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O papel do Estado na formao de grandes conglomerados nacionais

Sobre o Instituto Alvorada


Um galo sozinho no tece uma manh: ele precisar sempre de outros galos. () de outros galos que com muitos outros galos se cruzem os fios de sol de seus gritos de galo, para que a manh, desde uma teia tnue, se v tecendo, entre todos os galos. (Joo Cabral de Melo Neto) Os homens, todos os homens, tm o direito busca da felicidade. Esse direito s ser perene e universal se construdo coletivamente, fundado no compartilhamento do poder poltico e econmico. Sabemos como a realidade insiste em divergir desse ideal. E, de nossa parte, insistimos em divergir da realidade: pretendemos tecer uma manh. O Instituto Alvorada (www.institutoalvorada.org) nasceu para propor novos caminhos. Tem por objetivo contribuir para o fortalecimento de uma estrutura scio-econmica mais justa, igualitria e garantidora dos direitos humanos. Para tanto, o Instituto atua na proposio de polticas pblicas norteadas pelos princpios abaixo. 1. Poder poltico e econmico como duas faces da mesma moeda. O histrico debate travado ao longo do sculo XX sobre a escolha entre liberdade e igualdade , no nosso entendimento, um falso dilema. Liberdade, diviso do poder poltico, e igualdade, diviso do poder econmico, so duas faces da mesma moeda. A possibilidade de participao efetiva nas decises coletivas requer uma distribuio de meios materiais que neutralize a predominncia da influncia de poucos agentes sobre os processos decisrios. Por outro lado, a distribuio dos meios materiais de forma duradoura e estvel requer que os indivduos possam participar das decises coletivas, para impedir que decises processualmente legtimas acarretem concentrao da riqueza. Em sntese, distribuir renda distribuir poder, e vice-versa. 2. A distribuio do poder poltico e econmico como condio para a paz e o desenvolvimento. A liberdade e a igualdade, alm de princpios intrinsecamente preciosos, so condies necessrias promoo duradoura do desenvolvimento e da paz. Tanto regimes totalitrios com igualdade, como regimes democrticos desiguais so insustentveis no longo prazo, pois ambos se caracterizam pela concentrao de uma das faces da moeda poder. 3. Democracia como representao avaliada e participao qualificada. A melhor forma de processar decises coletivas continua sendo a democracia representativa. Os partidrios do totalitarismo democrtico, incitados pelos avanos tecnolgicos, no compreendem que os indivduos no possuem disposio pessoal e condies para avaliar em tempo hbil todas as decises coletivas demandadas por sociedades complexas. A representao profissional se apresenta como soluo para esse problema. No entanto, imprescindvel aprimorar esse mecanismo, dotando os representados de melhores condies para avaliar o desempenho de seus representantes. Alm disso, a participao deve ser ampliada por meio da criao de espaos e instrumentos que permitam aos cidados debater temas de seu interesse e, especialmente, aqueles sobre os quais possuam conhecimento especializado. 4. Atuao instrumental do Estado nas relaes econmicas. O Estado uma instituio que precede todas as demais. De fato, condio necessria existncia de outras instituies, por garantir a observncia das normas. O sistema econmico baseado em propriedade privada e relaes de mercado

uma dessas instituies e tem um enorme potencial para promover o crescimento da produo e o bemestar. No obstante, a cincia e a histria econmicas j demonstraram, mais de uma vez, a necessidade de governos intervirem no domnio das relaes econmicas privadas para corrigir falhas de mercado, quando essas se apresentam, e para promover a distribuio da renda. Essa atuao deve ser considerada caso a caso, e pautada por critrios distintos das tradicionais ideologias do intervencionismo ou do liberalismo absolutos. A atuao deve, em ltima instncia, ser encarada como uma ferramenta para a consecuo de objetivos definidos atravs de decises coletivas no ambiente poltico, mas condicionadas a restries do sistema econmico. 5. Dimenso supra-nacional dos princpios bsicos. Princpios polticos e econmicos no valem somente para um pas ou para um pequeno grupo de pases. A liberdade e a prosperidade de alguns no podem depender ou mesmo coexistir com a explorao e a misria de outros. Os princpios bsicos aqui dispostos e seus desdobramentos imediatos assumem, portanto, um carter universal e so aplicveis de forma generalizada. Tais princpios orientam os trabalhos do Instituto Alvorada, fazendo-se presentes em todos os temas abordados, sejam polticas sociais, econmicas, tecnolgicas ou institucionais. Acreditamos na conjugao do conhecimento especializado com a ao poltica como a forma mais profcua de contribuir para o desenvolvimento humano. fato: um galo sozinho no tece uma manh. preciso esforo de muitos para que a manh, desde uma teia tnue, se v tecendo entre todos os galos. E por isso que encerramos esta apresentao com um amplo convite a sua participao. Esperamos encontrar homens e mulheres dispostos ao debate e movidos pela esperana, para que juntos possamos formar uma encruzilhada de fios de sol que anunciem a manh que rebenta.

Membros
O Instituto Alvorada formado por servidores pblicos, que atuam nos mais variados rgos da Administrao Pblica, e oriundos de diferentes regies do pas, o que faz de nossas reunies uma rica sinfonia de sotaques. Nossa formao tambm diversificada: somos administradores, advogados, bacharis em relaes internacionais, cientistas da computao, economistas, engenheiros. Mas se em tanto somos diferentes, em muito somos como um s. Especialmente na vontade de operar mudanas criativas para o pas, seguindo os princpios polticos que nos norteiam. Da nossa diversidade, reunida em torno de um ideal comum, esperamos que emirjam propostas e estudos abrangentes que contemplem diversos aspectos da realidade que pretendemos modificar. Acreditamos que nossa contribuio para uma sociedade mais justa possa ir alm de nosso trabalho como servidores pblicos. Da o Instituto Alvorada, que pretende debater e influenciar no processo de tomada de deciso a partir de propostas que tm como premissas bsicas uma distribuio mais igual do poder poltico e econmico e a democracia - ambas clusulas ptreas de nossa misso. Nossa atuao se desdobra em duas vertentes. Uma delas a formulao de propostas de polticas pblicas, que nascem de estudos realizados pelo prprio Instituto Alvorada ou por terceiros. As idias so

debatidas pelos membros do grupo, cuja formao interdisciplinar permite uma lapidao constante, levando a propostas slidas e completas que, ao final, so reunidas em um documento sobre o tema em questo. A partir da, vamos para a segunda vertente de nossa atuao: influenciar o processo decisrio na direo de polticas que promovam os princpios compartilhados pelos membros do Instituto. Para tanto, buscamos divulgar e discutir nossas propostas intensamente - trabalhamos, pois, pelo convencimento. Nosso pblico so as autoridades dos poderes executivo e legislativo, servidores pblicos, membros da academia, rgos de imprensa e terceiro setor. E, tambm, o agente com maior potencial para engrenar mudanas: o cidado. Convidamos-lhe a nos conhecer melhor: visite nosso blog, acompanhe e participe dos nossos debates. Voc mais que bem vindo na caminhada que prope o Alvorada. Antnio Cruz Bacharel em Direito pela UFPE, Analista Judicirio do TST. Integrou a diretoria do Diretrio Acadmico Demcrito de Souza Filho (Direito/UFPE). Carlos Vtor Andrade Formado em Direito pela Faculdade de Direito do Recife (UFPE) e Procurador Federal, atualmente ocupando o cargo de Coordenador Nacional de Contencioso Judicial do Ibama/ICMBio. Celina Pereira Bacharel em Direito pela UFMG e em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Danilo Limoeiro Bacharel em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, j serviu no Ministrio da Fazenda, no Ministrio do Trabalho e atualmente desempenha suas funes na Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Helosa Dubeux Bacharel em Direito pela UFPE e especialista em Direito Pblico, advogada da Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia. Joo Guilherme Lima Granja Xavier da Silva Mestre em Cincia Poltica e bacharel em Direito pela UFPE, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, atualmente desempenhando suas funes na Secretaria de Ensino Superior do Ministrio da Educao. Joo Paulo Resende Graduado em Administrao Pblica e mestre em Economia, integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental EPPGG. Est em exerccio na Assessoria Econmica do Ministrio de Minas e Energia.

Joelson Vellozo Jr. Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, atualmente desempenha suas funes no Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST/MPOG. Lara Sampaio Bacharel em Direito pela UFPE e Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio. Marcos Toscano Graduado em Direito pela UFPE e mestre em Filosofia pela UnB, integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental EPPGG. J trabalhou no Ministrio do Planejamento e na Controladoria-Geral da Unio. Atualmente, est em exerccio na Sec. de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica SAE/PR e diretor da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP). Mariana Cirne Procuradora federal, especialista em Direito Constitucional e mestranda em Direito na UnB. Pedro Pontual Graduado em Engenharia Eltrica, especialista em Tecnologia e Desenvolvimento Sustentvel e mestre em Polticas Pblicas, integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental EPPGG. Est em exerccio no gabinete da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SEDH/PR. Rafael Dubeux Mestre em Relaes Internacionais pela UnB e bacharel em Direito pela FDR/UFPE, Advogado da Unio e Chefe Substituto da Assessoria Jurdica da Controladoria-Geral da Unio. Foi Presidente do Diretrio Acadmico Demcrito de Souza Filho (Direito/UFPE). Rodrigo Zerbone Graduado em Direito pela Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), advogado e membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Trabalhou como assessor no Superior Tribunal de Justia (STJ), na Casa Civil da Presidncia da Repblica e no Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), onde tambm foi chefe de gabinete da Presidncia. Atualmente assessor no Conselho Diretor da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) e diretor da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP). Rogrio Veiga Bacharel em Cincia da Computao e mestre em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela UNICAMP, com o tema de incluso social pelo setor de software. Atualmente Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, em exerccio no Ministrio da Educao. Victor Cravo Procurador federal, gerente da rea de regulao da Procuradoria da ANATEL, mestrando em Direito na UnB.

O papel do Estado na formao de grandes conglomerados nacionais


O governo Lula, especialmente em seu segundo mandato, foi marcado, tanto em poltica interna como externa, por diversas iniciativas governamentais destinadas a tornar o pas competitivo no cenrio internacional. Passou a ser o objetivo por detrs de diversas polticas pblicas fazer do Brasil um ator relevante no cenrio externo, poltica e economicamente apto a influir nas negociaes sobre os rumos do planeta. Um conjunto ilustrativo de tais medidas pode ser hoje apreciado pelos analistas, que saltaro seus olhos de uma fuso para uma incorporao, passando por joint ventures e consrcios. No restar despercebido ao observador que todas essas medidas tenham sido estimuladas, seno inventadas, pelo governo. Toda essa variedade de atos de concentrao empresarial, de uma forma ou de outra, necessita de alguma participao estatal. A atuao estatal sempre aparece: na autorizao prvia da operao mediante ato de agncia reguladora, na aprovao a posteriori do negcio jurdico por meio de anlise concorrencial do CADE, na concesso de estmulo financeiro por meio de emprstimos pelo BNDES ou, ainda, no oferecimento de significativas participaes societrias por parte de fundos de penso estatais geridos por agentes ligados ao governo. Por bvio, a participao do Estado nas concentraes empresariais mais forte, e talvez mais questionvel, nos dois ltimos casos. Sobre essas duas hipteses, tecemos os comentrios a seguir. Alguns exemplos recentes de concentrao empresarial, acompanhados da respectiva atuao do Estado: Fuso da Brasil Telecom com a Oi (BrT+Oi) ! participao na empresa por meio do BNDES, participao na empresa por meio de fundos de penso de estatais como a Caixa Econmica Federal e a Petrobrs Fuso de Sadia e Perdigo para formar a Brasil Foods ! possvel participao do governo na empresa por meio da compra de aes pelo BNDES, participao na empresa por meio do Previ Incorporao da petroqumica Quattor pela Braskem ! participao na empresa por meio da Petrobrs, possvel financiamento pelo BNDES Fuso de Aracruz Celulose e Votorantim Celulose para criar a Fibria ! financiamento pelo BNDES, participao na empresa pelo BNDES Fuso da empresa JBS Friboi com a Bertin ! financiamento pelo BNDES, alm de participao do banco no capital da empresa Fuso da empresa de software TOTVS com a Datasul ! financiamento pelo BNDES, alm de participao do banco no capital da empresa medida que tais atos de concentrao se tornaram frequentes ao ponto de formarem uma linha definida de atuao governamental, a cobertura da imprensa sobre esses fatos passou a questionar o proveito de tanto empenho dedicado pelo Estado. A quem interessam tais fuses? Apenas s empresas diretamente envolvidas, ou tambm ao governo e populao? O que pretende o governo ao emprestar seu peso a tais empreendimentos?

Essa discusso especialmente delicada quando a operao envolve a participao do BNDES. Precisamos lembrar que o oramento do banco vem, prioritariamente, de tributos cobrados sobre as folhas de pagamento das empresas para formar poupana para o trabalhador (Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT), com uma remunerao quase nula. Eventualmente, o caixa do banco pblico complementado com recursos do Tesouro Nacional. Em ambos os casos, recursos oriundos da tributao dos mais pobres so usados para financiar fuses de mega-empresas, que iro, necessariamente, ainda que haja outros efeitos positivos, encher os bolsos dos mais ricos. Em outras palavras, grande o risco de a verdadeira campe nacional ser a nossa pentassecular concentrao de renda por meio do Estado, ainda que possa haver outros beneficiados. preciso, portanto, sopesar os efeitos positivos e negativos desses movimentos concentradores patrocinados pelo Estado, verificando se as externalidades positivas compensam as consequncias negativas da fuso. Nas sees seguintes, listamos argumentos favorveis e contrrios s mega fuses verde-amarelas. Em seguida, apresentamos algumas sugestes para potencializar os benefcios ou reduzir os prejuzos decorrentes da atuao estatal no processo de concentrao de empresas.

Vantagens
I. Diminuio dos custos de produo e de transao. Os ganhos de escala obtidos pela nova grande empresa podem proporcionar o oferecimento de produtos e servios mais baratos aos consumidores. Maior poder de barganha com os fornecedores e reduo dos custos fixos em relao s despesas totais podem ajudar a conferir maior competitividade empresa, permitindo-lhe disputar mercados at mesmo com grandes corporaes estrangeiras II. Estmulo internacionalizao das empresas brasileiras e, portanto, ao learning by exporting . A literatura tem apontado a importncia do aprendizado via exportao, o que se deve fundamentalmente ao contato com concorrentes no estado-da-arte da tecnologia, cobrana de consumidores mais exigentes e de rgos de controle de qualidade mais rigorosos, alm do acesso a novos produtos e s mais recentes tendncias de mercado. III. Maior capacidade de investimento em tecnologia. Como os custos dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) so cada vez mais elevados, o porte da empresa tem grande influncia sobre sua capacidade de se manter no limiar das inovaes tecnolgicas. As inovaes hoje no se baseiam apenas em insights do pesquisador, mas demandam progressivamente pesquisas de longa maturao, de retorno demorado e incerto o que pode torn-las proibitivas para pequenas e mdias empresas. IV. Possibilidade de o controle das grandes companhias nacionais no ser adquirido por empresas estrangeiras, caso o BNDES ou os fundos de penso intervenham e estipulem clusulas de salvaguardas em acordos de acionistas, mecanismo de golden shares (manuteno de poderes em decises estratgicas) ou outras engenharias societrias.

V. Internacionalizao de empresas nacionais, o que pode trazer vrios benefcios ao pas: fixao de lucros em solo brasileiro; repatriao do lucro auferido no exterior; menor vulnerabilidade das empresas a conjunturas locais; reduo do dficit na balana de rendas e servios. VI. Projeo da imagem do pas no exterior, reforando a poltica externa. As empresas no so entes aptridas, j que carregam consigo muito da cultura do pas, como as prticas de gesto, o relacionamento entre os trabalhadores e a prpria lngua nacional.

Preocupaes
I. Possibilidade de excessiva concentrao dos mercados domsticos e de imposio de dificuldades concorrncia interna, especialmente quando h significativas barreiras entrada de novos competidores. Como regra, um nmero pequeno de concorrentes eleva o agente concentrador a uma posio de dominncia em relao aos demais competidores e aos potenciais entrantes, criando-se um ambiente favorvel ao surgimento de abusos de poder de mercado. Dilema entre transferncias destinadas aos novos conglomerados empresariais e aplicao de recursos pblicos escassos em polticas sociais de carter universal. Risco de alocao altamente ineficiente de recursos, sem retorno nem mesmo no longo prazo, em virtude da possibilidade de captura dos decisores do setor pblico. Risco de a empresa que atingiu posio dominante no mercado nacional com o apoio do governo ser adquirida por um grupo internacional. A crescente participao do mercado brasileiro na economia global e o grande potencial de o pas auferir ganhos de produtividade superiores aos dos pases desenvolvidos ampliam esse risco, j que se eleva o interesse em adquirir empresas nacionais. Risco de etapas da produo serem transferidas a outros pases que disponham de custos de produo mais baixos. As chances de isso acontecer so relevantes, em especial em um ambiente de cmbio valorizado e de elevada carga tributria. Concentrao de renda. Como j se disse anteriormente, os recursos do BNDES so originrios de taxao dos trabalhadores ou da emisso de ttulos pblicos remunerados pela SELIC, taxa de juros em geral superior s taxas que o prprio BNDES cobra para emprestar. Estmulo ocorrncia de prticas de favorecimento e da pequena corrupo. Prejuzos potenciais ao sistema democrtico. H forte relao entre o poder econmico e o poltico a formao de grandes grupos econmicos pode vir a distorcer drasticamente a representao poltica no mdio prazo, capturando as instituies reguladoras e at mesmo o Poder Legislativo. Isso ocorre porque tal o poder que uma empresa dessas assume, que o aparelho estatal fica tolhido em sua capacidade de alocar recursos para outros grupos, de regular, de impor as normas e mesmo de definir o interesse pblico. No raro, o poder assim concentrado repercute na cobertura da imprensa e, principalmente, nas eleies via financiamento de campanha ou na atividade parlamentar corrupo pura e simples por meio da compra de votos.

II. III. IV.

V. VI. VII. VIII.

Concluses
S faz sentido custear publicamente tais fuses se houver ganhos para o conjunto da sociedade, e no apenas para os controladores das companhias envolvidas no negcio. Sendo certo que depende da atuao do Estado o sucesso de parte dessas operaes de fuso, deveria haver uma partilha social concreta dos ganhos embolsados pelos agentes privados privilegiados pelas concentraes patrocinadas pelo poder pblico. Algo a mais do que o mero recolhimento de tributos sobre os lucros engordados. Assim, o financiamento estatal deve estar associado a condicionantes e contrapartidas que favoream consumidores e trabalhadores, apontando ainda para a consecuo de melhores nveis de desenvolvimento humano, tecnolgico e ambiental. No se trata de um ineficiente arroubo intervencionista estatal, mas de uma partilha de ganhos lastreada em objetivos legais, apta a construir e distribuir novas oportunidades concretas para a populao, preservando a atratividade dos atos de concentrao aos particulares. Haver sempre a preocupao de no onerar excessivamente a concentrao, inviabilizando-a. Entretanto, deve-se ter em mente que o estabelecimento de condicionantes resulta de negociao entre Estado e agentes privados interessados. Naturalmente, os agentes privados somente fecharo negcio se os condicionantes acordados no retirarem a atratividade da concentrao. Esse clculo de viabilidade no cabe ao Estado, mas s empresas. Ao Estado cabe formular propostas condizentes com suas polticas pblicas institucionais, incentivando os agentes privados a participarem da soluo dos problemas sociais, ambientais e econmicos do pas em que desempenham suas atividades, e de onde legitimamente retiram seus lucros. A seguir, apresentamos uma lista de medidas cujo cumprimento o Estado poderia exigir das empresas que pretendem formar grandes conglomerados, para que sejam potencializados os benefcios ao conjunto do pas:

1) Medidas Econmicas:
- Exigir que a produo da empresa no seja deslocada para o exterior, ao menos por um perodo mnimo; - Estipular quota nacional para a cadeia produtiva da empresa, ainda que parcela de sua produo seja realizada em filiais no exterior (nesse ltimo caso, a quota fomentaria a internacionalizao das pequenas e mdias indstrias nacionais).

2) Medidas Tecnolgica:
- Exigir que um percentual pr-determinado do faturamento seja investido em centros de desenvolvimento tecnolgico localizados no Brasil (P&D).

3) Medidas Ambientais:
- Adicionalmente ao respeito s normas ambientais fixadas em lei, a empresa e a cadeia produtiva antecedente poderiam se submeter a regras de certificao mais rigorosas. - O patrocnio estatal ao conglomerado nacional poderia privilegiar o financiamento de setores econmicos verdes.

4) Medidas Sociais:
- Adicionalmente ao respeito s normas trabalhistas, poderiam ser estipulados padres mais favorveis aos trabalhadores da empresa e daquelas que integram a cadeia produtiva antecedente; - Estimular a participao dos trabalhadores no lucro da empresa financiada. Afora essas medidas a serem fixadas por ocasio do financiamento ou da participao do poder pblico no capital da empresa, algumas outras medidas poderiam ser adotadas pelo prprio Estado, visando a mitigar algumas das preocupaes apontadas acima. Entre as medidas a cargo do prprio poder pblico, destacamos as seguintes:

5) Medidas Polticas:
- Fortalecer e detalhar as regras institucionais sobre as relaes entre o Estado e agentes privados; - Assegurar independncia tcnica s agncias reguladoras; - Profissionalizar as funes tpicas de Estado; - Aprimorar e tornar mais transparentes os mecanismos de interao administrao-administrado; - Aumentar a eficcia do processo administrativo sancionador.

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