A natureza jurdica do Tribunal de Contas da Unio

JOS

DE

RIBAMAR BARREIROS SOARES

SUMRIO

1. Consideraes gerais. 2. Funo de auxlio ao Legislativo. 3. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas da Unio. 4. A equiparao dos Ministros do TCU aos membros da magistratura. 5. Concluso.

1. Consideraes gerais
A autonomia dos rgos de controle externo questo amplamente discutida na doutrina, no s no direito ptrio, como tambm no direito comparado. Esse tema foi objeto, inclusive, de profunda anlise em vrios congressos da Organizao Internacional das Instituies Superiores de Controle das Finanas Pblicas INTOSAI, cuja orientao no sentido da existncia de um rgo de controle com independncia firmada em nvel constitucional. Esta tem-se revelado ser a tendncia nos diversos sistemas jurdicos, o que nos leva a indagar acerca da natureza jurdica desses rgos. No direito brasileiro, a Constituio federal dispe, no art. 71, que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete... Pretendem alguns fazer ilao diante desse dispositivo, no sentido de considerar o TCU como rgo auxiliar do Poder Legislativo. Todavia, tal pensamento no resiste a uma exegese mais apurada do texto. Seno vejamos.
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Jos de Ribamar Barreiros Soares Assessor Legislativo da Cmara dos Deputados, Professor de Direito da Universidade de Braslia, Mestre em Direito Pblico e Advogado.
Braslia a. 33 n. 132 out./dez. 1996

2. Funo de auxlio ao Legislativo

Em momento algum utiliza-se a Constituio da expresso rgo auxiliar. Se o legislador pretendesse dar essa funo entidade em exame, teria sido mais explcito, quer valendo-se da terminologia acima mencionada, quer contemplando o TCU no Captulo I, Seo I, que trata da composio do Congresso Nacional. Essa foi a sistemtica adotada pelo constituinte ao tratar do Poder Executivo. No art. 76, afirma-se que o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado. Aqui v-se claramente que os Ministrios so rgos integrantes da estrutura do Poder Executivo, com a atribuio de auxiliar o Presidente da Repblica. Todavia, no que concerne ao Poder Legislativo, diz a Carta Magna que este exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. No se acresceu a expresso auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio. Difcil, portanto, sustentar essa tese. A Constituio italiana, por exemplo, no seu Ttulo III, Seo III, trata dos rgos auxiliares do Governo, dentre os quais se encontra o Tribunal de Contas ( Corte dei Conti), a quem compete o controle preventivo de legitimidade sobre os atos do Governo e tambm aquele sucessivo sobre a gesto do oramento do Estado. Alm disso, participa, na forma da lei, do controle sobre a gesto financeira das entidades para as quais o Estado contribui, em via ordinria, e relata diretamente s Cmaras o resultado do controle realizado. Entretanto, mesmo considerando a Corte de Contas como rgo auxiliar, a Constituio italiana, ainda no art. 100, assegura a independncia dessa instituio e dos seus integrantes perante o Governo. Acerca dessa discusso, assim se pronuncia Odete Medauar: Resta verificar se a Corte de Contas insere-se no mbito do Poder Legislativo. Parece-nos que a expresso com o auxlio do Tribunal de Contas, contida no art. 71 da Constituio federal, tem gerado certa confuso no tocante aos vnculos entre esse rgo e o Legislativo, para consider-lo subordinado hierarquicamente a tal Poder, dada sua condio de auxiliar. Muito comum a meno
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do Tribunal de Contas como rgo auxiliar do Poder Legislativo, o que acarreta a idia de subordinao. Confunde-se, desse modo, a funo com a natureza do rgo. A Constituio federal em artigo algum utiliza a expresso rgo auxiliar; dispe que o controle externo do Congresso Nacional ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas; a sua funo, portanto, de exercer o controle financeiro e oramentrio da Administrao em auxlio ao poder responsvel, em ltima instncia, por essa fisca-lizao...Se a sua funo de atuar em auxlio ao Legislativo, sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio, a de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos trs Poderes.1 Voltemos, pois, palavra auxlio. Ao dizer que o Congresso Nacional exerce o controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas, a Constituio estabelece, entre essas duas instituies, um sistema de integrao na realizao de uma tarefa pblica. A palavra auxlio, neste caso, tem um sentido apenas de apoio, ajuda, assistncia, sem indicar qualquer subordinao. Essa realidade pode, inclusive, ser verificada em outras passagens do Texto Constitucional, como a hiptese do art. 74, IV, onde se prev a existncia de um sistema de controle interno, mantido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, com a finalidade, entre outras, de apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. Trata-se, sem dvida alguma, de uma forma de auxlio ao controle externo, efetivado pelo sistema de controle interno mantido pelos trs Poderes da Unio. Comeamos, ento, a perceber que prestar auxlio, apoio, no significa, de modo algum, reconhecer uma forma de subordinao.

3. Competncias constitucionais do Tribunal de Contas da Unio

Por outro lado, uma anlise das competncias atribudas ao Tribunal de Contas da Unio servir para afastar de vez qualquer dvida acerca de sua verdadeira natureza jurdica.
MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica . So Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 1993. p. 140-141.
Revista de Informao Legislativa
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De acordo com o art. 71, II, da Constituio, compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Em relao s contas dos administradores de autarquias, empresas pblicas, fundaes, ministrios e outros rgos da administrao pblica direta ou indireta, os Tribunais de Contas ou Controladorias podem realizar fiscalizao consistente em julgamentos, relatrios ou pareceres. No nosso ordenamento, o TCU julga essas contas. A atividade de julgamento aqui prevista incompatvel com a funo de mero rgo auxiliar. At porque o Tribunal de Contas no est prestando auxlio, mas exercendo uma atribuio de julgador, de forma autnoma, em que sua deciso no submetida ao Congresso Nacional para confirm-la ou rejeit-la. Tal independncia seria invivel se se tratasse de rgo auxiliar. Se assim fosse, este emitiria parecer para posterior apreciao pelo rgo titular. Ainda, poderia ocorrer a submisso de sua deciso ao rgo hierarquicamente superior, que a confirmaria ou rejeitaria. Realiza tambm o Tribunal de Contas inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, o que poder ocorrer mediante provocao da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, ou por iniciativa prpria. Se admitssemos a qualidade de rgo auxiliar do Poder Legislativo ao TCU, como poderamos explicar que este tivesse autonomia para, de ofcio, determinar a realizao de inspees e auditorias em qualquer dos Poderes da Repblica? Mais uma vez, vaise definindo sua posio de independncia mesmo em relao ao Congresso Nacional. Outra circunstncia que nos demonstra o carter autnomo desse rgo a possibilidade de aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade
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de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio(art. 71, VIII, da CF). Alm disso, pode tambm assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade(inciso IX), e sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal(inciso X). Tais atribuies so prprias de um rgo autnomo, independente, que no se subordina a nenhum dos Poderes constitucionalmente constitudos. Nesse sentido, ao dispor sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, a Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, no seu art. 1, estabelece que: Ao Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle externo, compete, nos termos da Constituio Federal e na forma estabelecida nesta Lei... Refere-se, pois, a Lei Orgnica a rgo de controle externo, e no a rgo auxiliar de controle externo. O Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, aprovado pela Resoluo Administrativa n 15/93, tambm se refere quele ente como rgo de controle externo. Consagra-se, mais uma vez, a natureza de ente administrativo autnomo ao Tribunal de Contas da Unio.

4. A equiparao dos Ministros do TCU aos membros da magistratura

Por fim, registre-se que os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia (art. 73, 3 , da CF). Seria insustentvel a tese de um rgo auxiliar do Poder Legislativo com as atribuies de aplicar sanes e impor determinaes a outras autoridades, e at mesmo em relao ao Poder ao qual estivesse subordinado, fazendo-o de ofcio.
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Mais ainda inexplicvel seria o fato de que os membros desse rgo auxiliar gozam de garantias e prerrogativas dos Ministros do STJ, entre elas a da vitaliciedade, quando nem mesmo os parlamentares so contemplados com esses direitos. Os membros do rgo auxiliar estariam em situao mais estvel do que os do ente titular. Difcil de se conceber que os membros de um rgo hierarquicamente inferior gozassem de maior estabilidade do que seus superiores hierrquicos.

da funo de fiscalizao encontra-se estabelecido em leis, sendo em boa parte na prpria Constituio, que dispe de forma precisa sobre a competncia dos rgos de fiscalizao, desvinculando-os de qualquer Poder ou rgo na tarefa de controle, limitado apenas pelo ordenamento jurdico. A autonomia administrativa constitui-se pr-requisito para o funcionamento adequado dos rgos de controle e, sem esse componente, os Tribunais ou Controladorias tornam-se meros departamentos submetidos ao interesse do Governo e, portanto, incapazes de fiscaliz-lo.2 Como entidade administrativa independente, exerce o seu mister constitucional de rgo fiscalizador da legalidade e do mrito dos atos de todos aqueles que lidam com recursos pblicos. Cabendo tambm ao Congresso Nacional a tarefa de exercer o controle externo, esses entes acabam por atuar de forma integrada, embora resguardada a independncia de cada um, da a assertiva constitucional no sentido de que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas, vale dizer: o controle externo, pelo Congresso Nacional, ser exercido de forma integrada com a fiscalizao contbil, financeira e oramentria atribuda ao Tribunal de Contas da Unio.

5. Concluso
Toda essa anlise nos conduz a uma concluso lgica: o Tribunal de Contas da Unio um rgo administrativo autnomo, que no pertence estrutura de nenhum dos Poderes da Repblica, nem est subordinado a qualquer um deles. O controle e fiscalizao dos atos da administrao pblica requerem a existncia de um rgo independente, autnomo em relao aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, como corolrio de um Estado Democrtico de Direito. Nesse sentido, assim se expressa o mestre Antnio Roque Citadini: Pode-se verificar que, na atualidade, a independncia de competncias a regra nos rgos de controle de qualquer dos dois sistemas, Tribunais ou Controladorias. Em todos os pases, o exerccio

CITADINI, Antnio Roque. O Controle Externo da Administrao Pblica . So Paulo : Editora Max Limonad Ltda., 1995. p.71-72.
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