Repblica de Colombia

CambIn
cnn cquIdad












Plan de Desarrollo 1983-1986

Departamento Nacional de Planeacin








Indice general





Del Presidente de la Repblica
Del Jefe del Departamento Nacional de Planeacin

Fundamentos del Plan

Reactivacin econmica
Consolidacin del desarrollo
Ordenamiento del cambio social

Poltica de Produccin

Sector agropecuario
Industria
Vivienda
Minera
Infraestructura
Turismo

Poltica comercial

Comercio exterior.
Comercio interno

Poltica social

Trabajo y seguridad social
Educacin
Salud
Justicia y seguridad ciudadana

Financiamiento del Plan










El plan:
un mensaje de
fe en Colombia


I. La historia reciente de la crisis


on este plan de CAMBIO CON EQUIDAD, quiero presentar a los
colombianos un testimonio de fe y de optimismo en los destinos de
nuestra patria. Hemos pasado por una de las situaciones ms crticas de los ltimos
tiempos. Digo que hemos pasado, porque recobramos ya el aliento tico, manantial del
que fluye toda motivacin en tiempo de futuro estable. Hemos restaurado la confianza
pblica, el inters por el bien comn, la solidaridad, la fe en las instituciones para lograr
cambios en democracia, el amor por Colombia y nuestras virtudes ms queridas de
trabajo honrado, de ahorro, de perseverancia: lo dems ha de venir por aadidura.

Tres criterios infunden vida al plan: estabilidad, crecimiento y equidad. Queremos
que marchen juntos; porque dada su virtualidad, si uno falla, falla el conjunto.

Y hemos dividido nuestra tarea en dos etapas: la primera consiste en salvar la
crisis, socorrer al enfermo, reactivar la economa, porque si no sobreaguamos con xito
mal podramos vislumbrar un futuro ms prspero. La segunda, no menos importante, es
dar rumbo y cauce a una nueva Colombia, soberana en sus relaciones internacionales,
democrtica en sus instituciones polticas, equitativa y justa, y ms solidaria en su cultura
nacional. Se trata de lograr un cambio. Reactivar la economa no es un simple re torno al
pasado. No. Es levantar la Colombia del siglo venidero.

Tal vez pronto podamos decir que el captulo de la reactivacin se ha cerrado,
pues se manifiesta ya la bondad de las medidas que ordenan el sector financiero, aunque
an falta recorrer camino. Y ya salen a flote industria y agricultura, con lenta seguridad,
gracias a las medidas de proteccin: a que fueron elevados los aranceles, a que se
acudi con crdito oportuno.

Y avanzamos en la construccin de vivienda, tambin en programas de empleo y
de educacin a distancia. Y hemos arreglado nuestra casa con austeridad, control del
gasto pblico y mejora de las finanzas.

No es sta labor que el gobierno exhiba con vanagloria como cosa exclusiva y
excluyentemente suya. Ha sido, como el plan de CAMBIO CON EQUIDAD, resultado de
la concertacin; y de la solidaridad colectiva. Ha sido el fruto de la accin del Congreso,
que es como decir obra de la nacin; de la consagracin del funcionario pblico honesto;
de la responsabilidad de los sindicatos; del empeo del industrial; de la tenacidad del
agricultor; de la fe del maestro y el estudiante.

C
Sin quitar trabajo a los historiadores contemporneos, que lo tendrn ocupndose
de los complejos problemas que motivaron la crisis, con la re flexin que procura el rpido
tramonto, debo realizar un anlisis de sus causas, para extraer las lecciones que aquella
reciente historia revela; y para colocar en perspectiva los supuestos de un Plan de
CAMBIO CON EQUIDAD en el cual se ha cristalizado la voluntad colectiva.

II. Somos parte de un mundo cambiante

Para no ser injustos con nosotros mismos, reconozcamos que en buena medida
nuestra recesin ha sido producto de una crisis mundial. Tengmoslo en cuenta: no
vivimos ya en un mundo de aldeas. Reflexionemos en que jams se haba visto que los
sistemas econmicos, polticos y culturales del universo presentaran esta imagen de
vasos comunicantes que transmiten lo mejor y lo peor: recesiones, armas, teoras, bienes
culturales, inflacin, terrorismo, tasas elevadas de inters, violencia, prejuicios,
secuestros, contrabando. Y digmonos que debemos acostumbrarnos a vivir como -
ciudadanos de ese universo. Naturalmente, con los pies muy bien puestos en esta
esquina de Latinoamrica, conscientes de lo que significan todas nuestras fronteras.

Los economistas se debaten por hallar las causas de una crisis como no la haba
vivido el mundo en medio siglo. Nuevos hechos hacen insuficientes las antiguas teoras;
por lo cual, sin dogmatismos de los que est curado el mundo moderno, acojamos una
interpretacin que tiene consecuencias prcticas para nuestras relaciones exteriores.

Una vieja leccin que han extrado los sabios de la observacin del hombre, dicen
que las circunstancias producidas por el ser humano cambian ms aprisa que su
conciencia y que las instituciones sociales y polticas.

Si esto es cierto de todas las pocas, lo es mucho ms en la moderna, que es el
mismo cambio encarnado. Detengmonos en la tecnologa, signo de los tiempos: desde la
revolucin industrial se ha producido una revolucin permanente, que acorta en
progresin geomtrica distancias y tiempos. Hoy asistimos a un nuevo viraje tecnolgico,
que est en la base de la crisis. La mquina de vapor, o el motor de combustin internan y
la turbina, smbolos de la primera y de la segunda revolucin industrial, quizs pasen
pronto a ser piezas de museo, reemplazadas por la electrnica, los computadores, la
automatizacin. A la vuelta del siglo (es decir del milenio), no sera improbable,
tcnicamente, que este mecanismo fuera impulsado por nuevas fuentes de energa,
nuclear o so lar, cuando hace slo dos siglos el hombre an se mova por los msculos,
las carretas, los caballos, las velas y los remos.

Los cambios tecnolgicos parecen producir crisis cclicas en el funcionamiento
total de la economa: estamos en una de esas fases de cambio intensivo. Tomemos por
caso la industria automotriz. El automvil fue el smbolo de la potencia estadinense,
expresin de su ingenio creativo y sello de la segunda revolucin industrial. Recurdese la
gran innovacin que introdujo Ford en la industria entera, con la produccin en serie y la
cadena de montaje. El taylorismo, con todas sus variantes, fue una secuela que pro baba
la realidad de la organizacin como cuarto factor productivo.

Pues bien, el trastorno de la economa se puede ejemplificar con los cambios que
estn ocurriendo en la industria automotriz desde los aos sesenta. Se trata, en breve, de
la automatizacin y an de la robotizacin del proceso de ensamblaje.
Significativamente, estos cambios no se han producido con la misma intensidad en los
Estados Unidos, como s en el Japn, que carece de petrleo. A pesar de esto, Japn
logr inundar los merca dos occidentales, gracias a su alta productividad, de la que hace
parte adems su organizacin social: ha sido el ejemplo ms caracterstico de la
dispersin de Occidente, producido en el siglo XX.

La crisis de la industria automotriz estadinense arrastraba consigo a otros
sectores, deprimiendo la economa: siderrgica y petroqumica, principalmente. A la vez,
los cambios tecnolgicos introducidos en otras reas de la economa, han generado un
desempleo que tender a ser algo ms que fenmeno pasajero. Se unieron as la alta
productividad y el desempleo, deprimiendo el conjunto de la demanda agregada.

III. El eslabn dbil de la cadena

Si el fenmeno de cambios y retardos tecnolgicos fue agudo para los Estados
Unidos, lo fue y lo ser ms para los pases europeos; y en mayor medida afectar a los
pases en desarrollo, que a duras penas han accedido en este siglo al estadio primitivo o
intermedio de la industrializacin. Pero para ellos, para nosotros, todo el proceso ha sido
ms dramtico, por que en una economa interrelacionada hemos asumido el mayor costo
de los ajustes. Hemos sido el eslabn dbil de la cadena.

Junto a los cambios tecnolgicos, el petrleo precipit y extendi la crisis. Antes de
1973, el mundo haba vivido das de feria por los bajos precios. La sbita elevacin grav
el rodaje de la industria mundial, comenzando por la automotriz. Al mismo tiempo, fueron
acumulndose dineros en la banca internacional, provenientes de los pases productores
de petrleo, que no pudieron emplearse en los pases industrializados, porque una
inflacin creciente se contrarrestaba con medidas restrictivas monetarias y fiscales, que
deprimieron an ms sus economas.

Se afianzaron las medidas proteccionistas. Los pases en desarrollo, que ya
haban visto deteriorados sus trminos de intercambio, hallaron merma das sus
posibilidades de exportacin. Muchos optaron por recurrir sin medida a prstamos
internacionales, a exageradas tasas de inters. Los resulta dos estn a la vista: los pases
en desarrollo asumieron la peor parte, y el sistema financiero internacional corri un grave
riesgo de colapso por la liquidez, no insolvencia, de los pases del sur.

Cmo fue posible mantener por tanto tiempo, bajos los precios del petrleo, en lugar de
prever que se hicieran ajustes graduales? La respuesta conduce a examinar otro aspecto
fascinante de los desequilibrios contemporneos. La segunda guerra dio lugar al fin del
mundo colonial, salvo excepciones aberrantes (me refiero al caso de Las Malvinas).
Surgieron naciones ms jvenes, que queran conquistar su derecho a producir
industrialmente o a poner por s mismas en el mercado internacional sus productos
bsicos. La guerra fra fue el mecanismo expedito para organizarlas como cliente las
econmicas de lado y lado, con pases que competan entre s por colocar sus productos
o recibir la tecnologa y los crditos para el desarrollo. La competencia, la debilidad de los
dbiles y su propia incapacidad para relacionarse, mantuvieron bajos los precios del
petrleo, en primer lugar, pero tambin de todos los productos bsicos.

No es de extraar que la distensin, ocurrida al cabo de los cincuentas, hubiera
coincidido con la formacin de los primeros bloques de poder de pases en proceso de
desarrollo, que queran trascender el dilema entre capitalismo y socialismo buscando una
va de afirmacin independiente. La verdad es que dentro de la tendencia que he
denominado como dispersin de Occidente, o sea, el proceso de transferencia y de
recreacin de valores que tuvieron su eje en el Mediterrneo o en el Atlntico, a todos los
rincones del globo, ha ocurrido el descubrimiento de mltiples caminos de modernizacin.
Japn, Israel, China lo atestiguan. El mundo es menos simple de lo que puede parecer.

Como este proceso de bsqueda de autonoma no fue comprendido a su tiempo,
se pagaron con creces las consecuencias. La sbita elevacin de los precios del petrleo,
por acuerdo de los pases productores, demostrara ser una reparacin demasiado
costosa para el sistema econmico mundial. Algo distinto hubiera sido, de haber
evolucionado gradualmente hacia un nuevo orden internacional: es lo que hemos
propuesto los colombianos con nuestro ingreso a los No Alineados.

Los colombianos de hoy debemos ser ms que nunca, conscientes de que los
objetivos de mayor solvencia de nuestra economa, de mayor democracia en nuestras
instituciones, de mayor justicia y equidad y de mayor integracin cultural, estn atados a
una actuacin inteligente en las relaciones internacionales, promoviendo un orden
econmico ms equitativo, el respeto por la no intervencin y la libre determinacin de los
pueblos y la paz entre las naciones, particularmente en la regin de Latinoamrica.
Nuestro Plan de CAMBIO CON EQUIDAD supone estas premisas.

IV. Nuestra evolucin econmica y social

Consideradas tales circunstancias, Colombia no fue tan afectada por la crisis
mundial como otros pases de rango similar, ya que conservamos un nivel alto de
reservas, nuestro endeudamiento no alcanz proporciones gravosas y el dficit fiscal no
lleg a lmites crticos: son factores atenuantes.

Es justo reconocer que el manejo de nuestra poltica econmica en el ltimo cuarto
de siglo, ha sido pragmtico, cuidadoso y estable.

A qu se debe que no hubiramos llegado al abismo y que pudiramos corregir el
rumbo cuando ms en peligro estuvimos? Es necesario re saltar que los colombianos
hemos construido una serie de instrumentos y de principios de salvaguardia. En primer
lugar, hemos dado continuidad y coherencia a las acciones econmicas y sociales, a base
de una planeacin que se ha extendido y democratizado. Otro aspecto destacable ha sido
nuestra prudencia y tino para negociar los convenios cafeteros, de lo cual depende en
buena medida nuestro comercio exterior. Esto nos ha proporcionado una relativa
estabilidad y una confianza en la bondad de los ajustes cclicos de bonanza y depresin.

En esta misma perspectiva, es importante resaltar una pieza maestra de nuestro
sistema: el Decreto 444 de 1967, que introdujo orden en la poltica cambiaria, despus de
interminables crisis producidas por devaluaciones sbitas y masivas.

Cuando gravitaba sobre Colombia la amenaza de un crecimiento incontenible del
desempleo, hallamos una herramienta extraordinaria para movilizar el ahorro privado en
beneficio de programas de construccin generado res de ocupaciones, diseando teoras
de desarrollo sofisticadas en la interrelacin de los sectores estratgicos de crecimiento.
Fue hace diez aos cuando se cre el sistema de Unidades de Poder Adquisitivo
Constante, perfeccionado paulatinamente por todos los gobiernos. De otra parte, han
constituido legados de nuestro manejo econmico la prudencia en el endeudamiento, la
preservacin de la moneda sana y la vigilancia pblica sobre el gasto.

La preocupacin por la equidad, no ha sido menor que el desvelo por lograr crecimiento o
estabilidad. En conjunto, y prescindiendo de los ciclos depresivos, el crecimiento del
producto interno bruto ha sido superior al ritmo de los incrementos demogrficos. En
veinticinco aos, el ingreso per cpita se ha elevado hasta sobrepasar la barrera de los
mil dlares. Son innegables los esfuerzos para ordenar el crecimiento poblacional, para
extender la educacin primaria y mejorar los servicios de salud, principalmente a travs
de la estrategia de atencin primaria. Una creacin de la sociedad colombiana como es el
SENA ha ganado justo reconocimiento en el mbito internacional, y Colombia fue pionera
en el mundo en materia de crdito educativo con la fundacin de ICETEX.

Estos avances, por precarios que puedan parecer, han sido el fruto de una
evolucin poltica que gradualmente se ha democratizado y extendido desde la
constitucin del Frente Nacional, hace un cuarto de siglo.

En primer lugar, gozamos de la Constitucin vigente ms antigua en
Latinoamrica, que cumplir los cien aos al trmino del actual mandato. Los
historiadores del derecho constitucional colombiano podrn indicar que el legislador ha
sabido conservar los principios esenciales de control recproco de los poderes,
ajustndolos gradualmente a las circunstancias cambiantes de una complejidad mayor del
estado y de la sociedad. En otro aspecto, hemos sabido preservar las libertades pblicas,
y el Frente Nacional evolucion extendiendo el voto a las mujeres y a los jvenes de 18
aos; y ampliando las posibilidades de ejercicio poltico a partidos distintos de los
tradicionales. Al mismo tiempo, se ha avanzado en transferir poder econmico y poltico, a
las regiones, descentralizando los servicios pblicos.

Estas conquistas del pueblo colombiano, de las cuales este gobierno es heredero,
deben preservarse como el ms cierto patrimonio de la nacin; y constituir el fundamento
para un cambio en profundidad que nos disponga para un mundo que se avizora ms
complejo.

V. La crisis de nuestros valores

Fue bien cierto que a pesar, de nuestros avances y de nuestros resguardos
institucionales y morales, la crisis nos toc y puso al desnudo la vulnerabilidad de nuestro
discurrir como nacin. La tasa de crecimiento descendi abruptamente en tres aos,
arriesgando lo que se haba ganado en un cuarto de siglo. Las tasas de desempleo se
elevaron hasta niveles alarmantes en las ciudades, constituyndose en un factor de
corrosin de la moral. La inflacin lleg a niveles crticos, perjudicando a industriales y
agricultores, pero sobre todo a las capas ms pobres de la poblacin, carentes de
mecanismos de defensa y de poder. La industria y la agricultura se deprimieron, gravadas
por altas tasas de inters en ventaja de un sistema financiero que se embarcaba en
aventuras especulativas. Se abrieron las compuertas de las importaciones, sometiendo a
dura prueba a los productores nacionales, y hubo exceso de derroche en inversiones
pblicas realiza das con alto componente importado, sin criterios selectivos que
protegieran al talento y a la industria nacional. El imperio de las fciles ventajas, prim
sobre los criterios de servicio y de inters por el bien pblico. No todo, ciertamente, pudo
atribuirse a la crisis mundial; tampoco a capricho de los hombres. Es conveniente ensayar
una interpretacin sociolgica aproximativa, de un fenmeno que no debe repetirse.

En general, nuestra evolucin econmica se ha ceido a lo que ilustres
predecesores han llamado la tradicin de la pobreza: ni en la colonia ni en la vida
independiente, gozamos de esplendor o de riquezas. Ha sido el ascenso del hombre
colombiano, dura brega de conquista del medio, don de ha valido ms la virtud del trabajo
diligente, que la abundancia de recursos ofrecidos por la naturaleza.

Quizs nuestro desvo de lo que han sido pautas tradicionales de conducta, podra
calificarse bien con una expresin francesa de difcil traduccin: embarras durichesse,
algo as como desconcierto causado por la riqueza. Haba sucedido, pero en escalas
modestas. Observadores de la bonanza cafetera de los cincuentas, haban advertido
manifestaciones de aficin por lo suntuario y por el boato, junto a algunas inversiones
pblicas de importancia.

A la bonanza cafetera de los setentas se uni el auge de la economa subterrnea,
que ofreca, a cualquier medio y precio, oportunidad de ascenso rpido a nuevas capas
sociales. Al mismo tiempo, nuestras instituciones bancarias se basaban en una estructura
normativa que databa de sesenta aos atrs, y que no recoga la irrupcin del sistema
financiero. El vnculo entre la economa subterrnea, el sector financiero, un contexto
mundial caracterizado por capitales flotantes y altas tasas de inters; y el relajamiento del
control pblico, fueron suficientes para producir una situacin de feria en el manejo de las
finanzas, y una crisis como no la habamos padecido desde la postguerra.

Pero no conviene detenerse en el pasado, porque corremos el riesgo de
petrificarnos. As lo ha entendido el pueblo colombiano, que tiene la virtud de corregir
prontamente lo que merece ser corregido y de preservar lo que debe ser preservado.
Parafraseando una conocida ley de la termodinmica, podemos decir que la energa del
pueblo colombiano no se pierde; se trans forma. Y en este caso, se ha transformado en la
creacin de un propsito nacional recogido en este plan de CAMBIO CON EQUIDAD.

VI. Los objetivos del plan de Cambio con Equidad

Si nuestro legado es valioso, nuestras deficiencias, tal como han salido a flote con
la crisis, son inmensas. Debemos poner el acento no slo en cumplir las tareas aplazadas
desde nuestra independencia o desde ese despliegue de voluntad colectiva que fue la
instauracin del Frente Nacional, sino tambin en prepararnos para el mundo ms
complejo que se advierte con los cambios tecnolgicos y polticos mundiales.

En el orden internacional, se trata de preservar nuestra soberana, asegurando
que la nacin se proyecte a travs de sus fronteras en el escenario mundial, para
propender por un orden ms justo y equitativo como condicin para preservar la paz entre
las naciones. Nuestro puesto, debe quedar claro, est al lado de nuestros hermanos
latinoamericanos y del grupo de pases que buscan afirmarse en una va independiente,
haciendo presencia en los foros internacionales para defender por medios pacficos los
principios de respeto a la libre determinacin de los pueblos, de no intervencin y de logro
de un nuevo orden internacional.

En el orden econmico, nuestro Plan propone fortalecer los sectores productivos,
trazando caminos para una integracin mayor de las diversas ramas. En el horizonte
inmediato, la poltica de reactivacin busca contener las presiones inflacionarias por
medio de la concertacin, ordenar el sector financiero, acudir con ahorro pblico y privado
a la defensa de la industria y de la agricultura, protegindolas, y estimular la demanda
agregada por medio de la construccin masiva de vivienda popular, que genere empleo
productivo. Luego, para consolidar nuestro desarrollo econmico sobre bases firmes,
proponemos elevar la capacidad de ahorro del sector pblico; fomentar la generacin de
divisas para nuestro desarrollo con nuevas exportaciones, ampliar la propiedad productiva
fomentando la capitalizacin social; y mejorar nuestra produccin agrcola.

Proponemos avanzar en la democracia de nuestras instituciones polticas. Para
ello, primera condicin es afianzar la paz entre los colombianos, erradicando los factores
objetivos y subjetivos que han alimentado la violencia en el pasado. A ellos se ha dirigido
la amnista, principio del que fluirn programas sociales para consolidarla. Otro elemento
de la democratizacin de la vida colectiva consiste en modernizar las instituciones que
constituyen soporte a la democracia: los partidos, la Registradura electoral, la
Procuradura. De igual importancia son aquellas medidas tendientes a dar mayor poder,
econmico y poltico, a las comunidades, de modo que puedan ser partcipes del
desarrollo y guardianas de las acciones del estado. En esa perspectiva se enmarcan las
tareas de descentralizacin de los servicios pblicos y de dar mayores rentas propias a
departamentos y municipios. Una democracia ms perfecta depende del logro de una
mayor equidad en el desarrollo y de mayor justicia. La poltica del gobierno se encamina a
erradicar los factores de extrema pobreza, ofreciendo empleo productivo, mejorando la
produccin y distribucin de alimentos de consumo popular, ampliando las oportunidades
educativas a travs de los medios de comunicacin, proporcionando atencin primaria en
salud a las comunidades ms desamparadas, y ofreciendo un sistema de prevencin y de
administracin de justicia ms gil y eficiente. Particular importancia se concede a los
Planes para las zonas de menor desarrollo relativo, que incorporen dignamente a la vida
nacional a las poblaciones que habitan en fronteras, en territorios nacionales, en la costa
pacfica, en zonas afectadas por la violencia y a las comunidades indgenas.

Nuestro porvenir depende de la afirmacin de nuestra identidad cultural, del
fortalecimiento de nuestra cultura, que es a la vez el vnculo con nuestro pasado. Hemos
propuesto un autntico redescubrimiento de lo que somos, de lo que hemos sido, de lo
que tenemos como recursos para proyectarnos ms libremente en nuestro porvenir. En tal
sentido, hemos dado impulso a una nueva Expedicin Botnica, que ilumine nuestro
pasado, que saque a flote los recursos naturales que yacen escondidos, que incorpore el
espritu de investigacin a nuestro sistema educativo y que se traduzca en el
fortalecimiento de nuestro aparato de produccin.

A la vez, hemos propuesto exaltar nuestros valores estticos y cientficos como el
mejor medio de proyectar una nueva imagen de la nueva Colombia en el exterior. La
premisa de todo nuestro proyecto de cambio, es la confianza en el ingenio y en el talento
del hombre colombiano, hllese en la universidad, en el campo, en la industria, en los
sindicatos: es el pueblo entero el que inspira nuestra confianza e ilumina nuestro camino.

El plan de CAMBIO CON EQUIDAD es la expresin de los anhelos comunitarios
plasmados en la letra luego de un proceso de concertacin y de dilogo. Ser, por tanto,
el patrn para medir la conducta del gobierno y de los funcionarios pblicos en este
cuatrienio.



















































La concertacin y el
dilogo: un proceso
permanente




l Plan Nacional de Desarrollo 1983-1986, Cambio con Equidad,
siguiendo los postulados de gobierno del seor Presidente Betancur,
parte de la base de una amplia participacin de la comunidad, cuyo concurso y solidaridad
son imprescindibles para impulsar el bienestar econmico y social del pas.

Con motivo de su visita al Departamento Nacional de Planeacin en diciembre de
1982, el seor Presidente indic que los planes de desarrollo han de traducir el
compromiso de la comunidad y no solo del Estado, en los propsitos de cambio: en tal
sentido no podr decirse de mi gobierno, que formul los planes desde un escritorio de la
capital, ni mucho menos que lo hizo con abstraccin de la comunidad como en los
tiempos del derecho di vino de los reyes o del despotismo ilustrado o de la sociedad
teocntrica.

Una de las principales caractersticas del actual Plan es, por ello, el pro ceso de
concertacin que tuvo lugar durante su preparacin con los diversos estamentos sociales
y econmicos de la comunidad. Para tal efecto, se con formaron y convocaron varias
comisiones; el Consejo de Asesores Econmicos Presidenciales, la Comisin de Anlisis
Econmico y de Concertacin prevista en la Ley 38 de 1981, y diversas comisiones
sectoriales analizaron en su seno los fundamentos y la estrategia global del Plan.
Posteriormente se llevaron a cabo debates con distintos representantes de la comunidad
en foros acadmicos y en comits especiales creados para tal propsito, consolidndose
as un nuevo sistema de la planeacin basada en la participacin constante y solidaria de
la Nacin entera en la formulacin e instrumentacin de las polticas de desarrollo.

El enriquecedor proceso de la concertacin del Plan fue reforzado, a su vez, con el
aporte que hicieron todos los niveles de la administracin pblica. Los ministros del
Gabinete, los Secretarios de la Presidencia de la Re pblica, los Jefes de los
departamentos administrativos y los gerentes de las entidades y empresas del Estado,
proporcionaron los fundamentos de los respectivos captulos sectoriales del Plan. En
sucesivas reuniones del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES, se
refinaron los diagnsticos y las estrategias. Las oficinas de planeacin de los
Departamentos, as como las Corporaciones Regionales de Desarrollo, le agregaron la
necesaria dimensin local y regional a la concepcin de la poltica global. La discusin y el
anlisis interinstitucional trajeron consigo uniformidad y coherencia en la formulacin de la
parte programtica del Plan, requisito indispensable para el xito de la gestin
administrativa. Dentro del Departamento Nacional de Planeacin se cont con un
destacado grupo de profesionales que coordinaron eficazmente las tareas necesarias
para plasmar en el papel los compromisos de la comunidad y del Gobierno. A todos los
colaboradores y gestores del Plan, tanto del sector privado como del sector pblico,
consigno el agradecimiento del Departamento Nacional de Planeacin y el mo propio.

Naturalmente la participacin de la comunidad en el proceso de planeacin no
termina con la publicacin del Plan. Se requiere, adems, extenderla a la etapa de
seguimiento. Sin un proceso iterativo que incluya a los distintos estamentos de la
comunidad en la ejecucin de los programas y polticas, se compromete la razn de ser
de la planeacin econmica y so tal como la concibe el actual gobierno. La consulta y el
dilogo permanente sern la garanta del xito del plan Cambio con Equidad.

Parte integral de la ejecucin del Plan son los planes regionales y sectoriales que
se elaboran siguiendo sus lineamientos generales de poltica y que buscan estimular la
capacidad de decisin y compromiso propios, as como fortalecer la descentralizacin.
Tambin en este contexto se enmarcan las decisiones habituales de poltica econmica y
social, tales como las concernientes al manejo monetario y del crdito y a la programacin
de los presupuestos anuales de gasto pblico.

En general, el objetivo final del Plan es estimular las facultades productivas y el
talento creativo de los colombianos y promover la nivelacin de las oportunidades de
progreso, en un marco de libertad y de justicia social. Para el cumplimiento de este
objetivo, se parte de la premisa de que el Estado de be intervenir activamente en el
ordenamiento de la economa y del cambio social. No se trata de aplicar controles
policivos ni acciones para entrabar la actividad de los diferentes sectores econmicos y
sociales, sino lograr que el Estado impulse y encauce los esfuerzos de la comunidad
hacia la consecucin de un pleno y equilibrado desarrollo.

Son diversas las acciones de poltica consignadas en el Plan que el Gobierno ha
adelantado ya, tales como las dirigidas a reordenar el sector financiero, a fortalecer el
ahorro pblico, a proteger la industria y el trabajo nacional, a estimular las distintas
modalidades de capitalizacin privada y a fomentar la actividad productiva en el campo.
En el mbito social, cabe mencionar la reafirmacin de la identidad cultural del pas y la
ampliacin de la cobertura de los servicios sociales bsicos, tales como vivienda,
educacin y salud, a los grupos de menores ingresos. Todas estas acciones constituyen
pilares del plan Cambio con Equidad.

Con el apoyo de la comunidad y del Congreso Nacional, se instrumentarn stas y
las dems polticas consignadas en el Plan, sin perder de vista la disponibilidad total de
recursos internos y externos. En este sentido, el Plan prev la reorientacin del ahorro
hacia los fines del desarrollo nacional, mediante polticas de racionalizacin del gasto
pblico, de uso del ahorro ex terno en los sectores prioritarios y de estmulos a las
actividades productivas propiamente dichas.

El Plan incluye, adems, aquellos programas especiales que hacen parte integral
de la filosofa del actual Gobierno en materia de asignacin de los re cursos disponibles,
tal como es el caso de la vivienda popular, de la rehabilitacin de zonas marginadas, de la
educacin a distancia, de la provisin de servicios de salud a grupos no atendidos, de la
investigacin agropecuaria, y de la adecuacin de tierras y ampliacin de la frontera
agrcola. La lista exhaustiva de las actividades gubernamentales en los prximos aos
corresponde a los planes sectoriales y regionales, as como a los presupuestos anuales
de la Nacin y de los diferentes niveles de la administracin pblica - En el Plan se fijan
los criterios generales y las prioridades para la programacin y asignacin de los recursos
de ahorro pblico.

El Congreso Nacional, en los prximos meses, abordar el anlisis de las
iniciativas planteadas en el plan Cambio con Equidad. La conformacin de la Comisin
Permanente del Plan constituir el primer paso para darle a su contenido un carcter
normativo. Con la colaboracin de los honorables Senadores y Representantes, el
proceso de planeacin alcanzar la dimensin y altura que les son propias en un sistema
democrtico.












































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Plan de Desarrollo 1983-1986


Departamento Nacional de Planeacin




Fundamentos del plan








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OBJETIVOS GENERALES
DEL PLAN

El Plan tiene coma propsito general lograr el cambio dentro de un marco de equidad. Las
das conceptos se entrelazan para constituir un todo coherente y armnico que refleja la
filosofa del programa de gobierno.

Fundamento del Plan es la reactivacin econmica con estabilidad de precios; brindar
mayores oportunidades de cambio y de superacin a las grandes masas colombianas.

Se desmontarn las expectativas inflacionarias y habr acuerdos especiales de precios
con el esquema de la contratacin del desarrollo, en el merco de una poltica monetaria sin
alteraciones bruscas.

El Plan refleja las aspiraciones de la comunidad y promueve una creciente participacin de
ella en la bsqueda de una mayor equidad en la distribucin de los beneficios del
desarrollo.

El Gobierno intervendr para garantizar que el ahorro nacional se encauce efectivamente
hacia la creacin de nueva riqueza. Para ello reordenar la actividad financiera nacional y
estimular la capitalizacin de los sectores claves de la economa.

La construccin de vivienda se aplicar como gran instrumento impulsador de la economa,
a cono plazo, debido a su efecto multiplicador en trminos de produccin y empleo.

e otorgar proteccin al trabajo y a la industria nacional. Las compras oficiales se
orientarn hacia los bienes nacionales y, por otra parte, se combatirn el contra bando y el
tiumping

Se recuperar la capacidad de ahorro del sector pblico con un exigente control al gasto
superfluo, con racionalizacin del gasto en diversos sectores y con un perfeccionamiento
de la programacin presupuestal.

Habr incentivos para la capitalizacin empresarial. Como complemento a la eliminacin
de la doble tributacin, se fortalecern los mecanismos de ahorro priva do; se fomentar la
apertura y la democratizacin de la sociedad annima. El Fondo de Capitalizacin
Empresarial ayudar a colocar las emisiones de acciones que hagan las sociedades
annimas.

Se proveern recursos suficientes para la investigacin agropecuaria, la transferencia
tecnolgica y la adecuacin de tierras. Se buscar la ampliacin de la frontera agrcola y
ganadera.

Se avanzar en la descentralizacin del Sistema Nacional de Salud y se establecer un
sistema anlogo para la educacin.

Se reorientar la educacin para brindar mayores oportunidades de superacin humana.
La expansin de las oportunidades de educacin, tanto formal como a distancia, permitir
una mayor nivelacin de las condiciones objetivas del progreso social.

Habr un desarrollo equitativo entre las distintas regiones colombianas, para que asuman
el liderazgo en la solucin de sus propias necesidades. Para estos objetivos se
fortalecern los fiscos departamentales y municipales y se impulsarn programas de
desarrollo en las zonas marginadas y en las fronteras.



Introduccin


Aceptamos el reto y vamos a encararlo y
superarlo, mediante un acuerdo de solidaridad
que rena todas nuestras dispersas energas y
las aplique a ese gran propsito de
superacin.

Belisario Betancur




l Plan de Desarrollo 1983-86 ha sido concebido, primordialmente, en el
marco de una visin universal, no solo desde el punto de vista de nuestra
perspectiva como nacin, sino tambin como expresin de nuestra propia ubicacin en la
realidad del mundo. Un plan que aspire a lograr el cambio con equidad en un pas como el
nuestro, tiene que sujetar- se a prioridades y a una estricta disciplina en el manejo y en la
asignacin de los recursos disponibles. Pero, al mismo tiempo, su ejecucin mal podra
estar desconectada de las tendencias predominantes en el mbito econmico
internacional, ni menos an ignorar ciertas realidades circundantes en el con texto
regional o hemisfrico. En este sentido, es apenas obvio que el Plan debe resultar
compatible con el propio manejo de la poltica internacional y con nuestros propsitos
viables de integracin latinoamericana.

La Constitucin colombiana seala al Estado el deber de planificar la economa.
Se desea, as, hacer un esfuerzo para tener la mejor informacin posible acerca de los
recursos de que dispone el pas; acerca de las necesidades ms apremiantes de la
poblacin; acerca de los criterios con que el Gobierno busca movilizar los recursos para
atender esas necesidades; y acerca de los objetivos, programas y proyectos con los que
quiere hacer frente al desafo de interpretar a la comunidad y dirigirla.

En este captulo, entonces, se presentan los rasgos generales de la poltica
econmica y social que el Gobierno procurar adelantar, hasta 1986. En primer trmino
se sealan objetivos; luego se establecen prioridades y se des criben estrategias. En los
captulos siguientes se har un examen ms prolijo de todo ello.

El actual Gobierno no concibe este Plan como un compromiso interno sino como
expresin de las necesidades y sentir de la comunidad. Los gobernantes y funcionarios
son los mandatarios de la comunidad, sus intrpretes y servidores. Lejos de imponer a la
comunidad unas directrices, el Gobierno pretende recoger y encauzar sus aspiraciones y
anhelos con una propuesta de accin conjunta que se materializa en el Plan.

De acuerdo con esta visin, el Gobierno, como componente de la sociedad civil, no
es superior o inferior a otros estamentos de la vida comunitaria. Mal podra el Gobierno
E
establecer que la razn de ser de su conducta sea la promocin exclusiva de sus
intereses. La importancia de su funcin no le concede privilegios especiales de
supremaca, ya sea a las instituciones que lo representan o a los funcionarios pblicos
que circunstancialmente lo administran.

De otra parte, no se pretende con el Plan lograr un consenso total o evitar la
creativa controversia, pero s alcanzar un mnimo acuerdo, un claro entendimiento sobre
los objetivos generales y un mximo de solidaridad en la aplicacin de las polticas.
Solamente de esta manera superar el pas las dificultades que frenan su desarrollo
econmico y social.

El Gobierno reconoce que debe ejercer un liderazgo, indicando el rumbo y
facilitando los medios que permitan crear un entorno favorable para el cabal
desenvolvimiento de la vida comunitaria. No puede permanecer pasivo ante sntomas de
desintegracin social o ante condiciones econmicas ad versas internas o externas. En
este sentido, el Plan de Desarrollo constituye un valioso instrumento a su disposicin para
desempear el papel que le corresponde en la promocin y ordenamiento de la vida
comunitaria.

































Objetivos generales

La poblacin es el mayor recurso de un Estado. El bienestar que se logre al
aplicar sus facultades productivas y su talento creativo es el principio y fin de toda
poltica. La tarea del Estado expresada en las polticas del Gobierno, se dirige a
estimular la produccin y a promover la nivelacin de las oportunidades de
progreso de individuos y familias, en un marco de libertad y justicia social.

En general, en el Plan se parte de la premisa de que no es posible el
progreso del pas si no tiene lugar dentro de unos parmetros de creciente
participacin comunitaria en los beneficios de este progreso - Se requiere de un
gran esfuerzo mancomunado para vincular al proceso de desarrollo tanto a la
poblacin urbana que no encuentra acceso a los servicios pblicos bsicos y cuyo
ingreso se puede catalogar de subsistencia, como a las regiones aparta das o
marginadas que cubren la mayor parte de la extensin del territorio del pas. Sin la
participacin de los distintos estamentos sociales y regionales en la tarea de
reconstruccin del pas, se desvirta dicho proceso y se crean las condiciones
favorables para el agudizamiento de los conflictos sociales y eco nmicos.

Elemento concomitante de una creciente participacin comunitaria es la
bsqueda de una mayor equidad en la distribucin de los medios y de los
beneficios del desarrollo. No se trata de promover la visin paternalista de un
Estado que reparte los frutos del progreso con criterios puramente polticos o de
beneficencia. La experiencia de otros pases nos ha enseado que este esquema,
por s solo, frustra los anhelos de superacin de la comunidad. Lo esencial, en
casos que no son los de pobreza extrema, es proporcionarle al individuo en
particular y a la comunidad en general, los instrumentos que le permitan realizar la
aspiracin de elevar su bienestar y sus condiciones de vida. Consideraciones de
equidad son, por ejemplo, las que llevan a pro poner que se ample el acceso al
empleo remunerativo, a la educacin ele mental y tcnica, a las fuentes de
financiacin, a los servicios bsicos de salud y agua potable, a la cultura y ala
recreacin; en fin, es extensa la lista de todas aquellas reas en las cuales se
requiere de la intervencin del Estado para garantizar un mnimo de equidad en la
distribucin de los medios e instrumentos del desarrollo.

El Plan tiene como propsito general lograr el cambio dentro de un marco
de equidad. Ambos conceptos se entrelazan para constituir un todo coherente y
armnico que refleja la filosofa del programa de gobierno. En cierto modo
constituyen la razn de ser de su accin administrativa. Le otorgan un sentido de
direccin a la ejecutoria de su poltica. Son indispensables para unificar criterios
sobre la actividad del complejo y disperso aparato estatal.

El primero de los objetivos del Plan es el ordenamiento del cambio social
para lograr mayor equidad en la distribucin de las oportunidades de progreso.
Bsicamente se trata, por un lado, de integrar y definir los servicios que presta el
Estado para que los esfuerzos de las distintas instituciones concuerden con las
necesidades de las comunidades beneficiarias y para elevar su calidad y extender
su cobertura. De otra parte, se busca reorientar el proceso de crecimiento
econmico en favor de la generacin de empleo y del desarrollo de las zonas
geogrficas ms atrasadas y de los grupos marginados de la poblacin.

El segundo objetivo es la consolidacin del desarrollo econmico, de tal
manera que se asegure el crecimiento de la economa en niveles que permitan la
elevacin constante de las condiciones de vida y que faciliten avanzar en la
integracin y fortalecimiento de los aspectos sociales y culturales de la
nacionalidad.

Ahora bien, estos dos objetivos estn, en cierta manera, precedidos por el
objetivo inmediato de la reactivacin econmica, ante la preocupacin coyuntural
que vive el pas de recesin con inflacin. Si a corto plazo no se acelera el
crecimiento econmico y se remueve el sesgo inflacionario, se comprometer el
xito de los diferentes programas sociales del Gobierno y sern limitadas las
posibilidades de reorientar el proceso de desarrollo hacia los grupos ms
necesitados de la poblacin.

A continuacin se detallan las estrategias y polticas que se han disea do
para satisfacer los objetivos propuestos. En los captulos subsiguientes del Plan se
profundiza en el diagnstico y en el contenido de las diferentes polticas
sectoriales.
Reactivacin
econmica






udrante las ltimas dcadas la economa colombiana experiment un
dinamismo considerable y una gran capacidad para responder a los
retos y oportunidades del crecimiento. El producto interno bruto del pas se ampli
significativamente con tasas promedio anuales de 5.2% entre 1960 y 1970 y de 6.1 entre
1970 y 1980; el capital representado en maquinaria y equipo se cuadruplic entre 1952 y
1980; la capacidad de generacin de energa elctrica pas de 290 megavatios en 1950 a
5.000 en 1982; y en general, la mayora de los ndices sealan un importante desarrollo
del pas.

Con el transcurso de los aos Colombia se transform, de una economa cerrada y
parroquial, en otra capaz de competir en los mercados internacionales. La diversificacin
de las exportaciones agropecuarias, el avance satisfactorio de las manufactureras y el
acceso al financiamiento externo en trminos favorables, contribuyeron al acelerado
aumento del producto in terno bruto y a elevar el ingreso per cpita de los colombianos
por encima de mil dlares. Sin embargo, en los ltimos aos el crecimiento de la
economa se ha desacelerado notoriamente. Este fenmeno no puede entenderse sin
tener en cuenta la influencia negativa de una economa mundial en crisis, que indujo un
descenso en nuestras principales exportaciones (incluyendo el caf), un deterioro
sustancial en nuestros trminos de intercambio, y que nos transmiti elementos
perturbadores, tales como el aumento en las tasas externas de inflacin e inters.

El bajo crecimiento reciente tambin tiene orgenes domsticos definidos. La
produccin nacional se ha visto afectada por un creciente contrabando y por una poltica
monetaria restrictiva. De otra parte, el alto nivel de las tasas de inters ha contribuido a
deprimir los niveles de la inversin privada y la carencia de controles adecuados sobre la
actividad financiera ha propiciado la desviacin de una parte del ahorro hacia operaciones
especulativas.

Llegamos, as, a una situacin de crisis econmica que tiene su raz en la falta de
dinamismo de la demanda agregada externa e interna y en la desmotivacin de la oferta.
Adems hay que agregar las perspectivas de un dficit en la balanza de pagos y de un
sector cafetero que no ejercer el papel de impulsador de la economa que tuvo durante la
segunda mitad de la dcada de los aos setenta. Si a lo anterior se agregan las
dificultades para financiar el gasto pblico con ahorro interno, se prev un escenario de
mayores presiones para acudir al crdito externo, cuando se requiere especial prudencia
en el manejo del coeficiente de endeudamiento del pas. Por lo tanto, el Gobierno ha
diseado una estrategia de poltica econmica que abarca multiplicidad de frentes y que
discrimina entre el corto y largo plazo. Se trata inicialmente de establecer las bases de
una poltica de corto plazo dirigida a reactivar la economa en el marco de una progresiva

estabilidad de precios, como requisito necesario para el logro de los objetivos sociales y la
consolidacin del desarrollo econmico.

La tarea de la reactivacin busca no slo recuperar el ritmo perdido en los
impulsos del desarrollo, sino tambin encontrar nuevos mecanismos para alentar el clima
de inversin y para fortalecer las posibilidades de un bienestar generalizado. En este
sentido, los objetivos de la poltica combinan el aliciente econmico con el apoyo
preferencial a los grandes frentes de la productividad social. El nfasis en el sector lder
de la construccin, pero especialmente en proyectos masivos de vivienda popular y en la
financiacin de grandes obras de infraestructura urbana, cumple bien ese propsito.

1. Crecimiento con estabilidad

Dado que el crecimiento tiende a ser acumulativo, el costo de tener tasas inferiores
a la tendencia histrica es verdaderamente apreciable. Por ejemplo, obsrvese que en
1982 un punto porcentual del producto interno bruto representaba cerca de 27.000
millones de pesos. Visto de otra manera, con una tasa anual de crecimiento del PIB del
50% y bajo el supuesto de una desaceleracin en el aumento de la poblacin, el ingreso
per cpita podra duplicarse en 25 aos, en tanto que con una tasa de crecimiento del 4 y
con una menor disminucin en el aumento de la poblacin, el ingreso per cpita apenas
se incrementara en 45% en igual tiempo.

Por esta razn, se le concede en el Plan una especial prioridad a un cambio en las
tendencias recientes de desempeo de la economa y a lograr obtener un crecimiento
econmico autosostenido. Sin embargo, este objetivo se enmarca dentro del propsito
adicional de reducir gradualmente el costo de vida, al reconocerse los efectos
perjudiciales de la inflacin sobre la distribucin del ingreso y la produccin. En materia
distributiva, los ajustes de los costos y precios a la inflacin son desiguales, lo que se
traduce en que las prdidas y ganancias de las personas no tienen relacin alguna con su
trabajo y ahorro. En el caso de la produccin, la continua variacin en el valor de la unidad
monetaria dificulta los anlisis de beneficio y costo y, en general, las decisiones sobre
asignacin de recursos. En trminos globales, una inflacin creciente y crnica agudiza
los conflictos sobre remuneraciones y se constituye a largo plazo en un factor de menor
crecimiento. En las etapas iniciales del proceso inflacionario aparentemente se benefician
los deudores a costa de los ahorradores. Posteriormente, debido al inevitable aumento en
las tasas nominales de inters que trae consigo la inflacin y por la inflexibilidad de la
estructura financiera, se crean distorsiones en los flujos de fondos, en perjuicio de la
actividad productiva.

En esta perspectiva, no son antagnicos los objetivos de la poltica eco nmica de
alcanzar un alto crecimiento econmico en condiciones de estabilidad de precios. La
experiencia de los aos setenta y ochenta ensea que, si bien las altas tasas de
crecimiento aparecan en varios pases como compatibles con una inflacin elevada, al
final de cuentas se lleg a una situacin de coexistencia de inflacin y recesin. En
aquellos pases que se consideraban casos excepcionales, el crecimiento que
experimentaron fue ante todo el resultado de factores exgenos, tales como bonanzas en
los precios internacionales de sus productos de exportacin o altos niveles de
endeudamiento ex terno, antes que de los estmulos inflacionarios propiamente dichos.
De hecho, los diferentes estudios economtricos para el caso colombiano muestran que
existe una tenue relacin a corto plazo entre las polticas monetarias expansionistas y el
crecimiento de la produccin. La mayor parte de los aumentos en los medios de pago se
ha reflejado tradicionalmente en mayor inflacin. Solamente aquella parte no esperada de
dichos aumentos, o los incrementos por encima de la tendencia histrica, tienen un
impacto positivo inmediato sobre la produccin, pero de todas formas menos significativas
que el efecto ms permanente sobre los precios.

Naturalmente la tesis de que el crecimiento y una reducida inflacin son
compatibles, no impide reconocer que durante la transicin de un estado de inflacin
crnica a uno de estabilidad, tienden a presentarse presiones recesivas. De ah que en la
estrategia de reactivacin se le asigne especial importancia a la adopcin de una poltica
monetaria que sea consecuente con las dems polticas en el frente macroeconmico y
especialmente con los estmulos a la produccin. Se descarta la opcin de combatir la
inflacin con el exclusivo manejo de los instrumentos monetarios, especialmente por los
sacrificios que conlleva en materia de produccin y empleo. Lo que se requiere es una
cuidadosa coordinacin de las distintas polticas en el campo macroeconmico. Por ello,
la estrategia del Plan busca incidir sobre los diferentes factores causantes del alza en los
precios y de la recesin, para contrarrestarlos con una serie de polticas en materia
financiera, monetaria, cambiaria, fiscal y de estmulos a la actividad productiva en
sectores especficos. o sea que se trata de una poltica verdaderamente de tipo
macroeconmico, ya que abarca las principales fuerzas que afectan el movimiento global
de los ingresos y precios tanto reales como nominales.

2. Hacia la moneda slida

Los medios de pago crecieron a una tasa promedio anual del 25% entre 1970 y
1982, lo cual contrasta con el incremento del 170/o experimentado durante la dcada de
los aos sesenta. Sin embargo, es preciso sealar que en el lapso comprendido entre
1976 y 1981, el crecimiento de la oferta monetaria descendi de 35% a 21%, en tanto que
la tasa de inflacin, con algunos altibajos, mostr una tendencia a aumentar levemente.
Es decir, mientras que en los ltimos aos se aplic una poltica de relativa restriccin
monetaria, la consolidacin de expectativas de aumento en los precios a lo largo de estos
aos ha contribuido a mantener la inflacin en niveles altos, con la consiguiente
disminucin de los saldos monetarios reales. Este proceso de formacin de expectativas
ha tenido indudablemente una significativa incidencia de corto plazo sobre la inflacin, si
bien a ms largo piazo, lo que importa es el incremento secular de los medios de pago y
el aumento del ingreso permanente.















Ahora bien, lo fcil para los gobiernos es acudir al expediente de emitir para
financiar sus gastos y para estimular la actividad econmica. Es verdad que cuando el
sistema econmico se encuentra operando bastante por debajo de su capacidad instalada
y cuando los precios y costos de produccin no estn aumentando aceleradamente, la
demanda monetaria adicional puede traducirse en demanda efectiva y mayor produccin.
Pero el impacto de aumentar la demanda monetaria puede recaer principalmente sobre
los precios en lugar de la produccin, si una proporcin significativa de dichos precios son
fijados administrativamente o en condiciones de monopolio u oligopolio y si, al mismo
tiempo, se consolidan y refuerzan las expectativas inflacionarias.

Bajo tales circunstancias se presenta una resistencia de los precios a disminuir no
obstante la cada de la actividad econmica. Esta resistencia es un mecanismo de
defensa de los empresarios ante la baja en las ventas y en las utilidades presentes y
anticipadas, as como de los sindicatos ante la prdida del poder adquisitivo de la
moneda. A lo anterior cabe agregar las medidas del Gobierno para proteger a los
trabajadores no sindicalizados y a los emplea dos pblicos. Las dificultades se presentan
cuando los precios resultantes desbordan la suma total de ingreso monetario generado
por las autoridades, crendose las condiciones para alcanzar el equilibrio entre la oferta y
demanda de bienes y servicios en niveles menores de produccin, empleo y utilizacin de
los factores productivos.

Un elemento de la poltica econmica de corto plazo es entonces el desmonte de
las expectativas inflacionarias, para facilitar el aumento en el ingreso real de los que
menos tienen. En este sentido el Gobierno ha planteado la racionalizacin del rgimen de
precios administrados y de los sistemas automticos de propagacin inflacionaria. De ah
que se promueva la concertacin de unas metas de reajustes salariales consecuentes con
la situacin de produccin y empleo; se propicien los acuerdos especiales de precios
dentro del marco de los esquemas de la contratacin del desarrollo, especialmente en el
sector agropecuario; y se fije una poltica de tarifas de servicios pblicos y de control a los
precios que se forman en condiciones de monopolio, dirigida a frenar el proceso
inflacionario.

De otra parte, tambin a corto plazo, la inestabilidad de la poltica monetaria,
reflejada en sbitas contracciones y expansiones de los medios de pago, es decir, lo que
se ha denominado la poltica del pare y siga, constituye un elemento perturbador de la
actividad econmica que es preciso corregir mediante una adecuada programacin. A
ms largo plazo, la poltica estar orientada a reducir gradualmente la tasa de expansin
de los medios de pago, a medida que se tenga xito con lis polticas de reactivacin de la
economa.

3. Crdito para la produccin

La experiencia de estos aos demuestra que se necesita de una activa
intervencin del Estado, no solamente para ejercer un mnimo control sobre las
actividades y prcticas de los inter financieros, sino tambin para asegurar que los
recursos del ahorro nacional se destinen a la creacin de nueva riqueza. El Gobierno
tiene a su disposicin los mecanismos e instrumentos de poltica que le permiten orientar
dicho ahorro hacia los sectores prioritarios del Plan de Desarrollo, con el propsito de
lograr una mejor y ms plena utilizacin de los factores productivos del pas.

Dentro de este orden de ideas, un elemento bsico de la poltica econmica del
Plan es el reordenamiento del sector financiero. Se considera in dispensable, como
condicin previa para el xito del proceso de reactivacin, la eliminacin de las
distorsiones que se haban venido presentando en el mercado financiero y el
restablecimiento de la confianza del pblico en e sistema. En esta materia, el Gobierno ya
adopt una serie de disposiciones, con el uso de la emergencia econmica, sobre -
control, manejo y desconcentracin de la propiedad de las instituciones financieras
1
. Entre
esas medidas se destacan la profesionalizacin de la actividad financiera; el estable
cimiento de un cdigo de conducta para los administradores de instituciones financieras;
la introduccin de la figura jurdica de la nacionalizacin, equivalente a un seguro
universal de depsitos y obligaciones; y la definicin de pautas y mecanismos para la
democratizacin gradual de la propiedad. As mismo, convoc una Comisin de Reforma
Financiera para revisar las normas legales que sustentan la organizacin bancaria
nacional. Se espera, de esta manera, que el sector financiero se convierta en agente
eficaz para canalizar el ahorro privado hacia actividades productivas y se eviten los
movimientos y operaciones de tipo especulativo y de concentracin del poder econmico.

El xito del programa econmico requiere, adems, de la actuacin gubernamental
en otros dos frentes de la poltica financiera. Uno de ellos tiene que ver con el manejo de
las tasas de inters. En este sentido, el sector pblico ha ejercido un activo liderazgo
rebajando las tasas de captacin de los certificados de depsito a trmino en los bancos
oficiales, as como las tasas de inters en los cupos del Emisor, en los fondos financieros
y en los ttulos que utiliza el Banco en sus operaciones de mercado abierto
2
. Se busca, de
esta manera, presionar hacia la baja las tasas reales de inters, sin acudir a medidas
extremas de control que afecten la operatividad del mercado.

El otro frente se refiere al aumento de la participacin del crdito al sector privado
como fuente de la base monetaria. Durante la segunda mitad de la dcada de los aos
setenta el incremento de las reservas internacionales se constituy en la principal fuente
de expansin de la base monetaria. Para contrarrestar dicha expansin el Gobierno
adopt una serie de medidas, entre las que se destacan: la elevacin de los encajes; la
reduccin del acceso de los fondos del Banco de la Repblica al redescuento; y la
utilizacin de operaciones de mercado abierto a travs de certificados de cambio, ttulos
canjeables y ttulos de participacin. Como consecuencia, se restringi el acceso al
crdito por parte del sector privado.

Posteriormente, a partir de 1980, la reactivacin del gasto pblico y la in
elasticidad de los ingresos tributarios, establecieron la importancia del dficit fiscal como
fuente de expansin monetaria y tambin limit las posibilidades de expansin del crdito
privado. Se llega as a la situacin actual en la cual el margen monetario, que se ha
ampliado por el dficit de la balanza comercial, tiende a ser aprovechado exclusivamente
por el sector pblico.

La poltica econmica busca que el margen monetario pueda utilizarse en mayor
proporcin para financiar la actividad productiva del sector priva do. Ya se han adoptado
medidas para fortalecer los fondos financieros del Banco de la Repblica, para la creacin
de nuevas lneas de crdito de fomento y para eliminar el encaje marginal
3
. A ms largo

1
Decreto 2920/82.
2
Resolucin 18/83 de la Junta Monetaria.
3
Resoluciones 1/83 y 27/83 de la Junta Monetaria.
plazo, las posibilidades de expandir el crdito privado dependern bsicamente de las
metas de inflacin que se fije el Gobierno, de la evolucin de las reservas internacionales
y del xito que se tenga en controlar el dficit fiscal.

4. La vivienda como sector impulsador

Durante los ltimos aos el Gobierno adopt una poltica anticclica, para
compensar la contraccin del sector externo de la economa, basada en el aumento del
gasto pblico en obras e infraestructura bsica. Desde el punto de vista de la reactivacin,
esta poltica, por s sola, ha tenido un impacto limitado. Si bien la inversin pblica en
infraestructura es conveniente por sus beneficios de largo plazo, sus efectos directos de
arrastre sobre el resto de la actividad econmica y sobre el empleo no son
especialmente significativos, debido a sus mnimos encadenamientos con otros sectores
productivos y por su alta propensin a las importaciones de bienes de capital.

Adems, la aplicacin intensiva de esta poltica, sin medidas correctivas en el
frente tributario, lleva a una creciente brecha de ahorro pblico que so lamente puede
cerrarse, o bien con emisin e inflacin, el ms regresivo de los impuestos; o con un
incremento sustancial del endeudamiento interno cuya consecuencia es la disminucin del
crdito que alimenta la actividad productiva del sector privado; o con un excesivo
endeudamiento externo que eventualmente comprometera la posicin financiera del pas.

Este Gobierno opt entonces por utilizar a la edificacin de vivienda como el sector
impulsador de la economa a corto plazo. Lo que hace atractivo este sector son sus
efectos multiplicadores en trminos de produccin y empleo, as como una elasticidad
ingreso de la demanda relativamente alta. Adicionalmente, los estmulos a la vivienda
dependen de medidas internas de poltica, mientras que otros sectores tienen como
limitante un merca do mundial deprimido y unos precios internacionales que estn en sus
niveles ms bajos desde la Gran Depresin.

De otra parte, en razn al elevado dficit habitacional y por su importancia como
elemento integrador de la vida comunitaria, el Plan contempla la reorientacin de recursos
del ahorro pblico y privado hacia la construccin masiva de vivienda popular. Pero no
basta con la acumulacin fsica de soluciones habitacionales. Para lograr los objetivos de
la poltica social se requiere al mismo tiempo el reordenamiento urbano y la planeacin
integral de nuestras ciudades.

Las medidas para reestructurar y estimular al sistema UPAC constituyen un
elemento fundamental de la poltica de reactivacin a corto plazo
4
. Sin embargo, se
necesitan medidas complementarias, tales como la simplificacin de los trmites
administrativos que encarecen el precio de la construccin, la dotacin a las entidades y
autoridades regionales de mecanismos giles y adecuados para la planeacin urbana, y
la construccin de sistemas de transporte masivo en las grandes ciudades.

Adems, se debe disponer de instrumentos para hacer efectivo el crecimiento
armnico de las comunidades urbanas, tal como lo sera un banco de servicios pblicos.
Actualmente se cuenta con el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano, que maneja el
Banco Central Hipotecario, y que ha venido cumpliendo ese papel con las limitaciones
que impone su disponibilidad de recursos. Como parte esencial del Plan, el Fondo ha sido

4
Decretos 2928/82 y 1325/83.
reforzado considerablemente con decisiones de la autoridad monetaria
5
y con el apoyo
resuelto a la utilizacin de fuentes internas y externas de financiamiento. Se con tribuye
as a la reactivacin econmica, generando altos niveles de empleo en los principales
centros urbanos y permitiendo, simultneamente, la ejecucin de proyectos para la
extensin de redes de servicios pblicos, la apertura de vas, la construccin de parques y
de terminales de transporte y, en general, haciendo posible que el ambiente urbano
resulte compatible con los enunciados de la poltica social.

De igual importancia es el fortalecimiento financiero y administrativo del Instituto de
Crdito Territorial para emprender los proyectos de vivienda popular sin cuota inicial
6
, as
como el apoyo a los programas del Banco Central Hipotecario y al mejoramiento y
construccin de vivienda rural por parte de la Caja de Crdito Agrario.

Naturalmente la poltica de impulso a la actividad de la edificacin de vivienda se
basa en el supuesto de que no existen restricciones a la produccin de insumos, como lo
demuestran las cifras de subutilizacin de capacidad instalada en la rama de materiales
de construccin. De todas formas, mediante una adecuada planeacin, el Gobierno
anticipar y adoptar los correctivos para evitar las posibles deficiencias que puedan
presentarse en esta industria.

5. Proteccin al trabajo y a la industria nacional

El Gobierno se encuentra especialmente interesado en otorgarle una adecuada
proteccin al trabajo y a la industria nacional por dos razones en especial. En primer
trmino, por los vnculos de esta poltica con el programa social, cuya inspiracin se basa
en el propsito de promover, por todos los medios disponibles, el talento y la creatividad
de los colombianos. En segundo lugar, por sus efectos sobre el empleo y la reactivacin
econmica.

En pocos aos se produjo en el pas un fenmeno de arrasamiento de la actividad
industrial inducido por un debilitamiento de la demanda interna y externa y por un
creciente y desmoralizador contrabando. Problemas de ajuste en la tasa efectiva de
cambio y prcticas de en los mercados internacionales, deterioraron la posicin
competitiva de la produccin nacional. Como resultado, el pas se acostumbr al consumo
de lo extranjero en el caso de bienes y servicios que anteriormente se provean con el
trabajo de los colombianos.

La estrategia de reactivacin abarca entonces una serie de medidas ten- dientes a
incrementar el nivel de proteccin. Sobre el particular cabe destacar que el Gobierno ha
decretado un alza general en los aranceles (con excepcin de alimentos y bienes de
capital)
7
y ha trasladado del rgimen de libre al de licencia previa una diversidad de
artculos cuya importacin se considera prescindible, o que son objeto de fabricacin
nacional, o con los cuales se detectaron problemas de contrabando tcnico. As mismo,
especial atencin le ha asignado al control del dumping y al combate de las distintas
modalidades de contrabando abierto y disfrazado. Entre otras medidas, se llevar a
consideracin del Congreso la iniciativa de convertir la Direccin de Aduanas en

5
Resolucin 38/83 de la Junta Monetaria.
6
Decreto 3728/82 y Resolucin 84/82 de la Junta Monetaria.
7
Decreto 3080/82.
establecimiento pblico, con autonoma administrativa, personera jurdica y patrimonio
independiente.

Un punto relacionado con lo anterior tiene que ver con la poltica de compras y
contratacin oficial. Se estima que en 1981 las importaciones re presentaron cerca de una
quinta parte del gasto total del sector pblico, o sea ms del 5% del producto interno
bruto. La reorientacin de una parte de estas compras hacia la produccin domstica es
un estmulo adicional importante para la industria y el trabajo nacional. A este respecto,
han sido claras e inequvocas las directrices del Gobierno Nacional a los diversos rdenes
de la administracin pblica, dentro del marco del nuevo Estatuto de Compras y
Contratacin Oficial
8
y de una estricta poltica de otorgamiento de licencia previa por parte
del INCOMEX.

Dado el bajo nivel de utilizacin de la capacidad instalada en el sector
manufacturero, as como la situacin de exceso de inventarios, e incremento selectivo de
la proteccin no ejercer a corto plazo una presin excesiva sobre el ndice de precios. De
hecho, a ms largo plazo, el nuevo modelo de desarrollo rechaza la implantacin de un
proteccionismo extremo. La estrategia del Plan contempla la aplicacin de un conjunto de
aranceles y subsidios que garanticen un balance adecuado entre las actividades de
importacin y exportacin. A medida que se modifiquen las condiciones en los mercados
externos, se recupere la economa internacional, se normalice la situacin econmica de
los pases vecinos, y se realicen ajustes en la tasa efectiva de cambio, el pas avanzar
en el propsito de incrementar sus vnculos y nexos comerciales con el exterior.



























8
Decreto 222/83.
Consolidacin
del desarrollo






odo el Plan de Desarrollo debe consultar la realidad actual e inmediata,
para enmarcada dentro de los propsitos del mediano y largo plazo. Es
en este aspecto precisamente en el cual se presentan conflictos y contradicciones que
con frecuencia frustran su concrecin y ejecucin. Es verdaderamente difcil prever ciertos
desenvolvimientos coyunturales que inciden sobre las variables macroeconmicas, como
son, por ejemplo, las relacionadas con la evolucin de la economa internacional. De ah
se desprende la necesidad de que, por un lado, el marco general del Plan se distinga por
cierta flexibilidad y amplitud y, de otra parte, que peridicamente se revisen y evalen las
polticas para acomodarlas a circunstancias cambiantes y variables.

Sin embargo, no obstante la indispensable flexibilidad, el Plan debe distinguirse
por la coherencia de las polticas y la unidad de criterios. En el actual Plan se parte del
principio que para el logro de los objetivos econmicos globales se necesita de una activa
direccin por parte del Estado en la orientacin del ahorro nacional y en la conciliacin de
intereses contrapuestos. Si bien el Estado no debe intervenir con un criterio controlista y
policivo, no por ello debe abandonar una de sus funciones primordiales, cual es la de
servir de gua que proporcione un sentido de orden y direccin a una economa
caracterizada por una elevada inflacin y el estancamiento de la actividad productiva.

Es precisamente en perodos de crisis econmica, cuando se imponen cambios e
innovaciones en el manejo de las polticas que van ms all de la simple utilizacin de los
mecanismos y recetas tradicionales. En estas condiciones los desajustes del sistema
econmico se magnifican y tienden a auto perpetuarse y a retroalimentarse, a menos que
se adopten correctivos y medidas compensatorias. No basta con actuar sobre la tasa de
expansin de los medios de pago o con estimular la demanda agregada mediante gasto
pblico o subsidios a determinados grupos de la poblacin. No es suficiente con acudir a
una poltica econmica inmediatista y de corto plazo. Los instrumentos convencionales
pierden su operatividad y el marco institucional vigente aparece como ineficaz para
atender los requerimientos del proceso de desarrollo y cambio social. Por ello, la
estrategia del Plan contempla el diseo e instrumentacin de polticas de cambio
estructural, que modifican el entorno en el cual se desenvuelve la actividad econmico
tales como el reordenamiento y democratizacin del sector financiero, la reforma al
rgimen fiscal, la implantacin de sistemas apropiados de proteccin y estmulo al trabajo
y a la industria nacional y el acceso de los grupos de poblacin de bajos ingresos a la
vivienda y a la educacin tcnica. De esta manera, sobre bases firmes, puede el pas
emprender la tarea de concebir y planificar un mejor futuro.

El enfoque utilizado en el Plan relativo a la poltica econmica de largo plazo
coloca el nfasis en la interdependencia y relaciones de complementariedad de los
sectores productivos bsicos. Se busca, en ltima instancia, el fortalecimiento armnico
de los sectores manufacturero y agropecuario, en lugar del crecimiento desmesurado de

uno en detrimento del otro. Es decir, el Plan rechaza la visin macroeconmica que lleva
a la adopcin de estrategias un sectoriales, por cuanto la desequilibrada evolucin de un
sector especfico termina por traducirse en ofertas insuficientes y ausencia de cambios de
productividad en los otros sectores, generndose con ello recurrentes presiones
inflacionarias y un acentuamiento de los conflictos derivados del dualismo tecnolgico.

Se parte entonces de una poltica de desarrollo que propende por e equilibrio de
los diversos sectores, si bien en las circunstancias actuales de re cesin y desaliento de la
actividad productiva es necesario contar con sectores impulsadores, que por su efecto
multiplicador sobre el conjunto de la economa, permitan alcanzar mayores niveles de
utilizacin de la capacidad instalada. De ah que la estrategia de reactivacin econmica
incluye al sector de la edificacin de vivienda como impulsador, ms an si se tiene en
cuenta que actualmente el sector cafetero no puede ejercer ese papel, a pesar de la
accin anticclica de defensa del ingreso de los productores del grano en que se
encuentran comprometidos el Gobierno y las instituciones del gremio cafetero.

Dentro de este orden de ideas, el Plan propone adoptar una serie de polticas
dirigidas a consolidar el proceso de desarrollo y a fortalecer los sectores productivos
bsicos, cuyos efectos se percibirn, ante todo, a mediano y largo plazo. De lo contrario,
el impulso inicial del programa de reactivacin se perder y la economa continuar
excesivamente vulnerable a los vaivenes coyunturales de origen interno y externo.

1. Aumento del ahorro pblico

En los ltimos aos la situacin fiscal se ha venido deteriorando progresivamente.
La capacidad del sector pblico para generar los recursos propios que requieren los
programas prioritarios de gasto se ha visto afectada, principalmente, por las siguientes
causas: la prdida de dinamismo de los tributos de sector externo de la economa; la
inelasticidad del impuesto a la renta y complementarios; los problemas financieros y de
manejo administrativo de las entidades y empresas pblicas; y al desbalance fiscal
estructural de los niveles departamental y municipal.

En cuanto hace a la Nacin, el dficit fiscal efectivo, medido como la diferencia
entre los ingresos corrientes no inflacionarios y los gastos totales, ascendi en 1982 a una
cifra cercana al 3.50/o del PIB. Sin embargo, lo preocupante no es la magnitud de este
porcentaje, sino la tendencia explosiva del dficit a aumentar en los prximos aos,
siempre y cuando no se adopten medidas correctivas.

El diagnstico de la situacin fiscal de la Nacin sera incompleto si se limitara a
atribuir todas las dificultades de financiacin al comportamiento de los impuestos que
recauda. Ciertamente la evolucin reciente de la tributacin directa da a entender que se
requieren cambios sustanciales en su estructura y administracin. Pero, adems, el
diagnstico debe contemplar el desmedido crecimiento del rengln de transferencias
hacia los otros niveles del sector pblico, principalmente para pagar gastos de
funcionamiento de los sectores de educacin y salud o para cubrir los dficit de operacin
de las entidades y empresas descentralizadas. Estas transferencias crecieron durante
1977-82 a una tasa promedio anual de 41 en tanto que la inflacin lo hizo a una tasa
aproximada del 25%.

De acuerdo con el Informe de la Misin de Finanzas Intergubernamentales
actualmente la Nacin es el nico nivel del sector pblico que genera ahorro propio para
ser transferido a los otros niveles. Ahora bien, por un la do, tal como se anot, es
progresivo el deterioro en su capacidad para generar ahorro propio. De otra parte, el
Informe en mencin lo demuestra con claridad, tanto los niveles departamental y
municipal como las entidades y empresas descentralizadas, se caracterizan por una
creciente insuficiencia de recursos propios en relacin con sus responsabilidades de
gasto. No sorprende entonces que la situacin fiscal de la Nacin se vea cada vez ms
compro metida, pues no solamente tiene que atender los gastos que directamente le
corresponde realizar, sino que debe cubrir el crnico desbalance fiscal del resto del sector
pblico, todo ello con unos recursos propios que no muestran el dinamismo de los aos
de bonanza del sector externo de la economa.

El Informe de la Misin de Finanzas Intergubernamentales
9
, tambin seala que
existen rigideces en los sistemas de transferencias y de rentas atadas que llevan a una
ineficiente asignacin del gasto pblico. Adems, segn la Misin, los sistemas de
programacin y control presupuestal se caracterizan por su falta de operatividad y
funcionalidad. Mientras la Nacin recauda la mayor parte de los ingresos, son las
entidades descentralizadas las que realizan la mayor parte de los gastos, con un
deficiente control por parte del Gobierno central. A su vez, el sistema de las transferencias
ha desestimulado el esfuerzo fiscal de las regiones, disminuyendo as su capacidad de
financiacin del gasto en infraestructura, educacin y salud. Las rentas con destinacin
especfica, por su parte, se han convertido en un obstculo para la programacin y
manejo del gasto pblico, tanto por su excesiva magnitud (casi la mitad de todos los
ingresos tributarios del sector pblico deben asignarse a una finalidad preestablecida),
como porque en la mayora de los casos se pierde el vnculo entre la necesidad del gasto
y los recursos que automtica mente se destinan a tales propsitos.

Los fenmenos anotados han obligado a acudir a las emisiones monetarias y al
crdito externo para financiar el gasto pblico. De esta manera, el sector pblico se ha
convertido en la principal fuente de expansin de la base monetaria y los niveles de
endeudamiento externo se aproximan a los lmites mximos que aconseja un manejo
prudente y previsor. De otro lado, la presin del dficit fiscal sobre el ahorro interno impide
reducir las tasas de inters a niveles compatibles con la poltica de reactivacin y
estabilidad de precios.

En este contexto se deben enmarcar las iniciativas del Gobierno en materia de
reforma al rgimen tributario en sus aspectos sustantivos y procedimentales
10
. Se busca
con estas iniciativas recuperar gradualmente la importancia de la tributacin como fuente
de financiacin del presupuesto nacional y de los gobiernos departamentales y
municipales y, al mismo tiempo, proporcionar un alivio a la tributacin de los asalariados
de clase media y conceder un incentivo a la capitalizacin, a las actividades que se
desarrollen bajo la modalidad de sociedad annima.

Desde el punto de vista del recaudo, se trata de devolverle la elasticidad y
dinamismo al impuesto a la renta, con medidas dirigidas a ampliar la base tributaria y por
medio del control la evasin; a reestructurar el impuesto a las ventas; y a fortalecer los
fiscos departamentales y municipales, dentro del espritu de promover la descentralizacin

9
Finanzas Intergubernamentales en Colombia, Informe Final de la Misin, Departamento Nacional de
Planeacin, Biblioteca de Desarrollo, 1982.
10
Ley 9/83 y Decretos 1660/83,1661/83; 1662/83; 1663/83.
y la autonoma regional, mediante la modernizacin y tecnificacin de sus diferentes
impuestos.

En lo que respecta al gasto pblico, se introdujo un correctivo a la financiacin
inflacionaria del presupuesto nacional al desvincular la cuenta especial de cambios de los
ingresos corrientes de la Nacin, y se reform la cesin del impuesto a las ventas, que
constituye fuente significativa de recursos para los municipios de menor tamao,
actualizando la base censal que se utiliza en su distribucin y extendiendo sus beneficios
a las Intendencias y Comisaras
11
. Ms importante an, el Gobierno se ha comprometido
en una exigente poltica de racionalizacin del gasto pblico que abarca diversos frentes,
entre los que se destacan el perfeccionamiento de los sistemas de programacin
presupuestal, la reduccin del gasto superfluo de funciona miento, la implantacin de
mecanismos de control y evaluacin del desempeo de las entidades pblicas, y el
fortalecimiento de las oficinas de planeacin a nivel de los ministerios y de los
departamentos.

2. Divisas para el desarrollo

La evolucin reciente de la economa colombiana y sus perspectivas futuras dependen,
en buena medida, de la situacin econmica internacional y. en particular, de la recesin
que afecta a los pases industrializados y latinoamericanos. Es as como durante 1980-81
el crecimiento del P mundial fue de apenas 1.8% y para 1982 se ha estimado en 0.3%. Al
discriminar por pases, se observa descensos en Estados Unidos, el Mercado Comn
Europeo y Venezuela, que son las reas geogrficas con las cuales Colombia mantiene
los mayores intercambios comerciales.

Entre 1975 y 1980 el pas acumul reservas internacionales hasta alcanzar 5.400
millones de dlares. Sin embargo, a partir de 1981, debido especialmente al descenso en
el precio del caf y a la crisis mundial que redujo el crecimiento de las exportaciones
menores, el pas comenz a experimentar un dficit en la cuenta corriente de su balanza
comercial, situacin que podra prolongarse en los prximos aos.

De otra parte, el total de la deuda externa pblica y privada del pas se ha
incrementado durante los ltimos aos, para situarse en un nivel cercano a los 9.000
millones de dlares a final de 1982. A su vez, la relacin entre el total del servicio de la
deuda y el valor de las exportaciones se aproxima ya a un 30%.

Bajo supuestos razonables acerca del futuro comportamiento de la economa
colombiana e internacional, se pueden inferir algunas conclusiones sobre las necesidades
globales de divisas en los prximos aos. Para mantener un nivel de importaciones
concordante con los requerimientos de una economa reactivada, se precisa de una
disponibilidad creciente de divisas, hasta el punto que podra llegar a presentarse a
mediano plazo una desaceleracin del crecimiento si no hay aporte positivo de la cuenta
de capital de la balanza de pagos y si permanecen estancadas las exportaciones no
tradicionales.

Se evidencia as la importancia de la contribucin del ahorro externo a la
financiacin de los proyectos prioritarios de inversin. Adems, se pone de presente la
necesidad de conceder estmulos reales al sector exportador para que recupere su

11
Decretos 73/83 y 232/83.
dinmica, ya sea a travs de aumentos en la tasa efectiva de cambio o de una agresiva
poltica de promocin. Se trata de mantener en niveles razonables el acervo de reservas
internacionales y el saldo de la deuda externa, an si permanecen deprimidos los precios
internacionales del caf.

El Plan contempla, por lo tanto, una poltica de utilizacin y orientacin del ahorro
externo hacia los fines del desarrollo econmico y social, que abarca tanto los recursos
del crdito como los de inversin directa. El crdito pblico externo se utilizar ante todo
para financiar los proyectos y programas de inversin prioritarios del Gobierno, ajustando
su cuanta a la capacidad de generacin de ahorro interno del sector pblico. En el caso
de la inversin extranjera directa, el Gobierno se propone promoverla selectivamente,
eliminando restricciones que han perdido su vigencia como instrumentos de poltica y
mediante estmulos especiales en sectores que necesiten de su concurso en materia de
capital y tecnologa.

La otra prioridad de largo plazo relacionada con el sector externo es la
continuacin del esfuerzo realizado en materia de poltica comercial para afianzar las
exportaciones no tradicionales. Al respecto el Gobierno mere ment el porcentaje de
liquidacin del CAT
12
, favoreciendo especialmente al sector agropecuario, todo ello con el
propsito de mantener los mercados y compensar al exportador por el descenso de los
precios internacionales. De otra parte, ha propuesto la adopcin de una poltica mas
sistemtica de promocin de exportaciones
13
dentro de la cual cabe mencionar el estable
cimiento de un CAT flexible; la agilizacin del sistema de devolucin de impuestos
indirectos; la revisin de la poltica y legislacin de zonas francas; el mejoramiento de
sistemas de transporte y puertos; el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantas para
favorecer pequeas empresas industriales con potencial exportador; y el otorgamiento de
facultades a PROEXPO para financiar a las empresas nacionales que participen en
licitaciones internacionales de bienes y servicios de ingeniera y consultora.

Por ltimo, las perspectivas favorables sobre la disponibilidad de algunos recursos
minerales, como el carbn y el nquel, permiten establecer clara mente su participacin en
el proceso de consolidacin del sector externo de la economa. En efecto, la ejecucin
plena del proyecto de nquel de Cerromatoso, la iniciacin de explotaciones carbonferas
de magnitud considerable como las del Cerrejn Zona Central y el despegue e iniciacin
del proyecto del Cerrejn Zona Norte, considerado como el ms importante en su gnero,
sern factores fundamentales para propiciar la descentralizacin del desarrollo, la
generacin de divisas y el estmulo a la demanda interna, especialmente de bienes de
capital.

3. Incentivos a la capitalizacin empresarial

El proceso de desarrollo requiere la movilizacin de crecientes volmenes de
ahorro para financiar los proyectos prioritarios. Sin embargo, parte de ese ahorro no podr
provenir ni del crdito externo ni del presupuesto nacional, pues ambas fuentes tienen
limitaciones y sera inconveniente una de pendencia excesiva de ellas. De all la
necesidad de fortalecer aquellos mecanismos de captacin del ahorro privado, que han
demostrado capacidad para financiar eficientemente la inversin y la creacin de empleo
productivo.

12
Decretos 2040/82 y 2503/82.
13
Vase Proyecto de Ley Marco de Comercio Exterior.

Uno de tales instrumentos es la sociedad annima a la cual el Gobierno asigna un
lugar de preeminencia. En primer lugar, se busca fomentarla por medio de descuentos
tributarios en funcin de la capitalizacin y a travs de la eventual eliminacin de la doble
tributacin en cabeza de los socios.

En segundo lugar, se constituy un Fondo de Capitalizacin Empresarial que
ayudar a colocar en el mercado las nuevas comisiones de acciones que realicen las
sociedades annimas que pertenezcan a los sectores manufactureros, agroindustrial, de
la construccin y del comercio interno
14
. Este fondo redescontar operaciones de las
corporaciones financieras, colaborar con ellas como banco de fomento y financiar
operaciones de corretaje que constituyen instrumento esencial para el fortalecimiento del
mercado de capitales. De la misma manera, el Gobierno cre un cupo de crdito para
facilitar la capitalizacin y democratizacin accionara de los establecimientos bancarios,
mediante la financiacin de la venta de las acciones en circulacin o de nuevas emisiones
de acciones de dichos establecimientos
15
. Como principio fundamental se busca que el
crdito de fomento se convierta en complemento en lugar de sustituto de la capitalizacin
que se realiza a travs de la emisin de acciones.

En lneas generales, el Gobierno, a travs de sus organismos econmicos y de
manera inmediata por conducto de la Comisin Nacional de Valores, entidad responsable
del estmulo, organizacin y regulacin del mercado de valores, colaborar con las Bolsas
y con las sociedades comisionistas, en su funcionamiento y operaciones. En esta materia,
la constitucin de la Bolsa de Occidente representa un paso adelante dentro del propsito
de perfeccionar el mercado de capitales y de extender a una regin estratgica del pas
los beneficios de un instrumento fundamental para la recuperacin de la sociedad
annima.

4. Fortalecimiento del sector agropecuario

El sector agropecuario es pieza fundamental dentro de la estrategia global del
Plan. Su contribucin al proceso de desarrollo es mltiple: provee los alimentos que
demandan los centros urbanos, as como las materias primas que utiliza el sector
manufacturero; genera las divisas que requieren otros sectores de la economa; y
proporciona medios de vida e ingreso para ms de la tercera parte de la poblacin
colombiana. El estancamiento de esta actividad tiene entonces profundas repercusiones
que trascienden el mbito econmico. De ah la importancia que se le asigna al objetivo
de devolverle al pas su perdida vocacin agropecuaria.

Durante la ltima dcada el gasto pblico en el sector agropecuario disminuy en
trminos reales, con el resultado de un debilitamiento de su estructura institucional y de
un estancamiento de las actividades esenciales para aumentar la capacidad productiva.
Por ello, se le asignar especial prioridad a un adecuado apoyo de presupuesto nacional y
crdito externo para que, entre otros programas, se asegure la financiacin y ejecucin
del Plan Nacional de Investigaciones Agropecuarias, de las campaas masivas de
transferencia de tecnologa, de los proyectos de construccin y rehabilitacin de distritos
de riego, y de las acciones dirigidas a preservar los recursos naturales no renovables y
ampliar la frontera agrcola y ganadera.

14
Resolucin 16/83 deja Junta Monetaria.
15
Resolucin 42/83 de la Junta Monetaria.

De otra parte, el Gobierno ha previsto la reorganizacin y ampliacin de los cupos
de crdito de la Caja Agraria
16
y el aumento del crdito del Fondo Financiero
Agropecuario. En general, a medida que se incremente el margen monetario a disposicin
del sector privado, ser posible canalizar una mayor proporcin del ahorro nacional hacia
el fortalecimiento de las instituciones de fomento y crdito agropecuario.

Adems del fortalecimiento institucional y de las acciones dirigidas a elevar la
capacidad productiva, la poltica del Plan busca racionalizar la comercializacin y reducir
los mrgenes de intermediacin del sector. Sobre el particular, el Gobierno se encuentra
comprometido en el apoyo al sistema de produccin-distribucin de alimentos de
consumo popular del programa DRI-PAN; la prohibicin de cooperativas a nivel
campesino; la financiacin del IDEMA para asegurar su activa participacin en la
regulacin de los precios agropecuarios y en la estabilizacin de los ingresos de los
productores; la construccin y promocin de centrales de abastos y centros de acopio; y
la reduccin de las tasas de inters de los bonos de prenda y ampliacin de sus trminos
de vencimiento. Complementariamente, se propender por una poltica de disminucin de
costos, especialmente en el caso de fertilizantes y otros insumos, con el fin de obtener
aumentos de productividad y abaratar alimentos y materias primas.

A su vez, desde el punto de vista de la poltica social y de la soberana nacional,
preocupa el abandono en que se encuentran vastas zonas rurales del pas, donde
virtualmente no existe presencia del Estado. Varias de estas regiones ofrecen alto
potencial ganadero. Para modificar estas circunstancias, el Gobierno ha diseado el Plan
Nacional de Rehabilitacin, a travs del cual se canalizarn recursos del sector pblico
para proporcionar servicios de educacin y salud y para proveer una red de
infraestructura bsica. En este contexto se enmarcan los programas de atencin a los
Territorios Nacionales y zonas de frontera.

En la formulacin y ejecucin de las diferentes polticas agropecuarias se
emplearn, en lo posible, los esquemas de la contratacin del desarrollo, dentro de los
cuales el sector pblico y privado se comprometen a desarrollar actividades de inters
comn, mediante compromisos, por ejemplo, sobre crdito, asistencia tcnica y subsidios
por parte del Gobierno y sus entidades, y de precios, produccin y empleo por parte de
los gremios o empresas particulares.

5. Nuevos ejes de la expansin industrial

A largo plazo, se consideran como prioritarios los sectores que contribuyen a la
ampliacin de la estructura productiva del pas. El anlisis de la tabla insumo-producto
revela una escasa integracin e interaccin de las ramas que conforman el aparato
productivo. Son limitados los insumos y la maquinaria que la industria le suministra a la
agricultura. A su vez, la agroindustria utiliza bsicamente insumos agrcolas, pero es
todava relativamente baja su de manda de insumos y maquinaria de otras ramas
industriales. La integracin vertical de la minera es casi nula y su integracin horizontal
es mnima.

Por ltimo, es reducida la participacin de la produccin de bienes de capital en la
formacin bruta de capital fijo.

16
Resolucin 28/83 de la Junta Monetaria.

Esta falta de integracin se manifiesta en excesivas importaciones de insumos y
productos terminados, perdiendo con ello el pas efectos multiplicadores considerables.
Es posible lograr una mayor integracin del aparato productivo con medidas que, por una
parte, garanticen una participacin activa de la industria en los grandes proyectos mineros
y de infraestructura y que, por otra, impulsen c desarrollo de las industrias de bienes
intermedios y de capital que abastecen a sectores como el agropecuario, la agroindustria
y la edificacin de vivienda.

La estrategia definida por el Gobierno para lograr que tales subsectores
industriales puedan desarrollarse durante los prximos aos incluye una racionalizacin
del proceso de compras oficiales, de tal manera que las inversiones en el sector elctrico,
en la minera del carbn y en la construccin de obras de infraestructura, tengan un real
efecto multiplicador sobre la economa nacional. La estrategia tambin incorpora una
revisin de la proteccin efectiva, con eventuales reformas en el tratamiento de la licencia
global y la tarifa nica, para buscar el desarrollo de la produccin futura y no simplemente
la proteccin de la produccin actual.

Igualmente ser objeto de revisin la poltica de ensamblaje, para que sectores
como el automotriz incrementen efectivamente el grado de integracin nacional de piezas
y partes, dentro y fuera del esquema de integracin andina. En este sentido, el Gobierno
considera de gran importancia el propsito de promover una industria nacional de piezas y
partes y no simplemente una encargada de ensamblar vehculos.

Finalmente, la estrategia contempla el replanteamiento de las polticas sobre
inversin extranjera, buscando incrementar su contribucin al desarrollo de estos sectores
prioritarios, siempre y cuando haya un aporte efectivo en materia de transferencia de
tecnologa y conocimientos nuevos.























Ordenamiento
del
cambio social





n esta seccin se exponen los objetivos y estrategias de la poltica de
ordenamiento del cambio social, en funcin de un breve diagnstico y de
su congruencia con la poltica econmica. En los captulos siguientes se detallan los
programas sectoriales ms importantes.

En dos dcadas ha cambiado sustancialmente el escenario nacional. Se ha
producido en ese lapso una alteracin radical en las relaciones de poblacin, territorio y
produccin. De una poblacin de 18 millones de habitantes, que creca a una tasa de
3.2% en 1964, se ha pasado a una cifra actual cercana a los 27 millones, que se
incrementa a razn de 2.0% anual.

Visto el proceso en perspectiva, puede destacarse, en primer lugar, que ha sido
positiva la respuesta de la economa y del Estado al reto planteado por la necesidad de
absorber el aumento de la poblacin. Por una parte, como se ha indicado, el producto
interno bruto aument en las dos dcadas por encima de la tasa de crecimiento de la
poblacin. Con un nivel de ingreso per cpita superior a los mil dlares, Colombia ha
sobrepasado el estadio de los pases ms pobres. De otra parte, no ha sido desdeable el
papel del Estado. Hace cinco lustros surgi, por expresa voluntad nacional, la planeacin
econmica y social, con el propsito de orientar el proceso de desarrollo hacia una
progresiva redistribucin del ingreso y una nivelacin de oportunidades en favor de los
grupos ms vulnerables de la poblacin. Es as como los sucesivos planes han propuesto
aumentos significativos en la asignacin del gasto para inversin y funcionamiento de los
servicios bsicos de asistencia social.

Conviene subrayar, en segundo lugar, la modificacin en las variables
demogrficas. Todos los analistas coinciden en afirmar que el descenso en la tasa de
fecundidad ha sido uno de los ms pronunciados del mundo. En efecto, el promedio de 7
hijos por mujer en 1960 se ha reducido a 3.6 al finalizar los aos setenta, con notorias
oscilaciones segn regiones y estratos socioeconmicos. Fenmenos correlativos,
especialmente a nivel urbano, han sido el aumento de los ndices de divorcialidad, la
participacin de la mujer en el mercado laboral y la reorientacin de la familia hacia una
estructura nuclear. Al mismo tiempo, se calcula que la tasa de mortalidad se redujo en
37% durante la dcada anterior y que la expectativa de vida al nacer pas de 55.3 aos
en 1964 a 64.2 al iniciar los aos ochenta. Como resultado de la prioridad conferida en los
diversos planes de desarrollo al grupo materno-infantil, la tasa de desnutricin infantil
descendi en tres lustros del 67% al 52% y la mortalidad infantil de 78 por mil en 1970 a
63 por mil en 1980.


Aunque la actual tasa de fecundidad es an superior a la de pases
industrializados (1.9 hijos por mujer), su descenso en el pasado y su previsible variacin
en el futuro, repercutir de modo significativo sobre la estructura de grupos de edad y, por
lo tanto, sobre la programacin a mediano y largo plazo de la asistencia social.

De continuar las tendencias actuales, la participacin de los menores (hasta 14
aos) se reducir de un 40% en 1980 al 35% al final de la dcada. Esta evolucin crear
un contexto favorable para las polticas de extensin de la educacin bsica primaria y
secundaria, de erradicacin del analfabetismo y de control de la mortalidad y desnutricin
infantil; sin embargo, surgirn con singular fuerza las demandas por educacin preescolar
y educacin especial para nios limitados, cuya cobertura y calidad son actualmente
deficientes.

De otra parte, se incrementar la participacin relativa de la poblacin entre 15 y
64 aos de 57% a 62%. No son esperables, pues, a corto plazo, disminuciones radicales
de la presin por el empleo o por la redistribucin de ingresos; pero ambos pueden
mejorar significativamente si se aumentan la matrcula y la retencin en la educacin
superior y si se logra reactivar la economa.

































Finalmente, el grupo que se denomina como tercera edad (mayores de 64 aos)
aumentar su participacin de 3.1% a 3.6%. Los principales efectos de este crecimiento
se manifestarn en la demanda por una seguridad social ms amplia y eficiente y en la
presin sobre la sociedad para dignificar la ltima etapa de la vida.

En general, a medida que se remuevan los factores de pobreza extrema, urgentes
an a corto y mediano plazo, surgirn nuevas exigencias por la calidad de la vida. El
Gobierno afrontar entonces el doble desafo de ex tender la cobertura de los servicios
sociales, garantizando a la vez la mejora creciente de la calidad.

Es comprensible que objetivos de tal naturaleza supongan, como requisito previo,
modernizar el Estado, para lo cual ser necesario integrar y descentralizar mejor los
sistemas de planificacin, investigacin social, re coleccin de informacin y toma de
decisiones. Partiendo de esta premisa, se enuncian enseguida las estrategias de la
poltica social.

1. Mejoramiento de la vida urbana

El pas se ha urbanizado considerablemente, con las implicaciones naturales sobre
la produccin y la organizacin social. En 1964 la poblacin urbana constitua el 52% del
total, porcentaje que se ha elevado al 65% en 1983. Del total de la poblacin nacional, un
poco ms de siete millones (por lo menos uno de cada cuatro habitantes) viven hoy en
una de las cuatro grandes zonas metropolitanas. Otra proporcin importante, cuatro
millones y medio (el 16.4%), habita en 26 ciudades intermedias (entre 50.000 y 500.000
habitantes).

En pocos aos Colombia ha alcanzado el grado de urbanizacin propio de los
pases intermedios, sin que sus instituciones se hayan acomodado con la suficiente
flexibilidad a esta nueva dimensin. A lo anterior hay que aadir los ciclos depresivos de
la economa, como el reciente que afectan al conjunto de la poblacin, en particular a los
grupos de menores ingresos. Tres aspectos, entre s conexos, conforman entonces el
ncleo del problema urbano: el desempleo, la inequitativa distribucin de los ingresos y el
dficit de la vivienda.

La demanda laboral en las siete principales ciudades del pas ha descendido con la
recesin. Los niveles absolutos y relativos de desocupacin registran una tendencia al
alza: la tasa de desempleo pas de 8.1% en septiembre de 1981, a 9.3% en el ao
siguiente. La poblacin joven (entre 15 y 29 aos) constitua la mitad de la fuerza de
trabajo y era la ms afectada por el desempleo (cerca del 80% del total).

En cuanto a la distribucin de los ingresos, algunas investigaciones sealan que
mientras el 40% de los hogares ms pobres de la poblacin urbana devengaba apenas el
12% de los ingresos, el 20% ms rico perciba el 58%. De otra parte, segn la Encuesta
Nacional de Hogares, en 1980 un 46% de la poblacin urbana reciba un ingreso no
mayor al salario mnimo, lo cual explica la vinculacin laboral de varios miembros del
hogar, incluyendo a mujeres, menores y ancianos.

En cuanto a la vivienda, se ha indicado que el dficit habitacional es del orden de
613.300 unidades en 1982 en las principales ciudades del pas, afectando especialmente
a los grupos de menores ingresos. A lo anterior se agrega el dficit cualitativo, consistente
en la precariedad o ausencia de ser vicios complementarios de acueducto, alcantarillado,
energa y comunicaciones.

No es de extraar entonces que otros indicadores revelen un cuadro de
desorganizacin social. Del total de los delitos registrados por el DAN E en 1976, la mitad
haba sido ejecutada por jvenes de 16 a 24 aos, de los cuales el 80% provienen de
reas urbanas. Tpicas patologas sociales han desplazado a las enfermedades
infectocontagiosas e inmuno prevenibles como causas de morbimortalidad en las
ciudades; entre los nios de 5 a 14 aos predominan los accidentes de hogar, en tanto
que la violencia y los accidentes de trfico provocan la mayor mortalidad entre hombres
de 15 a 44 aos. La desnutricin y el trabajo de menores elevan la desercin y el bajo
rendimiento escolar. La concentracin de una parte significativa de la poblacin urbana en
actividades relacionadas con el sector informal explica las bajas coberturas de la
seguridad social.

Frente a esta situacin, las polticas de ordenamiento del cambio social en las
ciudades atacarn la raz del problema sobre la base de tres ejes complementarios. La
construccin masiva de vivienda para sectores de bajos ingresos contribuir, desde el
punto de vista social, a generar empleo e ingresos para la poblacin excluida de
oportunidades educativas, acelerar la re orientacin del gasto familiar en favor de una
mejor dieta, y se constituir en una base firme para la vida familiar y comunitaria. La
comercializacin de alimentos de consumo popular contribuir a disminuir el dficit
nutricional, a mantener la estabilidad de precios, que es tambin un aspecto fundamental
de la seguridad psicolgica individual y familiar, y a reorientar par te del gasto hacia el
consumo de bienes industriales. Finalmente, la expansin de las oportunidades de
educacin formal y no formal a distancia, con contenidos tcnicos y con normas tiles
para la solucin de problemas cotidianos, permitir una mayor nivelacin en las
condiciones objetivas de progreso social.

Sobre la base de los ejes mencionados se desarrollarn acciones convergentes en
materia de organizacin y capacitacin de los trabajadores vincula dos al sector informal,
de extensin de la cobertura de la seguridad social, de recreacin social, y de control de
las enfermedades por medio de la estrategia de atencin primaria en salud. La prevencin
del delito est en buena medida relacionada con el xito de estas polticas; al mismo
tiempo, sin embargo, se trabajar en la modernizacin de los sistemas de administracin
de justicia y en las reformas de los esquemas de rehabilitacin del delincuente, tal como
se ha garantizado con la asignacin de recursos adicionales para el sector de la justicia.

2. Promocin del bienestar campesino

La poblacin rural, que constitua casi la mitad del total en 1964 (48%), ha llegado
a ser poco ms de la tercera parte (35%). Si bien la migracin del campo a la ciudad dista
mucho de haber concluido, su magnitud no ser tan considerable como en el pasado.

No es deseable seguir sustentando una falsa dicotoma entre campo y ciudad,
entre agricultura y produccin industrial. De hecho, el aumento en el nivel de vida no
hubiera sido posible sin mejoras tecnolgicas y ampliacin de la frontera agrcola que
compensaron la disminucin relativa de poblacin rural. En verdad, como se ha
demostrado atrs, la reactivacin y consolidacin de la economa agraria constituyen de
suyo una estrategia social, porque de ello dependen la provisin de alimentos para la
poblacin urbana y la estabilidad del crecimiento econmico.

Para promover el bienestar campesino, la estrategia se orientar a reducir la
inequidad que separa al campo de la ciudad en la provisin de servicios bsicos; a
encauzar los flujos migratorios en funcin de una ampliacin racional de la frontera
agrcola; a garantizar la eficaz transferencia de tecnologa con base en una educacin
ms extensa y ms vinculada con las realidades y las necesidades rurales; y, en fin, a
crear una conciencia social que permita conciliar los aumentos de la productividad agraria
con la conservacin del medio ambiente.

La solucin de los problemas sociales en el campo requiere estrategias y
programas especficos. No es tan relevante aqu el dficit de vivienda como la calidad de
la misma, ni es tan agudo el problema del desempleo como el del subempleo o el del
empleo estacional y transhumante, falto de garantas laborales.

La migracin a la ciudad o la colonizacin fueron vlvulas de escape a la presin
sobre la tierra, a la vez que el desarrollo de una economa parcelaria empresarial
productora de alimentos y de la agricultura comercial y la agroindustria, permitieron
absorber el excedente de fuerza de trabajo de los propietarios minifundistas. La relativa
nivelacin de salarios rurales y urbanos da testimonio de ello.

Sin embargo, otros indicadores prueban el desventajoso entorno de la vida
campesina. La fecundidad es comprensiblemente ms alta. La mortalidad infantil y la
mortalidad general son superiores al promedio nacional. A diferencia de la ciudad, donde
las principales causas de morbi-mortalidad estn asociadas a una patologa social, en el
campo obedecen a falta de control sobre el medio ambiente (provisin de agua potable,
malaria, paludismo), todas ellas prevenibles utilizando la tecnologa existente. Adems, se
presentan los mayores ndices de desnutricin, no solamente por la persistencia de
patrones culturales sobre dieta alimentara, sino tambin por la precariedad de las
condiciones de vida y por las deficiencias en la comercializacin.

De otra parte, si bien la educacin bsica primaria alcanz en 1980 un nivel
nacional de matrcula de 88%, en las reas rurales fue slo de 67%. A su vez, en 1982 la
retencin a nivel nacional fue del orden del 40%, discriminado en 60% para reas urbanas
y slo 17% para las rurales. La baja calidad de la educacin, la deficiencia en la
preparacin de los maestros y su escasa disponibilidad para trabajar en zonas rurales,
son fenmenos caractersticos.

En general, puede decirse que la situacin social del campesino no se compadece
con su contribucin a la economa ni con el nivel de riqueza del pas. Las polticas del
Gobierno dirigidas a elevar el bienestar campesino se concentran entonces en los
siguientes aspectos: salud preventiva mediante el control al ambiente; mejoramiento de la
vivienda; la aplicacin de la estrategia de atencin primaria de salud con participacin de
la comunidad; fomento de la educacin en reas rurales para asegurar la educacin
bsica primaria completa y mejorar su calidad; y ampliacin de los esquemas de
seguridad social y del subsidio familiar campesino a travs de la Caja Agraria. Como se
destaca en la siguiente estrategia, se han diseado programas especiales para zonas de
menor desarrollo relativo y para grupos de poblacin que presentan ndices crnicos de
pobreza extrema. Finalmente, la Segunda Expedicin Botnica crear una conciencia
colectiva sobre la importancia de los recursos del campo.

3. Desarrollo regional equitativo

El 97% de la poblacin se concentra en la mitad del territorio nacional, en
particular en la regin Andina y en la del Caribe. El territorio colombiano presenta
caractersticas regionales diferenciadas en su riqueza natural, recursos humanos y rasgos
culturales. Dichas regiones no se han desarrolla. do de acuerdo con sus ventajas
comparativas debido a que el proceso econmico ha favorecido la concentracin,
mientras que el resto del pas, particularmente la Costa Pacfica, la Orinoqua, la
Amazona, el Magdalena Medio y las fronteras, se encuentra relativamente marginado de
las oportunidades que le permitan aprovechar su potencial productivo. Los mares, a su
vez, no han recibido la importancia que merecen.

Desde otra perspectiva, las unidades poltico-administrativas (departamentos,
intendencias y comisaras), presentan notables diferencias en los niveles de desarrollo
institucional. Existe una inequitativa e ineficiente estructura del gasto pblico,
caracterizada por una decreciente participacin de las rentas departamentales en la
financiacin de los gastos y por un rgido sistema de transferencias de recursos entre los
distintos niveles de la administracin pblica.

En el aspecto poltico, la estructura actual desvirta el propsito de la Constitucin
de 1886, que consagra como norma de equilibrio nacional la sntesis de centralizacin
poltica y descentralizacin administrativa. A pesar de los esfuerzos conducentes a la
descentralizacin administrativa realizados desde la Reforma de 1958, persisten el
exceso de centralismo y la es casa capacidad de gestin de varias unidades poltico-
administrativas. Como consecuencia, la oferta de servicios por parte del Estado no se
ajusta entera mente a las demandas de la comunidad; las instituciones y recursos
frecuentemente no llegan donde la urgencia las reclama, y los programas de gasto
tienden a ignorar las caractersticas regionales.

Frente a estos sntomas, la estrategia de desarrollo regional equitativo busca que
las regiones generen y administren con relativa autonoma sus propios recursos. La
reforma fiscal propuesta por el Gobierno contribuir al fortalecimiento y actualizacin de
las rentas de los departamentos y municipios.

Lo anterior se complementar con el imperativo de que las regiones asuman el
liderazgo en la atencin de sus propias necesidades y modernicen las instituciones
locales. En este contexto, se fortalecer la planificacin departamental y municipal, y a
partir de ella, se integrarn planes regionales segn las caractersticas de la poblacin. Se
dar especial importancia a los planes del Litoral Pacfico, de los Territorios Nacionales y
de Fronteras. Mencin particular merecen el Plan de Rehabilitacin de las zonas
afectadas por la violencia, diseado para consolidar los beneficios de la amnista poltica,
y el Programa de Desarrollo Integral de las Comunidades Indgenas. Las autoridades
ejecutivas de los departamentos, participarn ms activamente en la coordinacin de los
diversos institutos descentralizados y, al mismo tiempo, se robustecern las comunidades
y gobiernos locales con la progresiva implantacin de la eleccin popular de alcaldes.

De otra parte, se avanzar en la descentralizacin de los servicios de salud en el
marco del Sistema Nacional de Salud, y se implementar un sistema educativo anlogo
apoyado en la zonificacin establecida en el Mapa Educativo y en la reforma de los
Fondos Educativos Regionales. Se buscar descentralizar el sistema de educacin
superior y las oportunidades de investigacin, y se fomentar la expresin de los valores
culturales regionales como parte integrante de la nacionalidad colombiana.

4. Participacin de la comunidad

Componente intangible de la riqueza de una nacin es la capacidad de asociacin
solidaria de los ciudadanos para emprender tareas de mejoramiento colectivo en un
espritu de iniciativa propia y de libertad. La obra de gobierno sera insuficiente e ineficaz
si no suscita al mismo tiempo la unin voluntaria y la participacin de las comunidades en
su propio desarrollo. Por ello, es importante estimular la participacin comunitaria, en el
establecimiento de las prioridades del desarrollo, en el seguimiento de los planes y en su
evaluacin, de modo que exista retroalimentacin continua entre los niveles locales,
regionales y nacionales.

Cuenta el pas con una tradicin de desarrollo de formas asociativas y de
mecanismos de participacin comunitaria. As lo prueban la existencia de cerca de 30.000
juntas de accin comunal, el movimiento cooperativo, la proliferacin de fundaciones sin
nimo de lucro y las asociaciones gremiales y profesionales. Se fortalecer esta tendencia
para dar cumplimiento a los ideales del desarrollo concertado o de la planeacin
generativa, segn los cuales el progreso social y econmico se concibe como empresa de
asociacin entre los particulares, y entre estos y las instituciones pblicas.

En los procesos de ordenamiento del cambio social y de participacin comunitaria,
desempear papel estratgico la familia, ncleo del ser nacional. El Gobierno disear
un programa de atencin a la familia que integre acciones, hasta el momento aisladas,
para que los programas de salud, educacin, mejoramiento de vivienda y cultura lleguen
directamente al hogar. A travs del programa CAMINA se inducir la participacin
comunitaria y fa miliar en la atencin primaria en salud, en el mejoramiento del ambiente,
en el estmulo a la inteligencia, en la capacitacin laboral y empresarial y en los procesos
de educacin continua.

Se impulsar el movimiento cooperativo para que se vincule a la construccin de
vivienda, a la produccin y comercializacin agrcola y a la organizacin del consumo y de
los servicios sociales en las ciudades. Se fortalecern los programas de Desarrollo Rural
integrado (DRI) en el campo y los de Integracin de Servicios y Participacin de la
Comunidad (IPC) en las ciudades intermedias. Se reorganizarn los esquemas de
administracin de la accin comunal y se coordinarn los esfuerzos y las metodologas de
todas las entidades del Estado que han acumulado experiencias en la promocin de la
participacin comunitaria.

Dado que la paz social es la base de la apertura y del fortalecimiento de la
democracia, el Gobierno se empear en la modernizacin de aquellas instituciones
pblicas que sirven de soporte directo al sistema poltico. En esta perspectiva, se disear
el marco legal para instituir el libre juego de las fuerzas polticas; se robustecer la
Registradura, dotndola de la autonoma que le corresponde como cuarta rama del poder
pblico; se elaborar el marco del derecho a la informacin, indispensable para que los
ciudadanos ejerzan la libertad de expresin y participen efectivamente en la toma de
decisiones; se modernizarn los canales de vigilancia de los deberes y responsabilidades
del Estado y de la administracin pblica y los medios de tutela de los derechos de las
comunidades y del ciudadano, poniendo al da las instituciones creadas para ello como la
Contralora General de la Repblica, las Contraloras Departamentales y Municipales, la
Procuradura de la Nacin y las personeras municipales.

5. Firmacin de la identidad cultural

Una estrategia de fortalecimiento de la identidad cultural de la Nacin consultar a
la comunidad para afirmar y renovar su pertenencia y lealtad a la cultura heredada y al
medio ambiente colombiano, de modo que el pas pueda afrontar con seguridad los retos
que la revolucin cientfica y tcnica plantea en el mundo contemporneo. En efecto, el
hecho ms decisivo de las sociedades industriales y post-industriales es la revolucin
cientfica y tcnica: las transformaciones permanentes en las fuerzas productivas y la
extensin e intensidad de las comunicaciones y de los procesos de formacin y difusin
del saber, alteran continuamente el contexto de las relaciones internacionales y el entorno
de la vida nacional, comunitaria e individual. No existe autntica soberana en estas
condiciones si los Estados carecen de identidad cultural y de capacidad creativa en todos
los rdenes y, en particular, de un potencial de investigacin cientfica y tcnica que
permita regular los cambios sociales y dominar en su propio beneficio los recursos
naturales.

En esta perspectiva, el Gobierno y la comunidad cientfica nacional han diseado
el proyecto de una Segunda Expedicin Botnica como el mejor medio de celebrar los
200 aos de iniciacin de la primera. La Expedicin Botnica del Nuevo Reino de
Granada defini los rasgos de nuestra nacionalidad que sirvieron de premisa a la
constitucin del Estado independiente, identific los recursos naturales, promovi el
fomento racional de la agricultura y del comercio, estudi la geografa de la Nueva
Granada y las caractersticas del hombre que la habitaba, recuper crticamente la
herencia indgena e hispnica, promovi el desarrollo de oficios, estimul un arte nuevo
inspirado en la naturaleza americana, y form, en fin, a un grupo de criollos en los valores
del humanismo, de la libertad y de la investigacin cientfica. La Segunda Expedicin
Botnica contribuir a rescatar el patrimonio cultural, a rehacer la memoria de las ms
importantes actividades cientficas y tcnicas, y a desarrollar nuevas investigaciones para
identificar y utilizar racionalmente los recursos naturales.

Componente fundamental de la estrategia de afirmacin de la identidad cultural
ser el aumento de la cantidad y la mejora de la calidad de la investigacin. Como meta,
el Gobierno se propone elevar la participacin de la investigacin en el producto interno
bruto del 0.15% en 1982 al 0.5% en 1986. El sistema nacional de investigacin fortalecer
la capacidad del pas para la transferencia de tecnologa y contribuir a afianzar los
sectores productivos estratgicos. A travs del ICFES se fomentar la capacitacin de
recursos humanos en investigacin. Complemento importante en este proceso ser la
modernizacin del sistema nacional de informacin.

Por ltimo, la educacin contribuir al aumento de la productividad, a la igualdad
de oportunidades y a mayores niveles de bienestar social. Para el logro de estos
objetivos, se modificar su concepcin: la educacin ha de formar al individuo en un
medio cambiante, de tal modo que desarrolle en l la facultad de aprender a aprender en
un proceso continuo a travs de todos los ciclos vitales y en una interaccin activa con la
familia, la comunidad, la produccin y las instituciones sociales. El Gobierno introducir
modificaciones estructurales en la educacin formal presencial y pondr en ejecucin los
programas de educacin formal y no formal a distancia, para que los servicios educativos
en todos los niveles lleguen a donde los requieran los usuarios. Finalmente con el
programa CAMINA se movilizar la solidaridad colectiva para erradicar el analfabetismo y
fomentar en todos los niveles la creatividad y los procesos de aprendizaje de la poblacin
colombiana.