda uma interpretao sobre o campo de abrangncia de aplicao. Por essa razo o art. 102 estabeleceu que tal modalidade de capacitao ter sua eficcia e contornos delimitados em regulamento.
Art. 102. Alm das ausncias ao servio previstas no art. 97, so considerados como de efetivo exerccio os afastamentos em virtude de: VIII - licena: e) para capacitao, conforme dispuser o regulamento; (Redao dada pela Lei n 9.527, de 10.12.97) (Grifo do autor)

Com isto, adveio no bojo do Decreto n 5.707/06, a regulamentao constante do art. 10, que condicionou o efetivo exerccio da licena obedincia ao planejamento interno da instituio, juntamente com a convenincia do afastamento e relevncia do curso a ser frequentado.
Licena para Capacitao Art. 10. Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder solicitar ao dirigente mximo do rgo ou da entidade onde se encontrar em exerccio licena remunerada, por at trs meses, para participar de ao de capacitao. 1o A concesso da licena de que trata o caput fica condicionada ao planejamento interno da unidade organizacional, 31

oportunidade do afastamento e relevncia do curso para a instituio. (Grifo do autor) 2o A licena para capacitao poder ser parcelada, no podendo a menor parcela ser inferior a trinta dias. 3o O rgo ou a entidade poder custear a inscrio do servidor em aes de capacitao durante a licena a que se refere o caput deste artigo. 4o A licena para capacitao poder ser utilizada integralmente para a elaborao de dissertao de mestrado ou tese de doutorado, cujo objeto seja compatvel com o plano anual de capacitao da instituio.

Portanto, no resta dvida de que o interesse da Administrao se sobrepe ao interesse privado para fruio de tal licena/afastamento e no poderia ser de outra forma, face os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e continuidade do servio pblico. Todavia, cada instituio dever possuir um planejamento interno com regras claras aos servidores que desejem pleitear a fruio da referida licena aps cinco anos de exerccio, pois caso contrrio, estaramos diante de flagrante violao aos princpios de impessoalidade e moralidade pblicas, e que poderia, de forma mediata, implicar afronta probidade administrativa. Por fim, cabe uma observao. Via de regra, a licena-capacitao modalidade de aperfeioamento na qual a Administrao autoriza a liberao remunerada do servidor para frequentar curso. Ento, aqui h na verdade um afastamento com nus limitado, no qual a Administrao custeia a remunerao ou subsdio, e o servidor arca com os custos do evento. Contudo, o 3 do art. 10 do Decreto n 5.707/06 autoriza a Administrao Pblica a custear o evento de capacitao. O mencionado decreto foi um tanto infeliz ao prever no 2 do art. 10 que o prazo de trs meses da licena capacitao no poder ser parcelado em fraes inferiores a trinta dias, o que impossibilitou a utilizao do instituto para eventos de curta durao, que poderiam ser de quinze ou vinte dias, por exemplo. Outros poderiam argumentar que fracionar o perodo de licena em perodos muito curtos, inferiores a trinta dias, resultaria inconvenincias Administrao ou ao gestor pblico. Todavia tal possvel contratempo seria facilmente resolvido com a adoo do planejamento organizacional da instituio.

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3 Concluso
A capacitao continuada em cursos de curta, mdia e longa durao, sejam em nvel de ps-graduao strito ou lato sensu, mostra-se como uma das principais ferramentas de gesto pblica na moderna viso do Estado eficiente. As Emendas Constitucionais de n 19/98 e 45/04 deram nova amplitude ao instituto jurdico da capacitao no servio pblico. O ordenamento jurdico atual est dotado dos institutos necessrios ao administrador pblico para que este possa promover a capacitao e modernizao do Estado no tocante gesto de pessoas. As escolas de governo devem estar preparadas ou ao menos comearem o processo de preparao para investir maciamente na capacitao de pessoas. Na aplicao dos institutos jurdicos da capacitao institucional e afastamentos para estudo no exterior, de fundamental importncia a Administrao Pblica saber diferenci-los e aplic-los corretamente sob pena de vir a cometer ilegalidades ou dificultar a capacitao dos servidores.

Referncias

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007. MADRUGA, Florian. ABEL promove capacitao do legislativo. Revista Gesto Pblica & Desenvolvimento, jun./2009. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Servidores Pblicos. 1. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004. PORTO, Mrio Augusto. Escolas de governo e capacitao. Revista Gesto Pblica & Desenvolvimento, jun./2009. RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
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SILVA, Jos Afonso da. Comentrio contextual Constituio. 4. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008.

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