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Heraclio Salles e o Tribunal de Contas

Jarbas Maranho

Jarbas Maranho foi Secretrio de Estado, Deputado Constituinte em 1946, Senador, Presidente do Tribunal de Contas de Pernambuco, Professor de Direito Constitucional. integrante da Academia Pernambucana de Letras.
Braslia a. 38 n. 149 jan./mar. 2001

De repente senti falta dos artigos de Heraclio Salles, publicados, s quintas-feiras, no Jornal do Brasil. Telefonei para ele que me respondeu haver piorado de sade (enfisema) sem meios de escrever como gostava. Isto esclarea-se baseando-se em estudos e tudo muito bem cuidado. Procurei, ento, ter notcias dele semanalmente e, afinal, fui visit-lo na companhia de meu filho Ricardo, tambm seu amigo em princpios de novembro, quando observei, emocionado, que a doena havia acelerado visivelmente a sua marcha. Eu o conheci ao tempo da Constituinte de 1946, quando tive a honra de representar Pernambuco e ele era, bem moo, um dos componentes do comit de imprensa. Desde a atuou, como jornalista, em importantes rgos, havendo sido, inclusive, um dos editorialistas do Jornal do Brasil. Era um homem de ampla cultura, intelectual e moralmente srio, versando com segurana e profundidade questes polticas, econmicas e culturais, com um marcante sentido de patriotismo, o esprito devotado aos interesses nacionais. Nossos caminhos voltaram a se cruzar quando ele ocupou os cargos de Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal e o de professor de Direito e eu exerci as mesmas atividades em meu Estado. Na visita, ao despedir-me ele me disse: tire xerox deste meu trabalho sobre o Tri53

bunal de Contas, j que no tenho condies fsicas de faz-lo. para voc ler e guardar, por me parecer um trabalho razovel. (Revista do TCU. n 14. dez. 1976). Fiz como ele pediu: tirei xerox, mas no tive tempo de devolver-lhe a Revista do Tribunal de Contas da Unio, que publicou, em primeiro lugar, na parte doutrinria o seu estudo desde que ele veio a falecer poucos dias depois. Agora, no vejo melhor maneira de homenagear a sua memria de que fazer um registro deste seu no razovel mas excelente trabalho sobre a natureza jurdica, a autonomia e as atribuies constitucionais e legais do Tribunal de Contas. , sem dvida, matria que tem gerado perplexidades ou dvidas doutrinrias, tais como, por exemplo, as que se levantam quanto posio do importante rgo entre os Poderes do Estado e em relao ao elenco de suas funes. O prprio Afonso Arinos de Melo Franco, destacado constitucionalista, analisando no Senado como lembra Heraclio o projeto da Constituio de 1967, declara no ser conhecedor, a no ser superficialmente, desses aspectos financeiros do Direito Constitucional, mas que a Corte de Contas se inseria num terreno de permeio entre a legislao e a judicatura. No creio em pobreza de conhecimento do saudoso poltico, professor e jurista e sim que, naquela ocasio, no quisesse discutir a matria. Mas o fato que suas palavras evocam a notvel definio de Rui Barbosa, quando, Ministro da Fazenda, no incio da Repblica, props, na exposio de motivos do Decreto 966-A de 7 de novembro de 1890, a criao do Tribunal de Contas: ... Corpo de magistratura intermediria administrao e legislatura, que, colocado em posio autnoma, com atribuies de reviso e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaas, possa
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exercer as suas funes vitais no organismo constitucional. O grande brasileiro marca, desde logo, a autonomia e a feio dplice do instituto. O primeiro papel, a primeira funo honrosa que lhe corresponde, escreve Heraclio Salles, a de auxiliar o Legislativo na reviso anual da gesto financeira, ministrando-lhe subsdios tcnicos para que os representantes da soberania popular exeram a funo de frum e intermedirio poltico no julgamento das contas gerais do Governo, isto , na apreciao das contas relativas a cada exerccio. Enquanto a apreciao do Tribunal de Contas de carter tcnico, a do Poder Legislativo, em qualquer esfera poltica do pas, corresponde a um julgamento poltico. E o saudoso Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal oferece toda a dimenso desse julgamento: O que lhe cabe a tarefa altssima de conferir os resultados da execuo oramentria, em suas grandes linhas, com a lei votada para o exerccio financeiro em exame, e da concluir principalmente se o poder que aplica o oramento correspondeu, em sua ao governamental, poltica geral gizada na lei conforme as necessidades materiais e morais da populao; se as verbas concedidas foram aplicadas segundo sua destinao; se a despesa no excedeu os limites da receita; se o patrimnio pblico manteve-se ntegro ou se foi acrescido ou diminudo, e por qu; se foram observados os grandes princpios do oramento; e, em suma, se a bolsa oramentria, constituda por tributos arrecadados entre o povo, fez voltar esses recursos adequadamente ao mesmo povo, em forma de obras e servios indispensveis ao mnimo de progresso e bem estar por ele reclamado
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e cuja promoo hoje cuidadosamente planejada no prprio oramento o dever precpuo do Estado. Para essa relevantssima funo do controle externo, exercida pelas Cmaras polticas, as Cortes de Contas participam como rgo auxiliar do Poder Legislativo, em nossa linguagem constitucional. O mais adequado seria dizer-se, como preferem alis a legislao francesa e outras, que, ao invs de auxiliarem elas assistem o parlamento e o governo, para deixar claro a sua exata posio em face dos Poderes, pois, tendo em vista a prpria natureza das tarefas que lhes cabem cumprir, haveria a Constituio de assegurarlhes a necessria independncia. Permita-se-me repetir aqui o que a propsito escrevi h algum tempo: A expresso rgo auxiliar do Poder Legislativo deve ser entendida como de cooperao funcional, na importante funo fiscalizadora daquele Poder. O Tribunal de Contas rgo de relevante contribuio aos trs Poderes, auxiliando-os no desempenho de suas atividades de governo ou em suas especficas atribuies constitucionais e legais, mas resguardada a sua independncia. rgo que, funcionalmente, auxilia os trs poderes, porm sem subordinao hierrquica ou administrativa a qualquer deles. O contrrio seria confundir e negar a sua natureza e destinao de rgo autnomo. Sem essa independncia que de sua prpria substncia, ele no poderia atingir suas finalidades. Situado entre os Poderes e de cooperao funcional com eles, impe-se, todavia, que mantenha sua independncia como rgo e funo. Talvez, por isso, uma Constituio italiana o tenha definido como rgo auxiliar da Repblica da Repblica, e no deste ou daquele de seus Poderes; e a Constituio brasileira de 1934 o tenha definido como rgo de cooperao nas atividades governamentais.
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Tambm sem esquecer que nas responsabilidades do Tribunal de Contas se inclui a auditoria financeira sobre as unidades administrativas dos trs Poderes no por outro motivo que, por exemplo, a Constituio confere s Cortes de Contas a mesma competncia de que dispem os tribunais do Poder Judicirio no que se relaciona com a organizao e funcionamento internos. E no por outra razo que ministros e conselheiros so protegidos constitucionalmente, tendo as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos magistrados, titulares do Poder Judicirio. Fiscalizando a administrao pblica em seus aspectos oramentrios e financeiros, verificando a legalidade de atos administrativos, inclusive contratos de que resultem despesas para o Tesouro, julgando contas de administradores e responsveis por bens, valores e dinheiros pblicos, opinando sobre as contas globais de exerccio, (contas que, como sabido, so dos trs poderes) dos governantes, chefes do Poder Executivo e Mesas de Assemblias Polticas tudo isso mostra, evidncia, que o Tribunal de Contas de ser dotado de plena autonomia. Agradou-me muito haver encontrado em Heraclio Salles o mesmo entendimento, o seu valioso estudo enriquecido de subsdios doutrinrios de importantes autores nacionais e estrangeiros a exemplo de Onorato Sepe, A. E. Buck, Rui Barbosa, Luigi Picozzi, Raul Granoni, Giuseppe Moffa, Edoardo Vicario, Victor Nunes Leal, Castro Nunes, Caio Tcito, Themistocles Cavalcanti, Alfredo Valado, Francisco Campos, sem esquecer de Luiz Zaidman, antigo servidor do Tribunal de Contas e especialista na matria. Tudo isso, alm de consideraes prprias e da citao de dispositivos de Leis Supremas nacionais e estrangeiras, como as de Frana e Itlia. ampla a competncia do Tribunal de Contas. Por isso ele se preocupa em de55

monstrar, alm de sua autonomia, a variedade de suas tarefas ou, como diz, a duplicidade de suas funes. A primeira, j vimos, a emisso do Parecer Prvio, ato cumprido em um prazo determinado, com alguma solenidade e constitudo da apreciao de natureza tcnica sobre as contas gerais de um exerccio financeiro. uma atribuio relevante pelo que h de complexo na anlise dos resultados oramentrios e financeiros e pelo seu elevado grau de responsabilidade. A segunda, o Tribunal a cumpre diretamente e por inteiro, por via prpria ou em palco prprio. Refiro-me escreve Heraclio ao papel jurisdicional, competncia que lhe confere a Constituio, definida por lei especfica, para acompanhar a execuo oramentria no dia-a-dia da administrao financeira e velar pela observncia estrita do princpio da legalidade, na apreciao de todos os atos da Administrao que possam repercutir no comportamento da despesa e da receita, como na posio dos bens, mveis e imveis, postos sob a guarda dos agentes administrativos. Em seguida desenvolve e explicita o pensamento: Exerce-se...numa atividade no eventual, mas contnua...sem solenidade mas diuturnamente, fazendose inspees, julgando-se as contas de cada um dos ordenadores de despesas, determinando-se medidas corretivas, aplicando-se sanes a responsveis por irregularidades diversas, examinando-se os empenhos de verbas, acompanhando-se a execuo de contratos e convnios, respondendo-se a consultas das autoridades mais altas, alertando-se os administradores para falhas a corrigir, formulando-se advertncias sobre a necessidade de cobertura legislativa para determinados pro56

cedimentos, julgando-se atos de aposentadoria, reforma e penso. Salienta, em seguida, a duplicidade de funes da Corte de Contas: de controle e jurisdicional. Comenta que a dificuldade de pronto entendimento dessa dupla funo deriva da interpretao equvoca a que se presta a locuo com auxlio de, empregada pelo legislador constituinte ao atribuir ao Congresso competncia para exercer o controle externo das finanas pblicas. E continua: Que so rgos auxiliares, no h dvida, mas igualmente induvidoso que so auxiliares autnomos, quer quando se limitam a lastrear tecnicamente o pronunciamento poltico do Legislativo acerca das contas do governo (relatrio e parecer), quer quando exercem livremente a atividade jurisdicional (e no judicial, para estarmos atentos distino terminolgica recomendada pelo velho Hauriou). Lembra que nem todas as legislaes consagram o verbo auxiliar e sim assistir para definir a exata posio das Cortes de Contas em face do Poder Legislativo. Exemplifica com a Lei 67.483 que, dispondo minudentemente sobre as atribuies da Corte francesa, no diz que ela auxilia mas que assiste o Parlamento e o Governo, caracterizando-lhe ao mesmo tempo a autonomia de ao no julgamento dos responsveis por bens e valores pblicos, e relegando a segundo plano o que entre ns parece constituir o fundamental o relatrio anual ou Parecer Prvio sobre a gesto financeira. Acrescenta que o artigo 6 da mesma lei pe em evidncia a autonomia jurisdicional da Corte, que pode, tal qual ocorre entre ns, condenar os responsveis a multa por atraso na prestao de contas, como no cumprimento de determinaes suas, as decises revestidas de carter executrio, sem as formalidades das sentenRevista de Informao Legislativa

as e acrdos proferidos pelos rgos do Poder Judicirio. Alis observa seria desnecessrio recorrer legislao de outros pases para demonstrar a autonomia do Tribunal de Contas mesmo quando uma vez por ano atua como auxiliar do Legislativo. Segundo o artigo 89 da Constituio de 1891, cabia-lhe liquidar as contas da receita e despesa e verificar sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. A Carta de 1934 dava-lhe competncia prpria para acompanhar a execuo oramentria e julgar, independentemente do Congresso, as contas dos responsveis por dinheiro ou bens pblicos. No Texto Supremo de 1946, d-se nfase funo autnoma do tribunal. Se o poder de julgar as contas do Presidente da Repblica exclusivo do Congresso, compete Corte acompanhar e fiscalizar a execuo do oramento, julgar as contas dos responsveis por dinheiro e outros bens pblicos, e as dos administradores das entidades autrquicas, julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e penses. A Lei Magna de 1967 e a Emenda Constitucional n 1 de 1969 deram tambm expressividade ao Tribunal de Contas no controle das finanas pblicas. Como o estudo de Heraclio Salles anterior Lei Magna de 1988, direi que nos onze (11) itens de seu artigo 71 e seus quatro (4) pargrafos ela reforou e ampliou os poderes da Corte de Contas para o desempenho de suas funes. Acrescentarei tambm a opinio de alguns autores nacionais sobre a questo da autonomia: Para Jos Cretella Junior e Alfredo Buzaid, trata-se de uma corporao administrativa autnoma. Seabra Fagundes entende que, dado o trplice teor da competncia do Tribunal de Contas, ele tem sido definido como rgo sui generis.
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tambm o pensamento de Castro Nunes ao dizer que um instituto sui generis, posto de permeio entre os Poderes polticos da nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm, a qualquer deles. Ainda e por ltimo, Pontes de Miranda, para no acrescer outros estudiosos, pergunta e responde ao mesmo tempo: rgo do Poder Executivo? No. Fiscaliza o Poder Executivo...rgo do Poder Judicirio? Sim. Se bem que de modo especial, como funo. Como rgo, no, embora de semelhante composio. rgo do Poder Legislativo? Em parte. rgo do Poder Judicirio sui generis; rgo tambm sui generis do Poder Legislativo. E conclui o saudoso jurista: criao posterior teoria da separao dos Poderes e fruto da prtica, destoa das linhas rgidas da tripartio. Outro ponto discutido por Heraclio Salles, nesta oportunidade de seu parecer e voto ento encaminhados ao Senado Federal sobre contas do Governo do Distrito Federal, foi o da jurisdio. Registra que, para resolver ou mitigar as dificuldades no estudo da natureza complexa das atividades dos Tribunais de Contas, autores de peso, principalmente na Itlia, sustentam, com bons argumentos doutrinrios, constiturem essas atividades uma jurisdio especial, baseandose em conceitos da moderna teoria do Processo, entre os quais dois se destacam, o segundo pela autoridade de Carnelluti: a) a cada ramo especial do direito substantivo deve corresponder um direito judicirio especial; b) por jurisdio especial, deve entender-se toda parcela subtrada jurisdio comum. Cita o argentino Raul Granoni: Por sua natureza judicial ou mais propriamente jurisdicional tem (o tribunal de contas) atribuies de julgar das infraes lei, com fora de execuo sobre as pessoas e
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os bens dos administradores de dinheiros pblicos, dispondo alm disso dos meios de constrangimento necessrios para a execuo de suas resolues; e para maior eficcia de sua alta funo de controle, corresponde-lhe do mesmo modo a aprovao ou rejeio das contas de todos os ramos da fazenda pblica e da administrao do Estado, qualquer que seja o foro das pessoas ou entidades. Do mesmo Granoni a afirmativa de que o rgo em anlise a nica autoridade que pode aprovar ou desaprovar de modo definitivo a gesto dos administradores da fazenda pblica, assinalando as responsabilidades em que os mesmos houverem incorrido. Mas Heraclio observa que o definitivo a tem sentido prprio, no mbito da jurisdio peculiar exercida pelas Cortes de Contas, cujas decises no tm a fora nem produzem as conseqncias da resjudicata na esfera da jurisdio comum, entendida em seu significado estrito. E acrescenta que, em nenhum caso, as deliberaes dessas cortes no excluem salvo o caso das contas sobre as quais se pronunciam o controle judicial, isto , no retiram aos agentes administrativos e aos terceiros interessados a garantia constitucional oferecida pelo aparelho do Poder Judicirio. Mesmo no caso das contas, abre-se ao prejudicado o largo lapso de um qinqnio, dentro do qual ser possvel rev-las. Volta a referir especialistas que insistem no entendimento de uma jurisdio especial, mas contra-argumenta que, a despeito da alta autoridade deles, se no pode incluir o Tribunal de Contas entre os rgos da Jurisdio, que a tanto levaria atribuir-lhe uma funo jurisdicional, tomadas as duas expresses em sentido tcnico, na acepo estrita da Cincia do Processo. E esclarece seu ponto de vista a respeito.
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verdade que as decises das Cortes de Contas produzem efeitos e so revestidas de executoriedade, mas no mbito da administrao, no elidindo na maioria dos casos a possibilidade e por vezes a necessidade do pronunciamento do nico poder competente para exercer a funo estatal de fazer atuar o direito objetivo s hipteses emergentes das relaes entre pessoas. E evoca a parmia francesa de que a Corte julga as contas e no as pessoas. A questo, no entanto, muito debatida a partir da observao de Fritz Fleiner de que a funo jurisdicional do Estado no constitui monoplio do Poder Judicirio, de que as vias judicirias no esgotam toda a funo jurisdicional. O constitucionalista Pinto Ferreira opina no restar dvida de que os Tribunais de Contas exercem atividades jurisdicionais, ou que, no exerccio de algumas de suas atribuies, um autntico rgo judicante. A regulamentao de 1896 e a Lei Oramentria de 1918 outorgaram competncia ao rgo para funcionar como tribunal de justia para o fim de julgar as contas dos responsveis, estabelecendo a situao jurdica entre os mesmos e a Fazenda Pblica...contudo no tinha jurisdio sobre os crimes. Jos Matos de Vasconcelos argumenta que, se o Poder Judicirio para reparar a leso sofrida pelo titular do direito, isso no exclui a competncia do Tribunal de Contas ratione materiae para decidir assunto de sua exclusiva atribuio. Alcino Pinto Falco considera que o Poder Judicirio ter que dar ao julgado da Corte de Contas o valor de presuno, por ser ato baixado dentro de sua competncia constitucional, mas lembra que a nossa Lei Maior permite plena defesa ...perante juiz criminal, alm da garantia que impede excluir-se da apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito individual.
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Segundo Castro Nunes, o Tribunal de Contas estatui sobre a existncia material do delito, fornecendo justia, que vai julgar o responsvel, esta base de acusao. No julga a este, no o condena nem o absolve, funo da justia penal. Fixa-lhe, apenas, a responsabilidade material, apurado o alcance. Pontes de Miranda pretende que o juiz comum no pode modificar o julgado dos Tribunais de Contas ... que as Constituies, a partir de 1934, deram-lhe funo judiciria ... duas funes uma, que a antiga, ligada a execuo oramentria; e outra, de julgamento das contas. Tanto numa como noutra possvel que ocorra a necessidade de se responder pergunta: ou no inconstitucional? Como tribunal tem de julg-lo ... . ...O Tribunal corpo de julgamento, embora, quanto aos crimes, continue a no ter jurisdio; mas julga contas que so da mxima importncia... A separao entre o julgamento das contas e o julgamento dos crimes de ordem constitucional. lei ordinria no dado permitir aos juzes comuns julgar as contas, nem ao Tribunal de Contas julgar os crimes... ... As questes decididas pelos Tribunais de Contas, no julgamento das contas dos responsveis pelos dinheiros ou bens pblicos, no so simples questes prvias; so questes prejudiciais, constituem o prius lgico jurdico de um crime ou, pelo menos, de circunstncia material desse. ... e, por ltimo: s um caminho se tem a tomar, que o de evitar-se qualquer incurso da justia comum nas atribuies do Tribunal de Contas ou do Tribunal de Contas nas atribuies da justia comum. A ltima parte desse seu substancioso estudo Heraclio Salles a intitulou de Funes Delegadas. A curiosidade cientfica sobre a natureza das funes dos Tribunais de Contas levou os especialistas a outro tipo de especulao, tendente a apresent-los como uma delegao.
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Assinalar o verdadeiro carter ou a exata modalidade de tal delegao o objetivo do saudoso conselheiro. Comea por afirmar se a lei a expresso da vontade geral, como queria Rousseau, todas as especializaes da lei maior, enquanto atribuies de poderes especficos a determinados rgos do Estado, so delegaes da soberania popular. As Constituies outorgam ao Poder Legislativo o controle externo das finanas pblicas a ser exercido com auxlio ou assistncia tcnica do Tribunal de Contas. Para realizar o controle poltico da execuo oramentria e financeira, o Parlamento no pode prescindir da colaborao de um rgo aparelhado tecnicamente para essa tarefa, como garantia eficcia operacional de seu pronunciamento, seja o sistema anglo-saxo chefiado por um controlador-geral, seja o vigorante na maioria das naes, que o nosso, constitudo por rgos colegiados autnomos e revestidos da dignidade de verdadeira magistratura: os chamados tribunais de contas. Constata-se, desse modo, uma estreita colaborao dessas Cortes com o Poder Legislativo, o qual precisa de uma espcie de jurisdio... atuante e lcida na misso de dizer incessantemente o direito, para confront-lo com os fatos que acaso o hajam ferido, assim como para verificar e atestar a sua observncia nos diferentes nveis do aparelho administrativo. Participa, assim, o Tribunal de Contas, ao lado do Legislativo, do controle externo. E como se institui essa colaborao? Diz Heraclio que alguns publicistas inturam tratar-se de verdadeira delegao de competncia, mas que nem todos foram precisos na indicao de sua ndole e de sua fonte... pois a delegao de que se investem os tribunais de contas no do tipo
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das que se fazem de rgo para rgo e que, a despeito de estarem constitucionalmente autorizadas, no se efetivam seno na medida em que delegante e delegado, eventualmente, delas necessitam ... No se trata, evidentemente, das delegaes de competncia de que cuida com toda nitidez o Direito Administrativo. Mas de que delegao, afinal? Trata-se de delegao deferida diretamente ao Tribunal de Contas pelo prprio constituinte, o que de significado relevante. Veja-se bem: no ato do Parlamento. determinao do poder constituinte, deferindo ao tribunal o acompanhamento sistemtico da execuo do oramento, do exame contnuo dos atos da administrao e do seu julgamento. Dir-se- insiste Heraclio que o constituinte no estaria, ento, delegando , seno atribuindo Corte de Contas essa funo. Ora, da tradio do Direito Constitucional atribu-la ao Poder Legislativo. Em nenhuma hiptese, e somente nesta, o constituinte deixa de outorgar atribuies por inteiro, quando procede repartio das funes do Estado. Acrescenta: Aqui deixa claramente de faz-lo, dividindo-as em faixas de competncia, uma das quais confia, ele mesmo, a um rgo que no integra qualquer dos Poderes mas entre eles situa-se, com a misso nica de receb-la.

E indaga: que ser isso, seno uma delegao? Para responder que o estatuto poltico, em suas grandes linhas, nada mais que um conjunto de delegaes da soberania popular, que se desmembra em funes diferentes para ganhar operacionalidade sem prejuzo de sua inteireza... O constituinte, ... no caso, delegou ao Poder Legislativo, entre outras, a tarefa de exercer vigilncia sobre a execuo do oramento e conferiu delegao unicamente a uma feio dplice, mantendoa enquanto atividade poltica nas raias da competncia exclusiva do rgo parlamentar; e outorgando-a, enquanto atividade tcnica, a outro rgo para isso especialmente criado: o Tribunal de Contas. Essa, a significativa matria de ordem doutrinria produzida por Heraclio Salles sobre a instituio do Tribunal de Contas, sua natureza e atribuies, e que procurei resumir na inteno de reverenciar a sua memria. Comprova-se que sua atuao foi de muito proveito para a entidade, a que as circunstncias da vida pblica o conduziram. Que trabalhou e aprofundou-se no conhecimento do importante rgo, deixando, a seu respeito, uma rica contribuio para os estudiosos do direito pblico e para os que servem e venham a servir nas Cortes de Contas.

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