Tendencias de La Institucionalidad Estatal y Las Políticas Respecto Al Desarrollo Indígena en América Latina y El Caribe - Fondo Indígena

FONDO PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE SECRETARA TCNICA
Comisin de Desarrollo con Identidad
TENDENCIAS DE LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y LAS POLTICAS PBLICAS RESPECTO AL DESARROLLO INDGENA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
2007 FONDO INDGENA Depsito Legal: 4-1-162-07-P.O. Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe Avenida 20 de Octubre 2287 y Rosendo Gutirrez, Sopocachi Telfonos: (591 2) 2423233 - 2152285 - 2152289 Fax: (591 2) 2423686 Casilla Postal: 6326 La Paz - Bolivia Correo electrnico: fi@fondoindigena.org www.fondoindigena.org
Equipo productor de la publicacin Consultor Gerardo Ziga Navarro, con la colaboracin de Liliana Morawietz Cuidado de edicin Jorge Viaa Revisin editorial Soraya Lujn Diseo grfico y Diagramacin Marcos Flores Impresin Artes Grficas Sagitario La Paz - Bolivia Primera edicin: julio 2007 No est permitida la reproduccin total ni parcial o de breves extractos del presente texto, sin la autorizacin previa y escrita del Fondo Indgena. El contenido de los artculos de esta obra es responsabilidad de sus autores.
MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO INDGENA 2006 - 2008 PRESIDENTE Leandro Jos Mara Yax Zelada Representante Gubernamental de Guatemala 1ra. VICEPRESIDENTA Ana Mara Barbosa Representante Indgena de Uruguay BLGICA Valdi Fischer Representante Gubernamental BOLIVIA David Choquehuanca Cspedes Representante Gubernamental COLOMBIA Luis Evelis Andrade Representante Indgena COSTA RICA Donald Rojas Maroto Representante Indgena 2do. VICEPRESIDENTE Rafael Soriano Representante Gubernamental de Espaa HONDURAS Nathan Pravia Lacayo Representante Indgena MXICO Luis H. lvarez Representante Gubernamental NICARAGUA Brooklin Rivera Representante Indgena PARAGUAY Vidal Servin Garca Representante Indgena
PORTUGAL Miguel Sousa Representante Gubernamental
ASESORES PERMANENTES Rodolfo Stavenhagen Vctor Hugo Crdenas Luis Maldonado Marcos Matas Alonso Toms Lozano Escribano Jaime Andrade Guenchocoy SECRETARIO TCNICO Mateo Martnez Cayetano
PRESENTACIN INSTITUCIONAL
artamos del reconocimiento del Estado como una organizacin jurdico-poltica, constituida por elementos estructurales y cualitativos que le dan contenido, forma y caractersticas propias. Estos elementos son: poblacin, territorio y el poder poltico o gobierno. De estos tres elementos, el poder poltico o gobierno se encarga de ejercer el mando, la autoridad y la funcin gubernamental entera (facultad que le otorga la sociedad mandante), con el propsito de lograr el bien comn manteniendo el orden pblico y la paz social. Esta es una funcin ejercida a travs de un conjunto de instituciones pblicas con diferentes funciones (legislativas, ejecutivas, judiciales), y niveles jerrquicos (nacionales, regionales, provinciales, municipales y es locales), en la interaccin con la sociedad en sus mltiples formas organizativas, tanto funcionales (partidos, asociaciones, iglesias, gremios, sindicatos, etc.), como territoriales (pueblos, comunidades, grupos de vecinos, comits etc.). En este marco los Pueblos Indgenas han surgido como nuevos y viejos actores sociales reclamando espacios reales de participacin en la vida social, econmica y poltica, desde los grandes conglomerados nacionales y en la institucionalidad de los Estados. Las demandas tienen relacin directa con una agenda de derechos indgenas, proteccin, salvaguardia de la naturaleza y participacin en la toma de todas aquellas decisiones que les afecta tanto como personas individuales y, fundamentalmente como identidades colectivas, con instituciones propias y formas asociativas de vida ancestrales, armnicas y sensibles con la naturaleza, y en sus relaciones con los espacios vitales (tierra y territorios comunitarios). Estos temas
son considerados por los Pueblos Indgenas como el fundamento de polticas pblicas en la gestin del buen vivir. En este contexto y con oportunidad de la VI Asamblea General del Fondo Indgena, celebrada en Santiago de Chile (junio de 2004), en la Declaracin de Santiago, y a propuesta de la Delegacin gubernamental de Brasil, se recoge el mandato de los representantes gubernamentales e indgenas relativo a la institucionalidad y polticas pblicas, orientadas a Pueblos Indgenas, en el marco de los cambios a nivel de las instituciones de los Estados y en atencin a las demandas que estos pueblos han ido planteando en distintos espacios de deliberacin y foros internacionales. A la fecha, se ha observado entre las principales tendencias: la existencia de un marco institucional caracterizado por la creacin de ministerios, viceministerios, agencias estatales y comisiones especializadas en los asuntos indgenas. Procedimientos de coordinacin intersectorial de polticas que buscan ser pertinentes culturalmente con los intereses de estos pueblos, en distintos mbitos como la salud, educacin, fomento productivo, tierras y territorios, acceso y gestin de recursos naturales. La creacin de mecanismos de acceso directo a nanciamiento para las polticas pblicas, planes, programas y proyectos de diverso alcance y naturaleza, orientados mediante nuevos enfoques conceptuales y metodolgicos, buscando ser participativos en su implementacin. En este sentido, el presente texto aborda dos mbitos temticos que visibilizan por una parte, las tendencias en la institucionalidad estatal y el desarrollo de los Pueblos Indgenas; y por otra, las polticas pblicas orientadas a facilitar la gestin del desarrollo con identidad. El primer captulo describe el nivel de jerarqua, funciones y atribuciones del marco institucional y los esfuerzos por transversalizar la atencin a las demandas de los Pueblos Indgenas en las polticas pblicas e institucionalidad, con mecanismos y espacios de participacin reales.
El segundo captulo, est abocado a la descripcin de concepciones, enfoques y mecanismos para dotar de pertinencia cultural a las polticas que los Estados dirigen a la poblacin en general y las especcas dirigidas a los Pueblos Indgenas en materia de tierras, territorio, recursos naturales, fomento y desarrollo de las economas indgenas. Todo ello, dirigido a tener una base de informacin que permita profundizar el debate en la recreacin, en el mejor de los casos refundacin de un marco institucional inclusivo e intercultural de los Estados para garantizar la pervivencia con dignidad de los Pueblos Indgenas. Desde la visin de estos pueblos, el reconocimiento y respeto a los sistemas de organizacin, instituciones y gobierno propios, son criterios fundamentales para el establecimiento de una nueva relacin con los Estados, superando las tensiones que caracterizan los procesos de gestin de los derechos, la tierra, el territorio, la proteccin de la madre naturaleza y de la identidad cultural, donde los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y los Objetivos del Segundo Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas, a la luz del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, como compromisos de la comunidad de naciones, ofrecen un marco poltico y normativo orientador para los planes, programas y proyectos que se gestionan en favor de los Pueblos Indgenas.
CONTENIDOS
PRESENTACIN INSTITUCIONAL INTRODUCCIN I. TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS 1. Institucionalidad estatal especializada en los asuntos indgenas: Jerarqua, funciones y atribuciones 2. La transversalizacin de los asuntos indgenas en la institucionalidad y las polticas pblicas Espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinacin intersectorial de las polticas con incidencia en las poblaciones indgenas Funcin coordinadora radicada en la institucin especializada Especializacin de las instituciones pblicas 3. Mecanismos, instancias y espacios de participacin de los Pueblos Indgenas en la institucionalidad de los Estados Participacin indgena en los espacios de ejercicio de ciudadana Instancias de gobierno de las instituciones especializadas, de integracin paritaria y carcter vinculante Instancias de integracin paritaria de carcter consultivo Instancias de integracin indgena de carcter consultivo Mecanismos, instancias y procedimientos de participacin de los Pueblos Indgenas en la definicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo II. POLTICAS PBLICAS RESPECTO AL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN AMRICA LATINA 1. Generalidades Concepciones y enfoques acerca del desarrollo indgena subyacentes a las polticas pblicas Mecanismos para dotar de pertinencia cultural a las polticas (sectoriales) dirigidas al conjunto de la poblacin Justicia Educacin Salud Previsin social
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Flexibilizacin de instrumentos a travs de los cuales los Estados ponen a disposicin de los Pueblos Indgenas su oferta de bienes y servicios Mecanismos de discriminacin positiva para facilitar el acceso Mecanismos de acceso especial 2. Polticas Pblicas especficas Tierras Mecanismos para la proteccin y seguridad jurdica de las tierras indgenas Iniciativas de demarcacin y titulacin de tierras indgenas Mecanismos, planes, programas y/o iniciativas de ampliacin y de restitucin de tierras indgenas Territorio Estatuto jurdico bajo el cual se encuentran los territorios indgenas Mecanismos, polticas, planes e iniciativas de demarcacin de territorios indgenas Mecanismos, instancias, planes e iniciativas de control y gestin de los territorios indgenas Recursos Naturales Estatuto bajo el cual se encuentran los recursos naturales existentes en tierras y territorios indgenas Regulaciones para la implantacin de proyectos en tierras y territorios indgenas Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar el uso, gestin, goce y manejo de los recursos naturales existentes en tierras y territorios indgenas Fomento y desarrollo de las economas indgenas Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar y promover el fomento y desarrollo de las economas propias Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar y promover el fomento del desarrollo productivo, la generacin de ingresos y el empleo BIBLIOGRAFA
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INTRODUCCIN
a realizacin del Primer Congreso Indigenista Interamericano (Ptzcuaro, Mxico, abril de 1940), cuando el Continente se acercaba al n de la primera mitad del siglo XX, marc de manera denitiva la sonoma que adquiri y mantuvo por largo tiempo las institucionalidad estatal y las polticas pblicas dirigidas a los Pueblos Indgenas. La Convencin Internacional que dio origen al Sistema Indigenista Interamericano, reconoca la conveniencia de aclarar, estimular y coordinar la poltica indigenista de los diversos pases, la que se entenda como el conjunto de desiderata, de normas y de medidas que deban aplicarse para mejorar de manera integral la vida de los grupos indgenas. Con esta nalidad, este Convenio dispona la creacin de un Instituto Indigenista Interamericano, de espacios de intercambio (los Congresos Indigenistas), y de Institutos Indigenistas Nacionales. Desde aquella fecha, al amparo y gracias al impulso dado por el Congreso Indigenista de Ptzcuaro, en diversos pases empezaron a disearse y ponerse en funciones institutos indigenistas y otras agencias para la atencin de los asuntos indgenas, el primero de los cuales, probablemente, el Instituto Nacional Indigenista de Mxico, creado el ao 1948. Lo cierto es que, bajo diversas modalidades, los Estados de la regin empezaron a adoptar diseos institucionales y polticas pblicas para atender los asuntos indgenas1.
En 1930, con la publicacin de la investigacin realizada por Robert Redeld sobre Tepoztln (Mxico), emergi y tom
1 La descripcin pormenorizada de la institucionalidad y de las polticas pblicas dirigidas a los Pueblos Indgenas a travs de la historia excede largamente los alcances de este trabajo.
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fuerza, primero en Mxico y luego en el resto del Continente, un movimiento que tom como unidad espacial y social de estudio a la comunidad indgena. Este movimiento, estimulado por el trabajo de clebres cientistas sociales fundadores del indigenismo integracionista, como Manuel Gamio, Alfonso Caso y Gonzalo Aguirre Beltrn, rpidamente sirvi de marco de referencia para la produccin de una doctrina y de una poltica indigenista que empez a ser puesta en plaza en todo el continente a partir de la dcada de 1940. Para los antroplogos precursores del indigenismo, como seala Gonzalo Aguirre Beltrn, la comunidad pasar a convertirse no solo en la unidad espacial, social y cultural ms adecuada para observar y conocer al indio, sino adems, en la unidad capaz de denirlo (1971. Pg. 20). De esta premisa fundamental se desprenda una conclusin evidente: ...la integracin deba buscarse con el desarrollo de la comunidad, con su modernizacin y secularizacin, para que sus miembros individualmente pasaran a formar parte de la sociedad nacional (Aguirre Beltrn. 1971:20). De modo que la Comunidad indgena se constituir en unidad de anlisis (espacial y social) para los cientistas sociales, y en unidad de intervencin (espacial y social) para los administradores que empezaban a poner en plaza las polticas inspiradas en el trabajo de los primeros. En 1948 Alfonso Caso asume la direccin del Instituto Nacional Indigenista de Mxico, y el mismo ao publica la primera edicin de su libro La Comunidad Indgena. En l dene la comunidad indgena como el conjunto de individuos que habitan en un contexto cultural, que tienen el sentimiento de pertenecer a una cultura indgena y que son aquellos que tienen problemas caractersticos diferentes de los de la poblacin mestiza rural y urbana de las repblicas de Amrica Latina... (Caso. 1971 (1948). Pg. 15). Con oportunidad del 2 Congreso Indigenista Interamericano realizado en Cuzco, Caso propone una denicin de Comunidad que devendr en la prctica indigenista continental hasta bien entrada la dcada del 70: ...una comunidad indgena es
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una comunidad en que las caractersticas somticas no europeas dominan sobre las europeas, que habla esencialmente una lengua indgena, que posee en su cultura y espiritualidad elementos indgenas en gran proporcin y que, en ltimo trmino, tiene un sentido social de comunidad aislada frente a otras comunidades, lo que permite su propia diferenciacin frente a los pueblos blancos y a los mestizos (En: Aguirre Beltrn. 1971. Pg. 15). La concepcin de Caso resalta los aspectos culturales y el aislamiento en su denicin y, consecuentemente, centra su propuesta de carcter integracionista (al igual que sus contemporneos y muchos de sus herederos) en el cambio cultural, en la aculturacin2. An cuando la propuesta de Caso es criticada, se difundir y perdurar en el quehacer indigenista continental durante un largo perodo: indio es el que vive en una comunidad, y es hacia la comunidad que deben estar dirigidas las polticas destinadas a la integracin del indio3. A partir de all la teora y prctica del desarrollo de la comunidad cobrar gran auge en toda Amrica. Ms tarde, Aguirre Beltrn, propone un nuevo enfoque para el accionar indigenista como resultado de su experiencia en el proyecto del Centro Coordinador Tzltal-tzzil, primer proyecto de desarrollo regional del Instituto Nacional Indigenista mexicano, del cual fue fundador en 1951: La teora y prctica de la integracin regional (Aguirre Beltrn. 1971. Pg. 22). Este enfoque, pretenda superar la nocin de comunidad indgena como entidad aislada, proponiendo la nocin de regin intercultural de refugio. En su libro Regiones de Refugio, Aguirre Beltrn las dene del siguiente modo: Regiones en las que conviven e interactan grupos de poblacin de cultura diferente y entre las cuales existen relaciones de dependencia que les ligan a un destino comn y conguran unidades sociogeogrcas, las
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Recordemos que en 1936 se publica el famoso Memorandum for the Study of acculturation, escrito por Robert Redeld, Ralf Linton y Melville Herskovits. Ver: Caso, 1948.
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ms de las veces, bien estructuradas; los grupos ladinos participan de la cultura latinoamericana moderna y son el sector dominante, mientras que los grupos de poblacin indgena son el sector de la poblacin nacional ms retrasado en su evolucin y, por tanto, sujeto a la subordinacin y la explotacin a manos de los primeros (Aguirre Beltrn;1967. Pg. 21). Alfonso Caso asumi tempranamente esta perspectiva, y escribi en un artculo publicado por la OIT en 1955: Hablamos ahora no solo de comunidades indgenas, sino de regiones indgenas, es decir, de regiones ms o menos extensas, que tienen la caracterstica de estar integradas por numerosas comunidades indgenas o indgeno-mestizas y que dependen, desde el punto de vista econmico, cultural, social y poltico, de una ciudad mestiza (citado por Aguirre Beltrn;1971. Pg. 23). Es verdad que a partir de nes de la dcada del 50 era una evidencia que la comunidad no era una entidad aislada y lo sera menos an en los aos siguientes, pero esta perspectiva no logr imponerse y difundirse en el accionar indigenista continental y la comunidad indgena permaneci como la unidad espacial y social de anlisis y de intervencin. Ni las reformas agrarias de los 60 y 70, ni los nuevos enfoques acerca de los polos de desarrollo o del Desarrollo Rural Integrado4 que hacan nfasis en los procesos regionales, pusieron en cuestin a la comunidad. En todo caso, es posible que la utilizacin recurrente de las nociones de territorios y territorialidad a lo largo de su obra, hayan servido para hacer espacio a este concepto y a los procesos supra comunitarios de todo orden, en el discurso de un nuevo indigenismo que empez a ver la luz con la proclamacin de la Declaracin de Barbados por la Liberacin del Indgena en 1971. En la declaracin se puede leer: Las sociedades indgenas tienen derechos anteriores a toda sociedad nacional. El Estado debe reconocer y garantizar a cada una de las poblaciones indgenas la propiedad de su territorio, registrndolas debidamente y en forma de propiedad colectiva, continua, inalienable
4 Ver: Arze, 1977.
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y sucientemente extensa para asegurar el incremento de las poblaciones aborgenes5. No obstante pasaran todava muchos aos antes que estas concepciones empezaran a permear el discurso indigenista ocial de los Estados, y a expresarse en nuevas institucionalidades y polticas pblicas. Debieron pasar casi 65 aos, desde la realizacin del Primer Congreso Indigenista Interamericano y del nacimiento del Sistema Indigenista Interamericano para que, como constataron los delegados gubernamentales participantes en la Primera Reunin Intergubernamental organizada por el Fondo Indgena (Brasilia, 22 al 24 de noviembre de 2004), pudiera armarse que las cuestiones del inters de los Pueblos Indgenas han ingresado plenamente en las agendas polticas de los Estados de la regin. No hay mejor fecha que esta, a pocos das de que el seor Evo Morales Ayma, asumiera la Primera Magistratura de Bolivia, para rearmar esta constatacin y atestiguar sin siquiera todava pretender entender de estos cambios profundos, que no solo reeren acerca de la manera en que el Estado da cuenta de los asuntos indgenas, sino de cmo lo indgena empapa al Estado, redene la nacin, y se constituye en eje en torno al cual empiezan a operar transformaciones y a reconcebirse el Estado en Amrica Latina. El camino recorrido por el Presidente Evo Morales Ayma, es el camino recorrido por los Pueblos Indgenas en Amrica Latina. En su largo peregrinar desde la comunidad, entidad social a partir de la que, como hemos visto, se los deni y que constituy la unidad de anlisis e intervencin para las polticas que pretendieron, sin xito, asimilarlos y luego integrarlos; atravesando luego parajes y territorios, de relacin y conicto con las sociedades nacionales; para nalmente, instalarse en el corazn mismo, en el epicentro del Estado, la nacin, en el kilmetro 0 del poder poltico, desde el que hombres y mujeres, pueblos y comunidades, aspiran a trazar y abrir espacio a nuevos caminos.
5 Declaracin de Barbados: Por la liberacin del indgena En: Garca y Medina. 1986:521.
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En algn sentido, la naturaleza, sonoma y contenidos de las institucionalidades estatales que se han ocupado de los asuntos indgenas, han seguido un camino, que no es sino representativo y expresin del lugar y el tipo de relaciones que lo indgena ha mantenido con el Estado y las sociedades nacionales a travs para no ir ms lejos de los ltimos 65 aos, desde el histrico congreso de Ptzcuaro que sirvi de escenario a la denitiva consagracin del indigenismo integracionista que se mantendra vigente por varias dcadas6. La comunidad dio paso al territorio, y el territorio abri o est abriendo paso al pas. As tambin, de institucionalidades especializadas, a las que fueron relegados los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas, pasando por lo que se ha dado en llamar la transversalizacin de los asuntos indgenas en el conjunto de la institucionalidad y polticas pblicas, para llegar a la disputa de los ms empinados escalones del poder poltico. De polticas que pretendan su integracin, y la disolucin de lo indgena en lo nacional; pasando por el reconocimiento de la composicin multicultural de los pases, hasta la indigenizacin de lo nacional. Tal como lo constataron los participantes de la primera Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena (Brasilia, noviembre de 2004), desde la dcada de 1980 empiezan a operar cambios signicativos en la manera en que los Estados se hacen cargo de los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas (); a saber: Desde aquellos aos, en casi la totalidad de los pases de la regin se han aprobado y puesto en vigencia legislaciones de distinta jerarqua que, junto con establecer diversas formas de reconocimiento de los Pueblos Indgenas y de algunos de los derechos que les seran consustanciales, tambin han ido dando lugar, en varios pases, a cambios a nivel de la institucionalidad del Estado. Estos cambios se han expresado en:
6 Andrea Aravena, dene el indigenismo como un conjunto de interpretaciones, reexiones y estrategias concernientes a las poblaciones y a las sociedades indgenas de Amrica Latina. Estas han sido el producto de la relacin y de la confrontacin entre indgenas y no indgenas y de las diferentes formas que han sido propuestas para organizar y gestionar esta relacin en el contexto de las sociedades latinoamericanas 2005:2.
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La creacin de ministerios, viceministerios, agencias estatales y comisiones especializadas en los asuntos indgenas. La creacin de espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinacin intersectorial de las polticas con incidencia en las poblaciones indgenas, as como ms recientemente, la bsqueda por dotar de mayor pertinencia cultural a las polticas dirigidas al conjunto de la poblacin. La denicin de polticas especcas dirigidas a los Pueblos Indgenas, en materia de salud, educacin, fomento productivo, habitabilidad, tierras, acceso y gestin de recursos naturales, entre otras; y la realizacin de esfuerzos cada vez ms sistemticos por dotarse de informacin pertinente sobre la situacin de los Pueblos Indgenas, como instrumento para la toma de decisiones de poltica pblica. La creacin de mecanismos de nanciamiento de las polticas indgenas, algunos de los cuales consagrados a travs de instrumentos legales. La incorporacin de nuevos enfoques conceptuales y metodolgicos, y la creacin y aplicacin de procedimientos y estrategias de intervencin ms o menos pertinentes y particularizadas a la realidad indgena, a travs de la denicin e implementacin de planes, programas y/o proyectos de diverso alcance, naturaleza y contenidos. La reunin constat que estas transformaciones y avances son, en buena parte, el resultado de las luchas llevadas a cabo por los pueblos y organizaciones indgenas. Estos han ido ganando espacio frente a los Estados y constituyndose en actores protagnicos y sujetos de las polticas que les estn dirigidas, ocupando incluso, en varios de los pases de la regin, cargos directivos del ms alto nivel en la institucionalidad del Estado, tanto a nivel de los gobiernos centrales, como en otros niveles
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territoriales de la administracin. La an incipiente apertura de estos espacios de participacin ha permitido, de una parte, visibilizar sus problemticas, y de otra, el desarrollo de procesos de dilogo poltico a los que los Pueblos Indgenas y sus organizaciones concurren con sus propias visiones, prioridades, demandas y propuestas. Estas transformaciones institucionales han tenido lugar en un contexto internacional marcado, la ltima dcada, por la proclamacin del Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, cuyo programa de actividades entregaba a la iniciativa de los Estados miembros, un conjunto de acciones que deban contribuir al fortalecimiento de la cooperacin internacional para la solucin de los problemas con que se enfrentan las poblaciones indgenas en cuestiones tales como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo, la salud, la cultura y la educacin, habindose, en efecto, denido y empezado a implementar polticas pblicas en estos mbitos por parte de diversos Estados de la regin. Es necesario tambin destacar, como marco de estas transformaciones, la raticacin del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de la OIT, por 12 de los Estados que forman parte del Fondo Indgena, los que han debido, de diversos modos y en diferentes intensidades cuando ha ocurrido introducir adecuaciones a sus legislaciones nacionales para hacerlas consonantes con los contenidos normativos del citado Convenio. Finalmente, los cambios operados en la gestin de los asuntos indgenas tambin han tenido como escenario los foros internacionales, en los que durante la ltima dcada han ido ocupando lugares cada vez ms visibles, sin que, en todo caso, se haya logrado an avanzar de manera signicativa en la aprobacin de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas del mundo ni en la Declaracin de la Organizacin de Estados Americanos, incluso en circunstancias en que en varios de los pases de la regin se han experimentado avances normativos de gran importancia y profundidad en materia de reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indgenas.
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I.
TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS
I.
TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS7
1. Institucionalidad estatal especializada en los asuntos indgenas: Jerarqua, funciones y atribuciones
En el presente apartado intentaremos esbozar cules son las institucionalidades de las que se han dotado los Estados latinoamericanos para atender los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas, y cules las polticas, programas y proyectos que se encuentran impulsando con este n. Como se ha sealado, la existencia de instituciones estatales especializadas en los asuntos indgenas, se remonta al surgimiento, en la dcada de 1940, del Sistema Indigenista Americano. A partir de entonces, los diferentes Estados latinoamericanos fueron generando instancias especializadas a las que se entreg el tratamiento de los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas. La creacin en 1948 del Instituto Nacional Indigenista de Mxico, de la Direccin de Asuntos Indgenas (DASIN) en Chile el ao 1953 o, ms tardamente, en 1985, del Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI) en Argentina, es, hasta cierto punto, expresin de la puesta en plaza de las
7 Salvo que se indique explcitamente otra cosa, la informacin proporcionada en este acpite, as como en el II. Polticas Pblicas Respecto al Desarrollo de los Pueblos Indgenas en Amrica Latina, ha sido sistematizada a partir de los informes presentados por los gobiernos de los Estados miembros del Fondo Indgena con oportunidad de la Primera Reunin Intergubernamental realizada en Brasilia en noviembre de 2004 y que constan en: Ziga, Gerardo (editor), Memoria Primera Reunin Intergubernamental sobre Institucionalidad y Polticas Pblicas Orientadas a los Pueblos Indgenas en Amrica latina y El Caribe, Fondo Indgena - Agencia Espaola de Cooperacin Internacional: La Paz. 2005.
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doctrinas y polticas nacidas al amparo del Sistema Indigenista Interamericano8. Desde entonces hasta ahora, han operado importantes cambios en estos esquemas institucionales, habindose iniciado desde principios de la dcada de 1980, un proceso que ha llevado a la reforma, reestructuracin y hasta supresin de aquellas instituciones, y a la creacin de otras nuevas. As, el emblemtico Instituto Nacional Indigenista de Mxico dej de existir el ao 2003, transformndose en la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, hacindose parte de un ciclo de transformaciones institucionales que surca el continente y se inicia tiempo antes, y que abarca desde la creacin en Chile de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) en 1993, hasta el reciente establecimiento en Per del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA). Del mismo modo en el Paraguay, el Instituto Paraguayo del Indgena se encuentra en un proceso de total reestructuracin y en Venezuela, en un proceso que lleva adelante la Comisin Guaicaipuro donde el total de las polticas destinadas a los Pueblos Indgenas estn siendo revisadas. Un caso especialmente interesante de adecuacin a las demandas indgenas es Panam, donde fue institutido el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena, con el objeto de revisar, aprobar y dar seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo Indgena, que haba sido elaborado directamente por organizaciones indgenas. En la actualidad, no obstante su diversidad, un tema que ha sido puesto de relieve y que constituye la ocupacin y
8 No obstante, existan desde principios del siglo XX otras instituciones estatales, algunas orientadas a la proteccin de los indgenas en circunstancias de los procesos de asimilacin estimulados por los Estados, como el Servicio de Proteccin a los Indios en Brasil, creado en 1910; u otras que perseguan facilitar la operacionalizacin de las polticas asimilacionistas de los Estados, como los Juzgados de Indios en Chile, creados en 1930, con la nalidad de proceder a la divisin y liquidacin de las comunidades mapuche.
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funcin fundamental de estas nuevas instancias institucionales, es la promocin del desarrollo indgena. Este desarrollo es al menos en el discurso cada vez menos comprendido como la integracin/asimilacin de los indgenas a las sociedades nacionales a travs de la disolucin de sus identidades y culturas particulares, como ocurri a todo lo largo de la mayor parte del siglo XX en que se hizo predominante la idea de que para desarrollarse haba que dejar de ser indio; y la posibilidad de que los indgenas gocen de los bienes sociales que disfrutan o que estn disponibles para el conjunto de la poblacin, pero conservando sus identidades y culturas particulares.
a) En materia de Institucionalidad Indgena de los Estados Se constat que en los Estados, la gestin de los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas ha sido entregada a espacios e instancias institucionales de diversa jerarqua, que disponen de grados variables de autonoma y autoridad, con mayores o menores recursos presupuestarios, y con capacidades en general escasas de incidir en el conjunto de los sectores de la actividad del sector pblico, de manera que su quehacer sea cada vez ms consonante con las necesidades, demandas y propuestas de los Pueblos Indgenas. Por eso es que se estim como un asunto de la mayor urgencia el que los Estados mejoren y perfeccionen esta institucionalidad, la doten de mayor jerarqua y recursos, as como de instrumentos adecuados y potestades reales para incidir en el conjunto de las polticas sectoriales que tienen incidencia en los Pueblos Indgenas.
Declaracin de Brasilia, 24 de noviembre de 2004. I Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena.
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As por ejemplo, entre las funciones del Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO9) de Bolivia, creado en 2003, se contaba con la promocin de derechos, formulacin de polticas pblicas, gestin territorial, promocin del respeto y el ejercicio de la ciudadana de los pueblos y comunidades indgenas. El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas del Ecuador (CODENPE), por su parte, Ejecuta y propone, en un marco de cogestin entre el Estado y las Nacionalidades y Pueblos, programas de desarrollo integral y sustentable. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) de Mxico, coordina y promueve acciones para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas, mientras que el Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco (FODIGUA), tiene como nalidad apoyar y fortalecer el proceso de desarrollo humano, sostenido y autogestionado de los Pueblos Indgenas de Guatemala, en el marco de su cosmovisin, para elevar su calidad de vida, a travs de la ejecucin y nanciamiento de sus programas y proyectos econmicos, sociales y culturales. Asimismo, la Comisin Guaicaipuro de Venezuela cuenta entre sus atribuciones Proponer mecanismos que permitan denir polticas pblicas dirigidas al fomento del etnodesarrollo10 propio de los pueblos y comunidades indgenas, que contribuyan a la preservacin de la diversidad cultural y forma de vida indgena.
9 Primero Subsecretara de Asuntos tnicos (1993), convertida luego en Viceministerio de Asuntos tnicos y Pueblos Originarios (1997) y ms tarde en Ministerio de Asuntos Campesinos, Pueblos Indgenas y Originarios (2000), hasta que nalmente el 19 de Octubre del ao 2003, se crea el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios, con rango de Ministerio sin cartera (www.maipo. gov.bo/marcolegal.htm) el que fue eliminado por el Gobierno del Presidente Evo Morales Ayma con el argumento que plantea que debe existir una presencia de lo indgena en toda la estructura estatal y el Ministerio de la Presidencia sea el encargado de transversalizar la temtica en toda la estructura del Poder Ejecutivo. El uso de esta nocin etnodesarrollo es poco frecuente en la actualidad y ha sido prcticamente eliminada del discurso estatal acerca de estas materias, siendo substituida en casi todos los casos, por Desarrollo con Identidad.
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As, la nocin de desarrollo no se restringe al mbito econmico, an cuando ste constituya, como veremos ms adelante, un lineamiento programtico importante de las instituciones, abarcando los ms diversos aspectos del inters de los Pueblos Indgenas. Expresin de lo anterior es la adopcin progresiva de polticas que instan a la proteccin de las culturas indgenas y su difusin y reconocimiento por parte del resto de la sociedad, que revisaremos ms adelante. Las diferentes modalidades institucionales a travs de las que los Estados abordan y gestionan en la actualidad los asuntos indgenas, responden y guardan correspondencia con las singularidades de cada pas, como la envergadura y peso relativo de la poblacin indgena o la diversidad de Pueblos Indgenas, o la trayectoria de las polticas en materia indgena o, por supuesto, los itinerarios y resultados de las luchas polticas llevadas a cabo por los Pueblos Indgenas. Sin embargo, es posible observar ciertos atributos que caracterizan los dispositivos institucionales a travs de los Estados que procuran en la actualidad hacerse cargo de las cuestiones del inters de los Pueblos Indgenas. En cuanto a la jerarqua de las instituciones especializadas en el tema indgena, o el lugar que ocupan en los organigramas estatales, puede observarse una situacin altamente heterognea. As, existen algunas instituciones con rango ministerial, tales como el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO) de Bolivia; la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), en Mxico, cuyo director general tiene rango de Ministro; el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indgenas del Ecuador (CODENPE), cuyo Secretario Ejecutivo tiene tambin rango de Ministro de Estado; o el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), en Per. En Panam, el proceso de reestructuracin institucional en que se encuentra la institucionalidad estatal, contempla la
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creacin de un Ministerio o autoridad nacional de Pueblos Indgenas; y en Chile, se encuentra en estudio una iniciativa legal para crear la Subsecretara (Viceministerio) de Asuntos Indgenas, en la que quedaran radicadas las funciones relativas a la coordinacin de polticas y programas indgenas que en la actualidad ejerce la Subsecretara del Ministerio de Planicacin y Cooperacin. Otras instituciones, aunque no cuentan con rango ministerial, mantienen una dependencia directa con los ms altos niveles de la jerarqua estatal, como el caso de FODIGUA, rgano Nacional desconcentrado, dependiente de la Presidencia de la Repblica, y que en la actualidad se encuentra en pleno proceso de reestructuracin. Por otra parte, existen diversas instituciones y agencias estatales especializadas adscritas y dependientes de ministerios, algunas de las cuales disponen de grados importantes de autonoma en la gestin de sus asuntos programticos y presupuestarios. Entre ellas, se cuenta el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena, de Panam, dependiente del Ministerio de la Presidencia; la Direccin de Etnias de Colombia, dependiente del Ministerio del Interior y de Justicia, que adscriben a ministerios polticos. Asimismo estn otras que adscriben a ministerios sociales, tales como el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI) en Argentina, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, y la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), dependiente del Ministerio de Planicacin y Cooperacin, en Chile. La Unidad de Asuntos Indgenas del Consejo Nacional para la Cultura y el Arte, en El Salvador; el Instituto Paraguayo del Indgena (INDI), entidad autrquica que se vincula al ejecutivo a travs del Ministerio de Educacin; la Comisin Guaicaipuro, adscrita al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos naturales, en Venezuela; y la Fundacin Nacional del Indio (FUNAI) de Brasil, vinculada al Ministerio de Justicia, completan la lista de estos organismos.
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2. La transversalizacin de los asuntos indgenas en la institucionalidad y las polticas pblicas
Las polticas, programas y recursos del gobierno hacia los Pueblos Indgenas debern ser transversales. La accin interinstitucional deber compartir objetivos y ser coordinada (Lineamientos estratgicos del Programa
Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Mxico).
Con ocasin de la Primera Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena, los delegados gubernamentales constataron que durante un largo perodo, el esfuerzo de los Estados estuvo puesto en dotarse de instituciones y agencias estatales especializadas a cuyo cargo () han entregado la funcin de la poltica dirigida a los Pueblos Indgenas (p. xxiii), en consonancia con la institucionalidad indigenista surgida del Congreso de Ptzcuaro. En la Declaracin de Brasilia, los delegados gubernamentales reconocen como un avance que pone de relieve el inters de los Estados por dotarse de instrumentos que les permitan atender de manera eciente y ecaz las problemticas y demandas de los Pueblos Indgenas (p. xxiii), armando al mismo tiempo, la necesidad de avanzar hacia una institucionalidad pblica que en su conjunto sea capaz de incorporar la gestin de los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas, por eso, se subray la necesidad de transversalizar la gestin de los asuntos indgenas y profundizar la articulacin intersectorial de las polticas pblicas (p. xxiii). De un tiempo a esta parte, la tranversalizacin de los asuntos del inters de los Pueblos Indgenas en el conjunto de la institucionalidad estatal y de las polticas pblicas, ha empezado a tomar forma a travs de dos mecanismos diferentes y complementarios. De una parte, se han empezado a poner en funciones, instancias y mecanismos de coordinacin de diversos sectores y agencias estatales, cuyas polticas y acciones programticas tienen incidencia sobre las realidades y situacin de los Pueblos
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Indgenas. De otra parte, las agencias estatales sobre las que recae el diseo, ejecucin y/o coordinacin de polticas sectoriales de diverso orden y naturaleza (obras pblicas, educacin, salud, etc.), han empezado a crear al interior de sus orgnicas institucionales, espacios de diversa jerarqua (departamentos, jefaturas, etc.), especialmente consagrados a velar por la incorporacin de los asuntos indgenas en el quehacer sectorial. Espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinacin intersectorial de las polticas con incidencia en las poblaciones indgenas Un procedimiento a travs del cual se est operacionalizando la transversalizacin de los asuntos indgenas, corresponde a la creacin y puesta en funciones de instancias institucionales a las que se ha entregado especcamente la funcin de velar por la coordinacin de las polticas, programas y proyectos sectoriales que tienen incidencia en la situacin de los Pueblos Indgenas o que les estn especialmente consagrados. Entre las instancias diseadas especcamente con este n, se cuenta la Comisin Asesora Presidencial para la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas en Chile, encargada de la coordinacin intersectorial, y en la que participan Viceministros y Viceministras de diversas carteras. Comisin Asesora Presidencial para la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas - Chile La Comisin Asesora Presidencial para la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas, creada por Decreto Supremo N132 del 06 de Septiembre del 2002, tiene por objetivo prestar asesora al Presidente de la Repblica, en todo cuanto diga relacin con la articulacin, implementacin, seguimiento y coordinacin de las acciones, programas, medidas y dems iniciativas gubernamentales que tengan incidencia en el mbito indgena.
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Integrantes Subsecretario de Planicacin - Presidente de la Comisin Subsecretario de Justicia Subsecretaria de Vivienda Subsecretario de Obras Pblicas Subsecretaria de Bienes Nacionales Subsecretario de Educacin Subsecretaria de Salud Pblica Subsecretario del Trabajo Subsecretario de Agricultura Direccin de Presupuestos Ministerio de Hacienda Misin y objetivos Generar un Presupuesto Integrado del Sector Pblico en benecio de las comunidades indgenas es uno de los principales productos que debe arrojar el trabajo de esta coordinacin. De esta forma, se espera focalizar la inversin pblica hacia los pueblos originarios. 1. Evaluar la coherencia entre las decisiones que las autoridades sectoriales adopten en los mbitos comprendidos o relacionados con las polticas y programas indgenas, sugiriendo las medidas correctivas que fueran pertinentes para mantener la debida armona entre esas decisiones y las polticas y programas. 2. Identicar e impulsar acciones de asistencia tcnica y fomento productivo en las zonas de desarrollo Indgena que se denan. 3. Elaborar y proponer anualmente un programa coordinado de inversiones pblicas integradas en materia indgena para su incorporacin en el presupuesto de la nacin.
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4. Identicar y proponer acciones de cooperacin con el empresariado privado para promover las zonas de desarrollo indgena. 5. Proponer modicaciones y correcciones a los programas de becas estudiantiles y promocin micro empresarial para aumentar su ecacia en el mbito indgena. 6. Promover el desarrollo de actividades culturales indgenas, especialmente en los centros urbanos. 7. Informar peridicamente al Presidente de la Repblica, por intermedio del Ministerio de Planicacin y Cooperacin, el grado de avance y cumplimiento de sus cometidos.
www.coordinacionindigena.cl
En otros casos, la institucionalidad estatal especializada en los asuntos indgenas, ha sido diseada especcamente para cumplir estas labores de coordinacin. Es el caso de la Direccin de Etnias de Colombia, denida como un rgano coordinador de los ministerios en el diseo y denicin de las polticas pblicas destinadas a elevar el nivel de vida de los grupos tnicos y garantizar la participacin de stos en las decisiones que les ataen; como tambin de la Comisin Guaicaipuro, que tiene por funcin coordinar a los distintos organismos de Estado para dar cuerpo a las normas relativas a Pueblos Indgenas emanadas de la carta constitucional venezolana.
COMISIN GUAICAIPURO - VENEZUELA Extractos del DECRETO N 3.040 Caracas, 3 de agosto de 2004 ARTCULO 2. La Comisin Presidencial Misin Guaicaipuro estar integrada por los siguientes miembros: Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, quin la presidir
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Ministro de Salud y Desarrollo Social Ministro de Planicacin y Desarrollo Ministro de Agricultura y Tierras Ministro de las Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable Ministro de Cultura Director de Educacin Intercultural Bilinge por el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes Rector de la Universidad Simn Rodrguez Gobernador del Estado Amazonas Consejo de Defensa de la Nacin (CODENA) Comando Unicado de la Fuerza Armada Nacional (CUFAN) 3 Diputados Indgenas por la Asamblea Nacional Fondo de Desarrollo Micronanciero (FONDEMI) Banco de Desarrollo de la Mujer Petrleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) Consejo Nacional Indio de Venezuela (CONIVE) 2 integrantes de la Secretara Ejecutiva de la Misin ARTCULO 3. La Comisin tendr las siguientes atribuciones: () 5. Proponer instrumentos que permitan articular y coordinar las polticas y programas existentes en los organismos y entes de la administracin pblica dirigidos a los pueblos y comunidades indgenas venezolanas. ARTCULO 5. La Comisin Presidencial Misin Guaicaipuro podr solicitar la asesora de todas aquellas instituciones pblicas o privadas que considere convenientes para el cumplimiento de su objeto. A tal efecto, podr solicitar a travs del Secretario Ejecutivo la participacin de las referidas instituciones mediante convocatoria o constituir los grupos de trabajo que estime pertinentes.
www.misionguaicaipuro.gov.ve/noticias.asp
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Funcin coordinadora radicada en la institucin especializada En otras ocasiones, tal vez la mayor parte, la funcin de coordinacin de las polticas pblicas con incidencia en las poblaciones indgenas, est radicada en las instituciones y agencias especializadas. Es el caso de la FUNAI en Brasil, entre cuyas funciones se encuentra la de coordinar el tratamiento de los asuntos indgenas entre diversas instituciones estatales, adems de ser la instancia mediadora entre la sociedad y los Pueblos Indgenas, actuando en su defensa, cuando situaciones particulares lo hicieran necesario. As, la FUNAI apoya y acompaa las acciones y programas de otras instituciones de Estado dirigidas a la poblacin indgena. CODENPE en Ecuador, por su parte, tiene por funcin coordinar los niveles de cooperacin y ejecucin de planes, programas y proyectos de desarrollo integral y sustentable, con los organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales; adems de promover la suscripcin de Acuerdos Ministeriales e Interinstitucionales que fomenten el desarrollo y la coordinacin de polticas para las nacionalidades y Pueblos Indgenas. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI) de Mxico, a su tiempo, cuenta entre sus funciones realizar tareas de colaboracin con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, las cuales debern consultar a la Comisin en las polticas y acciones vinculadas con el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas. Adems, es tarea de esta institucin establecer acciones conjuntas con los gobiernos federativos, concertar acciones con actores sociales y privados, y ser instancia consultiva para la formulacin de presupuestos, en todo lo que reera a acciones, programas y proyectos destinados a los Pueblos Indgenas. En general, la CDI opera creando instancias de concertacin en interrelacin con los distintos actores estatales, privados e incluso con la sociedad civil. En Bolivia, por su parte, el MAIPO era la instancia que coordinaba y articulaba el quehacer del Estado en materia ind32
gena, mediante convenios y coordinacin interministerial, en las diferentes instancias en las que se incorporan las polticas sectoriales. As tambin, las funciones y atribuciones de la Unidad de Asuntos Indgenas de El Salvador, estn enfocadas a crear los espacios que permitan y faciliten la interrelacin en diferentes niveles e instancias de las comunidades y organizaciones indgenas ante el gobierno, ONGs, organismos e instituciones de cooperacin nacional e internacional; como tambin con personas y profesionales que de manera particular, pretendan incursionar e implementar acciones en relacin a los Pueblos Indgenas. Adems la Unidad apoya la ejecucin de diversos proyectos por parte del Consejo Coordinador Nacional Indgena de El Salvador En el caso de Chile, adems de existir la Coordinacin de Polticas y Programas Indgenas a que hemos hecho referencia precedentemente, la Ley 19.253 entrega a la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), la funcin de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la accin del Estado en favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indgenas, especialmente en lo econmico, social y cultural y de impulsar su participacin en la vida nacional (Artculo 39). Especializacin de las instituciones pblicas Otro mecanismo a travs del cual se facilita la transversalizacin de los asuntos indgenas en las polticas e instituciones pblicas, lo constituye la creacin y funcionamiento de instancias especializadas en los asuntos indgenas al interior de las ms diversas reparticiones estatales, entre las que se cuentan departamentos, jefaturas, divisiones, o simplemente la designacin de un funcionario a cargo de estas materias. As, a partir del funcionamiento de la Comisin Guaicaipuro se han generado en Venezuela instancias tales como la Comisin Presidencial de Atencin a los Pueblos Indgenas, que propone y evala polticas pblicas destinadas a promover los derechos indgenas; la Direccin de Atencin a Pueblos Indgenas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social; la Di33
reccin General de Asuntos Indgenas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social. En el caso de Guatemala tambin existen diferentes instituciones encargadas del tema indgena, tales como la Academia de las Lenguas Mayas de Guatemala, la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural, la Defensora de la Mujer Indgena y la Comisin Presidencial Contra el Racismo hacia los Pueblos Indgenas, adems de distintas Unidades y Departamentos de Asuntos Indgenas al interior de instituciones sectoriales. Esta modalidad de especializacin tambin se expresa a nivel de los gobiernos regionales y locales. Por ejemplo, en el Per, diversos Gobiernos Regionales cuentan con entidades que se ocupan directamente de los asuntos indgenas, como el Instituto Regional de Desarrollo de Comunidades Nativas del Gobierno Regional de Ucayali, rgano descentralizado que se aboca a elaborar planes y proyectos de desarrollo en benecio de las poblaciones indgenas.
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3. Mecanismos, instancias y espacios de participacin de los Pueblos Indgenas en la institucionalidad de los Estados
Con oportunidad de la Primera Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena, los delegados participantes constataron que en varios pases de la regin se ha avanzado en la denicin e implementacin de espacios de participacin y/o de concertacin entre representantes de los Pueblos Indgenas y representantes de la institucionalidad estatal, los que gozan de diferentes grados de reconocimiento legal. d) La necesidad de profundizar la participacin de los Pueblos Indgenas en la gestin de las polticas pblicas: () Los participantes hicieron nfasis en la necesidad de fortalecer estos espacios de concertacin y de participacin en la gestin de las polticas pblicas, dotarlos de mayores capacidades, y fortalecer la capacidad de los Pueblos Indgenas para formar la voluntad comn con la que concurren a estos procesos de dilogo poltico. La poltica pblica concluyeron los delegados debe ser con y para los Pueblos Indgenas, cuyo estatuto de actores protagnicos, gestores y sujetos activos y deliberantes de los asuntos que les conciernen no puede ya ser puesto en cuestin
El del derecho a participar de manera gravitante en la gestin de los asuntos que les conciernen, y de las modalidades y dispositivos institucionales que lo garanticen constituye un asunto capital en las demandas y planteamientos del movimiento indgena a lo largo y ancho del continente. En lo que concierne a las materias que examina este trabajo, se tiene dos aspectos: por una parte, la participacin en los espacios e instancias institucionales, de diversa naturaleza y
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jerarqua, en los que se delibera y toma decisiones con consecuencias en normas, polticas y cuestiones de orden programtico que afectan directa y/o indirectamente a los Pueblos Indgenas. Por otra parte, se cuenta toda otra variedad de procedimientos, mecanismos destinados a facilitar en diferentes profundidades el ejercicio de este derecho en la denicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo. En el mbito de la participacin en los espacios institucionales deliberativos, los pueblos y comunidades indgenas han ido siendo incorporados progresivamente, a travs de sus organizaciones y dirigentes, a diversas instancias de gobierno, principalmente de las instituciones y organismos especializados a los que el Estado ha entregado el tratamiento de los asuntos indgenas. En acuerdo al grado de injerencia que alcanzan los representantes indgenas en estas instituciones, se han establecido tres grados distintos de participacin: la participacin en instancias de carcter paritario y vinculante; las instancias de integracin paritaria y carcter consultivo, y por ltimo, aquellas instancias consultivas que son integradas exclusivamente por pueblos, comunidades, representantes o dirigentes indgenas. Derechos Polticos y Participatorios, en torno a los que los delegados gubernamentales se comprometieron, con plena participacin de los Pueblos Indgenas, a promover el perfeccionamiento y puesta en vigencia de normas de rango constitucional, legal y reglamentarios que los reconozcan, y que garanticen su goce y efectiva aplicacin de dichas normas. Derechos polticos: Reconocimiento de un rgimen de autonomas indgenas para denir sus instituciones, administracin y organizacin social; para la toma de decisiones que les son propias; para la denicin de sus estrategias de desarrollo integral; para la revaloracin y fortalecimiento de sus cul-
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turas; para la resolucin de sus conictos internos; y para el ejercicio de sus sistemas normativos y prcticas jurdicas en el marco de los esfuerzos de profundizacin de la participacin social y la democracia que cada pas lleva adelante. Reconocimiento del derecho de los Pueblos Indgenas a ser representados en el mbito de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, as como en los distintos niveles de la administracin pblica. Reconocimiento del derecho de los Pueblos Indgenas a participar de manera decisoria en la discusin, formulacin, ejecucin y evaluacin de leyes, polticas y programas que afecten sus culturas, instituciones, territorios y recursos; y de incidir en las decisiones que puedan afectarlos en el orden ejecutivo, legislativo y judicial.
Declaracin de Mxico. II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena.
Participacin indgena en los espacios de ejercicio de ciudadana Existe otro mbito en el que se han ido produciendo adecuaciones importantes en lo referente a la apertura de espacios de participacin de los Pueblos Indgenas, en especial en otras instancias relacionadas con el ejercicio de la ciudadana, la participacin poltica y los procesos de formacin de la voluntad comn. As, por una parte, en algunos pases se ha avanzado en el establecimiento de ciertas deniciones poltico-territoriales que permiten facilitar la participacin indgena en los gobiernos locales de zonas habitadas mayoritariamente por poblacin indgena, por ejemplo, a nivel de los municipios. En Per, los Gobiernos Regionales que cuenten con un gran nmero de poblaciones indgenas deben incluir, de acuerdo a una disposicin establecida en la Ley de Elecciones Regionales, un mnimo de
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un 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada regin entre sus funcionarios. En Mxico, la reforma constitucional de 2001 estableci en su Artculo Tercero Transitorio que, para denir la demarcacin territorial de los distritos electorales uninominales del pas, debera tomarse en cuenta la ubicacin de los pueblos y comunidades indgenas, cuya integridad se vigilara por sobre la divisin distrital, procurndose adems la conformacin de distritos electorales con mayora de poblacin indgena. A partir de ello, se han deslindado 300 distritos electorales federales uninominales, entre los que existen 28 con poblacin mayoritariamente indgena. En cuanto a la participacin en instancias de gobierno regional, la legislacin electoral del Estado de Oaxaca, tambin en Mxico, reconoce el sistema de eleccin de autoridades por usos y costumbres. Actualmente, 418 municipios de los 570 con que cuenta la entidad se rigen por esta forma de eleccin, aplicada mayoritariamente en municipios indgenas. Este sistema normativo tradicional se basa en valores colectivos de representacin poltica y privilegia el consenso para la eleccin o designacin de quienes ocuparn los cargos. Este sistema opera tanto para la composicin del ayuntamiento municipal, como tambin en el nivel de cada comunidad o agencia municipal, con independencia de la cabecera, es decir, cada comunidad tiene su propio sistema, en el cual todo ciudadano, con excepcin de los msicos o danzantes, est obligado a prestar al menos un servicio a la comunidad, toda vez que se es nativo de la comunidad, padre de familia y miembro de la colectividad. El sistema de cargos se sostiene bajo el principio de obligatoriedad y reciprocidad que surgen de la pertenencia a la comunidad11. Por otra parte, algunos pases expresan avances signicativos que han permitido la participacin de los Pueblos Indgenas
11 Informe de la Repblica de Mxico a la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena En: www. fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm
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en la formacin de la voluntad colectiva, a travs del establecimiento, como en el caso de Colombia, de una circunscripcin especial indgena en el Senado y en la Cmara de Representantes. En Venezuela la participacin indgena en la Asamblea Nacional est garantizada constitucionalmente: los Pueblos Indgenas eligen tres diputados de manera directa. La existencia de una representacin especial indgena en el parlamento se encuentra tambin en el programa de reestructuracin de la institucionalidad y polticas indgenas en el Paraguay. Instancias de gobierno de las instituciones especializadas, de integracin paritaria y carcter vinculante Hemos dicho que en diversos pases se han ido diseando y poniendo en vigor institucionalidades a cuyo cargo se encuentran en la actualidad los asuntos indgenas, la mayor parte de ellas dotadas de rganos de gobierno de naturaleza vinculante que consideran la participacin de los Pueblos Indgenas. Entre ellos, se cuenta el Consejo Directivo de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) en Chile, mximo rgano de gobierno de la institucin, integrado por ocho representantes indgenas elegidos democrticamente (por personas naturales inscritas en un padrn electoral especialmente habilitado) y tres consejeros indgenas designados por el presidente de la Repblica, adems de ocho representantes de diversos ministerios; todos los cuales gozan de iguales deberes y derechos. El Consejo Nacional de CODENPE en Ecuador, es otro ejemplo de esta modalidad de participacin, est integrado por un Secretario Ejecutivo, designado por el Presidente de la Repblica, un representante de cada uno de los pueblos que se autodenen como nacionalidades, un representante de cada uno de los pueblos de la nacionalidad kichwa y un representante del pueblo Manta-Huancavilca. Asimismo, el Consejo Directivo de INDEPA est conformado por diversos representantes ministeriales, de instituciones gu-
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bernamentales y de gobierno local (trece en total), adems de nueve representantes de los Pueblos Indgenas del Per, y un Presidente Ejecutivo. La Comisin Presidencial Guaicaipuro en Venezuela, est integrada entre otros, por los diputados indgenas, adems del presidente del Consejo Nacional Indio de Venezuela. Por su parte, FODIGUA es una entidad bipartita, que contempla la participacin de representantes de comunidades indgenas y representantes del Gobierno. Instancias de integracin paritaria de carcter consultivo Existen otro conjunto de instituciones y agencias estatales que cuentan con instancias de carcter consultivo, integradas por representantes indgenas y gubernamentales. Entre ellas se cuenta, por ejemplo, el Consejo de Coordinacin del INAI en Argentina, integrado por cinco delegados ministeriales y de los gobiernos regionales con poblacin indgena, adems de representantes elegidos por las comunidades indgenas, que sern designados a travs del Consejo de Participacin Indgena; integrado a su vez por delegados de provincias y Pueblos Indgenas, elegidos en asambleas comunitarias. La CDI de Mxico, de su lado, cuenta con un Consejo Consultivo integrado por indgenas y acadmicos, representantes de organizaciones sociales, los integrantes de las comisiones de asuntos indgenas de ambas cmaras del congreso y representantes de las entidades federativas en las que estn asentados pueblos y comunidades indgenas. Este Consejo cuenta con una mayora de representantes de los 62 Pueblos Indgenas del pas, y es presidido por un representante indgena su rol es analizar y realizar propuestas a la Junta Directiva de la Institucin, adems de dar seguimiento, analizar y evaluar las acciones impulsadas por la CDI. Por su parte, hasta antes de su proceso de reestructuracin, el INDI de Paraguay contaba con un Consejo Directivo integrado por el presidente de la Asociacin de Parcialidades Indgenas, y una Junta Consultiva integrada por dos representantes
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indgenas, adems de representantes gubernamentales en ambos casos. Otra modalidad de participacin indgena en instancias de integracin paritaria y carcter consultivo, corresponde a la incorporacin de representantes de los Pueblos Indgenas a mesas o instancias de dilogo que tienen por objeto el diseo de polticas, programas o proyectos en el marco de la institucionalidad pblica. As, CODENPE gestiona Mesas de Dilogo entre el Gobierno Nacional y las Organizaciones Indgenas (que incluye representantes indgenas, autoridades originarias, y gubernamentales), en temas tales como conictos de tierras, fondos de riego y situacin de los indgenas migrantes. Con vistas a la denicin e implementacin de polticas pblicas, el trabajo de estas mesas se lleva a cabo a travs de encuentros departamentales, regionales, y de markas, suyus, ayllus y comunidades. Asimismo, el Estado colombiano ha instalado la Mesa Permanente de Concertacin con los Pueblos y Organizaciones Indgenas, a travs de la cual entrega su apoyo a iniciativas gubernamentales que les conciernen. Este mecanismo es denido como consultivo y participatorio. Tambin en Venezuela, la gran mayora de las comisiones a las que hicimos referencia ms arriba, son de integracin paritaria; las direcciones de las instituciones o la mayora de su personal, son indgenas, y se postula adems que todas las acciones se efecten contemplando la consulta previa a las comunidades involucradas. Otro tipo de instancia de participacin indgena de carcter consultivo la constituyen las Comisiones Paritarias con inclusin indgena que se han generado en Guatemala, tales como la de Reforma y Participacin a Todo Nivel, la Comisin de Lugares Sagrados, el Foro Nacional de la Mujer, y la Comisin Tierra. En todas ellas, los Pueblos Indgenas estn representados a travs de sus lderes.
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Asimismo, la Comisin de Asuntos Indgenas del Parlamento guatemalteco integra a los diputados indgenas, con el objeto de que sean stos los promotores y postulantes de las iniciativas de ley referidas a los Pueblos Indgenas. Tambin, la Defensora de la Mujer Indgena, organismo que cumple labores de coordinacin interinstitucional y que busca erradicar la violencia contra la mujer y promover sus derechos, adems de actuar en el contexto de promocin de los derechos humanos, atiende a cada comunidad lingstica a travs del Consejo Consultivo, con representantes por cada territorio lingstico. Adems de representacin, las mujeres indgenas cumplen aqu labores administrativas. La Comisin Presidencial Contra el Racismo busca la formulacin de polticas de Estado contra la discriminacin a los indgenas, para lo cual coordina a distintas instituciones, enlazando organizaciones indgenas y estatales en torno a esta materia. Son de su competencia asuntos jurdicos nacionales e internacionales, y sus labores operativas son cubiertas en su mayora por indgenas. Instancias de integracin indgena de carcter consultivo Aparecen, por ltimo, cierto tipo de espacios de participacin, generados por los Estados, pero integrados exclusivamente por indgenas, a travs de los cuales se busca hacer disponibles mecanismos mediante los cuales informar o consultar a los pueblos y organizaciones indgenas respecto de los ms diversos asuntos. Generalmente estas instancias no cuentan ni estn amparadas por un marco institucional normado jurdicamente, o si cuentan con l es de menor jerarqua, pero contribuyen a facilitar a los Pueblos Indgenas la formacin de su voluntad comn para concurrir con ella a los procesos de dilogo poltico con los Estados. As, en Argentina se ha generado el Foro Nacional de Pueblos Indgenas, organizado por la Comisin de Trabajo de Poltica Indgena, integrada a su vez por las principales organizaciones indgenas del pas. El Foro busca elaborar iniciativas jurdicas
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y de poltica con la nalidad de promover avances jurdicos en la situacin de los Pueblos Indgenas, adems de mecanismos para su ejecucin. En Guatemala funcionan tambin este tipo de instancias. El Consejo Regional de Principales en Guatemala, electo a travs de asambleas regionales en las que participan las comunidades indgenas, en acuerdo a las comunidades lingsticas, constituye un espacio en el que se sistematizan las necesidades de los pueblos y comunidades indgenas para elevarlas nalmente a instancias gubernamentales. En el mismo sentido, opera en Per la Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per (COPPIP), instancia en la cual se gestaron los lineamientos de la institucionalidad actualmente vigente. Otro ejemplo es el de Paraguay, donde en el contexto de la reestructuracin de sus polticas e institucionalidad indigenista, y con el objeto de asegurar la participacin en dicho proceso de los lderes indgenas del pas, se realiz durante el ao 2005 un Congreso Nacional Indgena a travs del cual se busc sistematizar las posiciones de las diversas comunidades indgenas del pas. El contexto general en el que se da este proceso es el programa de fortalecimiento institucional de INDI, que cuenta con nanciamiento del BID. Mecanismos, instancias y procedimientos de participacin de los Pueblos Indgenas en la denicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo Por dos razones interrelacionadas, el ejercicio de la participacin es, como hemos visto, de primera relevancia en lo que concierne al desarrollo con identidad. Por una parte, el ejercicio de la participacin garantiza que las polticas, planes y programas estn dotadas de contenidos pertinentes y sean consonantes con las realidades, culturas e identidades de los pueblos y comunidades indgenas. Por otra, porque es el
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mecanismo ms ecaz para la promocin y el fortalecimiento tanto de las instituciones como de las capacidades propias de los Pueblos Indgenas. Esta participacin tiene lugar en diversos niveles, profundidades y alcances. Ya se han descrito los dispositivos participatorios en el mbito de las agencias e instituciones pblicas. Esbozaremos ahora las modalidades de participacin de los pueblos y comunidades indgenas en la definicin y gestin de polticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo. Un proceso especialmente interesante de participacin de los Pueblos Indgenas en la denicin de las directrices de polticas y programas de desarrollo, tuvo lugar en Mxico, en el marco de la Consulta a los Pueblos Indgenas sobre sus Formas y Aspiraciones de Desarrollo. A travs de esta consulta la CDI, partiendo del reconocimiento de los integrantes de los Pueblos Indgenas como interlocutores corresponsables en la toma de decisiones respecto de las polticas y programas que conciernen directamente a su desarrollo integral12, llev a cabo un proceso de denicin participativa de los lineamientos programticos de su gestin. Lo interesante de este proceso fue el hecho que las modalidades de participacin de los integrantes de los Pueblos Indgenas fueron adecuadas a las formas diversas de organizacin y representacin que stos se dan a s mismos: autoridades constitucionales y tradicionales, comits comunitarios, organizaciones productivas, agrupaciones culturales, educativas y sociales. Todas ellas trabajaron en torno a un documento de trabajo que sistematizaba la situacin de los Pueblos Indgenas y el desarrollo social y humano, en que se prestaba especial atencin a las temticas de salud, escolaridad, participacin de las mujeres y la proteccin de los in12 Informe de la Repblica de Mxico a la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm
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dgenas migrantes. Tambin en Mxico, por otra parte, se ha promovido la realizacin de diagnsticos comunitarios para la identicacin de los problemas sociales y jurdicos de las comunidades. Otras experiencias de participacin de los Pueblos Indgenas en la formulacin del contenido de los programas de desarrollo, es la experiencia de Argentina, donde el Foro Nacional de Pueblos Indgenas, organizado por la Comisin de Trabajo de Poltica Indgena, integrada por las principales organizaciones indgenas del pas, busca elaborar iniciativas polticas y jurdicas para avances jurdicos en materia indgena, adems de mecanismos para su ejecucin. En Chile, de acuerdo a la legislacin indgena vigente, la participacin deber ser considerada en la denicin de polticas y programas. Otro aspecto de la poltica marco de este pas es la promocin de la participacin de las comunidades indgenas en la denicin de programas de distintos ministerios y organismos de los que son usuarios. As, se han desarrollado los Dilogos Comunales, donde se particip a nivel de comunidades indgenas en la denicin de los lineamientos generales de los programas destinados a la poblacin mapuche. Por otra parte el Programa Orgenes13, promueve la participacin indgena a travs de mecanismos basados en el consenso, y la participacin en la planicacin de los Planes Comunitarios de Desarrollo, en torno a los cuales se denen y articulan las diferentes acciones e inversiones nanciadas por el Programa.
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Programa del Estado chileno, co-nanciado por una operacin de prstamo del BID, a travs del cual se impulsan acciones intersectoriales buscando potenciar el desarrollo integral de las comunidades indgenas y promoviendo la participacin social.
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Extracto de la Ley 19.253 - Chile TTULO V SOBRE LA PARTICIPACIN PRRAFO 1 DE LA PARTICIPACIN INDGENA Artculo 34 Los servicios de la administracin del Estado y las organizaciones de carcter territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relacin con cuestiones indgenas, debern escuchar y considerar la opinin de las organizaciones indgenas que reconoce esta ley. Sin perjuicio de lo anterior, en aquellas regiones y comunas de alta densidad de poblacin indgena, stos a travs de sus organizaciones y cuando as lo permita la legislacin vigente, debern estar representados en las instancias de participacin que se reconozca a otros grupos intermedios. Artculo 35 En la administracin de las reas silvestres protegidas, ubicadas en las reas de desarrollo indgena, se considerar la participacin de las comunidades ah existentes. La Corporacin Nacional Forestal o el Servicio Agrcola y Ganadero y la Corporacin, de comn acuerdo, determinarn en cada caso la forma y alcance de la participacin sobre los derechos de uso que en aquellas reas corresponda a las Comunidades Indgenas.
www.conadi.cl/leer_ley.html
La integracin de Comisiones Paritarias es tambin un mecanismo que se ha desarrollado para la promocin de la participacin, especialmente privilegiado por el Estado guatemalteco. Existen en Guatemala diversas comisiones paritarias con inclusin indgena, tales como la Comisin Paritaria de Reforma y Participacin a Todo Nivel, la Comisin de Lugares Sagrados, el Foro Nacional de la Mujer, y la Comisin Tierra. Estas comisio-
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nes paritarias fueron establecidas a partir de los Acuerdos de Paz y son coordinadas por la Secretara de la Paz (SEPAZ). En ellas los Pueblos Indgenas estn representados a travs de sus lderes. La Comisin Paritaria de Reforma es la encargada de proponer polticas pblicas en materia indgena. Existe tambin en Guatemala un Consejo Regional de Principales, electo a travs de asambleas regionales en las que participan las comunidades indgenas, en acuerdo a sus comunidades lingsticas. Esta instancia sistematiza las necesidades de los pueblos y comunidades indgenas para elevarlas a la ocina regional y luego nacional. Por otra parte, la Comisin de Asuntos Indgenas del Parlamento guatemalteco integra a los diputados indgenas, para que sean stos los promotores y postulantes de las iniciativas de ley referidas a indgenas. Los mecanismos de participacin en Per se dan a travs de Mesas tcnicas de trabajo y dilogo, gestadas para la coordinacin con distintos organismos en la toma de decisiones sobre los distintos Pueblos Indgenas, existiendo una para cada uno de ellos. Existe, adems, la Conferencia Permanente de los Pueblos Indgenas del Per (COPPIP). Otra modalidad de participacin que han privilegiado los Estados ha sido la generacin de mecanismos e instancias consultivas respecto de los contenidos de polticas y programas. As, en Colombia se han dictado diversos Decretos Reglamentarios que tienen por objeto asegurar la participacin indgena en las cuestiones que pudieran afectarles, como los que crean la Mesa Permanente de Concertacin de los Pueblos Indgenas y la Comisin de Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, ambas de carcter consultivo. La Mesa Permanente es un mecanismo consultivo y participatorio que tiene por misin el examen y perfeccionamiento de iniciativas gubernamentales que ataen a los Pueblos Indgenas; mientras que la Comisin de Derechos Humanos asegura la consulta y participacin de comunidades indgenas en
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circunstancias del desarrollo de actividades de exploracin y explotacin de recursos naturales en sus territorios. En esta ltima instancia se privilegia la consulta previa, la accin concertada y el libre consentimiento. Por otra parte, una de las nalidades de FUNAI en Brasil, es garantizar la consulta a los Pueblos Indgenas mediante procedimientos apropiados y particulares, a travs de sus instituciones representativas, sobre medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente; y entre sus principios se cuenta la Garanta de participacin en todas las etapas de formulacin, aplicacin y validacin de las polticas destinadas a los indios. En el mismo mbito de deniciones legislativas, en Costa Rica, en acuerdo con las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, se arma la obligacin estatal de consultar a los Pueblos Indgenas acerca de las iniciativas de gobierno que les ataern, implementndose en el ltimo tiempo un proceso de consulta a las Asociaciones de Desarrollo Integral Indgena para la planicacin de acciones en el mbito del desarrollo. En Guatemala la participacin indgena en la institucionalidad pblica tambin est asegurada legislativamente, como asimismo la consulta a las organizaciones e instituciones indgenas acerca de los planes, proyectos y programas que tienen por nalidad impulsar su desarrollo. Tambin fue poltica del MAIPO de Bolivia, fomentar la participacin de las comunidades y Pueblos Indgenas en la denicin de polticas y proyectos. Esta participacin se efectuaba en coordinacin con las organizaciones indgenas comunitarias, con enfoque intercultural y de gnero, especialmente a travs de mecanismos de consulta, operando a travs de mesas de trabajo integradas por representantes indgenas y Autoridades Originarias, y autoridades gubernamentales. Se generan as encuentros departamentales, regionales, y de markas, suyus, ayllus y comunidades. En ellos, se busca hacer efectivos los derechos constitucionales de los pueblos y comunidades indgenas, basndose en sus usos y costumbres.
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Otra modalidad consultiva es aquella a travs de la cual se generan instancias de consulta previa a los Pueblos Indgenas en las cuestiones que pudieran afectarles. En Venezuela, la mayora de las comisiones creadas por la Comisin Guaicaipuro son de integracin paritaria, de manera que las direcciones de las instituciones o la mayora de su personal, son indgenas, y todas las acciones se efectan previa consulta a las comunidades involucradas. Tambin en Per, en el marco de los acuerdos derivados de la aplicacin del Convenio 169, se privilegia la consulta a los Pueblos Indgenas en la implementacin de polticas pblicas. Los mecanismos de consulta tambin han sido utilizados en la evaluacin de programas, o de las institucionalidades mismas. Tras el proceso participativo que condujo a su formacin, la CDI de Mxico ha desarrollado un proceso de consulta a los Pueblos Indgenas sobre todas las acciones generadas por la institucin, para promover su desarrollo integral, con el objeto de disminuir las condiciones de desigualdad y rezago en que se desenvuelven. En El Salvador, los Pueblos Indgenas tienen representacin en el Comit Tcnico Multisectorial para los Pueblos Indgenas (CTMPI), en cuyo seno se concertan los distintos actores vinculados a las cuestiones del inters indgena. Este Comit fue creado con el n de llevar a cabo la investigacin Perl de los Pueblos Indgenas de El Salvador. Tambin se da en el terreno la relacin directa entre la Unidad de Asuntos Indgenas y los Pueblos Indgenas. En el marco del Plan Puebla Panam, se incorpora en El Salvador a la poblacin indgena en el Grupo Asesor para la Participacin Indgena. Por otra parte, se han llevado a cabo acciones e iniciativas orientadas a la promocin y fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones y comunidades indgenas para la formulacin del contenido de planes y programas. As, en el proyecto de creacin de INDEPA en el Per, se buscaba facilitar y pro-
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mover la generacin de capacidades en los Pueblos Indgenas y afroperuanos para que sean gestores de sus propios planes de desarrollo, a travs de procesos participativos, generando e implementando iniciativas comunitarias. En el mismo sentido, en el plan plurianual 2004-2007, Brasil contempla la formacin de indgenas y tcnicos para el desarrollo de actividades autosostenibles, en acuerdo tanto con las necesidades presentadas por las comunidades, organizaciones e individuos, como con las de los tcnicos de la FUNAI que actan en terreno y tienen relacin directa con las comunidades.
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I.
POLTICAS PBLICAS RESPECTO AL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
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I.
1. Generalidades
Concepciones y enfoques acerca del desarrollo indgena subyacentes a las polticas pblicas Se ha sealado precedentemente, que una de las reorientaciones experimentadas por la institucionalidad estatal en relacin a los asuntos indgenas, ha sido la incorporacin del tema del desarrollo como vector de polticas y acciones programticas y eje organizador de la institucionalidad estatal en esta materia. Esta reorientacin se expresa incluso en los nombres que adoptan en la actualidad las agencias estatales especializadas (Corporacin de Desarrollo, Instituto de Desarrollo, Comisin de Desarrollo). Se esboz tambin la manera en que la promocin del desarrollo es una funcin rectora del quehacer de estas instituciones, lo que queda expresado incluso en las normas que regulan su funcionamiento. h) La necesidad de avanzar hacia la construccin de nuevos horizontes conceptuales y hacia una nueva agenda, que permita dotar de un estatuto a la nocin de Desarrollo indgena, construir agendas en consonancia con dichas deniciones, y avanzar soluciones que puedan formar parte de una agenda de cooperacin intergubernamental ...
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Se intentar caracterizar ahora los lineamientos y directrices generales que informan el contenido de las polticas pblicas, poniendo de relieve algunos aspectos distintivos en el tratamiento de estas materias en el momento actual, es decir, del modo en que los Estados dotan de contenido a la nocin de desarrollo cuando se reeren al mundo indgena y, particularmente, de sus planteamientos en torno a la cuestin del desarrollo con identidad. En primer lugar cabe sealar, que la mayor parte de los dispositivos institucionales contemplan el fomento del desarrollo indgena como una de sus funciones, siendo cada vez ms recurrente el uso de la nocin de desarrollo con identidad. El MAIPO de Bolivia contaba entre sus objetivos la promocin del desarrollo con identidad, para mejorar las condiciones de vida de los Pueblos Indgenas y Originarios, y la promocin de la participacin poltica y la armacin cultural de sus pueblos, sobre la base de la inclusin social y el uso sostenible de los recursos existentes en su territorio, en condiciones de equidad y sostenibilidad, facilitando de esta manera la interculturalidad. (Pg. 204). El desarrollo con identidad tambin se cuenta entre los ejes estratgicos de la Poltica de Nuevo Trato denida e implementada por el Gobierno de Chile, cuyos ejes estratgicos son: a) mejorar el nivel de reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indgenas, b) profundizar las estrategias de desarrollo con identidad, y, c) ajustar la institucionalidad pblica a la diversidad cultural del pas. La poltica de desarrollo con identidad, por su parte, est basada en tres componentes fundamentales: i) educacin intercultural y fortalecimiento sociocultural indgena, ii) desarrollo productivo, y, iii) reconocimiento y restitucin de tierras y aguas. El INDEPA en el Per, por su parte, cuenta entre sus polticas la promocin del desarrollo con identidad de los Pueblos Indgenas, para lo cual se ocupa de la promocin de sus de-
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rechos y la institucionalizacin de su representacin. En este mismo sentido, de acuerdo a disposiciones legales que corresponde ejecutar a la Direccin de Etnias de Colombia, sta busca garantizar el derecho, e implementar las condiciones, para el desarrollo propio de los distintos Pueblos Indgenas y grupos tnicos de Colombia, adoptando medidas particulares para cada uno. Existen, adems de polticas sectoriales, polticas pblicas destinadas a la elaboracin, por parte de los Pueblos Indgenas de sus propios Planes de Vida (ver recuadro), acordes a sus propias cosmovisiones. De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indgenas, en Costa Rica se busca fomentar el desarrollo en adecuacin a las demandas indgenas. Asimismo, la poltica de desarrollo integral impulsada por la CDI en Mxico, promueve mejoras en las condiciones de vida de los Pueblos Indgenas, y considera que, en concordancia con la heterogeneidad de los Pueblos Indgenas y los medios en que stos se insertan, este desarrollo debiera ser diverso. En el mismo sentido, FODIGUA apoya el desarrollo humano sostenido y autogestionado, en el marco de las propias cosmovisiones de los Pueblos Indgenas.
PLAN DE VIDA DEL PUEBLO COFN - COLOMBIA
El Plan de Vida de los Cofanes es un proyecto armnico para el desarrollo de la regin. El mismo fue desarrollado por ellos como alternativa a otros planes de desarrollo que no consideran sus opiniones.
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Los puntos principales del Plan de Vida son: Territorio y recursos naturales, medio ambiente y cultura: recuperacin de las regiones tradicionales, conservacin de los recursos naturales. Educacin y cultura: recuperacin y fortalecimiento de la propia cultura, un modelo educacional elaborado por las propias comunidades, alfabetizacin y superacin educativa. Salud y cultura: sistema de salud propio sobre la base de la medicina tradicional. Infraestructura social: construccin de casas, hospitales, escuelas, instalaciones de deporte y recreo, sistemas de drenaje, suministro elctrico, sistema de transporte publico. Desarrollo institucional y organizacin indgena: reconocimiento de la autonoma de las comunidades indgenas y de su sistema propio de derecho. Economa y produccin: autoabastecimiento en primer lugar, produccin de excedentes para la comercializacin, sustitucin paulatina de los campos de coca por otras plantas tiles. Conicto social: participacin de las autoridades indgenas tradicionales en la bsqueda conjunta de caminos para la paz en la regin, ayuda humanitaria para las comunidades afectadas por el conicto armado. Para nosotros los cofn nuestro principal valor es la vida y la posibilidad de existir en este mundo como un pueblo, con una cultura, una lengua, un pensamiento, unas costumbres, unas tradiciones diferentes y unos bienes espirituales propios y vivos basados en una ciencia milenaria que nos orienta en el diario vivir y que nos permite dirigir el rumbo de nuestras vidas. Nos presentamos como un Pueblo de Sabedores, con nuestros Taitas y su sabidura, ofrecemos a la humanidad el conocimiento sobre plantas medicinales, nuestra capacidad de curar enfermedades corporales y espirituales, nuestra generosidad sin fronteras, nuestra humildad, nuestras esperanzas y nuestra experiencia de desarrollo comunitario orientado por el pensamiento indgena.(...)
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Ahora ya despertamos, abrimos los ojos a esta realidad y somos conscientes de la situacin que nos aqueja, conocemos el origen, las causas, las consecuencias de nuestros problemas, y de la necesidad de resolverlos antes de que ellos acaben con nuestro pueblo.
www.kesselberg.info/cofan/espanol/plandevida.html
Estrechamente relacionado con la capacidad de los Pueblos Indgenas a participar de manera decisoria en la gestin de los asuntos que les conciernen, otro eje en torno al cual se organizan los contenidos de las directrices y polticas pblicas de desarrollo con identidad, es el creciente reconocimiento y consideracin de las particularidades culturales e identitarias de los Pueblos Indgenas, de sus propias prioridades en materia de desarrollo, y las expresiones programticas en que en algunos casos dichas prioridades han ido tomando forma. Ello abarca tanto el contenido de las demandas movilizadas por las organizaciones indgenas, como los contenidos y directrices de sus propias culturas. En algunos casos, como el colombiano, se han avanzado procedimientos y mecanismos destinados a facilitar que estas concepciones propias puedan expresarse en el plano programtico, sirviendo de directriz tanto a la denicin de polticas pblicas, como al diseo de acciones, gestiones e inversiones especcas. Los Planes de Vida, denidos con la activa e importante participacin de los Pueblos Indgenas, es un ejemplo de ello. La denicin de estos Planes de Vida, adems, contribuyen al fortalecimiento y la expansin de las capacidades de las comunidades y Pueblos Indgenas, en torno a otra idea que aparece de manera recurrente en las polticas pblicas orientadas a Pueblos Indgenas: la de la autogestin. Este asunto se explicita, por ejemplo, en las polticas de la Misin Guaicaipuro en Venezuela, que busca fomentar la cultura de organizacin y el cooperativismo, y las capacidades para la autogestin de los pueblos y comunidades indgenas. Por otra parte, se busca promover el desarrollo armnico y sustentable de los
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Pueblos Indgenas, con una visin de etnodesarrollo, resguardando las particularidades de los Pueblos Indgenas, y entre ellas, especialmente las modalidades de organizacin de los pueblos no integrados al sistema econmico hegemnico. Para ello, se crean marcos jurdicos pertinentes, y se procura el fortalecimiento de la organizacin comunitaria y los espacios de discusin. El fortalecimiento de las capacidades propias como recurso para el desarrollo y la autogestin, tambin se pone de relieve en la poltica general referida a las poblaciones indgenas del Ecuador, orientada a la ejecucin de acciones sociales en benecio de todos los indgenas, a travs de la promocin de la organizacin social indgena, asumida como capital social para el desarrollo integral. As, la organizacin se potencia como recurso para el desarrollo econmico, y las instituciones polticas y sociales de los Pueblos Indgenas aparecen como alternativa de convivencia social. Se busca implementar polticas para la prctica de la autodeterminacin, impulsando el desarrollo integral, sustentable con identidad de las nacionalidades y pueblos del Ecuador que reconoce la Constitucin ecuatoriana. Por otra parte, en Panam se ha denido una Estrategia Nacional Indgena de Desarrollo Sostenible, que aspira a contener y buscar sustento en las concepciones propias de desarrollo de los Pueblos Indgenas. El principal eje de esta estrategia es el fortalecimiento de la institucionalidad y autonoma de las comarcas indgenas, lo que implica asegurar la delimitacin y legalizacin de todos los territorios indgenas. Conforme a esta estrategia, se promueve la elaboracin de Planes de Desarrollo con la participacin de los propios Pueblos Indgenas interesados, dando lugar en cada comarca a planes estratgicos de desarrollo y de fortalecimiento institucional. Este nfasis en el fortalecimiento de las capacidades propias tambin aparece sealado en la poltica general del INAI en Argentina, en la que se releva el desarrollo de las propias capacidades de las comunidades indgenas, especialmente las de gestin, en la promocin del desarrollo comunitario.
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Participacin, autogestin del desarrollo, pero tambin y ms all todava, en el ejercicio de niveles de autonoma y libre determinacin para gestionar la vida y el futuro colectivos. As por ejemplo, la CDI, en conformidad con lo dispuesto en la Constitucin mexicana, que reconoce el derecho de los Pueblos Indgenas a la libre determinacin y autonoma en lo que reere a la organizacin interna y formas de vida, tiene por misin ayudar a la libre determinacin y autonoma de los pueblos y comunidades indgenas. Como se ve, las alternativas mediante las cuales los Estados promueven autonoma, libre determinacin, participacin y autogestin, y el fortalecimiento de las instituciones y organizaciones propias de los Pueblos Indgenas para hacer ejercicio de dichos derechos; y la denicin de sus lineamientos programticos a partir de las culturas propias y de las concepciones propias de los pueblos y comunidades indgenas acerca del desarrollo, son ingredientes que empiezan a adquirir una particular relevancia en las directrices y lineamientos de la poltica pblica en torno al desarrollo indgena o, tal como empieza a ser enunciado cada vez con mayor frecuencia, del desarrollo con identidad. Mecanismos para dotar de pertinencia cultural a las polticas (sectoriales) dirigidas al conjunto de la poblacin La adecuacin de la oferta pblica a las necesidades, realidades especcas y particularidades culturales de los Pueblos Indgenas, ha ido hacindose parte de las polticas de Estado en materia de desarrollo hasta el punto, de haber adquirido rango legal y hasta constitucional, en algunos pases. As ocurre en Mxico, donde la Constitucin establece la obligacin a nivel federal, estatal y municipal de velar y promover el desarrollo integral de los Pueblos Indgenas; como tambin la de asesorar y apoyar en materias indgenas a la institucionalidad de Estado, promoviendo una adecuacin de los servicios a los requerimientos indgenas.
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En efecto, uno de los cambios vericados en los ltimos diez o quince aos a nivel de las polticas pblicas, es la particularizacin de la oferta de bienes y servicios pblicos a las necesidades heterogneas de pueblos y comunidades con trayectorias y situaciones diversas. Esta adecuacin de los instrumentos a travs de los cuales el Estado hace disponible su oferta de bienes y servicios, ha cobrado mayor vigor y dinamismo en mbitos en los que los Pueblos Indgenas disponen de instituciones, normas y prcticas propias, como el derecho consuetudinario y los sistemas de administracin de justicia, los sistemas de salud, y sistemas de educacin propios. Justicia Las adecuaciones introducidas en este mbito conciernen, en lo principal, a dos asuntos: por una parte, la consideracin e incorporacin del derecho consuetudinario en los sistemas estatales de administracin de justicia, y el reconocimiento de la jurisdiccin indgena en ciertas materias, y por otra, la puesta en vigencia de procedimientos y normas para la atencin de conictos que suelen derivarse de las consecuencias que han tenido para los pueblos y comunidades indgenas, la relacin con los Estados y sociedades nacionales. La atencin especial de conictos relativos a la tenencia, uso y goce de tierras y territorios indgenas, sern revisadas en una seccin posterior. En el Paraguay existe la gura de Perito Indigenista como una categora de Auxiliar de Justicia, con registro ante la Corte Suprema de Justicia. ste constituye una suerte de bisagra entre el sistema judicial vigente y las normativas que conforman el derecho consuetudinario de los Pueblos Indgenas, ocupndose de aportar al juez conocimientos acerca del derecho propio de los Pueblos Indgenas, cuando ellos o sus miembros se vean involucrados en casos y/o conictos judiciales. La atencin del juez a los aportes del perito es base y condicin de validez de los juicios. Asimismo, en Venezuela, se reconoce constitucionalmente la aptitud de las autoridades tradicionales en la administracin de justicia en sus hbitat.
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La promocin de los derechos indgenas tambin es un asunto recientemente incorporado en los sistemas estatales de administracin de justicia. As, en el Per el Programa de Comunidades Nativas da prioridad a la atencin de los problemas relacionados con los territorios y los recursos naturales, al acceso a la justicia, educacin y salud de las comunidades nativas. Asimismo, propone lineamientos estratgicos para la proteccin y promocin de los derechos de los Pueblos Indgenas en el Per. Realiza estudios, elabora documentos de trabajo e informes defensoriales, vigila que las normas sean dadas teniendo en cuenta el establecimiento de mecanismos apropiados de participacin y consulta con las organizaciones indgenas y con sus representantes. Paralelamente, vela por el cumplimento de los compromisos internacionales del Estado en esta materia. En Venezuela existen defensoras especiales para los Pueblos Indgenas, adscritas a la Defensora del Pueblo, las que promueven y difunden los derechos indgenas. En Guatemala, existe una Ocina de Interculturalidad de la Polica Nacional Civil, encargada de regular las disposiciones de los acuerdos de paz que ataen a los Pueblos Indgenas. Otro mecanismo de atencin particular a la situacin indgena es la Defensora de la Mujer Indgena de Guatemala, que busca erradicar la violencia contra la mujer y promover sus derechos, adems de actuar en el contexto de promocin de los derechos humanos. All se atiende a cada comunidad lingstica a travs del Consejo Consultivo, con representantes por cada territorio lingstico. Adems de representacin, las mujeres indgenas cumplen aqu labores administrativas. Educacin La adecuacin de los sistemas educativos a la realidad particular de los Pueblos Indgenas tambin se despliega sobre dos aspectos. El primer gran componente ha sido la adopcin de sistemas de Educacin Intercultural Bilinge en la mayora de los pases de la regin. Estos sistemas cubren hoy la totalidad
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de los procesos educativos, desde la educacin parvularia hasta la universitaria, y las ms diversas instancias, desde la comunitaria hasta la nacional, an cuando en la mayor parte de los casos se trata de iniciativas de alcance limitado, y muchas de ellas, no han logrado pasar de la etapa de aplicacin piloto. El derecho a la educacin propia se ha institucionalizado lentamente en el mbito estatal. As por ejemplo, en Ecuador la poltica general seala que se procurar una incorporacin de la cultura propia y cosmovisin de los Pueblos Indgenas a los procesos educativos del conjunto de la poblacin. Por su parte, el derecho a la existencia de un Sistema de Educacin Intercultural Bilinge ha sido consagrado por va constitucional. Asimismo, se promueve en las regiones en que es pertinente, el uso de las lenguas indgenas en la educacin y en las funciones administrativas. En Mxico, entre los distintos programas que han sido adecuados a las necesidades y demandas de los Pueblos Indgenas, se cubre desde el nivel bsico hasta el superior de la educacin, abarcando incluso la educacin de adultos. En Bolivia, los programas referidos a educacin se vienen desarrollando en consonancia con las demandas de los Pueblos Indgenas. En Colombia existen centros educativos indgenas de nivel preescolar, primario y secundario, puesto que la Ley 115 de 1993 consagra la educacin diferencial para los grupos tnicos. Existe as un Programa de Etno-educacin con una cobertura de ms de 100.000 nios indgenas. En Argentina, la pertinizacin cultural del sistema educativo es abordada a travs del Programa Apoyo a la Educacin Intercultural Aborigen, que apoya los estudios secundarios de alumnos indgenas. El Programa tambin ofrece tutoras interculturales, que apoyan procesos de aprendizaje a la vez que ayudan a habilitar los saberes propios de los alumnos indgenas en el mbito acadmico. Mediante este programa se otorgan, adems, becas a los estudiantes indgenas y se realizan talleres de fortalecimiento de la identidad.
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Las instancias ocupadas de la denicin de los contenidos de estos sistemas educativos suelen depender hoy de los Ministerios de Educacin de los distintos Estados. Existe as en Per la Direccin Nacional de Educacin Bilinge Intercultural, un rgano de lnea del Viceministerio de Gestin Pedaggica del Ministerio de Educacin, entre cuyas funciones se cuenta la de incorporar la interculturalidad en el sistema educativo peruano y la promocin del respeto a las diversas lenguas y culturas de los educandos. Tambin en Chile existe un Programa de Educacin Intercultural Bilinge radicado en el Ministerio de Educacin, que en coordinacin con el rea de educacin del Programa Orgenes, se encarga de disear un Sistema de Educacin Intercultural Bilinge, en el contexto del cual se realizan experiencias piloto, habindose focalizado 162 escuelas en una primera etapa. En Venezuela, existe el Consejo Nacional de Educacin, Culturas e Idiomas Indgenas, a travs del que se est impulsando el uso obligatorio de los idiomas indgenas de manera oral y escrita en los planteles educativos ubicados en zonas indgenas. Tambin en el Ministerio de Educacin de Panam existe una Unidad Tcnica de Educacin Indgena, y en el de familia una Unidad de Pueblos Indgenas. La Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural, dependiente del Ministerio de Educacin de Guatemala, impulsa la educacin bilinge para la poblacin escolar en todos los niveles, quedando an incorporar la mayora de las lenguas, promovindose la produccin de textos escolares bilinges y tambin la formacin de educadores. La formacin de educadores para estos sistemas ha sido incorporada en Mxico, donde los Programas para la Formacin y Desarrollo Profesional de Docentes y Directivos de Educacin Intercultural Bilinge se abocan a la formacin y perfeccionamiento de los docentes encargados de la educacin intercultural; y tambin en Brasil, donde existen lineamientos que buscan asegurar el funcionamiento de escuelas en las aldeas a travs
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de la capacitacin de profesores y tcnicos en la educacin indgena, en coordinacin con otras instituciones educacionales, tales como ONGs. y universidades presentes a nivel regional. En cuanto a la formacin de profesionales, destaca la realizacin de experiencias y funcionamiento de Universidades con vocacin indgena. Existen en Mxico, articuladas por la Coordinacin General de Educacin Intercultural Bilinge y las respectivas entidades federativas, varias Universidades Indgenas, tales como la Universidad Intercultural del Estado de Mxico (UIEM), la del Estado de Tabasco y la del Estado de Veracruz, adems de la Universidad Intercultural Bilinge de Chiapas, en San Cristbal de las Casas, donde se ofrecen licenciaturas en Lengua y Cultura; Desarrollo Sustentable, y Comunicacin Intercultural. Todas ellas fueron abiertas en los ltimos dos aos. El gran mbito de la alfabetizacin tambin ha sido abordado desde la perspectiva intercultural. En Argentina opera el Programa de Alfabetizacin en las Comunidades Indgenas por Alfabetizadores indgenas, donde stos ltimos son propuestos por las comunidades beneciarias. El segundo gran eje en materia educativa ha sido la integracin de la interculturalidad a la currcula educativa del conjunto de la poblacin. Un eje de la poltica mexicana es la promocin de la diversidad cultural, a travs de fondos para la cultura indgena y radiodifusoras. Asimismo, los benecios del Modelo de Educacin Bilinge, han hecho que se lo integre a la currcula regular de las escuelas. Salud Uno de los mayores esfuerzos de adecuacin de la oferta pblica al mundo indgena en los ltimos tiempos, viene desarrollndose en torno a la legitimacin de los sistemas de salud indgenas en el mbito de la salud pblica. Este reconocimiento constituye el eje fundamental de los sistemas de salud intercultural que se han venido implementando.
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Tal como ha ocurrido en el mbito de la educacin, se han establecido espacios particulares a nivel de los ministerios del ramo para el tratamiento y atencin de este tema. As, el Instituto Nacional de Salud de Per cuenta con el Centro de Salud Intercultural (CENSI), que se ocupa de proponer polticas y normas en salud intercultural, as como promover el desarrollo de la investigacin, docencia, programas y servicios, transferencia tecnolgica e integracin de la medicina tradicional, medicina alternativa y medicina complementaria con la medicina acadmica, a n de contribuir a mejorar el nivel de salud de la poblacin. Cabe sealar que el Ministerio de Salud conform la Comisin Nacional para la salud Indgena Amaznica que elabor y puso a consideracin de las autoridades nacionales el Plan Nacional de Salud para Poblaciones Indgenas Amaznicas. El proceso de diseo de este plan incorpor opiniones de organizaciones indgenas y expertos ministeriales. El Ministerio de Salud de Chile, en tanto, cuenta con una Unidad de Salud y Pueblos Indgenas, encargada de proponer lineamientos a las polticas de salud que luego son adecuadas a las realidades regionales y locales, a travs de una accin coordinada con el rea de salud del Programa Orgenes. El Ministerio de Salud de Panam ha instalado reas de Medicina Tradicional y la Comisin de Medicina Tradicional Indgena. En Brasil es la FUNAI la institucin encargada de facilitar la insercin de las polticas de salud pertinentes al mundo indgena, desarrolladas por la Fundacin Nacional de Salud, a nivel territorial. Tambin la Misin Guaicaipuro de Venezuela, cuenta entre sus objetivos el promover acciones de salud, educacin y en general desarrollar atencin pblica pertinente, adems de ofrecer resguardo a todas las formas organizativas y productivas tradicionales. En el marco del diseo de una Poltica de Salud Intercultural, se han realizado actividades de promocin y sensibilizacin a los funcionarios de la salud pblica, en los sistemas de salud tradicionales; se ha procurado incorporar los saberes tradicionales al sistema de salud, as como tambin difundirlos al resto de la poblacin.
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Las polticas de salud tambin persiguen facilitar el acceso de la poblacin indgena a los sistemas de salud disponibles para el conjunto de la poblacin. En este contexto, en Colombia se implement una mesa de trabajo con representantes de las organizaciones y comunidades indgenas para elaborar una reglamentacin. Existen programas para el mejoramiento de las condiciones ambientales y de saneamiento para las poblaciones indgenas; anlisis de la condicin de salud de la poblacin indgena migrante en la capital del pas, y de la poblacin emigrante Ngbes. Previsin social En Colombia, la Ley 691 de 2001 reglamenta la participacin de los grupos tnicos en el Sistema General de Seguridad Social; mientras que en Costa Rica, la poblacin adulta mayor indgena est adscrita al Rgimen No Contributivo de Pensiones. Flexibilizacin de instrumentos a travs de los cuales los Estados ponen a disposicin de los Pueblos Indgenas su oferta de bienes y servicios Entre los mecanismos para facilitar el acceso de los Pueblos Indgenas a los bienes y servicios estatales disponibles para el conjunto de la poblacin, se han hecho importantes esfuerzos en el mbito de la salud. As, el MAIPO promova la accin concertada de los sistemas de salud occidental e indgena, fomentando el desarrollo cientco de sta ltima, mediante la participacin directa de los interesados. Se busca, adems, garantizar el acceso de los Pueblos Indgenas a los servicios de salud, a travs de una red de establecimientos bsicos de salud instalados en zonas con poblacin indgena. Especcamente, existe un programa para el reconocimiento e incorporacin de parteras y mdicos tradicionales como agentes de salud para indgenas y no indgenas. c) La necesidad de exibilizar y adecuar la oferta pblica para hacerla pertinente a las realidades y situaciones particulares de los Pueblos Indgenas.
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La incorporacin de las cuestiones del inters de los Pueblos Indgenas en el conjunto de las polticas pblicas y de la institucionalidad en las que su gestin est radicada, debe necesariamente ir acompaada de un esfuerzo por dotar de mayor pertinencia cultural a las polticas que estn dirigidas al conjunto de la poblacin, y de mecanismos y soluciones que permitan disminuir las barreras que impiden a las poblaciones indgenas acceder a la oferta pblica de recursos, bienes y servicios, aumentando as el impacto de las polticas. Por ello es que se estim un imperativo avanzar en: La exibilizacin de los instrumentos a travs de los cuales los Estados ponen a disposicin de los Pueblos Indgenas su oferta de bienes y servicios, en mbitos tan diversos como el fomento productivo, la salud, la educacin, o el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, avanzando hacia una accin pblica dotada de mayores grados de pertinencia a las realidades diversas y multiculturales que nos constituyen como sociedades.
En este sentido, una de las acciones implementadas por los Estados de la Regin, ha sido la incorporacin de los agentes de salud indgenas a los sistemas de salud pblica. En Chile, las polticas marco buscan hacer pertinente la oferta pblica a los usos y costumbres de cada pueblo, para lo cual se ha incorporado, por ejemplo, la compra de servicios a agentes de salud indgenas. Con el objetivo de desarrollar polticas de salud respetuosas de la condicin indgena, se realiza en Costa Rica un curso de Salud e Interculturalidad, destinado a funcionarios de salud; all tambin se promueve un modelo de atencin con criterios de calidad, acorde con las particularidades culturales de
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los Pueblos Indgenas, adems de haberse realizado el Primer Foro Nacional sobre Salud Indgena. Existe tambin un programa de Salud Intercultural en Mxico, a travs del que se busca la instrumentacin de sistemas de salud para las regiones indgenas, disponiendo un enfoque intercultural en el que se instruye a parteras, mdicos tradicionales y a los funcionarios de los servicios de salud. En Colombia, por su parte, se ha procurado la incorporacin de la medicina andina al sistema de salud occidental, a travs de las prcticas comunitarias. Las polticas y planes de acceso a la vivienda tambin han sido objeto de adecuaciones con la nalidad de, por una parte, facilitar el acceso de las poblaciones indgenas a una vivienda y, por otra, hacer sta ms pertinente a las realidades y necesidades indgenas, en particular en lo que concierne al diseo arquitectnico y materiales constructivos. En Argentina, el INAI en coordinacin con el Ministerio de la Vivienda, ha procurado una mejora de calidad de vivienda y hbitat, a travs de la promocin de la gestin propia de capacidades y recursos para la autoconstruccin, con atencin a las particularidades culturales y ambientales locales. En Costa Rica, se han simplicado los trmites y reducido los requisitos para la postulacin indgena al Bono Familiar de Vivienda, destinando el Ministerio de Vivienda una ocina especial para atender los problemas en este mbito de los territorios indgenas de ese pas. Los proyectos son canalizados por las organizaciones de cada comunidad, que son las que postulan a los beneciarios. Se busca, adems, que el diseo de las viviendas sea concordante con la arquitectura tradicional de las comunidades. Tambin en Venezuela el Ministerio de Vivienda ha diseado un programa dirigido a los Pueblos Indgenas dependiente de la ocina de vivienda rural. La FUNAI, por su parte, tambin
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incorpora la construccin de viviendas para comunidades indgenas, y la autoconstruccin en reas degradadas. En cuanto a la infraestructura pblica, en Chile, desde la Secretara Ejecutiva de Medio Ambiente y Territorio del Ministerio de Obras Pblicas se han generado estndares y metodologas de participacin ciudadana diferenciada para los pueblos originarios en el marco de la planicacin y gestin de programas y proyectos de infraestructura en territorios con poblacin indgena, que consideran procesos participativos en la planeacin de proyectos, incorporacin de facilitadores bilinges y consideracin de la cosmovisin indgena en el diseo de la infraestructura. Mecanismos de discriminacin positiva para facilitar el acceso Otro modo en que las polticas pblicas se han ido adecuando a la realidad indgena ha sido la implementacin de mecanismos de discriminacin positiva con la nalidad de facilitar el acceso de los indgenas a los bienes y servicios disponibles para el conjunto de la poblacin. En varios pases, incluso la discriminacin positiva a favor de los indgenas, se encuentra normada en diversas disposiciones de jerarqua constitucional y legal. En Chile la discriminacin positiva es componente de la ley indgena (19.253) que dispone que, en igualdad de condiciones, la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena deber privilegiar la contratacin de personal indgena. En general, tambin se encuentra incorporada en los procedimientos y normas de asignacin de diversos subsidios otorgados por el Estado, en especial en el mbito de la educacin, la salud y la vivienda, otorgndose ponderaciones especiales a los postulantes indgenas de manera de facilitar su acceso a la oferta pblica. Tambin existen bonicaciones diferenciadas para usuarios indgenas y no indgenas, en la aplicacin de diversos instrumentos de fomento productivo, como el Programa de Recuperacin de Suelos Degradados administrado por el Instituto
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Nacional de Desarrollo Agropecuario, que bonica con el 100% del subsidio a los indgenas, mientras que los usuarios no indgenas son bonicados hasta por un 80 %. Tambin existe en Chile un Subsidio a los Indgenas en el proyecto de creacin de Nuevos Villorrios del Ministerio de Vivienda. En esta misma lnea, en el Per aquellos gobiernos regionales que cuenten con importante poblacin indgena deben incorporar al menos un 15% de representantes indgenas entre sus funcionarios. En el mencionado pas se promueve el ingreso especial de estudiantes indgenas a la Universidad Mayor de San Marcos, mediante la entrega de puntaje adicional en los cupos especiales de ingreso. Mecanismos de acceso especial Otra manera de facilitar el acceso de las poblaciones indgenas a la oferta pblica, ha sido la generacin de mecanismos de acceso especial. Por lo general, dichos mecanismos operan como ventanillas indgenas de instrumentos disponibles para el conjunto de la poblacin. Estos mecanismos han operado sobre todo en el mbito de la educacin, especialmente a travs del otorgamiento de becas especiales. As, en Argentina se otorgan becas especcas a los estudiantes indgenas, a travs del programa de Apoyo a la Educacin Intercultural Aborigen, en el marco del Plan Nacional de Becas Estudiantiles, cuyos postulantes son propuestos por las comunidades indgenas. En Chile las becas indgenas cubren el total de la demanda entre postulantes calicados, en el nivel escolar y universitario. En Colombia el Fondo de becas Alvaro Ulcue Chocue, facilita el acceso de estudiantes indgenas a la educacin superior. En Per, la Universidad Nacional de la Amazona Peruana cuenta con una escuela profesional bilinge intercultural de ingreso exclusivo de estudiantes indgenas, y se encuentra en proyecto la creacin de la Universidad Nacional Intercultural
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de la Amazona peruana. Se busca promover tambin los conocimientos tradicionales, y la creacin de micro empresas en comunidades indgenas amaznicas. Con el n de promover la continuidad de estudios de los educandos indgenas, tambin se han ido desarrollando proyectos para la operacin de hogares y albergues estudiantiles en casi todos los pases de la regin. As, el programa de asistencia a estudiantes indgenas fuera de sus aldeas en Brasil, est destinado a asegurar la continuidad en los estudios de los estudiantes indgenas. En Mxico estn en operacin 1.085 albergues escolares indgenas para asegurar la continuidad en los estudios escolares bsicos, a travs de los cuales se les brinda adems proteccin social en diferentes instancias. Se promueve la educacin superior de los jvenes indgenas a travs del Programa de Desarrollo Acadmico en las reas de becas de nivel superior, maestra en lingstica indoamericana y escuelas de msica. Existe adems un programa de infraestructura bsica, especialmente diseado para habitantes de zonas fuertemente aisladas, con poblacin indgena importante. Tambin en Chile existen hogares estudiantiles para los estudiantes indgenas que deban trasladarse de su lugar de origen para continuar sus estudios.
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2. Polticas Pblicas especficas
Derechos econmicos, sociales y culturales, en torno a los que los delegados gubernamentales se comprometieron, con plena participacin de los Pueblos Indgenas, a promover el perfeccionamiento y puesta en vigencia de normas de rango constitucional, legal y reglamentarios que los reconozcan, y que garanticen su goce y efectiva aplicacin de dichas normas: Derecho a un desarrollo integral de los Pueblos Indgenas que asegure su diversidad y la participacin de stos en la vida econmica de los pases, fortaleciendo alternativas productivas sustentables ligadas a la conservacin de los recursos naturales. Reconocimiento de las lenguas indgenas, su uso, rescate y fortalecimiento, en su expresin oral y escrita, a travs de los diferentes medios, as como su ocializacin en los espacios pblicos y en los procesos judiciales. Reconocimiento de los sistemas normativos indgenas y sus prcticas jurisdiccionales, y la articulacin entre este derecho y el derecho positivo que rige a los Estados. Reconocimiento, promocin y fortalecimiento de los saberes y prcticas culturales propias y diversas de los Pueblos Indgenas en mbitos tales como la cosmovisin y la espiritualidad, las tecnologas propias y los conocimientos tradicionales. Reconocimiento de la multiculturalidad de nuestras sociedades y al fomento de la convivencia intercultural. Fortalecimiento del ejercicio del derecho a una Educacin Intercultural Bilinge de los hombres y mujeres indgenas de calidad en todos los niveles, adecuando los contenidos curriculares y extendiendo la interculturalidad al sistema educativo nacional. Reconocimiento de las prcticas mdicas tradicionales, propiciando su institucionalizacin en los sistemas de salud con criterios de calidad, responsabilidad, sensibilidad intercultural y de respeto a los derechos humanos.
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Tierras Mecanismos para la proteccin y seguridad jurdica de las tierras indgenas Producto tanto de las historias heterogneas como de las diferencias geogrcas y de los regmenes jurdicos de los pases de la regin, las tierras indgenas se encuentran bajo distintos estatutos, con mayores o menores niveles y grados de reconocimiento y proteccin. Con arreglo a estos estatutos legales es que se establece el reconocimiento de ciertas tierras en calidad de indgenas, ciertos tipos de propiedad, colectiva e individual, y un conjunto de restricciones para que ellas formen parte del mercado abierto de tierras. Estas restricciones tienen que ver con la inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras indgenas. Muy a menudo el reconocimiento legal de tierras indgenas, ha llevado aparejado el diseo y puesta en funciones de sistemas de registro de stas. Derechos en materia de tierras, en torno a los que los delegados gubernamentales se comprometieron, con plena participacin de los Pueblos Indgenas, a promover el perfeccionamiento y puesta en vigencia de normas de rango constitucional, legal y reglamentario que los reconozcan, y que garanticen su goce y efectiva aplicacin de dichas normas: a la proteccin jurdica y restitucin de las tierras respetando y fortaleciendo las instituciones agrarias y formas de propiedad propias de los Pueblos Indgenas
En Brasil, por ejemplo, la legislacin dispone la Garanta de inalienabilidad de la posesin de tierras que tradicionalmente ocupan u ocuparn, garantizndoles [a las comunidades y Pueblos Indgenas] el usufructo exclusivo de las riquezas en ellas existentes. Tambin en Argentina se encuentran vigen-
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tes disposiciones constitucionales para la regulacin del acceso a tierras aptas y sucientes para el desarrollo humano; las que no pueden ser sujeto de enajenacin embargo y/o transmisibilidad; como tambin el reconocimiento constitucional a la posesin y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan, enmarcadas en el reconocimiento de los derechos indgenas en la Constitucin. Por otra parte, concurren al reconocimiento de tierras indgenas la posibilidad de propiedad colectiva de la tierra, cuestin que ocurre en pases como Per, donde se reconoce constitucionalmente el derecho a la propiedad en forma privada, comunal o bajo cualquier otra forma asociativa. As, las comunidades indgenas tienen existencia legal como personas jurdicas, y la propiedad de sus tierras es imprescriptible, reconocindoseles autonoma en la organizacin del trabajo. Tambin en Ecuador las tierras comunitarias son consideradas constitucionalmente inalienables, imprescriptibles, inembargables e indivisibles, salvo requerimientos de utilidad pblica. All el Estado adjudica las tierras comunitarias de forma gratuita. En Paraguay las disposiciones legales equiparan los derechos de los indgenas al de todos los ciudadanos de la Repblica. As, el acceso a la tierra propia est regulado por las leyes especiales relacionadas con los Pueblos Indgenas, pero igualmente por las reglas generales establecidas por el Cdigo Civil. Sin embargo, el Estado ha venido impulsando una poltica a travs de la cual se ha recuperado para los Pueblos Indgenas la propiedad de sus territorios ancestrales, siendo la principal dicultad la superposicin de intereses con terceros no indgenas. En el Per, por su parte, las Comunidades Nativas gozan de personalidad jurdica y la titulacin de sus tierras est regulada por el Decreto Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva. Para la titulacin de estas comunidades, las tierras comprendidas en el territorio
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comunal demarcado por la respectiva Direccin Regional Agraria del Ministerio de Agricultura, son previamente clasicadas por su capacidad de uso mayor por el Instituto Nacional de Recursos Naturales, entregndose aquellas de aptitud agrcola a las comunidades; y aquellas de aptitud forestal o reas protegidas, entregadas al manejo de las comunidades con mediacin contractual. El de los Pueblos Indgenas en aislamiento voluntario constituye un caso especial de posesin de tierras. stas se resguardan en Per mediante la creacin de reservas de tierras especiales para ellos, de las cuales existen seis. Un mecanismo de reconocimiento de tierras indgenas particular se da en Bolivia, donde se reconocen Tierras Comunitarias de Origen (TCO), denidas como espacios geogrcos que constituyen el hbitat de los pueblos y comunidades indgenas originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y desarrollan sus propias formas de organizacin econmica social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades, inembargables e imprescriptibles14. En el caso de que las tierras sean enajenadas, debido a su traspaso al Estado o a terceros, la normativa prev la compensacin en supercies en calidad y cantidad suciente para la TCO en coordinacin con los pueblos demandantes. El MAIPO incorpor entre sus polticas la creacin del Consejo de Desarrollo de Gestin Territorial Indgena, con participacin de las organizaciones de los Pueblos Indgenas y originarios. A travs del MAIPO se velaba en Bolivia por el resguardo de las fronteras de las Tierras Comunitarias de Origen, entregndose apoyo a la resolucin de conictos. El hecho de requerirse un marco normativo para la gestin territorial est contemplado en las estrategias del consejo, como tambin se contempla la operacionalizacin de los componentes pertinentes del Convenio 169.
14 Informe de la Repblica de Bolivia en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm
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En cuanto a seguridad jurdica de las tierras indgenas, se lleva a cabo en Argentina un Programa de Fortalecimiento Comunitario, a travs del cual se subsidia a las comunidades indgenas que soliciten apoyo para abordar aquellos gastos generados en la defensa o promocin de las acciones jurdicas emprendidas en la bsqueda de regularizacin del dominio de aquellas tierras que ocupan ancestralmente. En el mismo pas se encuentra en trmite un Proyecto de Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria, que propone se declaren cuatro aos de emergencia en cuanto a la propiedad y posesin de tierras tradicionalmente ocupadas por comunidades indgenas, suspendiendo por dicho perodo la ejecucin de sentencias de desalojo que fueran dictadas en procesos que las involucren directa o tangencialmente, con el objeto de llevar a cabo procesos adecuados e investigar exhaustivamente los casos. En Chile, el Fondo de Tierras y Aguas Indgenas de CONADI Trabaja en la solucin de litigios sobre tierras o derechos de agua en que se vean involucrados indgenas. Adems, contempla el otorgamiento de subsidios. Y en el Per, el Programa de Defensora de las Comunidades Nativas, de la Defensora del Pueblo, atiende a los pueblos de la Amazona en asuntos vinculados a tierras y recursos naturales. Iniciativas de demarcacin y titulacin de tierras indgenas El reconocimiento y la gestin de sus propias tierras es una condicin sine qua non del desarrollo indgena, como lo es, por lo tanto, su posesin legitima. Los Estados han impulsado entonces diversas iniciativas de demarcacin y titulacin de las tierras indgenas. As, por ejemplo, es principio de la FUNAI garantizar a la poblacin indgena el derecho de poseer en usufructo sus tierras, por medio de la demarcacin de nuevas reas y el fortalecimiento de los lmites territoriales en las reas demarcadas. Dispone
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as el Ministro de Justicia de un Decreto Homologatorio de Tierras Indgenas, disposicin legal que ejerce de manera directa con el n de declarar tierras indgenas, esfuerzo al que se suman acciones de scalizacin a la integridad de las tierras. Las polticas de reconocimiento de tierras indgenas suelen ejercerse acompaadas de iniciativas que procuran su registro. La creacin de un Registro Nacional de Comunidades Indgenas (R.E.N.A.C.I.) es hoy la labor principal del INAI, que opera en coordinacin con gobiernos provinciales. Tambin, es poltica de la FUNAI, la promocin de la regularizacin en los trminos que la legislacin vigente dispone, de las tierras indgenas y su inviolabilidad: La FUNAI, de acuerdo a la legislacin vigente, promover la identicacin, demarcacin y registro en nombre del Estado de las propiedades de las tierras ocupadas por los Pueblos Indgenas en las que apoya proyectos de actividades productivas, basadas en los principios de sustentabilidad econmica y ambiental. Entre las medidas contempladas en el Plan Plurianual de la FUNAI para el perodo en curso, se cuentan programas de Proteccin de Tierras Indgenas, Gestin Territorial y Etnodesarrollo, que incluye resguardo a tierras indgenas protegidas a travs de un rgimen especial, y el desarrollo en ellas de proyectos productivos. El problema de aquellas tierras que no hubieran sido reconocidas es trabajado en la Comisin Nacional de Demarcacin de Hbitat y Tierras de los Pueblos y Comunidades Indgenas, dependiente de la Comisin Guaicaipuro en Venezuela, encargada de la resolucin de conictos y garantizar el hbitat y la tierra a las poblaciones indgenas, esperndose que su accin nalice con la entrega de ttulos de propiedad colectiva. Este proceso de demarcacin incluye las tierras ocupadas tradicionalmente que por alguna razn no hubieran sido reconocidas. La regularizacin de la situacin dominal de las tierras indgenas tambin ha sido abordada. Existen en Argentina precisa-
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mente Programas de Regularizacin Dominal de las tierras que habitan las comunidades indgenas, que se desarrollan en colaboracin con stas y los gobiernos provinciales. Adems, se est diseando en Argentina un Programa de Relevamiento y Estudio de antecedentes dominales de las tierras ocupadas por la totalidad de las comunidades indgenas del pas. Adems, existen programas de regularizacin y adjudicacin de tierras, a travs de convenios entre el INAI y los gobiernos provinciales con el n de regularizar todas las tierras scales de las provincias en posesin de comunidades indgenas15. Respecto de aquellas comunidades indgenas asentadas en tierras privadas, se ejecutan y nancian procesos de expropiacin. Por otra parte, se procesan solicitudes de compra de tierras de aquellas comunidades que no posean tierras aptas y sucientes para el desarrollo humano y comunitario, a las que se subsidia la compra de tierras. En cuanto a las iniciativas de titulacin de tierras indgenas, el Estado Argentino lleva a cabo un Programa de Regularizacin y Adjudicacin de Tierras a la poblacin aborigen de la provincia de Jujuy. Este programa ha abierto espacio a la participacin de las Comunidades Indgenas involucradas en el diseo y en todas las etapas de su implementacin. A travs de este programa se busca la Regularizacin Dominal de unas 15.600 hectreas entre tierras scales y parcelas scales urbanas en distintos departamentos de la provincia, a travs de la entrega de ttulos traslativos de dominio a aproximadamente 20.200 familias. Asimismo, en Per el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT)16 cuenta con un rea de Comunidades Campesinas y Nativas. Mecanismos, planes, programas y/o iniciativas de ampliacin y de restitucin de tierras indgenas La existencia de tierras enajenadas y sustradas del patrimonio indgena, a travs de diversos mecanismos y procesos his15 Informe de la Repblica de Bolivia en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm 16 Programa de Titulacin de Tierras nanciado con prstamo del BID.
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tricos, es una situacin indiscutible en la regin entera; como lo es, el proceso de minifundizacin que afecta a la propiedad indgena, a raz de la reduccin de la cabida como resultado de estos procesos expropiatorios, del crecimiento demogrco, y de los procesos de fragmentacin de la propiedad comunitaria y la implantacin de regmenes de propiedad individual. A consecuencia de ello, es que en diversos pases se vienen llevando a cabo polticas, planes y programas orientados a la restitucin y ampliacin de las tierras indgenas. En Chile, de conformidad a lo que establece la Ley Indgena, opera un Fondo de Tierras y Aguas Indgenas, bajo la administracin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI), cuyos objetivos son: a) Otorgar subsidios para la adquisicin de tierras por personas, comunidades indgenas o una parte de stas cuando la supercie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuciente, con aprobacin de la Corporacin; b) Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial, con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales, relativas a tierras indgenas en que existan soluciones sobre tierras indgenas o transferidas a los indgenas, provenientes de los ttulos de merced o reconocidos por ttulos de comisario u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado en favor de los indgenas; y c) Financiar la constitucin, regularizacin o compra de derechos de aguas o nanciar obras destinadas a obtener este recurso. El Presidente de la Repblica, en un reglamento, establecer el modo de operacin del Fondo de Tierra y Aguas Indgenas. A su vez, la Corporacin opera un Programa de Traspaso de Tierras Fiscales a CONADI, la que a su vez las titula a favor de las agrupaciones indgenas que las han ocupado histricamente. En el Per el programa de Apoyo al Saneamiento de Comunidades Nativas y Campesinas, respalda las titulaciones y ampliaciones de las comunidades nativas y campesinas. Este proceso se sigue en la Zona Reservada Santiago Comainas
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con treinta comunidades nativas, el Parque Nacional Cordillera Azul, con diez comunidades nativas, la Reserva Comunal Purus con veintids comunidades nativas, y la Zona Reservada Aymara Lupaca17. En Argentina tambin se ejecutan y nancian los procesos de expropiacin y compra de tierras. El INAI en coordinacin con el Programa Arraigo (Programa Nacional de Tierras Fiscales), opera una revisin de tierras disponibles para la adjudicacin a comunidades indgenas que no poseen tierras aptas, asegurando el consentimiento previo, libre e informado por parte de las comunidades a beneciar. Tambin en Paraguay la legislacin contempla la entrega gratuita de tierras a cargo del Estado para la conservacin y desarrollo de las formas de vida de los Pueblos Indgenas; y en Brasil se opera una identicacin de reas necesarias de proteccin de los Pueblos Indgenas, que incluye la revisin de sus lmites cuando las tierras ya regularizadas no sean sucientes. Tambin Colombia est empeada en un proceso de constitucin, saneamiento y ampliacin de resguardos, mediante la adquisicin de predios. En Bolivia, por otra parte, existen programas para la adquisicin de nuevos espacios para el asentamiento de comunidades y Pueblos Indgenas, que apoyados en la Ley 1715 de 1996 del SENRA, establecen procesos para nuevos asentamientos en reas scales, que debiesen seguir al saneamiento y la certicacin de la existencia de tierras scales. Para estos efectos, adems se incluyen aquellas tierras que por razones de abandono pasan a considerarse scales, cuestin a la que no se encuentran afectadas las tierras indgenas.
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En el Informe de la Repblica de Per en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm
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Territorio Estatuto jurdico bajo el cual se encuentran los territorios indgenas Derechos territoriales, en torno a los que los delegados gubernamentales se comprometieron, con plena participacin de los Pueblos Indgenas, a promover el perfeccionamiento y puesta en vigencia de normas de rango constitucional, legal y reglamentarios que los reconozcan, y que garanticen su goce y efectiva aplicacin de dichas normas. Reconocimiento del derecho de los Pueblos Indgenas a la existencia de instancias poltico administrativas que coincidan con espacios territoriales tradicionalmente ocupados por ellos. Este derecho deber ser concordante con: i) El derecho a la participacin y consulta previa e informada en la toma de decisiones sobre el manejo y conservacin de los recursos naturales; ii) El derecho a gestionar la administracin y desarrollo de sus territorios, y segn sea el caso, en coordinacin con las estructuras administrativas estatales y un marco de poltica pblica nacional; iii) Procurar el reconocimiento de un derecho preferencial a participar de los benecios del aprovechamiento de los recursos naturales que son propiedad de la nacin y se encuentra en sus territorios; iv) Derecho a proteccin y libre acceso a sus lugares sagrados.
El reconocimiento y la demarcacin de territorios indgenas ha sido uno de los ejes en torno a los que se ha estructurado la demanda indgena en las ltimas dcadas. An cuando la existencia de este tipo de espacios cuenta con una larga data, como son los casos de los territorios kuna en Panam, el reconocimiento de territorios indgenas ha sido un proceso lento en los pases de la regin.
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Existen en Panam cinco comarcas indgenas, que cuentan con un rgimen poltico administrativo especial, de autogobierno, en cuyo marco se delimitan jurisdicciones para amparar y proteger los derechos de los Pueblos Indgenas. En su interior se reconoce la propiedad colectiva de la tierra (quedando prohibida su adquisicin a ttulo privado), los congresos como organismo mximo de gobierno, las autoridades tradicionales y las costumbres y tradiciones del Pueblo Indgena. Converge aqu poblacin, territorio delimitado y rgimen jurdico y administrativo especco. El reglamento de constitucin de cada comarca atiende a la especicidad de cada pueblo y al momento histrico en que es entregado. En Colombia las polticas referidas a los territorios indgenas se centran en la administracin territorial; as, la Ley 388 de 1997, determina que el ordenamiento territorial municipal deber atender a las condiciones de diversidad tnica y cultural, en tanto la Ley 715 de 2001, reglamenta la participacin de las entidades territoriales en las rentas de la Nacin y se destina una porcin de las mismas a los resguardos indgenas. Por lo tanto, los territorios indgenas son all entidades territoriales de la Repblica. stos se titulan como resguardos, ocupando actualmente un 27% de la supercie de Colombia, a los que se transere de manera directa los recursos que se entregan a los territorios subnacionales. Se encuentra en proyecto en ese pas una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que procurar la conformacin de Entidades Territoriales Indgenas (ETIs), con gobierno y administracin propios, y con recepcin de los recursos que la nacin les transferir de manera directa. Bolivia, por su parte, ha reconocido ocho territorios indgenas: Araona, Chimn, Sirion, Piln Lajas, Isiboro Secur, Multitnico, Yuqui y Weenhayek, hoy sujetos a proceso de saneamiento, en el que se respetarn los derechos de terceros, por lo que hoy los ttulos son provisorios. Tambin operaba un Plan de Control y Proteccin Territorial bajo la tuicin del MAIPO, el que estaba dirigido a precautelar la seguridad, integridad y
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continuidad de los territorios indgenas y los recursos naturales existentes en ellos. Mecanismos, polticas, planes e iniciativas de demarcacin de territorios indgenas Costa Rica est en un proceso de ordenamiento territorial de los territorios indgenas, con nanciamiento del BID, tras lo cual se pretende elaborar planes para el tratamiento particularizado de las diferentes comunidades tnicas. Se estudia, a travs de una comisin formada por instituciones relacionadas con el tema, la posibilidad de crear distritos administrativos indgenas, en el Instituto de Fomento y Asesora Municipal. En Chile, an cuando no se reconocen territorios indgenas, la Ley Indgena permite la creacin de reas de Desarrollo Indgena, denidas como reas territoriales en las que las comunidades y organizaciones indgenas locales participan de la denicin, gestin y ejecucin de las polticas y manejo, y los organismos de la administracin del Estado deben focalizar sus recursos a favor de los indgenas. Mecanismos, instancias, planes e iniciativas de control y gestin de los territorios indgenas El reconocimiento de la territorialidad indgena y la constitucin de territorios indgenas suele ir acompaado del otorgamiento y/o ejercicio de ciertos niveles de autonoma para gestionar los asuntos internos, o al menos de la puesta en funcionamiento de sistemas, instancias y procedimientos de gestin de estos espacios territoriales. En el caso de Panam, cada comarca indgena posee un sistema de gobierno y gestin propios, a travs de los congresos generales, regionales y locales, cuya integracin y funcionamiento son pertinentes a las caractersticas de cada pueblo indgena, habiendo algunas en que en lugar de Congresos, operan Asambleas. Lo central, en todo caso, es que estas comarcas cuentan
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con autonoma para gestionar sus asuntos, reconocindose a nivel constitucional y legal la capacidad de las comunidades indgenas para autogobernarse en una amplia gama de materias y controlar estos espacios jurisdiccionales, dentro de cuyos lmites tienen vigencia un conjunto de derechos y un cierto rgimen de administracin especial, distinto del vigente para el resto del pas. En El Salvador existe la Alcalda Comn, en la zona occidental del pas, sostenida por las distintas cofradas, especie de Gobierno Autnomo de las Comunidades Indgenas, protegido por la Institucionalidad de Estado en el marco de la libertad de asociacin. En Bolivia se promueve la Gestin Territorial Indgena, como un espacio donde se pueden generar formas de hacer economa propia, que permitan acceder a mejores niveles de insercin en los mercados locales e internacionales. De este modo, el MAIPO trabajaba fortaleciendo las organizaciones para capacitar a las organizaciones y comunidades en el manejo de los recursos caractersticos de cada tierra comunitaria de origen, con la nalidad de facilitar una insercin sostenible en los mercados. Tambin en Colombia, los Consejos Territoriales de Planeacin de los Territorios Indgenas son integrados por autoridades indgenas tradicionales y representantes de todos los sectores de las comunidades. Una cuestin que se ha ido superponiendo al mbito de la territorialidad indgena, y que no ha estado exenta de conictos, ha sido la demarcacin por parte de los Estados, de reas protegidas para la conservacin de los recursos naturales y la biodiversidad. La aplicacin de estatutos jurdicos a menudo restrictivos para las actividades humanas en estos territorios como consecuencia de su declaracin como reas protegidas, impone restricciones para la gestin y control que pueden ejercer las comunidades indgenas dentro de estos espacios, lo que ha llevado en algunos pases, a establecer modalidades especiales de administracin y co-gestin, en las que se
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articulan esfuerzos pblicos, a travs de las agencias a las que se entrega la tutela de estos espacios, y las comunidades involucradas. En Per se han establecido seis reservas comunales. Esta es una categora de rea natural protegida, de uso directo, que es destinada a la conservacin de la ora y fauna silvestre, en benecio de las poblaciones locales y comunidades campesinas o nativas, las que forman parte del sistema nacional de reas naturales protegidas por el Estado y, por lo tanto, hacen parte del patrimonio de la nacin. En el marco de la Ley N 26834 relativa al rea Natural Protegida, la mayora de las reservas comunales tienen como beneciarios directos a las comunidades indgenas de distintos pueblos. Asimismo, en Mxico existe la posibilidad de establecimiento de reas de alta biodiversidad bajo proteccin, cuya administracin quede en manos de comunidades indgenas cuando la sealacin de los espacios como tales haya sido promovida por las mismas, o designada por iniciativa indgena al interior de sus propias tierras. En Bolivia, la Ley de Medio Ambiente seala la compatibilidad existente entre reas protegidas y Tierras Comunitarias de Origen y la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria seala que la titulacin de Tierras Comunitarias de Origen es compatible con la declaracin de reas protegidas, por lo que resulta admisible la participacin de entidades pblicas y privadas sin nes de lucro, tales como las comunidades tradicionales establecidas y Pueblos Indgenas, en su administracin. Existen 7 TCOs sobrepuestas a reas protegidas: San Matas, Aguarague, Sajama, Madidi, Estacin Biolgica del Beni, TIPNIS y Piln Lajas. Tambin en Chile, las comunidades indgenas que habitan en espacios denidos como reas de Desarrollo Indgena, participan de la gestin de las reas silvestres protegidas, benecindose del desarrollo de actividades econmicas y pro-
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ductivas, como en el caso del rea de Desarrollo Atacama La Grande, que corresponde al sitio de asentamiento del pueblo Atacameo, en el que se viene desarrollando una exitosa experiencia de turismo comunitario de intereses especiales. Recursos Naturales Estatuto bajo el cual se encuentran los recursos naturales existentes en tierras y territorios indgenas El de los recursos naturales es un mbito especialmente relevante, por cuanto la gran mayora de las comunidades indgenas depende, para su subsistencia, de su manejo y utilizacin. En primera instancia se encuentran aquellos tipos de estatuto que entregan el control aunque sea atenuado de los recursos naturales existentes en sus tierras y territorios, a los pueblos y comunidades indgenas. En la Argentina el Artculo 75, inciso 17 de la Constitucin Poltica, establece la disposicin de asegurar su participacin en la gestin referida a sus recursos naturales. En este contexto, se disean y realizan iniciativas de gestin de los recursos naturales con plena participacin de las Comunidades Indgenas en los territorios ocupados por ellas. Entre las primeras experiencias de este tipo se cuenta el co-manejo del Parque Nacional Lann, el que es gestionado conjuntamente por el Parque, la Administracin de Parques Nacionales, adems de las comunidades mapuches que alberga el parque y la Confederacin Mapuche Neuquina, que participan de la gestin y el manejo del territorio y sus recursos. En este caso, el manejo se entiende como el conjunto de decisiones y actividades que tienen por objetivo la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, en trminos de desarrollo sustentable. Resultan plenamente consistentes con este propsito, los conocimientos medioambientales y la relacin del pueblo mapuche con el ecosistema, siendo entonces co-manejo la convergencia de ambas sapiencias e intenciones.
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En Mxico, el Artculo 2 de la Constitucin Poltica (apartado A, inciso VI) reconoce el derecho al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades indgenas18, haciendo excepcin de aquellos que se correspondan con las denominadas reas estratgicas. Existe adems una Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, la cual ha sido reformada con el objeto de incluir disposiciones que procuren el benecio de los pueblos y comunidades indgenas. Una de esas reformas permite la sub-zonicacin de las reas naturales protegidas, as, se denirn dentro de ellas, espacios que son aprovechados de manera tradicional y continua por pueblos y comunidades indgenas relacionados particularmente con la satisfaccin de necesidades econmicas bsicas y culturales de los habitantes del rea protegida, sin ocasionar alteraciones signicativas en el ecosistema19. Asimismo, la ley de Desarrollo Forestal Sustentable de 2003, que procura la proteccin, desarrollo y manejo de los ecosistemas forestales del pas y sus recursos, Prev que cuando la propiedad de los recursos forestales corresponda a pueblos y comunidades indgenas, se respete el uso y disfrute preferente de los lugares que habitan u ocupan; su contribucin al desarrollo socioeconmico; el impulso al desarrollo de la empresa social forestal y comunal; la asesora y capacitacin en el tema; la participacin en los consejos forestales regionales y estatales20. La Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales ha desarrollado en Mxico un programa para los Pueblos Indgenas en su lineamiento institucional, el que contempla la promocin de la equidad en el acceso y reparto de los benecios que proveen los ecosistemas y elementos naturales, y el respeto a
18 Informe de la Repblica de Mxico en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm 19 Ibd. 20 Ibd.
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los sistemas normativos indgenas relacionados con el acceso, uso, manejo, control y aprovechamiento de los recursos naturales21. De este modo, a travs del manejo de los recursos naturales se busca promover un mejoramiento de la calidad de vida de los Pueblos Indgenas, que incorpore el reconocimiento y difusin de sus conocimientos. Tambin Ecuador contempla el reconocimiento constitucional del derecho al uso, usufructo administracin y conservacin de los recursos naturales renovables que se encuentren en las tierras indgenas. Adems, se encuentra garantizado constitucionalmente el derecho de los Pueblos Indgenas a ser consultados acerca de planes de prospeccin y explotacin de los recursos naturales que se encuentren en las tierras que habitan, y a percibir benecios econmicos e indemnizaciones cuando sea pertinente. En Panam, en tanto, la ley obliga al Gobierno a coordinar con los pueblos y comunidades indgenas, a travs de sus autoridades tradicionales, en todo cuanto concierna a la exploracin, explotacin y manejo de los recursos naturales. Se les reconoce, adems, el derecho al uso sostenible de estos recursos, promocionndose el conocimiento de los Pueblos Indgenas en este mbito, entre la sociedad nacional. No obstante, los recursos del subsuelo permanecen como propiedad del Estado, lo que ocurre en la mayor parte de los pases de la regin. En Bolivia, en cambio, an cuando se reconoce derechos () especialmente los relativos a tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenibles de los recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones, los recursos naturales son de dominio originario del Estado, el suelo, el subsuelo con todas sus riquezas naturales, as como los elementos y fuerzas fsicas susceptibles de aprovechamiento, de conformidad a lo establecido en la Constitucin Poltica del Estado.
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A dicha disposicin se superpone la Ley 1715, que garantiza los derechos de los pueblos y comunidades indgenas y originarias sobre sus Tierras Comunitarias de Origen, considerando sus implicaciones econmicas, sociales y culturales, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el Artculo 171 de la Constitucin Poltica del Estado. As, los recursos naturales que se encuentran dentro de las Tierras Comunitarias de Origen estn disponibles para el aprovechamiento sostenible de las comunidades indgenas que las habitan. Los recursos naturales no renovables permanecen, en cambio, en disposicin estatal, cuestin que se repite respecto de las reas protegidas. Tambin en Colombia, la legislacin contempla resguardos estatales en el uso y manejo de recursos naturales por parte de las comunidades y Pueblos Indgenas. La Ley 685 de 2001 reconoce las zonas mineras indgenas, en las cuales los Pueblos Indgenas tendrn derecho preferente para la explotacin en su propio benecio. La Ley 756 de 2002, regula el derecho del Estado a percibir regalas por la explotacin de los recursos naturales no renovables, y se dispone un porcentaje del 20% de stas con destino a los resguardos indgenas, cuando tales explotaciones estn ubicadas a no ms de cinco kilmetros de dicho territorio. En general, las polticas pblicas contemplan el planeamiento de programas de conservacin, aprovechamiento y uso sostenible de recursos naturales. En el mismo sentido, la legislacin contempla un proyecto a travs de cual se buscar delimitar en las entidades territoriales zonas mineras para explotacin propia. Regulaciones para la implantacin de proyectos en tierras y territorios indgenas El desarrollo de proyectos en tierras y territorios indgenas o que pudieran afectar a las poblaciones indgenas all asentadas, ha sido abordado de dos maneras en las legislaciones de
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los pases de la regin. Por una parte, se han generado mecanismos que buscan establecer resguardos para las poblaciones indgenas y su derecho al usufructo de sus recursos naturales. Por otra, se han establecido mecanismos de consulta a los pueblos y comunidades indgenas que pudieran verse afectados por la implantacin de proyectos. A este respecto, en Per existe una Comisin Multisectorial encargada de disear y llevar a cabo una estrategia para la lucha contra la tala ilegal, que tiene por misin velar tambin por la integridad de los bosques de las comunidades indgenas, con especial atencin a aquellas ubicadas en la Amazona peruana. Asimismo en el Per existen las comisiones de Amazona, Asuntos Indgenas y Afroperuanos y la Comisin Revisora de Comunidades Campesinas y Nativas en el congreso de la Repblica; el Programa de Defensora de las Comunidades nativas de la Defensora del Pueblo, que atiende a los pueblos de la Amazona en asuntos vinculados a tierras y recursos naturales. Entre los mecanismos de consulta, Colombia ha impulsado un mecanismo de consulta y participacin de las comunidades indgenas y negras cuando en su territorio vayan a realizarse actividades de exploracin y explotacin de los recursos naturales renovables y no renovables. A su vez, el INAI opera mediando en conictos de intereses por el control de recursos naturales, a travs de mesas de dilogo en que participan Pueblos Indgenas y otros involucrados. En Brasil, la validacin de los estudios de Impacto Ambiental y Cultural de Empresas en Tierras Indgenas, permite a esta entidad ejercer ciertos grados de control sobre estas actividades, y ejercer vigilancia a la realizacin de estudios de impacto ambiental con participacin y dilogo con los Pueblos Indgenas. Existe tambin en la legislacin brasilea un programa de capacitacin a tcnicos scalizadores de impacto ambiental. En Paraguay, es obligatoria la realizacin de estudios de impacto ambiental en proyectos, tanto acadmicos como aque90
llos que estn relacionados con inversiones y proyectos pblicos o privados, que pudieran afectar a los indgenas. Por otra parte en Bolivia, la ley de Hidrocarburos de 2005, incorpora la consulta y la participacin en los benecios de los Pueblos Indgenas y originarios, en concordancia con lo dispuesto en el Convenio 169, raticado por este Estado. Mientras que en Ecuador, la consulta acerca de planes de prospeccin y explotacin de los recursos naturales que se encuentren en las tierras que habitan, y a percibir benecios econmicos e indemnizaciones cuando sea pertinente, son derechos que se encuentran garantizados constitucionalmente a los Pueblos Indgenas. Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar el uso, gestin, goce y manejo de los recursos naturales existentes en tierras y territorios indgenas En cuanto a los programas implementados para favorecer el uso y manejo de los recursos existentes en sus tierras y territorios por parte de los pueblos y comunidades indgenas, es posible distinguir tres grandes lneas de accin en materia de poltica pblica. Existen, por una parte, programas que buscan promover el uso y aprovechamiento de los recursos existentes en tierras y territorios indgenas por parte de stos. En Bolivia, se busca la generacin de capacidades en los comuneros para el control y gestin de los recursos naturales de las Tierras Comunitarias de Origen, y se proporciona apoyo para el diseo de planes de ordenamiento territorial que reconozcan recursos naturales potenciales. Tambin est el Programa de Energas Renovables en comunidades indgenas del INAI, que busca la promocin y capacitacin en el uso de energas solares, elicas o mixtas entre las comunidades. Por otra parte, se promueve el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades y conocimientos de los Pueblos Indge-
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nas en el manejo de los recursos naturales de que disponen. Brasil promueve el rescate de saberes tradicionales para la Conservacin y Recuperacin de la Biodiversidad en Tierras Indgenas. En Per, el Programa de Pasantas para jvenes indgenas de las Direcciones Generales de Hidrocarburos y Asuntos Ambientales involucra a los Pueblos Indgenas amaznicos en el proceso administrativo y los capacita en los temas pertinentes a diferentes instituciones vinculadas a los hidrocarburos, para que stos jvenes traspasen los conocimientos adquiridos a sus comunidades. Adems, se busca promocionar la informacin y el derecho de participacin de las comunidades indgenas en lo relativo a la explotacin de los recursos hidrocarburferos respecto de los que pudieran estar en condiciones de reclamar y/o constituir derechos. En el mismo mbito, el departamento para el tratamiento de asuntos de los Recursos Naturales Indgenas del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales de Guatemala, incluye personal indgena con visin y especialidad en recursos naturales, para que contribuyan en la denicin de polticas para el uso sostenible de dichos recursos. El Centro Comunitario de Desarrollo Endgeno de Cinaruco Capanaparo, en Venezuela, por su parte, busca crear instancias de encuentro para la poblacin indgena que faciliten la recuperacin de la cultura local, adems de actividades socio productivas, capacitacin y asistencia tcnica, creando consejos locales de planicacin pblica, y promoviendo la integracin de las comunidades. En Per, la Comisin Nacional para la proteccin del acceso a la diversidad biolgica peruana y los conocimientos colectivos de los Pueblos Indgenas relacionados con ella, creada en virtud de la Ley N 28216 relativa a la Proteccin al Acceso a la Diversidad Biolgica Peruana y los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indgenas, se encarga de la proteccin ante acciones de biopiratera que pudiesen darse como consecuencia
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del acceso ilegal a la diversidad biolgica y los conocimientos tradicionales de los Pueblos Indgenas22. En el mismo espritu se da la existencia del Rgimen de Proteccin de Conocimientos Colectivos vinculados a los recursos biolgicos, Ley N 27811, entre cuyos objetivos se cuenta la promocin del respeto, la proteccin, la preservacin y la aplicacin ms amplia de los conocimientos colectivos de los Pueblos Indgenas, promoviendo el fortalecimiento de sus capacidades y fomentando la distribucin justa y equitativa de los benecios derivados de la utilizacin de estos conocimientos. Asimismo, el proyecto busca que el uso de dichos conocimientos se produzca en el contexto previo de un consentimiento informado de los Pueblos Indgenas, procurando que se considere la participacin de los Pueblos Indgenas en el otorgamiento de patentes para su utilizacin. Fomento y desarrollo de las economas indgenas Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar y promover el fomento y desarrollo de las economas propias Los programas enfocados al fomento y desarrollo de las economas propias buscan asegurar la sostenilibilidad de stas en el tiempo. As, existe en Per un Programa de Bio-comercio, que trabaja en la promocin del aprovechamiento sostenible de la biodiversidad a nivel local en condiciones de equidad en la distribucin de benecios23. El Per dispone de un instrumento tcnico para la gestin del desarrollo sostenible, denominado Zonicacin Ecolgica y Econmica, el que proporciona informacin sobre el territorio y sus recursos naturales, con el objeto de colaborar en la toma de decisiones acerca de polticas de desarrollo y ordenamiento territorial, manejo y
22 Informe de la Repblica de Per en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm 23 Informe de la Repblica de Per en la II Reunin Intergubernamental del Fondo Indgena. En: www.fondoindigena.org/eventos/externos/intergubernamental/2intergub.htm
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conservacin de los ecosistemas. Este instrumento, de acuerdo al Decreto Supremo N 087-2004/PCM, incorpora la participacin de los Pueblos Indgenas en sus diversas Comisiones Tcnicas Regionales y Locales, as como en el Comit Tcnico Consultivo Nacional. En Mxico el Programa Especial para los Pueblos Indgenas de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales opera una poltica de reconocimiento de las capacidades de los pueblos y comunidades indgenas para denir sus propias propuestas de desarrollo sustentable. Asimismo, el Programa de Impulso a Proyectos Sustentables en Zonas Indgenas, a travs del cual se apoya a organizaciones indgenas en proyectos para la utilizacin racional de los recursos naturales renovables, el rescate de los saberes tradicionales y el uso de tecnologas de bajo impacto. En el mbito del desarrollo sostenible, se han instalado en Panam granjas sostenibles. Asimismo la FUNAI delimita, asegura y protege las tierras ocupadas tradicionalmente por poblacin indgena; apoyando en ellas la implementacin de proyectos e iniciativas de fomento de las actividades productivas, basadas en los principios de sustentabilidad econmica y ambiental. Y en Bolivia, se promueve un rea de Fomento productivo y desarrollo econmico con equidad e identidad, para la promocin del desarrollo socioeconmico de los Pueblos Indgenas, en base a la inclusin social y el uso sostenible de los recursos. En Colombia, en tanto, los planes de desarrollo de las entidades territoriales se articulan a los Planes de Vida de los Pueblos Indgenas, denidos por autoridades indgenas, con los Planes de Ordenamiento Territorial de Municipios de Departamentos. En Argentina el proyecto de Desarrollo de Comunidades Indgenas (DCI) con nanciamiento del BID, potencia procesos de desarrollo compatibles con las culturas indgenas. Este proyecto supuso la realizacin de talleres de desarrollo de las
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capacidades a nivel local, regional y nacional, que dieron paso a la formulacin de un proyecto de desarrollo local con proteccin de la biodiversidad. En Guatemala, la Comisin Paritaria de Tierras postula iniciativas para disear polticas pblicas, obtener recursos y generar acciones de desarrollo para facilitar el uso agrcola de la tierra, con participacin de organizaciones y lderes indgenas y campesinos. Dos experiencias nos informan del fomento a la ampliacin de las capacidades de los Pueblos Indgenas en la generacin de este tipo de proyectos de desarrollo de sus economas en atencin a sus particularidades culturales. En Brasil, donde se contempla el fomento a las actividades productivas en reas indgenas, se promueve la capacitacin de indgenas y tcnicos para el desarrollo de actividades autosostenibles en tierras indgenas. El Ministerio de Agricultura Ganadera y Alimentacin de Guatemala fomenta, por su parte, junto al Consejo de Organizaciones Indgenas, la participacin indgena en la implementacin de polticas pblicas vinculadas al desarrollo rural de benecio directo a la poblacin indgena. Polticas, planes y/o iniciativas para facilitar y promover el fomento del desarrollo productivo, la generacin de ingresos y el empleo Existen por otra parte programas que promueven el desarrollo econmico por vas que podramos denominar exgenas a las economas propias de los Pueblos Indgenas. Este tipo de programas e iniciativas procuran la promocin del fomento productivo de las comunidades, de manera de ampliar el espectro y niveles de intercambio de sus economas. As, el Fondo de Desarrollo Indgena de Chile, busca posibilitar el desarrollo productivo de las comunidades beneciadas con las tierras adquiridas a travs del Fondo de Tierras y Aguas, en coordinacin con entidades estatales anes. Fo-
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menta la economa urbana y rural, apoya a la gestin social indgena y la realizacin de estudios de preinversin para el desarrollo indgena. Tambin existe en Chile el Programa de Desarrollo Productivo para los Pueblos Indgenas del Ministerio de Agricultura. Tambin el Programa Orgenes incorpora un componente de desarrollo productivo, en el que se coordinan INDAP, CONAF y CONADI en un Programa de apoyo al Desarrollo productivo de los Pueblos Originarios, con pertinencia cultural y coordinacin intersectorial. En Panam se desarrollan proyectos que generan alternativas de desarrollo productivo sobre la base de recursos ambientales, como el Proyecto Agroforestal Ngbe, en cooperacin con la GTZ y el Programa Ambiental Nacional (PAN), con apoyo del BID. En Bolivia el Proyecto de Participacin y Aprendizaje para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PIADPI-LIL/Indgena), en el marco de la poltica de desarrollo con identidad, apoya iniciativas de organizaciones de productores (formadas por comuneros con porcentaje femenino) de Pueblos Indgenas para la formacin de microempresas autogestionarias en artesana, ecoturismo y transformacin de ora y fauna no endmica. Este proyecto considera tres componentes: inversiones econmicas, monitoreo, aprendizaje y diseminacin; y gestin del Proyecto. Existen tambin en Mxico programas de organizacin productiva para mujeres indgenas, y fondos regionales para impulsar el desarrollo social y econmico de los pueblos y comunidades indgenas En Ecuador, el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE), tiene por objeto mejorar la calidad de vida de las comunidades indgenas y afroecuatorianas rurales de escasos recursos, proporcionndoles un mejor acceso a los recursos de la tierra y el nanciamiento para sub proyectos de inversin, que sean planicados, e implementados por organizaciones y comunidades locales, en acuerdo a sus
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concepciones y capacidades propias. Abarca temas de tierras y aguas, inversiones rurales pblicas y de otorgamiento de crditos, y el fortalecimiento institucional de CODENPE. Tambin en Ecuador, el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (FODEPI) tiene por objeto desarrollar y aprobar proyectos, que contemplen la utilizacin de recursos reembolsables, orientados hacia el desarrollo comunitario y productivo de los Pueblos Indgenas como de sus integrantes, de manera que promuevan el desarrollo de sistemas nancieros, la capacidad tcnica, empresarial y nanciera de los Pueblos Indgenas. Asimismo en Costa Rica, se procura la capacitacin para la administracin y manejo de centros productivos en acuicultura. Otro aspecto lo constituye la inyeccin de subsidios y recursos reembolsables. El Fondo de Desarrollo Micro-nanciero, integrante de la Misin Guaicaipuro, ha promovido la creacin de micro bancos indgenas, banca social indgena, otorgando servicios nancieros y no nancieros a indgenas. En Bolivia, en las Tierras Comunitarias de Origen, el MAIPO buscaba facilitar la formacin de capital, y el Proyecto PIADPI-LIL/ Indgena promueve la formacin de microempresas autogestionarias en artesana, ecoturismo y transformacin de ora y fauna no endmicas. En este mismo pas, se encuentra en carpeta la formacin de una Corporacin para el Desarrollo Indgena, a cargo del desarrollo econmico y la formacin tcnica, de coordinacin interministerial e integracin de actores sociales tales como las organizaciones indgenas. A travs de este estudio se ha mostrado solamente un panorama de las tendencias ms relevantes de la construccin de la institucionalidad estatal y de las polticas pblicas en Amrica Latina, relativas a los mbitos ms importantes de la vida pblica y privada que incumben directamente a los Pueblos Indgenas. Este documento busca ser un aporte a la comprensin del rumbo que va tomando la institucionalidad estatal en el continente con relacin a los Pueblos Indgenas.
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La visin de esta temtica puede abrir nuevas posibilidades de concertacin entre los Pueblos Indgenas y los Estados de la regin, en la perspectiva de un mayor fortalecimiento de los derechos de los Pueblos Indgenas y de la consolidacin de instituciones que impulsen su desarrollo y traigan benecios.
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FONDO PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE SECRETARA TCNICA

Comisin de Desarrollo con Identidad

PORTUGAL Miguel Sousa Representante Gubernamental

TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS

TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS7

1. Institucionalidad estatal especializada en los asuntos indgenas: Jerarqua, funciones y atribuciones

TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS

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2. La transversalizacin de los asuntos indgenas en la institucionalidad y las polticas pblicas

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TENDENCIAS EN LA INSTITUCIONALIDAD ESTATAL Y EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDGENAS

PLAN DE VIDA DEL PUEBLO COFN - COLOMBIA

2. Polticas Pblicas especficas

DECRETOS Y LEYES Chile 1993

Ley Indgena, N 19.453. En: www.conadi.cl/leer_ley.html

Programa Orgenes www.origenes.cl www.servindi.org www.isis.cl

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