Você está na página 1de 20

O controle dos recursos pblicos e a funo poltica do Legislativo: aspectos da experincia internacional

Joo Paulo M. Peixoto e Nelia Pamplona C. Lima

Em todo Estado bem governado a prosperidade uma coisa sagrada; nas democracias a nica coisa sagrada. Anatole France.

Sumrio
1. Introduo. 2. Antecedentes. 3. Frana. 4. Inglaterra. 5. Estados Unidos. 6. O General Accounting Office GAO. 7. Concluso.

1. Introduo
A Democracia no pode e no deve ser apenas um mandamento constitucional a reger politicamente uma nao. Tanto precisa estar embebida na sociedade por meio de uma cultura cvica, quanto praticada no mbito da gesto governamental, por meio de diversos mecanismos institucionais. Entre eles, o princpio de check and balances previsto pelos patriarcas do regime presidencialista americano constitui-se em elemento fundamental a dar conseqncia ao princpio montesquiano da separao e independncia dos poderes, destinado a evitar a concentrao de fora em um s governante ou num determinado ramo de poder, garantindo, assim, um governo democrtico. O controle externo e seus mecanismos materializam esses pesos e contrapesos fundamentais para a garantia da liberdade poltica, da gesto governamental democrtica,
181

Joo Paulo M. Peixoto Professor da UnB. Nelia Pamplona C. Lima Mestre em Administrao Pblica e Governo pela UnB e Superintendente de Recursos Humanos do CNPq.
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

da accountability e da eficincia da administrao pblica. A prpria noo moderna do public service surgiu impregnada dos princpios hoje prioritariamente ressaltados de necessidade crescente de aprimoramento dos mecanismos de controle das atividades governamentais, seja no mbito poltico, seja no mbito gerencial. O novo e crescente papel da sociedade civil veio dar maior importncia ainda a esses mecanismos, dado o grau maior de interao das atividades governamentais e sua interdependncia com os interesses da sociedade. O Estado, cada vez mais, no deve caracterizar-se como um guia da sociedade, e sim uma emanao da mesma. A ao fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo se insere nesse arcabouo institucional. Politicamente, tanto legitima o princpio montesquiano, quanto garante a accountability e a governance, fundamentais para a legitimidade e conseqente estabilidade dos sistemas polticos democrticos, independentemente do sistema de governo adotado. Neste final de sculo, a reavaliao do papel do Estado e de suas instituies surge como tendncia mundial. Para que a democracia se expanda e consolide, as instituies devem proporcionar cada vez mais a transparncia de seus atos, a participao da sociedade nas aes do Estado, tendo sempre como foco central o cidado contribuinte, fonte das finanas pblicas. Este artigo resume aspectos do funcionamento do controle externo nos nveis poltico e administrativo em pases europeus, com destaque para Frana, Inglaterra, e nos Estados Unidos da Amrica.

2. Antecedentes
Os primeiros sistemas de controle surgiram no incio da organizao do governo, quando as instituies responsveis pelo recebimento de tributos e pela realizao das despesas com as organizaes de servios e atendimento ao cidado perceberam a
182

necessidade de se criar algum tipo de controle dos gastos pblicos. Atualmente, a maioria dos pases possui um ou mais rgos responsveis pelo exerccio do controle dos recursos pblicos. Para Citadini (1995, p.12), o controle possui relaes intrnsecas com a democracia: no existe pas democrtico sem um rgo de controle com a misso de fiscalizar a boa gesto do dinheiro pblico. Algumas formas de controle financeiro so originrias de Roma e Grcia, ainda que no institucionalizadas. Joo Gualberto de Oliveira, apud Citadini (1995), destaca a origem dos principais rgos de controle. Na Itlia, tem-se a Corte Dei Conti, instituda em 14 de abril de 1864, qual compete a reviso das operaes oramentrias de receitas e despesas. Na Frana, a Cour des Comptes, instituda em 1807, foi considerada um marco para o controle dos atos da Administrao Pblica. O Tribunal de Contas, na Alemanha, originouse na Alta Cmara Prussiana de Contas, criada em 1714. Em Portugal, as funes de fiscalizao iniciaram-se de forma remota com a Casa dos Contos (1389-1761), Errio Rgio (1761-1832) e outros rgos similares at a criao do atual Tribunal de Contas em 1930, por exemplo. No Brasil, o sistema de controle da Administrao Pblica teve incio com a Repblica, em 1891, aps a iniciativa de Rui Barbosa de criar o Tribunal de Contas da Unio por meio do Decreto-Lei n 966-A, de 7 de novembro de 1890. Aps 1964, as atividades dos Tribunais de Contas foram restringidas, limitando-se o controle a eventos pontuais das Comisses Parlamentares de Inqurito. Os Tribunais mencionados so, na realidade, rgos auxiliares dos Parlamentos, verdadeiros responsveis pela fiscalizao e controle na Administrao Pblica (controle externo); embora exista uma tendncia a se relacionar o controle externo apenas aos Tribunais, dever dos Parlamentos informar sociedade, em nome da transparncia
Revista de Informao Legislativa

sobre a gesto da coisa pblica, atos e programas de governo. Entre os pases que adotam o sistema de Tribunal de Contas (rgo colegiado), predominante nos pases de formao latina, tmse a Blgica, Brasil, Frana e Itlia. O Sistema de Controladoria (centrado em uma pessoa), predominante nos pases de tradio anglosaxnica, adotado na Inglaterra, Estados Unidos, Dinamarca e Chile, entre outros. Em ambos os casos, formas mais modernas e eficazes de fiscalizao e controle tm sido exigidas dos rgos responsveis pelo controle, que devem possibilitar fiscalizao gil e desburocratizada, verificando a legalidade e a economicidade dos atos bem como incentivando o Governo a optar por aes menos onerosas. Nesse sentido, vm surgindo novas tcnicas de auditoria e de administrao para possibilitar a verificao do mrito do ato administrativo e reorganizao dos instrumentos internos para apoiarem o controle externo, pois, com o Estado regulador que se avizinha concentrando-se em suas reas clssicas (segurana, sade, educao) , est sendo exigido dos rgos de controle um novo formato adequado nova realidade institucional. Os Parlamentos, com a participao de Tribunais ou Controladorias, exercem o controle externo da gesto pblica, sendo a existncia desses rgos, e o seu melhor desempenho, um indicador do grau de democracia existente no pas. Pereira J. (1989) apresenta um estudo comparado sobre os meios de controle experimentados pelos pases da Europa Ocidental e Oriental, fruto de pesquisa realizada sob o patrocnio do Centro Europeu de Coordenao da Pesquisa e Documentao em Cincias Sociais, rgo vinculado Unesco, sediado em Viena, com a participao de quinze Estados: ustria, Blgica, Bulgria, Frana, Gr-Bretanha, Hungria, Itlia, Iuguslvia, Polnia, Repblica Democrtica da Alemanha e Repblica Federal da Alemanha, Sucia, Sua, e as, ento,
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

Tchecoeslovquia e Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. As anlises, concludas em 1985, resultaram no compndio Ladministration en Europe de LEst et de LOuest, que de interesse mpar para o Direito Pblico e de extraordinria oportunidade para a conjuntura brasileira pela possibilidade de subsidiar a legislao ordinria sobre o sistema de controles estabelecidos pela Constituio de 1988. Aspectos do controle, como universalidade, imprescindibilidade, metodologia uniforme, dualidade de objetivos, tcnicas assemelhadas, ambigidades permanentes, diversidade do controle, organizao poltica, organizao administrativa e organizao social, que, via de regra, esto presentes nos controles em nvel mundial, so apresentados no texto de Pereira J. e podem ser assim resumidos: Sobre a universalidade do controle, tem-se que, na Administrao Pblica, no importando o sistema jurdico ou o regime poltico, o controle guarda semelhanas e as suas finalidades no variam em substncia, destinando-se a garantir a legalidade, a eficcia e a pertinncia das aes dos rgos administrativos do Estado, procurando manter o equilbrio entre a realizao do interesse pblico e o respeito aos direitos individuais. Tambm so constantes a natureza e a estrutura dos controles; os controles internos so de responsabilidade dos rgos executivos do Estado, enquanto o controle externo fica a cargo dos demais poderes ou dos cidados representantes legais ou comuns, o chamado controle social, via associaes ou representantes da sociedade. Como esses controles so acionados, o peso que se atribui a cada um deles depende do regime poltico administrativo de cada pas, de sua cultura, das diferenas de ordem econmica, ideolgica ou social que conferem identidade especfica aos diversos sistemas. Sobre a imprescindibilidade do controle, elencam-se algumas das razes destacadas:
183

1 o controle conseqncia da ao administrativa do Estado e deve garantir o bom funcionamento dessa ao, vez que ela interfere nas condies de vida e na prosperidade coletiva; 2 controlar o uso dos poderes conferidos Administrao Pblica significa a proteo dos cidados contra as arbitrariedades e zelo pela justia e coerncia das aes propostas pela autoridade. A respeito da metodologia uniforme, fica evidenciado que, em todos os sistemas, ela idntica pelas suas funes bsicas: corretiva, destinada a investigar, emendar; preventiva, para evitar erros e omisses; construtiva, para, ao determinar as causas dos erros, permitir aos rgos competentes providenciar novos instrumentos para erradic-los e tambm para punir erros e omisses. Ainda, do ponto de vista de seu mtodo de atuao, o controle considerado o contraste entre a situao desejada e a real, e pressupe trs fases: a avaliao dos resultados obtidos, causas para o resultado e redefinio de regras para disciplinar as aes futuras. Sobre a dualidade de objetivos, tem-se que os controles da Administrao Pblica destinam-se a duas finalidades: a da eficcia, que engloba as caractersticas prprias da ao administrativa ideal (alcance dos objetivos estabelecidos no tempo oportuno e pelo menor custo), sendo um controle de qualidade e os seus atos de carter poltico, e a da regularidade, que verifica a conformidade da ao administrativa s normas jurdicas que a ela forem aplicveis. Sobre as tcnicas assemelhadas, existem muitas modalidades de controle e so semelhantes s tcnicas empregadas para a sua efetivao. Pode haver controle prvio, quando da edio do ato administrativo (por exemplo, o Conselho de Estado Francs manifesta-se sobre projeto de lei ou decreto): esses controles, conhecidos como de legalidade, podem, em alguns casos, oferecer ponderaes para prevenir equvocos de orientao, alcanando o mrito da deciso.
184

H, tambm, controles durante a execuo das aes administrativas de mdio e longo prazo e controles a posteriori realizados pelas Cortes de contas. Quanto s ambigidades permanentes, temse que o controle da Administrao Pblica necessita de permanente ajuste dos meios aos vrios sentidos relacionados aos sistemas de controle. preciso conciliar a brevidade que requer a ao administrativa com a morosidade que resulta dos mecanismos dos processos de controle, bem como estabelecer critrios de julgamento que respondam superviso padronizada. Em razo das demandas sociais crescentes, os servios pblicos passam por constante remanejamento, o que implica inovar os modos e tcnicas de controle, devendo-se optar entre adaptar os j existentes ou criar-se novas tcnicas. Sobre a diversidade do controle, com relao estruturao de um sistema de controle na Administrao Pblica, seus pesos e como organiza-se, obedece lgica que reflete necessidades objetivas e coerentes do regime a que se destina, sempre envolvendo variveis culturais e ideolgicas. Com relao organizao poltica, a Administrao Pblica pode reconhecer ou desconhecer os direitos dos seus cidados, assim como pode usar corretamente ou abusar de seus poderes. Como resultado dessas tenses, podem surgir conflitos que os meios de controle buscam evitar ou disciplinar: 1 o passado influencia na imagem que uma sociedade constri sobre a Administrao Pblica e os seus meios de controle. A maioria dos pases da Europa Ocidental, desenvolvidos em oposio s monarquias absolutistas, considera a Administrao como um poder exterior sociedade, capaz de, eventualmente, atentar contrariamente aos interesses dos indivduos. 2 conter a Administrao nos limites permitidos pelos textos legais preocupao essencial nesses pases. O sistema de controle baseia-se nos freios e contrapesos entre os poderes, que repassam parcela desse
Revista de Informao Legislativa

controle aos Tribunais. Porm, os mecanismos essenciais de controle se limitam mais aos poderes que se equilibram ou aos Tribunais, mas incluem ainda rgos de representao direta das comunidades que detm o poder poltico por definio. A respeito da organizao administrativa, o nvel de centralizao poltico-administrativa, a hierarquia da autoridade e a maior ou menor independncia entre os poderes influenciam o sistema de controle. A pesquisa revela tambm que, quanto aos poderes de superiores hierrquicos, com relao s atividades de seus subordinados, sero menores quando for maior a desconcentrao de funes. Exemplo dessa situao verifica-se na Sucia, onde cada funcionrio independente na edio de atos administrativos dentro da sua esfera de atribuies e de competncia. No existe o poder de rever ou revogar atos administrativos de ofcio pelos escales superiores, a menos que o interessado solicite o reexame por se considerar lesado. Nos sistemas de hierarquia forte, a ltima palavra cabe ao superior mximo. Tambm a abrangncia do controle interno tem repercusso sobre os controles externos. A respeito da organizao social, que visa proteger direitos individuais em virtude de erros ou de abusos da Administrao Pblica, uma preocupao dos sistemas de controle, variando a relevncia em reconhecer esses direitos conforme o pas e a conjuntura. O Leste europeu vem enfatizando a necessidade de respeito aos interesses legtimos dos cidados. Os demais pases vm completando os clssicos direitos individuais abstratos com direitos a prestaes sociais concretas, resultando na interveno objetiva da Administrao Pblica em setores privados em que anteriormente no havia interferncia estatal. Finalizando, a chefe da pesquisa em referncia da agncia da Unesco, Celine Wiener, e o Vice-Diretor do Instituto do Estado e do Direito da Academia Polonesa de
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

Cincias, Janusz Letowski, apud Pereira J. (1989), destacam, quanto aos aspectos do controle, como situaes comuns dos pases envolvidos na pesquisa: a imprescindibilidade, a metodologia uniforme, a dualidade de objetivos, as tcnicas assemelhadas e as ambigidades permanentes do controle. Como situaes variveis, a organizao poltica, a organizao administrativa e a organizao social, condicionadoras do sistema (1989, P.29). Vale acrescentar que os diferentes aspectos abordados, resultantes dessa pesquisa, podem ser considerados como situao presente dos controles na Administrao Pblica em nvel mundial. Ressalte-se que a maioria dos autores que tratam do tema controle na Administrao Pblica so originrios da rea do Direito, na qual existe uma tendncia em abord-lo enfatizando a conformidade da ao administrativa com as normas jurdicas estabelecidas para o controle (legalidade), em que esto presentes a idia de punio, quando no se conformam com as normas, sem observar o verdadeiro objetivo da funo administrativa do controle preconizada pelos tericos da administrao cientfica. Isso ocorre em razo do controle, do ponto de vista do Direito (legal), visar ao cumprimento da lei e punio para aqueles que deixarem de cumpri-la. Como este trabalho pretende analisar o controle realizado na Administrao Pblica do ponto de vista da funo administrativa deste, chama-se a ateno para os objetivos do controle no contexto da Administrao, que so o de monitoramento e o de reorientaro da ao a ser realizada. A finalidade da Administrao a ao. No faz sentido um controle apenas para conformar-se com a lei, pois este deve auxiliar para que se alcancem os objetivos estabelecidos em tempo hbil e pelo menor custo, o que significa, na Administrao Pblica, observar o princpio da economicidade.
185

Tambm no se justifica um controle para punir. Punir no evita o prejuzo causado e, para a Administrao, a punio pode resultar na excluso de um membro e, portanto, na perda de recursos, prejudicando a ao. No texto de Pereira J. (1989), mencionada, como funo bsica do controle, a punio, bem como as fases do processo de controle. Essa idia de punio est presente no Direito (aspecto legal). uma herana negativa do controle, conforme demonstrado na abordagem sociolgica, que deve ser evitada, pois pode ser considerada como uma das causas para o no-funcionamento do controle. Para a Administrao, conforme mencionado, no interessa a punio, mas a realizao da ao de modo eficaz. Apontam-se ainda como fases do processo do controle a avaliao dos resultados, causa para esses resultados e redefinio de regras para disciplinar as aes futuras (aes corretivas), ficando claro que, dessa forma, est-se considerando o controle do ponto de vista da Administrao. Deve-se acrescentar, porm, quelas fases do controle, o estabelecimento de parmetros antes da avaliao dos resultados e o monitoramento antes da redefinio das regras, conforme prev a funo administrativa do controle. De acordo com o texto de Pereira J., a eficcia considerada como aspecto essencial, englobando as caractersticas prprias da ao administrativa ideal. A conciliao dos vrios mtodos de controle, via de regra morosos, com a celeridade da ao administrativa, na qual o tempo uma varivel que envolve custos, recursos e desperdcio que podem inviabilizar o controle, aspecto importante a ser observado em um sistema de controle. Ser abordado, a seguir, o funcionamento dos mecanismos de controle na Frana, Inglaterra e Estados Unidos, pases onde esses mecanismos esto mais avanados, com o objetivo de buscar, em suas experincias, solues que possam ser adequadas ao aperfeioamento do sistema de controle no Brasil.
186

3. Frana
A Constituio da Frana de 1958 institui um regime hbrido de governo, com Legislativo bicameral, composto pela Assemblia Nacional e pelo Senado. A Constituio concede Assemblia Nacional poder de votar moo de censura, que causa a demisso do governo. J o Presidente da Repblica tem a prerrogativa de dissolver a Assemblia Nacional. Existe, em teoria, amplo poder de controle poltico do Parlamento sobre a atuao do governo em funo da possibilidade de ser votada uma moo de censura, que tem um carter especial. as extremas sutilezas e os delicados mecanismos da moo de censura e do direito de dissoluo, caractersticos do regime parlamentar, seu carter precipuamente poltico afastam exame mais aprofundado, num estudo sobre o controle de Administrao Pblica, que visa sobretudo atividade administrativa cotidiana (Cadart, apud Medauar, 1990, p. 115). Por sua vez, Ferreira & Costa (1993) destacam como aes do controle governamental na Frana as questes do parlamento ao governo, as Comisses de Inqurito e de Controle e a Moo de Censura ao Governo. As Questes do Parlamento (escritas) ao Governo so mais um meio de informao que de controle. Elas so formuladas por um parlamentar, por pedido de um eleitor, para a obteno de informaes precisas da Administrao. A resposta dada em um prazo mximo de um ms e publicada no Dirio Oficial. Sobre a censura do Parlamento ao Governo, afirmam a princpio que o Governo responsvel perante a Assemblia Nacional, por isso est sujeito a sua censura e, conforme art. 49 da Constituio de 1958, so trs as hipteses nas quais a responsabilidade do Governo questionada pela Assemblia: 1 o Governo, por sua prpria iniciativa, aps a deliberao do Conselho de Ministros, solicita Assemblia voto de confiana
Revista de Informao Legislativa

sobre seu programa ou sobre declarao de poltica geral. Nesse caso, a votao realiza-se em condies normais com contagem separada dos votos positivos, negativos e das abstenes. Se os votos negativos forem mais numerosos que os positivos, o Governo obrigado a pedir demisso, porm nada obriga o Governo a submeter seu programa Assemblia, por isso muitos deixam de faz-lo. 2 a Assemblia pode questionar a responsabilidade do Governo por meio de uma Moo de Censura, que apenas pode ser apresentada se contar com a assinatura de um dcimo dos deputados. A votao s ocorre 48 horas aps a apresentao da moo Mesa da Assemblia, que se d em condies especiais: s contam os votos a favor da Moo; no participam do escrutnio os deputados que no votam a favor, assim os que se abstm voluntariamente so confundidos com os partidrios do Governo. Se for rejeitada, os deputados no podero propor outra Moo na mesma sesso legislativa. Por deliberao do Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro pode vincular a permanncia do Governo aprovao de projeto de lei pelo Parlamento. O texto considerado adotado quando a oposio no apresenta Moo de Censura nas prximas vinte e quatro horas. Caso seja apresentada Moo, a votao dir respeito a ela e no ao texto em questo. Rejeitada a Moo de Censura, considera-se o texto aprovado; o contrrio leva o Governo a pedir demisso. Observam ainda Ferreira & Costa que, no caso francs, como na maioria dos pases de regime parlamentarista, o Executivo sobrepe-se ao Legislativo quanto iniciativa das leis. Apesar de toda a legislao passar formalmente pela Assemblia Nacional e pelo Senado, 90% dos projetos de lei tm origem no governo. Sobre os meios de controle parlamentar na Frana, so destacados os seguintes mecanismos, de acordo com Medauar (1990): 1 Questes: so os instrumentos mais simples e mais freqentemente utilizados pelo Parlamento para buscar esclarecimentos ou notcias da atuao do governo e da
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

administrao: podem ser solicitadas informaes orais ou escritas ao ministro ou aos rgos do governo. Geralmente, no h necessidade de voto para realizar esse procedimento. Na prtica, sua finalidade evidenciar situaes merecedoras de ateno do governo e da opinio pblica e no exatamente de conhecer os fatos, s vezes j conhecidos1. No sistema francs, essas questes so propostas pelos membros do Parlamento ao Primeiro-Ministro e enviadas pelo presidente da Cmara a que pertencem. O ministro ou o secretrio de estado responde ao autor das questes. As questes orais ou escritas so publicadas no jornal oficial dos debates da Cmara. A Constituio de 1958 prev no art. 28 uma sesso por semana para as questes orais, que so de trs tipos: orais simples, orais com debates e questes de atualidade. Nas questes orais simples, o Parlamento realiza exposio de cinco minutos seguida de resposta do representante do governo e debate entre eles. Por sua vez, nas questes orais com debates, so permitidas discusses sobre problemas que criam situaes constrangedoras ao governo. Quanto s questes de atualidade, criadas em 1969 e modificadas em 1974, reservada uma hora da sesso semanal para elas, que podem ter sido apresentadas ao governo antecipamente ou at s 14 horas do dia em que ocorrer a sesso. O Primeiro-Ministro e os ministros interessados preparam suas respostas at a abertura da sesso, s 15 horas. J as questes escritas no so objeto de exposio em sesso pblica. Elas so divulgadas no jornal oficial dos debates parlamentares; o Governo tambm responde por meio de publicao nesse jornal. As questes escritas que no so respondidas nos prazos fixados se transformam em questes orais. Se a resposta oral a essas questes no for satisfatria, tornam-se questes orais com debate. Se no forem corretamente explicadas, h a possibilidade de transformarem-se em moo de censura.
187

2 Comunicaes de documentos: de acordo com a legislao francesa, as comunicaes do Governo ao Parlamento so numerosas e permanentes, principalmente as de matria financeira e econmica. Essas comunicaes so enviadas ao presidente de cada Cmara ou s comisses competentes, para verificar as contas das empresas estatais, por exemplo. 3 Autorizaes e aprovaes diversas: so as relacionadas com a verificao da legalidade ou do mrito de atos ou medidas a serem adotadas ou j adotadas pelo Executivo, possibilitando impedimento de eficcia ou a revogao, se o Parlamento negar anuncia. Esse tipo de controle no includo nas tcnicas de controle parlamentar por muitos autores, mas Medauar (1990) afirma que tais manifestaes detm caractersticas da atividade de controle2. 4 Comisses de Inqurito e de Controle: essas comisses so o principal instrumento de controle. Elas se formam com a finalidade de investigar fatos determinados e submeter as concluses ao Plenrio. Sua finalidade o exame da gesto dos servios pblicos e das empresas estatais; tm durao limitada a seis meses; seus debates so secretos; no so constitudas para investigar matria sub judice; pode-se sancionar com multa o nocomparecimento de pessoas convocadas, o falso testemunho e o suborno de testemunhas. Apenas a Cmara a que pertencem decide a divulgao de seu relatrio e se realizam debates sobre as concluses. Detalhando um pouco mais o trabalho dessas Comisses de Inqurito e de Controle, Ferreira & Costa (1993) esclarecem que a diferena entre elas relaciona-se ao seu objeto: as de Inqurito recolhem informaes sobre fatos determinados; as de Controle examinam a gesto administrativa, financeira e tcnica de servios pblicos ou de empresas nacionais. 5 Delegaes parlamentares: criadas em 1974 por leis especiais, as delegaes parlamentares so incumbidas de acompanhar questes importantes para o Parlamento e
188

de informar com exatido s Cmaras sobre essas matrias. 6 Controle da aplicao das leis: em funo da ocorrncia de atrasos ou de omisses na publicao de decretos de aplicao das leis, em razo do surgimento dos regulamentos autnomos permitidos pela Constituio de 1958, o Senado organizou sistema de controle da aplicao das leis para acelerar a publicao de decretos regulamentadores e de obter redao adequada. Esse trabalho coordenado pela Mesa do Senado que, na abertura de cada sesso legislativa, apresenta um balano da ao do governo quanto aplicao dos textos legislativos; as comisses permanentes, por intermdio do presidente e dos assessores, fazem estudo minucioso sobre a aplicao dos textos da matria de sua competncia; a comisso examina as concluses desse estudo e prope as medidas consideradas adequadas: questes orais ou escritas com ou sem debate ao ministro responsvel. Todas essas concluses e propostas so publicadas no boletim de informaes rpidas do Senado. Apesar de o sistema francs propiciar ao parlamento vrios meios de controle da Administrao, Braibant, Questiaux & Wiener, Waline, apud Medauar (1990), fazem referncia ineficcia ou fragilidade da fiscalizao parlamentar na Frana, mencionando que, com exceo das gestes individuais dos parlamentares em favor de seus eleitores, todos os meios de controle so pouco utilizados e pouco eficazes; as duas Casas que formam o Parlamento no dispem de tempo nem de facilidades prticas, nem de meios jurdicos de exercer controle aprofundado e permanente sobre os servios e os funcionrios. Para Soares (1989), parte do sistema de controle da Frana, a Cour des Comptes3 foi criada pela lei de 16 de dezembro de 1807, com atribuio de controle a posteriori sobre as finanas do pas e das administraes locais. Suas decises so passveis de
Revista de Informao Legislativa

reforma em grau de cassao pelo Conselho de Estado (rgo do sistema francs com poder jurisdicional, comparvel ao Supremo Tribunal brasileiro ou Corte Suprema dos Estados Unidos). A Corte de Contas comunica as irregularidades administrativas ao Legislativo para os efeitos da conta geral do ano financeiro e responsabilidade dos ministros. A Cour des Comptes (Corte de Contas), alm de estender a sua vigilncia sobre as administraes governamentais e comunais, fiscaliza as instituies de direito privado que recebem subvenes e auxlios dos governos. A competncia da Corte de Contas consta da Constituio da Frana, que, em seu art. 47 (6 pargrafo), dispe que cabe a ela assistir ao Parlamento e ao governo no controle da execuo das leis de finanas. Esse rgo composto por ministros nomeados pelo Conselho dos Ministros (art. 13 da Constituio). A Corte de Contas na Frana tinha na sua origem funes contbeis e formais, sendo ampliadas posteriormente para o controle de mrito. Ela colabora com o Poder Legislativo para elaborar, para acompanhar e para apreciar a ps-execuo do oramento. Seu corpo tcnico formado por um Primeiro-Presidente, sete Presidentes de Cmara, oitenta Conselheiros Mestres, cento e oito Referendrios e cinqenta e trs Auditores (Couto, 1993). Outra opo para o Controle do Mrito na Frana so os contratos de gesto do setor empresarial do Estado. Esses contratos com entidades selecionadas da administrao direta ficam sob a superviso do Ministrio Titular, rgo responsvel pelo controle nesses casos. De acordo com o seu desempenho, o contrato de gesto renovado ou cancelado. Todos os contadores pblicos submetem anualmente suas contas Corte de Contas sob pena de multa. As contas so recebidas pela sede da Corte em Paris e submetidas ao exame de um auditor ou conselheiro-referendrio (1 exame); a seguir, por um conselheiro-chefe
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

(2 exame). Aps, efetuado o julgamento por uma das Cmaras da Corte; caso o contador seja declarado desobrigado, as garantias adotadas pelo Tesouro sobre o patrimnio do contador so liberadas. Se o contador estiver em dbito, as caues so mantidas, acrescidas da hipoteca judicial, sendo a deciso transmitida ao Ministro das Finanas para execuo. Quando se verifica malversao, o Ministrio Pblico, que atua junto Corte, aciona as jurisdies repressivas (Waline, apud Medauar, 1990). Existe ainda, para o controle financeiro externo, a Corte de Disciplina Oramentria, criada em 1948 com o objetivo de instituir responsabilidade efetiva dos ordenadores; sob a sua jurisdio esto todos os funcionrios, exceto os Ministros que atuam na execuo do oramento, os agentes que recebem recursos financeiros do Estado (autarquias, sociedades de economia mista). A fiscalizao financeira externa na Frana realiza-se pela atividade da Corte de Contas, para os contadores pblicos, e pela Corte de Disciplina Oramentria, para os ordenadores de despesa (exceto os Ministros).

4. Inglaterra
Na Inglaterra, bero do parlamentarismo e do sistema democrtico de controle, cujo sistema representativo nasceu com a Magna Carta de 15 de julho de 1215, o controle financeiro externo compete Cmara dos Comuns e realizado pela Comisso de Contas Pblicas e do Controlador e AuditorGeral (Comptroller and Auditor General). Tambm segundo Medauar (1990), as aes de controle da Administrao Pblica estabelecidas pelo Parlamento ingls revestem-se de maior fora que o controle na Frana. Sero apresentados, a seguir, os meios de controle parlamentar na Inglaterra: 1 Questes: utilizadas para buscar informaes do governo; os parlamentares devem informar o seu contedo Presidncia da Casa; os textos das questes so distribudos aos parlamentares; o Governo
189

tem o prazo mnimo de dois dias para responder; as respostas por escrito so utilizadas para os casos individuais ou para detalhes administrativos. As questes orais so tratadas por uma hora durante as sesses semanais; parte desse tempo dedicada s respostas enviadas pelo Primeiro Ministro. Quando as respostas no forem claras, so solicitados pedidos de esclarecimentos ou debates. Os perodos destinados s respostas, segundo H. W. Clark, apud Medauar, so chamadas Question Time, um dos mais populares aspectos do funcionamento do Legislativo ingls. As questes com respostas orais so os mais importantes mecanismos de verificao do comportamento do Governo de que dispe a oposio, principalmente pela repercusso que se atribui s respostas do governo com relao s questes mais polmicas. Durante uma hora por dia, de segunda a quinta-feira, os deputados formulam perguntas aos Ministros sobre o funcionamento do Governo por meio das Question Time. O Primeiro Ministro tem s teras e quintas semanais as suas Question Time, quando se defronta com os deputados no Parlamento. 2 Comisses de Inqurito (Tribunals of Inquiry): so formadas por deciso das duas casas do Parlamento, com amplos poderes de investigao. Tratam de assuntos de imediato interesse pblico. So integradas por pessoas no-vinculadas ao Parlamento, mas por esse designadas. So presididas por magistrado da Corte Suprema; possuem fortes poderes de instruo quanto ao comparecimento de testemunhas e obteno de documentos. No final dos trabalhos, so redigidos relatrios, submetidos ao Parlamento. 3 Comisses Especializadas: utilizadas para examinar matrias especficas e relatar Casa. So compostas de 15 membros, nmero menor do que o das Comisses Permanentes, com 20 a 50 membros. Possuem poder de convocar testemunhas e requerer documentos do governo. Em 1986, em razo de crticas sobre a ineficcia do Poder
190

do Parlamento de controlar e da carncia de informaes devidas pelo Executivo, foi criado um novo tipo de comisso especializada para verificar atividades de determinado servio, com poder para convocar o Ministro competente para prestar esclarecimentos, relatando posteriormente Casa. As trs comisses mais conhecidas do Parlamento ingls so: Comisso de Contas Pblicas (The Public Account Committee), criada em 1861, compese de 15 membros designados em cada sesso legislativa pela Cmara dos Comuns, sendo praxe indicar proeminente membro da oposio para presidi-la. auxiliada pelo Comptroller and Auditor General e por altos funcionrios do Tesouro. Essa Comisso tem poderes para interrogar funcionrios e convoc-los para exibir documentos. Examina a regularidade da despesa, investiga falha ou negligncias administrativas que causem desperdcios de recursos pblicos. Comisso das Estatais ( The Select Committee on Nationalized Industries), criada com o objetivo de verificar relatrios e contas de empresas estatais, cujos recursos so total ou parcialmente votados pelo Parlamento ou liberados pelo Tesouro. A diretoria das estatais designada por ministros. Essas comisses tambm interrogam empregados ou diretores das estatais com a assistncia de pessoas dotadas de conhecimentos especializados. Se os recursos das estatais forem votados pelo Parlamento, o oramento verificado pela Comisso de Oramento e as contas pela Comisso de Contas Pblicas. Controle da Legislao Delegada (Statutory Instruments Act): essa Comisso, estabelecida em 1946, realiza controle de especial relevo; confere ao Parlamento direito de vigilncia sobre regulamentos editados pelo Executivo para execuo das leis. Geralmente os atos de aplicao de leis recebem aprovao prvia do Parlamento, exceto em casos de regulamentos ou de ordens de compras obrigatrias. Esse controle ocorre, tambm, por meio de
Revista de Informao Legislativa

investigaes sobre atos editados pelo Executivo em relao aplicao de leis, sendo o Parlamento cientificado quanto aos atos do Executivo no definidos claramente, redundando excesso de poder a rgos administrativos. realizado, principalmente, por Comisso Especializada Conjunta de instrumentos legais, com integrantes da Cmara dos Comuns e dos Lordes. Quando exigido, essa Comisso examina projetos de regulamentos. O Exchequer and Audit Department Act of 1966, que criou a funo de Comptroller and Auditor General, um rgo parlamentar composto por 15 deputados. a ele que se reporta o Comptroller e apresenta seu relatrio geral sobre execuo oramentria. As inspees realizadas pelo Comptroller and Auditor General so efetivadas de surpresa e ficam sua escolha os setores a serem auditados, fazendo com que todas as unidades se empenhem em ter regulares os seus procedimentos sujeitos a investigao (Laub). O sistema de controle ingls inspirou diversos pases na adoo de institutos similares, tanto em nvel constitucional como em nvel infraconstitucional. O Comptroller, com seus auxiliares, tem a funo de acompanhamento da execuo oramentria sem nenhum vnculo hierrquico em relao ao Gabinete de Ministros, embora colabore com o Tesouro. Medauar (1990) apresenta como exemplo de fiscalizao o Controlador e AuditorGeral, funcionrio do Parlamento, responsvel pela Comisso de Contas da Cmara dos Representantes ( Public Accounting Committee), que nomeado pela Coroa e permanece no cargo enquanto atuar de modo correto, s podendo ser destitudo por meio de moo conjunta das duas Cmaras do Parlamento. Suas principais funes so fiscalizar os gastos pblicos e verificar se os recursos foram gastos de acordo com as finalidades estabelecidas quando da aprovao pelo Parlamento. Tambm realiza auditoria sobre as contas de todos os departamentos do
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

Governo e procura assegurar que o dinheiro seja aplicado de acordo com as finalidades para as quais foi votado. Dispe de amplo grupo de auditores, alguns dos quais permanecem junto aos rgos do Governo, realizando auditorias de contas ou acompanhando as despesas. O Controlador e Auditor-Geral, com sua equipe de aproximadamente quinhentos funcionrios, faz um controle mais detalhado sobre as contas pblicas, por meio das Comisses Especiais (Select Committees). Como funcionrio da Coroa, ele libera o dinheiro para os Ministrios, autorizado pelo Oramento. Controla o trabalho de cada um deles, verificando se o dinheiro foi aplicado como aprovado e se foi usado com parcimnia. Os relatrios e propostas do Controlador e Auditor-Geral so o ponto de partida do trabalho da Comisso das Contas Pblicas.

5. Estados Unidos
O Congresso americano, por meio de suas comisses, auxiliado pelo GAO -General Accounting Office, dispe de poderes para controlar a Administrao Pblica mais importantes que o Parlamento britnico. Alguns mecanismos de controle esto inseridos na denominada colaborao dos poderes e, apesar de no constarem de forma expressa na Constituio, mas com base nela, transformaram-se em verdadeiros costumes constitucionais e consolidaram-se com o tempo. Medauar apresenta os meios de controle do Congresso americano: 1 a aprovao do Senado das nomeaes do Presidente da Repblica para as funes pblicas federais: essas nomeaes efetuadas pelo Presidente so aprovadas por maioria simples pelo Senado. O Presidente, secretrios e outras autoridades administrativas, por delegao do Senado, podem nomear funcionrios de grau inferior na hierarquia, participando da nomeao discricionria dos funcionrios federais de grau superior. A possibilidade de rejeio existe, mas isso
191

raramente ocorre; o Senado d ao Presidente a liberdade de nomear e o Presidente aceita que os senadores escolham titulares de funes federais para exercer atividades nos Estados. 2 aprovao de tratados internacionais e da nomeao de embaixadores: negociada e assinada pelo Presidente da Repblica. Pela maioria de dois teros, o Senado aprova os tratados e as nomeaes mais importantes. Esse poder do Senado reforado pela aprovao da nomeao de embaixadores. O Presidente da Repblica tende a associar mesmo os senadores da oposio s negociaes internacionais. 3 as Comisses Permanentes (Standing Committees): detm determinados poderes de investigao e podem convocar funcionrios para emitir opinio sobre projetos de lei ou para prestar explicaes sobre as atividades de seu rgo. Para Burdeau, apud Medauar (1990), esse tipo de atuao possibilita o comparecimento de funcionrio s comisses antes da emisso de parecer para a explicao de projetos referentes a atividades desenvolvidas pelos seus rgos, permitindo estreito contato entre funcionrios do Executivo e Comisses. 4 as Comisses de Inqurito (Investigating Committees): foram criadas para diversas finalidades, controlam a atividade da Administrao, nas hipteses de escndalo, catstrofe, mal-estar na opinio pblica, reclamaes dos cidados ou para o exame da aplicao de uma lei ou um conjunto de leis. Em suas atividades, podem interrogar membros do governo, qualquer pessoa ou funcionrio, sob pena de sanes semelhantes s judicirias, que lhes compete aplicar (1990, p.122). Tambm lhes so facultadas vistas de processos e documentos em tramitao na Administrao, exceo dos que o Presidente da Repblica considerar secretos. No procedimento de impeachment, as Comisses fazem investigaes preliminares. 5 Poder de bolsa: a possibilidade de o Congresso norte-americano perturbar ou
192

mesmo paralisar a ao de setores da administrao pblica, limitando determinados crditos que lhes seriam destinados (p.122). Se as autoridades administrativas comparecerem s comisses para justificar pedidos de crditos, as comisses ou o Congresso condicionam o parecer positivo ou a aprovao desses ao cumprimento de medidas pelo Executivo. Isso no se refere ao oramento como um todo, mas aprovao de crditos alocados para finalidades especficas (Debbasch, apud Medauar, 1990). Na viso de Sharkanski (1974), os mecanismos do Congresso para o controle da Administrao mais importantes no Poder Legislativo so as Comisses da Cmara e do Senado e o GAO General Accounting Office , instituies com todas as caractersticas de um rgo administrativo na rea de jurisdio do Legislativo. Ele relaciona alguns aspectos do trabalho desses rgos. So trs as comisses que exercem funes de controle em relao Administrao: Comisses Legislativas, Comisses de Apropriaes e Comisses Especiais. As Comisses Legislativas examinam a substncia da legislao sobre os programas; dirigem as finalidades e os detalhes das atividades dos ministrios e revisam suas operaes. Como alguns programas so autorizados por um tempo limitado, essas comisses devem reexaminar regularmente as atividades dos administradores. As Comisses de Dotaes dispem de oportunidades mais regulares para examinar as atividades administrativas. Os chefes dos rgos anualmente apresentam e defendem solicitaes para o ano seguinte junto s subcomisses de dotao da Cmara e do Senado. As decises principais em matria de dotao so tomadas pelas subcomisses. As recomendaes oramentrias das subcomisses so enviadas sem modificao ao plenrio da Cmara e do Senado por meio de suas matrizes, as Comisses de Apropriaes Oramentrias. Sobre o controle de mrito nos Estados Unidos, foi criado sistema de medidas para
Revista de Informao Legislativa

aferir a produtividade do setor pblico. O controle da Administrao Pblica nos Estados Unidos contempla a avaliao de polticas pblicas e de programas do Governo. Aspectos dessa avaliao realizada pelo GAO e pelo OIG (Office of the Inspector General) so apresentados por Camargo (1992). A Inspetoria-Geral OIG, criada em meados de 1970, como resultado das exigncias do Congresso e da sociedade por maior prestao de contas por parte do Governo (Lei de Inspetor-Geral, de 1978; Lei Pblica n 95.452), uma unidade do Governo encarregada do planejamento, avaliao e oramento. A OIG foi criada para estimular a economicidade, a eficcia e a eficincia das operaes federais e para evitar a fraude, o desperdcio e a m administrao. Possui escritrios independentes com autoridade legal e que possuem dupla responsabilidade, atendem aos rgos onde esto sediados e ao Congresso. A OIG defende as concluses do seu trabalho e tenta coloclas nas discusses polticas. Os escritrios da OIG possuem trs funes: auditoria, investigao e inspeo. A auditoria pode ser externa ou interna; as investigaes, criminais, civis ou administrativas, e as inspees so consideradas avaliaes voltadas para o cliente, sendo que o resultado dessas informaes divulgado e, s vezes, adotado pelos formuladores das polticas pblicas do Executivo e do Congresso. Apesar da importncia desse trabalho, existem crticas para que no se leve em conta apenas os procedimentos administrativos e operacionais (a OIG enfatiza esses aspectos), que so limitados, mas que se valorize mais o impacto das aes do governo, ou seja, dos resultados. Em que pesem as crticas, os trabalhos da OIG propiciam informaes valiosas aos tomadores de deciso e suas avaliaes, auditorias e inspees so consideradas instrumentos importantes para a prestao
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

de contas por parte do governo perante o Parlamento. Sobre a efetivao do controle, a elaborao oramentria contribui para um controle mais efetivo no governo dos Estados Unidos da Amrica. Na palestra do Professor John Lattimer, apresentada no Frum Tcnico sobre Oramento e Polticas Pblicas, em Belo Horizonte, em maio de 1996, Ayako (1977) destaca a importncia do momento de aprovao do oramento no Congresso americano, afirmando que existe um trabalho integrado entre a Comisso do Governo e a equipe tcnica do Congresso, altamente especializada, com atividades definidas de controle e fiscalizao, que discutem intensamente com os responsveis pelos programas do governo, conforme a seguir mencionado: Uma assessoria tcnica que recebe as sugestes do Governo no tocante ao oramento e analisa o documento em detalhes no que concerne proposta de alocao de recursos, inclusive quanto ao mrito dos programas sugeridos, compara a proposta com o oramento anterior, e muitas vezes critica as mudanas propostas em relao aos programas aprovados pelo legislativo... gasta-se quase um ms na Comisso de Oramentos discutindo a proposta do Executivo, analisando as sugestes de alocao de recursos, comparando o oramento proposto com o oramento do exerccio anterior, analisando se os programas importantes esto andando bem e, se no estiverem, identificando o motivo, verificando se o dinheiro est sendo bem gasto, etc. Muitas vezes, a programao oramentria de um exerccio se baseia em sucessos ou fracassos de exerccios anteriores. Nem sempre concordamos com as propostas do Executivo. Isto gera um conflito comum entre Executivo e o Legislativo. O processo, porm, muito mais poltico do que tcnico. negociado (1977, p. 5).
193

Cabe registrar que no Brasil, do ponto de vista formal, a Comisso de Oramento no Congresso Nacional faz trabalho similar sobre a proposta oramentria. Porm, a profundidade com que essas questes so discutidas, os critrios usados, que tipo de parmetros so considerados e at que ponto so avaliadas as polticas pblicas para que possam orientar o trabalho do Congresso so questes a serem consideradas pelos atores envolvidos nesse processo. Com relao ao Sistema de Informaes, Alencar (1974), relatando sua experincia de estgio no Comparative Development Studies Center, filiado Graduate School of Public Affairs, da State University of New York at Albany, nos Estados Unidos da Amrica, dedicada a estudar assuntos dos parlamentos, relaciona alguns dos servios oferecidos pelo Congressional Research Service, disponveis na Library of Congress: ... rgo detentor de toda a fora da informao da House e do Senate... um dos mais respeitveis centros de informao dos Estados Unidos O Congressional Research Service (CRS). Na forja do CRS, uma avalanche diria de informaes alimenta os bancos de dados; uma avalanche diria de informaes deixa os bancos de dados, encadeando-se, amoldandose, transformando-se, de forma a constituir-se na resposta certa, objetiva e imediata, quando possvel, pergunta do pesquisador (Alencar, 1974, p.304). O Departamento compe-se de mais de 400 servidores, entre eles, juristas especializados e uma equipe multidisciplinar. O Digest of Public General Bills and Resolutions, uma das publicaes da American Law Division rgo do CRS , oferece sinopse das leis e das resolues de cada sesso legislativa. Atualizada por meio de suplementos impressos quinzenalmente, acompanhada de ndice por assunto, nmero do projeto, da lei, da resoluo, nome do autor e o estgio da tramitao da matria. O Congresso brasileiro conta com um banco de
194

dados similar, o Prodasen. O Legislative Status Report contm o resumo de textos legais expedidos durante cada sesso legislativa. The Constitution of the United States of America Analyses and Interpretation analisa a Constituio americana, artigo por artigo, luz das decises da Suprema Corte. Impressa em suplementos bienais, revisada de dez em dez anos. Existem, ainda, diversas divises especializadas em prestar informaes nas mais diversas reas de atuao do governo. Outras publicaes merecem destaque, tais como: Selective Dissemination of Information: contm compilaes de citaes de obras e peridicos relacionados com todas as reas do conhecimento; CRS Multilithed Reportas: lista mensal publicada com informaes de interesse dos membros do Congresso. O CRS opera onze bancos de dados para o atendimento do Congresso americano, que conta, ainda, com o Congressional Information Service (CIS) e com a National Congressional Analyses Corporation (NCA), organizaes privadas que trabalham com informaes, avaliaes, estudos e pesquisas de interesse do Congresso. Sharkansky (1974) menciona o Escritrio Executivo do Presidente como rgo que faz parte dos instrumentos de controle do Poder Executivo. Com maior destaque, figuram como mecanismos de controle administrativo o Escritrio da Casa Branca, o Escritrio do Oramento e o Conselho de Assessores Econmicos, alm de unidades com atribuies de informao, assessoramento e coordenao para uma faixa ilimitada de atividades. O Escritrio da Casa Branca composto por um grupo especializado de auxiliares. flexvel e permite ao Presidente delegar s pessoas de sua confiana tarefas como coleta de informaes, formulao de polticas ou de negociaes. As atribuies desses auxiliares no so definidas em documento formal. O Escritrio do Oramento (Bureau of the BudgetBOB) a unidade com maior soma de poderes com referncia ao sistema
Revista de Informao Legislativa

administrativo de controle. Esses poderes so financeiros, mas ele exerce controle sobre a substncia dos programas dos departamentos de gabinete, reforando suas atribuies financeiras. No perodo do ciclo oramentrio anual, o BOB filtra os pedidos dos rgos administrativos antes que eles sejam repassados para o Congresso. As recomendaes do BOB so respeitadas pelo Congresso. No existe solicitao financeira do Congresso sem a apreciao do BOB. O Escritrio tambm controla a alocao de fundos do Tesouro para os rgos a fim de evitar que ele gaste mais do que foi recomendado por este rgo. O BOB exerce certo controle sobre a autoridade estatutria de cada departamento do Governo. Antes de iniciar formalmente uma nova legislao ou responder inquisio de um congressista a respeito de uma nova legislao, por exemplo, um administrador consulta o Servio de Referncia Legislativa do Escritrio do Oramento. Esse Servio distribui a proposta para os rgos que sero afetados por essa proposta, rene opinies e define as implicaes para o programa do Presidente. Sem a avaliao favorvel do Escritrio do Oramento, um rgo do Governo no apia uma medida em apreciao pelo Congresso. O Escritrio no impede que o Congresso delegue poderes a rgos sem sua prvia aprovao, mas pode agir aps o ato do Congresso. Enquanto uma medida aguarda a ao presidencial, o Escritrio rene informaes dos demais rgos e prepara recomendao para que o Presidente vete ou aprove. Alm dos seus poderes formais, o BOB possui reputao de inviolabilidade junto aos congressistas e a grupos de interesse. O Congresso respeita o esforo desse Escritrio como revisor e filtrador das solicitaes financeiras dos rgos, e hesita em impor seus interesses ao Escritrio para evitar precedentes que seriam seguidos por outros membros. Os grupos de interesse no conseguem receptividade junto a referido Escritrio, que foi considerado fora de alcance para a negociao de interesses.
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

Menciona ainda que o isolamento poltico do Escritrio do Oramento4 torna a natureza de seus processos de deciso um tanto obscura. No obstante a sua importncia ser evidente no mecanismo de formulao de polticas, os cientistas polticos admitem que tm aprendido muito pouco a respeito de suas atividades, afirma Sharkamsky. Existe, tambm, o Conselho de Assessores Econmicos (Council of Economic Advisors CEA), nomeado pelo Presidente dos EUA, com o consentimento do Senado; compe-se de trs economistas profissionais e de equipe de assistentes. Tem atribuies de supervisionar e controlar a economia da nao. Sua origem remonta ao Employment Act, de 1946. A atividade mais importante do Conselho a elaborao do Relatrio Econmico do Presidente, enviado ao Congresso anualmente, no incio de janeiro. Nesse Relatrio so avaliados o crescimento e a estabilidade econmica, balano de pagamentos e assuntos internacionais. Tambm so apreciados os impactos de determinadas polticas sobre a economia, e a recomendao de medidas corretivas para evitar ameaas poltica econmica. Apesar de no ter responsabilidade direta na implementao de polticas, o Conselho influi nas decises do Presidente e no Escritrio de Oramento por meio de suas atividades nos rgos administrativos.

6. O General Accounting Office-GAO5


Trata-se de uma autarquia independente que integra o Poder Legislativo, tendo sido institudo em 1921, por meio da Lei de Oramento e Contabilidade (Budget and Accounting Act). o rgo fiscalizador das atividades dos rgos federais; chefiado pelo Comptroller General, cujo mandato de 15 anos. Ele nomeado pelo Presidente da Repblica e s pode ser demitido pelo Congresso por motivo justo. Os objetivos do GAO no se dissociam das necessidades de informao e de consultoria que o Congresso possui para o
195

desempenho das suas responsabilidades legislativas e fiscalizadoras. Ele assiste ao Congresso, quando solicitado, emitindo opinies sobre aspectos legais, ditando princpios e padres de controle de contas e tambm examina por iniciativa prpria o funcionamento do Governo Federal, preparando anlises para serem enviadas ao Congresso. O GAO apia o Congresso por meio de auditorias, de avaliaes e de estudos dos programas federais. Sua ao d-se em atendimento s solicitaes das comisses ou membros do Congresso sobre as diversas atividades do governo em funo de compromissos permanentes com as comisses ou por determinao legal, mas tambm trabalham por iniciativa prpria. Na viso de Camargo (1992), seu trabalho de avaliao permite o exame de todas as atividades do governo pelo Congresso, em nvel local e federal e at no exterior, pois existem escritrios do GAO nos 50 Estados americanos e em muitos pases estrangeiros. O relatrio Trabalhando para o Congresso, elaborado pelo GAO, registra as seguintes questes que so respondidas com relao avaliao de programas: Os programas do governo esto sendo executados de acordo com as leis e os regulamentos aplicveis ao caso? So corretos os dados fornecidos ao Congresso a respeito desses programas? Existem oportunidades de eliminar o desperdcio e o uso ineficiente dos recursos pblicos? Os recursos esto sendo aplicados de forma legal? Sua contabilizao est correta? Os programas esto atingindo os resultados esperados, ou so necessrias modificaes nas polticas ou na administrao do governo? H maneiras melhores de atingirse os objetivos do programa a custos menores? Quais so as questes principais ou novas que o Congresso deve examinar?
196

Outros rgos legislativos podem colaborar com o Congresso para exercer a sua funo de fiscalizador: o Congressional Budget Office (Escritrio Oramentrio do Congresso), o Congressional Research Service (Servio de Pesquisas do Congresso) e o Office of Technological Assessment (Escritrio de Avaliao Tecnolgica), alm do OIG Office of the Inspector General (InspetoriaGeral). A rea de ao do GAO passou das auditorias clssicas para a operacional, que prioriza o monitoramento e os resultados, alm dos aspectos legais. Alm dessas auditorias, o GAO oferece assessoria em reas de polticas contbeis e de administrao financeira, prestando consultoria a rgos federais sobre polticas fiscais e de padres para a realizao de auditoria de programas de Governo. A disponibilidade de informaes de bancos de dados, de pesquisas e organismos privados que trabalham com assuntos de interesse do Congresso americano, principalmente as oferecidas pelo Congressional Research Service CRS, contribuem de forma especial para a eficcia do controle e fiscalizao. O GAO pode desautorizar o pagamento, pelo Tesouro, de despesas que no se encontrem de acordo com as estipulaes dos Atos de Apropriaes. O GAO, por iniciativa prpria ou do Congresso, responsvel por extensos estudos sobre os atos administrativos. Quando ele considera algumas prticas ineficientes e ineficazes ou anti-econmicas embora legais, ele envia relatrio ao Congresso e prope as devidas reformas. Procedimentos desse tipo podem ser implementados por qualquer rgo responsvel por avaliao de programas de governo; a diferena que, nos Estados Unidos, eles so efetivos, fazem parte da rotina e a avaliao realizada em nvel bastante sofisticado, como informou o Professor Nicholas Zacchea, da Universidade de Nova Iorque, ex-Diretor Regional do GAO, na palestra Avaliao de Programas no GAO, realizada no Tribunal de Contas da Unio, em
Revista de Informao Legislativa

Braslia, em 8 de novembro de 1996. Para avaliar a qualidade da gua de determinado rio, nos arredores de Nova York, o prprio avaliador coleta a gua junto com um tcnico de um laboratrio escolhido por ele para que se proceda pesquisa. O GAO, tambm, realiza estudos especficos sobre os mais variados assuntos de interesse do governo, suas polticas pblicas, programas e projetos, alm de promover, por iniciativa prpria, avaliaes contestatrias. Essas atividades podem ser executadas nos governos local e estadual, pois o GAO possui escritrios nos cinqenta estados americanos e em muitos pases estrangeiros. Outra questo que se coloca o intenso relacionamento e a proximidade com que trabalham os tcnicos do GAO com o Congresso americano e rgos do Executivo, apesar da sua total independncia, flexibilidade e capacidade de cobrir as mais variadas reas de atuao do governo com os seus estudos. Esses tcnicos podem, inclusive, contratar especialistas no-disponveis na sua equipe multidisciplinar que altamente especializada e com credibilidade em suas concluses para a realizao de estudos de interesse do Congresso. O GAO faz questo de uma constante comunicao com o Congresso antes e durante uma avaliao. Antes do incio do trabalho, a equipe do GAO, juntamente com os solicitantes do estudo, determinam os objetivos, a viabilidade, a abrangncia, os prazos e o tipo de produto final (Camargo, 1992, p.533) O GAO discute com o Congresso as reas prioritrias de avaliao para assegurar-se de que elas sero teis ao Congresso. No Brasil, o trabalho realizado pelo TCU, como auxiliar do Congresso na fiscalizao e controle, especialmente o Relatrio e Parecer Prvio sobre as contas do Governo e os relatrios trimestrais e anuais sobre as atividades do Tribunal, encaminhados ao Congresso, geralmente no tem sido utilizado como subsdio para as decises pelos parlamentares. Contendo importantes informaes e, s
Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

vezes, avaliaes de programas e rgos de Governo, torna-se imprescindvel que o Congresso brasileiro as utilize para orientar e at reorientar as aes do Governo, visando ao atendimento da demanda da sociedade. Ressalte-se, ainda, que existe uma integrao entre o GAO, Congresso e Setores de Planejamento e Avaliao do governo que conjuntamente discutem os programas de governo desde a sua concepo, seus objetivos, seus oramentos e as possibilidades de se tornar ou no vivel a sua implementao, ou seja, a avaliao inicia-se antes mesmo da implementao dos programas que sofrem permanente monitoramento ou reorientao, se for o caso, conforme informou o Professor Nicholas, no Seminrio do TCU. Como pode-se observar, um sistema de informaes fundamental para o bom desempenho do controle. O Brasil carece de informaes em todos os nveis de governo, sendo esse um dos aspectos que dificultam o trabalho de avaliao, que requer dados para conhecimento da realidade, parmetros para comparar resultados. Verifica-se que o controle em outros pases e os mecanismos utilizados para sua efetivao apresentam semelhanas entre si e com os do Brasil. O trabalho das Comisses de Inqurito, as Solicitaes de Informaes e a convocao de autoridades ou servidores do governo so algumas delas, assim como os relatrios e auditorias, parte das atividades desenvolvidas tanto pelo GAO como pelo TCU. H que se destacar, com relao Frana, o controle de aplicao das leis, a Corte de Disciplina Oramentria, para instituir responsabilidades efetivas dos ordenadores, e as Comisses de Controle, que examinam a gesto administrativa e as questes orais ou escritas que no precisam de voto. Com relao Inglaterra, destacam-se as Comisses para verificar as contas das Estatais, o controle da legislao delegada, as Question Time perodo dedicado obteno de respostas do governo sobre informaes solicitadas pelo Parlamento, realizadas
197

de segunda a quinta durante uma hora, comparecendo, inclusive, o Primeiro Ministro. Destaca-se, ainda, o fato de as Comisses de Inqurito serem compostas por pessoas indicadas, mas no vinculadas ao Parlamento e presididas por magistrado da Corte Suprema. E finalmente nos Estados Unidos, a caracterstica principal do sistema de prestao de contas a participao do Congresso, com equipe especializada nos processos de avaliao. O vnculo estvel e permanente com os rgos do Poder Executivo, o Sistema de Informaes e o relacionamento integrado com esses rgos e o GAO que realiza a avaliao das polticas pblicas, especialmente as auditorias operacionais voltadas para o controle do mrito e resultado. Vale mencionar, ainda, as comisses legislativas que examinam as substncias da legislao sobre os programas, dirigem as finalidades das atividades dos ministrios e examinam regularmente os administradores, bem como o sistema de medidas para aferir a produtividade do setor pblico. Embora perceptveis os avanos, existem crticas e insatisfao por parte da sociedade com relao aos controles e suas fragilidades.

7. Concluso
Seguindo uma tendncia mundial, apesar da existncia de crticas, o controle dos recursos pblicos est evoluindo do formal/ legal para um controle voltado para resultados, priorizando a eficincia/eficcia e contemplando o acompanhamento e avaliao das polticas pblicas. Nos pases estrangeiros abordados neste estudo, os parlamentos so responsveis pelo controle externo, com auxlio de controladorias, cortes de contas ou tribunais de contas. Com relao ao controle dos recursos pblicos nos pases da Europa Ocidental e Oriental, ficam evidenciados aspectos do controle como situaes comuns dos
198

pases envolvidos na pesquisa apresentada, a imprescindibilidade, a metodologia uniforme, a dualidade de objetivos, tcnicas assemelhadas e ambigidades permanentes do controle. Como situaes variveis, destaca-se a organizao poltica, administrativa e social, condicionadoras do sistema de controle dos recursos pblicos. Vale ressaltar alguns aspectos positivos desses controles na Inglaterra, na Frana e nos Estados Unidas da Amrica. Participam das CPIs cidados comuns indicados pelo Parlamento; preside as CPIs um magistrado da Corte Suprema; utilizam Question Time; vigilncia sistemtica sobre a legislao editada pelo Executivo (Inglaterra). Os relatrios enviados ao Parlamento contendo informaes do Governo so numerosos e permanentes; questes orais, exposio e debate entre o Parlamento e Governo em sesso semanal (Frana). A integrao entre os rgos responsveis pelo controle e o poder Executivo intensa; o Congresso possui assessoria tcnica altamente especializada e est estruturado para o exerccio do controle dispondo de excelente banco de dados para tal atividade; a avaliao realizada de modo sistemtico pelo General Accounting Office GAO utiliza-se de tcnicas bastante avanadas (Estados Unidos da Amrica). Elementos importantes tambm so: o grau de cidadania, maior participao da sociedade civil, a cultura e a hegemonia dessas sociedades no tolerando abusos demasiados por parte do Governo , contribuem para a eficcia desse controle. De um modo geral, o processo de fiscalizao e controle dos recursos pblicos de responsabilidade dos Parlamentos, com o auxlio do Tribunal de Contas, ou rgo similar (controladorias ou cortes de contas). Nos pases que possuem maior tradio democrtica, o controle ocorre de modo mais efetivo, contempla avaliao de polticas pblicas e voltado para resultados, alm dos aspectos legais.
Revista de Informao Legislativa

Bibliografia
AYAKO, Liliam. Aspectos da Elaborao Oramentria nos Estados Unidos. Braslia: Cadernos ASFICO n.1, v.1, Cmara Legislativa do DF, 1996. ABERBACH, Joel D. Keeping a Watchful Eye. The politics of Congressional Oversight. Washington D.C.: The Brookings Institution, 1989. ALENCAR, Ana Valderez. As Instituies Legislativas e o Comparative Development Studies Center da State University of New York at Alabany. Braslia, 1974. BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral das Comisses Parlamentares. Rio de Janeiro: Forense, 1988. BOBBIO, Roberto, Matteucci, Nicola e Pasquino Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: Universidade de Braslia, 1986. BOWSHER, Charles A. The Role of The General Accounting Office. Congressional Support Agencies. Washington: United States General Accounting Office,1993. CAMARGO, Helosa Tartarotti. O Aprimoramento da Prestao de Contas do Governo atravs da Fiscalizao e Avaliao: Um Estudo Comparativo entre Canad, EUA e Brasil . Braslia: Revista de Informao Legislativa, 1992. CITADINI, Antnio Roque. O Controle Externo da Administrao Pblica. Max Limonad. So Paulo, 1995. ENAP, Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica. As Relaes Operacionais entre o executivo e o legislativo. Reimpresso. Braslia, 1991. LIMA, Nelia Pamplona Castilho. Braslia: O Controle Externo pelo Legislativo: reflexes sobre o

seu funcionamento . Cadernos ASFICO,n.1v.1 CLDF, 1996. LIKIERMANN, Andrew. Parliaments Role in Planning and Monitoring. England, 1993. MEDAUAR, Odete. Controle Parlamentar da Administrao. Braslia: Revista de Informao Legislativa, 1990. _____._____: Controle da Administrao Pblica pelo Tribunal de Contas. Revista de Informao Legislativa, 1990. REGO, PEIXOTO, Antnio Carlos P. A Reviso Constitucional e Reforma do Estado Brasileiro. In Revista de Administrao Pblica, v. 28, n. 3, jul/ set/94, Rio de Janeiro. 1994. SHARKANSKY, Ira. Administrao Pblica: A Formulao de Polticas nos rgos Governamentais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, SOARES, Rosinethe Monteiro. Fiscalizao e Controle do Executivo pelo Legislativo . Braslia: Revista de Informao Legislativa, 1989.

Notas
1 Instrumento similar no Brasil so os requerimentos de informaes encaminhados a Ministros para prestar esclarecimentos sobre assuntos de sua competncia. 2 No Brasil, o Congresso tem a prerrogativa de anular atos do governo considerados viciados. 3 Essa Corte de Contas similar ao TCU no Brasil. 4 O rgo similar no Brasil a Secretaria de Oramento e Finanas. 5 o rgo similar ao TCU no Brasil.

Referncias bibliogrficas conforme original.

Braslia a. 36 n. 141 jan./mar. 1999

199

200

Revista de Informao Legislativa