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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE RELAES INTERNACIONAIS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM RELAES INTERNACIONAIS




A COOPERAO INTERNACIONAL E OS
DEBATES TERICOS:
Um estudo de caso sobre a atuao da Agncia Norte-
Americana para o Desenvolvimento Internacional
(USAID) no Brasil.


BRBARA OLIVEIRA RAMOS












BRASLIA
2006

BRBARA OLIVEIRA RAMOS




A COOPERAO INTERNACIONAL E OS
DEBATES TERICOS:
Um estudo de caso sobre a atuao da Agncia Norte-
Americana para o Desenvolvimento Internacional
(USAID) no Brasil.






Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Relaes Internacionais da
Universidade de Braslia como requisito
parcial para obteno do ttulo de Mestre em
Relaes Internacionais.

Orientador: Professor Dr. Eiiti Sato




BRASLIA
2006

Brbara Oliveira Ramos
A Cooperao Internacional e os Debates Tericos:
Um estudo de caso sobre a atuao da Agncia Norte-Americana para o
Desenvolvimento Internacional (USAID) no Brasil

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da
Universidade de Braslia como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em
Relaes Internacionais rea de Concentrao: Poltica Internacional e Comparada
Braslia, 2006.


A Banca Examinadora considerou a dissertao:

________________________________________________
________________________________________________

Formaram parte da Banca:

Professor Dr. Eiiti Sato

________________________________________________
(Orientador)

Professor Dr. Antnio J orge Ramalho da Rocha

________________________________________________

Professor Dr. Antnio Carlos Pojo do Rego

________________________________________________
































It is a fact that aid,
Even more than religion or capital punishment,
Corrodes the objectivity of those who write about it,
So that the people who describe wounds inflicted by aid
Are seldom the same as the people who describe its positive achievements.
Paul Mosley
















Agradeo a meus pais e irmo, no s pela formao pessoal, mas
tambm pela pacincia que tiveram com uma profissional em incio de
carreira e mestranda em Relaes Internacionais, tentando conciliar os
desafios do mercado de trabalho com as angstias do processo de
redao de uma dissertao final. Agradeo tambm aos profissionais
da USAID/Brasil, que gentilmente cederam seu tempo e experincia e
que, sem saber, provocaram uma mudana profunda na minha maneira
de observar os processos internacionais e transformaram
completamente o meu objeto de estudo. Em especial, agradeo a meu
orientador, Professor Eiiti Sato, no apenas por seu inestimvel apoio
ao longo deste estudo, mas tambm por partilhar comigo um pouco de
seu vastssimo conhecimento, apresentando-me reas antes
inexploradas nas Relaes Internacionais, que sero certamente
fundamentais para meu futuro acadmico.


RESUMO


Os Estados, em suas relaes internacionais, necessitam definir estratgias de atuao,
as quais podem resultar em cooperao ou discrdia. A cooperao, definida como um
processo de coordenao de polticas, por meio do qual os atores ajustam seu comportamento
s preferncias reais ou esperadas dos outros atores, tem sido objeto de estudo de inmeras
abordagens e teorias das Relaes Internacionais. No presente trabalho, duas dessas
abordagens sero examinadas: o realismo e a interdependncia complexa, cujas anlises e
hipteses sobre a ocorrncia da cooperao internacional serviro como base para um estudo
de caso sobre a relao que se desenvolve entre os Estados Unidos e o Brasil, por meio da
Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, a USAID, e diversos
rgos do governo brasileiro, em trs reas especficas, nas quais a USAID possui programas
no pas: combate epidemia de HIV/AIDS, preservao do meio ambiente e enfrentamento
ao trfico de seres humanos. Os projetos nessas reas esto sendo submetidos a um processo
de redefinio de estratgias e polticas, tanto por parte do governo brasileiro quanto do norte-
americano, o que faz com que este seja um momento crucial para se analisar as possibilidades
de manuteno de relaes cooperativas entre os atores. Iniciando-se com uma viso geral
sobre os pressupostos e argumentos da abordagem realista e da interdependncia complexa,
seguida por uma breve anlise sobre as motivaes intelectuais e estratgicas que levaram ao
estabelecimento do programa de cooperao bilateral entre Estados Unidos e Brasil, o
trabalho culminar com o desenvolvimento de possveis cenrios para a negociao entre a
USAID e o governo do Brasil, tomando como base as hipteses oferecidas pelas duas
abordagens escolhidas. Por fim, pretende-se demonstrar que o analista de relaes
internacionais deve procurar observar, compreender e explicar os eventos internacionais
fazendo uso de instrumentais tericos variados de modo a perceber os diversos aspectos que
caracterizam seu objeto de estudo.

Palavras-chave: cooperao internacional, teoria das relaes internacionais, realismo,
interdependncia complexa, USAID, Estados Unidos, Brasil.


ABSTRACT


States, in their international relations, must define action strategies, which can result in
either cooperation or discord. Cooperation, defined as a process of policy coordination
through which actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others,
has been the object of study of various International Relations approaches and theories. In this
paper, two of these approaches will be examined: realism and complex interdependence,
whose analysis and hypothesis on the occurrence of international cooperation will be used as
the basis for a case study on the relationship of the United States and Brazil, through the
United States Agency for International Development, USAID, and various Brazilian
government agencies in three specific areas in which USAID has established programs in the
country: the fight against the HIV/AIDS epidemics, environment preservation, and combat
against trafficking in persons. The programs in these areas are undergoing a process of
redefinition of strategies and policies, both in the Brazilian and the United States
governments, which makes this a crucial moment to analyze the perspectives for continued
cooperative relations between the actors. By starting with an overview about the assumptions
and arguments of the realist and the complex interdependence approaches, followed by a brief
analysis of the intellectual and strategic motivations that led to the establishment of the U.S.
Brazil bilateral cooperation program, this paper will conclude with the development of
possible scenarios for the negotiations between USAID and the Brazilian government based
on the hypothesis set forward by the two selected approaches. In conclusion, the paper will
attempt to demonstrate the need for the international relations analyst to apply diverse
theoretical instruments when observing, understanding and explaining international events, in
order to grasp the subtleties that characterize their object of study.

Key-Words: international cooperation, theory of international relations, realism, complex
interdependence, USAID, United States, Brazil.



LISTA DE SIGLAS

Alca rea de Livre Comrcio das Amricas
CIA Central Intelligence Agency
DLF Development Loan Fund
DOA Department of Agriculture
Departamento de Agricultura dos Estados Unidos da Amrica
DOS Department of State
Departamento de Estado dos Estados Unidos da Amrica
Eximbank Export-Import Bank
FAA Foreign Assistance Act
FMI Fundo Monetrio Internacional
ICA International Cooperation Agency
MCA Millenium Challenge Corporation
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MS Ministrio da Sade
OEA Organizao dos Estados Americanos
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONU Organizao das Naes Unidas
OPA Operao Pan-Americana
PEI Poltica Externa Independente
TIAR Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
USAID United States Agency for International Development
Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional


SUMRIO

1 INTRODUO..................................................................................................................... 1
2 A COOPERAO INTERNACIONAL NOS DISCURSOS TERICOS DAS
RELAES INTERNACIONAIS: VISES DO REALISMO E DA
INTERDEPENDNCIA COMPLEXA................................................................................ 10
2.1 REALISMO: DO PENSAMENTO CLSSICO AO SISTMICO.........................13
2.1.1 A cooperao no realismo: teoria da estabilidade hegemnica............................. 17
2.2 INTERDEPENDNCIA: DO LIBERALISMO S INSTITUIES....................20
2.2.1 A cooperao na interdependncia: regimes, instituies e comunidades
epistmicas ....................................................................................................................... 23
3 A COOPERAO INTERNACIONAL NA POLTICA EXTERNA DOS ESTADOS
UNIDOS APS A SEGUNDA GUERRA MUNDIAL: CRESCIMENTO ECONMICO
E CONTENO DO COMUNISMO.................................................................................. 26
3.1 AS MOTIVAES INTELECTUAIS DA COOPERAO: TEORIA DE
CRESCIMENTO ECONMICO.........................................................................................27
3.2. AS MOTIVAES ESTRATGICAS DA COOPERAO: CONTENO DO
COMUNISMO.....................................................................................................................32
4 A COOPERAO BRASIL-ESTADOS UNIDOS: ANTECEDENTES HISTRICOS
E A AGNCIA NORTE-AMERICANA PARA O DESENVOLVIMENTO
INTERNACIONAL (USAID)................................................................................................ 38
4.1 ANTECEDENTES HISTRICOS DA RELAO BRASIL-ESTADOS UNIDOS...39
4.2 A AGNCIA NORTE-AMERICANA PARA O DESENVOLVIMENTO
INTERNACIONAL (USAID)..............................................................................................46
4.2.1 A USAID no Brasil: cooperao e discrdia na definio de polticas.................. 53
4.2.1.1 Atuao na rea de sade humana: combate ao HIV/AIDS ............................55
4.2.1.2 Atuao na rea de meio ambiente: conservao da biodiversidade..............58
4.2.1.3 Atuao na rea social e criminal: combate ao trfico de seres humanos......60
5 A COOPERAO POSSVEL? CENRIOS E ESTRATGIAS............................. 64
5.1 REALISMO, INTERDEPENDNCIA E COOPERAO..........................................64
5.2 COOPERAO NA REA DE SADE HUMANA: IMPASSE?..............................67
5.3 COOPERAO NA REA DE MEIO AMBIENTE: PERCEPES E
INFORMAES.................................................................................................................69
5.4 COOPERAO NA REA DE TRFICO DE PESSOAS: DILEMA DE
COLABORAO................................................................................................................72
6 CONSIDERAES FINAIS.............................................................................................. 76
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 82
1
1 INTRODUO


In the study of politics,
perhaps nothing seems so dismal as writing about international cooperation.
KEOHANE
1


A frase de Robert Keohane reproduzida acima reflete com exatido o sentimento
daqueles que se propem a estudar a cooperao internacional em um mundo onde tal
fenmeno geralmente descrito como raro ou at mesmo inexistente. A realidade da poltica
internacional muitas vezes tende a desencorajar o analista de Relaes Internacionais a se
aventurar pelos meandros das relaes entre os Estados em busca de padres cooperativos, e
os que aceitam tal desafio normalmente o fazem baseados em uma motivao moral de que
toda forma de cooperao entre as naes necessariamente positiva. No exatamente essa
a motivao por trs da escolha do fenmeno da cooperao internacional como tema do
presente trabalho. Mas, como argumenta Keohane, mesmo que possa ser inocncia acreditar
que o aumento da cooperao entre todo e qualquer grupo de Estados buscando todo e
qualquer fim necessariamente incentivar a adoo de valores humanos na poltica mundial,
parece claro que uma coordenao mais efetiva de polticas por parte dos governos, na
maioria das vezes, ser positiva.
Assim, pode-se dizer que uma das justificativas para a escolha do fenmeno da
cooperao internacional como objeto de estudo a crena na possibilidade de se aumentar o
grau de coordenao poltica entre os Estados e na utilidade dos estudos acadmicos sobre
esse assunto para se atingir tal fim. Mas, ao contrrio do que possa parecer, o propsito deste
texto no advogar a favor do estabelecimento indiscriminado da cooperao entre os
Estados, pois, ainda que se julgue a cooperao internacional como uma ocorrncia
geralmente positiva, buscar-se-, no desenvolvimento do trabalho, o mais elevado grau de
iseno e objetividade. Para que isso seja feito, utilizar-se- a definio de Robert Keohane,
para quem a cooperao internacional um processo de coordenao de polticas por meio do
qual os atores (no caso os Estados) ajustam seu comportamento s preferncias reais ou
esperadas dos outros atores
2
. A escolha dessa definio justifica-se de trs formas: em

1
KEOHANE, R. 1984. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. New J ersey:
Princeton University Press.
2
KEOHANE, R. 1984. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. New J ersey:
Princeton University Press.
2
primeiro lugar, como fica explcito, Keohane no caracteriza a cooperao como um fim, mas
como um processo, o que permite eliminar a influncia de um possvel vis valorativo, ao
mesmo tempo em que reduz a necessidade de se adentrar em discusses mais profundas sobre
os interesses e objetivos dos Estados envolvidos no processo de coordenao de polticas
3
; em
segundo lugar, esse conceito aceita a priori a existncia de interesse compartilhado por parte
dos atores, examinando to somente as condies sob as quais esse interesse levar
cooperao. importante salientar, entretanto, que a existncia de interesse compartilhado
por parte dos atores no significa que haja uma harmonia de interesses, pois, nesse caso, no
haveria necessidade de cooperao para ajuste de polticas. O que se entende por existncia de
interesse compartilhado a possibilidade de cooperao ou, nos casos em que ela no
alcanada, de discrdia. Deve-se notar que Keohane estabelece sua definio de cooperao
em oposio tanto discrdia quanto harmonia. Para o autor, comparada harmonia, a
cooperao demanda um esforo ativo de ajuste de polticas, ou seja, ela depende no apenas
da existncia de interesses compartilhados, mas tambm de uma possibilidade de discrdia.
Sem discrdia no haveria cooperao, apenas harmonia. Por fim, a utilizao de um conceito
amplamente aceito e utilizado
4
permite alterar o foco da discusso sobre o que cooperao
internacional para o que facilita o processo de coordenao de polticas. E justamente nesse
ponto que divergem as duas abordagens que sero analisadas no decorrer do trabalho: o
realismo e a interdependncia
5
.
Por realismo entende-se a abordagem segundo a qual as relaes internacionais se
referem, essencialmente, aos Estados e suas inter-relaes. Para os realistas, a motivao
principal dos Estados a busca por poder. Quanto natureza do sistema internacional, os
realistas, notadamente os realistas estruturais, contrastam-na com a estrutura poltica em vigor
no interior dos Estados, marcada por uma hierarquia de autoridade, enquanto no sistema
internacional prevalecem as relaes de poder entre os Estados. importante notar que, ainda

3
Ainda que a discusso sobre os interesses, objetivos e motivaes dos atores no seja o objeto deste trabalho, o
captulo 3 oferecer uma viso geral das motivaes intelectuais e estratgicas dos Estados Unidos da Amrica
para o estabelecimento de programas de assistncia e cooperao internacional de modo a situar o leitor no
contexto da criao da Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID).
4
Dentre os autores que fazem uso dessa definio de cooperao esto Helen Milner, Kenneth Oye, J oseph
Grieco e Peter Hass.
5
Neste trabalho, utilizar-se- a nomenclatura interdependncia para se referir abordagem terica que surge em
oposio ao realismo, mas que com ele guarda semelhanas metodolgicas, como ser exposto oportunamente.
Deve-se, entretanto, explicitar que outros autores referem-se a essa abordagem por meio de outras
nomenclaturas, tais como pluralismo, liberalismo, etc. Para fins de padronizao e para fazer uso de uma
nomenclatura mais especfica ao campo das Relaes Internacionais, optou-se por utilizar a palavra
interdependncia; entretanto, outras nomenclaturas geralmente liberalismo podero ser utilizadas,
principalmente quando se estiver fazendo referncia ou transcrevendo trechos de obras de outros autores. Ngaire
Woods, em Explaining international relations since 1945 tambm utiliza esses dois termos como sinnimos.
3
que haja um Estado hegemnico, sua posio de superioridade em relao aos demais Estados
no se baseia em uma estrutura hierrquica, mas sim em poder. Disso conclui-se que o
comportamento de um Estado pode ser compreendido apenas em termos de sua relao com
outro Estado e tambm que fatores domsticos so de importncia secundria, exceto
enquanto determinantes da base de poder estatal. Alm disso, interaes entre outros atores
que no o Estado possuem menor importncia. Segundo Ramalho da Rocha, para os realistas:

Os atores principais no sistema internacional so os Estados nacionais e sua
interao consiste no mais importante processo em curso nas relaes internacionais.
(...) Os realistas clssicos no somente deixavam claro que havia outros atores nesse
sistema, alm dos Estados nacionais, como tambm distinguiam os temas
considerados mais importantes no plano internacional (aqueles que diziam respeito
segurana dos Estados) dos temas considerados menos relevantes, tais como as
relaes econmicas ou as aes de cooperao tcnica, que apenas teriam lugar
entre Estados cuja segurana j estivesse preservada
6
.

A corrente da interdependncia complexa, por sua vez, um pouco mais controversa
em sua definio. Alguns atores como Kauppi e Viotti
7
a denominam pluralista; outros se
referem a ela como institucionalista ou neoliberal institucionalista, dada sua nfase no papel
das instituies, tais como as organizaes no-governamentais, as empresas internacionais e
as organizaes internacionais. J no modelo desenvolvido por Keohane, a quem se deve a
definio de cooperao utilizada neste trabalho, a interdependncia complexa definida em
oposio ao realismo ambos concebidos como tipos ideais e argumenta-se que os
principais processos em curso nas relaes internacionais contemporneas esto entre os dois
extremos representados por eles. Os proponentes da teoria da interdependncia complexa,
como o prprio nome j indica, enfatizam o crescimento da interdependncia entre os Estados
e analisam suas conseqncias para a relao interestatal, tais como o surgimento de mltiplos
canais de ligao entre os Estados, tanto em nvel governamental quanto sub-governamental,
a crescente importncia de temas distintos da segurana na agenda internacional e a
possibilidade de estabelecimento de ligaes (linkages) entre eles, e a diminuio da
necessidade de uso da fora nas regies onde a interdependncia est presente. Os tericos da
interdependncia argumentam tambm que atores alm do Estado possuem importncia
fundamental; alm disso, o prprio Estado no um ator unitrio, mas sim uma coalizo
complexa de grupos e interesses. Para essa formulao terica:

6
RAMALHO DA ROCHA, A.J . 2001. Por uma compreenso crtica das teorias das relaes internacionais. In:
Revista Cena Internacional. 3 (1).
7
VIOTTI, P & KAUPPI, M. 1987. International Relations Theory: Realism, Pluralism, Globalism. New York:
Basic Books.
4

Alguns processos internacionais so marcados pela presena de maior nmero de
atores participando do processo decisrio, pela capacidade dos atores de inserir
temas na agenda internacional e de interferir na formulao da poltica exterior dos
Estados com relao ao tema em questo, por meio das relaes preferenciais com
algumas das agncias burocrticas envolvidas no processo decisrio em anlise (...).
No se trata, contudo, de afirmar que os diferentes atores possuem igual capacidade
de influenciar a evoluo dos acontecimentos no plano internacional. Em outras
palavras, a interdependncia que se observa na esfera internacional assimtrica,
visto que alguns atores possuem maior capacidade de interferir no processo de
formao dos regimes internacionais e, por conseguinte, nos resultados dos
processos em curso no contexto internacional.
8



Alm das diferenas existentes entre o realismo e a interdependncia, importante
ressaltar que h diferenas significativas no interior de cada uma dessas abordagens tericas.
Embora no se argumente que essas diferenas sejam desprezveis, o presente estudo ser
conduzido com base nos argumentos gerais de ambas as correntes sobre as possibilidades da
cooperao, sem prender-se demasiadamente a argumentos de autores individuais. Desse
modo, o leitor orientado a compreender cada uma das correntes tericas aqui analisadas
como tipos ideais, os quais enfatizam as tendncias gerais e o que os diversos estudos
desenvolvidos a partir de seus pressupostos possuem em comum, e no as particularidades do
trabalho de autores especficos.
Mesmo admitindo que a diviso do campo de estudo das relaes internacionais em
correntes tericas seja controversa, havendo, inclusive, outras propostas de diviso, e que o
estudo da cooperao internacional permeie grande parte dos debates que se desenrolam
dentro e entre essas correntes tericas, decidiu-se por esse recorte mais geral, pois ele parece
ser o mais til para os propsitos do presente trabalho, ainda que diferenas importantes entre
os autores tenham que, por vezes, ser ignoradas. Ainda a ttulo de esclarecimento, deve-se
mencionar que o enfoque deste trabalho est no que analisado, e no no como analisado,
isto , foca-se no fenmeno em anlise e no nas metodologias de estudo das abordagens
tericas. Para que isso pudesse ser feito, as duas correntes tericas escolhidas deveriam fazer
uso de metodologias de pesquisa semelhantes; assim se justifica a escolha da abordagem
realista e da interdependncia complexa, as quais esto baseadas no mtodo positivista.
Obviamente existem outros argumentos e instrumentais analticos para se explicar a
ocorrncia ou no de cooperao e a implementao de programas de assistncia e

8
RAMALHO DA ROCHA, A.J . 2001. Por uma compreenso crtica das teorias das relaes internacionais. In:
Revista Cena Internacional. 3 (1).
5
cooperao. David Halloran Lumsdaine
9
, por exemplo, faz uma anlise alternativa baseada na
mensurao dos fluxos de capital de diversos pases desenvolvidos para os pases em
desenvolvimento por meio de programas assistenciais implementados entre os anos de 1949 e
1989 e argumenta que impossvel explicar a cooperao internacional nesse contexto sem
levar em conta as motivaes morais e humanitrias dos pases doadores. O trabalho de
Lumsdaine faz parte de uma tradio que cr na influncia das idias e valores morais na
formulao da poltica externa, a exemplo de Packenham
10
, e tambm sofre influncia da
literatura sobre regimes internacionais de Keohane
11
e Krasner
12
, a qual ser explorada
oportunamente no presente trabalho. H tambm abordagens que enfatizam o aspecto jurdico
do estabelecimento da cooperao internacional, entre outras. Assim, importante mencionar
que existem abordagens alternativas no estudo da cooperao internacional, mas elas fogem
do escopo do presente trabalho e, portanto, no constituiro objeto de estudo
independentemente de seus mritos, pois isso demandaria mais tempo e tambm uma maior
flexibilizao na escolha das abordagens tericas segundo sua metodologia.
Tendo apresentado a definio de cooperao internacional que ser utilizada na
elaborao do trabalho e apresentado brevemente as duas abordagens tericas que serviro
como base para a anlise do fenmeno, passa-se agora para a definio do problema da
pesquisa. J onhson e J oslyn, em seu livro Political Science Research Methods
13
, afirmam que a
primeira tarefa de um pesquisador especificar sua Why question, quer dizer, sua pergunta de
Por qu?, a qual dever identificar o fenmeno sob estudo e apontar na direo de uma
explicao para o fenmeno. Deve-se dizer logo que esse no o formato da pesquisa
desenvolvida aqui, pois o propsito deste trabalho no propor explicaes para o fenmeno
da cooperao internacional, mas sim desenvolver, a partir das teorias j existentes e de suas
hipteses, possveis cenrios para a atuao da Agncia Norte-Americana para o
Desenvolvimento Internacional, a USAID, no Brasil. Como ser exposto oportunamente, essa
agncia, criada no incio dos anos 60 nos Estados Unidos, com o propsito de desenvolver
programas de assistncia e cooperao com diversos pases do mundo, encontra-se em um
momento crucial de sua relao com o governo brasileiro, pois vrios dos seus programas

9
LUMSDAINE, D. H. 1993. Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime 1949-1989.
Princeton, N.J .: Princeton University Press.
10
PACKENHAN, R. 1973. Liberal America and the Third World: Political Development Ideas in Foreign Aid
and Social Science. Princeton, N.J .: Princeton University Press.
11
KEOHANE, R. 1984. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. New
J ersey: Princeton University Press.
12
KRASNER, S. 1983. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press.
13
J OHNSON, J . & J OSLYN, R. 1991. Political Science Research Methods. 2 ed. Washington: Congressional
Quarterly Inc.
6
esto sob risco de fechamento devido dificuldade de coordenao entre os dois pases. A
situao atual na qual se encontra o relacionamento da USAID com o governo brasileiro faz
com que ele constitua um objeto de anlise bastante interessante. Embora se pudesse criticar
que o escopo do trabalho est limitado a apenas um caso, a restrio a uma nica agncia foi
necessria para possibilitar uma anlise mais profunda, o que no impede ao contrrio,
incentiva que estudos futuros venham a ser realizados segundo essa mesma linha de
raciocnio e que os cenrios propostos sejam aplicados a outros casos. Alm disso, a USAID
foi um verdadeiro smbolo da noo de cooperao internacional e representou a
institucionalizao dessa idia; dessa forma, acredita-se ser importante escolher uma agncia
dos Estados Unidos, uma vez que o pas lanou as bases do fenmeno sob investigao, logo
aps o trmino da Segunda Guerra Mundial, e figura, ainda hoje, como um grande provedor
ao menos em termos absolutos de recursos para programas de cooperao internacional.
Levando-se em conta essa situao particular, procurar-se- desenvolver possveis
cenrios para a negociao entre a USAID e o governo brasileiro tomando como base as
hipteses e previses oferecidas pelas abordagens realista e da interdependncia Assim,
define-se o objeto desta pesquisa como a aplicao das hipteses da abordagem realista e da
interdependncia sobre a cooperao internacional ao caso da coordenao de polticas entre
os Estados Unidos e o Brasil, por meio dos programas da USAID.
bem verdade que muito se discute sobre o papel do conhecimento cientfico e das
teorias em especial como base para previses, isto , aplicaes de explicaes cientficas a
eventos futuros. Tericos como Lakatos e Popper afirmam que o teste final de uma teoria
sua capacidade de previso e que apenas por meio da previso se pode dizer se uma teoria
ou no correta. Ao mesmo tempo, h autores que argumentam que a previso impossvel nas
cincias sociais, pois no se podem especificar com total preciso as condies iniciais a
partir das quais a previso ser derivada
14
. Nicholson, por sua vez, argumenta que, muitas
vezes possvel explicar a posteriori o resultado de uma srie de ocorrncias, mas que no
teria sido possvel prever com exatido esse mesmo resultado antes que ele ocorresse;
portanto, s seramos capazes de prever algumas possibilidades, dentre as quais figuraria o
resultado que de fato ocorreu.

In terms of social behavior, this aspect of prediction is important. Certainly, in the
state of knowledge, there is no possibility of unambiguous projection into the future.
() However, this form of reasoning leads us to the X is possible mode of

14
Para uma discusso mais profunda sobre as limitaes da previso, ver NICHOLSON, M. 1996. Causes and
Consequences in International Relations: a conceptual study. London: Pinter.
7
prediction. J ust as we could not in advance have predicted the kangaroo in Australia,
nor can we predict a revolution, except perhaps very close to the event. We could
say, however, that under certain conditions a revolution is possible and in others
impossible.
15


Embora se reconheam as limitaes das teorias quanto sua capacidade de previso
e no se advogue a previso como critrio de avaliao das abordagens tericas, este trabalho
baseia-se na idia de que possvel realizar previses; porm, confirmando o diagnstico de
Nicholson, as possibilidades so diversas. Assim, optou-se por analisar o fenmeno da
cooperao internacional por meio de lentes diferentes, que enfatizam condies diferentes e
que, por conseguinte, fazem previses diferentes.
Como deve ter ficado claro a partir da exposio do problema da pesquisa, a
metodologia cientfica utilizada para desenvolver o argumento a deduo, uma vez que o
ponto de partida so os princpios gerais das teorias aplicados a observaes especficas, quer
dizer, a teoria precede a observao. No mtodo da deduo, utiliza-se a teoria para prever
determinados fenmenos; em um segundo momento, os eventos so observados e mensurados
de modo a verificar se eles ocorreram como previsto. A partir do momento em que se escolhe
analisar o presente e o futuro, como ser feito no presente trabalho, deve-se estar ciente das
limitaes das teorias e das possibilidades de verificao posterior de suas previses; assim,
dado o recorte temporal da pesquisa, o que ser levado a cabo aqui apenas a primeira parte
do processo, isto , a aplicao da teoria a um caso especfico buscando prever ou sugerir
possveis cenrios para sua evoluo. A observao e a mensurao dos eventos de modo a
validar as previses das teorias infelizmente tero que esperar alguns anos para serem
conduzidas.
Para apresentar o argumento, o trabalho ser dividido em cinco captulos, sendo que o
ltimo apresentar as consideraes finais. O captulo dois prover as bases tericas do estudo
a partir da exposio das abordagens realista e da interdependncia, oferecendo uma viso
geral sobre seus pressupostos e argumentos acerca do fenmeno da cooperao internacional.
Como exposto anteriormente, no sero enfatizadas as particularidades dos argumentos dos
autores, mas sim as caractersticas gerais de cada uma das abordagens tericas. A importncia
desse captulo terico reside na necessidade de expor as caractersticas das abordagens que
proporcionaro as bases sobre as quais ser conduzido o estudo de caso do penltimo
captulo.

15
NICHOLSON, M. 1996. Causes and Consequences in International Relations: a conceptual study. London:
Pinter.
8
Ainda que as motivaes para o estabelecimento da cooperao no sejam o objeto
principal deste trabalho, no se deve desconsiderar por completo a questo dos interesses por
trs do estabelecimento dos programas de cooperao internacional. Sendo assim, no captulo
trs ser conduzida uma reviso da bibliografia sobre as motivaes, tanto intelectuais quanto
estratgicas, que levaram ao estabelecimento de programas de cooperao por parte do
governo dos Estados Unidos. Motivaes intelectuais referem-se s teorias de crescimento
econmico que, ao associarem o crescimento das naes segurana dos Estados Unidos,
proporcionaram uma justificativa para a implementao dos programas de cooperao por
parte da potncia ocidental. Em especial, sero examinadas as idias de Walt Whitman
Rostow expostas em seu livro As Etapas do Crescimento Econmico: um manifesto no-
comunista
16
, o qual foi altamente influente no pensamento americano do ps-guerra e lanou
as bases da vasta literatura sobre desenvolvimento econmico. J motivaes estratgicas,
claramente implcitas nas formulaes de Rostow, a comear pelo subttulo de seu livro,
referem-se aos interesses dos Estados Unidos no lanamento de iniciativas como a criao da
USAID, notadamente a conteno do comunismo no perodo da Guerra Fria. A anlise dessas
motivaes se faz necessria para informar o leitor sobre as idias e processos polticos mais
influentes no perodo de criao da USAID e facilitar a compreenso da situao em que a
agncia se encontra atualmente.
No captulo quatro ter incio o estudo de caso sobre a relao entre Brasil e Estados
Unidos a partir da anlise dos antecedentes histricos do amplo programa de cooperao
internacional patrocinado e conduzido pelos Estados Unidos, no qual se insere a cooperao
com o Brasil, bem como da atuao da USAID em particular. Neste captulo ser feita uma
reviso histrica do estabelecimento da cooperao Brasil Estados Unidos, passando pela
criao das diversas agncias de cooperao anteriores e desembocando na criao e evoluo
da USAID e no atual momento de crise com o governo brasileiro, que demanda a efetiva
coordenao de polticas entre os dois governos.
No captulo cinco ser conduzida a aplicao das previses das abordagens tericas
expostas no captulo dois ao caso descrito no captulo quatro, utilizando como pano de fundo
o contexto analisado no captulo trs. Este captulo constitui a parte principal do trabalho, pois
nele sero traados os possveis cenrios para a relao entre os governos do Brasil e dos
Estados Unidos consubstanciada na atuao da USAID no Brasil. A partir das hipteses e das
previses das abordagens realista e da interdependncia, pretende-se sugerir alguns cenrios

16
ROSTOW, W. W. 1960. The Stages of Economic Growth: A Non-Communist Manifesto. Cambridge:
Cambridge University Press.
9
possveis para a evoluo da crise entre a agncia norte-americana e o governo brasileiro nas
trs principais reas que demandam uma ativa coordenao de polticas entre os governos:
sade humana, proteo da biodiversidade e combate ao trfico de seres humanos. As
caractersticas particulares de cada rea criam contextos distintos nos quais os atores devero
optar entre estratgias cooperativas ou no cooperativas. Como ser exposto, a escolha dos
atores ser distinta em cada caso; por exemplo, na rea de sade humana, ainda que possa
haver interesse em manter uma relao cooperativa, h uma grande dificuldade de se
coordenar polticas devido a presses internas sofridas por ambos os atores, as quais os
impedem de flexibilizar suas polticas. J no caso da proteo da biodiversidade, a
coordenao de polticas facilitada pela insero do relacionamento em um ambiente
multilateral, bem como pela presena das denominadas comunidades epistmicas. Por fim, a
relao na rea de combate ao trfico de seres humanos configura um meio termo entre as
outras duas, pois h maiores dificuldades para coordenao de polticas do que na rea de
meio ambiente; porm as presses internas so menores do que na rea de sade humana.
Essas circunstncias distintas reforam a idia de que cada anlise demanda a utilizao de
instrumentais diferentes, dependendo das caractersticas especficas do contexto em que se
insere a relao.
No ltimo e conclusivo captulo, procurar-se- discutir as possveis lies que se pode
extrair de um exerccio de aplicao terica a um caso especfico da realidade no qual se
busca utilizar o poder de previsibilidade das teorias. Pretende-se que o leitor, ao concluir a
leitura dos captulos argumentativos, perceba que o instrumental terico e analtico disponvel
ao estudioso das relaes internacionais bastante variado, uma vez que cada abordagem
terica nos faz enxergar aspectos diversos da realidade, enfatizar variveis distintas e, por
conseguinte, chegar a previses e concluses diferentes. De forma alguma se pretende julgar
qual das abordagens seria correta, ao contrrio, o que se quer reforar a necessidade de se
utilizar diversas lentes analticas e de se procurar enxergar os processos das relaes
internacionais por diversos ngulos, pois somente por meio do reconhecimento das limitaes
de cada instrumental terico, o estudioso conseguir contemplar as sutilezas das relaes entre
os Estados, tornando sua percepo mais prxima do que Maquiavel chamava de verdade
efetiva das coisas.
10
2 A COOPERAO INTERNACIONAL NOS DISCURSOS TERICOS
DAS RELAES INTERNACIONAIS: VISES DO REALISMO E DA
INTERDEPENDNCIA COMPLEXA


A realidade da poltica internacional parece desenvolver-se em ciclos: h momentos de
grande euforia, em que a paz aparenta ser a tnica das relaes entre as naes. Esses
momentos so geralmente posteriores concluso de grandes conflitos e geram expectativas
positivas sobre a ocorrncia da cooperao internacional e uma grande confiana nos arranjos
institucionais
17
que visam a manuteno da paz. Por exemplo, ao final da Primeira Guerra
Mundial seguiu-se um perodo de grande euforia acerca das possibilidades de cooperao, o
qual levou, inclusive, criao da Liga das Naes. Por outro lado, h momentos marcados
pelo conflito ou sua iminncia, os quais geram descrena sobre as possibilidades de
cooperao entre as naes, levando ao descrdito as instituies internacionais voltadas ao
fomento desta. Situaes como o contnuo conflito no Iraque, a instabilidade na regio do
Oriente Mdio, os conflitos na frica sub-Saariana, a crise no Haiti, entre outras, sublinham a
natureza conflituosa das relaes internacionais e levantam dvidas quanto capacidade de
atuao autnoma dos organismos internacionais.
Assim como na realidade ainda que no totalmente em sintonia com ela os
discursos tericos tambm passam por ciclos que reforam ou desacreditam a possibilidade de
cooperao entre os Estados. No h na academia um consenso sobre qual a norma na
poltica internacional a cooperao ou a discrdia e qual a exceo para a qual se deve
buscar explicaes. Robert J ervis, em seu artigo Realism, Neoliberalism and Cooperation
18

reconhece que o tema da cooperao internacional tem atrado grande ateno dos analistas e
estudantes de Relaes Internacionais nas ltimas dcadas e expe que duas correntes tericas
tm dominado o debate acerca do assunto: o realismo e o liberalismo. O autor alerta, porm,
que h interpretaes excessivamente simplistas sobre o debate que se desenrola entre as duas
correntes tericas; interpretaes estas que passam a idia de que os realistas so somente
capazes de explicar o conflito, ao passo que os liberais percebem uma ocorrncia muito mais
extensiva da cooperao e focam suas anlises nesse fenmeno. Segundo J ervis, essas vises

17
Instituies so definidas como um conjunto relativamente estvel de prticas e regras que definem o
comportamento apropriado de grupos especficos de atores em situaes especficas (MARCH & OLSEN).
18
J ERVIS, R. 1999. Realism, Neoliberalism and Cooperation: Understanding the Debate. In: International
Security Vol. 24, n 1.
11
so equivocadas, pois ignoram o fato de que realistas e liberais baseiam suas anlises no
mesmo pressuposto, isto na crena na anarquia como princpio orientador do sistema
internacional, composto por atores egostas e racionais. O que diferencia as duas correntes a
interpretao sobre as conseqncias e possibilidades oriundas da ausncia de um poder
hierarquicamente superior e supranacional capaz de criar e manter as regras do jogo
internacional. Conseqentemente, J ervis reformula os termos do debate, argumentando que o
liberalismo no acredita que haja mais cooperao do que o realismo, mas sim que h maior
potencial para cooperao ou cooperao no-realizada
19
. Sendo assim, uma diferena
fundamental entre realistas e liberais est nas possibilidades e requisitos necessrios para
transformar esse potencial cooperativo em cooperao de fato.
Dentre as diversas correntes co-existentes dentro do campo de estudo das Relaes
Internacionais, o realismo considerado por muitos como a perspectiva intelectual dominante,
apesar de no constituir propriamente um paradigma
20
. Como expe Ramalho da Rocha,

(...) a comunidade (das Relaes Internacionais) tem-se distinguido por aceitar
discursos tericos que apenas afirmam coisas diferentes acerca da realidade
internacional, sem serem negados ou invalidados uns pelos outros. Uma vez que um
discurso especfico no substitui outros, mas com eles coexiste, no se observa
propriamente um processo de criao ou substituio de paradigmas; observa-se a
coexistncia de discursos tericos, no raro inspirados por construes
metodolgicas associadas a processos de interpretao epistemolgica distintos,
oferecendo ao analista um variado instrumental terico.
21


Por no constituir um paradigma, o realismo convive com diversas outras correntes
tericas dentro do campo das Relaes Internacionais, o liberalismo, o idealismo, o
construtivismo, o desconstrutivismo, o funcionalismo, entre outras. O escopo deste trabalho,
entretanto, ser limitado s abordagens realista e da interdependncia complexa. Essa escolha
justifica-se por duas razes: em primeiro lugar, o realismo e a interdependncia so as
abordagens que, com maior profundidade e por mais tempo, tm se dedicado ao tema da

19
necessrio esclarecer que a explicao de J ervis contempla uma diferena entre realistas ofensivos e
defensivos. Para os realistas ofensivos, os conflitos observados na arena internacional so geralmente
inevitveis, pois so fruto de incompatibilidades reais entre os Estados; j os realistas defensivos argumentam
que a ocorrncia de conflito depende mais da natureza dos Estados (status-quo ou expansionistas).
20
Paradigma, na definio de Thomas Kuhn, existe quando h um consenso entre os estudiosos de um
determinado campo sobre os princpios, metodologia, problemas, etc, que devem ser observados em seus
estudos, e tambm sobre as causas e efeitos dos fenmenos estudados. Durante a vigncia de um paradigma, diz-
se que h a produo de uma cincia normal. H, no entanto, momentos de revolues cientficas, nos quais
um paradigma anteriormente aceito substitudo por outro e as bases fundamentais da disciplina so alteradas.
Ateno especial deve ser dada para o fato de que as revolues cientficas no so mudanas no sentido de
melhorar ou complementar um paradigma existente, mas no sentido de reinterpretar todo o sistema. Os
paradigmas alternativos podem coexistir por algum tempo (at mesmo por dcadas); porm, eles no dialogam
entre si, pois so essencialmente incompatveis.
21
RAMALHO DA ROCHA, A. J . 2002. Relaes Internacionais: teorias e agendas. Braslia: IBRI.
12
cooperao internacional. Em segundo lugar, apesar de possurem anlises distintas sobre as
causas e conseqncias da cooperao internacional, ambas partem dos mesmos pressupostos
epistemolgicos e fazem uso de metodologia semelhante, sendo classificadas como teorias
explicativas
22
, pois so formuladas segundo os preceitos cientficos fundados na tradio
positivista, o que permite a comparao de seus argumentos sem a necessidade de adentrar em
discusses metatericas. Alm disso, Milner
23
expe que foi esse debate que caracterizou os
estudos sobre cooperao internacional e que, apesar de ainda apresentar falhas e lacunas,
ofereceu duas grandes contribuies literatura sobre o tema: a primeira foi gerar um
consenso sobre a definio de cooperao internacional, o que ajuda a distinguir quais
comportamentos podem ser analisados sob o conceito de cooperao e quais no podem; a
segunda foi o desenvolvimento de hipteses sobre as condies sob as quais h maior
probabilidade de ocorrncia de cooperao.
A definio consensual qual Milner se refere a de Robert Keohane, apresentada na
introduo, na qual a cooperao internacional se refere ao ajuste de comportamento por parte
dos atores s preferncias reais ou esperadas dos outros atores, por meio de um processo de
coordenao de polticas. Como exposto anteriormente, uma das condies necessrias para
que haja cooperao a existncia de interesses compartilhados; essa condio, entretanto,
no suficiente, pois mesmo em situaes nas quais os atores compartilham interesses, pode
no haver ajuste de polticas, o que levaria discrdia, e no cooperao. No caso de haver
harmonia de interesses ao invs de interesses compartilhados, no h necessidade de ajuste de
polticas e, conseqentemente, de cooperao, pois os atores automaticamente adotaro
comportamentos adequados s preferncias dos demais. Traduzindo esse conceito em uma
estrutura de payoffs, pode-se dizer que interesses compartilhados existem quando ambos os
atores preferem cooperao mtua (CC) discrdia mtua (DD
24
); mas para que a cooperao
seja necessria para se alcanar esses interesses, ambos os atores devem preferir discordar
unilateralmente (DC) a cooperar unilateralmente (CD), pois se ambos preferem a discrdia
mtua (DD) cooperao mtua (CC), a cooperao impossvel, e se ambos preferem a
cooperao unilateral (CD) discrdia unilateral (DC) a cooperao desnecessria, pois
ocorre uma harmonia de interesses.

22
Para compreender a distino entre teorias explicativas e teorias interpretativas, ver HOLLIS, M. & SMITH,
S. 1990. Explaining and understanding international relations. Oxford: Clarendon Press.
23
MILNER, H. 1992. International theories of cooperation: strengths and weaknesses. In: World Politics, 44, 2.
24
As letras C e D representam, respectivamente, cooperation (cooperao) e defection (discrdia). A traduo
literal da palavra defection, utilizada para descrever a estratgia oposta cooperao, seria algo como desero,
mas neste trabalho decidiu-se utilizar a palavra discrdia, pois, apesar de no traduzir perfeitamente o sentido da
palavra original, ilustra-o com razovel nitidez.
13
Segundo Milner
25
, a cooperao pode ocorrer de trs maneiras: tcita, por meio de
negociaes e de maneira imposta. Na cooperao tcita, o ajuste de polticas ocorre sem que
haja um acordo explcito; na cooperao negociada, o ajuste alcanado por meio de um
processo explcito de barganha; j na cooperao imposta, que a princpio parece fugir da
prpria definio de cooperao, o ator mais poderoso da relao pode forar o outro ator a
alterar sua poltica, desde que ele prprio tambm realize ajustes em sua poltica. Fischer
26
,
por sua vez, define quatro tipos de cooperao, cada um requerendo diferentes nveis de
compromisso poltico: o primeiro a troca de informaes para facilitar a coordenao
poltica tcita descrita por Milner; o segundo a negociao de acordos especficos uma nica
vez; o terceiro representado pelo estabelecimento de um conjunto de regras que iro guiar e
restringir as escolhas polticas, o que inclui a criao de regimes internacionais; o quarto tipo,
por fim, envolve a abdicao de instrumentos de poltica em prol da formao de uma poltica
comum, geralmente inserida em uma comunidade poltica, tal como a Unio Europia. Cada
um desses tipos de cooperao analisado e explicado com maior profundidade por
determinadas abordagens tericas; por exemplo, ao passo que o realismo enfoca a cooperao
imposta na teoria da estabilidade hegemnica, a interdependncia d maior ateno
formao de regimes e de comunidades polticas.
Mantendo em mente a definio de cooperao oferecida por Keohane, sero
examinadas, nas sees seguintes, as caractersticas bsicas do realismo e da interdependncia
complexa enquanto correntes tericas, bem como seus argumentos para explicar a ocorrncia
ou no da cooperao internacional.


2.1 REALISMO: DO PENSAMENTO CLSSICO AO SISTMICO


O termo realismo usado com tamanha freqncia que, por vezes, parece no
necessitar de definio. O dicionrio define realismo como i) the tendency to face facts and
be practical rather than imaginative or visionary; ii). the picturing in art and literature of
people and things as they really appear to be, without idealizing
27
. bem verdade que a

25
MILNER, H. 1992. International theories of cooperation: strengths and weaknesses. In: World Politics, 44, 2.
26
FISCHER, S. 1988. International Macroeconomic Coordination. In: FELDSTEIN, M (ed.). International
Economic Cooperation. Chicago: University of Chicago Press.
27
Webster's New World Dictionary of American English. A definio foi dada para a palavra realism em ingls,
uma vez que a escola realista das Relaes Internacionais possui maior expresso na lngua inglesa.
14
definio literal do termo enfatiza um aspecto importante do surgimento do realismo como
corrente terica, uma vez que as primeiras formulaes da escola realista dentro da disciplina
das Relaes Internacionais surgiram como uma alternativa ao pensamento idealista
28
; essa
definio, porm, no auxilia na compreenso das bases do pensamento realista. Os prprios
autores que se inserem nessa tradio a destacados Edward Carr, Hans Morgenthau e
Kenneth Waltz oferecem definies distintas do realismo, enfatizando os aspectos que
consideram mais relevantes para as suas prprias formulaes. Por essa razo, dentro da
perspectiva realista, possvel perceber diferenas marcantes entre, por exemplo, os realistas
clssicos (comumente denominados realistas) e os realistas estruturais (referidos como
neorealistas). Alm disso, alguns autores apontam que, dentro de cada grupo, h tambm
subdivises e divergncias, tais como realistas ofensivos e defensivos, entre outros
29
.
possvel, no entanto, identificar um conjunto de idias comuns a todos eles, o que permite
agrup-los sob uma mesma denominao, a qual, para os propsitos desse trabalho, ser
apenas realistas.
Dentre as caractersticas compartilhadas, que formam a base do pensamento realista,
destacam-se:
i) As Relaes Internacionais so passveis de um estudo objetivo e segundo
os preceitos cientficos positivistas e os eventos podem ser descritos por
meio de leis, a exemplo do que ocorre nas cincias naturais;
ii) Os principais atores do sistema internacional so os Estados soberanos, que
constituem as principais unidades de anlise; atores subnacionais e
transnacionais como organizaes internacionais, grupos de interesse
domsticos, organizaes no-governamentais, entre outros, so de
importncia secundria;
iii) A anarquia o princpio ordenador do sistema internacional, no havendo
sobre os Estados uma autoridade central capaz de criar e impor a ordem.
Sendo assim, a nica ordem que pode existir aquela gerada pela
competio sob a anarquia;

28
Apesar de as razes do pensamento realista serem encontradas nos escritos de Tucdides e Maquiavel, sua
estruturao dentro de uma disciplina autnoma ocorreu apenas no incio do sculo XX.
29
H outros atores, porm, que rejeitam essa diferenciao entre realistas ofensivos e defensivos. Kenneth
Waltz, no prefcio ainda no publicado da verso em portugus do livro Theory of International Politics, afirma
que a teoria realista, vista de forma adequada, no nem ofensiva nem defensiva, pois a adoo de estratgias
ofensivas ou defensivas por parte dos Estados para garantir sua segurana varia de acordo com a mudana na
situao especfica, no caracterizando de forma definitiva a ao estatal.
15
iv) Os Estados so atores unitrios, egostas e racionais, o que lhes permite
calcular custos e benefcios na consecuo dos interesses nacionais e da
manuteno de sua segurana;
v) O objetivo primordial dos Estados assegurar sua sobrevivncia, e, para
isso, devem sempre maximizar seu poder e sua segurana, podendo recorrer
fora para atingir seus fins;
vi) O fator determinante dos eventos internacionais a distribuio de poder;
vii) Consideraes ticas so geralmente descartadas
30
.
As origens do pensamento realista remontam aos escritos de Tucdides, passando por
Maquiavel, Thomas Hobbes e Carl von Clausewitz
31
; a disciplina das Relaes Internacionais,
porm, foi inaugurada com outro tipo de pensamento: o idealista. O idealismo possua como
trao marcante a utopia caracterstica dos primrdios de uma disciplina ou, nas palavras de
Carr, do momento no qual os pesquisadores prestam pouca ateno aos fatos existentes ou
anlise de causa e efeito, mas devotam-se integralmente elaborao de projetos visionrios
para a consecuo dos fins que tm em vista
32
. A abordagem dominante nesse momento de
gestao da disciplina baseava-se em uma viso liberal da natureza humana e possua um
carter fortemente normativo e prescritivo. O pensamento realista, na figura de Carr, props
uma nova maneira de se analisar as relaes internacionais, percebendo a histria como uma
seqncia de causas e efeitos, cujo curso deve ser apreendido por meio do esforo intelectual:

The impact of thinking upon whishing, in the development of a science, follows
the breakdown of its first visionary projects, and marks the end of the specifically
utopian period, is commonly called realism. Representing a reaction against the
wish-dreams of the initial stage, realism is liable to assume a critical and somewhat
cynical aspect. In the field of thought, it places its emphasis on the acceptance of
facts and on the analysis of their causes and consequences
33
.

Seguindo Carr, Hans Morgenthau lana as bases do que ele denominou teoria da
poltica internacional em seu livro Politics Among Nations, reconhecido como o livro
clssico do realismo. Neste estudo, Morgenthau enumera os seis princpios bsicos do
realismo:

30
Esta lista deixa de fora aspectos importantes para os realistas clssicos como os pressupostos sobre a natureza
humana, ao mesmo tempo em que no enfatiza o sistema internacional, como fariam os realistas estruturais.
31
Ver Histria da Guerra do Peloponeso, de Tucdides; O Prcipe, de Maquiavel; Leviat, de Thomas Hobbes;
e On War, de Clausewitz.
32
CARR, E. H. 2001. Vinte anos de crise 1919-1939..2 ed. Braslia: UnB, So Paulo: IPRI.
33
CARR, E. H. 2001. Vinte anos de crise 1919-1939..2 ed. Braslia: UnB, So Paulo: IPRI.
16
i) As Relaes Internacionais so governadas por leis objetivas que possuem suas
razes na natureza humana;
ii) O conceito fundamental da poltica internacional o interesse definido em
termos de poder;
iii) A definio de interesse em termos de poder uma categoria objetiva e
universalmente vlida, ainda que seu significado varie de acordo com o
momento e a circunstncia;
iv) A poltica internacional possui suas prprias leis morais, que no se confundem
com aquelas que regem o comportamento do cidado. A tica poltica do
governante no deve ser avaliada conforme leis abstratas universais, mas sim a
partir das responsabilidades que o governante tem para com o povo que
representa;
v) Uma determinada nao no pode revestir suas prprias aspiraes e aes
com fins morais e universais;
vi) A esfera poltica independente das demais esferas que compem a vida do
homem em sociedade.
O realismo foi a corrente terica mais influente no s na academia, mas tambm no
governo dos Estados Unidos durante mais de quarenta anos e continua exercendo influncia
sobre o pensamento norte-americano de Relaes Internacionais nos dias atuais. Na dcada de
70, alguns acadmicos que seguiam a tradio realista, notadamente Kenneth Waltz,
propuseram uma verso atualizada do realismo, que veio a ser denominada neorealismo. Este
est fortemente ligado a seu precursor, mas, metodologicamente, sua explicao est baseada
num maior refinamento terico e num apego ainda mais forte ao mtodo cientfico. Enquanto
o realismo clssico percebia a poltica internacional em termos das caractersticas dos Estados
e de sua interao uns com os outros, o neorealismo de Waltz passou a abordar um nvel
superior ao dos Estados, o sistema internacional, o qual influencia o comportamento deles.
Dada a nfase nos constrangimentos gerados pelo sistema internacional sobre as unidades
(Estados), o neorealismo passou a ser tambm conhecido como teoria sistmica
34
. Ao
concentrar sua anlise na natureza do sistema internacional, Waltz abandonou os pressupostos
sobre a natureza humana, a moralidade, o poder e o interesse. Assim, os neorealistas puderam

34
Waltz diferencia seu modelo ao argumentar que o comportamento dos Estados pode ser estudado de dentro-
para-fora (inside-out) ou de fora-para-dentro (outside-in). O primeiro modo de anlise baseia-se no estudo do
comportamento dos Estados a partir de suas caractersticas internas (sistemas econmicos e polticos, cultura
domstica, atributos dos lderes, etc.); j o segundo foca sua anlise nas qualidades do sistema como um todo.
Waltz claramente encaixa-se na segunda categoria.
17
definir o poder de maneiras diferentes e assumir que o objetivo maior dos Estados era a
segurana. No entanto, ainda que a busca por poder no seja o motivador principal das aes
dos Estados, sua distribuio continua sendo um fator determinante da natureza da estrutura.
Em suma, a corrente realista abrange uma srie de estudos e uma variedade de autores
que so dissimilares em muitos aspectos; porm, essas abordagens compartilham alguns
pressupostos bsicos, o que permite a utilizao de uma mesma denominao. Dentre esses
pressupostos compartilhados destaca-se a viso do Estado como ator principal das relaes
internacionais, que possui as caractersticas de unicidade e racionalidade; o Estado unitrio
porque suas subdivises internas e as diferentes vises surgidas delas so balanceadas de
modo a dar a ele uma voz nica. O Estado tambm racional, uma vez que, dados os seus
objetivos, ele capaz de pesar os custos e os benefcios das alternativas disponveis para
alcan-los. Como argumentam Kauppi e Viotti
35
:

Even in those exceptional cases in which, for example, a foreign ministry expresses
policies different from policy statements of the same country's defense ministry,
corrective action is taken in an attempt to bring these alternative views to a common
and authoritative statement of policy. End running of state authorities by
bureaucratic and nongovernmental, domestics and transnational actors is also
possible, but it occurs unchecked by state authorities in only those issues in which
the stakes are low. From the realist perspective, if the issues are important enough,
higher authorities will intervene to preclude bureaucratic end running or action by
nongovernmental actors that are contrary to centrally directed policy.


2.1.1 A cooperao no realismo: teoria da estabilidade hegemnica


No mundo observado pelos realistas, a ocorrncia da cooperao internacional rara,
pois, como explica Stein
36
, states act autonomously and self-help is the rule. Since realists
hold that states cooperate only to deal with a common threat, they see cooperation, when
manifest, as temporary or inconsequential and ultimately explained by conflict.
Porm, conforme exposto anteriormente, incorreto afirmar que na teoria realista no
haja espao para a cooperao internacional
37
; ao contrrio, os realistas oferecem uma
explicao para a mesma a partir da teoria da estabilidade hegemnica, a qual possui duas

35
VIOTTI, P. & KAUPPI, M. 1993. International relations theory: realism, pluralism, globalism. New York:
Basic Books.
36
STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York:
Cornell University Press.
37
Notadamente em assuntos no-militares.
18
proposies bsicas: primeiramente, a ordem criada por um poder dominante e, dado que
regimes constituem elementos de uma ordem internacional, a sua formao depende da
existncia e da vontade desse poder dominante. A segunda proposio afirma que a
manuteno da ordem depende da continuidade da hegemonia. Segundo Keohane
38
, essas
proposies levam, logicamente, afirmao de que a cooperao, definida como ajuste
mtuo de polticas, tambm depende da perpetuao da hegemonia.
Estados em posio de hegemonia procuram estabelecer regras que sirvam aos seus
interesses e ideologias e que auxiliem na manuteno de seu poder. Dessa forma, a liderana
hegemnica pode servir para criar um padro de comportamento ou uma ordem para as
relaes entre os Estados, o que faz com que a cooperao seja no apenas compatvel com a
hegemonia, mas at mesmo facilitada por ela. Como expe J oanne Gowa
39
, o ator
hegemnico pode atuar como o equivalente funcional de uma autoridade na esfera
internacional:

As is true of citizens in dominant societies with well-established political regimes,
states operating within a subsystem established by a dominant state are either
empowered or constrained to cooperate: would-be cooperators can elect to cooperate
secure in the knowledge that the dominant power will prevent their exploitation;
would-be defectors are deterred by the expectation that the dominant power will
sanction defection.

Defensores da teoria argumentam que a prpria liderana hegemnica depende, em
parte, da ocorrncia de uma cooperao assimtrica, pois, ao contrrio de um poder imperial,
o poder hegemnico no conseguir manter as regras do sistema sem que haja um mnimo de
consentimento e aceitao por parte dos outros Estados. Ainda que nem todos os realistas
aceitem essa viso, h autores dentro dessa corrente que afirmam que a ausncia de um poder
hegemnico pode resultar at mesmo em caos e instabilidade
40
. Segundo Mancur Olson J r.
41
,
a lgica por trs desse argumento a de que atores poderosos em relao aos demais possuem
mais incentivos do que atores menos poderosos tanto para prover bens coletivos quanto para
organizar sua proviso.

38
KEOHANE, R. 1984. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. New
J ersey: Princeton University Press.
39
GOWA, J . 1986. Anarchy, Egoism, and Third Images: The Evolution of Cooperation and International
Relations. In: International Organization 40 (Winter). Cit In: MILNER, H. 1992. International theories of
cooperation: strengths and weaknesses. In: World Politics, 44, 2.
40
Charles Kindleberger, por exemplo, utiliza este argumento para explicar a crise do sistema financeiro
internacional no perodo entre as duas guerras mundiais, quando o poderio da Gr-Bretanha entrava em declnio
e os Estados Unidos ainda no se mostravam dispostos a assumir o papel de hegemon.
41
OLSON J R., M. 1965. The Logic of Collective Action: Political Goods and the Theory of Groups. Cambridge:
Harvard University Press. Cit in: KEOHANE, R. 1982. The demand for international regimes. In: International
Organization. Vol 36. n 2.
19
Seguindo essa linha de raciocnio, pode-se afirmar que as instituies no possuem
capacidade autnoma de promover a cooperao entre os Estados, uma vez que constituem
meros reflexos da distribuio de poder no sistema internacional, tendo sido criadas pelos
atores mais poderosos desse sistema para alcanar seus objetivos individuais. Desse modo, o
estabelecimento de instituies e de arranjos cooperativos explicado, na tica realista, pelo
desejo dos Estados mais poderosos do sistema, especialmente o Estado hegemnico, de
obrigar outros Estados ou at ele prprio a assumir determinados compromissos ou agir de
uma determinada maneira. Portanto, a partir do momento em que as conseqncias do
estabelecimento da instituio podem ser vislumbradas e aceitas a priori pelos Estados, as
instituies so alijadas da possibilidade de alterar as preferncias dos atores, estando
subordinadas a eles.
Stein
42
complementa que, para os realistas, international institutions are not
particularly relevant. States do not cede any authority to them, and they are powerless to
shape state behavior. Moreover, the cooperation essential to the functioning of international
institutions cannot exist. Kenneth Waltz
43
refora esse argumento afirmando que as
instituies internacionais possuem autonomia e efeitos independentes muito pequenos, uma
vez que suas aes so limitadas pelos Estados que as criaram, quer dizer, as instituies
internacionais esto subordinadas aos interesses nacionais dos Estados mais poderosos: (...)
whether institutions have strong or weak effects depends on what states intend. Strong states
use institutions, as they interpret law, in ways that suit them, e adiciona, citando Susan
Strange e Stephen Krasner, international organization is above all a tool of national
government, an instrument for the pursuit of national interest by other means. (...) It was the
value of strong states that dictated rules that were applied in a discriminating fashion only to
the weak. Em suma, Stein expe:

(Realists) emphasize that states are autonomous and independent and concerned
only with their own national interests. Moreover, they interact in an international
environment in which there exists no overarching central authority to enforce order.
This international anarchy leaves each state to fend for itself. In such a world, states
expand until confronted and checked by others. Such a world is characterized by
conflict and the constant possibility of war. Cooperation is unusual, fleeting, and
temporary. International institutions do not exist or are irrelevant.
44



42
STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York:
Cornell University Press.
43
WALTZ, K. 2000. Structural Realism after the Cold War. In: International Security, Vol. 25, n 1.
44
STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York:
Cornell University Press.
20

2.2 INTERDEPENDNCIA: DO LIBERALISMO S INSTITUIES


Nas ltimas dcadas da Guerra Fria, impulsionada pelas transformaes ocorridas na
esfera internacional, notadamente na seara econmica, comea a ganhar fora uma nova
corrente de pensamento que vai questionar as concluses derivadas dos pressupostos da
abordagem realista. Mesmo um realista notvel como Henry Kissinger apontou, em discurso
em 1975, que a tradicional agenda das relaes internacionais, que enfatizava o equilbrio de
poder entre os grandes atores e a segurana dos Estados, era insuficiente para definir as novas
possibilidades de relacionamento entre os Estados e sentenciava: Now we are entering a new
era; old international patterns are crumbling; old slogans are uninstructive; old solutions are
unavailing. The world has become interdependent in economies, in communications, in
human aspirations
45
.
As palavras de Kissinger apontam para uma mudana crucial na maneira de se pensar
as relaes internacionais, isto , o declnio do realismo como corrente terica dominante no
estudo dos eventos internacionais e o surgimento da abordagem baseada na percepo da
interdependncia entre os Estados. Nesse sentido, o Secretrio de Estado dos Estados Unidos
Kissinger oferece um exemplo da transio ocorrida no mbito das teorias das Relaes
Internacionais. Em contraste ao argumento realista, surge ento a viso da interdependncia
complexa, que vai procurar oferecer um instrumental terico para a anlise da
interdependncia, a qual passa a afetar a poltica mundial e o comportamento dos Estados ao
mesmo tempo em que afetada por eles. Para Keohane e Nye
46
, interdependncia refere-se a
situaes caracterizadas por efeitos recprocos entre os pases ou atores em diferentes pases,
isto , onde h custos recprocos (ainda que no simtricos), h interdependncia. Por essa
definio percebe-se que a interdependncia no se refere somente a situaes onde h
benefcios recprocos, mas tambm e principalmente onde h custos.
Para os tericos da interdependncia, o realismo uma abordagem til na anlise de
determinados fenmenos ou esferas da vida internacional; porm insuficiente para se
compreender as caractersticas de um mundo cada vez mais interdependente. Por essa razo,
esses estudiosos definiram o realismo como um tipo ideal, ao qual deveria contrapor-se outro

45
A New National Partnership, discurso do Secretrio de Estado Henry Kissinger em Los Angeles em 24 de
janeiro de 1975.
46
KEOHANE, R. & NYE, J . 1986. Power and interdependence world politics in transition. Boston: Little,
Brown e Co.
21
tipo ideal, denominado por Keohane e Nye de interdependncia complexa, cujas principais
caractersticas so:
i) Mltiplos canais que conectam as sociedades, incluindo: laos informais entre
elites governamentais e no-governamentais e arranjos formais entre
chancelarias e organizaes transnacionais. Tais canais podem ser classificados
em interestatais (canais estudados pelos realistas), transgovernamentais (canais
entre entidades dentro da estrutura governamental dos Estados, isto , os
Estados no funcionam necessariamente como um ator unitrio) e
transnacionais (canais entre entidades quaisquer dentro do Estado, isto , o
Estado no o nico ator nas relaes internacionais);
ii) Ausncia de hierarquia entre os assuntos da agenda das relaes entre os
Estados, o que torna mais sutil a diferenciao entre assuntos internacionais e
assuntos domsticos;
iii) No utilizao de fora militar por parte dos governos nas regies e assuntos
em que prevalece a interdependncia complexa.
Ao contrrio da corrente realista, as razes do pensamento liberal so mais difusas
entre as diversas disciplinas, principalmente a economia, e, por esta razo, mais difcil
identificar os precursores intelectuais do liberalismo enquanto escola de pensamento das
Relaes Internacionais. Alguns estudiosos identificam as bases da escola liberal nos tericos
do laissez-faire como Adam Smith e J ohn Stuart Mill e nas explicaes surgidas para analisar
o comportamento dos indivduos e firmas no mercado. Entretanto, apesar do surgimento na
seara econmica, o liberalismo deu origem a uma frtil escola terica dentro das Relaes
Internacionais, uma vez que seus argumentos so aplicveis no somente ao dos atores
econmicos, mas tambm s naes. Os liberais analisam a poltica internacional de maneira
anloga economia: a mesma ordem que surge no mercado ser gerada internacionalmente
por meio da ao dos Estados. Desse modo, a ausncia de uma autoridade internacional no
constitui impedimento para o surgimento da cooperao entre os Estados. De maneira geral, o
argumento liberal baseia-se na idia de que os atores, buscando maximizar o bem-estar
econmico, vo desenvolver acordos mutuamente benficos, o que levar, ao longo do tempo,
ao crescimento da interdependncia entre eles.
Mas, ao contrrio do que talvez se esperasse, concomitantemente com o surgimento da
abordagem da interdependncia, em meados da dcada de 70 de sculo XX, comea a haver
um declnio dos programas de cooperao patrocinados pelos Estados Unidos. interessante
contrastar o surgimento da interdependncia enquanto corrente das Relaes Internacionais
22
com a ocorrncia de fatores que levaram ao declnio os programas de cooperao, tal como o
colapso do sistema de Bretton Woods. Em realidade, em termos temporais, a cooperao para
o desenvolvimento nasceu no perodo de predominncia do pensamento realista e entrou em
queda com o realismo clssico em declnio e com a ascenso da interdependncia.
A vertente terica do liberalismo aplicada s relaes internacionais comea a ser
articulada em oposio corrente realista, principalmente ao estruturalismo de Waltz, por
Robert Keohane em seu artigo no livro Neorealism and its Critics e, em seguida, em After
Hegemony, nos quais o autor sugere um novo modelo de anlise das relaes internacionais
voltado economia poltica que enfatize o papel das instituies e regras internacionais.
Nesses trabalhos, Keohane faz uso dos mesmos pressupostos do realismo de modo a
demonstrar que eles so condizentes com a formao de arranjos institucionais conducentes
cooperao. De fato, apesar de chegarem a concluses distintas acerca da natureza das
relaes internacionais, os tericos do realismo e da interdependncia complexa compartilham
uma srie de pressupostos, o que torna ainda mais interessante a comparao das duas escolas
tericas: em primeiro lugar, ambos crem na natureza anrquica do sistema internacional; os
tericos da interdependncia, no entanto, rejeitam a concluso realista de que a anarquia leva
ao conflito. Em segundo lugar, ambos aceitam a ausncia de um sistema global de leis
percebido como legtimo e obrigatrio por todos os Estados e imposto sobre eles por uma
autoridade central. Por fim, os tericos do realismo e da interdependncia complexa do
grande importncia ao papel desempenhado pelos Estados no sistema internacional; porm,
enquanto os primeiros focam suas anlises quase que exclusivamente nos Estados, os
segundos incluem nelas atores no estatais como o indivduo, sindicatos e organismos
internacionais. Alm disso, o Estado j no mais visto como um ator unitrio, mas sim
composto por indivduos, grupos de interesse e burocracias. Na interdependncia, os
tomadores de deciso, burocratas e demais grupos possuem considervel influncia sobre as
decises do Estado; as organizaes internacionais so mais do que simples arenas de
competio entre Estados soberanos; e atores como organizaes no governamentais e
corporaes multilaterais possuem a capacidade de constranger as escolhas dos Estados. Em
adio, a agenda internacional mais ampla que a observada pelos realistas: ainda que a
manuteno da segurana seja um interesse crucial do Estado, diversos assuntos que fogem da
esfera poltico-militar tambm so extremamente relevantes, tais como a economia, as
finanas internacionais, os movimentos sociais, etc. A interdependncia entre os Estados
alterou a ordem de importncia dos assuntos dentro da agenda internacional, uma vez que
23
esses novos temas podem tambm vir a influenciar diretamente os assuntos de ordem poltico-
militar.


2.2.1 A cooperao na interdependncia: regimes, instituies e comunidades
epistmicas


Os elementos conducentes cooperao na interdependncia so mais amplos que os
observados pelos realistas. Assim como seu oposto, a abordagem da interdependncia aceita
o argumento de que a existncia de um poder hegemnico facilita a formao de
determinados tipos de arranjos cooperativos, bem como de alguns regimes, mas discorda que
a mesma seja uma condio suficiente e necessria para a ocorrncia da cooperao. Alm
disso, tericos da interdependncia tambm no aceitam que a manuteno da cooperao
dependa da permanncia da hegemonia aps um regime ter sido criado, argumentando que a
cooperao ps-hegemnica tambm ocorre.
Os adeptos dessa abordagem crem que mesmo atores egostas vivendo em um
ambiente anrquico e de auto-ajuda (self-help) so capazes de desenvolver relaes
cooperativas e mutuamente benficas. Ainda que no exista uma autoridade supranacional
com poderes para forar o cumprimento de normas, os Estados podem coordenar suas aes
de modo a obter resultados mutuamente benficos por meio da cooperao tcita, de
negociaes formais e da criao de regimes internacionais. Os regimes internacionais,
definidos como um conjunto de normas, princpios, regras e procedimentos ao redor dos quais
as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea
47
, facilitam a cooperao por
meio das funes que desempenham para os Estados: eles diminuem os efeitos da anarquia no
sistema internacional, auxiliando na garantia descentralizada dos acordos; fornecem
informaes sobre o comportamento dos demais atores, principalmente sobre sua propenso a
cooperar; e reduzem os custos transacionais da cooperao ao diminurem os incentivos para a
quebra das regras do regime. Aliando esses argumentos idia da interdependncia complexa,
pode-se dizer que os regimes promovem a cooperao ao facilitar a conexo de reas (issue-
areas) dentro da agenda internacional, como argumentam Keohane e Milner:


47
KRASNER, S. 1983. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press.
24
The nesting pattern of international regimes affects transaction costs by making it
easier or more difficult to link particular issues and to arrange side-payments, giving
someone something on one issue in return for help on another. Clustering of issues
under a regime facilitates side-payments among these issues: more potential quids
are available for the quo. Without international regimes linking clusters of issues to
one another side-payments and linkages would be difficult to arrange in world
politics.

Regimes in one issue-area may thus promote cooperation elsewhere by allowing
states to link issues in their search for a balanced distribution of the costs and
benefits of cooperation.

J ohn Gerald Ruggie
48
, em sua anlise sobre regimes econmicos internacionais,
argumenta que os regimes limitam o poder de deciso e ao de suas unidades constituintes,
representando uma manifestao concreta da internacionalizao da autoridade poltica.
Apesar de reconhecer o papel do fator poder na internacionalizao dessa autoridade poltica,
o argumento de Ruggie distancia-se da viso realista ao adicionar ao poder o que ele
denomina propsito social legtimo. Dessa forma, enquanto o poder seria responsvel pelo
formato da ordem internacional, seu contedo dependeria fortemente da existncia de um
propsito social legtimo, o que daria s instituies uma autonomia relativa. Para os
defensores desse argumento, as instituies internacionais so capazes de gerar incentivos
para a cooperao internacional, aumentando a oferta de informao, corrigindo falhas de
mercado, reduzindo problemas de ao coletiva, gerando normas e regras que vo orientar o
comportamento dos Estados e, em ltima instncia, elevando os custos de aes unilaterais
que possam fragilizar interesses coletivos, tornando o sistema mais estvel e previsvel.
Segundo J ervis, as instituies somente podem ser vistas como causas ou agentes
independentes e autnomos se gerarem conseqncias inesperadas ou no-previstas pelos
Estados que delas aceitaram fazer parte. Em outras palavras, os Estados aceitam fazer parte de
um arranjo institucional, mas este acaba provocando mudanas inesperadas por eles, as quais
vo alterar suas preferncias ou for-los a agir de maneiras no-previstas no momento da
criao da instituio.
Em adio aos regimes e s instituies, outra hiptese utilizada para explicar a
ocorrncia da cooperao: a existncia de comunidades epistmicas, definidas como um
grupo profissional que acredita nas mesmas relaes de causa e efeito e que possui valores
coincidentes, cujos membros compartilham um entendimento comum sobre um determinado
problema e suas solues
49
. O papel das comunidades epistmicas na promoo da

48
RUGGIE, J . G. 1982. International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar
Economic Order. In: International Organization 36, 2.
49
HASS, P. 1989. Do Regimes Matter? Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control. In:
International Organization, Vol. 43, 3.
25
cooperao bastante semelhante ao desempenhado pelos regimes internacionais, mas uma
diferena importante entre eles est no tipo de informao que cada um fornece: enquanto os
regimes oferecem informaes sobre as preferncias e a propenso cooperao por parte dos
atores, as comunidades epistmicas proporcionam informaes especializadas sobre
determinados assuntos, isto , elas oferecem solues ou compromissos que fazem avanar as
negociaes ao coordenarem as expectativas dos Estados e ao criarem pontos focais para a
promoo de um acordo. Segundo Haas, the strength of cooperative arrangements will be
determined by the domestic power amassed by members of the epistemic community within
their respective governments.



26
3 A COOPERAO INTERNACIONAL NA POLTICA EXTERNA DOS
ESTADOS UNIDOS APS A SEGUNDA GUERRA MUNDIAL:
CRESCIMENTO ECONMICO E CONTENO DO COMUNISMO


Organismos como a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional,
a USAID, so exemplos claros da institucionalizao de um pensamento dominante,
especificamente da maneira como se analisava o subdesenvolvimento
50
e as solues para
super-lo. Esse pensamento, por sua vez, s pode ser compreendido dentro de um
determinado contexto, que o influencia ao mesmo tempo em que transformado por ele. O
propsito do presente captulo , portanto, analisar tanto esse pensamento dominante quanto o
contexto no qual ele foi formulado. Assim, pretende-se oferecer uma viso geral do
pensamento a motivao intelectual e do contexto a motivao estratgica que
ofereceram as bases para a criao da USAID e serviram como justificativa para a formulao
da estratgia de poltica externa norte-americana no ps Segunda Guerra Mundial. Ainda que
o propsito deste trabalho no seja analisar os interesses dos atores, no se pode descartar a
necessidade de se tentar compreender quais fatores esto por trs de iniciativas desse tipo, o
que inclui a busca por influncia sobre os rumos de outros Estados como pode ser percebido
na atuao dos Estados Unidos e a necessidade de se procurar auxlio para sair de uma
situao de dependncia e subdesenvolvimento como a que impulsionava a ao brasileira.
Sob a tica da motivao intelectual ser analisada a teoria de crescimento econmico
desenvolvida por W. W. Rostow no livro Etapas do Crescimento Econmico: um manifesto
no-comunista, que ofereceu o rationale para a formulao de programas de assistncia
tcnica e financeira aos pases menos desenvolvidos, tais como os implementados pela
USAID. J sob a tica das motivaes estratgicas, ser analisado o contexto poltico da
poca que oferecia as bases da poltica externa norte-americana, isto , a luta contra o
comunismo. Vale notar que essa conotao estratgica j estava presente na obra de Rostow,
que acrescenta o subttulo um manifesto no-comunista ao seu livro. Ambas so essenciais
para compreender a atuao dos Estados Unidos no que se refere cooperao internacional e
criao de uma agncia voltada a esse propsito. A compreenso da formulao terica que
influenciou a mentalidade da USAID essencial para se entender a crise que atualmente

50
Apesar do termo subdesenvolvimento j estar em desuso, sua utilizao aqui se faz necessria uma vez que
essa nomenclatura era utilizada poca para referir-se aos pases economicamente atrasados.
27
assola a agncia
51
, j que essa crise pode ser vista como resultado do declnio da estratgia de
desenvolvimento dominante poca da criao da agncia, mas que continua a influenciar sua
mentalidade, ou seja, h uma incompatibilidade entre a estratgia de desenvolvimento contida
na concepo da USAID e as estratgias atualmente mais aceitas
52
. Levando-se em
considerao que as teorias, ao mesmo tempo em que visam a explicar algum fenmeno ou
contexto histrico, so reflexos desses mesmos fenmenos e de seus prprios contextos e
sofrem influncias de teorias surgidas concomitantemente em campos de estudo relacionados,
pode-se argumentar que tanto a abordagem realista quanto a interdependncia complexa
devem muito s formulaes econmicas e que as inter-relaes entre elas so evidentes.


3.1 AS MOTIVAES INTELECTUAIS DA COOPERAO: TEORIA DE
CRESCIMENTO ECONMICO


O trmino da Segunda Guerra significou no apenas o fim da hegemonia coletiva das
velhas potncias europias, a qual j agonizava h algumas dcadas, mas principalmente a
consumao da antiga ordem internacional do sculo XIX. A nova ordem que emergia teria
apenas dois plos, Estados Unidos e Unio Sovitica, que disputavam a influncia sobre uma
Europa debilitada econmica e politicamente e que demandava uma operao de assistncia
para sua reconstruo. Para os Estados Unidos, o enfraquecimento das estruturas scio-
econmicas europias colocava em risco suas tradicionais estruturas polticas, principalmente
devido ao avano da ideologia comunista. Portanto, essa situao exigia uma postura firme da
potncia ocidental a fim de garantir espaos econmicos, polticos e ideolgicos no cenrio
internacional.
Nesse contexto ocorre a conferncia de Bretton Woods de 1944, na qual surgem as
primeiras formulaes intelectuais concebidas para analisar as necessidades da economia
mundial no ps Segunda Guerra Mundial e sugerir meios para o atendimento dessas
necessidades. Os principais mentores dessas formulaes foram Harry Dexter White,
representando a posio dos Estados Unidos, e J ohn Maynard Keynes, chefiando a

51
Ainda que a anlise das causas da crise no seja o foco principal desse trabalho.
52
Apesar de relevante para se explicar as causas da crise dos programas de assistncia internacional dos Estados
Unidos de maneira mais ampla, o argumento da incompatibilidade das estratgias de ao no ser explorado no
presente trabalho, pois foge do escopo do que se pretende analisar, que a negociao para manuteno dos
programas em funcionamento no Brasil.
28
representao da Gr-Bretanha na Conferncia. O plano de White previa a implementao de
polticas comerciais baseadas no livre-cambismo associado disciplina nas polticas internas
e no controle rgido do cmbio. J Keynes preocupava-se mormente com a reconstruo
econmica e com o crescimento e, por este motivo, defendia o financiamento internacional e
controles menos restritos em relao ao endividamento interno e externo. O resultado da
conferncia foi, de certo modo, uma juno dos dois planos, pois, ao mesmo tempo em que
algum recurso foi destinado reconstruo das economias afetadas pela guerra, por meio do
Banco Mundial, e uma nova instituio o Fundo Monetrio Internacional foi criada para
monitorar as polticas econmicas nacionais e oferecer financiamento para equilibrar os
balanos de pagamentos de pases em situao de risco, permaneceram os controles e a rgida
disciplina sobre as contas internas e externas.
Em termos substantivos, a operao estabelecida pelos Estados Unidos para a
reconstruo da Europa e para a remodelagem da ordem mundial do ps-guerra teve incio
com a denominada Doutrina Truman, que se baseava primordialmente em duas vertentes:
implementao de programas bilaterais de assistncia financeira, material e poltico-militar,
consubstanciados no Plano Marshall, e reordenamento da comunidade internacional, poltica e
economicamente, pela criao das Naes Unidas e das instituies de Bretton Woods.
Interessante notar que isso se deu no perodo de predominncia do realismo clssico no
pensamento de poltica externa.
A Doutrina Truman foi concebida em 1947 devido s dificuldades encontradas pela
Gr-Bretanha em manter a ajuda aos regimes anticomunistas na Grcia e na Turquia. Sua
substncia baseava-se na idia de que os Estados Unidos tinham um papel fundamental na
manuteno das instituies livres e governos representativos. Segundo Saraiva
53
, o discurso
do Presidente Truman perante o Congresso dos Estados Unidos exps a orientao da poltica
externa norte-americana, que passaria a trabalhar em prol dos povos livres que esto
resistindo ao jugo de minorias armadas e presses externas associando a paz e a estabilidade
dos Estados Unidos manuteno de governos democrticos. Ainda segundo Saraiva, a
traduo econmica da doutrina Truman surgiu tambm em 1947, sob a forma do Plano
Marshall, definido como um conjunto de aes que orientariam a presena norte-americana
na reconstruo econmica da Europa Ocidental. Em razo dos resultados obtidos, o Plano
Marshall tornou-se um modelo a ser seguido, demonstrando que objetivos poltico-

53
SARAIVA, J . F. S. 1997. Relaes internacionais contemporneas: da construo do mundo liberal
globalizao de 1815 a nossos dias. Braslia: Paralelo 15.
29
estratgicos poderiam ser mais bem servidos pela cooperao econmica do que pelo simples
envio de tropas.
Essas primeiras iniciativas cooperativas ocorridas no ps Segunda Guerra Mundial
tinham como objetivo principal a reconstruo de economias em pases cujas instituies,
infra-estrutura, sistemas de produo, comrcio, entre outros, precisavam ser revitalizados,
no criados. J em 1949, comeou a ganhar corpo nos Estados Unidos o reconhecimento da
ligao entre o crescimento econmico e a segurana do pas com a necessidade de se gerar
desenvolvimento econmico no Terceiro Mundo. No entanto, no caso desses pases, o
crescimento econmico envolvia a criao de estruturas, instituies e servios que nunca
haviam existido. Dessa forma, para que tais iniciativas pudessem ser transplantadas para
outras regies do globo, havia a necessidade de adaptaes s especificidades polticas,
econmicas e sociais dos pases economicamente atrasados, bem como de uma justificativa
intelectual para a ajuda externa, que deveria ligar o desenvolvimento desses pases
manuteno da segurana dos Estados Unidos.
Nesse contexto surgem as teorias de estgios de crescimento, desenvolvidas pelos
denominados economistas histricos, que percebiam o crescimento econmico como um
processo de transformao em estgios pelos quais a economia de qualquer sociedade deveria
necessariamente passar. Colin Clark enfatizou o domnio de diferentes setores da economia
em diferentes estgios do seu desenvolvimento e modernizao:

Desenvolvimento um processo de domnio sucessivo do setor de produo
primrio, agricultura, seguido do setor de produo secundrio, manufatura, e,
por fim, do setor de produo tercirio, comrcio e servio. O crescimento
econmico inicia-se no perodo que se estende entre o domnio dos setores primrio
e secundrio de produo.
54


Seguindo semelhante argumentao, Walt Whitman Rostow lanou a obra Etapas do
desenvolvimento econmico: um manifesto no-comunista, que, publicada pela primeira vez
em 1958, exerceu grande influncia sobre a concepo de crescimento econmico utilizada na
formulao das polticas de ajuda externa dos Estados Unidos dos anos 60, perodo da criao
da USAID. Rostow baseia sua teoria de estgios de crescimento em observaes histricas
dos pases desenvolvidos que, segundo o autor, apresentam considervel grau de
uniformidade no processo de desenvolvimento. Ele identifica cinco estgios por meio dos
quais toda sociedade dever passar ao longo do crescimento econmico, a saber:

54
CLARK, C. 1940. The condition of economic progress. London: MacMillan.
30
i) Sociedade tradicional (traditional society): aquela cuja estrutura se
desenvolve dentro de funes limitadas de produo, baseadas em cincias e
tecnologia pr-newtonianas e em atitudes tambm pr-newtonianas perante o
mundo fsico
55
. Sua caracterstica central a indisponibilidade ou
inaplicabilidade da cincia e da tecnologia moderna, o que limita sua
capacidade de produo per capita. Dessa forma, devido aos limites
produtivos, as sociedades tradicionais devotavam grande parte de seus recursos
agricultura, que gerava uma estrutura social hierrquica com pouco espao
para a mobilidade vertical. Nessas sociedades, o poder poltico estava
pulverizado regionalmente entre os grandes proprietrios de terra, apesar de
haver, na maioria delas, uma autoridade poltica central. A sociedade
tradicional, desse modo, constitui a primeira etapa na escala de
desenvolvimento econmico.
ii) Precondies para a decolagem (preconditions for take-off): a etapa de
transio entre a sociedade tradicional e a decolagem ou take-off, na qual passa
a haver a aplicao da cincia moderna na produo agrcola e industrial,
surgem empreendedores, crescem os investimentos em transporte e
comunicao e amplia-se o comrcio externo. No entanto, na maioria das
sociedades, essas transformaes no ocorreram de maneira endgena, mas sim
devido interferncia de alguma sociedade mais desenvolvida
56
. Uma
caracterstica fundamental desse perodo de transio a construo de uma
autoridade poltica central efetiva. Essas transformaes, porm, ainda ocorrem
em um ritmo limitado devido persistncia de antigos mtodos de produo,
alm de antigos valores e estruturas sociais.
iii) Decolagem (take-off): a fase de rompimento com as resistncia ao
desenvolvimento e difuso do progresso tecnolgico por toda a sociedade, na
qual ocorre uma elevao nas taxas de investimento e poupana, surgem novas
tcnicas agrcolas e industriais e a agricultura sofre um profundo processo de
mudana. Na maioria dos casos, a decolagem dependeu da chega ao poder

55
Segundo Rostow, Newton deve ser entendido como a symbol for the watershed in history when men came
widely to believe that the external world was subject to a few knowable laws, and was systematically capable of
productive manipulation.
56
Perceba a possibilidade de utilizao desse argumento como justificativa para o surgimento de programas de
transferncia de recursos por parte dos pases desenvolvidos.
31
poltico de um grupo preparado para estabelecer a modernizao da economia
como prioridade.
iv) Marcha para a maturidade (drive to maturity): a etapa em que a capacidade
de produo avana para alm das indstrias que promoveram a decolagem e a
economia torna-se capaz de produzir tudo aquilo que escolhe produzir.
v) Era do consumo em massa (age of high mass-consumption): a etapa em que a
renda per capita oferece um elevado padro de vida maioria dos
consumidores e a populao torna-se predominantemente urbana, o consumo
passa a ser direcionado a bens durveis e servios e a preocupao com o
desenvolvimento tecnolgico cede espao aos anseios por bem-estar social.
Para o autor, a sociedade norte-americana foi a primeira a usufruir dos
benefcios da era de consumo em massa, j nas primeiras dcadas do sculo
XX.
Rostow argumentava que a transformao das sociedades tradicionais em economias
modernas seguia as etapas expostas acima e que cabia aos governantes preparar as sociedades
para essas transformaes. Dentro dessa concepo, a assistncia internacional teria um papel
fundamental para que os pases em desenvolvimento acelerassem a passagem pelas diversas
etapas. Assim, os argumentos de Rostow ganharam um sentido paradigmtico ao associar o
processo de desenvolvimento econmico aos papis desempenhados pelos governos e
agncias de fomento bilaterais e multilaterais, lanando as bases da frtil literatura
genericamente denominada teorias do desenvolvimento at meados da dcada de 70 e
servindo como justificativa intelectual para a criao de programas de assistncia dos Estados
Unidos para as naes menos desenvolvidas, tais como os implementados pela USAID. Esses
programas, entretanto, consistiam fundamentalmente na transferncia de recursos financeiros,
conhecimentos e tcnicas, cujo objetivo era a criao ou reconstruo de sistemas
econmicos similares ao dos pases doadores, no havendo inteno de se encontrar solues
mais adequadas s caractersticas e necessidades dos Estados receptores e nem interesse no
tipo de organizao econmica e social que efetivamente desejavam seus povos
57
. Soares
58

argumenta que essa estrutura programtica era resultado da viso que os pases desenvolvidos,
notadamente os anglo-saxes, tinham do subdesenvolvimento, isto , eles o percebiam como

57
BRAGA, M. do S. V. 1996. Cooperao internacional na rea de telecomunicaes: um estudo de caso.
Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Departamento de Relaes Internacionais da Universidade
de Braslia. Braslia: UnB.
58
SOARES, G. F. 1994. A cooperao tcnica internacional. In: MARCOVITCH, J . (Org.). Cooperao
internacional: estratgia e gesto. So Paulo: EDUSP.
32
um estgio primitivo da economia, como um atraso possvel de se remediar com uma
assistncia tcnica e financeira. Ora, diversos autores evidenciaram que tal concepo
conduzia, na maioria dos casos, perpetuao da dependncia e ao desenvolvimento do
subdesenvolvimento
59
. Ainda segundo Soares, as falcias do conceito de desenvolver o
subdesenvolvimento, que nada mais significava que perpetuar uma situao, passaram a
perder fora perante a percepo de que os padres de modernidade e os benefcios do
desenvolvimento vm apenas parcialmente e beneficiam tambm parcialmente as populaes,
o que levou substituio das estratgias e teorias do desenvolvimento.


3.2. AS MOTIVAES ESTRATGICAS DA COOPERAO: CONTENO DO
COMUNISMO


A necessidade de justificar moralmente suas aes oficiais est sempre presente ao
longo da histria dos Estados Unidos, revelando um dos aspectos caractersticos do perfil de
atuao americano: a combinao do idealismo e do realismo. De acordo com Pecequilo:

Os objetivos, as aes e as imagens que os Estados Unidos projetam no contexto do
ps-Guerra Fria so sustentados por um quadro de prioridades especfico que veio
sendo formado durante a evoluo da nao e que se mantm quase que intocado a
despeito dos acontecimentos histricos e de personalidades individuais. Certamente
isso no significa afirmar que no existem quaisquer variaes na poltica externa,
principalmente na escolha das tticas, ou que o peso atribudo s prioridades seja
sempre o mesmo. Dependendo da poca, alguns tero maior relevncia que outros e
seu prprio contedo evoluir tornando-se mais complexo (...) Existe, na quase
totalidade das aes americanas, a presena de um princpio e de um valor para
justificar as atitudes (agressivas ou cooperativas) que forem tomadas no sistema
internacional. Ao agirem, segundo essa lgica, os Estados Unidos nunca estariam
perseguindo o poder pelo poder ou visando os seus interesses mais concretos e
imediatos, mas sim realizando uma tarefa e um objetivo mais elevado
60
.

Para ilustrar a evoluo dos Estados Unidos no cenrio internacional, a autora divide a
histria do pas em dois perodos: o primeiro, compreendido entre os anos de 1776 e 1945,
isto , da independncia do pas ao trmino da Segunda Guerra Mundial, denomina-se perodo
histrico e corresponde construo da nao americana, passando pela consolidao
domstica e ascenso gradual do pas como uma potncia no sistema internacional, no qual

59
FEUER, G & CASSAN, H. 1985. Droit international du dveloppement. Paris: Dalloz.
60
PECEQUILO, C. S. 2000. A Poltica Externa dos Estados Unidos: fundamentos e perspectivas. In: Revista
Cena Internacional 2 (1).
33
so formadas as tradies mais fundamentais e permanentes, tais como o isolacionismo, o
unilateralismo, a expanso das fronteiras, o destino manifesto, o sistema americano e a esfera
regional, as portas abertas e o wilsonianismo. O segundo perodo, denominado perodo
contemporneo, inicia-se aps o ano de 1947 e representa o momento em que essas tradies
so combinadas para estabelecer o perfil da hegemonia global do ps-Guerra. Este segundo
perodo pode ser subdividido em Guerra Fria, entre 1947 e 1989, e ps-Guerra Fria, aps
1989.
Durante o denominado perodo histrico, compreendido entre os anos de 1776 e 1945,
os Estados Unidos lanaram as bases do que viria a se tornar prioritrio em sua poltica
externa durante seu perodo de hegemonia mundial: a manuteno da liderana internacional
para assegurar a segurana domstica, impedindo a emergncia de ameaas transnacionais ao
territrio americano e a ascenso de potncias regionais em outros continentes que possam
afetar o equilbrio mundial, a disseminao dos valores democrticos e do livre mercado
somados preservao da zona de influncia hemisfrica. J nesse perodo possvel notar,
como assinalado anteriormente, a forte necessidade de justificar suas aes com base em
construes institucionais e retrica idealistas. Seu engajamento na esfera regional tambm
data desta poca, quando foi lanada a Doutrina Monroe, em 1823, a qual sinalizava que,
apesar de no assumirem qualquer responsabilidade direta pela segurana e defesa da regio,
os Estados Unidos estariam dispostos a preservar as Amricas como sua rea natural de
atuao, diminuindo as alternativas disponveis aos demais pases do hemisfrio.
O fim da Segunda Guerra Mundial marcou o incio de uma nova configurao de
poder no sistema internacional. Por um lado, os Estados Unidos despontavam como a grande
potncia ocidental com capacidade econmica, militar e estratgica desproporcionalmente
superior das demais naes ocidentais, passando a ocupar a posio de liderana
anteriormente pertencente Gr-Bretanha. Por outro lado, a Unio Sovitica fortalecia-se e
oferecia ao mundo um projeto econmico e poltico diametralmente oposto expanso do
capitalismo proposta e capitaneada pelo seu rival do Ocidente. Como conseqncia, as duas
grandes potncias retalharam o mundo em reas de influncia e se opuseram por dcadas em
prol da manuteno de seus respectivos blocos. E no contexto dessa profunda rivalidade
com a Unio Sovitica que a poltica externa dos Estados Unidos reorganizada, voltando-se
construo de um arcabouo institucional com dimenses polticas, econmicas e militares
que estabelecesse os parmetros das relaes entre os Estados, facilitando a cooperao entre
eles e evitando a repetio de um conflito de escala semelhante ao que havia recm
terminado.
34
Em 1947, ano que muitos estudiosos consideram como sendo o incio da Guerra Fria,
o presidente norte-americano Harry Truman lanou perante o Congresso dos Estados Unidos
a Doutrina Truman, que se traduziu em uma luta sem trguas contra a expanso do
comunismo no mundo. Dada sua posio de hegemonia dentro de sua rea de influncia, os
Estados Unidos passaram a financiar e liderar uma nova ordem baseada na construo de um
regime internacional que englobasse objetivos econmicos e estratgicos. De acordo com
estudiosos como Krasner
61
, a construo de um regime facilitada pela existncia de um ator
hegemnico, o qual se mostra disposto a prover os bens coletivos necessrios ao efetivo
funcionamento do regime, no por estar interessado no bem-estar do sistema como um todo,
mas porque os regimes proporcionam as bases institucionais para a promoo de seus prprios
valores. E os valores que os Estados Unidos estavam dispostos a difundir eram os valores da
ordem capitalista, da promoo da democracia e dos mercados livres, o que veio a caracterizar
a Doutrina da Conteno (Containment).
De modo a alcanar seus objetivos, era necessrio promover no somente a
recuperao da Europa como tambm o crescimento econmico dos pases poca
denominados subdesenvolvidos. Entendia-se que a diviso das reas de influncia entre os
dois plos de poder deveria incluir todas as regies do globo, independentemente de sua
importncia econmica e estratgica imediata. Assim, teve incio a cooperao internacional
oficial dos Estados Unidos com o financiamento da reconstruo europia por meio do Plano
Marshall, que possibilitou a reinsero da Europa no sistema capitalista e, mais tarde, essa
experincia foi estendida s regies que viriam a ser denominadas Terceiro Mundo. O Plano
Marshall baseava-se na noo de que a segurana internacional estava diretamente ligada
estabilidade e ao crescimento das economias e que a ajuda econmica poderia ser um
instrumento eficaz na promoo da paz e da cooperao entre aliados estratgicos. Dentro
desse pensamento, a recuperao da Europa e tambm do J apo tornava-se primordial,
uma vez que eram, segundo a viso dos estrategistas norte-americanos, as reas mais
suscetveis aos avanos da Unio Sovitica.
Em 1949, o Presidente Truman anunciou a inteno de expandir o programa de ajuda
externa dos Estados Unidos, conferindo importncia especial oferta de dois tipos de
assistncia: a transferncia de conhecimento tcnico, cientfico e administrativo e o
provimento de bens de capital e assistncia financeira. Apesar dessas iniciativas, a Amrica
Latina, por uma dcada, foi relegada ao segundo plano, pois se acreditava que os pases da

61
KRASNER, S. 1983. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press.
35
regio no estavam sujeitos ameaa comunista. Em 1947, a Amrica Latina havia assinado,
durante a Conferncia Interamericana para a Manuteno da Paz e da Segurana no
Continente, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, o TIAR, e, no ano seguinte,
ocorreu a criao da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Ao longo da dcada de 50,
a infiltrao da ideologia comunista e a formao de grupos revolucionrios nos pases da
regio criaram nos Estados Unidos o temor de que, em sua vizinhana mais prxima, pudesse
haver revolues que levassem a um aumento da rea de influncia do inimigo. As penosas
condies de vida de grande parte da populao dos pases da regio tornavam-nos ainda mais
suscetveis infiltrao de grupos revolucionrios de ideologia comunista. Finalmente, em
1959, esses temores se mostraram reais com a revoluo que levou Fidel Castro ao poder na
ilha de Cuba.
Como conseqncia da Revoluo Cubana, a Amrica Latina passou a figurar na lista
de prioridades dos Estados Unidos ao passo em que a poltica implementada na regio deixou
de focar-se unicamente na luta contra o inimigo externo e passou a contemplar tambm o
combate ao inimigo interno, visando evitar a repetio do caso cubano. De acordo com a
argumentao de Moniz Bandeira
62
, sob a administrao Kennedy, a partir de 1961, a poltica
dos Estados Unidos comeou a desdobrar-se em duas variveis uma repressiva e outra
preventiva vis--vis os problemas da Amrica Latina. Por varivel repressiva Bandeira
refere-se criao de grupos especiais de contra-insurreio (CI), com treinamento em tticas
militares e paramilitares e tcnicas de guerrilha, e ao incremento de aes ocultas da CIA para
combater os focos revolucionrios na regio. Por outro lado, a varivel preventiva foi
representada pela Aliana para o Progresso, cuja origem est diretamente ligada s idias de
crescimento econmico e conteno do comunismo propostas por acadmicos como Rostow.
Prova da influncia dos argumentos de Rostow sobre a formulao da poltica externa dos
Estados Unidos para a Amrica Latina no incio dos anos 60 reside no fato de que, aps a
posse de Kennedy, Rostow passou a fazer parte da administrao norte-americana na posio
de assistente de McGeorge Bundy, assessor do Conselho de Segurana Nacional. Na viso
norte-americana, a Amrica Latina apresentava as caractersticas da etapa denominada
precondies para a decolagem.
Com efeito, o Presidente J ohn Kennedy, em seu discurso de posse em janeiro de 1961,
estabeleceu o apoio ao desenvolvimento da Amrica Latina como uma das prioridades do seu
governo e, em maro do mesmo ano, anunciou oficialmente o lanamento da Aliana para o

62
BANDEIRA, M. 1999. Relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao. 2 edio. So Paulo: Editora
SENAC So Paulo.
36
Progresso, considerada como a primeira tentativa de implementao na regio de um
programa estruturado de ajuda internacional em larga escala, ao estilo do Plano Marshall
europeu.

A Aliana para o Progresso (...) consistia na execuo de um programa de apoio,
com assistncia tcnica e financeira dos Estados Unidos, aos governos civis e
democraticamente eleitos, dispostos a fomentar o desenvolvimento nacional e a
empreender reformas, sobretudo nas reas de sade, higiene, educao, moradia e
colonizao de terras, de modo a eliminar ou pelo menos reduzir as zonas de
pobreza e de misria, onde as pssimas condies de vida, a fome e o analfabetismo
poderiam funcionar como aliados do comunismo, criando a possibilidade de que
outro Castro surgisse no continente.
63


Com isso, os pases do continente foram sendo beneficiados pela poltica de
cooperao norte-americana, ainda que esta tivesse como objetivo a ampliao do mercado
consumidor para produtos americanos e o afastamento do risco de fortalecimento do
comunismo. No contexto dessa iniciativa foi criada a USAID, como ser exposto no captulo
subseqente. Entretanto, na avaliao da maioria dos autores, a Aliana para o Progresso no
foi capaz de fomentar o desenvolvimento econmico da Amrica Latina da maneira como
havia sido proposto.
Com o assassinato do Presidente Kennedy, propositor e idealizador da Aliana para o
Progresso, chega ao poder Lyndon J ohnson, que no compartilhava do entusiasmo de seu
antecessor com programas de reforma social. Assim, os Estados Unidos passaram a adotar
uma poltica externa mais pragmtica, primando pelo apoio a regimes pr-Estados Unidos,
independentemente de suas inclinaes democrticas e reformistas. Em adio, o advento da
Guerra do Vietn desviou as atenes dos estrategistas norte-americanos e fez com que a
Amrica Latina fosse novamente posta em segundo plano.
Segundo Amado Cervo e Clodoaldo Bueno
64
, no perodo compreendido entre os anos
de 1967 e 1989, a poltica externa dos Estados Unidos passou por trs fases:
i) A diplomacia do equilbrio: conduzida por Henry Kissinger (1969),
correspondeu primeira grande mutao da poltica externa norte-americana
desde 1947. A realpolitik de Kissinger baseava-se na idia de que a paz
resultaria de um sistema de equilbrio, o qual buscou construir por meio do
estabelecimento de um cdigo comum de comportamento internacional que

63
BANDEIRA, M. 1999. Relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao. 2 edio. So Paulo: Editora
SENAC So Paulo
64
CERVO, A. & BUENO, C. 2002. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora Universidade de
Braslia.
37
regeria o jogo de equilbrio dos cinco pases ou grupos de pases mais
poderosos do sistema, i.e. Estados Unidos, Unio Sovitica, Comunidade
Econmica Europia, J apo e China;
ii) O trilateralismo: surgido como reao ao modelo anterior, resultou na
associao das elites norte-americanas aos europeus ocidentais e aos japoneses
e na criao da Comisso Trilateral (1973), com o intuito de influir sobre
polticas nacionais e a ordem internacional sob a tica do interesse capitalista.
As relaes Norte-Sul deveriam receber maiores cuidados por parte dos
Estados Unidos, fosse para amenizar rivalidades polticas e os atritos de
interesse econmicos, fosse para cooptar o Terceiro Mundo ao planejamento
trilateral;
iii) A recuperao da hegemonia: interpretando as fases anteriores como tentativas
de adaptao da poltica externa dos Estados Unidos ao declnio de seu poder
no sistema internacional, Ronald Reagan (1980-1988) veio para restabelec-lo
nos moldes da hegemonia engendrada pela ordem internacional do imediato
ps-guerra. No incio dos anos 80, os Estados Unidos eram mais vulnerveis
do ponto de vista militar e econmico, situao com a qual no se conformou o
novo governo, disposto a repor o sistema internacional na ordem tradicional,
marcada pela ideologia bipolar, pelas fronteiras geopolticas e pela supremacia
econmica e militar dos Estados Unidos sobre o mundo.
Aps o trmino da Guerra Fria, propagou-se a idia de que os Estados Unidos sofriam
da inexistncia de uma grande estratgia de poltica externa. Inmeras interpretaes surgiram
para explicar que, tendo vencido a Guerra Fria, os Estados Unidos no possuam uma poltica
externa para substituir a estratgia de conteno. Uma interpretao bastante aceita, porm,
a exposta por Pecequilo, para quem os Estados Unidos continuam fazendo uso de sua
proeminncia pra sustentar o sistema internacional, organizando estruturas para reproduzir sua
liderana, havendo a convivncia de formas cooperativas com o exerccio unilateral de
poder.



38
4 A COOPERAO BRASIL-ESTADOS UNIDOS: ANTECEDENTES
HISTRICOS E A AGNCIA NORTE-AMERICANA PARA O
DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL (USAID)


O objetivo deste captulo realizar uma retrospectiva histrica da relao entre Brasil
e Estados Unidos com vistas a destacar os perodos de aproximao e afastamento entre os
dois pases a partir do final da Segunda Guerra Mundial, momento em que os Estados Unidos
passaram a assumir seu papel como um dos plos de poder mundial. Na primeira seo, ser
realizada uma reviso bibliogrfica sobre a insero dos Estados Unidos na poltica externa
brasileira desde o incio do sculo XX, destacando-se as diversas tentativas de implementao
de programas de ajuda e cooperao dos Estados Unidos na Amrica Latina e no Brasil, a
exemplo da Aliana para o Progresso. Em seguida, passar-se- discusso especfica sobre a
Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, a USAID, destacando a
herana deixada pelas agncias que a antecederam, o contexto no qual foi criada e as
diretrizes gerais de atuao da agncia nos diversos pases do mundo, as quais esto
atualmente passando por um processo de reformulao que tem contribudo para agravar o
momento de crise pelo qual a representao da agncia no pas est passando. Por fim, o
estabelecimento do programa da agncia no Brasil tambm ser exposto em perspectiva
histrica para que, em seguida, possam ser analisados os fatores que levaram atual crise da
agncia dentro da estrutura do governo dos Estados Unidos, de maneira geral, e com o
governo brasileiro, de maneira particular. No caso da relao com o governo brasileiro, sero
examinadas as trs reas nas quais demandado mais elevado grau de negociao para
coordenao de polticas entre os dois governos combate epidemia de HIV/AIDS e ao
trfico de pessoas e preservao da biodiversidade enfatizando as dificuldades e empecilhos
que precisam ser superados para que seja mantida a relao cooperativa. O quadro exposto
nessa ltima parte do captulo ser, no captulo seguinte, analisado a luz das hipteses
lanadas pelas abordagens realista e da interdependncia complexa, procurando observar se
possvel ou provvel que a continuidade da cooperao seja o resultado das negociaes que
se desenrolam atualmente e quais fatores dentre os mencionados no captulo dois
hegemonia, regimes, instituies e comunidades epistmicas podem exercer maior
influncia para se alcanar esse resultado.

39

4.1 ANTECEDENTES HISTRICOS DA RELAO BRASIL-ESTADOS UNIDOS


Os Estados Unidos substituram a Gr-Bretanha como principal parceiro econmico
do Brasil j no fim do sculo XIX, quando o pas do Norte passou a figurar como maior
destino para os produtos exportados pelo Brasil, principalmente o caf. Segundo Cervo e
Bueno
65
, a caracterstica dominante do perodo compreendido entre os anos de 1912 e 1930
foi o cultivo da amizade com os Estados Unidos, consolidada pelo Baro do Rio Branco e
mantida por seus sucessores, sem, entretanto, configurar um alinhamento automtico da
poltica externa brasileira ao Departamento de Estado norte-americano
66
. Com o gradual
declnio da Gr-Bretanha e o crescimento dos Estados Unidos como a maior potncia mundial
no perodo compreendido entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundial e, de maneira
inconteste, depois de 1945, essa aproximao foi intensificada. Na realidade, do perodo
posterior Segunda Guerra Mundial at o golpe militar de 1964, as posies brasileiras
tenderam a acompanhar as posis norte-americanas e as reivindicaes do Brasil decorrentes
de sua necessidade de desenvolvimento configuraram como o principal item da agenda
bilateral.
No primeiro governo de Vargas, notadamente entre 1935 e 1942, segundo alguns
historiadores, a poltica brasileira pendeu entre os Estados Unidos e a Alemanha, com o
presidente brasileiro fazendo uso da rivalidade emergente entre as duas naes para conseguir
emprstimos que financiassem seus projetos de desenvolvimento
67
. Com a ecloso do
conflito, porm, o Brasil teve que optar por uma aliana com os Estados Unidos e os pases
Aliados, abandonando sua posio de neutralidade, rompendo relaes diplomticas com o
Eixo e, finalmente, declarando guerra Alemanha e Itlia em 1942. Com essa tomada de
posio a favor dos Aliados, as opes de poltica externa do Brasil tornaram-se mais restritas
e os Estados Unidos passaram a ocupar uma posio privilegiada no que diz respeito ao
comrcio interamericano. Cervo e Bueno defendem o argumento de que a influncia norte-
americana sobre o Brasil no ps-guerra no foi resultado de um processo espontneo, mas

65
CERVO, A. & BUENO, C. 2002. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora Universidade de
Braslia.
66
Para uma anlise mais profunda do paradigma americanista ver BURNS, B. 1966. The unwritten alliance.
Nova York: Columbia University Press; BUENO, C. 2003. A poltica externa da primeira repblica. So Paulo:
Paz e Terra; PINHEIRO, L. 2004. Poltica Externa Brasileira. Rio de J aneiro: J orge Zahar Editora.
67
Para maiores informaes sobre a eqidistncia pragmtica, nomenclatura utilizada por Gerson Moura para se
referir ao posicionamento do Brasil durante o perodo compreendido entre 1935 e 1942, ver MOURA, G. 1980.
Autonomia na Dependncia: a poltica externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de J aneiro: Nova Fronteira.
40
decorreu de um plano deliberado dos Estados Unidos no mbito de uma estratgia mais
ampla, formulada no contexto do incio da Segunda Guerra, quando, por razes de segurana,
careciam da simpatia e da colaborao do Brasil e da Amrica Latina.
Ao final da Segunda Guerra, a posio de hegemonia dos Estados Unidos foi
consolidada e sua liderana na expanso do sistema capitalista foi reforada. A Amrica
Latina passou a gravitar em torno da grade potncia ocidental e a depender dela para
implementar seu projeto de desenvolvimento. No mesmo ano de 1945, o Brasil assistiu ao fim
da ditadura do Estado Novo e redemocratizao com a ascenso ao poder do General Eurico
Gaspar Dutra, cujo governo estava fortemente baseado em princpios liberais e no
alinhamento incondicional com os Estados Unidos. O governo Dutra apoiou as iniciativas
norte-americanas, fez inmeras concesses econmicas e enfatizou as exportaes de bens
primrios na expectativa de tornar-se um aliado especial dos Estados Unidos na regio,
servindo como intermedirio de seus interesses na Amrica do Sul
68
. Essas expectativas, no
entanto, mostraram-se infundadas, uma vez que o Brasil era visto como parte de um
continente onde era pacfica a hegemonia norte-americana e ao qual os Estados Unidos no
necessitavam dedicar muitos esforos e recursos. Alm disso, o fato de os Estados Unidos
terem passado a ocupar um dos plos de poder mundial fez com que a potncia desse
prioridade a um sistema mundial de segurana que privilegiasse a cooperao com a Europa e
outras regies onde, na avaliao estratgica americana, a presena americana era importante.
O interesse norte-americano pela Amrica Latina s iria ser despertado na conjuntura poltica
que ensejou a Operao Pan-Americana (OPA) e, principalmente, pela revoluo cubana. Na
poca em questo, Brasil e Estados Unidos tinham concepes diferentes sobre a cooperao
para o desenvolvimento: enquanto o pas do Sul insistia no carter poltico da ajuda,
Washington entendia que programas de desenvolvimento deveriam ser tratados no mbito do
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD). Ainda assim, o governo
brasileiro insistia na relao especial com a potncia do Norte, tendo assinado o Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) em 1947 e rompido relaes diplomticas
com a Unio Sovitica.
O retorno de Vargas ao poder, em 1951, significou o rompimento com as diretrizes de
poltica externa do governo Dutra e sua reorientao no sentido da multilateralizao, a qual
atingiu seu apogeu nos governos de J nio Quadros e J oo Goulart com a denominada Poltica

68
BANDEIRA, L. A. M. 1997. Relaes Brasil-EUA no Contexto da Globalizao: a presena dos Estados
Unidos no Brasil. So Paulo: SENAC; CERVO, A. L. (Org.) 1994. O Desafio Internacional. Braslia: Editora
Universidade de Braslia; VIZENTINI, P. F. 2004. Relaes Exteriores do Brasil (1945-1964): o nacionalismo e
a poltica externa independente. Petrpolis: Vozes.
41
Externa Independente (PEI). Vargas tentou restabelecer sua antiga poltica de barganha com
os Estados Unidos de modo a obter no exterior os recursos necessrios para seus projetos de
modernizao e desenvolvimento. Essa poltica, entretanto, no obteve o mesmo sucesso que
a poltica de barganha anterior Segunda Guerra, pois no havia outra opo para o Brasil
que no inclusse os Estados Unidos, que, por sua vez, no via nem a Amrica Latina nem o
Brasil como prioridade.
Com o suicdio de Vargas e sua posterior substituio por Caf Filho, em 1954, houve
uma nova tentativa de aproximao com os Estados Unidos com base em uma concepo de
cooperao gestada pela Escola Superior de Guerra, que via o comunismo como um perigo
real e que pregava o alinhamento com o Ocidente como forma de preservar-se de tal ameaa.
Neste perodo chamam a ateno a assinatura de acordos de cooperao na rea de energia
atmica e o Programa Conjunto de Cooperao para o Reconhecimento dos Recursos de
Urnio ao Brasil, ambos em concordncia com a poltica dos Estados Unidos de uso pacfico
da energia atmica. O governo de Caf Filho, no entanto, foi curto e o presidente foi
substitudo por Carlos Luz e Nereu Ramos j em 1955.
No ano seguinte assume a presidncia J uscelino Kubitschek de Oliveira com seu
discurso desenvolvimentista e modernizador e com um projeto de industrializao fortemente
associado ao capital estrangeiro. J uscelino enfatizava a necessidade de cooperao
internacional para alcanar os objetivos que tinha em vista:

A acelerao do progresso econmico das naes, que, como a nossa, emergem do
estgio do subdesenvolvimento, depende, em grande parte, da cooperao
internacional, da intensificao dos contatos de toda ordem, do harmonioso
intercmbio comercial, da canalizao de um maior fluxo de investimentos
estrangeiros e do incremento da assistncia tcnica, do aumento do valor e do
volume das exportaes (...)
69


Na Amrica Latina, o momento era de exacerbao do nacionalismo, do
antiamericanismo e da denncia do imperialismo, encontrando-se as relaes com os Estados
Unidos em processo de deteriorao. O alinhamento no plano diplomtico com os Estados
Unidos ocorreu nos dois primeiros anos do governo Kubitschek, mas houve tambm um
aumento do fluxo de capitais estrangeiros ao pas, especialmente por meio de empresas
multinacionais fabricantes de bens durveis, em conseqncia da estratgia de substituio de
importaes. Como Washington demonstrava maior interesse nas questes estratgicas e de
segurana que no desenvolvimento da regio e tinha deixado a Amrica Latina margem da

69
Discurso do Presidente J uscelino Kubitschek a diplomatas do Instituto Rio Branco, 1959.
42
cooperao implementada por meio do Plano Marshall, J uscelino voltou-se, pela primeira vez,
aos vizinhos da Amrica do Sul, ainda que essas alianas no tivessem o potencial de
substituir as relaes com os Estados Unidos. Assim, de modo a estreitar os laos com as
naes vizinhas e tambm atrair a ateno de Washington para a regio, o presidente props a
Operao Pan-Americana (OPA), uma iniciativa de cooperao internacional de mbito
hemisfrico na qual se insistia na tese de que o desenvolvimento e o fim da misria seriam as
maneiras mais eficazes de se evitar a penetrao de ideologias antidemocrticas na regio
70
. O
lanamento da OPA pelo Presidente J uscelino, feito por meio de correspondncia simultnea
a todas as chancelarias do continente soou como uma afronta aos Estados Unidos, j que no
houve uma consulta formal anterior ao Departamento de Estado como ocorria
costumeiramente.
O fim do Governo de J uscelino e a posse de J nio Quadros em 1961 coincidiram com
um perodo de profundas transformaes no cenrio internacional, notadamente o movimento
de descolonizao dos pases da sia e da frica, que marcou a emergncia do Terceiro
Mundo como ator importante nas relaes internacionais. Em adio, nas Amricas, a
revoluo cubana alterou o equilbrio de foras na regio e a eleio de J ohn Kennedy ao
governo dos Estados Unidos trouxe uma nova atmosfera para as relaes com a Amrica
Latina por meio da criao da Aliana para o Progresso. Essa iniciativa norte-americana, na
interpretao de alguns estudiosos brasileiros
71
, representou uma resposta, ainda que tardia,
proposta da OPA e foi precipitada pela adeso de Cuba ao bloco socialista. Dado o contexto
internacional, o novo presidente brasileiro reorientou a poltica externa para uma maior
independncia em relao aos Estados Unidos, o que veio a caracterizar o perodo da poltica
externa brasileira denominado Poltica Externa Independente (PEI). A PEI, ao contrrio da
OPA de J uscelino, partia de uma viso universal e pragmtica e estava calcada no
nacionalismo, enfatizava o direito dos povos autodeterminao e reivindicava liberdade para
o Brasil movimentar-se no cenrio mundial. O Brasil procurou abrir canais de cooperao
comercial com o Leste Europeu e com os demais pases da Amrica Latina; essas iniciativas,
entretanto, tinham apenas um sentido poltico, pois no representavam uma possibilidade real
de suprir as necessidades brasileiras de capital e tecnologia. Nesse sentido, tanto o governo de
J nio Quadros quanto o de J oo Goulart adotaram uma posio semelhante no que diz
respeito cooperao com os Estados Unidos, concretizada por meio da Aliana para o

70
SILVA, A. de M. e. 1992. A poltica externa de JK: Operao Pan-americana. Rio de J aneiro: FGV/CPDOC.
71
Ver CERVO, A. L. & BUENO, C. 2002. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora
Universidade de Braslia; BANDEIRA, L. A. M. 1999. As relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao: a
rivalidade emergente. So Paulo: SENAC.
43
Progresso: o Brasil aceitaria ajuda externa desde que tal ajuda no implicasse influncia na
maneira de promover o desenvolvimento. A administrao de J oo Goulart, por outro lado,
significava uma preocupao para os Estados Unidos por conta de sua ideologia e levou a
uma deteriorao das relaes bilaterais. Historiadores confirmam que no h provas
concretas quanto participao do governo norte-americano no golpe de 1964, que daria
incio ao perodo da ditadura militar no Brasil, mas certamente o movimento que deps
Goulart contava com a simpatia de Washington, e o governo de Castello Branco foi acolhido
com satisfao, dando incio a uma poltica de apoio e colaborao entre os dois pases.
A ascenso dos militares trouxe mudanas nas relaes externas com os Estados
Unidos, tendo em vista a convergncia ideolgica traduzida no pensamento da Escola
Superior de Guerra, que percebia o desenvolvimento econmico no apenas como uma
aspirao social por modernizao e melhores condies de vida, mas como um instrumento
no combate expanso da doutrina comunista. Essa viso colocou os Estados Unidos na
posio de aliado natural no mbito externo e alterou o contexto para a aplicao de um
verdadeiro modelo de desenvolvimento, o qual seria facilitado pela cooperao americana por
meio de sua agncia de fomento ao desenvolvimento internacional, a Agncia Norte-
Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID).
O novo regime procurou implementar uma correo de rumos na poltica externa
brasileira baseada no desmantelamento dos princpios que norteavam a Poltica Externa
Independente, tais como o nacionalismo, o iderio da OPA e a autonomia do Brasil em face
diviso bipolar do mundo e da hegemonia norte-americana sobre a Amrica Latina. Cervo e
Bueno identificam trs dimenses que caracterizaram a poltica externa brasileira no perodo:
i) A bipolaridade: servia para reforar a necessidade de controle das Foras
Armadas frente ao comunismo, um inimigo externo que poderia vir a se tornar
um inimigo interno, bem como para justificar a aproximao com os Estado
Unidos;
ii) A abertura ao capital estrangeiro: contrapunha-se ao nacionalismo e
estatizao e reforava a bipolaridade. Pretendia-se, com isso, induzir o
desenvolvimento pelo livre mercado;
iii) A contradio: o alinhamento com os Estados Unidos no significava uma
ruptura completa com as tendncias universais do pas. A abertura econmica
significava o acolhimento ordenado do capital estrangeiro e andava lado a lado
com a luta pela reforma da ordem internacional do capitalismo.
44
A poltica externa baseada numa configurao de poder bipolar no era condizente
com as primeiras iniciativas de distenso nas relaes Leste-Oeste logo aps a crise dos
msseis de 1962. Assim, o governo de Costa e Silva efetuou, em 1967, uma nova correo de
rumos, buscando demolir os pilares construdos por seu antecessor, dado o avano do
entendimento entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica, passando a guiar a poltica externa
pelos interesses nacionais e no pelas motivaes ideolgicas e voltando a atuar de maneira
universal.
Os sucessores de Costa e Silva, Mdici e Geisel, deram continuidade poltica de no-
alinhamento com os Estados Unidos, o que levou alguns estudiosos a classificar o perodo
como rivalidade emergente
72
. O Brasil passava a ver o mundo dividido entre Norte e Sul,
enquanto os Estados Unidos viam-no ainda dividido ideologicamente. Geisel descartou a
cooperao norte-americana por crer que ela vinha acompanhada de ingerncias em assuntos
internos do pas.
Nos governos seguintes de J oo Figueiredo e J os Sarney, a relao ainda mantinha-se
em um estado precrio; nova administrao norte-americana, entretanto, no convinha
permanecer margem da estratgia brasileira de cooperao, a qual primava pela atuao
universal do Brasil nos campos econmico e poltico, e, por isso, instituiu grupos de trabalho
com assessorias de alto nvel nas reas econmica, industrial, militar, de energia nuclear,
espacial, cientfica e tecnolgica. Essa iniciativa fez renascer o dilogo entre os dois pases,
mas evidenciou as divergncias. A moratria da dvida externa e a promulgao da nova
Constituio em 1988, vista pelos EUA como excessivamente nacionalista, dificultou ainda
mais as relaes bilaterais.
Com o fim da Guerra Fria, tanto o Brasil quanto os Estados Unidos precisaram
enfrentar o desafio de reformular seus respectivos paradigmas de poltica externa: para o
Brasil o impacto das mudanas econmicas e a intensificao da globalizao levaram ao
esgotamento as estratgias desenvolvimentistas anteriores; para os Estados Unidos, o dilema
coloca-se entre o isolacionismo e a liderana internacional. Mas se as mudanas na direo da
poltica externa do Brasil possuem escassa influncia na reformulao da poltica externa
norte-americana, a relao com os Estados Unidos, como no poderia deixar de ser, crucial
para a definio da poltica externa brasileira. Segundo Maria Regina Soares de Lima e
Mnica Hirst, o processo de democratizao do regime poltico brasileiro levou a uma

72
BANDEIRA, L. A. M. 1999. As relaes Brasil-EUA no contexto da globalizao: a rivalidade emergente.
So Paulo: SENAC; VIZENTINI, P. F. 1998. A poltica externa do regime militar brasileiro (1964-1985). Porto
Alegre: Editora UNFRGS.
45
crescente politizao da poltica externa e a cooperao entre os dois pases ganhou uma nova
dimenso: vinculaes transnacionais entre as organizaes no-governamentais
73
.
No incio da dcada de 90, o fato de o Brasil no ter efetuado reformas econmicas a
exemplo de seus vizinhos da Amrica Latina, transformou o pas em um caso desviante em
um cenrio de crescente convergncia entre os Estados Unidos e a America Latina. Com a
eleio de Fernando Collor, criou-se a expectativa de que reformas liberalizantes teriam
incio, o que, de fato, ocorreu. Ao mesmo tempo, o governo iniciou uma poltica de
cooperao com os Estados Unidos, que inclua o compromisso de alterar a legislao sobre
propriedade intelectual. O novo governo, entretanto, manteve a deciso de suspender o
pagamento do servio da dvida externa aos bancos privados e negou-se a fornecer
informaes militares-industriais aos Estados Unidos durante a Guerra do Golfo, o que irritou
o governo do Norte. A poltica externa do Brasil manteve-se multilateral aps a posse de
Itamar Franco.
J no final da dcada de 90, segundo Paulo Roberto de Almeida
74
, o relacionamento
com os Estados Unidos torna-se mais maduro e isento de preconceitos ideolgicos e de
iluses quanto a qualquer tipo de relao especial graas ao exerccio da diplomacia
presidencial. Na prtica, porm, a presidncia de Fernando Henrique Cardoso caracterizou-se
por posies muitas vezes ambguas, que misturavam a adeso no contestatria a certos
compromissos com a manuteno da resistncia em reas como as negociaes da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca) e da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Com a transio do governo norte-americano dos democratas para os republicanos, em
janeiro de 2001, as prioridades dos Estados Unidos passaram a ser a Europa e a sia, e a
poltica externa para a Amrica Latina elegeu como prioridade a continuidade das
negociaes da Alca. A eleio de Lula, entretanto, provocou temores no governo dos Estados
Unidos e fez com que o pas fosse includo na classificao de won't do countries, isto ,
pases que no estariam dispostos a negociar a Alca e, portanto, responsveis pelo fracasso
das negociaes devido intransigncia de sua diplomacia. Ao mesmo tempo, o novo
governo brasileiro redirecionou a poltica externa para a cooperao Sul-Sul, adotando um
discurso terceiro-mundista e buscando maior poder nas relaes internacionais, como
demonstrado pelo desejo de assumir um assento permanente no Conselho de Segurana das
Naes Unidas.

73
LIMA, M. R. S. & HIRST, M. 1994. Realinhamento, autonomia e cooperao equilibrada: alternativas do
relacionamento com os EUA. Caderno do IPRI n 16, Fundao Alexandre de Gusmo.
74
ALMEIDA, P. R. 2005. As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos em perspectiva histrica: problemas
das relaes bilaterais na fase contempornea. In: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, n 60, julho.
46
Em suma, durante o perodo analisado, nas palavras de Pecequilo e Gomes:

Tanto o Brasil quanto os Estados Unidos se reconhecem como parceiros
importantes e que compartilham alguns objetivos comuns, mantendo-se um clima
elevado nas relaes bilaterais. Todavia, este bom clima no representa, de forma
alguma, a eliminao de divergncias ou das assimetrias existentes entre a potncia
mdia brasileira do Cone Sul e a superpotncia global
75
.


4.2 A AGNCIA NORTE-AMERICANA PARA O DESENVOLVIMENTO
INTERNACIONAL (USAID)


Segundo definio prpria, a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento
Internacional (USAID) uma agncia independente
76
do governo dos Estados Unidos,
responsvel pela implementao de programas de assistncia econmica e humanitria em
todo o mundo
77
. Esta definio surgiu quando do nascimento da agncia nos anos 60, ou
seja, em uma poca em que se cria na possibilidade de sanar os problemas do
subdesenvolvimento por meio de uma assistncia tcnica e financeira pontual e temporria.
Nesse contexto, a USAID foi concebida como uma agncia provisria, fato que lhe deu
caractersticas bastante peculiares e implicou na necessidade de reformas posteriores.
A base legal para a criao da USAID foi dada pelo Congresso dos Estados Unidos em
quatro de setembro de 1961 por meio da aprovao do Foreign Assistance Act (FAA), o qual
separava oficialmente a ajuda militar oferecida pelos Estados Unidos aos seus aliados durante
a Guerra Fria e a ajuda no-militar que deveria ser encaminhada s naes menos
desenvolvidas do mundo. O FAA tambm ordenava a criao de uma agncia especificamente
voltada administrao dos programas de assistncia do governo dos Estados Unidos, o que
ocorreu em trs de novembro do mesmo ano com o estabelecimento da USAID, com sede em
Washington. D.C., pelo Presidente J ohn Kennedy. Quando criada, a agncia unificou todos os
programas assistenciais em andamento, combinando as operaes de assistncia econmica e

75
PECEQUILO, C. S. & GOMES, L. S. 2004. Oportunidades e desafios: as relaes bilaterais Brasil e EUA
(1993-2004). In: Cena Internacional, Ano 6, n 2, Dezembro.
76
A independncia da USAID refere-se sua autonomia administrativa, contudo, ela est ligada politicamente
ao Departamento de Estado dos Estados Unidos, o qual dita suas diretrizes. Alm disso, como ser exposto
posteriormente, sua independncia poltico-administrativa tem sido reinterpretada pela atual administrao norte-
americana, o que tem levado a um reposicionamento da agncia dentro da estrutura governamental dos Estados
Unidos.
77
UNITED STATES AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT. 2006. Portfolio USAID Brazil.
Braslia.
47
tcnica da International Cooperation Agency (ICA), as atividades de emprstimo do
Development Loan Fund (DLF), algumas funes do Export-Import Bank (Eximbank), e as
atividades de distribuio de alimentos do programa Food for Peace do Departamento de
Agricultura dos Estados Unidos (DOA). Embora vista por alguns como uma mera
reorganizao burocrtica, a agncia enfatizava que a legislao que permitiu sua criao
representava um recommitment to the very purposes of overseas development e, desse
modo, a USAID seria capaz de oferecer ajuda s naes mais necessitadas do mundo devido
sua liberdade em relao s influncias polticas e militares que dominavam as organizaes
precedentes, caracterstica ainda enfatizada no stio oficial da agncia
78
.
Entretanto, os antecedentes histricos da agncia deixam claro que sua criao segue o
padro de tentativas anteriores de institucionalizao da assistncia internacional, as quais
apresentavam um carter fortemente poltico, tais como o Plano Marshall e os Programas do
Presidente Henry Truman. O Plano Marshall foi criado em abril de 1948 sucedendo a criao
do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial e compartilhando com eles os
objetivos de estabilizao e recuperao da Europa devastada econmica, poltica e
estruturalmente pela Segunda Guerra Mundial, mas, ao contrrio dessas duas instituies, o
Plano Marshall foi considerado um programa emergencial e, portanto, no deveria tornar-se
permanente. Com o fim do Plano Marshall em 1951, o Congresso dos Estados Unidos
aprovou uma nova proposta de ajuda externa que deveria unir programas econmicos e
militares com a assistncia tcnica, dando origem Mutual Security Agency. Dois anos mais
tarde foi criada, dentro da estrutura do Departamento de Estado, a ICA, que passou a
administrar toda a ajuda prestada pelo governo dos Estados Unidos para o desenvolvimento
econmico, poltico e social; porm, ao funcionar no mbito do Departamento de Estado
(DOS), seus programas estavam diretamente subordinados aos interesses polticos e militares
do governo. Assim, a assistncia prestada por essa agncia no alcanava patamares
expressivos e suas atividades eram ofuscadas por aquelas conduzidas por doadores
multilaterais, principalmente pela Organizao das Naes Unidas (ONU). Em 1954, o
Presidente Einsenhower criou o Programa Food for Peace dentro do mbito do DOA, o qual
visava distribuir o excedente agrcola dos Estados Unidos para pases em situaes
emergenciais. Em 1957, o Congresso aprovou a criao do Development Loan Fund, que viria
a funcionar como uma extenso da ICA voltada a emprstimos em moeda local.

78
www.usaid.gov (History of USAID)
48
No final da dcada de 50, os programas de assistncia internacional do governo dos
Estados Unidos foram paulatinamente perdendo o apoio, tanto dos cidados norte-americanos
quanto do Congresso, e tornaram-se assunto delicado e importante durante a campanha
presidencial de 1960. O Presidente Kennedy comprometeu-se a reorganizar o sistema de
distribuio de ajuda externa, mas, para recuperar o apoio da populao e dos altos escales
do governo idia de auxiliar os pases mais pobres, a nova administrao vendeu a idia de
criao da USAID como um programa completamente novo, baseando-se nos seguintes
pontos:
i) O fato de que os programas de ajuda externa eram largamente insatisfatrios e
inadequados para as necessidades dos Estados Unidos e dos pases em
desenvolvimento;
ii) O colapso econmico dos pases em desenvolvimento seria desastroso para a
segurana nacional dos Estados Unidos, prejudicial sua prosperidade e
ofensivos conscincia dos norte-americanos;
iii) Os anos 60 constituam uma oportunidade histrica para as naes
industrializadas auxiliarem o movimento dos pases menos desenvolvidos em
direo ao crescimento econmico.
Em sua mensagem enviada ao Congresso solicitando aprovao do Foreign Assistance
Act, que permitiu a criao da USAID, o Presidente Kennedy criticou os programas em
andamento e associou sua reformulao manuteno da segurana dos Estados Unidos:

For no objective supporter of foreign aid can be satisfied with the existing
program, actually a multiplicity of programs. Bureaucratically fragmented,
awkward and slow, its administration is diffused over a haphazard and irrational
structure covering at least four departments and several other agencies. The program
is based on a series of legislative measures and administrative procedures conceived
at different times and for different purposes, many of them now obsolete,
inconsistent, and unduly rigid and thus unsuited for our present needs and purposes.
Its weaknesses have begun to undermine confidence in our effort both here and
abroad. () Widespread poverty and chaos lead to a collapse of existing political
and social structures which would inevitably invite the advance of totalitarianism
into every weak and unstable area. Thus our own security would be endangered and
our prosperity imperiled. A program of assistance to the underdeveloped nations
must continue because the Nation's interest and the cause of political freedom
require it.
79


Desse modo, a USAID reuniu todos os programas j existentes dentro da estrutura
governamental e deu a eles uma roupagem nova, mas continuou servindo como instrumento

79
Mensagem do Presidente J ohn Kennedy ao Congresso dos Estados Unidos solicitando a aprovao do Foreign
Assistance Act em 1961.
49
para avanar os interesses dos Estados Unidos, principalmente os interesses econmicos e
polticos. Conforme exposto no terceiro captulo, o planejamento da nova agncia baseou-se
na teoria de crescimento econmico de W.W. Rostow e na diviso do desenvolvimento em
estgios.
Um dos primeiros programas assumidos pela agncia aps sua criao foi a Aliana
para o Progresso, conceitualmente desenvolvida em 1960 pelo Ato de Bogot e confirmada
pela Carta de Punta del Este em 1961, que estava voltada ao desenvolvimento da Amrica
Latina. A era Kennedy, entretanto, foi a nica a presenciar um verdadeiro consenso nacional a
favor da ativa cooperao para o desenvolvimento. Este consenso uniu aqueles motivados
pelas questes de segurana e pela ameaa sovitica e os movidos pelo sentimento
humanitrio e pela crena em um mundo economicamente mais igualitrio. Durante os anos
60, os conflitos do perodo da Guerra Fria fizeram com que os programas de assistncia se
transformassem, deliberadamente, em instrumentos de poder, principalmente durante as
administraes J ohnson e Nixon. Como conseqncia, os anos 70 foram palco de inmeros
movimentos e aes reivindicatrias por parte dos pases do Terceiro Mundo, os quais
contriburam para o fortalecimento de uma vertente mais humanitria de atuao dos
Estados Unidos, dando nfase a problemas especficos da pobreza, tais como produo de
alimentos, crescimento populacional, sade e educao.
A nova diretriz de atuao dos Estados Unidos parecia fazer sentido durante o perodo
de forte crescimento econmico pelo qual passaram os pases do Terceiro Mundo na dcada
de 70. No entanto, em menos de uma dcada, os altos ndices de crescimento deram lugar
crise da dvida e recesso econmica. Com a retrao das economias, o objetivo de se elevar
o padro de vida das classes mais baixas mostrou-se muito difcil de ser alcanado. Ao
mesmo tempo, o governo Reagan procurou oferecer uma direo mais estratgica e ideolgica
poltica de assistncia.
O fim da Guerra Fria e o incio de uma nova administrao nos Estados Unidos, com a
eleio de George Bush, fizeram renascer o debate em torno dos temas de assistncia e
cooperao e a poltica norte-americana procurou adaptar-se nova ordem internacional.
Lderes polticos, tanto nos Estados Unidos quanto em outros pases, perceberam os desafios e
oportunidades proporcionados pelo fim da base geopoltica de atuao dos Estados Unidos o
conflito Leste-Oeste. A USAID, entretanto, j entrava em uma profunda crise: sua
organizao tinha sido fortemente abalada e transformada de acordo com as diversas fases
pelas quais passou a formulao da poltica externa e, principalmente, a poltica de
50
assistncia
80
dos Estados Unidos. Este fato refora a idia que a agncia sofre
constrangimentos exteriores sobre os quais possui pouco ou nenhum controle.
Herdando uma agncia com cerca de oito mil funcionrios em Washington e oitenta
misses ao redor do mundo, o presidente norte-americano George W. Bush props inmeras e
profundas modificaes tanto na direo quanto nos mtodos utilizados nos programas de
cooperao do governo dos Estados Unidos, o que veio a ameaar a posio ocupada pela
USAID como condutora dos programas de cooperao e, ainda mais drasticamente, sua
manuteno. Logo no incio de sua administrao, o Presidente Bush criou uma nova
corporao, a Millenium Challenge Corporation (MCA), para conduzir programas de
assistncia e cooperao com as naes menos favorecidas e prometeu aumentar o gasto com
atividades do tipo em 50%. Em comparao com a USAID, a MCA possui um escopo bem
mais limitado, trabalhando em apenas poucos pases selecionados segundo o tipo de governo
que possuem; porm, a nova corporao drenou grande parte dos recursos que anteriormente
eram alocados aos programas da USAID, deixando a agncia em uma desconfortvel situao
financeira. Em adio, aes levadas a cabo pela Secretria de Estado Condolleezza Rice tm
suscitado a interpretao de que se pretende trazer a USAID para dentro da estrutura do
Departamento de Estado, diminuindo seu tamanho e mantendo um controle mais rgido sobre
a distribuio de recursos e sobre as polticas implementadas pela agncia, o que implicaria
uma ainda maior politizao dos programas. Ludwig Rudel, ex-funcionrio da agncia por
vinte e cinco anos confirmou em entrevista que During the Marshall Plan days and for about
tem years after, the USAID program had a clear development focus. Now, the political types
have full control of the funding and development work occasionally is a serendipitous by-
product. Apesar de constantes negativas por parte da Secretria Rice e de funcionrios do
Departamento de Estado, a nomeao de Randall Tobias, antigo coordenador dos programas
de combate AIDS do governo dos Estados Unidos, os quais esto fora do controle da
USAID, para o posto de administrador da agncia inflou ainda mais os nimos e reforou a
idia de que o Departamento de Estado pretende diluir a USAID dentro de sua estrutura. Em
um editorial do Financial Times do dia 19 de janeiro de 2006, a antiga subsecretria-assistente
de Estado e tambm sub-administradora da USAID Carol Lancaster classificou a
reorganizao da USAID como fadada ao fracasso e acrescentou que ela no ir resolver os
problemas organizacionais da agncia e que, ao contrrio, ir enfraquecer sua misso;

80
A denominada poltica de assistncia inclui tanto programas de assistncia propriamente dita como
recuperao ps-desastres naturais e ps-conflito e distribuio de alimentos e medicamentos a pases em
situao de extrema pobreza, quanto de cooperao, mais voltados ao apoio a polticas pblicas.
51
Lancaster exps tambm que uma fuso com o Departamento de Estado o resultado mais
provvel dessas aes, ainda que isso seja negado pela administrao Bush. Aps a nomeao
de Tobias, a Secretria Rice informou que ele integrar sua equipe de subsecretrios, ou seja,
o novo administrador da USAID ir no s responder diretamente chefia do Departamento
de Estado, mas integrar seu alto escalo.
Essa reestruturao consoante com a nova viso de poltica externa desenvolvida
pela Secretria de Estado, denominada transformational diplomacy e definida pela prpria em
seu discurso na Universidade de Georgetown no dia 18 de janeiro de 2006, um dia antes do
anncio da nomeao de Tobias, como:

"To work with our many partners around the world to build and sustain democratic,
well-governed states that will respond to the needs of their people and conduct
themselves responsibly in the international system Transformational diplomacy is
rooted in partnership, not paternalism in doing things with other people, not for
them."
81


A nova viso de poltica externa explicitada no discurso sobre transformational
diplomacy inclui, alm da possvel subordinao da USAID ao Departamento de Estado, o
estabelecimento de novas prioridades e requisitos para o estabelecimento de programas
cooperativos e o fechamento de inmeras misses de campo, entre as quais figura a misso da
USAID no Brasil. Alguns especialistas em cooperao tm argumentado que o governo Bush
est silenciosa e vagarosamente articulando o fim da tradicional agncia de desenvolvimento
Em sua anlise sobre a poltica externa dos Estados Unidos, Pecequilo
82
expe:

Todas as aes de poltica externa americana, dada a natureza do sistema poltico e
a sua estrutura, no so produtos unicamente da Presidncia, dependendo de uma
grande variedade de fatores para sua concretizao. Apesar de reconhecido como
dominante na esfera internacional, o Executivo e suas agncias (tais como a USAID)
no so instncias isoladas e independentes. Com isso, apesar de ser funcionalmente
reconhecido como o nvel mais adequado para as relaes internacionais, o
Executivo nunca estar agindo sozinho e sua capacidade de mobilizao e interao
com as outras dimenses ser o que determinar as polticas internacionais
escolhidas e sua eficincia.

Este fato particularmente importante na compreenso da atuao da USAID em todo
o mundo, pois, apesar de ser uma agncia relativamente independente dentro da estrutura do
poder Executivo, ela sofre importantes constrangimentos principalmente por parte do

81
Discurso da Secretria de Estado dos Estados Unidos Condoleezza Rice na Universidade de Georgetown. 18
de janeiro de 2006.
82
PECEQUILO, C. S. 2000 A Poltica Externa dos Estados Unidos: Fundamentos e Perspectivas. In: Revista
Cena Internacional 2 (1).
52
Congresso norte-americano, que, alm de direcionar a aplicao dos recursos da agncia por
meio do congressional earmark, tem colocado fortes restries autonomia da USAID para
desenvolver e implementar determinados projetos. Seria incompleto discutir a atuao da
agncia e, principalmente, a crise pela qual tem passado sem mencionar a dificuldade de
relacionamento entre o Executivo e o Legislativo dos Estados Unidos. Do mesmo modo,
pode-se dizer que analisar a crise do relacionamento entre a USAID e o governo brasileiro
sem examinar o posicionamento de grupos de interesse domsticos em ambos os pases e os
constrangimentos resultantes do processo de barganha com diversos rgos governamentais
seria desconsiderar possveis fatores explicativos para o impasse que se observa nas reas sob
anlise. Entretanto, dado que o objetivo do presente trabalho analisar o caso por meio do
instrumental oferecido pelas abordagens tericas do realismo e da interdependncia complexa,
essas articulaes e negociaes domsticas no sero observadas em profundidade, j que
ambas as escolas observam o posicionamento dos atores como se estes fossem unitrios
83
.
Para que isso seja feito, portanto, assumir-se- que o posicionamento externalizado pela
USAID na negociao j resultante dos processos internos que ocorrem dentro da estrutura
do governo americano; da mesma forma, as posies assumidas pelo Ministrio da Sade, na
rea de combate ao HIV/AIDS, pelos Ministrios do Meio Ambiente e da Cincia e
Tecnologia, na questo da preservao da biodiversidade, e pelo Ministrio das Relaes
Exteriores, nas negociaes para o estabelecimento do programa de combate ao trfico de
seres humanos, sero considerada resultado das negociaes no mbito do governo brasileiro
e com outros atores domsticos com influncia na rea em questo. Ainda que esse artifcio
no reflita com exatido o que ocorre na realidade da poltica entre os dois pases, ele se
mostra til para a aplicao das hipteses e formulao dos cenrios sobre o futuro da relao
entre os dois pases. Em adio, pode-se dizer que essa representao no despropositada,
uma vez que, de fato, o posicionamento final assumido pela USAID e pelas agncias com
quem negocia no mbito do governo brasileiro reflete o acordo que ocorre internamente em
ambos os pases
84
.


83
Note que a interdependncia complexa um pouco mais flexvel nesse ponto do que o realismo, notadamente
o neorealismo, uma vez que reconhece o papel de outros atores que no apenas os Estados.
84
Caso se deseje analisar os casos focando na influncia de atores domsticos e em como a negociao que se d
em mbito interno traduzida para a negociao em mbito externo, sugere-se utilizar o instrumental da teoria
dos jogos de dois nveis. Neste caso, ver EVANS, P., J ACOBSON, H, PUTNAM, R (eds.). 1993. Double-Edged
Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics. Berkeley: University of California Press., em
especial o apndice de PUTNAM, R. Diplomacy and Domestic Politics. The Logic of Two-Level Games. Ver
tambm MILNER, H. 1997. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International
Relations, Princeton, New J ersey: Princeton University Press.
53

4.2.1 A USAID no Brasil: cooperao e discrdia na definio de polticas


As atividades desenvolvidas pela USAID em todo mundo visam ao estabelecimento de
parcerias em prol do desenvolvimento econmico e social dos pases beneficirios, por meio
da implementao de programas pontuais que objetivam solucionar um problema especfico,
notadamente nas reas de sade (combate epidemia de HIV/AIDS, sade materno-infantil,
controle de natalidade, etc.), educao (fazendo uso da metodologia da arte-educao para
atingir as parcelas mais pobres da populao, principalmente crianas e adolescentes de baixa
renda), meio ambiente (conservao e preservao de ecossistemas e impulso a atividades
econmicas ambientalmente viveis) e nos chamados temas globais: promoo da democracia
(principalmente em pases recm-sados de conflitos internos) e respeito aos direitos humanos
(com nova nfase no combate ao trfico domstico e internacional de seres humanos para fins
de explorao sexual e trabalho escravo). Ultimamente, tem-se acompanhado, dentro do
mbito de Departamento de Estado dos Estados Unidos e tambm dentro da prpria USAID,
um grande debate acerca da redefinio do papel da agncia enquanto promotora do
desenvolvimento e crescimento econmico e do redirecionamento de seus programas para
atividades consideradas mais relevantes para a criao de condies propcias manuteno
do processo de desenvolvimento aps o encerramento das atividades da agncia no pas, tais
como incentivos ao desenvolvimento institucional e criao de um corpo eficiente e bem
treinado de servidores pblicos, ao invs de atividades pontuais que acabam gerando uma
necessidade de manuteno do programa por muitas dcadas e que no criam condies para
auto-sustentabilidade dos projetos financiados
85
.
Entretanto, ainda que o papel da USAID, bem como o formato de seus programas,
esteja sendo repensado, a agncia continua a atuar basicamente da mesma forma como atuava
na poca de sua criao, procurando implementar programas nas reas enumeradas segundo
as necessidades dos pases beneficirios
86
. Entretanto, em seus primeiro anos, a USAID
possua uma presena muito maior nos pases em que atuava, e a situao no Brasil no era

85
A ttulo de informao, a edio de junho de 2006 do Foreign Service Journal, revista publicada pelo
Departamento de Estado dos Estados Unidos dedicada ao debate dos assuntos de poltica externa mais relevantes
na agenda, foi inteiramente dedicada discusso do papel da USAID dentro da estrutura governamental, com
uma chamada de capa intitulada Realigning Foreign Assistance: The Future of USAID. Foreign Service Journal:
The magazine for foreign affairs professionals. J une 2006.
86
Importante mencionar que as necessidades eram definidas pela prpria agncia e no necessariamente
refletiam as necessidades definidas pelos beneficirios.
54
diferente. O Brasil era um dos principais beneficirios dos recursos oferecidos pela USAID e
a misso existente no pas era a segunda maior do mundo, atrs apenas da misso no Vietn,
contando com escritrios e funcionrios em diversas cidades do pas como Salvador e Rio de
J aneiro.
Na dcada de 60, os programas em andamento no Brasil tendiam a enfatizar o
desenvolvimento da agricultura brasileira; entretanto, eles estavam baseados principalmente
na transferncia de maquinrio agrcola. Na dcada de 70, seguiu-se o mesmo padro, mas
deixou-se de priorizar a transferncia de maquinrio e passou-se a enfatizar o fortalecimento
institucional. Esse fortalecimento, no entanto, no significava prover capacidades s
instituies locais, e sim copiar o modelo de desenvolvimento norte-americano, o que gerou a
perpetuao de uma situao de atraso. Alm disso, muitas dessas cpias tiveram efeitos
bastante negativos
87
, uma vez que a sociedade local vivia uma realidade diferente da vivida
pela sociedade norte-americana. O fracasso dos programas assistenciais da USAID baseados
no modelo estrangeiro ocorreu de maneira concomitante em todo o mundo, o que levou ao
fechamento das misses de campo em diversos pases, inclusive no Brasil.
A agncia permaneceu fora do pas por muitos anos, voltando a se estabelecer
oficialmente no Brasil apenas no ano de 1991. No entanto, ao retornar ao pas, a agncia o fez
de maneira muito mais restrita do que ocorria na dcada de 60 e incio dos anos 70, tendo
passado a funcionar dentro da estrutura da Embaixada dos Estados Unidos em Braslia e sem
estabelecer um acordo bilateral formal de cooperao com o governo brasileiro. A ausncia
desse acordo formal, por um lado, permitiu que a agncia trabalhasse diretamente com os
beneficirios finais de seus programas por meio de organizaes no-governamentais e
organismos internacionais; por outro, restringiu a participao da USAID no processo de
definio de prioridades polticas e de formulao de polticas pblicas e dificultou o
estabelecimento de programas em parceria com rgos da administrao pblica.
Os programas implementados no incio da dcada de 90 estavam voltados s reas de
preservao de ecossistemas, principalmente a Amaznia, o Cerrado e a Mata Atlntica,
incentivo utilizao de formas alternativas de gerao de energia, assistncia a crianas e
adolescentes em situao de abandono e violncia familiar e combate epidemia de
HIV/AIDS no pas. No princpio, esses programas foram conduzidos por meio da atuao de
organizaes no-governamentais, que serviam como intermedirios entre a USAID e os
beneficirios finais; entretanto, com o passar do tempo, foi-se sentindo a necessidade de

87
Duas atividades da USAID bastante criticadas no Brasil foram a implementao do programa MEC-USAID e
o controle familiar por meio da distribuio de anticoncepcionais s populaes alvo.
55
articulao com rgos do governo brasileiro, uma vez que o pas comeava a desenvolver
polticas pblicas e planos nacionais para atuao nas reas focais da USAID, o que gerou
tanto oportunidades de cooperao quanto divergncias profundas que tm ameaado a
continuidade do programa no Brasil. Em adio, a USAID passou a atuar em novas reas nas
quais a ausncia de coordenao com o governo resultaria em um gasto muito maior de
recursos para alcanar resultados bem mais modestos, notadamente nas denominadas questes
globais: o combate ao HIV/AIDS e ao trfico domstico e internacional de seres humanos
para fins de explorao sexual e trabalho forado.
Assim, por contarem com o mais elevado nvel de financiamento por parte do governo
norte-americano, por serem mais amplos, ambiciosos, inserirem-se em reas onde h uma
poltica nacional sendo implementada e demandarem um alto grau de coordenao com
rgos e agncias do governo brasileiro, os programas de combate ao HIV/AIDS, de
preservao do meio ambiente e de combate ao trfico domstico e internacional de seres
humanos para fins de trabalhos forados e explorao sexual sero colocados sob anlise. Os
demais programas, devido ao reduzido volume de recursos aportados, realizam-se
primordialmente por meio de doaes a fundo perdido para organizaes locais e no-
governamentais e, portanto, fogem do escopo deste trabalho, que pretende analisar o grau de
cooperao entre os governos dos Estados Unidos e do Brasil.


4.2.1.1 Atuao na rea de sade humana: combate ao HIV/AIDS


Dentre os programas implementados pela USAID e que demandam uma ativa
colaborao com o governo brasileiro, o programa de combate ao HIV/AIDS apresenta-se
como o mais problemtico; ironicamente tambm o mais ambicioso e o que conta com mais
recursos por parte do governo dos Estados Unidos: 53 milhes de dlares na estratgia atual
que cobre o perodo de 2003 a 2008. Para situar a cooperao que o Brasil e a USAID
desenvolvem para a preveno e o combate ao HIV/AIDS, faz-se necessrio oferecer uma
viso geral da condio do pas na rea em questo.
56
Segundo dados do Ministrio da Sade, a epidemia de HIV/AIDS na Amrica Latina
tem como epicentro o Brasil, com 57%
88
dos casos da regio. Essa epidemia classificada
como concentrada, uma vez que a proporo de casos maior em determinados grupos, os
denominados grupos de risco, e regies do pas, Sul e Sudeste
89
. No entanto, seu perfil tem
se alterado bastante na ltima dcada e o nmero de casos eleva-se a cada ano, demandando
aes especficas e a formulao de uma poltica consistente de combate epidemia. Em
resposta ao grande nmero de infectados e visando prevenir e tratar a doena, o governo
brasileiro estabeleceu um programa internacionalmente reconhecido. A Coordenao
Nacional de DST/AIDS, rgo subordinado ao Ministrio da Sade e responsvel pela
formulao e implementao da poltica de combate epidemia no pas, conta com
profissionais com formao consistente e bem treinados, o que justifica, em grande parte, o
reconhecimento do programa. Um dos pontos chave do programa brasileiro a oferta de
tratamento e medicamento aos portadores do vrus, tanto por meio da negociao com
laboratrios estrangeiros para a diminuio do custo dos medicamentos quanto pela produo
nacional de alguns desses medicamentos, o que pode levar, em ltimo caso, quebra de
patentes. Percebe-se claramente que a possibilidade de quebra de patentes de medicamentos
pertencentes a laboratrios norte-americanos uma questo potencialmente sensvel na
relao entre os dois pases.
Alm da oferta de medicamentos, a poltica brasileira de combate epidemia prev a
distribuio de material informativo e de preservativos de modo a conter o avano da doena.
Para alcanar as populaes mais vulnerveis, o governo trabalha em parceria com
organizaes representativas desses grupos, tais como bissexuais, homossexuais e
transgneros e trabalhadoras sexuais, entre outros. Devido extenso do problema e ao
avano da doena no pas, entretanto, faltam recursos adicionais para que se possa atuar nas
mais diversas frentes. O governo brasileiro, por essa razo, definiu como prioritrio o acesso
dos doentes aos medicamentos necessrios ao tratamento, negociando com os organismos
internacionais e organizaes no-governamentais a atuao nas reas de preveno.
A USAID, na condio de organismo de cooperao bilateral, constou at h pouco
tempo como o maior doador para o programa de HIV/AIDS do Brasil e seus esforos estavam
concentrados na rea de preveno, complementando as iniciativas do governo. Essa

88
As estatsticas citadas neste captulo foram retiradas de fontes oficiais do Governo Brasileiro, sejam elas
oriundas dos rgos responsveis pela formulao de polticas na rea em questo ou retiradas do quadro
estatstico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
89
MINISTRIO DA SADE. 2000. Boletim Epidemiolgico AIDS. Ano XIII n 03 36 a 52 Semanas
Epidemiolgicas.
57
complementaridade deu certo durante algum tempo, o que levou ao crescimento do programa,
fazendo com que ele passasse a ser responsvel por cerca de metade do oramento disponvel
para a misso no Brasil nos ltimos anos. Com a eleio de George Bush, porm, a
abordagem apoiada pelo governo dos Estados Unidos para preveno da AIDS no mundo
todo foi alterada. Em primeiro lugar, o governo norte-americano passou a apoiar-se na
estratgia denominada ABC (abstinence, be faithful and, condoms, quer dizer, abstinncia,
fidelidade e, em alguns casos, preservativos), com grande nfase na abstinncia, para nortear
todas as suas iniciativas mundiais no combate epidemia de AIDS. Essa estratgia passou a
conflitar diretamente com a abordagem utilizada no programa do Ministrio da Sade, que
enfatiza a distribuio de preservativos em locais pblicos e critica a estratgia do ABC por
acreditar que ela inadequada ao contexto brasileiro. Em segundo lugar, a legislao norte-
americana passou a proibir explicitamente que recursos da USAID fossem oferecidos a
instituies que reconhecidamente trabalhassem com determinados grupos sociais, como
profissionais do sexo, os quais no s fazem parte da estratgia brasileira de combate ao
HIV/AIDS como participam ativamente de sua formulao, por intermdio de suas
organizaes representativas. No ano de 2006, a USAID props ao Congresso dos Estados
Unidos uma estratgia de trabalho que estabelecia uma ao de preveno da doena baseada
na abstinncia sexual. Tal atitude provocou uma reao inflamada do coordenador do
programa Nacional de DST-AIDS do Ministrio da Sade, Pedro Chequer: Mesmo que
nenhum convnio tenha sido feito para levar adiante esta estratgia, a simples proposta uma
afronta nossa poltica. Um projeto piloto como este nunca poderia ter sido anunciado sem a
discusso prvia com o programa brasileiro. Foi, no mnimo, uma petulncia.
90

Ainda que no se pretenda discutir a validade ou a superioridade do argumento de
qualquer uma das partes, o fato que a continuidade do programa de combate ao HIV/AIDS
no Brasil est sendo colocada em risco principalmente devido a esses dois pontos de
divergncia, a possibilidade de quebra de patentes de medicamentos por parte do governo
brasileiro e a incompatibilidade das estratgias adotadas para o combate epidemia. Pode-se
argumentar que a preferncia do governo brasileiro que o governo norte-americano,
representado por sua agncia de cooperao, abdique de suas demandas para a implementao
dos programas de cooperao, uma vez que o governo brasileiro tem argumentado que no ir
alterar de forma alguma sua poltica. Ao mesmo tempo, o governo norte-americano pretende
que o Brasil reafirme seu respeito s regras sobre patentes de medicamentos e assine um

90
J ornal Correio Braziliense. Combate a AIDS: Projeto da USAID prev abstinncia para jovens. Edio de 11
de maro de 2006.
58
termo garantindo que no destinar recursos oriundos da cooperao com a USAID para
organizaes que trabalhem com os grupos proibidos pela legislao dos Estados Unidos. Em
adio, pode-se dizer que a interrupo do programa de cooperao entre os dois governos
no desejvel por nenhuma das partes, uma vez que o governo brasileiro passaria a carecer
de recursos importantes para a implementao de seu programa, e a USAID, dada a
importncia do programa de combate ao HIV dentro da estratgia geral da misso no Brasil,
teria ameaada a manuteno completa de suas atividades no pas. Durante o perodo de
desenvolvimento deste texto possvel que uma soluo para o assunto seja atingida;
entretanto, para os fins deste trabalho, assumir-se- que a situao ser mantida nas atuais
circunstncias de modo a permitir a anlise das possibilidades de cooperao com base nas
previses das abordagens realista e da interdependncia, o que ser feito tambm para as
demais reas.


4.2.1.2 Atuao na rea de meio ambiente: conservao da biodiversidade


O programa de meio ambiente da USAID no Brasil consiste na manuteno da
biodiversidade e sustentabilidade dos ecossistemas naturais, associada criao de
oportunidades econmicas para as populaes desfavorecidas, que retiram desses
ecossistemas sua sobrevivncia. O Brasil um dos poucos pases a sustentar o ttulo de pas
com megadiversidade, uma vez que possui grande parte da diversidade biolgica do mundo,
encontrada em ecossistemas singulares como a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica e o
Cerrado. No entanto, esses ambientes esto sendo seriamente ameaados por presses
humanas, como a expanso da economia brasileira, que fora a utilizao dessas regies com
fins outros que a proteo da biodiversidade, e a devastao do solo por prticas destrutivas
de uso. Esses fatores geram problemas ambientais, tais como o aumento do efeito estufa e o
desaparecimento de espcies animais e vegetais devido destruio de seu habitat natural.
Alm da questo ambiental, as populaes que vivem dentro ou ao redor dessas reas retiram
delas sua sobrevivncia. A regio amaznica, por exemplo, uma das mais pobres do Brasil,
sendo que os estados do Par e do Amazonas apresentam taxas de 44% e 43% de pessoas
vivendo em condies de extrema pobreza, respectivamente. Isso ocorre porque o
desenvolvimento econmico da regio sempre se caracterizou por ciclos, os quais, sem uma
poltica firme, atingem seu pice e comeam a declinar de maneira relativamente rpida, sem
59
criar riquezas ou auxiliar no desenvolvimento da regio. Alm disso, trazem como
conseqncias o desmatamento e a impossibilidade de uso produtivo posterior da terra.
Dada a longa tradio de parcerias educacionais e de pesquisa entre instituies norte-
americanas e brasileiras na rea de biodiversidade, o governo dos Estados Unidos tem
elaborado projetos de preservao dos ecossistemas brasileiros, aliados a projetos de pesquisa
e desenvolvimento na rea de cincia e tecnologia, apoio criao de programas de
observao do clima e proteo da biodiversidade, entre outros. O programa de meio
ambiente da USAID, assim como grande parte das iniciativas do governo dos Estados Unidos
na regio amaznica e nas demais reas com grande diversidade de fauna e flora no Brasil
suscita grandes suspeitas. O trabalho de equipes estrangeiras nessas regies recebe inmeras
crticas tanto por parte da populao em geral, quanto pela mdia, por polticos mais radicais e
por representantes de determinadas organizaes no-governamentais, os quais associam as
atividades do governo norte-americano na regio, como o trabalho de equipes de pesquisa e
projetos para conteno do trfico de drogas e armas a exemplo do Plano Colmbia, como
tentativas imperialistas de assumir o controle dos recursos naturais. bastante comum
encontrar na mdia brasileira acusaes ao governo norte-americano no sentido de que este
pretendem aos poucos invadir a Amaznia e roubar os recursos naturais existentes nos
ecossistemas brasileiros. Novamente no se pretende adentrar na discusso sobre a validade
desses argumentos, mas fato que, muitas vezes essas acusaes contra a Mfia Verde
encontram reflexo nos discursos de autoridades governamentais, o que pode vir a configurar
obstculo para a coordenao de polticas e para o trabalho conjunto na rea de preservao
ambiental.
Na rea ambiental, a exemplo dos demais programas implementados no Brasil, as
parcerias tendiam a ser estabelecidas diretamente com os beneficirios finais, notadamente
organizaes no-governamentais, e em conjunto com outros organismos internacionais
91

atuantes na rea de preservao ambiental. A atual estratgia da agncia visa complementar o
empenho do governo brasileiro para implementar a Agenda 21, que estimula polticas de
desenvolvimento local alinhadas com as transformaes econmicas, sociais e tecnolgicas
globais. Desse modo, nos anos recentes, passou a haver maior coordenao das atividades da
agncia com rgos do governo brasileiro, principalmente com o Ministrio do Meio

91
Deve-se notar que a quantidade de organizaes no-governamentais e internacionais voltadas preservao
dos ecossistemas brasileiros enorme. Apenas a ttulo de informao, podem ser citadas The Nature
Conservancy, World Wild Foundation, Conservancy International, Greenpeace, Instituto Socioambiental, SOS
Mata Atlntica, Imazon, para ficar apenas nos mais conhecidos. Talvez devido a essa variedade de organizaes
reconhecidas e respeitadas, a necessidade de coordenao com o governo seja menor na rea de preservao
ambiental do que nas demais reas de atuao da USAID.
60
Ambiente e o Ministrio da Cincia e Tecnologia. Apesar disso, a maior parte das atividades
da USAID na rea de meio ambiente ainda implementada por meio de fruns multilaterais,
nos quais a USAID negocia sua participao juntamente com outros organismos
internacionais, tais como o Banco Mundial e agncias de cooperao de outros pases. Um
dos maiores programas apoiados pela agncia no Brasil o Programa Piloto para Proteo das
Florestas Tropicais (PPG-7), que tem como objetivo demonstrar a compatibilidade entre
conservao da biodiversidade e o desenvolvimento da regio Amaznica, diminuindo o
ritmo da devastao florestal e impactos ambientais negativos e servindo como projeto piloto
para ser reproduzido em outras florestas tropicais do planeta. Esse programa foi lanado em
1992, a partir de contribuies dos pases do G-7 Estados Unidos, Alemanha, Canad,
Frana, Itlia, J apo e Reino Unido e da Unio Europia, Pases Baixos e, como
contrapartida, do Brasil. Como os prprios participantes do programa costumam enfatizar, o
PPG-7 um exemplo do trabalho conjunto entre governo brasileiro, comunidade
internacional e sociedade civil para enfrentar um problema de dimenses e efeitos globais
92
.
Desse modo, ainda que haja necessidade de coordenao das polticas da agncia com
organismos do governo brasileiro, e essa negociao poderia despertar sensibilidades devido
desconfiana que ainda h por parte da sociedade brasileira em relao s intenes do
governo dos Estados Unidos para a implementao de programas desse tipo, a situao do
programa de meio ambiente distinta da situao na rea de sade humana no sentido de que
a maior parte das negociaes entre o governo norte-americano e o governo brasileiro para a
formulao de polticas e implementao de programas se d em um ambiente multilateral, e
no por meio de uma negociao bilateral estrita. Como ser visto no captulo seguinte, que
analisar as possibilidades de coordenao poltica nas diversas reas de atuao da agncia, a
existncia de um foro multilateral para negociao e troca de informaes e a participao de
outros organismos bilaterais e tambm multilaterais, nesse caso, pode facilitar a ocorrncia da
cooperao.


4.2.1.3 Atuao na rea social e criminal: combate ao trfico de seres humanos



92
Pgina oficial do Programa Piloto para Conservao das Florestas Tropicais (PPG-7) www.rfpp.org
61
A mais nova iniciativa do Governo dos Estados Unidos na rea social no Brasil o
combate ao trfico de seres humanos, que envolve o recrutamento, transporte, transferncia e
alojamento ou acolhimento de pessoas mediante ameaa ou uso da fora, coao ou fraude,
para fins de explorao. Tal explorao refere-se obteno de lucro com a prostituio de
outros, bem como outras formas de explorao sexual, trabalho forado ou servido.
93
A
questo do trfico de seres humanos no pas, apesar de recente, tem atrado bastante ateno
por parte do governo, das organizaes internacionais e das organizaes no governamentais.
O Brasil a maior fonte de mulheres traficadas na Amrica Latina para fins de explorao
sexual; a Polcia Federal estima que cerca de setenta e cinco mil brasileiros, na sua maioria
mulheres jovens e crianas, so atualmente vtimas de quadrilhas internacionais de trfico de
seres humanos, a terceira mais lucrativa atividade ilegal do mundo, atrs apenas do trfico de
armas e drogas. Alm disso, o pas enfrenta tambm um grande problema de trfico
domsticos de trabalhadores agrcolas, principalmente homens e adolescentes, para fins de
trabalho forado e servido. O governo brasileiro reconheceu a gravidade do problema e
tomou uma srie de medidas para combater e prevenir o crime no territrio nacional. Dentre
essas medidas esto a formulao de um plano nacional de combate ao trabalho escravo, bem
como a criao de uma secretaria e um conselho voltados implementao de polticas na
rea. Na rea de explorao sexual, foram aprovadas mudanas no cdigo penal brasileiro de
modo a adequ-lo ao Protocolo de Palermo acordo internacional que estabelece os
parmetros para combate ao trfico de seres humanos, o qual foi assinado e ratificado pelo
Brasil e foi criado, no mbito da Secretaria Nacional de J ustia do Ministrio da J ustia
(SNJ -MJ ), um Escritrio de Combate ao Trfico de Seres Humanos, responsvel pela
formulao de um plano nacional de combate ao crime e pela coordenao das polticas
nacionais de preveno com organizaes no-governamentais, organismos internacionais e
governos estrangeiros. Apesar de todos os esforos, o Brasil carece de recursos para lutar
efetivamente contra o problema, e tem tentado buscar recursos com agncias internacionais
como a USAID.
Por parte do governo norte-americano, o Presidente George W. Bush lanou no ano de
2004 uma proposta mundial de combate ao trfico de seres humanos, a qual autorizava a
doao de cinqenta milhes de dlares aos pases participantes, dentro os quais cerca de sete
milhes seriam repassados ao Brasil. A USAID, juntamente com a Embaixada dos Estados
Unidos da Amrica e em parceria com organizaes governamentais e no-governamentais

93
Definio oficial de trfico de seres humanos segundo o Protocolo de Palermo.
62
brasileiras, formulou um plano para a aplicao desses recursos, mas sua implementao
demandava a assinatura de um memorando de entendimento com autoridades do governo
brasileiro, intermediada pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Ocorre que, para a
assinatura desse memorando de entendimento ao qual os recursos disponveis para aplicao
no Brasil esto vinculados, necessria a assinatura de um termo de compromisso nos moldes
do termo apresentado ao Ministrio da Sade para o programa de HIV/AIDS, isto , proibindo
a utilizao dos recursos em parceria com organizaes que trabalhem diretamente com
trabalhadoras sexuais.
A posio do governo Bush tem sido criticada duramente por setores da sociedade
brasileira, a exemplo do que ocorre com o programa de combate ao HIV. Por exemplo, a
pesquisadora Sonia Correa, uma das coordenadoras do International Working Group on
Sexuality and Social Policy (IWGSSP), afirmou em entrevista:

A poltica americana policialesca e passa ao largo das causas que
levam as pessoas em geral homens, mulheres, meninos e meninas a se
deslocarem atravs das fronteiras e se submeterem ao poder de traficantes. Trata-se
de uma poltica finalista e criminalizante, cujo objetivo bem ideolgico no sentido
de que projeta uma perspectiva moralizante de eliminao pura e simples da
prostituio. Esta lgica criminalizante, vale dizer, est sempre em contradio
aberta com princpios de direitos humanos
94
.

Como conseqncia, a atual poltica norte-americana coloca um grande desafio para os
beneficirios brasileiros, pois ela est amarrada ao fluxo dos recursos que financia o trabalho
de organizaes no-governamentais. Ainda segundo Sonia Correa, hoje milhares de
instituies, no mundo inteiro, se vem diante de uma escolha de Sofia: assinar a clusula do
governo americano ou fechar as portas. Um grande nmero delas est assinando a clusula
para poder sobreviver financeiramente, afirma. Entretanto, ao fazer isto, em muitos casos
estar rompida a relao de confiana entre educadores e as pessoas que vivem do trabalho
sexual, pois a partir da estas organizaes estaro condicionadas a se opor abertamente
prostituio.
Dessa forma, a situao que se coloca na rea de trfico de seres humano, bastante
semelhante encontrada na rea de sade humana; porm, aqui, percebe-se uma maior
inclinao por parte do governo brasileiro em mostrar-se flexvel, notadamente devido s
presses oriundas da sociedade civil, uma vez que as organizaes que sairiam mais
prejudicadas caso o Brasil aceitasse acatar parte das demandas do governo norte-americano,
no possuem influncia direta na formulao das polticas. No caso do programa de combate

94
Entrevista concedida ao Centro Latino-Americano em Sexualidade e Direitos Humanos.
63
ao HIV, o governo diz-se impossibilitado de assinar o termo devido participao de
organizaes representativas desse grupo social na formulao e implementao das polticas
pblicas. No caso do programa de combate ao trfico de seres humanos, a questo um pouco
diferente: a maioria das organizaes nessa rea de fato no atua em conjunto ou em prol de
trabalhadoras sexuais, dispondo-se, em sua maioria, a comprometer-se com o termo proposto
pelo governo dos Estados Unidos. Entretanto, a mediao dessa negociao tem sido realizada
pelo Ministrio das Relaes Exteriores, que classifica como ingerncia as demandas do
governo norte-americano.
No prximo captulo, cada uma dessas tentativas de negociao ser analisada
levando-se em considerao os fatores que podem facilitar a cooperao entre as partes,
conforme exposto pelas abordagens realista e da interdependncia complexa, estudadas no
captulo dois. Procurar-se- analisar as divergncias nos argumentos brasileiros e norte-
americanos, sem, no entanto, julgar seus mritos ou assumir a defesa de qualquer das partes, e
apontar seu potencial cooperativo caso seja possvel a aplicao dos fatores descritos
anteriormente. Ao fim, pretende-se apontar que, dentro de uma relao envolvendo os
mesmos pases, possvel encontrar exemplos de instncias em que ocorre a cooperao, aqui
definida como ajuste mtuo de polticas, e instncias em que a discrdia ser a resultante, isto
, a ausncia de ajustes polticos para ocorrncia de resultados mutuamente benficos. Desse
modo, procurar-se- reforar a necessidade de se analisar os fenmenos das relaes
internacionais por meio de lentes distintas.


64
5 A COOPERAO POSSVEL? CENRIOS E ESTRATGIAS


5.1 REALISMO, INTERDEPENDNCIA E COOPERAO


A necessidade de se explicar a ordem em um sistema internacional anrquico no qual
se desenrolam as relaes internacionais configura um problema tanto para a abordagem
realista quanto para a interdependncia complexa, j que ambas, conforme argumentao de
Robert J ervis exposta no captulo dois, crem na anarquia como princpio orientador do
sistema internacional, composto por atores egostas e racionais. Em adio, ambas as
abordagens fazem uso do pressuposto da racionalidade dos atores, o que gera a necessidade de
se utilizar a mesma metodologia no presente captulo para analisar as escolhas dos Estados
Unidos, por meio de sua agncia de cooperao internacional, a USAID, e do Brasil,
representado pelos diversos ministrios responsveis pela negociao dos programas de
cooperao bilateral
95
. Conseqentemente, presume-se que os atores possuem alternativas de
ao perante si e que podem escolher entre essas alternativas, as quais, no presente trabalho,
so duas: cooperar (C) e discordar (D). O resultado final, obviamente, emergir da interao
das escolhas dos dois atores, podendo no refletir a inteno de nenhum deles, como ser
visto a seguir.
Anlises dicotmicas das estratgias disponveis perante os atores, como a que
empregada neste trabalho, tambm utilizada por Stein
96
para explicar as previses realistas e
liberais sobre a cooperao internacional. Para o autor, a construo do argumento tanto da
abordagem realista quanto da liberal pressupe a existncia de um par de escolhas; dada a
nfase de cada uma dessas abordagens na discrdia ou na cooperao, respectivamente, os
analistas associados a elas tendem a dividir as estratgias disponveis perante os atores entre
discordar e cooperar. De maneira bastante simplificada, ambos iniciam suas anlises a partir
de dois atores racionais independentes que necessitam optar entre essas duas alternativas. A
combinao dessas opes gera quatro resultados possveis. O resultado final da interao no
necessariamente reflete o interesse dos atores, quer dizer, a racionalidade individual no

95
A racionalidade supe, alm da ao intencional, que o ator possua um conjunto consistente de preferncias
hierarquicamente ordenadas e que ele seja capaz de selecionar entre as alternativas de ao disponveis aquela
que produzir a conseqncia mais desejada em termos de suas preferncias.
96
STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York:
Cornell University Press.
65
necessariamente levar ao resultado desejado por cada um dos atores; assim, deve-se
compreender que os atores no optam pelo resultado, mas sim pelas estratgias de ao. Stein
prossegue sua explicao expondo que um erro afirmar que os Estados vo sempre preferir
no cooperar conforme se atribui ao argumento realista ou que eles vo sempre preferir
cooperar como se diz do argumento liberal. Caso fosse assim, ao analista das relaes
internacionais restaria apenas analisar as motivaes que levam o ator a escolher a cooperao
ou a no cooperao em qualquer circunstncia.
Essa argumentao pode ser resumida por meio do quadro abaixo
97
:

Ator B


Coopera
(C)
Discorda
(D)

Coopera
(C)

(CC)
Cooperao ou
compromisso mtuo
(CD)
Ator B domina
Ator A

Discorda
(D)

(DC)
Ator A domina
(DD)
Discrdia, ausncia
de cooperao


Esse quadro pode ser examinado luz da estrutura de payoffs utilizada no segundo
captulo para explicar o conceito de cooperao, no qual foi argumentado que interesses
compartilhados existem quando ambos os atores preferem cooperao mtua (CC) discrdia
mtua (DD); mas para que a cooperao seja necessria para se alcanar esses interesses,
ambos os atores devem preferir discordar unilateralmente a cooperar unilateralmente, pois se
ambos preferem a discrdia mtua (DD) cooperao mtua (CC), a cooperao
impossvel, e se ambos preferem cooperar unilateralmente a discordar unilateralmente, a
cooperao desnecessria, j que ocorre uma harmonia de interesses.
Transferindo essa argumentao para o caso especfico sob estudo, pode-se dizer que
as agncias representantes do governo brasileiro devem preferir que a USAID incorpore aos

97
Retirado de STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations.
New York: Cornell University Press. p. 67.
66
seus programas as diretrizes definidas pelo prprio governo e que abandone unilateralmente
suas demandas a ter que ajustar unilateralmente suas polticas s demandas da agncia. Ao
mesmo tempo, a USAID deve preferir que os organismos brasileiros acatem unilateralmente
as imposies da agncia para ajuste de polticas, para que ela no tenha que adaptar seus
programas s diretrizes do governo beneficirio. Alm disso, tanto a USAID quanto os
organismos do governo brasileiro devem preferir a cooperao mtua, ou seja, o ajuste mtuo
de polticas, discrdia, pois a no coordenao de polticas traria prejuzos para ambas as
partes: por um lado, os organismos brasileiros que implementam os programas nas reas
atendidas pela USAID perderiam recursos importantes; por outro, a impossibilidade de
cooperar com o governo poderia culminar no fechamento da misso da USAID no Brasil,
gerando, conseqentemente, perda de postos de trabalho dos burocratas da agncia e
interrupo de sua influncia sobre a formulao de polticas no pas.
O quadro traado nos pargrafos acima oferece uma viso geral da questo da
cooperao entre a USAID e o governo brasileiro; especificamente, porm, em cada uma das
reas apresentadas no captulo anterior, a estrutura de payoffs, ou seja, a ordem de preferncia
dos atores em relao ao resultado possvel da interao, distinta, o que caracteriza tipos
diferentes de problemas ou dilemas de cooperao, para utilizar a nomenclatura da teoria dos
jogos, ainda que em todos eles se perceba a preferncia dos atores por um resultado
cooperativo porm no automtico, demandando um esforo ativo no sentido de ajuste de
polticas. Para que isso ocorra, alguns fatores podem servir como facilitadores, tais como a
liderana de um poder hegemnico, a construo de instituies e regimes internacionais, e a
presena de comunidades epistmicas. Cada um desses fatores impulsiona a cooperao de
maneiras distintas, dependendo do modo como eles so empregados para facilitar a interao
dos Estados e dependendo da rea em que ocorre a coordenao, como ser examinado nas
sees seguintes.
Antes de partir para a anlise dos distintos problemas de cooperao que caracterizam
cada uma das reas de relacionamento entre a USAID e o governo brasileiro, importante
reforar que h autores e abordagens que utilizam fatores distintos dos que sero aqui
utilizados para explicar o problema que se coloca perante os atores. Da mesma forma, essas
abordagens distintas apresentam outras solues possveis para a questo, as quais so
baseadas em diferentes variveis causais. Independentemente desses outros argumentos,
apenas os fatores enumerados no captulo dois sero examinados neste captulo, pois eles
representam as hipteses enumeradas pelas duas abordagens escolhidas: o realismo e a
interdependncia complexa.
67


5.2 COOPERAO NA REA DE SADE HUMANA: IMPASSE?


Dado o conceito de cooperao utilizado no presente trabalho e a maneira como deve
estar organizada a estrutura de payoffs para que a cooperao seja desejada, mas no
automtica, percebe-se que, em casos em que pelo menos um ator prefere discrdia mtua
(DD) cooperao mtua (CC), a coordenao de polticas no produzir ganhos
compartilhados e, portanto, a cooperao torna-se impossvel. Essas situaes so
denominadas, na teoria dos jogos, de impasse (deadlock), e opem-se harmonia. Essas duas
classes de fenmeno, segundo Kenneth Oye, tm atrado pouca ateno por parte dos
estudiosos e tericos de Relaes Internacionais, pois a cooperao e o conflito so resultados
automticos e diretos da estrutura de payoffs
98
. Entretanto, como alerta Harrison Wagner:

When you observe conflict, think Deadlock the absence of mutual interest
before puzzling over why a mutual interest was not realized. When you observe
cooperation, think Harmony the absence of gains from defection before puzzling
over how states were able to transcend the temptation of defection. (...) Where
harmony prevails, cooperation is unnecessary to the realization of mutual interests.
Where deadlocks exist, the term cooperation is devoid of meaning, and conflict is
inevitable.
99


Seguindo a sugesto de Wagner, pode-se tentar analisar a relao entre o governo
brasileiro, representado pelo Ministrio da Sade, e o governo norte-americano, por meio da
USAID, como uma situao de impasse. Por um lado, observa-se o governo brasileiro
impossibilitado de ceder s demandas do governo norte-americano, uma vez que isso
colocaria em risco a continuidade do apoio domstico s suas polticas e poderia acarretar
uma perda muito maior que a oriunda do trmino da relao com a USAID. Por outro lado,
tem-se o governo norte-americano obrigado por lei a ser inflexvel na aplicao de seus
recursos e na formulao de seus projetos, o que gera uma poltica incompatvel com a
poltica brasileira. Desse modo, dada a declarada averso do governo brasileiro poltica da
USAID, o resultado favorecido pelo governo brasileiro seria discordar unilateralmente (DC),

98
OYE, K. 1986. Explaining Cooperation Under Anarchy: Hypothesis and Strategies. In: OYE, K. (ed.)
Cooperation under anarchy. Princeton: Princeton University Press.
99
WAGNER, H. 1983. The Theory of Games and the Problem of International Cooperation. In: American
Political Science Review, 70 (J une), cit in OYE, K. (ed.) Cooperation under anarchy. Princeton University
Press.
68
isto , no ter que adaptar sua poltica s restries da agncia norte-americana, enquanto a
USAID teria que flexibilizar sua poltica de modo a permitir a manuteno do programa de
cooperao. Em segundo lugar, o governo preferiria a discordncia mtua (DD), pois prefere
perder o apoio financeiro da agncia de cooperao bilateral que o apoio poltico de
organizaes domsticas. Em terceiro lugar, o governo brasileiro preferiria a cooperao
mtua (CC) e, por fim, a cooperao unilateral (CD).
A USAID, por sua vez, tambm prefere discordar unilateralmente (DC), isto , fazer
com que o governo brasileiro altere sua poltica sem ter que alterar a sua prpria; discordar
mutuamente (DD), cooperar mutuamente (CC) e cooperar unilateralmente (CD). Essa
estrutura de preferncias levaria, inevitavelmente, discrdia mtua, pois a estratgia
dominante de ambos os atores seria discordar, independentemente da atitude que o outro
viesse a tomar, o que caracteriza a situao de impasse. A discrdia, neste caso, no resultaria
de incertezas quanto escolha do outro ou de medo da possibilidade de ser trado, no seria
nem mesmo resultado da insatisfao em relao distribuio dos benefcios da cooperao,
como argumentariam os realistas, mas seria um resultado automtico ao figurar como a
segunda melhor opo para ambos os atores, que atingiriam uma situao de equilbrio.
Como conseqncia de uma situao de impasse, nenhum dos fatores analisados
anteriormente poderiam atuar de modo a aumentar a probabilidade de ocorrncia de
cooperao, pois a discrdia seria um resultado automtico da estrutura de payoffs. Entretanto,
ainda se pode tentar analisar a questo com base em alguns deles. No que se refere
existncia de um poder hegemnico, no se pode afirmar que, nessa rea especfica, os
Estados Unidos atuem como tal, pois o Brasil no depende exclusivamente dele para alcanar
os resultados esperados, j que possui um programa bem estruturado e conta com outros
parceiros que poderiam vir a substituir a posio ocupada pelos Estados Unidos. Ao mesmo
tempo, os Estados Unidos no tm condies de impor ao Brasil sua soluo preferida, a no
ser que se consiga condicionar a cooperao nessa rea especfica com a coordenao de
polticas em reas em que a assimetria de poder mais latente, o que talvez viesse a forar o
Brasil a flexibilizar sua posio. Essa estratgia de conexo de assuntos (issue linkages)
prevista na abordagem da interdependncia complexa e poderia ser adotada na associao da
negociao em torno do respeito s patentes de medicamentos com a questo da flexibilizao
da aplicao dos recursos da USAID.
No que diz respeito ao papel das instituies, talvez se pudesse pensar na
intermediao de uma terceira organizao, para a qual os Estados Unidos poderiam repassar
seus recursos sem que fossem acionados os dispositivos legais que impedem a doao para
69
programas oficiais de governo que venham a trabalhar com os grupos sociais proibidos; essa
organizao, por sua vez, repassaria os recursos para o governo brasileiro juntamente com
recursos oriundos de outras fontes, e o pas ficaria livre para aplic-los da maneira que
achasse conveniente. Entretanto, para poder receber os recursos do governo norte-americano,
essa organizao teria que empregar a estratgia do ABC, defendida pelo governo norte-
americano e completamente rejeitada pelo governo brasileiro; portanto, essa possibilidade j
foi descartada por ambas as partes.
J a intermediao de comunidades epistmicas ainda menos provvel, pois no se
observa a formao de tais grupos de especialistas que compartilham avaliaes sobre as
causas e solues do problema em questo e que poderiam atuar para reformular os termos da
negociao. Isso se d, principalmente, porque os especialistas com influncia sobre a
formulao de polticas em cada um dos pases possuem anlises diferentes sobre o assunto.
Por fim, pode-se argumentar que, se a estrutura de payoffs afeta a probabilidade de
ocorrncia da cooperao, uma alterao nessa estrutura poderia transformar uma situao de
impasse em uma situao de cooperao possvel, porm no automtica. Mas como isso
poderia ser feito? Talvez uma estratgia unilateral para alterao da estrutura de payoffs
poderia ser adotada pelos Estados Unidos, o que resultaria em uma modificao do valor
vinculado a cada um dos resultados esperados; por exemplo, se o governo dos Estados Unidos
aumentasse substancialmente o valor a ser aplicado no programa de combate epidemia de
HIV/AIDS no Brasil a ponto de oferecer ao governo brasileiro uma justificativa financeira
razovel para uma flexibilizao de sua poltica, possivelmente o Ministrio da Sade teria
maiores incentivos para negociar com as organizaes domsticas alteraes em seu
programa.
Em suma, apesar de haver algumas possibilidades para a ocorrncia de cooperao
entre os governos do Brasil e dos Estados Unidos na rea de sade humana, essas
possibilidades parecem bastante remotas. Conseqentemente, pode-se argumentar que a
relao entre o governo brasileiro e a USAID na rea de sade humana tende mais para a
discrdia do que para a cooperao, devido impossibilidade de coordenao das polticas
defendidas por ambos.


5.3 COOPERAO NA REA DE MEIO AMBIENTE: PERCEPES E
INFORMAES

70

Considerando que os atores optam por uma estratgia de ao cooperativa ou no
cooperativa com base nas informaes disponveis perante si no momento da deciso, as
percepes que os atores possuem e as avaliaes que eles fazem a respeito das intenes e
estratgias possveis de serem adotadas pelos outros atores possuem um enorme potencial de
influncia sobre seu comportamento e suas decises. Sendo assim, as percepes dos atores,
sejam elas corretas ou equivocadas, podem explicar parte da deciso dos atores em adotar
uma estratgia cooperativa ou no cooperativa. No se deve argumentar, entretanto, que
percepes corretas automaticamente conduzem a atitudes cooperativas, enquanto percepes
equivocadas levam discrdia, pois perfeitamente plausvel que percepes corretas no
levem a um resultado cooperativo, assim como a cooperao pode ser fruto de percepes
equivocadas. A viso de que a discrdia e, por vezes, o conflito fruto de percepes
equivocadas muitas vezes defendida por alguns tericos do liberalismo, que adicionam que
o conflito poderia ser evitado caso os atores compreendessem melhor as intenes dos
demais. Alm disso, tambm argumentado que o fortalecimento da interdependncia entre
os Estados pode promover um aumento da cooperao a partir do estabelecimento de contatos
mais extensivos entre as pessoas, do aumento da disponibilidade de informao e do
surgimento das comunidades epistmicas. Como resultado prtico dessa viso, surgiram
organismos internacionais e fruns multilaterais para promover contatos polticos entre
governos e intercmbios culturais e cientficos e, conseqentemente, impulsionar a
cooperao entre os Estados.
Ainda que a relao causal entre percepes corretas e cooperao no seja direta,
deve-se reconhecer o papel desempenhado pelas percepes na escolha de estratgias de ao.
Para que as percepes possam influenciar a deciso dos atores, em primeiro lugar,
necessrio que os atores percebam que eles possuem mais de uma opo, que dizer, se os
atores acreditam que possuem apenas uma alternativa de ao, suas avaliaes sobre as
estratgias dos demais atores sero absolutamente irrelevantes, pois no tero qualquer efeito
sobre sua deciso. O mesmo pode ser dito de atores que possuem uma estratgia dominante,
isto , um ator que tomar a mesma deciso independentemente das atitudes dos demais
atores. Dessa forma, pode-se dizer que percepes somente podem influenciar as escolhas de
atores cuja deciso depende da deciso dos demais atores. Stein
100
observa que existem dois
tipos de atores que se encaixam nessa condio: os recprocos (reciprocators) e os

100
STEIN, A. A. 1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York:
Cornell University Press.
71
oportunistas (opportunists). Os recprocos so aqueles dispostos a cooperar se o outro ator
cooperar e a no cooperar se o outro ator tambm no cooperar; os oportunistas so aqueles
que no cooperam se o outro ator coopera e vice-versa. Nos dois casos, os atores devem
avaliar as atitudes de seu interlocutor de forma a definir sua prpria estratgia de ao.
No caso da cooperao entre o governo brasileiro e a USAID na rea de meio
ambiente, percebe-se que o governo brasileiro age basicamente como um ator recproco, uma
vez que aceita cooperar com a USAID, desde que a cooperao seja recproca, ao mesmo
tempo em que prefere no cooperar caso a USAID no atue de acordo com as regras definidas
dentro do acordo de cooperao. Na nomenclatura utilizada por Lisa Martin para definir os
tipos de problema de cooperao, esse caso seria classificado como um problema de garantia
(assurance problem), no qual:

All players preferred outcome is mutual cooperation. Thus, in equilibrium, rational
states with complete information will cooperate within the confines of this single
issue-area, single-shot game () Although mutual defection is also an equilibrium
in this game, mutual cooperation is Pareto-superior and so should quite easily
become a focal point.
101
.

Os atores percebem que a relao cooperativa benfica para ambos os lados, o que
faria com que ela se transformasse no ponto focal das negociaes; a desconfiana por parte
do governo brasileiro e a falta de informao sobre as reais intenes do governo norte-
americano em sua atuao no Brasil, entretanto, geram incertezas que facilmente levariam a
uma situao de discrdia. Nesse caso, quais fatores analisados no captulo dois poderiam
atuar de modo a atenuar as dificuldades geradas pela possibilidade de percepo equivocada e
pela falta de informao acerca das estratgias do outro ator? Dado o diferente tipo de
influncia que cada um dos fatores exerce, as respostas mais bvias seriam a intermediao
das instituies multilaterais e a atuao das comunidades epistmicas.
Em primeiro lugar, a intermediao das instituies transforma a interao entre o
governo brasileiro e a USAID de uma situao bilateral para uma situao multilateral. Como
argumenta Lisa Martin, a maioria dos Estados tem a possibilidade de escolher a maneira mais
adequada, segundo sua anlise e interesse, para organizar suas interaes com outros Estados,
o que inclui a possibilidade de inserir essas interaes em um contexto multilateral
102
. O papel
desempenhado pelo multilateralismo, neste caso, seria bastante significativo na fase de

101
MARTIN, L. L. 1993. The Rational State Choice of Multilateralism. In: RUGGIE, J . G. Multilateralism
Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York: Columbia University Press.
102
MARTIN, L. L. 1993. The Rational State Choice of Multilateralism. In: RUGGIE, J . G. Multilateralism
Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York: Columbia University Press.
72
negociao, quando os atores devem chegar a um consenso sobre qual estratgia de ao iro
adotar: cooperar mutuamente ou no cooperar. Similarmente, esses foros multilaterais
serviriam como ambientes para troca de informaes sobre as preferncias dos atores,
incluindo as diferentes foras domsticas que possuem acesso ao processo de formulao de
deciso. De fato, no caso da relao entre o governo brasileiro e a USAID na rea de meio
ambiente, percebe-se a transferncia das negociaes de um mbito bilateral para um
ambiente multilateral, intermediado por organizaes como o Banco Mundial, no caso do
Programa Piloto para Proteo das Florestas Tropicais. Essa multilateralizao da negociao
tem gerado resultados positivos na coordenao das polticas dos dois governos, o que
significa que a relao encaixa-se na definio de cooperao utilizada.
Em segundo lugar, as comunidades epistmicas poderiam atuar como canais
alternativos de comunicao, principalmente para trocas de informaes tcnicas,
pressionando os governos internamente a estabelecer relaes cooperativas. Helen Milner,
seguindo Peter Haas, define comunidades epistmicas como redes de profissionais com
reconhecida especializao e competncia em um domnio especfico, as quais so altamente
relevantes para a formulao de polticas.

Because of their shared sets of normative and causal beliefs and common policy
practices, such communities can induce cooperation. In environments of high
uncertainty policy makers are likely to rely on such communities for their advice.
Epistemic communities frame the issues for collective debate, provide novel
solutions, and create new perceptions of national interest.
103


De fato, observa-se a existncia de uma comunidade desse tipo nos projetos
desenvolvidos pela USAID no Brasil. Dada a longa tradio de pesquisas e intercmbios
cientficos entre estudiosos e universidades norte-americanas e brasileiras, foi surgindo um
compartilhamento de anlises e idias entre grupos domsticos nos dois pases, que hoje
atuam conjuntamente com os burocratas dos governos na formulao e implementao de
programas conjuntos.


5.4 COOPERAO NA REA DE TRFICO DE PESSOAS: DILEMA DE
COLABORAO


103
MILNER, H. 1997. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations,
Princeton, New J ersey: Princeton University Press.
73

As negociaes entre o governo dos Estados Unidos e do Brasil para a implementao
de um programa cujo objetivo seria o combate ao trfico internacional e domstico de pessoas
para fins de explorao sexual e trabalho forado assemelham-se s negociaes na rea de
sade humana em um importante aspecto: a contribuio do governo norte-americano ao
programa brasileiro tambm est condicionada assinatura de um termo que probe o repasse
de recursos a determinados tipos de organizao social, tais como as que atuam junto a
profissionais do sexo. Por outro lado, a situao na rea de trfico menos dramtica: por se
tratar de um tema relativamente novo
104
e encontrar-se o pas apenas na fase inicial de
formulao de um plano nacional de combate ao problema, buscando parcerias novas e
criando a estrutura administrativa que ser responsvel pela maioria das medidas
governamentais na rea, a relao entre o governo e a sociedade civil organizada no se
solidificou a ponto de exercer grandes influncias sobre as decises governamentais, ao
contrrio do que ocorre na rea da sade. Esse fato proporciona ao governo maior liberdade
para flexibilizar suas polticas sem enfrentar fortes constrangimentos polticos internos. Alm
disso, por no haver ainda uma estrutura de parcerias bem estabelecida, o governo necessita
muito mais do auxlio financeiro e tcnico que pode ser proporcionado pela USAID do que na
rea de enfretamento epidemia de AIDS, na qual o pas possui capacidade tcnica at
mesmo para auxiliar outros pases e conta com inmeras fontes de financiamento alternativas.
Nestas circunstncias, pode-se dizer que a ordem de preferncias do governo brasileiro
representada por DC (o governo recebe o auxlio financeiro e tcnico da USAID sem ter que
assinar o termo de garantia), CC (o governo aceita assinar o termo de garantia,
comprometendo-se a efetuar algumas modificaes no plano inicialmente concebido de modo
a receber o apoio da USAID), DD (o governo decide no assinar termo de garantia e, em
contrapartida, a USAID suspende o auxlio financeiro e tcnico) e CD (o governo acata as
determinaes do termo de garantia, mas acaba no recebendo o apoio do modo como havia
sido negociado).
Observando a situao pelo lado da USAID, pode-se dizer que de interesse da
agncia cooperar com o governo brasileiro na rea de trfico de pessoas por dois motivos
principais: primeiro, porque estabelecer uma parceria no momento inicial de formulao da
poltica nacional d agncia maior poder de influncia sobre os rumos da poltica a ser
implementada, principalmente devido ausncia de parceiros concorrentes; segundo, porque

104
Apesar do trfico de pessoas para explorao no ser um problema recente, ele passou a figurar na agenda
domstica e internacional h apenas alguns anos. Nesse sentido diz-se ser um tema novo.
74
o governo dos Estados Unidos tem investido pesadamente na rea nos ltimos anos, inclusive
com a abertura de diversos novos postos de trabalho para lidar especificamente com a
questo; sendo assim, a falha em estabelecer uma parceria com o governo brasileiro resultaria
na demisso de pessoal tanto na misso em campo quanto na sede da agncia. Desse modo, as
preferncias da USAID podem ser classificadas da seguinte forma: DC (a USAID exerce
influncia sobre a formulao da poltica nacional de combate ao trfico de pessoas sem ter
que abrir mo de suas demandas), CC (a USAID abre mo de algumas de suas demandas e
garante influncia no processo de formulao do plano nacional), DD (a USAID no ganha
influncia sobre o processo, mas o governo brasileiro tambm no recebe nenhum tipo de
auxlio financeiro e tcnico) e CD (a USAID oferece auxlio financeiro e tcnico ao governo
brasileiro, abrindo mo de seu termo de garantia, mas no consegue exercer influncia sobre a
formulao poltica).
Dada que a primeira opo de cada um dos atores no cooperar esperando que o
outro ator coopere, o resultado final da interao entre eles seria DD, o que apenas o terceiro
resultado na escala de preferncias de cada um dos atores. Essa situao caracteriza o que
Lisa Martin e Arthur Stein denominam dilema de colaborao, no qual independent decision
making leads to equilibrium outcomes that are Pareto-deficient outcomes in which all actors
prefer another given outcome to the equilibrium outcome
105
. Martin segue sua argumentao
afirmando que a resoluo de um dilema de colaborao requer ajustes mtuos de poltica,
pois cada um dos atores deve concordar em abandonar o equilbrio atingido naturalmente,
rejeitando suas estratgias dominantes. Quais dos fatores analisados poderiam facilitar a
adoo de outra estratgia que no a dominante em prol da cooperao?
O fato de os Estados Unidos possurem maiores recursos e expertise no assunto e o
Brasil no contar com outros possveis parceiros que poderiam vir a substituir os norte-
americanos coloca os Estados Unidos em uma posio de superioridade em relao ao Brasil.
Assim, pode ser interpretado que o Brasil, por estar atualmente em uma posio de
dependncia, poderia ser forado a alterar unilateralmente sua estratgia, sem que a USAID
tenha que alterar a sua. Neste caso, os Estados Unidos estariam agindo como um poder
hegemnico; entretanto, essa soluo no parece ser estvel em longo prazo, pois, assim que
um nmero maior de pases passasse a estabelecer parcerias com o Brasil e o pas evolusse de
uma situao atual de dependncia para uma situao que se assemelhasse mais que ocupa

105
MARTIN, L. L. 1993. The Rational State Choice of Multilateralism. In: RUGGIE, J . G. Multilateralism
Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York: Columbia University Press e STEIN, A. A.
1990. Why nations cooperate: circumstance and choice in international relations. New York: Cornell University
Press.
75
na rea de sade humana, ele poderia novamente reverter sua poltica, criando uma situao
de impasse semelhante que existe na questo do combate ao HIV/AIDS. Assim, seria
melhor que os Estados Unidos oferecessem incentivos para que o Brasil alterasse sua poltica,
mas que tambm o fizesse, de modo a garantir estabilidade futura ao arranjo cooperativo.
No que diz respeito ao papel das instituies, certamente as organizaes multilaterais
poderiam auxiliar no estabelecimento da cooperao. Dado que em dilemas de colaborao h
fortes incentivos para se voltar estratgia de no-cooperao, pois isso geraria ganhos
imediatos para o ator que primeiro tomasse essa deciso, as organizaes internacionais
poderiam atuar como fiscalizadoras dos acordos estabelecidos, enfatizando a necessidade de
respeito s decises previamente tomadas e zelando pela manuteno da relao cooperativa.
J a participao das comunidades epistmicas parece ser dispensvel no atual
contexto, pois o que dificulta o estabelecimento da cooperao no so avaliaes divergentes
quanto s causas e conseqncias do problema em questo, mas sim os fortes incentivos a no
cooperar resultantes da estrutura de payoffs. Entretanto, realizando-se um exerccio de
construo de cenrios, percebe-se que a situao na rea social pode vir a se assemelhar
situao na rea de sade, pois se tem comeado a delinear incompatibilidades de anlises
sobre as possveis solues para os problemas. Assim, talvez pudesse ser til para os atores
incentivar o intercmbio de especialistas de modo a tentar influenciar a maneira como a
questo vislumbrada e examinada pelas comunidades internas do ator concorrente,
procurando evitar a repetio da situao que atualmente existe no programa de combate ao
HIV/AIDS.

76
6 CONSIDERAES FINAIS


The secret of understanding lies in knowing which approach or combination of
approaches to use in analyzing a situation. There will never be a substitute for
careful analysis of actual situations.
106


A fact is like a sack, it wont stand up till youve put something in it.
107


No captulo dois, definiu-se cooperao como um processo de coordenao de
polticas por meio do qual os atores ajustam seu comportamento s preferncias reais ou
esperadas dos outros atores. A anlise dessa coordenao de polticas pode ser conduzida por
meio de diversos instrumentais tericos e, neste trabalho, optou-se por utilizar as hipteses
sobre a ocorrncia da cooperao estabelecidas pelas abordagens realista e da
interdependncia complexa, quais sejam: a teoria da estabilidade hegemnica, a discusso
sobre a criao de regimes e instituies internacionais e o surgimento das denominadas
comunidades epistmicas.
Apesar de se definir a cooperao como um processo, o captulo trs apresentou uma
exposio sobre as motivaes que levaram os Estados Unidos a estabelecer programas de
cooperao com diversos pases do mundo, inclusive com o Brasil. Dentre essas motivaes
destacam-se a viso dominante na poca sobre o subdesenvolvimento dos pases e sobre o
papel que poderia ser desempenhado pelos pases mais desenvolvidos no fomento ao
crescimento econmico das sociedades mais atrasadas. Essa viso de desenvolvimento foi
conjugada estratgia norte-americana de conteno ao comunismo no mundo por meio da
manuteno de suas reas de influncia. Assim, enquanto os Estados Unidos estabeleciam
programas de cooperao com diversos pases do mundo objetivando manter sua influncia
poltica sobre eles, pases com necessidades de desenvolvimento como o Brasil buscavam no
ambiente externo meios para financiar e promover seu prprio desenvolvimento. E foi nesse
contexto que surgiu a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, a
USAID, a qual, mesmo aps 45 anos de atuao, continua a apresentar resqucios desse
iderio de desenvolvimento econmico que caracterizou os anos 60 e 70.
Nesses 45 anos de atuao, a agncia passou por diversas reformulaes, as quais
foram mencionadas no captulo quatro. Apesar dessas reformas ou talvez por causa delas a

106
KEOHANE, R. e NYE, J . 1986. Power and interdependence world politics in transition. Boston: Little,
Brown and Co.
107
CARR, E. H. 1961. What is History?. New York: Random House.
77
USAID encontra-se hoje em uma situao bastante delicada dentro da burocracia
governamental dos Estados Unidos, estando inclusive sob ameaa de migrao para dentro da
estrutura do Departamento de Estado, o que reduziria ainda mais o j baixo nvel de
independncia da agncia em relao s diretrizes polticas e estratgicas do governo norte-
americano. Em especial, a manuteno da misso no Brasil, conforme exposto, est ainda
mais seriamente ameaada devido a incompatibilidades de polticas nas principais reas de
atuao da agncia no pas.
Considerando as hipteses desenvolvidas pelo realismo e pela interdependncia
complexa para explicar a coordenao de polticas, procurou-se desenvolver, no captulo
cinco, possveis cenrios para as negociaes atualmente em curso entre a USAID e os
diversos rgos do governo brasileiro responsveis pela formulao de polticas e
implementao de programas nas reas de interesse da USAID. Observou-se, nesse exerccio,
que h diferenas relevantes no contexto em que se desenrolam as negociaes nas diferentes
reas, o que gera problemas de cooperao distintos e probabilidades variveis de
coordenao de polticas. A aplicao dessas hipteses s negociaes nas trs reas
escolhidas pode ser resumida por meio do seguinte quadro:

rea Tipo de problema Hegemonia
Regimes e
Instituies
Comunidades
Epistmicas
HIV/AIDS Impasse (deadlock)
Meio Ambiente Garantia (assurance)
Trfico de Pessoas Colaborao
108


Conforme exposto na introduo, a escolha do realismo e da interdependncia
complexa como base da anlise justifica-se devido posio de destaque que ambos ocupam
no estudo do fenmeno da cooperao internacional, o que no quer dizer, porm, que as
possveis explicaes para o fenmeno se esgotem nessas duas abordagens. Pelo contrrio, as
explicaes sugeridas por essas correntes tericas parecem constituir um interessante ponto de
partida para o estudo da cooperao; porm elas no so suficientes para se analisar todos os
aspectos do fenmeno, a exemplo do que ocorre com qualquer abordagem explicativa.
Conforme observa Ngaire Woods:


108
Conforme exposto, este resultado no estvel.
78
International relations involve the study of a great number of facts about the
world. Yet these facts are only relevant when there is a framework to put them in. It
is theory that provides the framework for the study of international relations. Yet
different theories call upon fact in different ways. The same facts can tell a number
of stories and lead to any one of a variety of conclusion. The challenge for scholars
of international relations is critically to examine the way in which the various types
of theory that inform their approach fit together. Particular methods or approaches
will tend to draw on particular perspectives.
109


Na anlise das negociaes entre a USAID e o governo brasileiro, um aspecto
relevante deve chamar a ateno do analista de relaes internacionais: ainda que as
negociaes sejam conduzidas entre os mesmos atores, Estados Unidos e Brasil, em cada uma
das reas examinadas a configurao da negociao apresenta-se na forma de um problema de
cooperao diferente, o que demanda estratgias distintas por parte dos atores e afeta as
possibilidades de cooperao. Conforme demonstrado no captulo anterior, h maior
probabilidade de ocorrncia da cooperao na rea de meio ambiente, probabilidade um
pouco menor na questo do enfrentamento ao trfico de seres humanos e probabilidade quase
nula na rea de combate epidemia de HIV/AIDS. Observando-se o quadro-resumo acima e a
classificao das reas quanto maior ou menor probabilidade de ocorrncia da cooperao,
percebe-se que, na rea de meio ambiente, na qual h presena de um maior nmero de
fatores identificados pelas abordagens selecionadas, a coordenao de polticas tambm
mais provvel; ao passo em que na rea de HIV/AIDS, na qual nenhum dos fatores est
presente, a discrdia um resultado praticamente certo. Em um nvel intermedirio, encontra-
se a rea de enfrentamento ao trfico de pessoas, na qual apenas um fator atua de maneira
estvel.
Essa correlao parece confirmar as hipteses defendidas pelas abordagens realista e
da interdependncia complexa de que fatores externos tais como a configurao de uma
situao de hegemonia, a construo de regimes e instituies internacionais e a presena de
comunidades epistmicas conduzem cooperao. Neste trabalho, buscou-se analisar se
realmente esses fatores podem exercer influncia sobre a coordenao de polticas entre os
dois atores escolhidos e, pelo que foi observado, pode-se dizer que sim. Entretanto, o fato de
haver realidades to divergentes na relao entre os mesmos atores levanta outro
questionamento: por que as possibilidades de cooperao variam de acordo com a rea de
atuao?

109
WOODS, N. 1996. The uses of theory in the study of international relations. In: WOODS, N. Explaining
international relations since 1945. Oxford University Press.
79
Essa pergunta parece sugerir que os fatores expostos pela abordagem realista e da
interdependncia complexa so insuficientes para explicar os padres de cooperao
observados na poltica internacional. Como argumenta Kenneth Waltz
110
, teorias so
simplificaes e, por isso, consistem necessariamente em omisses. Assim, as teorias no
devem ser avaliadas segundo sua aproximao ou distanciamento da realidade ou pelo que
elas deixam de fora, mas sim por sua utilidade para explicar certos fenmenos da realidade.
Desse modo, afirmar que determinadas teorias ou instrumentais tericos no so suficientes
para explicar a totalidade dos fenmenos no significa dizer que eles no possuem qualquer
utilidade, mas sim que, dependendo do objetivo do analista, esses instrumentais tericos
devem ser complementados por outros, os quais analisaro aspectos diversos do fenmeno.
De forma alguma se argumenta aqui que preciso ficar adicionando variveis s teorias de
modo a torn-las mais completas ou prximas realidade; cada teoria construda para
observar determinados aspectos do mundo e, geralmente, o fazem com propriedade, mas
necessrio perceber que a maioria dos fenmenos caracterizada por diversos aspectos, o que
gera a necessidade de se utilizar instrumentais tericos complementares. Como expe
Ikenberry,

The belief that the pieces can be added up, that they can be treated as independent
variables whose summed effects will account for certain portion of a dependent
variables movement, rests on nothing more than faith. We do not know what to add
up, and we do not know whether addition is the appropriate operation. The number
of pieces that might be taken as parts of a problem is infinite, and so is the number
of ways in which the pieces may be combined.
111


Dessa forma, percebe-se que muitos autores se afastam tanto da tradio realista
quanto da liberal, no tanto no sentido de neg-las completamente, mas procurando
demonstrar suas limitaes na anlise de eventos reais e oferecendo explicaes alternativas e
complementares. Especificamente em relao ao tema escolhido para este trabalho, a
cooperao internacional, diversos autores tm se dedicado a procurar explicaes para a
variao nas probabilidades de estabelecimento de relaes cooperativas em diferentes reas,
e essas explicaes incluem desde constrangimentos domsticos at interao estratgica.
J ohn Ikenberry
112
, por exemplo, ao analisar a manuteno do carter cooperativo das relaes
entre os Estados Unidos, Europa e J apo aps o fim da Guerra Fria, aponta para as limitaes

110
WALTZ, K. Prefcio ainda no publicado da verso em portugus do livro Theory of International Politics.
111
IKENBERRY, J . 1998. Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Power. In:
International Security, Vol. 23, No. 3.
112
IKENBERRY, J . 1998. Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Power. In:
International Security, Vol. 23, No. 3.
80
das explicaes realistas baseadas no equilbrio de poder e na teoria da estabilidade
hegemnica, mas tambm critica o escopo limitado das explicaes neoliberais. Segundo o
autor, a caracterstica dominante das relaes entre os Estados ou regies mais avanadas o
seu alto grau de institucionalizao, que limita o poder dos Estados, diminui as conseqncias
perniciosas da assimetria de poder e reduz as oportunidades e incentivos para a dominao
por parte do Estado mais poderoso e para a adoo de polticas realistas, como a balana de
poder, pelos Estados mais fracos. Partindo desse argumento, poder-se-ia pensar que Ikenberry
encaixa-se completamente na tradio liberal; no entanto, o autor expe que essa corrente
foca sua explicao apenas nos meios pelos quais as instituies canalizam e constrangem as
aes estatais (instituies como agentes autnomos), mas ignora o fato de que Estados mais
poderosos podem utilizar as instituies para restringir o uso arbitrrio do poder, o que
tambm aplicado a eles prprios, com o propsito de demonstrar aos outros Estados sua
renncia dominao, obtendo, assim, a confiana deles e trazendo maior estabilidade ao
sistema. Ikenberry denomina esse fenmeno de renncia de dominao de constrangimento
estratgico (strategic constraint).
Helen Milner
113
, por sua vez, reconhece a importncia dos argumentos e hipteses do
realismo e da interdependncia para explicar a ocorrncia da cooperao; porm, a autora
afirma que eles so insuficientes para explicar as variaes que ocorrem entre os pases, ao
longo do tempo e entre reas especficas. Para Milner, as limitaes das duas abordagens
devem-se essencialmente viso do Estado como um ator unitrio, desprezando a fora das
influncias domsticas sobre as decises estatais. Desse modo, a autora sugere que a
cooperao entre as naes explicada no pelas hipteses das duas abordagens citadas, mas
pelas conseqncias domsticas que tais arranjos podem gerar, notadamente a distribuio
desigual de custos e benefcios entre os diversos setores da sociedade: a cooperao
internacional cria vencedores e perdedores no mbito domstico, gerando, conseqentemente,
tanto apoio quanto oposio s iniciativas governamentais. Assim, a base da explicao sobre
a ocorrncia ou no de cooperao entre os Estados est na barganha interna que se desenrola
entre os grupos de beneficirios e prejudicados com as iniciativas cooperativas. Com base
nesse argumento, poder-se-ia afirmar que a natureza fragmentada do sistema poltico norte-
americano deveria ser vista como uma vantagem para o Brasil, particularmente no contexto de
crescente interdependncia entre os dois pases. As vinculaes transnacionais entre grupos
sociais e organizaes no-governamentais podem se tornar veculos importantes para

113
MILNER, H. 1997. Interests, Institutions and Information: Domestic Politics and International Relations,
Princeton, New J ersey: Princeton University Press.
81
aumentar a convergncia e a comunicao entre os dois pases, pois as relaes Estado-a-
Estado muitas vezes oferecem menor nmero de alternativas de negociao, especialmente
quando as divergncias ocorrem em contextos de recursos assimtricos de poder. Para o
Brasil, interesses domsticos distintos gerando uma rede diversificada de vinculaes externas
devem ser percebidos como um ativo poltico. De fato, a influncia desses fatores internos
pode ser percebida at mesmo na anlise do relacionamento entre a USAID e os diversos
rgos do governo brasileiro conduzida com base nas hipteses do realismo e da
interdependncia complexa.
Desse modo, ao se conduzir um estudo de caso sobre as possibilidades de cooperao
entre dois pases tomando como base as hipteses desenvolvidas pelas duas maiores
abordagens das Relaes Internacionais, conclui-se que nem elas so capazes de explicar,
separada ou conjuntamente, os diferentes aspectos que caracterizam o fenmeno da
cooperao internacional e muito provavelmente qualquer fenmeno das relaes
internacionais. Assim, se nada mais servir de interesse para o leitor deste trabalho, que ele
leve consigo apenas a concluso de que a anlise profunda dos eventos internacionais requer
uma boa dose de pacincia e uma boa e variada caixa de ferramentas tericas.

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