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A RESPONSABILIDADE CIVIL

ADMINISTRATIVA DO ESTADO
Pelo Dr. Tiago Viana Barra
SUMRIO:
1.Introduo. 1. Tema. 2. A Cosmopolitizao do Direito Administrativo. 2.AEvoluoHistricadoInstitutodaResponsabilidade
CivilAdministrativa. 1. As Diferentes Concepes do Princpio da
Separao de Poderes nas Revolues Liberais dos Scs. XVIII e XIX.
2. Da Irresponsabilidade Responsabilidade Plena do Estado A Evoluo Portuguesa. 3. O Regime Legal da Responsabilidade Civil
AdministrativadoEstado. 1. A Responsabilidade por Facto Ilcito.
2. A Responsabilidade pelo Risco. 3. Outros Tipos de Responsabilidade
dos Agentes Pblicos pelos Danos Causados no Exerccio da Funo
Administrativa do Estado. 4. A Distino entre Actos de Gesto Pblica
e Actos de Gesto Privada. 4. AConsagraodaTeoriadaFaute du
Service noRegimedaResponsabilidadeCivilExtracontratualdo
EstadoporDanosDecorrentesdoExercciodaFunoAdministrativa. 1. Preliminares. 2. O Contributo da Doutrina Francesa Faute
de Service e Faute du Service. 3. A Influncia da Jurisprudncia Francesa na Densificao do Conceito de Faute du Service. 4. A Teoria da
Faute du Service na Jurisprudncia Portuguesa. 5. Concluses.
Bibliografia

Mododecitarelistadesiglas,abreviaturaseacrnimos
Apenas na primeira referncia bibliogrfica a citao se far
atravs da identificao de todos os elementos necessrios correcta identificao da obra. Nas referncias posteriores, a citao
ser feita apenas pela indicao do autor e pela identificao do
ttulo da obra e atravs da designao cit.. No caso de serem cita-

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das vrias obras do mesmo autor, a citao ser feita pela indicao
do autor e do ttulo de forma abreviada.
As publicaes peridicas sero referidas atravs da utilizao de siglas, seguidas da indicao da numerao da publicao,
do ms, do ano e da pgina.
Os preceitos legais em que no seja indicada a fonte, pertencem Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
demais Entidades Pblicas actualmente em vigor.
Em seguida indica-se a lista de siglas, abreviaturas e acrnimos:
AAVV Autores Vrios
Ac. Acrdo
al. alnea
art. artigo
arts. artigos
BFDUC Boletim da Faculdade de Direito da universidade de
Coimbra
BGB Brgerliches Gesetzbuch (Cdigo Civil Alemo)
BMJ Boletim do Ministrio da Justia
cap. Captulo
CC Cdigo Civil
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CEE Comunidade Econmica Europeia
cfr. confira
cit. citado
CJ Colectnea de Jurisprudncia
CJA Cadernos de Justia Administrativa
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CPC Cdigo do Processo Civil
CPP Cdigo do Processo Penal
CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
ed. edio
ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
FA Il Foro Amministrativo

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FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations


(Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e
Alimentao)
Faute du service Falha no servio (funcionamento anormal do servio na
designao atribuda pelo n. 3, do art. 7., da Lei 67/2007,
de 31 de Dezembro)
FCG Fundao Calouste Gulbenkian
GG Grundgesetz fr die Bundesrepublik Deutschland (Lei
Fundamental da Repblica Federal da Alemanha)
i.e. id est
INCM Imprensa Nacional-Casa da Moeda
LGDJ Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence
LRCEE Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado
e demais Entidades Pblicas (Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, publicada na 1. srie do Dirio da Repblica, n. 251, em
31 de Dezembro de 2007)
LRJAP Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn
JILP Journal of International Law and Politics
n. nota
n. nmero
Nm nmero de margem
p. pgina
p.ex. por exemplo
pp. pginas
RAJ Revista Actualidade Jurdica
RDES Revista de Direito e Estudos Sociais
REDC Revista Espaola de Derecho Constitucional
reimp. reimpresso
RFDUL Revista da Faculdade de Direito da universidade de Lisboa
RLJ Revista de Legislao e Jurisprudncia
RTDC Revue Trimestrielle de Droit Civile
segs. seguintes
STA Supremo Tribunal Administrativo
Staatshaftungsgesetz Lei da Responsabilidade do Estado alem (1981)

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STJ Supremo Tribunal de Justia


TC Tribunal Constitucional
TJC Tribunal de Justia das Comunidades
trad. traduo
UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea (Conveno das Naes unidas sobre os Direitos do Mar)
UTET Unione Tipografico-Editricine Torinense
vol. volume

1. Introduo
1. Tema
A sistemtica escolhida para o desenvolvimento da matria
visa definir o enquadramento jurdico-poltico da problemtica que
constitui o tema central deste trabalho: a Responsabilidade Civil
Administrativa do Estado.
Tendo presente o tema do presente Seminrio de Direito
Administrativo, entendemos que seria prudente dedicar algumas
notas do captulo introdutrio europeizao enquanto fenmeno do Direito Comunitrio de integrao europeia e tambm
globalizao trazida das relaes horizontais entre estados membros, no plano do Direito Internacional Pblico (tratados e organizaes internacionais).
A nossa proposta implica que nos debrucemos sobre a sequncia destes dois movimentos de interaco do Direito Administrativo, o qual se afigura cada vez mais como um Direito Administrativo sem Fronteiras.
A responsabilidade civil administrativa do Estado encontra-se
relacionada historicamente com a questo mais vasta da responsabilidade da administrao pblica em geral, por actos dos seus funcionrios e agentes.

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No cap. 2 deste trabalho faremos a anlise das vrias concepes do princpio da Separao de Poderes nas revolues
liberais dos scs. XVIII e XIX. No nosso entendimento, esta abordagem justificada, na medida em que a aplicao do regime da
responsabilidade civil administrativa, individual ou combinada,
condiciona em cada sistema jurdico-poltico a relao dos poderes soberanos tradicionais e, em particular, a atitude dos outros
poderes do Estado legislativo e judicial face ao executivo,
bem como a capacidade de resposta deste ltimo s solicitaes
dos cidados.
Procuraremos, ainda, fazer um breve levantamento da evoluo registada em Portugal no que diz respeito forma como tem
sido encarada a responsabilidade do Estado e dos funcionrios da
administrao pblica.
Seguir-se- uma breve anlise dos pressupostos da responsabilidade civil numa perspectiva administrativista, detalhada e crtica, do direito constitudo sobre responsabilidade civil administrativa, suas fontes, modos de efectivao e limitaes.
O tema seleccionado para o nosso trabalho oferece a dificuldade dogmtica que se traduz no facto da responsabilidade civil
administrativa do Estado no cumprir apenas uma funo reparadora. Pelo contrrio, alm do contencioso da responsabilidade permitir o controlo incidental da legalidade da actuao dos poderes
pblicos, o instituto da responsabilidade civil como a previso
de uma responsabilidade penal, disciplinar e financeira dos titulares dos rgos, funcionrios e agentes assume igualmente uma
importante funo preventiva e de controlo do funcionamento dos
servios pblicos, constituindo, assim, um instrumento de controlo
do Estado susceptvel de contribuir decisivamente para a prpria
melhoria dos servios pblicos.
Assiste-se nos nossos dias a uma enorme fora expansiva da
prpria noo de responsabilidade civil administrativa do Estado
em sentido amplo, bem evidenciada na multiplicao das premissas de responsabilidade.
Da controvrsia sobre a responsabilidade indirecta ou, mais
tarde, directa, das entidades pblicas, por aces ou omisses ilcitas e culposas praticadas, individualmente, pelos seus funcion-

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rios(1), passa-se, progressivamente, para a afirmao de uma responsabilidade directa do Estado pelo funcionamento anormal ou
defeituoso das organizaes administrativas.
Neste contexto, dedicmos o cap.3. do nosso trabalho
opo clara da LRCEE pelo regime de responsabilidade objectiva
e exclusiva das entidades pblicas, como j previa a CRP, a qual
coloca a ordem jurdica portuguesa, a par da espanhola, num
lugar parte no contexto europeu. De facto, a generalidade dos
pases europeus, incluindo a Frana, tm um regime de responsabilidade exclusiva e objectiva do Estado que no constitui regra
geral.
O processo de transformao do Direito Pblico portugus,
mais concretamente do Direito Administrativo, tem de ser enquadrado na histria da actualidade recente, maxime com a entrada em
vigor, em 2004, da reforma do Contencioso Administrativo(2) e da
histria do Direito Administrativo Europeu.
As situaes de faute du service que podem originar danos
no susceptveis de serem imputados ao comportamento de um
qualquer agente administrativo passaram a estar reguladas pela
LRCEE.
(1) No incio do sculo passado, a doutrina rompe com a ideia de que os funcionrios pblicos so responsveis como particulares, pois, desde que ultrapassam a rbita
das suas atribuies, no so considerados como empregados pblicos, mas como desobedientes lei, e na posio de simples cidados. Alguns autores defendem uma teoria geral
da responsabilidade do Estado, alicerada no princpio da igualdade dos encargos pblicos, aplicvel s funes administrativa, legislativa e jurisdicional. O estudo da responsabilidade civil administrativa no pode negligenciar o contributo louvvel de MARTINHO
NOBRE DE MELO para a responsabilizao do Estado pelos danos causados no exerccio da
funo legislativa, tendo em conta o contexto social, cultural e histrico em que surge o
seu pensamento: Mas o que nos parece sobretudo estranho que se afirme a irresponsabilidade do legislador mesmo quando a Constituio seja por ele violada. Cfr. MARTINHO
NOBRE DE MELO, Teoria Geral da Responsabilidade do Estado indemnizaes pelos
danos causados no exerccio das funes pblicas, Lisboa: Livraria Ferin, 1914, pp.111-112; outros autores, por seu turno, equacionaram a possibilidade de uma lei dar origem
responsabilidade do patrimnio do Estado em benefcio dos particulares cujos interesses
lesa. FZAS VITAL Da Responsabilidade do Estado no Exerccio da Funo Legislativa, in BFDuC, ano II, 1916, pp. 267 e segs.
(2) Reforma elaborada em 2002 no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro e alterado pela Lei n. 4-A/2003, de
19 de Fevereiro) e Cdigo de Processo dos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei
n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterado pela Lei n. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.

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A regulao desta matria implica a densificao do conceito de


faute du service, pelo que tentaremos recuperar o vasto tratamento
dogmtico que dado a esta matria pela doutrina francesa. Esta distingue, no mbito da responsabilidade da administrao, entre as chamadas faute du service (du fonctionnaire) e faute de service.
Posteriormente, optmos por atender o contributo da jurisprudncia francesa na imputao dos factos lesivos prpria administrao, sobretudo pela interpretao que o Conselho de Estado foi
fazendo da garantia administrativa dos funcionrios, a qual se
revelara importante obstculo ao ressarcimento dos particulares
por factos lesivos provocados por funcionrios.
Os acrdos do Conselho de Estado francs que sero
objecto da nossa anlise permitem identificar dois momentos cronolgicos:
a) O momento em que os acrdos do Conselho de Estado
at ao Ac. CADOT reflectem a ligao da administrao ao
Conselho de Estado e a sujeio das suas decises sobre a
responsabilidade da administrao homologao do
Chefe de Estado (sistema de justia reservada)(3). Esta
jurisprudncia influenciou a delimitao da jurisdio
competente (comum ou administrativa) para a apreciao
de aces de responsabilidade civil do Estado [(Ac.
BLANCO (1873) e AC. PELLETIER (1873)];
b) O momento em que os acrdos do Conselho de Estado
posteriores ao Ac. CADOT (sistema de justia delegada)
desenvolvem e fazem evoluir o conceito de faute du service mesmo antes do reconhecimento da natureza jurisdicional do Conselho de Estado (1980). Esta jurisprudncia determinaria que os litgios entre a administrao
e os particulares fossem julgados por verdadeiros tribunais(4).

(3) VASCO PEREIRA DA SILVA Em Busca do Acto Administrativo Perdido


(reimp.), Coimbra: Livraria Almedina, 2003, p. 30.
(4) VASCO PEREIRA DA SILVA Em Busca do Acto Administrativo Perdido, cit., p. 31.

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Assim, o Conselho de Estado logrou influenciar o conceito de


faute du service, atravs da densificao orientada por um conjunto
de acrdos nas matrias correspondentes destrina entre funcionamento anormal do servio (faute du service) e falha pessoal do
funcionrio [(faute de service ou faute personelle) Ac. ANGuET
(1911)]; a destrina entre responsabilidade conjunta e responsabilidade solidria (direito de regresso) [Ac. LEMONIER (1918)]; a natureza do conceito de funcionamento anormal do servio sem necessidade de actuao concreta de funcionrios ou agentes [Ac.
WALTER (1943)]; o dano causado pelo funcionrio no exerccio de
funes profissionais mas no por causa do seu exerccio [Ac. DELVILLE (1951) e Ac. LARuELLE (1951)]; a responsabilidade da administrao por insuficincia de meios [Ac. S. ANDR DOS ALPES
(1961)]; e, a definio da graduao do grau de culpa (leve e grave)
para a imputao da responsabilidade civil ao funcionrio ou
agente [Ac. LAFONT (1967)].
Em Portugal, o conceito de faute du service foi desenvolvido
pela jurisprudncia portuguesa antes ainda da entrada em vigor da
LRCEE. Dos acrdos que se apresentaro, no primeiro caso, o tribunal no deixou de aplicar a responsabilidade civil do Estado
devido ao mau funcionamento do servio, por incumprimento de
deveres de vigilncia, no tendo esta omisso sido imputada a um
funcionrio certo e determinado mas ao funcionamento geral do
servio pblico. No segundo caso, o acrdo pretende discutir o
alcance da responsabilidade solidria entre funcionrios e Estado,
pelos danos causados no exerccio da funo administrativa, em
caso de negligncia grosseira dos funcionrios.
Concluindo, o cap. 5 deste trabalho ser dedicado s concluses e encerra a nossa viso sobre o quadro dogmtico proposto da
Responsabilidade Civil Administrativa do Estado.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

2.

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ACosmopolitizaodoDireitoAdministrativo

importante reportar o modo como o Direito Administrativo


que assim conhecemos, em particular, no direito portugus, se globalizou(5).
A proliferao do Direito vigente na CEE implicou a necessidade de obter uma convergncia dos Direitos Administrativos
Nacionais na Europa. O Direito Comparado entre os vrios sistemas de Direito Administrativo influenciou a busca de algumas
semelhanas entre as ordens jurdicas do espao europeu, pelo que
se comeou a utilizar a expresso Direito Administrativo Europeu. No entanto, o verdadeiro Direito Administrativo Europeu
nasce com as fontes de Direito Comunitrio que tm natureza
administrativa.
A globalizao do Direito Administrativo, em qualquer dos
seus domnios, no leva destruio ou ao desaparecimento das
especificidades dos direitos nacionais(6). o princpio da subsidiariedade que sempre o imps, e que hoje, com este sentido, tem consagrao expressa nos tratados(7).
(5) Tambm no Direito Constitucional se vem utilizando expresses como constitucionalismo global: o constitucionalismo multilevel (interconstitucionalidade), transnational governance e o constitucionalismo interntico, de modo que se assiste construo
de uma rede de constitucionalidade no constitucionalismo ocidental, neste sentido, GOMES
CANOTILHO alude para a iluso de uma comunidade baseada na Internet, a pretenso de
excelncia assente na capacidade de governao transnacional de actores privados e a utopia de um constitucionalismo global estruturado em constitucionalismos parciais civis
(sem poltica). J.J. GOMES CANOTILHO Brancosos e Interconstitucionalidade itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional, 2. ed., Coimbra: Livraria
Almedina, 2008, pp. 261-262; VASCO PEREIRA DA SILVA A Cultura a que tenho direito,
Coimbra: Livraria Almedina, 2007, pp. 43-44, ainda que no considere que j se atingiu o
estdio de um constitucionalismo global, defende que no so de descurar os seus postulados essenciais, em especial, o imperativo da proteco dos direitos dos indivduos para
alm das fronteiras estaduais.
(6) A manuteno da estrutura dorsal dos ordenamentos jurdicos europeus no foi
conseguida sem dificuldades histricas, pelo que a ideia de Europa como um todo, no
obstante os desenvolvimentos que o sculo XX permitiu, reflecte ainda hoje a fluidez que
sempre lhe esteve associada. JOS DuARTE NOGuEIRA Histria do Direito Europeu,
RFDuL, Lisboa: Coimbra Editora, 2008, pp.22-23.
(7) Seguimos, no essencial, o sumrio avanado por VASCO PEREIRA DA SILVA,
sobre o desaparecimento da ligao estadual da actividade administrativa passando esta a
ser realizada por entidades de natureza diversa. No mbito internacional, o surgimento de

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A proliferao do Direito Europeu Comunitrio, atravs de


estruturas de carcter supra nacional e de integrao europeia,
determinou a internacionalizao do Direito Administrativo ao
nvel das fontes de direito comunitrio legislativo regulamentos, directivas,(8) jurisprudncia (acrdos do TJC) e princpios
gerais do Direito Comunitrio. Estes ltimos, tratando-se de princpios gerais da actividade administrativa, foram acolhidos pelo
TJC e ganharam grande relevo(9).
Os princpios gerais de Direito Administrativo com maior
relevncia nas ordens jurdicas estaduais, depois de reelaborados
pelo Direito Comunitrio, tm sido: (I) o princpio da legalidade;
(II) o princpio do dever de boa administrao; (III) o princpio da
subsidiariedade; (IV) o princpio da participao; (V) o princpio
da transparncia; (VI) o princpio da proporcionalidade; (VII) o
princpio da equidade; (VIII) o princpio do respeito pelas expectativas legitimamente constitudas, et cetera(10).
Outro entendimento de Direito Administrativo Europeu
parece ser o do Direito Administrativo que rege a cooperao entre
os rgos comunitrios, particularmente a Comisso Europeia,
enquanto esta actue como rgo administrativo, com vista aplicao do Direito Comunitrio(11).

uma funo administrativa nas organizaes internacionais trouxe a discusso em torno do


Direito Administrativo Global. Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA A Viagem pela Europa das
Formas de Actuao Administrativa VIII Seminrio de Justia Administrativa In
CJA, n. 58, Julho/Agosto de 2006, pp.61.
(8) Cfr. art. 8., da CRP.
(9) Ac. Algera (1957), consultado a 22 de Janeiro de 2010, disponvel no sitio da
Internet, em http://eur-lex.europa.eu/LexuriServ/LexuriServ.do?uri=CELEX: 61956
J0007:EN:HTM; Ac. Nold (1974), consultado em 22 a Janeiro de 2010, disponvel no stio
da Internet em http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celex plus!prod!
CELEXnumdoc&numdoc=61973J0004&lg=en; e, Ac. Maizena (1987), consul tado a
22 de Janeiro de 2010, disponvel no sitio da Internet em http://eur-lex. europa.eu/LexuriServ/LexuriServ.do?uri=CELEX:61985J0137:EN:HTML.
(10) Sobre a referncia a um Direito Administrativo Europeu, criado pela via jurisprudencial contendo mltiplas regras substantivas com relevncia processual. Vide VASCO
PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2. ed., Coimbra: Livraria Almedina, 2009, pp.116-117.
(11) SABINO CASSESE Trattato di Diritto Amministrativo Diritto Amministrativo Generale, vol. I, Giuffr, Milano, 2000, p.175.

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A expresso de europeizao do Direito Administrativo acaba


por surgir naturalmente, dada a forte influncia das fontes de Direito
Comunitrio no Direito Administrativo dos Estados-membros(12).
No entanto, a internacionalizao do Direito Administrativo
ganhou contornos ao nvel das organizaes e tratados internacionais. Existem inmeros exemplos de globalizao, como os litgios
entre estados membros da uNCLOS (1982) que se tornaram famosos pelas decises jurdico-administrativas que diziam respeito a
interesses directos dos particulares na relao com a administrao, entretanto tomadas no plano do direito internacional que tiveram efeito directo no direito interno de cada estado membro sem
que a ordem jurdica interna de cada estado tenha sido chamada
para a resoluo desse litgio.
Com efeito, referimo-nos ao caso concreto relacionado com a
exportao de peixe do Japo para a Nova Zelndia em contraveno com o disposto na FAO (1945) enquanto sub-organizao da
uNCLOS (1982), por, alegadamente, exceder as quotas de pesca
convencionadas, conforme foi alegado pela Nova Zelndia, tendo
os factos ocorrido entre os anos 1999 e 2000(13).
A introduo da variante do Direito Global tem dado suporte
jurdico globalizao econmica e poltica que segue hoje bastante adiantada.
Nos dias que correm os maiores desafios deste fenmeno passam pela resposta a temas to actuais como o da defesa do direito
da propriedade intelectual face difuso galopante das redes de
computador interligadas (internet) ou do direito do ambiente em
resposta poluio(14).
Existem certos tipos de globalizao como a multilateralidade
do acto administrativo, ou de relao horizontal entre estados
membros de determinada organizao internacional, que sairo

(12) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., pp.124.
(13) SABINO CASSESE Global Administrative law: an introduction, Global Administrative Law: An Introduction, Journal of International Law and Politics (2005, Summer,
vol. 37, n. 4, p. 694.
(14) RICHARD B. STEWART The world trade organization and global administrative law, New York: New York university School of Law, 2009, p. 77.

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reforados com a vantagem prtica de uniformizar perodos de


vacatio legis entre os Estados-membros(15).
Neste contexto, refira-se que a forma como o Direito Administrativo se alastrou no implica que se adopte a terminologia de
europeizao que esteve muito em voga nos finais do sc. XX e
que perdeu actualidade para a expresso dominante da cosmopolitizao(16).

2. AEvoluoHistricadoInstitutodaResponsabilidadeCivilAdministrativa
1. AsDiferentesConcepesdoPrincpiodaSeparao
dePoderesnasRevoluesLiberaisdosScs.XVIIIeXIX
Durante a permanncia do Imprio Romano vigorava um sistema de administrador-policia onde o particular visto como um
sbdito. Alis, a doutrina aponta para a existncia de um retrocesso
civilizacional dos alemes na incapacidade para manter a herana
do Cdigo de Justiniano (530 DC)(17).Sucede que, no Direito
Romano, surgiam j situaes de responsabilidade de entidades
pblicas por actos lcitos, em particular, pela expropriao, com
referncias que se mantiveram no perodo intermdio(18).

(15) RICHARD B. STEWART The world trade organization and global administrative law, cit., p.3.
(16) Conforme escreve FAuSTO DE QuADROS, quando nos referimos europeizao
do Direito Administrativo, inclusive do Contencioso Administrativo, estamos a ser modestos na apreciao da Histria. De facto, o que hoje se comea a discutir o nascimento de
um Direito Administrativo global, que ser um ramo do Direito global, ou do espao jurdico global. FAuSTO DE QuADROS Europeizao do Contencioso Administrativo, Separata de estudos em homenagem ao Professor Doutor MARCELLO CAETANO, Edio da
Faculdade de Direito da universidade de Lisboa, Coimbra Editora, 2006, p. 403.
(17) Referimo-nos, em concreto, herana proveniente dos tempos do Imprio
Romano, sobre os valores e princpios do uso das armas e das leis. OTTO MAYER Derecho Administrativo Alemn (trad. de Deutsches verwaltungsrecht por Horacio H. Heredia
e Ernesto Krotoschin), Madrid: editorial Depalma, 1982, pp. 29-30.
(18) JOS JOAQuIM GOMES CANOTILHO O Problema da Responsabilidade do
Estado por Actos Lcitos, 1974, pp. 30-31.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

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O modelo alemo da Antiguidade comeou por apresentar tribos sem aparelho administrativo e carcter estadual. Estas comunidades apresentavam uma relao baseada em laos de parentesco
(ou casta) de domnio aristocrata que tinham o pelouro dos assuntos pblicos (paz e segurana interna) e era uma administrao que
exercia tarefas administrativas de forma descentralizada pelos cls
e senhores aristocratas(19). No existia funcionalismo pblico nem
organizao administrativa estadual nem sistema de finanas
pblicas. De incio, as comunidades polticas germnicas permaneceram organizadas em federao e sob o domnio senhorial, at
que durante o perodo de migrao dos povos se desenvolveu um
reino independente(20).
Na Idade Mdia a administrao imperial traduziu-se na emanao do poder no soberano que detinha os poderes de autoridade.
A funo principal do dominador medieval consistia essencialmente em fazer e garantir a paz eterna nacional, bem como em
manter e conservar a federao de pessoas. Esta administrao
imperial franca baseava-se em compromissos pessoais e no em
competncias e instituies(21).
A ideia medieval de organizao poltica e de constituio
assentava na limitao do poder pelo direito. A teorizao medieval sobre a tirania e os limites do poder, sobre os fins ltimos da
governao e direito de resistncia, representa a vontade de encerrar o poder poltico numa ordem regrada e constitucionalizada.
A constituio medieval no mais do que um enunciado precrio
de regras, contratos, pactos e equilbrios que submeteram os governantes da poca(22). Alis, o princpio da responsabilidade, adoptado muito mais tarde por regimes liberais, remonta preocupao
da filosofia poltica medieval com a moderao e legitimidade do
poder poltico. A sua implantao s se tornou possvel com a revi(19) OTTO BACHOF Direito Administrativo (trad. de Verwaltungsrecht por Antnio F. de Sousa), vol. 1, FCG, Servio de Educao e Bolsas, 2006, p. 93.
(20) OTTO BACHOF Direito Administrativo, cit., p. 94.
(21) OTTO BACHOF Direito Administrativo, cit., p. 95.
(22) Como refere FREITAS DO AMARAL, o Estado medieval uma ordem exterior e
coerciva, no tem a ver com o Bem e a Justia, mas apenas com a Paz e a Segurana possveis. DIOGO FREITAS DO AMARAL Histria das Ideias Polticas (9 reimp.), vol. I,
Coimbra: Livraria Almedina, 2010, pp.159-160.

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so das concepes religiosas e teocrticas sobre a origem do


poder poltico(23).
O princpio segundo o qual o rei no podia agir de forma ilcita era aplicvel tanto aos actos relativos s pessoas como aos de
natureza poltica e, dentro estes, no apenas aos materializados
pessoalmente pelo soberano, mas a todos os praticados em seu
nome(24). A consequncia natural era a de que o rei no podia ter
autorizado qualquer pessoa a agir de forma ilcita, pelo que o acto
reprovvel no podia ter sido cometido e, por isso, tambm no
havia lugar a qualquer direito de reparao.
Na Alemanha do sc. XVIII havia dois regimes jurdicos distintos consoante estivssemos perante o poder pblico que administra as relaes dos particulares entre si numa posio de paridade (situao em que se aplicaria o Direito Romano) ou, perante
as relaes de particulares com a administrao, caso em que a
organizao do poder pblico se confinava no rei.
O terceiro Rei da Prssia entendia que a liberdade do cidado no era mais do que o cumprimento das ordens do Estado.
A Prssia era uma monarquia aristocrtica em que o poder estava
concentrado no rei que governava atravs de funcionrios que
eram mensageiros da vontade do rei, embora muitas vezes cumprissem as suas tarefas segundo a sua prpria discricionariedade,

(23) A Idade Mdia pode definir-se como uma concepo descendente do poder,
segundo a qual a autoridade emanava de uma entidade superior: Deus ou o Papa, o seu
representante; e outra concepo ascendente onde o poder poltico aparece com a criao de uma comunidade ou populus. E ser a partir desta ltima que os estados modernos
se libertaro do domnio universal da Igreja. Cfr. WALTER uLLMAN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages, New York, 1961, pp.19 e ss. Neste contexto, ver tambm a obra fundamental de MAQuIAVEL, O Prncipe (trad. de Il Prncipe por Antnio
Simes do Pao), Edio Coisas de Ler, 2003, pp. 60-72, a qual marca a construo do
poder executivo moderno, forte e personalizado, desligado da tica crist. Para poder atingir os seus fins, o Prncipe deve ser msero, parcimonioso mas no odioso, clemente mas
no cruel, temido mas no odiado.
(24) A velha mxima de The king can do no wrong, citada por MARIA DA GLRIA
GARCIA A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas Pblicas
Conselho Econmico e Social, Lisboa: 1997, p.4; ou ainda a frase que atribui fundamento
divino ao Poder Rgio: The King must not be under man but under God and under the
law, because it is the law that makes the King. WILLIAM WADE/C.F. FORSITH Administrative Law, 9. edition, New York: Oxford university Press, 2004, p.809.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

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mais no esprito do rei do que segundo as suas prprias orientaes(25).


O Tratado de Vesteflia (1648) foi assinado quando o Sacro
Imprio Romano-Germnico foi derrotado na guerra dos trinta
anos. Esse Tratado restabeleceu a paz na Europa e inaugurou uma
nova era na Histria. Os estados passaram a ter o poder de escolher
o seu prprio caminho econmico, poltico e religioso.
Ora, a circunstncia de se atribuir soberania no domnio das
relaes internacionais a pequenos territrios localizados teve o
condo de gerar guetos de poder em autnticos micro Estados
administrativos. Este movimento contextualiza a administrao do
Estado pelos senhores feudais que depois se transforma no denominado Estado de classes, entre os sculos XIV e XVII, segundo o
qual o senhor que chamava a si a propriedade das terras e todos os
benefcios nela includos (servios, compra e venda) procurou
constituir uma organizao orgnica com carcter institucional que
pudesse aglomerar o mximo de competncias delegadas.
Neste mbito, o Direito Administrativo evoluiu pelos diferentes territrios numa lgica de administrao bicfala, tanto senhorial como estatal, em geral submetidas jurisdio dos tribunais do
imprio, embora houvesse norma de excepo para o senhor feudal
sempre que o litgio o envolvesse a si contra qualquer sbdito.
A responsabilizao do Estado pelos danos causados no
desenvolvimento da sua actividade foi-se desenvolvendo de modo
muito diversificado, tendo sido entregue s leis dos diversos estados federados(26).
O Estado alemo padeceu das caractersticas do Estado de
Polcia, no qual se confundiam as tarefas de administrar e julgar
porque os tribunais tinham carcter de autoridade administrativa e
a sua independncia no estava assegurada, ou seja, quando o
senhor feudal intervinha pessoalmente, no existia nenhuma proteco jurdica dos sbditos contra as medidas da sua autoridade.

(25) MARIA JESuS MONTORO CHINER, la funcin pblica en el federalismo alemn,


Madrid: Instituto Nacional de Administracion Publica, 1987, p.11.
(26) Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus Direito das
Obrigaes, vol. II, Tomo III, Coimbra: Livraria Almedina, 2010, p. 626.

126

TIAGO VIANA BARRA

No entanto, apesar deste perodo do Estado de Polcia, era aceite a


responsabilidade do Estado no mbito das relaes de carcter
patrimonial e no soberano que mantivesse com os particulares(27).
Neste contexto, a reforma do modelo de Estado de Polcia e a
sucessiva transio para o modelo de Estado Liberal veio a imporse pela via revolucionria j no sc. XIX.
A edificao do Estado Liberal de proteco da liberdade
individual e garantia contra o domnio arbitrrio do poder na Alemanha foi suportada pelas ideias do direito natural iluminista e
pela burguesia que se encontrava em expanso.
A transio para o Estado Liberal apresenta j um Estado forte
do ponto de vista do seu autocontrolo, sobretudo nas regies do sul
da Prssia, designadamente ao nvel da jurisdio do Direito
Administrativo, tanto assim foi que a preocupao maior nessa
altura era criar tribunais prprios que fiscalizassem a actuao da
administrao no quadro de uma verdadeira independncia entre
poder executivo e poder judicial(28).
A ideia de constituio da administrao liberal e do Estado
orientado para o cidado foi alcanada anteriormente, em Frana,
no sc. XVIII (1789)(29).
Ao contrrio do que se possa pensar, o momento histrico da
edificao do liberalismo em Frana no tinha ainda implantado o
autocontrolo alemo do Estado, pois a luta dos revolucionrios
liberais pautou-se pela transio da justia reservada para a justia
delegada mas numa lgica em que o Estado governa livremente e a
sua actuao no controlada seno por um Conselho de Estado
que integra a prpria estrutura da administrao(30). No existe
(27) MARCELO REBELO DE SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade
Civil Administrativa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Lisboa: Publicaes Dom
Quixote, 2008, p.12.
(28) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 46.
(29) Como prova da tentativa de modernizao do Direito Administrativo Local (o
objectivo no era colocar em causa a organizao administrativa herdada do Antigo
Regime), o Conselho de Estado do Rei procedeu, p. ex., criao de Provncias Municipais, em Berri, no ano de 1778. PIERRE LEGENDRE Ladministration du XVIII Sicle a
Nos Jours, Textes et Documents, Paris: Presses universitaires de France, 1969, p. 27.
(30) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p.55.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

127

uma verdadeira separao de poderes entre tribunais e administrao. Isto porque as solues da Revoluo Francesa no sc. XVIII
tiveram o condo de alterar uma realidade monrquica absolutista,
em que o rei o administrador e julgador, pelo que os revolucionrios franceses acharam que separar poderes era criar um Conselho
de Estado (Constituio de 22 de Frimrio, ano VIII, 15 de Setembro de 1799) que tivesse por misso julgar os litgios administrativos e a prpria actuao da administrao mas que, no limite, estariam sujeitos a homologao do Chefe de Estado(31).
Este modelo foi sendo desenvolvido at ao momento em que
passmos do sistema de justia reservada para o de justia delegada (os pareceres deixam de estar sujeitos a homologao) atravs da Lei de 24 de Maio de 1872(32). A justia foi delegada, mas o
rgo que a proclamava era um rgo da administrao, pelo que,
em termos prticos, no existia separao de poderes.
Assim, em sentido diametralmente diverso do que aconteceu
na Alemanha, a independncia dos tribunais administrativos em
Frana s ir nascer muito mais tarde com a sentena do Conselho
Constitucional de 1980, altura em que se consagra definitivamente
a independncia dos Tribunais Administrativos em Frana(33).
A evoluo histrica mostra que vo longe os tempos em que
imperava o princpio da irresponsabilidade do Estado e dos seus agentes
pelos ilcitos cometidos no exerccio das diversas funes pblicas(34).
(31) Entre 1789 e 1799, teve lugar o sistema de autocontrolo da administrao, ou
sistema do administrador-juiz, que pode ser dividido em trs sub-perodos ou fases distintas: a fase do controlo pelos prprios orgos da administrao activa, a fase da justia
reservada e a fase da justia delegada. VASCO PEREIRA DA SILVA Em Busca do Acto
Administrativo Perdido, cit., p.29.
(32) Sobre a evoluo do sistema de justia, dever ser tido em conta o desenvolvimento do Conselho de Estado ligado ao avano do pensamento poltico, designadamente
com a autonomizao do papel deste Conselho, j que durante a poca napolenica as decises sobre os litgios da administrao no passavam de meras propostas sujeitas a homologao do Chefe de Estado. MARIE-CHRISTINE KESSLER Le Conseil DEtat, Cahiers de la
Fondation Nationale des Scienses Politiques, Paris: Librairie Armand Colin, 1968, p.29.
(33) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p.55.
(34) No mesmo sentido, a autora aponta a existncia da responsabilidade civil do
Estado como o resultado de um processo de sedimentao ao longo de sculos de Histria.
MARIA DA GLRIA GARCIA A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas
Colectivas Pblicas Conselho Econmico e Social, Lisboa: 1997, p. 4.

128

TIAGO VIANA BARRA

uma tal irresponsabilidade, como lembrava CuNHA GONALVES, s era concebvel na poca em que a coisa pblica pertencia a
um s indivduo ou a uma s classe, sendo at sacrilgio duvidar
da impecabilidade das autoridades, como sob a tirania bizantina.
Presumia-se, alm disto, nos estados antigos, que o Prncipe no
autorizava o malefcio; donde, os abusos do funcionrio e do prprio Prncipe pesavam sobre a vtima, como um caso fortuito ou de
fora maior(35).
A responsabilidade civil da administrao por danos no
patrimoniais e no soberanos que fossem provocados por funcionrios da administrao efectivava-se na esfera jurdica individual
do funcionrio(36). Neste sentido, a responsabilidade administrativa era subjectiva e individual(37). Como sublinha MARCELO
REBELO DE SOuSA, a responsabilidade pessoal dos funcionrios era
fortemente limitada no resto da Europa Continental, j que era
necessrio autorizao superior da administrao para que ela
pudesse ter lugar(38).
Na Alemanha, a responsabilidade civil administrativa foi
consagrada pelo art.131. da Constituio de Weimar que veio

(35) CuNHA GONALVES, L. A Responsabilidade da Administrao Pblica


pelos Actos dos seus Agentes, Coimbra: 1905, p.18.
(36) Segundo o entendimento de LuIZ LOPES NAVARRO, se o funcionrio no
actuava no desempenho das suas obrigaes legais, embora por ocasio do servio, no se
poderia invocar a Responsabilidade da Administrao Pblica, mas apenas a Responsabilidade pessoal do funcionrio que tivesse praticado o acto ilcito. LuIZ LOPES NAVARRO
Funcionrios Pblicos, Livraria Bertrand, Lisboa: 1940, p. 255. No mesmo sentido, o
Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 21 de Julho de 1937, quando decidiu que o
Estado no podia ser civilmente responsvel pela falsificao de bilhetes de tesouro, praticada por um oficial da Direco da Fazenda Pblica, com o fundamento de que nos termos
do ento Cdigo Civil, para haver solidariedade do Estado na responsabilidade do funcionrio, seria indispensvel que as perdas e danos tivessem sido causadas por este no
desempenho de obrigaes legais e porque a prtica de um crime no se considera como
desempenho de funo pblica.
(37) O fundamento para imputar a responsabilidade exclusiva ao funcionrio que
praticava um acto ilcito residia na ideia de que quando os funcionrios ultrapassam a
rbita das suas atribuies, no so considerados como empregados pblicos mas sim
como desobedientes lei e como simples cidados. DIAS FERREIRA Cdigo Civil Portugus Anotado, 2. ed., vol. 4., Coimbra: Imprensa da universidade, 1895, p. 305.
(38) MARCELO REBELO DE SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade
Civil Administrativa, cit., p.13.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

129

completar o 839 do BGB(39). O art. 131. da Constituio de


Weimar veio estabelecer a responsabilidade pessoal dos agentes
do Estado nos seguintes termos: Caso um funcionrio, no exerccio do poder pblico a ele confiado, viole o dever de funo que
lhe caiba perante um terceiro, surge uma responsabilidade principal do Estado ou da Corporao a cujo servio o funcionrio se
encontre. assegurado o regresso contra o funcionrio. O procedimento jurdico ordinrio no deve ser excludo. A regulamentao depende da legislao competente. Posteriormente, esta
norma foi concretizada pelo art. 34. GG, da Constituio alem
de 1939, que diz o seguinte: Caso algum, no exerccio de uma
funo pblica que lhe tenha sido confiada, viole o seu dever de
funo que lhe caiba perante um terceiro, surge uma responsabilidade principal do Estado ou da Corporao a cujo servio ele se
encontre. Havendo dolo ou grave negligncia, mantm-se o
direito de regresso. Para a pretenso de indemnizao ou para o
regresso no pode ser excludo o procedimento jurdico ordinrio. Apenas em 1981 foi aprovada a Staatshaftungsgesetz que,
todavia, viria a ser declarada inconstitucional pelo Bundesverfassungsgericht mantendo-se at hoje um vazio da legislao federal
nesta matria(40).
Durante muito tempo o legislador alemo viu no comportamento ilcito dos funcionrios um comportamento ultra vires,
tendo sido esta a razo que o levou a defender que no era possvel
atribuir qualquer responsabilidade ao Estado, o qual s podia

(39) O BGB afirma o princpio tradicional da responsabilidade exclusiva do funcionrio (839), mas para assegurar a serenidade das decises dos funcionrios e impedir
que o receio de uma obrigao de indemnizar paralise a actividade administrativa, faz
depender essa responsabilidade da verificao dos requisitos seguintes: violao de um
dever de funo que exista para com terceiro (839-I-n.3); se o lesado podia ter evitado o
dano atravs da utilizao de um meio jurdico adequado, exclui-se o dever de indemnizao (839-III). RuI MEDEIROS, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos
Legislativos, Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p.44.
(40) A concretizao do artigo manteve-se fragmentria at Lei da Responsabilidade do Estado, de 26 de Junho de 1981, que pretendeu regular a matria, mas que foi
declarada nula, pelo Tribunal Constitucional alemo, em 19 de Outubro de 1982. Cfr.
MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus, cit., p. 627.

130

TIAGO VIANA BARRA

imputar o comportamento dos seus rgos que fosse conforme ao


direito(41).
Para alm dos limites pessoais da responsabilidade, o art. 34.
da GG traa tambm os limites objectivos da responsabilidade do
Estado de modo diferente do previsto no 839 do BGB para a responsabilidade do funcionrio. Enquanto esta ltima disposio tem
aplicao no caso de ocorrer qualquer violao de um dever de servio, o art. 34. da CG prev, por seu turno, a responsabilidade do
Estado apenas quando a violao tenha tido lugar no exerccio de
uma funo pblica, restringindo, consequentemente, a responsabilidade do Estado s hipteses de actividade autoritria(42).
A conjugao dos preceitos legais da legislao alem referida supra determina que o Estado fique constitudo no dever de
reparar os danos causados a terceiros, quando algum, no exerccio
das suas funes, viole culposamente, o dever de funo que lhe
incumbe perante o lesado. Essa responsabilidade , no entanto,
subsidiria quando, no caso de existir mera negligncia por parte
do autor material do facto ilcito, o lesado puder dirigir-se a um terceiro para obter a reparao dos danos (art. 839, n. 1, do BGB).
Assim, no haver obrigao de ressarcimento quando o lesado
tiver, por fora de lei (segurana social) ou por fora de contrato
(contrato de seguro), uma pretenso atendvel, em confronto com
um terceiro, ao ressarcimento do dano sofrido. Se o lesado, com
culpa, no acciona esta via j no pode pretender do funcionrio ou
do Estado o ressarcimento dos danos(43).
Como iremos constatar adiante (ponto 3, do Cap. 4), em
Frana, a garantia dos administrados condicionava a actuao dos

(41) Cfr. REINHARD MuRBGNuG La responsabilit dello Stato per il comportamento ilecito dei suoi organi nellordinamento della Repubblica Federale di Germania in
FA, 1976, II, p. 1987.
(42) Cfr. GuNTHER JAENICKE/PETER SELMER La responsabilit dello Stato per
lazione antigiuridica dei suoi organi nella Repubblica Federale Tedesca in Studi di
Diritto Pubblico Comparato, IV La responsabilit della Pubblica Amministrazione,
Torino: uTET, 1976, p. 97.
(43) REINHARD MuRBGNuG La responsabilit dello Stato per il comportamento
ilecito dei suoi organi nellordinamento della Repubblica Federale di Germania, cit.,
p. 402; GuNTHER JAENICKE/PETER SELMER La responsabilit dello Stato per lazione
antigiuridica dei suoi organi nella Repubblica Federale Tedesca, cit., p. 120.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

131

tribunais administrativos anulao de decises ilegais das autoridades ou condenao a pagamento de indemnizaes, ficando a
administrao independente do poder judicial. A responsabilidade
civil administrativa tinha, por via da jurisprudncia do Conselho de
Estado, comeado a autonomizar-se da responsabilidade civil
geral.
O absolutismo poltico mitigado pela filosofia poltica medieval nas concepes religiosas e teocrticas sobre a origem do poder
acabou por abrir a porta ideia de poder limitado e, como tal, a
partir desse momento, passou a ser possvel falar em responsabilidade do Estado soberano(44).
A noo de responsabilidade do Estado, tal como hoje a
entendemos, deve muito separao dos poderes legislativo, executivo e jurisdicional, que possibilitou a existncia de um poder
limitado e subordinado pela Constituio(45). MONTESQuIEu defendeu a subordinao dos poderes do Estado confiana e lei
enquanto forma de sobrevivncia da sociedade(46). Essa confiana
impor-se-ia a todos os poderes polticos: o poder legislativo depen-

(44) O Poder deixou de ser encarado como um conceito absoluto, em certas circunstncias: Se o Soberano ordenar a algum (mesmo que justamente condenado) que se
mate, se fira ou se mutile a si mesmo, ou que no resista aos que o atacarem, ou que se abstenha de usar os alimentos, o ar, os medicamentos, ou qualquer outra coisa sem a qual no
poder viver, esse algum tem a liberdade de desobedecer. THOMAS HOBBES Leviat
(trad. de Leviathan por Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva), Lisboa:
INCM, 1995, p. 180.
(45) BENJAMIN CONSTANT afirmava que a limitao da soberania apenas possvel
atravs da diviso do poder e de combinaes engenhosas em que o mesmo seja distribudo e encontre como limite o prprio poder. BENJAMIN CONSTANT Cours de Politique
Constitutionnelle, I, Paris, 1861, pp. 15-16 e 282. Como afirma PAuLO OTERO, a garantia
dos direitos do homem postula que o poder se encontre limitado, evitando-se o abuso, o
arbtrio e a invaso da esfera de aco reservada ao indivduo. A preocupao limitativa do
Poder desdobra-se na limitao do interior do poder (separao dos poderes magnos do
Estado legislativo, executivo e judicial) e na limitao do Poder nas suas relaes com
a sociedade civil, sendo apenas admissvel a interveno do Estado no quadro de uma
habilitao legal para o efeito (princpio da legalidade). PAuLO OTERO, Instituies Polticas e Constitucionais, vol. 1, Coimbra: Livraria Almedina, 2007, p. 252.
(46) Na sua obra intemporal, MONTESQuIEu apela existncia de um governo que
saiba conservar o esprito das leis enquanto forma de sobrevivncia dos cidados. MONTESQuIEu De lesprit des lois, Tome Premier, Paris: Librairie Garnier Frres, 1927,
p. 135.

132

TIAGO VIANA BARRA

deria dela, bem como a autoridade do poder executivo(47), apesar


de todas as desconfianas que o princpio tem suscitado(48).
A partir da implantao do Estado moderno, constitucionalmente baseado na diviso de poderes, tornou-se possvel desenvolver a ideia da responsabilidade civil da administrao pblica(49).
Efectivamente, medida que esta foi alargando a sua interveno,
numa sociedade em permanente transformao, e que os direitos
individuais dos cidados foram ganhando maior expresso face ao
Estado e outras entidades pblicas, comeou a surgir e a impor-se
um novo corpo de regras jurdicas O Direito Administrativo.
Este ltimo ocupou-se da tutela daqueles direitos, quer regulando
situaes gerais e impessoais comuns a todos os indivduos, quer
provendo situaes jurdicas individuais ou subjectivas que permitiram afirmar a sua autonomia face ao direito privado(50).
Todavia, com o desenvolvimento cultural e tecnolgico dos
povos, a vida em sociedade foi-se tornando mais problemtica nas
suas diversas vertentes, levando ao abandono da concepo liberal
de Estado-rbitro. Em seu lugar surgiu um novo iderio que viria a
atribuir ao Estado maior poder de interveno, sobretudo nos campos social e econmico, designadamente atravs das suas funes
legislativa e jurisdicional, de modo a conformar e ordenar as relaes entre os cidados com equidade e maior justia distributiva(51).

(47) JOHN LOCKE, Two treaties of Government, II, Cambridge, 1988, p. 149.
A introduo do conceito de confiana reaparece em DAVID RuNCIMAN, Pluralism and the
Personality of the State, New York: Cambridge university Press, 2005, pp. 64-88.
(48) O princpio da separao de poderes teve forte contestao o que levou inclusive, a que se duvidasse da sua utilidade, tendo em conta as polticas demasiado centralistas tomadas pelo Executivo e a alegada incompatibilidade com o conceito de Estado soberano e indivisvel. GIORGIO GRASSO /MANFRELLOTTI, RAFFAELE Poteri e funzione dello
stato: una voce per un dizionario di storia constituzionale, Torino: texto publicado no
manual de Historia Constitucional (Constituzionalismo e Storia, da autoria de C. Ghisalberti e G. Bianco), 2007, p.6 (ponto 21).
(49) Sobre a separao dos poderes do Estado e a sua relao com o Direito Administrativo, vejam-se as lies do autor ingls. WILLIAM WADE/C.F. FORSITH Administrative Law, cit., pp.46-47.
(50) LAuBADRE Manuel de Droit Administratif (12. dition par Jean-Claude
VENEZIA et Yves GAuDEMET), Paris: LGDJ, 1982, p. 19.
(51) Como salienta o filsofo francs, PIERRE MANENT, a condio de possibilidade
do moderno regime democrtico depende do poder de interveno social do Estado.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

133

O Direito Administrativo passou a referenciar no apenas um


conceito de homem filosfico, mas tambm o homem antropolgico em permanente interaco com o circunstancialismo sociolgico que o cerca. Deste modo, a aplicao da justia administrativa
deixou de consistir na sobreposio, mais ou menos mecnica, da
literalidade normativa ao evento desconforme, para se transformar
numa actividade que se pretende humanizada, individualizada e
orientada, no apenas pela abstraco da norma, mas, tambm, e
essencialmente, para o desejo de alcanar a justia no caso concreto(52).
Neste contexto, alguns autores referem a existncia de uma
norma de legalidade procedimental administrativa que estabelece a
ligao com outras normas do conjunto normativo, o que permitir
determinar o efeito de legalidade vigente no ordenamento administrativo(53). A norma do art. 56. do CPA atribui aos rgos administrativos a liberdade para procederem s diligncias que considerem convenientes (...), de modo a permitir que essa autonomia
para o exerccio do procedimento administrativo traga a soluo
justa para o caso concreto. Esta viso do ordenamento jurdico s
compatvel com uma interpretao do princpio da separao de
poderes nas sociedades contemporneas(54).
Deste modo, ao contrrio do Estado Polcia que, em matria
social se limitava a reprimir ou a proibir as actividades indesejveis, o Estado Social moderno intervm intensamente na vida

PIERRE MANENT A razo das naes (trad. de La raison des nations por Jorge Costa),
Reflexes sobre a democracia na Europa, Lisboa: Edies 70, 2008, pp. 45.
(52) Interrogando-se sobre a real necessidade de Estado enquanto factor de garante
da existncia e conservao de Direitos Humanos na sociedade. Vide PIERRE MANENT
A razo das naes, cit., pp. 48-49.
(53) DAVID DuARTE A Norma da Legalidade Procedimental Administrativa
A Teoria da Norma e a criao de Normas de Deciso na Discricionariedade Instrutria,
Coimbra: Livraria Almedina, 2006, pp. 413 e ss.
(54) Segundo JAVIER TAJADuRA TEJADA, possvel pr em causa a autenticidade da
separao de poderes nos estados constitucionais, j que, segundo o autor espanhol, existe
um nico poder resultante do pluralismo econmico, comunicativo e meditico, que consome os demais poderes do Estado, nomeadamente os poderes legislativo, executivo e
judicial. JAVIER TAJADuRA TEJADA La Constitucin Portuguesa de 1976 un estudio
acadmico treinta aos despus (Progo de J.M. CARDOSO DA COSTA), Madrid: Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 2006, p. 23.

134

TIAGO VIANA BARRA

social. F-lo normalmente atravs de um largo uso da denominada


legislao promocional normas redigidas em termos bastante
gerais, que traam planos de desenvolvimento e de transformao
gradual. Este tipo de legislao estabelece, em linhas gerais, os
escopos e princpios que modelam o desenvolvimento scio-econmico, deixando aos juzes, inevitavelmente, uma considervel
discricionariedade, conferindo-lhes, portanto, um papel criativo na
determinao e concretizao das normas. A mo invisvel constituda pela motivao do lucro que se encarregava de guiar as decises individuais no sentido do bem social mximo tornando
desnecessrio os planos e at os governos foi sucedida pelo
ostensivo dedo tutelador do Estado-providncia(55).
Esta concepo de Estado-providncia procura colmatar a
incerteza da providncia divina, com a certeza das providncias ou
medidas estatais para garantir aos cidados o mnimo de condies
de vida humana em sociedade.
2. DaIrresponsabilidadeResponsabilidadePlenado
EstadoAEvoluoPortuguesa.
A evoluo portuguesa do regime da responsabilidade do
Estado acompanhou o caminho percorrido de sete sculos de histria, no perodo compreendido entre 1143 e 1822, das constituies
informais portuguesas, em que o pas ensaiou e viveu trs formas
de governo(56). Portugal experimentou a monarquia, a aristocracia

(55) Nas Lectures on Jurisprudence, uma compilao de observaes das suas leituras, ADAM SMITH invocava o direito de necessidade para justificar em casos mais
urgentes de necessidade, o direito que algum pudesse ter sobre a propriedade de
outrem, considerando que as leis da justia podiam ser invadidas nestas circunstncias
estritas. ADAM SMITH Lectures on Jurisprudence, Glasgow Edition of the Works and
Correspondence of Adam Smith and the associated volumes Oxford university Press,
Oxford, 1978, p. 37.
(56) JORGE MIRANDA identifica trs grandes perodos que se projectam directamente no curso da Histria Constitucional: o perodo das constituies liberais, o da
Constituio de 1933 e o da Constituio de 1976. JORGE MIRANDA As Constituies
Portuguesas (De 1822 ao texto actual da Constituio), 5. ed., Lisboa: Livraria Petrony,
2004, p. 9.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

135

e a democracia, no sentido da participao de vrios representantes


do povo em rgos deliberativos do Estado(57).
O antigo Direito portugus assentava na irresponsabilidade do
Estado at Constituio de 1822(58), onde passou a ser referida a
responsabilidade dos funcionrios pblicos pelos danos ilcitos
cometidos no exerccio das suas funes(59).
A reforma levada a cabo pela Decreto-Lei n. 19126, de 16 de
Dezembro de 1930, tornou o Estado solidariamente responsvel
pelos danos ilcitos praticados por funcionrios(60).
No entanto, a responsabilidade civil administrativa pelo risco
e por acto lcito no foi objecto de previso genrica, pelo que se
entendia que o princpio da solidariedade serviria apenas para
cobrir os casos expressamente previstos na lei(61).
O projecto do CC de 1967 pretendeu excluir do Cdigo a
matria que apresentasse relevo pblico-administrativo, por isso
consagrou pela primeira vez disposies aplicveis responsabili(57) DIOGO FREITAS DO AMARAL As Sete Constituies Informais da Monarquia
Portuguesa antes do Liberalismo, Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Martim de
Albuquerque, vol. 1, ed. da Faculdade de Direito da universidade de Lisboa, Lisboa:
Coimbra Editora, 2010, p. 445.
(58) Neste contexto, o CC de 1867 estabeleceu a irresponsabilidade do Estado
pelos prejuzos provocados no exerccio da sua actividade de execuo na lei (art. 2399.,
do CC), sendo os funcionrios administrativos responsveis, a ttulo exclusivamente pessoal, pelos danos resultantes de actividades ilegais (art. 2400., do CC). Cfr. MARIA DA
GLRIA GARCIA A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas
Pblicas, cit., p. 10.
(59) A Constituio de 1822 no consagrava nenhum princpio de responsabilidade
da administrao, embora no ttulo I, art. 14, previsse que Todos os empregados pblicos
sero estritamente responsveis pelos erros de oficio e abusos de poder, na conformidade
da Constituio e da Lei. Ficava estabelecido um princpio geral de responsabilidade
pessoal e exclusiva dos titulares de cargos pblicos. MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omisso
Culposa do Lesado (Trabalhos preparatrios da reforma) in Boletim da Faculdade de
Direito da universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2000, p. 11.
(60) Em 1936, o Cdigo Administrativo passou a estabelecer a responsabilidade
das autarquias, enquanto a Constituio de 1933 inseria, no art. 8., n. 17, o direito dos
cidados reparao dos danos causados pelo Estado. Cfr. MARIA DA GLRIA GARCIA
A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas Pblicas, cit., p. 11;
MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omisso Culposa do Lesado, cit., p. 16.
(61) MARCELLO CAETANO, Tratado Elementar de Direito Administrativo, n. 166,
1943, p. 417

136

TIAGO VIANA BARRA

dade civil administrativa extracontratual por actos de gesto privada, deixando para lei especial o regime da responsabilidade civil
extracontratual por actos de gesto pblica(62).
Neste contexto, a jurisprudncia foi ancorando no art. 22., da
CRP, a faculdade de exigir uma indemnizao por prejuzos causados por qualquer aco funcional do Estado, designadamente, por
actos relativos funo jurisdicional e legislativa. Os pressupostos
e condies desse dever pblico de indemnizar baseavam-se na
aplicao directa dos princpios da responsabilidade aquiliana(63).
A discusso jurdica foi prosseguindo de modo no inteiramente concordante, chegando a colocar-se a questo de saber se o
art. 22., da CRP, compreendia a responsabilidade civil por actos
lcitos e ilcitos e a responsabilidade civil objectiva do Estado(64).
A LRCEE entrou em vigor no dia 30 de Janeiro de 2008(65).
O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado foi,
durante dcadas, regulado, essencialmente, pelo Decreto-Lei
n. 48051, de 21 de Novembro de 1967(66) e por algumas normas
do CPP(67). Considerava-se que abrangia apenas os actos integra-

(62) Coube a VAZ SERRA elaborar o anteprojecto do Cdigo Civil onde fez uma sntese de quatro artigos sobre a responsabilidade do Estado e outras entidades pblicas equiparadas. ADRIANO VAZ SERRA Responsabilidade Civil do Estado e dos seus rgos ou
agentes, BMJ 85 (1959), pp. 446-518;MENEZES CORDEIRO Tratado de Direito Civil Portugus, cit., p. 633; MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por
Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omisso Culposa do Lesado, cit., p. 19.
(63) V. art. 483., do CC.
(64) Segundo os constitucionalistas GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o
art. 22. no exclui a responsabilidade pelo risco e no exige a ilicitude e a culpa para responsabilizar civilmente o Estado e demais entidades pblicas, embora admita que a frmula empregue sugere a restrio da responsabilidade aos danos causados por actos ou
omisses ilcitos, at porque s assim se percebe a consagrao da responsabilidade solidria do Estado e dos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA Constituio da Repblica Portuguesa anotada, 4. ed., artigos 1.
ao 107., Coimbra, Coimbra Editora, 2007, anotao III ao art. 22., p. 169.
(65) Cfr. art. 6., da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas.
(66) Este Decreto-Lei regulava a responsabilidade extracontratual do Estado e
demais pessoas colectivas pblicas no domnio dos actos de gesto pblica.
(67) No existia qualquer norma legal que previsse os danos provocados no exerccio da funo jurisdicional, ou poltico-legislativa do Estado. Apenas vigorava o regime
jurdico da indemnizao por privao da liberdade ilegal ou injustificada e da condenao

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

137

dos na funo administrativa do Estado. Por essa razo era inaplicvel aos actos integrados na funo jurisdicional e legislativa(68).

3. O Regime Legal da Responsabilidade Civil


AdministrativadoEstado
1. AResponsabilidadeporFactoIlcito
A criao do regime da LRCEE esteve prestes a concretizarse em mltiplas situaes, durante largos anos, e foi precedida de
um projecto de lei e de trs propostas de lei(69).
A primeira observao que a LRCEE justifica prende-se com
o seu mbito material: ao contrrio do diploma anterior, o novo
regime legal aplica-se responsabilidade civil extracontratual
decorrente de actos das funes administrativa, legislativa e judicial (art. 1., n. 1)(70).

penal injusta (arts. 225., 226. e 462., todos do CPP) que expressamente ressalvada pelo
art. 13., n. 1, da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro.
(68) No sentido da rejeio de uma interpretao restrita ao art. 22., da CRP, limitada responsabilidade civil da administrao, RuI MEDEIROS considera que o referido
artigo constitui um princpio geral em matria de direitos fundamentais. RuI MEDEIROS
Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p. 85.
(69) A reforma geral da responsabilidade civil administrativa do Estado comeou
por constar da Proposta de Lei n. 95/VIII/2, de 13/7/2001, publicada no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, de 18 de Julho de 2001, da autoria do XIV Governo Constitucional. Seguiu-se a muito semelhante Proposta de lei n. 88/IX/2, do XV Governo Constitucional, de 06/05/2003. As duas iniciativas caducaram em 4/4/2002 e em 22/12/2004,
respectivamente, por demisso do governo. Apareceu tambm um Projecto de Lei
(n. 148/IX) da autoria de um grupo parlamentar, publicado no Dirio da Assembleia da
Repblica, II Srie-A, de 17/10/2002. Caducou com o termo da respectiva legislatura.
Seguiu-se a Proposta de lei n.56/X que tambm caducou. A Assembleia da Repblica
aprovou outra Proposta de lei que foi vetada com fundamento em razes de oportunidade.
Por fim, conseguiu aprovar sem veto poltico o presente diploma da LRCEE, embora com
significativas alteraes em relao ao anterior projecto.
(70) A responsabilidade civil contratual do Estado existir nas situaes em que o
facto constitutivo da obrigao de indemnizar resulte de danos provenientes do incumprimento de um contrato, pelo cumprimento defeituoso ou tardio das obrigaes contratuais,
nos termos do art. 325. e segs., do CCP.

138

TIAGO VIANA BARRA

Acrescente-se ainda que a LRCEE salvaguarda os regimes


especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes da funo administrativa, como o caso do regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais (art. 2.).
No que respeita ao mbito subjectivo, muito embora subsista
a referncia ao Estado e demais pessoas colectivas de direito
pblico(71), o legislador alarga o mbito de aplicao subjectiva do
novo regime legal s pessoas colectivas de direito privado que
actuem com prerrogativas de poder pblico ou sob a gide de princpios e regras de direito administrativo (art. 1., n. 2), aproximando-se assim de uma concepo material da administrao
pblica como actividade e no como organizao(72).
Observe-se ainda que a LRCEE tambm se aplica responsabilidade dos titulares do rgo, funcionrios(73) e agentes pblicos(74),

(71) Sobre o Estado enquanto organizao de governantes e governados ou comunidade de cidados e as noes de Estado-comunidade (exerccio do poder para fins
comuns) e Estado-poder (poder poltico manifestado atravs de rgos, servios e relaes de autoridade), veja-se JORGE MIRANDA Manual de Direito Constitucional,
Tomo I, 8. ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2009, p. 11.
(72) Sobre os elementos materiais e formais da administrao pblica, veja-se a
noo dada por JuAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR. Para este autor, o servio pblico
material aquele que presta uma actividade necessria sobrevivncia da sociedade (servios uti singuli, p. ex. de abastecimento de gua populao) em contraposio com a
administrao pblica formal que no presta directamente o servio populao, mas assegura que o servio seja realizado por terceiros, p. ex., atravs da contratao de empresas
privadas, ou da realizao de outras actividades de natureza diversa, como o registo civil
ou a defesa nacional. JuAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR Principios de Derecho Administrativo, vol. II, Madrid: Iustel. Portal Derecho, S.A., 2009, p. 310.
(73) Atente-se definio de funcionrio dada por PAuLO VEIGA E MOuRA, como
todo aquele que preste o seu trabalho sob a autoridade, a direco e no desempenho de funes prprias e permanentes dos servios pblicos cujo quadro de pessoal voluntariamente
aceitou integrar, fazendo-o de forma profissionalizada e independentemente da natureza
ou forma do acto por que expressou a aceitao. PAuLO VEIGA E MOuRA A Privatizao
da Funo Pblica, Regime jurdico, Direitos e Deveres dos funcionrios e agentes,
1. volume, 2. ed., Coimbra Editora, 2004, p. 29.
(74) Agentes administrativos so todos aqueles que, independentemente do ttulo
por que foram admitidos, executam ou, pelo decurso do tempo, passaram a executar,
durante um perodo mnimo de tempo legalmente fixado, de forma subordinada e hierarquizada, as actividades e tarefas prprias e permanentes de um servio pblico sem estarem integrados num quadro de pessoal. PAuLO VEIGA E MOuRA A Privatizao da Funo Pblica, cit., 2004, p. 44.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

139

trabalhadores, titulares dos rgos sociais e representantes legais ou


auxiliares (art. 1., n. 5)(75).
Cabe ainda uma derradeira observao a propsito do mbito
de aplicao material do novo regime legal. Muito embora tenha
desaparecido a referncia a actos de gesto pblica, sobre a qual
iremos tratar posteriormente (ponto 4., do cap. 3), a verdade que
a situao da dualidade de regimes substantivos de responsabilidade findou graas nova lei. Esta aplica-se a aces e omisses
adoptadas no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou reguladas por disposies ou princpios de Direito Administrativo. Esta
matria ser abordada posteriormente.
A responsabilidade emergente de danos causados no exerccio
da funo administrativa surgiu originariamente como responsabilidade subjectiva, assim designada por envolver um juzo de censura sobre o comportamento do causador do prejuzo que, podendo
e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela que era
censurvel e potencialmente danosa(76).
A responsabilizao assenta nas ideias de ilicitude e de culpa.
Comeando pela ilicitude, esta consiste numa aco ou omisso violadora de princpios e regras constitucionais, legais ou regulamentares; de regras tcnicas; de deveres objectivos de cuidado
(art. 9., n. 1); ou resultante do funcionamento anormal do servio
(art.7., n. 3).
Neste contexto legal, cabe referir a dificuldade de preencher o
requisito da ilicitude devido ao problema da distino entre ilicitude e ilegalidade(77). Este problema desencadeia a questo da irre-

(75) Em Espanha, tambm a responsabilidade civil dos funcionrios se encontra


regulada, podendo o lesado demandar sempre a administrao, sem prejuzo do direito de
regresso desta face ao funcionrio nos casos de dolo ou negligncia grave (art. 145, n.os 1
e 2, da LRJAP). Cfr. JuAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR Principios de Derecho Administrativo, vol. I, Madrid: Iustel. Portal Derecho, S.A., 2009, p. 732.
(76) Dessa aco ou omisso h-de ter resultado a ofensa de direitos ou interesses
legalmente protegidos de algum (art. 9.).
(77) A preferncia sistmica pelo subjectivismo no processo administrativo
implica uma desvalorizao prtica dos vcios meramente formais dos actos administrativos e ir projectar-se nas aces de responsabilidade civil para a obteno de indemnizaes pelos danos sofridos. Sobre a desvalorizao dos vcios formais, RuI MACHETE
A condenao prtica de acto devido algumas questes in CJA, n. 50, 2005, pp. 3-7.

140

TIAGO VIANA BARRA

levncia ressarcitria de vcios de forma, de procedimento ou de


competncias das actuaes administrativas, por no serem afectadas substancialmente posies jurdicas subjectivas dos particulares(78).
A ilicitude relacionada com a responsabilidade objectiva do
Estado pelo funcionamento anormal do servio, trata-se, na realidade, da consagrao legal da figura francesa da faute du service
que ser posteriormente desenvolvida no cap. 4(79).
Quanto culpa, esta decorre de um comportamento adoptado
com diligncia ou aptido inferiores aquelas que fosse razovel
exigir, no caso, a um titular de rgo administrativo, funcionrio
ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princpios e regras
jurdicas relevantes (art. 10., n. 1)(80).
A culpa pode revestir duas modalidades(81):
I) Culpa grave, mais sria, quando o autor da conduta ilcita
haja actuado com dolo ou diligncia e zelo manifestamente inferio-

(78) Veja-se o acrdo que julgou inconstitucional, por violao do princpio da


responsabilidade extracontratual do Estado, consagrado no art. 22., da CRP, a norma
constante do art. 2., n. 1, do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro, interpretada no
sentido de que um acto administrativo anulado por falta de fundamentao insusceptvel,
absolutamente e em qualquer caso, de ser considerado um acto ilcito, para o efeito de
poder fazer incorrer o Estado em responsabilidade civil extracontratual por acto ilcito
(Ac. do TC n. 154/2007, publicado na II Srie do Dirio da Repblica, n. 86, de 4 de
Maio de 2007).
(79) Sem prejuzo do desenvolvimento posterior desta figura, deve salientar-se que
frequente a confuso entre o elemento objectivo do comportamento imputvel ao servio
global que viola direitos e interesses legalmente protegidos e o elemento subjectivo do
comportamento culposo que no foi possvel identificar, no entanto, em ambas as situaes
se considera existir funcionamento anormal do servio. Em Itlia, a doutrina discute esta
questo a propsito do cruzamento entre a responsabilidade institucional (dirigencial) e a
responsabilidade administrativa pelo deficiente exerccio do dever de vigilncia. LAuRA
TRuCCHIA Funzioni di direzione e gestione della dirigenza medica, nuove tendenze in
tema di responsabilit, Bologne: Diritto Pubblico, 2003, pp 654 e 682.
(80) Esta soluo constitui um desafio aos funcionrios da administrao pblica
perante a possibilidade hipottica do seu patrimnio pessoal responder pelo prejuzo do
particular lesado, em caso de dolo ou zelo manifestamente inferiores ao exigvel. CARLA
AMADO GOMES [A Responsabilidade Pessoal e Institucional do Dirigente da Administrao Pblica no quadro da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro)], cit. p. 166.
(81) PAuLO OTERO Direito Constitucional Portugus, vol. II, Organizao do
Poder Poltico, 2010, p. 98.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

141

res quele a que se encontrava obrigado em razo do cargo


(art. 8., n. 1)(82);
II) A culpa leve, menos sria, ocorre quando o autor da conduta ilcita haja actuado com diligncia e zelo inferiores, mas no
manifestamente inferiores, queles a que se encontrava obrigado(83).
Note-se que a lei, a fim de facilitar a responsabilizao, estabelece uma presuno, com base na qual a autoria de um acto jurdico ilcito ou o incumprimento de deveres de vigilncia faz presumir a culpa leve (art. 10., n.os 2 e 3).
A eventual contribuio do lesado para a produo do facto
danoso ou para o agravamento dos danos aquilo que se designa
por concorrncia da culpa do lesado pode conduzir reduo
ou mesmo excluso do direito indemnizao; considera-se existir
culpa do lesado sempre que este no tenha utilizado os meios processuais ao seu alcance para eliminar o acto jurdico gerador dos
prejuzos (art. 4.).
Esta distino fulcral para a repartio da responsabilidade.
Assim, a responsabilidade do Estado ou outra entidade pblica
exclusiva(84):

(82) Para VIEIRA DE ANDRADE, a culpa grave suscita dvidas quanto sua eficcia
junto do dinamismo e da eficincia administrativa perante a hiptese de particulares
virem invocar a existncia de culpa grave e obrigarem o funcionrio a ir a tribunal, ou,
pela possibilidade de exercerem presso, antes da actuao do funcionrio, atravs da
ameaa de instaurao do respectivo processo judicial. VIEIRA DE ANDRADE A Responsabilidade por Danos decorrentes do exerccio da Funo Administrativa na nova
Lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual in RLJ, ano 137., Coimbra Editora,
2008, pp. 363-364. Sobre esta chamada de ateno, veja-se a nossa posio em nota-de-p 79.
(83) Como refere CARLA AMADO GOMES, uma falta leve tender a corresponder a
uma distraco a primeira na apreciao de um problema novo, de um pedido original
de um funcionrio habitualmente diligente. A autora salienta que a culpa leve pretende
reflectir o abaixamento pontual e pouco censurvel do grau de zelo do funcionrio. CARLA
AMADO GOMES [A Responsabilidade Pessoal e Institucional do Dirigente da Administrao Pblica no quadro da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro)] in Textos dispersos sobre
Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas
Lisboa: edio da AAFDL, 2010, p. 174.
(84) Sobre esta matria, veja-se as consideraes de PAuLO OTERO Direito
Constitucional Portugus, vol. II, Organizao do Poder Poltico, 2010, p. 98.

142

TIAGO VIANA BARRA

a) Quando o autor da conduta ilcita haja actuado no exerccio da funo administrativa e por causa desse exerccio,
com culpa leve (art. 7., n.1);
b) Quando os danos causados sejam imputveis ao funcionamento anormal do servio, mas no tenham resultado de
um comportamento concretamente determinado ou no
seja possvel apurar a respectiva autoria (art. 7., n. 3)(85).
J quando o autor da conduta ilcita haja actuado com dolo ou
culpa grave, no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio, o Estado ou outra entidade pblica so solidariamente responsveis com o titular do rgo, funcionrio ou agente (art. 8.,
n. 2)(86).
Mantendo-se a regra de que o Estado ou outra entidade pblica
poder ser obrigado a pagar a totalidade da indemnizao determinada pelo tribunal, mantm-se tambm o direito de regresso relativo
s quantias que deveriam ter sido pagas pelo titular do rgo, funcionrio ou agente(87). Sublinhe-se ainda que o direito de regresso

(85) Analisando a responsabilidade do Estado pelos danos causados no exerccio


da funo jurisdicional, CARLA AMADO GOMES identifica os arts. 10/2 e 9/2 como exemplos legais do alargamento paradoxal da noo de culpa ao funcionamento anormal do
servio quando este envolva a prtica de actos jurdicos. A autora refere que a culpa do
servio annima precisamente porque no logra apanhar o rasto do infractor, o que
sucede muito provavelmente num quadro de actuaes materiais, mas no num cenrio
em que se perfilem actos jurdicos de autor. CARLA AMADO GOMES [A Responsabilidade Civil do Estado por actos materialmente administrativos praticados no mbito da
funo jurisdicional no quadro da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro) in Textos dispersos
sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas, cit., p. 225.
(86) Em nossa opinio, seria conveniente instituir um sistema de contraditrio para
apurar a responsabilidade concreta do funcionrio, alis, no seria uma soluo inovadora,
uma vez que esse procedimento realizado em Espanha, no Regulamento dos Procedimentos em Responsabilidade Patrimonial (Real Decreto 429/1993, de 26 de Maro), onde
se prev um procedimento que tem em vista apurar o nexo de causalidade adequada e o
grau de culpa do funcionrio no clculo da indemnizao. JuAN ALFONSO SANTAMARIA
PASTOR Principios de Derecho Administrativo, cit., p. 733.
(87) O direito de regresso j estava consagrado no Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro, mas o Estado s podia ser ressarcido pelo funcionrio se este tivesse agido
com diligncia e zelo manifestamente inferiores aqueles que estaria obrigado em razo do
cargo (art. 2., n. 2, do cit. diploma legal).

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

143

corresponde a um poder vinculado, que a administrao tem obrigatoriamente de exercer (arts. 8., n. 3, e 6., n. 1)(88).
Deste modo, sempre que o Estado ou uma pessoa colectiva de
direito pblico seja condenado em responsabilidade civil fundada
no comportamento ilcito adoptado por um titular de rgo, funcionrio ou agente, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do
titular do rgo envolvido, a respectiva aco judicial prossegue
nos prprios autos, entre a pessoa colectiva e o referido titular do
rgo, para apuramento do grau de culpa deste e, em funo disso,
do eventual exerccio do direito de regresso por parte daquela
(art. 8., n. 4)(89).
Se esta soluo pretendia acelerar o exerccio do direito de
regresso, a verdade que no se vislumbra que o tenha conseguido
no domnio dos acordos de indemnizao extrajudiciais como
aconteceu no conhecido caso do acordo extrajudicial a que o
Estado portugus foi condenado, no caso da cegueira dos pacientes
no Hospital Santa Maria(90).
Em caso de incumprimento do acordo extrajudicial onde o
Estado se compromete a indemnizar os lesados, nada se prev
quanto ao prosseguimento da aco nos prprios autos.
Nos trabalhos preparatrios da reforma, FAuSTO DE QuADROS
manifestou a necessidade de pr termo inconstitucionalidade por
omisso do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967,
resultante da violao do art. 22., da CRP, atravs do acolhimento

(88) Deve notar-se, em todo o caso, que o direito de regresso aqui previsto corresponde aquele que decorre para um devedor solidrio, segundo o regime de direito civil, do
facto de ele ter dado satisfao integral ao direito do credor ou ter dado satisfao ao
direito do credor para alm da parte que lhe competia (art. 524., do CC).
(89) Segundo VIEIRA DE ANDRADE, esta averiguao judicial do grau de culpa sempre que haja condenao do Estado, criticvel, porque contribui para um aumento da litigiosidade, envolvendo os agentes pblicos em processos contra a pessoa colectiva, ainda
que se venha a provar que houve culpa leve, o que suceder na maioria das situaes.
VIEIRA DE ANDRADE A Responsabilidade por Danos decorrentes do exerccio da Funo Administrativa na nova Lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual, cit., 365.
(90) No caso do Hospital Santa Maria, foi constituda uma Comisso de Acompanhamento que avaliou os danos e estabeleceu um acordo de ressarcimento com os seis
doentes que ficaram sem viso, na sequncia de uma interveno oftalmolgica provocada por erro de um funcionrio que trocou os medicamentos na farmcia do referido
Hospital.

144

TIAGO VIANA BARRA

formal do princpio da responsabilidade solidria entre a administrao e os funcionrios ou agentes(91).


Neste contexto, o autor defendeu a converso do direito de
regresso no dever de regresso, sempre que o agente tenha agido
com culpa grave ou dolo. Deste modo, salvaguardar-se-ia a defesa
dos contribuintes nos casos de negligncia grave ou dolo dos funcionrios ou agentes administrativos. S em caso de ausncia de
culpa ou em caso de culpa leve da parte destes no haveria dever
de regresso da administrao(92).
2. AResponsabilidadepeloRisco
As sucessivas revolues industriais foram acompanhadas
por uma multiplicao de novos tipos de danos, intimamente ligados a novas e cada vez mais sofisticadas tcnicas de produo.
A sociedade industrial marcada por um quotidiano de perigos a
que, em grande parte, somos inconscientes.
O laissez-faire liberal e o princpio de que no h responsabilidade sem culpa acabaram, assim, por se revelar inadequados
face s novas circunstncias. O desenvolvimento tcnico comporta
uma maior probabilidade de aumentar o nmero de acidentes, bem
como a respectiva intensidade danosa, ou seja, a perigosidade.
Neste contexto, relega-se para segundo plano a ideia liberal da responsabilidade-autonomia(93).
(91) Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (trabalhos preparatrios da
reforma), Ministrio da Justia Gabinete de Poltica Legislativa e Planeamento, Coimbra Editora, 2002, pp. 59-60.
(92) Como refere CARLOS ALBERTO CADILHA, o presente regime de exerccio do
direito de regresso circunscreve-se responsabilidade civil da funo administrativa e no
tem aplicao no domnio da responsabilidade da funo poltico-legislativa e da funo
jurisdicional. CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 146.
(93) Cfr. BRANDO PROENA A conduta do lesado como pressuposto e critrio
de imputao do dano extracontratual, Coimbra, 1997, p. 214. Referindo a insuficincia
do modelo de responsabilidade civil assente na culpa, para efeitos dos novos desafios colocados pelas sucessivas revolues industriais, nomeadamente, GIuLIO PONZANELLI, Regole
economiche e principi giuridici a confronto: il caso della responsabilit del produtore e
della tutela dei consumatori, in Analisi Economica del Diritto Privato, Milano, 1998,

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

145

Na realidade, pensando-se, p.ex., nos casos de acidentes laborais, a impossibilidade prtica de se (cor)responsabilizar a entidade
empregadora leva ao aparecimento de solues jurdicas que passam pela responsabilidade objectiva, uma vez que esta opera pelo
facto de se ter efectivado um dano, independentemente da
culpa(94).
A crescente especializao, aliada a uma incessante diviso
do trabalho, acompanhada por um elevado nmero de acidentes
at, por vezes, estatisticamente inevitveis em que o anonimato do dano, num contexto de um processo tcnico de produo,
remete o sistema ressarcitrio para frmulas de imputao colectiva, maxime na perspectiva das empresas ou do Estado.
uma previso alargada da responsabilidade pelo risco uma
consequncia irrenuncivel da natureza intervencionista do Estado
Social actual. O Estado e demais entidades pblicas, no obstante
as actuais tendncias liberalizadoras, continuam a ensinar, curar,
produzir, distribuir e prestar servios assim gerando situaes
eventuais de excepcional risco para os particulares(95). Isto significa, desde logo, que a responsabilidade pelo risco no pode ser
excepcional, no obstante certas tendncias actuais no sentido

p. 304., bem como FRANCESCO BuSNELLI, Nuove Frontiere della responsabilit civile, in
Letture di Diritto Civile (coord. Guido Alpa e Paolo Zatti), Padova, 1990, p. 663.
(94) frequente os autores apresentarem uma postura cautelosa perante a assuno
de que tambm a omisso pode dar lugar imputao objectiva. A relevncia, p. ex., da
negligncia para efeitos da (pretensa) responsabilidade objectiva s vem introduzir elementos perturbadores na distino pretendida pelo legislador entre a responsabilidade subjectiva e objectiva. Como lembra MENEZES CORDEIRO, o nmero de omisses em que, continuamente, incorremos, incomensurvel, na medida em que no tm qualquer relevncia
para o Direito. Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus Direito das
Obrigaes, cit., p. 436.
(95) A este propsito, CARLA AMADO GOMES alude teoria do risco criado: quem
cria um risco deve suportar os custos que ele acarreta. Esta teoria pode ser aplicada ao
Direito Administrativo, no sentido em que, como bem salienta a autora, h um conjunto de
actuaes desenvolvidas pela administrao essenciais prossecuo de misses de interesse pblico que, no obstante, so susceptveis de gerar prejuzos aos particulares, pelo
que, se toda a colectividade lucra com a actuao dos servios administrativos, ento
justo que os prejuzos no recaiam apenas sobre alguns cidados, devendo repercutir-se
sobre a comunidade no seu todo, atravs de mecanismos indemnizatrios. CARLA AMADO
GOMES [A Responsabilidade Administrativa pelo Risco na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: uma soluo arriscada?), cit., p. 86.

146

TIAGO VIANA BARRA

diverso que se verificam neste ltimo ramo do Direito(96). Seja


como for, o Direito Civil leva essencialmente em conta a segurana
e a facilidade do comrcio jurdico, pelo que a responsabilidade
objectiva deve ser tipificada por lei(97). Nada disso se verifica no
Direito Pblico pelo que a responsabilidade pelo risco aplicvel ao
Estado e demais entidades pblicas no tem de ser excepcional e
tipificada(98).
A CRP no distingue, no mbito geral da responsabilidade das
entidades pblicas, entre a responsabilidade por actos ilcitos, lcitos e pelo risco(99). a lei ordinria que o faz(100). Ao faz-lo, res(96) Como refere CARLOS ALBERTO CADILHA, a LRCEE teve em vista substituir
oprecedente regime do DL n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, mas no derrogar os
regimes especiais, que, de resto, se encontram ressalvados pelo disposto no art. 1., n. 1, in
fine., CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado e Demais Entidades Pblicas, cit., p.189.
(97) No Direito Privado, os autores discutem se a responsabilidade objectiva ou
pelo risco tem carcter excepcional, tendo em conta o disposto no art. 483., n.2, do CC.,
segundo o qual s existe obrigao de indemnizar independentemente de culpa nos casos
especificados na lei.
(98) Considera-se, alis, que a responsabilidade pelo risco e por aces ou omisses no culposas se encontra coberta no s pelo princpio da igualdade perante os encargos pblicos (art. 13., da CRP), que justifica, em geral, que o Estado deva compensar os
cidados por actos ou omisses dos poderes pblicos que afectem de forma desigual a sua
esfera jurdica, como tambm outros institutos indemnizatrios, entre eles, o direito de
indemnizao por privao ilegal ou injustificada da liberdade e por condenao injusta
(arts. 27., n. 5, e 29., n. 6, da CRP), por expropriao ou requisio com fundamento em
utilidade pblica (art. 62., da CRP), e, finalmente, por apropriao pblica dos meios de
produo (art. 83., da CRP). GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA Constituio da
Repblica Portuguesa anotada, vol. I (4. ed.), Coimbra, 2007. pp. 431-432 e 437; JORGE
MIRANDA/RuI MEDEIROS Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra, 2005,
pp. 211-212.
(99) Como referem os constitucionalistas GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o
texto constitucional no faz depender a responsabilidade civil das entidades pblicas do
carcter ilcito dos factos causadores dos danos, por outro lado, o mbito normativo-material do art. 22., da CRP, no pode deixar de abranger as hipteses de responsabilidade do
Estado por actos lcitos e de responsabilidade pelo risco. GOMES, J.J. CANOTILHO/VITAL
MOREIRA Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I (4. ed.), Coimbra,
2007, pp. 185-186.
(100) No domnio da responsabilidade civil administrativa, a previso de uma responsabilidade pelo risco (bem como de uma responsabilidade fundada na prtica de actos
impositivos de sacrifcio) a par da responsabilidade por factos ilcitos e culposos, permite
considerar que existe um fundamento autnomo de responsabilidade objectiva da administrao e que esta poder, portanto, ser reconhecida, em cada caso concreto, segundo as
clusulas gerais que se encontram consignadas nas disposies dos arts. 11. e 16., e no

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

147

tringiu, contudo, a responsabilidade pelo risco ao exerccio da funo administrativa, uma vez que a LRCEE d a esta figura um tratamento dogmtico na seco II, do Cap. II, o qual versa precisamente sobre a responsabilidade do Estado por danos decorrentes
do exerccio da funo administrativa. por isso que ali se diz que
as entidades pblicas respondem por danos decorrentes de actividades, coisas ou servios administrativos especialmente perigosos
(art. 11., n. 1). Ter querido o legislador dizer-nos que a funo
poltico-legislativa no corporiza actividades especialmente perigosas de que possam resultar danos? Certamente que no. Sucede
que os danos decorrentes do risco que tais actividades podem compreender so indemnizveis a outro ttulo. So indemnizveis se
forem anormais ou especiais e anormais, nos termos do n. 1, do
art. 15. e art. 16.(101).
E quanto funo jurisdicional? discutvel a opo do legislador. Sendo hoje o servio da administrao da justia um servio
pblico como os outros no ofenderia ningum prever a hiptese
de danos causados por riscos inerentes prestao deste servio(102). Pense-se, p. ex., nos danos causados a terceiros por actos
de detidos em regime de estabelecimento penitencirio aberto ou
praticados durante buscas domicilirias. Mas a amplitude do
regime da responsabilidade objectiva por funcionamento anormal
do servio pblico da administrao da justia permite cobrir os
riscos decorrentes do mesmo(103).

apenas por referncia a actividades perigosas que sejam objecto de regulamentao especial. CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, cit., p.175.
(101) No mesmo sentido, CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, cit., p.178.
(102) Neste sentido, PABLO GARCIA MANZANO, referindo-se forma como o erro
judicirio influenciado por factores relacionados com o mau funcionamento da actividade judiciria, dando o exemplo dos funcionrios que pertencem administrao da justia mas tambm todos aqueles que colaboram com ela. PABLO GARCIA MANZANO Responsabilidad del Estado por Funcionamiento Anormal de la Administracin de Justicia,
Poder Judicial, Nmero Especial V, 1988, pp. 177-203.
(103) O mau funcionamento do servio pblico de justia h-de aferir-se em relao a todos os factores de produo humanos, designadamente de colaborao entre todos
os agentes judicirios. JuAN MONTERO AROCA Independencia y Responsabilidad del
Juez, Madrid: Editorial Civitas, 1990, p. 129.

148

TIAGO VIANA BARRA

Destarte, a ideia de ressarcimento pelo risco no surgiu a propsito da funo jurisdicional mas sim da administrativa. Nestas
condies, a cobertura dos danos referidos no pargrafo anterior
pode ser obtida, com todo o proveito, mediante a indemnizao por
anormal funcionamento do servio da administrao da justia,
sem necessidade de invocar a ideia de risco(104).
O regime da responsabilidade pelo risco semelhante ao da
responsabilidade por acto lcito, chamado pela nova lei da indemnizao pelo sacrifcio, apesar de ser diferente o respectivo fundamento e diversos os tipos de danos a considerar(105). O regime o
da responsabilidade directa, exclusiva e objectiva das entidades
pblicas. Comparando o regime da responsabilidade vertido na
seco II, do cap. II, da LRCEE, onde se trata da responsabilidade
civil administrativa pelo risco, com o regime jurdico da indemnizao pelo sacrifcio, que compreende tambm a funo administrativa, constata-se que os pressupostos daquela responsabilidade e
os da responsabilidade por acto licito gerador de indemnizao por
sacrifcio so semelhantes. A nica diferena diz respeito, de
acordo com o novo diploma, natureza do dano. Os danos pressuposto da responsabilidade pelo risco decorrem, como se viu, de
actividades, coisas ou servios administrativos especialmente
perigosos (art. 11., n. 1), ao passo que os danos geradores da
indemnizao pelo sacrifcio ho-se ser, especiais e anormais
(art. 16.). E isto porqu? Porque que se exige que o dano pressuposto da indemnizao pelo sacrifcio seja, alm de anormal, especial? Porqu esta exigncia qualitativa suplementar? porque justamente a responsabilidade por acto lcito tem por pressuposto um
dano causado de modo diferenciado e para alm dos inconvenientes normais da vida em comum na esfera jurdica do particular.
(104) Na responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional, o anormal funcionamento do servio pode estar associado denominada culpa do servio imputada deficiente estruturao da mquina burocrtica, falta de pessoal ou outras causas que se
devem circunstncia do Estado no conseguir satisfazer a procura da justia pela sociedade. JuAN MONTERO AROCA Independencia y Responsabilidad del Juez, cit., p. 130.
(105) Neste contexto, deve salientar-se que MARCELO REBELO DE SOuSA considera
a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por acto lcito como duas modalidades
da responsabilidade civil por actos de gesto pblica. MARCELO REBELO DE SOuSA/ANDR
SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 37.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

149

que o acto deveras lcito, pelo que sero restritivas as condies para que possa desencadear obrigao de indemnizar. Ora, o
dano causador da responsabilidade pelo risco no tem de ficar
sujeito a to apertadas condies para que possa obrigar a indemnizar. No tem de ser especial e anormal; basta que seja consequncia da especial perigosidade de actividades, coisas ou servios
administrativos(106).
Independentemente disso, sempre se dever evidenciar que o
fundamento da obrigao de indemnizar pelo sacrifcio e o da responsabilidade pelo risco diferente; se no primeiro caso o fundamento o da tutela da confiana e da igualdade na repartio dos
encargos pblicos, no segundo o da compensao pelos danos
decorrentes do exerccio de certas actividades perigosas(107). E do
mesmo modo se deve chamar ateno para o facto de o dano causador da responsabilidade pelo risco ser uma consequncia indirecta e involuntria de certa actividade, ao passo que o dano pressuposto da indemnizao pelo sacrifcio o resultado de um acto
voluntrio e intencional. Tudo indica que a distino entre a responsabilidade pelo risco e a indemnizao pelo sacrifcio deva
continuar.
A responsabilidade do Estado pelo risco s deixa de ser exclusiva dele passando a ser solidria com a de terceiro se este contribuiu culposamente para a produo ou agravamento dos danos,
mantendo o Estado e aquelas entidades direito de regresso se
indemnizou o lesado (art. 11., n. 2). Esta garantia, que corresponde a uma soluo fortemente garantstica dos lesados, deve ser
(106) MARCELO REBELO DE SOuSA alude especificidade do dano na responsabilidade pelo risco, na medida em que, ao contrrio da responsabilidade por facto lcito, no
existe qualquer limite qualitativo ressarcibilidade dos danos, MARCELO REBELO DE
SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 38.
(107) No mesmo sentido, MARCELO REBELO DE SOuSA aponta fundamentos diversos para os dois tipos de responsabilidade, embora considerando que a compensao do
dano decorrente de actividades perigosas se desdobra nas teorias da criao do risco e do
risco-proveito: a primeira, porque a responsabilidade pelo risco excluda ou modificada
se houver culpa do lesado ou de terceiro; a segunda, porque a responsabilidade pelo risco
apenas das pessoas colectivas administrativas e no dos seus titulares de rgos ou agentes, uma vez que o risco criado em beneficio exclusivo do interesse pblico prosseguido
pelas primeiras e no dos interesses particulares dos segundos. MARCELO REBELO DE
SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 38-41.

150

TIAGO VIANA BARRA

interpretada em sentido restrito, implicando a confirmao, no


caso concreto, de um certo grau de anormalidade do dano, pressuposto do carcter especialmente perigoso da actividade, coisa ou
servio administrativo, que, nessa medida, h-de ser tambm causa
dos danos produzidos(108).
A culpa continua a ser apresentada como a trave mestra do
sistema de responsabilidade civil(109). No entanto, embora muitas
vezes mesclada de traos de imputao subjectiva (como a presunes de culpa), a objectivao da responsabilidade civil foi-se consolidando nas diversas ordens jurdicas. Depois, diramos, de uma
primeira vaga materializada nos direitos laboral e rodovirio,
assiste-se, mais recentemente, a desenvolvimentos em sede do
Direito Administrativo, do Direito do Ambiente(110) e de ramos
ligados ao direito financeiro (maxime, normativos bancrio e
mobilirio, esmiuando traos tradicionais da responsabilidade do
comitente)(111).
Os autores destacam, a propsito, uma evoluo mais recente
ainda, materializada na inexigibilidade de qualquer nexo de causalidade entre o indivduo no culpado e o dano provocado: basta(108) Para CARLA AMADO GOMES, a soluo legal do art. 11., n. 2, arriscada e
mesmo inconstitucional, por manifesta desnecessidade. CARLA AMADO GOMES [A Responsabilidade Administrativa pelo Risco na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: uma soluo
arriscada?), in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual
do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 108.
(109) FRANCESCO BuSNELLI destaca a funo personalizadora da culpa como critrio de imputao, ou seja, a possibilidade de, atravs da culpa, atender de forma mais adequada condio psicolgica do agente e ao circunstancialismo que envolve a respectiva
conduta. O autor reala ainda que atravs da culpa possvel acomodar melhor a necessria ponderao entre o prejuzo do lesado e a valorao da conduta do lesante. FRANCESCO
BuSNELLI, Nuove Frontiere della responsabilit civile, cit., p. 642.
(110) Questionando-se sobre a aplicao do princpio de responsabilidade pelo
risco no domnio do dano ecolgico mas, ainda assim, admitindo a possibilidade da sua
consagrao luz do art. 8., do DL n. 48051, de 27 de Novembro, CARLA AMADO GOMES
[(Ir)responsabilidade do Estado por transfuso de sangue infectado com o vrus HIV: a
tradio ainda o que era?)] in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 44.
(111) Citando a doutrina constitucional de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
BRANDO PROENA refere-se a propsito do dano ecolgico ou do potencial danoso inerente ao processo estandardizado ou utilizao de certos meios de transporte denominada terceira gerao dos direitos do homem. BRANDO PROENA A Conduta do
Lesado como Pressuposto e Critrio de Imputao do Dano Extracontratual, cit., p. 243.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

151

ria, assim, o benefcio da actividade que originou a produo do


dano.
O ciclo fechar-se-ia, assim, com a responsabilidade pelo risco
e a conexa questo da repartio colectiva dos danos ou da distribuio social do risco.
Acontece que o campo da responsabilidade pelo risco na responsabilidade que incumbe (ou devia incumbir) ao Estado bastante vasto e pode compreender uma multiplicidade de situaes
danosas que nem sempre se situa no campo das intervenes ilcitas(112), designadamente o caso dos servios tcnicos do Estado.
Na realidade, existem reparties que oferecem maior risco
em funo das relaes laborais que os funcionrios realizam(113).
Da que seja necessrio, como vimos, avaliar a dimenso do dano
praticado pelo funcionrio antes de tratar da graduao da sua
culpa (leve ou grave), uma vez que certos servios tm por natureza um objecto de actividade mais perigosa e que oferece mais riscos, como p.ex., servios policiais de proteco contra avalanches
na neve; servios de proteco civil contra incndios, servios de
segurana, ou, servios hospitalares, onde uma culpa leve poder
provocar um dano com dimenso maior do que a culpa grave de
um funcionrio num servio da administrao fiscal. Da que seja
importante recuperar as solues trazidas pelos acrdos do Conselho de Estado francs, nomeadamente o AC. LAFONT, que ser
desenvolvido mais adiante, o qual reflectiu a preocupao de
imputar a responsabilidade ao Estado pelo risco de actividades
perigosas, tendo em conta a natureza do servio na imputao da
culpa ao funcionrio que praticou o dano. No caso em apreo, foi

(112) Na sua tese de mestrado, MANuELA SILVEIRA d o exemplo de trabalhos pblicos considerados perigosos, em que avultam danos para terceiro; e chama ateno para a
situao particular das mquinas que so empregadas em actividades administrativas, de
cujas deficincias podero surgir prejuzos incalculveis, ou at, no perigo excepcional de
que se reveste uma simples avaria de semforos reguladores de trnsito. MANuELA SILVEIRA A Responsabilidade pelo Risco no Cdigo Civil algumas reflexes Lisboa,
Tese de Mestrado, 1985, p. 18.
(113) Como refere GuY MELLERAY, os funcionrios pblicos podem desempenhar
funes de natureza tcnica, como p. ex. gesto de servios, estudos, projectos de investigao, cuja avaliao pode ter um carcter hermtico. GuY MELLERAY La Tutelle de lEtat
sur les Communes Bibliothque des collectivits locales, Paris: Sirey, 1981, p. 344.

152

TIAGO VIANA BARRA

invocado o dever de informao consubstanciado na obrigao de


comunicar os riscos aos quais os indivduos administrados podem
ser expostos: a advertncia contra o risco de deslizamento de terra
ou o risco de avalanches(114).
A hiptese de existir uma responsabilidade permanentemente
objectiva surgiu com a industrializao alem, designadamente
com a autonomizao da concepo objectiva da responsabilidade
por via legislativa(115). Com efeito, a par dos 823(116), 833 I e
835(117), surgiram diversas leis materializadoras de solues objectivas ou objectizantes, nomeadamente no mbito do direito dos
transportes, desde as sucessivas leis de transporte ferrovirio (da
prussiana Lei de 1838 at Lei alem de 1871), passando pela Lei
Automvel, de 3 de Maio de 1909(118). De qualquer modo, tratavase de assumir a valia do princpio comum de que quem cria ou
mantm uma fonte de perigo deve indemnizar os danos que se
compreendem tipicamente nesse crculo de perigosidade.
Pensando no enquadramento legal da segunda metade do
sc. XX, embora o BGB no disponha de nenhuma clusula geral
respeitante imputao da responsabilidade civil pela prtica de
actividades perigosas, existem, todavia, diversos exemplos de
legislao extravagante que adoptam solues de imputao objectiva no contexto do exerccio de actividades perigosas, designadamente, o Cdigo da Estrada, de 19 de Dezembro de 1952; a Lei da
Responsabilidade Civil de 4 de Janeiro de 1978; a Lei da Responsabilidade do produtor, de 15 de Dezembro de 1989; ou ainda as
(114) Ver nota-de-p 199, no ponto 3, do cap. 4, sobre a influncia da jurisprudncia francesa na densificao do conceito de faute du service.
(115) Cfr. MENEZES CORDEIRO Tratado de Direito Civil Portugus Direito das
Obrigaes, cit., p. 592.
(116) frequente apontar-se a responsabilidade pelos danos causados por animais
como a nica responsabilidade pelo risco genuna, em sede do art. 823, do BGB (Vide
DIETER MEDICuS, Tratado de las relaciones obligacionales (trad. por ngel Martnez Sarrin), Barcelona: Bosch Casa Editorial, 1995, p. 776). O Professor de Munique aproveita,
entretanto, para criticar a inexistncia de limite mximo indemnizatrio para este tipo de
responsabilidade.
(117) Este preceito acabou por ser integrado na Lei de Caa de 1934.
(118) A Lei Prussiana dos Caminhos de Ferro previa a responsabilidade da empresa
concessionria por acidentes, mesmo sem culpa. Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de
Direito Civil Portugus Direito das Obrigaes, cit., p. 592.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

153

Leis de engenharia gentica e da responsabilidade por danos ecolgicos, respectivamente de 20 de Junho e de 10 de Dezembro de
1990(119).
um vector importante no posicionamento jurisprudencial alemo face responsabilidade objectiva prende-se com o gradual
incremento da exigncia imposta na eliso das presunes de
culpa, maxime na consagrao da conduta diligentssima, sobretudo no exerccio de actividades perigosas.
Em Frana, na passagem do sc. XIX para o sc. XX, vrios
autores apelaram ideia de risque-cr, assumindo a relevncia de
uma tolerncia controlada da actividade perigosa(120), em manifesto desvio ao at a incontestado sistema da faute. A consolidao
desta tendncia a nvel jurisprudencial do art. 1384., primeira
parte, do Code Civile, ou seja, a responsabilidade du fait des choses(121).
No que respeita responsabilidade objectiva, alude-se ao
facto de diversos autores fundarem sempre a responsabilidade civil
na culpa do agente, ainda que estivessem em causa, por vezes,
situaes de culpa levssima, muito prximos, acrescentariamos
ns, do que se passa hoje em certas solues do CC, desenvolvidas, entretanto, pela praxis jurisprudencial (veja-se, designadamente, arts. 493., n. 2, e art. 509., do CC)(122). uma das descobertas mais recentes da jurisprudncia francesa prende-se com a
(119) Para um levantamento da doutrina alem, Cfr. BRANDO PROENA A conduta do lesado como pressuposto e critrio de imputao do dano extracontratual, cit.,
p. 44.
(120) BORIS STARCK, Domaine et fondement de la Responsabilit sans Faute,
RTDC, 1958, p. 475, refere, nomeadamente, Saleilles e Josserand. De igual forma, BRANDO PROENA A conduta do lesado como pressuposto e critrio de imputao do dano
extracontratual, cit., pp. 214-215.
(121) O movimento de objectivao da responsabilidade em Frana foi mais lento
que na Alemanha e incidiu sobre o domnio dos acidentes de trabalho. MENEZES CORDEIRO
indica o arrt Teffaine, de 16-Jun-1896, em que foi atribuda uma indemnizao viva de
um mecnico que morreu na exploso de uma fbrica. Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de
Direito Civil Portugus Direito das Obrigaes, cit., p. 592.
(122) SANTOSuOSSO La Buona Fede del Consumatore e Dellintermediario nel
sistema della Responsabilit Oggetiva (a proposito della responsabilit della Sim per illecito del promotore), in BBTD, LII (1999), p. 48, noticia, em Frana, a tcnica novecentista
de escudar solues objectiva/objectivizantes da responsabilidade civil (maxime, a do
comitente) na presuno de culpa in vigilando e in eligendo.

154

TIAGO VIANA BARRA

objectivizao da responsabilidade prevista no art. 1789., do Code


Civil, onde o tribunal alarga a responsabilidade do agente muito
para alm da responsabilidade contratual ou extracontratual du fait
des choses(123).

3. OutrosTiposdeResponsabilidadedosAgentesPblicos pelos Danos Causados no Exerccio da Funo


AdministrativadoEstado
No Direito Pblico frequente distinguirem-se trs domnios
de aplicao do princpio da responsabilidade do Estado: a responsabilidade civil do Estado por danos causados no mbito das suas
funes; a responsabilidade criminal dos titulares de cargos polticos; e a responsabilidade poltica destes titulares(124). A CRP
separa duas espcies de responsabilidade mediante critrios objectivos e subjectivos o tipo de agente responsvel (pessoas colec-

(123) Cfr. Arrt de la troisime chambre civile de la Cour de Cassation, de 17 de


Fevereiro de 1999 Compagnie Royal Insurance c/ Loubert et autres (comentrio in
RTDC, n. 3, Julho-Setembro 1999, pp. 629-640).
(124) Salvo o devido respeito, temos dvidas em concordar que o ordenamento
jurdico autonomize este tipo de responsabilidade face responsabilidade civil e criminal. Neste particular, a responsabilidade poltica um instituto sem autonomia para analisar a ilicitude, a menos que se pretenda uma ordem jurdica sem resposta para todos os
pressupostos da teoria geral da responsabilidade (civil, criminal ou disciplinar): ilicitude,
culpa, imputao da responsabilidade, prova, nexo de causalidade; em sentido diametralmente oposto, vejam-se as opinies de PEDRO LOMBA Teoria da Responsabilidade
Poltica, Coimbra Editora, 2008, pp.52-53 e; EDuARDO, GARCIA DE ENTERRA, El princpio de la responsabilidad de los poderes pblicos segn el art. 9.3 de la Constitucin
y de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, in REDC, Ano 23, n. 67
Jan/Abr. 2003, pp. 27-28. Enquanto o primeiro admite que o mesmo facto jurdico pode
accionar, em simultneo, os trs tipos de responsabilidade, na medida em que qualquer
pessoa pode ser objecto de imputaes civis, criminais e polticas, o ltimo interpreta o
artigo 9.3 da Constituio espanhola e escreve que a responsabilidade a consagrada a
responsabilidade mais geral, e poltica, dos titulares de cargos pblicos, existindo per se,
enquanto figura jurdica autnoma e independente das demais Responsabilidades (Civil,
Criminal e Disciplinar): la responsabilidad poltica es una forma de responsabilidad
que constituye un gnero por s mesma y por tanto no es uma forma de responsabilidad
jurdica.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

155

tivas pblicas ou titulares de cargos polticos) e o tipo de responsabilidade (civil ou criminal)(125).


A responsabilizao patrimonial do Estado destina-se a compensar todos os lesados na sua esfera individual de direitos, ou de
qualquer disposio destinada a proteger interesses alheios(126);
salvo se existir obrigao de indemnizar independentemente de
culpa nos casos previstos na lei. Em regra, essa leso ter que se
traduzir na prtica de um acto ilcito(127). Alm do ilcito civil,
existe tambm o ilcito criminal e disciplinar, mais do que limitar o
arbtrio do julgador, num instituto em que to largo apelo se faz aos
seus critrios de bom senso e de equilbrio, e at aos seus juzos de
equidade, houve a inteno de auxiliar o intrprete na rdua tarefa
de delimitar o campo da actuao ilcita perante a zona de comportamentos que, muito embora possam causar danos a outrem, so
exigidos ou sancionados pelo direito, ou indiferentes ordem jurdica ou por ela tolerados. De iure constituto, as situaes jurdicas
que alguns autores pretendem integrar no ncleo da responsabilidade poltica, dizem respeito aos casos de direito sancionatrio
previstas pela CRP, mas que mais no so do que um desvalor que
o legislador constitucional atribui a certo tipo de condutas de titulares dos orgos de soberania(128). Este direito sancionatrio asso(125) A Constituio da Repblica Portuguesa adopta esta duplicao: o art.22.
estabelece a responsabilidade civil do Estado e de outras entidades pblicas; o art. 120.
estende essa responsabilidade civil aos titulares de cargos pblicos; e finalmente, trs normas constitucionais regulam ainda, a ttulo individual, a responsabilidade criminal do Presidente da Repblica (art.130.), a responsabilidade criminal dos deputados (art. 157.) e a
responsabilidade criminal dos membros do Governo (art. 196.).
(126) A simples leitura do art. 483. do Cdigo Civil mostra que vrios pressupostos condicionam, no caso da responsabilidade por factos ilcitos, a obrigao de indemnizar imposta ao lesante, cabendo a cada um desses pressupostos um papel especial na complexa disciplina das situaes geradoras do dever de reparao do dano, ANTuNES
VARELA e PIRES DE LIMA, Cdigo Civil Anotado, vol. I, Coimbra: Coimbra Editora, p. 471;
(127) Como reala um autor civilista, os requisitos tcnicos da responsabilidade
civil por factos ilcitos so: o facto (voluntrio), a ilicitude do facto, a imputao do facto
ao lesante, o dano e; um nexo de causalidade entre o facto e o dano. MRIO JLIO ALMEIDA
COSTA Direito das Obrigaes, 12. ed. (revista e actualizada), Coimbra: Livraria Almedina, 2009, p. 557.
(128) Referimo-nos aos casos de perda de mandato dos deputados que se inscrevam
em partido diverso com que se apresentaram s eleies (al.c), do art. 160., CRP); Presidente da Repblica que se ausente do territrio nacional sem autorizao da Assembleia da
Repblica (art. 129., n. 3, CRP).

156

TIAGO VIANA BARRA

ciado responsabilidade poltica destina-se a dar cobertura ao


nosso sistema semi-presidencialista em que a administrao
pblica depende do governo e este responde perante o parlamento
nacional e o chefe de Estado, pelo que necessrio confrontar as
polticas com os resultados obtidos e de fiscalizar a actividade dos
funcionrios da administrao(129). Deste modo, salvo melhor opinio, e, mesmo reconhecendo a bondade da teoria, a responsabilidade poltica no permite responder a este tipo de desafios(130).
A responsabilidade do Estado pode resultar tambm do exerccio de outras funes do Estado, para alm das funes legislativa, administrativa e judicial(131).
o caso da funo poltica, p. ex., da funo de conduo das
relaes externas do Estado, quando a ilicitude se funde num acto
jurdico e no num acto poltico(132).
Tomemos como exemplo um tratado internacional mal negociado por um Estado com um Estado vizinho sobre caudais de rios,
de onde resulte danos evidentes para pessoas pblicas ou privadas

(129) Cfr. JOS FONTES Do Controlo Parlamentar da Administrao Pblica


(Teoria Geral e Instrumentos de Fiscalizao), 2. ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2008,
pp. 61-62.
(130) Mesmo entre os partidrios da responsabilidade poltica, notria a dificuldade em justificar certos paradoxos, tais como a ineficincia da responsabilidade poltica em face da deslocao da funo de responsabilizao para os meios de comunicao
social e a sua substituio por formas de responsabilidade menos ambguas e flutuantes
como a responsabilidade criminal ou a responsabilidade administrativa, PEDRO LOMBA
Teoria da Responsabilidade Poltica, Coimbra Editora, 2008, p. 33.
(131) Se pensarmos na responsabilidade poltica como aquela que corresponde
somente s relaes entre governos e parlamentos; demisso e destituio de governos responsveis, ento podemos afirmar como PEDRO LOMBA que essa responsabilidade (poltica) est em crise porque se tornou ineficiente com o funcionamento dos actuais sistemas
polticos, j que a funo de responsabilizao do poder deslocou-se para os meios de
comunicao social. PEDRO LOMBA Teoria da Responsabilidade Poltica, Coimbra Editora, 2008, p. 33. Outra questo diametralmente oposta o da responsabilidade do Estado
pelo exerccio da funo poltica. Ver nota-de-p 132.
(132) Como refere H. F. KOECHLIN, existem inmeras situaes de responsabilidade
poltica pelo exerccio da funo diplomtica, tais como as questes desencadeadas por
protestos de pases prejudicados pela distribuio de benefcios nos tratados internacionais, os abusos da colonizao, ou prticas de discriminao contra cidados estrangeiros.
H. F. KOECHLIN, La responsabilit de ltat en dehors des contrats de lan VIII
1873 (etude de jurisprudence), Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence
R. Pichon & R. Durand-Auzias, 1957, p.25.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

157

do primeiro dos Estados: p. ex., enxuradas, destruio de imveis


ou outros bens, danos fsicos em pessoas, etc. Neste caso, o Estado
civilmente responsvel ainda que no o seja pelo exerccio das
funes legislativa, administrativa ou judicial.
A funo poltica corresponde prtica de actos que exprimem opes sobre a definio e prossecuo dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam, s relaes dentro do poder
poltico e deste com outros poderes polticos(133).
A essncia do poltico reside na realizao de escolhas onde
se encontram em causa interesses essenciais do Estado colectividade, que cabem na funo poltica. So apenas opes que
envolvem interesses essenciais do Estado colectividade(134).
A definio das polticas governamentais deve ter em conta a
importncia das tarefas que o respeito, a proteco e a promoo
dos direitos dos cidados impem ao Estado(135).
Assim, alguns destes actos podem ter relevncia jurdica nacional e internacional, pois reportam s relaes com outros poderes
polticos (relacionamento do Estado com os demais sujeitos do
Direito Internacional). o caso, p. ex., do estabelecimento de relaes diplomticas ou da declarao de guerra. Estas situaes podem
dar origem a casos de responsabilidade internacional do Estado.
A responsabilidade internacional do Estado tanto pode resultar de omisso, como de um acto positivo. Qualquer destas violaes da ordem jurdica internacional pode ter como fonte quer o
Costume quer os Tratados Internacionais.
A Responsabilidade Internacional do Estado advm, em primeiro lugar, dos actos do seu rgo. Deve, contudo, ficar explcito
(133) A funo poltica ou governamental propriamente dita que concretize um acto
ilcito no tem sano jurdica, apesar dos rgos supremos do Estado deverem considerar-se obrigados pela Constituio, nos termos do art. 3., n. 3, da CRP. Cfr. VIEIRA DE
ANDRADE Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, cit., p. 228.
(134) Sobre esta matria, veja-se os ensinamentos de PAuLO OTERO, que distingue a
responsabilidade poltica (titulares de cargos polticos) da responsabilidade civil, criminal
e financeira (titulares de cargos pblicos). PAuLO OTERO Direito Constitucional Portugus, cit., pp. 93-94.
(135) Neste sentido, as decises polticas concretas devem atender aos direitos dos
cidados, sobretudo quando so susceptveis de restringir direitos fundamentais. Cfr.
VIEIRA DE ANDRADE Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976,
4. ed., Coimbra, Livraria Almedina, 2009, p. 229.

158

TIAGO VIANA BARRA

que nem sempre a actividade de um rgo produz a responsabilidade de um Estado: basta que ele aja num domnio em que
incompetente e essa incompetncia seja manifesta.
Para alm da responsabilidade por actos dos seus rgos, o Estado
pode ser internacionalmente responsvel por actos de entidades pblicas territoriais, por actos de entidades no integradas na estrutura do
Estado, mas habilitadas pelo Direito Interno a exercer prerrogativas de
poder pblico, e por actos de rgos de um Estado ou de uma Organizao Internacional postos disposio do Estado territorial.
um Estado pode tambm ser responsvel pelos actos de outro
quando o representa internacionalmente. A sua responsabilidade
no ultrapassa os actos em que representa o outro no exterior.
A Responsabilidade Internacional de um Estado pode ainda
advir da prtica de crimes contra a paz.

4. ADistinoentreActosdeGestoPblicaeActosde
GestoPrivada
A reforma do Decreto-Lei n. 48051/67, de 21 de Novembro( ), teve o condo de regular uma matria que assenta numa
relao jurdica no exclusivamente entre sujeitos natureza privada
colocados numa posio de paridade, mas de natureza diversa
maxime pblica e privada, onde a vaga de interesses controvertidos
pode superar as relaes estritamente privadas. Ora, como observa
VASCO PEREIRA DA SILVA, parte das regras relativas responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas no se encontra
contida no CC, mas fora dele, em numerosos diplomas avulsos(137).
136

(136) Vide norma revogatria da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o


regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas.
Esta norma revoga ainda os arts. 96. e 97., da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, na
redaco da Lei n. 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
(137) Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, com enumerao exaustiva das matrias avulsas ao Cdigo Civil: seguros, circulao automvel, ambiente, qualidade dos produtos e da
certificao de empresas, viagens e turismo, construo civil, elevadores, gs, embarcaes de recreio, explosivos, mediao imobiliria, actividade mdica, produtos defeituo-

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

159

O entendimento de que os tribunais administrativos no integravam o poder judicial do Estado, inclusive a ideia de que estes se
tratavam de rgos da administrao pblica que tomavam decises independentes em casos concretos, foi aquele que vigorou em
Portugal(138). Neste mbito, o art. 4. do ETAF reflectia a ideia de
subalternizao da jurisdio administrativa, segundo a qual, as
questes de natureza administrativa que contendessem com valores considerados mais importantes para os particulares eram reservadam competncia dos tribunais judiciais(139).
No domnio do antigo ETAF(140) havia uma profunda diviso
sobre a competncia jurisdicional para o conhecimento das aces
intentadas contra o Estado ou outras pessoas colectivas de direito
pblico visando a efectivao da responsabilidade extracontratual(141).
Tendo por base a provenincia do acto (aco ou omisso) gerador dos
danos a ressarcir acto de gesto pblica ou acto de gesto privada
entendia-se que a competncia pertencia ao tribunal comum no
caso de responsabilidade fundada na gesto privada daquelas entidades pblicas, cabendo ao tribunal administrativo o conhecimento das
aces de responsabilidade decorrente de actos de gesto pblica(142).
Considerava-se, ento, que se integravam nos actos de gesto
pblica os actos praticados por rgos ou agentes da administrao

sos, empresas de segurana, transportes. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 542.
(138) Problema diferente foi o da denominada esquizofrenia organizativa dos tribunais administrativos, pela circunstncia do regime jurdico do contencioso administrativo (anterior reforma de 2002 que entrou em vigor em 2004), permitir que os tribunais
superiores fossem simultaneamente tribunais de primeira instncia e tribunais de recurso.
VASCO PEREIRA DA SILVA Ventos de mudana no Contencioso Administrativo (reimp.),
Coimbra: Livraria Almedina, 2005, p. 122.
(139) Vide FREITAS DO AMARAL Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3. ed., Coimbra: Livraria Almedina, 2007, p. 24.
(140) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL
n. 129/84, de 27 de Abril.
(141) Sobre as dvidas que se suscitaram a propsito da repartio de competncias
entre duas ordens jurisdicionais na apreciao das questes relacionadas com os danos
provocados pelo exerccio das funes administrativa, poltica e legislativa do Estado,
MONICA SIFuENTES Problemas acerca dos conflitos entre a jurisdio administrativa e
judicial no direito portugus in RFDuL, Coimbra Editora, 2001, pp. 321-324.
(142) Por actos de gesto pblica, aplicava-se o Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro de 1967, sendo competente o foro administrativo.

160

TIAGO VIANA BARRA

no exerccio de uma funo pblica, sob o domnio de normas de


direito pblico(143). J os actos de gesto privada eram todos aqueles praticados por rgos e agentes da administrao quando esta
aparece despida de poder pblico, numa posio de igualdade com
os particulares, em sujeio s normas do direito privado(144).
A responsabilidade do Estado era equiparada do comitente e
dava-se em relao a terceiros, lesados com os actos praticados
pelos rgos, agentes ou representantes (art. 501., do CC)(145).
Nesta perspectiva, considerava-se que a circulao rodoviria
de um veculo do Estado constitua gesto privada, pertencendo ao
tribunal comum a competncia para conhecer de uma aco intentada contra o Estado para ressarcimento dos danos resultantes de
acidente de viao causado por tal veculo(146).
No entanto, relativamente a outros eventos, no era fcil
determinar se provinham de uma actividade de gesto pblica ou
de gesto privada (p. ex., os danos resultantes de falta de sinalizao de obstculos nas vias pblicas, os danos decorrentes de obras,
etc)(147). Sucediam-se, ento, sucessivas dedues da excepo da
incompetncia em razo da matria que, uma vez julgada procedente, determinava a absolvio da instncia, com os inerentes prejuzos ao nvel da rapidez na realizao da justia e ao nvel dos
custos patrimoniais decorrentes dos recursos que se interpunham.
(143) Sobre a noo e o regime dos actos de gesto pblica: a anotao de VAZ
SERRA ao Ac. do STJ de 19-10-1975, na RLJ, 110., p. 308; Ac. STA, de 19-1-84
(Bol. 333., p. 284) e, sobre o direito posterior CRP de 1976, o Ac. do STJ, de 6-5-86
(Bol. 357., p. 392). Menciona-se tambm BERNARDO DINIZ AYALA Monismo(s) ou dualismo(s) em direito aministrativo? Gesto Pblica, gesto privada e controlo jurisdicional
da actividade administativa, in RFDuL, vol. XLI, n. 1, p. 71.
(144) No mesmo sentido, veja-se as lies de ANTuNES VARELA sobre a natureza
dos actos de gesto privada. ANTuNES VARELA Das Obrigaes em Geral, vol. I,
10. ed. revista e actualizada (7. reimp.), Coimbra: Livraria Almedina, 2010, pp. 648-649.
(145) ANTuNES VARELA Das Obrigaes em Geral, cit., p. 650.
(146) No entanto, segundo o parecer da Procuradoria Geral da Repblica, de 27-IV-67 (D.G., II Srie, de 5-VII-67), o Estado no responde pelos danos que o funcionrio
sofra no veculo prprio, que utilizou em servio.
(147) VASCO PEREIRA DA SILVA alude falta de critrio lgico na jurisprudncia para
a distino entre gesto pblica e gesto privada como a prova mais inacabada da irracionalidade do sistema processual de atribuio de competncia aos tribunais, em funo da
natureza do acto. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da
Psicanlise, cit., p. 521.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

161

A abundante jurisprudncia que se foi produzindo bem reveladora do estado de incerteza que gerava um sistema baseado na
dicotomia gesto pblica gesto privada(148).
A responsabilidade das pessoas colectivas pblicas, seus
orgos, agentes ou representantes pelos actos de gesto pblica,
matria de que a lei civil foi expurgada constitui objecto de
diploma especial e encontra hoje assento directo na LRCEE
(art. 1., n. 2)(149), para alm de isso j resultar do texto constitucional (arts. 22. e 271., da CRP), o qual muitas dvidas levantou
em relao inconstitucionalidade superveniente do Decreto-Lei 48051, de 21 de Novembro.
Mas, mais do que isso, o regime da responsabilidade civil
administrativa por actos de gesto privada parece definitivamente
confinado ao mbito de aplicao da LRCEE e, consequentemente,
jurisdio dos tribunais administrativos, j que o art. 1. faz corresponder a responsabilidade civil do Estado pela funo administrativa a todos os actos e omisses regidas por princpios de direito
administrativo(150).
O novo ETAF ter pretendido alterar a situao descrita,
enchendo de esperana os aplicadores das suas normas quanto
(148) Sobre a distino entre actos de gesto pblica e de gesto privada do Estado,
ver o Ac. do Tribunal de Conflitos de 5-11-1981 (BMJ, n. 311, p. 195); Ac. do STJ, de 11-10-1983 (BMJ, n. 333, p. 211); Ac. do Tribunal de Conflitos, de 10-12-1987 (RLJ, ano
121, p. 237, com anotao de AFONSO RODRIGuES QuEIR) e Ac. do STJ, de 13-12-1990
(RAJ, ano 2, n.os 13/14, p.20, sob o n. 2985). As hesitaes prticas encontram-se tambm
patenteadas, p. ex., no Ac. do STJ, de 13-12-2000 (CJ, ano VIII, tomo 3, p. 171).
(149) Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, o legislador trouxe a ambiguidade lingustica porque a expresso prerrogativas de poder pblico parece apontar para a necessidade de ressuscitar a antiga distino entre gesto pblica e gesto privada, que se julgava
extinta. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 546.
(150) Neste sentido, concordamos com VASCO PEREIRA DA SILVA quando considera
que se encontra encerrada a porta de fuga para o direito privado, tendo em conta que por
mais privado que seja qualificado o regime o regime jurdico aplicvel a uma actividade
administrativa, quela continuam a ser aplicveis os princpios de Direito Administrativo,
em face do art. 2., n. 5, do Cdigo de Procedimento Administrativo, in vide art. 1., n. 3,
da LRCEE. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 547. Em sentido similar, tambm CARLA AMADO GOMES defende que de
ponto de vista da especializao das matrias a melhor soluo a da sujeio destas matrias jurisdio dos tribunais administrativos. CARLA AMADO GOMES (Topicamente E a
quatro mos sobre o novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do

162

TIAGO VIANA BARRA

resoluo da questo exposta(151). Continuando a assentar o mbito


da jurisdio administrativa e fiscal no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais, como a CRP determina(152), o
art. 4., n. 1, nomeadamente nas suas alneas g) e h), integra a
apreciao dos litgios que tenham por objecto a responsabilidade
civil extracontratual das pessoas colectivas de direito pblico e dos
titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes no mbito da
jurisdio administrativa(153).
O ETAF consagrou o critrio objectivo da natureza da entidade demandada: sempre que o litgio envolva uma entidade
pblica, por lhe ser imputvel o facto gerador do dano, esse litgio
deve ser submetido apreciao dos tribunais administrativos.
Neste sentido, pretendeu-se que a jurisdio administrativa
passasse a ser competente para a apreciao de todas as questes
de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de
direito pblico, independentemente de saber se tais questes se
regem por um regime de direito pblico ou por um regime de
direito privado.
Optou-se, como se refere na exposio de motivos da Proposta de Lei n. 93/VIII, que deu origem Lei n. 13/2002, de
19 de Fevereiro, por ampliar o mbito da jurisdio dos tribunais
administrativos(154).
Julgava-se, ento, que as questes que, durante tanto tempo,
se suscitaram quanto delimitao das competncias das duas

Estado e demais entidades pblicas) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 247.
(151) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei
n. 13/2002, de 19 de Fevereiro.
(152) (V. art. 212., n. 3, da CRP)
(153) No sentido de que as als. g) e h), do n. 1, do art. 4., do ETAF, do aos tribunais de jurisdio administrativa e fiscal a competncia para apreciar as aces de responsabilidade civil administrativa do Estado e dos seus funcionrios, bem como dos sujeitos
privados aos quais se aplique o mesmo regime, MENEZES CORDEIRO conclui que esta
norma determinou o fim da distino entre gesto pblica e gesto privada, j que tudo
segue o foro administrativo. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus
Direito das Obrigaes, cit., p. 645.
(154) [] dando resposta a reivindicaes antigas, optou-se por ampliar o
mbito da jurisdio dos tribunais administrativos em domnios em que, tradicionalmente,

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

163

ordens jurisdicionais (comum e administrativa) tivessem sido


sanadas e ultrapassadas.
Algumas delas foram-no efectivamente (as aces de responsabilidade civil por danos decorrentes do exerccio da funo jurisdicional ou legislativa). Outras, porm, continuam a ser debatidas
nos tribunais, com a particularidade de, agora, se questionarem
situaes que, no domnio de vigncia do anterior ETAF se encontravam resolvidas (p. ex., as aces emergentes de acidente de viao com interveno de veculo do Estado).
Assim, com grande surpresa que se verifica que continuam a
ser suscitadas nos tribunais questes de (in)competncia em razo
da matria, podendo referir-se o entendimento de alguns tribunais
judiciais (de 1. instncia e da Relao), recuperando os conceitos
de gesto privada/gesto pblica como critrios de delimitao da
competncia material nas aces de responsabilidade(155).
Neste contexto, surge o argumento da natureza da relao
jurdica que se configura como causa de pedir nas aces, pelo que
a jurisprudncia faz uso do comando constitucional contido no
art. 212., n. 3, da CRP(156). Nesta perspectiva, a jurisprudncia
considera que uma aco emergente de acidente de viao proposta
contra pessoa colectiva pblica dever ser proposta no tribunal de
jurisdio comum (tribunal judicial) por, em regra, no se estar
se colocavam maiores dificuldades no traar da fronteira com o mbito da jurisdio dos
tribunais comuns.
A jurisdio administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciao de
todas as questes de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito
pblico, independentemente da questo de saber se tais questes se regem por um regime
de direito pblico ou por um regime de direito privado; j em relao s pessoas colectivas
de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades pblicas, como a
sua actividade se rege fundamentalmente pelo direito privado, entendeu-se dever manter a
dicotomia tradicional e apenas submeter jurisdio administrativa os litgios aos quais,
de acordo com a lei substantiva, seja aplicvel o regime da responsabilidade das pessoas
colectivas de direito pblico por danos resultantes do exerccio da funo administrativa.
(155) Vide Ac. do Tribunal da Relao de Lisboa (Proc. 7560/06-2), de 02.11.2006;
Ac. do Tribunal da Relao do Porto (Proc.0731515), de 12.04.2007; Ac. do Tribunal da
Relao de Lisboa, de 06.02.2007; Ac. do Tribunal de Conflitos (Proc. 017/07), de
23.01.2008.
(156) Critrio segundo o qual: compete aos tribunais administrativos e fiscais o
julgamento das aces e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litgios
emergentes das relaes jurdicas administrativas e fiscais.

164

TIAGO VIANA BARRA

perante uma relao jurdica administrativa, nem perante uma actividade inserida na gesto pblica levada a cabo por tais entidades.
Relativamente ao argumento que se pode retirar do citado
art. 212., n. 3, da CRP, importa ter presente que, como salientado na exposio de motivos da proposta de lei j mencionada(157), sem erigir esse critrio num dogma, a CRP no estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuio de
competncias. A fronteira entre direito pblico e direito privado
nunca foi to tnue!
Ora, esta questo da jurisdio competente releva para o
autor da aco, j que no destituda de consequncias a opo
a tomar em termos processuais, na medida em que a parte contrria pode deduzir a excepo da incompetncia absoluta, em razo
da matria, a qual determina, como sabido, absolvio da instncia(158).
J antes do aparecimento da LRCEE a jurisprudncia se pronunciara no sentido de aceitar a competncia dos tribunais administrativos nos casos em que fosse imputado um facto ilcito a um
rgo da administrao judiciria no exerccio de actividade
estranha funo de julgar, ou ao servio globalmente considerado, sem individualizao de um agente concretamente responsvel(159).

(157) Proposta de lei n. 93/VIII: A definio do mbito da jurisdio administrativa e fiscal que, como a Constituio determina, se faz assentar num critrio substantivo,
centrado no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais. Mas sem erigir esse
critrio num dogma, uma vez que a Constituio, como tem entendido o Tribunal Constitucional, no estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuio aos tribunais comuns de competncias em matria administrativa ou fiscal ou da atribuio jurisdio administrativa e fiscal de competncias em matrias de direito comum. A existncia
de um modelo tpico e de um ncleo prprio da jurisdio administrativa e fiscal no
incompatvel com uma certa liberdade de conformao do legislador, justificada por
razes de ordem prtica, pelo menos quando estejam em causa domnios de fronteira, tantas vezes de complexa resoluo, entre o direito pblico e o direito privado.
(158) V. arts. 288., n. 1, al. a), 493., n. 2, e 494., al. a), do CPC.
(159) Para o ponto da situao, com amplas referncias jurisprudenciais, cfr.
Informao de Jurisprudncia, CJA n. 24, pp. 61-63.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

165

4. AConsagraodaTeoriadaFaute du Service no
RegimedaResponsabilidadeCivilExtracontratualdoEstadoporDanosDecorrentesdoExercciodaFunoAdministrativa
1. Preliminares
A importncia de vnculos de responsabilidade numa democracia constitucional mostra que nunca existe, nem pode existir uma
separao absoluta de poderes do Estado. Pelo contrrio, entre as
ideias mais resistentes do constitucionalismo est a de que os rgos
do poder, quaisquer que eles sejam, precisam de mecanismos que os
tornem potencialmente responsveis pelos seus actos(160).
Neste particular, conforme assinala FAuSTO DE QuADROS, ao
contrrio do que acontece com os povos anglo-saxnicos, no se
adequa muito mentalidade dos povos latinos a ideia de que os
cidados e as instituies so responsveis e devem ser responsabilizados(161).
significativo, neste contexto, que o problema da responsabilidade assuma, em particular, contornos especficos no campo das
actuaes dos servios pblicos, designadamente quando a actuao administrativa no cumpre os standards de eficincia considerados exigveis, no mbito da actividade jurdica da administrao.
(160) Em Frana, a jurisdio administrativa encontra-se inteiramente separada e
independente da hierarquia dos tribunais judiciais, possuindo no seu topo um Conselho de
Estado rgo simultaneamente consultivo e jurisprudencial Assim, as jurisdies
administrativas francesas tm competncia para a composio de litgios provenientes de
actos de misso, de situaes de culpa do servio ou de cumulao desta com a culpa do
titular, bem como de exerccio do direito de regresso, sendo a competncia das instncias
judiciais apenas residual.
(161) E prossegue o autor justificando a ideia de irresponsabilidade atravs da comparao com outros povos de matriz anglo saxnica: conhecido o rigor com que a responsabilidade de cada cidado encarada, mesmo no puro plano do direito privado, p. ex.,
no Reino unido ou nos Estados unidos () nesses e em alguns outros pases, em qualquer
estabelecimento comercial, do restaurante mercearia, a gerncia s no responde pelo
extravio do guarda-chuva ou do impermevel do cliente, que este guardou no local adequado, vigiado ou no, se expressamente deixar anunciada, no prprio local, a excluso da
sua responsabilidade. FAuSTO DE QuADROS Responsabilidade Civil Extracontratual da
Administrao Pblica 2. ed., Coimbra: Almedina, 2004, p. 8.

166

TIAGO VIANA BARRA

Assim, demonstrando a falncia dos modelos de imputao


exclusivamente fundados num comportamento individual de um
titular de rgo, funcionrio ou agente determinado, a teoria da responsabilidade civil administrativa do Estado no pode ser compreendida sem apelo da figura h muito conhecida entre ns(162)
da faute du service, seja por culpa annima ou colectiva.
No quadro de uma administrao pblica moderna, atravs
da qual cada funcionrio se encontra inserido numa hierarquia de
poder com competncias delegadas e subdelegadas, natural que
cada um assuma obrigaes de conduta perante outros, numa relao hierrquica complexa, em que o sujeito responsvel fica
sujeito, em permanncia, a um poder de apreciao e valorao das
suas condutas, segundo mecanismos institucionais que variam consoante a natureza do servio(163).
As situaes de falha no servio podem originar danos no
susceptveis de serem imputados a um comportamento de um
qualquer agente administrativo, antes so consequncia do mau
funcionamento generalizado dos servios administrativos, designadamente atrasos de resposta do servio administrativo e omisses do dever de agir annimos e no susceptveis de serem individualizados.
O conceito de faute du service veio importado da jurisprudncia francesa do Conselho de Estado e iremos abordar esta matria

(162) Como ensinava CuNHA GONALVES na dcada de 50, a responsabilidade do


Estado pode resultar, exclusivamente, duma culpa do servio pblico. No se trata de culpa
de certos e determinados funcionrios, mas sim de culpa annima, consistindo num dos
factos seguintes: a) m organizao do servio ou mau, tardio ou paralisado funcionamento dele; b) defeituosa instalao dum servio ou mau estado dos locais administrativos; c) insuficiente conservao ou m qualidade do material utilizado pela administrao.
CuNHA GONALVES Tratado de Direito Civil, Tomo I, vol. XIII, 1956, pp. 516-517 e
524. Em causa esto, por outras palavras, todos os danos derivados de factos de servio,
que envolvam negligncias, omisses e erros habituais do servio, e que, por esta circunstncia, no podem ser imputados a culpa de certo e determinado funcionrio, que no se
decidiu a extirpar vcios de organizao e abusos inveterados, quase tradicionais.
(163) Como sabido, a lei orgnica divide o Governo em Ministrios que se subdividem em Secretarias de Estado (Decreto-Lei n. 321/2009, de 11 de Dezembro); cada
Secretaria de Estado tutela os servios centrais, perifricos e regionais da Administrao
Central. As competncias de cada Ministrio vm previstas em cada uma das leis orgnicas
ministeriais.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

167

no ponto 3. do presente cap. 4., onde faremos a devida anlise dos


acrdos que mais se destacaram neste domnio.
A regra da culpa na responsabilidade civil administrativa
compensada pela presena de figuras capazes de imputar exclusiva
e objectivamente, sem culpa, s entidades pblicas o dever de
indemnizar, ao menos no direito alemo.
No que se refere responsabilidade civil da administrao,
uma das principais alteraes introduzidas pela LRCEE foi a consagrao legal da responsabilidade objectiva da administrao pelo
funcionamento anormal dos seus servios, a qual h j muito
tempo vinha sendo reclamada pela nossa doutrina(164).
O Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, ao
fazer coincidir a responsabilidade objectiva da administrao com
a responsabilidade subjectiva do rgo ou agente, deixava de fora
da sua considerao as situaes de culpa do servio.
Em certos casos de anormal complexidade das tarefas a prosseguir ou de variao constante de funcionrios se estivermos
perante um sucessivo cmulo de faltas leves justificar-se-ia a
imputao de responsabilidade por culpa leve, s que esta se
encontrava excluda do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro(165).
A opo clara na nova lei por um regime de responsabilidade
objectiva e exclusiva das entidades pblicas, que j era a da CRP,
coloca a ordem jurdica portuguesa, a par da espanhola, num lugar
parte no contexto europeu pois que na generalidade dos pases
europeus, mesmo em Frana, a responsabilidade exclusiva e objectiva daquelas entidades no a regra, o mesmo se verificando
(164) Nos casos em que no fosse possvel determinar com preciso os rgos e
agentes responsveis por aces ou omisses causadores de danos, no seria justo excluir
a responsabilidade do Estado, ou imputar formalmente o facto danoso a este ou aquele funcionrio. FREITAS DO AMARAL A Responsabilidade da Administrao no Direito Portugus in Separata da RFDuL, vol. XXV, 1973, p. 34.
(165) Cfr. MARIA DA GLRIA FERREIRA PINTO DIAS GARCIA A Responsabilidade
Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Pblicas Conselho Econmico e Social,
Lisboa: 1997, pp. 26; Tambm para FREITAS DO AMARAL, a grande dimenso da administrao pblica e a complexidade das suas funes transformam muitas vezes uma sucesso
de pequenas falhas desculpveis, ou at de dificuldades e atrasos legtimos, num conjunto
globalmente qualificvel, ex post, como facto ilcito culposo. FREITAS DO AMARAL
A Responsabilidade da Administrao no Direito Portugus, cit., p. 34.

168

TIAGO VIANA BARRA

quanto responsabilidade extracontratual da uE pelos actos ou


omisses das suas instituies e agentes praticados no exerccio
das suas funes(166).
As consideraes privatsticas do instituto da responsabilidade civil foram abandonadas em prol de consideraes mais
publicistas da obrigao de indemnizar por funcionamento anormal do servio. Tal funcionamento presume-se ilcito nos casos de
aces ou omisses que resultem na violao de disposies ou
princpios constitucionais, legais ou regulamentares ou ainda
regras de ordem tcnica ou deveres objectivos de cuidado, e ainda
por incumprimento de deveres de vigilncia, desde que, em qualquer dos casos, afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta presuno de ilicitude equivale a culpa leve.
O funcionamento dos servios no pode depreender-se da violao de regras jurdicas, nem sempre presentes, ou da omisso de
deveres de vigilncia e de cuidado, nem sempre suficientes para
evitar o dano. por isso que a LRCEE nos fornece um critrio de
funcionamento anormal. H, assim, funcionamento anormal
quando atendendo s circunstncias e a padres mdios de resultado, fosse razoavelmente exigvel ao servio uma actuao susceptvel de evitar os danos produzidos (art. 7., n. 3)(167).
O direito positivo portugus contempla assim, pela primeira
vez, a faute du service(168).
(166) Sobre a responsabilidade do Estado pelos danos causados no exerccio da
funo poltica, p. ex., da funo de conduo das relaes externas do Estado, quando a
ilicitude se funde num acto jurdico e no num acto poltico. Ver nota-de-p 132.
(167) Ainda antes da consagrao legal da faut du service, j o constitucionalista
GOMES CANOTILHO referia que o mau funcionamento dos servios, para relevar em termos
de responsabilidade civil por facto ilcito, deveria ser causa adequada de um dano individualizado, no bastando a sua configurao como uma violao da legalidade objectiva ou
um incmodo para a colectividade em geral. GOMES CANOTILHO O Problema da Responsabilidade do Estado por Facto Lcito, cit., pp. 74-75.
(168) Como nota de curiosidade, atente-se nos ensinamentos de CARLOS ALBERTO
CADILHA que aponta duas modalidades de culpa no servio: a culpa colectiva e a culpa annima. A culpa colectiva abrangeria os casos em que os danos no podem ser directamente
imputados ao comportamento concreto de um funcionrio, mas resultam de uma actuao
global que envolve uma responsabilidade dispersa por diversos sectores da administrao
pblica. J a culpa annima englobaria as situaes em que o dano imputvel aco de
um determinado funcionrio, mas no possvel apurar a autoria pessoal do facto lesivo.
Salvo o devido respeito, no vislumbramos grande utilidade nesta destrina, j que ambas

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

169

O esforo para objectivar o critrio do funcionamento anormal do servio permite aliviar o cidado do nus da prova. O cidado no pode ser um tcnico de manuteno e assistncia dos servios pblicos.
A produo dos danos revela, em qualquer das circunstncias,
um funcionamento anormal do servio, ou porque a leso resulta
de falhas imputveis ao servio globalmente considerado, ou porque foi um dos seus funcionrios ou agentes que incorreu na violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado, apesar de
no ter sido possvel identificar o responsvel(169).
A presuno de ilicitude por culpa leve permite dispensar a
prova da culpa do titular do rgo, funcionrio ou agente, dado que
em certos casos podia ser bastante penoso para o lesado(170).
A responsabilidade objectiva no mbito da funo administrativa directa e exclusivamente imputada s entidades pblicas.
Comeou por ser exclusiva dos casos de responsabilidade por acto
lcito e pelo risco, a exemplo da responsabilidade administrativa da
dogmtica francesa, mas alargou-se agora a casos de responsabilidade por acto ilcito.
A ilicitude dos titulares dos rgos, funcionrios ou agentes
presume-se e atribui-se exclusivamente s entidades pblicas mas
poder-se-ia conceber a possibilidade de submeter jurisdio
administrativa os danos praticados em unidades privadas de sade,
sobretudo nos casos em que estas se encontrem sujeitas a um

as modalidades se referem ao mesmo tipo de leso e conduzem ao mesmo resultado. CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 132.
(169) As duas hipteses alternativas podem coexistir, como se processou no
Ac. do Conselho de Estado, de 3 de Fevereiro, de 1911 (Anguet) que ser analisado no
cap. 5. 2.
(170) Como lembra CARLA AMADO GOMES, o particular lesado tambm contribuinte e com os seus impostos paga para que a mquina administrativa funcione sem
falhas. Sucede que a maioria dos contribuintes acaba por ser duplamente prejudicada: no
s paga os custos do mau funcionamento como tem de suportar indemnizaes cobradas
ao Estado por dano de funcionrios com culpa leve ou de mau funcionamento dos servios.
CARLA AMADO GOMES (A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao por
Facto Ilcito) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual
do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 60.

170

TIAGO VIANA BARRA

regime onde avultem relevantes poderes de controlo pela administrao pblica(171).


As dificuldades do conceito de responsabilidade comearam
com a realidade da administrao intervencionista concretizada
atravs de uma rede de servios pblicos cada vez mais complexa,
no quadro da prossecuo das atribuies de uma pessoa colectiva
pblica repartida por diversos orgos(172).
Se o Estado Social oferece um servio pblico adequado s
necessidades ento as consideraes invocadas pela figura da responsabilidade devem deslocar-se para o terreno objectivo do dano
sofrido pelo cidado.
O regime jurdico que imputa as responsabilidades administrao pblica permite servir o cidado e cumprir uma das tarefas
fundamentais do Estado de Direito Democrtico, justamente a promoo do bem-estar e a qualidade de vida do povo(173).
Acresce que face da complexidade organizatria do actual
servio pblico nem sempre possvel esmiuar a importncia do
contributo individual de cada agente ou funcionrio para o
dano(174). A posio constitucional do utente-beneficirio s se
satisfaz com a imputao directa da responsabilidade s entidades

(171) Como fica expresso no pensamento de ANA RAQuEL GONALVES MONIZ, o


dano que resulte da falha de um servio hospitalar de natureza bastante restrita, na hiptese de uma responsabilidade subjectiva, a administrao e o lesante apenas respondem por
danos resultantes de uma conduta deficiente, sendo os demais suportados pelo lesado. ANA
RAQuEL GONALVES MONIZ Responsabilidade Civil Extracontratual por danos resultantes da prestao de cuidados de sade em estabelecimentos pblicos: o acesso justia
administrativa, Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 19
(172) A regra da administrao pblica portuguesa a hierarquia, que uma forma
de desconcentrao vertical (arts. 199., d) e 271., n.os 2 e 3, da CRP) in vide art. 267.,
n. 2, da CRP), sem prejuzo das formas de desconcentrao horizontal que decorrem da
existncia de rgos administrativos independentes e de relaes interorgnicas de coadjuvao, como a que ocorre entre o Primeiro-Ministro e os Ministros e os Secretrios de
Estado. MARCELO REBELO DE SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Direito Administrativo
Geral, Introduo e Princpios Fundamentais, Tomo I, 3. ed., Lisboa: Publicaes Dom
Quixote, 2008, p. 148.
(173) V. art. 9., alnea d), da CRP.
(174) A razo desta impossibilidade prende-se com a necessidade da funo administrativa ser cometida a diversas pessoas colectivas alm do Estado-administrao, que se
caracteriza pelo princpio da descentralizao (art. 267., n. 2, da CRP). MARCELO REBELO
DE SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Direito Administrativo Geral, cit., p. 143.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

171

pblicas. A dificuldade do apuramento de responsabilidades individuais no se compadece com outra soluo(175). O mesmo requer a
ateno devida ao cidado no actual Estado Social. Da a compreensvel construo francesa da responsabilidade por faute du
service, a nica que capaz de honrar a posio constitucional do
cidado utente ou beneficirio do servio pblico perante a caracterizao tambm constitucional do Estado Social.
A LRCEE consagra claramente a responsabilidade objectiva
por funcionamento anormal do servio, independentemente dos
casos em que se possa provar culpa do titular do rgo, funcionrio
ou agente ou ilegalidade da actividade desenvolvida.
No entanto, a responsabilidade por funcionamento anormal
do servio no suprime a responsabilidade individual do titular do
rgo, agente ou funcionrio. A responsabilidade das entidades
pblicas no exclui necessariamente a solidariedade daqueles com
as mesmas nem o direito de regresso contra o titular do rgo, funcionrio ou agente.
No domnio da responsabilidade pelo funcionamento anormal
do servio funciona uma presuno de ilicitude contra as entidades
pblicas e em termos exclusivos, isso no quer dizer que a considerao da culpa deva ser sempre irrelevante. E verificando-se dolo
ou culpa grave do titular do rgo, funcionrio ou agente, este
solidariamente responsvel com o Estado e devem as entidades
pblicas proceder ao direito de regresso para no onerar o contribuinte.
O servio pblico dispensa ao particular lesado a identificao e a prova da culpa do titular do rgo, funcionrio ou agente
para efeitos da demanda mas no o pretexto para a impunidade
do titular do rgo, funcionrio ou agente que agiu com dolo ou
culpa grave.

(175) No mesmo sentido, CHARLES EISENMANN, para quem a faute du service uma
manifestao organicista falseadora da realidade; uma fico criada para compensar a dificuldade de provar a faute de service dos agentes. CHARLES EISENMANN Sur le degr
doriginalit du regime de la responsabilit extracontractuelle des personnes (collectivits) publiques in La semaine juridique, 1949, I, 751, p.7 e CHARLES EISENMANN Cours
de Droit Administratif, II, Paris: LGDJ, 1983, p.834.

172

TIAGO VIANA BARRA

Logo que existe funcionamento anormal do servio pblico,


presume-se ilicitude da conduta das entidades pblicas e s estas
so demandadas, pelo que fica satisfeito desde logo o lesado.
Mas pode no ficar satisfeita a comunidade. E esta exige a
responsabilidade solidria daqueles com o Estado e que as entidades pblicas procedam ao direito de regresso contra o titular do
rgo, funcionrio ou agente que actuou com dolo ou culpa grave.
O direito de regresso contra o titular do rgo, funcionrio ou
agente contribui poderosamente para a melhoria de qualidade
deste.
Na nossa opinio a LRCEE podia ter ido mais longe. Havendo
responsabilidade solidria entre a administrao e os funcionrios
ou agentes, devia consagrar-se aqui um dever de regresso da administrao, e no apenas o seu direito de regresso, sempre que o
agente tenha agido com culpa grave ou dolo.
No nos parece que devam ser os contribuintes a suportar prejuzos resultantes de negligncia grave ou de dolo eventual de funcionrios ou agentes administrativos(176). S em caso de ausncia
de culpa ou em caso de culpa leve da parte destes no haveria
dever de regresso da parte da administrao.
Assim, a expresso culpa grave ou dolo deveria ser substituda por ausncia de culpa.
O bom funcionamento do servio passa pelo contributo do
titular do rgo, funcionrio ou agente. Ora, sabendo que o seu
patrimnio est ao alcance do cidado, pois que este as pode
demandar, natural que as entidades pblicas, preventivamente, se
esforcem por um servio pblico qualificado. Em nossa opinio
est em jogo a sobrevivncia de princpios como o da prossecuo
do interesse pblico e da eficincia administrativa (arts. 266, n. 1
e 267., n. 2, todos da CRP)(177).
(176) Neste sentido, o Estado deve dar o exemplo de boa gesto e agir com a diligncia de um Estado que afirma ser o povo, que almeja coisas to excelentes como a
justia, a segurana e o bem-estar. PAuLO FERREIRA DA CuNHA, Pensar o Estado, Coleco Erasmus, Ensaios e Monografias, Direito e Cincias Polticas, Lisboa: Quid Juris,
2009, p. 98.
(177) Em posio diametralmente oposta, CARLA AMADO GOMES entende que a responsabilizao directa do funcionrio por qualquer falta poderia conduzir paralisao da
actividade administrativa. CARLA AMADO GOMES (A Responsabilidade Civil Extracontra

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

173

O princpio da igualdade exige que o beneficio de todos no


possa ser conseguido apenas custa de alguns pelo que devem
estes ser compensados e a nica maneira de os compensar
faz-lo custa de todos, pois que todos beneficiam, responsabilizando directa e exclusivamente as entidades pblicas, ou seja,
socializando a responsabilidade. uma exigncia da justia
social(178).
O Estado responde se existiu culpa do agente. A responsabilidade pessoal dos agentes existe se tiverem excedido os limites das
suas funes ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem
procedido dolosamente. Caso em que o Estado responde tambm
solidariamente.
A culpa do servio deve ser apreciada em abstracto, atendendo ao padro de comportamento mdio que seria exigvel nas
circunstncias do caso concreto(179). Esta anlise das circunstncias est formatada para as situaes em que o dano atribudo a
constrangimentos de ordem financeira ou escassez de outros
recursos materiais e humanos que no sejam imputveis ao servio.

tual da Administrao por Facto Ilcito) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 60.
(178) Neste sentido, TOCQuEVILLE tenta responder seguinte questo: porque
motivo os povos democrticos revelam um amor mais ardente e duradouro pela Igualdade
do que pela Liberdade?. Suponhamos que todos os cidados participam no governo e
que cada um deles tem igual direito a faz-lo. Nesse caso, como todos possuem os mesmos
direitos, ningum poder exercer um poder titnico; os homens sero perfeitamente livres,
porque inteiramente iguais e, perfeitamente iguais porque inteiramente livres. para este
ideal que tendem os povos democrticos. ALEXIS TOCQuEVILLE Da democracia na
Amrica (trad. de de la democratie en Amerique por Jorge Carlos Correia Monteiro de Oliveira), Prefcio de Jos Carlos Espada, Cascais: Principia, 2007, p. 587.
(179) A propsito deste padro de comportamento mdio, entende MARGARIDA
CORTEZ que ele engloba relatrios relativos a ndices de produtividade e quaisquer outros
elementos de aferio, no sendo de excluir que se atenda a dados comparativos com servios congneres. MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por
Omisses, CJA, n. 40, p. 35.

174

TIAGO VIANA BARRA

2. OContributodaDoutrinaFrancesaFaute de Service eFaute du Service


A doutrina francesa distingue, no mbito da responsabilidade
da administrao, entre as chamadas faute du service (personnelle)
e faute de service(180).
Como vimos, a produo dos danos revela, em qualquer das
circunstncias, um funcionamento anormal do servio, ou porque a
leso resulta de falhas imputveis ao servio globalmente considerado, ou porque foi um dos seus funcionrios ou agentes que incorreu na violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado.
Na primeira situao, estamos perante um caso de culpa do
servio, que a culpa annima e colectiva de uma administrao
desorganizada no seu conjunto, de tal forma que difcil descobrir
os seus verdadeiros autores; ou, na segunda situao perante um
caso de culpa de servio(181), provocada por um agente nitidamente
individualizado(182).
Alguma doutrina francesa afirmava que tendo em conta que
tanto num caso como noutro, a pessoa dos agentes totalmente
alheia ao debate jurdico da responsabilidade, esta distino perderia relevncia(183).
Todavia, o regime da LRCEE consagra, como vimos, a responsabilidade pelo funcionamento anormal do servio e esta no
suprime a responsabilidade individual em caso de dolo ou culpa
grave do titular do rgo, agente ou funcionrio(184).

(180) YVES GAuDEMET Droit Administratif, 19 dition, Paris: LGDJ, 2010,


p. 155.
(181) Trata-se da noo de faut personelle avanada por ANDRS DE LAuBADRE
Trait de Droit Administratif, 11me dition, Paris, Tome I, LGDJ, 1990, p. 770.
(182) A culpa de servio imputada a um funcionrio que revele o seu lado humano
com todas as suas falhas, paixes e imprudncias. YVES GAuDEMET Droit Administratif,
cit., p.156.
(183) No nosso entendimento, no necessrio estabelecer a distino entre as duas
figuras na medida em que, em ambos os casos, a pessoa do agente administrativo fica totalmente alheia ao debate jurdico, ou seja, no responde pelos danos causados. No mesmo
sentido, JEAN RIVERO (trad. de Droit Administratif por Rogrio Ehrhardt Soares) Coimbra:
Livraria Almedina, 1981, p. 320.
(184) V. art. 8., n. 1, da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

175

Deste modo, salvo melhor opinio, no indiferente o grau de


culpa do servio para a LRCEE. Se a culpa for annima a responsabilidade do Estado exclusiva, se a culpa for identificvel a um
titular a responsabilidade do Estado j pode ser solidria.
Na realidade, seria de todo inconveniente que, em caso de
dano praticado pelo agente no exerccio de funes profissionais, a
lei imputasse a responsabilidade exclusivamente ao agente, uma
vez que, em caso de insolvncia deste, o lesado ficaria impedido de
recorrer indemnizao(185).

3. AInflunciadaJurisprudnciaFrancesanaDensificaodoConceitodeFaute du Service
A autonomizao deste ponto deve-se a duas ordens de
razes. Em primeiro lugar, ao carcter pioneiro do regime da responsabilidade civil extracontratual da administrao, em Frana.
Em segundo, pelo contributo inestimvel do Conselho de Estado
para o apuramento do conceito de culpa no servio(186), sobretudo
pela interpretao que foi fazendo da chamada garantia administrativa dos funcionrios, a qual constituira importante obstculo
ao ressarcimento dos particulares por factos lesivos provocados
por funcionrios(187).
Cronologicamente, vimos como at meados do sc. XIX vigorava o princpio da irresponsabilidade da administrao. A responsabilidade civil da administrao por danos no patrimoniais e no
soberanos que fossem provocados por funcionrios da administrao efectivava-se na esfera jurdica individual do funcionrio.

(185) PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT Prcis de Droit Administratif,


5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008, p. 526.
(186) Conforme refere LAuRENT RICHIER, o exerccio da actividade administrativa
pela administrao implicar para esta a obrigao de pugnar bela boa gesto dos servios
e os particulares tero a prerrogativa de pedir satisfaes sobre o funcionamento dos servios. LAuRENT RICHIER, La faute du service dans la jurisprudence du Conseil dEtat, Paris:
Econmica, 1978, p.7.
(187) YVES GAuDEMET Droit Administratif, cit., p.157.

176

TIAGO VIANA BARRA

Neste sentido, a responsabilidade pessoal dos funcionrios era fortemente limitada, j que era necessria autorizao superior da
administrao para que esta pudesse ter lugar(188). Era a designada
garantia administrativa dos funcionrios(189).
A jurisprudncia francesa vai comear a proceder imputao
dos factos lesivos prpria administrao. O Ac. WALTER, de 10 de
Fevereiro de 1843, refere que, as obrigaes da polcia municipal em
matria de segurana so particularmente restritivas no que respeita a
turistas quando o municpio tira um proveito substancial do turismo.
Em contrapartida das vantagens que tira do turismo, o municpio que
se apresenta como cidade costeira tem de tomar as providncias apropriadas tendo em vista no prejudicar a segurana de todos os que frequentam as praias da localidade. Com efeito, o municpio poderia ser
tentado a presumir que a criao de um servio administrativo constituiria per se uma limitao da sua responsabilidade. A jurisprudncia
do Conselho de Estado recusou-se admitir essa possibilidade(190). De
facto, a partir do estgio jurdico em que o Conselho de Estado
comea progressivamente a responsabilizar a administrao pelos
danos causados, em razo, p. ex., da insuficincia de meios, ser densificado o conceito de faute du service(191).
A primeira vez que se admitiu a responsabilidade civil do
Estado por danos causados aos particulares, explicitamente, foi no
(188) Como refere ANDRS DE LAuBADRE, o art. 75. da Constituio VIII consagrava, para as aces civis e penais intentadas contra os funcionrios da administrao, um
regime de autorizao prvia do Conselho de Estado. ANDRS DE LAuBADRE Trait de
Droit Administratif, cit., p. 774.
(189) O instituto da garantia administrativa dos funcionrios foi abolido por
Decreto, em 19 de Setembro de 1870, MICHEL PAILLET La faute du service public en
droit administratif franais (Prface de Jean-Marie Auby), Paris: Librairie Generale de
droit et de jurisprudence, 1979, p.20.
(190) Traduo nossa. LAuRENT RICHIER, La faute du service dans la jurisprudence
du Conseil dEtat, cit., p.52-54.
(191) A insuficincia de meios uma falta, esta falta apreciada com severidade,
como demonstra o aresto de Santo Andr dos Alpes, de 18 de Junho de 1961. O Conselho
de Estado decide que a administrao local cometeu uma falha grave porque a bomba da
bicicleta no funcionou devido a falha mecnica essa falha, nas circunstncias em que se
produziu, no se ficou a dever a motivos de fora maior e constitui s por si falha da administrao local que deveria ter pugnado pelo bom estado de conservao do material. Essa
obrigao da administrao era uma obrigao de resultado. LAuRENT RICHIER, La faute
du service dans la jurisprudence du Conseil dEtat, cit., p.57.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

177

Ac. BLANCO (1873)(192), deliberao judicial essa com antecedentes j no Ac. ROTSCHILD (1855)(193). Aqui se afirmara claramente
que a responsabilidade da administrao no pode ser regida
pelos princpios estabelecidos no Cdigo Civil, mas obedece a
regras especiais(194). Depois, sucessivamente, assiste-se ainda por
via jurisprudencial admisso da responsabilidade por factos lcitos no Ac. COuITAS (1923)(195) e, em casos delimitados, na responsabilidade pelo fisco Ac. CHAVAT (1943).
Em Frana, a doutrina que seguiu o Ac. PELLETIER (1873)(196)
determinava que se um funcionrio for processado perante os tribunais ordinrios por uma acto culposo que na realidade apresenta
as caractersticas de culpa do servio, a administrao tem a obrigao de assumir o prejuzo. Se o no fizer e se o tribunal, erroneamente, entender que h culpa pessoal e condenar o funcionrio, ele
tem direito de regresso perante a administrao(197).
(192) MICHEL PAILLET La faute du service public en droit administratif franais,
cit., p. 24.
(193) MICHEL PAILLET La faute du service public en droit administratif franais,
cit., p. 21-22.
(194) O clebre Arrt Blanco do Tribunal de Conflitos, de 1 de Fevereiro de 1873,
admitiu, fora da existncia de lei especial e da administrao privada, a responsabilidade
civil do Estado por danos causados aos particulares por actos de gesto pblica, praticados
por pessoas que ele emprega no servio pblico, afirmando ter essa responsabilidade
regras prprias. Ficou consagrada, simultaneamente, a existncia de uma responsabilidade civil administrativa independente de lei expressa, bem como a autonomia dessa responsabilidade perante a decorrente de normas privatsticas.
(195) O cidado Couitas foi reconhecido como proprietrio de um terreno
com 38.000 hectares na Tunsia e obteve aprovao judicial para expulsar os habitantes
indgenas. No entanto, o governo francs recusou a assistncia da ocupao militar com o
argumento de que deveria avaliar as condies de execuo da deciso judicial, nomeadamente do perigo para a ordem e segurana pblica. Couitas provou que foi lesado pelo
Estado francs pelos prejuzos sofridos com a mora do auxlio militar que causou a perda
total de utilizao da sua propriedade.
(196) O cidado Pelletier pediu a um tribunal para declarar ilegal a apreenso do jornal que pretendia publicar e que tinha sido feito ao abrigo da lei sobre o estado de stio. Para
tanto, pediu ainda a devoluo de cpias apreendidas. O Conselho de Estado considerou
que a deciso tomada pelo representante do poder pblico era ilegal mas que o vcio residia
no acto decisrio e no no decisor. A partir desta deciso fica esclarecida a diferena entre
culpa do servio e culpa do titular. YVES GAuDEMET Droit Administratif, cit., p. 156.
(197) JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif (Cours Thmes de Rflexion Commentaires darrts avec corrigs, 8me edition, Paris: Montchrestien, 2003, pp. 752-753.

178

TIAGO VIANA BARRA

Esta jurisprudncia demonstrou que nem toda a culpa do servio implica necessariamente a obrigao de reparar. Os servios
s responderiam pela culpa grave(198), salvo no que diz respeito a
certas actividades como a da preveno de riscos naturais(199).
A jurisprudncia do Conselho de Estado veio admitir que, em
nome do interesse da vtima (autor da aco), uma mesma falha
poderia cumular dois tipos de jurisdio: Judiciria (a falha pessoal
do funcionrio seria do conhecimento dos tribunais judiciais) e
Administrativa (a falha do servio seria da competncia dos tribunais administrativos), conforme refere a deciso do Ac. LEMONNIER
(1918)(200).
Como vimos anteriormente, a produo dos danos pode revelar um funcionamento anormal do servio (faute de service), ou
violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado por
um funcionrio do servio (faute personnelle). Estas duas falhas
podem coexistir como sucedeu, pela primeira vez, no Ac. ANGuET
(1911)(201).
(198) A exigncia de culpa grave nos servios de luta contra incndios, na responsabilidade mdica dos servios hospitalares, nas administraes fiscais, conforme refere
JEAN RIVERO, cit., p. 323.
(199) O ac. LAFONT, de 1967 C.E., 22 de Abril de 1967, A.J., p.308, refere que a
culpa leve suficiente para envolver a responsabilidade de uma comuna no domnio de
policia em caso de acidente de um esquiador numa pista aberta sem que as precaues
necessrias tivessem sido tomadas. Existe um dever de informao consubstanciado na
obrigao de comunicar os riscos aos quais os indivduos administrados podem ser expostos: a advertncia contra o risco de deslizamento de terra ou o risco de avalanches.
(200) Em 28 de Julho de 1951, a cidad Lemonnier veio solicitar ao Conselho de
Estado que responsabilizasse o Estado pelo acidente causado por uma bala perdida que a
atingiu nas ruas de Estrasburgo. O Tribunal Judicial j tinha condenado o culpado ao pagamento de uma indemnizao, mas desta feita o Conselho de Estado concluiu que o facto do
acidente ter resultado da falta de um funcionrio pblico encarregado de executar um servio pblico, que da natureza da falta cometida, no priva a vtima do direito de interpor
aco contra a pessoa pblica que tem a gesto do servio para a reparao do dano.
necessrio apenas que o juiz do tribunal administrativo investigue se houve uma anormalidade do servio susceptvel de envolver a entidade pblica. Sobre o cmulo dos dois
tipos de responsabilidade. PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT Prcis de droit administratif, 5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008,
p. 527; JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif , cit., p. 753.
(201) O cidado Anguet entrou numa estao de correios pouco tempo antes da hora
de encerramento dos servios. Logo que pretendeu abandonar as instalaes, foi confrontado com o encerramento das instalaes, tendo a porta sido trancada por alguns funcionrios mesmo antes da hora oficial de encerramento dos servios. Entretanto, queixou-

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

179

A considerao da violao de regras tcnicas ou de um dever


geral de cuidado por um funcionrio do servio (faute personelle)
no implica que o funcionrio seja ilibado por ter praticado a falha
pessoal fora do exerccio das suas funes profissionais, como
referido pelo Ac. LARuELLE (1951)(202).
Por outro lado, se o funcionrio pratica uma falha pessoal fora
do exerccio das funes profissionais, isso no significa que o
Estado seja ilibado pelo funcionamento anormal de servio que
presta, conforme referido pelos Acrdos DELVILLE (1951)(203) e
SADOuDI (1973)(204).
-se a dois funcionrios que acabaram por o agredir e atir-lo brutalmente para fora do servio de correios, pelo que concluiu o Conselho de Estado que este cidado tinha o direito
de pedir a compensao do Estado no valor de 20.000 francos pelos danos causados por
culpa dos funcionrios que exerceram a fora, mas tambm pelo anormal funcionamento
do servio que encerrou antes do tempo regulamentar. Sobre a coexistncia de dois tipos
de culpa no acrdo referido, vide YVES GAuDEMET Droit Administratif, cit., p. 159;
JACQuELINE MORAND -DEVILLER Cours de Droit Administratif , cit., p. 753.
(202) Em 28 de Julho de 1951, o cidado Laruelle veio solicitar ao Conselho de
Estado que lhe perdoasse a condenao do pagamento de 140.000 francos pelo dano que
causou a terceiros no acidente que provocou quando era motorista de um veculo militar
enquanto utilizava o veculo para fins pessoais. Argumentou que os funcionrios do Estado
no podiam ser responsveis perante a comunidade pelas consequncias lesivas da sua
conduta profissional quando o dano tem origem numa falta pessoal cometida fora do exerccio das funes profissionais. O Conselho de Estado recusou a pretenso e concluiu que
o Estado responsvel pelo funcionamento anormal da instituio militar em solidariedade com o funcionrio que praticou uma falha pessoal, no obstante esta ter sido praticada fora do exerccio das funes profissionais. PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT
Prcis de Droit Administratif, 5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008, p. 527; JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif , cit., p. 754.
(203) Em 28 de Julho de 1951, o cidado Delville veio solicitar o reembolso da
totalidade da dvida (170.000 francos) em que veio condenado pelo acidente causado
enquanto motorista do camio da administrao estatal, na medida em que conduzia em
estado de embriaguez, tendo ficado provado ainda que o acidente se deveu em parte s ms
condies do veculo. O Conselho de Estado rejeitou a pretenso, admitindo apenas o
direito de regresso no valor de 80.000 francos porque o Estado teria de ser responsvel
pelo funcionamento anormal do servio administrativo, pelo que coexistiriam dois tipos de
falhas (pessoal e servio) e a responsabilidade foi considerada solidria. Para melhor compreenso, vide PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT Prcis de droit administratif,
5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008, p. 529;
JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif, cit., p.754.
(204) um polcia fora das suas funes profissionais mata acidentalmente um dos
seus colegas na manipulao da sua arma. Este acidente no pode ser considerado como
desprovido de qualquer conexo com o servio. A existncia de armas deve-se exigncia

180

TIAGO VIANA BARRA

A jurisprudncia do Conselho de Estado veio evoluindo no


sentido de considerar o Estado solidariamente responsvel mesmo
em caso extremo de falha pessoal do funcionrio cometida fora do
exerccio das funes profissionais, sem que tenha havido qualquer
responsabilidade directa do Estado no funcionamento anormal do
servio prestado, conforme referido pelo Ac. DELLE MIMEuR
(1949)(205).

4. ATeoriadaFaute du Service na JurisprudnciaPortuguesa


Os dados legais em matria de responsabilidade civil administrativa no podem hoje ser interpretados margem da jurisprudncia comunitria(206). bem sabido e a extraordinria ressonncia destes acrdos na doutrina disso testemunha que as
decises jurisdicionais proferidas nos casos Francovich e Brasserie du pcheur/Factortane (num entendimento confirmado por
da manuteno da paz e ordem pblica, por outro lado, a fora das armas de fogo representa um perigo para terceiros mesmo quando o agente est fora de servio. Por estas
razes, a comunidade tem de assumir a responsabilidade pblica pelo prejuzo causado
pelas armas de fogo dos polcias.
(205) Em 18 de Novembro de 1949, a cidad Mimeur veio solicitar ao Conselho de
Estado que condenasse o Estado pelo acidente provocado por uma carrinha militar que a
atropelou, sendo certo que o motorista da carrinha foi o nico responsvel directo por
todas as circunstncias do acidente. O motorista estava a conduzir a carrinha fora das suas
funes profissionais e no houve qualquer responsabilidade susceptvel de imputar ao
servio pblico globalmente considerado (mecnica da carrinha, etc.). A verdade que o
Conselho de Estado decidiu que o Estado deveria ser solidariamente responsvel por este
acidente. PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT Prcis de Droit Administratif, 5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008, p. 527; JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif , cit., p. 753.
(206) Como alis percebido por autores como DIOGO FREITAS DO AMARAL, que
coteja longamente a jurisprudncia do Tribunal de Justia, sublinhando a relevncia para o
problema em apreo do acrdo Brasserie du pcheur/Factortame, que firmou no direito
comunitrio jurisprudncia, no sentido da responsabilidade dos Estados-membros por
actos legislativos praticados no mbito da transposio de directivas. Cfr. DIOGO FREITAS
DO AMARAL Responsabilidade Civil do Estado por Omisso de Medidas Legislativas
o caso Aquaparque in RDES, Agosto-Dezembro, 2000, Ano XLI (XIV da 2. srie) n.os 3
e 4, pp. 380-381.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

181

acrdos mais recentes) representaram um ponto de no retorno,


no apenas para a evoluo do Direito Comunitrio, mas tambm
para o tema da responsabilidade civil dos estados por danos decorrentes do exerccio da funo poltico-legislativa(207).
Sucede que, a compreenso completa das coordenadas normativas do sistema da responsabilidade civil administrativa
impede que se atenda apenas ao direito legislado, sendo fundamental tomar em considerao a leitura jurisprudencial dos textos
constitucionais e legais neste domnio (ainda que se saiba que, na
prtica, a responsabilidade civil administrativa no frequentemente accionada em tribunal)(208).
Ora, como ficou expressamente demonstrado no anterior
ponto do nosso trabalho, o ordenamento jurdico da responsabilidade civil administrativa foi fortemente influenciado pela construo jurisprudencial francesa. Alis, como no podia deixar de ser, a
influncia comeou por se fazer notar no regime da responsabilidade civil do Estado em Frana(209).
Em Portugal, a afirmao da jurisprudncia na construo do
regime jurdico portugus da responsabilidade civil administrativa
pode, primeira vista, causar alguma estranheza(210).
(207) V. art. 15., da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.
(208) Sublinhando justamente a indiferena e a insensibilidade geral da administrao e dos lesados pela problemtica da responsabilidade civil do Estado, FAuSTO DE QuADROS A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao Pblica, 2. ed.,
Coimbra: Livraria Almedina, 2004, p. 11.
(209) Analisando exaustivamente o papel da jurisprudncia e da doutrina francesas
neste domnio, MARYSE DEGuERGuE, Jurisprudence et doctrine dans lelaboration du
Droit de la Responsabilit Administrative, Paris: LGDJ, 1994.
(210) Basta lembrar que MARCELLO CAETANO, na primeira ed. do Manual de Direito
Administrativo, no longnquo ano de 1937, se interrogava sobre a admissibilidade da fundao do instituto da responsabilidade margem da lei, justificando a dvida pelo facto de
uma das caractersticas do nosso Direito Pblico, diversamente do que sucede em Frana,
o provir da lei e no da jurisprudncia dos tribunais administrativos. MARCELLO CAETANO
Manual de Direito Administrativo, 1. ed., Lisboa: Empresa universidade Editora,
1937, p. 620. MANuEL DE ANDRADE, nos anos cinquenta e sessenta, reafirma a mesma
ideia, insistindo que s se pode admitir a Responsabilidade Civil do Estado at onde seja
possvel deduzi-la dos textos legais existentes, porquanto o nosso Direito Administrativo
um direito legal e no jurisprudencial, no competindo aos nossos tribunais, neste domnio
como em qualquer outro, os poderes pretorianos de que to largo uso tem feito o Conselho
de Estado francs. MANuEL DE ANDRADE, Teoria Geral das Obrigaes, com a colaborao
de Rui de Alarco, 3. ed., Coimbra: Livraria Almedina, 1966, p. 140.

182

TIAGO VIANA BARRA

A verdade, porm, que a pobreza de casos de jurisprudncia( ) deu lugar elevao da jurisprudncia a um dos pilares do
instituto portugus da responsabilidade civil administrativa, visto
que, embora os casos jurisprudenciais sejam em nmero relativamente reduzido, os tribunais portugueses, em importantes acrdos, tm contribudo decisivamente para a evoluo do instituto e
para a realizao de uma verdadeira transio normativa do sistema(212).
Efectivamente, em virtude do labor da nossa jurisprudncia,
o Direito portugus em matria de responsabilidade civil administrativa no estagnou em 1967(213). Pelo contrrio, os nossos tribunais souberam, paulatinamente, forjar novas solues, conse211

(211) A LRCEE entrou em vigor apenas em Janeiro de 2008 (Cfr. art. 6., da lei que
aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas). Essa circunstncia impede-nos de identificar a actuao dos tribunais administrativos em matria de responsabilidade civil administrativa, ou seja, da interpretao que
foram fazendo da LRCEE. Devemos, no entanto, deixar nota do considerando de FAuSTO
DE QuADROS sobre o facto de a jurisprudncia se limitar at ento a quase sempre remeter
comodamente para a doutrina e jurisprudncia civilistas, o que, em muitos casos distorce
por completo os fundamentos do instituto da responsabilidade civil do Estado. FAuSTO DE
QuADROS A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao Pblica, cit.,
pp. 19-20.
(212) Cfr. J.C. VIEIRA DE ANDRADE, Panorama Geral do Direito da Responsabilidade Civil da Administrao em Portugal, in La Responsabilidad Patrimonial de los
Poderes Pblicos, Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 1999, p. 47.
(213) Neste sentido, saliente-se a posio do Tribunal Constitucional, que no considerava inconstitucionais as normas do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de
1967 (arts. 2. e 3.), que afastam a responsabilidade extracontratual dos funcionrios ou
agentes do Estado e demais entidades pblicas, a ttulo de mera culpa e no de dolo, ver os
seus Acrdos n. 236/2004, de 13-IV-2004, e n. 5/2005, de 5-I-2005 (in Dirio da Repblica, II Srie, respectivamente, n. 131, de 4 de Junho de 2004, e n. 75, de 18 de Abril
de 2005). Entre outros argumentos, afirmou o tribunal que o contedo til da responsabilidade solidria do art. 22., da CRP, inclui a responsabilidade do Estado mesmo nos casos
em que os agentes tambm sejam obrigados a indemnizar; e, ainda, que a responsabilidade
pessoal dos agentes ou funcionrios da administrao (art. 271., da CRP) no est dependente da culpa. Na verdade, o legislador pretendeu assegurar que a imputao da responsabilidade ao funcionrio ficasse dependente de prvia autorizao administrativa, como
acontecia antes da Constituio de 1976. Em sentido diametralmente oposto, MARIA JOS
MESQuITA entende que a entrada em vigor da LRCEE permitiu pr a descoberto a inadequao e a inconstitucionalidade superveniente do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro de 1967. MARIA JOS MESQuITA O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas e o Direito da Unio Europeia Coimbra: Livraria Almedina, 2009, p. 9.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

183

guindo em larga medida adoptar o texto do Estado Novo aos


sinais dos tempos.
Assim, no mbito da responsabilidade civil administrativa,
assistiu-se, designadamente, substituio do critrio do bom pai
de famlia por um critrio de apreciao da culpa mais consentneo
com a realidade administrativa, importao da figura da faute du
service, afirmao de uma presuno de culpa nos casos em que
os danos causados por actos administrativos ou normas regulamentares ilegais, substancial reinterpretao do art. 7. do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, e aceitao de pedidos de indemnizao sob a forma de reconstituio natural(214).
Com efeito, a linha jurisprudencial que nos propomos tratar
relaciona-se com a importao da figura da faute du service pelos
nossos tribunais, sobretudo, a maneira como foram interpretando o
conceito at entrada em vigor da LRCEE(215).
Quando um acidente rodovirio provocado pela queda do veculo automvel no buraco de uma caixa de saneamento de guas
que se encontrava na estrada destapado e sem sinalizao local
com vedao, barreiras ou fitas sinalizadoras da existncia do
buraco, provocou o chamamento do Estado demanda para responder pelo dano em sede responsabilidade civil extracontratual, o
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a aco parcialmente procedente e condenou a Cmara Municipal do Porto a
pagar ao autor uma indemnizao pelo incumprimento dos deveres
de vigilncia (omisso)(216).

(214) Os prprios tribunais judiciais, confrontados com os desafios suscitados pelo


art. 22. da CRP, souberam construir critrios de deciso de casos concretos que, em larga
medida, desfizeram o mito tradicional da irresponsabilidade civil do Estado por danos
resultantes do exerccio das funes administrativa, poltico-legislativa e jurisdicional.
(215) A LRCEE s entrou em vigor em Janeiro de 2008, pelo que no ainda possvel detectar a forma como os tribunais administrativos tm aplicado a figura da faute du
service, tendo em conta que s muito recentemente esta matria passou a pertencer sua
jurisdio.
(216) Processo n. 606/09-12 (Ac. do STA, de 23 de Setembro de 2009), consultado
em 2 de Fevereiro de 2010, atravs do stio da internet disponvel em http://www.dgsi.pt/
jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/847866ae6c7bb4a7802576420053e123?
OpenDocument&Highlight=0,presun%C3%A7ao,de,culpa,onus,da,prova,sinaliza%C
3%A7ao,da,via.

184

TIAGO VIANA BARRA

Ora, no tendo sido possvel imputar esta situao de omisso


dos deveres de vigilncia a um funcionrio certo e determinado,
mas ao funcionamento anormal do servio pblico, havia que
recorrer s disposies do Cdigo da Estrada conjugadas com as
do CC que impunham Cmara Municipal a obrigao de diligenciar pela circulao segura de veculos e pees no local do acidente, promovendo uma fiscalizao eficaz das condies da via, o
que passava por verificar a correcta colocao das tampas nas caixas de saneamento.
Sucede que, logo que o Estado Portugus recorreu e o caso
chegou ao STA, este entendeu que se aplicava ao caso a presuno
de culpa estabelecida no art. 493., do CC, tendo em conta que a R
se encontrava legalmente obrigada a tomar todas as medidas de fiscalizao que se afigurariam eficazes para prevenir o sinistro,
devendo o acidente estar relacionado com essa omisso do dever
de vigilncia que provocou danos a terceiro.
Esta presuno de culpa foi a forma como os tribunais
comuns lidaram com as situaes de responsabilidade do Estado
por facto ilcito, em caso de funcionamento anormal do servio
pblico devido a dano provocado por funcionrio indeterminado.

5.

Concluses

Terminando este excurso da Responsabilidade Civil Administrativa do Estado cabe formular as concluses que se afiguram pertinentes em face da exposio proposta.
O fenmeno da cosmopolitizao do Direito Administrativo
traduz-se na proliferao do Direito Europeu Comunitrio, atravs
da existncia de estruturas de carcter supra nacional e de integrao europeia, que determinaram a internacionalizao do Direito
Administrativo ao nvel das fontes de direito comunitrio legislativo Regulamentos e Directivas que gozam de aplicabilidade
directa e efeito directo jurisprudencial (acrdos do TJC) e princpios gerais do Direito Comunitrio. Estes ltimos, tratando-se de

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

185

princpios gerais da actividade administrativa, foram acolhidos


pelo TJC e ganharam grande relevo nos ltimos anos.
Esta internacionalizao do Direito Administrativo ganhou
tambm contornos ao nvel das organizaes e tratados internacionais, pelo que nomearamos alguns exemplos de globalizao da
actividade administrativa, designadamente nos litgios entre estados membros da uNCLOS (1982) que se tornaram famosos pelas
decises jurdico-administrativas que diziam respeito a interesses
directos dos particulares na relao com a administrao, entretanto tomadas no plano do direito internacional que tiveram efeito
directo no direito interno de cada estado membro sem que a ordem
jurdica interna de cada estado tenha sido chamada para a resoluo desse litgio.
Assim, a forma como o Direito Administrativo se alastrou no
implica que sofra um tratamento dogmtico que o aproxime da
denominada europeizao (em voga nos finais do sc. XX), uma
vez que a expresso correcta para o fenmeno da referida internacionalizao o de cosmopolitizao, que permite abarcar a
actividade administrativa de organizaes internacionais intercontinentais e extracomunitrias.
Feita a contextualizao da dimenso espacial da actividade
administrativa foi possvel proceder ao enquadramento do instituto
da Responsabilidade Civil Administrativa do Estado, tendo em
devida conta a sua evoluo histrica e o modo como se desenvolveu ao longo dos tempos.
Assim, as diferentes concepes do princpio da separao de
poderes nas revolues liberais dos scs. XVIII e XIX mostram
dois modelos distintos.
Na sequncia do Tratado de Vesteflia (1648) assinado
quando o Sacro Imprio Romano-Germnico foi derrotado na clebre guerra dos trinta anos, os estados alemes passaram a ter o
poder de escolher o seu prprio caminho econmico, poltico e
religioso.
Ora, a circunstncia de se atribuir soberania no domnio das
relaes internacionais a pequenos territrios localizados teve o
condo de gerar guetos de poder naquilo a que chamaria de micro
estados administrativos.

186

TIAGO VIANA BARRA

Neste mbito, o Direito Administrativo evoluiu pelos diferentes territrios numa lgica de administrao bicfala, tanto senhorial como estatal, em geral submetidas jurisdio dos tribunais do
imprio, embora houvesse norma de excepo para o senhor feudal
sempre que o litgio o envolvesse a si contra qualquer sbdito.
Com efeito, estas circunstncias histricas permitiram que na
transio do Estado de Policia para o Estado Liberal o modelo alemo apresentasse j um Estado forte do ponto de vista do seu autocontrolo, sobretudo nas regies do sul da Prssia, ao nvel da jurisdio do Direito Administrativo, tanto que a preocupao maior
nessa altura era criar tribunais prprios que fiscalizassem a actuao da administrao no quadro de uma verdadeira independncia
entre o poder executivo e o poder judicial.
Quanto ao modelo francs, no existe uma verdadeira separao de poderes entre tribunais e administrao porque as solues
da Revoluo Francesa no sc. XVIII tiveram o condo de alterar
uma realidade monrquica absolutista, em que o rei o administrador e julgador, tendo os revolucionrios franceses achado suficiente
que se criasse um Conselho de Estado que tivesse por misso julgar
os litgios administrativos e a prpria actuao da administrao
mas que, no limite, estariam sujeitos a homologao do Chefe de
Estado.
Deste modo, em sentido diametralmente diverso do que aconteceu na Alemanha, a verdadeira independncia dos tribunais
administrativos em Frana acabar por nascer bastante mais tarde,
na sentena do Conselho Constitucional de 1980.
Na Alemanha, a Responsabilidade Civil Administrativa do
Estado foi consagrada pelo art. 131. da Constituio de Weimar
que veio completar o 839 do BGB, o qual estabelece a responsabilidade pessoal dos agentes do Estado. Posteriormente, esta
norma foi concretizada pelo art. 34. GG. Apenas em 1981 foi
aprovada a Staatshaftungsgesetz que, todavia, viria a ser declarada
inconstitucional pelo Bundesverfassungsgericht mantendo-se at
hoje um vazio da legislao federal nesta matria.
Para alm dos limites pessoais da responsabilidade, o art. 34.
da GG traa tambm os limites objectivos da responsabilidade do
Estado de modo diferente do previsto no 839 do BGB para a res-

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

187

ponsabilidade do funcionrio. Enquanto esta ltima disposio tem


aplicao no caso de ocorrer qualquer violao de um dever de servio, o art. 34. da CG prev, por seu turno, a responsabilidade do
Estado apenas quando a violao tenha tido lugar no exerccio de
uma funo pblica, restringindo, consequentemente, a responsabilidade do Estado s hipteses de actividade autoritria.
Na conjugao dos arts. 34. e 839, o Estado fica constitudo
no dever de reparar os danos causados a terceiros, quando algum,
no exerccio das suas funes, viole culposamente, no mbito da
actividade autoritria do Estado, o dever de funo que lhe incumbe
perante o lesado. Essa responsabilidade , no entanto, subsidiria
quando, no caso de existir mera negligncia por parte do autor
material do facto ilcito, o lesado puder dirigir-se a um terceiro para
obter a reparao dos danos (art. 839, n. 1, do BGB). Assim, no
haver obrigao de ressarcimento quando o lesado tiver, por fora
de lei (segurana social) ou por fora de contrato (contrato de
seguro), um pretenso atendvel, em confronto com um terceiro, ao
ressarcimento do dano sofrido. Se o lesado, com culpa, no acciona
esta via j no pode pretender do funcionrio ou do Estado o ressarcimento dos danos.
A noo de responsabilidade do Estado, tal como hoje a
entendemos, deve muito separao dos poderes legislativo, executivo e jurisdicional, que possibilitou a existncia de um poder
limitado e subordinado pela constituio.
A partir da implantao do Estado moderno, constitucionalmente baseado na diviso de poderes, tornou-se possvel desenvolver a ideia da responsabilidade civil da administrao pblica.
Efectivamente, medida que esta foi alargando a sua interveno,
numa sociedade em permanente transformao, e que os direitos
individuais dos cidados foram ganhando maior expresso face ao
Estado e a outras entidades pblica, comeou a surgir e a impor-se
um novo corpo de regras jurdicas O Direito Administrativo.
A evoluo portuguesa do regime da responsabilidade do
Estado demonstra que antigo Direito portugus assentava na irresponsabilidade do Estado at CRP de 1822, onde passou a ser
referida a responsabilidade dos funcionrios pblicos pelos danos
ilcitos cometidos no exerccio das suas funes.

188

TIAGO VIANA BARRA

A reforma levada a cabo pela Decreto-Lei n. 19126, de 16 de


Dezembro de 1930, tornou o Estado solidariamente responsvel
pelos danos ilcitos praticados por funcionrios.
O projecto do CC de 1967 pretendeu excluir a matria que
apresentasse relevo pblico-administrativo, por isso consagrou
pela primeira vez disposies aplicveis responsabilidade civil
administrativa extracontratual por actos de gesto privada, deixando para lei especial o regime da responsabilidade civil extracontratual por actos de gesto pblica.
Neste contexto, a jurisprudncia foi ancorando no art. 22., da
CRP, a faculdade de exigir uma indemnizao de prejuzos causados por qualquer aco funcional do Estado, por actos relativos
funo jurisdicional e legislativa.
A discusso jurdica foi prosseguindo de modo no inteiramente concordante, chegando a colocar-se a questo de saber se o
art. 22., da CRP, compreendia a responsabilidade civil por actos
lcitos e ilcitos e a responsabilidade civil objectiva do Estado.
O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado
foi, durante dcadas, regulado, essencialmente, pelo Decreto-Lei
n. 48051, de 21 de Novembro de 1967 e por algumas normas do
CPP. Considerava-se que abrangia apenas os actos integrados na
funo administrativa do Estado.
A responsabilidade emergente pelos danos causados no exerccio da funo administrativa surgiu originariamente como responsabilidade subjectiva, assim designada por envolver um juzo
de censura sobre o comportamento do causador do prejuzo que,
podendo e devendo ter optado por outra conduta, escolheu aquela
que era censurvel e potencialmente danosa.
A responsabilizao assenta nas ideias de ilicitude e de culpa.
Comeando pela ilicitude, esta consiste numa aco ou omisso violadora de princpios e regras constitucionais, legais ou regulamentares; de regras tcnicas; de deveres objectivos de cuidado
(art. 9., n. 1); ou resultante do funcionamento anormal do servio
(art. 7., n. 3).
A responsabilidade objectiva do Estado pelo funcionamento
anormal do servio consagrou legalmente a figura francesa da
faute du service.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

189

Quanto culpa, esta decorre de um comportamento adoptado


com diligncia ou aptido inferiores aquelas que fosse razovel
exigir, no caso, a um titular de rgo administrativo, funcionrio
ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princpios e regras
jurdicas relevantes (art. 10., n. 1).
A culpa pode revestir duas modalidades:
I) Culpa grave, mais sria, quando o autor da conduta ilcita
haja actuado com dolo ou diligncia e zelo manifestamente inferiores quele a que se encontrava obrigado em razo do cargo (art. 8.,
n. 1);
II) A culpa leve, menos sria, no est definida na lei, ocorrendo quando o autor da conduta ilcita haja actuado com diligncia e zelo inferiores, mas no manifestamente inferiores, aqueles a
que se encontrava obrigado.
uma previso alargada da responsabilidade pelo risco uma
consequncia irrenuncivel da natureza intervencionista do Estado
Social actual.
O regime da responsabilidade pelo risco o da responsabilidade directa, exclusiva e objectiva das entidades pblicas. Os
danos pressupostos da responsabilidade pelo risco decorrem de
actividades, coisas ou servios administrativos especialmente perigosos (art. 11., n. 1).
A responsabilidade do Estado pelo risco s deixa de ser exclusiva dele passando a ser solidria com a de terceiro se este contribuiu culposamente para a produo ou agravamento dos danos,
mantendo o Estado e aquelas entidades direito de regresso se
indemnizou o lesado (art. 11., n. 2). Esta garantia, que corresponde a uma soluo fortemente garantstica dos lesados, deve ser
interpretada em sentido restrito, implicando a confirmao, no
caso concreto, de um certo grau de anormalidade do dano, pressuposto do carcter especialmente perigoso da actividade, coisa ou
servio administrativo, que, nessa medida, h-de ser tambm causa
dos danos produzidos.
A culpa continua a ser apresentada como a trave mestra do
sistema de responsabilidade civil.

190

TIAGO VIANA BARRA

Os autores destacam, a propsito, uma evoluo mais recente


ainda, materializada na inexigibilidade de qualquer nexo de causalidade entre o indivduo no culpado e o dano provocado, bastaria,
assim, o benefcio da actividade que originou a produo do dano.
O ciclo fechar-se-ia, assim, com a responsabilidade pelo risco
e a conexa questo da repartio colectiva dos danos ou da distribuio social do risco.
Acontece que o campo da responsabilidade pelo risco na responsabilidade que incumbe (ou devia incumbir) ao Estado bastante vasto e pode compreender uma multiplicidade de situaes
danosas que nem sempre se situa no campo das intervenes ilcitas, designadamente o caso dos servios tcnicos do Estado.
Na realidade, existem reparties que oferecem maior risco
em funo das relaes laborais que os funcionrios realizam. Da
que seja necessrio, como vimos, avaliar a dimenso do dano praticado pelo funcionrio antes de tratar da graduao da sua culpa
(leve ou grave), uma vez que certos servios tm por natureza um
objecto de actividade mais perigosa e que oferece mais riscos,
como p.ex., servios policiais de proteco contra avalanches na
neve; servios de proteco civil contra incndios, servios de
segurana, ou, servios hospitalares, onde uma culpa leve poder
provocar um dano com dimenso maior do que a culpa grave de
um funcionrio num servio da administrao fiscal.
A hiptese de existir uma responsabilidade permanentemente
objectiva surgiu com a industrializao alem, designadamente
com a autonomizao da concepo objectiva da responsabilidade
por via legislativa. Com efeito, a par dos 823, 833 I e 835, surgiram diversas leis materializadoras de solues objectivas ou
objectizantes, nomeadamente no mbito do direito dos transportes,
desde as sucessivas leis de transporte ferrovirio (da prussiana Lei
de 1838 at Lei alem de 1871), passando pela Lei Automvel,
de 3 de Maio de 1909. De qualquer modo, tratava-se de assumir a
valia do princpio comum de que quem cria ou mantm uma fonte
de perigo deve indemnizar os danos que se compreendem tipicamente nesse crculo de perigosidade.
Pensando no enquadramento legal da segunda metade do
sc. XX, embora o BGB no disponha de nenhuma clusula geral

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

191

respeitante imputao da responsabilidade civil pela prtica de


actividades perigosas, existem, todavia, diversos exemplos de
legislao extravagante que adopta solues de imputao objectiva no contexto do exerccio de actividades perigosas, designadamente, o Cdigo da Estrada, de 19 de Dezembro de 1952; a Lei da
Responsabilidade Civil de 4 de Janeiro de 1978; a Lei da Responsabilidade do Produtor, de 15 de Dezembro de 1989; ou ainda as
Leis de Engenharia Gentica e da Responsabilidade por Danos
Ecolgicos, respectivamente de 20 de Junho e de 10 de Dezembro
de 1990.
um vector importante no posicionamento jurisprudencial alemo face responsabilidade objectiva prende-se com o gradual
incremento da exigncia imposta na eliso das presunes de
culpa, maxime na consagrao da conduta diligentssima, sobretudo no exerccio de actividades perigosas.
Em Frana, na passagem do sc. XIX para o sc. XX, vrios
autores apelaram ideia de risque-cr, assumindo a relevncia de
uma tolerncia controlada da actividade perigosa, em manifesto
desvio ao at a incontestado sistema da faute du service.
No Direito Pblico frequente distinguirem-se trs domnios
de aplicao do princpio da responsabilidade do Estado: a responsabilidade civil do Estado por danos causados no mbito das suas
funes; a responsabilidade criminal dos titulares de cargos polticos e a responsabilidade poltica destes titulares.
A reforma do Decreto-Lei n. 48051/67, de 21 de Novembro,
teve o condo de regular uma matria que assenta numa relao
jurdica no exclusivamente entre sujeitos de natureza privada
colocados numa posio de paridade, mas de natureza diversa
maxime pblica e privada, onde a vaga de interesses controvertidos
pode superar as relaes estritamente privadas.
A responsabilidade das pessoas colectivas pblicas, seus
orgos, agentes ou representantes pelos actos de gesto pblica,
matria de que a lei civil foi expurgada constitui objecto de
diploma especial e encontra hoje assento directo na LRCEE
(art.1., n. 2), para alm de isso j resultar do texto constitucional
(arts. 22. e 271., da CRP), o qual tantas dvidas levantou em rela-

192

TIAGO VIANA BARRA

o inconstitucionalidade superveniente do Decreto-Lei 48051,


de 21 de Novembro.
Mas, mais do que isso, o regime da responsabilidade civil
administrativa por actos de gesto privada parece definitivamente
confinado ao mbito de aplicao da LRCEE e, consequentemente,
jurisdio dos tribunais administrativos, j que o art. 1. faz corresponder a responsabilidade civil do Estado pela funo administrativa a todos os actos e omisses regidas por princpios de direito
administrativo.
O ETAF consagrou o critrio objectivo da natureza da entidade
demandada ou seja, sempre que o litgio envolva uma entidade
pblica, por lhe ser imputvel o facto gerador do dano, esse litgio
deve ser submetido apreciao dos tribunais administrativos.
Neste sentido, pretendeu-se que a jurisdio administrativa
passasse a ser competente para a apreciao de todas as questes
de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de
Direito Pblico, independentemente de saber se tais questes se
regem por um regime de direito pblico ou por um regime de
direito privado.
Assim, com grande surpresa que se verifica que continuam a
ser suscitadas nos tribunais questes de (in)competncia em razo
da matria, podendo referir-se o entendimento de alguns tribunais
judiciais (de 1. instncia e da Relao), recuperando os conceitos
de gesto privada/gesto pblica como critrios de delimitao da
competncia material nas aces de responsabilidade.
A teoria da responsabilidade civil administrativa do Estado
no pode ser compreendida sem apelo da figura h muito
conhecida entre ns da faute du service, seja por culpa annima
ou colectiva.
No quadro de uma administrao pblica moderna, atravs
da qual cada funcionrio se encontra inserido numa hierarquia de
poder com competncias delegadas e subdelegadas, natural que
cada um assuma obrigaes de conduta perante outros, numa relao hierrquica complexa, em que o sujeito responsvel fica
sujeito, em permanncia, a um poder de apreciao e valorao das
suas condutas, segundo mecanismos institucionais que variam consoante a natureza do servio.

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

193

As situaes de falha no servio podem originar danos no


susceptveis de serem imputados a um comportamento de um
qualquer agente administrativo, antes so consequncia do mau
funcionamento generalizado dos servios administrativos, designadamente atrasos de resposta do servio administrativo e omisses do dever de agir annimos e no susceptveis de serem individualizados.
O conceito de faute du service veio importado da jurisprudncia francesa do Conselho de Estado.
No que se refere responsabilidade civil da administrao,
uma das principais alteraes introduzidas pela LRCEE foi a consagrao legal da responsabilidade objectiva da administrao pelo
funcionamento anormal dos seus servios, a qual h j muito
tempo vinha sendo reclamada pela nossa doutrina.
O Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, ao
fazer coincidir a responsabilidade objectiva da administrao com
a responsabilidade subjectiva do rgo ou agente, deixava de fora
da sua considerao as situaes de culpa do servio.
Em certos casos de anormal complexidade das tarefas a prosseguir ou de variao constante de funcionrios se estivermos
perante um sucessivo cmulo de faltas leves justificar-se-ia a
imputao de responsabilidade por culpa leve, s que esta se encontrava excluda do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro.
A opo clara na nova lei por um regime de responsabilidade
objectiva e exclusiva das entidades pblicas, que j era a da CRP,
coloca a ordem jurdica portuguesa, a par da espanhola, num lugar
parte no contexto europeu pois que na generalidade dos pases
europeus, mesmo em Frana, a responsabilidade exclusiva e objectiva daquelas entidades no regra, o mesmo se verificando quanto
responsabilidade extracontratual da uE pelos actos ou omisses
das suas instituies e agentes praticados no exerccio das suas
funes.
Logo que existe funcionamento anormal do servio pblico,
presume-se a ilicitude da conduta das entidades pblicas e s estas
so demandadas, pelo que fica satisfeito desde logo o lesado.
Mas pode no ficar satisfeita a comunidade. E esta exige a
responsabilidade solidria daqueles com o Estado e o direito de

194

TIAGO VIANA BARRA

regresso contra o titular do rgo, funcionrio ou agente que


actuou com dolo ou culpa grave.
O direito de regresso contra o titular do rgo, funcionrio ou
agente contribui poderosamente para a melhoria de qualidade
deste.
Na nossa opinio a LRCEE podia ter ido mais longe. Havendo
responsabilidade solidria entre a administrao e os funcionrios
ou agentes, devia consagrar-se aqui um dever de regresso da administrao, e no apenas o seu direito de regresso, sempre que o
agente tenha agido com culpa grave ou dolo.
No nos parece que devam ser os contribuintes a suportar prejuzos resultantes de negligncia grave ou de dolo eventual de funcionrios ou agentes administrativos. S em caso de ausncia de
culpa ou em caso de culpa leve da parte destes no haveria dever
de regresso da parte da administrao.
Assim, a expresso culpa grave ou dolo deveria ser substituda por ausncia de culpa.
O bom funcionamento do servio passa pelo contributo do
titular do rgo, funcionrio ou agente. Ora, sabendo que o seu
patrimnio est ao alcance do cidado, pois que este as pode
demandar, natural que as entidades pblicas, preventivamente, se
esforcem por um servio pblico qualificado. Em nossa opinio
est em jogo a sobrevivncia de princpios como o da prossecuo
do interesse pblico e eficincia administrativa (arts. 266, n. 1 e
267., n. 2, todos da CRP).
A doutrina francesa distingue, no mbito da responsabilidade
da administrao, entre as chamadas faute du service (personnelle)
e faute de service.
Como vimos, a produo dos danos revela, em qualquer das
circunstncias, um funcionamento anormal do servio, ou porque a
leso resulta de falhas imputveis ao servio globalmente considerado, ou porque foi um dos seus funcionrios ou agentes que incorreu na violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado.
Na primeira situao, estamos perante um caso de culpa do
servio, que a culpa annima e colectiva de uma administrao
desorganizada no seu conjunto, de tal forma que difcil descobrir
os seus verdadeiros autores; ou, na segunda situao perante um

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

195

caso de culpa de servio, provocada por um agente nitidamente


individualizado.
Alguma doutrina francesa afirmava que tendo em conta que
tanto num caso como noutro, a pessoa dos agentes totalmente
alheia ao debate jurdico da responsabilidade, esta distino perderia relevncia.
Todavia, o regime da LRCEE consagra, como vimos, a responsabilidade pelo funcionamento anormal do servio e esta no
suprime a responsabilidade individual em caso de dolo ou culpa
grave do titular do rgo, agente ou funcionrio.
Deste modo, salvo melhor opinio, no indiferente o grau de
culpa do servio para a LRCEE. Se a culpa for annima a responsabilidade do Estado exclusiva, se a culpa for identificvel a um
titular a responsabilidade do Estado j pode ser solidria.
Na realidade, seria de todo inconveniente que, em caso de
dano praticado pelo agente no exerccio de funes profissionais, a
lei imputasse a responsabilidade exclusivamente ao agente, uma
vez que, em caso de insolvncia deste, o lesado ficaria impedido de
recorrer indemnizao.
O contributo inestimvel do Conselho de Estado para o apuramento do conceito de culpa no servio, sobretudo pela interpretao que foi fazendo da chamada garantia administrativa dos funcionrios que constitua importante obstculo ao ressarcimento
dos particulares por factos lesivos provocados por funcionrios traduziu-se na imputao dos factos lesivos prpria administrao.
O Ac. WALTER, de 10 de Fevereiro de 1843, refere que, as obrigaes da polcia municipal em matria de segurana so particularmente restritivas no que respeita a turistas quando o municpio tira
um proveito substancial do turismo.
A primeira vez que se admitiu a responsabilidade civil do
Estado por danos causados aos particulares, explicitamente, foi no
Ac. BLANCO (1873). Esta deliberao judicial j tinha antecedentes
no Ac. ROTSCHILD (1855). Aqui se afirmara claramente que a responsabilidade da administrao no pode ser regida pelos princpios estabelecidos no Cdigo Civil, mas obedece a regras especiais.
Depois, sucessivamente, assiste-se ainda por via jurisprudencial
admisso da responsabilidade por factos lcitos no Ac. COuITAS

196

TIAGO VIANA BARRA

(1923) e, em casos delimitados, na responsabilidade pelo fisco


Ac. CHAVAT (1943).
Em Frana, a doutrina que seguiu o Ac. PELLETIER (1873)
determinava que se um funcionrio for processado perante os tribunais ordinrios por uma acto culposo que na realidade apresenta
as caractersticas de culpa do servio, a administrao tem a obrigao de assumir o prejuzo. Se o no fizer e se o tribunal, erroneamente, entender que h culpa pessoal e condenar o funcionrio, ele
tem direito de regresso perante a administrao.
A jurisprudncia do Conselho de Estado veio admitindo que,
em nome do interesse da vtima (autor da aco), uma mesma falha
poderia cumular dois tipos de jurisdio: Judiciria (a falha pessoal
do funcionrio seria do conhecimento dos tribunais judiciais) e
Administrativa (a falha do servio seria da competncia dos tribunais administrativos), conforme se alcana da deciso proposta
pelo Ac. LEMONNIER (1918).
A produo dos danos pode revelar um funcionamento anormal do servio (faute de service), ou violao de regras tcnicas ou
de um dever geral de cuidado por um funcionrio do servio (faute
personnelle). Estas duas falhas podem coexistir como sucedeu,
pela primeira vez, no Ac. ANGuET (1911).
A considerao da violao de regras tcnicas ou de um dever
geral de cuidado por um funcionrio do servio (faute personelle)
no implica que o funcionrio seja ilibado por ter praticado a falha
pessoal fora do exerccio das suas funes profissionais, como
referido pelo Ac. LARuELLE (1951).
Se o funcionrio pratica uma falha pessoal fora do exerccio
das funes profissionais, isso no significa que o Estado seja ilibado pelo funcionamento anormal de servio que presta, conforme
referido pelos Acrdos DELVILLE (1951) e SADOuDI (1973).
A jurisprudncia do Conselho de Estado evoluiu no sentido
de considerar o Estado solidariamente responsvel mesmo em
caso extremo de falha pessoal do funcionrio cometida fora do
exerccio das funes profissionais, sem que tenha havido qualquer responsabilidade directa do Estado no funcionamento anormal do servio prestado, conforme refere o Ac. DELLE MIMEuR
(1949).

A RESPONSABILIDADE CIVIL ADMINISTRATIVA DO ESTADO

197

Os dados legais em matria de responsabilidade civil administrativa no podem hoje ser interpretados margem da jurisprudncia comunitria. bem sabido e a extraordinria ressonncia
destes acrdos na doutrina disso testemunha que as decises
jurisdicionais proferidas nos casos Francovich e Brasserie du
pcheur/Factortane (num entendimento confirmado por acrdos
mais recentes) representaram um ponto de no retorno, no apenas
para a evoluo do Direito Comunitrio, mas tambm para o tema
da responsabilidade civil dos estados por danos decorrentes do
exerccio da funo poltico-legislativa.
Em Portugal, a afirmao da jurisprudncia na construo do
regime jurdico portugus da responsabilidade civil administrativa
pode, primeira vista, causar alguma estranheza.
A verdade, porm, que a pobreza de casos de jurisprudncia
deu lugar elevao da jurisprudncia a um dos pilares do instituto
portugus da responsabilidade civil administrativa, visto que,
embora os casos jurisprudenciais sejam em nmero relativamente
reduzido, os tribunais portugueses, em importantes acrdos, tm
contribudo decisivamente para a evoluo do instituto e para a
realizao de uma verdadeira transio normativa do sistema.
Efectivamente, em virtude do labor da nossa jurisprudncia, o
Direito portugus em matria de responsabilidade civil administrativa no estagnou em 1967. Pelo contrrio, os nossos tribunais souberam, paulatinamente, forjar novas solues, conseguindo em
larga medida adoptar o texto do Estado Novo aos sinais dos tempos.
No mbito da responsabilidade civil administrativa assistiu-se substituio do critrio do bom pai de famlia por um critrio
de apreciao da culpa mais consentneo com a realidade administrativa.
Quando um acidente rodovirio provocado pela queda do veculo automvel no buraco de uma caixa de saneamento de guas
que se encontrava na estrada destapado e sem sinalizao local
com vedao, barreiras ou fitas sinalizadoras da existncia do
buraco, provocou o chamamento do Estado demanda para responder pelo dano em sede responsabilidade civil extracontratual, o
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a aco parcialmente procedente e condenou a Cmara Municipal do Porto a

198

TIAGO VIANA BARRA

pagar ao autor uma indemnizao pelo incumprimento de deveres


de vigilncia (omisso).
Ora, no tendo sido possvel imputar esta situao de omisso
dos deveres de vigilncia a um funcionrio certo e determinado,
mas ao funcionamento anormal do servio pblico, havia que
recorrer s disposies do Cdigo da Estrada conjugadas com as
do CC que impunham Cmara Municipal a obrigao de diligenciar pela circulao segura de veculos e pees no local do acidente, promovendo uma fiscalizao eficaz das condies da via, o
que passava por verificar a correcta colocao das tampas nas caixas de saneamento.
Sucede que, logo que o Estado Portugus recorreu e o caso
chegou ao STA, este entendeu que se aplicava ao caso a presuno
de culpa estabelecida no art. 493., do CC, tendo em conta que a R
se encontrava legalmente obrigada a tomar todas as medidas de fiscalizao que se afigurariam eficazes para prevenir o sinistro,
devendo o acidente estar relacionado com essa omisso do dever
de vigilncia que provocou danos a terceiro.
Concluindo, saliente-se, esta presuno de culpa era a forma
que os tribunais comuns encontravam para aplicar a figura da faute
du service, nos casos de responsabilidade do Estado por facto ilcito em caso de funcionamento anormal do servio pblico devido
a danos provocado por funcionrio indeterminado.

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