DIREITO FINANCEIRO E EDUCAO. O FundeB: NATUREZA JURDICA, REGIME DE FISCALIZAO E FIXAO DE COMPETNCIAS Financial Law and Education.

The Fundeb (Basic Education Maintenance and Development Fund): legal nature, inspection and competence regimes
Estudos de ps-doutoramento na Universidade de Boston. Doutor e Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Consultor da Unio. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Catlica de Braslia. Procurador da Fazenda Nacional (concurso de 1993).

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

SumRIO: Introduo e contornos do problema; 1 O Fundeb no contexto do modelo educacional brasileiro; 2 A natureza do Fundeb e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal; 3 Concluses; Referncias Bibliogrficas. RESUMO - O ensaio aproxima Direito Financeiro e Educao a partir de anlise relativa ao modelo do Fundeb, no que se refere definio da natureza jurdica do fundo, bem como no que se refere ao regime de competncias para sua efetiva fiscalizao. PALAVrAS-CHAVE - Direito Financeiro. Educao. Fundeb. Natureza jurdica. Competncias. Fiscalizao. ABSTrACT - This paper bring together Financial Law and Education within the context of Fundeb (the Brazilian Federal Government Basic Education Maintenance and Development Fund), analyzing its legal framework specially with the purpose of defining competences regarding the Funds inspection. KEYWOrDS - Financial Law. Education. Fundeb. Legal framework. Competences. Inspection.

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Revista da PGFN 1 INTrODUO E CONTOrNOS DO prOBLEMA

O presente ensaio tem por objetivo inventariar problema recorrente de Direito Financeiro enquanto instrumento para fomento da educao. Neste contexto, pretende-se investigar a natureza do repasse de recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao-Fundeb, bem como explicitarse um regime de fixao da responsabilidade pela fiscalizao dos aludidos recursos. A preocupao principal consiste em se identificar a quem compete a fiscalizao e acompanhamento do modelo do Fundeb, especialmente no que se refere malversao dos recursos do fundo, em tema de responsabilizao administrativa (improbidade) e penal. A questo discutida no Supremo Tribunal Federal, suscita consequncias importantssimas para o Tribunal de Contas da Unio, a par de exigir da Advocacia-Pblica a determinao de algumas posies, de natureza institucional. No presente texto defende-se que a natureza jurdica do repasse de recursos do Fundeb de feio constitucional, processando-se de modo automtico, o que no se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que um fundo contbil. A fiscalizao dos referidos recursos do Tribunal de Contas da Unio, em colaborao com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e tambm do Ministrio Pblico Federal e dos Ministrios Pblicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territrios. Tem-se competncia fiscalizatria concorrente, na qual o interesse da Unio no apenas econmico. Para tais fins, estuda-se, em primeiro lugar, o papel do Fundeb no contexto educacional brasileiro, especialmente com fundamento e referncia no Plano Nacional de Educao. Nesse sentido, verificase o ncleo do problema: trata-se de questo muito simples que reflete as imperfeies de nosso federalismo fiscal, e seus desdobramentos no mbito do federalismo educativo1. Em seguida, avalia-se a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, caudalosa no assunto. O STF julga recorrentemente conflitos
1 A questo toda sugere uma discusso do modelo federalista. Conferir, para os propsitos de uma teoria do federalismo educativo, Rui de Britto lvares Afonso Pedro Luis Barros e Silva, - vrios autores, Federalismo no Brasil Desigualdades Regionais e Desenvolvimento. So Paulo: Fundap, 1995, e dos mesmos autores, Reforma Tributria e Federao. So Paulo, Fundap, 1995. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, O Princpio da Subsidiariedade - Conceito e Evoluo. Rio de Janeiro: Forense, 1996, bem como Teoria Geral do Federalismo, Rio de Janeiro: Forense, 1986. Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. Michael Bothe, Federalismo, um Conceito em Evoluo. So Paulo: Fund. Konrad-Adenauer, 1995. Levi Carneiro, Federalismo e Judiciarismo. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas, 1930. Dalmo Dallari, O Estado federal. So Paulo: tica, 1986. Srgio Ferrari, Constituio Federal e Federao. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003. Peter House, Modern federalism An Analitical Approach, Lexington, 1982. Janice Helena Ferreri Morbidelli, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil. So Paulo: Celso Bastos, 1999. Dirco Torrecillas Ramos, O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2000.

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de competncia entre o Ministrio Pblico Federal e vrias projees de Ministrio Pblico Estadual, a propsito da fixao de competncia para o monitoramento de recursos do Fundeb, especialmente em matria penal. Ainda menos do que dilema de Direito Pblico a questo tambm significativo problema de Cincia Poltica. E por ter como pano de fundo a repartio de valores decorrentes da cobrana de tributos, de interesse de todos quantos atuamos em favor da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
2 O FUNDEB NO CONTEXTO DO MODELO EDUCACiONAL BrASiLEirO

Prognsticos e possibilidades referentes ao modelo e ao financiamento da educao no Brasil qualificam a Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educao 2 e deu outras providncias. O referido plano , fixado em documento anexo lei, estende-se por perodo de dez anos, isto , alcana at o ano de 2011 (art. 1). Disps-se que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios deveriam, com base no plano , elaborar planos decenais correspondentes (art. 2). Determinou-se que a Unio, em articulao com os Estados, o Distrito Federal, os Municpios e a sociedade civil, procederia a avaliaes peridicas da implementao do referido plano (art. 3). Determinou-se que o Poder Legislativo, por intermdio das Comisses de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados e da Comisso de Educao do Senado Federal, acompanharia a execuo do plano ( 1 do art. 3). Fixou-se que a primeira avaliao realizar-se-ia no quarto ano de vigncia da lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar as medidas legais decorrentes, com vistas correo de deficincias e distores ( 2 do art. 3). Unio caberia instituir Sistema Nacional de Avaliao e estabelecer os mecanismos necessrios ao acompanhamento das metas constantes do plano (art. 4). Tem-se que os planos plurianuais da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios seriam elaborados de modo a dar suporte s metas constantes do Plano Nacional de Educao e dos respectivos planos decenais (art. 5). Instituiu-se o Dia do Plano Nacional de Educao, a ser comemorado, anualmente, em 12 de dezembro, por fora da Lei n 12.012, de 2009. Principia-se o anexo com histrico relativo aos planos

Conferir, para abordagem geral dos presentes desafios da educao brasileira, Colin Brock e Simon Schwartzman, Os Desafios da Educao no Brasil, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. O volume conta com excelentes ensaios sobre vrios assuntos, a exemplo da qualidade e da equidade na educao brasileira, do problema da educao tcnica, da bifurcao da educao superior em publica e privada, dos desafios da ps-graduao, entre tantos outros.

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de educao, a partir da instalao da Repblica entre ns.3 Lembrou-se que a educao comeou a se impor como condio fundamental para o desenvolvimento do Pas a partir do momento em que o quadro social, poltico e econmico do incio do sculo XIX comeou a se desenhar4. Pensou-se um conjunto de prioridades5. Entre elas, a garantia do ensino fundamental obrigatrio de oito anos a todas as crianas de 7 a 14 anos, assegurando-se o ingresso e permanncia delas na escola, bem como a concluso do ciclo. Era tambm prioridade a garantia do ensino fundamental a todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria ou que no o concluram. o tema da erradicao do analfabetismo. Ainda, o conjunto de prioridades sugeria a ampliao do atendimento nos demais nveis de ensino a educao infantil, o ensino mdio e a educao superior. E, especialmente, no que se refere ao financiamento do modelo, basicamente, para o ano de 1999, os recursos eram originrios da rubrica manuteno e desenvolvimento do ensino - art. 212 da Constituio (34,5%), do salrio-educao (6,7%), da contribuio social sobre o lucro das pessoas jurdicas (4,8%), da contribuio social para a seguridade social (6,3%), do ento fundo de estabilizao fiscal (19,4%), de recursos diretamente arrecadados (2.2%), bem como de outras fontes, no objetivamente nominadas (15,9%)6. Registrou-se tambm que, em 1997, os gastos com a educao, por esferas federativas, era de 23,6% por parte da Unio, de 47,1% por parte dos Estados e de 29,3% por parte dos Municpios. Explicitou-se, inclusive, a origem, a natureza e o modelo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio FUNDEF7, no mais existente, no sentido de que este era
[...] constitudo por uma cesta de recursos equivalentes a 15% de alguns impostos do estado (FPE, ICMS, cota do IPI-Exp.) e dos Municpios (FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp), alm da compensao referente s perdas com a desonerao das exportaes, decorrentes da Lei Complementar n 87/96. Os ncleos da proposta do FUNDEF so: o estabelecimento de um valor mnimo por aluno a
3 4 5 Maria Lcia de Arruda Aranha. Histria da Educao e da Pedagogia- Geral e do Brasil, So Paulo: Moderna, 2006, especialmente p. 294 e ss. Conferir Paulo Ghiraldelli Jr. Histria da Educao Brasileira. So Paulo: Cortez, 2009. Para um mapeamento do problema das prioridades da educao no contexto da Amrica Latina, Simon Schwartzman e Cristin Cox (eds.). Polticas Educacionais e Coeso Social, uma Agenda LatinoAmericana. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. Plano Nacional de Educao, anexo, p. 51. Recursos do fundo, hoje Fundeb, vinculam-se diretamente a polticas de formao de professores. Conferir Cristina Helena Almeida de Carvalho. Poltica Econmica, Finanas Pblicas e as Polticas para Educao Superior: de FHC (1995-2002) a Lula (2002-2006). In Margarita Victoria Rodriguez e Maria de Lourdes Pinto de Almeida, Polticas Educacionais e Formao de Professores em Tempos de Globalizao, Braslia: Liber Livro Editora, 2008. p. 191 e ss.

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ser despendido anualmente (fixado em 315 reais para os anos de 1998 e 1999); a redistribuio dos recursos do fundo, segundo o nmero de matrculas e a subvinculao de 60% de seu valor para o pagamento de profissionais do magistrio em efetivo exerccio. Se o fundo, no mbito de determinado estado no atingir o valor mnimo, a Unio efetua a complementao. Em 1998 esta foi equivalente a cerca de 435 milhes (Tabela 23). Para o exerccio de 1999 a previso de que a complementao da Unio seja de cerca de 610 milhes (Portaria n 286/99-MF)8.

A composio do FUNDEF, no ano de 1998, fora de 13,9% do Fundo de Participao dos Municpios, de 12,4% do Fundo de Participao dos Estados, de 66,3% do ICMS, de 1,8% do IPI-Exportao, bem como de um complemento da Unio, de 3,2%, a par de outras receitas. Posteriormente, o financiamento da educao no Brasil contar com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica-Fundeb, criado em 2007, e que em 2009 alcanou quase 80 bilhes de reais. Os valores so pulverizados entre as redes estaduais e municipais de ensino. Os nmeros de distribuio so fracionados por aluno. H piso que, uma vez no alcanado, ser suplementado pela Unio Federal. O Fundeb responsvel pela elevao dos investimentos da educao, calculados em relao ao PIB. O financiamento da educao resulta, e reflete, diretamente, o arranjo fiscal do modelo federativo brasileiro, especialmente no que se refere repartio de receitas9. Conseguintemente, deve-se admitir que qualquer tentativa de se alterar o regime de responsabilidades educacionais, por parte do Estado, enfrenta constrangimento de interpretaes simplistas relativas ao modelo federativo brasileiro. Por exemplo, a Unio que, entre outros, cuida da educao pblica de terceiro grau, conta com recursos ordinrios do Tesouro (decorrentes dos impostos em geral, isto , dos tributos no vinculados), inclusive com vinculao de 18% de tais receitas para as rubricas educacionais. A Unio tambm conta com aportes de vrias contribuies sociais, e refiro-me quota federal do salrio-educao, a valores de contribuio social sobre o lucro lquido, sobre a seguridade social, receitas brutas de concursos de prognsticos, a valores do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, a par, e talvez principalmente, da aplicao do salrio-educao, em quota federal, do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao-FNDE. Aos Estados, a quem compete o gerenciamento da educao de nvel mdio, garante-se a vinculao de receita de impostos (25%), transferncias
8 9 Plano Nacional de Educao, anexo, p. 52. Conferir, especialmente, Fernando Rezende. Federalismo Fiscal: em Busca de um Novo Modelo. In Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana (orgs.). Educao e Federalismo no Brasil: Combater as Desigualdades, Garantir a Diversidade, Braslia: UNESCO, 2010. p. 71 e ss.

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de salrio-educao, a aplicao de quotas de salrio-educao, em sua dimenso estadual, alm, naturalmente de recursos do FNDE. Aos Municpios, a quem se fixa responsabilidade pela educao infantil, h tambm a aplicao de receita de impostos (25%), subvinculaes do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e da Valorizao dos Profissionais da Educao-Fundeb, fundo de natureza contbil, e que foi institudo pela Emenda Constitucional n 53, de 19 de dezembro de 2006. Municpios tambm contam com recursos oriundos de transferncias de salrio-educao, a par de outras fontes do prprio FNDE. Leva-se em conta, tambm, as diretrizes da Lei n 11.494, de 2007, na forma prevista no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Definiu-se que a fiscalizao do cumprimento, pela Unio, da aplicao do mnimo de 18% da receita resultante de impostos federais na manuteno e desenvolvimento do ensino, prevista no art. 212 da Constituio Federal, dever ser realizada mediante inspees, auditorias e anlise de demonstrativos prprios, relatrios, dados e informaes pertinentes. De fato, tem-se modelo de competncia fiscalizatria concorrente. Quanto ao Fundeb, disps-se que devero ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Unio, a cada exerccio, vrios dados, a serem utilizados na distribuio dos recursos do referido fundo. Definiu-se tambm que devero ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Unio, a cada exerccio, por meio de arquivo eletrnico, vrios dados, relativos ao exerccio imediatamente anterior, especialmente, at 15 de maro, pelo Ministrio da Fazenda, os valores da arrecadao efetiva, em cada Estado e no Distrito Federal, dos impostos e das transferncias de que trata o art. 3 da Lei n 11.494, de 2007, demonstrados por fonte de receita; e, at 31 de maro, pelo Ministrio da Educao, o demonstrativo do ajuste anual da distribuio dos recursos do Fundeb previsto no art. 6, 2, da Lei n 11.494, de 2007, contendo os valores e os fundos beneficirios. No que se refere fiscalizao da aplicao, no mbito de recursos federais oriundos da complementao da Unio, definiu-se que esta ser realizada mediante inspees, auditorias e anlise de demonstrativos prprios, relatrios, dados e informaes pertinentes. E ainda, determinouse que a fiscalizao a cargo do Tribunal de Contas da Unio ser exercida inclusive junto aos rgos estaduais e municipais incumbidos da aplicao dos recursos do Fundo, em conformidade com a programao prevista em seus Planos de Auditoria ou por determinao dos Colegiados ou Relatores; que compete Unidade Tcnica em cuja clientela esteja includo o Ministrio da Educao, bem como s Secretarias de Controle Externo nos Estados, no mbito de suas respectivas atribuies, a execuo dos trabalhos de fiscalizao. No caso de indicao de ocorrncia de desfalque
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ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos, o Tribunal de Contas da Unio examinar em cada caso a relevncia das irregularidades identificadas e a materialidade dos prejuzos causados ao Fundeb, para decidir se determina a instaurao ou converso do processo em tomada de contas especial. E assim, ao decidir, o Tribunal remeter cpia da documentao pertinente ao respectivo Tribunal de Contas Estadual ou Municipal (no caso de So Paulo, por exemplo) para conhecimento e providncias de sua alada, bem como aos Ministrios Pblicos da Unio e dos Estados para as medidas que entenderem necessrias quanto ao ajuizamento das aes civis e penais cabveis. E o plano, concretamente, realiza-se prioritariamente mediante a aplicao de recursos do Fundeb, de onde, conclusivamente, a percepo de que o mau uso dos recursos um problema de todos, sem excluso, e no apenas do Estado ou do Municpio que inadequadamente usou dos valores.
3 A NATUrEZA DO FUNDEB E A JUriSprUDNCiA DO SUprEMO TriBUNAL FEDErAL

A classificao dos fundos tem sido recorrentemente um problema para a Administrao Pblica, especialmente no que se refere aos efeitos prticos de qualquer iniciativa definitiva de taxonomia. Em mbito federal a questo preocupa, principalmente, o Tesouro Nacional, a quem incumbe, efetivamente, o controle dos fluxos dos altssimos valores envolvidos. Neste sentido, h previso de fundos de gesto oramentria, de gesto especial e de natureza contbil. O Fundeb se encontra no ltimo grupo. Ao que consta, os fundos de gesto oramentria realizam a execuo oramentria e financeira das despesas oramentrias financiadas por receitas oramentrias vinculadas a essa finalidade. De acordo com o Tesouro Nacional entre os fundos de gesto oramentria se classificam o Fundo Nacional da Sade, o Fundo da Criana e Adolescente e o Fundo da Imprensa Nacional, entre outros. Os fundos de gesto especial subsistem para a execuo de programas especficos, mediante capitalizao, emprstimos, financiamentos, garantias e avais. Exemplifica-se com o Fundo Constitucional do Centro-Oeste, com o Fundo de Investimento do Nordeste, com o Fundo de Investimento da Amaznia. Os fundos de natureza contbil instrumentalizam transferncias, redefinem fontes oramentrias, instrumentalizam a repartio de receitas, recolhem, movimentam e controlam receitas oramentrias (bem como a necessria distribuio) para o atendimento de necessidades especficas. o caso do Fundo de Participao dos Estados, do Fundo de Participao dos Municpios e do Fundeb, especialmente. O fundo uma mera rubrica contbil. No detm patrimnio. No rgo. No entidade jurdica. No detm personalidade prpria.
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instrumento. No fim. Propicia meios. Eventual inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (no caso de alguns fundos) determinao que decorre da necessidade da administrao tributria deter informaes cadastrais. Em outras palavras, segundo documento do Tesouro Nacional, a criao do CNPJ no interfere na execuo oramentria e financeira [...] o fundo que contratar e receber notas fiscais utilizando o CNPJ do prprio fundo, ter apenas as obrigaes tributrias decorrentes de seus atos. A fiscalizao dos recursos do Fundeb, bem como o acompanhamento, controle social e comprovao objeto de extensa regulamentao normativa, a saber, em primeiro lugar, conforme o disposto no captulo VI da Lei n 11.494, de 2007. H extensa previso relativa a instrumentos de controle e de fiscalizao. Verifica-se determinao para ao prioritria do Ministrio da Educao, a quem compete atuar, principalmente, no monitoramento da aplicao dos recursos dos fundos, por meio de sistema de informaes oramentrias e financeiras e de cooperao com os Tribunais de Contas dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Alm, naturalmente, da fiscalizao que o Ministrio da Educao submetido ao Tribunal de Contas da Unio. A norma de regncia explicita tambm competncias de rgos de controle interno no mbito da Unio, bem como de rgos de controle interno no mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. H tambm determinao para atuao dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a par da fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio, no que tange s atribuies a cargo dos rgos federais, especialmente em relao complementao da Unio. Deve-se levar em conta que as fontes de recursos do Fundeb tm as mais variadas origens. Recursos federais oxigenam o Fundeb, direta e indiretamente. Nesta ltima hiptese, via fundos de participao estaduais e municipais, bem como por intermdio de quotas partes de ITR. Na primeira hiptese, nos casos de recursos diretos, a ttulo de complementao da Unio. Assim, em tese, e em princpio, limitar-se a participao da Unio, quanto fiscalizao de recursos, apenas nas hipteses de complementao, seria tomar-se a parte pelo todo. E no deve ser o caso. A quem cabe a fiscalizao dos recursos do Fundeb? A matria exaustivamente discutida em mbito de Supremo Tribunal Federal (e o era desde a poca do FUNDEF) por fora dos contornos de constitucionalidade que o problema coloca, a propsito, especialmente, da fixao de critrios funcionais para o federalismo educativo. Por exemplo, ainda em contexto do antigo FUNDEF, o Supremo Tribunal Federal, no HC 80867/PI, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de 18 de dezembro de 2001, na Primeira Turma, decidiu que o desvio de verbas do FUNDEF, qualificaria interesse da Unio a ser
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preservado, pelo que a competncia fiscalizatria era do Tribunal de Contas da Unio, bem como eventual crime seria apurado junto Justia Federal. No entanto, na ACO 1156/SP, relatada pelo Ministro Cezar Peluso, e julgada em 1 de julho de 2009, na composio plena do Tribunal, em tema de conflito de competncias entre Ministrio Pblico Federal e Ministrio Pblico Estadual, decidiu-se que a competncia do Ministrio Pblico Estadual, quando no se tenha complementao de verbas federais, bem entendido, em matria de ao civil de reparao de dano ao Errio, por conta de improbidade administrativa. No foi este, porm, o entendimento que prevaleceu na ACO 1151/MG, relatada pelo Ministro Joaquim Barbosa, em julgamento de 12 de agosto de 2010, que se reportou a precedentes do STF no sentido de que, tratando-se de crimes envolvendo recursos do FUNDEF, a atribuio investigatria do Ministrio Pblico Federal, ainda que eventuais desvios ou irregularidades tenham sido praticados, em tese, por Prefeito Municipal. H tendncia tambm consolidada, no sentido de se qualificar o interesse da Unio, na hiptese do desvio de verbas, especialmente do Fundeb (embora o julgado em seguida fora produzido em discusso de FUNDEF). o caso do decidido no RE 464621/RN, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento da Segunda Turma, em 14 de outubro de 2008. Relevante tambm o contedo do MS 27410/DF, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 13 de agosto de 2010, quando se decidiu que o Tribunal de Contas tem competncia para fiscalizar contas de Prefeito, por fora de dispositivos constitucionais (art. 71, II e VI), bem como de disposio de Lei Orgnica do TCU (art. 41, IV, da Lei n 8443, de 1992). Na ACO 1319/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010, fixou-se a tese que o presente ensaio abraa, no sentido de que a matria sugere competncia fiscalizatria concorrente, e que recursos da Unio (ainda que no em sua forma de complementao) exigem a interveno da Unio. Isto , a questo envolve o Ministrio Pblico Federal, a Advocacia-Geral da Unio, o Tribunal de Contas da Unio. o que o interesse da Unio no apenas financeiro. Transcende para os interesses da sociedade, que devem ser tutelados, da matria mais eficiente possvel. No que interessa:
Observo, todavia, que o FUNDEF composto por verbas do Fundo de Participao do Estado e dos Municpios (FPE e FPM); por receita gerada com a arrecadao do imposto sobre produtos industrializados (IPI) proporcional s exportaes do Estado; e por verbas federais destinadas a compensar a perda dos Estados com a desonerao do ICMS sobre as exportaes determinada pela Lei Complementar n 87/96 (art. 1, 1, da Lei n 9.424/96). Assim, mesmo que no contribua a 221

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ttulo de complementao, a Unio destina recursos ao referido fundo, seja por meio da receita do IPI ou de parcela que compensa a perda com a arrecadao do ICMS nos Estados. Por esse motivo, o desvio de verbas do FUNDEF, embora atinja interesses econmicos local, atrai a competncia da Justia Federal e a conseqente atribuio do Ministrio Pblico Federal. De qualquer forma, tenho verdade que o ensino fundamental compete prioritariamente aos Estados e Municpios, conforme dispe o art. 211, 2 e 3, da Constituio Federal. No entanto, tal previso no exclui o papel da Unio na promoo do ensino bsico, tanto que o caput do dispositivo prev que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.10

A questo, ento, deve ser enfrentada e resolvida em face dos seguintes problemas. A) Em mbito penal, quem detm competncia para fiscalizar malversao de recursos do Fundeb, no caso de desvio estadual ou municipal? A Justia Federal ou a Justia Estadual? B) De igual modo, a quem compete a posio de dominis litis, o Ministrio Pblico Federal ou o Ministrio Pblico Estadual? C) No que se refere posio do Tribunal de Contas, no mesmo caso, a quem incumbe a fiscalizao, ao Tribunal de Contas da Unio ou aos Tribunais de Contas Estaduais? Bem entendido, as questes so colocadas nas hipteses nas quais no se tenha complementao de recursos federais. Neste ltimo caso, indiscutvel a presena da Unio. No que se refere competncia para apreciao da matria em seus aspectos penais, especialmente, dispe o inciso I do art. 109 da Constituio que aos juzes federais compete processar e julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou opoentes, exceto as de falncia, as de infortunstica e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. E ainda, dispe tambm o inciso IV do art. 109 da Constituio que competncia da Justia Federal julgar infraes penais praticadas em detrimento de interesse da Unio, excludas as contravenes. Deve-se, assim, definir-se o contedo do interesse da Unio. A matria foi tratada no julgado pelo Ministro Dias Toffoli no precedente acima reproduzido, quando se entendeu que o interesse de que menciona o texto constitucional no apenas de fundo econmico. Alm do que, h vrios recursos que compem o Fundeb que tem origem federal, ainda que no se fale em modelo de complementao. A matria de competncia da Justia Federal, o que, por via de consequncia, assinala para a competncia do Ministrio Pblico Federal
10 Supremo Tribunal Federal, ACO 1319/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010.

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e, ainda, para a Advocacia-Geral da Unio. Deve-se, to somente, verificar hipteses de concursos de crimes, bem como eventuais foros privilegiados dos rus, de modo a, eventualmente, e nos exatos limites dos casos levados a juzo, alterar-se o regime de competncias. O interesse da Unio. Primeiro, porque h transposio de recursos que decorrem da capacidade de arrecadao do ente central. Segundo, porque h hipteses de complementao de valores estaduais e municipais por parte dos cofres da Unio. Terceiro, porque se trata de educao, em sua dimenso nacional, isto , de diretrizes e bases da educao nacional, matria de competncia legislativa privativa da Unio, nos termos do disposto no inciso XXIV do art. 22 da Constituio Federal, nada obstante ser matria de competncia legislativa concorrente entre Unio, Estados, Distrito Federal e ao Distrito Federal a fixao de normas sobre educao, cultura, ensino e desporto. A matria de competncia fiscalizatria primordial do Tribunal de Contas da Unio. O assunto de matriz constitucional. O inciso II do art. 71 da Constituio Federal dispe que competncia do Tribunal de Contas da Unio julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, bem como julgar as contas de quem derem causa a irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Recursos pblicos exigem fiscalizao do Tribunal de Contas, ainda que geridos por ente privado, conforme o Supremo Tribunal Federal h decidiu no MS 21.6.444, relatado pelo Ministro Nri da Silveira, em julgamento do Plenrio de 4 de novembro de 1993, quando se assentou que embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se fiscalizao do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes ho de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao rgo competente para a fiscalizao. No h fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio em relao aos Estados quando os recursos sejam originrios dos prprios Estados, a exemplo de valores oriundos da explorao de recursos naturais da plataforma continental, como definido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 24.312, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de Plenrio de 19 de fevereiro de 2003. O inciso IV do art. 41 da Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992 dispe que competncia do Tribunal de Contas da Unio fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio. E o problema no semntico. prtico, utilitrio, pragmtico. No h, de fato, convnio, e nem acordo, e muito menos ajuste. No repasse de verbas do Fundeb o que se tem o cumprimento de disposio
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constitucional, pormenorizada em lei federal, e ajustada pelo prprio Tribunal de Contas e pelo Ministrio da Educao. A locuo outro instrumento congnere de amplo uso, sugere horizonte de sentido que deve ser focado luz de critrios de filtragem constitucional, a exemplo do contexto no qual se desenha o Tribunal de Contas, bem como de superiores princpios que sugerem a educao como valor superlativo a ser perseguido numa sociedade de informao, e de inspirao democrtica. O Tribunal de Contas da Unio alcana os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal ou a municpio, como disposto no inciso VIII do art. 5 do Regimento Interno daquele Sodalcio. Como j assinalado, deve-se conferir locuo outros instrumentos congneres um sentido que lhe d uma mxima eficcia, isto , a concepo de ampliao dos recursos e motores de regimes de fiscalizao. E ainda que por entendimento prprio o Tribunal de Contas da Unio deduzisse forma distinta, dispondo, de modo endgeno e autopoitico (a usarmos expresso bem ao sabor da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann) no se deve prestigiar o entendimento, sem maiores digresses, bem entendido. Como argumentado pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, quando se discutiu o problema do FUNDEF relativo ao Municpio de Rosana, na ACO 1161/SP, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, e julgada em 8 de maro de 2010, os atos normativos internos do TCU, dispondo sobre o exerccio deste mister, que sequer exclusivo, no se prestam nem tm fora para determinar a competncia jurisdicional. A matria de Constituio. E de lei. E no de construo pretoriana. Na referida ACO 1161/SP o Ministro Dias Toffoli decidiu que havia competncia tanto do Ministrio Pblico Federal quanto do Ministrio Pblico Estadual. quele compete conduzir a ao penal, a este ltimo a ao civil, no que se refere apurao e responsabilizao por improbidade administrativa. Em matria de Fundeb as competncias devem ser exercidas de modo conjunto e ordenado. Tratando-se de competncia fiscalizatria concorrente, deve-se zelar por atuao conjunta entre o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico Estadual, entre o Tribunal de Contas da Unio e o Tribunal de Contas dos Estados. E no se deve restringir a competncia do Tribunal de Contas da Unio pelo fato de que h mais de 5.500 municpios no Brasil. A questo de gerenciamento, e no de tangenciamento da realidade por intermdio de interpretao legal. E por matria de acompanhamento concorrente ao que federal imputa-se a fixao das diretrizes gerais. At porque, segundo a lei, o acompanhamento e o controle social sobre a distribuio, a transferncia e a aplicao dos recursos dos Fundos sero exercidos, junto aos respectivos governos, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, por conselhos institudos especificamente para esse fim.
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Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

3 CONCLUSES

Conclui-se que a natureza jurdica do repasse de recursos do Fundeb de feio constitucional, processando-se de modo automtico, o que no se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que um fundo contbil. A fiscalizao dos referidos recursos do Tribunal de Contas da Unio, em colaborao com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, a par do Ministrio Pblico Federal e dos Ministrios Pblicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territrios, respeitando-se tambm as competncias fixadas no Capitulo VI da Lei n 11.494, de 2007, no que toca composio dos vrios conselhos l indicados. Tem-se uma competncia fiscalizatria concorrente, na qual o interesse da Unio no apenas econmico. Por isso, no se pode negar a preocupao da Unio nas causas referentes malversao dos recursos do Fundeb, ainda que no se tenha complementao de recursos federais.
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