Por uma nova interpretao das mudanas de paradigma na administrao pblica

For a new interpretation of the paradigms changes in the public administration

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Carolina Andion

Resumo
O objetivo deste ensaio identificar e aprofundar a anlise dos paradigmas presentes no campo terico da administrao pblica no Brasil. Alm de salientar as transformaes, trata-se de demonstrar a continuidade paradigmtica presente nos estudos do campo em questo. A hiptese central deste texto de que, embora tenhamos assistido a mudanas paradigmticas nas duas ltimas dcadas, o campo da administrao pblica ainda dominado assim como nas cincias sociais e na teoria de organizaes por uma concepo funcionalista da cincia. Para demonstrar essa hiptese, utilizamos a seguinte metodologia para construo do argumento epistemolgico e consequentemente para elaborao deste ensaio: (i) Partimos de um dilogo com o trabalho de Keinert (1994, 2000), fazendo uma leitura que aponta os limites e busca complementar o mesmo; (ii) examinamos criticamente a trajetria do campo da administrao pblica no Brasil e as diferentes correntes tericas que o compem, com base no modelo de paradigmas construdo por Burrell e Morgan (2008); (iii) analisamos ento quatro correntes principais que compem hoje o campo, as quais denominamos de Estadocntrica; Pluralista; Nova Administrao Pblica e Novo Servio Pblico, caracterizando cada uma delas e identificando os paradigmas nos quais elas esto ancoradas. Para concluir, apresentamos uma sntese, demonstrando o predomnio do paradigma funcionalista no campo da administrao pblica brasileira e chamando a ateno para a necessidade de se pensar novos caminhos metatericos pouco explorados (CALDAS, 2007), tendo como inspirao referenciais crticos e interpretativos.

Palavras-chave: Correntes Tericas. Paradigmas. Administrao pblica. Abstract

The objective of this essay is to identify and analyse the theoretical paradigms in the field of public administration in Brazil. The essay demonstrates that there have been no substantial changes in the theoretical paradigms in this field. The central hypothesis is that the field of public administration as well as social science and organisational theory is dominated by a functionalist conception of science, although changes in the theoretical paradigms have been perceived in the field in the last two decades. The method used to verify the hypothesis is organised as follows: (i) a discussion of Keinerts work (1994, 2000), pointing out its limitations and offering complements; (ii) a critical examination of the history of the field of public administration in Brazil and its different theories based on the model of paradigms created by Burrell and Morgan (2008); (iii) four main theoretical approaches state-centred, pluralist, new public management and new public service that nowadays compose the field of public administration are analysed and the theoretical paradigm on which each one is based is identified. Finally, a synthesis is presented demonstrating the prevalence of the functionalist paradigm in Brazilian public administration, stressing the need to find new and less-explored meta-theoretical ways (CALDAS, 2007), inspired by critical and interpretative references.

Keywords: Theoretical currents. Paradigms. Public administration

Artigo submetido em 18 de novembro de 2011 e aceito para publicao em 23 de janeiro de 2012.

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Professora do Departamento de Administrao Pblica no Centro de Cincias da Administrao e Socioeconmicas (ESAG) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC); Lder do Ncleo de Pesquisa e Extenso em Inovaes Sociais na Esfera Pblica (NISP) e pesquisadora do Centro de Pesquisa e Informao em Economia Pblica, Social e Cooperativa (CIRIEC). Endereo: Rua Maestro Manoel Pernes da Silva, n. 30, Santa Mnica, CEP 88035-430, Florianpolis - SC, Brasil. E-mail: andion.esag@gmail.com p.119

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Introduo O objetivo deste artigo abordar os paradigmas presentes no campo terico da administrao pblica no Brasil. Mais especificamente, busca-se dialogar com o trabalho de Keinert (1994, 2000) que, a partir de uma pesquisa bibliomtrica, desenvolve uma periodizao da administrao pblica no Brasil, identificando os paradigmas predominantes em cada poca. Primeiramente, a autora identifica o paradigma do Pblico como Estatal ou Estadocntrico, predominante desde os anos 1930 at os anos 1980 e marcado pela influncia dos autores da administrao clssica e por uma viso unicista e tecnicista da ao do Estado. Num segundo momento, a autora identifica o paradigma da Administrao Pblica como Cincia Poltica, correspondente ao perodo de redemocratizao nos anos 1980. Este paradigma se caracterizaria por uma aproximao entre as disciplinas administrao pblica e a cincia poltica, caracterizando uma viso militante da primeira. Por fim, a autora ressalta o paradigma Sociocntrico, ou seja, o do pblico como interesse pblico. Para ela esse seria o paradigma emergente a partir dos anos 1990 que representaria a sntese dos outros dois, tratando de questes polticas e tcnicas. Para Keinert (2000, p.188):
O grande desafio que surge com o novo entendimento de romper com as dicotomias, ou seja, ilusrio pensar que primeiro se refaz o pacto Estado-sociedade, para depois pensar no operacional. O paradigma emergente demanda abordagens integradoras e autossustentveis.

A leitura apresentada pela autora supracitada bastante didtica e permite uma compreenso contextualizada sobre as diferentes vises a respeito da administrao pblica que coexistem no campo cientfico brasileiro. Porm, percebemos que essa interpretao contm algumas lacunas que buscaremos preencher com este texto. Primeiramente, a autora no aprofunda o conceito de paradigma, confundindo a noo de paradigma com algumas abordagens tericas ou metforas que so comumente utilizadas nos estudos da Administrao Pblica. Em segundo lugar, no feita uma incurso no debate sobre paradigmas nos campos das cincias sociais e mais especificamente dos estudos organizacionais, nos quais essa discusso epistemolgica tem avanado muito recentemente. Trata-se da anlise paradigmtica da administrao pblica de forma isolada. Finalmente, a diviso paradigmtica realizada mais em funo de uma leitura evolucionista, que divide o campo disciplinar em perodos histricos bem distintos, do que de uma anlise do campo das ideias e das correntes tericas predominantes. Dessa forma, concebemos nesse texto uma leitura diferente e, de certa forma, complementar a de Keinert (2000). Alm de mostrar as mudanas de paradigma, buscaremos enfatizar a continuidade paradigmtica presente nos estudos da administrao pblica no Brasil. Nosso pressuposto central de que, embora tenhamos assistido a mudanas paradigmticas nas duas ltimas dcadas, o campo da administrao pblica ainda dominado assim como nas cincias sociais e na teoria de organizaes por uma concepo funcionalista da cincia. Esse predomnio do paradigma funcionalista estaria aprisionando e limitando o desenvolvimento do campo que cresceria em reflexividade e riqueza, se os distintos paradigmas pudessem se reconhecer e dialogar (CALDAS, 2007). A contribuio desse ensaio se insere no quadro dos trabalhos que buscam aprofundar o debate epistemolgico no campo da administrao, em particular levantando as possibilidades de dilogo entre esse campo e novas abordagens tericas e paradigmticas pouco exploradas (MENEGUETTI, F. K., 2007; CERCHIARO, I.B., AYROSA, E.A.T. e ZOUAIN. D.M., 2009; ALCADIPANI, R. e TURETA, C., 2009; SERVA, DIAS e ALPERSTEDT, 2010). Mais especificamente, no caso desse artigo, trata-se de trazer esse debate para o mbito da administrao pblica, buscando refletir sobre os avanos e limites dessa rea disciplinar, com vistas a contribuir para uma maior compreenso sobre sua identidade, suas potencialidades e seus limites, enquanto campo cientfico e tambm rea de formao profissional (COELHO, 2008). Para explorar o pressuposto central mencionado acima, o caminho metodolgico adotado, diferentemente de Keinert, (que faz um estudo emprico), o da anlise terica, examinando criticamente a trajetria do campo
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no Brasil e as diferentes correntes que o compem. Para tanto, tomaremos como referncia o trabalho de Burrell e Morgan (2008) e Morgan (2007) que se apoiam na clebre definio de Thomas Khun no livro A Estrutura das Revolues Cientficas. Khun (1987) responde s crticas feitas a sua obra original na qual apresenta diferentes significados de paradigma destacando que: para os nossos propsitos atuais, sugiro matriz disciplinar: disciplinar, porque se refere a u ma posse comum aos praticantes de uma disciplina particular; matriz, porque composta de elementos ordenados de vrias espcies; cada um deles exigindo uma determinao mais pormenorizada (KHUN, 1987, p. 226). Esses elementos seriam as generalizaes simblicas, os exemplos compartilhados, os compromissos (como crenas em determinados modelos) e os valores. Aprofundando essa definio, Burrell e Morgan (2008) e Morgan (2007) conceituam paradigma como um conjunto de formulaes metatericas sobre as quais desenhado um quadro de referncia que define uma viso de mundo partilhada por uma comunidade de cientistas. Tais formulaes referem-se natureza da cincia (objetiva ou subjetiva); realidade social (nfase na regulao ou na mudana social) e natureza humana (determinista ou no determinista). Toda viso de mundo pode incluir diversas correntes de pensamento. Morgan vai ento identificar, com base nas cincias sociais, quatro paradigmas bsicos presentes no campo dos estudos organizacionais: o funcionalista, o interpretativo, o humanista radical e o estruturalista radical. Esses paradigmas so caracterizados e classificados pelo autor, conforme quadro 1 a seguir e sero explorados no decorrer desse texto.

Correntes Tericas e Continuidade Paradigmtica na Administrao Pblica Brasileira A administrao pblica, enquanto disciplina, pode ser definida como um campo de estudos interdisciplinar que captura as tenses entre uma orientao racional instrumental (voltada para a ampliao da eficcia e da eficincia), de um lado, e uma orientao poltica (que considera as questes dos valores e visa promover interesse pblico), de outro (GARSON e OVERMAN, 1983; MARSHALL, 1998). Porm, pode-se afirmar que, desde a origem da disciplina, alm de predominar uma viso de separao dessas duas orientaes, privilegiou-se mais uma orientao racional/instrumental. De fato, o prprio surgimento da administrao pblica no sculo XIX com Wilson (1887) parece retirar o foco da centralidade da poltica para buscar uma maior compreenso de como os governos so administrados (DENHARDT, 2011)2. Os grandes ideais dos clssicos no que se refere ao bom Estado, de Aristteles Rousseau, vo ento progressivamente perdendo espao para a ideia de um Estado eficiente.

Nota-se que atualmente alguns autores interpretam que o trabalho de Wilson (1887) levava em conta alguns aspectos da dimenso poltica na administrao pblica. Ver por exemplo COOK, B. J. Woodrow Wilsons Ideas about Local Government Reform: a Regime Perspective on the New Push for Citizen Engagement in Public Administration. Administration and Society, v. 39, p. 294-314, 2007. p. 3-19

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Quadro 1 Paradigmas, metforas e correntes no campo dos estudos organizacionais SOCIOLOGIA DA MUDANA RADICAL PARADIGMA DO HUMANISMO RADICAL
Caractersticas: busca desenvolver uma

PARADIGMA DO ESTRUTURALISMO RADICAL

Caractersticas: enfatiza a mudana estrutural da

S U B J E T I V I D A D E

sociologia da mudana radical. Enfatiza os fenmenos da alienao e da falsa conscincia, buscando a emancipao humana. V a criao da realidade influenciada por processos psquicos e sociais. D grande importncia conscincia humana, vendo o indivduo como sujeito da histria. Correntes nas cincias sociais e nos estudos organizacionais: teorias crticas inspiradas no anarquismo, no acionalismo, na dialtica e na psicossociologia. Metfora: Priso psquica

sociedade. Defende o fato de que a mudana radical deve ocorrer na natureza e na estrutura da sociedade contempornea. Focaliza a anlise das estruturas de poder e de classe.

O B J

Correntes nas cincias sociais e nos estudos organizacionais: teorias crticas inspiradas no marxismo e no estruturalismo.

E T I

Metfora: Arena poltica

V I

PARADIGMA INTERPRETATIVO
Caractersticas: busca compreender o mundo como ele . Coloca nfase na compreenso da realidade social, de forma a entender a sua natureza, considerando a subjetividade. Para este paradigma, o mundo social criado pelos indivduos e por isso importante entender a essncia da subjetividade do mundo.

PARADIGMA FUNCIONALISTA D
Caractersticas: explica o mundo social da mesma forma que o natural, buscando produzir conhecimento cientfico til. Enfatiza a manuteno do status quo: equilbrio, integrao social, ordem, estabilidade. Para o paradigma funcionalista a sociedade tem existncia concreta. Predomina neste paradigma uma concepo sistmica e sincrnica do mundo social orientada para consecuo de objetivos. Correntes nas cincias sociais e nos estudos organizacionais: administrao clssica, burocracia e teoria de sistemas. Metforas: Mquina, organismo, cultura

A D E

Correntes nas cincias sociais e nos estudos organizacionais: fenomenologia, hermenutica, etnometodologia e interacionismo simblico Metforas: Texto, jogos de linguagem

SOCIOLOGIA DA REGULAO
Fonte: Morgan 2007 ; Burrell e Morgan 2008 .

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Percebe-se que essa tendncia permanece com o fortalecimento da administrao pblica enquanto disciplina no Brasil, e isso se expressa nas diferentes correntes que vo tomando forma ao longo do tempo no campo, como demonstraremos abaixo.

Corrente Estadocntrica: administrao pblica como cincia jurdica e cincia administrativa Esta corrente uma das mais influentes no campo da administrao pblica no Brasil. Seu predomnio se estende desde os primrdios da disciplina at a sua consolidao, perodo que corresponde do final do sculo XIX at final dos anos 1970, o qual pode ser dividido em trs momentos principais. Num primeiro momento, antes do surgimento da administrao pblica enquanto disciplina no pas, as questes referentes rea estavam principalmente atreladas s cincias jurdicas (KEINERT, 2000). Neste momento, o direito administrativo e a administrao pblica estavam muito prximos e praticamente se equivaliam. O segundo momento, de 1930 a 1950, caracteriza-se pelo surgimento da administrao pblica, enquanto disciplina, no ciclo poltico do Estado Novo. Neste perodo destaca-se o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) como lcus principal de sua difuso. O objetivo formal era ento a estruturao de uma administrao pblica meritocrtica e profissionalizada (GAETANI, 1999), visando formar as bases do Estado do Bem Estar no Brasil, nos moldes dos pases desenvolvidos. No campo terico, h uma forte influncia da literatura norte-americana, especialmente da progressive public administration. A orientao racional instrumental predomina, com uma preocupao voltada para a questo da eficincia na gesto. Destaca-se neste perodo a influncia dos trabalhos da administrao cientfica de Taylor e da teoria da burocracia de Weber, alm dos pioneiros da administrao pblica americana, dentre eles Gulick (1937) e White (1948), os quais focalizavam o estudo dos processos e da estrutura nas organizaes pblicas (DENHARDT, 2011). Num terceiro momento, a partir dos anos 1950 at o final dos anos 1970, h uma consolidao da disciplina da administrao pblica no pas e sua internacionalizao com a ampliao da cooperao, especialmente com os EUA (GAETANI, 1999). criada a Escola Brasileira de Administrao Pblica, em 1952, sob os auspcios da ONU. Amplia-se a formao dos professores em escolas americanas e o nmero de publicaes na rea. No campo das polticas pblicas, o papel do Estado se fortalece enquanto promotor de desenvolvimento. O planejamento e a ao do Estado so promovidos de forma centralizada, com uma viso unificadora e tecnicista (KEINERT, 2000), com base na lgica desenvolvimentista. J no campo acadmico, importante ressaltar duas influncias que sero marcantes neste perodo para a consolidao do campo da administrao pblica no Brasil. Por um lado, alguns professores/pesquisadores vo focar seus estudos nos aportes tericos da administrao de empresas, tendo por base uma viso pragmtica e experimental que assume fora no campo nos EUA nesta poca (WALDO, 1948; SIMON, 1957). O interesse nesse caso centra-se nas dinmicas de construo e operao das organizaes pblicas, tendo em vista a ampliao de sua eficincia. Outro grupo de professores das recm-criadas escolas brasileiras e formados em Universidades com tradio em administrao pblica, como a Universidade da South Califrnia (USC), por exemplo, traz para o Brasil o aporte dos estudos humanistas e crticos que tambm vo ter importante papel no campo nesta poca e mais tarde, pois levantam os limites da abordagem racionalista, fazendo uma crtica a esta ltima (ARGYRIS e SCHON, 1978; RAMOS, 1966 e 1989). Apesar de abarcar alguns estudos humanistas que foram percussores para o campo, pode-se afirmar que a escola de pensamento Estadocntrica (KEINERT, 2000) ou da Velha Administrao Pblica (DENHARDT, 2011) tem como foco principal a ampliao da competncia e da racionalidade funcional na administrao pblica (RAMOS, 1966). Esta escola, apesar de envolver diferentes teorias, pode ser identificada pela partilha de algumas concepes comuns:

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A viso unitria do Estado, concebido como Estado-Nao e nico responsvel pelo planejamento, operao e avaliao das polticas pblicas, de forma centralizada e de cima para baixo; O Estado como interventor e regulador, importante motor do desenvolvimento econmico, junto com o mercado (GAETANI, 1999); A organizao burocrtica como tipo ideal com nfase na hierarquizao, na impessoalidade, na neutralidade e na competncia tcnica (WEBER, 1964 e 1970); Distanciamento entre tcnica e poltica na administrao pblica e separao entre racionalidade funcional e substancial. A ao administrativa aqui entendida essencialmente como ao orientada pela racionalidade com respeito a fins (instrumental) (RAMOS, 1989); Administradores pblicos so vistos como funcionrios responsveis por implementar polticas e programas, e por garantir a prtica dos princpios burocrticos e da administrao cientfica, enquanto aplicveis rea pblica. Nos anos 1980, chamados de dcada perdida, o Estado brasileiro entra em crise, assim como a administrao pblica (GAETANI, 1999). Muitos so os fatores que vo contribuir para isso. No mbito externo, ressaltam-se a crise do modelo Fordista3 e a emergncia de uma agenda internacional neoliberal que diminui a soberania dos Estados Nao, sobretudo nos pases dependentes que tinham que cumprir as determinaes da frmula de ajuste estrutural. No mbito interno, destacam-se a crise fiscal e econmica sem precedentes enfrentada pelo pas e a crise de legitimidade do prprio Estado, com o fim da ditadura. Todos esses fatores vo confluir num movimento de transio da administrao pblica brasileira. Num primeiro momento, esse movimento se traduz numa forte crise da administrao pblica, inclusive com fechamento de alguns cursos e a perda de crdito por parte da profisso (GAETANI, 1999). Porm, num segundo momento, esse cenrio de crise vai abrir novas possibilidades de recomposio do campo da administrao pblica, trazendo tona novas matrizes de pensamento que sero examinadas a seguir.

Corrente Pluralista: administrao pblica como campo poltico Vrios so os autores que afirmam que - com a abertura democrtica, os avanos promovidos pela Constituio de 1988 e a ampliao da mobilizao social - percebe-se, a partir do final dos anos 1980, um interesse renovado pelo dilogo entre os campos da administrao pblica e da cincia poltica (GAETANI, 1999; KEINERT, 2000; PAES DE PAULA, 2005). H uma proliferao de estudos que passam a se preocupar com a participao dos atores sociais na definio das agendas polticas e na ampliao do controle social. A poltica pblica passa a ser vista no apenas como resultado de um processo de planejamento centralizado e tecnicista, mas de um processo poltico e incremental, envolvendo mltiplos atores, como demonstra o percussor trabalho de Lindblom (1959). O Estado deixa de ser visto apenas como sinnimo de aparelho governamental e interpretado como um espao de luta entre as diferentes classes sociais (POULANTZAS, 1977 e 1981) ou ainda como uma arena, na qual os diferentes grupos de interesse se encontram.

O Modelo Fordista aqui entendido como um modelo de desenvolvimento que tem como pilares: um modo de produo taylorista, atrelado mecanizao, caracterizado pela distino entre aqueles que pensam e aqueles que planejam; um modo de acumulao de riquezas baseado na distribuio dos excedentes pelo capitalista, por meio de aumento de renda dos trabalhadores, alm dos direitos trabalhistas, permitindo a formao de uma sociedade salarial e um modelo de interveno e estatal, chamado de Bem Estar Social, que servia de suporte ao mercado no amparo queles que estivessem fora do crculo virtuoso do compromisso Fordista (Lipietz, 1991). p. 6-19

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Mais tarde, nos anos 1990, h uma ampliao dos estudos que se interessam nas dinmicas da descentralizao e da municipalizao (ARRETCHE, 1999; FARAH e BARBOZA, 2001). Alm disso, destaca-se um maior dilogo da administrao pblica com as demais cincias sociais, dando espao para estudos mais crticos no campo. Em particular, podemos citar o dilogo com trabalhos no campo da sociologia poltica sobre as temticas dos movimentos sociais (SCHERER-WARREN e KRISCHKE, 1987), da redemocratizao (SOUSA SANTOS, 2002), da mobilizao social e novo papel poltico que assume a sociedade civil no Brasil (TELLES, 1987). Cabe ressaltar que, nos campos disciplinares da cincia poltica e da sociologia poltica, foi tambm relevante neste perodo a influncia do trabalho de Marx e de outros autores influenciados por sua obra (tais como GRAMSCI, 1971; POULANTZAS, 1977 e 1981; OFFE, 1985), em particular no mbito dos estudos que tinham como objeto a sociedade civil, os movimentos sociais e a sua relao com o Estado (GOHN, 2011). Entretanto, no campo da administrao pblica, assim como no da administrao em geral, esse dilogo foi muito restrito e tnue, no permitindo afirmar que a corrente marxista tenha se configurado uma corrente propriamente dita no campo da administrao pblica no Brasil, embora alguns autores que tiveram influncia no campo dos estudos organizacionais tenham se inspirado nos ideais marxistas como Mauricio Tragtenberg, por exemplo, cujo trabalho definido por Paes de Paula (2008, p. 949) como pertencente corrente de um marxismo anarquizante. Em suma, o principal mrito dos estudos da corrente Pluralista foi trazer tona a importncia da sociedade civil enquanto ator poltico, dando nfase a uma viso crtica no mbito da administrao pblica brasileira que torna-se mais permevel participao popular (PAES DE PAULA, 2005). Por outro lado, a crtica que se faz a esta corrente a de que um pluralismo radical pode levar, no limite, a uma postura anti-institucional. Neste caso, como afirma Nogueira (2005), a sociedade civil poderia ser vista como o espao por excelncia de poltica, enfraquecendo o prprio Estado e a democracia representativa. Por isso, esse autor defende a importncia do dilogo entre democracia representativa e participativa. Ao mesmo tempo em que ocorre a abertura democrtica e as primeiras experincias formais e informais de uma gesto pblica mais participativa nos anos 1990 (conselhos, fruns, comisses de planejamento, redes, etc.), comeam a chegar ao pas as propostas da Nova Administrao Pblica. Tais propostas vo promover uma renovao do campo, por meio da tentativa de aplicao da lgica de mercado e dos princpios e prticas empresariais nas organizaes pblicas. Esse fenmeno ser denominado por Dagnino (2002) de confluncia perversa, pois nos dois casos busca-se uma sociedade civil ativa, porm com propsitos distintos: no primeiro caso, a sociedade civil coloca-se como sujeito poltico; j no segundo, esta vista e age como um agente prestador de servios pblicos, em complemento ao Estado.

Nova Administrao Pblica: administrao pblica como cincia do gerenciamento A Nova Administrao Pblica (NAP) pode ser interpretada como um movimento de resposta crise do Estado do Bem Estar. Porm, importante ressaltar que esta crise no se d de forma natural, por acaso, ou apenas a partir de causas internas ao prprio Estado (ineficincia, falta de eficcia e efetividade) como comumente costuma-se afirmar. Ela est atrelada crise do prprio modelo de desenvolvimento Fordista que ocorre, principalmente a partir do final dos anos 1970 (LIPIETZ, 1991). Para fazer face a tal crise, emergem nas ltimas trs dcadas um conjunto de abordagens que visam aplicar os princpios do mercado e a lgica empresarial na esfera da administrao pblica em vrios pases do mundo (DENHARDT, 2011). O Movimento da NAP caracteriza-se, por um lado, por ser um modelo normativo, formado por um conjunto de abordagens tericas que se complementam, permitindo uma compreenso da esfera pblica e seu funcionamento, a partir dos princpios mercadolgicos.

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Por outro lado, a agenda da NAP serviu de referncia em muitos pases para promoo de reformas com vistas a reestruturar o Estado, substituindo o modelo burocrtico (baseado em regras e autoridade) por um modelo gerencial baseado em competio e com foco em resultados (KETTL, 2003). Tais reformas tomavam por base uma receita comum ancorada em uma agenda neoliberal internacional focalizando: a diminuio do aparelho do Estado; a desregulamentao; o controle fiscal; a privatizao de empresas pblicas e a aplicao de tcnicas empresariais no mbito governamental. Como afirmam Pollit e Bouckaert (2002), alguns pases como Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido aplicaram essas reformas de maneira mais intensa, liderando o movimento da NAP no mundo4. Mas a NAP no se resume a um conjunto de tcnicas. Como demonstram Ferlie et al, 1999, a NAP composta por uma srie de valores e princpios administrativos que configuram diferentes modelos de gesto (voltados para a eficincia, a descentralizao e a excelncia do servio pblico). Na nossa leitura, as diferenas entre esses modelos no so to prementes como destacam os autores mencionados. Pode-se perceber uma linha comum nas abordagens que formam a NAP, permitindo afirmar a existncia de um modelo de gesto coerente, como demonstra Denhardt (2011). Esse modelo se apoia em correntes tericas tanto dos estudos sobre polticas pblicas, quanto da gesto pblica que, em seu conjunto, promovem uma renovao e uma verdadeira ruptura no campo da administrao pblica nas ltimas dcadas. A seguir, no Quadro 2 apresentamos sinteticamente essas correntes, seus princpios e autores representativos.

Quadro 2 Correntes que formam a Nova Administrao Pblica

CORRENTES

NEOINSTITUCIONALISMO
OSTROM (1986)

GERENCIALISMO
POLLITT (1993) OSBORN e GAEBLER (1992) FERLIE et al (1999) KETTL (2003)

BOA GOVERNANA
KOOIMAN (1993) MARCH e OLSEN (1989)

PRINCIPAIS AUTORES

WILLIAMSON (1985) KAUFMAN (1998)

Teoria da Agncia Teoria das Escolhas Pblicas TEORIAS Institucionalismo da Escolha Racional Institucionalismo da Economia Poltica

Gerencialismo Neogerencialismo

Governana Corporativa Teoria dos custos de transao

Kettl (2003) distingue as reformas nos pases que adotaram mais fielmente os princpios da NAP, seguindo rigorosamente os princpios da economia neoclssica, como a Nova Zelndia e a Inglaterra, e que tiveram como lema fazer os gerentes gerenciar, daquelas reformas que adotaram estratgias mais brandas, visando melhorar o desempenho, como a Austrlia, por exemplo. Segundo Kettl, nesses casos trata-se de uma lgica de deixar os gestores pblicos gerenciar, concedendo-lhes maior autonomia e flexibilidade e responsabilizando-os pelos resultados, incorporando alguns dos mecanismos de mercado. p. 8-19

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FOCO

Entender as leis que estruturam a ao dos atores polticos, de modo a construir teorias sobre a administrao pblica e a poltica (modelos gerais), tendo como inspirao a economia neoclssica. -

Ampliao da performance dos gestores pblicos, por meio de sua profissionalizao.

Promoo de um estilo timo de ao pblica e de novos arranjos institucionais na fronteira entre esfera pblica e privada.

Funcionamento de esfera pblica comparada aos mercados perfeitos. O estado normal da poltica de regularidade e os atores visam maximizar seus ganhos (atores interessados). nfase na regulao (ordem), visando limitar divergncias, por meio de monitoramento dos agentes pelos principais. Importncia das relaes contratuais (organizaes e mercados como redes de contratos). Buscam-se regras racionais para entender o comportamento dos atores polticos. Interesse pblico corresponde soma de interesses privados.

Cultura gerencial voltada para resultados aplicada s organizaes pblicas. Administradores pblicos como empreendedores. Foco nas necessidades do cliente e nos resultados e no nos processos. Governos como firmas, importao de mtodos empresariais. Flexibilizao e desconcentrao da estrutura: downsizing. Controle fiscal. Fortalecimento da esfera pblica no governamental como prestadora de servios pblicos. Avaliao de desempenho.

Transparncia na ao pblica que se torna mais acessvel aos cidados. Importncia das privatizaes e da contratualizao (parcerias pblicoprivadas). Fortalecimento de arranjos institucionais competitivos e modernos.

PRINCPIOS

Fonte: Elaborado pela autora com base nas obras citadas.

Sem dvida, a NAP e seus princpios trouxeram importantes mudanas na administrao pblica em todo mundo. No Brasil, em especfico, a NAP foi a base para a terceira grande Reforma Administrativa implantada pelo ento Ministro Bresser Pereira, durante a gesto do Presidente Fernando Henrique Cardoso.
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Segundo Bresser Pereira (2003), a reforma tinha como objetivo reconstruir o Estado brasileiro, por meio de uma ampla reestruturao (com descentralizao, privatizao e valorizao da esfera pblica no governamental), do controle fiscal e da implantao de tcnicas gerenciais que melhorassem a performance do Estado. Muitos so os autores que mostram que a reforma de 1998 deixou muito a desejar em relao s mudanas propostas (DINIZ, 2001; PAES DE PAULA, 2005; NOGUEIRA, 2005; ABRUCIO, 2007). Essa avaliao no feita apenas no caso do Brasil, mas se aplica tambm a outros pases que foram percussores na aplicao da NAP (POLLITT e BOUCKAERT, 2002). Sem nos concentrar em aspectos especficos da crtica feita pelos autores citados acima, o que fugiria aos objetivos deste texto, percebe-se que um dos principais elementos de crtica NAP consiste em seu vis administrativo e economicista. As propostas feitas pela NAP para responder crise do Estado desconsideram a dimenso poltica e institucional das reformas. Estas ltimas so colocadas como uma resposta automtica e padronizada s exigncias da globalizao, vendo a adaptao (com base numa agenda neoliberal) como a nica sada possvel. Essa perspectiva nega a capacidade de reao dos Estados nacionais e os coloca como meros objetos passivos das foras externas, as quais no podem controlar e devem ento apenas se submeter (DINIZ, 2001). Com base na anlise dos limites da aplicao da NAP vo emergir, mais recentemente, novas correntes de pensamento que buscam focalizar a importncia de revitalizar a ao do Estado e dos gestores pblicos para que eles possam servir melhor aos cidados e sociedade (DENHARDT e DENHARDT, 2003; DENHARDT, 2011). Nesta perspectiva importa no apenas melhorar o desempenho do Estado na prestao do servio pblico, mas principalmente criar novos padres de relao entre Estado e sociedade. Recoloca-se a importncia das dimenses poltica e institucional das reformas. nesse contexto que surge a proposta do Novo Servio Pblico.

Corrente do Novo Servio Pblico: administrao pblica como coproduo do bem pblico Um breve exame na recente literatura da administrao pblica norte-americana (WITHAKER, 1980; BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003; DENHARDT e DENHARDT, 2003; DENHARDT, 2011) e europeia (DURAN e THOENIG, 1996; ENJOLRAS, 2008) permite afirmar que os modelos apontados anteriormente no abordam toda a produo intelectual do campo da administrao pblica nas ltimas dcadas. A proposta do Novo Servio Pblico (NSP), como iremos denominar o conjunto dessas abordagens, surge como um contraponto s correntes Estadocntrica e da Nova Administrao Pblica. Como os demais modelos, o NSP consiste de diferentes abordagens tericas que trazem tona novos princpios normativos e descritivos para o campo. Segundo Denhardt e Denhardt (2003), o NSP constitui um novo modelo de gesto que tem por base as teorias democrticas e da cidadania (com nfase na construo do interesse pblico para alm da soma dos interesses individuais); os modelos de comunidade e da sociedade civil (que ressaltam a importncia do poder local); alm do humanismo organizacional e da teoria do discurso (que do importncia ao dilogo e mediao entre diferentes agentes que atuam na esfera pblica). Mais do que descrever um modelo coerente e monoltico, o Movimento do NSP nos parece abrir novas vias para compreenso da ao pblica na atualidade. Nesse sentido, cabe destacar a abordagem da coproduo do bem pblico que v o usurio do servio pblico no como cliente ou simples beneficirio. O cidado torna-se, nessa perspectiva, protagonista na prestao do servio pblico e na promoo da transformao social (WHITAKER, 1980; ALFORD, 2002; BRUDNEY e ENGLAND, 2003; MARSHALL, 2004; COOPER e KATHI, 2005; NADIR, SALM e MENEGASSO, 2007). Neste caso, no h separao entre oferta e demanda de servio, esses dois campos se sobrepem. O sucesso de uma poltica pblica aqui no determinado apenas pela aplicao de leis e normas ou pelo desempenho tcnico, ela depende tambm do envolvimento dos cidados nas tomadas de deciso (comportamento cooperativo). Neste sentido, o ajuste mtuo torna-se um elemento muito importante.
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Duran e Thoenig (1996) vo nessa mesma direo chamando ateno para a fluidez, a heterogeneidade e pela fragmentao do poder poltico no espao pblico contemporneo. Eles mostram que atualmente os atores pblicos perdem a sua centralidade e passam a depender cada vez mais de terceiros. Vrios atores e instncias podem intervir sobre o mesmo problema, j que a natureza das questes pblicas se torna mais complexa, exigindo cada vez mais uma inteligncia transversal. A complexidade dos problemas vai ento exigir dos atores a comunicao e a cooperao, para que se construam solues inovadoras. Neste sentido, a coordenao da ao coletiva desfragmentada emerge como um desafio, cuja soluo no evidente. Estudos recentes no campo da governana pblica (BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003; ENJOLRAS, 2008), vm demonstrando que o que ocorre na atualidade no o desmantelamento de toda a forma de regulao da ao coletiva, mas o surgimento de novas formas. Os modelos tradicionais de regulao socioeconmica, caracterizados pela centralidade do Estado ou do mercado, convivem com outros modos de conduo da ao coletiva (governana comunitria ou em parceria). Desta maneira h um deslocamento das formas tradicionais de governar para modelos de governana compartilhados.
A parceria outra abordagem possvel para um novo modo de regulao. Aqui a questo da governana se coloca como de extrema importncia. Unir a ao de atores sociais de diferentes origens uma condio necessria para a parceria, mas juntar aes individuais no constitui em si a parceria. A parceria requer acordo e investimento de recursos que vo alm da partilha de aes. Ela coloca junto atores que tm de obedecer sua prpria lgica, mas, ao mesmo tempo, buscar reas de compatibilidade institucional para ampliar a sua cooperao (BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE, 2003, p. 329).

Pode-se perceber que a abordagem do Novo Servio Pblico coloca novas luzes sobre aspectos pouco tratados pelas outras correntes. Em particular, percebe-se que h re-localizao do espao pblico na atualidade que se encontra numa zona de tenso permanente entre as esferas pblica e privada (o pblico extrapola o Estatal). Isso pressupe uma verdadeira ressignificao da ao pblica ilustrada por algumas das ideias fora tratadas por Denhardt e Denhardt (2003) nos seu livro The New Public Service e tambm pelos outros autores citados, as quais representariam a essncia do NSP: O interesse pblico o alvo no um sub-produto. O foco dos servidores pblicos deve ser a construo de interesses e responsabilidades compartilhadas junto a cidados e no a consumidores. Isso exige uma transio de interesses individuais, para interesses coletivos e gerais, o que pressupe acordos. Servir no lugar de guiar. Mais do que pilotar a mquina pblica, os gestores pblicos devem ser capazes de agir como rbitros e mediadores de aes coletivas. Cada vez mais a legitimao do Estado estar ligada sua capacidade de agir como um negociador junto aos vrios atores (e seus interesses) que agem na cena pblica. Pensar estrategicamente, agir democraticamente. Polticas e programas pblicos podem ser mais efetivos se concebidos e implementados por meio de processos colaborativos (co-produo). At porque os problemas pblicos so muito mais complexos para serem resolvidos apenas pelo Estado. O territrio (no no sentido administrativo), mas como lcus de identidade e de recursos especficos, passa a ser o espao privilegiado de interveno pblica. O territrio construdo poltica e socialmente, em relao a um problema especfico. Reconhecer que accountability no simples. Accountability vai muito alm da prestao de contas em termos financeiros e de resultado. Torna-se necessrio levar em conta as leis, as normas, os valores comunitrios e os interesses dos cidados.

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A cidadania deve ser colocada acima do empreendedorismo. O foco excessivo na eficcia pode obscurecer o foco central que promover o interesse pblico. Os servidores pblicos no so apenas executivos do aparelho do Estado. No Brasil, percebe-se a influncia das ideias do Novo Servio Pblico muito recente e se d, sobretudo, aps a consolidao democrtica a partir da segunda metade dos anos 1990. Neste perodo h uma maior ampliao da descentralizao entre as esferas de governo (com a municipalizao), ocorre a criao de novos espaos de participao da sociedade civil na esfera pblica (por meio de plebiscitos, audincias pblicas, conselhos pblicos, etc.), surgem novos direitos (como os direitos difusos) e h um reforo mobilizao social (por meio dos novos movimentos sociais e do envolvimento do setor privado nas questes pblicas). Todos esses fatores permitem afirmar que nas duas ltimas dcadas o Brasil vem consolidando pouco a pouco seu compromisso com o regime democrtico, gerando um clima favorvel a novos arranjos polticos e institucionais. Esse processo reflete-se na ampliao dos estudos que visam compreender os avanos e limites desses novos arranjos institucionais na esfera pblica (PAES DE PAULA, 2005; MILANI, 2008). Porm, como afirmam Nogueira (2005), Diniz (2001) e Abrucio (2007) no houve ainda uma mudana substancial nos padres de relao entre Estado e sociedade. Ainda permanece um alto grau de centralizao de poder no executivo e um isolamento (insulamento burocrtico) dos gestores pblicos (NUNES, 1997). Percebe-se ainda uma forte influncia dos padres patrimonialistas, principalmente na esfera municipal. Esta esfera ainda caracteriza-se por um baixo poder de implementao das polticas pblicas. Os municpios se multiplicaram, a partir de critrios polticos, muitas vezes sem a mnima condio de sustentabilidade. Por outro lado, h uma clara incompletude no processo de constituio de cidadania, resultando em importantes lacunas quanto aos direitos civis (DINIZ, 2001). H um amplo contingente populacional que ainda se situa totalmente fora da cobertura do Estado no Brasil, demonstrando a incapacidade da administrao pblica de garantir o princpio da universalidade. Para superar esses entraves, torna-se necessrio explorar a contribuio de novos paradigmas dirigidos no apenas por uma concepo funcionalista. Neste aspecto as pistas lanadas pela matriz de pensamento do Novo Servio Pblico podem ser inspiradoras.

Consideraes Finais: Examinando de Outra Forma os Paradigmas na Administrao Pblica Brasileira A partir da anlise dessas correntes, pode-se concluir o predomnio do paradigma funcionalista cujas concepes embasam os pressupostos das correntes dominantes no campo da administrao pblica brasileira: a corrente Estadocntrica e a Nova Administrao Pblica. Os trabalhos e autores dessas correntes enfatizam uma concepo harmnica e sincrnica dos sistemas sociais, com vistas a conceber um estado de coisas ordenado e regulado (SGUIN e CHANLAT, 1992). A ao do Estado e dos gestores pblicos ento confundida com a ao administrativa tradicional entendida como modalidade de ao social, [tpica das organizaes formais], dotada de racionalidade funcional e que supe que estejam seus agentes, enquanto a exercem, sob a vigncia predominante da tica da responsabilidade (RAMOS, 1966, p. 47). Os administradores pblicos so ento avaliados pela sua contribuio para a ampliao do desempenho e para a consecuo dos objetivos organizacionais. Neste paradigma, so isoladas as questes subjetivas (ligadas tica da convico) e, portanto, os aspectos referentes poltica enquanto campo de embate de valores. O administrador pblico tem que se manter distante da poltica, atuando como um tcnico especialista na viso Estadocntrica ou como um executivo empreendedor na viso da NAP. Em ambos os casos, a administrao pblica entendida como um instrumento para ampliao da eficincia e eficcia do Estado e deve ser o mais neutra possvel (isenta de valores), produzindo princpios e prticas teis para melhoria do desempenho do sistema (concepo teleolgica). Separa-se ento poltica e
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administrao e essa passa a ser entendida no mesmo sentido que administrao de empresas (COELHO, 2008). No se busca construir uma perspectiva crtica que produza questionamento, ao contrrio impera uma viso integradora, na qual no h espao para o conflito. Por outro lado, as problemticas ligadas historicidade e contextualizao dos fenmenos so tambm desconsideradas (SGUIN e CHANLAT, 1992). A nfase o pragmatismo, a partir do dilogo com as cincias mais objetivas (como o direito e a economia, por exemplo), no sentido de produzir conhecimento que possa ser aplicado e desse modo seja vlido (MORGAN, 2007 e MENEGUETTI, 2007). A viso da NAP, por exemplo, que a importao dos princpios da economia neoclssica ir produzir uma maior legitimidade e rigor ao campo da administrao pblica. O predomnio do paradigma funcionalista na administrao pblica brasileira tem estimulado uma viso objetivista no campo, com pouco espao para a historicidade, o conflito e a subjetividade dos atores polticos. Os cidados so interpretados na maioria dos casos como homens organizacionais, cujo papel se adaptar s regras do sistema, ou como homens econmicos que visam maximizar seus ganhos (RAMOS, 1989). Como ressalta esse autor interesse pblico, neste caso, muitas vezes tratado como um constructo metafsico que tem utilidade apenas para uso como poltica cognitiva. Muito embora essas constataes sejam absolutamente verdadeiras, importante ressaltar que a concepo funcionalista no a nica que est presente no campo, como acabamos de mostrar anteriormente e sintetizamos no Quadro 3 abaixo.

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Quadro 3 Paradigmas, correntes e teorias no campo dos estudos da administrao pblica brasileira SOCIOLOGIA DA MUDANA RADICAL
PARADIGMA DO HUMANISMO RADICAL nfase na mobilizao da sociedade civil e na sua atuao enquanto sujeito de mudana social. CORRENTE PLURALISTA (ESTUDOS CRTICOS E HUMANISTAS) Teorias sobre os Novos Movimentos Sociais Teorias da Democracia Participativa Teorias crticas na administrao pblica PARADIGMA INTERPRETATIVO nfase na compreenso da realidade da administrao pblica, considerando a subjetividade da poltica (importncia dos valores). PARADIGMA FUNCIONALISTA nfase na concepo de leis universais que permitam explicar o funcionamento da administrao pblica e o comportamento dos atores polticos, com vistas a promover ordem e equilbrio (regularidades). CORRENTE ESTADOCNTRICA Teoria da administrao cientfica Teoria da burocracia Progressive Public Administration Teorias comportamentais Teorias de sistemas CORRENTE DA NOVA ADMINISTRAO PBLICA Teoria das escolhas pblicas Teoria da agncia Neo-institucionalismo das escolhas racionais Neo-institucionalismo econmico Gerencialismo e Neo-gerencialismo Teoria da Boa Governana PARADIGMA DO ESTRUTURALISMO RADICAL nfase nas relaes entre Estado e Sociedade. Estado como espao de luta entre as classes sociais. CORRENTE PLURALISTA (ESTUDOS MARXISTAS E NEOMARXISTAS) Teorias dos Movimentos Sociais Teorias sobre o Estado Capitalista

S U B J E

O B J E T I V I D A D E

CORRENTE DO NOVO SERVIO PBLICO

T
I V I D A D E

Teorias da coproduo dos servios pblicos Teorias da participao comunitria e da sociedade civil Teorias crticas, humanistas e do discurso Novas teorias do desenvolvimento (territorial e sustentvel)

S OC I O L O G I A D A R E G U L A O
Fonte: Elaborado pela autora com base em Morgan (2007) e Morgan e Burrell (2008) e nos outros autores citados.

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As correntes que emergem nas ltimas dcadas, como a Pluralista e a do Novo Servio Pblico vm lanar novas bases de compreenso da administrao pblica e reconfigurar a sua identidade enquanto campo cientfico, a partir do dilogo com outras disciplinas das cincias sociais, como a cincia poltica, a sociologia poltica, a geografia e a antropologia. Fazendo isso, elas trazem tona novos pressupostos epistemolgicos, tericos e metodolgicos para o campo, promovendo o seu enriquecimento. Torna-se possvel assim pensar outros caminhos metatericos promissores para alm do funcionalismo (CALDAS, 2007). Tomando como ilustrao as teorias citadas neste artigo, observa-se que os paradigmas interpretativo e humanista radical (MORGAN, 2007) tm sido mais explorados nos estudos do campo, especialmente quando nos referimos aos trabalhos mais recentes desenvolvidos tanto no mbito da corrente Pluralista (ARRETCHE, 1999; FARAH e BARBOZA 2001; SOUSA SANTOS, 2002), quanto na corrente do Novo Servio Pblico (PAES DE PAULA, 2005; MILANI, 2008), os quais exploram o momento de transio do papel do Estado, (que perde o monoplio da produo do bem pblico), e visam compreender o atual contexto de governana ampliada que envolve novos princpios e prticas da administrao pblica, a exemplo da descentralizao, da participao dos cidados na coproduo do bem pblico, dos novos arranjos institucionais, entre outros. Exercendo uma menor influncia, mas tambm presente, principalmente nos estudos referentes relao entre Estado e sociedade civil, como citado acima (GOHN, 2011), nota-se tambm a presena do paradigma do estruturalismo radical. Como autores que se inserem nesse paradigma e que inspiraram trabalhos no campo da administrao pblica no Brasil pode-se citar a ttulo de ilustrao, alm do prprio Marx e Gramsci (1971), Poulantzas, (1977, 1981) e Offe (1985). Pode-se ento concluir, com inspirao em Morgan (2007) e Burrell e Morgan (2008) que o campo da administrao pblica tem a possibilidade objetiva de se desenvolver em termos cientficos, se proporcionar um maior reconhecimento dos outros paradigmas (interpretativo, humanista radical e estruturalista radical) e das suas respectivas correntes, proporcionando um dilogo desses com o paradigma dominante. Tal dilogo poderia inclusive contribuir para reforar cientificamente e construir uma identidade prpria para o campo da administrao pblica brasileira, respondendo tambm a alguns obstculos desse campo enquanto rea de formao profissional que tem se estruturado muito mais de forma mimtica em relao administrao de empresas e na qual ainda impera uma insistente separao entre administrao e poltica (COELHO, 2008), alm de uma viso a-crtica e pouco contextualizada em relao nossa realidade nacional. Tudo isso implica abrir um maior espao no campo da administrao pblica nacional para escolas de pensamento e trabalhos cientficos que tenham por base pressupostos no funcionalistas, considerando os referenciais crticos e interpretativos. Pressupe ento uma oxigenao do campo, tornando-o menos mecnico e menos refratrio inovao e interdisciplinaridade. Vrios so os autores contemporneos (tais como SGUIN; CHANLAT, 1992; SOUSA SANTOS, 1988, 2003; BERTHELOT, 2001) que afirmam que os campos interdisciplinares (como a administrao pblica) exigem um novo enfoque epistemolgico. Este enfoque transcende as dicotomias tradicionais como sujeito/objeto, subjetividade/objetividade, quantitativo/qualitativo, animado/inanimado, indivduo/sociedade, ser humano/meio ambiente que se colocam como intransponveis na concepo da cincia clssica e que passam a ser vistas como faces da mesma moeda numa perspectiva no dual. Tal perspectiva implica uma epistemologia sistmico-complexa que coloque em primeiro plano o desvelamento das relaes de interdependncia entre os diferentes aspectos da realidade social (MORIN e LE MOIGNE, 1999). Segundo esses autores, a complexidade assumida como um desafio a ser superado e no como uma soluo. Neste sentido, caracteriza-se mais como uma direo a seguir do que como um estado a ser alcanando.
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O desafio consiste, segundo os dois autores supracitados, em tentar religar o que antes estava separado: religar o evento a ser analisado ao contexto; o global ao parcial; o universal ao singular; a ordem desordem e organizao; o indivduo sociedade e ao ecossistema; a coerncia lgica contradio; o observador ao fenmeno observado. Desta forma, considerar a complexidade implica restituir as relaes, as interdependncias e as solidariedades entre os objetos e seus contextos. Transcender a viso dualista da realidade social, trazendo para o campo uma perspectiva complexa (que no separe, mas inter-relacione as suas dimenses constitutivas) nos parece o grande desafio atual da administrao pblica enquanto disciplina.

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