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PRODUO E REPRODUO DO ESPAO URBANO DE


LON D R I NA - luz e -margem da legislao ; *
**Yoshiva Nakagawara Ferre;ra
(Prata, do Depf! de Geocincias - CCE/UEL)
Em abril p. passado, quando participamos da rneda-redonda sobre-'
liA verticalizao do espao urbano e qualidade de vida em Londrina",
fizemos colocaes sobre as caracterfsticas fsico-espaciais de Londrina,
formas de evoluo e agentes promotores da morfologia urbana da cida-
de.
Hoje, gostarramos de vincular o ttlllo da meseHedonda "Paisagem
Urbana de Londrina", a um processo mais amplo que a realidade
urbana local. Apesar das peculiaridades expressas na paisagem urbana de
Londrina, h um processo maior, histrico, ligado prpria formao
da sociedade brasileira, influ indo na configurao territorial e social das
cidades. Por outro lado, tendo em vista a esperada Constituinte, nosso
objetivo trazer aqui, algumas questes denomidas de "Problemas Urba-
nos", que esto caracterizando as cidades brasileiras, no s as re's
metropolitanas, as cidades de porte mdio, como as pequenas cidades.
Atualmente, ternos mais de 2/3 da populao brasileira residindo
nas cidades, (em 80: 64%; em 70: 56%) onde, a maior parcela vive, tra-
balha e mora precariamente. A intensidade do processo de urbanizao
acelerada, sobretudo a partir da dcada de 70 uma das caractersti-
cas da atual fase do processo scio-econmico brasileiro, sendo cada vez
mais premente, a produo do espao urbanizado. Para' o ano 2.000,
as previses tcnicas do CNDU estimam a populao urbana brasileira
em mais de 80 milhes de habitantes, devendo gerar uma necessidade
de produo de rea urbanzada nunca antes efetivada.
Quanto cidade de Londrina, hoje j concentra cerca de 90% da '
sua populao (de aproximadamente 4.00.000 h) na rea urbana, cuja
distribuio no espao urbano se encontra de forma bem irregular e de-
sordenada, com segregaes espaciais e sociais imprimidas pelos vrios
agentes, tanto privados como pblico.
A questo do SOLO URBANO, historicamente, no tem sido tra-
tada de forma definida e clara, no s pela legislao, como tambm
pelos reais promotores, sobretudo no que se refere ao seu parcelamento
e forma de us%cupao.
*
Sntese da Palestra realizada na SBPC/Se. local de Londrina.
** Docente doDept?de Geocincias- CCE - UEL.
Foi na dcada de 20 que surgiram os primeiros projetos de parcela-
mento ou fracionamento do solo urbano. (Fernando Walcacer "A nova
lei de loteamentos", in : Direito do Urbanismo - uma viso scio-jur-
dica, coordenado por Alvaro Pessoa p. 149).
Nessa poca, a populao brasileira era de 30.635.605 habitantes,
com cerca de 7.500.000 habitantes na rea urbana; assim, no era preo-
cupao nem do Estado, nem dos estudiosos, a questo do parcelamen-
to ou das formas de uso do solo urbano.
O processo de crescimento das cidades se intensificou na dcada
de 30, com a inorporao de terras s novas reas perifricas, iniciando
os adensamentos urbanos com a chegada do no esp:1o urb2no,
atravs da ocupao dos loteamentos sem qualquer tipo de controle, em
termos de lejs!ao ou de utilizauo. ,A.pens com um instrumento sim-
pies de promessa de compra e venda, os terrenos eram ocupados, pagan-
do-se aos loteadores em "forma de prestaes, ou ern forma de ocupao
simples.
Em 1937, surge o Decreto- n9 58, visando a regu!ament250 do
loteamento e compra e a venda de terrenos em prestaes. Entretanto,
deixou de estabelecer G,ullquer tipo sani'o para o letc3dor que no
cumprisse suas determinaes (INa!caC91", F. idem, p. 152).
Na prtica, a rniJioria dos loteamentos cominuou a se processar
inteiramente mnrgem desse Segundo Walcacer, a "infor-
malidade continuou absoluta: os lote3do(8s continuaram a retalhr a
sua terra em lotes e a vend-los a prazo, a um mncado que no deixava
nunca de se expandir, cumprindo, quando fosse poss(vel, as exignsias
legais, ou deixando de faz-lo, quando isso melhor atendesse a seus in-
teresses".
?ssim, muitas cidades br"a:;Heiras se desenvolveram sob as deter-
minaes do Decreto-Lei 58/37, que cuidava exc!usivanente da pro-
teo dos direitos dos compradores de lotes a prestac)s. Entretanto,
muitos problemas de ordem legal surgiram, como relata Walc:2er:
"Como os loteadores n50 cumpriarn o Decreto-Lei os Car-
trios de Registro de Imveis viam-se em diliculdades, quan-
do do registro das escrituras de compra e uma
vez pagas todas as Como faz-lo, se aqueles loteamen-
tos eram, teoricamente! nu/os, se faltavam todos os requisitos
que tornariam poss/vel a legalizao? Por outro lado, como deixar
de faz-Io, vista daquela multido de compradores de lotes que,
urna vez satisfeito o pagamento do preo combinr::do, exigiam que
fossem reconhecidos os seus legftimos direitos de proprietrios? A
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soluo encontrada pelos cartrios - e mais tarde referendada
pelos tribunais acabou sendo a mais justa: decidiu-se fazer os
registros, acetar as escrituras definitvas de compra e venda, fechar
os O//70S a todas as rregularidades".
S trinta anos mais tarde, isto , em 1967, surge o Decreto-Lei n9
271, de apenas 10 artigos, apesar do ante-projeto, antes de ser "enxuga-
do", contar com mais de 40 artigos.
Esse novo texto definiu "loteamento urbano", "desmembr;;men-
to" e "zona urbana", admitiu que os Municpios desempenhassem um
papel mais ativo no exame de de loteamentos, permitindo-lhes
que os subordinassem s necessidades Jocais e que, inclusive, recusas-
sem-lhes aprovao, ainda que unicmr.ente para evitar o excessivo fra-
cionamento do solo urbano municipal. E, segundo o Jurista Walcacer,
a sua mais original contribuio foi que, instituiu a "concesso de uso",
uma nova forma do direito de superfcie, entretanto, at hoje no de-
vidamente utilizada, estudada ou em vigor, talvez por falta de
regu lamentao",
Assim, at dezembro de 79, o que existia em termos de contro-
le do parcelarTlento do solo urbano era s isso, deixando-se a cada mu-
nicpio, as determinaes ou urbansticas.
A Lei n9 6.76679 o instrumento legal que as Prefeituras dis-
pem para disciplinar o parcelamento do solo urbano. Apesar da exis-
tncia dessa Lei, surgem ainda muitos loteamentos irregulares no s
em Londrina, como em outras cidades de porte mdio da regio, motI-
vado por situaes nem sempre O vendedor ou o corretor
aparece com um simples mapa com a distribuio dos lotes, atraindo o
comprador para que firme o contrato de cornpra e venda, em forma de
prestaes, com a assinatura de Notas Promissrias. O comprador nun-
ca procura se informar se o loteamento l e ~ l l ou regular, e nem sabe
dos trmites a que o vendedor que se submeter junto Prefeitura,
antes da ibera'o do loteamento.
Desta forma, surgiram muitos loteamentos irregulares em Londri-
na, sobretudo antes da Lei de 1979.
A atual lei que regula o parcelamento do Solo Urbano - estabele-
ce normas e limitaes urbansticas para os ioteamentos e desmembra-
mentos, e permite que os Estados e Municpios estabeleam penas cri-
minais aos infratores.
Com essa lei os loteadores tiveram cerceadas suas liberdades (pelo
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menos em teoria), devendo curvar-se diretrizes urbansticasestabele-
cidaspelo PoderPClblico.
A lei reconhece que cabe ao Poder Pllblico, o papel principal no
parcelamento do solo urbano, dando condies de exercer amplamen-
te essas atribuies, em todas as fases dos projetos de loteamentos, at
mesmo processarcriminalmenteosfaltosos.
Quanto questo da propriedade, a Constituio da Repblica,
.no seu artigo 160, item 3 ~ , determina a funo social da propriedade,
significando que, o uso da propriedade est condicionada ao bem estar
social.
Ainda, no quese refere !egislaovinculada aoSolo Urbano, par-
. I ' 1\ J - D bi' . . .
tlQU iTlOllt qiJnto ~ l hl1l1lllf'-1JO fU .iC8, Irlf'itertl rlerenCll oS
seguintes tens:
O artigo 107 da Constitui50 da Repblica Federativa do 8ra-
sil estabelece: "Aspessoas jurdicasde direitopblico responde-
ro pelos danos que seus funcionrios, nessa qualidade,causem
a terceiros. Pargrafo nico -- caber a'o regressiva contra o
funcionrio responsvel, noscasos oe culpa ou dolo.
o O Cdigo Civil Brasileiro no seu artigo 15determina que: "As
pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis
por atos dosseus representantesque nessa qualidade causem da-
nos aterceiros, procedendode modocontrrioaodireito regres-
sivo contraos causadoresdodano".
e Essas regras podemser utilizadastodavez que as normas geradas
pela administrao Pllblica causem danosaterceiros (sem acor-
respondente indenizao) e que, em contrapartida, no obede-
am aos princpios legais que as levam condio de promoto-
ras do bem estar social, estabelecida na lei Magna (Art. 1 O,
item 3 ~ .
Em maio de 83, foi enviado ao Congresso Nacional, um projeto
de lei, resultado de estudosconduzidos pelo Ministrio do Interior, que
visava a mais profunda reforma da legislao sobre o Uso do Solo, da
histria do Brasil. Seria urna verdadeira Revoluso Jurdica nas cidades
brasileiras, com repercusses sociais e polticas, na medidaem que ccn-
feria ao Poder Pblico, atribuies sigoificativas nas relaescom os ci-
dados, particularmente nocombateespeculao imobiliria.
Os principais pontosdesse Ante-Projetoeram os seguintes:
4') Criao de um estatuto jurdico prprio da cidade,em lugar da
legislao concebida, quando a sociedade brasileira era predominante-
menterurai;
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G A regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas ur-
banas ocupadasporpopulaesde baixa renda;
6 A adequao do direito de constituir as normas urban(sticas;
fi Criao de novos instrumentos para habilitar administradores
urbanos a melhor orientar o crescimento dascidadeseacorrigirdistor-
es, o que implica a instituio de novos instrumentos jurdicos;
ti Direito superfcie, que admite a existncia de umasuperposi-
ode domfnios domesmoterreno;
& O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios dos
chamados "vazios Urbanos':'
13 Odireito de preferncia na compra do imvel atribudo ao po-
derpblico;
il o.ualquer cidado ou associao comunitria poder impetrar
ao para impedir a ocupao ou uso de imvel urbano em desacordo
com as normas urbansticas.
Entre esses pontos bsicos, vamos destacar alguns: por ex. "o di-
reito de preempo, ou seja, preferncia do PoderPblico na aquisio
de Imveis. O "direito de superf(cie", permitindo a separao da pro-
priedadeda terraeda construo.
Assim, um proprietrio sem recursos para construir, pode abrir
modestedireito para outra pessoa, mantendoapropriedade privada da
terra. Ou, uma pessoa sem recursos para adquirir a terra, que multo
cara, e, com condies de construir, habilitar-5e-ia a esse direito de su-
perfcie. Hoje, impossvel essa prtica, porque na legi,slao atual,
indissolvel a propriedade da construo e da terra. Se fosse possvel,
certamente haveria a ampliao da possibilidade de acesso moradia.
Esta prtica existe em vrios pases como a Itlia, a Frana, o Japo,
os Estados Unidos, etc. "
Entretanto, transferir simplesmente a realidade de outros pases,
com outros costumes e outra prtica cultura! e paitica, alm de ser
uma questo bastante delicada, no serviria para a realidade brasileira.
Essas questes contudo, teriam que ser discutidas na comunidade, pos-
sibilitando discusses e avano democrtico nas questesfundamentais
referentes ao uso adequado do solo urbano. 1\lm disso, o Brasil um
pas de dimenses continentais, e o sentimento de propriedade est
enraizado na sua cultura. Poroutrolado, assistirauma multiplicao de
lotes sem ocupao, em reas de valorizao urbana, al"m de ser anti-
social, encarece muito o custo da urbanizao, igualmente injusto para
acomunidade.
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A qucst50 dos chamados "vaz;os urbanos" b"stiliite delicada,
porque esbarra no direito da propriedade privada, na questo das for-
mas de utilizao e na falta de uma !egislao adequada para normatizar
a sua ocupao. Nem todos os "vazios" devem ser ocupados, ficando
a pergunta: onde e de que fmma poderiam ser ocupados? Nem todos
os "vazios" significam simplesmente especulao imobiliria ou reserva
de valor. Num pas onde a situao scio pol tica violenta, alijando a
maior parte da populao a uma situao margem dos mnimos direi-
tos humanos como estudar, comer, morar e trabalhar, e com um sistema
previdencirio ineficaz, quem pode adquirir algum bem de raz, estar
pensando t8mbm na sua segtJi'i'ln8 e nl sua flll1 E () i duo
tentando suprir parte das funes do Estado.
Apesar da inexistncia de dados concretos, pode-se estimar o n-
mero de lotes "vazios" da rea urbana de Londrina, em aproximada-
mente 50.000 unidades, isto , cerca de metade da rea urbana do mu-
ncfpio; ou, "os vazios" comportariam no m nmo mais duas cidades de
porte mdio (de cerca de 120.000 habitantes cada). Ora, claro que
no desejvel que todos os lotes sejam simplesmente ocupados em
forma de residncia, mas esses dados servem para efeito comparativo.
Um outm aspecto ligado aos "vazios" a questo da aprovao dos lo-
teamentos pe:as Prefeituras, sem a necessria destinao de praas, reas
verdes, reas de lazer ou reas destinadas comunidade, nos loteamen-
tos.
Assim, os "vazios" devem ser bem definidos e planejados, tanto
para a sua constituio, como para o seu uso.
Em Londrina, a questo muito pois h chcaras, stios e
fazenda entre os conjuntos habitacionais e outros loteamentos, com
caractersticas ntidas de unidades rurais produtivas.
Quanto ao "direito de preferncia" na compra do imvel atribu--
do ao poder pblico, surgem algumas questes como:
fA) intenes do Prefeito (rna! ou bem intencionado)?
(Q desestmulo aos investimentos imobilirios? A simples e total
marginalizao do empreendedor no salutar.
o falta de uma adequada diretriz global, com reviSeS constantes;
o onde e de que forma a populao participa? (Conselhos Comu-
nitrios, participao democrtica, etc).
Uma outra questo a "Reforma Tributria" adequada; quanto ao
estoque de terrenos, no o caso da reteno pelas grandes construto-
ras, que geralmente no imobiiizam o seu Capital, no investindo gran-
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des somas em imveis, mas sim pelos loteadores, imobiliriasou ex-pro-
prietriosrurais que entregaram para os loteadores.
A via de mecanismos tributrios necessita de muito aperfeioa-
mento no Brasil. Com o processo de crescimento urbanodesordenado,
com deslocamentos ou localizaes de pessoas de baixa renda para 10-
o cais de difcil acesso ao trabalho e aos equipamentos sociais de uso
coletivo, gerando desigualdades e tenses sociais e descontentamentos
de uma grande camada da populao, as mobilizaes j comeam a
surgir nos vriossetores urbanos.
A fixao e limitao das alquotas do Imposto Predial e Terri-
torial Urbano assunto de competncia do Munic(pio. Assim, uma
gestQ Q,mggnHiGa d gld ldG jgnifle tambm Ufla Hxaa Justa ds
al(quotS:
O arquiteto Luis Cesar da Silva, em entrevista concedida poroca-
siodas discussesdo Ante-Projetode 83,afirmou oseguinte:
~ E u defendo que ns precisamos de um p/ano duradouro de ocu-
pao do nosso solo, elaborado com participao da populao,
para no ficar sujeito injunes polticas e alteraes radicais a
cada mudana de Prefeito" (Folha de Londrina, 15.05.83. pA).
Outras questes que gostaria de abordar quanto proteo aos
bens culturais atravs de tombamentos e a proteo jurdica do meio
ambiente,ambasamparadas pela legislao brasileira.
Foi na Constituio do Brasil de 1934 que se introduziu, pela pri-
meira vez, a prerrogativa do poder pblico de proteo aos bens cuItu-
rais. Em seu artigo 148,diz: '
"... cabe Unio e aos estados favorecer e animar o desenvolvi-
mento das cincias, das artes e da cultura em geral, proteger os
objetos de interesse' histrico e o patrimnio artstico do Pas,
bem comoprestarassistncia aotrabalhadorintelectual".
Texto de igual ordem, incluindo a referncia tambm aos muni
cpios, foi repetidona Constituio de 1937, ao dispor, em seu artigo
134, que
" ... os monumentos histricos, artsticos e naturais, como as pai
sagens ou locais particularmente dotados pela natureza gozam de
proteo e dos cuidados especiais da Nao, dos estados e dos'
municpios"e,
li os atentados contra ele cometidos sero equiparados aos co-
metidoscontraopatrimnio nacional".
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Igualmente na Constituio de 1946, continuou amanterodispo-
sitivoque colocava soba proteodo poderpblico
li ... as obras, monumentosedocumentosde valor histricoearts-
tico, bem corno os monumentos naturais, as paisagens e locais de
particular beleza". (CASTRO, S.R. "Tombamento e Proteo
aos Bens Culturais, idem, idem, op. clt.).
H decretos que normatizaram a questo, como por ex.: o Decre-
to-Lei n9 25 de 37, o Decreto-Legislativo n ~ 74,de 1977,que aprovou
a Conveno relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e
Natural que se tornou lei interna no Pas.
No planejamento urbano, essas questes devem merecPor a t ~ n 5
especial, particularmente no caso de Londrina, o poder pblico eaco-
munidade deveriam atuar conjuntamente, para que riqussimos patri-
mnios no sejam sistematicamente demolidos, destru(dos ou sem a
devida atenoque merecem.
Uma outra questo, a da preservao do Meio Ambiente, que,
antes de tudo, uma questo de conscincia coletiva e de educao.
O livro Primavera Silenciosa, da cientista americana Rachei Carson foi
um grandeexemploparaa humanidade.
O Jurista Srgio Mazzillo, no seu artigo "Proteo Jurdica do
Meio Ambiente" (op. cit.), diz que li adefiniojurdicadomeio am-
biente e as justificativas para sua defesa no foram alvo de maiores
atenes dos doutrinadores, e, a consequnca inevitvel desta inrcia
doutrinria e legislativa a quase completa ausncia de decises judi-
ciais.
Essas duas questes foram aqui inseridas, pois dizem respeito di-
retamente s formas como vem sendo dilapidadas as nossas riquezas lo-
cais e regionais. No temos mais resqucios do Ambiente onde foram
instalados os assentamentos urbanos e rurais no Norte do Paran, no
s em termos de fauna e flora mas tambm as primeiras construes
urbanas so sistematicamente destru(das, cedendolugarao crescimento
vertical intenso nos ltimos5anos.
Sintetizando colocaes anteriores, colocamos algumas questes
paraanossa reflexo hoje:
necessidade de levantar a questo da "Reforma Urbana",ainda
em fase bem incipienteeembrionria no Brasil.
aprofundamento das questes jur/dco-institucionais para area-
lidadedouso eocupaodo solourbano.
disciplinamento adequado realidade de cada cidade brasilei-
ra, coibindo abusos e orientando a racionalizao e otimizao
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do espao urbano para todos os segmentos da populao,prio-
rizando a populao de baixa renda.
necessidade de maior conhecimento pela populao, doproces-
so de uso e ocupao da sua cidade, mantendo-se informados e
participando da gesto urbana.
08S.: Aps a palestra, as vrias cartas temticassobreocrescimento
desordenado de Londrina foram explanadas ao plenrio, para
facilitaro debate.