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DIREITO DA UNIO EUROPEIA

ANO LECTIVO DE 2007/2008

O QUADRO INSTITUCIONAL DA UNIO EUROPEIA E O SEU FUNCIONAMENTO

Nuno Piarra

NDICE

1. Aspectos gerais 1. Instituies, objectivos e pilares da Unio Europeia 2. Os meios disposio da Unio Europeia 3. Os princpios fundamentais que regem a Unio Europeia 2. O sistema poltico da Unio Europeia 1. O Conselho Europeu 2. O Parlamento Europeu 3. O Conselho da Unio Europeia 4. A Comisso Europeia 3. Os procedimentos decisrios 1. O procedimento legislativo 2. O procedimento de aprovao de actos executivos 3. O procedimento oramental 4. O procedimento de concluso de acordos internacionais 4. O sistema jurisdicional da Unio Europeia 1. Consideraes gerais 2. O Tribunal de Justia 3. O Tribunal de Primeira Instncia 4. O Tribunal da Funo Pblica Europeia 5. Os tribunais nacionais como tribunais da Unio Europeia

p. 3 p. 3 p. 7 p. 12 p. 33 p. 33 p. 35 p. 41 p. 47 p. 56 p. 56 p. 72 p. 82 p. 87 p. 95 p. 95 p. 101 p. 111 p. 116 p. 118

1. Aspectos gerais

1. Instituies, objectivos e pilares da Unio Europeia 1.1. De acordo com o artigo 3. do Tratado da Unio Europeia (TUE), a Unio dispe de um quadro institucional nico, que assegura a coerncia e a continuidade das aces empreendidas para atingir os seus objectivos, os quais se encontram enumerados no artigo 2.. As instituies, ou seja, os rgos fundamentais que integram o quadro nico da Unio, esto taxativamente previstas pelos artigos 4. e 5. do TUE. So elas: (1) o Conselho Europeu, (2) o Parlamento Europeu, (3) o Conselho da Unio Europeia, (4) a Comisso Europeia, (5) o Tribunal de Justia (juntamente com o Tribunal de Primeira Instncia e o Tribunal da Funo Pblica) e (6) o Tribunal de Contas. As quatro primeiras so instituies de direco poltica ou de governao, constituindo, portanto, os elementos nucleares do sistema poltico da UE. As ltimas so instituies de controlo. O Tribunal de Justia (TJ), bem como o Tribunal de Primeira Instncia (TPI) e o Tribunal da Funo Pblica (TFP), tm natureza jurisdicional. Juntamente com os tribunais dos Estados-Membros formam o sistema jurisdicional da UE. O Tribunal de Contas (TC), apesar da sua designao, tem natureza administrativa, sendo competente para garantir o controlo das contas e a verificao da gesto financeira da UE. A este elenco de instituies, o Tratado de Lisboa acrescenta o Banco Central Europeu, que pode ser qualificado como instituio poltico-administrativa

independente, com algumas semelhanas com a antiga Alta Autoridade do Tratado CECA (artigo 13., n. 1, segundo pargrafo, do TUE, na nova redaco dada pelo Tratado de Lisboa). Por outro lado, o Tratado de Lisboa vem aprofundar a participao dos parlamentos nacionais no sistema poltico da UE, nos termos dos Protocolos relativos ao

papel daqueles e aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade (ver infra, 3.2.2.). 1.2. Nos termos do artigo 1., terceiro pargrafo, do TUE, a Unio funda-se nas Comunidades Europeias, completadas pelas polticas e formas de cooperao institudas pelo presente Tratado. Desde a extino da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao em 24 de Julho de 2002, cinquenta anos depois de o Tratado que a instituiu ter deixado de vigorar, as Comunidades a que este artigo se refere so duas: a Comunidade Europeia (at 1992, denominada Comunidade Econmica Europeia), de longe a mais importante, e a Comunidade Europeia da Energia Atmica. Ambas constituem o chamado I Pilar da UE. As polticas e formas de cooperao que completam as duas Comunidades Europeias so, por um lado, a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), designada por II Pilar da UE e, por outro, a Cooperao Policial e Judiciria em matria Penal, ou seja, o III Pilar da UE. Os trs pilares correspondem assim, grosso modo, a trs feixes de atribuies da UE, para a prossecuo das quais as instituies enumeradas em 1.1. dispem de competncias diferentes e funcionam de modo diferente consoante actuem no mbito:

(1) da Comunidade Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atmica (I Pilar da UE, regido, respectivamente, pelo TCE e pelo TCEEA), prosseguindo nomeadamente os objectivos de (a) promoo do progresso econmico e social e de um elevado nvel de emprego, a realizao de um desenvolvimento equilibrado e sustentvel, o reforo da coeso econmica e social e o estabelecimento de uma unio econmica e monetria incluindo uma moeda nica; (b) reforo da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados-Membros atravs da cidadania da Unio e (c) manuteno e desenvolvimento da Unio enquanto espao de liberdade, segurana e justia, em articulao com o III Pilar desta (artigo 2., primeiro, terceiro e quarto travesses, do TUE);

(2) da Poltica Externa e de Segurana Comum que inclua a definio gradual de uma poltica de defesa comum (II Pilar, regido pelo Ttulo V do TUE), prosseguindo o objectivo de afirmao da identidade da Unio na cena
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internacional, nomeadamente atravs da execuo de uma tal poltica (artigo 2., segundo travesso, do TUE);

(3) da Cooperao Policial e Judiciria Penal (III Pilar, regido pelo Ttulo VI do TUE), prosseguindo igualmente o objectivo de manuteno e desenvolvimento da Unio enquanto espao de liberdade, de segurana e de justia, em articulao com a Comunidade Europeia (artigo 2., quarto travesso, do TCE). Assim, (1) a Comisso dispe no I Pilar de um monoplio de princpio ou quase monoplio de iniciativa legislativa e de um poder de zelar pela boa execuo do TCE (que inclui poder decisrio prprio), sem paralelo com as competncias, muito mais reduzidas, que lhe so atribudas no mbito do II e do III Pilares; (2) o Parlamento Europeu (PE) dispe, em diversas matrias que relevam do I Pilar, de um poder de codeciso legislativa com o Conselho, de todo ausente do II e do III Pilares; (3) no mbito do I Pilar, cabe ao TJ, juntamente com o TPI, assegurar o respeito do direito na interpretao do TCE (artigo 220.), ao passo que o Ttulo V do TUE no atribui qualquer competncia a estes tribunais, e o Ttulo VI (artigo 35.) confere, apenas ao TJ, competncias substancialmente reduzidas em comparao com aquelas de que dispe no I Pilar. Exemplificando, enquanto no mbito do I Pilar a competncia para resolver qualquer diferendo entre os Estados-Membros relativo interpretao ou aplicao do TCE exclusiva do TJ (artigo 292., conjugado com os artigos 220. e seguintes do TCE) o qual pode, inclusive, condenar o Estado-Membro que no d cumprimento aos seus acrdos ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sano pecuniria (artigo 228.) , no mbito do III Pilar, ao Conselho da UE (a seguir designado por Conselho) que cabe dirimir qualquer litgio entre os EstadosMembros, decorrente da interpretao ou da execuo do Ttulo VI do TUE e dos actos jurdicos adoptados com base nele. O TJ s poder ser chamado a intervir se o litgio no for resolvido pelo Conselho dentro de um prazo de seis meses a contar da data em que lhe tenha sido submetido por um dos seus membros (artigo 35., n. 7, do TUE), no dispondo do poder previsto pelo artigo 228. do TCE. Em nenhum caso, todavia, um Estado-Membro poder permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual

violao, por outro Estado-Membro, das normas do direito da Unio (acrdo de 23-51996, Hedley Lomas, C-5/94, n. 20).

1.3. A repartio de competncias entre as instituies da Unio no mbito do I Pilar faz-se de acordo com o chamado mtodo comunitrio, predominantemente baseado numa lgica de integrao supranacional em que o Conselho, representante (dos governos) dos Estados-Membros, partilha, em determinados termos, o seu poder decisrio (em parte exercido por maioria qualificada) com o PE, representante dos cidados da Unio, e com a Comisso, guardi dos Tratados de Roma, poder esse sujeito a um amplo controlo jurisdicional de constitucionalidade e de legalidade por parte dos tribunais da Unio. Em contrapartida, no mbito do II e do III Pilares, prevalece claramente uma lgica de cooperao intergovernamental, em que o poder decisrio se concentra no Conselho deliberando em regra por unanimidade, e a competncia das outras instituies reduzida ou mesmo inexistente. O pilar mais intergovernamental nesta acepo o II. O III Pilar, mantendo embora esta qualidade, est mais prximo do I Pilar, na medida em que mais importante, como se viu, o papel que no seu mbito desempenham as instituies independentes dos Estados-Membros, ou seja, o PE, a Comisso e o TJ, sem, no entanto, se poder ainda comparar com aquele que desempenham no mbito do I Pilar.

1.4. O Tratado de Lisboa pretendeu suprimir a estrutura em pilares da UE nos termos acima descritos. Por isso, na redaco que deu ao artigo 1., terceiro pargrafo, in fine, determina que a Unio substitui-se e sucede Comunidade Europeia. Em conformidade com esta disposio, redenomina o TCE como Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE), e manda substituir em todo o seu articulado, com duas excepes, os termos a Comunidade ou a Comunidade Europeia por a Unio, os termos das Comunidades Europeias ou da CEE, bem como os adjectivos comunitrio, comunitria, comunitrios e comunitrias pela expresso da Unio. Por outro lado, o Tratado de Lisboa transfere as competncias actualmente abrangidas pelo Ttulo VI do TUE para o Ttulo IV da Parte III do TFUE. A supresso da Comunidade Europeia coincide assim com a extenso do mtodo comunitrio, embora com algumas modulaes (por exemplo, o poder de iniciativa legislativa
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atribudo a um quarto dos Estados-Membros nos domnios da cooperao policial, judiciria penal e administrativa, nos termos do artigo 76. da verso consolidada do TFUE ) a todas as matrias da competncia da UE, com a importante excepo da PESC que continua sujeita ao mtodo intergovernamental, nos termos do novo Ttulo V do TUE. O fim da estrutura em trs pilares no corresponde, pois, erradicao do mtodo intergovernamental do mbito da UE. Dificilmente poderia ser de outra maneira uma vez que os Estados-Membros continuam a considerar, compreensivelmente, que na definio e execuo da PESC os rgos que os representam (Conselho Europeu e Conselho da UE) devem ser os protagonistas em razo das implicaes dessa poltica e que no mbito dela no devem ser adoptados actos legislativos (ver infra, 3., 1.1.2.).

2. Os meios disposio da Unio Europeia De acordo com o artigo 6. do TUE, a Unio dotar-se- dos meios necessrios para atingir os seus objectivos e realizar com xito as suas polticas. Tais meios so de natureza material, humana e oramental.

2.1. A sede das instituies

2.1.1. Cada instituio da UE dispe de instalaes e de uma sede prpria, por fora do artigo 289. do TCE, conjugado com o Protocolo relativo localizao das sedes das instituies e de certos organismos e servios das Comunidades Europeias e da Europol, anexado pelo Tratado de Amesterdo ao TUE e ao TCE. O PE tem sede em Estrasburgo, onde se realizam as doze sesses plenrias mensais, incluindo a oramental; as sesses plenrias suplementares realizam-se em Bruxelas, onde se renem tambm as comisses parlamentares; o Secretariado-Geral e os seus servios encontram-se no Luxemburgo. Nenhuma medida de auto-organizao adoptada pelo PE pode pr em causa esta repartio de locais de trabalho (acrdos de 28-11-1991, Luxemburgo/Comisso, C-213/88 e C-39/89, e de 1-10-1997,

Frana/Parlamento Europeu, C-345/95). O Conselho, por seu lado, tem a sede em Bruxelas, realizando-se no Luxemburgo as sesses de Abril, Junho e Outubro.
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A Comisso tem igualmente sede em Bruxelas, encontrando-se no Luxemburgo alguns dos seus servios. O TJ (incluindo o TPI e o TFP) bem como o TC tm sede no Luxemburgo.

2.1.2. O protocolo em anlise fixa ainda as sedes de determinados rgos que apenas operam no mbito da Comunidade Europeia ou no do III Pilar. Entre os primeiros, encontram-se, por um lado, o Comit Econmico e Social e o Comit das Regies, rgos consultivos da Comunidade Europeia, que tm sede em Bruxelas, e, por outro lado, o Banco Europeu de Investimento, que tem sede no Luxemburgo. O Instituto Monetrio Europeu e o Banco Central Europeu, rgos da Unio Econmica e Monetria integrada na Comunidade, tm sede em Frankfurt. Finalmente, o Servio Europeu de Polcia (Europol), instncia central de cooperao policial que releva do III Pilar, tem sede na Haia, bem como a Unidade Europeia de Cooperao Judiciria (Eurojust).

2.2. A funo pblica europeia

2.2.1. Os meios humanos ao servio da UE esto, no essencial, organizados numa funo pblica europeia. O estatuto dos funcionrios pblicos europeus e o regime aplicvel aos outros agentes constam do Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68 do Conselho, de 20 de Fevereiro, sucessivamente alterado. A se prevem nomeadamente as condies de ingresso, de progresso e de cessao na carreira de funcionrio pblico europeu. Tal regulamento foi substancialmente alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n. 723/2004, de 22 de Maro, com vista a (1) garantir a unicidade da funo pblica europeia e a aplicao de normas comuns a todas as instituies, rgos e agncias da Unio e (2) a fomentar a cooperao entre estas em matria de poltica de pessoal. Tratou-se igualmente de (3) reforar o princpio da progresso da carreira com base no mrito, (4) regraduar o pessoal em novos grupos de funes de administradores (AD) e assistentes (AST), (5) facilitar a progresso de um grupo inferior para um grupo superior, por meio de um novo mecanismo de certificao, e de (6) estabelecer uma nova categoria de pessoal no permanente os agentes contratuais com responsabilidades mais limitadas, incumbida de trabalhar sob a orientao de funcionrios ou agentes temporrios.
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Actualmente, so pouco mais de 32 000 os funcionrios e agentes europeus, cerca de 22 500 dos quais esto afectos Comisso (69,7% do total), 4 300 ao PE (13,2%), 3 000 ao Conselho (9,1%), 1 300 ao TJ, TPI e TFP (3,5%) e 600 ao TC. O oramento da Comisso (3 500 milhes de euros) inferior ao do Mayor de Londres. O oramento do conjunto das instituies (5 210 milhes de euros) menor do que o do Maire de Paris.

2.2.2. Em 2005, por decises conjuntas do PE, do Conselho, da Comisso, do TJ, do TC, do Comit Econmico e Social, do Comit das Regies e do Provedor de Justia (Decises 2005/118/CE e 2005/119/CE), de 26 de Janeiro, foi criada uma Escola Europeia de Administrao. Ela responsvel, por conta e no quadro das orientaes fixadas por aquelas instituies e rgos, pela execuo de aces de aperfeioamento profissional na ptica do desenvolvimento dos recursos humanos e do desenrolar da carreira. So exemplos dessas aces os cursos de gesto para os funcionrios e agentes que podem ser chamados a exercer funes dessa natureza e os cursos de entrada em servio para os novos membros do pessoal. Tal organismo interinstitucional ficou administrativamente vinculado ao Servio de Seleco do Pessoal da UE, institudo pela Deciso 2002/620/CE, aprovada conjuntamente pelas mesmas instituies e rgos que criaram a Escola Europeia de Administrao.

2.3. Os privilgios e imunidades da Unio Europeia

Tanto os meios materiais como os meios humanos ao servio da UE gozam de um regime de privilgios e imunidades a que se refere o artigo 291. do TCE. Tal regime encontra-se estabelecido pelo protocolo de Bruxelas de 8-4-1965, na redaco que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdo. Entre os privilgios e imunidades considerados necessrios para o cumprimento das misses atribudas Unio contam-se, nomeadamente (1) a inviolabilidade dos seus locais, construes e arquivos, que no podem, por conseguinte, ser objecto de busca, requisio, confisco ou expropriao (artigos 1. e 2. do Protocolo); (2) a iseno de quaisquer impostos directos e direitos aduaneiros (artigos 3. e 4.); (3) o tratamento idntico ao das misses diplomticas no territrio dos Estados-Membros (artigo 6.); (4) a imunidade de jurisdio dos seus funcionrios e agentes, no que diz respeito aos actos
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por eles praticados na sua qualidade oficial, incluindo as suas palavras e escritos (artigo 12.). Os bens e haveres da Unio no podem, por fora do artigo 1. do Protocolo, ser objecto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorizao do TJ. Em contrapartida, esta disposio no versa sobre a repartio de competncias entre o TJ e os rgos jurisdicionais nacionais em matria de responsabilidade extracontratual da Unio. Por conseguinte, a simples circunstncia de um acto alegadamente lesivo de terceiros ter sido praticado nos locais de uma instituio da Unio no confere ao TJ competncia para conhecer de uma aco de responsabilidade extracontratual intentada contra a Unio por causa de tal acto (acrdo de 22-3-1990, Jean-Marie Le Pen e Front National, C-201/89).

2.4. O oramento da Unio Europeia

2.4.1. A UE dispe de um oramento relativamente modesto quando comparado com o dos Estados-Membros. Por isso mesmo, ele no pode cumprir nem uma funo de estabilizao das economias nem a funo de redistribuio do rendimento e da riqueza, normalmente atribudas aos oramentos estaduais. Para o perodo de 2000-2006, o limite mximo dos recursos prprios atribudos s duas Comunidades Europeias e destinados a assegurar o financiamento do oramento geral da UE foi estabelecido ao nvel de 1,24% do total dos rendimentos nacionais brutos (RNB) dos Estados-Membros a preos de mercado. O Conselho Europeu de 15 e 16 de Dezembro de 2005 concluiu que este limite mximo deveria manter-se no seu actual nvel. Isto significa que o oramento portugus apenas 25% menor do que o oramento da UE e que este apenas corresponde a dois teros do oramento espanhol. O oramento da UE rege-se actualmente (1) pelos artigos 268. e seguintes do TCE; (2) pela Deciso 2007/436/CE, Euratom do Conselho de 7 de Junho de 2007, adoptada ao abrigo do artigo 269., segundo pargrafo, que produz efeitos desde 1 de Janeiro de 2007, relativa ao sistema de recursos prprios da UE; (3) pelo acordo interinstitucional concludo em 17 de Maio de 2006 entre o PE, o Conselho e a Comisso, sobre a disciplina oramental e a boa gesto financeira (2006/C 139/01), em vigor desde 1 de Janeiro de 2007, de onde constam, nomeadamente, o quadro financeiro plurianual 2007-2013 (alterado pela Deciso 2008/29/CE do PE e do Conselho de 1812-2007, JO L 6/7, de 11-1-2008), as respectivas regras de execuo e as regras
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relativas boa gesto financeira dos fundos da UE; (4) pelo Regulamento (CE) n. 1605/2002 do Conselho de 25 de Junho de 2002 regulamento financeiro aplicvel ao oramento geral da Unio, desde 1 de Janeiro de 2003 (alterado, por ltimo, pelo Regulamento (CE) n. 1525/2007, de 17-12-2007, JO L 343/9 de 27-12-2007). Segundo o acordo interinstitucional de 17 de Maio de 2006, as prioridades para o perodo de 2007-2013, so, em primeiro lugar, o crescimento sustentvel (383 591 milhes de euros, que vo de 51 267 para 2007 a 58 256 para 2013), em segundo lugar, a preservao e gesto dos recursos naturais (369 837 milhes de euros, que vo de 53478 para 2007 a 51 161 para 2013) e, em terceiro lugar, a cidadania e o espao de liberdade, segurana e justia (10 770 milhes de euros, que vo de 1 199 para 2007 a 1.988 para 2013). Em matria de despesas de administrao esto previstos 49 800 milhes de euros que vo de 6 633 para 2007 a 7 610 para 2013.

2.4.2. Nos termos da Deciso 2007/436/CE, Euratom constituem recursos prprios da Unio as receitas provenientes:

(a) dos direitos, prmios, montantes e quotizaes estabelecidos pelas instituies comunitrias sobre as trocas comerciais com Estados terceiros no mbito da poltica agrcola comum e da organizao comum de mercado no sector do acar, representando apenas 1,2% dos recursos prprios no oramento de 2006;

(b) dos direitos da pauta aduaneira comum, que so os direitos cobrados sobre as trocas com Estados terceiros, constituindo 11,5% daqueles recursos no oramento de 2006;

(c) da aplicao de uma taxa uniforme, vlida para todos os Estados-Membros, matria colectvel harmonizada do IVA, de onde resultaram, no oramento de 2006, 14,2% dos recursos da Unio;

(d) da aplicao de uma taxa soma dos rendimentos nacionais brutos de todos os Estados-Membros, que no pode ser superior a 1,24% do respectivo total, de onde resultaram, no oramento de 2006, 72% dos recursos da Unio.
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Esta ltima receita constitui o principal recurso da UE, representando cerca de trs quartos do seu oramento. De recurso prprio s tem o nome, uma vez que se trata na realidade, tal como os recursos proveniente do IVA, de uma entrega efectuada pelos Estados-Membros a partir das suas prprias receitas.

2.4.3. Nenhuma destas receitas directamente cobrada aos contribuintes. Tratase antes, como se disse, de transferncias efectuadas pelos Estados-Membros em benefcio do oramento da UE. O financiamento da Unio no , pois, imediatamente perceptvel para o contribuinte europeu. Quanto aos dois primeiros recursos, so os Estados-Membros, atravs das suas administraes fiscais e aduaneiras, que cobram os direitos integrados na poltica agrcola comum e na organizao comum de mercados do acar, assim como os decorrentes da pauta aduaneira comum. Fazem-no de acordo com o seu prprio direito, adaptado, quando necessrio, s exigncias da regulamentao comunitria. No que toca aos dois ltimos, so os prprios Estados-Membros que colocam disposio da Comisso os correspondentes recursos (artigo 8., n. 1, da Deciso 2000/597/CE).

2.4.4 No que toca s despesas, as principais no oramento de 2006 foram as seguintes: (1) despesas agrcolas (com a Poltica Agrcola Comum), que representam 45,5% das despesas totais; (2) despesas com aces estruturais (v.g., Fundo de Coeso), constituindo 31,6% daquela totalidade; (3) despesas com polticas internas (7,9%); (4) despesas administrativas (5,9%); (5) despesas com aces externas (4,8%). No oramento para 2008, a Poltica Agrcola Comum j no representa a maior fatia das despesas oramentais, mas sim o crescimento sustentvel e a competitividade da economia da UE.

3. Os princpios fundamentais que regem a Unio Europeia

3.1. O princpio da competncia de atribuio

3.1.1. Este princpio, aplicvel aos trs pilares da UE, e relativo delimitao das competncias desta, encontra expresso no artigo 5. do TUE. Para o I Pilar,
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encontra especificamente expresso no artigo 5., primeiro pargrafo, do TCE, nos termos do qual a Comunidade actuar nos limites das atribuies que lhe so conferidas e dos objectivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado. A ideia fundamental a de que a Unio, ao contrrio de um Estado, no tem competncia para definir a sua prpria competncia, ou seja, no tem, como este, a competncia das competncias. Por isso mesmo, deve actuar sempre com base nos Tratados em que se funda e concretamente nas normas de competncia (explcita ou implcita) que estes elencam. Por outras palavras, qualquer acto da Unio deve sempre poder ser reconduzido a uma norma de competncia que, na economia daqueles Tratados, constitui simultaneamente uma norma que determina o procedimento a seguir pelas instituies para o exerccio dessa competncia. A norma de competncia implcita mais emblemtica do TCE, sem paralelo nos outros dois pilares, o artigo 308., nos termos do qual se uma aco da Comunidade for considerada necessria para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de aco necessrios para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comisso e aps consulta do Parlamento Europeu, adoptar as disposies adequadas. Segundo uma jurisprudncia constante do TJ, o recurso a este artigo como base jurdica de um acto da Comunidade s legtimo se nenhuma outra disposio do Tratado previr a competncia necessria para a adopo desse acto (acrdos de 26-3-1987, Comisso/Conselho, 45/86, e de 2-5-2006,

Parlamento/Conselho, C-436/03). S Comunidade Europeia que o TCE atribui algumas (raras) competncias exclusivas, essencialmente nos domnios da unio aduaneira, da concorrncia e das polticas monetria (para os Estados-Membros cuja moeda o Euro) e comercial comum. S, portanto, nestes domnios que a Unio, atravs do seu I Pilar, se substitui realmente aos Estados-Membros, privando-os da sua capacidade decisria. Estes s podero adoptar actos jurdicos vinculativos se habilitados pela prpria Unio, ou para dar execuo aos actos por ela adoptados. Na generalidade dos casos, as competncias da UE so concorrentes (ou partilhadas) com as dos Estados-Membros. E so bastante diminutas nos domnios da sade pblica, segurana social, emprego e educao. Quando os Tratados atribuem Unio competncia concorrente com os EstadosMembros em determinado domnio, tanto aquela como estes podem legislar e adoptar
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actos juridicamente vinculativos no domnio em causa. Os Estados-Membros exercem ou voltam a exercer a sua competncia na medida em que, respectivamente, a Unio no tenha exercido a sua ou tenha decidido deixar de a exercer. Esta ltima situao ocorre quando as instituies competentes da UE decidem revogar um acto legislativo para melhor garantir o respeito dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade analisados a seguir. Em todo o caso, quando a Unio a exercer a sua competncia concorrente ou partilhada num determinado domnio, s em relao aos elementos regidos pelo acto da Unio em causa, e no em todo esse domnio, que os EstadosMembros deixam de poder exercer a sua. Tais regras de origem jurisprudencial integram o conceito de preempo.

3.1.2. O novo artigo 2., n. 2, do TFUE, vem codificar as regras acabadas de enunciar, complementado por um Protocolo relativo ao exerccio das competncias partilhadas, anexado ao TUE e ao TFUE pelo Tratado de Lisboa e pela Declarao n. 18 sobre a delimitao de competncias, anexada Acta Final da CIG que aprovou o mesmo Tratado. O Protocolo precisa que quando a Unio toma medidas num determinado domnio [de competncia partilhada], o mbito desse exerccio de competncias apenas abrange os elementos regidos pelo acto da Unio em causa e, por conseguinte, no abrange o domnio na sua totalidade. A Declarao n. 18, para alm de salientar no seu primeiro pargrafo, por inspirao do X Aditamento Constituio norte-americana, que pertencem aos Estados-Membros as competncias no atribudas Unio pelos Tratados, prev no segundo pargrafo que o Conselho, por iniciativa de um ou mais dos seus membros e em conformidade com o artigo 241. do TFUE, pode solicitar Comisso que apresente propostas com vista revogao de actos legislativos, tendo esta instituio declarado que prestar especial ateno a tais pedidos. Revogados tais actos o que configura uma situao em que a Unio decide deixar de exercer a sua competncia nos correspondentes domnios os EstadosMembros podem voltar exercer as suas. Por outro lado, na sua nova redaco, o artigo 3. do TFUE vem elencar expressamente as competncias exclusivas da UE: s j indicadas no ponto anterior, limita-se a acrescenta o domnio da conservao dos recursos biolgicos do mar, no mbito da poltica comum das pescas e a codificar a regra de fonte pretoriana nos termos da qual a Unio dispe de competncia exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebrao esteja prevista num acto legislativo da Unio, seja
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necessria para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competncia interna, ou seja susceptvel de afectar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas (ver infra 3., 4.2.2.). O artigo 4., por seu turno, enumera entre os principais domnios de competncia partilhada entre a UE e os Estados-Membros os seguintes: mercado interno; coeso econmica, social e territorial; ambiente; defesa dos consumidores; transportes; redes transeuropeias; energia; espao de liberdade segurana e justia. O artigo 6. autonomiza a competncia da Unio para desenvolver aces destinadas a apoiar, coordenar ou completar a aco dos Estados-Membros, nela abrangendo, designadamente, os domnios da proteco e melhoria da sade humana, da indstria, da cultura, do turismo e da cooperao administrativa. Finalmente, h a registar que o supracitado artigo 308. do TCE (artigo 352. do TFUE) objecto de diversas alteraes introduzidas pelo Tratado de Lisboa, globalmente de sentido limitativo do seu mbito de aplicao, algumas algo suprfluas. Assim, em primeiro lugar, ele deixa de se aplicar apenas no curso de funcionamento do mercado comum, para passar a alargar-se genericamente ao quadro das polticas definidas pelos Tratados, com excepo da PESC. Em segundo lugar, a Comisso deve alertar os parlamentos nacionais para as propostas nele baseadas, no mbito do processo de controlo do princpio da subsidiariedade a seguir examinado. Em terceiro lugar, as medidas nele baseadas no podem implicar a harmonizao das disposies legislativas e regulamentares dos Estados-Membros nos casos em que os Tratados excluem tal harmonizao. Alm disso, o artigo 352. do TFUE objecto de duas declaraes anexadas Acta Final da CIG que aprovou o Tratado de Lisboa. De acordo com a primeira (n. 41), uma aco baseada em tal dispositivo no pode visar unicamente os objectivos definidos no artigo 3., n. 1, do TUE (a promoo da paz, dos valores da UE e do bemestar dos seus povos). Por fora da segunda declarao (n. 42), inspirada designadamente na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, o artigo 352. no pode, em caso algum, servir de fundamento adopo de disposies que impliquem em substncia, nas suas consequncias, uma alterao do Tratados que escape ao processo previsto por estes para esse efeito.

3.2. Os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade

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3.2.1. O princpio da subsidiariedade rege o exerccio das competncias no exclusivas da Unio e vem previsto pelo artigo 5., segundo pargrafo, do TCE, conjugado com os artigos 1., segundo pargrafo, in fine, e 2., ltimo pargrafo, do TUE. A orientao fundamental a seguinte: nos domnios de competncia concorrente, a Unio intervm apenas se e na medida em que (1) os objectivos da aco encarada, pela sua dimenso ou pelos seus efeitos, no possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros no quadro dos respectivos sistemas constitucionais, tanto ao nvel central como ao nvel regional e local, e (2) possam, por isso mesmo, ser melhor alcanados por meio de uma aco da Unio (acrdo de 12-7-2005, Alliance for Natural Health e National Association of Health Stores, C-154/04 e C-155/04, n. 103 e ss). Os critrios de aplicao deste princpio so precisados pelo Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo ao TCE, no quadro do qual assumem especial relevncia. A se l (n. 3) que o princpio da subsidiariedade permite alargar a aco da Comunidade, dentro dos limites das suas competncias, se as circunstncias o exigirem e, inversamente, limitar ou pr termo a essa aco quando ela deixe de se justificar. Tal princpio determina, por outro lado, que o legislador comunitrio (1) em igualdade de circunstncias, ou seja, sempre que a adopo de normas legislativas se afigure necessria, opte por directivas em vez de regulamentos e por directivas-quadro em vez de medidas pormenorizadas; (2) deixe s instncias nacionais uma margem de deciso to ampla quanto possvel; (3) respeite a organizao e o funcionamento dos sistemas jurdicos dos Estados-Membros (n.s 6 e 7). de mencionar ainda que, na declarao n. 43, respeitante ao protocolo em anlise, recorda-se que, tambm por fora do princpio da subsidiariedade, a aplicao do direito comunitrio no plano administrativo cabe, em princpio, aos EstadosMembros, nos termos dos respectivos ordenamentos constitucionais. A determinao jurisdicional concreta da conformidade de uma medida da Unio com o princpio da subsidiariedade feita a dois nveis. Em primeiro lugar, h que analisar se o objectivo de tal medida podia ser melhor atingido no plano da Unio. Em segundo lugar, h que verificar se a intensidade da medida no excedeu o necessrio para atingir o objectivo pretendido (acrdo de 10-12-2002, British American Tobacco, C-491/01, n.s 180 e 184).

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Em estreita ligao com o princpio da subsidiariedade est o princpio da proporcionalidade, previsto pelo terceiro pargrafo do artigo 5. do TCE, de acordo com o qual a aco da Comunidade no deve exceder, nem no contedo nem na forma, o necessrio para atingir os objectivos do Tratado. Mis concretamente, a violao do princpio da proporcionalidade pressupe que o acto comunitrio imponha aos sujeitos de direito uma obrigao que excede os limites do que adequado e necessrio para atingir o objectivo visado por esse acto (acrdo de 14-4-2005, Blgica/Comisso, C110/03, n. 61). Em cumprimento de ambos os princpios, o Protocolo determina ainda que a Comisso Europeia (1) proceda normalmente a amplas consultas antes de apresentar uma proposta legislativa, a fim de se certificar da relevncia dessa proposta e poder justificar estritamente a necessidade dela luz de tais princpios e (2) tenha na devida conta a necessidade de assegurar que qualquer encargo, de natureza financeira ou administrativa, que incumba Unio, aos governos nacionais, s autoridades locais aos agentes econmicos e aos cidados, seja o menos elevado possvel e proporcional ao objectivo a alcanar. A garantia destes princpios exige pois Comisso Europeia, no exerccio do seu direito de iniciativa legislativa, consultas e justificaes mais intensas do que aquelas que eram feitas antes da consagrao formal dos mesmos princpios nos Tratados da UE e que, sendo caso disso, devem ter em conta a dimenso regional e local das aces consideradas.

3.2.2. O Tratado de Lisboa vem associar mais estreitamente os parlamentos nacionais garantia do princpio da subsidiariedade. Com efeito, o Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, que aquele tratado anexou, em nova verso, ao TUE e ao TFUE, habilita qualquer parlamento nacional ou qualquer das cmaras de um desses parlamentos a dirigir aos presidentes do PE, do Conselho e da Comisso um parecer fundamentado em que exponha as razes pelas quais considera que uma proposta de acto legislativo no obedece ao princpio da subsidiariedade. No caso de tal parecer representar, pelo menos, a maioria simples dos votos atribudos pelo Protocolo aos parlamentos nacionais (dois votos por cada um deles), no mbito do procedimento legislativo ordinrio (de co-deciso), Comisso deve reanalisar a proposta. Se decidir mant-la, dever especificar, em parecer fundamentado, a razo pela qual entende que a mesma obedece aos princpio da subsidiariedade. No entanto,
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se por maioria de 55% dos membros do Conselho ou por maioria dos votos expresso do PE, a proposta for considerada incompatvel com o princpio em questo, cessa o correspondente processo legislativo (artigos 6. e 7.). Tratando-se de procedimentos legislativos especiais, os limiares de votos dos parlamentos nacionais susceptveis de desencadear a reanlise do projecto de acto legislativo reduzem-se a um tero e a um quarto, consoante os casos. Alm disso, qualquer parlamento nacional ou cmara desse parlamento pode, atravs do respectivo Estado-Membro, interpor recurso de anulao perante o TJ de um acto legislativo com fundamento em violao do princpio da subsidiariedade (artigo 8.).

3.3. O princpio do equilbrio institucional

3.3.1. Por fora do princpio do equilbrio institucional, consagrado no artigo 5. do TUE e, especificamente para a Comunidade, no artigo 7., segundo pargrafo, do TCE, cada instituio deve actuar nos limites das competncias que lhe so confiadas pelos tratados e, por conseguinte, no pleno respeito das competncias das restantes instituies, sendo-lhe vedado retirar s outras instituies uma prerrogativas que lhes atribuda pelos prprios Tratados (acrdo de 10-7-1986, Wybot, 149/85, n. 23). As eventuais infraces a este princpio devem ser sancionadas com a invalidade dos actos que as consubstanciarem (acrdo de 21-5-1990, Parlamento/Conselho, 70/88). Em estreita ligao com o princpio do equilbrio institucional est o princpio da autonomia institucional, cujo efeito essencial o de permitir que cada uma das instituies da Unio se auto-organize da forma mais adequada ao desempenho das suas atribuies. Este princpio manifesta-se, antes de mais, no poder de aprovar o seu prprio regimento ou regulamento interno. O poder de auto-organizao deve ser exercido no respeito pela repartio de competncias, quer entre a Unio e os EstadosMembros, quer entre as instituies da Unio.

3.3.2. , sem dvida, no mbito do I Pilar da Unio que o princpio do equilbrio institucional assume maior relevncia, devido ao complexo sistema de repartio de competncias entre rgos representantes dos (governos dos) Estados-Membros e rgos independentes. A ttulo de exemplo, este princpio a vedar, em ltima anlise, ao Conselho a aprovao de um acto legislativo sem consultar previamente o PE em
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todos aqueles casos em que o TCE imponha tal consulta, ou o exerccio directo de competncias de execuo sem fundamentar circunstanciadamente na especificidade do caso concreto a no delegao dessas competncias na Comisso. igualmente o mesmo princpio que fundamenta a proibio de princpio de o Conselho, num acto legislativo que adopte em conformidade com o procedimento previsto para o efeito pelo TCE, criar bases jurdicas derivadas que permitam disciplinar certos aspectos da matria versada por esse acto atravs de um procedimento legislativo diferente (acrdo de 6-5-2008, Parlamento/Conselho, C-133/06, n.s 56 e 57). ainda o mesmo princpio a proibir a Comisso de, no exerccio da sua competncia delegada de execuo dos actos legislativos da Comunidade, exceder a delegao contrariando ou desnaturando os elementos essenciais destes actos (ver infra, 3., 2.1. e 2.2.). Mas, no quadro institucional nico da Unio, o efeito deste princpio no pode deixar de irradiar para o II e sobretudo o III Pilar, onde apesar da preponderncia dos primeiros rgos, os rgos independentes no deixam de dispor de uma (reduzida) margem de actuao prpria [por exemplo, o PE obrigatoriamente consultado pelo Conselho antes de este adoptar os actos jurdicos previstos pelo artigo 34., n. 2, alneas b), c) e d), do TUE].

3.4. O princpio da cooperao leal

O artigo 10. do TCE impe aos Estados-Membros um dever de cooperao leal com as instituies da Unio, que se desdobra fundamentalmente em trs tipos de obrigaes, positivas e negativas, para aqueles: (1) a de tomar todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigaes decorrentes daquele Tratado ou dos actos das instituies da Comunidade; (2) a de facilitar Comunidade o cumprimento da sua misso; (3) a de se abster de quaisquer medidas susceptveis de pr em perigo a realizao dos objectivos do TCE. Mais concretamente, por fora do princpio da cooperao leal, incumbe a todas as autoridades dos Estados-Membros assegurar o respeito das normas de direito comunitrio no mbito das respectivas competncias (acrdo de 12-2-2008, Kempter, C-2/06, n. 34). A jurisprudncia do TJ veio estender tal dever de cooperao leal s instituies da Unio, quer perante os Estados-Membros (acrdo de 27-9-1988, Grcia/Conselho, 204/86), quer nas suas relaes mtuas (acrdo de 30-3-1995, Parlamento/Conselho, C-65/93). Para alm disso, o mesmo tribunal veio estender o dever de cooperao leal
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dos Estados-Membros perante as instituies ao mbito do III Pilar, com o fundamento de que seria difcil Unio cumprir eficazmente a sua misso se tal princpio no se impusesse igualmente no mbito da cooperao policial e judiciria em matria penal, integralmente fundada na cooperao entre os Estados-Membros e as instituies (acrdo de 16-6-2005, Pupino, C-105/03). No mbito das relaes interinstitucionais, o princpio da cooperao leal constitui um corolrio do princpio do equilbrio institucional, impondo s instituies que se relacionem entre si de modo a garantir que os diversos procedimentos decisrios em que participam se desenrolem da melhor forma. Quando se detecta um domnio em que as relaes entre as instituies no esto reguladas pelo TCE, o princpio da cooperao leal fornece uma base jurdica para a celebrao de acordos interinstitucionais entre o PE, o Conselho e a Comisso, no respeito daquele tratado e com vista a facilitar a sua aplicao. De acordo com uma declarao aprovada juntamente com o Tratado de Nice, esses acordos no podem alterar nem completar as disposies do Tratado e s podem ser celebrados com o assentimento daquelas trs instituies.

3.5. O princpio da abertura ou transparncia

3.5.1. Nas suas relaes com os cidados, as instituies da Unio funcionam de acordo com o princpio da abertura ou transparncia, enunciado logo no artigo 1. do TUE, nos termos do qual as decises so tomadas de uma forma to aberta quanto possvel. Em cumprimento deste princpio, o artigo 255. do TCE confere a todos os cidados da Unio e a todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro o direito de acesso aos documentos do PE, do Conselho e da Comisso, sob reserva de determinadas condies e limites impostos por razes de interesse pblico ou privado. O artigo 15., n. 3, quarto pargrafo do TUE, na redaco do Tratado de Lisboa, vem especificar que o TJ, o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento s ficam sujeitos correspondente obrigao na medida em que exeram funes administrativas. Constituindo o direito de acesso aos documentos um verdadeiro direito fundamental, retomado pelo artigo 42. da Carta dos Direitos Fundamentais, fica vedado ao legislador da Unio regular o seu exerccio por forma a priv-lo do seu contedo essencial.
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3.5.2. No entanto, o princpio da transparncia e do arquivo aberto s se tornou plenamente aplicvel UE com o Tratado de Amesterdo. At entrada em vigor do Tratado de Maastricht o regime era o da confidencialidade. A viragem iniciou-se precisamente com a declarao n. 17 incorporada na acta final deste tratado, nos termos da qual a conferncia considera que a transparncia do processo decisrio refora o carcter democrtico das instituies e a confiana do pblico na administrao. Por conseguinte, a conferncia recomenda que a Comisso apresente ao Conselho, o mais tardar at 1993, um relatrio sobre as medidas destinadas a facilitar o acesso do pblico informao de que dispem as instituies. Em 6 de Dezembro de 1993 foi aprovado o primeiro instrumento da UE destinado a pr em prtica o princpio da transparncia: o cdigo de conduta em matria de acesso do pblico aos documentos do Conselho e da Comisso, que enunciava o seguinte princpio geral: o pblico ter o acesso mais amplo possvel aos documentos da Comisso e do Conselho. Todavia, o cdigo de conduta continuava a consagrar a chamada regra do autor, ao estabelecer que sempre que o documento na posse de uma instituio tenha como autor uma pessoa singular ou colectiva, um EstadoMembro, outra instituio ou rgo comunitrio ou qualquer outra organizao nacional ou internacional, o pedido [de acesso] deve ser dirigido directamente ao autor do documento. Uma vez que a regra do autor, qualquer que seja a sua qualificao, estabelece uma limitao ao princpio geral da transparncia, ela deve ser interpretada e aplicada restritivamente, de forma a no pr em causa a aplicao de tal princpio (acrdo de 19-7-1999, Rothmans, T-188/97, n. 55).

3.5.3. O actual regime do acesso do pblico aos documentos consta do Regulamento (CE) n. 1049/2001, do Parlamento e do Conselho de 30 de Maio de 2001. O regulamento estabelece, para cada instituio, o dever de colocar disposio do pblico um registo de documentos cujo acesso se faa por meios electrnicos. A regra a de que todos os documentos das instituies da Unio devem ser acessveis ao pblico (artigo 2.). Entre as excepes (previstas pelo artigo 4.) encontram-se (1) os documentos cuja divulgao possa prejudicar a segurana pblica, a defesa ou as relaes internacionais; (2) os documentos cuja divulgao possa prejudicar a proteco da vida
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privada e da integridade do indivduo, nomeadamente nos termos da legislao da Unio relativa proteco de dados pessoais; (3) os documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberaes e de consultas preliminares da instituio em causa, caso a sua divulgao seja susceptvel de prejudicar gravemente o processo decisrio, excepto quando um interesse pblico superior imponha a divulgao. No que toca a documentos de terceiros, o artigo 4., n. 4, obriga a instituio solicitada divulgao a consultar os terceiros em causa, tendo em vista avaliar se alguma das excepes enumeradas aplicvel, a menos que seja claro se o documento deve ou no ser divulgado. A disposio do artigo 4. cuja interpretao se tem revelado mais controversa a que consta do seu n. 5, nos termos do qual qualquer Estado-Membro pode solicitar instituio que esta no divulgue um documento emanado desse Estado-Membro sem o seu prvio acordo. O mero teor literal da disposio no exclui a sua interpretao no sentido de que, quando um Estado-Membro faz uso da faculdade nele prevista, isso traduz-se numa injuno instituio da UE no sentido de no divulgar o documento em questo, sem poder examinar se essa no divulgao se justifica, designadamente, por razes de interesse pblico. Nesta perspectiva, o n. 5 do artigo 4. constituiria uma regra especial em relao ao n. 4 do mesmo artigo, que apenas reconhece a outros terceiros, que no os Estados-Membros, o direito de serem consultados pelas instituies, a fim de determinar se o documento que por eles lhes foi transmitido est abrangido por alguma das excepes previstas pelos n.s 1 a 3 do mesmo artigo. O artigo 4., n. 5, revelar-se-ia, assim, uma manifestao pontual da supra-enunciada regra do autor, genericamente excluda do Regulamento n. 1049/2001. Esta interpretao do artigo 4., n. 5, que redunda no reconhecimento de um direito de veto absoluto dos Estados-Membros sobre o acesso do pblico aos documentos por eles transmitidos s instituies da UE, foi, de resto, sufragada pelo TPI (ver o acrdo de 30 de Novembro de 2004, IFAW/Comisso, T-168/02, n.s 57 a 62). Mas, para alm de no encontrar apoio inequvoco na letra do artigo 4., n. 5, do Regulamento n. 1049/2001 na realidade, no a especificado em que medida as instituies so obrigadas a respeitar o parecer negativo de um Estado-Membro quanto divulgao de um documento dele emanado , tal interpretao no conforme com o sentido e o alcance do artigo 255. do TCE. Este, como se viu, fez do direito de acesso
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do pblico aos documentos na posse das instituies da UE incluindo os que lhe so transmitidos pelos Estados-Membros, e com base nos quais elas tomam um grande nmero de decises um direito fundamental ligado aos princpios da democracia e da abertura ou transparncia.

3.5.4. No acrdo de 18-12-2007 (Sucia/Comisso, C-64/05 P), o TJ, seguindo as concluses do advogado-geral, anulou o citado acrdo do TPI, declarando que o artigo 4., n. 5, do Regulamento n. 1049/2001 no deve ser interpretado no sentido de que investe o Estado-Membro de um direito de veto geral e incondicional que lhe permita opor-se discricionariamente divulgao de documentos que dele emanam e que esto na posse de uma instituio da UE, de tal maneira que o acesso a esses documentos deixaria de ser regido pelas disposies do referido regulamento para passar a depender unicamente das disposies do direito nacional. O artigo 4., n. 5, s autoriza o Estado-Membro a opor-se divulgao de documentos que dele emanem com base nas excepes enunciados nos n.s 1 a 3 e fundamentando devidamente a sua posio a este respeito. Apenas em tal caso a instituio se encontra obrigada a indeferir o pedido de acesso. Ao invs, quando, apesar do convite expresso nesse sentido dirigido pela instituio da UE ao Estado-Membro em causa, este ltimo continuar a no lhe fornecer tal fundamentao, a referida instituio deve, se considerar, por sua vez, que no se aplica nenhuma das referidas excepes, dar acesso ao documento solicitado. Uma deciso negativa da prpria instituio dever igualmente ser fundamentada (n.s 87 a 90).

3.6. Os princpios fundamentais do artigo 6. do Tratado da Unio Europeia

3.6.1. O artigo 6. do TUE constitui uma disposio estruturante, nos termos da qual a Unio assenta nos princpios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de Direito, princpios que so comuns aos Estados-Membros (n. 1). O princpio do Estado de Direito exige que nem os Estados-Membros, nem as instituies da Unio, se subtraiam ao controlo jurisdicional da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base formada pelo TUE e pelo TCE (acrdo do TJ de 23-4-2006, Partido Ecologista Os Verdes/Parlamento, 294/83, n. 23).
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O artigo 6., n. 1, determina assim que, a nvel dos princpios de base, haja congruncia estrutural entre a Unio e os Estados-Membros, na medida em que todos esto estritamente vinculados ao respeito dos mesmos princpios. Tal vinculao constitui, de resto, uma condio objectiva indispensvel para que qualquer Estado europeu se possa tornar membro da Unio, nos termos do artigo 49. do TUE. Por outro lado, a Unio est vinculada pelo artigo 6., n. 3, a respeitar as identidades nacionais dos Estados-Membros, reflectidas nas estruturas polticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo, por conseguinte, as modulaes e variantes concretas assumidas por aqueles princpios comuns (acrdo do TJ de 14-10-2004, Omega, C-36/02, n.s 37 e 38).

3.6.2. O princpio do respeito dos direitos fundamentais objecto de um preceito especfico, constante do n. 2 do mesmo artigo. A se dispe que a Unio respeitar os direitos fundamentais tal como os garante a Conveno Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, e tal como resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros, enquanto princpios gerais do direito comunitrio. Trata-se da consagrao expressa, a nvel do prprio TUE, de uma disposio de gnese e evoluo jurisprudencial, que remonta ao acrdo do TJ de 12-11-1969, Stauder, 29/69. Na ausncia de um catlogo de direitos fundamentais prprio da ento Comunidade Econmica Europeia e para colmatar essa lacuna, o TJ considerou-se desde ento competente para garantir os direitos fundamentais da pessoa compreendidos nos princpios gerais do direito comunitrio. Em acrdos posteriores o mesmo tribunal declarou que, para o efeito, se inspirava nas tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros, bem como nas indicaes fornecidas pelos instrumentos internacionais relativos proteco dos direitos do homem em que os Estados-Membros cooperaram ou aderiram, com especial destaque, precisamente, para a Conveno Europeia dos Direitos do Homem (acrdo de 13-12-1979, Hauer, n. 15). Actualmente (e desde 7 de Dezembro de 2000), a Unio dispe de uma Carta de Direitos Fundamentais prpria, aprovada em 7 de Dezembro de 2000. A Carta, todavia, no dispe de eficcia jurdica vinculativa, por imposio de alguns Estados-Membros. No deixa, ainda assim, de ter relevncia jurdica, tal como vem sendo comprovado pelos tribunais da Unio: estes invocam-na como instrumento que reafirma os princpios

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do artigo 6. do TUE (ver, por ltimo, o acrdo do TJ de 3-5-2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, n. 46). Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Carta dos Direitos Fundamentais, com as adaptaes introduzidas em 12 de Dezembro de 2007, em Estrasburgo, adquirir os mesmo valor jurdico que os Tratados em que se funda a Unio, por fora do artigo 6., n. 1, do TUE na sua nova redaco. Mesmo assim, o n. 3, segundo pargrafo, do artigo em questo manter o essencial da frmula de gnese pretoriana (actualmente constante do n. 2): Do direito da Unio fazem parte, enquanto princpios gerais, os direitos fundamentais tal como os garante a Conveno Europeia para a Proteco dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e tal como resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros. Alm disso, a adeso da prpria UE a tal conveno ficar expressamente prevista no primeiro pargrafo do n. 3 do artigo 6.. Isto significa, entre outras coisas, que uma vez tornada Parte Contratante na Conveno Europeia, por virtude do acordo de adeso a concluir para o efeito, a prpria UE ficar directamente sujeita ao escrutnio do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no que toca conformidade dos actos dos seus rgos e instituies, incluindo os do TJ, com tal Conveno. Para alm disso, a UE dever poder nomear um juiz para aquele tribunal. Tanto o n. 1 como o n. 2 do artigo 6. do TUE, na nova redaco dada pelo Tratado de Lisboa so objecto de protocolo anexo: o Protocolo relativo aplicao da Carta dos Direitos Fundamentais Polnia e ao Reino Unido, no primeiro caso, e o Protocolo respeitante adeso da UE Conveno Europeia dos Direitos do Homem, no segundo caso. De acordo com o primeiro protocolo, os direitos da Carta s so susceptveis de serem invocados perante os tribunais da Polnia e do Reino Unido na medida em que estes pases tenham previsto tais direitos na respectiva legislao nacional (artigo 1., n. 2). Por outro lado, as disposies da Carta que faam referncia s legislaes e prticas nacionais s so aplicveis Polnia ou a ao Reino Unido na medida em que os direitos e princpios nelas consignados sejam reconhecidos na legislao ou nas prticas desses pases (artigo 2.). O segundo protocolo (corroborado pela Declarao n. 2) obriga o acordo relativo adeso da UE Conveno Europeia dos Direitos do Homem a incluir clusulas que preservem as caractersticas prprias da Unio e do seu direito (artigo 1.) e a assegurar que a adeso da Unio no afecte as suas competncias nem as atribuies
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das suas instituies (artigo 2.). A deciso de celebrao desse acordo dever ser adoptada pelo Conselho deliberando por unanimidade, aps aprovao do Parlamento Europeu e s poder entrar em vigor aps a sua aprovao por todos os EstadosMembros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais (artigo 218., n.s 6. e 8. do TFUE).

3.6.3. Em aplicao do actual artigo 6., n. 2, do TUE, os direitos fundamentais constituem, em primeiro lugar, parmetros de validade dos actos de direito secundrio da Unio que se destinem a produzir efeitos jurdicos perante terceiros, independentemente da respectiva natureza ou forma (acrdo de 27-2-2007, Segi e. a., C-355/04 P). A observncia do parmetro de validade que os direitos fundamentais constituem, por parte de tais actos, garantida pelos tribunais da Unio, tendo em conta a estrutura e os objectivos desta. Em segundo lugar, os direitos fundamentais garantidos pelo artigo 6., n. 2, tambm constituem parmetros de validade dos actos jurdicos dos Estados-Membros que (1) executem o direito comunitrio (acrdo de 13-7-1989, Wachauf, 5/88, n. 17) e (2) restrinjam as liberdades fundamentais de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais garantidas pelo TCE, com base (i) nas clusulas derrogatrias relativas, essencialmente, ordem pblica, segurana pblica e sade pblica, cuja garantia constitui uma competncia estadual expressamente previstas pelos artigos 30., 39., n. 3, 46., n. 1, e 55. do TCE, ou ento (ii) em exigncias imperativas de interesse geral no recondutveis quelas clusulas derrogatrias (eficcia dos controlos fiscais, lealdade das transaces comerciais, defesa dos consumidores, manuteno do pluralismo de imprensa, etc.). Ambas as categorias de actos estaduais (legislativos, regulamentares e administrativos) podem, portanto, ser sujeitas a escrutnio do TJ quanto sua conformidade no s com o princpio da proporcionalidade, mas tambm com os direitos fundamentais garantidos a nvel da UE (acrdo de 26-6-1997, Familiapress, C368/95, n.s 19 e 24).

3.6.4. O sistema de vias processuais previsto pelo TUE e pelo TCE conhece, no entanto, lacunas que tm impossibilitado, nalguns casos, uma tutela jurisdicional efectiva dos particulares perante actos jurdicos da Unio. Tal mais evidente no mbito do II Pilar. Com efeito, nos termos do artigo 46. do TUE, os actos adoptados com base
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no Ttulo V esto a priori subtrados ao controlo jurisdicional dos tribunais da Unio. Mas casos semelhantes tambm no podem considerar-se excludos do mbito do III Pilar onde, devido ao sistema de vias processuais previsto pelo artigo 35. do TUE, as competncias do Tribunal de Justia () so menos amplas do que ao abrigo do Tratado CE. E mesmo no mbito deste h, pelo menos, a registar como caso de tutela jurisdicional deficiente a impossibilidade, constatada pelo prprio TJ (acrdo de 1-42004, Comisso/Jgo Qur, C-263/02 P, n. 34) de os particulares impugnarem, perante os tribunais da Unio, qualquer acto comunitrio que os afecte directamente sem necessidade de medidas de execuo, designadamente com fundamento em violao de direitos fundamentais. Tal como o TJ tem dado a entender, a desejvel superao destas lacunas na tutela jurisdicional efectiva dos particulares perante actos da Unio passar pela reforma do sistema de vias processuais estabelecido pelos Tratados, atravs da reviso destes, de acordo com o disposto no artigo 48. do TUE (acrdo Segi, cit. n. 50). Mas enquanto tal reviso no for levada a cabo, o TJ no pode considerar-se isento do dever de actuar como o tribunal constitucional da UE e, por conseguinte, de garantir o contedo essencial dos direitos fundamentais a que esta se encontra vinculada desde logo, o direito tutela jurisdicional efectiva (ver as concluses do advogado-geral proferidas em 23-1-2008 nos processos C-402/05 P e C-415/05 P, n.s 37 e 55). Seja como for, o Tratado de Lisboa procurou remediar estas situaes atravs da introduo de trs novas disposies, as duas primeiras no TUE e a terceira no TFUE. Assim, o novo artigo 19., n. 1, segundo pargrafo, do primeiro Tratado vincula os Estados-Membros a estabelecer as vias de recurso necessrias para assegurar uma tutela jurisdicional efectiva nos domnios abrangidos pelo direito da Unio. Por seu lado, o novo artigo 24, n. 1, segundo pargrafo, in fine, prev expressamente a competncia do TJ, quer para garantir que a execuo da PESC no afecta as restantes competncias atribudas UE pelo TFUE, quer para fiscalizar a legalidade das decises que estabeleam medidas restritivas contra pessoas singulares ou colectivas adoptadas pelo Conselho em execuo da PESC. Finalmente, o artigo 263., quarto pargrafo, do TFUE vem permitir expressamente que os particulares interponham recurso de anulao contra os actos regulamentares que lhes digam directamente respeito e no necessitem de medidas de execuo. No lhes permite, no entanto, a interposio de recurso contra os actos legislativos nas mesmas condies.

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3.6.5. O respeito dos princpios do artigo 6., n. 1, do TUE pelos EstadosMembros est ainda sujeito ao mecanismo de garantia poltica previsto pelo artigo 7.. Nos termos deste, o Conselho, com a participao da Comisso e do PE, (1) pode verificar a existncia de um risco manifesto de violao grave de algum daqueles princpios por parte de um Estado-Membro e dirigir-lhe recomendaes apropriadas e (2) pode verificar a existncia de uma violao grave e persistente de algum dos mesmos princpios, por parte de um Estado-Membro. Neste ltimo caso, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, poder suspender alguns dos direitos decorrentes da aplicao do presente Tratado ao Estado-Membro em causa, incluindo o direito de voto do representante do Governo desse Estado-Membro no Conselho. O Estado-Membro em causa permanecer, de qualquer modo, vinculado s obrigaes que lhe incumbem por fora do Tratado (artigo 7., n. 3). Por seu lado, o artigo 309., n. 1, do TCE especifica que, se for decidida a suspenso do direito de voto do representante do Governo de um Estado-Membro, nos termos do n. 3 do artigo 7. do Tratado da Unio Europeia, esse direito ser igualmente suspenso no que se refere ao presente Tratado. E o n. 2 do artigo 309. contempla a possibilidade de, verificada, nos termos do n. 2 do artigo 7. do TUE, a existncia de uma violao grave e persistente, por parte de um Estado-Membro, dos princpios enunciados no artigo 6., n. 1, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, decidir suspender alguns dos direitos decorrentes da aplicao do TCE e isto, mesmo que no tenha decidido a suspenso do direito de voto do Estado-Membro em causa, ao abrigo do artigo 7., n. 3, do TUE. 3.6.6. O artigo 6., n. 1, irradia ainda especificamente para a dimenso externa da UE, devendo marcar decisivamente a sua aco na comunidade internacional. Por um lado, nos termos do artigo 11., n. 1, quinto travesso, do TUE includo no seu Ttulo V, que contm as disposies relativas poltica externa e de segurana comum , um dos objectivos desta poltica precisamente o desenvolvimento e o reforo da democracia e do Estado de Direito, bem como o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais. Por outro lado, as polticas em matria de cooperao para o desenvolvimento e de cooperao econmica, financeira e tcnica com os pases terceiros, prosseguidas pela Unio no mbito do I Pilar (Ttulos XX e XXI da Parte III do TCE), em coerncia entre si e em complementaridade com as polticas dos Estados-Membros, devem
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contribuir para o objectivo geral de desenvolvimento e de consolidao da democracia e do Estado de Direito, bem como para o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais (artigos 177., n. 2, e 181.-A, n. 1, segundo pargrafo). Isto significa, mais concretamente, que ambas as polticas devem adaptar-se a tal objectivo o que implica necessariamente o estabelecimento de um certo vnculo de subordinao a ele. Em especial, a incluso, nos acordos de cooperao para o desenvolvimento e de cooperao econmica, tcnica e financeira, celebrados entre a Unio e os pases terceiros, de uma clusula vinculando estes pases ao respeito dos direitos humanos e dos princpios democrticos constitui um factor importante para exercer o direito de obter, por fora do direito internacional, a suspenso ou a cessao de qualquer desses acordos quando o pas terceiro no tenha respeitado tais direitos ou princpios (acrdo de 3-12-1996, Portugal/Comisso, C-268/94, n.s 23-27).

3.7. O princpio da diversidade lingustica da Unio Europeia

3.7.1. Uma vez que a(s) lngua(s) fazem parte da identidade nacional dos Estados-Membros, o princpio da diversidade ou pluralidade lingustica da Unio pode ser considerado um corolrio do artigo 6., n. 3, do TUE, por fora do qual a Unio respeitar as identidades nacionais dos Estados-Membros. Tal princpio implica a sujeio da Unio a um regime lingustico com caractersticas muito prprias. A este respeito, h a fazer uma distino consoante estejam em causa os Tratados em que se funda a UE, ou as instituies desta. Os Tratados so obrigatoriamente redigidos em todas as 23 lnguas oficiais dos Estados-Membros, que, por isso mesmo, so lnguas oficiais da Unio, a saber: o alemo, o blgaro, o checo, o dinamarqus, o eslovaco, o esloveno, o espanhol, o estnio, o finlands, o francs, o grego, o hngaro, o ingls, o irlands, o italiano, o leto, o lituano, o malts, o neerlands, o polaco, o portugus, o romeno e o sueco. Qualquer das 23 verses lingusticas desses Tratados faz f (artigos 53. do TUE e 314. do TCE). Na redaco dada pelo Tratado de Lisboa, o novo artigo 55., n. 2, do TUE, para o qual remete o novo artigo 358. do TFUE, prev que ambos os Tratados podem tambm ser traduzidos em qualquer outra lngua que os Estados-Membros determinem,

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de entre aquelas que, de acordo com o seu ordenamento constitucional, gozam de estatuto oficial na totalidade ou em parte do seu territrio. O regime lingustico aplicvel s instituies da Unio e aos seus actos encontrase previsto no Regulamento n. 1/1958, de 15-4-1958, adoptado pelo Conselho, deliberando por unanimidade nos termos do artigo 290. do TCE, e alterado, por ltimo, pelo Acto de Adeso da Bulgria e da Romnia. De acordo com o artigo 1. de tal regulamento, so 22 e no 23 as actuais lnguas oficiais e de trabalho das instituies da Unio. Isto porque a Irlanda renunciou a que a lngua irlandesa (primeira lngua oficial deste Estado-Membro, sendo o ingls a segunda) se tornasse lngua oficial e lngua de trabalho nas instituies, no a mencionando assim aquele artigo. Por fora do Regulamento n. 1/1958, na sua actual redaco, os regulamentos e os outros actos jurdicos de carcter geral so redigidos nas 22 lnguas oficiais das instituies, e o Jornal Oficial da Unio Europeia publicado em todas essas lnguas. Tal regulamento determina ainda que (1) os documentos dirigidos s instituies por um Estado-Membro ou por uma pessoa sujeita jurisdio de um Estado-Membro so redigidos numa das lnguas oficiais da UE, escolha do expedidor, e a resposta dada na mesma lngua; (2) os documentos dirigidos pelas instituies a um EstadoMembro ou a uma pessoa sujeita jurisdio de um Estado-Membro so redigidos na lngua oficial desse Estado; (3) nos Estados-Membros em que existam vrias lnguas oficiais previstas pelo Regulamento n. 1/1958, a utilizao delas neste contexto determinada pelo prprio Estado interessado, de acordo com as regras gerais vigentes no seu ordenamento. O artigo 14. do regulamento interno do Conselho determina que, salvo deciso em contrrio, tomada por unanimidade e fundamentada em questes de urgncia, esta instituio s delibera e decide com base em documentos e projectos redigidos nas lnguas previstas no regime lingustico em vigor. Com o reconhecimento do blgaro como lngua autntica dos Tratados e como lngua oficial e de trabalho utilizada pelas instituies da UE, o alfabeto cirlico passou a ser, juntamente com o latino e o grego, um dos trs alfabetos oficialmente utilizados na Unio, acentuando-se tambm por esta via o princpio da diversidade lingustica e cultural na acepo aqui tomada.

7.3.2. Presentemente, tambm autorizada a utilizao oficial, em instituies e rgos da Unio, de lnguas diferentes das previstas no Regulamento n. 1/1958, cujo
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estatuto seja reconhecido pela Constituio de um Estado-Membro em todo ou em parte do seu territrio, ou cuja utilizao como lngua oficial seja autorizada por lei. Tal autorizao deve basear-se num acordo administrativo celebrado entre o EstadoMembro requerente e a instituio ou rgo requerido, ficando a cargo do primeiro os custos directos ou indirectos inerentes aplicao de tal acordo (relativos, essencialmente, traduo e interpretao). Isto decorre da circunstncia de se considerar que, no quadro dos esforos envidados para aproximar a Unio do conjunto dos seus cidados, deve ser dada uma maior ateno riqueza da sua diversidade lingustica e que a possibilidade de os cidados utilizarem lnguas adicionais nas suas relaes com as instituies um factor importante para reforar a sua identificao com o projecto poltico da Unio Europeia (ver as Concluses do Conselho de 13 de Junho de 2005, JO C 148/1, de 18.6.2005). Em 21 de Dezembro de 2005, a Espanha celebrou com a Comisso um acordo administrativo deste tipo (JO C 73/14, de 25.3.2006). O artigo 55., n. 2, aditado ao TUE pelo Tratado de Lisboa, vem prever expressamente a possibilidade de os Tratados serem traduzidos em qualquer outra lngua que os Estados-Membros determinem, de entre aquelas que, de acordo com o seu ordenamento constitucional, gozem de estatuto oficial na totalidade ou em parte do seu territrio. Em declarao relativa a este preceito (n. 16) confirma-se o empenho da Unio na diversidade cultural da Europa e a particular ateno que a Unio continuar a dar a essas e outras lnguas.

7.3.3. O prprio artigo 290. do TCE salvaguarda a possibilidade de o regime lingustico aplicvel aos rgos jurisdicionais da Unio conhecer certas particularidades relativamente ao regime lingustico geral das instituies. Tais particularidades constam actualmente, no do Estatuto do TJ, mas dos artigos 29. a 31. do Regulamento de Processo do TJ e dos artigos 35. a 37. do Regulamento de Processo do TPI. Entre elas, pode assinalar-se que o irlands tambm elencado como uma das lnguas de processo, que ascendem assim a 23. A lngua do processo , em princpio, escolhida por quem o instaura junto do TJ ou do TPI. Todavia, se o demandado for um Estado-Membro ou uma pessoa singular ou colectiva de um Estado-Membro, a lngua do processo a lngua oficial desse Estado, no podendo o demandante escolh-la nestes casos.

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Uma vez fixada em concreto a lngua do processo, ela a utilizada normalmente nos escritos e intervenes orais das partes, incluindo as peas processuais e documentos anexos, bem como nas actas e decises do TJ ou do TPI. O facto de uma lngua ser fixada como lngua de um determinado processo no exclui que outras lnguas oficiais da UE possam ser utilizadas, em certas condies, no mesmo processo. Alm disso, quando as testemunhas ou peritos declararem que no se podem exprimir convenientemente em nenhuma das 23 lnguas de processo, os mesmos tribunais podem autoriz-los a prestar declaraes numa lngua diferente. Por fora do Regulamento de Processo do TJ, as publicaes deste rgo, a comear pela mais importante a Colectnea da Jurisprudncia , so feitas nas lnguas mencionadas no artigo 1. do Regulamento n. 1/1958 do Conselho, entre as quais, como se viu, no figura o irlands.

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2.

O sistema poltico da Unio Europeia

1. O Conselho Europeu (artigo 4. do TUE)

1.1. Composio

O Conselho Europeu composto pelos (a) chefes de Estado ou de governo dos 27 Estados-Membros, assistidos pelos respectivos ministros dos negcios estrangeiros, e pelo (b) presidente da Comisso Europeia, assistido por um comissrio.

1.2. Competncia

Ao Conselho Europeu cabe (a) dar UE os impulsos necessrios ao seu desenvolvimento; (b) definir as respectivas orientaes polticas gerais. A prtica tem confirmando o seu papel fundamental na conduo da poltica geral da Unio. No mbito especfico da PESC, cabe-lhe, nomeadamente, definir os princpios e as orientaes gerais da poltica externa e de segurana comum, incluindo em matrias com implicaes no domnio da defesa, bem como decidir sobre as estratgias comuns a executar pela Unio nos domnios em que os Estados-Membros tenham importantes interesses comuns (artigo 13., n.s 1 e 2, do TUE). Em contrapartida, o Conselho Europeu no dispe de competncia para adoptar nenhum dos actos jurdicos tipificados no artigo 249. do TCE e no artigo 34., n. 2, do TUE.

1.3. Funcionamento

1.3.1. Desde 1 de Maio de 2004, todas as reunies do Conselho Europeu passaram, em princpio, a realizar-se em Bruxelas e no j nos Estados-Membros que o

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presidam, como sucedia antes (declarao n 22 da conferncia intergovernamental que aprovou o Tratado de Nice). Em princpio, as reunies so em nmero de quatro por ano, duas por semestre. O Conselho Europeu pode ainda reunir-se em sesso extraordinria. O Conselho Europeu funciona de modo relativamente informal, devendo a presidncia velar pelo bom andamento dos debates. As suas reunies so preparadas pela formao Assuntos Gerais e Relaes Externas do Conselho da Unio Europeia.

1.3.2. As orientaes polticas e decises do Conselho Europeu so adoptadas por consenso e constam das concluses da presidncia, preparadas por esta e debatidas em sesso. As concluses devem incluir as etapas processuais destinadas a dar seguimento a tais orientaes e decises (ver as regras sobre a organizao dos trabalhos do Conselho Europeu, constantes das concluses da presidncia do Conselho Europeu de Sevilha, de 21 e 22-6-2002). Nalguns casos, as concluses da presidncia assumem a forma de programas legislativos detalhados, a executar pelas competentes instituies, a comear pela Comisso Europeia e pelo Conselho da UE. Contam-se entre eles os programas de Tampere (1999) e da Haia (2004), circunscritos ao Espao de Liberdade, Segurana e Justia.

1.4. Conselho Europeu e Conselho da Unio Europeia

As diferenas especficas do Conselho Europeu em relao ao Conselho da Unio Europeia previsto pelos artigos 202. e seguintes do TCE so considerveis: (a) o presidente da Comisso Europeia membro de pleno direito do Conselho Europeu, ao passo que o Conselho da UE no integra, em nenhuma das suas formaes, comissrios como membros, mas apenas como convidados; (b) o Conselho Europeu no pode reunir-se como Conselho da UE para nenhum efeito, nem est sujeito ao regimento deste; (c) os actos do Conselho Europeu, contrariamente aos do Conselho da UE, no esto, em princpio, sujeitos a controlo jurisdicional (despacho de 13-1-1994, Bonnamy/Conselho, C-264/94P).

1.5. O Conselho Europeu e o Tratado de Lisboa

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So considerveis as alteraes que o Tratado de Lisboa introduz na instituio Conselho Europeu, para alm de o qualificar e elencar expressamente enquanto tal. Essas alteraes constam dos novos artigos 14. do TUE e 235. do TFUE. Assim, comeando pela composio, o Tratado de Lisboa restringe-a aos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros, ao presidente da Comisso e ao seu prprio presidente (eleito por maioria qualificada, por um mandato de dois anos e meio renovvel uma vez e incompatvel com o exerccio de qualquer mandato nacional). Isto significa que s quando a ordem de trabalhos o exigir que os membros do Conselho Europeu podem decidir que cada um ser assistido por um ministro e, no caso do presidente da Comisso, por um membro da Comisso. O Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana (igualmente eleito pelo Conselho Europeu deliberando por maioria qualificada, com o acordo do presidente da Comisso) apenas participa nos seus trabalhos. No que toca competncia do Conselho Europeu, o Tratado de Lisboa acrescenta-lhe as competncias actualmente exercidas pelo Conselho, reunido a nvel de Chefes de Estado ou de Governo [formao do Conselho da UE que suprime nos termos do artigo 2., ponto 2, alnea e)], excluindo-o no entanto expressamente do exerccio da funo legislativa. Por outro lado, ao presidente do Conselho Europeu so atribudas as seguintes competncias: (a) presidir e dinamizar os trabalhos desta instituio, assegurando a sua preparao e continuidade e facilitando a coeso e o consenso no seu mbito; (b) assegurar, ao seu nvel e nessa qualidade, a representao da Unio nas matrias do mbito da poltica externa e de segurana comum; (c) apresentar um relatrio ao PE aps cada uma das reunies do Conselho Europeu. Finalmente, no que toca ao funcionamento, o artigo 15., n. 4, estabelece que o Conselho Europeu pronuncia-se por consenso, salvo disposio em contrrio dos Tratados (como, entre outras, as duas j assinaladas). Nos termos do artigo 235., n. 1, segundo pargrafo, in fine, quando o Conselho Europeu se pronuncia por votao, o seu presidente e o presidente da Comisso no votam. Tratando-se de questes processuais e da adopo do seu regimento, o Conselho Europeu delibera por maioria simples (artigo 235., n. 3).

2. O Parlamento Europeu (artigos 189. a 201. do TCE)

2.1. Formao
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2.1.1. O PE forma-se atravs da eleio dos seus deputados por sufrgio directo e universal segundo um procedimento baseado em princpios comuns a todos os Estados-Membros (artigo 190., n. 4, do TCE). Nos termos da Deciso 2002/772/CE, Euratom, de 25-6-2002, que altera o Acto relativo eleio dos deputados ao PE (anexo Deciso 76/787/CEE, Euratom), estes so eleitos em cada Estado-Membro por escrutnio de tipo proporcional. As disposies nacionais reguladoras do processo eleitoral podem eventualmente ter em conta as particularidades de cada Estado-Membro, mas no devem prejudicar globalmente o carcter proporcional do sistema de escrutnio. A deciso sobre se as eleies para o PE se realizam nos Estados-Membros atravs de uma nica circunscrio nacional ou de circunscries regionais depende inteiramente das respectivas legislaes nacionais.

2.1.2. No contexto das eleies para o PE e, em especial, para realar o carcter europeu dessas eleies, intervm os partidos polticos ao nvel europeu, que actualmente ainda constituem, no essencial, federaes de partidos nacionais de ideologia poltica afim. Nos termos do artigo 191., primeiro pargrafo, cabe-lhes desempenhar um importante papel como factor de integrao na Unio, contribuindo para a criao de uma conscincia europeia e para a expresso da vontade poltica dos cidados da Unio. O estatuto dos partidos polticos ao nvel europeu, incluindo as regras relativas ao seu financiamento a partir do oramento geral da UE, est contemplado pelo Regulamento (CE) n. 2004/2003 do PE e do Conselho, de 4 Novembro de 2003, na redaco que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n. 1524/2007 de 18 de Dezembro. Tais regras so aplicveis na mesma base a todas as foras polticas representadas no PE (declarao n. 11 anexa acta final do Tratado de Nice). Para pode ser identificado como partido poltico a nvel europeu, um partido deve preencher, entre outras, as seguintes condies: (1) dispor de personalidade jurdica no Estado-Membro onde se encontra sedeado; (2) ser representado, pelo menos em um quarto dos Estados-Membros, por membros do PE, dos parlamentos nacionais ou dos parlamentos ou assembleias regionais, ou ento ter obtido um mnimo de trs por cento dos votos expressos em cada um desses Estados-Membros nas ltimas eleies

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para o PE; (3) respeitar os princpios em que se funda a UE, enunciados no artigo 6., n. 1, do TUE. Para beneficiar de financiamento pelo oramento geral da UE, os partidos polticos a nvel europeu devem introduzir anualmente um pedido junto do PE. Tambm podem ser financiados atravs de quotizaes dos partidos polticos nacionais ou de pessoas singulares ou colectivas que sejam membros daqueles, desde que tais quotizaes no excedam 40% do respectivo oramento anual. Com vista a reforar a autonomia dos partidos polticos ao nvel europeu em relao aos partidos nacionais, o estatuto determina que o financiamento dos primeiros pelo oramento geral da UE ou por qualquer outra fonte no pode ser utilizado para o financiamento directo ou indirecto dos segundos, nem dos seus candidatos. A fim de apoiar e complementar os objectivos dos partidos polticos ao nvel europeu, contribuindo nomeadamente para o debate sobre questes de poltica e de integrao europeias e agindo como catalizadoras de novas ideias, podem ser criadas nos Estados-Membros fundaes polticas a nvel europeu, dotadas de personalidade jurdica. Tais fundaes s podem apresentar um pedido de financiamento pelo oramento geral da UE atravs do partido poltico ao nvel europeu a que estejam associadas. As quotizaes provenientes das fundaes polticas nacionais que sejam membros das fundaes polticas ao nvel europeu no podem exceder 40% do oramento anual destas, nem podem provir de fundos que um partido poltico ao nvel europeu tenha recebido do oramento geral da UE ao abrigo do Regulamento n. 2004/2003. Os deputados eleitos por cada partido ou coligao de partidos ao nvel europeu podem constituir-se em grupos parlamentares. Cada grupo parlamentar deve incluir pelo menos dezasseis deputados eleitos em pelo menos cinco Estados-Membros.

2.2. Composio

2.2.1. Encarnando a legitimidade democrtica directa no seio da Unio, o PE, segundo o artigo 189. do TCE, composto por representantes dos povos dos EstadosMembros reunidos na UE, em nmero mximo de 736, eleitos em cada Estado por um perodo de cinco anos, de modo a assegurar a representao adequada do respectivo povo.

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Em rigor, os deputados eleitos em cada Estado-Membro no representam apenas o respectivo povo, mas tambm os nacionais de outros Estados-Membros nele residentes. Isto porque o artigo 19., n. 2, do TCE, atribui a qualquer cidado da Unio residente num Estado-Membro que no o da sua nacionalidade, o direito de eleger e o de ser eleito nas eleies para o PE no Estado-Membro de residncia, nas mesmas condies que os nacionais deste Estado. Tendo isto em conta, parece prefervel caracterizar o PE atravs da frmula escolhida pelo artigo 9.-A, n. 2, que o Tratado de Lisboa inseriu no TUE, nos termos da qual o Parlamento Europeu composto por representantes dos cidados da Unio.

2.2.2. Por fora do artigo 24. do Acto de Adeso da Bulgria e da Romnia (JO L 157 de 21.6.2005), entre 1 de Janeiro de 2007 e at ao fim da actual legislatura (2009), o PE, em derrogao ao artigo 189, segundo pargrafo, conta com 785 Deputados que se distribuem da seguinte forma: 99 deputados eleitos pela Alemanha, 78 pelo Reino Unido, pela Frana e a pela Itlia, 54 pela Espanha e pela Polnia, 35 pela Romnia, 27 pelos Pases Baixos, 24 pela Blgica, pela Grcia, por Portugal, pela Repblica Checa e pela Hungria, 19 pela Sucia, 18 pela ustria e pela Bulgria, 14 pela Eslovquia, Dinamarca e Finlndia, 13 pela Irlanda e a Litunia, 9 pela Letnia, 7 pela a Eslovnia, 6 pela Estnia, por Chipre e pelo Luxemburgo e 5 por Malta. Estes nmeros causam distores considerveis na representao do PE. Reforam a posio dos Estados-Membros menos populosos, cujos deputados podem formar maioria parlamentar sem o concurso dos deputados dos quatro EstadosMembros mais populosos. Nesse caso, a maioria parlamentar no representar a maioria da populao. Inversamente, os quatro Estados-Membros mais populosos representam a maioria da populao mas no a maioria parlamentar. No entanto, as votaes no PE no se orientam apenas em funo do vnculo nacional dos deputados. Orientam-se tambm, ou sobretudo, em funo dos seus vnculos partidrios. Os deputados so obviamente livres de votar de modo a formar maiorias independentes das respectivas nacionalidades. Seja como for, na Europa a 27, enquanto um deputado eleito na Alemanha representa cerca de 828600 eleitores, um deputado eleito no Luxemburgo representa 71500 e um deputado em Portugal representa 415800 eleitores. Est-se longe portanto do princpio one man one vote, comum aos parlamentos dos Estados-Membros.

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2.3. Competncia

O PE dispe das seguintes competncias:

(a) competncia de auto-organizao, que se exprime essencialmente na aprovao do seu regimento (acrdo de 15-9-1981, Lord Bruce of Donnington, 208/80);

(b) competncia de participao, com diferentes graus de intensidade, nos procedimentos decisrios conducentes adopo dos actos comunitrios (de natureza legislativa, executiva, oramental, jurdico-internacional, etc.) e de certos actos do III Pilar (ver infra, 3.);

(c) competncia em matria de formao da Comisso Europeia, juntamente com o Conselho (ver infra, 4.1.);

(d) competncia de nomeao do Provedor de Justia Europeu;

(e) competncia fiscalizadora, sobretudo no mbito I Pilar, (i) da Comisso, designadamente atravs da moo de censura (ver infra, 4.1.) e das perguntas escritas e orais e (ii) da Comisso e de outros rgos, atravs de comisses parlamentares de inqurito.

O artigo 28., n. 1, do TUE nega ao PE, no mbito do II Pilar, tanto a competncia para votar uma moo de censura Comisso, como a competncia para criar comisses parlamentares de inqurito. O mesmo vale para o III Pilar, por fora do artigo 41., n. 1, do TUE. Todavia, no mbito deste ltimo pilar, ao contrrio do II, admitida a interveno fiscalizadora do Provedor de Justia Europeu.

2.4. Funcionamento

2.4.1. O PE realiza uma sesso legislativa anual. Tem como rgos de direco (a) o presidente, que conduz os trabalhos, representando o PE nas relaes com as outras instituies e com o exterior; (b) catorze vice-presidentes; (c) a mesa, composta
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pelo presidente e pelos vice-presidentes; (d) a conferncia dos presidentes, composta pelo presidente do PE e pelos presidentes dos grupos polticos rgo restrito que constitui o centro de poder daquela instituio; (e) os questores, encarregados, sob autoridade da mesa, de tarefas administrativas e financeiras respeitantes aos deputados. O PE rene em plenrio ou atravs de comisses (permanentes, temporrias ou de inqurito), as quais integram tambm o complexo de rgos em que aquela instituio se articula. A lista das dezasseis comisses permanentes previstas pelo regimento (na verso publicada no Jornal Oficial de 5-3-2003) ilustra bem a extenso das atribuies do PE e, por conseguinte, da prpria Unio: (1) comisso dos assuntos externos, dos direitos do homem, da segurana comum e da poltica de defesa; (2) comisso dos oramentos; (3) comisso do controlo oramental; (4) comisso das liberdades e dos direitos do cidado, da justia e dos assuntos internos; (5) comisso dos assuntos econmicos e monetrios; (6) comisso dos assuntos jurdicos e do mercado interno; (7) comisso da indstria, do comrcio externo, da investigao e da energia; (8) comisso do emprego e dos assuntos sociais; (9) comisso do meio ambiente, da sade pblica e da poltica do consumidor; (10) comisso da agricultura e do desenvolvimento rural; (11) comisso das pescas; (12) comisso para a cultura, a juventude, a educao, os meios de comunicao social e os desportos; (13) comisso para o desenvolvimento e a cooperao; (14) comisso dos assuntos constitucionais; (15) comisso dos direitos da mulher e da igualdade de oportunidades; (16) comisso das peties. Os grupos polticos (actualmente sete), ao contrrio dos rgos supraenumerados, no esto habilitados a agir em nome do PE. Os actos que pratiquem no so, por conseguinte, imputveis ao PE (acrdo de 22-3-1990, Jean Marie Le Pen e Front National, C-201/89).

2.4.2. O PE funciona de acordo com a regra da publicidade. Salvo disposio em contrrio, delibera por maioria absoluta dos votos expressos. Diversas disposies do TUE e do TCE prevem, no entanto, a deliberao por maioria absoluta dos deputados que o compem. Do primeiro tratado podem citar-se o artigo 7., n. 6 (relativo verificao da existncia de um risco manifesto de violao grave de algum dos princpios enunciados no artigo 6., n. 1, por parte de um Estado-Membro, ou de uma violao grave e persistente de tais princpios) e o artigo 49., primeiro pargrafo (relativo ao processo de adeso Unio). Do segundo tratado podem citar-se como
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exemplos os artigos 199. (relativo aprovao do regimento), 201. (relativo aprovao da moo de censura Comisso) e 272., n. 4, segundo pargrafo (relativo ao direito de alterao do projecto de oramento submetido pelo Conselho). Considera-se existir qurum de funcionamento sempre que se encontre reunido na sala das sesses um tero dos deputados que compem o PE. A ordem do dia proposta pela conferncia dos presidentes e sujeita a votao.

3. O Conselho da Unio Europeia (artigos 202. a 210. do TCE)

3.1. Composio

O Conselho composto por um representante de cada Estado-Membro a nvel ministerial, com poderes para vincular o respectivo governo. O Conselho caracteriza-se pela ausncia de uma composio fixa e nica. O seu regulamento interno (Deciso 2006/683/CE, de 15-9-2006, JO L 285/47, de 16.10.2006, na redaco que lhe foi dada pela Deciso 2007/881/CE, de 20-12-2007, JO L 346/17, de 29-12-2007) enumera nove formaes do Conselho, a saber: (1) assuntos gerais e relaes externas, (2) questes econmicas e financeiras (Ecofin), (3) justia e assuntos internos (JAI), (4) emprego, poltica social, sade e consumidores, (5) concorrncia, (6) transportes,

telecomunicaes e energia, (7) agricultura e pesca, (8) ambiente, (9) educao, juventude e cultura. A responsabilidade pela coordenao dos trabalhos das diversas formaes do Conselho cabe formao Assuntos Gerais e Relaes Externas. tambm a esta formao que compete decidir sobre a lista das restantes formaes (artigo 2. n. 1, do regulamento interno). O TUE e o TCE referem-se ainda formao Conselho reunido a nvel de chefes de Estado ou de Governo qual atribuem competncias de grande significado, como (a) verificar a existncia de uma violao grave e persistente, por parte de um Estado-Membro, do princpio democrtico, do respeito pelos direitos fundamentais ou do Estado de Direito (artigo 7., n. 2, do TUE), (b) determinar se os Estados-Membros satisfazem as condies necessrias para a adopo da moeda nica (artigo 121. do TCE), ou (c) designar a personalidade que tenciona nomear presidente da Comisso (artigo 214., n. 2, do TCE). O Conselho da UE reunido a nvel de chefes de Estado ou
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de governo no se confunde com o Conselho Europeu, no s porque no inclui entre os seus membros o presidente da Comisso, mas tambm porque pode adoptar actos jurdicos tipificados pelos dois Tratados da Unio.

3.2. Competncia

O Conselho dispe das seguintes competncias:

(a) competncia de auto-organizao, traduzida nomeadamente na aprovao do seu regimento, inderrogvel singularmente (acrdo de 23-2-1988, Reino Unido/Conselho, 68/86);

(b) competncia em matria de formao da Comisso Europeia, juntamente com o PE (ver infra, 4.1.);

(c) competncia legislativa, normalmente exercida sob proposta da Comisso, individualmente ou com a participao do PE, em diversos graus de intensidade, que vo da consulta prvia co-deciso (ver infra, 3., 1.3.);

(d) competncia oramental, que se traduz na apresentao do projecto de oramento ao PE e na deciso final quanto parte mais substancial das despesas nele inscritas, ou seja, as despesas obrigatrias (ver infra, 3. 3.);

(e) competncia para adoptar normas de execuo da legislao comunitria, em princpio obrigatoriamente delegvel na Comisso para ser exercida por esta nas condies fixadas pelo prprio Conselho (ver infra, 3., 2.);

(f) competncia de coordenao das polticas econmicas gerais dos EstadosMembros;

(g) competncia jurdico-internacional, que lhe d um papel-chave no respeitante s relaes externas da Unio e concluso de acordos internacionais em que esta seja parte (ver infra, 3., 4.).

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3.3. Funcionamento

3.3.1. O Conselho rene-se por convocao do seu presidente, por iniciativa deste, de um dos seus membros ou da Comisso. Esta convidada a participar nas reunies do Conselho, que pode, contudo, deliberar sem a presena dela (artigo 5. n. 2, do regulamento interno). A ordem do dia das reunies divide-se em duas partes, A e B. Na parte A so inscritos os pontos susceptveis de aprovao pelo Conselho sem debate, designadamente por o consenso ou a maioria requeridos para tal aprovao j terem sido alcanados a nvel do Coreper, instncia preparatria dos trabalhos do Conselho (ver infra, 3.3.4.). Tal no exclui a possibilidade de cada um dos membros do Conselho ou a Comisso exprimirem a sua opinio na altura da aprovao desses pontos e de fazerem exarar declaraes em acta. Alm disso, se de uma tomada de posio a respeito de um ponto A puder decorrer um novo debate, ou se um membro do Conselho ou a Comisso o solicitarem, esse ponto ser retirado da ordem do dia, salvo deciso em contrrio do Conselho (artigo 3., n. 6 e n. 8). Estas disposies destinam-se a garantir a efectividade do poder decisrio do Conselho e a sua no transferncia de facto para as instncias preparatrias dos seus trabalhos. Seja como for, na prtica, cerca de 85% dos actos do Conselho alcanam o necessrio acordo no mbito do Coreper e apenas so submetidos a uma das formaes daquele rgo para efeitos de mera ratificao.

3.3.2. A presidncia do Conselho exercida sucessivamente por cada EstadoMembro, durante um perodo de seis meses, pela ordem fixada pelo Conselho (Deciso de 1-1-2007). O primeiro dos novos Estados-Membros a exercer a presidncia do Conselho a Eslovnia, no primeiro semestre de 2008, logo a seguir a Portugal. presidncia cabe a responsabilidade poltica geral pela gesto das actividades do Conselho. A aco de cada presidncia enquadrada por um programa estratgico trienal, aprovado pelo Conselho Europeu. Relativamente a cada perodo de dezoito meses, as trs presidncias que iro exercer funes, em estreita cooperao com a Comisso e depois de efectuadas as consultas adequadas, elaboram um projecto de programa das actividades do Conselho para esse perodo, a avalizar pelo Conselho Assuntos Gerais e
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Relaes Externas (artigo 2., n. 4, do regulamento interno). Isto significa que actualmente as presidncias semestrais deixaram de poder determinar autonomamente o seu prprio programa.

3.3.3. Em princpio, as reunies do Conselho no so pblicas. O artigo 8., n. 1, do regulamento interno estabelece, todavia, o princpio da abertura ao pblico das deliberaes do Conselho sobre actos legislativos a aprovar em procedimento de codeciso (ver infra, 2., 1.5.), atravs (a) da transmisso pblica por meios audiovisuais (nomeadamente numa sala de escuta) e (b) da difuso em todas as lnguas oficiais da instituies da Unio por videofluxo. Para alm de tais deliberaes, so igualmente pblicos, em princpio: (a) a primeira deliberao do Conselho sobre novas proposta legislativas importantes a aprovar, no em procedimento de co-deciso, mas, por exemplo, em procedimento de consulta prvia ao PE (ver infra, 2., 1.4.); (b) os debates do Conselho sobre assuntos importantes de interesse para a Unio e os seus cidados; (c) os debates do Conselho subsequentes apresentao, pela Comisso, do seu programa quinquenal, dos seus programas de trabalho anuais e da sua estratgia poltica anual (artigo 8., n.s 2, 3 e 4, do regulamento interno). Por outro lado, sempre que o Conselho actuar no exerccio da sua competncia legislativa (adoptando regulamentos, directivas, decises-quadro ou decises), os resultados das votaes e as declaraes de voto dos seus membros, bem como as declaraes exaradas na acta e os pontos dessa acta relativos aprovao de actos legislativos, so tornados pblicos. Em contrapartida, quando o Conselho actua no mbito do II Pilar, os resultados das votaes s so tornados pblicos mediante deciso unnime nesse sentido (artigo 9. do regulamento interno).

3.3.4. Entre as instncias preparatrias dos trabalhos do Conselho pontifica, como j se referiu, o Coreper, comit composto pelos representantes permanentes (embaixadores) dos Estados-Membros junto da Unio. O Coreper exerce os mandatos que o Conselho lhe confia, podendo adoptar decises de natureza processual, mas nunca actos jurdicos com eficcia externa (acrdo de 19-3-1996, Comisso/Conselho, C25/94). Cabe ao Coreper a misso de zelar pela coerncia da aco dos cerca de 250 comits e grupos de trabalho especializados, criados para exercerem funes de preparao ou de estudo previamente definidas pelo prprio Coreper e compostos por
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peritos das administraes nacionais. Atravs destes grupos de trabalho, cujo funcionamento assenta na negociao entre os seus membros, as administraes pblicas dos Estados-Membros acabam por desempenhar um papel de relevo no sistema poltico da UE. Nos termos do Anexo V, n. 1, do regulamento interno, a presidncia do Conselho certifica-se de que os grupos ou comits s transmitem dossis ao Coreper quando existam perspectivas razoveis de progresso ou de clarificao das posies a esse nvel. Por outro lado, os dossis s so reenviados a um grupo de trabalho ou a um comit quando necessrio e, em todo o caso, apenas se forem acompanhados de um mandato no sentido de serem tratados problemas precisos e bem definidos. O Conselho assistido pelo Secretariado-Geral, instncia colocada na dependncia de um Secretrio-Geral, Alto Representante para a poltica externa e de segurana comum, nomeado pelo Conselho. ao Secretrio-Geral Adjunto que cabe a gesto do Secretariado-Geral, associado estreitamente e de forma permanente organizao, coordenao e ao controlo da coerncia dos trabalhos do Conselho e execuo do seu programa anual.

3.4. Em especial, o sistema de votao no Conselho

As votaes no Conselho conhecem trs modalidades: (a) por maioria dos seus membros (excepcional), (b) por unanimidade, no prejudicada pela absteno dos membros presentes ou representados, (c) por maioria qualificada, a partir dos votos diferentemente ponderados dos Estados-Membros. No I Pilar, a votao por maioria qualificada tende a tornar-se a regra, ficando a unanimidade reservada para questes de natureza constitucional (ver, por exemplo, artigos 202., 222., 279. e 290. do TCE), ou para matrias em que os EstadosMembros se reservam um direito de veto, dada a sensibilidade poltica das mesmas (ver, por exemplo, artigos 42., 93. e 269. do TCE). Em contrapartida, no mbito do II e do III Pilares a regra , antes, a votao por unanimidade no Conselho, sendo a excepo as decises tomadas por maioria qualificada. Nos termos do artigo 205., n. 2, do TCE, a ponderao de votos no Conselho a 27 a seguinte: Alemanha, ao Reino Unido, Frana e Itlia cabem 29 votos, Espanha e Polnia 27, Romnia 14, aos Pases Baixos 13, Grcia, Repblica Checa, Blgica, Hungria e a Portugal 12, Sucia, ustria e Bulgria 10,
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Dinamarca, Eslovquia, Finlndia, Irlanda e Litunia 7, Letnia, Eslovnia, Estnia, a Chipre e ao Luxemburgo 4, e a Malta 3 votos (num total de 345). Os actos sobre que o Conselho deva deliberar mediante proposta da Comisso carecem de 255 votos (73,9% do total) a favor por parte da maioria dos seus membros para serem aprovados. A minoria de bloqueio forma-se com 91 votos contra. Os actos que o Conselho pode aprovar sem proposta da Comisso carecem do mesmo nmero de votos a favor por parte de, pelo menos, dois teros dos seus membros. Sempre que uma deciso deva ser aprovada pelo Conselho por maioria qualificada, qualquer dos seus membros pode solicitar a verificao de que tal maioria constituda pelos votos dos Estados-Membros cujas populaes representem, pelo menos, 62% da populao total da Unio. No sendo esse o caso, a deciso no aprovada. Esta percentagem calculada de acordo com os nmeros de populao constantes do artigo 1. do anexo III do Regulamento Interno, adaptados pelo Conselho, com efeitos a contar de 1 de Janeiro de cada ano, de acordo com os dados disponveis no Servio de Estatstica da UE em 30 de Setembro do ano anterior. Em 2008, o limiar de 62% corresponde a uma populao de 306 964,4 num total de 495 103,9. Os quatro Estados-Membros grandes (Alemanha: 82 314,9; Frana: 63 392,1; Reino Unido: 60 823,8; Itlia: 59 131,3) vem assim reforado o seu peso em termos de votos no procedimento de deciso por maioria qualificada no Conselho, invertendo a anterior evoluo no sentido da perda de peso relativo face ao nmero de votos necessrio para aprovar ou bloquear uma tal deciso. Juntos podero bloquear a tomada de qualquer deciso por maioria qualificada, assim como o podero trs deles, juntamente com qualquer outro Estado-Membro, excepto o que dispe de menos votos (Malta). Em contrapartida, j sero necessrios os votos em contrrio de pelo menos oito Estados-Membros de mdia dimenso (entre 14 e 10 votos) para se formar uma minoria de bloqueio. Actualmente, os votos atribudos a cada Estado-Membro no Conselho procuram exprimir mais fielmente o respectivo peso demogrfico, de acordo com um princpio geral de representatividade tendencialmente orientado pelo princpio one man, one vote. Todavia, tal s far pleno sentido se a Unio se puder caracterizar menos como uma associao de Estados do que como uma nova comunidade poltica cuja legitimidade de base provenha directamente dos seus cidados. Como a primeira caracterizao que continua a ajustar-se indubitavelmente UE, no de estranhar que o seu Estado-Membro menos populoso (Malta: 3 votos e 407,8 habitantes), esteja trinta
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vezes melhor representado no Conselho do que o mais populoso (Alemanha: 29 votos e 82 314,9 habitantes), nem que Portugal, com 12 votos e 10 599,1 habitantes, esteja trs vezes melhor representado, naquela acepo, do que o Reino Unido, com 29 votos e 60 823,8 habitantes. Neste contexto, ainda de salientar que, mesmo nos domnios em que o TCE prev que o Conselho pode deliberar por maioria qualificada, entre 75% e 85% dos diplomas neles aprovados so-no por unanimidade. Isto comprova que uma das caractersticas polticas fundamentais do Conselho continua a ser a propenso para evitar confrontos entre os seus membros, sendo as oposies insuperveis no seu seio bastante raras at data.

4. A Comisso Europeia (artigos 211. a 219. do TCE)

4.1. Formao e subsistncia

4.1.1. Por fora do artigo 214. do TCE, o processo de formao da Comisso articula-se em cinco fases: (a) designao pelo Conselho, reunido ao nvel dos Chefes de Estado ou de Governo e deliberando por maioria qualificada, da personalidade que tenciona nomear presidente da Comisso; (b) sujeio dessa designao aprovao do PE; (c) aprovao pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada e de comum acordo com o presidente designado, das outras personalidades que tenciona nomear membros da Comisso, com base nas propostas apresentadas por cada Estado-Membro; (d) sujeio aprovao do PE do presidente e dos demais membros da Comisso enquanto colgio; (e) nomeao formal do presidente e dos membros da Comisso pelo Conselho deliberando por maioria qualificada, por um perodo de cinco anos. O actual modo de formao da Comisso aproxima-se, de certa maneira, do de formao do governo em sistema parlamentar, na medida em que, tal como os primeiros-ministros, o presidente da Comisso designado em primeiro lugar e pode participar efectivamente na escolha da equipa de comissrios, dispondo mesmo de uma espcie de direito de veto sobre as propostas de cada Estado-Membro. A investidura parlamentar da Comisso complementa-se com a responsabilidade poltica desta perante o PE, o qual, como j se referiu, dispe de competncia para aprovar uma moo de censura sobre as actividades da Comisso por maioria de dois
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teros dos votos expressos que representem a maioria dos deputados que o compem. Aprovada a moo, os membros da Comisso devem abandonar colectivamente as suas funes, continuando porm a gerir os assuntos correntes at sua substituio nos termos do artigo 214.. Neste caso, o mandato dos membros da Comisso nomeados para os substituir expira na data em que expiraria o mandato dos membros da Comisso obrigados a abandonar funes colectivamente (artigo 201.).

4.1.2. No certo que a dependncia em que a Comisso se encontra face ao PE se coadune inteiramente com o seu estatuto de guardi do Tratado e com as competncias que para o efeito lhe so atribudas. Na realidade, se, no que respeita formao e subsistncia, a Comisso se aproxima de um Executivo em sistema de governo parlamentar, ela distingue-se nitidamente de um Executivo no que toca sobretudo sua competncia a Comisso no um rgo principalmente caracterizado por dispor de poder decisrio mas tambm ao seu funcionamento (ver infra, 4.4.). Na perspectiva das competncias de que se encontra dotada no mbito do I Pilar, a independncia da Comisso afigura-se essencial. Sem ela, a Comisso ter dificuldades acrescidas para influenciar o Conselho. Nesta perspectiva, a possibilidade de o PE demitir a Comisso atravs de uma moo de censura deveria ser contrabalanada com a possibilidade de o PE ser dissolvido a pedido da Comisso. Com isso reforar-se-ia a independncia desta. Se se acrescentar a circunstncia de a Comisso desempenhar um papel secundrio em domnios to importantes como a Unio Econmica e Monetria e o Espao de Liberdade, Segurana e Justia, e, devido ao chamado mtodo de coordenao aberta, tambm no domnio das polticas econmica, de emprego e social, percebe-se que o papel da instituio considerada a mais original entre todas as que integram o quadro em anlise, o mais incerto na Unio Europeia do futuro.

4.2. Composio 4.2.1. A Comisso actualmente composta por 27 comissrios cada qual com a nacionalidade de um Estado-Membro nomeados por um perodo de cinco anos, escolhidos em funo da sua competncia geral e oferecendo todas as garantias de independncia, de modo a exercerem as suas funes no interesse geral da Comunidade. Para isso, no solicitaro nem aceitaro instrues de nenhum governo
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ou qualquer outra entidade, devendo abster-se de praticar qualquer acto incompatvel com a natureza das suas funes e, nomeadamente, de exercer qualquer outra actividade em paralelo com o exerccio de tais funes. Qualquer membro da Comisso que viole as obrigaes exemplificativamente enumeradas pelo artigo 213., n. 2, decorrentes do seu cargo, pode, a pedido da Comisso ou do Conselho, ser demitido compulsivamente pelo TJ, o qual tambm pode ordenar a perda do seu direito a penso ou de quaisquer outros benefcios que a substituam (para a aplicao deste dispositivo, ver o acrdo de 11-7-2006, Comisso/Cresson, C-432/04). O artigo 4., n. 2, do Protocolo relativo ao alargamento da Unio Europeia, aprovado em simultneo com o Tratado de Nice, prev que posteriormente data de adeso do vigsimo stimo Estado-Membro, a Comisso passe a ter um nmero de comissrios inferior ao nmero de Estados-Membros, escolhidos com base numa rotao paritria, de modo a que cada um dos sucessivos colgios reflicta satisfatoriamente o espectro demogrfico e geogrfico do conjunto dos EstadosMembros da Unio. Tal s dever passar prtica a partir de 2014.

4.2.2. At data, a composio da Comisso tem atestado uma busca de neutralidade e de equilbrio entre as diferentes tendncias polticas. Para alguns autores, tal acarreta para a Comisso falta de liderana poltica e de coerncia programtica no desempenho das suas funes, bem como uma falsa aparncia de neutralidade ideolgica. A crtica seria sem dvida procedente se a Comisso pudesse ser plenamente equiparada a um Executivo nacional. No sendo esse o caso porque s uma parte das suas competncias, e nem sequer a mais substancial, assume natureza governamental, como se ver a seguir, a Comisso deve revelar-se menos como portadora de um projecto poltico-partidrio autnomo do que como representante, to neutra quanto possvel, do interesse geral da Comunidade.

4.3. Competncia

4.3.1. A Comisso dispe das seguintes competncias:

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(a) competncia de auto-organizao, que lhe permite adoptar autonomamente o seu regimento;

(b) competncia de natureza legislativa, exercida fundamentalmente atravs do seu quase monoplio de iniciativa no mbito do I Pilar (infra 3., n. 1);

(c) competncia em matria de execuo da legislao comunitria, mediante delegao do Conselho que, como se viu, o titular dela (infra, 3., n. 2);

(d) competncia de natureza oramental, especialmente no que toca execuo do oramento da UE (infra, 3., n. 3);

(e) competncia fiscalizadora geral e permanente, que lhe confere a qualidade de guardi do TCE;

(f) competncia de representao da Comunidade/Unio, a dois nveis: (i) interno, ou seja, em cada um dos Estados-Membros, nos termos do artigo 282. do TCE, e (ii) externo, exercendo-se o direito de legao activa atravs das delegaes da Comisso junto dos Estados terceiros e o direito de legao passiva atravs de cartas de acreditao remetidas ao presidente da Comisso e ao presidente em exerccio do Conselho;

(g) competncia de participao no procedimento de concluso de acordos internacionais relativos UE, incluindo os acordos de adeso a esta (infra, 3., n. 4).

4.3.2. Relativamente s competncias da Comisso supra-enumeradas, cabem algumas observaes complementares. Em primeiro lugar, no que toca competncia referida em b) que faz da Comisso um dos lados do tringulo legislativo da Unio constitudo tambm pelo PE e pelo Conselho , h a observar que 35% das suas propostas legislativas no mbito do I Pilar decorrem da necessidade de implementar acordos internacionais; 25% a 30% visam adaptar actos legislativos e codific-los; 20% so apresentadas a pedido; 10% so

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impostas pelo TCE; 5% a 10% so de iniciativa prpria da Comisso. S estas ltimas propostas constituem, pois, autnticas iniciativas legislativas. Em geral, a apresentao formal de cada proposta legislativa da Comisso precedida de uma fase poltica informal que se traduz na consulta das administraes nacionais e dos grupos de interesse, imposta nomeadamente pelo princpio da subsidiariedade, como se viu atrs ( 1., 3.2.). O monoplio de iniciativa legislativa uma das principais armas polticas da Comisso no mbito do I Pilar: sucede frequentemente que, para conseguir a aprovao de uma proposta, a Comisso compromete-se a apresentar outras propostas solicitadas pelo Conselho ou pelo PE. Tal monoplio , no entanto, quebrado no mbito da Unio Econmica e Monetria, onde a Comisso partilha o seu poder de iniciativa com o Banco Central Europeu. No mbito do III Pilar, tal poder partilhado com os Estados-Membros (artigo 34., n. 2, do TUE). Em segundo lugar, a competncia referida em c) aprovao de medidas de execuo da legislao comunitria , s dever ser delegada pelo Conselho Comisso quando tal legislao exigir, de acordo, nomeadamente, com o princpio da subsidiariedade, normas de execuo uniformes, pelo menos para alguns dos seus aspectos (artigo 211., ltimo travesso, em conjugao com o artigo 202., terceiro travesso). Na realidade, como j se viu, aos Estados-Membros que cabe, em princpio, a execuo da legislao comunitria (adoptada sob a forma de regulamentos e de directivas, nos termos do artigo 249. do TCE). Tal expressamente confirmado pela declarao sobre o Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, de acordo com a qual a aplicao do direito comunitrio no plano administrativo cabe em princpio aos Estados-Membros, nos termos do respectivo ordenamento constitucional. No exerccio da competncia executiva comunitria atravs dos chamados procedimentos de comitologia, a que so estreitamente associadas as administraes pblicas do Estados-Membros (ver infra 3., 2.2.2.), a Comisso no pode contrariar as disposies legislativas que traduzam as orientaes fundamentais do diploma em que se integram. No mbito do III Pilar, diferentemente do que sucede no mbito do I, as medidas de execuo dos actos de carcter legislativo a contemplados (decisesquadro e convenes) so adoptadas pelo prprio Conselho, no estando prevista a delegao na Comisso para o efeito [artigo 34., n. 2, alneas c) e d), do TUE].

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Em terceiro lugar, quanto competncia que mais singulariza a Comisso e que neste contexto merecer maior destaque a sua competncia fiscalizadora , h a salientar que ela se articula em diversas vertentes. Nos termos do artigo 85. do TCE, cabe Comisso garantir o respeito das regras de concorrncia aplicveis s empresas, de onde constam nomeadamente as proibies de princpio, para estas, de (a) acordos, associaes e prticas concertadas susceptveis de afectar o comrcio entre os Estados-Membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrncia no mercado comum (artigo 81.); (b) explorao abusiva da sua posio dominante no mercado comum ou numa parte substancial deste, igualmente susceptvel de afectar o comrcio entre os Estados-Membros (artigo 82.). Para o efeito, a Comisso dispe do poder de sancionar as empresas que infrinjam tais proibies, nomeadamente atravs da aplicao de coimas (artigo 85., n. 1, in fine). Ainda em matria de concorrncia, cabe, por outro lado, Comisso velar pela boa aplicao das regras relativas aos auxlios concedidos s empresas pelos Estados-Membros, podendo impor a qualquer deles a supresso ou a modificao dos auxlios que considere incompatveis com o mercado comum, salvo deciso em contrrio do Conselho (artigo 88., n. 2). Por outro lado, ainda no mbito da sua competncia fiscalizadora especfica, cabe Comisso garantir a boa aplicao das clusulas de salvaguarda (como, por exemplo, as do artigo 95., n.s 4 e 10, do TCE), permitindo que um Estado-Membro derrogue excepcional e transitoriamente o direito comunitrio, mantendo ou adoptando disposies de direito nacional com ele incompatveis, por razes no econmicas que o justifiquem (como, por exemplo, a proteco do meio de trabalho ou do ambiente, a proteco da sade e da vida das pessoas e animais, a ordem pblica e a segurana pblica, etc.). Tanto no domnio dos auxlios de Estado, como no das clusulas de salvaguarda, se o ou os Estados-Membros em causa no derem cumprimento s decises que a Comisso lhes dirigir (no primeiro caso, impondo a supresso ou a modificao do auxlio de Estado por ela considerado incompatvel com o mercado comum e, no segundo, rejeitando as disposies nacionais derrogatrias do direito comunitrio por consider-las injustificadas), esta pode recorrer directamente ao TJ para que ele declare os mesmos Estados-Membros em infraco ao direito comunitrio, ao abrigo, respectivamente, dos artigos 88., n. 2, segundo pargrafo, e 95., n. 9.

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Em todos os restantes casos em que, no exerccio da sua competncia genrica de guardi do TCE, a Comisso entender que um Estado-Membro est a faltar s obrigaes que lhe incumbem por fora do direito comunitrio, caber-lhe- instaurar contra esse Estado um processo por incumprimento, nos termos do artigo 226., que poder culminar num acrdo do TJ verificando o incumprimento do Estado em causa. Caso entenda que este no executou o acrdo, a Comisso poder intentar contra ele uma nova aco por incumprimento, a qual poder culminar num acrdo do TJ condenando-o ao pagamento de uma quantia fixa e/ou progressiva correspondente a uma sano pecuniria. para efeitos do exerccio da competncia fiscalizadora que o disposto no artigo 284. assume maior relevncia. Tal preceito habilita a Comisso a recolher todas as informaes e proceder a todas as verificaes necessria, dentro dos limites fixados pelo Conselho, nos termos do presente Tratado. Ainda a propsito da competncia fiscalizadora da Comisso, registe-se, por ltimo, que ela est ausente do II Pilar e substancialmente reduzida no mbito do III Pilar. Com efeito, o artigo 35. do TUE limita-se a atribui-lhe legitimidade activa para (a) interpor junto do TJ recurso de anulao contra actos do Conselho adoptados ao abrigo do artigo 34., n. 2, e (b) submeter quele tribunal os litgios com os EstadosMembros suscitados a propsito da aplicao das convenes elaboradas ao abrigo do mesmo artigo.

4.4. Funcionamento

4.4.1. Nos termos do artigo 217., a Comisso actua sob a orientao poltica do presidente, que decide da sua organizao interna, a fim de assegurar a coerncia, a eficcia e a colegialidade da sua aco. J na declarao n. 32, adoptada juntamente com o Tratado de Amesterdo, a Conferncia entendeu que o presidente da Comisso deve gozar de um amplo poder discricionrio em matria de atribuio das funes no seio do colgio, bem como no que respeita a qualquer redefinio delas durante o mandato da Comisso. O presidente da Comisso deixou assim de ser um primus inter pares para se assemelhar a um primeiro-ministro, com competncias decisrias prprias em matria de organizao interna e de orientao poltica do colgio de comissrios, desempenhando uma funo poltica autnoma de grande relevncia. Cabe-lhe nomear
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os vice-presidentes de entre os membros da Comisso (um dos quais fica encarregado da rea das relaes externas). Por outro lado, no decurso do mandato, o presidente pode alterar a distribuio das responsabilidades entre os comissrios a que tenha procedido num primeiro momento. Finalmente, qualquer membro da Comisso deve apresentar a sua demisso se o presidente lho pedir, aps aprovao pelo colgio. Dentre as 26 pastas ou pelouros individualmente atribudos aos comissrios podem citar-se os seguintes: (1) relaes internacionais e estratgia de comunicao; (2) empresas e indstria; (3) assuntos administrativos, auditoria e luta antifraude; (4) justia, liberdade e segurana; (5) assuntos econmicos e monetrios; (6) educao, formao, cultura e juventude; (7) sade; (8) fiscalidade e unio aduaneira; (9) energia; (10) multilinguismo.

4.4.2. As deliberaes da Comisso so colegialmente tomadas por maioria do nmero dos seus membros. Os comissrios, ao contrrio dos ministros, carecem de competncia poltica e regulamentar prpria: o princpio da colegialidade assenta na igualdade dos membros da Comisso relativamente participao na tomada de decises e implica, nomeadamente, por um lado, que as decises sejam tomadas em comum e, por outro lado, que todos os membros do rgo colegial sejam colectivamente responsveis, no plano poltico, pelo conjunto das decises tomadas. Tal princpio pretende garantir a independncia da Comisso na tomada das suas decises: as presses que um Estado-Membro possa eventualmente exercer sobre o comissrio da sua nacionalidade sero sempre contrariadas pela circunstncia de as decises daquela instituio deverem ser colegialmente tomadas. A Comisso pode autorizar os seus membros a praticar actos de administrao e de gesto, mas no a tomar decises de princpio. Uma deciso que obrigue uma empresa a sujeitar-se a uma diligncia de instruo deve ser considerada, enquanto medida instrutria, como um simples acto de gesto. Trata-se dos nicos actos susceptveis de produzirem efeitos na esfera de terceiros que podem ser praticados mediante delegao do colgio de comissrios. Em contrapartida, as decises de aplicar coimas a particulares, emitir parecer fundamentado e de intentar uma aco de incumprimento no podem ser qualificadas como actos de administrao ou de gesto. Por isso, no podem ser objecto de delegao, devendo antes ser deliberadas em comum pelo colgio dos comissrios, embora no seja necessrio que este aprove a redaco dos documentos que do
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expresso a tais decises e a sua formulao definitiva (acrdos Akzo Chemie/Comisso, 5/85 e Comisso/Alemanha, C-191/95).

4.4.3. O colgio de comissrios culmina, como rgo superior, uma estrutura administrativa composta por vinte e quatro direces-gerais (Sade e Proteco dos Consumidores; Empresas; Mercado Interno; Ambiente; Transportes e Energia; Fiscalidade e Unio Aduaneira; Assuntos Sociais e Emprego; Agricultura; Sociedade de Informao; Concorrncia; Justia e Assuntos Internos; Pesca; Oramento Comunitrio; Relaes Externas; Assuntos Econmicos e Financeiros, etc.). A restante parcela da Administrao Pblica da Unio constituda por agncias independentes cuja criao foi iniciada em 1975. Trata-se de organismos de direito pblico dotados de personalidade jurdica e de autonomia administrativa e financeira, criados por acto de direito derivado (regulamento, deciso) para realizar tarefas especficas de carcter tcnico, cientfico ou de gesto. Distingue-se entre agncias de regulao e agncias executivas, que a Comisso pode criar e encarregar, sob a sua responsabilidade e o seu controlo, de tarefas relativas gesto dos programas comunitrios. O estatuto das agncias executivas definido pelo Regulamento (CE) n. 58/2003 do Conselho, de 19-12-2003. Dentre as cerca de trinta agncias actualmente existentes, podem citar-se, pela sua relevncia, a Agncia Europeia de Gesto da Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros (Frontex), A Agncia Europeia do Ambiente, a Agncia Europeia para a Segurana dos Alimentos, a Agncia Europeia para a Segurana da Aviao, o Instituto de Harmonizao do Mercado Interno e o Organismo de Luta Anti-fraude.

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3.

Os procedimentos decisrios

1. O procedimento legislativo

1.1. Preliminares

1.1.1. Como atrs se viu ( 1., 3.1.), o princpio da competncia de atribuio exige, designadamente, que todo e qualquer acto legislativo da UE, para poder ser validamente adoptado, encontre uma base jurdica numa (ou, excepcionalmente, em mais de uma) norma especfica de competncia do TUE ou do TCE (expressa ou implcita). Com efeito, ao contrrio de um Estado (unitrio), que dispe de competncia genrica para disciplinar, atravs de lei, quaisquer situaes da vida consideradas como carecendo de uma tal disciplina jurdica, a Unio Europeia s dispe de competncia para aprovar normas de natureza legislativa nas matrias enumeradas (1) pelo TUE (principalmente no Ttulo VI, j que a poltica externa e de segurana comum, regida pelo Ttulo V, no normalmente definida nem executada atravs de actos legislativos) e (2) pelo TCE (principalmente, embora no em exclusivo, nas suas Partes II e III). A funo legislativa da Unio traduz-se na aprovao de normas de carcter tendencialmente genrico e inovador, cujo nico parmetro de validade o TUE ou o TCE e os princpios neles consignados. Se, diferentemente, as normas a aprovar tiverem por parmetro de validade normas de natureza legislativa, o procedimento da sua adopo deixa de poder ser qualificado como legislativo. Estar-se-, antes, em presena de um procedimento de aprovao de normas executivas. Esta distino, comum a qualquer Estado de Direito, verifica-se tambm no mbito da UE. no I Pilar que a funo legislativa mais intensa. Com efeito, a mdia anual de actos legislativos aprovados ao abrigo do TCE de cerca de trezentos. Por seu lado, a mdia dos actos normativos adoptados em execuo dessa legislao ascende a cerca de trs mil. Grande parte deles, no entanto, traduz-se em meros actos modificativos de

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diplomas comunitrios j existentes, legislativos ou executivos, respectivamente. O III Pilar tambm vem conhecendo uma actividade legislativa considervel, que assume a forma de decises-quadro e de decises (artigo 34., n. 2, do TUE) e no a forma de regulamentos ou de directivas como no I Pilar (artigo 249. do TCE).

1.1.2. No que toca especificamente ao II Pilar, a prpria enumerao e definio dos actos atravs dos quais a poltica externa e de segurana comum se materializa estratgias comuns, aces comuns e posies comuns confirma que, em princpio, eles no contm normas de natureza legislativa. Com efeito, a estratgia comum, da autoria do Conselho Europeu a quem cabe definir os princpios e as orientaes da PESC, incluindo em matrias com implicaes no domnio da defesa especifica o respectivo objectivo e durao, bem como os meios a facultar pela Unio e pelos Estados-Membros (artigo 13., n. 2, segundo pargrafo); a aco comum, da autoria do Conselho, incide sobre situaes especficas em que se considere necessria uma aco operacional por parte da Unio, definindo o respectivo objectivo e mbito, os meios a pr disposio da Unio, as condies de execuo e, se necessrio, a sua durao (artigo 14., n. 1); a posio comum, igualmente da autoria do Conselho, define a abordagem global de uma questo especfica de natureza geogrfica ou temtica para a Unio (artigo 15.). O Tratado de Lisboa , de resto, taxativo a este respeito, ao incluir na nova redaco do artigo 15., n. 1, do TUE uma disposio nos termos da qual o Conselho Europeu no exerce funo legislativa e na nova redaco do artigo 24., n. 1, segundo pargrafo, terceira frase, uma disposio por fora da qual, na definio e execuo da PESC, fica excluda a adopo de actos legislativos. Tal reiterado na Declarao n. 41 ad artigo 352. do TFUE, anexada Acta final da CIG que aprovou o Tratado de Lisboa.

1.2. A pluralidade de procedimentos legislativos no mbito da Unio Europeia e as suas causas

1.2.1. Cada norma de competncia legislativa contida no TUE e no TCE prev simultaneamente o modo de exerccio dessa competncia, isto , o procedimento mediante o qual o correspondente acto legislativo dever ser aprovado no domnio em causa.
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No mbito do TUE (Ttulo VI) apenas est previsto um nico procedimento legislativo, comummente designado por procedimento de consulta. Com efeito, das disposies conjugadas dos artigos 34., n. 2, primeiro pargrafo, segunda parte, e 39., n. 1, resulta que, neste mbito, os actos de natureza legislativa da Unio so aprovados pelo Conselho, deliberando por unanimidade, por iniciativa de qualquer EstadoMembro ou da Comisso, e aps consulta ao Parlamento Europeu. Em contrapartida, no mbito do TCE, esto previstos diversos procedimentos legislativos. Actualmente so dois os principais, cada um com as suas variantes. De um lado, est o procedimento de consulta, em que o acto legislativo comunitrio aprovado pelo Conselho, deliberando por unanimidade ou por maioria qualificada, sob proposta da Comisso e aps consulta ao PE (ver, entre tantos, os artigos 13., n. 1, e 37., n. 2, terceiro pargrafo). Do outro lado, est o chamado procedimento da codeciso ou do artigo 251., em que o acto legislativo comunitrio aprovado em coautoria pelo PE e pelo Conselho (deliberando em regra por maioria qualificada e excepcionalmente por unanimidade), sob proposta da Comisso (ver, por exemplo os artigos 12., segundo pargrafo, e 42., segundo pargrafo). Para alm disso, em casos mais raros, o TCE habilita o Conselho, deliberando por unanimidade ou por maioria qualificada, a adoptar determinados actos legislativos comunitrios sem consulta prvia ao PE (ver, por exemplo, o artigo 45., segundo pargrafo) e, excepcionalmente, sem proposta da Comisso (ver o artigo 210.). Finalmente, a ttulo residual, o TCE prev que determinados actos legislativos comunitrios sejam aprovados em procedimento de cooperao, ou do artigo 252. (ver, por exemplo, os artigos 102., n. 2, e 103., n. 2), procedimento esse em que PE, dispondo de uma espcie de veto suspensivo quanto ao acto a aprovar pelo Conselho, desempenha um papel intermdio em relao ao que desempenha, por um lado, no procedimento de consulta (em que apenas obrigatoriamente consultado pelo Conselho, o qual , portanto, o exclusivo autor formal do acto) e, por outro, ao papel desempenhado no procedimento de co-deciso (em que est em p de igualdade com o Conselho quanto autoria formal e material do acto). O legislador da UE no pode, nos actos que adopta, estabelecer procedimentos legislativos diferentes para a disciplina de determinados aspectos da matria versada por esses actos. O reconhecimento de um tal poder de estabelecer bases jurdicas derivadas, quer no sentido de reforar quer no de simplificar as modalidades de adopo de um acto, equivaleria a atribuir-lhe um poder legislativo que excede o que est
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previsto no Tratado (acrdo de 6-5-2008, Parlamento/Conselho, C-133/06, n. 56). S o Tratado pode, portanto, determinar os procedimentos legislativos a seguir e no o prprio legislador. Tambm exclusivamente o Tratado que pode autorizar uma instituio a alterar um procedimento decisrio nele previsto. Neste contexto, est-se, portanto, em presena de uma verdadeira reserva de tratado, decorrente em ltima anlise dos princpios conjugados da competncia de atribuio e do equilbrio institucional (cf. supra 1., 3.3.2.).

1.2.2. Tal como o TJ j reconheceu, as diferenas entre os procedimentos legislativos da UE, nomeadamente no que respeita interveno do Parlamento Europeu, no se baseiam sempre em critrios sistemticos (acrdo de 30-5-1989, Reino Unido/Conselho, 56/88). Esta assistematicidade de critrios explica-se, no essencial, por razes de natureza histrico-evolutiva. De um lado, est a tenso entre integrao supranacional e cooperao intergovernamental, que se faz sentir desde as origens da construo europeia. Do outro, est a progressiva parlamentarizao do quadro institucional e decisrio da Unio, operada pelas sucessivas revises do TUE e do TCE em nome do princpio democrtico. Na verso originria do Ttulo VI do TUE, o PE no dispunha de qualquer poder de participao na funo legislativa. O carcter essencialmente intergovernamental deste Ttulo tem obstado a que se atribua ao PE mais do que a mera participao, a ttulo consultivo, no exerccio da funo legislativa a contemplada. Quanto ao TCE, a sua verso originria no previa mais do que a mera consulta prvia ao PE para aprovao de actos legislativos num nmero restrito de domnios. Mas desde que o Tratado de Maastricht lhe acrescentou o procedimento da co-deciso, a tendncia das revises ulteriores tem sido no sentido da extenso progressiva deste em detrimento dos restantes. O Tratado de Lisboa acentua essa tendncia, designando-o por processo legislativo ordinrio e estendendo-o a quarenta novos domnios, entre os quais se conta a poltica agrcola comum e o comrcio externo. Isto significa que, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a esmagadora maioria dos actos legislativos da UE (cerca de 95%) ser adoptada em processo legislativo ordinrio.

1.3. O procedimento legislativo comunitrio at ao Acto nico Europeu

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1.3.1. Tal como o veio a constatar o TJ no supracitado acrdo de 30-5-1989, j na verso originria do ento Tratado da Comunidade Econmica Europeia (TCEE), consideradas todas as sua normas de competncia/procedimento, no se afigurava realmente possvel determinar com segurana os critrios que ditavam a participao ou a ausncia de participao do PE no exerccio da funo legislativa (apenas atravs da sua consulta prvia pelo Conselho). Ainda assim, podia concluir-se que a aprovao das medidas necessrias realizao progressiva da livre circulao dos trabalhadores em geral e, em especial, no domnio da segurana social (artigos 49. e 51. do TCEE) pelo Conselho, deliberando por unanimidade e sem consulta prvia ao PE, tinha a ver com a particular sensibilidade dessas medidas para os Estados-Membros em termos polticos e oramentais. Em contrapartida, podia fazer-se decorrer a imposio do procedimento de consulta prvia ao PE, para a aprovao das regras de concretizao da proibio de discriminaes em razo da nacionalidade (artigo 7.) e das directivas com vista ao reconhecimento mtuo dos diplomas, certificados e outros ttulos (artigo 57.), da especial relevncia de que tais medidas se revestem para os operadores econmicos e, em geral, para os cidados dos Estados-Membros representados no PE.

1.3.2. O facto de, at ser revisto pelo Acto nico Europeu, em 1986, o TCEE habilitar o Conselho a legislar, em diversos domnios, sem qualquer participao do PE, no impediu este de exercer uma influncia indirecta na legislao aprovada em tais domnios. Isto tornou-se possvel atravs do exerccio das competncias oramentais atribudas ao PE na dcada de setenta. Objecto de tal influncia eram os actos comunitrios de carcter geral com implicaes financeiras considerveis e cuja aprovao no imposta por actos preexistentes. A associao estreita ao procedimento da aprovao de tais actos pelo Conselho passou a ser exigida pelo PE como condio para no inviabilizar, atravs do exerccio dos seus poderes oramentais, a afectao dos crditos necessrios execuo dos mesmos actos. O procedimento assim estabelecido atravs da declarao interinstitucional de 4 de Maro de 1975 designou-se por procedimento de concertao.

1.4. Do Acto nico Europeu ao Tratado de Nice: o sentido da evoluo ao nvel do procedimento legislativo

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1.4.1. O Acto nico Europeu veio acrescentar ao procedimento de consulta prvia que continuou a vigorar para uma srie de matrias o chamado procedimento de cooperao. Aqui, como j se referiu, o PE passava a dispor, no apenas do direito de ser obrigatoriamente consultado pelo Conselho antes de este adoptar, por maioria qualificada ou por unanimidade, o acto jurdico-comunitrio em causa, mas tambm de uma prerrogativa que se pode qualificar como direito de veto suspensivo sobre tal acto. Em 1992, o Tratado da Unio Europeia veio acrescentar a estes dois procedimentos legislativos o chamado procedimento da co-deciso, em que o acto legislativo comunitrio de que se trate s pode ser aprovado havendo acordo entre o Conselho e o PE. Ulteriormente (1997), o Tratado de Amesterdo veio alargar o elenco de matrias sujeitas ao procedimento da co-deciso, simplificando-o e tornando praticamente residual o procedimento da cooperao. O Tratado de Nice (2001) prosseguiu nesta via, alargando ainda mais o leque das normas de competncia legislativa do TCE que remetem para o procedimento da co-deciso, remodelado pelo Tratado de Amesterdo.

1.4.2. Foi assim que o procedimento de consulta (que o Tratado de Amesterdo generalizou no mbito do III Pilar) e o procedimento de co-deciso se tornaram os dois procedimentos legislativos mais importantes no I Pilar da UE. A opo por um ou por outro, para a adopo de um determinado acto legislativo comunitrio, nem sempre isenta de dvidas e controvrsias, tanto mais que tal opo determinar uma maior ou menor margem de deciso do Conselho e, correlativamente, uma influncia menos ou mais intensa do PE no contedo final do acto legislativo em causa. Por isso mesmo, a indispensvel escolha, por imposio do princpio da competncia de atribuio, da norma de competncia como base jurdica para um acto legislativo da Comunidade norma essa que determina, simultaneamente, o procedimento de exerccio da mesma competncia d origem a frequentes litgios interinstitucionais e envolvendo tambm os Estados-Membros. Tais litgios chegam normalmente ao TJ atravs do recurso de anulao previsto pelos artigos 230. e 231., interposto pela instituio ou pelo Estado-Membro que se sinta lesado nas suas prerrogativas. Os critrios de soluo para tais litgios tm sido pretorianamente fixados por este tribunal, na ausncia de qualquer indicao expressa no TCE.

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Antes de os enumerar, convm analisar o procedimento de consulta e o de codeciso, do ponto de vista do seu mbito de aplicao, natureza e regime jurdico.

1.5. O procedimento de consulta 1.5.1. mbito de aplicao. Actualmente, o TCE impe o procedimento de consulta para a adopo de actos legislativos em 41 domnios materiais. 23 desses domnios requerem maioria qualificada no Conselho, como por exemplo a poltica agrcola comum (artigo 37., n. 3), a liberalizao dos servios (artigo 52., n. 1), ou a poltica de concorrncia (artigo 83.). Em 18 outros domnios requerida a unanimidade no Conselho. Esto entre eles: o combate discriminao em razo do sexo, raa ou origem tnica, religio ou crena, deficincia, idade ou orientao sexual (artigo 13.); os direitos eleitorais integrantes da cidadania europeia (artigo 19.); a harmonizao da fiscalidade indirecta (artigo 93.); a segurana social dos trabalhadores (artigo 137., n. 2, segundo pargrafo), ou os recursos prprios da Comunidade (artigo 269.). Quanto ao TUE, j se viu que o procedimento de consulta o nico procedimento legislativo previsto para os domnios abrangidos pelo seu Ttulo VI (artigos 34., n. 2, segunda parte, e 39., n. 1). 1.5.2. Natureza e regime jurdico. Nem o TUE nem o TCE dedicam quaisquer disposies especficas disciplina jurdica do procedimento de consulta prvia ao PE. As normas de competncia que o impem, no mbito do TCE, recorrem a uma das duas frmulas seguintes: (a) o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comisso e aps consulta ao Parlamento Europeu; (b) o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comisso e aps consulta ao Parlamento Europeu. Alm disso, -lhe aplicvel a regra geral do artigo 250. do TCE. De acordo com ela, o Conselho s pode alterar uma proposta legislativa da Comisso deliberando por unanimidade. Mas a prpria Comisso pode obviamente modificar a sua proposta no sentido desejado por uma maioria qualificada no Conselho, de modo a que este possa, nos casos em que o TCE o permite, aprovar como acto legislativo a proposta assim modificada. Em tais casos, o artigo 250. tambm permite ao PE negociar com a Comisso a alterao da proposta desta no sentido do parecer consultivo que entretanto tiver
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emitido. Tendo em conta a relao de dependncia poltica em que a Comisso se encontra relativamente ao PE, este ltimo dispor de uma ampla margem de manobra para o efeito. A alterao da proposta da Comisso no sentido do parecer do PE permitir que o Conselho venha a aprovar, como acto legislativo, a proposta assim alterada, desde que uma maioria qualificada no seu seio estiver disposta a seguir o parecer do PE. O procedimento de consulta permite, pois, que o PE desempenhe um papel efectivo na funo legislativa comunitria. Numa poca em que era o nico procedimento a permiti-lo, o TJ declarou que tal poder, embora limitado, representava um elemento essencial para o equilbrio institucional pretendido pelo Tratado CE, reflectindo, ao nvel comunitrio, um princpio democrtico fundamental, segundo o qual os povos participam no exerccio do poder por intermdio de uma assembleia representativa. Por isso mesmo, a consulta regular ao PE, nos casos previstos pelo Tratado, constitui uma formalidade essencial cujo desrespeito acarreta a nulidade do acto em causa (acrdo de 29-10-1980, Roquette Frres/Conselho, 138/79). O parecer do PE obrigatrio, no sentido de que, na ausncia dele, o Conselho no pode validamente adoptar o acto jurdico em causa, mas no obviamente vinculativo. Se fosse, o poder de deciso seria afinal do PE, o que contrariaria desde logo a prpria denominao do procedimento em anlise. As regras especficas que regem actualmente tal procedimento tambm so, no essencial, de origem pretoriana, estabelecidas pelo TJ no quadro do recurso de anulao. As principais so as seguintes:

(a) o Conselho no fica obrigado a abster-se de analisar uma proposta da Comisso ou de procurar uma orientao comum ou mesmo uma posio comum no seu seio, antes de o parecer do PE ser emitido. O que no pode adoptar a sua posio definitiva sem ter tomado conhecimento de tal parecer (acrdo de 10-5-1995, Parlamento/Conselho, C-417/93);

(b) o Conselho deve requerer uma nova consulta ao PE sempre que o acto aprovado se afaste substancialmente, no seu cerne, daquele sobre que se pronunciou o PE, com excepo dos casos em que as alteraes correspondam, no essencial, posio tomada pelo prprio PE (acrdo de 5-10-1994, Alemanha/Conselho, C-280/93);
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(c) o Conselho deve voltar a consultar o PE sempre que decidir em sentido contrrio do parecer deste, apesar de, por definio, j conhecer tal parecer (acrdo de 10-6-1997, Parlamento/Conselho, C-392/95).

(d) o PE no pode impugnar um acto do Conselho adoptado sem o seu parecer prvio, quando a causa da violao da formalidade essencial que a consulta constitui for a inobservncia, pelo prprio PE, do dever de cooperao leal com o Conselho. Tal inobservncia verificar-se- sempre que o PE no tome em conta a urgncia na emisso do parecer, imposta por uma disposio de direito comunitrio, tendo o Conselho esgotado todas as possibilidades proporcionadas pelo Tratado e pelo regimento do PE para obter tal parecer em tempo til (acrdo de 30-3-1995, Parlamento/Conselho, C-65/93);

Quanto ao procedimento de consulta no mbito do Ttulo VI do TUE, as diferenas que revela em relao ao previsto pelo TCE prendem-se com a circunstncia de (a) tambm poder ser desencadeado por iniciativa dos Estados-Membros e (b) no estar sujeito a regra idntica do artigo 250. do TCE, desde logo, porque o Conselho vota sempre por unanimidade. Por outro lado, o TJ ainda no teve oportunidade de esclarecer se se lhe aplicam plenamente as regras supra-enumeradas o que no de todo lquido dado o contexto predominantemente intergovernamental em causa. Uma vez que o artigo 35., n. 6, do TUE s confere expressamente legitimidade activa aos Estados-Membros e Comisso no quadro do recurso de anulao a previsto, est por saber se o TJ aceitar que o PE recorra a tal via processual para impugnar um acto legislativo do III Pilar adoptado em violao de alguma daquelas regras de origem pretoriana, com vista a salvaguardar as prerrogativas em que elas se traduzem. O cariz intergovernamental do Ttulo VI, por um lado, e a jurisprudncia que no passado acabou por permitir ao PE o acesso directo ao TJ para a salvaguarda das suas prerrogativas, quando o artigo 230. do TCE lhe no conferia expressamente legitimidade activa para o efeito (acrdo de 22-5-1990, Parlamento/Conselho, C70/88), por outro lado, constituem factores de algum modo antinmicos, que no permitem antecipar com segurana uma soluo para tal questo.

1.6. O procedimento de co-deciso


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1.6.1. mbito de aplicao. Actualmente, o TCE, de que tal procedimento exclusivo, sujeita co-deciso 41 domnios de competncia. Em 38 deles, o Conselho delibera por maioria qualificada. A ttulo de exemplo, podem citar-se a implementao do princpio da proibio de discriminaes em razo da nacionalidade (artigo 12.); a liberdade de circulao dos cidados da Unio (artigo 18., n. 2); a liberdade de circulao de trabalhadores (artigo 40.); a liberdade de estabelecimento (artigo 44.); a liberdade de prestao de servios (artigo 55.). Nos restantes trs domnios sujeitos ao procedimento de co-deciso segurana social relacionada com a livre circulao de trabalhadores (artigo 42.), acesso s actividades no assalariadas relacionado com o reconhecimento mtuo de diplomas, certificados e outros ttulos (artigo 47.) e cultura (artigo 151.) o Conselho delibera por unanimidade. 1.6.2. Natureza e regime jurdico. Contrariamente ao que se verifica em relao ao procedimento da consulta prvia, o TCE dedica todo um artigo ao regime jurdico do procedimento da co-deciso. Trata-se do artigo 251., razo por que este procedimento tambm denominado procedimento do artigo 251.. O procedimento de co-deciso tem afinidades com o procedimento legislativo no mbito de um parlamento federal e inspira-se, concretamente, no procedimento legislativo federal alemo. Na configurao que lhe deu o Tratado de Amesterdo, resume-se, no fundo, exigncia de acordo expresso entre PE e Conselho colocados em estrito p de igualdade para que o acto sujeito a tal procedimento possa considerarse aprovado. Por isso mesmo, os actos tipificados pelo artigo 249. que so aprovados em procedimento de co-deciso exibem a assinatura do presidente do PE e do presidente em exerccio do Conselho. O procedimento em anlise inicia-se com uma proposta da Comisso dirigida simultaneamente ao PE e ao Conselho. Aps a emisso do parecer do PE por maioria dos votos expressos (maioria simples), o Conselho delibera, salvo nos trs casos atrs indicados, por maioria qualificada. Para alm desses trs casos, o Conselho dever deliberar tambm por unanimidade se pretender alterar uma proposta que a Comisso se recusou a alterar no sentido pretendido pela maioria qualificada. o que resulta da aplicao da regra geral do artigo 250. do TCE.

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Desde o Tratado de Amesterdo, o procedimento em anlise pode encerrar-se logo em primeira leitura se (1) o Conselho aprovar, por maioria qualificada ou por unanimidade, consoante os casos, todas as alteraes propostas pelo PE, ou (2) se o PE no propuser quaisquer alteraes, e o Conselho aprovar, com ou sem modificaes por ele prprio introduzidas, a proposta da Comisso, nos termos atrs determinados. A modificao, pela Comisso, da sua proposta no sentido pretendido pelo PE permitir, por conseguinte, que o diploma em causa venha a ser aprovado pelo Conselho por maioria qualificada em primeira leitura, excepto nos casos dos artigos 42., 47. e 151. do TCE, em que se exige a unanimidade. Nesta primeira fase, o Tratado no impe nenhum prazo para o desenrolar do processo. Mas a declarao n. 34 anexada ao Tratado de Amesterdo convida as instituies a fazerem todos os esforos necessrios para garantir o rpido desenrolar do mesmo. Por seu lado, a declarao interinstitucional de Maio de 1999 prev que as instituies cooperem lealmente a fim de aproximar ao mximo as suas posies para que, na medida do possvel, o acto possa ser adoptado em primeira leitura. Se, porm, no aprovar todas as propostas de alterao constantes do parecer do PE, o Conselho adopta uma posio comum que transmitida ao PE. No prazo de trs meses prorrogvel por mais um ms, o PE tem trs alternativas: (1) aprova por maioria dos votos expressos a posio comum do Conselho ou abstm-se, casos em que o acto legislativo em causa se considera aprovado; (2) rejeita, por maioria dos membros que o compem, a posio comum do Conselho, hiptese em que o acto em causa se considera no adoptado (se a rejeio no reunir tal maioria, o acto considerar-se- aprovado nos termos da primeira hiptese); (c) aprova, por maioria dos membros que o compem, alteraes posio comum do Conselho, devendo as mesmas alteraes ser transmitidas Comisso, para que esta emita parecer, e ao Conselho. O Conselho dispor ento de um prazo de trs meses, prorrogvel por mais um ms, para (1) adoptar (a) por maioria qualificada, todas as propostas de alterao do PE, mesmo que se afaste da proposta inicial de acto apresentada pela Comisso (excepto nos casos dos artigos 42., 47. e 151.), ou (b) por unanimidade, em caso de parecer negativo da Comisso; em ambas as hipteses o acto considerar-se- aprovado; (2) no aprovar (todas) as alteraes propostas pelo PE, hiptese em que dever ser convocado um comit de conciliao pelos presidentes do PE e do Conselho. O comit de conciliao rene membros ou representantes do Conselho (actualmente em nmero de 27) e um igual nmero de representantes do PE, designados
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pelos grupos polticos numa base proporcional. Tem por misso chegar a acordo sobre um projecto comum. A discusso limita-se s propostas de alterao do PE que o Conselho no pde aceitar. A Comisso participa nos trabalhos do comit, devendo tomar todas as iniciativas necessrias para promover uma aproximao das posies do PE e do Conselho. No prazo de seis semanas prorrogvel por mais duas, o comit de conciliao tem duas alternativas: (1) no consegue chegar aprovao de um projecto comum, hiptese em que o procedimento de co-deciso fracassar; (2) chega a acordo quanto a um projecto comum por maioria qualificada dos membros do Conselho ou dos seus representantes (excepto nos casos dos artigos 42., 47. e 151., onde se exige unanimidade) e por maioria dos representantes do PE. Nesta hiptese, num prazo de seis semanas prorrogvel por duas semanas, o procedimento da co-deciso saldar-se- pela adopo de um acto legislativo se, cumulativamente, o PE o aprovar por maioria absoluta dos votos expressos e o Conselho o aprovar por maioria qualificada e isto mesmo que ele contenha alteraes em relao s quais a Comisso tenha dado parecer negativo. S nos casos dos artigos 42., 47. e 151. que se exige a unanimidade no Conselho. Na ausncia do voto positivo de qualquer das instituies, o acto no pode considerar-se adoptado. Antes de ser revisto pelo Tratado de Amesterdo, o dispositivo do TCE sobre o procedimento de co-deciso, na hiptese de o comit de conciliao no conseguir aprovar um projecto comum, permitia ao Conselho, deliberando por maioria qualificada, confirmar a posio comum a que havia dado o seu acordo antes do incio do processo de conciliao, eventualmente acompanhada de emendas propostas pelo Parlamento Europeu. Nesse caso, o acto legislativo em questo seria definitivamente adoptado, a menos que o Parlamento Europeu, num prazo de seis semanas a contar da data da confirmao pelo Conselho, rejeitasse o texto por maioria absoluta dos seus membros. Tendo todavia o PE anunciado que exerceria sistematicamente este direito de veto absoluto que ento lhe conferia o ex-artigo 189.-B, n. 6, em relao a todos os textos legislativos confirmados pelo Conselho contra a sua opinio, na sequncia do fracasso do comit de conciliao, o Tratado de Amesterdo alterou aquela disposio (hoje constante do artigo 251., n. 6) no sentido de privar o Conselho de tal poder de confirmao. Ao faz-lo, determinando que quando o comit de conciliao no
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aprovar um projecto comum, considera-se que o acto proposto no foi adoptado, colocou o Conselho e o PE em estrito p de igualdade no quadro do procedimento de co-deciso. 1.6.3. Prticas. At entrada em vigor do Tratado de Amesterdo, o recurso ao comit de conciliao foi evitado em mais de metade dos casos de aplicao do procedimento da co-deciso. Desde a entrada em vigor daquele tratado, 25% dos diplomas aprovados em procedimento de co-deciso (cerca de 30 por ano) foram-no em primeira leitura. 50% dos diplomas foram aprovados em segunda leitura, com ou sem emendas do PE. 10% foram aprovados sem debate pelo comit de conciliao e 15% aps debate. Desde que o procedimento existe, apenas fracassou em trs casos, dois antes da entrada em vigor do Tratado de Amesterdo (telefonia vocal e patentes das biotecnologias) e um aps a sua entrada em vigor, sobre oferta pblica de aquisio. Actualmente, so aprovados em procedimento de co-deciso entre sessenta e setenta actos legislativos por ano.

1.7. A escolha da base jurdica dos actos legislativos da Unio 1.7.1. A relevncia da escolha da base jurdica. A obrigao de cada acto, no s comunitrio mas tambm do II e do III Pilares da UE, se basear sempre numa disposio, respectivamente, do TCE ou do TUE constitui, como j se referiu, uma imposio do princpio da competncia de atribuio que rege a UE. A questo da escolha de uma base jurdica adequada para cada acto reveste-se de uma importncia de natureza constitucional e assume particular relevncia no mbito da Comunidade Europeia. Com efeito, aqui, tal escolha significa simultaneamente a escolha do procedimento de aprovao do acto em causa, para alm de significar a escolha de uma competncia exclusiva da Comunidade ou de uma competncia partilhada com os Estados-Membros. Ora, os procedimentos legislativos comunitrios variam entre aquele (raro) em que o Conselho pode deliberar sem parecer do PE (por unanimidade ou por maioria qualificada) e o procedimento de co-deciso em que o Conselho e o PE esto em p de igualdade. inevitvel, por isso, que as duas instituies procurem fazer interpretaes estratgicas das disposies do TCE, de modo a eleger como base jurdica do acto
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comunitrio (legislativo) a aprovar aquela que imponha um procedimento susceptvel de lhes dar a maior influncia possvel no contedo final do acto. Assim como possvel que a Comisso, guardi do Tratado, tenda, em caso de dvida, a basear a sua proposta legislativa numa disposio do TCE que atribui Comunidade uma competncia exclusiva. Como quer que seja, a escolha da base jurdica nem sempre objectivamente evidente. Com efeito, um mesmo acto jurdico-comunitrio pode, consoante a perspectiva de que encarado, subsumir-se a disposies diferentes do TCE. Isto particularmente frequente tratando-se do artigo 37., relativo agricultura (que remete para o procedimento de consulta), e do artigo 95., relativo ao mercado interno (que remete para o procedimento de co-deciso), ou tratando-se artigo 175., n. 2, relativo ao ambiente (que remete para o procedimento de consulta), e do artigo 95.. Neste ltimo caso, no raro que actos reguladores do mercado interno contenham simultaneamente disposies com impacto em matria de ambiente. De resto, o prprio artigo 95., n. 3, prev expressamente que qualquer proposta apresentada pela Comisso com vista aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros, que tenha por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, em matria de sade, de segurana, de proteco do ambiente e de defesa dos consumidores, basear-se- num nvel de proteco elevado 1.7.2. As regras sobre a escolha da base jurdica. O TCE, como j se disse, no fornece quaisquer critrios para a soluo dos litgios que se suscitem entre as instituies, ou entre estas e os Estados-Membros, a propsito da escolha da base jurdica de um acto. Face ao silncio do Tratado, o TJ foi fixando pretorianamente uma srie de regras, no quadro do recurso de anulao. As mais importantes podem ser enunciadas como se segue.

(a) No quadro do sistema de competncias da Comunidade, a escolha da base jurdica e, por conseguinte, do procedimento de aprovao de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptveis de controlo jurisdicional, como a finalidade e o contedo do acto, no podendo depender apenas da convico de uma instituio quanto finalidade prosseguida (acrdo de 26-3-1987, Comisso/Conselho, 45/86).

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(b) A base jurdica deve ser sempre expressamente mencionada por cada acto. A ausncia dessa meno implica a anulao do acto por violao do princpio da segurana jurdica, ainda que ela possa ser determinada atravs de outros elementos do mesmo acto (acrdo de 16-6-1993, Frana/Comisso, C-325/91).

(c) O recurso errneo a um artigo do TCE como base jurdica, tendo por consequncia a substituio da maioria qualificada pela unanimidade no Conselho, ou vice-versa, no pode ser considerada como vcio puramente formal, uma vez que a alterao do modo de votao da resultante susceptvel de ter consequncias sobre o contedo do acto adoptado (acrdo de 11-9-2003, Comisso/Conselho, C-211/01).

(d) Em princpio, um acto de direito comunitrio deve fundar-se numa nica base jurdica. Mesmo que, pelo seu contedo e finalidade, ele releve de mais do que uma disposio do TCE, s dever ser escolhida como base jurdica aquela de que o mesmo acto relevar a ttulo principal, e no a que deva ser considerada secundria ou acessria, do ponto de vista do contedo e da finalidade do acto (acrdo de 27-9-1988, Comisso/Conselho, 165/87).

(e) Se, excepcionalmente, a competncia de uma instituio para adoptar determinado acto assentar em duas disposies do TCE, no sendo possvel estabelecer entre elas uma relao de principal/acessrio, tal acto dever basearse em ambas as disposies, a menos que isso prive da prpria essncia o procedimento legislativo previsto por uma das disposies, e/ou seja susceptvel de lesar os direitos do PE. Se uma delas previr que o Conselho delibere por maioria qualificada, este elemento essencial fica comprometido se a outra disposio exigir a unanimidade. Em tal hiptese, o acto no poder deixar de se fundar numa nica base jurdica (acrdo de 11-6-1991, Comisso/Conselho, C300/89), ainda que isso implique a reduo do seu objecto material. Se o acto anulado versava simultaneamente sobre uma matria regulada por unanimidade e sobre outra regulada por maioria qualificada, o novo acto s poder versar sobre uma dessas matrias.

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(f) no so incompatveis entre si, podendo, por conseguinte, ser cumuladas, as bases jurdicas que prevejam, uma (como o artigo 133., n. 4) o procedimento em que o Conselho delibera por maioria qualificada sem consulta ao PE, e outra (como o artigo 175., n. 1), o procedimento de co-deciso. Isto porque, por um lado, ambas prevem as mesmas regras de votao no Conselho (maioria qualificada) e, por outro lado, porque o recurso ao artigo 175., n. 1, permite [ao PE] adoptar o acto segundo o procedimento de co-deciso, no lesando assim as suas prerrogativas (acrdo de 10-1-2006, Comisso/Parlamento e Conselho, C-178/03, n.s 58-59).

(g) Resulta dos prprios termos do artigo 308. que o recurso a este artigo enquanto base jurdica s se justifica se nenhuma outra disposio do TCE conferir s instituies comunitrias a competncia necessria para adoptar esse acto (acrdo de 26-3-1987, Comisso/Conselho, 45/86).

(h) No se justifica o recurso ao procedimento legislativo previsto pelo artigo 95. (co-deciso) quando o acto a adoptar s acessoriamente tenha por efeito a harmonizao das condies do mercado na Comunidade. O artigo 95. s deve ser considerado como base adequada para a adopo de um acto jurdicocomunitrio quando esse acto tiver por objectivo o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno e, por conseguinte, regular especificamente as condies de concorrncia ou de comrcio na Comunidade, ou contribuir para a eliminao de entraves s liberdades econmicas garantidas pelo TCE (acrdo de 17-3-1993, Comisso/Conselho, C-155/91). Por outras palavras, o simples facto de um acto poder ter incidncias no estabelecimento e no funcionamento do mercado interno no basta para justificar o recurso ao artigo 95. como base jurdica de tal acto.

(i) o recurso ao artigo 95. igualmente possvel para a adopo de um acto legislativo destinado a prevenir o aparecimento de obstculos s trocas comerciais resultantes da evoluo heterognea das legislaes nacionais, devendo o aparecimento desses obstculos, no entanto, ser verosmil e devendo a medida em causa ter por objecto a sua preveno (acrdo de 2-5-2006, Parlamento/Conselho, C-436/03).
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2. O procedimento de aprovao de actos executivos

2.1. A execuo dos actos legislativos da UE

2.1.1. Como se viu atrs ( 1., 3.2.), a competncia para executar a legislao aprovada ao nvel da UE cabe, em geral, aos Estados-Membros. De acordo com os princpios fundamentais aplicveis, estes dispem de um poder geral de execuo do direito da UE, tanto atravs de actos individuais e concretos como atravs de normas gerais e abstractas. o que resulta nomeadamente do artigo 10, primeiro pargrafo, do TCE, nos termos do qual os Estados-Membros tomaro todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigaes decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituies da Comunidade (nfase acrescentada). So, de facto, os Estados-Membros que aprovam a maior parte das normas executivas necessrias boa aplicao da legislao europeia. Sob este prisma, existe uma considervel semelhana entre o sistema da UE e aqueles sistemas federais como os da Alemanha ou da ustria, em que a competncia para a execuo do direito federal cabe, em regra, aos Estados federados. Aqui, tal competncia s pode ser exercida a nvel federal quando uma lei o previr e, neste caso, atravs de procedimentos que associem os Estados federados ao exerccio dessa competncia pelas instncias federais. O poder genrico dos Estados-Membros de executar a legislao europeia atravs da emisso de normas gerais cessa, porm, quando a boa execuo de tal legislao exija que as normas executivas necessrias sejam adoptadas ao nvel da prpria UE e no ao nvel de cada Estado-Membro. Mais concretamente, luz dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, configuram-se casos em que se torna indispensvel a adopo, pela prpria Unio, de normas executivas. Isto para garantir a aplicao uniforme da legislao contendo as bases de uma poltica comum e evitar distores de concorrncia ou discriminaes entre nacionais dos EstadosMembros. O Tratado de Lisboa expresso a este respeito, ao dar ao artigo 291., n. 2, do TFUE a seguinte redaco: Quando sejam necessrias condies uniformes de
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execuo dos actos juridicamente vinculativos da Unio, [os Estados-Membros] conferiro competncias de execuo Comisso ou, em casos especficos devidamente fundamentados e nos casos previstos nos artigos 24. e 26. do Tratado da Unio Europeia, ao Conselho

2.1.2. Ao nvel da UE, h, portanto, que distinguir entre os actos que tm directamente a sua base nos prprios Tratados e os actos de execuo daqueles. Tal como o declarou o TJ especificamente para o mbito do TCE, tanto o sistema normativo do Tratado, reflectido nomeadamente no artigo 211., ltimo travesso, como a prtica constante das instituies comunitrias estabelecem, em conformidade com as concepes jurdicas prevalecentes em todos os Estados-Membros, uma distino entre as medidas fundadas directamente no prprio Tratado e o direito derivado destinado a assegurar a sua execuo (acrdo de 17-12-1970, Kster, 25/70). Por fora desta distino, os actos jurdicos que implementam directamente os Tratados devem conter os elementos essenciais da matria a regular, ou seja, as regras destinadas a traduzir as orientaes fundamentais da poltica a que se referem. isto confere a tais regras natureza legislativa. Por sua vez, para poderem ser consideradas de natureza executiva, as regras em causa tm que limitar-se a tornar exequveis os preceitos legislativos em que se baseiam, sem afectar, contrariando ou desnaturando, os elementos essenciais ou as orientaes fundamentais destes, na acepo indicada. Noutra perspectiva, um acto normativo deixa de poder ser qualificado como executivo quando modifica o alcance das obrigaes impostas aos Estados-Membros pelo acto legislativo em que se baseia (acrdo de 18-6-1996, Parlamento/Conselho, C-303/94, n. 33). Ainda segundo o TJ, o conceito de execuo deve ser entendido em sentido amplo. Os limites do poder executivo devem ser apreciados nomeadamente em funo dos objectivos gerais da legislao em causa. Uma vez que o TCE emprega o termo execuo sem o restringir atravs de nenhuma especificao adicional, esse termo no pode ser interpretado como excluindo os actos individuais. Com efeito, h casos em que, para aplicar uma norma legislativa comunitria, basta um acto administrativo individual e concreto, sendo desnecessria a intermediao de normas executivas (acrdo Kster, cit., n. 6, e acrdos de 24-10-1989, Comisso/Conselho, 16/88, n. 11, e de 27-10-1992, Alemanha/Comisso, C-240/90).

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2.1.3. A distino entre normas legislativas e normas executivas extensiva ao III Pilar da UE. No II Pilar, est excluda, em princpio, a adopo de normas legislativas e, por conseguinte, tambm a adopo de normas executivas naquela acepo. Isto porque a PESC no , em regra, definida ou executada atravs de actos de natureza normativa, mas atravs de actos polticos sem tal natureza. Os procedimentos de aprovao de normas executivas no mbito do I Pilar distinguem-se substancialmente dos procedimentos homlogos do III Pilar da UE. Mais uma vez, a distino radica, em ltima anlise, na lgica da integrao supranacional que prevalece no I Pilar e na de cooperao intergovernamental que prevalece no III. isto que explica, de facto, que no primeiro caso, a Comisso Europeia desempenhe um papel de grande relevo como autora da maior parte das normas executivas comunitrias, ao passo que, no mbito do Ttulo VI do TUE, o prprio Conselho que adopta, em princpio, as normas executivas nas hipteses neles previstas (ver infra, 2.5.).

2.1.4. O Tratado de Lisboa vem autonomizar, face aos actos executivos de carcter normativo, a categoria especfica dos actos delegados, ou seja, aqueles actos no legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos no essenciais do acto legislativo (artigo 290., n. 1, do TFUE). Os actos delegados distinguir-se-o dos restantes actos no legislativos de alcance geral, na medida em que no se destinam a tornar exequveis ou aplicveis as disposies essenciais dos actos legislativos de base, mas apenas a completar ou alterar certos elementos no essenciais destes ltimos aos quais fica sempre reservada a determinao dos seus elementos essenciais. Tais elementos no podem, portanto, ser objecto de delegao de poderes (artigo 290., n. 1, segundo pargrafo, segunda parte). Por fora da primeira parte da mesma disposio, os actos legislativos delimitam explicitamente os objectivos, o contedo, o mbito de aplicao e o perodo de vigncia da delegao de poderes.

2.2. A competncia executiva da Comunidade Europeia

2.2.1. A competncia para a adopo de actos executivos comunitrios vem prevista nos artigos 202, terceiro travesso, e 211., quarto travesso, do TCE. Deles resulta que a titularidade do poder executivo comunitrio cabe ao Conselho, mas o seu exerccio cabe, em princpio, Comisso. Assim deve ser interpretado o preceito nos
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termos do qual o Conselho atribui Comisso, nos actos que adopta, as competncias de execuo das normas que estabelece, conjugado com aquele que dispe que o Conselho pode igualmente reservar-se, em casos especficos, o direito de exercer directamente competncias de execuo (artigo 202., terceiro travesso, primeira e terceira frase, nfase acrescentada). At as disposies constantes do terceiro travesso terem sido introduzidas no artigo 202. do TCE pelo Acto nico Europeu, o Conselho, para alm de uma competncia normativa de natureza legislativa, dispunha da faculdade alternativa de, quando fosse o caso, adoptar ele prprio as normas de execuo dos seus actos legislativos, ou de delegar o exerccio dessa competncia na Comisso. Para isso apontava o artigo 211., quarto travesso (a Comisso exerce a competncia que o Conselho lhe atribua para a execuo das regras por ele estabelecidas, nfase acrescentada), nico preceito a reger ento a questo. No entanto, desde a sua introduo no artigo 202., terceiro travesso, pelo Acto nico Europeu, as duas disposies citadas tm sido interpretadas no sentido de que o Conselho, a fim de se concentrar nas suas tarefas legislativas, s excepcionalmente pode decidir reservar-se o exerccio directo das competncias de execuo das normas que estabelece, devendo fundamentar tal deciso de forma circunstanciada. Mais concretamente, o Conselho est obrigado a justificar devidamente a reserva de execuo em funo da natureza do acto de base (por ltimo, acrdo de 18-1-2005, Comisso/Conselho, C-257/01, n. 51). Por conseguinte, o Conselho est, em princpio, obrigado a delegar na Comisso o exerccio das competncias de execuo de que titular. Ao faz-lo, em conformidade com as disposies citadas, a Comisso fica autorizada a adoptar todas as medidas de execuo necessrias ou teis para a implementao da legislao de base, desde que no sejam contrrias a esta. Os limites competncia executiva delegada da Comisso devem ser apreciados, nomeadamente, em funo dos objectivos gerais essenciais da regulamentao em causa (acrdo de 23-10-2007, Parlamento/Comisso, C-403/05). Se, ao abrigo das mesmas disposies do TCE, o Conselho s em parte delegar na Comisso as suas competncias executivas, esta tambm ter que respeitar as normas de execuo entretanto adoptadas pelo prprio Conselho (acrdo de 19-11-1998, Portugal/Comisso, C-159/96, n. 41). Por outro lado, no exerccio de uma competncia executiva delegada, a Comisso pode estabelecer sanes (no penais), se tal se revelar necessrio ou til para a implementao do acto legislativo de base, mesmo que a
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delegao

no

lhes

faa

qualquer

referncia

(acrdo

de

27-10-1992,

Comisso/Alemanha, C-240/90).

2.2.2. Para alm das disposies citadas, o Acto nico Europeu tambm introduziu no terceiro travesso do artigo 202. outras duas disposies (segunda e quarta frases) habilitando o Conselho a submeter, caso a caso, o exerccio da competncia executiva que delega na Comisso a certas normas e princpios por ele previamente estabelecidos, por deliberao unnime, sob proposta da Comisso e aps parecer do PE. Tais normas e princpios constam actualmente da Deciso do Conselho 1999/468/CE, de 28 de Junho, na redaco que lhe foi dada pela Deciso 2006/512/CE, de 17 de Julho (a verso consolidada encontra-se publicada no JO C 255/4 de 21-102006) e visam, no essencial, associar os Estados-Membros, mais familiarizados do que a Comisso com as particularidades administrativas nacionais, ao exerccio de um poder que em regra lhes cabe. Tal associao faz-se enquadrando a Comisso, no exerccio de competncia executiva delegada, por comits de representantes das administraes nacionais, presididos pela prpria Comisso e encarregados de dar parecer sobre os projectos de medidas de execuo por ela apresentados, com vista nomeadamente a evitar dificuldades concretas de aplicao nos Estados-Membros. Este sistema geralmente conhecido pela designao de comitologia integra na actualidade cerca de quinhentos comits tcnicos e envolve a participao de largos milhares de funcionrios das administraes pblicas nacionais. a Comisso que normalmente assegura o secretariado destes comits, lavrando as actas por eles adoptadas. Tais comits no dispem de administrao, oramento, arquivos, instalaes ou sede prprios. Para efeitos da regulamentao comunitria em matria de acesso aos documentos (ver supra, 1., 3.5.), os comits da comitologia integram-se na prpria Comisso. Recusar o acesso s actas destes numerosos comits equivaleria a limitar consideravelmente o direito de acesso aos documentos, limitao essa incompatvel com o objectivo de tal direito que o reforo do carcter democrtico das instituies e da confiana do pblico na administrao (acrdo de 197-1999, Rothmans, T-188/97, n.s 58 e 61-62). A Deciso de 1999 identifica quatro espcies de comits, a saber, (1) os comits consultivos, (2) os comits de gesto, (3) os comits de regulamentao e (4) os comits de regulamentao com controlo. Cada um deles intervm no procedimento, com o
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mesmo nome, atravs do qual a Comisso adopta as normas executivas (procedimento de consulta, de gesto, de regulamentao e de regulamentao com controlo). A Deciso de 1999 prev ainda que, em determinadas condies, o parecer negativo de um desses comits possa desencadear o poder de avocao, pelo Conselho, da competncia executiva delegada na Comisso. O Conselho pode assim fiscalizar o exerccio de uma competncia que normalmente cabe aos Estados-Membros, impedindo que a Comisso exceda a delegao. Na prtica, apenas cerca de 0,2% dos actos de execuo delegados na Comisso so avocados pelo Conselho devido falta de acordo entre a Comisso e o comit tcnico em causa.

2.3. Os procedimentos comunitrios de adopo de actos executivos

2.3.1. A Deciso 1999/468/CE taxativa quanto aos procedimentos que prev, no podendo ser derrogada atravs da criao de um procedimento novo, por ocasio da aprovao de um regulamento ou de uma directiva que confiram competncia executiva Comisso, sejam da exclusiva autoria do Conselho, ou sejam adoptados em codeciso. Em contrapartida, os critrios que a Deciso 1999/468/CE estabelece para a escolha entre tais procedimentos, enunciados no seu artigo 2., n. 1, no so vinculativos. A excepo constituda pelo procedimento de regulamentao com controlo, aditado Deciso de 1999 pela Deciso 2006/512/CE e constante do n. 2 do mesmo artigo. Por fora dele, sempre que um acto de base aprovado nos termos do artigo 251. do Tratado preveja a adopo de medidas de alcance geral que tenham por objectivo alterar elementos no essenciais desse acto, nomeadamente suprimindo alguns desses elementos ou completando o acto mediante o aditamento de novos elementos no essenciais, essas medidas devem ser aprovadas pelo procedimento de regulamentao com controlo (nfase acrescentada). Trata-se de medidas de fronteira com medidas de natureza legislativa que, por isso mesmo, so tambm designadas por medidas quase legislativas de execuo de um acto adoptado por co-deciso (Declarao do PE, do Conselho e da Comisso (2006/C 255/01). O procedimento de regulamentao com controlo permite a ambos os ramos da autoridade legislativa da UE efectuar um controlo preventivo e opor-se aprovao de um projecto de medidas executivas da Comisso sempre que indicar que este excede as competncias de execuo previstas no acto [legislativo] de base, ou que tal projecto
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no seja compatvel com a finalidade ou o contedo desse acto ou no observe os princpios da subsidiariedade ou da proporcionalidade. Isto porque os elementos essenciais de um acto legislativo s podero ser alterados pelo legislador com base no Tratado (considerando 7-A da Deciso 1999/468/CE). Quanto aos restantes procedimentos, quando o legislador comunitrio, na escolha de um, se afasta dos critrios enunciados no artigo 2., n. 1, da Deciso de 1999, deve fundamentar essa escolha (acrdo de 21-1-2003, Comisso/Parlamento, C378/00).

2.3.2. Os procedimentos de comitologia caracterizam-se da seguinte forma: (a) No procedimento consultivo (artigo 3.), utilizado nos casos em que for considerado o mais adequado, a Comisso apenas fica obrigada a tomar na melhor conta o parecer do comit consultivo antes de adoptar definitivamente as medidas de execuo. A votao no prprio comit facultativa. Nos casos em que se proceda a tal votao, ela realiza-se por maioria simples dos membros do comit. (b) No procedimento de gesto (artigo 4.) aplicvel nomeadamente no domnio da execuo da poltica agrcola comum, da poltica de pescas e dos programas com implicaes oramentais significativas , o comit de gesto, deliberando por maioria qualificada, d parecer sobre o projecto de medidas executivas apresentado pela Comisso. Caso o comit d parecer desfavorvel, a nica obrigao que incumbe Comisso a de comunicar ao Conselho as medidas executivas em causa, o que determinar o adiamento da sua adopo durante um determinado prazo. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, poder ento, dentro desse prazo, adoptar medidas executivas diferentes, exercendo o seu poder de avocao (acrdo de 17-12-1970, Kster, 25/70, ponto 9, in fine). A prtica constante da Comisso no mbito deste procedimento tem sido a de procurar adoptar medidas de execuo que recolham o mais amplo apoio possvel no seio do comit, evitando ir contra qualquer posio predominante que possa surgir contra a oportunidade de uma medida de execuo (declarao ad artigo 4.).
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(c) No procedimento de regulamentao (artigo 5.) no mbito do qual devem ser adoptadas as normas executivas que visam (i) tornar exequveis ou aplicveis disposies essenciais de um acto de base, incluindo as relativas proteco da sade ou segurana das pessoas, animais ou plantas, e (ii) adaptar ou actualizar certos elementos no essenciais de um acto legislativo de base , se as normas projectadas pela Comisso no forem conformes com o parecer do comit de regulamentao, ou na falta de parecer deste, a Comisso apresentlas- ao Conselho. Se, num prazo de trs meses, o Conselho se pronunciar, por maioria qualificada, contra a proposta, a Comisso reanalisa-a, podendo (i) apresentar ao Conselho uma proposta alterada, (ii) apresentar de novo a sua proposta ou (iii) apresentar uma proposta legislativa com base no TCE. Se o Conselho no deliberar no prazo previsto, a Comisso pode adoptar as normas de execuo projectadas. Trata-se de um procedimento mais limitativo para a Comisso do que o procedimento de gesto. Em comparao com este ltimo, o procedimento de regulamentao atribui ao Conselho um papel mais importante e prev a interveno do PE: se este considerar que uma proposta apresentada pela Comisso ao abrigo de um acto de base, adoptado nos termos do artigo 251., excede as competncias de execuo previstas nesse acto, informar o Conselho da sua posio (acrdo de 23-2-2006, Comisso/Parlamento e Conselho C-122/04, n. 40). No mbito da reanlise de propostas de medidas de execuo apresentadas em sectores particularmente sensveis, a Comisso segue a prtica de evitar ir contra qualquer posio predominante que possa surgir no Conselho contra a oportunidade de uma medida de execuo (declarao ad artigo 5.). (d) No procedimento de regulamentao com controlo (artigo 5.-A) aplicvel, como se viu, alterao de elementos no essenciais de um acto legislativo de base aprovado em procedimento de co-deciso , tanto o PE, deliberando por maioria dos membros que o compem, como o Conselho, deliberando por maioria qualificada, podem, num prazo de trs meses, opor-se aprovao, pela Comisso, de um projecto de medidas executivas, ainda que ele seja conforme com o parecer do comit. A oposio dever fundamentar-se em ultrapassagem da competncia executiva da Comisso, incompatibilidade com a finalidade ou o
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contedo do acto de base, ou violao dos princpios da subsidiariedade ou da proporcionalidade. Nesse caso, a Comisso pode apresentar um projecto de medidas alteradas ao comit ou apresentar uma proposta legislativa com base no TCE. Se, no termo daquele prazo, nem o PE nem o Conselho se tiverem pronunciado conta o projecto de medidas, estas so aprovadas pela Comisso. Em contrapartida, sendo o projecto de medidas executivas desconforme com o parecer do comit, ou no tendo este emitido parecer, o Conselho dispe de um prazo de dois meses para se pronunciar por maioria qualificada contra tal projecto. Se o fizer, o projecto no aprovado, e a Comisso pode igualmente apresentar um projecto alterado ou ento uma proposta legislativa com base no TCE. Na hiptese de o projecto de medidas executivas ser desconforme com o parecer do comit, o PE s chamado a pronunciar-se se o Conselho o tiver aprovado, ou se tiver abstido de deliberar no prazo de dois meses. Se o PE, deliberando por maioria dos membros que o compem, num prazo de quatro meses, se pronunciar contra as medidas propostas, estas no so aprovadas. Se se pronunciar a favor ou se abstiver, tais medidas so aprovadas. O aditamento, Deciso de 1999, do procedimento de regulamentao com controlo levou adaptao de uma srie de actos legislativos j aprovados, no sentido de substituir por este novo procedimento o anteriormente previsto para a alterao de elementos no essenciais desses actos (a lista de tais actos consta da Declarao do PE, do Conselho e da Comisso publicada no JO C 255/1 de 2110-2006).

(e) No procedimento de salvaguarda (artigo 6.), o Conselho, por maioria qualificada, pode tomar, em matria de medidas de salvaguarda (por exemplo, de dispensa da aplicao de um regime comunitrio) transitoriamente aplicveis a um Estado-Membro, devido s circunstncias particulares em que se encontre, uma deciso diferente da previamente tomada pela Comisso dentro de um determinado prazo previsto no acto de base, se um Estado-Membro contestar atempadamente tais medidas. Na ausncia de deliberao do Conselho no prazo previsto, considera-se revogada a deciso da Comisso contestada por um Estado-Membro.

2.4. O Parlamento Europeu e os procedimentos de comitologia


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Sem prejuzo das disposies especiais aplicveis ao procedimento de regulamentao com controlo, nos casos em que a delegao de competncia executiva na Comisso consta de um acto legislativo aprovado em co-deciso pelo Conselho e pelo PE, este ltimo tambm intervm na comitologia, atravs de mecanismos de alerta precoce. Nos termos do artigo 7., n. 3, da Deciso 1999/468/CE, o PE amplamente informado pela Comisso sobre os trabalhos dos comits tcnicos, relativos aos actos de execuo de actos legislativos adoptados em co-deciso, mediante o envio das ordens do dia das reunies, dos projectos de actos de execuo, dos resultados das votaes, dos relatrios das reunies e da lista das entidades de quem dependem as pessoas designadas pelos Estados-Membros para os representarem em tais comits. Em aplicao do artigo 8., o PE pode indicar, atravs de resoluo fundamentada, que um projecto de medidas de execuo de um acto de base adoptado em procedimento de co-deciso excede a competncia executiva delegada Comisso pelo referido acto de base. Em tal hiptese, a Comisso pode (i) apresentar um novo projecto de medidas ao comit, (ii) dar seguimento ao procedimento, ou (iii) apresentar ao PE e ao Conselho uma proposta com base no Tratado. Nesta ltima hiptese, estarse- em presena de uma medida de carcter legislativo e no j de um acto de execuo. Em nenhum caso o contedo da resoluo do PE vinculativo para a Comisso. Alm disso, nos termos de um acordo entre o PE e a Comisso de 10-10-2000, esta dispe-se a enviar quele, para conhecimento, a pedido da comisso parlamentar competente, os projectos especficos de medidas de execuo cujos actos de base no tenham sido adoptados em co-deciso, mas que se revistam de especial importncia para o PE, o qual poder tambm requerer o acesso s actas dos comits, nos termos do acrdo de 19-7-1999, Rothmans/Comisso, T-188/97. Desde a entrada em vigor da Deciso 1999/648/CE, o PE apenas recorreu por trs vezes resoluo prevista no artigo 8. para pr em causa projectos de medidas de execuo apresentados pela Comisso.

2.5. A competncia executiva no mbito dos outros pilares da Unio Europeia

2.5.1. Como se viu atrs, a poltica externa e de segurana comum, abrangida pelo II Pilar da UE, no , em princpio, definida e executada atravs de actos de
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natureza legislativa. Por conseguinte, tambm no se poder falar neste contexto da a adopo de normas executivas. Isto no significa que entre os actos (poltico-administrativos, isto , no normativos) de definio e de execuo da PESC no deva distinguir-se entre actos primrios e actos secundrios, em conformidade com o artigo 23., n. 2, do TUE. A se distingue, com efeito, entre estratgias comuns, por um lado, e aces comuns, posies comuns ou quaisquer outras decises adoptadas com base numa estratgia comum, por outro (primeiro travesso). Alm disso, o segundo travesso refere-se expressamente a qualquer deciso que d execuo a uma posio comum ou a uma posio comum. Tanto as aces comuns, posies comuns e outras decises contempladas pelo primeiro travesso, como as decises contempladas pelo segundo, podem, em princpio, devido sua natureza de actos no normativos secundrios, ser adoptadas pelo Conselho deliberando por maioria qualificada.

2.5.2. Quanto ao III Pilar, o Ttulo VI do TUE prev expressamente duas hipteses de adopo de normas executivas a nvel da UE. So elas, por um lado, a do artigo 34., n. 2, alnea c), segunda parte, nos termos do qual o Conselho, deliberando por maioria qualificada, adopta as medidas necessrias execuo das decises previstas na primeira parte (e definidas como os actos normativos primrios que o Conselho pode adoptar para quaisquer efeitos compatveis com o Ttulo VI, com excluso da aproximao das disposies legislativas e regulamentares dos EstadosMembros). Por outro lado, nos termos do artigo 34., n. 2, alnea d), segundo pargrafo, cabe ao Conselho, por maioria de dois teros das Partes Contratantes, adoptar as medidas de aplicao das convenes que o primeiro pargrafo o habilita a elaborar. No entanto, apesar de a Comisso Europeia, muito ao contrrio do que se verifica no mbito do TCE, estar de jure excluda dos procedimentos de aprovao de normas executivas no mbito do Ttulo VI do TUE, tem-se gerado uma prtica no rara de o Conselho lhe delegar competncia executiva neste mbito.

3. O procedimento oramental

3.1. Despesas obrigatrias e despesas no obrigatrias


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No quadro do procedimento oramental desencadeado para cada ano financeiro, fundamental a distino entre despesas obrigatrias e despesas no obrigatrias. A aprovao definitiva das primeiras da competncia exclusiva do Conselho e a das segundas, da competncia exclusiva do PE, embora no respeito dos limites mximos do quadro financeiro plurianual em vigor, para toda a durao dos mesmo (acordo interinstitucional de 17-5-2006, ponto 13). Nos termos do ponto 34 deste acordo so consideradas despesas obrigatrias as que decorrem obrigatoriamente dos Tratados ou dos actos aprovados por fora destes. O Anexo III (Classificao das Despesas) qualifica genericamente como despesas no obrigatrias as relativas a cinco das seis rubricas que compem o Quadro Financeiro 2007-2013, constante do Anexo I do acordo interinstitucional em anlise, a saber: (1) crescimento sustentvel (382.139 milhes de euros); (2) preservao e gesto dos recursos naturais (371.344 milhes de euros); (3) cidadania, liberdade, segurana e justia (10.770 milhes de euros); (4) a UE enquanto agente mundial (49.463 milhes de euros) e (5) administrao (49.800 milhes de euros). So classificadas como despesas obrigatrias, para alm das compensaes (rubrica 6, no montante de 800 milhes de euros), (1) as despesas da poltica agrcola comum relativas s medidas de mercado e s ajudas directas, incluindo as medidas de mercado para a pesca e os acordos de pesca celebrados com terceiros (includas na rubrica 2); (2) as despesas resultantes de acordos internacionais celebrados pela UE com pases terceiros, as contribuies para organizaes ou instituies internacionais e as contribuies de aprovisionamento para o fundo de garantia dos emprstimos (includas na rubrica 4); (3) as despesas com penses e subsdios de cessao de funes na UE, com indemnizaes por danos e as despesas de contencioso (includas na rubrica 5). As divergncias entre o Conselho e o PE os dois ramos da autoridade oramental da UE quanto delimitao das despesas no obrigatrias relativamente s despesas obrigatrias so objecto de um processo interinstitucional de concertao, em que tambm participa a Comisso Europeia, devendo ser resolvidas nesse mbito (acrdo de 3-7-1986, Conselho/Parlamento, 34/86). Actualmente, tal processo vem previsto na Parte C. do Anexo II do acordo interinstitucional de 17-5-2006.

3.2. O desenrolar do procedimento oramental

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3.2.1. O procedimento oramental previsto no artigo 272. do TCE, repousa essencialmente sobre o dilogo interinstitucional. No quadro deste dilogo, prevalecem os mesmos deveres recprocos de cooperao leal que regem as relaes entre os Estados-Membros e as instituies comunitrias (acrdo de 27-9-1988,

Grcia/Conselho, 204/86). O procedimento oramental inicia-se com a fixao, pela Comisso, de uma taxa mxima de aumento das despesas no obrigatrias, no respeito pelo quadro financeiro plurianual em vigor, antes de 1 de Maio de cada ano financeiro, e com a sua transmisso a todas as instituies da Unio. Essa taxa mxima constituir o limite para o aumento das despesas no obrigatrias em relao s despesas da mesma natureza constantes do oramento anterior. Quando o PE, o Conselho ou a Comisso entenderem que as actividades da Unio exigem que se ultrapasse a taxa mxima, poder ser estabelecida uma nova, por acordo entre o Conselho, deliberando por maioria qualificada, e o PE, deliberando por maioria dos membros que o compem e trs quintos dos votos expressos. No est estabelecido qualquer critrio para a fixao da nova taxa. Basta que o Conselho e o Parlamento cheguem a acordo quanto a ela, acordo esse que no pode ser inferido com base na vontade presumida de uma ou outra destas instituies. S pode existir acordo sobre a taxa mxima de aumento se o PE e o Conselho tiverem chegado a acordo sobre o montante global das despesas que devem ser qualificadas como no obrigatrias. Com efeito, este montante que constitui a base do clculo da taxa mxima de aumento das despesas no obrigatrias (acrdo de 7-121995, Conselho/Parlamento, C-41/95).

3.2.2. Na sequncia da fixao da taxa mxima, cada uma das instituies elabora, antes de 1 de Julho, uma previso das suas despesas. A Comisso rene essas previses num anteprojecto de oramento a apresentar antes de 1 de Setembro. Este no constitui uma proposta na acepo do artigo 250. do Tratado, o que tem por consequncia que (a) o Conselho pode alterar o anteprojecto por maioria qualificada e (b) a aprovao do projecto de oramento pelo Conselho carece, no mnimo de 255, votos que exprimam a votao favorvel de, pelo menos, dois teros dos seus membros (dezoito), por fora do artigo 205., n. 2, segundo travesso, do TCE, na redaco que lhe foi dada pelo Acto de Adeso de 2005.

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O Conselho apresenta o seu projecto de oramento ao PE antes de 5 de Outubro. Em primeira leitura, o PE, no prazo de 45 dias, pode: (a) aprovar o projecto, por maioria dos votos expressos, ou simplesmente no votar qualquer alterao, casos em que o oramento se ter por definitivamente aprovado; (b) alterar, por maioria dos membros que o compem, as despesas no obrigatrias dentro do limite mximo fixado, e/ou propor, por maioria dos votos expressos, modificaes s despesas obrigatrias, voltando nesses casos o projecto ao Conselho. Este, no prazo de 15 dias, pode: (a) aceitar todas as alteraes e propostas do Parlamento, hiptese em que o oramento se ter por definitivamente aprovado, (b) rejeitar, por maioria qualificada, as propostas de alterao do Parlamento em matria de despesas obrigatrias, caso em que se considera terminado o processo no que respeita a tais despesas, (c) modificar, por maioria qualificada, as alteraes aprovadas pelo Parlamento em matria de despesas no obrigatrias, hiptese em que o projecto dever voltar a esta ltima instituio. Neste caso, o PE pode, no prazo de 15 dias: (a) nada decidir, hiptese em que o oramento se considera definitivamente aprovado; (b) rejeitar ou alterar as propostas do Conselho em matria de despesas no obrigatrias, por maioria do seus membros e trs quintos dos votos expressos, aprovando definitivamente o oramento; (c) por motivo importante, rejeitar o projecto de oramento, por maioria dos membros que o compem e de dois teros dos votos expressos, requerendo que lhe seja submetido um novo. Nos dois primeiros casos, o Presidente do Parlamento Europeu declarar verificado que o oramento se encontra definitivamente aprovado (artigo 272., n. 7). Tal como o precisa a jurisprudncia do TJ, resulta do segundo pargrafo do n. 4 e dos n.s 5 e 6 do artigo 272. que o Parlamento Europeu pode alterar o oramento no que respeita s despesas no obrigatrias, que o Conselho pode modificar cada uma dessas alteraes, mas que o Parlamento pode, no decurso da segunda leitura do projecto de oramento modificado pelo Conselho, alterar ou rejeitar as modificaes introduzidas pelo Conselho relativamente s primeiras alteraes, desde que no ultrapasse unilateralmente a taxa mxima de aumento das despesas no obrigatrias sem ter chegado a acordo com o Conselho quanto ao valor da nova taxa mxima. Enquanto tal acordo essencial no for expressamente firmado, o procedimento oramental no pode considerar-se concludo. Ao invs, no que respeita s despesas obrigatrias, o Parlamento j no pode, na segunda leitura, pr em causa a posio que o Conselho

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tenha tomado em relao s propostas de alterao feitas pelo Parlamento no decorrer da primeira leitura (acrdo do TJ de 3-7-1986, Conselho/Parlamento, 34/86).

3.2.3. O Tratado de Lisboa vem qualificar como procedimento legislativo especial o procedimento de elaborao do oramento anual da UE, cujas particularidades so as seguintes: (a) a distino entre despesas obrigatrias e despesas no obrigatrias e suprimida; (b) o poder de alterao do PE fica limitado pelo quadro financeiro plurianual; (c) h lugar interveno de um comit de conciliao, semelhana do procedimento legislativo ordinrio, em caso de desacordo do Conselho relativamente s alteraes do PE; (d) se no prazo de vinte e um dias o comit de conciliao no chegar a acordo, a Comisso deve apresentar um novo projecto de oramento (novo artigo 314. do TCE). A qualificao do procedimento oramental como um processo legislativo especial no se afigura coerente com o disposto no novo artigo 14. n. 1, do TUE, que distingue expressamente entre funo legislativa e funo oramental. 3.4. A execuo do oramento comunitrio. A Comisso o rgo responsvel pela execuo oramental. A sua competncia para executar o oramento da Unio no susceptvel de alterar a repartio de poderes que resulta do artigo 202., terceiro travesso, e 211., ltimo travesso. O Conselho pode, ao abrigo da primeira disposio, delegar na Comisso a competncia, de que titular, para adoptar actos executivos de alcance individual, que normalmente implicam autorizao de despesas que da competncia da Comisso. Mas tais actos executivos deve distinguir-se desta autorizao. O facto de a Comisso ter competncia para autorizar a despesa implicada por um determinado acto administrativo no significa que possa praticar este acto sem o enquadramento constitudo pelo procedimento da comitologia (acrdo de 24-10-1989,

Comisso/Conselho, 16/88). Por fora do acordo interinstitucional de 17 de Maio de 2006, a execuo das dotaes inscritas no oramento para qualquer aco comunitria requer em princpio a adopo prvia de um acto de base, isto , de um acto legislativo de direito derivado que cria a base jurdica para a aco comunitria e a execuo da despesa correspondente inscrita no oramento. Esse acto deve revestir a forma de regulamento, directiva ou deciso. Podem, no entanto, ser executadas sem acto de base nomeadamente as dotaes
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destinadas ao funcionamento de cada instituio, ao abrigo da sua autonomia administrativa. Por outro lado, por imposio do artigo 270. vedado Comisso apresentar propostas de actos comunitrios, alterar as suas propostas ou adoptar medidas de execuo susceptveis de ter uma incidncia sensvel no oramento, sem dar a garantia de que essas propostas ou medidas podem ser financiadas nos limites dos recursos prprios da Unio. Finalmente, a quitao (aprovao da conta de gesto apresentada pela Comisso) compete ao PE, com a assistncia do Tribunal de Contas, e deve ser dada at 30 de Abril do ano seguinte ao da execuo oramental.

4. O procedimento de concluso de acordos internacionais

4.1. Preliminares

Em matria de concluso de acordos internacionais, verificam-se diferenas substanciais entre o I Pilar, por um lado, e o II e o III Pilares por outro, tanto a nvel da competncia como a nvel do procedimento. As razes de tais diferenas so, mais uma vez, a lgica de integrao supranacional que preside ao I Pilar e a lgica de cooperao intergovernamental que preside ao II e ao III Pilares. Isto significa, como se ver a seguir, que no mbito do TCE h domnios em que a Comunidade Europeia dispe de competncia exclusiva para a celebrao de acordos internacionais, ao passo que tal nunca sucede no mbito do Ttulo V e do Ttulo VI do TUE. Alm disso, no procedimento de celebrao de acordos previsto pelo TCE, a Comisso, o PE e o TJ desempenham um papel de que esto totalmente privados no mbito do TUE. H ainda a acrescentar que os dois principais artigos que o TCE dedica competncia e ao processo comunitrios de concluso de acordos internacionais os actuais artigos 133. e 300. foram profundamente revistos desde a sua verso originria. Sobretudo a partir do Tratado de Maastricht, tm-lhes sido aditadas novas disposies que em parte representam a codificao de regras pretorianamente fixadas pelo TJ e em parte constituem derrogaes e modulaes a essas mesmas regras,

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queridas pelos Estados-Membros autores das sucessivas revises. Por sua vez, algumas dessas regras j foram entretanto objecto de interpretao pelo TJ.

4.2. A competncia da Comunidade Europeia para celebrar acordos internacionais: competncia exclusiva e competncia partilhada com os Estados-Membros

4.2.1. A Comunidade Europeia, dispondo de personalidade jurdica nos termos do artigo 281. do TCE, pode vincular-se, e vincular os Estados-Membros, atravs de acordos internacionais. O artigo 300. estabelece o correspondente procedimento, nos casos em que as disposies do presente Tratado prevem a celebrao de acordos entre a Comunidade e um ou mais Estados ou organizaes internacionais. Ele constitui, por isso, uma base jurdica meramente procedimental. No entanto, apenas trs artigos do TCE atribuem expressamente tal competncia Comunidade: os artigos 111., n. 3, 133., n. 3, e 310., que se referem respectivamente aos acordos (a) relativos a questes monetrias ou ao regime cambial, (b) comerciais e (c) de associao. Nos restantes domnios materiais do TCE, a regra jurisprudencialmente estabelecida a do paralelismo de competncias: nas relaes externas, a Comunidade goza da capacidade de estabelecer vnculos contratuais com Estados terceiros em toda a extenso do mbito dos seus objectivos definidos pelo Tratado (acrdo de 31-3-1971, Comisso/Conselho, 22/70). Mais concretamente, sempre que o direito comunitrio confira s instituies comunitrias competncias no plano interno com vista a realizar um objectivo determinado, a Comunidade investida na competncia para assumir as obrigaes internacionais necessrias realizao deste objectivo, mesmo na falta de uma disposio expressa na matria (parecer 1/76, de 264-1977). O artigo 216., n. 1, do TFUE vem codificar esta regra de origem jurisprudencial nos seguintes termos: A Unio pode celebrar acordos com um ou mais pases terceiros ou organizaes internacionais quando os Tratados o prevejam ou quando a celebrao de um acordo seja necessria para alcanar, no mbito das polticas da Unio, um dos objectivos estabelecidos pelos Tratados ou quando tal celebrao esteja prevista num acto juridicamente vinculativo da Unio ou seja susceptvel de afectar normas comuns ou alterar o seu alcance.

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4.2.2. igualmente de origem jurisprudencial a regra segundo a qual a Comunidade dispe de competncia exclusiva para celebrar acordos de direito internacional quando tal celebrao (a) esteja prevista num acto legislativo comunitrio; (b) seja necessria para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competncia interna; (c) seja susceptvel (i) de afectar regras legislativas aprovadas pela Comunidade para dar cumprimento a uma poltica comum prevista pelo Tratado, ou (ii) de alterar o alcance das mesmas regras. Tal regra foi textualmente codificada, sem mais concretizaes ou densificaes pelo artigo 3., n. 2, do TFUE. , portanto, jurisprudncia do TJ que cabe a interpretao densificadora e concretizadora da mesma regra. De acordo com tal jurisprudncia, a competncia exclusiva da Comunidade existir necessariamente quando, por exemplo, os actos legislativos comunitrios por ela adoptados incluam clusulas relativas ao tratamento a dispensar aos nacionais de Estados terceiros ou harmonizem completamente uma determinada questo (parecer 1/94, de 15-11-1994). Nestes casos, fica excluda a possibilidade de uma competncia concorrente dos Estados-Membros, sendo qualquer iniciativa, a ttulo individual ou colectivo, tomada fora do quadro das instituies comuns incompatvel com a unidade do mercado comum e a aplicao uniforme do direito comunitrio. Alm disso, os Estados-Membros ficam, em princpio, obrigados a no manter em vigor anteriores compromissos internacionais que tenham assumido individualmente nos domnios que, pelos motivos supraenumerados, passaram para a competncia internacional exclusiva da Comunidade Europeia. Esta obrigao poder lev-los a renegociar ou a denunciar os seus anteriores acordos internacionais que dem expresso a tais compromissos (acrdo de 24-4-2007, Comisso/Pases Baixos, C-523/04). A competncia exclusiva da Comunidade tem por objectivo a preservao da plena eficcia do direito comunitrio, a sua aplicao uniforme e coerente e o bom funcionamento dos sistemas que ele institui. No entanto, uma vez que a Comunidade s dispe de competncia de atribuio, a existncia de uma competncia no expressamente prevista pelo TCE e, de mais a mais, de natureza exclusiva deve basearse numa anlise concreta da relao existente entre o acordo previsto e o direito comunitrio em vigor. Dessa anlise dever resultar que a celebrao, pelos EstadosMembros, de um tal acordo susceptvel de afectar as regras comunitrias ou de lhes alterar o alcance, na acepo da jurisprudncia do TJ.

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Em aplicao desta regra, de concluir, por exemplo, que a existncia, num acordo cuja celebrao encarada por um ou mais Estados-Membros, da chamada clusula de desconexo nos termos da qual tal acordo no afecta a aplicao, pelos mesmos Estados-Membros, das regras pertinentes de direito comunitrio no constitui garantia suficiente de que tais regras no sejam afectadas pelas disposies do acordo, atravs de uma delimitao do respectivo mbito de aplicao. Pelo contrrio, a existncia de uma tal clusula pode ser at um indcio de que essas regras comunitrias so afectadas pelo acordo. Assim sendo, s a Comunidade ser competente para o concluir (parecer 1/03, de 7-2-2006).

4.2.3. Em contrapartida, estar-se- fora do mbito da competncia exclusiva da Comunidade para celebrar um acordo de direito internacional nos casos em que esta ainda no tenha exercido, ou s tenha exercido em parte a sua competncia interna, seja ela de harmonizao ou no, no domnio em causa. Mais concretamente, se a harmonizao operada a nvel comunitrio no domnio de aplicao do acordo s muito parcialmente abranger esse domnio, haver a concluir que a Comunidade e os seus Estados-Membros possuem uma competncia partilhada para a celebrao do acordo (parecer 2/00, de 6-12-2001, nfase acrescentada). De igual modo, se as regras comunitrias j adoptadas, bem como as do acordo internacional a celebrar assumirem a natureza de prescries mnimas ser, em princpio, de concluir que o domnio material em causa no constitui um domnio j em grande parte coberto por regras comunitrias e, por conseguinte, que a competncia da Comunidade para concluir tal acordo tambm no ser exclusiva, mas partilhada (parecer 2/91, de 19-3-1993). So ainda expressamente qualificados pelo artigo 133., n. 6, segundo pargrafo, do TCE como acordos de competncia partilhada entre a Comunidade e os seus Estados-Membros os acordos no domnio do comrcio de servios culturais e audiovisuais, de servios de educao, bem como de servios sociais e de sade humana. Por isso mesmo, nos termos da mesma disposio, a negociao de tais acordos requer para alm de uma deciso comunitria tomada nos termos do disposto no artigo 300., o comum acordo dos Estados-Membros, devendo ser celebrados conjuntamente por estes e pela Comunidade. Configura um caso diferente do anterior aquele em que a matria sobre que versa um acordo internacional s em parte abrangida pela competncia da Comunidade.
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Neste caso, por fora do princpio da competncia de atribuio da Comunidade, para o acordo com tal objecto poder ser validamente concludo, ele dever configurar-se como um acordo misto, em que, de um lado, estaro como Partes Contratantes a Comunidade e os Estados-Membros (suprindo estes a parcial falta de competncia da Comunidade para o celebrar) e, de outro lado, a organizao internacional ou o(s) Estado(s) terceiro(s). Em tais circunstncias, importar assegurar uma cooperao estreita entre os Estados-Membros e as instituies comunitrias, tanto no processo de negociao e de celebrao, como na execuo dos compromissos assumidos.

4.2.4. Por outro lado, o prprio artigo 133., n. 5, ltimo pargrafo, a determinar que, nos domnios do comrcio de servios e dos aspectos comerciais da propriedade intelectual, sem prejuzo da competncia atribuda Comunidade, os Estados-Membros tm o direito de manter ou celebrar acordos com pases terceiros ou com organizaes internacionais, desde que esses acordos respeitem o direito comunitrio e os outros acordos internacionais pertinentes. O mesmo vale para os domnios da passagem das fronteiras externas [artigo 62., n. 2, a lnea a)] e da poltica de imigrao [artigo 63., n. 3, alnea a)], por fora, respectivamente, do Protocolo relativo s relaes externas dos Estados-Membros no que respeita passagem das fronteiras externas e da Declarao n. 18, anexos ao TCE. , pois, o prprio TCE a afastar expressamente uma competncia exclusiva da Comunidade em tais domnios, e isto, aparentemente, mesmo que as regras comunitrias j aprovadas no se limitem a abrang-los s muito parcialmente, ou a conter apenas prescries mnimas, na acepo da jurisprudncia do TJ supracitada. Estar-se- aqui em presena de uma espcie de competncia subordinada dos EstadosMembros para concluir individualmente acordos de direito internacional, face competncia prevalecente, mas no exclusiva, da Comunidade Europeia.

4.2.5. Finalmente, o primeiro pargrafo do n. 6 do artigo 300., contm um preceito que delimita negativamente a competncia externa da Comunidade, vedandolhe a celebrao de acordos que incluam disposies que excedam as competncias internas da Comunidade, tendo nomeadamente por consequncia uma harmonizao das disposies legislativas e regulamentares dos Estados-Membros num domnio em que o presente Tratado exclua essa harmonizao.

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Nas palavras do TJ no citado parecer 1/03, (n. 132), se um acordo internacional contiver disposies que pressuponham uma harmonizao das disposies legislativas ou regulamentares dos Estados-Membros, num domnio em que o Tratado exclua essa harmonizao, a Comunidade no dispe da competncia necessria para celebrar esse acordo. Estes limites da competncia externa da Comunidade respeitam prpria existncia dessa competncia e no ao seu carcter exclusivo.

4.3. O desenrolar do procedimento comunitrio de concluso de acordos internacionais

4.3.1. O procedimento comunitrio de concluso de acordos de direito internacional normalmente desencadeado pela Comisso atravs da apresentao de recomendaes ao Conselho e desenrola-se em trs fases:

(a) a negociao, que conduzida pela Comisso, representante da Comunidade nas relaes externas, mediante prvia autorizao do Conselho, normalmente acompanhada de directrizes de negociao, susceptveis de serem alteradas a qualquer momento. No exerccio dessa competncia, a Comisso assistida por comits especiais designados pelo Conselho, que por ela devem ser consultados. O facto de a Comisso dispor de poder decisrio interno numa determinada matria no lhe confere o direito de concluir sozinha um acordo de direito internacional nessa matria (acrdo de 9-8-1994, Frana/Comisso, C-327/91). S os acordos puramente administrativos podem ser negociados e concludos exclusivamente pela Comisso;

(b) a assinatura, que tem lugar terminada a negociao e igualmente autorizada pelo Conselho. Tal formalidade cumprida quer pela Comisso quer pela presidncia do Conselho e, mais frequentemente, por ambos. A assinatura pode determinar a aplicao provisria do acordo;

(c) a celebrao, que vincula a Comunidade e os Estados-Membros ao acordo definitivo, da competncia do Conselho.

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O acto que autoriza a assinatura do acordo internacional e aquele que decreta a sua celebrao constituem dois actos jurdicos distintos, que criam obrigaes fundamentalmente distintas para as partes interessadas, no constituindo o segundo, de modo nenhum, uma confirmao do primeiro (parecer 2/00, cit.). O acto de celebrao do acordo assume normalmente a forma de uma deciso do Conselho. Os acordos celebrados nestes termos so vinculativos no s para as instituies da UE mas tambm para os Estados-Membros, por fora do n. 7 do artigo 300..

4.3.2. No mbito do procedimento ordinrio de concluso de acordos internacionais pela Comunidade, o Conselho delibera em regra por maioria qualificada e aps consulta do PE (artigo 300., n. 2, primeiro pargrafo). O Conselho delibera, porm, por unanimidade sempre que (i) o acordo seja relativo a um domnio no qual se exija a unanimidade para a adopo de normas internas, (ii) no domnio da poltica comercial comum, se tratar de um acordo que incida em aspectos em que a Comunidade no tenha ainda exercido, atravs de normas internas, a sua competncia (artigo 133., n. 5, segundo pargrafo); (iii) se tratar de um acordo de carcter horizontal abrangido pelo artigo 133., n. 5, segundo pargrafo, ou que verse sobre comrcio de servios culturais e audiovisuais, de servios de educao, bem como de servios sociais e de sade humana; (iv) se tratar de um acordo de associao. Igualmente em derrogao regra geral, o PE no consultado sobre a celebrao de acordos em matria de poltica comercial comum ao abrigo do artigo 133., n. 3, inclusive quando o acordo seja relativo a um domnio para o qual se exija o procedimento da co-deciso para a adopo de normas internas (artigo 300., n. 3, primeiro pargrafo). Em contrapartida, exigido parecer favorvel do PE tratando-se da celebrao de (i) acordos de associao, bem como os demais acordos que criem um quadro institucional especfico mediante a organizao de processos de cooperao; (ii) acordos com consequncias oramentais significativas para a Comunidade e (iii) acordos que impliquem a alterao de um acto adoptado em procedimento de co-deciso (artigo 300., n. 3, segundo pargrafo).

4.3.3. No quadro do procedimento de concluso de um acordo internacional pela Comunidade, o TJ pode, ao abrigo do artigo 300., n. 6, ser solicitado pelo PE, pelo
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Conselho, pela Comisso ou por qualquer Estado-Membro a emitir parecer prvio sobre a compatibilidade do correspondente projecto de acordo com o TCE. Se o parecer for negativo, tal acordo no poder entrar em vigor sem que o TCE seja previamente revisto, nos termos do artigo 48. do TUE, de modo a ultrapassar as incompatibilidades verificadas pelo TJ. Mas nem todas as revises do TCE sero juridicamente possveis com vista superao de tais incompatibilidades (pareceres 1/91 e 1/92). Por outras palavras, h limites materiais (implcitos) reviso do TCE.

4.4. A concluso de acordos internacionais no mbito do II e do III Pilares da Unio

A competncia para celebrar acordos de direito internacional em aplicao do Ttulo V do TUE est prevista pelo seu artigo 24., n. 1, e, em aplicao do Ttulo VI, pelo artigo 38.. O procedimento previsto para a celebrao de tais acordos, estabelecido pelo artigo 24. e para o qual remete o artigo 38. , contrasta em aspectos substanciais com o previsto pelo artigo 300, supra-analisado, na medida em que nele prevalece claramente uma lgica de cooperao intergovernamental. Assim, no procedimento do artigo 24. (a) a presidncia do Conselho que recomenda a celebrao de tais acordos e ela que os negocia, eventualmente assistida pela Comisso, mediante autorizao do Conselho; (b) este delibera em regra por unanimidade, sem consulta ao PE, e s excepcionalmente por maioria qualificada (quando o acordo se destina a dar execuo a uma aco comum ou a uma posio comum, no mbito do Ttulo V, ou incida numa questo em relao qual seja exigida a maioria qualificada para a adopo de decises ou medidas internas, no mbito do Ttulo VI); (c) o TJ no desempenha qualquer papel neste contexto; (d) os acordos celebrados vinculam as instituies da UE mas no o Estado-Membro cujo representante no Conselho declare que esse acordo deve obedecer s normas constitucionais do respectivo Estado.

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4.

O sistema jurisdicional da Unio Europeia

1. Consideraes gerais

1.1. Do tribunal nico das Comunidades Europeias aos trs actuais tribunais da Unio Europeia.

At ser revisto pelo Acto nico Europeu (AUE), em 1986, o TCE (assim como o TCECA e o TCEEA) s contemplava o TJ como rgo jurisdicional investido nas competncias de atribuio previstas pelos seus artigos 220. e seguintes. Foi com efeito, o AUE que introduziu no ento TCEE uma nova disposio o artigo 168.-A, n. 1, (com correspondncia nos outros dois Tratados) nos termos da qual associada ao Tribunal de Justia uma jurisdio encarregada de conhecer em primeira instncia () de certas categorias de aces determinadas nas condies definidas pelo n. 2. Por deciso de 24 de Outubro de 1988, ao abrigo do artigo 168.-A (e dos correspondentes preceitos do TCECA e do TCEEA), o Conselho criou o TPI. Justificou-o (1) pela necessidade de garantir, no quadro institucional da Comunidade, o princpio do duplo grau de jurisdio, melhorando a tutela jurisdicional dos particulares, e (2) por razes de boa administrao da justia, principalmente relacionadas com a necessidade de aliviar o volume de processos que crescentemente aflua ao TJ. O TPI, que iniciou funes em Setembro de 1989, deveria permitir que o TJ se concentrasse na tarefa essencial de garantir a interpretao e a aplicao uniformes do direito comunitrio. Posteriormente, o Tratado de Amesterdo reviu o TUE no sentido de atribuir competncia ao TJ no domnio do III Pilar (artigos 35. e 46. do TUE). O Tratado de Nice, por seu lado, reviu a repartio de competncias entre o TJ e o TPI e veio permitir a criao, por deciso do Conselho, de cmaras jurisdicionais adstritas ao TPI,

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encarregadas de conhecer em primeira instncia de certas categorias de recursos em matrias especficas. Por deciso de 2 de Novembro de 2004, baseada no novo artigo 225.-A do TCE, o Conselho criou o Tribunal da Funo Pblica da Unio Europeia (TFP), cuja regular constituio foi verificada por deciso de 2 de Dezembro de 2005 e cujo primeiro acrdo foi proferido em 26 de Abril de 2006.

1.2. Os tribunais nacionais como tribunais da Unio Europeia

Para alm do TJ, do TPI e do TFP, todos eles tribunais especializados, os tribunais nacionais desempenham um papel fundamental no sistema jurisdicional da UE, enquanto tribunais de direito comum encarregados de aplicar o direito comunitrio (e tambm o direito do III Pilar) s pessoas singulares e colectivas, pblicas e privadas, nos Estados-Membros. No exerccio da sua competncia para aplicar o direito comunitrio e o direito do III Pilar da Unio, os tribunais nacionais estabelecem relaes de cooperao com o TJ, respectivamente regidas pelos artigos 234. e 68. do TCE e pelo artigo 35., n.s 1 a 4, do TUE. Na qualidade de tribunais comuns da UE, os tribunais nacionais tm o dever de, no mbito das suas competncias, aplicar integralmente o direito da Unio e proteger os direitos que este confere aos particulares, fazendo tudo o que for necessrio para garantir a sua plena eficcia. Para o efeito, podem inclusive exercer competncias que no lhes so atribudas pelas ordens jurdicas dos Estados-Membros em que se integram, como se ver melhor adiante (6.). Como exemplo mais significativo pode referir-se, desde j, a competncia, atribuda pela ordem jurdica da UE, a qualquer tribunal de um Estado-Membro de, com vista a garantir o pleno efeito do direito comunitrio, desaplicar se necessrio, por sua prpria autoridade, qualquer disposio contrria de direito nacional, anterior ou posterior, sem ter que requerer ou aguardar a prvia eliminao dela por via legislativa ou por qualquer outro processo constitucional (acrdo de 9-3-1978, Simmenthal, 106/77). Mas pode citar-se tambm a competncia para suspender, nas mesmas condies, a aplicao de uma lei nacional, at que o TJ, em deciso prejudicial, lhe fornea elementos de interpretao do direito comunitrio que lhe permitam concluir definitivamente pela incompatibilidade, ou no, da lei suspensa com o direito comunitrio (acrdo de 19-6-1990, Factortame, C-213/89).
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2. A repartio de competncias entre os tribunais da Unio Europeia Os critrios de repartio de competncias entre os trs tribunais questo que se coloca essencialmente no mbito da Comunidade Europeia resultam das disposies conjugadas dos artigos 225. e 225.-A do TCE, do artigo 51. e do Anexo I do Estatuto do TJ. Entre esses critrios contam-se (a) o material, com base no qual exclusivamente delimitada a competncia do TFP, (b) o da via de recurso e (c) o do sujeito processual, de cuja aplicao resulta a delimitao das competncias do TJ e do TPI no mbito especfico do recurso de anulao e da aco por omisso.

2.1. As competncias do Tribunal de Justia

Ao TJ, no mbito da misso essencial de garantir a interpretao uniforme do direito comunitrio e do direito (do III Pilar) da Unio, cabe conhecer em primeira instncia as questes que apresentem maior interesse ou relevncia para a ordem jurdica da UE. Em conformidade com isso, apenas o TJ pode, no estdio actual, julgar: (1) os reenvios prejudiciais (artigos 68. e 234. do TCE e artigo 35., n.s 1 a 5, do TUE); (2) as aces por incumprimento [artigos 226. a 228. e artigo 237., alneas a) e d), do TCE]; (3) os diferendos entre Estados-Membros que lhe forem submetidos por compromisso nos termos do artigo 239. do TCE; (4) os diferendos entre EstadosMembros decorrentes da interpretao e da execuo dos actos adoptados no mbito do III Pilar, sempre que tais diferendos no possam ser resolvidos pelo Conselho (artigo 35., n. 7, primeira parte, do TUE); (5) os diferendos entre os Estados-Membros e a Comisso decorrentes da interpretao ou da aplicao das convenes elaboradas no mbito do III Pilar (artigo 35., n. 7, segunda parte, do TUE). Tambm da competncia exclusiva do TJ (6) a emisso de parecer sobre a compatibilidade de um projecto de acordo internacional com o TCE, nos termos do artigo 300., n. 6, deste ltimo. Tratando-se do recurso de anulao previsto pelo artigo 230. do TCE e susceptvel de ser interposto de todas as medidas adoptadas pelas instituies, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, que se destinem a produzir efeitos jurdicos (acrdo de 13-7-2004, Comisso/Conselho C-27/04, n. 44), o TJ
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exclusivamente competente para julgar aqueles que tenham por objecto litgios interinstitucionais ou, noutra perspectiva, (a) actos normativos de natureza legislativa, que, como se sabe, so adoptados, ou s pelo Conselho, ou conjuntamente pelo PE e pelo Conselho e (b) actos jurdicos comunitrios de outra natureza, desde que interpostos pelo PE, pelo Conselho ou pela Comisso (artigo 51., segundo pargrafo, do Estatuto do TJ). Os recursos de anulao interpostos, nos termos do artigo 35., n. 6, do TUE, das decises-quadro e das decises do Conselho, adoptadas no mbito do III Pilar da UE, tambm so da competncia exclusiva do TJ, mesmo quando tais decises contenham medidas de execuo ou medidas de aplicao de convenes que, por definio, no so actos jurdicos de natureza legislativa. Tratando-se da aco por omisso (artigo 232. do TCE), o TJ exclusivamente competente para conhecer das que forem intentadas contra as abstenes de decidir no quadro de um litgio interinstitucional, ou seja, contra as abstenes de adoptar actos jurdico-comunitrios de natureza legislativa ou de outra natureza, desde que intentadas pelo PE, pelo Conselho ou pela Comisso. Como tribunal de recurso, o TJ competente para julgar os recursos interpostos dos acrdos e despachos do TPI limitados s questes de direito e, a ttulo excepcional, caso exista risco grave de leso da unidade ou da coerncia do direito comunitrio, para reapreciar os acrdos ou despachos do TPI proferidos sobre os recursos para ele interpostos das decises do TFP.

2.2. As competncias do Tribunal de Primeira Instncia

O TPI, por seu lado, exclusivamente competente para julgar em primeira instncia (1) as aces de responsabilidade (disposies conjugadas dos artigos 225., 235. e 288., do TCE), (2) as aces com fundamento em clusula compromissria constante de um contrato de direito pblico ou de direito privado celebrado pela Unio ou por sua conta (artigos 225. e 238. do TCE). O artigo 225., n. 3, do TCE, na redaco que lhe foi dada pelo Tratado de Nice, tambm atribui competncia ao TPI para conhecer de questes prejudiciais reenviadas pelos tribunais nacionais em matrias especficas. Mas o exerccio dessa competncia depende da prvia determinao, pelo Estatuto do TJ, de tais matrias. No se prev que tal venha a verificar-se num futuro prximo. Com efeito, nenhuma das duas instituies que podem desencadear o procedimento de reviso do Estatuto para o efeito a
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Comisso e o prprio TJ (artigo 245.) considera oportuno transferir para o TPI uma parte da competncia prejudicial, desde sempre concentrada no TJ. Em todo o caso, quando o Estatuto vier a proceder transferncia de determinadas competncias prejudiciais para o TPI, este passar a dispor da faculdade, prevista pelo segundo pargrafo do n. 3 do artigo 225., de remeter ao TJ a questo prejudicial que lhe tenha sido submetida, sempre que considerar que ela exige uma deciso de princpio susceptvel de afectar a unidade ou a coerncia do direito comunitrio. Nos termos do terceiro pargrafo do mesmo nmero, as decises proferidas pelo TPI sobre questes prejudiciais podero ser reapreciadas a ttulo excepcional pelo TJ, caso exista risco grave de leso da unidade ou da coerncia do direito comunitrio. A proposta tendente a tal reapreciao dever partir do primeiro advogado-geral do TJ (artigo 62. do Estatuto). Tratando-se dos recursos de anulao previstos pelo artigo 230. do TCE, o TPI exclusivamente competente para julgar todos os que forem interpostos pelos particulares. Esses recursos no podem, em princpio, ter por objecto actos de alcance geral e abstracto. Isto porque o quarto pargrafo do artigo 230. determina que as pessoas singulares ou colectivas s podem interpor recurso de anulao dos actos que lhes digam directa e individualmente respeito. Alm disso, cabe exclusivamente ao TPI julgar os recursos de anulao interpostos pelos Estados-Membros que tenham por objecto actos jurdico-comunitrios de natureza executiva, sejam eles de contedo geral e abstracto (normativo), ou de contedo individual e concreto, normalmente praticados pela Comisso e, em certos casos, pelo Conselho. O artigo 51., alneas a) e b), do Estatuto enumera os quatro tipos de actos executivos os trs primeiros da autoria do Conselho e o ltimo tipo da autoria da Comisso impugnveis pelos Estados-Membros mediante recurso de anulao obrigatoriamente interposto para o TPI. Quanto ao recurso de anulao previsto pelo artigo 35., n. 6, do TUE, ele no est, em princpio, aberto aos particulares por, no mbito do III Pilar, o Conselho se limitar a aprovar actos normativos, de natureza legislativa e executiva. E resulta do prprio preceito em questo que os actos executivos que o Conselho aprove neste mbito devem ser impugnados pelos Estados-Membros junto do TJ. Tratando-se das aces por omisso, o TPI competente para conhecer das que forem intentadas pelos particulares contra as abstenes de adoptar actos jurdicocomunitrios que lhes digam directa e individualmente respeito (em princpio, actos
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administrativos), e pelos Estados-Membros, seja a natureza dos actos executivos alegadamente omitidos normativa, ou individual e concreta. Finalmente, o TPI, no obstante a denominao, tambm tribunal de recurso. Com efeito, perante ele que devem ser interpostos os recursos judiciais contra as decises do TFP, mas tambm contra as decises em matria de propriedade intelectual do Instituto de Harmonizao no Mercado Interno (marcas e patentes, desenhos e modelos) e das decises do Instituto Comunitrio das Variedades Vegetais.

2.3. As competncias do Tribunal da Funo Pblica da Unio Europeia O TFP, nos termos do artigo 1. do Anexo I do Estatuto, exerce, em primeira instncia, a competncia para decidir dos litgios entre as Comunidades e os seus agentes, por fora do artigo 236. do Tratado CE e do artigo 152. do Tratado CEEA, incluindo os litgios entre qualquer rgo ou organismo e o seu pessoal, relativamente aos quais seja atribuda competncia ao Tribunal de Justia. Apenas dispem portanto de legitimidade activa para recorrer ao TFP os particulares que tenham uma relao laboral com UE, na qualidade de funcionrios, agentes ou agentes contratuais. As vias de recurso pertinentes neste contexto so o recurso de anulao, a aco por omisso, a aco de responsabilidade, eventualmente conjugados com pedidos de medidas provisrias, a comear pelo pedido de suspenso da execuo do acto impugnado (respectivamente, artigos 230., quarto pargrafo, 232., 235., 241., 242. e 243.).

2.4. Os processos paralelos

A repartio de competncias assinalada pode dar lugar aos chamados processos paralelos, que se verificam quando so submetidos simultaneamente ao TJ e ao TPI, ou ao TPI e ao TFP, processos (1) com o mesmo objecto; (2) que suscitem o mesmo problema de interpretao ou (3) que ponham em causa a validade do mesmo acto. Podem ser dados vrios exemplos:

um recurso de anulao interposto por um Estado-membro para o TPI, e pela Comisso para o TJ, tendo ambos por objecto uma deciso do Conselho tomada nos termos do artigo 88., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE;
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um recurso de anulao interposto por um Estado-Membro para o TPI, e pelo Conselho para o TJ, tendo ambos por objecto uma deciso ou uma directiva da Comisso, adoptadas com base no artigo 86., n. 3, do TCE para garantir a sujeio de princpio ao TCE das empresas pblicas, das que concedem direitos especiais ou exclusivos e das encarregadas da gesto de servios de interesse econmico geral ou que tenham a natureza do monoplio fiscal;

uma excepo de ilegalidade arguida por um particular no TPI contra um regulamento comunitrio, que tambm objecto de um reenvio prejudicial de validade perante o TJ.

Quando se estiver em presena de recursos de anulao paralelos, um interposto por uma instituio da UE para o TJ e outro por um Estado-Membro para o TPI, o artigo 54., quarto pargrafo, do Estatuto obriga a que o TPI decline a sua competncia, para que o TJ possa julgar ambos os recursos. Num caso de paralelismo como o do ltimo exemplo, o TPI pode, ouvidas as partes, suspender a instncia at que seja proferido o acrdo do TJ. Nestas condies, o TJ pode igualmente decidir suspender a instncia. Se o fizer, o processo perante o TPI prossegue os seus termos. o que estabelece o terceiro pargrafo do artigo 54. do Estatuto. O TJ, na sua qualidade de tribunal superior, tem pois a ltima palavra quanto soluo para os processos paralelos, pautada pelo objectivo de impedir a duplicao de esforos e, sobretudo, decises contraditrias dos dois tribunais. O mesmo valer mutatis mutandis para o TFP. Quando lhe forem submetidas, assim como ao TPI, questes que suscitem o mesmo problema de interpretao ou ponham em causa a validade do mesmo acto, o TFP pode, ouvidas as partes, suspender a instncia at que seja proferido o acrdo do TPI. Em caso de processos paralelos com identidade de objecto, o TFP declina a sua competncia a fim de que o TPI possa decidir. o que dispe o n. 3 do artigo 8. do Anexo I do Estatuto.

3. O Tribunal de Justia (artigos 220. a 223. e 68. do TCE, artigo 35. do TUE e Ttulos I a III do Estatuto do Tribunal de Justia)

3.1. Formao

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Os membros do TJ so nomeados de comum acordo pelos governos dos Estados-Membros por um perodo de seis anos e parcialmente substitudos de trs em trs anos. A substituio parcial incide alternadamente em catorze e treze juzes. Trata-se de um dos pontos mais controversos do regime aplicvel ao TJ. A circunstncia de, na prtica, cada Estado-Membro dispor de total discricionariedade quanto nomeao do seu juiz, tem-se saldado em certos casos por nomeaes que acabam por no satisfazer plenamente as condies previstas pelo artigo 223., primeiro pargrafo, por terem sido determinadas por motivos de poltica interna no atendveis neste contexto. Por isso mesmo se discute actualmente a possibilidade de a nomeao de cada juiz ser sujeita ao escrutnio de uma comisso independente.

3.2. Composio

O TJ composto por um juiz por Estado-Membro e oito advogados gerais, escolhidos de entre personalidades que ofeream todas as garantias de independncia e renam as condies exigidas, nos respectivos pases, para o exerccio das mais altas funes jurisdicionais, ou que sejam jurisconsultos de reconhecida competncia. O presidente do TJ designado de entre os juzes por um perodo de trs anos, podendo ser reeleito. Por acordo no escrito, cinco lugares de advogado-geral so atribudos a ttulo permanente Alemanha, Espanha, Frana, Itlia e ao Reino Unido; os trs restantes so atribudos rotativamente aos outros Estados-Membros. Aos advogadosgerais cabe apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e independncia, concluses fundamentadas sobre as causas a decidir pelo TJ, excepto sobre aquelas que este tribunal considerar como no suscitando questes de direito novas (artigos 222. do TCE e 20., ltimo pargrafo, do Estatuto). Os advogados-gerais esto sujeitos ao mesmo estatuto que os juzes, nomeadamente no que se refere s imunidades e s causas de impedimento. Participam pblica e pessoalmente no processo de elaborao da deciso do TJ e, por conseguinte, no desempenho da funo jurisdicional confiada a este tribunal. Por isso, o prprio TJ j declarou que as concluses apresentadas pelos advogados-gerais no esto sujeitas a debate contraditrio entre as partes (despachos de 4-2-2000, Emesa Sugar, C-17/98, e de 10-2-2000, Schrder, C-50/96, e Vick e Conze, C-234/96 e C-235/96).

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No lquido, porm, que o vnculo orgnico e funcional efectivamente existente entre o advogado-geral e o TJ baste para concluir que a proibio de o interessado responder s concluses apresentadas por aquele compatvel com o direito fundamental a um processo contraditrio garantido pelo artigo 6., n. 1, da Conveno Europeia dos Direitos do Homem. Seja como for, o artigo 61. do Regulamento de Processo do TJ habilita-o a reabrir a fase oral do processo, ouvido o advogado-geral, nomeadamente com o objectivo de impedir que a causa seja decidida com base em argumentos no debatidos entre as partes.

3.3. Competncia

O TJ exerce as suas competncias no quadro das vias de recurso taxativamente previstas pelos Tratados da UE, dos quais apenas cabe considerar aqui o TCE e o TUE. Ao TJ cabe nomeadamente a misso de assegurar, no mbito das suas competncias de atribuio, o respeito do direito na interpretao e aplicao do TCE (artigos 220. e 292.; artigos 35. e 46. do TUE; artigo 51. do Estatuto). Assim:

3.3.1. Nos termos do artigo 300., n. 6, do TCE, o TJ emite parecer (vinculativo quando negativo), sobre a compatibilidade com o TCE de um projecto de acordo internacional a celebrar pela Comunidade Europeia, a pedido do PE, do Conselho, da Comisso, ou de qualquer Estado-Membro.

3.3.2. No quadro do reenvio prejudicial, o TJ

(a) decide as questes prejudiciais que lhe so colocadas, nos termos do artigo 234. do TCE, pelos tribunais nacionais, relativas interpretao (i) do tratado, (ii) dos actos adoptados pelo Conselho, pelo PE e pelo Conselho, ou pela Comisso e pelo Banco Central Europeu (BCE) e (iii) dos estatutos dos organismos criados por acto do Conselho; validade dos actos adoptados pelas instituies da Unio e pelo BCE;

(b) decide, nos termos do artigo 68., n. 1, do TCE as questes prejudiciais colocadas pelos tribunais nacionais de cujas decises no caiba recurso judicial de direito interno, relativas
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interpretao do Ttulo IV da Parte III do TCE e dos actos jurdicocomunitrios adoptados com base nele; validade dos actos jurdico-comunitrios adoptados com base no mesmo Ttulo;

(c) decide, nos termos do artigo 68., n. 3, do TCE as questes prejudiciais de interpretao do Ttulo IV da Parte III do TCE e dos actos jurdico-comunitrios adoptados com base nele, que lhe so submetidas pelo Conselho, pela Comisso ou pelos Estados-Membros;

(d) decide, nos termos do artigo 35., n.s 1 a 5 do TUE, as questes prejudiciais que lhe so colocadas pelos tribunais nacionais, relativas interpretao do Ttulo VI do TUE e do direito da Unio adoptado com base nele; validade de determinados actos adoptados com base no artigo 34. do Ttulo VI do TUE (decises e decises-quadro).

A pedido de um rgo jurisdicional nacional ou, a ttulo excepcional, oficiosamente, um pedido de deciso prejudicial que suscite uma ou vrias questes relativas aos domnios objecto do Ttulo IV da Parte III do TCE ou do Ttulo VI do TUE (Espao de Liberdade, Segurana e Justia) pode ser submetido a tramitao processual urgente (artigo 104.-B do regulamento processual do TJ na redaco de 15 de Janeiro de 2008, JO L 24/39, de 29-1-2008).

3.3.3. No quadro da aco por incumprimento, o TJ

(a) verifica, normalmente a pedido da Comisso, nos termos do artigo 226. do TCE, as infraces ao direito comunitrio cometidas pelos Estados-Membros, podendo, em caso de desrespeito dos seus acrdos proferidos numa prvia aco por incumprimento (artigo 228. TCE), condenar, tambm por iniciativa da Comisso, o Estado-Membro faltoso ao pagamento de uma sano pecuniria constituda por uma quantia fixa ou progressiva;

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(b) verifica as infraces ao Estatuto do Banco Europeu de Investimentos (BEI) cometidas pelos Estados-Membros, a pedido do Conselho de Administrao deste Banco que, para o efeito, dispe, nos termos do artigo 237., alnea a), do TCE, dos poderes atribudos Comisso pelo artigo 226.;

(c) verifica as infraces ao TCE e aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais cometidas pelos bancos centrais nacionais, a pedido do Conselho do BCE, que para o efeito dispe, por fora do artigo 237., alnea d), do TCE dos poderes atribudos Comisso no artigo 226. em relao aos EstadosMembros.

3.3.4. No quadro do recurso de anulao, o TJ

(a) fiscaliza, nos termos do artigo 230. do TCE e 51. do Estatuto, a conformidade com o TCE e os princpios nele consignados (i) dos actos adoptados em conjunto pelo PE e pelo Conselho, (ii) dos actos do Conselho, da Comisso e do BCE que no sejam recomendaes ou pareceres e (iii) dos actos do PE destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros se o recorrente for uma daquelas instituies (o Tribunal de Contas e o BCE s tm legitimidade activa para interpor recurso de anulao com o objectivo de salvaguardar as respectivas prerrogativas). Se o recorrente for um Estado-Membro, o recurso de anulao para o TJ no pode ter por objecto (i) decises tomadas pelo Conselho no domnio dos auxlios de Estado, nos termos do artigo 88., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE; (ii) actos do Conselho adoptados em execuo de um regulamento em matria de proteco do comrcio, na acepo do artigo 133. do TCE; (iii) actos do Conselho mediante os quais este exerce competncias de execuo nos termos do artigo 202., terceiro travesso, do TCE; (iv) actos da Comisso, com excepo das decises tomadas no domnio da cooperao reforada, nos termos do artigo 11.-A do TCE. Pelas razes indicadas atrs ( 4., 1.2.2.), o EstadoMembro dever interpor recurso destes actos perante o Tribunal de Primeira Instncia.

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(b) fiscaliza a legalidade (i) das deliberaes do Conselho de Governadores do BEI e (ii) das deliberaes do Conselho de Administrao do BEI, a pedido de um Estado-Membro ou da Comisso; o Conselho de Administrao do BEI pode tambm recorrer das deliberaes do Conselho de Governadores [artigo 237., alneas b) e c)].

(c) aprecia, nos termos do artigo 241., a arguio de inaplicabilidade de (i) um regulamento adoptado em conjunto pelo PE e pelo Conselho, ou de um regulamento do Conselho, da Comisso ou do BCE, (ii) outro acto das instituies comunitrias que, apesar de no revestir a forma de regulamento, produza efeitos anlogos (acrdo de 6-3-1979, Simmenthal/Comisso, 92/78, n. 40), sempre que o regulamento ou o acto anlogo constituam a base jurdica do acto comunitrio (tanto de alcance geral e abstracto, como de alcance individual e concreto) que objecto do recurso de anulao se o recorrente for uma instituio da UE ou um Estado-Membro (acrdos de 10-7-2003, Comisso/BCE, C-11/00, n. 78 e de 14-4-2005, Blgica/Comisso, C-110/03, n. 76). Note-se que o artigo 241. s pode ser invocado perante o TJ no mbito de um recurso de anulao interposto neste Tribunal, no constituindo pois um meio processual autnomo em relao a tal recurso (acrdo de 15-2-2001, Nachi Europe, C-239/99, n. 34). A circunstncia de os Estados-Membros, as instituies e o BCE, enquanto recorrentes privilegiados, no terem impugnado directamente o regulamento ou o acto de efeitos normativos anlogos no prazo previsto pelo artigo 230., quinto pargrafo, no preclude o direito de arguir a sua inaplicabilidade ao abrigo do artigo 241.. A soluo contrria no seria sustentvel face prpria letra do artigo 241., que confere esse direito a qualquer parte (acrdo de 15-5-2008, Espanha contra Conselho, C-442/04, n. 22). Tal direito manter-se- mesmo na hiptese de um recorrente privilegiado j ter interposto recurso de anulao do regulamento ou acto de efeitos anlogos e de ter sido negado provimento ao recurso (em sentido afirmativo, ver as concluses do advogado-geral Yves Bot de 31-1-2008, proferidas no processo Espanha/Conselho, C-442/04, n. 67). Em contrapartida, os recorrentes privilegiados e designadamente os Estados-Membros, no podem, no mbito de um recurso de anulao de uma deciso de que sejam destinatrios (nem no de
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qualquer outra via de recurso), invocar, atravs de excepo, a ilegalidade de uma deciso anterior da mesma natureza, da qual no tenham interposto recurso de anulao no prazo previsto para o efeito pelo artigo 230., quinto pargrafo, do TCE. Tal deciso torna-se em relao a eles definitiva, em virtude do princpio da segurana jurdica que no permite contornar aquele prazo, pondo indefinidamente em causa a mesma deciso (acrdos de 29-6-1995, Espanha/Comisso, C-135/93, n. 17, e de 22 de Outubro de 2002, National Farmers Union, C-241/01, n. 34).

(d) no quadro do recurso de anulao, cabe ainda ao TJ fiscalizar a legalidade (i) das decises-quadro e (ii) das decises adoptadas pelo Conselho em aplicao do artigo 34., n. 2, alneas b) e c), do TUE, a pedido de um Estado-Membro ou da Comisso (artigo 35., n. 6, do TUE).

3.3.5. No quadro da aco por omisso, o TJ fiscaliza, nos termos dos artigos 232. do TCE e 51. do Estatuto, a legalidade das abstenes de decidir (i) do Parlamento Europeu, (ii) do Conselho, (iii) da Comisso ou (iv) do BCE, a pedido de qualquer destas instituies ou do BCE, consoante os casos. Se a aco por omisso para o TJ for intentada por um Estado-Membro, ela no pode ter por objecto as abstenes de decidir do Conselho (i) em matria de auxlios de Estado, nos termos do artigo 88., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE; (ii) em matria de aplicao dos regulamentos sobre proteco do comrcio, adoptados nos termos do artigo 133. do TCE; (iii) no tocante ao exerccio de competncias de execuo ao abrigo do artigo 202., terceiro travesso, do TCE. Se for intentada por um Estado-Membro, a aco por omisso tambm no pode ter por objecto as abstenes de decidir da Comisso, a no ser no domnio da cooperao reforada, nos termos do artigo 11.-A do TCE.

3.3.6. Nos termos dos artigos 242. e 243., o TJ decide sobre os pedidos de suspenso da execuo dos actos impugnados de que competente para conhecer (cf. supra 2.3.4) e dos pedidos de outras medidas provisrias ou providncias cautelares no especificadas.

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3.3.7. Com base no artigo 239. do TCE, o TJ decide os diferendos entre os Estados-Membros relacionados com o objecto do Tratado que lhe sejam submetidos por compromisso.

3.3.8. Nos termos do artigo 35., n. 7, do TUE, o TJ

(a) decide os diferendos entre Estados-Membros, decorrentes da interpretao ou da execuo dos actos adoptados no mbito do III Pilar da UE, em virtude do artigo 34., n. 2, do TUE sempre que tais litgios no possam ser resolvidos pelo Conselho no prazo de seis meses a contar da data em que lhe tenham sido submetidos por um dos seus membros;

(b) decide os diferendos entre os Estados-Membros e a Comisso, decorrentes da interpretao ou da aplicao das convenes elaboradas nos termos do artigo 34., n. 2, alnea d) do TUE.

3.3.9. O TJ decide sobre os requerimentos com vista demisso compulsiva (a) do Provedor de Justia, se este deixar de preencher os requisitos necessrios ao exerccio das suas funes ou tiver cometido falta grave, a pedido do Parlamento Europeu, nos termos do artigo 195., n. 2, segundo pargrafo, do TCE;

(b) dos membros da Comisso que no cumpram os deveres que lhe so impostos pelo artigo 213., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE, que cometam uma falta grave ou que deixem de preencher os requisitos necessrios ao exerccio das suas funes, a pedido do Conselho ou da Comisso;

(c) dos membros do Tribunal de Contas que deixem de corresponder s condies exigidas ou de cumprir os deveres decorrentes do cargo, por iniciativa do prprio Tribunal de Contas, nos termos do artigo 247., n. 7, do TCE;

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(d) dos membros do prprio TJ (juzes ou advogados-gerais), do TPI e do TFP que deixem de corresponder s condies exigidas ou de cumprir os deveres decorrentes do cargo (artigo 6. do Estatuto).

3.3.10. Enquanto tribunal de recurso, o TJ

(a) decide os recursos interpostos dos acrdos ou despachos proferidos pelo TPI que (i) ponham termo instncia, (ii) conheam parcialmente do mrito da causa ou (iii) ponham termo a um incidente processual relativo a uma excepo de incompetncia ou a uma questo prvia de inadmissibilidade, limitando-se ao conhecimento das questes de direito, nos termos do artigo 225., n. 1, segundo pargrafo, do TCE e do artigo 58. do Estatuto. Os recursos podem ter por fundamento (i) a incompetncia do TPI, (ii) irregularidades processuais perante este tribunal que prejudiquem os interesses do recorrente, ou (iii) a violao do direito comunitrio pelo TPI. Tais recursos no tm efeito suspensivo, sem prejuzo da competncia do TJ para, a requerimento do interessado, suspender a execuo do acrdo do TPI impugnado, ou decretar outras medidas provisrias, se considerar que as circunstncias o exigem. Quando o recurso for julgado procedente, o TJ anula a deciso do TPI. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litgio, se este estiver em condies de ser julgado, ou remeter, para julgamento, o processo ao TPI, que fica vinculado soluo dada s questes de direito pelo acrdo do TJ;

(b) reaprecia, a ttulo excepcional, os acrdos ou despachos do TPI proferidos sobre os recursos interpostos das decises do TFP, caso exista risco grave de leso da unidade ou da coerncia do direito comunitrio (artigo 225., n. 2, segundo pargrafo do TCE).

3.3.11. Para alm disso, o TJ competente para

(a) estabelecer o seu regulamento de processo, que deve ser aprovado pelo Conselho deliberando por maioria qualificada (artigo 223., ltimo pargrafo, do TCE);

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(b) nomear o seu secretrio, fixando-lhe o estatuto.

3.4. Funcionamento

O TJ rene-se em seces no especializadas de trs e de cinco juzes e em grande seco composta por treze juzes, consoante a importncia das causas a decidir. s seces de cinco juzes cabe desenvolver a jurisprudncia, e seco de trs juzes cabe aplicar a jurisprudncia constante. Actualmente, h no TJ quatro seces de cinco juzes e quatro seces de trs juzes. Nestas ltimas, os processos so frequentemente julgados sem concluses de advogado-geral, por no suscitarem questes de direito novas. grande seco cabe decidir sobre questes de princpio. O TJ deve tambm reunir em grande seco sempre que um Estado-Membro ou uma instituio da Unio que seja parte no processo lho solicitarem. Em tribunal pleno, formao excepcional, o TJ (a) deve reunir para apreciar um requerimento com vista demisso compulsiva (i) do Provedor de Justia, (ii) de um Comissrio, (iii) de um membro do Tribunal de Contas, ou (iv) de um membro de qualquer dos tribunais da UE, e (b) pode reunir para julgar uma causa considerada de excepcional importncia (artigos 221. do TCE e 16. do Estatuto, terceiro e quarto pargrafos). O processo perante o TJ compreende duas fases, uma escrita e outra oral. A fase escrita inclui a comunicao s partes e s instituies da Unio cujas decises estejam em causa, das peties e requerimentos, observaes, alegaes, contestaes e respostas e, eventualmente, das rplicas, bem como de todas as peas e documentos em seu apoio ou respectivas cpias autenticadas. A fase oral inclui a leitura do relatrio apresentado pelo juiz relator, a audio pelo TJ, dos agentes, consultores e advogados bem como, se for caso disso, de testemunhas e peritos, e a apresentao das concluses do advogado-geral. A apresentao destas precede imediatamente a abertura da fase de julgamento, que secreta e culmina na prolao de um acrdo ou de um despacho, nunca acompanhados de votos de vencido. Em determinados casos (como, por exemplo, os de manifesta inadmissibilidade do pedido), o TJ pode prescindir da fase oral do processo. Por outro lado, no mbito dos pedidos prejudiciais que tramitam nos termos do artigo 104.-B do regulamento de

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processo (ver supra 2.3.2. in fine), o TJ pode omitir parcialmente a fase escrita do processo, em casos de extrema urgncia.

4. O Tribunal de Primeira Instncia (artigos 224. e 225. do TCE e Ttulo IV do Estatuto do Tribunal de Justia)

4.1. Formao

Os membros do TPI so nomeados de comum acordo pelos governos dos Estados-Membros por um perodo de seis anos renovvel e parcialmente substitudos de trs em trs anos. As crticas suscitadas a propsito do idntico modo de nomeao dos juzes do TJ valem mutatis mutandis para a nomeao dos juzes do TPI.

4.2. Composio

O TPI composto, pelo menos, por um juiz por Estado-Membro, em nmero fixado pelo Estatuto, escolhidos de entre pessoas que ofeream todas as garantias de independncia e possuam a capacidade requerida para o exerccio de altas funes jurisdicionais. Actualmente, por fora do artigo 48. do Estatuto, na redaco que lhe foi dada, por ltimo, pelo Acto de Adeso da Bulgria e da Romnia, o TPI composto por vinte e sete juzes. O TPI no inclui advogados-gerais, mas os seus prprios juzes podem ser chamados, nas condies previstas pelo regulamento de processo, a exercer a funo de advogado-geral, no podendo nesse caso participar na elaborao do acrdo que vier a ser emitido no respectivo processo. O presidente do TJ designado de entre os juzes por um perodo de trs anos, podendo ser reeleito.

4.3. Competncia

A competncia do TPI exerce-se no mbito do TCE e do TCEA, mas no do TUE. No quadro do primeiro tratado, o nico que aqui considerado, o TPI
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competente para julgar em primeira instncia, nos termos do artigo 225., n. 1, conjugado com o artigo 51. do Estatuto:

4.3.1. Os recursos de anulao interpostos:

(a) pelos particulares (pessoas singulares e colectivas), contra (i) as decises das instituies e rgos da Comunidade de que sejam destinatrios e (ii) as decises que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de deciso dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito, isto , os atinjam em razo de determinadas qualidades que lhes so especficas ou em razo de uma situao de facto que os caracteriza em relao a qualquer outra pessoa e, por isso, os individualizam de modo anlogo ao do destinatrio. Isto significa nomeadamente que os particulares no podem, em princpio, impugnar em recurso de anulao perante o TPI os actos normativos que lhes digam directamente respeito (por afectarem, de forma certa e actual, a sua situao jurdica, restringindo os seus direitos ou impondo-lhes obrigaes) e no necessitem de actos administrativos individuais e concretos de execuo (acrdo de 1-4-2004, Comisso/Jgo-Qur, C-236/02 P, n. 45). Esta situao ser parcialmente ultrapassada com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que altera o actual artigo 230., quarto pargrafo, do TCE no sentido de permitir que os particulares impugnem perante o TPI actos regulamentares (mas no actos legislativos) que lhes digam directamente respeito e no necessitem de medidas de execuo (cf. supra 1., 3.6.4.);

(b) pelos Estados-Membros contra (i) as decises tomadas pelo Conselho no domnio dos auxlios de Estado, nos termos do artigo 88., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE; (ii) as decises do Conselho adoptadas em execuo de um regulamento em matria de proteco do comrcio, na acepo do artigo 133. do TCE; (iii) os actos executivos adoptados pelo prprio Conselho ao abrigo do artigo 202., terceiro travesso, do TCE; (iv) os actos da Comisso, com excepo dos adoptados no domnio da cooperao reforada, nos termos do artigo 11.-A do TCE.

4.3.2. As excepes de ilegalidade invocadas:


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(a) pelos particulares, no quadro de um recurso de anulao de uma deciso que lhes diga directa e individualmente respeito, contra o regulamento ou o acto de efeitos anlogos que constituam a base jurdica da deciso impugnada e que, por fora do quarto pargrafo do artigo 230., no sejam susceptveis de impugnao pelos mesmos particulares no quadro de um recurso de anulao. Neste contexto, o artigo 241. constitui expresso de um princpio geral que garante a qualquer parte o direito de contestar, com vista a obter a anulao de uma deciso que lhe diz directa e individualmente respeito, a validade dos actos institucionais anteriores que constituem a base jurdica da deciso impugnada, se essa parte no dispuser do direito de interpor recurso directo, nos termos do artigo 230., contra tais actos, de que sofreu as consequncias sem ter podido requerer a respectiva anulao (acrdos de 6-3-1979, Simmenthal/Comisso, 92/78, n. 39 e de 12-12-1996, Accrington Beef e. a., C-241/95, n. 15);

(b) pelos Estados-Membros, no quadro de um recurso de anulao tendo por objecto quaisquer actos das instituies cuja base seja constituda por regulamentos ou actos de efeitos anlogos adoptados nos domnios enumerados supra 3.3.1. (b) (iii) e (iv), contra esses mesmos regulamentos ou actos de efeitos anlogos, mesmo que os Estados-Membros os no tenham impugnado directamente ao abrigo do artigo 230. do TCE conjugado com o artigo 51. do Estatuto, ou mesmo que, tendo-os impugnado, tenha sido negado provimento ao correspondente recurso de anulao [ver supra 2.3.4. (c)].

4.3.3. As aces por omisso intentadas

(a) pelos particulares, com fundamento na absteno, por parte de uma das instituies da Comunidade, de lhes dirigir um acto devido.

(b) pelos Estados-Membros relativas s abstenes do Conselho (i) no domnio dos auxlios de Estado, nos termos do artigo 88., n. 2, terceiro pargrafo, do TCE; (ii) em execuo de um regulamento em matria de proteco do comrcio, na acepo do artigo 133. do TCE; (iii) nos termos do artigo 202., terceiro travesso, do TCE;
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da Comisso, com excepo das abstenes de decidir nos termos do artigo 11.-A do TCE.

4.3.4. As aces de indemnizao (artigos 235. e 288. do TCE) intentadas pelos particulares ou pelos Estados-Membros, por responsabilidade

extracontratual da Comunidade pelos danos causados pelas suas instituies, pelos seus agentes no exerccio das suas funes, pelo BCE ou pelos agentes deste no exerccio das suas funes. A aco de indemnizao constitui uma via de recurso autnoma que se diferencia, nomeadamente, do recurso de anulao, na medida em que tende no supresso de um determinado acto, mas reparao do prejuzo causado por uma instituio. Da resulta que a existncia de um acto individual que se tornou inimpugnvel em recurso de anulao no pode constituir obstculo admissibilidade de uma tal aco (acrdo de 26-21986, Krohn, 175/84, n.s 26 e 32). Num contexto normativo caracterizado pelo exerccio de um amplo poder de apreciao, s pode haver responsabilidade da Comunidade em presena de uma violao suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares, ou, mais especificamente, se a instituio em causa tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites que se impem ao exerccio dos seus poderes. A natureza geral ou individual de um acto de uma instituio no um critrio determinante para identificar os limites do poder de apreciao de que dispe a instituio em causa (acrdo de 4-7-1992, Bergaderm, C-352/98P, n.s 43 e 46). Alm disso, a responsabilidade da Comunidade pressupe que o dano invocado exceda os limites dos riscos econmicos normais inerentes s actividades no sector em causa (acrdo de 19-5-1992, Mulder II, C-104/89 e C37/90, n. 13). A aco de indemnizao prescreve no prazo de cinco anos a contar da ocorrncia do facto que lhes tenha dado origem (artigo 46. do Estatuto).

O TPI ainda competente para julgar:

4.3.5. As aces intentadas pelos particulares com fundamento em clusula compromissria constante de um contrato de direito pblico ou de direito privado celebrado pela Comunidade ou por sua conta (artigo 238. do TCE).
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4.3.6. Os pedidos de suspenso da execuo de actos de direito comunitrio derivado que podem ser contestados junto do TPI (cf. supra 3.3.1.), ou de outras medidas provisrias no especificadas submetidos, consoante os casos, pelos particulares ou pelos Estados-Membros, nos termos dos artigos 242. e 243..

4.3.7. Os recursos judiciais interpostos contra

(a) as decises do Instituto de Harmonizao no Mercado Interno relativas a marcas e patentes, desenhos e modelos [Regulamento (CE) n. 40/94 de 30-121993, na redaco que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n. 422/2004 do Conselho de 19-2-2004, e Regulamento (CE) n. 6/2002 do Conselho, de 12-122001];

(b) as decises do Instituto Comunitrio das Variedades Vegetais relativas s obtenes vegetais [Regulamento (CE) n. 2100/94 do Conselho, de 27-7-1994].

(c) os acrdos ou despachos do TFP, bem como os das outras cmaras jurisdicionais que vierem a ser criadas pelo Conselho nos termos do artigo 225.A do TCE, que (i) ponham termo instncia, assim como as decises que (ii) apenas conheam parcialmente do mrito da causa, ou que (iii) ponham termo a um incidente processual relativo a uma excepo de incompetncia ou a uma questo prvia de inadmissibilidade. O recurso para o TPI limitado s questes de direito, podendo ter por fundamento a incompetncia do TFP, irregularidades processuais perante este que prejudiquem os interesses da parte em causa, bem como a violao do direito comunitrio pelo TFP. Se o recurso for julgado procedente, o TPI anula a deciso do TFP e decide o litgio, a menos que este no esteja em condies de ser julgado. Nessa hiptese, o TPI remete o processo ao TFP, o qual fica vinculado soluo que o acrdo deu s questes de direito suscitadas.

4.3.8. Para alm disso, o TPI competente para:

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(a) estabelecer o seu regulamento, de comum acordo com o TJ, aprovado pelo Conselho por maioria qualificada;

(b) nomear o seu secretrio, aprovando o respectivo estatuto.

4.4. Funcionamento

O TPI funciona por seces no especializadas, compostas por trs ou cinco juzes, ou de juiz nico. Actualmente, h no TPI cinco seces de cinco juzes e cinco seces de trs juzes. Excepcionalmente o TPI pode funcionar em seco plenria ou em grande seco (composta por treze juzes), quando a dificuldade jurdica, a importncia do processo ou circunstncias especiais o justifiquem. A requerimento do Estado-Membro ou de uma instituio que nelas seja parte, as causas perante o TPI devem ser julgadas por uma seco composta pelo menos por cinco juzes. O processo no TPI, rege-se, tal como o processo no TJ, pelo Ttulo III do Estatuto e precisado e completado pelo Regulamento de Processo, aprovado nos termos do artigo 224., quinto pargrafo, do TCE. As condies em que os funcionrios e outros agentes vinculados ao TJ prestam servio no TPI, a fim de assegurar o funcionamento deste, que no dispe de pessoal prprio, so estabelecidas de comum acordo pelos presidentes de ambos os tribunais, em virtude do artigo 52. do Estatuto. Certos funcionrios ou outros agentes ficam na dependncia hierrquica do secretrio do TPI, sob a autoridade do presidente deste.

5. O Tribunal da Funo Pblica da Unio Europeia (artigo 225.-A do TCE e Anexo I do Estatuto do Tribunal de Justia)

5.1. Formao

Os juzes do TFP so nomeados pelo Conselho deliberando por unanimidade, aps um comit composto por sete personalidades, escolhidas de entre antigos membros do TJ e do TPI e juristas de reconhecida competncia, ter emitido parecer sobre a adequao das candidaturas apresentadas na sequncia de um convite pblico do
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Conselho. A lista, elaborada pelo comit, dos candidatos possuidores da experincia profissional mais adequada deve incluir um nmero correspondente a pelo menos o dobro do nmero de juzes a nomear.

5.2. Composio

O TFP composto por sete juzes, escolhidos de entre pessoas que ofeream todas as garantias de independncia e possuam a capacidade requerida para o exerccio de funes jurisdicionais. A pedido do TJ, o Conselho pode aumentar o nmero de juzes deliberando por maioria qualificada. O mandato dos juzes de seis anos, podendo ser renovado. O presidente escolhido de entre os membros do TFP, por um perodo de trs anos, podendo ser reeleito.

5.3. Competncia

O TFP competente para

(a) decidir em primeira instncia dos litgios entre a Unio e os seus agentes por fora do artigo 236. do TCE e do artigo 152. do TCEA, incluindo os litgios entre qualquer rgo ou organismo da Unio e o seu pessoal, no quadro de um recurso de anulao, de uma aco por omisso, de uma aco de responsabilidade ou de uma excepo de ilegalidade;

(b) suspender a eficcia dos actos jurdico-comunitrios contestados e adoptar outras medidas provisrias;

(c) estabelecer o respectivo regulamento de processo, de comum acordo com o TJ, sujeito a aprovao do Conselho, deliberando por maioria qualificada;

(d) nomear o seu secretrio e estabelecer o respectivo estatuto.

5.4. Funcionamento

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O TFP rene por seces, compostas por trs juzes. Em determinados casos previstos pelo seu regulamento de processo (que data de 25 de Julho de 2007 e est publicado no JO L 251/1 de 29-8-2007) o TFP pode decidir em plenrio, em seco de cinco juzes ou de juiz singular. A fase escrita do processo inclui a apresentao da petio e da contestao ou resposta, excepto se o TFP decidir da necessidade de uma segunda apresentao de alegaes escritas. Neste caso, com o acordo das partes, o TFP pode prescindir da fase oral do processo. Em qualquer fase do processo, inclusive a partir da apresentao da petio, o TFP pode examinar a possibilidade de uma transaco no litgio, bem como facilitar uma soluo amigvel deste tipo. O TFP utiliza os servios do TJ e do TPI, nos termos de acordo concludo entre os respectivos presidentes.

6. Os tribunais nacionais como tribunais da Unio Europeia

6.1. Preliminares

6.1.1. A nvel jurisdicional as Comunidades Europeias organizaram-se, desde a sua origem, de acordo com o princpio da subsidiariedade. Isto significa, nomeadamente, que apenas ficaram reservadas ao TJ as competncias insusceptveis de serem atribudas aos tribunais nacionais, em conformidade com tal princpio. Ao renunciar criao de um sistema de tribunais prprios, destinados a aplicar especificamente o direito comunitrio, o TCE fez dos tribunais nacionais os tribunais comunitrios comuns. Por outras palavras, os tribunais dos Estados-Membros passaram a acumular com a sua qualidade de tribunais encarregados da aplicao do respectivo direito nacional a qualidade de tribunais encarregados de aplicar genericamente o direito comunitrio. Por outro lado, uma vez que nenhum dos Tratados das Comunidades Europeias se inspirou em modelos federais, as relaes que estabeleceram entre o TJ e os tribunais nacionais no foram de hierarquia, mas de cooperao. Este aspecto essencial do sistema jurisdicional comunitrio permaneceu inalterado at hoje. E foi no mbito da cooperao entre juzes assim estabelecida que surgiu um importante conjunto de

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obrigaes europeias, para os tribunais nacionais, criativamente extradas sobretudo do TCE.

6.1.2. Uma competncia que, manifestamente, no poderia deixar de ficar reservada ao TJ a de garantir a interpretao e a aplicao uniformes do direito comunitrio. Para o efeito, como j se referiu, no foi adoptada uma soluo de inspirao federal, de acordo com a qual caberia recurso para aquele tribunal das decises dos tribunais nacionais que aplicassem contraditria ou divergentemente normas de direito comunitrio, ou as preterissem em benefcio de normas nacionais incompatveis risco bem real, tendo em conta a diferena de culturas e sistema jurdicos entre os Estados-Membros. A consagrao de uma tal soluo significaria o estabelecimento de uma relao de hierarquia entre os tribunais nacionais e o TJ, no quadro da qual este ltimo poderia anular as decises dos primeiros que considerasse interpretarem e aplicarem erradamente o direito comunitrio. A alternativa escolhida pelos autores do TCE para impedir o estabelecimento de divergncias jurisprudenciais no interior da Comunidade sobre questes de direito comunitrio, constitui um dos aspectos mais originais do quadro institucional criado, que encontra expresso no artigo 234. do TCE. De acordo com ele, qualquer tribunal nacional que, na sua qualidade de aplicador comum do direito comunitrio, tenha dvidas quanto interpretao deste no caso concreto perante si pendente trate-se do prprio TCE, ou de acto adoptado em sua execuo (neste ltimo caso, as dvidas do juiz nacional tambm podem dizer respeito validade de tal acto face ao TCE e aos princpios nele consignados) dispe da faculdade de colocar ao TJ a correspondente questo antes de resolver o caso. Se se tratar de um tribunal nacional que decida em ltima instncia, a faculdade converte-se em obrigao.

6.2. As relaes entre o Tribunal de Justia e os tribunais nacionais no quadro do reenvio prejudicial 6.2.1. A natureza do processo de reenvio prejudicial. O reenvio prejudicial no constitui, em nenhuma das suas duas modalidades, uma via de recurso aberta aos particulares. Por outras palavras, ele no um processo de partes, mas um processo entre juzes (nacionais, por um lado, e comunitrios, por outro) de carcter ternrio: (1) o juiz nacional coloca a questo prejudicial ao TJ, (2) este responde-lhe, decidindo a
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questo, e (3) o primeiro aplica a deciso prejudicial do TJ ao caso concreto que tem de resolver. Para os particulares, isto tem consequncias de grande relevncia: eles no dispem do direito, nem de fazer chegar ao TJ uma questo prejudicial, nem de se opor a que o juiz nacional lha reenvie. Tal depende exclusivamente do juiz nacional encarregado de resolver o litgio. ele que decide sozinho se haver, ou no, lugar ao reenvio prejudicial, independentemente do que as partes pretendam a esse respeito. Da sua deciso caber, quando muito, recurso judicial de direito interno. No entanto, uma vez que o juiz nacional decida reenviar ao TJ uma questo prejudicial, as partes no processo nacional, (e tambm as instituies da UE e os Estados-Membros) tm o direito de apresentar observaes, na qualidade de intervenientes, no quadro do processo que assim se abre perante aquele tribunal, dandolhe a conhecer o modo como entendem que a questo prejudicial deve ser resolvida. No se trata, contudo, de um processo contraditrio, uma vez que os intervenientes no podem apresentar rplica e trplica, nem podem responder-se seno na fase oral desse processo. Em nome da boa cooperao com os tribunais nacionais, o TJ estabeleceu uma presuno de pertinncia das questes prejudiciais que lhe so remetidas por aqueles. Tal presuno s pode ser ilidida em hipteses excepcionais, a saber (1) quando se verifique, de forma manifesta, que a interpretao solicitada do direito comunitrio no tem qualquer relao com a realidade ou com o objecto do litgio no processo principal pendente perante o tribunal nacional; (2) quando o problema de natureza hipottica, e o TJ no disponha dos elementos de facto e de direito necessrios para responder utilmente s questes que lhe so colocadas. Nestas hipteses excepcionais, o TJ declara inadmissveis as questes prejudiciais (entre tantos, o acrdo de 7-9-1999, Beck e Bergdorf, C-355/97, n. 22). 6.2.2. Os casos de obrigatoriedade do reenvio prejudicial. o prprio escopo do artigo 234. do TCE assegurar a interpretao e a aplicao uniformes do direito comunitrio a determinar os casos em que o reenvio prejudicial no pode ser configurado como uma mera faculdade ao dispor do juiz nacional, mas como uma obrigao para ele. Nas palavras do prprio TJ, a obrigao de reenvio prejudicial tem por objectivo, nomeadamente, evitar que se estabelea em qualquer Estado-Membro

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uma jurisprudncia nacional em desacordo com as regras do direito comunitrio (acrdo de 22-2-2001, Gomes Valente, C-393/98, n. 17). O caso mais evidente aquele em que a questo prejudicial de interpretao ou de validade do direito comunitrio suscitada em processo pendente perante um rgo jurisdicional nacional cujas decises no sejam susceptveis de recurso judicial previsto no direito interno, para utilizar a expresso consagrada pelo prprio artigo 234 ., terceiro pargrafo. Se esse rgo jurisdicional no fosse obrigado a reenviar a questo prejudicial em causa ao TJ, podendo resolv-la sozinho, gorar-se-ia o objectivo de interpretao e aplicao uniformes do direito comunitrio. Com efeito, o resultado dessa interpretao ou apreciao de validade a solo poderia traduzir-se numa soluo contraditria com a de qualquer outro rgo jurisdicional nacional de ltima instncia, ainda que no juridicamente indefensvel. Ora, o artigo 220. do TCE taxativo a este respeito: compete ao TJ a ltima palavra, tratando-se da interpretao e da validade do direito comunitrio e, portanto, da definio do seu mbito de aplicao. isto que explica o modo como este tribunal tem interpretado o prprio artigo 234., terceiro pargrafo, para delimitar, em termos muito estritos, os casos de dispensa da obrigao de reenvio prejudicial a contemplada. Segundo uma jurisprudncia constante, s h lugar a tal dispensa se o prprio tribunal nacional de ltima instncia verificar uma das seguintes eventualidades: (1) a questo suscitada no pertinente para a soluo do litgio pendente perante ele, (2) tal questo materialmente idntica a uma que j foi objecto de deciso prejudicial do TJ, ou (3) a correcta aplicao do direito comunitrio impe-se com tal evidncia que no d lugar a qualquer dvida razovel. A existncia de uma dessas eventualidades deve ser apreciada em funo das caractersticas especficas do direito comunitrio, das especiais dificuldades que levanta a sua interpretao e do risco de divergncias de jurisprudncia no interior da Comunidade. Mais concretamente, segundo o TJ, necessrio ter em considerao o facto de que os textos de direito comunitrio so redigidos nas diversas lnguas oficiais e de trabalho das instituies da Unio (ver supra 1., 3.7.1.) e o facto de que as diferentes verses lingusticas fazem igualmente f, pelo que a interpretao do direito comunitrio implica uma comparao de tais verses. Mesmo em caso de concordncia exacta das verses lingusticas, o direito comunitrio emprega uma terminologia prpria, no tendo os conceitos jurdicos necessariamente o mesmo contedo em direito
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comunitrio e nos direitos nacionais. Alm disso, cada disposio de direito comunitrio deve ser apreciada no seu contexto e interpretada luz do conjunto das disposies daquele direito, das suas finalidades e do estado da sua evoluo data em que deve ser aplicado. Com vista a restringir ao mximo os casos de dispensa da obrigao de reenvio prejudicial, o TJ acrescenta ainda que, em qualquer caso, o juiz nacional s deve concluir pela dispensa de reenvio se estiver convencido de que a evidncia quanto aplicao correcta do direito comunitrio se imporia aos rgos jurisdicionais dos outros Estados-Membros e ao TJ (acrdos de 6-10-1982, CILFIT, 283/81, n.s 16 a 21, e de 15-9-2005, Intermodal, C-495/03, n. 45). O outro caso que o TJ identificou como de reenvio prejudicial obrigatrio aquele em que um rgo jurisdicional nacional que no decida em ltima instncia considera invlido, face ao TCE e aos princpios nele consignados, um acto de direito comunitrio derivado (regulamento, directiva ou deciso) e, por conseguinte, inaplicvel ao caso perante si pendente. Nesta hiptese, o TJ equipara, contra a letra do segundo pargrafo do artigo 234, um tal rgo jurisdicional quele cujas decises no sejam susceptveis de recurso judicial previsto no direito interno. Tanto um como outro so obrigados a colocar a correspondente questo prejudicial de validade, no podendo desaplicar o acto jurdico-comunitrio que considerem invlido, sem que o TJ se tenha pronunciado no sentido dessa invalidade. So essencialmente trs os argumentos invocados para justificar uma tal soluo (expendidos no acrdo de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, 314/85, n.s 15 a 18): (1) divergncias entre os rgos jurisdicionais dos Estados-Membros quanto validade dos actos comunitrios seriam susceptveis de comprometer a prpria unidade da ordem jurdica comunitria; (2) atribuindo o artigo 230. do TCE competncia exclusiva ao TJ para anular um acto de uma instituio comunitria, a coerncia do sistema exige que o poder de declarar a invalidade do mesmo acto, se ela for suscitada perante um rgo jurisdicional nacional, seja igualmente reservada ao TJ; (3) o TJ que est em melhor posio para se pronunciar sobre a validade dos actos comunitrios uma vez que, no processo perante si pendente, tem acesso a todas as informaes necessrias para o efeito. Assimilando foradamente a desaplicao, pelo juiz nacional, de uma norma comunitria num caso concreto declarao da sua invalidade, o TJ interpreta o segundo pargrafo do artigo 234. do TCE no sentido de que a se consagra um sistema
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de controlo de validade dos actos de direito comunitrio derivado idntico aos sistemas de controlo concentrado de constitucionalidade, em que qualquer juiz que considere inconstitucional a norma aplicvel ao caso concreto deve sempre submeter a correspondente questo ao tribunal constitucional. A regra segundo a qual os rgos jurisdicionais nacionais no so competentes para declarar a invalidade dos actos comunitrios s susceptvel de sofrer alteraes no mbito de um processo de medidas provisrias, sob determinadas condies. Com efeito, um tribunal nacional pode suspender um acto administrativo de execuo de um regulamento comunitrio (1) se tiver srias dvidas sobre a validade do regulamento e reenviar ao TJ a correspondente questo prejudicial, caso isso ainda no tenha sido feito; (2) se houver urgncia no sentido de que a suspenso do acto administrativo nacional ou outra medida provisria so necessrias para evitar que a parte que as solicita sofra um prejuzo grave e irreparvel; (3) se tomar na devida conta o interesse comunitrio; (4) se, na apreciao de todas estas condies, respeitar as decises do TJ ou do TPI sobre a legalidade do regulamento, ou um despacho proferido em processo de medidas provisrias com vista concesso, a nvel da UE, de medidas provisrias similares (acrdo de 9-11-1995, Atlanta, C-465/93, n. 51).

6.3. As obrigaes dos tribunais nacionais enquanto tribunais da Unio Europeia 6.3.1. A obrigao de conferir plena eficcia ao direito comunitrio. O sistema jurisdicional da UE, cuja pedra angular o reenvio prejudicial, encerrava ab initio potencialidades porventura no antevistas, em toda a sua extenso, pelos autores do TCE, no sentido de conferir ao direito comunitrio uma eficcia semelhante que caracteriza normalmente o direito estadual. Isso mesmo se tornou claro quando, em acrdo de 5 de Fevereiro de 1963 (van Gend & Loos, 26/62), o TJ respondeu afirmativamente questo prejudicial de saber se o artigo 12. do TCE que proibia clara e incondicionalmente os Estados-Membros de introduzir entre si novos direitos aduaneiros de importao e de exportao ou taxas de efeito equivalente, e de aumentar os que aplicassem nas suas relaes comerciais mtuas produzia efeito interno, isto , se, com base nele, os particulares poderiam fazer valer direitos individuais que o juiz nacional deve tutelar (nfase acrescentada). O autor da questo foi um tribunal holands, junto do qual a empresa van Gend & Loos, importadora de ureia formaldedo proveniente da Alemanha, contestara, invocando
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precisamente aquele artigo, a deciso da administrao nacional que a obrigava a pagar um direito aduaneiro superior ao pago at ento. Ficava assim enunciado o princpio do efeito directo das disposies claras, precisas, completas e incondicionais do TCE que se viria a tornar extensivo inclusive quelas disposies que se traduzam em obrigaes positivas para os Estados-Membros (acrdo de 8-4-1976, Defrenne, processo 43/75, n. 24) por tal Tratado ser mais do que um acordo meramente gerador de obrigaes recprocas entre os EstadosMembros, e por o seu objectivo consistir no estabelecimento de um mercado comum cujo funcionamento diz directamente respeito aos nacionais da Comunidade. Para o TJ e este ponto crucial a prpria competncia que lhe atribui o artigo 234. confirma que os Estados-Membros reconheceram ao direito comunitrio uma autoridade susceptvel de ser invocada pelos particulares perante os tribunais nacionais. Alm do mais, a vigilncia dos particulares, interessados na salvaguarda dos seus direitos, cria um controlo eficaz que acresce aos controlo que os artigos 226. e 227. confiam diligncia da Comisso e dos Estados-Membros (nfase acrescentada). Ficava tambm enunciado, embora implicitamente, o princpio do primado do direito comunitrio sobre o direito nacional colidente. Com efeito, se o direito comunitrio, originrio e derivado, se destina a produzir efeitos internos imediatos e a criar direitos individuais que os rgos jurisdicionais nacionais devem salvaguardar, tal s se tornar possvel, em muitos casos, se o direito nacional contrrio, anterior ou posterior, constitucional ou infraconstitucional, puder e dever ser afastado pelos mesmos rgos jurisdicionais em benefcio do direito comunitrio. Em todo o caso, logo no ano seguinte, o TJ explicitou tal princpio em resposta a uma srie de questes prejudiciais colocadas por um tribunal de primeira instncia italiano, que visavam determinar o efeito directo de outras disposies do TCE (acrdo de 15 de Julho de 1964, Costa/ENEL, 6/64). A partir de ento, os juzes nacionais comearam a utilizar com frequncia o reenvio prejudicial de interpretao que passou a constituir a parte mais substancial do volume de processos entrados no TJ para obter respostas a questes de compatibilidade do direito nacional com o direito comunitrio, entendido como higher law. Apesar de nunca se ter considerado competente para responder expressamente a tais questes no mbito de aplicao do artigo 234 do TCE (acrdo de 11-6-1987, Pretore di Sal, 14/86, n. 15), o TJ, reformulando-as quando necessrio, procura sempre fornecer ao tribunal nacional todos os elementos para que este possa, com
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segurana, tirar concluses a tal respeito. Da a exigncia de que o tribunal nacional o informe acerca do enquadramento jurdico e factual concreto em que se inserem as questes prejudiciais colocadas, sob pena de as considerar inadmissveis (acrdo de 26-1-1993, Telemarsicabruzzo, C-320/90, C-321/90 e C-322/90). Uma vez que o acrdo proferido pelo TJ obrigatrio para o juiz que colocou a questo, este dever desaplicar o direito nacional sempre que tal acrdo o leve a concluir pela sua incompatibilidade com o direito comunitrio, resolvendo com base neste o litgio perante si pendente. Nesta perspectiva, o reenvio prejudicial de interpretao conduz a um resultado prtico que no difere substancialmente daquele que se verifica numa federao quando o competente tribunal desta anula o direito estadual contrrio ao direito federal. 6.3.2. O princpio da interpretao conforme. Por fora deste princpio, corolrio da obrigao de conferir plena efectividade ao direito comunitrio e simultaneamente do princpio do primado deste, os tribunais dos Estados-Membros devem, em geral, interpretar as normas nacionais em conformidade com o direito da Unio e, em especial, sempre que este, por qualquer razo, no seja susceptvel de produzir efeito directo. Entre as razes da ausncia de tal efeito contam-se a circunstncia de as normas comunitrias no definirem direitos para os particulares, ou no se mostrarem, do ponto de vista do contedo, incondicionais e suficientemente precisas. O princpio da interpretao conforme entendido pelo TJ como uma decorrncia do artigo 10. do TCE que impe a todas as autoridades dos Estados-Membros, incluindo, no mbito das suas competncias, os rgos jurisdicionais, a tomada de todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigaes resultantes daquele tratado, ou dos actos das instituies da Comunidade. O princpio em anlise assume especial importncia relativamente s directivas no transpostas para o direito nacional no prazo estabelecido, ou mal transpostas. Isto porque, para alm de, em princpio, s nessas circunstncias os particulares poderem invocar nos tribunais nacionais as disposies claras, precisas e incondicionais das directivas (acrdo de 5-4-1979, Ratti, 148/78, n.s 23 e 24), tais disposies s so susceptveis de produzir efeito directo vertical e no efeito directo horizontal. Segundo o TJ, reconhecer efeito directo horizontal, ou seja, entre particulares, a uma directiva equivaleria a reconhecer Comunidade o poder de criar, com efeito imediato, deveres
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na esfera jurdica dos particulares quando ela s tem essa competncia nas reas em que lhe atribudo o poder de adoptar regulamentos (acrdo de 14-7-1994, Dori, C-91/92, n. 24). Por fora do princpio da interpretao conforme, ao aplicar o direito nacional, quer se trate de disposies anteriores ou posteriores directiva, o rgo jurisdicional chamado a interpret-lo obrigado a faz-lo, na medida do possvel, luz do texto e da finalidade da directiva, para atingir o resultado por ela prosseguido e cumprir desta forma o artigo 249., terceiro pargrafo, do Tratado (acrdo de 10-4-1984, Von Colson e Kamann, 14/83). Assim se obtm um efeito directo indirecto que permite em larga medida suprir a ausncia de efeito directo horizontal da directiva. A obrigao de os juzes nacionais interpretarem o direito interno em conformidade com o direito da Unio tanto pode levar a interpretaes extensivas como a interpretaes restritivas dos preceitos nacionais (ver, por exemplo o acrdo de 1311-1990, Marleasing, C-106/89, n. 12) . O que no pode levar a interpretaes abrogantes ou contra legem desses preceitos, que no tenham um mnimo de suporte na respectiva letra. A obrigao de interpretao conforme do direito nacional tambm cessa quando leve a impor a um particular uma obrigao prevista numa directiva no transposta ou, por maioria de razo, quando leve a determinar ou a agravar, com base na directiva e na falta de uma lei adoptada para sua aplicao, a responsabilidade penal daqueles que actuem em violao das suas disposies (acrdo de 26-9-1996, Arcaro, C-168/95, n. 42). A isso se opem os princpios gerais de direito, nomeadamente os da segurana jurdica e da no retroactividade. O princpio da interpretao conforme com os contornos assinalados foi, por ltimo, tornado extensivo s decises-quadro do III Pilar da UE pelo acrdo de 16-62005, Pupino, C-105/03, contribuindo assim para reforar consideravelmente a eficcia destes actos jurdicos, mais prximos do direito internacional pblico, e atenuando, em especial, o alcance do artigo 34, n. 2, alnea b), in fine, do TUE, nos termos do qual as decises-quadro no produzem efeito directo.

6.3.3. O princpio da responsabilidade do Estado por violao do direito comunitrio. Este princpio, o mais recente da srie de corolrios do princpio da plena eficcia do direito comunitrio, comeou por ser fixado pelo TJ para o Estado legislador por no transposio, dentro do prazo fixado, de uma directiva cujas
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disposies no se mostravam incondicionais e suficientemente precisas, por forma a produzir efeito directo e a permitir resolver sem mais o litgio, pendente perante o tribunal nacional, entre uma srie de particulares afectados e um Estado-Membro. questo prejudicial, colocada por aquele tribunal, de saber se, em tal caso, o Estado obrigado a reparar os prejuzos decorrentes para os particulares da no transposio da directiva, o TJ respondeu afirmativamente, na condio de estarem reunidos trs requisitos: (1) a disposio da directiva violada tenha por objectivo conferir direitos aos particulares: (2) a violao seja suficientemente caracterizada; (3) exista um nexo de causalidade directo entre a violao e o dano. A no transposio de uma directiva constitui sempre uma violao suficientemente caracterizada do direito comunitrio (acrdo de 8-10-1996, Dillenkoffer e outros, C-178/94, C-179/94, C188/94, C-189/94 e C-190/94). A resposta dada fundamentou-se essencialmente no facto de que a plena eficcia das normas comunitrias, que cabe aos rgos jurisdicionais nacionais assegurar no mbito das suas competncias, seria posta em causa e a proteco dos direitos que as mesmas reconhecem ficaria enfraquecida se os particulares no tivessem a possibilidade de obter reparao quando os seus direitos so lesados por uma violao do direito comunitrio imputvel ao Estado-Membro (acrdo de 19-11-1991, Francovich, C6/90 e C-9/90, n. 33). Mais recentemente, o TJ, sempre no quadro do reenvio prejudicial, veio estender o princpio da responsabilidade por violao do direito comunitrio ao Estado juiz. Explicitou-o em resposta questo prejudicial que nesse sentido lhe colocou um tribunal austraco de primeira instncia, junto do qual tinha sido intentada uma aco de responsabilidade por alegada violao de direito comunitrio pelo Supremo Tribunal Administrativo deste pas. Segundo o TJ, resulta das exigncias inerentes proteco dos direitos dos particulares que invocam o direito comunitrio que os mesmos particulares devem ter a possibilidade de obter, junto de um tribunal nacional, ressarcimento do prejuzo causado pela violao desses direitos por deciso de um rgo jurisdicional nacional de ltima instncia. No entanto, s pode haver responsabilidade do Estado resultante de uma violao do direito comunitrio por tal deciso, no caso excepcional de o juiz ter ignorado de modo manifesto o direito aplicvel. Entre os elementos a que o rgo jurisdicional nacional competente para julgar a causa deve atender constam designadamente o grau de clareza e preciso da regra
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violada, o carcter intencional da violao, o carcter desculpvel ou no do erro de direito, a atitude eventualmente adoptada por uma instituio comunitria, bem como o no cumprimento, pelo rgo jurisdicional em causa, da sua obrigao de reenvio prejudicial por fora do artigo 234., terceiro pargrafo, do TCE. A ignorncia do direito aplicvel presume-se quando a deciso em causa violar manifestamente a jurisprudncia do TJ na matria (acrdo de 30-9-2003, Kbler, C-224/01, n.s 53-56). A violao do artigo 234., terceiro pargrafo, deve sempre averiguar-se, portanto, em conexo ou com referncia a outra(s) norma(s) de direito comunitrio. Isto, desde logo, porque o disposto nesse pargrafo no se destina a conferir direitos aos particulares e, nomeadamente, um direito ao reenvio prejudicial sempre negado em nome da natureza de processo entre juzes deste mecanismo. Da conjugao da jurisprudncia Kbler e CILFIT resulta que um tribunal que decida em ltima instncia, caso pretenda evitar o srio risco de responsabilizar o respectivo Estado, deve avaliar com muita prudncia a desnecessidade de efectuar um reenvio prejudicial, no podendo, salvo quando uma questo materialmente idntica j tiver sido decidida pelo TJ, resolv-la ex officio pela simples invocao, sem fundamentao adicional, da clareza da norma comunitria em questo. Por ltimo, e mais uma vez no quadro de um reenvio prejudicial, o TJ habilitou um tribunal nacional competente para julgar uma aco de responsabilidade do Estado, por violao do direito comunitrio alegadamente cometida por um tribunal de ltima instncia, a desaplicar no caso concreto uma lei nacional que (1) exclua em termos gerais tal responsabilidade quando a violao em causa resultar de uma interpretao de normas jurdicas ou de uma apreciao dos factos e das provas efectuada por esse rgo jurisdicional, ou (2) limite essa responsabilidade aos casos de dolo ou de culpa grave do juiz, se essa limitao levar a excluir a responsabilidade do Estado-Membro em causa noutros casos em que se tenha verificado uma manifesta ignorncia do direito aplicvel, tal como precisada nos n.s 53 a 56 do acrdo Kbler. Uma vez que a interpretao de normas jurdicas e a apreciao de factos e de provas fazem parte da prpria essncia da funo jurisdicional, tal lei nacional esvaziava de contedo, privando de efeito til, o princpio da responsabilidade do Estado por violao do direito comunitrio imputvel a um tribunal nacional de ltima instncia, princpio esse que compete aos rgos jurisdicionais nacionais salvaguardar (acrdo de 13-6-2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, n.s 36 e 40).

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Criam-se assim condies para que um tribunal inferior julgue e, eventualmente, censure o comportamento de um tribunal superior por violao do direito comunitrio e, designadamente, da obrigao de reenvio prejudicial imposta pelo artigo 234., terceiro pargrafo, do TCE. Isto configura uma inverso de papis no quadro das hierarquias judiciais nacionais. Mas tal eventualidade decorre, em ltima anlise, do princpio segundo o qual cabe ordem jurdica de cada Estado-Membro designar o rgo jurisdicional competente para resolver os litgios relativos responsabilidade do Estado, decorrncia do princpio da autonomia processual. Resta saber em que medida que o princpio da responsabilidade do Estado por violao do direito comunitrio imputvel a um rgo jurisdicional nacional de ltima instncia, implicando tal inverso hierrquica, no levar a adaptaes de fonte legislativa nas organizaes judicirias dos Estados-Membros, com vista a mitig-la ou mesmo a pr-lhe fim. Seja como for, com ou sem tais adaptaes, deve estar liminarmente vedada a hiptese de os mesmos juzes do tribunal supremo ao qual uma sentena de um tribunal inferior imputou uma violao do direito comunitrio, com base nos critrios fixados pelo acrdo Kbler, virem a apreciar tal sentena em recurso.

6.4. O princpio da autonomia processual dos Estados-Membros e os seus limites

6.4.1. O facto de os tribunais nacionais serem simultaneamente os tribunais comuns da Unio implica que, na falta de disposies adoptadas por esta, tais tribunais, mesmo quando actuam na segunda qualidade, esto a priori vinculados ao direito processual e organizao judiciria em vigor no respectivo Estado-Membro. , portanto, neste quadro que os particulares devem procurar salvaguardar os direitos que lhes atribui o ordenamento da Unio. O princpio segundo o qual os tribunais dos Estados-Membros se regem pela lei de processo nacional mesmo quando aplicam o direito da UE o chamado princpio da autonomia processual (acrdo de 16-12-1976, Rewe, 33/76). Todavia, porque as diferenas no domnio do direito processual podem ter fundas repercusses no direito substantivo, o princpio da plena eficcia do direito comunitrio impe inevitavelmente limites ao princpio da autonomia processual dos EstadosMembros, limites esses estabelecidos pelo TJ sempre em resposta a questes prejudiciais colocadas pelos tribunais nacionais. Tais limites so fundamentalmente dois: (1) o direito processual nacional no pode fazer distines entre pretenses dos
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particulares baseadas no direito comunitrio e pretenses baseadas no direito nacional princpio da equivalncia; (2) mesmo no fazendo tais distines, o direito processual nacional no pode tornar o exerccio de um direito decorrente do ordenamento da UE virtualmente impossvel ou excessivamente difcil princpio da efectividade (acrdo de 17-11-1998, Aprile, C-228/96, n. 18).

6.4.2. O direito da UE proscreve, como violao do princpio da equivalncia dos meios processuais destinados a tornar efectivos os direitos decorrentes para os particulares dos ordenamentos nacionais e do ordenamento comunitrio, uma situao em que, para exercer plenamente direitos que decorram deste ltimo ordenamento como, por exemplo, o direito a ver reparado o prejuzo causado pelo Estado-Membro por no transposio de uma directiva , o particular deva suportar despesas judiciais e prazos superiores queles que suportaria se se tratasse do exerccio de um direito equiparvel decorrente do ordenamento nacional. O particular lesado poder, pois, invocar o princpio da equivalncia junto do tribunal nacional para que este elimine a discriminao e restabelea a igualdade. ainda o princpio da equivalncia a determinar que quando, por fora do direito nacional, um tribunal esteja obrigado ou disponha da faculdade de aplicar oficiosamente uma norma interna vinculativa no invocada pelas partes, igual obrigao se impe relativamente s normas comunitrias vinculativas (acrdo de 24-10-1996, Kraaijveld, processo C-72/95, n.s 57 e 58). De igual modo, o direito da UE proscreve, agora em nome do princpio da efectividade, a situao em que a lei processual nacional, apesar de se aplicar indistintamente s hipteses de exerccio de direitos tanto de fonte nacional como de fonte comunitria, faa tais exigncias de prova documental que torne impossvel, na prtica, o exerccio do direito ao reembolso dos tributos indevidamente pagos, garantido pelo ordenamento comunitrio. Tambm aqui, o particular lesado poder invocar o princpio da efectividade na acepo supra-assinalada para se opor aplicao da norma nacional que exija tal prova. tambm, no fundo, este princpio a determinar a desaplicao de uma norma processual nacional que impea o respectivo tribunal no s de recorrer ao processo do artigo 234. (acrdo de 16-1-1974, Rheinmhlen, 166/73, n.s 2 e 3), mas tambm de apreciar oficiosamente a compatibilidade de um acto de direito interno com um preceito de direito da UE, quando este ltimo no tenha sido invocado dentro de um determinado
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prazo pelo particular (acrdo de 14-12-1995, Peterbroeck, C-312/93, n. 21). O mesmo vale para a proibio de as autoridades competentes de um Estado-Membro invocarem as regras processuais nacionais sobre prazos de recurso como fundamento da intempestividade de uma aco judicial intentada por um particular com vista proteco dos direitos conferidos por uma directiva, enquanto esse Estado-Membro no tiver transposto devidamente a directiva para o seu direito interno. S a partir desse momento que o prazo de recurso previsto pelo direito nacional poder comear a correr (acrdo de 25-7-1991, Emmott, C-208/90, n.s 23-24).

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