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Estratgias para a implantao e gerncia de sistemas

de informao de apoio tomada de decises*


Osvaldo Maldonado Sanches**
Sumrio: I. Processos decisrios e informaes; 2. Planejamento estratgico de siste-
mas de informao; 3. Sistemas de informaes gerenciais: uma retrospectiva de
experincias do estado do Paran e do governo federal; 4. Equvocos e verdades na
estruturao de sistemas de informao; 5. Aspectos estratgicos, dificuldades e ten-
dncias.
Palavras-chave: processos decisrios; informaes; planejamento estratgico; sistemas
de informao; sistemas de informaes gerenciais; sistemas de apoio a decises; estra-
tgias.
Este artigo analisa os ingredientes bsicos dos processos decisrios e a importncia que
tm, para esses processos, os recursos de informaes que os subsidiam. O artigo avalia
a tipologia bsica dos sistemas de informao e suas finalidades nas organizaes. So
sistematizados os conceitos essenciais uniformizao da linguagem nessa rea e os
principais fatores que determinam o planejamento estratgico de tais sistemas. O artigo
faz ainda uma retrospectiva de experincias no estado do Paran e na esfera federal,
indicando seus pontos fortes e fracos, e aponta as premissas normalmente aceitas e que
no correspondem realidade dos sistemas de informao, os aspectos relevantes no
desenvolvimento e implantao de sistemas, os atributos desejveis nas informaes
fornecidas e os elementos estratgicos.
Strategies for decision making information systems planning and management
Effective decison making is highly dependend on selective and qualitied information.
In a world which generates a huge amount of data, the process of selecting, storing and
retrieving key data and combining them in well titted information has beco me a criticai
one. This paper focuses on the value of good information systems to improve the deci-
sion making process, evaluates the basic kinds of information systems available in
complex organizations and their usefulness for each of their main leveis. After a short
review of key concepts, it presents a set of factors that must be taken into account when
planning, modeling and implementing decision making support systems. Some Brazil-
ian public sector experiences in this field are evaluated, and their strong points, deti-
ciencies and lessons are pointed out, as well as the basic requirements that information
should meet to fit the top levei management needs.
* Artigo recebido em jun. e aceito em novo 1996.
** Assessor de oramento da Cmara dos Deputados, ex-coordenador da Sala de Situao do
governador do Paran (1980 a 1983), mestre em administrao pblica pela EBAP!FGV e em
administrao legislativa pela State University of New York at Albany (SunyalEUA).
RAP RIO DE JANEIRO 31(4):68-100. JUL./AGO. 1997
1. Processos decisrios e informaes
"The va/ue of information is re/ated to decisions. Jf there
lVere 110 choices or decisiolls, illforlllation 1V0uld be
ullllecessary . ..
Davis, 1974:32
Uma caracterizao referencial
Uma das atividades mais importantes que as pessoas realizam no seu dia-a-
dia a de tomada de decises. Tais atividades so importantes at mesmo quando
seu exerccio se restringe a no decidir sobre um determinado fato ou questo,
dado que a ausncia de deciso j , em si mesma, uma forma de deciso.
Outra atividade das pessoas, igualmente freqente, a de controle e avaliao
de decises passadas (suas e dos outros), seja em razo de suas conseqncias,
dos imperativos dos processos de aprendizado, de observaes de terceiros ou
como parte das atividades preliminares tomada de uma nova deciso.
Tais atividades, saliente-se, no so exercidas em ambientes estveis e neutros,
mas sim sob o dinamismo da realidade, que necessrio conhecer da forma mais
acurada possvel, e de um vasto conjunto de presses, cujo monitoramento condi-
o essencial obteno de sucesso na implementao das decises ou avaliaes.
Em ambas as atividades os ingredientes bsicos so: informao, prefern-
cias do decisor e intuio. O primeiro porque o conhecimento - histrico, fac-
tual e prospectivo - necessrio para se decidir e/ou avaliar somente se torna dis-
ponvel por meio de informaes. O segundo porque, de um modo geral, as
pessoas no decidem apenas com base nas informaes propiciadas por terceiros
mas, sobretudo, a partir de suas experincias passadas e preferncias. O terceiro,
em parte derivado dos dois anteriores e da ao do lado criativo da mente - aqui-
lo que De Bonno (1970) chama de pensamento lateral-, por constituir a intuio
uma qualidade essencial aos bons decisores. Contudo, ser sobre o conjunto de in-
formaes disponveis - e raramente o decisor conta com todas as informaes
de que necessitaria - que o decisor ir exercer seus julgamentos de valor (prefe-
rncias + intuies) com vistas melhor escolha, seguindo o processo de cinco
estgios que caracteriza as decises, ou seja:
a) enunciao do problema e definio do seu contexto;
b) levantamento de alternativas para seu equacionamento;
c) antecipao das possveis conseqncias de cada alternativa;
d) determinao dos possveis resultados de cada alternativa;
e) escolha do melhor curso de ao.
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Por conseqncia, a qualidade da deciso ou da avaliao depende, intrinse-
camente, da qualidade das informaes colocadas disposio do indivduo (no
momento em que ir decidir), da capacidade que este possui para interpret-las
corretamente e de sua experincia para combin-las de modo apropriado - inclu-
sive pela adequada seleo do instrumental analtico - natureza da situao que
requer a deciso e/ou avaliao e ao contexto em que ocasionar efeitos.
O processo de deciso e avaliao que acabamos de descrever ocorre, de modo
similar, no mbito das organizaes, sejam elas pblicas ou privadas, com a diferen-
a de que nestas tais processos tendem a ocorrer de modo mais fragmentado, em ra-
zo da diviso de papis e responsabilidades pelos seus vrios departamentos. I Nas
organizaes, as reas que envolvem a maior quantidade de decises crticas costu-
mam ser as de planejamento, tecnologia dos processos, amplitude das operaes e
controle (administrativo, operacional e de resultados). Nestas reas, como ser deta-
lhado mais adiante, a maior parte das decises atpica (no-programada) e tem ca-
rter estratgico (arte de explorar condies favorveis com o fim de alcanar obje-
tivos especficos), pois, em tais reas, a equvoca tomada de deciso tende a
ocasionar grandes prejuzos ou conseqncias danosas realizao dos objetivos da
empresa ou organizao.
por essa razo que as organizaes, a fim de instruir os processos decisrios
crticos (estratgicos) que lhes so peculiares, estruturam sistemas de apoio -
usualmente chamados "sistemas de informao gerencial" ou "sistemas de apoio
a decises" -, com vistas a tomar disponveis informaes selecionadas, organi-
zadas de acordo com seu ambiente operacional e com as necessidades dos deciso-
res.
Os sistemas de informao gerencial tm assumido utilidade crescente tam-
bm pelo seu potencial para fundamentar o planejamento - em todas as suas eta-
pas -, para dar consistncia s aes polticas (pelo fato de as organizaes mo-
dernas tenderem complexidade em decorrncia das novas tecnologias e
demandas do ambiente), para apoiar o exerccio de novas atribuies pelas gern-
cias do setor pblico (cujas responsabilidades passaram a englobar preocupaes
com qualidade e produtividade) e para ordenar de forma integrada o volume cres-
cente de informaes tomado disponvel na sociedade moderna.
Com relao a esse ltimo aspecto, relevante assinalar a transio que se
operou, nas ltimas trs dcadas, na disponibilidade de informaes, passando-se
da escassez para a superabundncia de dados e informaes. Em razo disso, a se-
I Como apontado por Zmud (1983:58-67), a diferena bsica entre os sistemas de apoio a decises
e os sistemas humanos, citados na literatura tcnica como Hips (hwnan inforlllation processing s)'s-
tem), que ao longo do processo evolutivo os seres humanos desenvolveram um conjunto sofisti-
cado de filtros que eliminam as informaes irrelevantes ou que suprem (a partir da associao aos
modelos de realidade construdos pela experincia de vida) a indisponibilidade de informaes.
Veja-se, por exemplo, quantas informaes do ambiente so desprezadas durante o ato de dirigir
um veculo e quantas so integradas, numa frao de segundo, numa manobra defensiva diante da
perspectiva de um acidente.
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parao das informaes relevantes das irrelevantes e a construo de modelos re-
ferenciais para orientar escolhas em situaes ambguas passaram a constituir os
maiores desafios dos sistemas de apoio a decises das organizaes. No setor p-
blico, esse desafio ainda maior, por serem suas organizaes, de um modo geral,
menos especializadas (target oriental) que as do setor privado, dotadas de menor
flexibilidade para estruturar seus processos e gerenciadas de modo a que a sepa-
rao entre os nveis gerenciais (superiores, intermedirios e operacionais) me-
nos clara e definida.
A tarefa de separar as informaes relevantes das meramente circunstanciais
vem-se tornando mais e mais difcil por duas razes: a crescente disponibilidade
de dados e as presses da sociedade para que os agentes pblicos decidam com
melhor embasamento. A disponibilidade de dados e informaes sobre os ambi-
entes e temas de interesse de cada organizao vem crescendo de forma progres-
siva. Hoje so produzidos cerca de 10 mil peridicos tcnico-cientficos por ms,
e as tecnologias de comunicao de dados e de interconexo entre os bancos de
dados espalhados pelo mundo inteiro tornaram disponveis uma quantidade imen-
sa de dados e informaes. Essa difuso de elementos informacionais cria meios
de controle pelas instituies da sociedade (imprensa, partidos polticos, sindica-
tos etc.) e gera nos decisores pblicos a compulso para agir - por idealismo ou
por oportunismo - com a conseqente demanda de informaes atualizadas e
adequadamente arranjadas em consonncia com suas necessidades especficas.
Esse conjunto de circunstncias, aliado velocidade das transformaes no
mundo moderno, leva a que os processos decisrios das organizaes se refiram,
com crescente freqncia, a decises no-rotineiras de maior complexidade, exi-
gindo sistemas de apoio cada vez mais bem estruturados e a atuao sistemtica
do especialista (gerente de informao) na integrao de elementos informacio-
nais, para o adequado atendimento s necessidades de decisores particularizados.
preciso ter bem claro, entretanto, que no nvel das gerncias superiores as
informaes propiciveis por sistemas de apoio a decises nem sempre se desti-
nam a informar. Dada a quantidade de canais de comunicao de que tais gern-
cias dispem e que as submetem a um permanente "bombardeio" de informaes
atualizadas, o gerente tende a adquirir um conhecimento bem mais amplo, parti-
cularizado e multi dimensional da realidade do que o sistema poderia lhe propiciar.
Sob tais circunstncias, a grande importncia do sistema - alm da indexao
dos dados selecionados em arranjos predeterminados - passa a ser a de proceder
ao saneamento da informao, quando a pluralidade das comunicaes acabe por
gerar "rudos" (em razo de redundncias ou desencontros nos dados e notcias
transmitidos) e oferecer elementos complementares.
Tip%gia dos sistemas de informao
medida que se sobe ou desce em uma estrutura organizacional, modificam-
se as demandas por informaes, bem como a tipologia das associaes a serem
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procedidas entre os dados disponveis nos sistemas de informaes disposio
dos vrios nveis. Assim, no nvel de gerncia de projetos, h necessidade de toda
uma gama de detalhes que carecer de interesse no nvel mais elevado, e neste o
resultado do projeto carecer de significado se no estiver integrado a um contex-
to mais amplo, seja ele espacial, financeiro, programtico ou poltico.
esse pressuposto que explica o fato de os sistemas de informao gerencial
serem descritos como possuindo uma estrutura piramidal integrada por trs seg-
mentos: o segmento inferior, abrangendo os dados relativos s transaes opera-
cionais da organizao (ligados s decises relativas ao dia-a-dia); o segmento in-
termedirio, integrado pelos sistemas de apoio ao planejamento e s decises de
carter ttico e o segmento superior, composto pelos sistemas gerenciais de apoio
formulao de polticas, planos e decises de carter estratgico,2 como se ob-
serva no esquema da figura.
Planejamento
(ao estratgica) -------i.. Objetivos
Controle gerencial (ao ttica) ------- Desafios
Controle do funcionamento (ao operacional)
------i.. Metas
o setor pblico brasileiro, ainda na contramo das tendncias organizacionais
da era da multimdia, se caracteriza pela profuso de nveis organizacionais e
grande diversidade de estilos gerenciais, pela superposio de atribuies e por
uma forte tendncia para centralizar em poucos plos (unidades ou pessoas) os en-
cargos de acompanhamento e avaliao da execuo e de assessoramento s deci-
ses de natureza estratgica. Essa situao potencializada pela inexistncia de
requisitos mnimos para o exerccio das chefias, expressiva rotatividade na ocu-
pao dos cargos e freqente deslocamento do plo coordenador da ao gover-
namental.
2 Segundo Weitzen (1991), "dentro de qualquer organizao, a extrao e a personalizao de
informaes teis acontecem em trs nveis: operaes e produo - compilao, computao,
cpia e comparao de dados. Este o primeiro nvel onde ocorre a 'triturao de nmeros' e onde
80% das informaes so extradas, manuseadas e armazenadas. Controle do gerenciamento -
adaptao e anlise das informaes, para gerenciar e supervisionar recursos e atividades. Este
nvel, que responsvel por 15% das informaes utilizadas dentro da organizao, onde os
dados so adaptados e muitas das decises, tomadas. Sistemas de gerenciamento de informaes-
sintetizao e coordenao de informaes. Neste nvel, as informaes altamente personalizadas
so utilizadas pelo pessoal de nvel snior. Muito embora o volume de informaes seja menor do
que 5% do total, a grande maioria das decises deste nvel tomada a partir desses dados".
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Tais aspectos so suficientemente crticos para que se entendam as razes das
dificuldades que cercam o desenvolvimento e a implantao de sistemas de infor-
mao de mltiplo uso nas organizaes pblicas. Nestas, mais do que em quais-
quer outras, indispensvel que os sistemas de informao gerencial
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sejam mol-
dados para se ajustar ao estilo de gesto de seus principais usurios e s suas
necessidades especficas, preferncias e idiossincrasias, sob pena de prematura
obsolescncia.
A sobrevivncia desses sistemas depende, igualmente, de sua capacidade de
atender s necessidades do decisor com oportunidade (em tempo de serem teis)
ou de colocar sua disposio o instrumental (programas de acesso direto a vrios
bancos de dados) que lhe permita obter, direta e rapidamente, informaes rele-
vantes e confiveis de que necessita para instruir suas decises.
2. Planejamento estratgico de sistemas de informao
.. Understanding and predicting /IOW the wor/d will actually
behave is essentialjorany process ojpolicyjormulation."
Stokey & Zeckhauser, 1978:4
Elementos para a uniformizao da linguagem
A maior parte da literatura especializada em planejamento estratgico e em
sistemas de informao gerencial focaliza a aplicao desses instrumentos no se-
tor privado, fato que cria uma srie de problemas na definio do referencial te-
rico. As empresas, como se sabe, se distinguem, em muitos aspectos, das organi-
zaes pblicas, em especial porque estas ltimas, como tem sido assinalado por
vrios autores (em especial Kaufmann, 1976), parecem ser imortais. A diferena
entre as organizaes pblicas e as privadas fica bem evidente quando se observa,
por exemplo, que assertivas do tipo "atualmente, as empresas precisam responder
eficaz e eficientemente s mudanas verificadas para garantirem seu status quo no
mercado", plenamente vlidas no setor privado como paradigmas de sobrevivn-
cia, so de questionvel validade no setor pblico, onde organizaes como Su-
nab, Conab e Ceme, de sofrvel performance h vrios anos, continuam a existir.
3 Os sistemas de informao gerencial, tambm chamados de "sislemas de apoio a decises" distin-
guem-se dos sistemas de apoio administrativo, tambm chamados de "sistemas de apoio a operaes"
(contabilidade, recursos humanos, oramento, patrimnio, estoques etc.), cujos procedimentos so
normalmente balizados por normas legais, no cabendo personalizao. Isso no quer dizer que estes
ltimos no ofeream elementos para a tomada de decises, mas sim que tais elementos devem ser
capturados pelos sistemas gerenciais mediante alimentao seletiva ou compartilhamento das bases
de dados, a fim de evitar as distores ocasionadas pela superabundncia de elementos informacio-
nais.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO 73
A questo da eficcia da comunicao, tida como um dos grandes problemas
de nossa poca, merece tambm ateno em nossas preocupaes com a unifor-
mizao da linguagem. Na comunicao humana, em especial nas discusses tc-
nicas, comum ocorrer o fenmeno da "incomensurabilidade", descrito por Khun
(1978:246) como aquele que ocorre quando pessoas que percebem uma situao
de maneira diversa se utilizam de um mesmo vocabulrio - atribuindo s pala-
vras diferentes significados - para discuti-Ia. Comenta ele: "se no podem nem
mesmo comunicar-se entre si, como que podero entender-se e persuadir um ao
outro?" Logo, necessrio que se explicitem os significados atribudos aos termos
bsicos, a fim de enriquecer o processo de comunicao.
Foi em razo dessas duas contingncias que sentimos ser conveniente expli-
citar o significado - no contexto da administrao pblica - dos termos que de-
limitam o tema sob apreciao, a bem da clareza e de evitar perplexidades desne-
cessrias. Por essa razo, destinaremos esta parte da abordagem sistematizao
dos significados que estamos atribuindo aos termos planejamento, estratgico, in-
formao, planejamento estratgico, sistema de informao e sistema de apoio a
decises.
Planejamento
Em termos lingsticos a palavra planejamento significa ato ou efeito de pla-
nejar. Portanto, se planejar conhecer a realidade presente e formular imagens
de uma realidade desejvel e vivel para o futuro, bem como articular as provi-
dncias que viabilizem a materializaiio de tal realidade, podemos definir plane-
jamento como o conjunto de aes integradas, situadas no tempo e no espao,
orientadas para a soluo de problemas (existentes ou antecipados) ou a imple-
mentao de mudanas atravs do apropriado emprego dos recursos. No nem
inspirao nem projeo, muito menos "achologia". O planejamento um proces-
so articulado que envolve a definio de objetivos e o equacionamento dos meios
que permitam atingi-los. Requer, portanto, previses confiveis - fundadas em
adequado diagnstico da realidade atual, da evoluo histrica dos fenmenos e
das tendncias existentes -, o envolvimento dos escales superiores - que ga-
rantiro a implementao das decises - e legitimao pelo ambiente.
Estratgia/estratgico
O termo estratgia tem seu significado associado idia de um teatro de ope-
raes (de guerra) cujo comandante-em-chefe delineia as linhas articuladoras do
conjunto de operaes que lhe permitir vencer o inimigo. Note-se que no se tra-
ta do plano para uma batalha, mas sim das aes que possibilitaro a vitria final.
No Novo dicionrio Aurlio (Ferreira, 1992), o termo estratgico definido
como "aquilo que relativo a estratgia", sendo esta - a estratgia - definida,
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alm do seu significado militar, como "a arte de aplicar os meios disponveis/ex-
plorar condies favorveis com vistas consecuo de objetivos especficos".
Em contraposio a este, o dicionrio indica o termo ttico, definido como "o pro-
cesso utilizado (meios colocados em prtica) para sair-se bem num empreendi-
mento qualquer". Em outras palavras, a estratgia (com carter de arte, daquilo
que criativo e original) se refere s linhas articuladoras para o conjunto de ope-
raes, enquanto a ttica tem a ver com a eficcia das operaes parciais que via-
bilizam bons resultados no conjunto das operaes. Portanto, pode-se dizer que,
no mbito da administrao pblica, esse termo transmite a idia daquilo que tem
carter de poltica pblica - aqui entendida como o conjunto de definies com
influncia significativa e generalizada no comportamento da administrao e dos
agentes que com ela interagem - ou de diretriz superordenadora dos esforos nos
horizontes de mdio e longo prazos.
Planejamento estratgico
Segundo Bio (1989:40), planejamento estratgico aquele que se orienta
para a definio das aes do sistema empresa no meio ambiente, com vistas a ori-
ent-lo para a posio futura desejada. Envolve, portanto, a realizao de levanta-
mentos e as avaliaes de situaes, com vistas definio da estratgia da orga-
nizao para fazer frente aos problemas estruturais e aos desafios percebidos no
futuro, bem como para a fixao de objetivos e a seleo dos instrumentos de in-
terveno sobre o ambiente. Similar a percepo de Davis (1974: 133), que, ao
tecer consideraes sobre os trs nveis de planejamento referidos na literatura
(estratgico, ttico e operacional), assevera: "o planejamento estratgico aquele
que lida com consideraes de longo prazo. As decises a serem tomadas com re-
lao aos negcios em que a organizao deva entrar, os mercados para os quais
se deva voltar, a composio de sua pauta de produtos etc.".
Informao
Em nossos dias existem muitas definies de informao. Uma boa parte des-
tas suficientemente expressiva, mas muitas so de questionvel validade. Para
os fins de nossa abordagem, preferimos acolher a indicada por Davis, que, aps
salientar ser este termo bastante impreciso sem uma adequada qualificao,4 afir-
ma: "Uma definio utilitria de informao para os fins de sistemas de informa-
o a seguinte: informao o resultado do processamento de dados num for-
mato que tem significado para o usurio respectivo e que tem valor real ou
potencial nas decises presentes ou prospectivas" (Davis, 1974: 15).
4 Oavis (1974:4) observa: "Inforlllation is as illlprecise terlll as cOllllllonly IIsed. It can refere to raw
data, organized data, the capacity of a COllllllllllicat;on clwnnel etc.".
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO 75
A informao, no sentido peculiar a sistemas de informao, pode revestir-se
de diferentes atributos, quais sejam:
a) ser verdadeira oufalsa, se corresponde realidade ou no;
b) ser nova ou velha, se adiciona ou no conhecimento novo a quem a recebe;
c) ser corretiva ou ratificativa se modifica ou confirma informao anterior;
d) ser original ou complementar, se inclui ou atualiza/amplia informao.
Em qualquer caso, os elementos comunicados s tero o carter de informa-
o se contriburem para ampliar o nvel de conhecimento de quem as recebe, para
reduzir suas incertezas ou para instrumentalizar (serem levadas em conta) as de-
cises que se deva tomar.
Sistema de informao
Segundo se depreende dos textos de Polloni e outros (1992:32), sistema de
informao "todo e qualquer sistema [conjunto de partes coordenadas com vis-
tas realizao de um propsito] que processe dados em informaes e que pro-
duza resultados para um fim especfico". Logo, que propicie informaes teis.
Porm, para que a informao seja til, ela deve propiciar uma realista descrio
da realidade - para o que dever preencher uma srie de atributos -, estar dis-
ponvel quando for demandada, possuir custo limitado e ser formatada segundo as
preferncias e necessidades do decisor.
A maior parte dos sistemas de informao possui quatro componentes bsi-
cos: dados (arranjados de modo a permitir o atendimento s necessidades dos
usurios), processos ou programas (para o apropriado arranjo dos dados com vis-
tas produo de informaes relevantes), operadores (com conhecimento e ex-
perincia suficientes para tirar partido dos recursos disponveis) e canais de comu-
nicao (para captao dos elementos informacionais e difuso dos resultados de
suas operaes). Em sua evoluo, eles costumam percorrer cinco estgios - in-
corporando-se nos estgios mais avanados as prticas e tcnicas peculiares aos
anteriores -, quais sejam:
a) associao no-estruturada;
b) operao com instrumentos estruturadores;
c) operao com bancos e comunicao de dados;
d) operao com centros de informao;
e) integrao total dos sistemas da organizao.
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Sistema de apoio a decises
Chamam-se sistemas de apoio a decises aqueles orientados para a eviden-
ciao de parmetros de regularidade ou de anormalidade nas atividades bsicas
da organizao, para a oportuna gerao de informaes qualificadas (indicadores
e estatsticas) sobre temas relevantes para o mbito de atuao dos decisores em
posies-chave, para o apoio s aes de planejamento da organizao (includa
a de reavaliao dos objetivos) e para a produo de elementos complementares
necessrios s decises.
Segundo Polloni e outros (1992: 15), no mbito dos sistemas de apoio a deci-
so podem ser identificadas trs classes de decises: "decises estruturadas: esto
ligadas diretamente gerncia de controle operacional, seguindo normas e/ou re-
gras bem definidas. Seus procedimentos so documentados e automatizados. De-
cises semi-estruturadas: dizem respeito atuao de gerncias intermedirias,
exigindo capacidade de anlise e julgamento, e experincia na rea do negcio.
No so automatizadas por completo, pois requerem informaes no-estrutura-
das, de forma conjunta, sumarizada e com projees. Decises no-estruturadas:
so decises tomadas pelo alto escalo da empresa. Precisam de informaes alea-
trias e de grande complexidade. Contam quase totalmente com a intuio huma-
na".
Planejamento estratgico de sistemas de informao
De acordo com Furlan (1991 :6), "o Planejamento Estratgico de Sistemas de
Informao a etapa inicial em que se estabelecem os propsitos bsicos para que
possamos implantar sistemas computadorizados estveis e de apoio tomada de
decises". Como tal, deve ser elaborado de modo a propiciar os elementos neces-
srios para suportar os negcios da organizao, atingir os objetivos desta e aten-
der s necessidades de informao de sua alta administrao. Em termos mais
especficos, o planejamento estratgico de sistemas de informao pode ser carac-
terizado como o conjunto de aes integradas com vistas :
a) determinao do usurio do sistema, dos elementos necessrios para o apoio
s suas decises e das suas preferncias em termos de formatao dos dados;
b) identificao das reas de interesse estratgico para a atuao do decisor e dos
elementos importantes em cada uma destas;
c) determinao do mbito operacional da organizao e dos seus objetivos (de
curto, mdio e longo prazos);
d) identificao de concorrentes, opositores e adversrios;
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e) realizao do diagnstico da situao dos sistemas de informao disponveis
ou mobilizveis como fontes de dados e informaes;
f) sistematizao de estrutura que satisfaa as necessidades e que seja vivel no
prazo disponvel para sua operacionalizao;
g) fixao de objetivos e de metas para o sistema e para sua implantao;
h) capacitao dos recursos humanos envolvidos na operacionaJizao do sis-
tema;
i) determinao dos recursos necessanos e dos responsveis pelo desenvolvi-
mento e implantao do sistema;
j) definio dos requisitos mnimos a serem atendidos nas simulaes e testes-
piloto.
preciso no confundir planejamento estratgico de sistema de informao
com informao estratgica, embora alguns desses sistemas - em especial aque-
les que atendem aos decisores de mais alto nvel da organizao - possam at
objeti var a sua produo.
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Fatores determinantes e condicionantes do planejamento estratgico
de sistemas de informao
A condio essencial para que se empreenda o planejamento estratgico de
um sistema de informao que exista, de maneira inequvoca, o reconhecimento
de sua utilidade pelos escales gerenciais superiores e vontade poltico-adminis-
trativa no sentido de legitimar sua implantao e operao. Sem isso, no obstante
ser inquestionvel a utilidade do planejamento, ele no ter efetividade ou viabi-
lidade de implementao.
O segundo aspecto essencial, como ressaltado vrias vezes no decorrer desta
abordagem, a clara definio dos usurios: quem so, onde se localizam e quais
5 Nesse particular, o entendimento que acolhemos o de que a informao estratgica quando
propicia conhecimentos que estruturam (do nexo de causalidade) outras informaes relevantes
para a rea em que a organizao atua, quando contribui para viabilizar ganhos ou minimizar per-
das (pela antecedncia com que obtida), ou quando gera para quem a possui (enquanto seu conhe-
cimento ficar limitado a um mbito restrito) uma condio de superioridade em relao aos seus
concorrentes, opositores ou adversrios. Um exemplo de informao estratgica, no setor privado,
seria o conhecimento de que os laboratrios de uma certa empresa desenvolveram um motor el-
trico de grande autonomia e baixo custo de produo e manuteno. No setor pblico, teria esse
carter o conhecimento de que a prioridade de um certo governo ser para a navegao fluvial. Para
ambos, teria esse carter a informao que evitasse a aquisio de equipamentos em vias de se tor-
narem obsoletos ou de desempenho aqum das especificaes necessrias.
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as suas necessidades, preferncias e idiossincrasias. Um dos maiores problemas
nesse sentido que, de modo geral, os usurios dos sistemas de apoio a decises
no definem com clareza ou no so capazes de antecipar suas necessidades - e,
de fato, muitas delas no so antecipveis -, delegando tal incumbncia a seus
assessores. Para minimizar essa tendncia, ser indispensvel que, aps a deter-
minao dos usurios, se realizem entrevistas com estes e seus principais assesso-
res, que se promova a anlise de seus papis, que se empreenda o acompanhamen-
to das demandas derivadas de sua rotina de trabalho e que se realizem simulaes
de atendimento dentro da dinmica de operaes normais de tais usurios.
Confirmada a convenincia do sistema e reconhecidos os usurios e suas ne-
cessidades, o desenvolvimento do sistema de informao deve iniciar-se pela pre-
cisa definio de seus objetivos - correlacionados aos da organizao e s neces-
sidades das gerncias que dele se utilizaro - e das respectivas fontes de
alimentao.
Outro elemento essencial no planejamento desses sistemas so as fontes de in-
formao. Com relao a estas, indispensvel que se evite o suprimento seletivo,
ou seja, que a fonte s fornea informaes que tenham conotao positiva em re-
lao s suas aes ou operaes. Consolidada a premissa de que informao po-
der, quanto mais relevante e atualizada esta for, maior ser a resistncia dos supri-
dores em torn-Ia disponvel. Por outro lado, os dados e informaes s tm
relevncia quando possuem sentido utilitrio para que o usurio instrumentalize
seus processos decisrios, carecendo de utilidade prtica as informaes defasa-
das, de domnio pblico ou de limitada expressividade.
O equacionamento da problemtica relacionada com os dois ltimos fatores,
atravs do direcionamento do sistema para a obteno de elementos relevantes e
ajustados s necessidades dos usurios que ocupem posies focais na estrutura
da organizao, pode ser processado atravs da uti lizao de um novo tipo de pro-
fissional, o coordenador do atendimento ao usurio (esteja este vinculado ou no
a um centro de informao).6 Esse tipo de providncia vem assumindo importn-
cia crescente para o bom desempenho dos sistemas de informao e para a satis-
fao dos usurios.
A caracterstica essencial do "coordenador de atendimento ao usurio" me-
recer integral confiana do usurio, sem o que no receber descrio franca de
suas reais necessidades e das deficincias dos produtos do sistema. Alm disso,
tal agente necessita:
a) conhecer muito bem cada um dos bancos de dados do sistema e dos sistemas
aos quais este se ache articulado;
6 Entende-se por "centro de informao" a estrutura criada no mbito de uma organizao com vis-
tas a possibilitar que os integrantes desta, sobretudo os de nvel gerencial, satisfaam diretamente,
de modo rpido e seguro - mediante a utilizao de linguagens apropriadas -, suas necessidades
de informaes formatadas segundo arranjos especiais. Para apreciaes mais detalhadas sobre este
conceito ver Bio (1989) e Fernandes e Alves (1992).
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
79
b) ser capaz de identificar atipicidades nas sries de dados e de propor medidas
corretivas apropriadas;
c) possuir suficiente conhecimento tcnico do setor, a fim de assegurar a compati-
bilidade entre os dados combinados e a confiabilidade dos resultados propiciados;
d) saber o suficiente sobre os recursos de informtica em uso, bem como sobre
suas potencialidades e limitaes;
e) ter domnio sobre os problemas mais comuns de alimentao e de atualizao
de cada srie de dados abrangida pelo sistema;
f) ter habilidade para se relacionar com pessoas de destacado perfil profissional,
em especial com os analistas, gerentes setoriais e usurios.
o outro requisito bsico que o desenvolvimento, a implantao e a opera-
cionalizao do sistema sejam colocados em mos de analistas competentes, atua-
lizados e de boa vontade, isto , de profissionais que, em vez de criarem dificul-
dades, se envolvam na busca das solues que se faam necessrias para a
viabilizao dos resultados objetivados pelo sistema.
3. Sistemas de informaes gerenciais: uma retrospectiva de experincias
do estado do Paran e do governo federal
"Quem no aprende com o passado acabar,
no futuro, como refm de seus erros . ..
Provrbio chins
o Sistema de Acompanhamento Fsico (SAF)
Nos anos de 1975 e 1976 o Sistema de Planejamento do Estado do Paran de-
senvolveu e implantou o Sistema de Acompanhamento Fsico (SAF), com vistas
ao acompanhamento da ao governamental. Apesar do entusiasmo da equipe en-
volvida - que tivemos o privilgio de coordenar -, a operacionalizao do SAF
defrontou-se com uma srie de problemas, entre os quais cabe ressaltar:
a) ser um projeto demasiado ambicioso e detalhado, pretendendo no s o acom-
panhamento e a avaliao de todos os projetos e atividades do estado, mas tam-
bm a comparao do desempenho de unidades de vrios setores;
b) visar ao atendimento simultneo a vrios usurios, ou seja, o governador, o
Sistema de Planejamento, os secretrios estaduais, os diretores-gerais e as asses-
sorias de controle de resultados, cada um dos quais com demandas peculiares;
80 RAP4197
c) ter sido desenvolvido e implantado antes que as unidades setoriais de planeja-
mento atingissem um nvel de consolidao que permitisse a sistematizao dos
fluxos de informaes e a realimentao do sistema com avaliaes crticas;
d) desconsiderar o preceito tcnico de que sistemas complexos no devem ser
convertidos para processamento de dados antes de atingirem maturidade em sua
operao por procedimentos convencionais;
e) subestimar a importncia dos aspectos polticos, tecnolgicos e comportamentais.
Esses problemas resultaram na gradual perda da credibilidade no sistema,
conduzindo sua rpida obsolescncia e conseqente desativao. A experincia,
no entanto, teve o mrito de propiciar um importante aprendizado, que embasou
o desenvolvimento de novos sistemas mais ajustados realidade, como o SAO, o
SAS e o Sistema Sala de Situao, apreciados a seguir.
o Sistema de Acompanhamento de Obras (SAO)
SAO, implantado em 1977, corresponde anttese do SAF, caracterizando-
se como um sistema simples, de preocupaes bem-definidas, voltado para dois
usurios principais (o governador e o secretrio de Planejamento), com gerncia
prpria e dispondo de uma rede estruturada de informantes.
No desenvolvimento do SAO, foi adotada a premissa de que para a estrutura
superior do governo seria mais importante o acompanhamento da distribuio es-
pacial e temporal da execuo dos empreendimentos do que o conhecimento dos
detalhes da execuo. Essa deciso decorreu, inclusive, da constatao de que os
aspectos formais da execuo j eram regidos por normas legais bastante rgidas,
controlados pelos setores tcnicos e de controle interno de cada rgo, e fiscaliza-
dos pelo Tribunal de Contas do Estado, bem como de que a estrutura superior do
governo poderia solicitar informaes mais detalhadas sobre qualquer empreen-
dimento, sempre que isso fosse considerado desejvel.
Em conseqncia, o sistema foi concebido para trabalhar com um nmero
muito limitado de variveis de cada obra.
7
Em contrapartida, conferiu-se nfase
particular exatido dos dados, com vistas a assegurar elevada confiabilidade s
informaes baseadas no sistema, fato que se converteu no seu maior sustent-
culo.
7 Os registros no SAO abrangiam um mximo de 20 informaes sobre cada obra cadastrada, ou
seja: rgo executor, fonte das informaes, tipo e denominao da obra, municpios beneficiados
(at cinco), forma de execuo da obra, dimenses fsicas (unidade e quantidade), fase de execu-
o, percentual j executado, investimentos previstos e realizados, reajustes previstos e realizados,
adicionais previstos e realizados, datas originais de incio e trmino da obra e datas atualizadas de
incio e trmino da obra.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
81
o cadastramento de obras se iniciava com a avaliao, no incio de cada go-
verno, das obras concludas e em andamento, transferindo as primeiras para o ar-
quivo de obras nessa situao e formando o cadastro das obras que teriam segui-
mento no novo peodo governamental. Feito isso, o sistema era aberto para o
cadastramento das novas obras que atendessem a pelo menos uma das seguintes
condies:
a) j estivesse de fato em execuo;
b) tivesse sido objeto de convnio/edital de licitao;
c) estivesse includa em programao formalmente aprovada pelo governador
para execuo no exerccio.
As obras apenas intencionadas, assim como aquelas previstas por ocasio da
programao oramentria, no podiam ser cadastradas no sistema enquanto no
preenchessem uma dessas condies.
A Sala de Situao Gerencial
Em 1976, a Secretaria de Estado do Planejamento, atravs da Coordenadoria
de Informaes Tcnicas, desenvolveu uma primeira caracterizao de "sala de
situao gerencial do estado". Segundo delineado no respectivo projeto, a "sala"
constituiria um subsistema de informaes gerenciais prtico e com aceitvel grau
de consistncia, orientado para propiciar elementos de gesto e para visualizar a
imagem do setor pblico na conjuntura scio-econmica paranaense.
O mencionado subsistema - operando atravs de grficos, quadros magnti-
cos e arquivos especiais - deveria constituir instrumento dinmico de orientao,
controle e avaliao para a formulao de planos e metas de governo. Ao ser im-
plantado, no entanto, o subsistema acabou tendo receptividade bem menor do que
a esperada e, passada a novidade, foi perdendo interesse e acabou sendo desativa-
do no ano seguinte. As razes do seu insucesso parecem ter sido:
a) constituir sistema muito ambicioso para a poca, dado que na ocasio o estado
apenas se iniciara na era do teleprocessamento;
b) conferir ao aspecto coreogrfico dos mapas e grficos demasiada importncia,
apresentando informaes dissociadas de uma srie histrica que ensejasse com-
paraes mais perceptveis;
c) operar com defasagem de atualizao incompatvel com as expectativas da
administrao superior do estado (governador e secretrios);
82 RAP4/97
d) situar-se em local no-estratgico, isto , distante do governador do estado,
definido como o seu principal usurio;
e) no dispor de uma rede de informantes com nvel de autoridade institucional
para apoiar efetivamente a alimentao do sistema;
f) apresentar algumas incompatibilidades com o estilo de gesto do governador
Jayme Canet Jnior (austero, pragmtico e independente).
No incio de 1980, quando do equacionamento das necessidades do gabinete
do governador Ney Braga, evidenciou-se a convenincia de estruturar e implantar
uma nova "sala de situao gerencial", para suprir suas necessidades nos campos
de informaes gerenciais e de controle da implementao das decises, bem
como no de acompanhamento dos pleitos das lideranas polticas. Tomada a de-
ciso, foram definidas algumas orientaes bsicas, a fim de evitar os problemas
ocorridos na experincia anterior.
A primeira dessas foi a adoo da premissa de que qualquer sistema de infor-
maes s possui utilidade e viabilidade de consolidao se ele se ajustar ao estilo
de gesto da respectiva rea gerencial e se constituir uma resposta funcional s
suas necessidades. Em conseqncia, foi promovida uma ampla avaliao junto
ao governador do estado, no sentido de determinar as carncias de informaes de
que se ressentia suas idiossincrasias (predilees e averses), os dados e assuntos
que considerava essenciais, os de utilidade ocasional e os sem maior importncia.
As percepes derivadas dessa anlise foram confirmadas com pessoas que con-
viviam mais de perto com tal decisor, para que tivessem consistncia, sendo judi-
ciosamente respeitadas.
Garantiu-se, assim, a adequao dos recursos do sistema ao estilo do usurio.
Em outras palavras, orientou-se a formatao das informaes de modo seletivo,
garantindo a disponibilidade de uma base de dados mais estvel e suscetvel a r-
pidas agregaes - pela gerncia da Sala de Situao - e a mltiplas associa-
es to logo estas fossem requeridas pelos principais usurios do sistema.
Outra orientao bsica foi a de que a Sala de Situao deveria localizar-se
bem prxima do decisor, no s para facilitar o seu emprego mas, tambm, para
criar a associao psicolgica do sistema ao prprio governador, conferindo-lhe
respeitabilidade.
No que se refere alimentao do sistema, foi considerado indispensvel o
emprego da estrutura institucional de acompanhamento de resultados de mais alto
nvel, ou seja, das assessorias de controle de resultados, dadas as suas possibilida-
des de acesso direto aos titulares dos rgos, preservada, entretanto, a informali-
dade do relacionamento. Assim, a fuga a procedimentos burocrticos foi adotada
no apenas como simplificadora, mas, tambm, como maneira de estreitar o rela-
cionamento interpessoal.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
83
Como caractersticas adicionais desejveis no Sistema da Sala de Situao,
bem como nos seus subsistemas, foram fixadas:
a) funcionalidade e simplicidade - implicando a pluralidade de sistemas de
reduzida complexidade operacional ou tecnolgica (no complicar, quando pos-
svel simplificar);
b) sistematizao e atualidade - requerendo a gerao de fluxos regulares e
adequados para alimentao e operao dos sistemas;
c) respeitabilidade e iseno - envolvendo a seleo de fontes fidedignas e a
estruturao de mecanismos que dificultassem a manipulao seletiva das infor-
maes;
d) confidencialidade e segurana - implicando a constituio de procedimentos
que impedissem a divulgao de elementos ainda sem consistncia;
e) facilidade de atualizao - implicando o uso de teleprocessamento, com
atualizao on-line, em pelo menos parte do sistema.
A Sala de Situao Gerencial do governador do Paran foi estruturada a partir
de trs sistemas bsicos e de diversos sistemas auxiliares. Os bsicos eram o Sis-
tema de Acompanhamento de Obras (SAO), o Sistema Sala de Situao (SAS) e
o Sistema de Acompanhamento de Decises Estaduais (Sade), articulados de
modo a permitir diversas formas de acesso s bases de dados
8
e a atender a alter-
nncia de interesses dos usurios. Entre os sistemas auxiliares, possuam maior re-
levncia o Sistema de Informaes Estatsticas (SIE) e o Sistema de Referncia
de Dados (SRD) - operados pelo Departamento Estadual de Estatstica e acess-
veis por teleprocessamento -, o Sistema de Referncia de Estudos, o Sistema de
Informaes Institucionais e o Sistema de Acompanhamento de Notcias Econ-
micas - operados pela Coordenadoria de Informaes Tcnicas.
Sistema de Acompanhamento de Obras (SAO)
O SAO se revestiu de grande importncia na determinao da forma como se
distribua a ao do governo estadual sobre a base territorial e do ritmo da execu-
o dos programas a cargo de cada rgo. Seus objetivos bsicos eram:
8 Convm destacar, entretanto, que a referncia bsica adotada foi o municpio, unidade capaz de
assumir, simultaneamente, a condio de base territorial, base poltica, base social e base econ-
mica.
84 RAP4/97
a) propiciar informaes atualizadas (posio em meados do ms precedente)
sobre cada obra em execuo ou executada pelos rgos da administrao direta
e indireta do estado;
b) propiciar uma pronta recuperao (via terminal) das informaes sobre obras,
segundo diversas modalidades de agregao (tipo de obra, setor, localidade,
regio, tipo de obra por regio, obra por setor e localidade etc.);
c) subsidiar a preparao de dossis de viagem a localidades do interior, para uso
do governador e dos secretrios de estado.
o SAO gerava seis diferentes opes de relatrios bsicos e 23 combinaes
de tais opes, muitas das quais disponveis para consultas on-line (o que era um
grande avano para a poca). Os chamados relatrios bsicos do sistema eram: por
obra especfica; por municpio; por rgo; por tipo (prdio, rodovia, ferrovia,
etc.); por fase (programada, licitada, concluda etc.); por datas (ano, ms e ano, e
perodo).
Sistema Sala de Situao (SAS)
O SAS foi concebido com o propsito de sistematizar as informaes bsicas
de uso freqente pelo governador, secretrios de estado e dirigentes de entidades
da administrao indireta, bem como nos documentos tcnicos, com vistas a pro-
piciar densidade, coerncia e consistncia ao discurso oficial. Visava, alm disso,
produo sistemtica de elementos para o acompanhamento dos nveis de de-
sempenho das entidades de cada setor e da evoluo da economia paranaense em
contraste com a performance nacional. Em termos mais especficos, o sistema ti-
nha como objetivos:
a) propiciar aos principais decisores do estado o acesso a demonstrativos de
dados bsicos sobre o desempenho anual de cada setor da administrao esta-
dual, no perodo de 1970 a 1983, o desempenho ms a ms no decorrer da gesto,
e comparaes entre o desempenho mdio atual e o dos perodos precedentes;
b) fornecer informaes sobre o desempenho dos principais setores governamen-
tais em cada um dos exerccios da dcada de 70, com base em pesquisas em fon-
tes fidedignas e inquestionveis;
c) tomar disponveis administrao pblica estadual, com o mximo de atuali-
zao, sries completas de ndices bsicos nos nveis nacional, regional e esta-
dual, tais como PlB, renda interna, INPC, salrio mnimo e exportaes;
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
85
d) propiciar o acompanhamento sobre as principais atividades relacionadas aos
setores primrio, secundrio e tercirio da economia paranaense, procedendo
sua comparao com mdias ou montantes regionais e nacionais, sempre que
possvel;
e) reunir informaes bsicas sob o ponto de vista gerencial e institucional sobre
cada um dos municpios paranaenses.
Na estruturao do SAS, optou-se por um sistema de registro de dados que
permitisse, por meio de operaes simplificadas,9 a obteno de elementos inte-
legveis para o apoio s decises do governo, a ampliao dos nveis de consistn-
cia na formulao de polticas e uma maior eficcia na avaliao de resultados.
Com relao quantificao dos resultados, foi dada preferncia s unidades
de produto final, 10 por entend-las mais adequadas - menos ambguas do que os
indicadores - para a comparao dos resultados com os nveis atingidos no pas-
sado e com as metas estabelecidas. Quanto aos recursos de informtica, a opo
foi pela alimentao e atualizao via terminais remotos, mediante interfaces con-
versacionais, com um mnimo de cdigos e referenciao automtica dos passos
a seguir em cada operao.
Sistema de Acompanhamento de Decises (Sade)
o Sade tinha por finalidade cadastrar as indicaes, solicitaes e denncias
encaminhadas (por parlamentares, prefeitos ou entidades) ao governador ou aos
secretrios de estado - formal ou informalmente -, acompanhar sua tramitao
9 O paradigma da simplicidade derivou da convico de que a criao de sistemas mirabolantes
constitui, quase sempre, uma manobra evasiva destinada a ocultar a insuficincia de conhecimento
para a seleo das variveis relevantes e dos dados necessrios ao processo gerencial.
10 Conforme apontado por Sanches (1988:134), "as unidades de mensurao fsica de empreendi-
mentos podem ser classificadas em trs categorias principais ( ... ) com a seguinte caracterizao
bsica: unidades de trabalho - retratam as aes de natureza interna que as organizaes equacio-
nam e desenvolvem para conseguir o resultado desejado. Relacionam-se, por exemplo, ao nmero
de aulas ministradas, nmero de policiais em servio, nmero de exemplares distribudos, nmero
de horas/mquina etc.; unidades de produto final - demonstram os servios diretos prestados a
uma determinada clientela servida, como decorrncia das aes empreendidas para o atingimento
de objetivos e metas fixados. Relacionam-se, por exemplo, ao nmero de estudantes graduados, de
ocorrncias policiais atendidas, de famlias assistidas, de hectares arados, de quilmetros pavimen-
tados etc.; e unidades de rendimento - evidenciam os valores atingidos no cumprimento dos pro-
psitos organizacionais ou dos propsitos sociais do governo ( ... ) atravs de um ou mais
programas, e demonstram a maneira pela qual se est dando atendimento a uma necessidade
pblica bem determinada. Expressam, por exemplo, os ndices de reduo do analfabetismo, de
regresso ou elevao da criminalidade, de incremento na produtividade agrcola e efeitos asseme-
lhados". Portanto, enquanto as unidades de trabalho indicam o volume de trabalho realizado e as
unidades de produto final retratam os resultados do trabalho, as unidades de rendimento tm por
escopo demonstrar os efeitos ou conseqncias do trabalho.
86 RAP4197
e apreciao pelos rgos para os quais eram despachadas e registrar as decises
(parciais e finais) tomadas em relao a cada uma destas. Destinava-se, igualmen-
te, ao registro dos pleitos do governo ou dos rgos do estado encaminhados es-
fera federal e da situao da respectiva apreciao pelas unidades com jurisdio
sobre a matria.
Esse subsistema tinha grande utilidade para o governador, em especial na pre-
parao de suas audincias com parlamentares, prefeitos e lideranas partidrias,
por lhe permitir dar uma resposta consistente sobre o estgio de qualquer questo
que lhe tivesse sido submetida anteriormente. Alm disso, o mantinha informado
sobre o conjunto de pleitos de cada parlamentar e respectivos atendimentos. A
conjugao dos elementos registrados nesse sistema com os disponveis no SAO
e no cadastro de informaes bsicas sobre os municpios paranaenses permitia
produzir relatrios sobre o nvel de interveno poltico-institucional em cada re-
gio.
o sistema Graff e seus sucessores
o Sistema Gerencial de Acompanhamento Fsico-Financeiro (Graff) foi de-
senvolvido pela Secretaria de Oramento e Finanas (SOF/Seplan) na segunda
metade dos anos 70, com vistas a propiciar a realimentao dos processos de pla-
nejamento governamental. Suas caractersticas bsicas eram: simplicidade (ex-
pressar o desempenho por meio de um ndice consolidado), seletividade (atuar so-
bre programas relevantes), oportunidade (apoiar a adoo de medidas corretivas
em tempo hbil), expressividade (comunicar resultados por meio de quadros e
grficos) e reciprocidade (propiciar indicaes teis aos executores e permitir o
registro das causas dos desvios de execuo).
Aps uma srie de testes-piloto, o Graff foi aplicado no acompanhamento de
programas de desenvolvimento regional, do programa de mobilizao energtica
e de alguns projetos financiados com recursos externos. Apesar de ter propiciado
alguns resultados concretos, o sistema acabou sendo desativado, no incio dos
anos 80, com base em avaliaes, realizadas pelo Sistema de Controle Interno,
que concluram pela necessidade de um sistema mais abrangente, detalhado e
multifuncional. Esse sistema mais abrangente, entretanto, jamais chegou a ser de-
senvolvido e implantado.
Segundo o depoimento de servidores federais que trabalharam no Graff, as
principais determinantes do seu fracasso foram:
a) ter concepo muito tcnica, no levando em conta as idiossincrasias de cada
plo de deciso;
b) exigir um nvel de preciso no planejamento que era incompatvel com a reali-
dade da capacidade de programao da poca (ele trabalhava com percentuais de
execuo);
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
87
c) gerar informaes que colocavam gerentes pblicos em situaes embara-
osas, nem sempre merecidas, como a distoro nos custos pelo fato de no
apropriar custos indiretos ou no levar em conta os atrasos nos repasses finan-
ceiros;
d) trabalhar com categorias muito abrangentes ( poca ainda no existia o
detalhamento por subprojetos), o que acabava por exigir o desdobramento dos
projetos em vrias aes (cada qual mensurada por um tipo de unidade de
medida);
e) enfrentar problemas conceituais quanto ao entendimento a ser dado - em
cada situao - a expresses como acompanhamento (andamento ou resul-
tado?), custos incorridos (liberao ou aplicao?) e resultado fsico (da ao ou
do programa?).
Alm disso, defrontou-se com deficincias na prestao de informaes -
seja pelo fato de o rgo executor no ter interesse em informar seus desempe-
nhos sofrveis, seja por deficincias no treinamento dos encarregados da alimen-
tao - e com a seletividade das liberaes financeiras - que acabou por con-
duzir a um padro genrico de justificao para os desvios de execuo, qual
seja, "atraso nas liberaes financeiras".
Nestes ltimos 10 anos a SOF/Seplan tentou, vrias vezes, reativar o acompa-
nhamento atravs de sistemas similares ao Graff, sem obter sucesso. Recentemen-
te (a partir de 1992), foi desencadeada uma nova tentativa de criar algo parecido,
atravs do Sistema Integrado de Avaliao das Aes de Governo (Siag), que vem
sendo desenvolvido pelo Serpro para operar a partir da integrao das bases de da-
dos do Plano Plurianual, do Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e
do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi).
Segundo o projeto do Siag, esse sistema se destina a: produzir informaes de
carter estratgico - acompanhamento e avaliao da implementao de polti-
cas pblicas - para o apoio ao processo decisrio dos rgos que compem a ad-
ministrao pblica federal; fomentar a utilizao de indicadores que evidenciem
a correlao dos gastos realizados com a programao estabelecida e seus objeti-
vos (acompanhamento fsico-financeiro da execuo); assegurar a integrao en-
tre o planejamento, o oramento e a execuo das aes do governo (integrar a
ao governamental); identificar rgos e regies com melhor custo/benefcio na
implementao de aes (produtividade); e apoiar a atuao dos rgos de contro-
le interno (propiciando elementos para a monitorao do desempenho).
O Siag, no entanto, se acha desenvolvido apenas no nvel de mdulo-piloto,
no tendo obtido legitimao para sua implantao nos ambientes maiores da ad-
ministrao pblica federal e para operar sob condies de normalidade.
88 RAP4/97
Sistemas de apoio a parlamentares e relatores do Congresso Nacional
o Congresso Nacional tem necessidade de bons sistemas de informao e co-
municao. Essa necessidade decorre da pluralidade de atividades que desenvolve
no dia-a-dia, envolvendo quase todos os parlamentares, tais como o funcionamen-
to dos plenrios do Congresso Nacional, do Senado Federal, da Cmara dos De-
putados, das oito comisses permanentes do Senado, das 16 comisses permanen-
tes da Cmara dos Deputados, de, em mdia, seis comisses parlamentares de
inqurito, da Comisso Mista de Oramento e das reunies de lideranas.
Tais sistemas, desenvolvidos ao longo dos anos, tm funcionado de modo sa-
tisfatrio. Alguns desses possuem carter administrativo (normas regimentais),
outros so de simples referncia (normas jurdicas e andamento de proposies) e
uns poucos de suporte aos processos decisrios (apoio a relatores, multimdia e
especficos das CPIs). Dada a natureza dessa abordagem daremos ateno apenas
aos que apiam a atuao substantiva dos parlamentares na produo legislativa,
na formulao de polticas, na alocao de recursos e no acompanhamento da ao
governamental.
Nesse sentido, cabe observar que, entre as aes de carter substantivo em-
preendidas pelos parlamentares no mbito do Congresso, as mais importantes-
embora nem sempre as de mais stall/s - so aquelas praticadas na condio de
relator. No exerccio dessa funo cabe ao parlamentar analisar com profundidade
os projetos - sejam estes oriundos do Executivo ou do Legislativo -, apreciar
as emendas que lhe tenham sido propostas, propor novos ajustes e fundament-
los, discutir suas propostas de substitutivo com as lideranas partidrias, dar pa-
recer em plenrio sobre os pedidos de destaque e elaborar a redao final. Esse
conjunto de atribuies tende a propiciar ao relator uma considervel latitude de-
cisria, em especial nas proposies de maior complexidade.
Em razo disso, a maioria dos sistemas estruturados para suporte aos proces-
sos decisrios no mbito do Congresso Nacional se destina a apoiar os relatores
dos projetos de maior densidade, em especial daquelas proposies cujo ciclo se
repete periodicamente, tais como os relativos ao Plano Plurianual, Lei de Dire-
trizes Oramentrias, Lei Oramentria anual e aos crditos adicionais.
Os sistemas desenvolvidos com essa finalidade precisam observar alguns
princpios bsicos, sob pena de serem rapidamente abandonados. Em primeiro lu-
gar, indispensvel que os arquivos com os dados bsicos e com as decises finais
sejam tomados disponveis para consulta por todos os parlamentares, a fim de que
estes no se julguem preteridos em seus direitos. No obstante, dado que no am-
biente poltico as tendncias de deciso tendem a mudar com grande freqncia,
os mdulos onde se registram as decises preliminares dos relatores precisam ser
protegidos contra o acesso no-autorizado at que estas sejam oficializadas, a fim
de se evitar que decises preliminares sejam tomadas pblicas e gerem constran-
gimentos desnecessrios. A preocupao com a segurana se justifica tambm
pelo valor que possuem as informaes sobre polticas pblicas, alocao de re-
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO 89
cursos e deteco de irregularidades, dado que aqueles que tm acesso a estas com
uma certa antecipao podem tirar amplos benefcios de tal conhecimento, sejam
estes econmicos, polticos ou pessoais.
Dois outros requisitos indispensveis a tais sistemas so a instrumentalidade
para simulaes - em especial no que se refere regionalizao e setorializao
dos gastos - e a capacidade de gerar produtos intermedirios com rapidez, ainda
que com algum sacrifcio no nvel de exatido dos dados e na forma de apresen-
tao destes.
Entre os sistemas de apoio a parlamentares e relatores, desenvolvidos e em
operao no mbito do Congresso Nacional, merecem destaque os apresentados a
seguir.
Sistema de Apoio Apreciao do Plano Plurianual
Este sistema, cujos procedimentos bsicos vm sendo objeto de sucessivos
aprimoramentos, visa a propiciar informaes teis e oportunas ao relator do prin-
cipal instrumento de planejamento criado pela reforma constitucional de 1988. O
mdulo inicial, desenvolvido em 1992 para apoiar a primeira reviso do Plano
Plurianual (que acabou convertida na Lei n 8.446, de 1992), tomou possvel a sis-
tematizao de emendas sobre o mesmo objeto, a realizao de simulaes sob di-
versas modalidades de acolhimento s emendas propostas e a documentao das
decises sobre cada emenda ou dispositivo constante do projeto originrio do Po-
der Executivo.
Sistema de Apoio Apreciao da Lei de Diretrizes Oramentrias
O sistema se orienta para a anlise comparativa dos projetos de lei de diretri-
zes oramentrias que tramitam pelo Congresso Nacional a cada ano, permitindo
a justaposio dos textos aprovados nos ltimos trs anos ou das vrias propostas
em apreciao. Alm disso, oferece subsdios para a fixao das decises alocati-
vas bsicas (tabelas com a evoluo histrica dos indicadores mais relevantes),
permite o registro das decises sobre cada emenda proposta ao projeto original, e
possibilita a tempestiva produo dos textos alternativos derivados das aprecia-
es preliminares.
Sistema de Apoio Apreciao da Lei Oramentria Anual
Este sistema atualmente constitudo de trs mdulos: apoio aos relatores
parciais e setoriais, apoio ao relator geral e procedimentos para a montagem da re-
dao final da lei oramentria.
90 RAP4/97
o subsistema de apoio aos relatores parciais do oramento, operado com o
concurso de microcomputadores, permite a montagem seletiva dos bancos de fon-
tes, em estrito acatamento s orientaes do parecer preliminar; a sistematizao
das emendas por tipo de realizao e por localidade; a realizao de simulaes;
o registro das decises tomadas com relao a cada emenda proposta e seus fun-
damentos; o registro das fontes e origens dos recursos alocados e a indicao das
unidades executoras dos empreendimentos.
O subsistema de apoio ao relator geral, operado com o concurso de micro-
computadores, permite: catalogar os pleitos de parlamentares, lideranas e entida-
des; administrar os saldos do banco de fontes; sistematizar um conjunto de infor-
maes necessrias funo (evoluo do PIE, renda por setor, exportaes,
preos, arrecadao de tributos, gastos por categorias etc.); registrar as decises
tomadas em relao a cada pleito e respectivos fundamentos.
O subsistema de montagem da redao final da lei oramentria, operado com
o concurso de mainframe, permite o fechamento dos trs oramentos (fiscal, de
seguridade e investimentos) por fontes de recurso e grupos de despesa, a sistema-
tizao das transferncias do oramento fiscal para o de seguridade, a montagem
de demonstrativos evidenciadores do acatamento s vinculaes constitucionais
(educao e irrigao) ou legais (combate aos desequilbrios regionais e alocaes
ao setor de sade), e o fechamento dos demonstrativos da receita das entidades da
administrao indireta.
Sistema de Voz e Imagem dos Plenrios
Outro sistema de grande relevncia, por ora disponvel apenas para parte do
Congresso Nacional, o VIP, Voz e Imagem dos Plenrios, implantado no Senado
Federal no incio de 1993. Este sistema, embora aparente constituir parte do ins-
trumental de comunicao, se enquadra, na verdade, no elenco dos sistemas de
apoio a decises disponveis no Congresso Nacional. Por seu intermdio, sem sair
de seu gabinete e utilizando-se de interfaces amigveis, o parlamentar pode acom-
panhar o que est ocorrendo nos vrios plenrios, a "temperatura" dos debates e a
freqncia (quem e quantos ali esto) e decidir, dependendo do seu posicionamen-
to sobre cada matria, a qual plenrio ir - "estar no lugar certo na hora certa" -
e que comportamento adotar nos debates e votaes. Pode, ainda, acompanhar os
noticirios nos canais de televiso e realizar, concomitantemente com o exerccio
de tais aes de monitoramento, consultas a textos (leis, projetos, discursos e si-
nopses) ou a dados e indicadores. 1I
11 Este sistema possibilita o uso estratgico da informao de duas maneiras: a realizao de simu-
laes permite visualizar os interesses que sero atendidos; a integrao dos dados em informaes
e a sistematizao destas em cenrios permite determinar as objees que devem ser levantadas no
decorrer do processo de discusso entre as lideranas partidrias e destas com os representantes do
governo.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO 91
Alm dos sistemas prprios, o Congresso Nacional possui acesso a uma srie
de bancos de dados da administrao federal- com destaque para o Sisbacen (do
Banco Central), o Siafi (do Ministrio da Fazenda), o NJUR (do Senado Federal),
o IBGE (da Fundao IBGE), o Aruanda (do Inpi) e o Sidor (do Ministrio do Pla-
nejamento) -, de grande abrangncia e operacionalidade. A explorao desses
recursos, no entanto, se ressente do fato de existir apenas um reduzido nmero de
pessoas com suficiente qualificao e experincia para acess-los, bem como do
limitado instrumental disponvel para a extrao de dados e sua organizao em
formato apropriado s demandas dos decisores.
4. Equvocos e verdades na estruturao de sistemas de informao
"Quanto maior a quantidade de in/armaes
disponveis. mais difcil a deciso . ..
Lei de Harwood
Na montagem de bases de dados seletivas ou de sistemas de informaes para
acompanhamento de aes do setor pblico, para a avaliao do desempenho go-
vernamental ou para o suporte a decises estratgicas, a base conceitual existente
e as experincias acumuladas recomendam que se tenha muito cuidado com os as-
pectos ressaltados nesta seo. Por certo, dependendo da natureza do sistema, al-
guns deles sero mais importantes do que outros, mas, em geral, todos possuem
grande relevncia para a eficcia, efetividade e operacionalidade dos sistemas de
informao.
Algumas premissas falsas
Nossa experincia, fortemente influenciada pela cultura administrativa em
que temos vivido - e, portanto, nem sempre generalizvel-, demonstra que al-
gumas premissas normalmente aceitas nem sempre correspondem realidade no
mbito dos sistemas de informao gerencial do setor pblico. Entre essas, cum-
pre destacar que:
a) a qualidade tcnica da concepo do sistema o fator determinante do seu
bom funcionamento (como se as pessoas fossem afeitas a submeter suas deman-
das metodologia e a abdicar de suas idiossincrasias e intuies);
b) a operao do sistema atravs de computadores lhe confere garantia de efetivi-
dade (como se o computador constitusse uma ferramenta mgica);
92
RAP4197
c) a normatizao do sistema e a fixao de normas cogentes ir assegurar coope-
rao (como se as pessoas fossem dadas a obedecer a normas regulamentares);
d) quanto mais rico em dados e mais detalhadas as informaes propiciadas,
melhor ser o sistema (como se os gerentes fossem vidos por informaes abun-
dantes);
e) o bom treinamento dos operadores e usurios do sistema ir assegurar uni-
forme assimilao de sua terminologia peculiar (como se fosse possvel confiar
na genialidade dos instrutores a na aplicao de todos os instruendos);
f) que a simplicidade do sistema dispensar instrues detalhadas sobre este
(como se fosse possvel que pessoas com diferentes backgrounds pudessem
entender de modo uniforme aquilo que se pretende com o sistema);
g) o sistema ser de grande utilidade para aqueles que o alimentam com dados e
informaes (como se fosse possvel lhes oferecer algo de que eles no dis-
pem);
h) o sistema propiciar, quase sempre, informaes formatadas em consonncia
com as expectativas dos usurios (como se estes se preocupassem em limitar
seus pedidos ao que disponvel);
i) vivel implantar um sistema unitrio e funcional para o acompanhamento e
avaliao global do plano do governo (como se os planos fossem meios progra-
mticos sem contedo poltico);
j) os assessores do usurio sero capazes de definir suas necessidades de infor-
mao gerencial (como se este lhes confiassem todos os seus interesses e idios-
sincrasias );
I) o usurio no precisa compreender como o sistema funciona, basta saber como
us-lo (como se este pudesse confiar num sistema cujo funcionamento no
conhece).
Alm desses, resta apontar, com destaque, o pressuposto que constitui a causa
mais freqente de insucesso dos sistemas de informao gerencial, qual seja o de
que as pessoas no se incomodam de prestar informaes de carter estratgico ou
sobre o prprio desempenho. Informao poder e, portanto, quanto mais estra-
tgica ela for, maior ser a resistncia em torn-Ia disponvel. Quanto ao desem-
penho, no setor pblico a maior parte dos seus agentes no gosta nem da palavra
quanto mais das suas conseqncias.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO 93
Aspectos relevantes no desenvolvimento e implantao de sistemas
As mesmas experincias fundamentam as orientaes a seguir, que reputamos
da maior importncia no desenvolvimento e implantao de sistemas de informa-
o, merecendo sria considerao por parte das equipes tcnicas:
a) informaes so recursos para instrumentalizar o processo decisrio e no a
soluo para os problemas;
b) a implantao de sistemas de informaes deve iniciar-se pela clara descrio
dos resultados que se deseja, de como este dever operar, dos seus usurios e dos
fluxos de informaes;
c) quanto mais simples e especfico o sistema, maior a sua eficcia e confiabili-
dade; em nossa cultura administrativa prefervel operar com vrios sistemas
especficos e intercomplementares do que com um sistema complexo;
d) a compatibilidade do sistema com o ambiente administrativo (cultura, recursos
etc.) em que ir operar requisito essencial, dado que cada organizao possui
aspectos culturais, organizacionais e operacionais absolutamente singulares;
e) quanto mais prxima a gerncia do sistema de informaes se encontrar do
topo da estrutura de poder da organizaco, maior a probabilidade de que as infor-
maes sejam prestadas com oportunidade e adequao aos fins;
f) a funcionalidade dos sistemas de informaes depende, sobremaneira, das pes-
soas que os operam e de sua habilidade para se relacionar com colaboradores e
usurios;
g) os nveis inferiores da estrutura organizacional tendem a resistir ao forneci-
mento de informaes que lhes criem vulnerabilidades, mas as informaes que
no exponham vulnerabilidades tendem a possuir pouco interesse para os nveis
superiores;
h) o melhor sistema aquele que oferece a informao com oportunidade (em
tempo de ser usada, ainda que inexata) e satisfatria confiabilidade ( melhor um
erro de 10% do que um chute de 100%);
i) a uniformizao dos conceitos, no mbito dos sistemas cujos resultados devam
ser integrados para a produo de elementos gerenciais, providncia essencial;
j) os dados devem ser tratados segundo critrios, categorias de agregao e unidades
de referncia que permitam associaes legtimas e comparaes vlidas (a inter-
pretao dos dados extremamente dependente de como estes so coletados);
k) a importncia de prevenir-se contra a ocorrncia de erros no deve ser supe-
renfatizada, sob pena de inviabilizar o sistema.
94
RAP4/97
Alm disso, cabe assinalar que a viabilidade de se implantar um sistema de
informao gerencial com razovel chance de sucesso depende essencialmente da
existncia de vontade poltica nesse sentido e de uma filosofia organizacional ori-
entada para a ao planejada rumo a um conjunto estvel de objetivos.
Atributos desejveis nas informaes
Para terem efetiva utilidade no apoio aos processos decisrios, as informaes
gerenciais devem possuir os seguintes atributos:
a) adequao s necessidades - prestar-se aos fins que determinaram a sua soli-
citao pelo usurio;
b) seletividade ou personalizao - restringir-se ao que do interesse direto do
usurio e respeitar suas idiossincrasias;
c) apropriado detalhamento - nvel de pormenores adequado ao nvel do usu-
rio, sem se exceder em detalhes ou abusar do sincretismo;
d) confiabilidade - informaes muito distorcidas podem ser mais prejudiciais
do que a falta de informaes; a fidedignidade das fontes essencial, pois ser
esta que dar a noo do risco assumido ao decidir com base nos elementos que
propiciaram;
e) oportunidade - ser gerada em tempo de ser utilizada pelo decisor ou respon-
svel pelo controle;
f) clareza e conciso - a forma com que a informao apresentada poten-
cializa seu valor (decisores dispem de pouco tempo);
g) expressividade das quantificaes - utilizar unidades de medida que pos-
suam relevncia para expressar os resultados ou fenmenos observados;
h) agregabilidade - possibilitar a agregao ou reorganizao dos dados dispo-
nveis para o atendimento s demandas especficas dos gerentes que deles se uti-
lizam;
i) comparatividade - permitir que uma determinada situao seja validamente
comparada com outra cujas conseqncias so conhecidas;
j) economicidade - que os custos de coletar, armazenar e processar dados e
informaes no excedam o valor dos benefcios propiciados.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
95
Alm disso, tanto quanto possvel, o sistema dever permitir o consorciamen-
to das avaliaes quantitativas com apreciaes qualitativas (efetiva utilidade dos
resultados para os cidados) que se relacionem com os fenmenos ou situaes
observadas.
5. Aspectos estratgicos, dificuldades e tendncias
"Na dcada de 90, a cOlllputao pelo usurio final
absorver 75% dos recursos cOlllplltaCiollais das
organizaes.
Benjamin. 1986: 13
A variedade dos recursos tecnolgicos hoje disponveis permite que as esco-
lhas sejam realizadas em consonncia com as singularidades da organizao. Se-
gundo Zmud (1983:216), ao comentar estratgias de sistemas de informao ge-
renciaI, "cada organizao representa um contexto nico para a implantao de
novas tecnologias. Se de fato o sucesso desejado, as decises que conduzam
informatizao da organizao devero refletir um elevado grau de compreenso
de ambas. tecnologia e organizao". Nesse sentido. preciso no esquecer que
s se poder compreender bem a organizao se compreendidas as pessoas que a
integram, pois so estas que a energizam, lhe do personalidade e que asseguram
seu funcionamento.
Essa apenas uma das muitas razes pelas quais o desenvolvimento de recur-
sos humanos dever constituir, nos anos 90, o elemento estratr:ico bsico para o
sucesso da implantao e operao de sistemas de informao. 2 Isso ocorre por-
que enquanto os hardware e software j se acham bastante desenvolvidos - com
promissoras perspectivas no campo da inteligncia artificial -, a utilizao des-
ses recursos pelas pessoas ainda bastante tmida. Por outro lado, a viabilidade da
utilizao de sistemas de informao mais sofisticados, em todo o seu potencial,
depender da evoluo dos processos administrativos das organizaes e da qua-
lidade e motivao dos recursos humanos que alimentam e operam tais sistemas.
A adequada mensurao dos fatos e eventos tem muito a ver com o sucesso
ou o fracasso dos sistemas de informaes. Como assinala Hatry (1976:22), sem
adequadas unidades de medida e apropriados processos de mensurao as chama-
das "avaliaes" so provavelmente pouco mais do que simples histrias de co-
12 Com relao importncia das pessoas que integram e se identificam com a instituio. Zmud
(1983:48) adverte: "As organizaes no devem imaginar que sero capazes de tirar pleno partido
dos recursos informacionais se dependerem de fontes externas como consultores e vendedores para
obter informaes sobre as melhores opes tecnolgicas. Fontes internas precisam ser cultivadas
para a correta identificao dos novos produtos e servios que melhor se ajustam ao contexto nico
da organizao. A ausncia dessas fontes internas de informao (pessoas ou grupos) que explica
a maior parte do uso inapropriado. ou do desuso. de recursos informacionais".
96 RAP4/97
municao social, criadas pelos setores interessados e detentoras de um mnimo
de utilidade. certo que existem ainda srios problemas no campo da mensurao
das aes governamentais - tais como a inexistncia de mecanismos para a apro-
priao dos custos indiretos, a inexpressividade dos resultados quantitativos em
setores como sade (o aumento no nmero de atendimentos possui algum signifi-
cado?) e segurana (prender mais pessoas significa efetividade?), e os elevados
custos das mensuraes inambguas em atividades complexas. No obstante,
preciso fugir da Lei de Greshan, pela qual "os fatores mensurveis tendem a afas-
tar os fatores imensurveis", resistindo tentao de empregar unidades de men-
surao mais tradicionais e facilmente disponveis em detrimento daquelas efeti-
vamente relevantes para expressar a ao avaliada.
Outro aspecto de carter estratgico o estrito monitoramento da noo de rea-
lidade em que o sistema se acha ancorado. No setor privado, a mais implacvel for-
ma de controle a do exercido pelo ambiente externo, onde a realidade a realida-
de, tendo a viso organizacional de se manter ajustada aos seus imperativos sob
pena da no sobrevivncia. No setor pblico, a avaliao de desempenho realizada
por intermdio de instrumentos internos de controle, com limitadas preocupaes
com o ambiente externo, e adotando como referencial de realidade uma imagem que
freqentemente se acha muito distante da realidade. Em conseqncia, na articula-
o de sistemas de informao ser importante que estes se assentem num bom co-
nhecimento da realidade e que, durante a sua implementao, a imagem derivada do
diagnstico inicial seja periodicamente atualizada. 13
No se deve esquecer, igualmente, o aspecto assinalado por vrios autores -
Zmud (1983), Sarem (1979) e Davis (1974) - de que, no obstante as cautelas
tcnicas no desenvolvimento dos sistemas e os testes realizados, o momento da
implantao de um novo sistema constitui etapa crtica, da qual depender o seu
sucesso ou fracasso. com a implantao do sistema que seus processos so ex-
postos ao dinamismo da realidade, que as pessoas - maioria das quais com limi-
tado conhecimento sobre ele - sero envolvidas, que as tecnologias empregadas
sero testadas em condies normais e que os usurios iro apreciar criticamente
os resultados propiciados no atendimento s suas necessidades.
Assim, quando da implantao de novos sistemas, o gradualismo constitui a
melhor estratgia. O processo gradual permite a identificao e a correo dos
problemas, antes que estes atinjam magnitude capaz de comprometer sua opera-
cionalidade ou de causar impacto negativo nas etapas posteriores de implantao.
Os sistemas multifuncionais, abrangentes e linearizadores da mensurao devem
constituir o coroamento da integrao de sistemas intercomplementares, e no seu
ponto de partida.
J3 O que se percebe que a dependncia de uma boa interpretao da realidade conduz as organi-
zaes privadas especializao dos seus sistemas de informao, limitando sua abrangncia s
variveis efetivamente relevantes, conferindo-lhes objetividade e lidedignidade.
ESTRATGIAS PARA A IMPLANTAO E GERNCIA DE SISTEMAS DE INFORMAO
97
No restam dvidas de que a implementao dessas estratgias e a implanta-
o de sistemas de informao e o uso estratgico de seus produtos enfrentam di-
ficuldades de diferentes ordens. Uma dessas so as limitaes ainda existentes no
campo da integrao entre bases de dados e sistemas, dado que, no obstante os
avanos tecnolgicos nesse sentido, a independncia que tem sido buscada pelas
organizaes pblicas na definio das estruturas dos seus sistemas e na opo por
hardware e software acaba criando srios problemas a essa desejvel integrao.
Outra dificuldade presente nos sistemas de informao, sobretudo medida
que estes se consolidam e passam a operar por vrios anos, a da administrao
da superabundncia de dados e taxionomias do sistema, bem como da harmoniza-
o da pluralidade de interfaces que se tomam necessrias para compatibilizar as
mudanas operadas no sistema ao longo do tempo (estruturas bsicas, classifica-
es, associaes entre dados, mdulos de clculo etc.). Saliente-se que parte des-
sas dificuldades deriva da relutncia dos administradores pblicos em realizar a
recodificao dos eventos passados para a estrutura mais recente, pelo temor de
acusaes de adulterao. Isso tem sido constatado, por exemplo, nos sistemas de
apoio apreciao da Lei Oramentria anual desenvolvidos no mbito do Con-
gresso Nacional.
Alm disso, nos sistemas de informao que operam com dados de vrios
exerccios, existem dificuldades na validao ou legitimao destes. Em termos
prticos, no existe como assegurar que as informaes relativas a anos de h mui-
to passados sejam fidedignas, ainda que estas tenham sido publicadas, pois forma-
lizao e exatido so coisas bastante distintas. Contudo, ainda que se admita que
a formalizao um bom indicativo de fidedignidade, os dados que se acham pu-
blicados podem ter sido produzidos sob contextos cujas diferenas os descaracte-
rizam para efeito de comparaes vlidas. Por exemplo, a diferente disponibilida-
de de recursos nos municpios em 1988 e 1989 s pode ser entendida se levadas
em conta as modificaes tributrias realizadas pela Constituio de 1988.
Outra dificuldade enfrentada pelos sistemas de informao a da qualidade
intnseca dos processos decisrios, ou seja, da qualidade do decisor e dos instru-
mentos de que se utiliza. No existe sistema que possa elevar os nveis de exce-
lncia do decisor, sobretudo se este for preconceituoso em relao a novas tecno-
logias ou avesso atualizao de suas habilidades na utilizao dos modernos
recursos da telemtica. Felizmente, a tendncia atual na direo apontada, h
cerca de 10 anos, por Robert Benjamin (1986: 11-31), do uso dos recursos infor-
macionais pelo prprio usurio, sem intermedirios. No h como revert-Ia, in-
clusive porque nos pases em que a informtica chegou antes ela j bastante ex-
pressiva. Isso vem ocorrendo at mesmo com os usurios situados em posies de
comando ou de assessoria cupula decisria das organizaes. Tais usurios, pelo
nvel de conhecimento que desenvolvem dos recursos e das possibilidades da mo-
derna telemtica, tendem a ser bastante exigentes nas suas demandas relacionadas
com o nvel do suporte que os sistemas da organizao lhes devem propiciar.
98 RAP4/97
No podemos desconhecer que se vive hoje, em todas as naes desenvolvidas!
a transio para um novo modelo de organizao. Nesse novo modelo as principais
caractersticas devero ser: maior linearidade (menos nveis de gerncia interme-
diria), maior qualificao dos recursos humanos, flexibilidade das estruturas (orga-
nizao dos meios por tarefas e projetos), estrito controle de qualidade sobre seus
produtos (qualidade total) e o uso intensivo da descentralizao. No contexto destas,
a tendncia ser para processos decisrios mais estruturados, inclusive no que se re-
fere s decises no-programadas (mediante a utilizao intensiva de check list e de
fundamentao), menos personalsticos (sendo instrudos pela ao de equipes mul-
tidisciplinares) e fortemente orientados para um intensivo monitoramento dos resul-
tados. Portanto, dependentes de sistemas de informaes com altos nveis de exce-
lncia e fortemente orientados para o atendimento s demandas especficas de cada
ncleo decisrio. Desse modo, no desenvolvimento de sistemas de informaes de
apoio s decises ser preciso levar em conta tambm essas novas tendncias e pers-
pectivas, sem perder de vista que o substantivo - adequao do sistema s deman-
das do usurio - deve prevalecer sobre o metodolgico sempre que a funcionali-
dade o impuser.
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