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SNTESE

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO


Volume 4, nmero 1, jan/jun de 2009

ESCOLA DE CONTAS E GESTO DO TCE-RJ

eCG

TCE RJ

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

SNTESE
Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro volume 4, nmero 1, jan./jun. de 2009

Rio de Janeiro 2009

Revista TCE-RJ, v. 4, n. 1, Rio de Janeiro, jan./jun. 2009

ISSN: 1981-3074

Conselho Deliberativo

Sntese: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro ISSN: 1981 - 3074 volume 4, nmero 1, jan./jun. 2009 A Sntese: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro uma publicao organizada pela Escola de Contas e Gesto do TCERJ, com periodicidade semestral. Seu objetivo disseminar trabalhos tcnico-cientficos artigos, resenhas e estudos de caso na rea de administrao pblica, controle externo, tribunal de contas e reas afins. Foi lanada em novembro de 2006 em substituio antiga Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Os trabalhos publicados so de exclusiva responsabilidade de seus autores. As opinies neles manifestadas no correspondem, necessariamente, a posies que refletem decises desta Corte de Contas. Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Disponvel tambm em: www.tce.rj.gov.br/sinteseonline

Presidente Jos Maurcio de Lima Nolasco Vice-Presidente Jonas Lopes de Carvalho Junior Conselheiros Aluisio Gama de Souza Jos Gomes Graciosa Marco Antonio Barbosa de Alencar Jos Leite Nader Julio Lambertson Rabello

Conselho Editorial Flvia Andra de Albuquerque Melo, Jean Marcel de Faria Novo, Jorge Henrique Muniz da Conceio, Renata de Oliveira Razuk, Rosa Maria Chaise Comisso Cientfica Cludio Martinelli Murta, Ftima Cristina de Moura Loureno, Guilherme Pinto de Albuquerque, Levy Pinto de Castro Filho, Marcelo Franca de Faria Mello, Paula Alexandra C. P. Nazareth, Srgio Paulo Vieira Villaa e Srgio Wilson Sefer Nobrega Editor Executivo: Mauro Silveira / Editora Assistente: Tet Oliveira / Projeto grfico: Ins Blanchart / Diagramao: Adelea Barbosa, Ins Blanchart e Margareth Peanha / Fotografias: Jorge Campos e Banco de imagens da CCS/TCE-RJ / Arte e editorao: Coordenadoria de Comunicao Social, Imprensa e Editorao / Reviso: Escola de Contas e Gesto, com a colaborao de Luiz Henrique de Almeida Pereira / Verso para ingls (Abstracts e : Ronaldo Red Lanzillotti Keywords): Impresso na Coordenadoria Setorial de Grfica e Reprografia do TCE-RJ Coordenadora: Mrcia Aguiar Periodicidade Semestral Tiragem 500 exemplares Distribuio gratuita Endereo para correspondncia Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ Praa da Repblica, 70 CEP 20211-351 - Centro - RJ Tel.: (21) 3231-5690 e-mail: pesquisas_ ecg@tce.rj.gov.br

Ministrio Pblico Especial Horacio Machado Medeiros Secretrio-Geral de Controle Externo Ricardo Ewerton Britto Santos Secretria-Geral de Planejamento Maria Alice dos Santos Secretrio-Geral de Administrao Emerson Maia do Carmo Secretria-Geral das Sesses Leila Santos Dias Procurador-Geral Giuseppe Bonelli Chefe de Gabinete da Presidncia Adriana Lopes de Castro Diretora-Geral da Escola de Contas e Gesto Paula Alexandra Nazareth Coordenador-Geral de Comunicao Social, Imprensa e Editorao Mauro Silveira

Rio de Janeiro (Estado). Tribunal de Contas Sntese: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro v. 4, n. 1 (jan./jun. 2009) Rio de Janeiro: O Tribunal, 2007 Semestral ISSN: 1981-3074 Continuao da Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. 1. Administrao Pblica 2. Controle Externo 3. Tribunal de Contas. I Ttulo CDD 352

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Escola de Contas e Gesto/TCE-RJ

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SUMRIO
4 EDITORIAL Presidente JOS MAURCIO DE LIMA NOLASCO APRESENTAO Paula Alexandra Nazareth ESTUDOS 10 CONTROLE MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORAMENTO: SUMARIO a poltica fiscal e as perspectivas para um desenvolvimento sustentvel Autor: Pierre Andr da Rocha Andrade 35 FEDERALISMO E SUSTENTABILIDADE Autora: Luiza Maia CRISE MUNDIAL E SUSTENTABILIDADE Autor: Leonardo Braga De Vincenzi GESTO TRANSDISCIPLINAR DE POLTICAS PBLICAS: uma nova abordagem em busca da efetividade Autor: Eduardo dos Santos Guimares A VIABILIDADE DO SISTEMA DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro Autor: Marconi Canuto Brasil A INTERAO CIDADO-TRIBUNAIS DE CONTAS: uma perspectiva republicana Autor: Srgio Lino da Silva Carvalho 6

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VOTOS 130 136 148 156 162 172 Conselheiro ALUISIO GAMA DE SOUZA Conselheiro JOS GOMES GRACIOSA Conselheiro MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR Conselheiro JOS LEITE NADER Conselheiro JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR Conselheiro JULIO LAMBERTSON RABELLO

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JOS MAURCIO DE LIMA NOLASCO

Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

Nesta edio da Revista SNTESE, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro apresenta aos seus leitores os artigos oriundos das monografias contempladas pelo Prmio Ministro Gama Filho, edio 2008/2009, cujo tema foi "A Poltica Fiscal e o Desenvolvimento Sustentvel". O Prmio Ministro Gama Filho tem como objetivo incentivar e reconhecer a realizao de estudos e pesquisas de interesse pblico que possam servir para a formulao e inovao de prticas tendentes soluo e ao incremento do desenvolvimento administrativo, financeiro, econmico, jurdico e/ou social da administrao pblica fluminense. Em sua terceira edio, o prmio se consolida como importante evento no s para os tcnicos desta Corte, como tambm para os tcnicos jurisdicionados e o meio acadmico que passam a contar com a sua realizao como forma de construo e disseminao de novos conhecimentos. As edies anteriores trataram de assuntos que trazem reflexes fundamentais para a Administrao Pblica e a sociedade em geral, como Plano

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Diretor e Auditoria da tica. Com esta atividade, o Tribunal pretende aprofundar o pensamento em assuntos de grande importncia e contribuir para a propagao de novas maneiras de atuao na Administrao Pblica. A Revista SNTESE tambm traz artigos resultantes dos trabalhos finais das dissertaes realizados pelos tcnicos do TCE-RJ que concluram o curso de Mestrado em Administrao Pblica. Foi a primeira turma de servidores que participaram de uma formao stricto sensu proporcionada pela Escola de Contas e Gesto. So artigos que, dentro de uma reflexo terica, buscam identificar na rotina diria do Tribunal situaes que podem e devem ser melhoradas. a aplicao de conhecimentos tericos e adquiridos na expectativa de gerar prticas pblicas mais efetivas. Esses trabalhos comprovam a importncia que a qualificao do corpo tcnico tem para esta gesto que investe, cada vez mais, na qualidade dos servios prestados sociedade em geral. A criao do prmio de monografias e o estmulo permanente capacitao fazem com que o

corpo tcnico desta Corte de Contas, que tambm o corpo docente da Escola de Contas e Gesto, seja reconhecido pela excelncia da sua formao. imperioso lembrar o recente credenciamento da ECG, pelo Conselho Estadual de Educao, para o oferecimento de cursos de ps-graduao lato sensu, na forma do Parecer CEE n. 057/2009. Neste sentido, e no intuito de atender crescente demanda, esto previstos cursos de psgraduao em Gesto Pblica e Controle Externo, dirigido ao pblico interno, e em Gesto Municipal, direcionado aos servidores dos rgos jurisidicionados ao TCE-RJ, ambos em nvel de especializao, a serem iniciados brevemente pela ECG. Os esforos conjugados que este Tribunal e a Escola de Contas e Gesto vm fazendo no nosso Estado so muito importantes, uma vez que o binmio estudo e trabalho se traduz em uma condio mais digna para a toda a populao. Este o compromisso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

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Paula Alexandra Nazareth

Diretora-Geral da Escola de Contas e Gesto ECG/TCE-RJ

Esta edio traz artigos referentes aos trabalhos vencedores do Prmio Ministro Gama Filho, verso 2008/2009, e de concluso final do curso de mestrado em Administrao Pblica promovido em parceria pela Escola de Contas e Gesto ECG com uma instituio de ensino superior, no caso, a Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE/ FGV. O primeiro artigo, intitulado "Controle material de constitucionalidade do oramento: a poltica fiscal e as perspectivas para um desenvolvimento sustentvel", de autoria de Pierre Andr da Rocha Andrade, indica os dogmas da discricionariedade administrativa e do princpio da separao dos poderes como entraves a serem eliminados e a vinculao do agente pblico aos princpios constitucionais como parmetro essencial para o controle das polticas pblicas. Assinala o oramento pblico como forma de efetivar aes sustentveis e do controle material da constitucionalidade, tanto no contedo de normas como na sua execuo. Em "Federalismo e sustentabilidade", Luiza Maia estabelece relaes entre os conceitos de federalismo, desenvolvimento sustentvel e democracia, onde se percebe a forte interligao entre eles com diversas caractersticas comuns em termos de objetivos e interaes. Observa-se uma preocupao com o equilbrio entre agentes que interagem economicamente e socialmente em um mesmo ambiente. O estudo prova que a democracia exige um alto grau de envolvimento de todos os agentes polticos e que todas as escolhas devero primar pela melhoria de vida e preservao das oportunidades das geraes presentes e futuras. Leonardo Braga de Vicenzi, no artigo "Crise mundial e sustentabilidade", reflete sobre a crise financeira, econmica e ambiental, alimentada pela falta de regulamentao dos recursos naturais e estruturais e, ao mesmo tempo, pelo crescente uso da tecnologia da informao. O autor argumenta que a atual situao econmica mundial tem estreita ligao com a ambiental. Prope um debate participativo e inclusivo para a elaborao de um novo modelo produtivo e de consumo. A ntegra dos trs trabalhos premiados na ltima verso do Prmio Ministro Gama Filho pode ser obtida no portal da Escola de Contas e Gesto do (www.ecg.tce.rj.gov.br). Alm desses, esta edio da Revista Sntese ainda contempla os leitores com artigos oriundos dos trabalhos finais de tcnicos do TCE-RJ que integraram a primeira turma do curso de

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mestrado em Administrao Pblica promovido pela ECG e a EBAPE/FGV. O artigo "Gesto Transdisciplinar de Polticas Pblicas: uma nova abordagem em busca da efetividade", de Eduardo dos Santos Guimares, fala da necessidade atual de uma gesto pblica que tenha como foco o resultado obtido, onde o Estado deve buscar a efetividade das aes implementadas. Torna-se imperiosa a abordagem transdisciplinar por permitir que um mesmo objeto possa ser observado na sua essncia, levando em considerao todo o contexto em que est inserido, assim como as diferentes dinmicas sociais, de forma a permitir que o Estado atinja a efetividade das suas polticas. O trabalho apresenta um modelo de gesto com enfoque na transdisciplinaridade com uma abordagem diferenciada. Em "A viabilidade do Sistema de Auditoria de Obras Pblicas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro", Marconi Canuto Brasil faz uma reflexo sobre a incapacidade da Administrao Pblica de equacionar problemas complexos. Neste sentido, discute em que medida o conjunto de auditorias de obras pblicas adotado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro pode ser considerado um sistema vivel ou no. Usado como referncia, o Modelo de Sistema Vivel prope que as partes mantenham relativa autonomia entre si. Essa autonomia mantm a coeso do sistema e libera as suas partes integrantes a agir de forma criativa. O modelo postula que toda organizao vivel uma organizao capaz de aprender e de transformar esse processo em conhecimento coletivo. O artigo que fecha esta edio, que tem como ttulo "A interao cidado-tribunais de contas: uma perspectiva republicana", de autoria de Srgio Lino da Silva Carvalho, contempla a discusso dos conceitos de democracia, patrimonialismo e clientelismo nas relaes entre a sociedade civil e o Estado no estabelecimento de uma cultura democrtica em que a sociedade, atravs dos seus cidados, acompanhe as aes dos organismos pblicos. Neste contexto, o trabalho aponta como os Tribunais de Contas podem incentivar o controle social exercido sobre os gestores dos rgos nas suas jurisdies. So usados como referncia de anlise o Tribunal de Contas da Unio (TCU), o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) e o Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro (TCM). A concluso aponta para uma srie de medidas que podem ser implementadas com o intuito de incentivar o controle das aes e polticas pblicas pelos cidados. Temos certeza de que esses trabalhos ajudaro a disseminar reflexes construdas pelos tcnicos do Tribunal de Contas com o objetivo de fomentar a discusso de novas propostas de ao pblica.

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ESTUDOS
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CONTROLE MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORAMENTO:
a poltica fiscal e as perspectivas para um desenvolvimento sustentvel

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FEDERALISMO E SUSTENTABILIDADE

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CRISE MUNDIAL E SUSTENTABILIDADE

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GESTO TRANSDISCIPLINAR DE POLTICAS PBLICAS:
uma nova abordagem em busca da efetividade

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A VIABILIDADE DO SISTEMA DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS
do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

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A INTERAO CIDADOTRIBUNAIS DE CONTAS:


uma perspectiva republicana

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ESTUDOS

CONTROLE MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORAMENTO:


a poltica fiscal e as perspectivas para um desenvolvimento sustentvel*
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Pierre Andr da Rocha Andrade


Tcnico de Controle Externo no TCE-RJ; Mestre em Direito pela UNESA

RESUMO: O artigo trata da poltica fiscal e suas implicaes para o desenvolvimento sustentvel, estabelecendo, para tanto, a relao entre o controle do exerccio do poder poltico e o estgio de evoluo social de um Estado. Ressalta a importncia da criao de um caminho seguro no que se refere ao controle de polticas pblicas, livre de decisionismos e discricionariedades judiciais, ressaltando que no se trata de apenas deslocar o eixo de legitimidade de 1 tais polticas. Demonstra a adequao da hermenutica filosfica como meio para alcanar a nica resposta constitucionalmente correta, superando o pragmatismo positivista de cunho liberal-individualista, que d margem possibilidade de mltiplas respostas. Indica os dogmas da discricionariedade administrativa e do princpio da separao dos poderes como obstculos a serem superados e a necessria vinculao do administrador pblico aos princpios constitucionais como principal parmetro para o controle de polticas pblicas. Registra a necessidade de visualizao do oramento pblico como instrumento de efetivao de aes sustentveis e do controle material de constitucionalidade, tanto no tocante ao contedo de suas normas quanto no que se refere sua execuo.
ABSTRACT: The present article concerns the fiscal policy and its implications as regards a sustainable development by means of tracing the relationship between the control of political power practice and the phase of social evolution of a State. It also pinpoints how important it is to pave a safe way as far as the control of political power practice goes, free from a myriad of judicial decisionisms and discretionalities, and shows that the fact is not only based on diverting the axis of legitimacy of such policies. It also shows the adequacy of philosophical hermeneutics as a means to reach the only answer that is constitutionally correct, thus overcoming the positivistic and liberally individualistic pragmatism, which paves the way to countless possible answers. It equally denotes the principles of administrative discretionality and of power division as obstacles to be overcome as the main parameter for the control of public policies. It registers the need to regard the public budget as an instrument that can render as effective not only sustainable actions but also the material control of constitutionality, both as regards the contents of its rules and the way it is put into practice.

PALAVRAS-CHAVE: Sustentabilidade; Controle; Poltica Fiscal.

KEYWORDS: Sustainable Development; Control; Fiscal Politics.

* Artigo originado da monografia contemplada com o 1 lugar do Prmio Ministro Gama Filho (2008/2009)

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ESTUDOS

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INTRODUO
A poca atual se caracteriza por um sem-nmero de paradoxos que, se por um lado, geram grande perplexidade social, por outro, demandam a adoo cada vez mais urgente de medidas capazes de adequar realidades e indivduos. A compreenso dessa nova modernidade passa necessariamente pela evoluo histrica da sociedade e do Estado. Entretanto, deve ir alm dessa historicidade e pressupor a identificao dos principais problemas decorrentes da multiplicidade e complexidade das relaes contemporneas. Tais complexidades so expressas especialmente pelas inmeras desigualdades geradas a partir dos primeiros processos de industrializao que caracterizaram o incio da era moderna. A exacerbao do individualismo, a concentrao de riquezas e o aumento do consumo sem qualquer preocupao com as consequncias da decorrentes geraram uma situao de insustentabilidade ecolgica diante da manuteno do modelo social fundamentado no capitalismo individualista. Decorre da um dos principais paradoxos da modernidade, qual seja, a questo relativa ao desenvolvimento sustentvel. Significa dizer que o modelo social vigente traz uma demanda crescente pela produo, pelo consumo e pelo emprego e, ao mesmo tempo, que tal movimento deve se pautar pela poltica de no agresso ao meio ambiente. Tal concepo surgiu da noo de que a ao humana implica no risco da ocorrncia de danos ao meio ambiente e prpria humanidade, ressaltando-se que o conceito de meio ambiente deve ser visto de forma mais ampla, incorporando a ao humana com todas suas repercusses para o meio ambiente natural e para a vida humana.

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Ocorre que, conforme explicitado pelo socilogo alemo Ulrich Beck, o processo de produo decorrente da crescente industrializao gera uma srie de riscos. Surge da o conceito de sociedade de risco designando um "estgio da modernidade em que comeam a tomar corpo as ameaas produzidas at ento no caminho da sociedade industrial" (BECK, 1997, p. 17). Como o prprio Beck (1992) afirma, os riscos no se restringem apenas ao meio ambiente, j que as mudanas devem atingir as relaes sociais, os modelos de emprego e consumo, as relaes trabalhistas e a renda, pondo em risco, inclusive, o Estado como conhecido atualmente. Ressalte-se, ainda, que alm dos riscos que podem atingir a gerao presente, outros mais devem ser considerados tendo em vista seus efeitos no que se refere s geraes futuras, sempre lembrando que vivemos em um mundo real onde todos os seres vivos esto conectados entre si e com os demais elementos existentes, desenvolvendo-se no mesmo padro em rede, como procurou sistematizar Capra (2002). Partindo do pressuposto da irreversvel ligao dos seres humanos teia da vida em nosso planeta, o fsico defende a necessidade de organizarmos o mundo segundo um conjunto de crenas e valores que no tenha o acmulo de dinheiro por nico sustentculo, e isso no s para o bem-estar das organizaes humanas, mas para a sobrevivncia e sustentabilidade da humanidade como um todo. Certamente que as aes humanas tm repercusses muitas vezes imprevisveis. No h, portanto, como continuar a ignorar as inmeras dimenses do mundo, bem como as possveis implicaes de nossos atos. Fazse necessria uma mudana de paradigma de forma que sejam priorizados os valores da dignidade da pessoa humana e da sustentabilidade ecolgica.

Portanto, em primeiro lugar, se impe a correta percepo de quais so os riscos presentes e futuros associados s mais diversas atividades humanas. Uma vez identificados tais riscos e com o intuito de minimizar os efeitos da decorrentes, impe-se necessria a adoo de uma srie de medidas de carter regulatrio. nesse contexto que se insere o Estado como agente transformador da realidade social, devendo tal papel ser exercido atravs dos instrumentos de que dispe. Um destes instrumentos considerado o poder estatal de cobrar tributos, restringir ou estimular determinadas atividades econmicas a correta utilizao da poltica fiscal. Sob esta perspectiva, o presente trabalho parte do conceito de desenvolvimento sustentvel e sua disciplina constitucional para, posteriormente, identificando o papel social do Estado a partir da sua evoluo histrica, demonstrar a necessidade de controle do oramento pblico enquanto instrumento de implementao de polticas pblicas tidas como prioritrias pela Constituio da Repblica, especialmente no que se refere poltica fiscal enquanto instrumento de viabilizao e estmulo de aes ecologicamente sustentveis. A proposta ora defendida que a poltica fiscal se constitua instrumento efetivo de estmulo s atividades socialmente responsveis e ecologicamente adequadas. Para tanto, se faz necessrio o controle material do contedo das normas oramentrias, especialmente no que se refere receita. No basta, portanto, que se proponha uma frmula mgica para observncia de determinadas regras na elaborao da poltica fiscal. A ideia central do presente trabalho apresentar fundamentos constitucionais slidos para que a poltica fiscal seja formulada em atendimento aos princpios constitucionais; e, caso contrrio, como se daria a correo atravs do efetivo controle.

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ESTUDOS

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
UM DIREITO CONSTITUCIONAL
certo que nem mesmo o conceito de desenvolvimento sustentvel algo que j esteja pacificado. Consideradas as variaes correntes na doutrina, parece razovel o entendimento de Giddens (2001, p. 613), para quem "desenvolvimento sustentvel significa que o crescimento deveria ser conduzido, pelo menos idealmente, de forma a reciclar os recursos fsicos em vez de os esgotar e a manter os nveis de poluio no mnimo possvel". Conforme explicita o mesmo autor, o termo 'desenvolvimento sustentvel' foi introduzido, pela primeira vez em 1987 no relatrio O nosso futuro comum, encomendado pela Organizao das Naes Unidas. Tendo em vista a contradio acerca do conceito de desenvolvimento sustentvel, seus limites e possibilidades, vale citar as variaes sintetizadas por Veiga (2005, p. 163): A atual retrica sobre o desenvolvimento sustentvel oscila entre essa sinistra viso de futuro, delineada por Georgescu, e a confiante crena de que surgiro, em tempo, os novos mercados e as inovaes tecnolgicas capazes de evitar, ou contornar, as catstrofes ambientais. Por isso, alm de ter surgido a j mencionada distino entre a sustentabilidade forte e fraca, tambm surgiu um srio debate sobre o carter "objetivo" ou "subjetivo" do "conceito" de sustentabilidade (Hueting e Reijnders, 1998). E h ainda quem diga ser absolutamente necessrio ir alm da sustentabilidade para que seja possvel abordar a atual de-

sordem existente no relacionamento humano com a natureza. (Jamieson, 1998) Considerando o atual estgio da humanidade, os diversos desastres ambientais, a proliferao da pobreza e das doenas da decorrentes, o aumento exacerbado do consumo, com a consequente produo de lixo, as perspectivas de esgotamento de muitos recursos naturais, especialmente no que se refere escassez de gua, no parece razovel a relativizao do conceito de desenvolvimento sustentvel. H quem chegue a afastar a ideia de desenvolvimento sustentvel, reafirmando a tese da necessidade da preservao do meio ambiente natural. Tal posicionamento decorre da enorme relativizao do que seria a sustentabilidade ambiental inerente ao prprio conceito. Assim, as possibilidades de degradao ambiental conforme defendido por aqueles que entendem que as futuras tecnologias sero suficientes para minimizar os efeitos danosos decorrentes das aes humanas devem ser rejeitadas, sob pena de se inviabilizar o efetivo desenvolvimento sem prejuzo do meio ambiente e da prpria condio humana. nesse sentido que se encaminha o estudo elaborado por Alier (1998), intitulado Da economia ecolgica ao ecologismo popular, que, entre outros aspectos, discute o conceito de desenvolvimento sustentvel. Certamente a crtica ao que se denomina desenvolvimento sustentvel se d pela incompatibilidade entre o modelo capitalista predatrio voltado para o consumo e a sustentabilidade ambiental global. No restam dvidas acerca da necessidade de se adotar uma viso mais restritiva sobre as possibilidades de desenvolvimento, tendo em vista a preservao do meio ambiente. Ressalte-se, ainda, que a prpria questo do desen-

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volvimento deve ser abordada de forma diversa daquela at hoje tratada sob a perspectiva liberal individualista. Os prprios indicadores de desenvolvimento devem observar, especialmente, a qualidade de vida da populao e os ndices de conservao ambiental. Tal afirmao decorre da conscientizao, cada vez maior, de que o simples desenvolvimento econmico no pode ser considerado como objetivo a ser alcanado pelo Estado ou por uma Sociedade que se proponha justa, solidria e ecologicamente sustentvel. Em face do que dispe a Constituio da Repblica, em seu art. 225, surgem alguns aspectos que jamais devem ser ignorados. O primeiro deles que o direito ao meio ambiente equilibrado, que deve ser conceituado como o equilbrio entre uma sadia qualidade de vida, desenvolvimento econmico e social, e sustentabilidade ambiental, foi elevado categoria de direito constitucional do cidado. Alm disso, decorre do referido mandamento constitucional um dever imposto ao Poder Pblico, Sociedade e ao Cidado, no sentido de atuar de forma efetiva para garantir a efetivao de tal direito. A outra questo primordial derivada do ideal constitucional que as aes devem ser projetadas tendo sempre em vista o futuro da humanidade. Da a necessidade de que todas as aes individuais, sociais ou estatais, sejam voltadas para a preservao do meio ambiente a longo prazo, de forma a no comprometer a qualidade de vida das geraes futuras. Portanto, o desenvolvimento econmico no pode ser fundado na explorao predatria que produza o desequilbrio ecolgico ou comprometa a sadia qualidade de vida no s para as geraes de hoje mas tambm para as futuras. Ocorre que a nova modernidade ou 'segunda modernidade', nos dizeres de Beck (1992), impe uma mudana paradigmtica para o

enfrentamento dos principais problemas causados pela "primeira modernidade", conforme registrado/traduzido por Assmann (cf Beck, 2000): No meu livro Sociedade do Risco, que apareceu na Alemanha em 1986, havia proposto a distino entre uma primeira e uma segunda modernidade. Havia caracterizado a primeira modernidade nos seguintes termos: uma sociedade estatal e nacional, estruturas coletivas, pleno emprego, rpida industrializao, explorao da natureza no "visvel". O modelo da primeira modernidade que poderamos denominar tambm de simples ou industrial tem profundas razes histricas. Afirmou-se na sociedade europia, atravs de vrias revolues polticas e industriais, a partir do sculo XVIII. Hoje, no fim do milnio, encontramo-nos diante daquilo que eu chamo "modernizao da modernizao" ou "segunda modernidade", ou tambm "modernidade reflexiva". Trata-se de um processo no qual so postas em questo, tornando-se objeto de "reflexo", as assunes fundamentais, as insuficincias e as antinomias da primeira modernidade. E com tudo isso esto vinculados problemas cruciais da poltica moderna. A modernidade

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iluminista deve enfrentar o desafio de cinco processos: a globalizao, a individualizao, o desemprego, o subemprego, a revoluo dos gneros e, last but not least, os riscos globais da crise ecolgica e da turbulncia dos mercados financeiros. Penso que se esto consolidando um novo tipo de capitalismo e um novo estilo de vida, muito diferentes daqueles das fases anteriores do desenvolvimento social. E por este motivo que necessitamos urgentemente de novos quadros de referncia, seja no plano sociolgico, seja naquele poltico. Certamente que a mudana paradigmtica citada est diretamente relacionada evoluo estatal, j que o Estado mnimo do liberalismo deve dar lugar ao Estado Democrtico e Social de Direito.

to histrico e das condies reais de mundo, mas de uma sociedade especfica: a sociedade brasileira e sua Lei Maior: Ao debruarmo-nos sobre a problemtica da Constituio dirigente, ou seja, a constituio que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, precisamos fixar-nos ao texto de uma determinada constituio. Isso porque o texto constitucional o texto que regula uma ordem histrica concreta, e a definio da Constituio s pode ser obtida a partir de sua insero e funo na realidade histrica. Esse , nas palavras de Jos Joaquim Gomes Canotilho, o "conceito de constituio constitucionalmente adequado". Ao contrrio do que poderiam concluir, apressadamente a partir da afirmao de Canotilho (2001) de que "a constituio dirigente est morta" , os inconformados com a transformao, introduzida pela Constituio de 1988, do Brasil em um Estado Democrtico e Social de Direito, tal afirmao nem sequer tangencia a experincia brasileira. certo que o constitucionalista lusitano fez suas consideraes tendo em vista uma conjuntura muito especfica, especialmente em razo das grandes mudanas ocorridas nos Estados Nacionais Europeus com a criao da Comunidade Econmica Europeia. Alm do mais, o estgio de desenvolvimento social brasileiro nem de perto se equipara ao dos pases europeus, razo pela qual se mostra totalmente inadequada a adoo da teoria do direito reflexivo nos moldes defendidos por Canotilho para o sistema portugus em um pas como o Brasil, onde vige o capitalismo predatrio, e as elites, com o apoio das estruturas do Estado, se mostram deveras eficientes em seu projeto de manuteno de poder e de

A CONSTITUIO DIRIGENTE E O COMPROMISSO COM AS TRANSFORMAES SOCIAIS


Uma das questes mais delicadas alusivas ao tema ora tratado o que se refere legitimidade da Constituio da Repblica, exigindo, necessariamente, a consolidao de uma teoria da constituio adequada realidade brasileira, que enfatize o carter vinculante de todas as suas normas, apesar do ou at mesmo principalmente por seu carter compromissrio e dirigente. Ou, como convencionou Streck (2004, p. 133 e segs.), uma Teoria da Constituio Dirigente Adequada a Pases de Modernidade Tardia (TCDAPMT). Como lembra Bercovici (1999, p. 35), com propriedade, ao se analisar a problemtica da constituio dirigente, deve ser observado o texto de determinada constituio. No se trata de uma anlise metafsica, dissociada do contex-

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concentrao de riqueza (e terras). Ao tratar da questo relativa Constituio Dirigente, Streck (2004, p. 134) chama a ateno para a necessidade de contextualizao da afirmao do mestre lusitano, alm de deixar claro que uma teoria da constituio adequada deve observar o contedo ftico e histrico de cada Estado. O filsofo explica que a contextualizao da tese da Constituio dirigente e compromissria dizia respeito, originariamente, Constituio portuguesa, de traos nitidamente revolucionrios, a ponto de prever, inclusive a "transformao do modo de produo rumo ao socialismo". Ressalta, ainda, que as revises constitucionais eliminaram esse "carter revolucionrio". No caso brasileiro, a Constituio promulgada em 1988, "limitou-se a apontar para a transformao do modelo de Estado (Estado Democrtico de Direito), restringindo-se, no plano econmico, a estabelecer as bases (ncleo poltico) de um Estado Social (Wellfare State)." nesse contexto que se faz mais contundente a necessidade de assimilao das diversas dimenses da Constituio, no apenas no sentido formal, de organizao poltico-jurdica enquanto reprodutora do status quo , mas especialmente no seu contedo material, axiolgico, principalmente no que se refere ao

seu carter produtor, transformador. Conforme afirmou o prprio Canotilho (apud GRAU, 2003, p. 432), "as Constituies dirigentes existiro enquanto forem historicamente necessrias". Certamente que, na esteira dos ensinamentos de Streck (2004, p. 135), uma teoria da constituio dirigente adequada aos pases de modernidade tardia deve comportar um "contedo compromissrio mnimo", criando condies materiais de realizao dos direitos fundamentais sociais ou, nas palavras do filsofo, "construo das condies de possibilidade para o resgate das promessas da modernidade incumpridas". A equivocada e limitada compreenso que a imensa maioria dos operadores do direito tem da constituio acabam por ensejar uma aplicao bem aqum das suas reais possibilidades. Ora, a Constituio brasileira que permanece compromissria e dirigente clara quando determina que os objetivos fundamentais da Repblica so: "construir uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos". Trata-se do prprio desenvolvimento sustentvel. Obviamente que, caso as desigualdades tivessem efetivamente diminudo (ao contrrio da

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crescente concentrao de riqueza), caso a pobreza tivesse sido erradicada, o que no , nem de longe, compatvel com a realidade, poderse-ia argumentar acerca da adaptao das normas constitucionais. Afinal, no precisaramos mais de normas que determinassem a atuao do Estado sobre algo que no existe. O que acontece, na realidade, que Sociedade e Governo no atuam pautados pela vontade constitucional: quer dizer, a cada novo governante eleito, buscam-se mudanas constitucionais para adequar a Carta Magna aos ideais pessoais e transitrios. Trata-se de uma tentativa de processo de deslegitimao da Constituio. o que se verifica atravs do posicionamento de renomados juristas, ao defenderem a tese de que cada governante tem a possibilidade de formular as prprias polticas pblicas, sem a necessidade de atender aos ditames constitucionais, como se esta fosse a real democracia. Parece ser este o caso de Moreira Neto (1997, p. 195) para quem: O caminho do desenvolvimento institucional s estar aberto quando as frmulas impositivas de polticas pblicas forem varridas da Constituio, abrindo espao para que se possa praticar uma autntica democracia de escolhas de como queremos ser governados e no apenas de escolha de quem queremos que nos governe. Por um lado, bom que fique claro que at mesmo entre os que assumem uma posio reacionria ao carter dirigente da Constituio, na forma expressa, nota-se o reconhecimento de que a Carta Magna determina "frmulas impositivas de polticas pblicas", razo pela qual, os governantes devem pautar-se por essas diretrizes; em caso contrrio, cometem inconstitucionalidades.

Por outro lado, devem ser consignados: 1) que o interesse pblico no se confunde com o interesse particular do governante, confuso corriqueira, e 2) de se lamentar que, no Brasil, no haja norma que vincule a atuao dos governantes s suas propostas de campanha enquanto candidatos, o que faz com que, invariavelmente, as aes concretas do governante distanciem-se sobremaneira dos programas de governo do candidato. Assim, mesmo que o povo escolha como ser governado, uma vez "varridas da Constituio" as "frmulas impositivas de polticas pblicas", como proposto pelo administrativista, no haver qualquer garantia de que as propostas do candidato sero convertidas em polticas pblicas do governante como comum ocorrer. Alm disso, a crise agravada pelo fato de que, mesmo com uma Constituio extremamente avanada no que se refere s possibilidades de conquistas sociais traduzidas especialmente pelas normas impositivas de atuao no sentido do desenvolvimento sustentvel e reduo das desigualdades por meio da efetivao dos direitos fundamentais sociais , ainda se insiste na reproduo do direito fundado no imprio da lei ordinria, como se as normas constitucionais no fossem dotadas de eficcia plena e como se coubesse ao legislador ordinrio dispor sobre que normas constitucionais seriam dignas de contedo jurdico. Essa importncia secundria conferida ao direito constitucional o que Streck (2004, p. 215) convencionou chamar de 'baixa constitucionalidade'. A crise agravada pela equivocada ciso entre o mundo real e o mundo jurdico, entre realidade e norma e pela consequente prevalncia do procedimento sobre a substncia, da liberdade formal sobre a igualdade material, do mtodo sobre a verdade. As normas constitucionais apenas passaro a ter eficcia medida que as dimenses jurdica

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e social sejam compreendidas conjuntamente. Em outras palavras: vinte anos aps a promulgao da Constituio, ainda no assistimos ao seu acontecer. Segundo lio de Canotilho (2002, p. 1186), "realizar a Constituio significa tornar juridicamente eficazes as normas constitucionais" todas as normas constitucionais, especialmente aquelas definidoras de direitos sociais, no apenas aquelas que favorecem a manuteno do status quo. Ora, a Constituio determina que o Estado brasileiro adote polticas pblicas que impliquem o desenvolvimento sustentvel com a expressa sustentabilidade ecolgica, a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais. No entanto, exceo de alguns poucos paliativos, as decises que emanam do poder central apenas fazem com que os ricos fiquem cada vez mais ricos e os pobres cada vez mais pobres. A poltica fiscal um bom exemplo disso. At hoje no foi implementada qualquer ao no sentido da tributao das grandes fortunas,

HERMENUTICA FILOSFICA: UM CAMINHO SEGURO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL


certo que o desenvolvimento sustentvel de uma sociedade de maneira segura deve estar fundamentado em uma base slida. Para tanto, se faz necessria uma revoluo paradigmtica na forma de se entender e aplicar o direito. A criao de uma teoria jurdica e filosfica adequada aos fins propostos se justifica medida que a poltica fiscal brasileira tradicionalmente desvinculada das prioridades constitucionais, sendo quase que pacfica a discricionariedade do administrador pblico ao estabelecer as diretrizes das polticas pblicas de modo geral. Assim, a fundamentao terica para a vinculao da poltica fiscal deve vir acompanhada, obrigatoriamente, do respectivo fundamento do controle jurisdicional para correo dos possveis desvios. Nesse sentido, torna-se obrigatria a desconstruo do discurso que fundamenta a discricionariedade administrativa, de forma a vincular a atuao do Poder Pblico a fim de adequar a poltica fiscal s prioridades constitucionais. A proposta de construo de um caminho seguro para o referido controle supera a simples

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conforme previsto na Constituio. Ao contrrio, cada miservel deste pas, ao consumir produtos da cesta bsica, est contribuindo para engordar a arrecadao de tributos, que, diga-se de passagem, bate recordes aps recordes. A proposta ora defendida que a poltica fiscal se constitua instrumento efetivo de estmulo s atividades socialmente responsveis e ecologicamente adequadas. E, para tanto, se faz necessrio o controle material do contedo das normas oramentrias.

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substituio da discricionariedade do administrador pblico pela do juiz. A discricionariedade judicial e, por conseguinte, a possibilidade de diversas respostas constituem a base do positivismo jurdico exegticonormativista ou dos neopositivismos , fundado no esquema sujeito-objeto que pensa o direito metafisicamente, atravs de conceitos universais que desvinculam o direito do mundo prtico, acabando por isolar o direito da sociedade. Para que se atinja tal desiderato, a Constituio deve ser observada em toda a sua potencialidade e eficcia. No entanto, percebe-se que, praticamente vinte anos aps a promulgao da Constituio do Brasil, ainda sofremos uma crise de efetividade, embora boa parte dos juristas venha trabalhando no sentido de conferir eficcia s normas constitucionais. Essa crise deve-se, fundamentalmente, reproduo do pragmatismo positivista de cunho liberal-individualista que ignora a realidade, criando frmulas pretensamente universais aplicadas atravs do velho esquema sujeitoobjeto e do mtodo subsuntivo-dedutivo, conforme ensina Streck (2003, p. 79): Em termos metodolgicos, predomina o dedutivismo, a partir da reproduo inconsciente da metafsica relao sujeito-objeto. Nesse contexto, o prprio ensino jurdico encarado como uma terceira coisa, no interior do qual o professor um outsider do sistema. A doutrina que sustenta o saber jurdico resume-se a um conjunto de comentrios resumidos de ementrios de jurisprudncia, desacompanhados dos respectivos contextos. Cada vez mais a doutrina doutrina menos; isto , a doutrina no mais doutrina; , sim, doutrinada pelos tribunais. nisto que se

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baseia o casusmo didtico: a partir da construo de "categorias", produzemse raciocnios "dedutivos", como se a realidade pudesse ser aprisionada no "paraso dos conceitos do pragmatismo positivista dominante". Entretanto, parece que os caminhos traados pela doutrina jurdica nacional no vm surtindo os efeitos pretendidos. A simples importao de teorias jurdicas totalmente alheias realidade brasileira, sem qualquer observncia da realidade ftica fundadas em um paradigma metafsico que se pretende universal , vem, comprovadamente, mostrando-se inadequada. Tal afirmao dirigida, em especial, s teorias procedimentais do discurso e da argumentao Habermas e Alexy, apenas para citar os mais festejados por aqui que cindem, metafisicamente, discursos de fundamentao (prvios) e discursos de aplicao. Significa dizer que, para ambos, interpretao e aplicao acontecem em momentos diferentes. Mesmo em Dworkin (2001), autor cuja tese encontra pontos em comum com a hermenutica filosfica em especial na proposta da existncia da "nica resposta correta" (the one right answer) e na impropriedade da ciso do ato de interpretar; quer dizer, para o autor no h a separao entre interpretao e aplicao, da mesma forma que no h distino entre discursos de aplicao e de fundamentao , observa-se um descompasso com a realidade brasileira. O referido pensador estabelece a indevida distino entre casos fceis e casos difceis e defende a necessidade de se recorrer a princpios que esto situados fora do ordenamento jurdico. No entanto, tal premissa no se aplica ao caso brasileiro, j que nossa Constituio permeada por princpios morais. Em outras palavras, no caso brasileiro como

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de resto em diversas constituies de carter compromissrio e dirigente , foram os princpios morais (como o da dignidade da pessoa humana, da liberdade, da solidariedade, da justia social, da igualdade) incorporados ao sistema jurdico, criando obrigaes para o Estado; sendo, nas palavras de Bercovici (2003), "marcos do desenvolvimento do ordenamento, apontando objetivos e proibindo o retrocesso, funcionando como parmetro essencial para a interpretao e concretizao da Constituio", razo pela qual no subsiste a necessidade de busca de princpios morais fora do sistema positivo. Parece claro o equvoco da posio positivista dos tribunais que, salvo raras excees, ainda insistem na pretenso de interpretao genrica e abstrata da norma jurdica. Ora, quando o intrprete imagina determinado signo lingustico, seu pensamento imediatamente o remete considerando a universalidade, sua vivncia, seus pr-juzos, linguagem, tradio concretizao de um objeto especfico, e no a um conceito universal. O mesmo deve acontecer com a norma: sua interpretao deve se dar quando da aplicao, observada no apenas a norma genrica e abstrata em si e a simples subsuno do caso concreto a esta norma, mas toda a universalidade de fatores que incidem sobre aquela situao, garantindo a resposta constitucionalmente adequada ao caso concreto. Ocorre, entretanto, que o pensamento moderno ainda continua dominado pelas proposies cartesianas, o que determinante para o estreitamento da compreenso da problemtica do mundo. Com relao discusso hermenutica da ontologia cartesiana de mundo, vale citar a afirmao de Heidegger (2007, p.52), para quem: Descartes radicalizou o estreitamento da questo do mundo, reduzindo-a

questo sobre a coisalidade da natureza enquanto intramundano acessvel numa primeira aproximao. Consolidou a opinio de que o conhecer ntico de um ente, pretensamente o mais rigoroso, tambm constitui a via de acesso possvel para o ser primrio do ente que se descobre nesse conhecimento.[...] Com a explicitao radical da extensio como praesuppositum de toda determinao da res corporea, Descartes preparou a compreenso de um a priori, cujo contedo foi fixado posteriormente por Kant de maneira mais penetrante. Dentro de certos limites, a anlise da extensio independe da falta de uma interpretao explcita do ser deste ente dotado de extenso. O ponto de partida da extenso como determinao fundamental do "mundo" possui a sua razo fenomenal, embora nem a espacialidade do mundo, nem a espacialidade primeiramente descoberta dos entes que vm ao encontro do mundo circundante e, sobretudo, a espacialidade da prpria presena possam por ela ser compreendidas ontologicamente. Acontece, porm, que as coisas no so estanques no "mundo", no podem ser vistas ou interpretadas de forma isolada ou atravs de conceitos universalizantes, seno dentro de um contexto especfico ou, nas palavras de Heidegger, a compreenso do "ser-no-mundo" como um "fenmeno de unidade". Para que se compreenda bem o pensamento cartesiano, basta que se relembre a clebre metfora do relgio, em que Descartes procura estabelecer uma comparao entre a referida mquina e tudo mais que existe na Terra, inclusive o homem. Ocorre, entretanto, que, ao contrrio do que

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pregava Descartes, o mundo no feito de peas e engrenagens que podem ser vistas, examinadas e tratadas de forma autnoma. Certamente que essa viso em razo de seu carter extremamente antiecolgico, por ignorar as necessrias conexes entre tudo e todos no mundo foi responsvel por termos chegado a essa "grande encruzilhada": Havendo assumido a pilotagem do processo evolutivo no planeta, em que rumo o homem ir afinal conduzi-lo: no sentido da plenitude da Vida, ou reversivelmente, em inesperada involuo, na direo da Morte? Essa indagao crucial vai aos poucos se abrindo a todos ns no presente, medida que a humanidade, usufruindo de outra qualidade excepcional que a espcie humana introduziu no mundo a reflexo , comea a ter conscincia de si mesma, e passa a se enxergar como o novo e supremo agente coletivo da Histria. Com efeito, o futuro da humanidade no comporta uma via nica de soluo dentro do processo evolutivo. H mais de uma opo nossa frente. A nossa espcie vive agora o

momento decisivo, em que j se sente perfeitamente responsvel por si mesma e capaz de determinar em definitivo o seu porvir. (COMPARATO, 2006, p. 410) A despeito de toda a evoluo da humanidade, o ideal liberal de cunho individualista que tem predominado em clara oposio ao que preconiza o Estado Social institudo pela Constituio do Brasil responsvel pelo aumento da pobreza, das imensas desigualdades sociais e da constante explorao predatria do meio ambiente. Obviamente que a proposta aqui defendida com vistas a garantir o controle efetivo das polticas pblicas especialmente no tocante poltica fiscal dever se dar no caso concreto. Seria um contra-senso pretender estabelecer alguma espcie de procedimento que visasse garantir regras genricas para o controle jurisdicional das polticas pblicas. No entanto, ao se considerarem os objetivos do Estado Democrtico e Social de Direito estabelecidos na Constituio do Brasil de carter nitidamente compromissrio e dirigente e o atual estgio de desenvolvimento social brasileiro caracterizado por um sistema de sade

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pblica agonizante, educao pblica catica, e ausncia de sistemas de saneamento bsico na imensa maioria dos municpios brasileiros, aliados a uma das maiores cargas tributrias do mundo no fica difcil a anlise da constitucionalidade das polticas pblicas adotadas no pas; principalmente porque, via de regra, as aes administrativas no so voltadas ao atendimento dos ideais constitucionais. nesse contexto que a hermenutica filosfica se mostra a soluo mais adequada construo de um caminho slido para o controle jurisdicional de polticas pblicas, de forma a garantir o cumprimento dos ideais constitucionais, livre de decisionismos e discricionariedades, caracterstica essencial do positivismo, que j demonstrou seu esgotamento no que se refere soluo dos problemas da modernidade.

A metafsica pensa o ser e se detm no ente; ao equiparar o ser ao ente, entifica o ser, atravs de um pensamento objetificador. Ou seja, a metafsica, que na modernidade recebeu o nome de teoria do conhecimento (filosofia da conscincia), faz com que se esquea justamente da diferena que separa o ser do ente. (STRECK, 2006, p. 131) A discricionariedade administrativa idealizada como conceito metafsico, resultado de fatores igualmente alienados convenincia e oportunidade , que utilizada como verdadeira barreira anlise do caso concreto. Assim, a dita "discricionariedade" visualizada como conceito em-si-mesmo, "descolado" da faticidade e historicidade que lhe so inerentes, de forma que nunca seja ultrapassada a sua superficialidade ou seu desvelamento. A simples argumentao de que determinada escolha est circunscrita ao mrito administrativo, sendo, portanto, discricionria, suficiente para que nossos tribunais afastem qualquer possibilidade de controle. Ocorre que esse pensamento reproduzido justamente em razo da equivocada viso cartesiana de mundo que ignora a diferena entre sujeito e objeto, tendo suas razes fincadas na Idade Mdia, intensamente identificada no pensamento de Descartes. A compreenso do fenmeno passa, entretanto, pela compreenso de suas origens, contexto histrico e evoluo dentro da sociedade no decorrer dos tempos.

O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E A LEGALIDADE ESTRITA: O DOGMA DA DISCRICIONARIEDADE


A interferncia na formulao de qualquer poltica pblica, como o caso da proposta aqui defendida de vinculao da poltica fiscal aos ideais constitucionais de desenvolvimento sustentvel , deve seguramente superar o dogma da discricionariedade administrativa. O posicionamento conservador dos nossos tribunais, no sentido de que os atos administrativos apenas podem ser fiscalizados no que se refere sua legalidade estrita, tem sofrido severas crticas por boa parte da doutrina em razo do efeito nefasto que a imunidade ao controle tem produzido sociedade. Certamente tal efeito decorre de vrios fatores, sendo um deles talvez o mais importante o discurso ideolgico fundamentador da discricionariedade, que impede que a realida-

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de social possa ser simbolizada e considerada para fins de elaborao e controle de polticas pblicas. Esse discurso resultado de uma "abstrao jurdico-conceitual objetificante", que decorre do prprio pensamento metafsico que ignora a diferena entre o ser e o ente:

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A discricionariedade era considerada, no Absolutismo, a pura expresso do poder do rei, tendo sido, a partir da Revoluo Burguesa, em 1789 que trazia os novos ideais liberais, em especial no que se refere s liberdades individuais e propriedade privada , crescentemente limitada. Com isso, o eixo da legitimidade foi deslocado do Poder Executivo de quem foi extrada a competncia para a elaborao de leis para o Poder Legislativo. Portanto, ficou consolidada a ideia de que a vontade do povo substitua a vontade do monarca, at ento tida como absoluta. Nesse novo contexto, caracterizado pelo Estado Democrtico de Direito, a discricionariedade administrativa passa a ser vista como algo que deve ser extirpado, por ser incompatvel com o novo regime de submisso geral lei expresso da vontade popular e limite do poder administrativo. a que tambm se insere a teoria dos "freios e contrapesos", idealizada na separao dos poderes de Montesquieu (1996), como instrumento de limitao do poder estatal e do mtuo controle, objetivando o impedimento do exerccio de arbitrariedades.

Aps anos de rduas batalhas entre defensores e crticos desse resqucio do absolutismo, a discricionariedade administrativa passou a ser aceita, excepcionalmente, como margem de atuao do administrador pblico em face da impossibilidade prtica de previso legal de toda e qualquer hiptese de possvel ocorrncia. Mas essa excepcionalidade foi, aos poucos, sendo cada vez mais aceita medida que se justificava a escolha administrativa como um meio para se atingir aquele fim traado na norma. J como afirma Krell (2004, p. 23-24), ao tratar dos conceitos jurdicos indeterminados e da discricionariedade da decorrente, as "normasobjetivo" ou "normas de criao" (Gestaltungsnormen), para o moderno Estado Intervencionista, "servem de base jurdica na implementao de polticas pblicas", deixando que este eleja, com "larga margem de discricionariedade", os meios adequados a se atingirem os referidos fins. Com base nesse raciocnio, a Administrao passou a atuar com uma liberdade cada vez maior nas suas escolhas de acordo com critrios de convenincia e oportunidade para o alcance dos fins previstos na lei. A partir da, o conceito de discricionariedade administrativa ganha contornos de dogma medida que a compreenso do fenmeno, de forma crescente, se afasta da realidade em especial no que se refere utilizao dos ditos "conceitos jurdicos indeterminados". Levando em considerao a existncia de tais conceitos no texto legal, estaria ampliada a margem de atuao do administrador pblico. Se as referidas "normas-objetivo" ou "normas de criao" traam os objetivos a serem atingidos pela Administrao, a esta cabe eleger os melhores e mais adequados meios para a realizao das polticas pblicas necessrias realizao destas finalidades. Ora, no h como conceber a existncia de

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(...) no obstante la indeterminacion del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicacion... j que al estar refirindose a supuestos concretos y no vaguedades imprecisas o contradictorias es claro que la aplicacin de tales conceptos ala calificacin de circunstncias concretas no admite ms que una solucin: o se da o no se da el concepto: o hay buena f o no la hay; o el precio es justo o no lo es; o se hay faltado a la probidad o no se hay faltado. Tertium non datur. Esto es el esencial del concepto indeterminado: la indeterminacin del enunciado no se traduce en una indeterminacin de las aplicaciones del mismo, las cuales solo permiten una 'unidad' en cada caso.
No entanto, tais conceitos so utilizados com vistas ampliao do alcance da discricionariedade administrativa, de forma que esta atinja no somente os atos polticos por natureza, mas tambm outros, que estariam fundados em normas caracterizadas por con-

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"conceitos jurdicos indeterminados", salvo sob uma tica metafsica alienada das condies de mundo. Tais conceitos no existem seno dentro de uma realidade especfica. Afinal, termos como "interesse pblico", "idoneidade moral", "notria especializao", "elevado saber", "boa-f", "preo justo", "misria", no representam nada enquanto simples signos. No podem, portanto, ser interpretados segundo o paradigma metafsico-objetificante, quer dizer, os conceitos em-si-mesmos no podem ser tratados como objetos separados do mundo social pelo intrprete. Conforme ensina Bandeira de Mello (1998, p. 52), essa "indeterminao s existir em abstrato" ou, nas palavras de Garcia de Enterra:

terem os ditos "conceitos jurdicos indeterminados". Ao discorrer sobre a recepo das teorias alems sobre "conceitos jurdicos indeterminados" e o controle da discricionariedade no Brasil, Krell (2004, p. 2149) contextualiza a criao das referidas teorias no perodo do ps-guerra, j que o controle judicial da Administrao Pblica aumentou consideravelmente nesse perodo, tendo em vista "a amarga experincia do regime nazista, que erradicou o controle judicial dos atos do Governo e da Administrao do regime totalitrio". Certamente que a teoria acerca da discricionariedade administrativa desenvolveuse em razo da situao peculiar pela qual passava a Alemanha do ps-guerra, o que demonstra a importncia de se levarem em considerao as peculiaridades da sociedade na elaborao de uma teoria jurdica que se pretenda legtima e vlida. por isso que se mostra cada vez mais necessria a criao de uma teoria do controle da Administrao Pblica que observe a evoluo histrica e a situao a que chegou a sociedade brasileira, que convive com as mais variadas

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formas de desvio de poder, alm de uma crescente situao de desigualdade social e explorao predatria do meio ambiente, enquanto o Estado continua trabalhando no sentido de favorecer as mesmas elites, que, h sculos, vm obtendo as maiores benesses estatais. Ao abordar o controle da Administrao Pblica, Freitas (1995, p. 324-337) faz meno ao conceito dos "atos administrativos de discricionariedade vinculada aos princpios", conforme proposto por Dworkin (2001), afirmando que o administrador "jamais desfruta de liberdade legtima e lcita para agir em desvinculao com os princpios constitucionais do sistema, ainda que sua atuao guarde eis o ponto focal uma menor subordinao legalidade estrita do que na concretizao dos atos ditos plenamente vinculados". De acordo com esse posicionamento, qualquer ato administrativo editado em descompasso com algum dos princpios constitucionais deve ser anulado, posto que irregular. certo que o discurso ideolgico fundamentador da discricionariedade criou, atravs de uma "abstrao jurdico-conceitual objetificante", uma categoria jurdica completamente dissociada do mundo real: um dogma. Ocorre, entretanto, que a aplicao desse conceito deve se dar justamente nesse mundo real, o que gera um descompasso entre o mundo prtico e o mundo jurdico, afastando as reais possibilidades de controle. Assim, o que deveria ser como tolerado no incio de sua incluso no Estado Democrtico de Direito uma ferramenta posta nas mos do administrador para atingir, da melhor forma, as finalidades previstas na lei, passa a ser um poderoso artifcio para aqueles que atuam com desvio de poder ou arbitrariedade, principalmente em razo da ausncia de controle judicial neste sentido.

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A POLTICA FISCAL COMO INSTRUMENTO DE ESTMULO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL


POSSIBILIDADES DE CONTROLE MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORAMENTO PBLICO
Pretende-se aqui abordar a problemtica do oramento pblico de maneira bastante diversa daquela que vem sendo usualmente tratada pela doutrina jurdica, principalmente tendo em vista que as principais obras acerca do tema se ocupam de aspectos meramente formais. Quer dizer, se limitam a estudar a matria isoladamente, sob pontos de vista financeiro ou oramentrio, ignorando o contedo material das principais leis relativas destinao dos recursos pblicos e sua adequao s diretrizes traadas na Constituio. Portanto, partindo da atual ordem constitucional estabelecida, sero estudadas outras dimenses do oramento pblico, para, a partir da, identificar elementos que possibilitem o seu controle material de constitucionalidade. O controle de constitucionalidade material do oramento e da execuo das polticas pblicas que o compem deve prescindir, entretanto, de uma mudana de paradigma, de forma que o direito seja trazido para o mundo real, atravs da superao do discurso positivista metafsico de pretenses de universalidade. Nesse aspecto, ser adotada a nomenclatura "oramento" em sentido amplo, tendo em vista a total ausncia de implicao prtica na referida distino (plano plurianual, lei de dire-

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trizes oramentrias e lei oramentria anual), j que o controle de constitucionalidade ora proposto tem a pretenso de alcanar o contedo material das referidas leis e a sua adequao s prioridades constitucionais. A principal dimenso tratada aqui se refere ao oramento enquanto diretriz no apenas dos gastos pblicos e, como consequncia, principal meio de materializao das polticas pblicas de uma maneira geral , mas especialmente da receita pblica, tendo em vista que a poltica fiscal se mostra como poderoso instrumento de viabilizao de aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel. Portanto, a principal questo que deve ser respondida, nesse cenrio, : a que interesses serve o Oramento Pblico? Aspecto de fundamental importncia para os fins deste estudo a demonstrao da necessidade de que o oramento, bem como das polticas pblicas que o compem, seja encarado como instrumento de estmulo s aes social e ecologicamente responsveis, conforme preconizado na Constituio do Brasil. Este deve ser o ponto de partida para o contro-

O CONTROLE MATERIAL DE CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS ORAMENTRIAS


A primeira etapa objeto da presente proposta de controle oramentrio leva em considerao o contedo das normas oramentrias e sua compatibilidade com as prioridades cons-

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le oramentrio, que dever se dar em duas etapas distintas: A primeira delas deve observar o contedo material de todos os programas, projetos e atividades no que se refere despesa pblica , alm de toda e qualquer natureza de receita previstos no oramento pblico. A outra etapa se refere execuo oramentria propriamente dita, quer dizer, ao modus operandi do Poder Executivo na conduo das polticas pblicas previstas nas leis oramentrias, j que, muitas das vezes para no dizer na maioria esmagadora delas , o oramento pblico executado no guarda qualquer relao com aquele aprovado pelo Poder Legislativo.

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titucionais. Nesse aspecto, bom que fique consignado com absoluta clareza que o oramento pblico no deve ser alvo de controle apenas no que se refere despesa pblica, mas especialmente no que concerne ao aspecto da arrecadao, ou seja, a receita tambm deve ser alvo de controle. Embora os poucos estudos existentes acerca do controle oramentrio indiquem, em sua maioria, a necessidade de controle dos gastos pblicos, isto , da despesa, a receita pblica no pode ser ignorada, posto que a poltica fiscal pode significar tanto o sucesso quanto o fracasso de medidas que visem evoluo de aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel. Ao fixar as alquotas relativas a tributos, o Poder Pblico deve levar em conta as suas consequncias, de forma que estimule aes privadas no sentido do atendimento das prioridades constitucionais. Tal aspecto ganha especial relevncia se observado o contexto brasileiro, com uma das maiores cargas tributrias do mundo, que chega, inclusive, a inviabilizar uma srie de atividades produtivas e ecologicamente responsveis. Exemplificando, seria o caso de um oramento pblico que contemplasse a previso de receitas levando em considerao uma determinada carga tributria a incidir sobre as variadas etapas da construo civil. A julgar pelo peso desta carga, estar-se-iam inviabilizando aes privadas fundamentais para a construo e popularizao de habitaes, contrariando, por conseguinte, a norma constitucional que prev a moradia como um direito social. No significa dizer, com isso, que o Poder Pblico esteja impedido de tributar todas as aes que impliquem no atendimento dos ideais constitucionais. Entretanto, toda a fixao de alquotas deve ser precedida de um estudo que justifique tendo em vista a necessidade de

implementao de polticas pblicas que viabilizem a popularizao da moradia (como no caso exposto) qual a tributao adequada, de forma que no prejudique a receita e, ao mesmo tempo, estimule a construo civil a ponto de atender norma constitucional. Obviamente que tais estudos acerca da previso de receitas devem se dar em toda a amplitude oramentria, de forma a garantir que as atividades relacionadas aos ideais constitucionais recebam tratamento tributrio que favorea a sua implementao. No entanto, o que acontece, via de regra, em todos os nveis da Federao, que a previso de receitas feita sem qualquer compromisso com a realidade, fazendo com que, invariavelmente, a execuo seja algo totalmente distinto daquilo que foi traado na Lei Oramentria. Portanto, alm do compromisso que a previso de receitas deve ter com aquilo que realmente se espera da arrecadao fundamentada em estudos que justifiquem a adoo dos referidos nmeros , o aspecto mais importante a ser observado se estes estudos foram direcionados no sentido de dar atendimento s prioridades constitucionais. Caso contrrio, o oramento pblico continuar a ser mera pea de fico, com a simples previso de receita e fixao de despesas pblicas, inclusive no que diz respeito ao controle de constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal j firmou entendimento no sentido de que a lei oramentria somente poder sofrer controle de constitucionalidade no seu aspecto formal, ou seja, quando houver dispositivos alheios previso de receita ou fixao de despesa, com base no chamado princpio da exclusividade. Assim, partimos do pressuposto que toda a receita prevista no oramento pblico obedeceu a rgidos estudos que comprovaram ser aquela poltica pblica de arrecadao tributria compatvel com as prioridades constitucionais.

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Na prtica, o que tem ocorrido atualmente a poltica fiscal favorecer os setores que, embora representem uma parcela nfima da populao brasileira, tm grande poder de deciso quando se trata do direcionamento das polticas pblicas, j que, na maioria das vezes, foi responsvel pelo financiamento das campanhas polticas que resultaram na eleio daqueles "representantes do povo". Assim, o sistema eleitoral brasileiro possibilita que pequenos grupos de pessoas, porm de grande poder econmico, exeram fortes presses para o direcionamento das polticas pblicas, o que determina que tais polticas sejam encaminhadas no no sentido do que determina a Constituio, mas para favorecer s mesmas classes que vm, h longo tempo, se beneficiando dos recursos que no so parcos expropriados de toda a sociedade. nesse sentido que a Constituio deve ser vista como um remdio contra as "maiorias eventuais", devendo o Poder Judicirio atuar com vistas a garantir que os gastos pblicos

sejam direcionados s prioridades constitucionais, e no s prioridades de pequenos grupos de pessoas que h muito se deleitam em farto banquete preparado s custas da misria da imensa maioria da populao brasileira. Portanto, o presente estudo direciona-se no caminho de indicar a possibilidade de controle do oramento pblico como um todo, especialmente no que se refere previso de receitas. O que se pretende que o contedo material do oramento seja objeto de controle amplo, de forma a garantir que suas normas expressem a garantia da efetividade dos valores protegidos constitucionalmente. O oramento enquanto diretriz, tanto da receita quanto dos gastos pblicos deve ser um instrumento de efetivao dos direitos sociais como forma de exerccio da cidadania e de estmulo implementao de aes ecologicamente responsveis, sem as quais no se atinge o pleno Estado Democrtico e Social de Direito. nesse sentido que caber sempre o controle

O sistema eleitoral brasileiro possibilita que pequenos grupos de pessoas, porm de grande poder econmico, exeram fortes presses para o direcionamento das polticas pblicas

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da constitucionalidade material do contedo das normas constantes do oramento, quer dizer, se os programas e as metas nele contemplados traduzem efetivamente os valores tidos como prioritrios na Constituio; caso contrrio, a correo do desvio poder se dar por meio da interveno da justia constitucional atravs de mecanismos adequados.

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DA EXECUO ORAMENTRIA


O controle material do contedo das normas oramentrias , certamente, o ponto de partida para a garantia da eficcia de um oramento constitucional. No entanto, tal aspecto, por si s, no o suficiente para garantir, por meio de uma poltica fiscal adequada, o cumprimento das prioridades constitucionais, especialmente no que tange efetividade das aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel. Caso no haja o controle da execuo oramentria tanto no que se refere sua despesa, ou seja, no que concerne destinao das verbas pblicas, quanto no tocante aos meios e fins relacionados previso da receita , corre-se o risco de se continuar com a prtica, invariavelmente adotada em todos os nveis da Federao, de um oramento executado totalmente dissociado daquele efetivamente aprovado pela lei respectiva. A falta de compromisso do Poder Pblico com o oramento chega a ponto de, em muitos casos, ocorrer a execuo de um oramento paralelo. Quer dizer, no h sequer um ponto de tangncia entre o oramento efetivamente executado e aquele outrora aprovado. Acontece que, muito embora a Constituio determine que os Tribunais de Contas devem operacionalizar a fiscalizao (contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial),

no apenas no que se refere legalidade, mas especialmente quanto legitimidade das escolhas administrativas, nota-se que, seja no acompanhamento da execuo oramentria, seja na apreciao e julgamento das prestaes de contas, so observados principalmente os aspectos formais. Portanto, mesmo que o oramento tenha sido elaborado com observncia das prioridades constitucionais, de nada vale se a sua execuo no se der nos moldes previstos originariamente. Nesse contexto, vale ressaltar a importncia do papel que os Tribunais de Contas que contam com corpo tcnico especializado podem desempenhar em auxlio ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio para o controle de constitucionalidade da execuo oramentria. Ora, de nada vale uma lei oramentria aprovada em consonncia com as prioridades constitucionais caso sua execuo esteja em descompasso com as normas ali estabelecidas. A ideia, portanto, de que os Tribunais de Contas que tm a competncia constitucional para fiscalizar no s a legalidade, mas tambm a legitimidade, no apenas do destino dado aos recursos pblicos, mas especialmente da previso e execuo da receita pblica, conforme j mencionado anteriormente atuem, mutatis mutandis, como os special masters nos casos das reformas judiciais produzidas nos sistemas penitencirio e educacional norte-americanos, conforme lembra Gouva (2003, p. 16): As reformas judiciais levadas a cabo no sistema educacional e penitencirio norte-americano caracterizaram-se por uma complexidade que, no mais das vezes, inviabilizava sua superviso pelo magistrado isoladamente. A maioria dos juzes valia-se de auxiliares os special masters ou compliance

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Em sua pioneira obra sobre o controle jurisdicional das omisses administrativas, o Promotor carioca questiona se, no Brasil, seria possvel o dispndio com os chamados special masters, j que "o atendimento aos direitos prestacionais mais essenciais periga por falta de verbas". A preocupao parece bastante vlida, princi-

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coordinators regiamente financiados e especializados, cujas funes abrangiam desde o acompanhamento diuturno das obras nos presdios at a discusso de planos e a elaborao de regulamentos visando a aclarar pontos obscuros das sentenas ou dos acordos.

palmente porque as verbas pblicas no so destinadas, prioritariamente, ao atendimento dos direitos fundamentais sociais preconizados na Constituio. Todavia, bom que se esclarea a diferenciao entre "falta de verbas" e destinao equivocada, ou inconstitucional, de verbas. Alis, o prprio Gouva (2003), ao analisar a autoaplicabilidade enquanto atributo dos direitos fundamentais condicionada pela "reserva do possvel", refere-se ao "predicado de prioridade". Conforme j foi dito, no h que se falar em falta de verbas para saneamento pblico, sade e educao, por exemplo, em um oramento que contemple e efetivamente execute quantias superiores a duzentos milhes de reais para gastos em publicidade, quando a soma de todos os recursos destinados rea social no alcana a mesma cifra. O que se verifica, na prtica, a inconstitucionalidade no apenas da despesa pblica, mas tambm da receita, razo pela qual deve ser feita esta pequena ressalva ao excelente trabalho em referncia. J em relao aos gastos pblicos com a contratao de especialistas no acompanhamento da execuo oramentria, a soluo mais adequada seria a atuao conjunta do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e dos Tribunais de Contas.

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CONSIDERAES FINAIS
A sociedade moderna evoluiu a ponto de deparar-se com um sem-nmero de paradoxos que geram grande perplexidade social e demandam a adoo urgente de medidas capazes de adequar realidades e indivduos. A partir da observao da evoluo histrica da sociedade e sua relao com o Estado que essa nova modernidade passar a ser compreendida. Todavia, deve ser superada a simples historicidade atravs da identificao dos principais problemas decorrentes da multiplicidade e complexidade das relaes contemporneas. A partir do incio da primeira revoluo industrial, vo sendo criadas situaes de aumento das desigualdades sociais. E certamente que a concentrao de riquezas e o individualismo exacerbado guardam estreita relao com a cultura do consumismo, que vem gerando uma situao de insustentabilidade ecolgica. Decorre da um dos principais paradoxos da modernidade: a questo relativa ao desenvolvimento sustentvel. Considerando que as aes humanas implicam a ocorrncia cada vez maior de riscos desconhecidos, se impe, de imediato, a correta percepo e identificao destes riscos presentes e futuros associados s mais diversas atividades humanas. Uma vez identificados, e no intuito de minimizar os efeitos da decorrentes, faz-se necessria a adoo de uma srie de medidas de carter regulatrio; cabendo, assim, ao novo Estado utilizar as diversas possibilidades relacionadas poltica fiscal para estimular as aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel. Portanto, a partir do conceito de desenvolvimento sustentvel e sua disciplina constitucional, pretendeu-se demonstrar no apenas a possibilidade, mas a necessidade de controle do oramento pblico enquanto instrumento de implementao de polticas pblicas tidas como prioritrias pela Constituio da Repblica, especialmente no que se refere poltica fiscal como instrumento de viabilizao e estmulo de aes ecologicamente sustentveis. Nesse contexto se inserem os Tribunais de Contas que tm a competncia constitucional para fiscalizar no s a legalidade, mas tambm a legitimidade do destino dado aos recursos pblicos , atuando, mutatis mutandis, como os special masters nos casos das reformas judiciais produzidas nos sistemas penitencirio e educacional norte-americanos.

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Luiza Maia
Assistente da Coordenadoria de Exames de Editais no TCE-RJ; Especialista em Administrao Pblica pela FGV/ECG

PALAVRAS-CHAVE: Federalismo; Desenvolvimento; Desenvolvimento Sustentvel; Democracia. KEYWORDS: Federalism; Development; Sustainable Development; Democracy.

RESUMO: Este trabalho visa a estabelecer conceitos sobre Federalismo, desenvolvimento, desenvolvimento sustentvel e democracia, numa tentativa de promover a associao destes temas com as prticas das polticas pblicas atualmente aplicadas. Desta forma, busca-se acrescentar, por meio deste estudo, a liberdade de escolha como uma alternativa real e vivel para se atingir a sustentabilidade em sua condio mais ampla, ou seja, por meio da apresentao de um tipo de organizao capaz de promover o equilbrio necessrio, entre os diversos agentes polticos, para as prticas do desenvolvimento sustentvel.
ABSTRACT: This work aims at establishing some concepts on Federalism, development, sustainable development and democracy, and tries to associate such themes to the practices of public policies nowadays. Therefore, it is our goal to add, by means of this study, freedom of choice as a real and feasible option to reach sustainability as a whole, that is to say, a way to present a kind of organization which can promote the necessary balance among the several political agents so as to put sustainable development into practice.

* Artigo originado da monografia contemplada com o 2 lugar do Prmio Ministro Gama Filho (2008/2009)

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INTRODUO
Na sociedade moderna, muito se tem discutido acerca de modelos e alternativas de polticas fiscais que fomentem o desenvolvimento e, consequentemente, levem o Estado a ser capaz de enfrentar desafios e problemas das mais diversas naturezas. Partindo da hiptese de que estes problemas permeiam todas as atividades e todas as decises que vm sendo tomadas nos sistemas econmico, social, poltico e administrativo, nossa argumentao visa a sustentar a ideia de que, no obstante a importante questo da capacidade analtica e os limites do conhecimento cientfico, o desafio do desenvolvimento sustentvel , antes de qualquer coisa, um problema poltico e de poder cujo exerccio encontra-se a cargo das instituies poltico-administrativas "albergando" ou "tutelando" os anseios da sociedade. Neste trabalho, propomos um discurso s diversas concepes de desenvolvimento sustentvel existentes na bibliografia tcnica, dando nfase ao papel do Estado, ao Federalismo e democracia. Cumpre ressaltar que este estudo se justifica pela oportunidade pioneira de interao entre a investigao e sistematizao de assuntos to atuais e de grande interesse acadmico e profissional. Nos tpicos seguintes, sero expostos os contedos que atendem com melhores informaes aos objetivos desta obra. Sero descritas, primeiramente, as concepes que consideram o Estado e suas instituies de regulao e de planejamento como instrumentos indispensveis para garantir a prevalncia do bem comum no processo de desenvolvimento. Em seguida, as que apostam no mercado como fora reguladora do desenvolvimento, bem como aquelas concepes que confiam na atuao e mobilizao poltica da prpria populao e das organizaes da sociedade civil dentro de um contexto poltico de democracia participativa. Finalmente, sero consideradas concepes que creditam ao Tribunal de Contas ser o suporte fiscalizador necessrio ao sucesso empreendedor do Estado.

O ESTADO
CONCEITOS
A palavra "estado" tem origem do latim status e do verbo stare, cujo significado estar em p, manter-se. O vocbulo apresenta o radical st, de origem indo-europeia, que significa permanncia, durao. Aps esta juno, passou a ser definido como a condio pessoal do indivduo perante os direitos civis e polticos. Contudo, grafado com o "E" maisculo, vai significar a sociedade inserida em um contexto poltico, tida modernamente como a mais complexa das sociedades civis, tendo sido grafada pela primeira vez na obra O Prncipe de Nicolau Maquiavel, escrito em 1513.

Vrios estudiosos estabeleceram as mais diversas definies para o termo. Os mais crticos em relao condio humana, a exemplo de Leon Duguit (apud ACQUAVIVA, 1994), vo reconhecer no estado o "grupo humano estabelecido em determinado territrio, onde os mais fortes impem sua vontade aos mais fracos"; ou, como Karl Max, vo identificar nele um fenmeno transitrio decorrente da luta de classes visto como "o poder organizado de uma classe para oprimir a outra". Outros tal qual Giorgio Del Vecchio vo defini-lo sob o contexto jurdico como "o sujeito da Ordem Jurdica, na qual se realiza a comunidade de vida de um povo" (apud ACQUAVIVA, 1994). Divergncias parte, quanto ao aspecto organizacional, aceita a noo de que o Esta-

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ORIGENS DO ESTADO As teorias mais antigas abordando as origens do Estado identificam nele uma evoluo natural dos grupos familiares, motivo pelo qual, segundo o modelo aristotlico, reconhecidamente a famlia tida como a base das sociedades, incorporando-se a premissa de que o homem um ser essencialmente gregrio. Contrapondo-se ao modelo aristotlico que vislumbra na famlia as bases do Estado, evolui o modelo jusnaturalista (hobbesiano), que identifica no Estado a organizao que vai limitar as liberdades, propondo, por conseguinte, uma anttese ao Estado de natureza, encontrando-se conceituado por Kant (apud BOBBIO, 2005, p. 45): O homem deve sair do estado de natureza, no qual cada um segue os caprichos da prpria fantasia, e unir-se com todos os demais... submetendo-se a uma constrio externa publicamente legal...: vale dizer que cada um deve, antes de qualquer outra coisa, ingressar num estado civil. Dentre muitas outras teorias, ainda que no houvesse unanimidade, essas ideias liberais difundiram-se por muitos pases oferecendo os fundamentos que culminaram com a Revoluo Francesa e, posteriormente, com a inde-

pendncia das colnias no continente americano. Em meados do sculo XVIII, desenvolveu-se na Europa um movimento intelectual fundamentado no argumento de que a razo deveria orientar o comportamento humano, alicerando as condutas individual, social e poltica sob todos os aspectos. Suas primeiras manifestaes ocorreram na Inglaterra e na Holanda, mas foi na Frana, marcada por um absolutismo decadente, que encontrou um terreno frtil para o aprofundamento de debates envolvendo a poltica e a sociedade. Os tericos franceses contestavam a diviso da sociedade que privilegiava a aristocracia em detrimento da burguesia e do povo, rejeitavam a ideia de que o poder monrquico decorreria do direito divino, alm de criticarem a soberania absoluta dos governantes. Um dos mais influentes iluministas franceses, Charles-Louis de Secondat (Montesquieu) procurou demonstrar que as leis submetem e revelam a racionalidade de um governo, e que a melhor maneira de regular as relaes entre os indivduos, e entre eles e o Estado, seria por meio de leis que alcanariam a todos igualmente. Outro terico que deixou larga contribuio para o tema foi Jean Jacques Rousseau (apud

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do se forma a partir de trs elementos bsicos: territrio, populao e governo. Desse modo, quando as sociedades nmades formadas por diversos grupos familiares estabeleceram-se em um territrio mantendo relaes permanentes de autoridade constituram-se os estados primitivos. Incorporando conceitos filosficos e sociolgicos, o Estado evolui tornando mais refinadas e complexas as relaes dos grupos que nele atuam.

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WEFFORT, 1991), uma vez que seus ensinamentos vo sugerir que o homem corrompido pela sociedade e que a desigualdade surgiu a partir do momento em que o homem abandonou o "Estado de natureza" para formalizar o "Contrato Social", estabelecendo um pacto atravs do qual todos seriam iguais perante as leis. Rousseau destaca, porm, uma questo a ser superada: encontrar uma forma de associao que defenda e proteja, com toda a fora comum, a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, no obedea seno a si mesmo e permanea to livre como antes. A originalidade da teoria debiliza-se ao desconsiderar a eventualidade de que um contrato pressupe a possibilidade de resciso, hiptese inadequada para o contexto estatal. Neste passo, Bobbio (2005, p. 19) vai buscar em Hegel fundamentos que demonstram a fragilidade da teoria sob os seguintes argumentos: (...) para Hegel, um instituto de direito privado como o contrato no pode ser elevado a fundamento legtimo do Estado ao menos por duas razes, estreitamente ligadas natureza mesma do vnculo contratual distinto do vnculo que deriva da lei: em primeiro lugar, porque o vnculo une o Estado aos cidados permanente e irrevogvel, enquanto o vnculo contratual revogvel pelas partes; em segundo lugar, porque o Estado pode pretender de seus cidados, embora em circunstncias excepcionais, o sacrifcio do bem maior, a vida, que um bem contratualmente indisponvel. Da formao do Estado moderno, evoluiremos para os arranjos institucionais que norteiam as formas de governo, concedendo especial ateno para o argumento segundo o qual a for-

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mao da identidade coletiva nacional conduz ao desenvolvimento.

EVOLUO
O desenvolvimento acima mencionado seria compreendido como um processo de modernizao tanto das relaes tradicionais quanto das formas de pensar e dos mtodos tradicionais de produo, substituindo a aceitao do mundo como ele pela ideia da mudana a partir das aes que busquem esses fins (STIGLITZ apud FLEURY, 2006). Nesse contexto, o desenvolvimento compreendido como uma evoluo natural resultante da consolidao da democracia, e a reduo das desigualdades vai decorrer de um processo onde a sociedade abandona uma postura de resignao com vistas a um engajamento participativo. relevante destacar que, quanto mais participativa for a sociedade, maiores e mais contundentes sero suas reivindicaes e tanto maiores sero as capacidades exigidas do gestor, consolidando-se assim um processo de aproximao entre os interessados. Contudo, esta hiptese somente se verifica a partir da descentralizao de competncias, atribuindose aos governos locais a possibilidade de autogesto e oferecendo-lhes os recursos necessrios para o atendimento das demandas deles exigidas. Ainda que no seja perfeita, a democracia permite ao cidado a inigualvel possibilidade de errar e corrigir seus prprios erros e, medida que a sociedade se torna participativa, efetiva-se uma aproximao, onde governantes e governados compartilham de decises em ambiente descentralizado de gesto. Alguns autores entendem que a descentralizao do Estado-nao desemboca em uma soberania compartilhada que caracteriza o cenrio poltico moderno, e essa proposta encontra respaldo no ensinamento de Rosa de Luxemburgo:

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Da a necessidade de se corrigir o rumo da moderna centralizao e assim, surge simultaneamente uma tendncia natural ao auto-governo local. Esse tipo de instituio oferece a possibilidade de uma mais adequada adaptao do aparelho estatal s necessidades sociais, mas tambm devido influncia direta e coparticipao da sociedade nas funes pblicas. (apud FLEURY, 2006, p. 26) Consequentemente, torna-se indispensvel examinar os arranjos polticos e institucionais que esto no centro do processo de descentralizao do poder, sendo necessrio conhecer as origens do federalismo e os pressupostos que limitam a efetividade das aes adotadas no Brasil sob esse contexto.

FEDERALISMO
AS ORIGENS DO FEDERALISMO
Em 1788, perodo em que se conclua a elaborao da Constituio dos Estados Unidos da Amrica, o "povo do Estado de Nova Iorque" foi destinatrio de um conjunto de 85 ensaios publicados na imprensa e assinados por Publius, denominando-se o conjunto da obra O Federalista. Os autores estiveram envolvidos tanto na luta pela independncia dos Estados Unidos quanto na elaborao da Constituio, cabendo a James Madison um papel de destaque, que resultou no apelido "Father of the Constituition" ("Pai da Constituio"). Por meio da publicao dos 85 ensaios, os autores buscavam fundamentar as teorias polticas que aliceravam o texto constitucional, despertando a ira dos opositores que, amparados nos ensinamentos de Maquiavel, Mostesquieu e Rousseau, argumentavam sobre a impossibilidade de administrar um extenso territrio sem um governo central fortalecido e um grande exrcito. A lio dos grandes tericos indicava que governos populares eram adequados a pequenos territrios entregues a cidados virtuosos, cabendo aos autores de O Federalista o desafio de demonstrar que a unio e a cooperao entre estados relativamente independentes poderiam revelar um sistema institucional inovador e perfeitamente adequado a uma poca em que as atividades comerciais envolviam parcela crescente da sociedade. O desafio terico enfrentado por "O Federalista" era o de desmentir os dogmas arraigados de uma longa tradio. Tratava-se de demonstrar que o esprito comercial da poca no impedia a constituio de governos populares, tampouco, estes dependiam exclusi-

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vamente da virtude do povo ou precisavam permanecer confinados a pequenos territrios. (WEFFORT, 1991, p. 247) Os autores revelam uma viso relativamente pessimista em relao ao comportamento dos homens em vrias passagens, destacando-se que, em O Federalista n 6, Hamilton lembra que os homens so "ambiciosos, vingativos e rapaces" e, no texto de n 51, Madison aponta que "se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governos". Segundo Weffort (1991, p. 249): Trata-se de um recurso de argumentao utilizado para justificar a necessidade de criao do Estado (...) e do estabelecimento de controles bem definidos sobre os detentores do poder o tema central de "O Federalista". Controlar os detentores do poder porque, como observa Madison, os homens no so governados por anjos, mas sim por outros homens, da porque seja necessrio control-los. Esta argumentao encontra fundamento na premissa segundo a qual todo aquele que concentra poderes em suas mos tender, em algum momento, a dele abusar, justificando-se portanto os freios e contrapesos decorrentes da separao dos poderes. Para exemplificarmos o que foi dito anteriormente, citaremos os Estados Unidos da Amrica. Podemos observar que, nos EUA, o federalismo tem origem e se fortalece a partir do momento em que as colnias independentes admitem a possibilidade de abrirem mo de parte de sua soberania em nome de um governo central. No Brasil, porm, ele vai resultar da percepo experimentada pelo governo central acerca da necessidade de conferir alguma autonomia aos governos locais como forma de inibir possveis

movimentos separatistas conferindo-se uma incipiente experincia democrtica. A ideia democrtica revelada pela primeira Assembleia Nacional Constituinte brasileira tentou dar ao Brasil os fundamentos federativos necessrios para o seu crescimento. Contudo, a sua dissoluo pelo Imperador sufocou as aspiraes democrticas e resultou na constituio outorgada em 1824, que ampliou a relao de dependncia das provncias em relao Corte, abafando os respiradouros de liberdade. Em 03/12/1870, foi publicado no Jornal A Repblica do Rio de Janeiro o Manifesto Republicano (1870), assinado por polticos e intelectuais que expressavam seu descontentamento em relao aos desmandos do governo monrquico. No Brasil, antes ainda da idia de democracia, encarregou-se a natureza de estabelecer o princpio federativo. A topografia do nosso territrio, as zonas diversas em que ele se divide, os climas vrios e as produes diferentes, as cordilheiras e as guas estavam indicando a necessidade de modelar a administrao e o governo local acompanhando e respeitando as prprias divises criadas pela natureza fsica e impostas pela imensa superfcie do nosso territrio. Foi a necessidade que demonstrou, desde a origem, a eficcia do grande princpio em embalde a fora compressora do regime centralizador tem procurado contrafazer e destruir. Ou seja, antes mesmo de se instalar um regime republicano, o conceito de federalismo j se encontrava presente nas ideias daqueles cuja percepo acurada concedeu-lhes sabedoria suficiente para reconhecer que democracia e

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unidade somente prevaleceriam por meio de um regime descentralizado, sugerido pelas prprias condies naturais do territrio. Em 15/11/1889, instaurou-se no Brasil uma nova forma de Governo, pondo trmino ao perodo do Brasil imperial e congregando interesses de republicanos, abolicionistas, fazendeiros paulistas e militares em torno de uma proposta, presidencialista, representativa e descentralizadora. Esse federalismo oligrquico comandou a poltica brasileira at 1930, quando o Governo Provisrio de Getlio Vargas adotou uma postura centralizadora nomeando interventores para os estados. Inicia-se ento um perodo de "sstole", ou seja, centralizao do poder, que se asseverou na medida em que o governo evoluiu para o Estado Novo, quando o modelo interventor desenvolvimentista consolidou-se. A queda de Getlio em 1945 inicia um curto perodo de "distole", quer dizer, de descentralizao do poder, cujo marco inicial definido com a promulgao da Constituio de 1946 e que se encerra com a interveno militar de 1964. Neste perodo, a centralizao autoritria atinge o seu ponto mximo, com o poder central controlando os nveis subnacionais de poder por meio das eleies indiretas para os governos estaduais. Outra medida centralizadora foi a promulgao em 1967 do Cdigo Tributrio Nacional, que ampliava a capacidade extrativa da Unio, reforando a dependncia dos estados menos desenvolvidos receptores das maiores parcelas do fundo de participaes. Com o desencadeamento

do processo de abertura no governo Geisel, tornou-se relevante para o poder central a participao das elites regionais agrupadas no partido oficial, Arena. Por outro lado, aumentariam os percentuais destinados aos fundos de participao, tendo sido adotadas medidas que tinham em vista aumentar a representao parlamentar dos estados menores e menos desenvolvidos, com o objetivo expresso de contrabalanar o crescimento poltico do nico partido de oposio nas regies sul e sudeste, o MDB. A eleio direta para os governos estaduais em 1982 foi marco decisivo, uma vez que os governadores eleitos para os estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais vo impulsionar a campanha para as eleies diretas em 1985. Durante o perodo da Nova Repblica, cresce a margem de manobra dos governadores especialmente em razo da influncia que exerciam sobre as bancadas estaduais, outrossim o enfraquecimento do poder central era inevitvel devido a um constante desgaste ocasionado pela escalada inflacionria. Com a promulgao da Constituio de 1988, os municpios so reconhecidos como entes da Fede-

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rao, iniciando-se uma nova fase de fortalecimento do federalismo brasileiro.

CENTRALIZAO X DESCENTRALIZAO
Com o intuito de se conseguir o fortalecimento do federalismo brasileiro, os Estados nacionais constituram-se, em sua grande maioria, a partir da centralizao do poder contextualizando-se a tentativa de formatar uma soberania indivisvel sob o comando de uma autoridade capaz de evitar os perigos da fragmentao e das ameaas externas. Esse processo levou alguns sculos e fincou seus alicerces junto aos ensinamentos dos tericos que estudaram suas origens. A partir da independncia das colnias americanas, inaugurase um novo modelo de gesto, marcado pela descentralizao do poder, consolidando-se e ganhando novos adeptos no mundo moderno, conforme destaca Abrucio (1998, p. 83): O Contexto atual pode ser classificado como uma era de descentralizao, dada a desconcentrao sem precedentes do poder poltico nacional. Seus primeiros passos foram dados nos anos 1950, mas o grande impulso ocorreu nas trs ltimas dcadas do sculo XX. Entre os pases desenvolvidos, houve grandes mudanas na organizao territorial em lugares como a Blgica (que passou por um processo de federalizao nos ltimos 30 anos), a Espanha e a Itlia ambas criadoras de uma estrutura regional ou quase federal. Em todos esses casos, os governos subnacionais conquistaram forte autonomia. Destaca-se ainda a consolidao do federalismo alemo, australiano e canadense, pases cada vez mais preocupados em aperfeioar seus mecanismos

intergovernamentais para garantir o princpio da subsidiariedade, segundo o qual as polticas devem ser conduzidas, o mximo possvel, pelas autoridades mais prximas dos cidados. O autor destaca ainda a relevante influncia do vis federativo no debate acerca da Unio Europeia, sobressaltando que, mesmo as naes mais centralizadas da Europa, como GrBretanha e Frana, inesperadamente iniciaram um processo de descentralizao do poder. A descentralizao tambm avanou em outras partes do mundo, em especial na Amrica Latina, e entre pases em desenvolvimento, resultando em verdadeiros "laboratrios de democracia". No caso brasileiro, a gesto descentralizada atravessou perodos de turbulncia poltica e institucional, mas saiu fortalecido a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 e consolidou-se com a estabilidade econmica alcanada a partir de 1994. A Constituio de 1988, ao introduzir importantes mudanas nas relaes intergovernamentais, aprofundou o processo de descentralizao fiscal iniciado no final da dcada de 1970. Houve, de fato, uma crescente descentralizao tanto de receitas quanto de gastos. Observou-se, ainda, o aumento dos recursos fiscais disponveis dos estados e municpios sem, entretanto, definir com clareza as novas atribuies dessas esferas de governo. Estas novas circunstncias foraram estados e, principalmente, municpios a expandirem os seus gastos, com destaque para os servios de sade e educao. Este processo de descentralizao acabou acarretando duas posies extremas do sistema federativo: (i) os municpios, que idealmente deveriam ter papel central no processo de descentralizao; (ii) o governo central, que deveria permanecer responsvel pela coordenao das polticas gerais.

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Parte do problema de controlar de forma mais estrita as finanas estaduais e municipais decorre do fato de que a funo das autoridades nacionais diferente daquela que orienta as aes das autoridades dos governos subnacionais, j que a estabilizao econmica no percebida como uma meta prpria por parte desses governos (RIGOLON & GIAMBIAGI, 1999). Cabe ressaltar que, para fortalecer esta autonomia, era necessrio aumentar os recursos financeiros dos municpios, haja vista que sem eles torna-se profundamente sacrificante pr em execuo esta grandiosa pretenso. O obstculo a ser superado referiu-se coor-

denao de polticas pblicas, uma vez que diversas atribuies dividiram-se entre os trs nveis de governo e a ausncia de regulamentao que propusesse uma abordagem sistmica das intervenes entre os nveis subnacionais de governo prejudicou no s a implementao dessas polticas como tambm a perspectiva de se atingirem determinadas metas. Ento, para minimizar este impasse, foram tomadas medidas que visavam implantao de "reformas estruturais" e adoo de regras fiscais rgidas que inibissem a ao discricionria das autoridades econmicas e favorecessem o ajuste fiscal. Dentre elas, parafraseando Gentil (2006, p. 29-35), destacamos:

1 - A definio, na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), de metas de supervit primrio e resultado nominal para o ano seguinte e dos dois prximos anos; 2 - A Reforma da Previdncia consubstanciada na Lei n 9.876/99, que aprovou o "fator previdencirio" para o INSS; 3 - A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), ou Lei Complementar n 101/2000, que definiu regras fixas e padronizadas de ajuste fiscal para as trs esferas de governo (Unio, estados e municpios); 4 - As Resolues n 40 e 43 do Senado Federal, que, em 2001, estabeleceram limites para a dvida consolidada lquida dos estados, Distrito Federal e municpios, criaram restries a operaes financeiras e fixaram tetos para o comprometimento do oramento com despesas de amortizao, juros e encargos da dvida; 5 - A renegociao das dvidas estaduais (Lei n 9.496/97), que embora tenha sido aprovada em 1997, s gerou efeitos posteriormente, com o estabelecimento de controles rigorosos do endividamento e dos gastos dos estados; 6 - A reforma Tributria, consubstanciada na Emenda Constitucional n 42/2003, para racionalizar o sistema tributrio sem reduzir o montante da receita arrecadado.

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No entanto, no se pode olvidar que o poder poltico exercido por uma pluralidade de entes deve, necessariamente, pautar-se por normas de lealdade constitucional, de forma que seus titulares, em regime de cooperao, realizem os objetivos traados na Constituio Federal.

MODELOS POLTICO-ADMINISTRATIVOS
Para que se consiga alcanar os objetivos traados na Constituio Federal, torna-se desafiador o papel do Estado na conduo das decises das polticas pblicas para obteno do desenvolvimento. Se, por um lado, preciso flexibilidade e agilidade, levando-se em conta a alta complexidade, incerteza e grande capacidade de adaptao; por outro, so indispensveis estruturas e instituies estveis, como tambm uma certa constncia no que diz respeito s convices e aos valores polticos, assim como ao comportamento dos agentes politicamente responsveis. Neste sentido, necessrio que se tenha uma administrao eficiente e estvel, com alta competncia tcnica e de planejamento, que saiba ou pretenda, mesmo com os cofres pblicos vazios, elaborar concepes e planos de ao inteligentes e de custos favorveis, discuti-los com a populao e as associaes da sociedade civil e, por fim, implement-los. As chances do poder pblico relativas promoo de responsabilidade social e poltica dentro das comunidades so particularmente favorveis no nvel dos municpios, razo pela qual os municpios devem desempenhar papel fundamental dentro de uma estratgia democratizante. Neste modelo, o Estado perde progressivamente o seu papel anterior de agente transformador e conforma-se com o, no menos exigente, papel de "catalisador das foras sociais" (DOWBOR, 1993). No contexto jurdico-constitucional, e at mesmo institucional, vale lem-

brar a posio favorvel descentralizao das atividades da Unio para os estados e dos estados para os municpios, ainda que no possamos perder do nosso horizonte a importncia de um planejamento nacional, especialmente no que tange s questes fiscais e ambientais. Desta forma, havendo uma maior flexibilidade na relao Unio, estados e municpios, a gesto pblica alcanar novas possibilidades de ao. Em razo da alterao do agente implementador das polticas urbanoambientais, ocorre um aumento da fiscalizao da efetivao dessas polticas por parte, no s dos rgos fiscalizadores como os Tribunais de Contas, por exemplo , como tambm da sociedade civil. As organizaes no governamentais (ONGs) tambm assumiram um papel fundamental na discusso dessas polticas, pois colaboraram para definir as competncias a serem enfrentadas pelos vrios agentes sociais. Dentre todos os modelos existentes, h que se estimular aquele que prime pelo desenvolvimento centrado na condio humana, base da constituio de fora de trabalho necessria para o pleno desenvolvimento das atividades econmicas. Deve ser mencionado que alguns municpios esto se organizando de maneira a propiciar que esses modelos evoluam de forma mista, ou seja, reunindo o que h de melhor em cada modelo existente. Essa atuao, porm, poder ser medida atravs das polticas implantadas. Os autores Maia et al (2007), medindo a atuao das polticas implantadas nos municpios do Rio de Janeiro, acreditam que essa nova forma de governana torna o esforo possvel, subsidiando suas anlises atravs do estudo de casos nos municpios de (i) Pira, com o Programa Pira Digital e (ii) Rio das Flores, com o Programa Municpio Sustentvel ambos agraciados no Ciclo de Premiao 2004/2005, Programa Gesto Pblica e Cidadania EAESP/FGV ,

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que aplicaram modelos pioneiros de polticas pblicas capazes de interagir em reas distintas de atuao, com o objetivo de fomentar o crescimento econmico, cooperativo, social e ambiental de suas cidades. Para esses autores, se o municpio apontado como importante agente na promoo do desenvolvimento sustentvel, a participao da populao entendida como essencial, no s na construo dessas medidas como tambm na construo da democracia. No obstante, os exemplos apresentados so poucos, indicando a precariedade das iniciativas capazes de produzir um impacto efetivo no que se refere a sustentabilidade. Neste sentido, Souza & Carvalho (apud Baggio, 2006, p. 120) salientam que: Aps alguns anos da promulgao da CF/88, a quantidade de Municpios que dispem efetivamente de condies financeiras, institucionais, polticas e tcnico-administrativas para assumir esse papel, inovando, ampliando a eficcia, a participao e a democratizao das polticas pblicas, relativamente pe-

Essa realidade decorre de diversos fatores, dentre os quais podemos citar as deficincias do arranjo federativo brasileiro, uma vez que a transferncia de atribuies e competncias aos entes subnacionais no foi acompanhada pelo suporte tcnico e financeiro suficiente para fazer frente aos novos desafios que se apresentam. Por outro ngulo, a ausncia de um ambiente intergovernamental positivo constitui um outro desafio a ser superado, tendo em vista a adeso de uma gesto pblica comprometida com os interesses da sociedade acompanhada por uma poltica fiscal adequada aos obstculos que precisam ser ultrapassados no combate s novas formas de excluso que se descortinam na modernidade.

GESTO PBLICA E POLTICA FISCAL


As despesas do Governo decorrem da prestao de servios e/ou da produo de bens pelo setor pblico, tais como sade, educao e segurana pblica. As receitas resultam de diversos mecanismos, a exemplo da arrecadao de impostos e contribuies, venda de ttulos pblicos e receitas de empresas estatais. O conjunto de iniciativas destinadas a produzir recursos torna-se ferramenta necessria ao poder pblico para implementar polticas que visem a saciar os anseios da sociedade; a esse conjunto d-se o nome de gesto pblica. Pode-se, por exemplo, optar por uma carga fis-

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quena. Na maioria dos casos e notadamente nas regies e reas menos desenvolvidas, o que predomina so municpios de reduzido porte, com economias de base agrcola pouco diversificada, estagnadas ou em crise, sendo por isso mesmo desprovidos de condies mnimas de sustentao e necessitando da solidariedade dos governos estaduais e federal.

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cal mais elevada para aumentar os investimentos pblicos em certos programas ou mant-la mais baixa, com nveis mais baixos de investimentos pblicos. Pode-se, igualmente, optar por mais gastos em defesa e segurana nacional ou em infraestrutura, educao e sade. A essas escolhas chamamos de poltica fiscal. O termo "Poltica Fiscal" refere-se ao comportamento e administrao das receitas e despesas do setor pblico conforme indica a definio, a maneira como cada Estado gere seus recursos e obrigaes. Essas escolhas no devem ser obrigatoriamente as mesmas, como se existisse uma "receita de bolo" que descrevesse a "maneira certa" de se executar a poltica fiscal. As decises do Estado so resultado de um processo poltico, em que interesses conflitantes so colocados frente a frente e influenciam na forma como se constitui a estrutura fiscal do Estado nacional. As caractersticas da gesto pblica esto determinadas pela Constituio Federal de 1988, que, em seu artigo 37, estabelece: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia". (BRASIL, 1999, p.40) Maia et al (2007, p.71) utilizando essas caractersticas e citando Tenrio & Saravia (2006)

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salientam que "a funo da administrao pblica atender, sem discriminao, as pessoas que habitam um pas ou quaisquer de suas subdivises". Prosseguem referenciando o mesmo autor, que enfatiza que "o significado do substantivo administrao e do adjetivo pblica bastante claro: gerenciar os propsitos de um governo e os negcios de Estado, procurando atender o todo, o coletivo, a sociedade sem discriminao". Esses mesmos autores, citando Cunha & Rezende (2005), reconhecem que: Os indicadores sociais brasileiros, na atualidade, exceto pelo grau de concentrao da renda, talvez nunca tenham sido to bons em relao ao prprio pas, o que no razo para muita euforia. H de se considerar, igualmente, uma situao caracterizada pela transio (poltica, social, demogrfica, econmica etc.), com agendas socioeconmicas complexas, marcadas pela constante tenso entre o combate pobreza, a busca do bem-estar social, o crescimento econmico, a gerao de empregos e a preocupao ambiental. (apud MAIA et al, 2007, p.72) E no esto sozinhos. Sachs (2003) afirmou: "Considero que o Brasil est em condies de

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ingressar na trajetria do desenvolvimento includente, sustentvel e sustentado mediante uma estratgia nacional, voltada mobilizao dos recursos naturais e fsicos existentes no pas (...)". Para que se consiga chegar a este ponto comentado por Sachs (2003), teremos que apresentar os seguintes resultados: maior controle dos gastos pblicos, com reduo dos dficits fiscais, polticas monetrias visando ao controle da inflao e combinao de polticas objetivando a proteo da economia nacional e maior competitividade no campo das relaes comerciais internacionais tornando-se recorrentes as preocupaes com a transparncia na gesto pblica, com o combate corrupo e com a cobrana da responsabilidade dos agentes pblicos. O que tnhamos, anteriormente, era um crescimento da economia, no sustentado, exigindo do Estado uma mudana de comportamento. Como toda mudana, necessrio salientar que essa traz insegurana, pois, se de um lado h avanos importantes nas reformas econmicas, de outro continuam ou avolumam os problemas sociais e ambientais causados pelo crescimento desordenado. A esta afirmao somam-se as foras que moveram e movem as grandes transformaes, que afetam a maioria das polticas pblicas vigentes, no s no Brasil que so o mercado e a democracia.

DEMOCRACIA
MERCADO, DEMOCRACIA E CIDADANIA
Alguns autores identificam duas grandes transformaes que afetaram o mundo nas ltimas dcadas: no mbito econmico, a consolidao dos mecanismos de mercado; e, no mbito poltico, a consolidao da democracia. No

mbito da economia, cada vez mais h uma tendncia de reduo da interveno do Estado nas atividades econmicas. As reformas do Estado so no sentido de tornar mais focada e mais eficaz sua atuao na oferta de bens e servios. Assim se fortalecem os mecanismos de mercado para estimular a oferta e a demanda e para a fixao de preos dos bens e servios. J no poltico, podemos perceber o aumento do nmero de pases que adotaram a democracia como regime de governo. Observa-se, vasculhando a histria, que os governos tm sido eleitos (de uma forma ou de outra) pelo voto popular. A participao popular tem sido fortalecida, assim como vem sendo ampliada a liberdade de imprensa, consequentemente se consolidando a cidadania a cidadania neste segmento entendida como incluso social (por meio do acesso moradia, alimentao, sade, educao e trabalho), que no se limita ao voto nas urnas. Essa participao pressupe a disponibilizao de informaes, atravs das escolas, dos meios de comunicao, comunitrios e de massa, das redes formais e informais tecidas pelos grupos de convivncia e pelas instituies. Para que isto ocorra, tornam-se necessrios, inclusive, a criao e o fortalecimento de espaos de locuo, onde a transformao do aprendizado da participao se d no exerccio cotidiano do dilogo (da famlia empresa; do grupo de amigos escola; da associao de moradores s instncias de poder do municpio, do estado e do pas). Esse potencial somente ganhar foras se conseguir vencer um novo desafio a ser transposto, ou seja, se estiver atrelado liberdade de escolha, que poder ser: individual, social e/ou governamental.

LIBERDADE E IGUALDADE
Para que se consiga transpor o desafio acima mencionado, dever haver a conciliao da liberdade com a equidade. Liberdade, neste con-

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texto, significa acesso s oportunidades econmicas, polticas, sociais e ambientais. Significa, tambm, direito a fazer escolhas, consolidando a cidadania. Nesse sentido, vale mencionar o prmio Nobel Amartya Sen (1999), em que afirma que as desigualdades acentuadas so um obstculo liberdade, salientando que: " difcil entender uma perspectiva de liberdade que no tenha equidade como elemento central. Se a liberdade for realmente importante no correto reserv-la unicamente para uns poucos eleitos". Esse autor argumenta que a anlise do desenvolvimento tem que reconhecer que liberdade , ao mesmo tempo, o objetivo bsico e o principal meio do desenvolvimento, e que no se consegue a liberdade seno com igualdade. Ento, Motta (2001) finaliza nossa explanao enfatizando que liberdade e igualdade sero to importantes quanto preservar o planeta. Esses autores compartilham do entendimento de que igualdade condio necessria para que se consolide a liberdade e vice-versa. Elas so condies complementares entre si e complementam a democracia e o mercado. Nessa linha, temos que para se conseguir a compatibilizao entre Estado, democracia, liberdade e equidade, necessrio que se instaurem, primeiramente, articulaes entre econo-

mia, poltica e demais segmentos, de modo que permitam a reafirmao da cidadania atravs da edificao e consolidao dos pressupostos que garantam a universalizao dos direitos sociais de todas as geraes. As preocupaes com as geraes presentes e a responsabilidade com as geraes futuras trazem consigo as sementes do desenvolvimento sustentvel.

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
CONCEITOS
Toda liberdade implica em responsabilidade. E, quando se trata de responsabilidade, trazemos tona dvidas e preocupaes sobre o futuro e sobre os caminhos pelos quais temos que seguir para que se consiga o desenvolvimento esperado. foroso lembrar que o desenvolvimento sempre esteve relacionado a uma viso de progresso: para Caiden & Caravantes (1988), por exemplo, o desenvolvimento em sua forma original referia-se a um processo de revelao, esclarecimento ou descoberta alguma coisa que anteriormente estava oculta ou secreta, e que estava sendo devidamente revelada dentro do seu devido tempo. De

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acordo com os autores, com o tempo, o significado de desenvolvimento evoluiu de forma a conquistar uma dimenso de valor, ou seja, se fazia necessrio alm da revelao que o resultado obtido fosse melhor, com vistas ao progresso. Dessa forma, as organizaes sociais passaram a ser continuamente melhoradas e aperfeioadas, numa busca incessante pelas alternativas capazes de contribuir na infindvel tarefa de resolver os mistrios da organizao humana. Para Sachs (2004), a reflexo sobre desenvolvimento tal como se concebe hoje comeou nos anos 40, no contexto da preparao dos anteprojetos para a reconstruo da periferia devastada da Europa ps-guerra. Segundo o autor, o trabalho da primeira gerao de economistas do desenvolvimento foi inspirado na cultura econmica dominante da poca, que pregava a prioridade do pleno emprego, a importncia do estado de bem-estar, a necessidade de planejamento e a interveno do Estado nos assuntos econmicos, para corrigir a miopia e a insensibilidade social dos mercados. Esse autor ressalta importantes contribuies de pesquisadores na busca da construo de um conceito mais completo sobre o desenvolvimento e comenta que, nos anos 60, Kalecki e Seers estiveram entre os primeiros economistas a afirmar a necessidade de analisar o de-

senvolvimento econmico no s em termos do crescimento do PIB (Produto Interno Bruto), mas tambm em termos de emprego. nesse panorama que se chega ao conceito de Desenvolvimento Sustentvel. Sustentvel, segundo Ferreira (2004), significa: que se pode sustentar. E, sustentar, segundo o mesmo autor, tem como significado: segurar por baixo, servir de escora a; impedir que caia; suportar; apoiar; conservar a mesma posio; suster-se, equilibrar-se; alimentar-se, nutrir-se. Esse conceito tomou um enorme vulto e desde ento se redimensionou, assumindo tamanhas propores a ponto de ser quase inquestionvel em boa parte dos circuitos acadmicos. Seno vejamos: Schenini & Nascimento (2002) argumentam que desenvolvimento sustentvel (DS) tem por fim o desenvolvimento econmico lado a lado com a conservao dos recursos naturais, ecossistemas e com uma melhoria na qualidade de vida das pessoas. Em 1972, Dennis Meadows e os pesquisadores do Clube de Roma publicaram o estudo Limites do Crescimento. O estudo conclua que, mantidos os nveis de industrializao, poluio, produo de alimentos e explorao dos recursos naturais, o limite de desenvolvimento do planeta seria atingido, no mximo, em 100 anos, provocando uma repentina diminuio

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da populao mundial e da capacidade industrial. O estudo recorria ao neomalthusianismo como soluo para a iminente "catstrofe". O canadense Maurice Strong, em 1973, lanou o conceito de ecodesenvolvimento, cujos princpios foram formulados por Ignacy Sachs. Para ele, os caminhos do desenvolvimento seriam seis: (i) satisfao das necessidades bsicas; (ii) solidariedade com as geraes futuras; (iii) participao da populao envolvida; (iv) preservao dos recursos naturais e do meio ambiente; (v) elaborao de um sistema social que garanta emprego, segurana social e respeito a outras culturas; e, (vi) programas de educao. Esta teoria referia-se, principalmente, s regies subdesenvolvidas, envolvendo uma crtica sociedade industrial existente. Ento, em 1987, a Comisso Mundial da ONU (Organizao das Naes Unidas) sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem Brundtland e Mansour Khalid, apresentou um documento chamado Our Common Future (Nosso Futuro Comum), mais conhecido por Relatrio Brundtland (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991). Neste relatrio, o desenvolvimento sustentvel definido como "o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes sem comprometer a capacidade de as geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades". Em 1992, foi realizada na cidade do Rio de Janeiro, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (CNUAD, ECO-92), que trouxe, novamente, baila, a noo de desenvolvimento sustentvel, reafirmando o contedo do relatrio que se assentava em duas dimenses fundamentais: (a) o desenvolvimento econmico e (b) a proteo do ambiente. Logo aps a Carta Social de Copenhagen, realizada em 1995, foi inserido um novo pilar na vertente social: a coeso social. Contudo, segundo Sachs (2003), a essas dimen-

ses anteriores deve-se, hoje, acrescentar a vertente institucional, relativa s formas de participao das instituies e dos sistemas legislativos (flexibilidade, transparncia e democracia, nos seus diversos nveis) e participao de todos os grupos de interesse (sindicatos, associaes, ONGs e a sociedade civil organizada). No entanto, foi na Cpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (CMDS), denominada Rio+10 (em 2002), realizada em Joanesburgo na frica do Sul, que o conceito de Desenvolvimento Sustentvel se consagrou. Em 2005, entra em vigor o Protocolo de Kyoto, ratificado por 141 pases, incluindo o Brasil, formalizando a necessidade de os pases industrializados reduzirem a emisso de gases que contribuem para o aquecimento global. Este protocolo considerado o mais promissor dos cerca de 200 acordos sobre meio ambiente, ainda que no conte com a adeso do pas que mais polui a nossa atmosfera, os Estados Unidos da Amrica.

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Em 2005, entra em vigor o Protocolo de Kyoto, ratificado por 141 pases, incluindo o Brasil, formalizando a necessidade de os pases industrializados reduzirem a emisso de gases que contribuem para o aquecimento global

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Segundo Sachs (1986), o que faz de um desenvolvimento sustentvel ser um caminho para que o desenvolvimento concentre espaos com vistas harmonizao social e aos objetivos econmicos, com gerenciamento ecolgico sadio, num esprito de solidariedade com as futuras geraes. Mais recentemente, o mesmo autor, quando se referiu ao assunto, afirmou que o desenvolvimento sustentado deve ser socialmente desejvel, economicamente vivel e ecologicamente prudente. Em todas as publicaes sobre o desenvolvimento sustentvel, h uma linha universal, um imparcial e consistente conjunto de caractersticas que aparecem para definir as condies para um desenvolvimento sustentvel. Todas elas tm o objetivo comum de se obter um equilbrio entre trs pilares bsicos: crescimento econmico, equidade social e harmonia com a ecologia.

EQUILBRIO E TICA
O equilbrio entre os trs pilares bsicos, mencionado incessantemente pelos autores pesquisados, refere-se relao entre as decises de hoje e suas implicaes sobre as geraes futuras. Parte desse equilbrio pode ser identificada com os temas ambientais e ser considerada no equilbrio ecolgico; e a outra parte est relacionada com questes fiscais. Nesse sentido, tm sido encontradas inmeras proposies, como a de Brown (1996, p. 11), que sugere que: "No nvel governamental a medida mais adequada a adoo de uma poltica fiscal ambientalista, para que o governo consiga transformar a sociedade de um consumismo insustentvel para um padro sustentvel". No se pode olvidar que, apesar de todas as discusses terem abordado com grande nfase a dimenso ambiental em funo dos recursos naturais serem finitos e fundamentais para a sustentao , as demais dimenses englobadas pelos conceitos de

desenvolvimento sustentvel e de sustentabilidade tambm foram amplamente discutidas: a dimenso econmica, por se tratar da principal preocupao mundial em termos de sobrevivncia; a dimenso social, por representar implicaes diretas, principalmente nas questes econmicas e ambientais; a dimenso cultural, por ser o principal meio para se atingir a sensibilizao das grandes massas em termos de assimilao de novos padres de comportamento; a dimenso poltica, pelo poder de prover e estimular a busca de novos caminhos para o desenvolvimento; e a dimenso espacial, em termos de tentar determinar a carga mxima permitida para a ocupao dos territrios como forma de possibilitar a sistemtica recuperao dos recursos naturais para favorecer novos ciclos de utilizao. As dimenses fiscais foram argumentadas, levando-se em considerao duas questes: a) a tributria relativa s receitas, que cuida da transferncia de recursos das pessoas e das empresas para o Estado; e b) a relativa s despesas pblicas. Do lado da receita, a orientao deve seguir ao menos dois princpios: (i) o da eficincia tributria, ou seja, que a estrutura e o nvel de carga tributria sejam os mais adequados para a manuteno do bom funcionamento do mercado e do crescimento econmico; e (ii) o da justia tributria, que trata da utilizao dos tributos, levando em considerao que os desiguais devem ser tratados na media exata da desigualdade apurada. Do lado das despesas, o principal objetivo deve ser o equilbrio oramentrio necessrio, tanto para a estabilidade monetria quanto para o crescimento econmico. importante tambm que, dadas as restries da receita, o equilbrio oramentrio assegure maior transparncia nas contas pblicas, facilitando as decises relativas distribuio dos recursos em planos, projetos e programas. O equilbrio oramentrio deve ser igualmente estrutural; deve ser permanente, ao longo dos anos. As decises de

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gastos de uma gerao no devem comprometer as geraes futuras. Desequilbrios estruturais representam, para as geraes futuras, mais cargas tributrias, mais inflao e mais desemprego. As decises devem levar em considerao tanto o bem estar da populao presente quanto o das populaes futuras. No Brasil, j avanamos muito no campo fiscal, como podemos exemplificar com a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (BRASIL, 2000), que estabelece a vinculao das despesas de carter permanente gerao de receita, assim como no tratamento conferido ao endividamento e aos Restos a Pagar. Sustentabilidade fiscal, nos termos de desenvolvimento econmico, era tradicionalmente definida como a combinao de alguns indicadores econmicos e sociais, tais como crescimento da renda per capita, ndices de urbanizao e da proporo do setor industrial na formao do Produto Interno Bruto PIB, etc. Todavia, esses indicadores no refletiam aspectos qualitativos da condio humana. J avanamos bastante, mas ainda h muito que se caminhar. Por exemplo, o equilbrio oramentrio deve ser permanente, as relaes entre Executivo e Legislativo devem caminhar por maior compromisso, com objetivos e metas fiscais, e por um mecanismo que garanta maior fora impositiva ao oramento aprovado pelo Poder Legislativo. Preservar o equilbrio fiscal e garantir maior eficcia na alocao dos recursos pblicos um dever tico. A entra a tica, como bem observou Stiglitz (2000) quando nos revelou que tica tem a ver com as relaes dos indivduos entre si, com a comunidade e com a sociedade em geral. Como salientou Paiva (2001), um dos grandes desafios a ser enfrentado na atualidade para se atuar com tica favorecer o desenvolvimento econmico e social, cuidando da produo e da distribuio dos bens e servios materiais para elevar a qualidade de vida de todos os cidados. Consequentemente, garantindo a todos acesso

a uma atividade que lhes permita ser tambm cidados, na sua plenitude. Seja na economia, nas polticas pblicas, na vida social ou particular, a tica faz a diferena. Fazer escolhas correr riscos, e por isso que temos que selecionar as polticas pblicas que possam garantir o crescimento econmico com mais qualidade de vida. Vale dizer que no existe apenas um caminho; vai depender de quais os objetivos que se quer atingir. Cabe lembrar que a legislao e as normas utilizadas para fiscalizao junto s empresas privadas so as mesmas as quais o servio pblico deve adequar-se. o papel do Estado como gestor ambiental e em igualdade de condies nas responsabilidades ticas da sustentabilidade. Ele tambm exigido pela Constituio Federal/88 a preservar o meio ambiente, como se segue: Art. 225 - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1999)

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PODER PBLICO E TRIBUNAIS DE CONTAS


O Poder Pblico citado no artigo 225 da Carta Magna tem como uma de suas caractersticas inerentes a discricionariedade, pois, no exerccio de suas funes, encontra-se, entre outras, a legtima opo pela adoo das polticas pblicas que sejam entendidas como adequadas. Na questo ambiental, a Lei Maior no deixou dvidas: no h escolha entre defender ou no o meio ambiente! A Constituio impe essa obrigao, estando a inserida, de forma cristalina, a competncia para que as Cortes de Contas atuem na defesa e pre-

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servao ambientais. Alm da Constituio Federal, a Lei n 8.666/93, em seu artigo 12, inciso VIII, determina que, nos projetos bsicos e executivos de obras e servios, dever ser considerado o impacto ambiental. Este dispositivo legal tambm atribui aos Tribunais de Contas a competncia para atuar na defesa do meio ambiente. Alguns autores comungam de pensamento congnere ao entender que os artigos 70 e 71 conferem s Cortes de Contas a obrigao de controlar no apenas a boa e regular aplicao dos recursos pblicos na rea ambiental, mas tambm os resultados da gesto do meio ambiente que integra o patrimnio pblico na qualidade de bem de uso comum do povo. Em outro mbito, que no o de fiscalizador, mas de empreendedor, gostaramos, mais uma vez, de utilizar o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro TCE-RJ como exemplo, pois implantou em sua instituio a agenda ambiental. Esta agenda foi criada em 2007 e representa um compromisso da instituio de proteger o meio ambiente, tendo por objetivo modificar valores, condutas e procedimentos que possibilitem a sua conservao, a reduo dos impactos ambientais negativos e a melhoria de qualidade de vida do seu pblico interno e exter-

SUBSTITUINDO PARADIGMAS
Ao realizar tarefas das mais diversas naturezas, as instituies pblicas passam a exercer um papel extremamente relevante: por meio de uma nova postura sustentvel, provocam mudana de valores e de orientao em seus sistemas operacionais. Somando-se a estas aes os agentes sociais e polticos j mencionados ao longo do trabalho, consegue-se a mudana do paradigma anterior, que alguns autores chamam de "paradigma cartesiano". Almeida (2002) diz que essa ideia de integrao e interao, propondo uma nova maneira de olhar e transformar o mundo, baseada no dilogo entre saberes e conhecimentos diversos. No mundo sustentvel, uma atividade a econmica, por exemplo no pode ser pensada ou praticada em separado, porque tudo est inter-relacionado, em permanente dilogo. Apresentaremos abaixo as principais diferenas entre esses paradigmas:

Quadro 1 - Paradigma cartesiano versus paradigma da sustentabilidade

Fonte: ALMEIDA, 2002

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no; sua linha de ao , principalmente, gerenciar os resduos gerados pelo TCE-RJ, promover a educao ambiental e estimular a responsabilidade social (RIO DE JANEIRO, 2007).

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CONSIDERAES FINAIS
O Regime Federativo no Brasil caracterizou-se pela alternncia de perodos de centralizao e descentralizao, chamada por alguns autores de "Sstole x Distole". Dessa maneira, identificou-se habitualmente a centralizao com o autoritarismo e a descentralizao com avanos democrticos. Cada vez que o pndulo movia-se em uma das direes, eram redefinidos os padres de relacionamento entre as esferas pblicas, atravs de uma dinmica de aperto/afrouxamento de controles polticos e fiscais. Essa dinmica exigiu um modelo poltico que fosse caracterizado por um Estado politicamente, mas no necessariamente economicamente, ativo. Este deveria criar e fomentar estruturas da sociedade civil, procurando, desta maneira, capacit-la, para que assim os prprios cidados pudessem defender e sustentar, em longo prazo, o projeto de reforma iniciado sem dvida, a melhor forma de garantir a sua sustentabilidade. Buscou-se acrescentar, aos demais setores existentes, aqueles setores tradicionalmente marginalizados (e indispensveis no processo poltico); seu auxlio e apoio organizao formal parecem imprescindveis na resistncia contra tentativas de manipulao e formas de cooptao por parte de futuros chefes polticos. Para tanto, a consecuo do desenvolvimento sustentvel dentro de uma perspectiva democrtica exige, pelo menos por enquanto, um Estado ativo e facilitador. Cabe, em particular aos municpios, estimular a participao e o engajamento cvico, sendo este imprescindvel para avanar no fortalecimento da conscincia ecolgica, e promover dessa forma os fundamentos para implementao de um outro modelo de desenvolvimento que seja consciente das necessidades de uma sociedade sustentvel. Procurou-se, ao longo do trabalho, demonstrar que os conceitos de federalismo, desenvolvimento sustentvel e sustentabilidade esto fortemente interligados. Descreveu-se, tambm, que existem diversas caractersticas comuns em termos de objetivos e interaes. Observou-se que eles possuem elementos que demonstram uma preocupao com o estabelecimento de relaes de equilbrio entre agentes que interagem economicamente e socialmente em um mesmo ambiente. E, tambm, que h uma forte preocupao comum no sentido de fazer com que objetivos coletivos se sobreponham a objetivos individuais. Buscamos provar, por meio de raciocnio concludente, que a democracia exige um alto grau de envolvimento de todos os agentes polticos e que todas as escolhas feitas hoje devero primar pela melhoria de vida das geraes presentes e da preservao das oportunidades para as geraes futuras. Levamos em considerao que o federalismo e a sustentabilidade so como uma grande rede de interesses e objetivos comuns e que esta pode ser formada e mantida por um grupo de agentes que possuem necessidades e

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desejos especficos. No entanto, consideramos que, para essa grande rede funcionar, necessrio que se consiga respeitar a liberdade. Evidenciamos que se deve, sempre, examinar com cuidado as relaes entre o mercado e o Estado e entender que o poder pblico e as instituies so fundamentais, no s como reguladoras e fiscalizadoras, como tambm participantes desta liberdade. E, para tanto, citamos os Tribunais de Contas. Defendemos a ideia de que estas relaes so constitudas e mantidas na incessante busca de gerao de valor, da tica e da igualdade, com o intuito de se atingirem metas, substituindo o paradigma existente chamado, por alguns autores, de "cartesiano", permitindo um crescimento conjunto, justo, sustentvel e equilibrado. Nessa estrada de escolhas, o desafio a busca por caminhos que conduzam a aes que possam facilitar os avanos no sentido da ampliao simultnea da eficincia, da equidade e do desenvolvimento sustentvel. Todavia, no podemos esquecer o poder mobilizador das utopias. A utopia est em acreditar e agir na construo da possibilidade de sermos, cada um, facilitador (tico, honesto, ntegro, humilde, solidrio) e de sermos todos livres para fazer a melhor escolha! 'Voc poderia me dizer, por favor, por qual caminho devo seguir agora?', perguntou ela. 'Isso depende muito de aonde voc quer ir', respondeu o gato. (Lewis Carroll, In: Alice no Pas das Maravilhas, apud SACHS, 2004, p.09)

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ESTUDOS

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Leonardo Braga De Vincenzi
Analista de Controle Externo do TCE- RJ; Mestre em Administrao Pblica pela FGV/ECG

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PALAVRAS-CHAVE: Crise Mundial; Desenvolvimento Sustentvel; Pacto Keynesiano; Entendimento Global.

KEYWORDS: Worldwide Crises; Sustainable Development; Keynesian Pact; Global Agreement.

* Artigo originado da monografia contemplada com o 3 lugar do Prmio Ministro Gama Filho (2008/2009)

ABSTRACT: The whole world is going through a financial, economical and environmental crisis nowadays which has been pushed by the unregulated use of both natural and structural resources plus the agility provided by information technology. This paper intends to evaluate the way how modern civilization has been dealing with this worldwide crisis since its very beginning by comparing it to 1930s Great Depression, and suggesting the creation of a new productive and consumption-oriented model by means of a global agreement.

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RESUMO: O mundo todo vive hoje uma crise financeira, econmica e ambiental, alimentada pelo uso desregulamentado dos recursos naturais e estruturais, somado agilidade oferecida pela tecnologia da informao. Este artigo avalia como a civilizao moderna est lidando com a crise mundial, ao compar-la com a Grande Depresso de 1930, e sugere a elaborao de um novo modelo produtivo e de consumo por meio de um pacto global.

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INTRODUO
A atual crise financeira, surgida no final de 2008, apareceu em uma encruzilhada histrica da humanidade, justamente num momento em que comevamos a discutir com mais atuao o futuro da nossa espcie. Pela falta de implementao de um modelo racional e estvel no uso dos recursos necessrios aos nossos cada vez mais exigentes padres de vida e consumo, e pelo excesso de agresses ambientais, a civilizao moderna passou a viver sua realidade cotidiana em um ambiente no mais sustentvel. Vamos, pois, procurar fazer, de forma geral e sinttica, a anlise da relao entre essas duas crises: a financeira e a ambiental. Vale lembrar que o modo como compreendemos o mundo e o que est nossa volta relativo, seguindo nossa histria, cultura e experincias adquiridas. Nossa abordagem , pois, apenas uma entre as muitas possveis. No buscamos respostas ou solues para o tema estudado, at porque elas ainda no so discernveis. Porm, acreditamos que novas alternativas podero ser traadas a partir de um pacto global, do qual as sociedades mais representativas do planeta participem e atuem ativamente como membros constitutivos para a elaborao de um novo modelo social, financeiro e econmico.

DESENVOLVIMENTO
O SISTEMA BANCRIO MODERNO
Para abordar a crise mundial de 2008, faremos um breve e simplificado retrospecto histrico. Em priscas eras, os bancos surgiram com ourives e joalheiros, os quais, apesar de terem como atividade principal elaborar e vender joias, passaram tambm a guardar as economias e o dinheiro de pessoas ricas em seus protegidos cofres. Para a sociedade local, isso era mais seguro do que, por exemplo, guardar seus valores dentro do colcho. A atividade paralela aumentou e, a certa altura, os antigos ourives perceberam que poderiam fazer algo mais lucrativo com o crescente dinheiro mantido em seus cofres. Imaginando que dificilmente todos os seus clientes iriam retirar as poupanas ao mesmo tempo, comearam a emprestar o dinheiro desses clientes a outras pessoas, base de juros. Como precau-

o para evitar que ficassem sem dinheiro quando algum cliente resolvesse resgatar sua poupana, tinham a cautela de conservar uma reserva em caixa. Porm, nem sempre as coisas funcionavam exatamente do modo esperado. Quando as pessoas de um determinado pas desconfiavam da fortuna, probidade ou prudncia de um certo joalheiro, a ponto de achar que ele no poderia pagar suas notas promissrias ou no teria dinheiro em caixa suficiente para todos seus depositantes, ocorria o que chamado de "quebra de confiana". Tais rumores provocavam o maior medo dos banqueiros: a corrida aos bancos. Com ela, muitos bancos quebraram, mesmo quando os rumo(...) o ser humano ter res se provaram infundados. de aprender a lidar Depois de um longo passado de falncias e com as contradies, crises, os sistemas bancrios foram sendo reperplexidades e formados pelo Estado. Por fim, foi criada uma paradoxos oriundos 1 agncia reguladora chamada Banco Central . da modernidade Nascia assim o sistema bancrio moderno.

1 Nos EUA chamado de Federal Reserve (Fed).

levada s ltimas consequncias (...)

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Essa entidade passou a estabelecer regras para o sistema bancrio fazendo, entre outras tarefas, inspees, padronizaes e centralizao das reservas bancrias. Mesmo assim, isso no impediu a corrida aos bancos. A mais grave crise bancria da histria, ocorrida na dcada de 1930, surgiu com a queda do preo das commodities causada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929. A queda dos preos atingiu os agricultores altamente endividados, aumentando a inadimplncia bancria e, por conseguinte, causando o pnico entre os correntistas. Como a ideologia econmica do governo dos Estados Unidos da Amrica (EUA) da poca era baseada na teoria clssica (mercado livre), no se pensou em socorrer o sistema bancrio, e ele foi falncia. Isto considerado, pela maioria dos historiadores econmicos, a principal causa de uma grave recesso ter se tornado a Grande Depresso de 1930. Os historiadores comentam que a crise de 1930 afetou os pases de modos diferentes. Mostrou-se mais profunda e demorada nos Estados Unidos, porque o governo Herbert

Hoover deixou de tomar medidas que pudessem ameniz-la. Tais medidas foram iniciadas apenas a partir de 1933, com a poltica econmica do governo de Franklin Delano Roosevelt, o New Deal 2. Ao chegar presidncia, Roosevelt encontrou um cenrio desolador: o desemprego e a pobreza castigavam 12 milhes de norte-americanos, mais de 10 mil instituies bancrias haviam falido, o PIB havia cado 25% e mil pessoas perdiam suas casas por dia. Somente em 1939 depois de uma outra relativamente pequena crise em 1937/1938 os EUA voltaram a ficar prximo do patamar econmico de 1929. Com a chegada da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos foram estimulados a um novo surto de crescimento econmico. No fim da Guerra, em 1945, estava definitivamente instalado o que foi denominado pelo presidente David Eisenhower de "complexo industrial militar" ao qual muitos analistas atribuem papel preponderante na poltica americana at os nossos dias. J entre os pases industrializados atingidos pela crise de 1930, o Japo foi o primeiro pas

2 New Deal foi o maior pacote intervencionista da histria dos EUA.

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a conseguir uma sada, com uma poltica militar agressiva, invadindo a China em 1931. A Alemanha tambm investiu seus esforos econmicos e polticos na criao de um grande poderio blico, principalmente aps a chegada de Adolf Hitler ao poder como chanceler, em 1933. Para o Brasil, muitos estudiosos consideram que a crise de 1930 nos foi benfica. Num primeiro momento abalou a economia nacional, quase totalmente dependente das exportaes de caf, cujo preo caiu por falta de compradores nos pases em crise. Por no ter onde estoc-lo, Getlio Vargas promoveu a queima do produto. Mas, a poltica de Vargas, ao abandonar o padro ouro, abriu a possibilidade de o governo interferir fortemente na poltica monetria e cambial. Vargas incentivou a importao de mquinas mais modernas para as incipientes indstrias nacionais chamadas "de fundo de quintal", que por aqui vicejaram nos anos da Primeira Guerra Mundial e para outras indstrias que quisessem se instalar, ao mesmo tempo que aumentava

as tarifas de importao de produtos de consumo corrente. Tais medidas, aliadas poltica de desvalorizaes cambiais, propiciaram o processo chamado de "substituio de importaes", que foi a base da industrializao no Brasil. Como a crise mundial de fato se estendeu at o fim da Segunda Guerra Mundial, ao trmino desse perodo o parque industrial nacional j estava estabelecido, embora com algumas distores3. Para Celso Furtado, em seu livro Formao Econmica do Brasil, o nosso pas foi o primeiro da Amrica Latina a sair da crise de 1930, com crescimento econmico pujante j em 1933. Entre 1933 e 1939, enquanto os Estados Unidos apenas tangenciavam os nveis de 1929, o Brasil atingira um crescimento de 60%. E, a partir de 1933, o Brasil cresceu praticamente sem parar at 1980. A paridade [cambial] de 1929 se refletia em um coeficiente de importaes realmente elevado. Ora, nos anos trinta o desenvolvimento da economia teve por base o impulso interno e se processou no sentido da substituio de importaes por artigos de produo interna. Com efeito, medida que crescia a economia, reduzia-se o coeficiente de importaes. (FURTADO, 1975, p.215)

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CRISE MUNDIAL DE 2008


A introduo acima serve para melhorar a percepo da atual crise global. Pnicos financeiros que recentemente geraram crises pelo mundo afora no so mais fatos pontuais

3 A principal delas, em nossa opinio, foi ter praticamente impedido o desenvolvimento e a instalao no pas de indstrias de bens de capital, em razo do baixo preo com que eram compradas mquinas industriais em pases do exterior que, quela poca, em virtude da crise, estavam ansiosos por vend-las. A exceo foi a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda (CSN), criada em 1941 por Getlio Vargas.

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ou isolados. O sistema financeiro moderno muito mais complexo que o de 1929, mas h uma coincidncia entre eles: a peridica crise de confiana do mercado financeiro e a tendncia da gerao de "bolhas" no sistema capitalista com baixa regulamentao. Motivados pela abertura da maioria dos mercados internacionais, essas crises saram do espectro local e passaram a ter uma abrangncia em escala maior. Mas, o que h de diferente nessa nova crise mundial? Exporemos a seguir que houve, em nosso entendimento, uma grande coincidncia de fatos e erros. Depois da Grande Depresso de 1930, desenvolveu-se nos EUA um sistema bancrio com salvaguardas mais abrangentes. Os bancos comerciais (que aceitam depsitos) passaram a ter muito mais restries aos riscos que poderiam assumir, sendo obrigados a emprestar dinheiro somente para quem apresentasse garantias de que poderia pagar o emprstimo. Os bancos obtiveram acesso direto de crdito do Banco Central norteamericano (Fed), e os depsitos dos correntistas passaram a gozar garantias do Estado norte-americano, mesmo no caso de corridas aos bancos. Por outro lado, surgiram os bancos de investimento (que no aceitam depsitos de correntistas). J que esse tipo de instituio no apresentava o risco de corridas bancrias, tais bancos foram regulados com bem menos rigor pelo Fed. O sistema funcionou assim por cerca de 70 anos nos Estados Unidos.

Alardeou-se ento que a era das crises bancrias tinha chegado ao fim. Nesse momento importante ressaltar que a concentrao de renda das pessoas, ocorrida nos Estados Unidos nos ltimos 30 anos, foi agravada durante o governo George W. Bush. A fim de evitar uma reao popular, apelou-se para que as classes mdia e baixa pudessem continuar comprando mediante crditos facilitados, o que fez com que muitos se endividassem alm da prpria capacidade, para manter a iluso de prosperidade e riqueza dando incio a um perodo de elevado consumismo, ligado ao desperdcio e a agresses ambientais. Ademais, o governo Bush teve que recorrer a um endividamento crescente para financiar o esforo blico das guerras no Iraque e no Afeganisto. Os recursos de que necessitava foram conseguidos numa relao simbitica com a China que, com seu modelo exportador, e tendo acumulado cerca de 2 trilhes de dlares de reservas em papis do Tesouro americano, prontificou-se a ser, alm de provedor de produtos baratos para os consumidores do mundo todo, o provedor de crditos ao governo americano. Essa relao gerou emprego para milhes de cidados chineses que migravam do campo para as cidades.

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Com o cenrio acima montado, o revs passaram a obter taxas de juros mais altas, e comeou a surgir justamente quando os os interessados em levantar fundos em longo bancos de investimento dos EUA, pela falta prazo (atravs de hipotecas, por exemplo), a de regulamentao, passaram a funcionar pagar taxas menores. como um sistema bancrio paralelo. O problema relevante foi que os bancos de Tomamos o exemplo do esquema conhecido investimento no estavam protegidos pela como Auction-Rate Security (Leilo com Taxa regulamentao e pelo controle do sistema de Segurana ARS), criado pelo banco de bancrio tradicional. Alm disso, em 1999, foi investimento Lehman Brothers, em 1984. Ele permitido aos bancos comerciais tradicionais funcionava da entrar no lucrativo seguinte forma: negcio dos bancos m u t u a n t e s de investimento. Em A questo que, ao emprestavam 2008, com a dinheiro a longo prazo progressiva falta de permitir o resgate em para a instituio. novos ofertantes, os curto prazo, os Teoricamente esse leiles comearam a bancos de dinheiro ficaria fracassar; novos comprometido por investidores passaram investimento 30 anos. Porm, a evitar o ARS. Em passaram a funcionar frequentemente, sucessivos leiles, nos moldes dos eram feitos pecada fracasso quenos leiles de aumentava o anterior. bancos comerciais forma a permitir que Quando os convencionais, porm novos possveis investidores com menos investidores puperceberam o perigo da dessem fazer ofertas perda de liquidez, regulamentao e pelo direito de sucedeu uma com menos substituir aqueles contagiosa corrida garantias que quisessem sair quele banco de do esquema. Se no investimento, que houvesse ofertantes acabou falindo depois suficientes para de 158 anos de substitu-los, a taxa funcionamento. de juros subia para John Maynard Keynes um maior nvel. A ideia desses leiles era dar (1883-1946) j nos advertira que a confiana maior liquidez aos mutuantes. entre os agentes econmicos era fundamental A questo que, ao permitir o resgate em para o bom funcionamento do regime curto prazo, os bancos de investimento capitalista. Ao deixar o Lehman Brothers falir, passaram a funcionar nos moldes dos bancos repetindo o mesmo erro da crise de 1930, o comerciais convencionais, porm com menos governo norte-americano deflagrou uma crise regulamentao e com menos garantias. Ao de confiana nos EUA, que se alastrou pelo incorrer em maiores riscos, comparados aos restante do mercado financeiro em pouco bancos convencionais, os investidores tempo.

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Um fato que acabou se tornando smbolo da atual crise nos EUA o fundo hedge4 (hedge fund, ou fundo protegido) de Bernard Leon Madoff. Estes fundos podem ser definidos como os que usam um nmero de estratgias mais flexveis, que no podem ser adotadas por fundos tradicionais de investimento, e no se limitam a investir em aes, debntures ou ttulos do governo. Desta maneira, podem operar em todos os mercados do mundo, normalmente atravs de instrumentos derivativos5. Os fundos hedge frequentemente empregam o recurso da alavancagem (utilizao de recursos de terceiros por endividamento para aumentar o lucro) e utilizam sofisticadas estratgias de negociao que o investidor comum no entende. O problema que esta modalidade passou a ser usada por um pblico cada vez maior, que antes no tinha acesso a tal classe de ativos. Ao contrrio dos

fundos mtuos, eles no so negociados nas bolsas, no so registrados na Comisso de Valores Mobilirios (Securities and Exchange Commission) , esto sujeitos a poucos regulamentos, e seus investidores no tm os mesmos benefcios de proteo ao consumidor que so dados s pessoas que investem em fundos mtuos e s entidades includas na Lei das Sociedades de Investimento de 19406 (Investment Company Act of 1940). A questo foi que Madoff, aproveitando-se das facilidades regulamentatrias de seu fundo, e usando suas referncias como a de ex-presidente da Nasdaq e grande estrela de Wall Street , conquistou a confiana de investidores e usou um esquema fraudulento para gerir o fundo hedge, que operava desde a dcada de 1980. Madoff tambm era uma das principais figuras da filantropia judaica, e isso o ajudava a entrar e cooptar ricos investidores nos altos crculos da sociedade norte-americana. Ele no s enganou entidades bancrias e grupos de investimento, mas fundaes e organizaes caritativas tambm foram suas vtimas. Ainda sob investigao, suspeita-se que o rombo causado por Madoff tenha alcanado entre US$ 50 e 65 bilhes, o que torna o fato uma das maiores fraudes financeiras levadas a cabo por uma s pessoa em toda a Histria. Atualmente ele est preso, sendo acusado, entre outros crimes, de lavagem de dinheiro,

4 Embora o nome indique hedge, isso no significa que todos os fundos desta categoria utilizem estratgias de hedge para proteger o desempenho de suas carteiras. Mesmo dentro da categoria, a variedade de estratgias passveis de serem adotadas acaba dificultando a comparao entre os fundos, de forma que no se pode definir uma linha nica de atuao. 5 Os instrumentos derivativos normalmente so representados por contratos negociados no mercado a termo, de futuros, de opes e de swaps, que possibilitam, mediante a estruturao de uma ou mais operaes, a proteo (hedgers) contra variaes de preos e taxas, a captao ou aplicao de recursos, bem como a reduo de custos operacionais e diluio dos riscos inerentes s atividades operacionais (NIAYAMA; FRANA, 2000, p.102). 6 Legislao aprovada em 1940 pelo Congresso norte-americano, que determinou o registro e a regulamentao das sociedades de investimento pela Comisso de Valores Mobilirios (Securities and Exchange Commission - SEC). Estabeleceu as condies sob as quais os fundos mtuos e outros veculos de investimento devem se operados pelas sociedades de investimento, em reas como promoo, exigncia de relatrios, preo de venda de valores mobilirios ao pblico e alocao de investimentos dentro de um portflio (DOWNES; GOODMAN, 1993, p. 249).

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perjrio e falsos comunicados a investidores. Para fornecer uma apreciao do tamanho do sistema bancrio paralelo nos EUA: no comeo de 2007, os balanos patrimoniais dos cinco maiores bancos de investimento totalizavam cerca de US$ 4 trilhes, e os dos cinco principais bancos convencionais, US$ 6 trilhes. Somente com a ecloso da crise de 2008, as pessoas passaram a ver como o sistema bancrio paralelo norte-americano tinha se tornado to ou mais importante que o tradicional. comum ouvir-se a crtica de que a desregulamentao7 do sistema financeiro a culpada pela crise. No mnimo, essa uma viso simplista. Veremos a seguir que existem outros motivos pela ecloso da crise, entre eles a falta de sustentabilidade de um modelo de consumo exagerado. Alm disso, a crise surgiu motivada pelos riscos assumidos por pessoas que sabiam onde investiram o capital. Os conservadores, por sua vez, atribuem a causa dos problemas Lei Federal do Reinvestimento Comunitrio (Community Reinvestment Act CRA), promulgada em 1977, que obrigou os bancos depositrios a reaplicarem, na sua comunidade local, parte do dinheiro que captaram localmente. Alegam que essa lei forou os bancos a fornecer emprstimos hipotecrios a pessoas e minorias que no tinham condies de pag-los. Em nosso entender, pouco provvel que uma lei, que vigora h mais de 30 anos, seja a principal causadora da crise atual. No mximo, ela foi um fator a mais na sua ampliao. Houve, alm disso, o problema dos subprime, forma de crdito hipotecrio para o setor imobilirio a tomadores de emprstimos com maior risco de inadimplncia, muitas vezes acoplado emisso de cartes de crdito ou

ao aluguel (leasing) de carros. Com a supervalorizao dos imveis e, por conseguinte, o estouro da bolha habitacional, muitos emprstimos subprime, que tinham como garantia a prpria residncia do tomador do emprstimo, passaram a representar valores maiores que as garantias oferecidas (suas casas), ocasionando um enorme aumento de inadimplncia. Esse acontecimento tambm afetou negativamente as montadoras de automveis, as seguradoras e as companhias de carto de crdito. As obrigaes e responsabilidades associadas s transaes financeiras se tornaram, nos ltimos anos, mais difceis de localizar, graas ao rpido desenvolvimento de mercados secundrios envolvendo derivativos e outros contratos. Assim, um credor subprime que levara um muturio a assumir riscos acima de sua capacidade podia transmitir os instrumentos financeiros a outras partes distantes da transao original, dificultando a sua avaliao posterior de risco. No final do ano de 2008, acima de 10 milhes de muturios norte-americanos se encontravam com emprstimos hipotecrios negativos. Os estadunidenses tm US$ 10 trilhes em dvida imobiliria e cerca de US$ 1 trilho em dvidas acumuladas em carto de crdito. Cada americano com hipoteca atualmente possui um financiamento de cerca de US$ 200 mil em mdia; j a dvida mdia em carto de crdito de cerca de US$ 7 mil por pessoa. A taxa de inadimplncia nos cartes era de 7,5% em dezembro de 2008, e pode chegar a 10% at o fim do ano de 2009, possivelmente provocando um rombo de US$ 100 bilhes8 . Mas pergunta-se: por que o estrago da bolha habitacional nos EUA chegou a uma dimenso to grande? Segundo especialistas, uma das

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7 Entendemos como desregulamentao a falta de regulamentao, e no o ato de eliminar regulamentos. 8 CREDIT.COM. Disponvel em: <http://credit.com/>. Acesso em: 25 fev. 2009.

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razes foi que, em 2000, quando vislumbrou o estouro da bolha das empresas da internet "pontocom" 9, o ento presidente do Fed, Alan Greenspan, em vez de atacar o problema pela raiz, procurou desvi-lo, permitindo o surgimento de uma nova bolha: a supervalorizao dos preos dos imveis. O Fed, em vez de tratar o estouro da bolha "pontocom" com medidas keynesianas (por exemplo), transferiu o problema para outro setor, fomentando a ecloso de uma nova crise no sistema habitacional. Ao "consertar" o estrago de uma bolha com o desenvolvimento de outra, a chance era de a bolha seguinte se tornar maior e mais perigosa. Nas previses de alguns profissionais do mercado financeiro, a crise habitacional e mobiliria dever destruir uma riqueza superior a US$ 8 trilhes.

ALGUNS NMEROS DA CRISE DE 2008


Ilustra bem o tamanho do estrago o fato de o ndice Dow Jones (da Bolsa de Valores de Nova Iorque) ter cado de mais de 14 mil pontos (em outubro/2007) para abaixo de 6.600 pontos (em maro/2009). O ndice Nasdaq10, depois de atingir o seu pico 2 antes do estouro de sua bolha em mais de 5 mil pontos (em maro/2000), tinha cado de 2.300 pontos

(em dezembro/2008) para cerca de 1.300 pontos (em maro/2009). E o ndice Bovespa (da Bolsa de Valores de So Paulo), caudatrio das bolsas mundiais, teve uma queda de mais de 72 mil pontos (em maio/2008) para menos de 30 mil pontos (em dezembro/2008). At o fechamento deste artigo, o ndice Bovespa emitia sinais de que no iria sair to cedo do fim do poo, tendo permanecido nos ltimos meses por volta dos 37 a 40 mil pontos (em maro/2009) 11 , isto , seus acionistas perderam cerca da metade do valor do patrimnio acionrio. Empresas importantes dos EUA enfrentam atualmente uma profunda crise financeira, com o derretimento de seu capital social. As aes da General Motors, por vrias dcadas a maior montadora do mundo, fecharam, no incio de maro de 2009, abaixo de US$ 1,50, o menor ndice desde 1933. Suas aes caram 94% nos ltimos 12 meses. O Citibank, o segundo banco dos EUA e parte de um dos maiores conglomerados financeiros do mundo, na metade do ano de 2007 tinha seus ativos avaliados em US$ 255 bilhes. Recentemente suas aes baixaram tanto, que atingiram o incrvel preo de apenas US$ 1,00 (em maro/2009), o pior ndice em 196 anos de sua histria. O banco passou a valer menos que US$ 19 bilhes em fevereiro de 2009. Maior seguradora do mundo, a AIG

9 O forte crescimento da computao pessoal nos anos 90 acelerou a indstria de informtica em todo o mundo. Com a popularizao da internet e a criao de sites de venda, empresas ligadas tecnologia da informao logo se multiplicaram. A sensao era de que todos poderiam ser a prxima Microsoft. Essa especulao gerou grandes distores. Pequenas empresas sem infraestrutura alguma passaram a valer milhes de dlares, e muitas empresas abriram seu capital na Nasdaq. Entre os anos de 1996 e 2000, o ndice Nasdaq subiu de 600 pontos para 5 mil pontos. Em 2000, contudo, a realidade apareceu e, em poucos meses, o ndice recuou para cerca de 2 mil pontos. 10 National Association of Securities Dealers Automated Quotations (Nasdaq) a bolsa eletrnica de valores dos EUA. O processo de abertura de capital na Nasdaq bem mais simples que o da Bolsa de Valores de Nova Iorque (New York Stock Exchange - NYSE). Depois do estouro da bolha "pontocom" em 2000, aps uma profunda reestruturao, a Nasdaq converteu-se numa empresa com fins lucrativos. Hoje em dia totalmente regida por acionistas, com aes emitidas e negociadas em sua prpria bolsa. 11 ACIONISTA.COM.BR. Disponvel em: <http://www.acionista.com.br/>. Acesso em: 5 mar. 2009.

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Maior seguradora do mundo, a AIG registrou um prejuzo superior a US$ 60 bilhes no ltimo trimestre de 2008, tendo sido obrigada a ser parcialmente estatizada pelo governo dos EUA

registrou um prejuzo superior a US$ 60 bilhes no ltimo trimestre de 2008, tendo sido obrigada a ser parcialmente estatizada pelo governo dos EUA. Adicionam-se a isso os efeitos econmicos causados pela coincidncia da proliferao no Mxico e nos EUA quase que simultneo crise financeira de 2008 da pandemia do vrus da Gripe A N1H1 (gripe suna). Empresas areas, hoteleiras, tursticas, de entretenimento, cruzeiros martimos, locao de automveis, quase todas tiveram suas receitas diretamente afetadas. Em seis meses de crise, entre outras nacionalidades, 4 milhes de trabalhadores norte-americanos, 3 milhes de espanhis e 2 milhes de britnicos perderam seus empregos. E assim, como aconteceu nos anos 1930, nada parece impedir o contgio da crise de confiana de se espalhar de uma parte a outra, do setor financeiro para o produtivo. " simplesmente uma espiral sem fim", disse Lorenzo Di Mattia,

gerente do fundo hedge Sibilla Global Fund12.

RESUMO DA SITUAO ATUAL (MARO DE 2009)


O atual governo de Barack Obama tenta tirar o pas - e o mundo - da crise, usando polticas como a de baixar as taxas de juros para praticamente zero, e a reduo de impostos para os consumidores. Estes, entretanto, esto endividados e a provvel atitude, ao menos por algum tempo, de conter os gastos para pagar antigas dvidas e evitar contrair novas. O governo norte-americano procura injetar o mximo de dinheiro no mercado - e os Estados Unidos podem fazer isso porque dispem da mquina para imprimir dlares e tambm a dos reputados ttulos do Tesouro. Mas, com o aumento do endividamento americano, e a perspectiva de inflao futura, a pergunta que fica no ar a seguinte: at quando haver

12 KATZUMATA, Suzi. Bolsa de NY fecha em queda forte e Citi cai a US$ 1,02. Agncia Estado, Braslia, 5 mar. 2009.

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compradores para os papis do Tesouro americano? A compra desses papis tem interessado China at o momento, talvez como estratgia de salvaguarda de suas imensas reservas. Mas, ser que poder continuar a fazer isso, se, com a progresso da crise, continuar a queda de suas receitas de exportao? A atual crise financeira mundial tem provocado a concentrao de capital de investimento nos pases ricos, prejudicando os pases em desenvolvimento, que ficaram sem recursos para se financiarem. Sabe-se que tanto os Estados Unidos, como o Japo, esto com excesso de fluxo financeiro, resultado do envio, pelos investidores em pnico de todo o mundo, de grande volume de capital, j que suas moedas so tidas como seguras. Isto ocasiona a supervalorizao dessas moedas e prejudica suas exportaes, enquanto outras economias sofrem com a falta de crdito para financiar seus ativos. Uma sada emergencial sobretudo para os pases do Leste europeu que, por no poderem financiar seus balanos de pagamento, esto beira da falncia seria que os pases com excesso de fluxo o disponibilizassem ao FMI, o qual, por sua vez, o distribuiria entre as naes em desenvolvimento atravs de emprstimos. Mas h problemas porque muitos pases, sobretudo os asiticos, no querem emprestar suas reservas ao FMI, uma instituio estigmatizada em razo de suas imposies descontextualizadas s naes que, no passado, precisaram de ajuda. Portanto, h necessidade de que sejam estabelecidas outras bases, com acordos menos restritivos do que

os do passado, para que os eventuais novos emprstimos do FMI possam funcionar em benefcio de todos. Os pases integrantes do Bric (Brasil, Rssia, ndia e China) esto hoje em melhores condies de equilibrar suas contas, inclusive porque aumentaram as reservas em dlares e podem direcionar seus investimentos para incentivar e atender aos seus mercados internos. Constituem a esperana de atuarem como os grandes amortecedores da crise. Mas a maioria dos pases emergentes no dispe dos mesmos recursos. Diante do tamanho da crise, os governos precisam agir, mas com cautela, mesmo porque uma poltica fiscal excessivamente expansionista como agora tem sido preconizada por alguns polticos pode deixar como legado indesejvel o aumento da dvida pblica, um fardo a sobrecarregar as futuras geraes. No caso brasileiro, o Banco Central, embora com atraso, segundo alguns, tem agido acertadamente: provocou o corte dos juros e diminuiu o depsito compulsrio13 e a taxa de redesconto14. J a poltica fiscal do governo brasileiro desperta crticas, em virtude do aumento das despesas correntes e do relativamente pouco volume de gastos com melhorias na infraestrutura, estes considerados os mais eficazes no combate crise. Com toda a nfase dada ao PAC, ele s representa cerca de 1 a 1,5% do PIB. Houve, verdade, a diminuio do IPI em alguns setores, e tambm o aumento do seguro desemprego. Mas essas medidas no abrangem e alcanam todas as atividades econmicas. Seria, talvez, mais

13 Depsito Compulsrio a determinao legal dos bancos comerciais e outras instituies financeiras a manterem depositadas, junto ao Banco Central, parte de suas captaes em depsitos vista ou em outros ttulos contbeis. Esse instrumento possibilita o Banco Central manter o controle da quantidade de dinheiro em circulao, pois diminui o poder das instituies financeiras de multiplicar o dinheiro em circulao atravs dos emprstimos. 14 Taxa de Redesconto taxa exigida pelo Banco Central para cobrir as eventuais faltas de dinheiro nos caixas dos bancos comerciais e instituies financeiras.

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eficiente reduzir o IPI da economia como um todo, a exemplo do pacote proposto pelo atual presidente dos Estados Unidos, que prev a reduo dos impostos de forma generalizada, do que correr o risco de promover distores para atender a certos grupos de presso que seriam privilegiados, em detrimento do conjunto dos atores econmicos. Mas ainda h tempo e recursos para serem tomadas medidas mais profundas.

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: CONCEITUAO


Adotamos inicialmente a seguinte definio de desenvolvimento sustentvel: Forma socialmente justa e economicamente vivel de explorao do ambiente que garanta a perenidade dos recursos naturais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a diversidade biolgica e os demais atributos ecolgicos em benefcio das geraes futuras e atendimento das necessidades presentes. (FULGENCIO, 2003, p.78-79) Apenas na dcada de 1970, inicialmente pelo Clube de Roma15 e depois pela Conferncia de Estocolmo, a questo ambiental comeou a ser discutida em escala planetria. Os primeiros estudos do Clube de Roma, ao verificar que os recursos terrestres eram finitos e estavam se esgotando, preconizaram o "crescimento zero". Essa posio drstica foi aos poucos atenuada pela receita de "crescimento responsvel". Proposto em

1992, o conceito evoluiu para "desenvolvimento sustentvel" e foi definitivamente incorporado como um princpio global durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), a Cpula da Terra Eco-92, no Rio de Janeiro, Brasil, da qual resultou uma srie de convenes, acordos e protocolos. A partir daquele momento, o conceito passou a significar o equilbrio entre proteo ambiental e desenvolvimento econmico, servindo como base para a formulao da Agenda 21, com a qual mais de 170 pases se comprometeram, na ocasio da referida Conferncia. Mostrouse que, para ser alcanado, o desenvolvimento sustentvel depende de planejamento e do reconhecimento de que os recursos naturais so finitos. Em resumo, tratou-se da definio de um abrangente conjunto de metas para a criao de um mundo melhor e mais equilibrado. Durante a Eco-92, foi assinada a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), que partiu do pressuposto de que a biodiversidade precisa ser uma preocupao comum da humanidade. A Conveno estabeleceu objetivos a serem atingidos pelas partes, devendo cada pas determinar como proteger e usar adequadamente a sua biodiversidade. O alcance da CDB vai alm da conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica. Ela objetivou, tambm, a repartio justa e equitativa dos benefcios gerados pelo seu uso. Em 2002, em Joanesburgo, frica do Sul, durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, declarou-se que ele feito sobre "trs pilares interdependentes

15 O Clube de Roma ficou conhecido no mundo em 1972 devido publicao de um relatrio elaborado por uma equipe de pesquisadores do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (Massachusetts Institute of Technology - MIT), contratada pelo Clube de Roma, para analisar os limites do crescimento. Este relatrio, intitulado Os Limites do Crescimento, foi transformado em livro e se tornou uma referncia internacional sobre o assunto.

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e mutuamente sustentadores" desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e proteo ambiental. Desta feita, reconheceu-se a complexidade e o inter-relacionamento do tema, com a incluso de questes crticas como pobreza, desperdcio, preservao e degradao ambiental, poluio, decadncia urbana, crescimento populacional exagerado, igualdade de gneros, energia renovvel, sade, conflito e violao dos direitos humanos. O modo como foi definido o desenvolvimento sustentvel significou a primeira tentativa real de adequar o sistema capitalista s normas e leis que preservassem o meio ambiente das agresses que vinha e continua recebendo. Mas, para dar incio questo na prtica, imprescindvel ter uma legislao ambiental robusta, uma fiscalizao sria e uma punio clara e severa para aqueles que desrespeitarem a lei. Parece simples, mas a que comeam os problemas. No adianta um pas buscar ser ecologicamente correto se seu vizinho no o . Hoje em dia essa questo fica cada vez mais clara. Desenvolvimento sustentvel precisa ser uma atitude global, no local. Alm disso, o

significado de adequar-se a uma legislao ambiental, para a maioria dos empresrios capitalistas, sinnimo de prejuzo. Um exemplo o fato de os Estados Unidos conhecido como o maior poluidor mundial no terem assinado o Protocolo de Kyoto, destinado a promover medidas para a reduo da emisso de gases na atmosfera. Entre as vrias desculpas usadas pelos EUA para no assin-lo, a maior foi que isso comprometeria o seu desenvolvimento e diminuiria sua competitividade internacional. A China (outra grande poluidora) usou desculpa semelhante. O fato curioso que a atual crise financeira, descrita no incio deste artigo, ir provavelmente causar uma grande reduo nas emisses de carbono no mundo, j que, por causa da Grande Depresso, estima-se que houve uma reduo nas emisses de carbono em cerca de 35% entre os anos de 1929 e 1932. A atual economia mundial poder sair desta crise fortalecida, especialmente os setores que produzem e investem em tecnologias limpas. No acreditamos que exista uma relao de causa-efeito entre as duas crises; porm, certo que uma agravou a outra, pelo acoplamento deontolgico. A grande questo que, para atingir o elevado nvel de desenvolvimento e crescimento econmico em que se encontram, os pases desenvolvidos destruram boa parte de suas florestas e esgotaram a maior parte de seus recursos naturais. Nos ltimos anos, houve um avano da preocupao com a proteo ambiental pela adoo de algumas medidas pontuais e isoladas (como a separao e coleta seletiva do lixo), mas os pases mais ricos no se dispuseram a diminuir a sua produo industrial ou modificar seus padres de consumo. Embora representem cerca de 20% da populao do planeta, segundo clculos de ambientalistas, atualmente os pases ricos acumulam 80% dos rendimentos, alm de

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consumirem 70% de toda energia produzida.


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Tentando definir melhor o assunto, nos pases ricos, podemos conceituar o desenvolvimento sustentvel como a mudana e a adaptao de seus elevados padres de consumo para um modelo menos poluidor e destrutivo. J nos pases pobres e emergentes, que possuem o mesmo direito dos pases desenvolvidos de crescer economicamente, desenvolvimento sustentvel pode ser descrito como a tentativa de se evitar a implementao do modelo predatrio usado pelos pases ricos nos ltimos dois sculos, buscando-se desenvolver formas alternativas e melhores prticas na produo da riqueza econmica, sem destruir ou esgotar seus prprios recursos naturais e sua imprescindvel biodiversidade. "O desenvolvimento se faz por ciclos, porque as inovaes tendem a apinhar-se em determinados perodos histricos. Elas se difundem em ondas, aps o que o retorno ao equilbrio automtico, porm j a num nvel tcnico superior ao passado" (BRAGA, 1988, p. 98). Um dos problemas ainda no resolvidos, que se tornou um grande entrave na busca de uma soluo global, o da misria absoluta16. O documento da Comisso Mundial da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento conhecido como Relatrio Brundtland , apresentado em 1987, afirmou que "a misria absoluta incompatvel com a preservao do meio ambiente". E o Informe sobre os Pases Menos Adiantados de 2008, preparado pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (United Nations Conference on Trade and Development

Unctad), alertou que, em 2008, havia mais de 1 bilho de pessoas vivendo em condies de misria absoluta no mundo, e que um quarto desses indivduos tenta sobreviver em zonas consideradas extremamente vulnerveis do ponto de vista ambiental, sendo responsveis por problemas tais como o desmatamento e a desertificao. Como dizer para os 80 milhes de etopes, assolados por mais de 20 anos de guerras e problemas epidmicos como desnutrio crnica, que eles precisam ter uma atitude "verde" e devem dedicar-se a um desenvolvimento sustentvel em sua agricultura de subsistncia? O que podemos fazer de concreto com o problema ambiental pensar em como alterar nossa atitude em relao ao planeta, e isso pode passar por todas as nossas atividades, incluindo a forma como encaramos nossa existncia cotidiana e o nosso estilo de vida. claro que o consumo o grande motor do estilo de vida capitalista, mas agora urge mudar o modo de tratar o ambiente, para no incorrer no risco de provocar a extino de larga parte da humanidade. Inspirada nos preceitos de Keynes, uma ideia a ser discutida nos pases industrializados a de como eles poderiam regulamentar e controlar de forma mais efetiva o recolhimento do lixo e a reciclagem dos resduos gerados pelo setor produtivo. Assim como os bancos mantm reservas monetrias, o setor produtivo poderia manter reservas que possibilitem fazer um controle mais seguro do que produz. Uma proposta nesse sentido: empresas que produzem bens descartveis poderiam recolher o lixo que geram, baseadas em estatsticas de consumo mdio de seus produtos. Mesmo as empresas que produzem bens durveis tambm seriam includas nesse processo.

16 O Banco Mundial define como misria absoluta o fato de algum viver com menos de US$ 1,00 por dia.

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dessa incumbncia para quem o produziu, Empresas que e s t a r e m o s direcionando o produzem bens sistema capitalista para descartveis um desenvolvimento poderiam recolher produtivo sustentvel o lixo que geram, por intermdio de baseadas em estatsticas "consumo e produo racionais". de consumo mdio de O lixo urbano vem aos seus produtos. Mesmo poucos se tornando as empresas que um dos maiores produzem bens durveis problemas do sculo. tambm seriam includas No Brasil, a quantidade de resduo slido nesse processo domstico urbano produzido por habitante j atingiu a marca de 1 kg por dia, sendo que menos de Antigamente as indstrias de refrigerantes 1% desse lixo reciclado17. Ou seja, durante distribuam seus produtos em garrafas de vidro, uma vida mdia de 70 anos, ns, brasileiros, recolhendo garrafas vazias para seu uso geramos o equivalente ao peso de um posterior. Hoje, com a finalidade de maximizar continer lotado de resduos slidos sem uso seus lucros, passaram a distribuir os produtos (cerca de 25 toneladas) por toda a existncia, por meio de embalagens descartveis, e calculando-se desde a fralda descartvel transferiram o nus de seu recolhimento e utilizada na infncia, passando pelas televises reciclagem para o Estado. O resultado dessa e mquinas de lavar usadas durante a idade atitude o forte impacto ambiental causado adulta, e at mesmo o caixo comprado aps pelo lixo de milhes de garrafas de plstico a morte. Isso sem contar com a quantidade no recolhidas por todo o planeta. No diria de dejetos sanitrios produzidos por achamos que o encargo pelo recolhimento toda a vida, cujo tratamento no Brasil deste lixo deva ser exclusivo do Estado ou dos oferecido apenas metade (52,2%) dos seus "catadores de lixo". Com base na sua municpios18. Na Europa, a quantidade mdia produo mensal, seria mais justo e lgico as de resduo slido gerado por habitante de indstrias de refrigerantes recolherem e 1,4 kg/dia, e os EUA j ultrapassaram os 3 kg/ reciclarem por ms uma quantidade dia 19. Apesar de os pases industrializados equivalente de embalagens vendidas e serem os maiores geradores de resduos, consumidas. tambm so eles os que mais reciclam. Nesse Ao ajustarmos esse modelo, entregando parte
17 Dado obtido pelo Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos de 2007, feito pelo Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS) e divulgado pelo Ministrio das Cidades. 18 IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, ano 2000. 19 Dados obtidos pelo Gabinete de Estatsticas da Unio Europia (Eurostat).

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ESTUDOS

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quesito, o Japo o pas que mais reutiliza o seu lixo.

E AGORA, O QUE FAZER?


Como vimos anteriormente, o conceito de desenvolvimento sustentvel diferente entre pases ricos e pobres. Porm, assim como ocorreu com o neoliberalismo, os pases industrializados usam a razo monolgica para impor aos pases em desenvolvimento (ou de industrializao recente) um determinado modelo sustentvel. Alm de ditarem regras que no foram seguidas por eles durante os ltimos sculos, no seguem o princpio da universalizao participativa. Erros passados no justificam os erros atuais, mas a compensao dos problemas causados pela industrializao desenfreada dos pases ricos dever ser debatida, e os recursos financeiros obtidos por esse processo de esgotamento ambiental podero ser redistribudos. Reconhecendo enfim a necessidade, o mrito e a oportunidade de enfrentar o problema ambiental e climtico, os Estados Unidos indicaram um responsvel pela negociao sobre o clima a fim de elaborar um novo tratado a ser assinado ainda em 2009 na Dinamarca, em Copenhaguen. Devem ser estabelecidas novas metas de reduo de emisso de carbono na atmosfera, e sero estudados novos mecanismos financeiros para promover assistncia tcnica e colaborar com os pases em desenvolvimento. Existe um longo caminho entre as intenes proclamadas e as medidas efetivas para sua implementao, alm do enfrentamento da relutncia natural e da resistncia a novas medidas, sobretudo quanto elas atingem grupos desejosos de manter privilgios e subsdios a empresas de baixa eficincia energtica. Mas a crise vem exigindo cada vez mais dinheiro pblico para resgatar essas empresas,

o que gera a oportunidade para mudar o paradigma da produo no sustentvel. O Brasil encontra-se, novamente, em posio privilegiada, como o principal produtor de etanol de cana-de-acar, combustvel capaz de dar grande contribuio para essa nova economia. Mas, para isso, essencial criar mecanismos para monitorar a expanso das plantaes e das usinas, de modo a fiscalizar as condies de trabalho, e evitar que nada seja feito em detrimento da preservao inteligente das matas e florestas. A existncia de um mercado internacional de biocombustveis pode fazer com que os nossos novos contratos de exportao incluam critrios sociais e ambientais para a produo. Esta uma oportunidade interessante, pois existe presso internacional que pode mudar alguns aspectos de gesto na produo da agroenergia. Os problemas decorrentes da monocultura da cana-de-acar, por exemplo, podem ser aliviados por uma melhor gesto ambiental agrcola. possvel favorecer o financiamento de um modelo sustentvel de agricultura orgnica que utilize menos agrotxicos e seja capaz de

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recuperar as reas degradadas. Os estudos relacionados aos transgnicos so necessrios para evitar o seu uso indiscriminado. Precisamos exigir a atualizao do Cdigo Florestal e cuidar da sua efetiva aplicao para combater com mais eficcia o desmatamento, proteger os corredores ecolgicos e aumentar o cuidado com o tratamento dos dejetos. Somente com o avano da conscincia ambiental dos agricultores que iremos caminhar em direo a um modelo de agricultura menos agressivo ao ambiente. Tambm importante aprofundar os estudos de mudanas climticas e aumento do nvel do mar, gerando planos que proponham aes de preveno.

CONSIDERAES FINAIS
A Histria nos tem mostrado que, em pocas de crise, a democracia pode vir a ser ameaada. Para proteg-la, precisamos buscar ajuda em pensadores e estudiosos que a defendam, justifiquem e indiquem caminhos para aperfeio-la, como, por exemplo, o fazem o historiador Giuseppe Vacca, os economistas Joseph Stiglitz e Muhammad Yunus, os filsofos Edgar Morin, Jrger Habermas e Noam Chomsky, entre outros. Ao defendermos a tese de que a atual crise econmica mundial tem vnculos estreitos com a crise ambiental global, no queremos apontar culpados; apenas criticamos a voracidade e a insolidariedade que isso representou em nossa sociedade, pela ganncia da acumulao de riquezas e pela busca do lucro a qualquer custo (greed is good). Por esse motivo, propomos um debate participativo e inclusivo para a idealizao de um novo modelo produtivo e de consumo.

REFERNCIAS
BRAGA, Humberto. Juzo e Circunstncia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1988. DOWNES, John; GOODMAN, Jordan Elliot. Dicionrio de Termos Financeiros e de Investimento. So Paulo: Nobel, 2002. FULGENCIO, Paulo Cesar. Glossrio. Rio de Janeiro: TCE-RJ, 2003. FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1975. KEYNES, John Maynard. A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. 1. ed. So Paulo: Atlas, 1982. NIYAMA, Jorge Katsumi; FRANA, Jos Antnio de. Operaes com Derivativos: Ganhos e Perdas em Opes. In: Congresso Brasileiro de Contabilidade, 16., 2000, Goinia. Anais. Goinia, 2000.

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GESTO TRANSDISCIPLINAR DE POLTICAS PBLICAS:


uma nova abordagem em busca da efetividade

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Eduardo dos Santos Guimares


Assessor do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro (MP-RJ); Mestre em Administrao Pblica pela FGV/ECG

RESUMO: O presente trabalho originou-se da necessidade contempornea de uma gesto pblica voltada para resultados, na qual o Estado deve buscar alcanar a efetividade das polticas pblicas implementadas. Entretanto, essas polticas no devem ser observadas isoladamente, j que, quando implementadas em um determinado ambiente, interagem com aes de atores diversos, gerando dinmicas sociais que sero fundamentais para a concretizao dos resultados esperados. A abordagem transdisciplinar pode possibilitar que um objeto seja observado em sua essncia, considerando todos os aspectos ambientais ao seu redor, bem como as diversas dinmicas sociais que possam emergir, de forma a facilitar que o Estado alcance a efetividade de suas aes. Para isso, so apresentadas neste estudo as bases de um modelo de gesto com enfoque na transdisciplinaridade, considerando os diversos desafios, pesquisados na literatura especfica, sobre a gesto de polticas pblicas.
ABSTRACT: This research emerged from the contemporary need of a public management focused on results, in which the State must try to reach the effectiveness of the public policies implemented so far. However, such public policies should not be supervised separately, since when they are implemented in a specific environment, they interact with several actors and actresses actions, which brings about some social dynamics that will be fundamental for the achievement of the expected results. The transdisciplinarity approach may enable an object to be seen in its essence by considering not only all the environmental aspects around it, but also the several social dynamics that might emerge so as to make it easier for the State to reach the effectiveness produced by their actions. Therefore, we present in this study the bases of a management model focused on transdisciplinarity by taking into account the several challenges that have been searched in the specific literature on public policy management.

PALAVRAS-CHAVE: Modelo de Gesto; Poltica Pblica; Transdisciplinaridade.

KEYWORDS: Management Model, Public Policy, Transdisciplinarity.

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INTRODUO
Diante da complexidade inerente ao mundo em que vivemos, devemos reconhecer que uma poltica pblica implementada pelo Estado enfrenta foras no ambiente que estabelecem dinmicas no previstas, decorrentes da interao com outras polticas e tambm com as aes de diversos agentes. O Estado, ao implementar uma poltica pblica, executa aes em determinado local que, ao interagir com outras aes, pode gerar um impacto transformador na sociedade. Na gesto dessas polticas, o Estado deve buscar alcanar a efetividade de suas aes. Para isso, alguns aspectos de gesto so fundamentais como a integrao entre as fases do ciclo de uma poltica pblica, o planejamento atrelado ao contexto no qual est inserido o problema pblico, a utilizao de ferramentas de gesto para definio de objetivos, metas e indicadores e a avaliao constante de todo o processo. Ainda que algumas polticas pblicas implementadas tenham como base os conceitos de gesto citados anteriormente, na prtica comum a tentativa de isolamento da poltica em um determinado ambiente no sentido de verificar as consequncias diretas de sua implementao. Esse modelo de gesto se baseia em uma relao linear-causal que no considera a interferncia dos efeitos decorrentes de fatores exgenos poltica especfica. Por isso, trazemos ao estudo da gesto de polticas pblicas os conceitos da transdisciplinaridade, que podem ser muito teis para que o Estado alcance a efetividade de suas aes. O reconhecimento da existncia de diferentes nveis de realidade, assim como de percepo de todos os atores envolvidos, pode ser um passo importante para que as polticas pblicas alcancem, de fato, o resultado esperado. Assim, poder o Estado, na formulao de uma poltica, procurar identificar os atores responsveis por aes diversas, tanto cooperativas quanto concorrentes, em um determinado local e compatibilizar essas aes no sentido de buscar alcanar os objetivos da poltica implementada. O objetivo deste estudo apresentar as bases para um modelo de gesto transdisciplinar que poder auxiliar os gestores na rdua tarefa de buscar a efetividade das intervenes estatais.

GESTO DE POLTICAS PBLICAS


Diversos so os conceitos de polticas pblicas. A extensa literatura sobre o tema prdiga em definies de poltica, cada uma privilegiando um ou outro aspecto (MONTEIRO, 1982). Peters (1986) conceitua poltica pblica como o somatrio das atividades dos governos, atuando diretamente ou por intermdio de agen-

tes, de forma a influenciar as vidas dos cidados. Segundo Franco e Cohen (apud OLIVEIRA, 2002), uma poltica pblica composta por (...) o ser humano ter aes que se inserem entre uma situao exisde aprender a lidar tente e uma situao desejada. A poltica pcom as contradies, blica implementada para transformar uma perplexidades e situao identificada como problema pblico paradoxos oriundos em uma outra situao desejvel pelo Estado. da modernidade Souza (2007) resume poltica pblica como a levada s ltimas rea de conhecimento que visa, simultaneaconsequncias (...) mente, a colocar o governo em ao e/ou a

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analisar essa ao e, se necessrio, a propor mudanas no rumo dessas aes. Poderamos citar aqui muitas outras definies, contudo o foco deste estudo a gesto de polticas pblicas, mais precisamente, no que tange ao alcance da sua efetividade. De acordo com Oliveira (2005), o processo de planejamento de polticas pblicas, em geral, exige a interao de diversas organizaes dentro do Estado e destas com a sociedade civil e o setor privado. Reforando tal ideia, Souza (2007) comenta que qualquer teoria de poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. As definies de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a importncia relativa desses fatores. (SOUZA, 2007, p. 69) Portanto, ao planejar uma determinada poltica pblica o Estado no pode esquecer o con-

texto poltico, social e econmico e as interaes com os atores envolvidos (stakeholders) naquele determinado ambiente. Diversas caractersticas do ambiente poltico e socioeconmico influenciam a natureza das polticas pblicas adotadas e seus efeitos nos cidados. A poltica pblica no construda no vcuo. Ela o resultado da interao de todos esses fatores com os desejos e decises daqueles que fazem a poltica (policy makers). As polticas pblicas emergem da interao de um grande nmero de foras (PETERS, 1986). Variados so os estudos no campo da gesto de polticas pblicas. Segundo Souza (2007), foram desenvolvidos diferentes modelos de formulao e anlise de polticas pblicas, todos com significativas contribuies ao estudo do tema. Neste estudo enfocaremos o modelo denominado ciclo de polticas pblicas (policy cycle). Muitos estudiosos consideram que a poltica pblica um ciclo que pode ser dividido, mesmo que apenas na teoria, em fases distintas. Propomos aqui a utilizao da classificao abordada por Barkenbus (1998), cujas fases de uma poltica pblica so agenda, formulao, implementao e avaliao, como demonstrado na figura 1.

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ESTUDOS

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Figura 1 - Ciclo de Polticas Pblicas

Agenda Setting

Policy Formulation

Policy Implementation

Policy Evaluation

Feedback
Fonte: Barkenbus (1998)

A primeira fase de uma poltica pblica a agenda (agenda setting). Antes que a escolha de uma poltica pblica possa ser feita, um problema da sociedade tem que ser aceito como parte da agenda poltica. O que coloca uma questo na agenda a percepo de que algo est errado e que pode ser melhorado aps uma interveno pblica (PETERS, 1986). O segundo estgio do ciclo de polticas pblicas a formulao (policy formulation). De acordo com a definio de Souza (2007), a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes, que produziro resultados ou mudanas no mundo real. Para Peters (1986), depois que o sistema poltico aceita um problema como parte da agenda, a questo lgica o que fazer sobre o problema. Esse processo pode ser chamado de formulao de poltica pblica, significando o desenvolvimento de um mecanismo para resolver um problema pblico. Nessa fase feito o diagnstico do problema pblico e realizado o planejamento da poltica, identificando-se as alternativas para tentar solucionar o problema e definindo-se o "marco zero", a partir do qual sero avaliados posteriormente os resultados da interveno. Aps a formulao de uma poltica, chega-se fase de sua implementao (policy

implementation), que abrange a atuao governamental, colocando em prtica as aes planejadas, de forma direta, ou indiretamente, por intermdio de agentes diversos. Menicucci (2007) afirma que na viso clssica a implementao vista como a fase do ciclo de polticas pblicas na qual se executam atividades necessrias ao cumprimento das metas definidas na formulao. Contudo, ela comenta que estudos recentes na rea criticam essa viso linear, chamando a ateno para o aspecto processual do ciclo de polticas pblicas e sobre os efeitos retroalimentadores da implementao nas outras fases, alegando que, na verdade, a formao de uma poltica acontece da interao entre a formulao, a implementao e a avaliao. Nesse ponto surge a importncia da avaliao (policy evaluation) que a ltima fase do ciclo de polticas pblicas. Segundo o modelo de Barkenbus (1998), a avaliao responsvel pelo feedback da ao implementada, retroalimentando o processo da poltica, podendo ser utilizada para corrigir problemas em qualquer uma das fases anteriormente descritas. Cunha (2006) afirma que a avaliao instrumento importante para o controle da efetividade da ao estatal, podendo subsidiar o planejamento e a formulao das aes governamentais, bem como o acompanhamento de sua implementao.

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a) avaliao de processo (ou monitoramento); b) avaliao de objetivos e resultados. Ambos so complementares e se realizam simultaneamente com a gesto. O monitoramento permite descrever e qualificar o cumprimento do plano de trabalho. J a avaliao de resultados permite verificar se o referido cumprimento conduziu ao alcance dos objetivos que motivaram a interveno estatal. Por isso, a avaliao de resultados torna-se invivel sem as informaes geradas pelo monitoramento. Vistos os pontos principais do conceito do ciclo de polticas pblicas, trazemos para reflexo alguns desafios relativos sua gesto, principalmente no que tange efetividade das polticas pblicas implementadas. Neste trabalho, utilizamos o conceito apresentado no Manual de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio no qual efetividade pode ser resumida como a relao entre os resultados alcanados e os objetivos que motivaram a atuao institucional, isto , entre o impacto previsto e o impacto real de uma ao (BRASIL, 2000a). Na literatura especializada possvel encontrar uma infinidade de questes crticas, inerentes gesto de polticas pblicas, que dificultam a maximizao da efetividade das aes governamentais. Na anlise de polticas pblicas, um dos desafios comentados por Peters (1986) desenvolver uma aproximao compreensiva entre os

TRANSDISCIPLINARIDADE
Para Japiassu (2006), no interior do conhecimento cientfico, disciplina um ramo autodeterminado do saber coincidindo com uma cincia ensinada. Ela evoca um corte pedaggico delimitando uma matria a ser ensinada. Suas fronteiras, linguagens e conceitos prprios tendem a isol-la das demais disciplinas. De acordo com Morin (2008), disciplina uma categoria organizadora dentro do conhecimento cientfico. Ela institui a diviso e a especializao do trabalho e responde diversidade das reas que as cincias abrangem.

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GESTO DE POLTICAS PBLICAS

Mokate (2002) comenta que a avaliao parte integrante do processo de gesto de polticas pblicas. Por tratar-se de um instrumento, a avaliao apenas cumpre sua finalidade quando apoia e afeta os processos gerenciais e decisrios. Ela cita a existncia de dois tipos de avaliao:

problemas reais e a formulao da poltica na prtica. Sem essa aproximao, as polticas pblicas so formuladas pelo governo por intuio ou analogia com polticas j existentes. Assim, ocorre um verdadeiro distanciamento entre o planejado e o problema real, tornando cada vez mais difcil alcanar os resultados esperados. Oliveira (2006) cita as diversas experincias de planejamento fracassadas nas ltimas dcadas com planos mirabolantes que s funcionam no papel e, na prtica, alcanam resultados decepcionantes como, por exemplo, a Transamaznica e o Fome Zero. Ele identifica que um srio problema do planejamento de polticas pblicas considerlo apenas como um produto tcnico e no como um processo. Um dos motivos causadores de falhas nos resultados das polticas a dissociao entre a elaborao e a implementao no processo e planejamento. Para enfrentar esses e outros desafios importante uma nova postura de gesto, saltando da viso fragmentada para aquela que visa percepo do global com a integrao de todos os atores envolvidos no processo. Por isso, apresentamos a seguir alguns conceitos bsicos sobre transdisciplinaridade.

ESTUDOS

ESTUDOS

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Intelectualmente, as disciplinas so plenamente justificveis, desde que preservem um campo de viso que reconhea e conceba a existncia das ligaes e das solidariedades. E mais: s sero plenamente justificveis se no ocultarem realidades globais. (MORIN, 2008, p. 113) Portanto, apesar de reconhecer a importncia das disciplinas, Morin (2006) acrescenta que a disseminao de diferentes disciplinas e a hiperespecializao dos indivduos impede tanto a percepo do global quanto do essencial, caracterizando uma viso fragmentada do mundo moderno. Nessa mesma linha, Japiassu (2006) considera que o maior desafio do incio do sculo XXI a contradio entre, de um lado, os problemas cada vez mais globais, interdependentes e complexos e, do outro lado, o conhecimento que privilegia os saberes disciplinarizados, fragmentados e compartimentados. Vergara (1993) comenta que a viso mecanicista do universo e de tudo que nele existe, apesar

de permitir os avanos tecnolgicos de que desfrutamos hoje, acabou por provocar um mundo fragmentado. Para ela, necessrio associar, integrar o conhecimento fragmentado pela cincia tradicional. Mais significativo que utilizar os diferentes campos do saber individualmente, utiliz-los em conjunto, ou seja, para um mesmo problema, obter contribuies de diferentes reas, com base em distintas vises. nesse ponto que aparece a transdisciplinaridade como uma nova abordagem que no ignora a existncia das disciplinas. Segundo Nicolescu (2005, p. 53), ela "est ao mesmo tempo entre as disciplinas, atravs das diferentes disciplinas e alm de qualquer disciplina. Seu objetivo a compreenso do mundo presente, para o qual um dos imperativos a unidade do conhecimento". Para esse autor, da confrontao e do contato entre as disciplinas, a transdisciplinaridade faz emergir dados novos que as articulam entre si. Assim, surge uma nova viso da natureza. Ele afirma que os trs pilares da transdisciplinaridade so os nveis de realidade, a lgica do terceiro includo e a complexidade, sendo eles responsveis pela determinao da metodologia da pesquisa transdisciplinar. Na transdisciplinaridade, o reconhecimento da existncia de diferentes nveis de realidade fundamental, em contraposio ao pensamento clssico da existncia de um nico nvel. Para Nicolescu (2005, p. 63), "um nvel de realidade aquilo que porque todos os outros nveis existem ao mesmo tempo. Este princpio de Relatividade d origem a uma nova maneira de olhar a religio, a poltica, a

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arte, a educao, a vida social". Sobre o assunto, Ritto (2005, p. 70) afirma que "dois nveis de realidade so distintos se, ao passar de um para o outro, h uma quebra de regras e conceitos fundamentais (como, por exemplo, o da causalidade)". Ele completa afirmando que a existncia de diferentes nveis de realidade no pressupe que um nvel seja superior a outro. Pelo contrrio, no existe hierarquizao entre eles, ou seja, "nenhum nvel de realidade constitui um lugar privilegiado a partir do qual possamos compreender todos os outros nveis de realidade" (RITTO, 2005, p. 75). A partir do momento no qual se reconhecem diferentes nveis de realidade e, por consequncia, diferentes nveis de percepo, passam a existir dimenses e referenciais distintos. Logo, constatamos que, sob a tica do sujeito, o mundo multirreferencial e, quanto ao objeto, multidimensional (SILVA, 1999). Diretamente relacionada existncia de diferentes nveis de realidade est a lgica do terceiro includo ou lgica ternria. Segundo Pinto (2005), a lgica do terceiro includo, formalizada por Stphane Lupasco, invocada para lidar com as contradies geradas pela admisso desses diferentes nveis de realidade. J a lgica do terceiro includo admite que entre A e ~A existe um valor intermedirio, que inclui os extremos. Isso permite no s manter a fora da contradio, mas tambm estabelecer uma articulao harmoniosa com a proposta de diferentes nveis para a realidade. Com efeito, uma oposio forte entre A e ~A (contradio), num determinado nvel, pode ser superada pela passagem a um outro nvel, em que esta oposio desaparece atravs de um novo estado T (terceiro includo). (PINTO, 2005, p. 157)

Na mesma linha de pensamento, Ritto (2005) explica que alm de dois contraditrios, A e no-A, pode existir um terceiro termo T, em outro nvel de realidade, que simultaneamente A e no-A. Silva (1999) exemplifica ao pensar na relao eficincia e eficcia como um par de contraditrios na dimenso efetiva. Para ele, o terceiro includo que completa a dialgica ternria est na emergncia dessa relao, que a efetividade. O ltimo e tambm importante pilar de sustentao da transdisciplinaridade citado por Nicolescu a complexidade. De acordo com Morin (2008), etimologicamente, ela refere-se ao que foi tecido junto. Existe a complexidade quando elementos diferentes so inseparveis, constitutivos do todo e h um tecido interdependente, interativo e inter-retroativo entre o objeto de conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as partes e as partes entre si. Para ele, necessrio conceber a complexidade do mundo atual no sentido de que preciso considerar, a um s tempo, a unidade e a diversidade, as complementaridades e os antagonismos. Ou seja, perceber a complexidade observar o mundo de forma global, contextualizada, multidimensional. Para Japiassu (2006), o pensamento da complexidade se apresenta como um modo de pensar os fenmenos naturais, humanos e sociais fazendo interagir uma multiplicidade de fatores tambm interdependentes. O paradigma da transdisciplinaridade prope a necessidade de uma dialgica ternria, de pertinncia difusa e simultnea, multidimensional e multirreferencial (SILVA,1999). Ela uma nova forma de compreenso do mundo que no substitui as anteriores. Na verdade ela complementa as demais, para que se desenvolvam em conjunto. Um mesmo objeto, em determinado instante,

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GESTO DE POLTICAS PBLICAS

ESTUDOS

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Diante da complexidade inerente ao mundo atual, reconhece-se a importncia de uma viso multidimensional e multirreferencial que busca integrar a experincia e o histrico de vida de cada ator envolvido ao contexto em que est inserido o objeto observado.
pode ser visto de formas distintas, devido aos diferentes nveis de percepo daqueles que o observam. Nveis estes que variam de acordo com a cultura e a histria de vida de cada indivduo, alm do contexto no qual esto inseridos. Na transdisciplinaridade, a relao sujeito/objeto tratada de forma diferenciada daquela tradicional decorrente da viso clssica. Diante da complexidade inerente ao mundo atual, reconhece-se a importncia de uma viso multidimensional e multirreferencial que busca integrar a experincia e o histrico de vida de cada ator envolvido ao contexto em que est inserido o objeto observado. Sobre a atitude transdisciplinar, Nicolescu (2005) afirma ser a capacidade individual ou social para manter uma orientao constante, imutvel, qualquer que seja a complexidade de uma situao e dos acasos da vida. Para ele, a manuteno de uma orientao constante na travessia dos nveis de realidade garante uma efetividade crescente de nossa ao no mundo e na vida coletiva. Portanto, a atitude

transdisciplinar pode garantir a maximizao da efetividade das aes. Atitude esta que tem como traos fundamentais o rigor, a abertura e a tolerncia. O rigor transdisciplinar refere-se ao rigor da linguagem na argumentao, baseada no conhecimento vivo, interior e exterior. Deve-se considerar no apenas as coisas, mas tambm os seres e sua relao com outros seres e coisas. J a abertura caracteriza-se pela aceitao do desconhecido, do inesperado, do imprevisvel. A atitude transdisciplinar engloba a abertura a novas ideias e conceitos. "A cultura transdisciplinar a cultura do eterno questionamento acompanhando respostas aceitas como temporrias" (NICOLESCU, 2005, p. 133). Sobre a tolerncia, o autor afirma que a mesma decorre da constatao de que existem ideias e verdades contrrias aos princpios fundamentais da transdisciplinaridade. A transdisciplinaridade no chegou como uma verdade absoluta que torna as demais abordagens ultrapassadas. Pelo contrrio, respeita as

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MODELO DE GESTO TRANSDISCIPLINAR


De acordo com Ferreira et al (2006), um modelo de gesto no pode oferecer receitas prontas aos gestores e demais participantes de uma organizao. Diante da singularidade de cada organizao, qualquer modelo de gesto, por mais eficaz que seja, no poder ser considerado ideal. Esses modelos devem ser adequados s caractersticas prprias de cada organizao. Assim, considerando o complexo universo de variveis de uma organizao, no pretendemos apresentar um modelo de gesto rgido e fechado, mas sim as bases de um modelo, com enfoque na transdisciplinaridade, como mostrado a seguir:

1 - VISO INTEGRADA DO CICLO DE POLTICAS PBLICAS


Apesar de tratarmos a gesto de polticas p-

2 - ATITUDE TRANSDISCIPLINAR DA EQUIPE DE TRABALHO


O modelo de gesto transdisciplinar, por definio, compreende o trabalho em conjunto

Figura 2 - Ciclo Integrado de Polticas Pblicas

Fonte: Elaborao do autor.

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demais, considerando-as em um processo dialgico de forma a propiciar uma viso do mundo em sua totalidade.

blicas como um ciclo com quatro fases distintas, na prtica, elas devem ser observadas de forma integrada. Mostramos na figura 2 uma adaptao do modelo do ciclo de polticas pblicas de Barkenbus, como deve ser vista sob a tica do modelo de gesto transdisciplinar. Alm da sobreposio entre as fases, deve ser observado que, por intermdio da avaliao (de processos ou de resultados), so coletados dados que podem gerar informaes teis ao processo de gesto da poltica, retroalimentando as diferentes fases e possibilitando que os gestores possam conduzir a poltica no sentido de alcanar a sua efetividade. No deve ser esquecido que o ciclo de poltica pblica sofre, continuamente, a interferncia das dinmicas que surgem no ambiente, decorrentes da interao entre as variadas aes implementadas naquele meio.

ESTUDOS

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de pessoas diferentes para que a finalidade da poltica seja alcanada. Essas pessoas, ainda que imersas em suas distintas especializaes, devem agir com atitude transdisciplinar, procurando transcender as barreiras disciplinares que fragmentam o conhecimento. Por isso, devem ser caractersticas fundamentais dos integrantes da equipe de trabalho o rigor, a abertura e a tolerncia. Na gesto de polticas pblicas, os gestores devem considerar no apenas o problema pblico e as aes estatais implementadas, mas tambm todos os atores envolvidos e sua relao com o problema pblico e a interveno estatal. Eles devem estar aptos a aceitar novos conhecimentos e ideias, mesmo que inesperadas e imprevisveis, procurando compreend-las dentro do contexto e verificando sua utilidade. A adoo da atitude transdisciplinar por cada uma das pessoas integrantes da equipe de trabalho poder auxiliar a troca de conhecimentos e experincias para que seja possvel alcanar a essncia do problema pblico. Assim, ao observar o problema como um todo inserido em um ambiente complexo, a equipe poder acompanhar as dinmicas que surgem no ambiente e que podem interferir, direta ou indiretamente, nos resultados da interveno estatal, exigindo que sejam tomadas decises que afetaro a conduo da poltica como formulada inicialmente.

3 - ABORDAGEM TRANSDISCIPLINAR DAS FERRAMENTAS DE GESTO


imprescindvel a utilizao de ferramentas apropriadas para a determinao dos objetivos, metas, produtos e atividades de uma poltica pblica, assim como a construo de indicadores de desempenho e identificao dos atores envolvidos no processo e suas interaes. Para isso, propomos a utilizao

das ferramentas apresentadas nos manuais do TCU (BRASIL, 2000a,b,c), como o Marco Lgico, o Mapa de Produtos, o Modelo de Condies Ambientes e o Benchmarking. Entretanto, no modelo de gesto ora proposto, as aludidas ferramentas devem ser tratadas e, se for o caso, adaptadas abordagem transdisciplinar. Os gestores, ao utilizarem as tcnicas apropriadas para o planejamento das polticas, devem estar atentos complexidade do ambiente, tratando a questo de forma multidimensional, ao considerar os diferentes nveis de realidade, e multirreferencial, observando os distintos nveis de percepo dos atores envolvidos. Na elaborao e utilizao do Marco Lgico e do Mapa de Produtos, os gestores da poltica devero agir com atitude transdisciplinar, buscando transgredir suas fronteiras disciplinares em busca do conhecimento da totalidade do problema pblico e seu contexto. J na utilizao do Benchmarking, alm da comparao pontual entre a poltica a ser focada e alguma outra similar que j tenha sido posta em prtica, devem ser comparados tambm os diferentes contextos que envolvem ambas as polticas. Afinal, os aspectos ambientais e as dinmicas sociais que surgem podem afetar diretamente os resultados de uma poltica. Por isso, as aes no podem ser comparadas de forma isolada, ou seja, no podem ser desconsiderados o ambiente e os diversos atores envolvidos no processo. Quanto ao Modelo de Condies Ambientes, sob a tica da transdisciplinaridade, dever ser adaptado de forma a tratar a ao implementada como o objeto transdisciplinar, sendo ela observada sob o prisma das diferentes realidades dos stakeholders. Os atores envolvidos no processo (stakeholders) , ao observarem o objeto transdisciplinar, esto impregnados de seus

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conceitos disciplinares que compartimentam o conhecimento e dificultam a anlise da totalidade da situao. Entretanto, de suas diferentes percepes podem emergir os sujeitos transdisciplinares, permitindo uma viso global do objeto e possibilitando a gesto da poltica em sua essncia. Demonstramos na figura 3 como deve ser tratado o Modelo de Condies Ambientes. No modelo apresentado as setas bipolares representam as relaes e interaes entre os diferentes atores envolvidos no processo. Para o modelo de gesto transdisciplinar, esse contexto fundamental e qualquer anlise acerca da interveno estatal deve considerar a dinmica social que surgir desse ambiente complexo de interaes.

4 - AVALIAO DO PROCESSO (MONITORAMENTO)


Em um ambiente complexo, as dinmicas sociais podem surgir a qualquer instante, influenciando positiva ou negativamente a inter-

veno estatal. Assim, necessria uma avaliao constante do processo de gesto da poltica. A avaliao do processo ou monitoramento permite descrever e qualificar o cumprimento do plano de trabalho no decorrer da execuo das atividades planejadas. Portanto, imprescindvel para que as dinmicas sociais sejam acompanhadas de perto pelos gestores da poltica, possibilitando que eles tenham acesso a informaes teis quanto conduo da mesma. Com base nas informaes advindas do monitoramento, os gestores podero avaliar se necessria alguma alterao nas fases da poltica implementada. Alm da utilizao dos indicadores de desempenho, o monitoramento deve ter foco tambm nos stakeholders, de forma a possibilitar que os gestores acompanhem como os diversos atores envolvidos no processo esto percebendo a interveno estatal e se suas aes concorrem ou cooperam para o alcance da efetividade. Esse monitoramento deve possibilitar uma vi-

Figura 3 - Modelo Transdisciplinar de Condies Ambientes

Fonte: Elaborao do autor.

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so no s das aes estatais, mas tambm do ambiente como um todo, abrangendo os diferentes nveis de realidade e as distintas percepes dos atores envolvidos.

5 - AVALIAO DE RESULTADO
Aps a execuo das atividades planejadas deve ser realizada a avaliao de resultados,

na qual ser verificada a efetividade da poltica pblica implementada. Para isso, devero ser feitas medies dos indicadores de desempenho desenvolvidos na formulao da poltica, comparando-os com a situao antes da sua implementao, ou seja, a situao dos indicadores no marco zero. Dessa forma, podero ser comparados os resultados alcanados com os esperados, atestando ou no a efetividade da implementao de tal poltica.

CONSIDERAES FINAIS
Com as crescentes demandas sociais e a complexidade do mundo atual, torna-se imperativa uma gesto pblica voltada para resultados, mais integrada e flexvel, suscetvel s interaes com o ambiente. No basta que o Estado implemente determinadas polticas esperando que elas, isoladamente, acarretem as transformaes planejadas. necessrio reconhecer que as aes, quando empreendidas em um ambiente, interagem com outras aes de atores diversos, gerando dinmicas sociais que sero fundamentais para a concretizao dos resultados esperados. Assim, aps os primeiros contatos com os conceitos da transdisciplinaridade, percebemos que essa nova abordagem, que se contrape viso clssica sem desconsider-la, pode ser uma alternativa para superar o processo de fragmentao caracterstico do mundo atual decorrente da abordagem racional cartesiana. A abordagem transdisciplinar pode possibilitar que um problema pblico seja observado em sua essncia, considerando todos os aspectos ambientais ao seu redor, de forma a facilitar que uma interveno estatal alcance os resultados esperados. Ao trazer conceitos inerentes gesto de polticas pblicas e os desafios para o alcance de sua efetividade, assim como os conceitos bsicos da transdisciplinaridade, propomos neste trabalho as bases de um modelo de gesto com enfoque na transdisciplinaridade. Procuramos no apresentar um modelo de gesto rgido, o que fugiria completamente da prpria essncia deste estudo. Em contrapartida, sugerimos algumas bases que podem servir de alicerce para um modelo de gesto focado em resultados e com uma abordagem diferenciada. Com foco na transdisciplinaridade, os gestores devem buscar visualizar a poltica pblica em sua totalidade, considerando aspectos importantes do ambiente que antes eram ignorados, maximizando assim a efetividade da interveno estatal e proporcionando a transformao desejada para a sociedade.

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do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

A VIABILIDADE DO SISTEMA DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

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Marconi Canuto Brasil


Analista de Controle Externo no TCE-RJ; Mestre em Administrao Pblica pela FVG/ECG

PALAVRAS-CHAVE: Auditoria de Obras Pblicas; Tribunal de Contas; Modelo de Sistema Vivel; Teoria dos Sistemas; Teoria da Complexidade.

KEYWORDS: Public Work Audit; Court of Accounts (Brazil); Viable System Model; System Theory; Complexity Theory.

RESUMO: A administrao pblica brasileira deve agir sempre com eficincia, minimizando o uso de seus recursos, entretanto, ela no tem sido capaz de lidar com a demanda crescente em resolver problemas complexos. O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) a entidade responsvel pela fiscalizao operacional dos rgos do estado e seus municpios, exceto a capital, incluindo a realizao de auditorias de obras pblicas. Dessa forma, este artigo procura entender em que medida o sistema de auditorias de obras pblicas adotado pelo TCE-RJ pode ser considerado um sistema vivel. Considerando que as abordagens sistmicas representam a chave para lidar com uma realidade cada vez mais complexa, o Modelo de Sistema Vivel (MSV) foi adotado como referncia, tendo sido desenvolvido com base na ciberntica. Finalmente, foi possvel verificar que no nvel normativo, tomando o MSV como referncia, o sistema estudado no pode ser considerado um sistema vivel.
ABSTRACT: Brazilian public administration must always act effectively by cutting down on the use of its resources. However, it has not been able to cope with the increasing demand for the resolution of complex issues. The Court of Accounts of the State of Rio de Janeiro (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro TCE-RJ) is the entity responsible for the operational inspection in public institutions in the State of Rio de Janeiro and its municipalities, except for the capital, including the audits in public works. Therefore, this paper tries to understand how far the audit system of public works adopted by TCE-RJ can be regarded as feasible. By taking for granted the fact that systemic approaches stand for the key to cope with a reality that grows more and more complex, the Viable System Model (VSM) was adopted as a reference and developed on a cybernetic basis. Finally, by taking VSM as a reference in the normative level, it was possible to state that the system we studied cannot be regarded as feasible.

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INTRODUO
A questo da eficincia na Administrao Pblica assunto controverso e complexo. Como sustenta Matheson (2006), uma administrao moderna requer "uma estrutura flexvel, que permita uma gesto diferenciada para funes muito variadas". Complexidade , portanto, a palavra-chave para abordar a questo. Para Morin (2005b, p. 274), sistema " uma palavra-raiz para a complexidade". Com efeito, a perspectiva sistmica oferece uma percepo mais integral dos problemas. Os desenvolvimentos ocorridos principalmente no campo da ciberntica e da Teoria Geral dos Sistemas, dentre outros, abriram espao para abordagens integradoras (BUCKLEY, 1971; DEMO, 1995). Dentre essas abordagens, identificamos e destacamos o Modelo de Sistema Vivel (MSV). O MSV baseia-se nos princpios da ciberntica1 aplicados gesto. Se, para Demo (1995, p. 207), "a ciberntica levou constatao de que o sistema propriedade de toda organizao, fsica ou humana", para Beer (1994b, p. 36), o campo "a cincia do excessivamente complexo e probabilstico". Assim, administrar a complexidade o mais importante aspecto desses modelos. Nesse contexto, o prprio Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (RIO DE JANEIRO, 2007, p. 3) detectou que a demanda da sociedade "superior capacidade operacional de atendimento". E mais: a subutilizao de tecnologia de informao e a "pouca integrao e comunicao intersetorial deficiente", bem como a "ausncia de normatizao de rotinas e procedimentos", so os principais pontos fracos do rgo no desempenho de sua funo. Sendo assim, nosso objetivo principal aqui identificar, com base no MSV, eventuais obstculos que se colocam ao sistema de auditorias de obras pblicas adotado pelo TCE-RJ quanto a sua capacidade de lidar com a sua complexidade operacional.

O MUNDO EM SISTEMAS
Os sistemas esto em toda parte (BERTALANFFY, 1973). Segundo Morin (2005a, p. 128), o mundo uma "impressionante arquitetura de sistemas se edificando uns sobre os outros, uns entre os outros, uns contra os outros, implicandose e imbricando-se uns nos outros". Fora dos sistemas, haveria apenas disperso particular. Mas o que sistema? Para Morin (2005a, p. 132), sistema "uma unidade global organizada de inter-relaes entre elementos, aes ou indivduos" portanto, nessa abordagem, inter-relao e organizao so aspectos

definveis da mesma realidade comum (MORIN, 2005a). Desses, o conceito de "organizao" merece algumas consideraes complementares, pois a chave para abordagens sistmicas.

O CONCEITO (SISTMICO) DE ORGANIZAO E SUAS CONSEQUNCIAS


A ideia de "organizao" est no centro do conceito de "sistema" (CAPRA, 2003). a organizao que d coerncia ao sistema, que lhe d uma identidade e articula sua coeso interna, estabelecendo as complementaridades

1 Wiener (1970, p. 36) designa o campo da ciberntica como a "teoria de comunicao e controle, seja na mquina ou no animal".

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entre as partes, de modo que o sistema passe a funcionar como unidade. Morin (2005a) lembra que o estabelecimento de relaes complementares s possvel com a determinao das diferenas entre elas. Essa diferenciao s possvel pela coero das liberdades individuais, dentro do sistema, sendo que as coeres surgem como resultado de regulaes, controles e especializaes internas estabelecidos pela organizao2. De fato, segundo Morin (2005a), so as coeres que conferem uma certa estabilidade organizao, pois reduz o grau de caoticidade (ou "entropia"). Como exemplifica Buckley (1971, p. 140/131-2), "a organizao social pode ser vista em funo de um conjunto de coeres", pois sem elas a entropia do sistema "seria mxima, e a 'organizao', que se percebe intuitivamente ser o oposto da 'entropia', seria nula isto , haveria total 'desorganizao'". Enfim, sem as coeres, "o mundo seria totalmente catico" (ASHBY, 1970, p. 154). No que concerne Administrao Pblica, segundo Carvalho (2005, p. 291), o Estado "contm o monoplio da coero. Para o autor, o sistema jurdico "um sistema comunicacional

altamente complexo e especializado" (CARVALHO, 2005, p. 135). Wiener (2000, p. 104), alis, argumentava que "a Lei pode ser definida como o controle tico aplicado comunicao e linguagem, [...], especialmente quando tal aspecto normativo esteja sob mando de alguma autoridade suficientemente poderosa para dar s suas decises o carter de sano social efetiva". Mas como funciona o sistema? Para Castells (1999, p. 505), a "informao representa o

principal ingrediente de nossa organizao social, e os fluxos de mensagens e imagens entre as redes constituem o encadeamento bsico de nossa estrutura social". Assim, os sistemas sociais operam no fluxo de informaes, onde as mensagens so transmitidas por meio da linguagem.

2 Capra (2003, p. 182) oferece um exemplo da importncia das coeres extrado da gentica. Nele, as coeres esto representadas pelo fato de os genes estarem "ativos" ou no: "Quando as clulas se dividem no desenvolvimento do embrio, por exemplo, cada nova clula recebe exatamente o mesmo conjunto de genes, e, no obstante, as clulas especializam-se de maneiras muito diversas, tornando-se clulas musculares, clulas sanguneas, clulas nervosas, etc. H muitas dcadas, os bilogos desenvolvimentistas concluram desse fato que os tipos de clulas so diferentes no porque contm genes diferentes, mas porque em cada um deles os genes ativados so diferentes. (...). Estes so como que 'ligados' e 'desligados' em face de determinados sinais".

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FLUXO DE INFORMAES E VARIEDADE


Em 1948, publicado artigo (SHANNON, 1948) com as teses sobre probabilidade e estatstica em sistemas de comunicao e transmisso de sinais dos matemticos Claude E. Shannon e W. Weaver, causando forte impacto na comunidade cientfica, pois a informao passa a ser uma quantidade mensurvel (MOLES, 1978). Uma mensagem transmitida como um conjunto de sinais, que pode adquirir vrias combinaes diferentes (ASHBY, 1970). Cada combinao possvel chamada de "estado", de modo que, para cada estado apresentado, pressupe-se um significado a ele atribudo pelo receptor, qualquer que este seja. O "nmero de estados possveis de um sistema" chamado de "variedade" (BEER, 2007, p. 35). Com isso, pode-se argumentar que, se todos os elementos do conjunto de sinais forem igualmente provveis, a quantidade de informao chegaria a um mximo. Nesse sentido, Wiener (1970) observou que a quantidade de informao , simplesmente, a negativa da medida de entropia (ou neguentropia). Ou melhor: quanto maior o grau de desordem de um sistema, maior a quantidade de informao produzida. Com base nessa caracterstica, diz-se que o clculo da variedade/informao , de fato, a medida da complexidade (MOLES, 1978; BEER, 1994b). Nesse sentido, o pensamento complexo3 oferece uma ajuda estratgica para abordar problemas complexos, como um lembrete, um aviso: "no esquea que a realidade mutante, no esquea que o novo pode surgir e, de todo modo, vai surgir" (MORIN, 2007, p. 83).

ABORDAGENS SISTMICAS EM ADMINISTRAO


O sistemismo est presente em diversos campos, embora as metodologias no sejam logicamente homogneas (BERTALANFFY, 1973), compreendendo abordagens que incluem incertezas, indeterminaes e fenmenos aleatrios (MORIN, 2007). Com efeito, ele tem dominado a prtica de cientistas sociais imersos nos processos administrativos, dentro do governo (DEMO, 1995). Na prtica, observa-se que as abordagens sistmicas so complementares entre si. A chamada Cincia da Administrao (Management Science) ficou conhecida como o conjunto das abordagens quantitativas dos problemas administrativos (SOBRAL & PECI, 2008). Dentre essas abordagens, vale mencionar a Pesquisa Operacional (Operational Research), que se constitui na "aplicao de mtodos cientficos a problemas complexos para auxiliar no processo de tomada de decises" (ARENALES et al., 2007, p. ix). Por outro lado, a Administrao Ciberntica (Management Cybernetics) aplica conceitos cibernticos ao processo administrativo e foi bastante influenciada pela Cincia da Administrao. E foi da Administrao Ciberntica que surgiu o Modelo de Sistema Vivel (Viable System Model), descrito a seguir.

O MODELO DE SISTEMA VIVEL (MSV)


O psiclogo, estatstico e ciberneticista ingls Stafford Beer (1926-2002) desenvolveu4 o Modelo de Sistema Vivel (MSV) a partir da ideia

3 Morin (2007, p. 13) define complexidade como "o tecido de acontecimentos, aes, interaes, retroaes, determinaes e acasos que constituem nosso mundo fenomnico", fazendo referncia ao termo complexus (o que tecido junto). 4 O modelo desenvolvido em trs livros: Brain of the Firm (BEER, 1994a), The Heart of Enterprise (BEER, 1994b) e Diagnosing the System for Organisations (BEER, 2007).

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de que um sistema s vivel quando adquire a capacidade de existncia autnoma em um ambiente especfico (BEER, 1989) e do postulado sistmico sobre a existncia de leis gerais em sistemas de naturezas diversas. As aplicaes do modelo visam, prioritariamente, ao diagnstico da organizao (DIAS, 1998), embora seja um poderoso instrumento de modelagem organizacional (BEER, 2007). Assim, trata-se no somente de uma ferramenta de descrio, mas tambm um instrumento eficaz de predio (ESPEJO & HARNDEN, 1989).

FUNDAMENTOS
A aplicao da ciberntica na resoluo de problemas administrativos fortemente baseada no fluxo de informaes e em mecanismos de controle. "Controle", em ciberntica, significa "regulao", que representa "uma mquina homeosttica auto-regulada" (BEER, 1994b, p. 44)5 . Segundo Beer (1989), esto na auto-organizao e na autorregulao as condies mesmas de viabilidade de um sistema. Desse modo, "uma feio essencial do bom regulador consiste em bloquear o fluxo de va-

riedade das perturbaes para as variedades essenciais" (ASHBY, 1970, p. 236), o que s pode ser praticado com ajuda de atenuadores e amplificadores de variedades. O Quadro 1 indica alguns exemplos de como, na prtica das organizaes, se realizam os atenuadores e os amplificadores. Contudo, os requisitos de informao do superior e do subordinado no so simtricos (KATZ & KAHN, 1975). De fato, "o que o superior deseja saber, muitas vezes, no o que o subordinado deseja dizer-lhe; o que o subordinado deseja saber no necessariamente a mensagem que o superior deseja enviar" (KATZ & KAHN, 1975, p. 282). Assim, buscando assegurar a confiabilidade das informaes, devem ser criadas estruturas formais que "tornam explcitos o processo de busca, as categorias de codificao que sero empregadas e os procedimentos para processamento e interpretao de conformidade com tais categorias" (KATZ & KAHN, 1975, p. 283).

ARQUITETURA
Beer empreendeu estudos originais no sistema mais vivel que se conhece: o sistema neu-

Quadro 1: Exemplos de Atenuadores e Amplificadores de variedades, na administrao

Amplificadores de variedade Estimular o ambiente Provocar demanda Oferecer os servios ou produtos demandados Melhoria contnua
Fonte: Espejo et al. (1996, p.61)

Atenuadores de variedade Definir metas Definir modelos Estabelecer regras e normas Definir relatrios gerenciais

5 Entende-se por homeostase a estabilidade do ambiente interno de um sistema, a despeito das perturbaes do ambiente externo (BEER, 2007, p. 17).

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rolgico humano (Figura 1). Ele verificou que esse sistema funciona conforme cinco funes necessrias e suficientes (BEER, 1994a) e utilizando mecanismos de adaptao e de comando e controle. Ele entendeu, ento, que a existncia dessas funes e o bom funcionamento desses mecanismos devem ser as condies operacionais necessrias de todo sistema vivel. No MSV, essas funes so desempenhadas por subsistemas auto-organizados e autorregulados (ESPEJO & GILL, 1997). Cada subsistema representa um nvel de recursividade (propriedade do que pode ser repetido) da organizao, que um princpio central nas condies de viabilidade (BEER, 2007). Assim, cada subsistema representa uma imagem reduzida de toda a organizao trata-se de sistemas que so partes de um sistema. O Quadro 2, ao lado, apresenta breve descrio dos subsistemas que devem constar em um sistema vivel.

Em seu menor nvel de recursividade, S1 chamado de Unidade Operacional (UO). Uma UO pode ser representada por uma pessoa (um funcionrio), uma equipe, um produto ou um servio; e cada UO est relacionada a um setor especfico do ambiente externo, onde as suas operaes so realizadas, isto , cada uma opera em uma determinada rea de atuao da organizao. Nesse nvel de recursividade, a UO recebe ordens da chamada Administrao Inferior, que representaria, em nvel recursivo, o conjunto S3, S4 e S5. Por sua vez, nesse nvel de recursividade, S2 receber a denominao de Centro Regulador Inferior (CRI). O CRI mantm conexo com S2 do sistema maior (ou Administrao Superior), enviando-lhe relatrios de desempenho referentes s atividades das divises operacionais S2 do sistema maior receber a denominao de Centro Regulador Superior (CRS).

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Figura 1: O Modelo de Sistema Vivel em relao ao Sistema Nervoso Central

Fonte: Adaptado de Beer (1994a, p. 130-131).

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Quadro 2: Os seis subsistemas do Modelo de Sistema Vivel


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Fonte: Elaborao do autor.

MECANISMOS
O sistema vivel opera por meio de dois mecanismos essenciais: (1) o mecanismo de adaptao e (2) o mecanismo de comando e controle. Uma organizao para ser vivel deve ser capaz de adaptar-se dinmica das mudanas ambientais. J o "mecanismo de comando e controle" mantm um equilbrio entre as "liberdades" internas e a necessidade de se cumprir planos e objetivos. Ele monitora o rendimento das unidades e gerencia as distores, informando aos planejadores os rumos internos (realimentando internamente o sistema). Espejo et al. (1996) lembram, todavia, que o termo controle no se refere a imposies autoritrias, ressaltando que "o controle efetivo somente possvel quando as pessoas, no apenas desejam cooperar, mas enxergam uma vantagem ao dar o melhor de si a uma organizao maior" (ESPEJO et al., 1996, p. 110). Da

a importncia de se manterem canais pessoais de comunicao abertos. Contudo, os relatrios de desempenho enviados por S2 tendem frequentemente a refletir problemas naturais de comunicao (ESPEJO & GILL, 1997; KATZ & KAHN, 1975). Um importante canal adjunto para o desempenho das funes de S3 o monitoramento (ou auditoria), identificado por S3* (Sistema Trs Estrela). Espejo & Gill (1997) frisam que S3* no deve ser acionado frequentemente, para evitar, dentre outros, o risco da sensao de perda da autonomia das divises operacionais. J S4 ocupa-se em integrar a organizao ao ambiente externo. Essa funo vital para o mecanismo de adaptao. Por meio desse canal, a organizao aprende, se adapta s variaes do ambiente e redireciona suas operaes. A inteligncia est fortemente focada no futuro e essencial aos sistemas adaptativos (KATZ & KAHN, 1975).

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A essncia do uso do MSV como ferramenta de diagnstico , em um primeiro momento, verificar se todos os subsistemas esto representados na organizao e, em um segundo momento, examinar como esto operando os mecanismos de adaptao e de comando e controle. Parte-se do princpio de que esses aspectos so necessrios, a priori, a todo sistema vivel.

O SISTEMA EM FOCO
O sistema de controle das contas pblicas adotado no Brasil constitui-se de um conjunto de rgos colegiados independentes entre si e com certa autonomia (MEIRELLES, 2007). Como no h subordinao entre os tribunais de contas, podemos tratar o sistema brasileiro de controle externo das contas pblicas como uma rede de tribunais de contas. Alm do Tribunal de Contas da Unio (TCU), o sistema brasileiro inclui tribunais de contas estatuais (TCEs), tribunais ou conselhos de contas dos municpios, o tribunal de contas do Distrito Federal e dois tribunais de contas com jurisdio nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro. Os estados da Bahia, Cear, Gois e Par dispem de uma estrutura com duas cortes de contas, sendo uma com jurisdio nos respectivos estados e outra nos municpios daqueles (MILESKI, 2003).

Assim, o ato administrativo informa a ao da administrao. O ato administrativo um ato complexo: ele mantm interao ou influencia diversos sistemas internos da administrao pblica, dentre os quais destacamos os sistemas contbil, financeiro, oramentrio, patrimonial e operacional. Toda ao da administrao pblica deve estar prevista ou registrada em cada um desses sistemas, alm de outros. As operaes de engenharia em bem imvel pblico (como um terreno ou uma edificao, por exemplo), que visem construo, reforma ou ampliao desse bem, so chamadas de "obras pblicas" (MEIRELLES, 2007). Assim, a obra pblica uma atividade temporria, altamente complexa, cujo objetivo criar um bem pblico ou de uso coletivo, ou moderniz-lo.

AUDITORIA DE OBRAS

A FISCALIZAO A CARGO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS


A Constituio Federal (BRASIL, 1988) estabelece que os tribunais de contas auxiliaro as Casas Legislativas na fiscalizao contbil, financeira, oramentria, patrimonial e

SISTEMAS DA ADMINISTRAO PBLICA


Segundo Meirelles (2007), a administrao pblica realiza sua funo por meio de atos administrativos. O ato administrativo uma manifestao da administrao pblica com a finalidade imediata de "adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prprio" (MEIRELLES, 2007, p. 150).

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operacional de entidades da administrao pblica e de pessoas responsveis por bens e dinheiros pblicos. Tal fiscalizao objetiva verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade de atos que possam gerar despesas ou renunciar receitas. Diremos, grosso modo, que a fiscalizao a cargo dos tribunais de contas resulta, em termos sistmicos (CARVALHO, 2005), em informao. Assim, para cada sistema da administrao pblica controlado pelo tribunal haver resposta na forma de um conjunto do tipo {legal (ou ilegal); legtimo (ou ilegtimo); econmico (ou antieconmico)}, em todas as combinaes possveis.

O SISTEMA DE AUDITORIAS DE OBRAS PBLICAS DO TCE-RJ


As atribuies e competncias do TCE-RJ so regidas, essencialmente, pelos artigos 70 a 75 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), pela Lei Complementar Estadual n 63, de 1 de agosto de 1990 (RIO DE JANEIRO, 1990), por seu Regimento Interno aprovado pela Deliberao TCE-RJ n 167, de 10 de dezembro de 1992 (RIO DE JANEIRO, 2004) e por seu Ma-

nual de Organizao (RIO DE JANEIRO, 2005c). Elas constituram as referncias normativas deste trabalho. O TCE-RJ est organizado, basicamente, em Corpo Instrutivo e Corpo Deliberativo, alm de outros rgos auxiliares (Secretaria Geral de Administrao, Secretaria Geral de Planejamento e Secretaria Geral das Sesses). A primeira diviso trata, dentre outros, de instruir processos de auditorias e representada pela Secretaria de Controle Externo (SGE). Dentro da SGE, encontra-se a Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia (SSO), rgo responsvel por realizar auditorias em obras pblicas. A SSO rgo superior que coordena as atividades das Coordenadorias de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia nos mbitos estadual (CAE) e municipal (CAM) (RIO DE JANEIRO, 2005a; 2005b). Nosso sistema em foco est definido dentro da estrutura da SSO, tendo a SGE como metassistema. Com base nos documentos normativos citados, elaboramos o Quadro 3, onde resumimos a aplicao do MSV na identificao de seus subsistemas, dentro do sistema em foco. No Quadro 3, pode ser visto que as funes de S2, S3 e S4 so atribudas simultaneamente ao Coordenador-Geral (CAE ou CAM). Os Coordenadores-Gerais seriam responsveis, ao mesmo tempo, pela inteligncia (planejamento) do sistema, pelo controle desse sistema e, mais ainda, por sua coordenao. Essa acumulao inviabiliza a reduo da variedade do fluxo ascendente (de S2 a S4), sobrecarregando os responsveis. Outra aspecto que merece comentrio o fato de o Subsecretrio-Adjunto acumular as funes de S5, no sistema em foco, e de S2, no metassistema. Embora o S5, por definio, seja um nvel de baixa variedade, S2 no o , de modo que as variedades no so reduzidas. E mais ainda: a ausncia, nos documentos normativos, da funo S3* (auditoria ou

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Fonte: Elaborao do autor, com base nos Atos Normativos do TCE-RJ nos 79/2005 e 80/2005; Lei Complementar n 63/1990; Regimento Interno do TCE-RJ; e Manual de Organizao do TCE-RJ.

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Quadro 3: O sistema de auditorias de obras pblicas do TCE-RJ, no Modelo de Sistema Vivel

monitoramento) acaba por sobrecarregar S3, j que ele pressionado a tratar um fluxo de informao de alta variedade. Como vimos, auditorias constantes restringem fortemente a autonomia de S1, prejudicando a viabilidade do sistema.

oportuno ressaltar que estamos analisando exclusivamente os documentos normativos emitidos. Assim, embora o funcionamento real da SSO seja um pouco diferente do que est definido normativamente 6 , as lacunas

Por exemplo, existem grupos de trabalho informais, que no esto definidos em documentos normativos, como o Ncleo de Normatizao, responsvel pela elaborao de normas de auditorias, e o Ncleo de Reviso, responsvel pela reviso dos processos.

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CONSIDERAES FINAIS
O senso popular raramente relaciona eficincia com rgo pblico. De fato, uma reao comum no interior desses rgos s perturbaes externas se fecharem mais, criando regras rgidas de ao, o que os torna ainda mais inflexveis diante daquelas perturbaes. O Modelo de Sistema Vivel (MSV) prope que as partes do sistema mantenham relativa autonomia entre si. essa autonomia que, ao mesmo tempo, mantm a coeso do sistema e libera suas partes para agir criativamente, dentro de limites. O modelo tambm postula que toda organizao realmente vivel , tambm, organizao capaz de aprender. Mais que isso: ela precisa ser capaz de transformar esse processo em conhecimento coletivo. bom lembrar que o MSV um modelo, e modelos no devem ser encarados como absolutos, mas, antes, como teis. Assim, haveria grande probabilidade de se chegar a outras concluses se o modelo descritivo escolhido fosse outro. Feitas as ressalvas, podemos constatar que o sistema de auditorias de obras pblicas do TCE-RJ no vivel por trs motivos bsicos: primeiro, ele no apresenta todos os subsistemas necessrios; segundo, no h atenuadores de variedades estabelecidos normativamente; e, por fim, ele sobrepe funes, sobrecarregando os canais de informaes. Todavia, de se destacar que permitido SSO, nos documentos normativos examinados, elaborar seus prprios procedimentos, o que constitui uma oportunidade para se alterar tal cenrio. Por essa razo, o sistema em foco poderia ganhar muito se adotasse, pelo menos, trs procedimentos: primeiro, "Anlise de Sistema", para identificar processos, objetos e relaes necessrios; segundo, "Pesquisa Operacional", visando a identificar que informaes so realmente necessrias (criando atenuadores de variedades) e quais delas so suficientes (modelando a tomada de decises); terceiro, "Organizao e Mtodos", para especificar os documentos normativos necessrios. Por fim, registramos que a perspectiva sistmica mostra que o Homem tem o potencial de evoluir com seus erros e se aperfeioar em seus acertos, no obstante sua capacidade limitada de lidar com a complexidade, reconhecendo que a realidade perceptvel nunca pode ser definida em termos absolutos. Resta-nos aguardar o momento em que os homens sabero diferenciar seus erros de seus acertos.

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normativas em organizaes burocrticas podem alimentar certo grau de caoticidade den-

tro do sistema. Nesse sentido, o risco de desagregao sistmica muito elevado.

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ESTUDOS

O CIDADO E OS TRIBUNAIS DE CONTAS

ESTUDOS

A INTERAO CIDADO-TRIBUNAIS DE CONTAS:


uma perspectiva republicana
Srgio Lino da Silva Carvalho
Assessor da Diretoria-Geral de Informtica; Mestre em Administrao Pblica pela FGV/ECG

RESUMO: A consolidao da democracia e o fortalecimento das instituies em nosso pas, aliados persistncia do patrimonialismo e do clientelismo nas relaes entre a sociedade civil e o Estado brasileiro, fazem emergir a necessidade do estabelecimento de uma

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cultura democrtica em que os cidados acompanhem permanentemente as principais aes dos governantes e gestores pblicos. As eleies, como mecanismo de accountability, mostram-se insuficientes para assegurar que os governantes implementem de forma eficaz, eficiente e efetiva as polticas pblicas de que a sociedade necessita. O presente ensaio visa proposio de aes pelas quais os Tribunais de Contas, rgos de controle externo, possam fomentar e estimular o controle social exercido sobre os gestores dos rgos sob suas jurisdies. Para tal, este artigo se baseia em pesquisa de campo realizada no Tribunal de Contas da Unio (TCU), no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) e no Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro (TCM-RJ) com o objetivo de apontar possveis aes que as Cortes de Contas possam implementar para estimular o controle social. Verificou-se que os Tribunais de Contas podem ter, de fato, uma ao efetiva no estmulo ao controle das aes e polticas pblicas exercido pela sociedade. O estudo sugere, ainda, um conjunto de quatorze medidas que podem ser tomadas por estes rgos nesse sentido.
ABSTRACT: The consolidation of democracy and the strengthening of institutions in our country, together with the persistence of patrimonialism and protectionism in the relations between civil society and the Brazilian State, bring out the need to establish a democratic culture in which citizens may keep permanent track of the main actions of governors and public managers. Elections, as a mechanism of accountability, are too insufficient to assert that governors put into practice the public policies that society needs in an efficacious, efficient, and effective way. The present essay aims at proposing a set of actions by means of which Courts of Accounts, which are organs of external control, can promote and stimulate the social control over the managers of the organs under their jurisdictions. Therefore, this paper is based on a specific field research that took place at the Court of Accounts of the Brazilian Union (Tribunal de Contas da Unio - TCU), the Court of Accounts of the State of Rio de Janeiro (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE-RJ) and the Court of Accounts of the Municipality of Rio de Janeiro (Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro - TCM-RJ) so as to point out the feasible actions that Courts of Accounts as a whole may put into practice in order to stimulate social control. It has been checked that Courts of Accounts can actually exert an effective power of action as regards the encouragement of the control of both actions and public policies exerted by society.The study suggests a set of fourteen steps that can be taken by these organs in this sense.

PALAVRAS-CHAVE: Cidadania; Participao; Direitos Republicanos; Patrimonialismo; Accountability.

KEYWORDS: Citizenship; Participation; Republican Rights; Patrimonialism; Accountability.

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INTRODUO
Desde a dcada de 1970, o mundo vem presenciando um movimento crescente de presso sobre empresas, organizaes pblicas e, at mesmo, organizaes sem fins lucrativos para que estas busquem mais eficincia, eficcia e efetividade em suas aes. A interao sociedade civil-mercado-Estado passou por diversas transformaes, com a incluso de novos segmentos, antes marginalizados, naquele processo de interao e com o consequente aumento e diversificao de demandas neste complexo sistema. Nesse contexto, verifica-se no mbito da administrao pblica um grande desafio para se alcanar uma gesto eficiente, eficaz e efetiva, que v ao encontro do interesse coletivo e da perspectiva republicana, que devem permear o processo de gesto e execuo das polticas pblicas. No entanto, segundo Santos et al. (2002) o que se tem observado, notadamente em pases em desenvolvimento, que os representantes populares tm agido contrariamente aos princpios republicanos e democrticos, muitas vezes tomando decises com base em interesses particulares ou de minorias, em detrimento do interesse pblico. Esta atitude, de apropriao da res publica pelo particular, denota resqucios do patrimonialismo que ainda se faz presente na sociedade brasileira, em decorrncia de fatores de ordem cultural. No contexto de uma sociedade que ainda apresenta tais resqucios, caractersticos de perodos anteriores, como a Repblica Velha e o Regime Militar, emerge a necessidade de fortalecimento do controle sobre a aplicao dos recursos pblicos, tanto o exercido pelo prprio aparelho estatal quanto o controle exercido pela sociedade sobre os representantes eleitos e a burocracia, numa perspectiva complementar. O grande desafio, na viso de Figueiredo (2002), fazer com que a sociedade, particularmente, o cidado, participe ativamente do controle sobre os gestores pblicos, exercendo-o diretamente e colaborando, por meio de informaes, com o incremento do nvel de controle exercido por rgos cujas atribuies precpuas envolvam a salvaguarda do patrimnio pblico, como o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas. Assim, o objetivo deste ensaio propor mecanismos pelos quais os Tribunais de Contas possam estimular o controle social exercido pela sociedade sobre os gestores pblicos e a burocracia estatal. A prxima seo do artigo abordar o referencial terico que forneceu subsdios pesquisa realizada. Preliminarmente, far-se- uma breve descrio da Reforma do Estado no Brasil ocorrida na dcada de 1990 e da persistncia de resqucios do patrimonialismo na administrao pblica, procedendo-se ainda a um estudo do controle e de suas diversas instncias. Nas sees seguintes, sero analisados os aspectos subjacentes cidadania, accountability e a atuao das Cortes de Contas como agentes capazes de exercer o controle horizontal da administrao pblica e de fomentar o controle vertical exercido pela sociedade sobre a burocracia estatal e os detentores de cargos eletivos. Por fim, ser apresentada a pesquisa emprica realizada em duas etapas, a primeira no Tribunal de Contas da Unio TCU e no Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro TCM-RJ e a segunda no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro TCE-RJ, a anlise dos resultados e as concluses do presente artigo.

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A partir da dcada de 1970, notadamente a partir do ano de 1973, com a crise do petrleo, encerrou-se um ciclo de grande prosperidade para a economia mundial, perodo iniciado aps a Segunda Guerra Mundial, em que grandes pases capitalistas, pases do bloco socialista e do terceiro mundo experimentaram altas taxas de crescimento econmico (ABRUCIO, 1997). Segundo Peci e Lustosa da Costa (1999), esse processo de crescimento econmico, que no Brasil teve incio nos anos trinta, se deu pela

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REFORMA DO ESTADO E PATRIMONIALISMO NO BRASIL

industrializao, baseada na substituio de importaes, tendo o Estado desenvolvimentista como seu principal agente de fomento. Na tica de Abrcio (1997), o modelo vigente de Estado comeou a ruir em meio crise do petrleo, cuja dimenso administrativa se fundamentava no modelo burocrtico weberiano, que buscava manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidade da mquina governamental. Este modelo burocrtico foi implantado na administrao pblica de diversos pases em oposio ao patrimonialismo, sistema onde a propriedade pblica se confundia com a propriedade privada e onde imperavam o nepotismo, o empreguismo e a corrupo (BRESSER PEREIRA, 1996). No Brasil, o modelo weberiano foi implantado na dcada de 1930, por meio da reforma administrativa realizada no governo Getlio Vargas. No entanto, Diniz (2001) assevera que nunca houve no Brasil uma burocracia genuinamente weberiana, haja vista a coexistncia dos princpios universalistas e meritocrticos com as prticas clientelistas tradicionalmente presentes na administrao pblica brasileira. Em resposta crise do modelo weberiano de administrao pblica, surgiu o modelo gerencial, primeiramente em pases anglo-saxes (Estados Unidos, Gr-Bretanha, Austrlia e Nova Zelndia) e, logo aps, em pases da Europa continental e Canad. O modelo gerencial de administra-

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o pblica, gerencialismo ou New Public Management (NPM) consiste no emprego de prticas da administrao privada no setor pblico, visando ao atendimento da demanda por melhores servios pblicos e a uma maior eficincia e conteno de gastos (PECI; PIERANTI; RODRIGUES, 2007). A administrao pblica gerencial, em oposio rigidez e racionalidade exageradas do modelo burocrtico, pretende a busca de flexibilidade por meio de estratgias de ampla delegao de autoridade aos gestores pblicos (empowerment), descentralizao e cobrana de resultados a posteriori. Este modelo de administrao introduz no setor pblico o conceito de produtividade presente na esfera privada (BRESSER PEREIRA, 2005). No entanto, segundo Diniz (2001), a reforma administrativa iniciada em meados dos anos 90 revelou-se ineficaz em realizar a ruptura preconizada por seus idealizadores, mostrandose incapaz de solucionar o problema crnico de ineficcia da ao estatal em toda a sua complexidade. Nogueira (2004) demonstra que os principais resultados obtidos pelo reformismo vitorioso nos anos 90 foram a desvalorizao do Estado diante do cidado e a desorganizao de seu aparato tcnico e administrativo. Considerando que no chegou a haver no Brasil uma burocracia propriamente weberiana, tendo persistido o patrimonialismo e o clientelismo na administrao pblica, tambm no houve sucesso do modelo gerencial em romper com o antigo padro (DINIZ, 2001). Segundo Nogueira (2004, p. 45), o esforo para contrapor a administrao gerencial burocrtica acabou por se afirmar em um terreno etreo e nebuloso, "a partir do qual no se podia vislumbrar nem as vantagens do gerencialismo nem os pecados mortais da burocracia". De acordo com o autor, um modelo de administrao pblica baseado na convivncia do patrimonialismo com a burocracia

racional-legal passou a incorporar tambm uma camada gerencialista. A viso de Diniz corroborada por Nunes (2003), que evidencia a sobrevivncia e persistncia do clientelismo na sociedade brasileira, rejeitando esse fenmeno como caracterstico do Brasil arcaico, da Repblica do "caf-comleite". Segundo o autor, o clientelismo poltico est bastante vivo, por exemplo, no Rio de Janeiro e So Paulo, dois principais centros urbanos do pas. Schwartzman (1988; apud SILVA, F. 2002) denomina neopatrimonialismo a existncia das caractersticas do modelo patrimonialista nas sociedades contemporneas. Na viso do autor, o neopatrimonialismo no simplesmente a sobrevivncia das prticas patrimonialistas nas sociedades modernas, mas uma forma bastante atual de dominao poltica exercida pela burocracia e pela classe poltica.

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CONTROLE NA ADMINISTRAO PBLICA


O controle uma funo da administrao que diz respeito gerao e uso de informaes relativas s atividades organizacionais, com vistas deteco de potenciais problemas e desvios, buscando sua correo. A finalidade geral do controle avaliar e corrigir operaes da organizao de acordo com os objetivos fixados no planejamento, com vistas a garantir o alcance eficaz e eficiente da misso e dos objetivos organizacionais (SOBRAL; PECI, 2008). Na administrao pblica, controle o "poder-dever de vigilncia, orientao e correo que a prpria administrao, ou outro poder, diretamente ou por meio de rgos especializados, exerce sobre sua atuao administrativa" (ALEXANDRINO; PAULO, 2007, p. 524). H um tipo de controle inerente organizao do Estado moderno, representado pelos me-

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canismos de freios e contrapesos, com origem na doutrina de separao dos poderes, concebida por Locke, pioneiramente, em Segundo Tratado sobre o Governo e Montesquieu, no clssico Do Esprito das Leis. No Brasil, o princpio da separao dos poderes encontra-se insculpido no artigo 2 da Carta Magna de 1988, segundo o qual "so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio" (BRASIL, 1988). Segundo Maldonado (2003), a despeito de uma excessiva concentrao de poder no Executivo no Brasil, houve um grande avano no que se refere limitao do poder com o advento da Constituio de 1988, que reforou o papel do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico na tutela de interesses coletivos e difusos e na defesa dos interesses sociais e individuais. O controle do Estado exercido por seus prprios integrantes pode ser subdividido em controle interno e controle externo, este ltimo atribuio precpua dos Tribunais de Contas. O controle interno visa a assegurar o exerccio das responsabilidades pelos gestores pblicos, em uma espcie de autocontrole, ao passo que o controle externo garante que o gestor responda publicamente por tais responsabilidades. Segundo Alexandrino e Paulo (2007, p. 522), controle interno " aquele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou por meio de rgos integrantes de sua prpria estrutura". Cabe ressaltar que a Carta Magna de 1988, em seu artigo 74, determina que os Poderes instituam e mantenham sistemas de controle interno, estabelecendo os itens mnimos que sero alvo deste controle. O controle externo, por sua vez, consiste no controle exercido

por um Poder sobre os atos administrativos de outro Poder (ALEXANDRINO;PAULO, 2007). Segundo os autores, so exemplos de atos de controle externo: a) a sustao, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CRFB, art. 49, V); b) a anulao de um ato do Poder Executivo por deciso judicial; c) o julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da Repblica e a apreciao dos relatrios por ele apresentados sobre a execuo dos planos de governo; d) a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio sobre despesas realizadas pelo Poder Executivo federal. Na administrao pblica federal, o controle externo exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, conforme previsto no artigo 71 da Constituio da Repblica. Este modelo se reproduz nas administraes subnacionais, onde cada estado da Federao possui uma Corte de Contas que auxilia as Assembleias Legislativas no exerccio desta funo. O texto constitucional confere s Cortes de Contas atribuies relativas fiscalizao contbil, financeira, operacional, orament-

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ria e patrimonial dos rgos governamentais de todos os Poderes da administrao1. De acordo com tais atribuies, os rgos de controle externo executam, dentre outras, auditorias operacionais para avaliao de resultados de polticas governamentais e desempenho de rgos, contribuindo para o aperfeioamento da gesto na administrao pblica. Na tica de Albuquerque (2006), os trabalhos de auditoria realizados pelos Tribunais de Contas em suas inspees, sejam auditorias de desempenho ou tradicionais, juntamente com as anlises de prestaes de contas de gestores pblicos, representam relevantes servios prestados sociedade, haja vista o grande efeito inibidor exercido por sua atuao sobre a malversao de recursos pblicos, alm do efetivo ressarcimento ao errio pblico dos danos causados em muitos desses casos. A atuao dos Tribunais de Contas vai, segundo a viso de Figueiredo (2002), ao encontro de uma perspectiva republicana, na medida em que visa ao aperfeioamento das polticas pblicas e melhoria da gesto dos recursos que pertencem, em ltima instncia, sociedade. Outra importante instncia de controle da administrao pblica o controle social, exercido pela sociedade civil sobre a burocracia estatal, seja para defender interesses corporativos, particulares, seja para agir em nome do interesse pblico, sendo um mecanismo essencial de controle em ambos os casos (BRESSER PEREIRA, 1998).

CIDADANIA E REPUBLICANISMO
Nos termos da anlise clssica de Marshall (1950; apud Bresser Pereira; 1997), a cidadania seria composta de direitos civis, direitos po-

lticos e direitos sociais. Cronologicamente, primeiro foram definidos os direitos civis, depois os direitos polticos, estes dois conquistados pelos cidados e assegurados pelo Estado contra o prprio Estado, e, finalmente, os direitos sociais, que visam a assegurar os direitos dos cidados contra os ricos e/ou poderosos. Segundo Bresser Pereira (1997, p. 109), um quarto tipo de direitos surge ao final do sculo XX: "os direitos dos cidados de que o patrimnio pblico seja efetivamente de todos e para todos", o que o autor denomina direitos pblicos ou direitos republicanos, definindoos como "direitos dos cidados contra aqueles que buscam capturar privadamente os bens que so ou devem ser de todos e particularmente a uma categoria desses direitos: o direito res publica ou ao patrimnio econmico pblico". O autor relaciona a cidadania aos direitos dos cidados, inclusive ao direito republicano. A ideia de uma cidadania plena se completa quando acrescentamos aos direitos civis, polticos e sociais os direitos republicanos. Nesse momento, o cidado obrigado a pensar no interesse pblico explcita e diretamente. S assim ter condies de defender o patrimnio pblico em geral cultural, ambiental, e econmico. Nesse momento, surge a indignao cvica contra as violncias que sofre a res publica (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 118). No entanto, segundo Campos (2005), na sociedade brasileira, por fatores estruturais e culturais associados a uma forte presena do Estado, h uma "subcidadania", com cidados subservientes que esperam a resoluo das questes coletivas por meio da ao estatal. Na tica da autora, o povo brasileiro demonstra uma grande vocao para ser ajudado, fato que conduz ao paternalismo, uma forma disfarada de autoritarismo.

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1 Artigo 70 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

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Na mesma linha, Diniz (2001) assevera que, no caso do Brasil, atores estratgicos da ordem industrial em formao, como o empresariado e os trabalhadores urbanos, adquiriram suas identidades por meio do Estado e no atravs dos partidos polticos. Portanto, este processo de incorporao poltica seria, segundo a autora, subordinado tutela estatal. Bobbio (2004, p. 129) ressalta a importncia do exerccio da cidadania, afirmando que "a democracia moderna repousa na soberania no do povo, mas dos cidados". O autor utiliza um conceito amplo e inclusivo de cidado, no dizendo respeito somente aos burgueses, nem aos cidados do conceito aristotlico, definidos como aqueles que podem ter acesso aos cargos pblicos, que, mesmo numa democracia, so minoria. Nogueira (2004) corrobora esse pensamento, ao afirmar que cidados ativos so personagens vitais da democracia, devendo ser constantemente "criados" e "organizados" pela educao, pelo debate pblico, pela multiplicao de espaos institucionais de discusso e deliberao. A poltica democrtica no pode ser concebida sem participao, representao e institucionalizao, tanto quanto uma ideia de limitao do poder coercitivo do Estado. No contexto de uma cidadania mais ativa, emerge a importncia da participao de seus membros, ressaltada por Figueiredo (2002), para quem a participao cidad na conduo dos negcios do Estado deve ser entendida da for-

DEMOCRACIA, REPRESENTATIVIDADE E PARTICIPAO


No obstante a incluso de novos atores no processo poltico, Bobbio (2004) aponta a existncia de uma crise de participao popular nos Estados democrticos, decorrente de trs razes principais: a) a participao culmina, na melhor das hipteses, na formao da vontade da maioria parlamentar; mas o parlamento no mais o centro do poder real, mas apenas uma cmara de ressonncia de decises tomadas em outro lugar; b) ainda que o parlamento fosse o rgo do poder real, a participao popular limita-se a legitimar, a intervalos de tempo longos, uma classe poltica restrita que busca a autoconservao, cada vez menos representativa; c) em uma eleio, a participao distorcida, manipulada, pela propaganda de poderosas organizaes religiosas, partidrias, sindicais etc. A participao popular deveria ser eficiente, direta e livre e, segundo o autor, no possui nenhuma destas caractersticas mesmo nas de-

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ma mais ampla possvel, envolvendo a dimenso da cidadania ligada titularidade de direitos e ao sentimento de pertencer a uma determinada comunidade, bem como preocupao com a res publica (republicanismo).

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mocracias mais evoludas. Da soma destes trs deficits de participao popular nasce o fenmeno mais grave da crise a apatia poltica caracterizada pela despolitizao das massas nos Estados dominados pelos grandes aparelhos partidrios. Santos (2007) ressalta a perspectiva histrica como fator explicador do deficit de participao poltica no caso brasileiro, com poucos momentos de efetiva participao popular na histria do pas, rejeitando uma anlise que atribui os problemas cultura do recolhimento individualista e ao apoliticismo, comuns em democracias ricas. Na viso de Avelar (2004), a maioria da populao pouco ativa politicamente, conformista e, no geral, desencantada com a poltica. Em alguns casos, porque no se sente qualificada para participar; em outros, porque no acredita que a poltica possa melhorar sua vida. Nogueira (2004) corrobora esta viso, asseverando que os cidados deixaram de acreditar no Estado, nos parlamentares e nos partidos, que terminaram por lhes parecer como foras hostis e pouco compreensveis. No obstante as elevadas taxas de comparecimento nas eleies, o eleitorado brasileiro no costuma relacionar-se frequentemente com seus representantes, sendo diminuto o nmero de contatos entre mandantes e mandatrios de postos legislativos (SANTOS, 2007). A valorizao da cidadania e efetivao do projeto democrtico passam, segundo o autor, pela valorizao da sociedade civil. Nas palavras de Nogueira (2004, p. 102), Isso quer dizer que precisamos de uma perspectiva que no s valorize a sociedade civil e celebre seu crescente protagonismo, mas tambm colabore para politiz-la, libertando-a das amarras reducionistas e repressivas dos interesses particulares, aproximando-a do

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universo mais rico e generoso dos interesses gerais, da hegemonia, em uma palavra, do Estado. Experincias importantes no sentido de materializar mecanismos de participao da sociedade na deciso e implementao de polticas pblicas tm sido concretizadas na administrao pblica brasileira, notadamente na esfera municipal, como conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento participativo (MENDES, 2007). No entanto, a autora aponta a existncia de uma crise nos mecanismos de representao poltica tradicional, no s no Brasil, mas nas democracias modernas em geral, que afeta a legitimidade e eficcia da prpria democracia. A representao poltica caracterstica das democracias modernas no assegura que haja representatividade, ou seja, correspondncia entre as aes dos representantes eleitos e a vontade dos representados (GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). Para Miguel (2006), a prpria expresso "democracia representativa" encerra uma contradio, uma vez que se trata de um governo do povo e o povo no estar presente no processo de tomada de deciso. Arato (2002, p. 92) aponta para o problema da desconexo entre a vontade de representantes e representados, afirmando que "representantes, de forma diversa de delegados e embaixadores, no tm instrues restritas e podem realmente violar as promessas e programas e ainda assim serem reeleitos". Na tica do autor, h um hiato entre representantes e representados nas democracias modernas, minimizado pelos direitos atribudos aos cidados, sem os quais haveria risco de transformao da democracia em uma nova forma de autocracia. No Brasil, na tica de Benevides (2003, p. 129), h uma democracia semidireta, princpio ex-

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presso no primeiro artigo da Carta Magna de 1988, que enseja o exerccio do poder pelo povo, atravs de representantes eleitos ou diretamente. A autora esclarece que "a combinao de representao com formas de democracia direta configura um regime de democracia semidireta". Ela aponta ainda trs institutos que foram aprovados para assegurar a participao popular direta e diminuir o distanciamento entre cidados e gestores eleitos: o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular legislativa2. questo da desconexo entre representantes eleitos e eleitores na democracia representativa, Manin et al. (2006) acrescenta o problema da grande assimetria de informaes verificada entre representantes e representados. Bandeira (2005b) destaca a importncia da disponibilizao de informaes sociedade por parte dos gestores pblicos, no sentido de prestar contas de suas aes e de conferir maior transparncia gesto. A autora destaca que, No cenrio digital as tecnologias de informao e comunicao (TICs) se apre-

sentam como instrumentos hbeis para que os atores sociais possam exigir dos representantes da administrao pblica que gerenciem os rgos estatais de forma transparente (BANDEIRA, 2005b, p. 3). Ressaltando a importncia da informao para o exerccio da democracia, Manin et al. (2006) asseveram que "precisamos de instituies que forneam informaes independentes sobre o governo aos cidados agncias de prestao de contas". Figueiredo (2002) tambm salienta a grande dificuldade de a sociedade avaliar as aes dos gestores pblicos em funo da ausncia de informaes tempestivas, suficientes e confiveis, destacando a necessidade de que rgos da administrao pblica supervisionem, controlem, apliquem sanes e, sobretudo, municiem a sociedade com informaes acerca da conduta de seus representantes. Quanto importncia da disponibilizao de informaes sociedade, Torres (2007, p. 43) aponta a questo que envolve o processamento

2 Dispositivos insculpidos no artigo 14 da Constituio da Repblica de 1988.

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destas informaes pelos cidados. Na maioria das vezes, na viso do autor, "as informaes disponveis so excessivamente tcnicas para serem entendidas e processadas pelo eleitor padro". Essa questo, segundo o autor, de difcil equacionamento e tem importantes reflexos, uma vez que dificulta e, no limite, inviabiliza o controle social, objetivo principal do esforo de transparncia empreendido pela administrao pblica brasileira. Outra importante questo levantada por Mendes (2007), na esteira do hiato entre representantes e representados apontado por Arato (2002), a incipincia do processo eleitoral como mecanismo de controle da sociedade sobre os governantes eleitos. Na tica de Mendes (2007, p. 149): As eleies no so um mecanismo suficiente para assegurar a realizao da vontade popular. Os mandatos, legislativo ou executivo, so perodos longos durante os quais os cidados ficam desprovidos de meios de avaliao, controle e sano das aes de seus representantes. A conexo entre governantes e governados deve ser interpretada, na viso de Mendes (2007), como um ato contnuo, renovado em perodos mais curtos ou a cada debate, e no apenas no julgamento final de uma srie de aes realizadas pelos representantes eleitos ao longo de todo o mandato. Essa viso corroborada por Campos (2005), para quem o processo eleitoral por si s no gil o suficiente para salvaguardar o interesse pblico. Segundo Miguel (2006), a resposta que as instituies democrticas tendem a dar para o problema da desconexo entre a vontade de representantes e representados a accountability. Para Arato (2002, p. 91), "a nica conexo que a lei positiva [...] pode ofe-

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recer accountability baseada na capacidade dos eleitores, individuais ou grupais, de exigir que os representantes expliquem o que fazem".

ACCOUNTABILITY
Segundo Campos (2005), o termo accountability, embora no possua uma traduo precisa para o portugus, designa a responsabilidade de gestores governamentais e dos servidores pblicos perante a sociedade e os rgos de controle integrantes da prpria burocracia, caracterizada pela obrigao de prestao de contas dos resultados de suas aes. Na definio do Banco Mundial, accountability, de uma forma simples, significa tornar os gestores pblicos responsveis por suas aes (WORLD BANK, 1992).

Political leaders are ultimately responsible to their populations for government actions, and this means that there has to be accountability within government. How this happens varies widely in different countries, depending upon cultural characteristics, history, political institutions, administrative capacities, and the public's access to and use of information. (WORLD BANK, 1992, p. 13)
J Miguel (2006, p. 167) define accountability como algo que se refere "capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua misso e destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio". Segundo o autor, o conceito tambm abrange a prestao de contas dos representantes eleitos e o veredicto popular acerca desta prestao de contas. Portanto, a accountability tem, como um de seus objetivos, a transparncia da gesto no

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sanes legais em relao a atos e omisses de outros agentes ou agncias da administrao que, a princpio, sejam classificados como ilcitos. Os Tribunais de Contas integram esta rede de organismos estatais citada por ODonnell, senA noo de accountability no se perfaz do parte importante dos mecanismos de como algo isolado e sim inserida em accountability horizontal, que passam a ser insum contexto de cidadania participativa. trumentos imprescindveis de fomento tica O Estado representa um mecanismo e transparncia na gesto pblica para resguardar as estruturas de um (FIGUEIREDO, 2002). pas. Os atores sociais, por sua vez, inA rede de organismos estatais que tm por atriformados das polticas pblicas, se orbuio o exerccio da accountability horizontal ganizam em sua conjuntura scio-ecocomposta, alm dos Tribunais de Contas da nmica para critic-las e avali-las, exiUnio e equivalentes subnacionais, do Poder gindo o cumprimento dos seus direitos Legislativo, do Poder Judicirio, ambos dentro e a obedincia dos gestores pblicos do sistema de freios e contrapesos, e do Minisaos ditames legais e morais (BANDEItrio Pblico, rgo que deve realizar aes de RA, 2005a, p. 6). fiscalizao e tomar iniciativas visando ao interesse da sociedade (SACRAMENTO, 2005). Na viso de Campos (2005), a accountability No que se refere accountability vertical, uma questo de democracia. H, segundo a ODonnell (1998) a define como o conjunto autora, uma relao direta entre o estgio dede iniciativas que so levadas a cabo pela somocrtico de uma sociedade e o grau de inteciedade, de forma individual ou coletiva, com resse pela accountability. Nesse sentido, segunvistas ao controle daqueles que ocupam cardo a autora, a accountability tende a acompagos estatais, quer tenham sido eleitos ou no. nhar valores democrticos como igualdade, Campos (2005) ressalta a importncia da dignidade humana, participao e accountability vertical, asseverando que a simrepresentatividade. ples criao de mecanismos de controle buroNa literatura, a accountability dividida em crticos no se mostra suficiente para asseguduas dimenses: accountability vertical e rar a efetividade accountability horida responsabilidazontal. Segundo de dos gestores ODonnell (1998), Os Tribunais de Contas integram pblicos. Nesse accountability horiesta rede de organismos estatais sentido, a autora zontal a existncitada por ODonnell, sendo parte afirma que o vercia no mbito do importante dos mecanismos de dadeiro controle aparelho estatal de accountability horizontal, que do governo s vai uma rede de agnpassam a ser instrumentos ocorrer efetivacias dispostas e camente se suas pacitadas para emimprescindveis de fomento tica aes forem fiscapreender aes que e transparncia na gesto pblica lizadas pelos cidavo desde o contro(FIGUEIREDO, 2002) dos. le permanente at setor pblico, no que se refere veiculao de informao para a sociedade com vistas efetivao na prtica dos preceitos relativos cidadania, conforme aponta Bandeira:

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Na medida em que exercem ativamente o controle horizontal sobre outros rgos da administrao pblica, os Tribunais de Contas podem tambm fomentar a accountability vertical, por meio de divulgao de informaes acerca da gesto dos recursos pblicos dos rgos sob sua jurisdio (FIGUEIREDO, 2002). Na viso de Figueiredo (2002, p. 4-5), as Cortes de Contas possuem um importante papel neste sentido: O trabalho dos Tribunais de Contas pode contribuir para trazer estes cidados para o debate, constituindo-se em garantidores de uma participao popular efetiva, notadamente na gesto fiscal. (...) Na realidade, a atuao dos Tribunais na promoo da tica e na garantia do exerccio pleno da cidadania constri uma via de mo dupla. No s os Tribunais servem como provedores de informaes e garantidores de que esses mecanismos de participao popular estejam sendo respeitados, como tambm os Tribunais se legitimam junto sociedade, maximizando suas aes. Nazareth e Conceio (2003) partilham dessa viso, asseverando que os Tribunais de Contas so importantes instrumentos na promoo e estmulo dimenso vertical da accountability e que as perspectivas de atuao das Cortes de Contas nesse sentido ainda no esto inteiramente exploradas. Anastasia e Melo (2002; apud SACRAMENTO, 2005) afirmam que os desempenhos dos mecanismos de accountability horizontal e vertical influenciam-se mutuamente. Dito de outra forma, o bom ou mau desempenho dos mecanismos de uma dimenso impacta positiva ou negativamente sobre a outra, e vice-versa.

RESULTADOS DA PESQUISA EMPRICA


A primeira fase da pesquisa de campo consistiu na realizao de entrevistas objetivando a coleta de informaes acerca das experincias do TCU e do TCM-RJ em sua aproximao com a sociedade, bem como a identificao de possveis estratgias que possam ser utilizadas com este propsito em outras Cortes de Contas. Neste sentido, procedeu-se realizao das entrevistas com 16 (dezesseis) tcnicos de nvel superior daquelas instituies, com mais de cinco anos de experincia no exerccio do controle externo, selecionados por critrio de acessibilidade. A segunda fase da pesquisa consistiu na aplicao de questionrio respondido por tcnicos da atividade de controle externo do TCERJ, visando verificao da percepo destes tcnicos quanto s estratgias identificadas na fase anterior. Para tratamento dos dados obtidos por meio das entrevistas, utilizou-se a anlise de contedo, assim definida por Bardin (1977; apud VERGARA, 2005, p. 15): [...] conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter, por procedimentos sistemticos e objetivos de

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Preliminarmente, procedeu-se anlise das entrevistas realizadas com os tcnicos das duas Cortes de Contas, por meio da audio do contedo gravado e posterior transcrio de trechos considerados relevantes. Definiram-se como unidades de anlise frases e pargrafos, onde se buscou a ocorrncia de citaes relevantes. Da anlise das entrevistas realizadas nessa primeira fase, extraiu-se, aps a submisso dos resultados ao arbitramento de dois juzes com doutorado e conhecimento da rea de controle externo, um total de 14 (quatorze) categorias, que correspondem a possveis aes que os Tribunais de Contas podem implementar com vistas ao incremento do controle social sobre os gestores pblicos, avaliadas pelos tcnicos do TCE-RJ na fase seguinte da pesquisa. Em uma combinao das abordagens quantitativa e qualitativa, utilizadas de forma complementar, conforme sugere Vergara (2005), as categorias foram selecionadas em funo da frequncia das citaes e da relevncia da ao proposta para o fomento ao controle social. As categorias obtidas so apresentadas na tabela 1. Com base nas categorias construdas a partir das entrevistas realizadas no TCU e no TCM-RJ, elaborou-se o questionrio estruturado aplicado no TCE-RJ, que contm uma questo acerca da efetividade das aes das Cortes de Contas no estmulo ao controle social e questes atinentes aplicabilidade e efetividade de cada uma das aes subjacentes s categorias. O instrumento aplicado contm a previso de notas a serem atribudas a cada uma das categorias, em funo da relevncia de cada uma

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descrio do contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no) que permitam a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/ recepo (variveis inferidas) destas mensagens.

delas no estmulo ao controle social, em uma escala que varia de 1 a 4, com o objetivo de se verificar quais so as categorias mais relevantes na percepo dos tcnicos do TCE-RJ. Foram consideradas muito relevantes as iniciativas que obtiveram notas mdias iguais ou superiores a 2,5. Evitou-se no questionrio o uso de escala com nmero mpar de nveis, em razo de uma possvel tendncia dos respondentes em atriburem como resposta a nota central da escala. O questionrio em tela foi aplicado em 20 (vinte) tcnicos que atuam na atividade de controle externo do TCE-RJ, com mais de cinco anos de experincia na funo, selecionados por critrio de acessibilidade. Os dados oriundos da aplicao deste questionrio foram tratados por meio de estatstica descritiva, tendo sido definidos percentuais relativos efetividade de cada uma das aes e mdias subjacentes relevncia de cada uma delas. Quanto resposta primeira questo formulada, que dizia respeito efetividade da atuao do TCE-RJ como agente de fomento ao controle social exercido pela sociedade sobre os gestores pblicos, verificou-se que 100% dos respondentes acreditam que aquele Tribunal possa atuar com sucesso nesse sentido. Esta viso corrobora o que fora apontado por Silva, E. (2006), Manasses e Guimares (2003) e Figueiredo (2002), este ltimo descrevendo os Tribunais de Contas como rgos cuja atuao se pauta por uma perspectiva republicana, classificando-os como "verdadeiras agncias de accountability". No que tange s questes decorrentes das categorias de anlise, observou-se que, no cmputo geral, as possveis medidas a serem adotadas pelo TCE-RJ foram consideradas efetivas no estmulo ao controle social, com mdia total de aprovao de 90,4%. As notas por categoria obtidas na aplicao do

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Tabela 1: Categorias de anlise obtidas nas entrevistas


Categoria A B C D E F G H I J K Descrio
Realizao de auditorias na natureza operacional e posterior divulgao para a sociedade, em linguagem de fcil compreenso para o cidado comum. Criao de Ouvidoria para receber denncias, reclamaes e sugestes. Maior divulgao das decises do Plenrio do Tribunal de Contas, em linguagem acessvel ao cidado, e divulgao do prprio Tribunal, por meio de marketing institucional. Pesquisas nas comunidades locais para verificao de necessidades, com o objetivo de orientar a seleo de trabalhos pelo Tribunal. Determinaes aos gestores para que divulguem indicadores e informaes gerenciais do andamento de polticas pblicas, para permitir o acompanhamento pela sociedade. Maior integrao do Tribunal de Contas com outros atores importantes, como o Poder Legislativo, o Ministrio Pblico e a imprensa. Maior divulgao dos canais existentes para a realizao de denncias e do prprio mecanismo de denncia. Aes diretas do Tribunal de Contas junto sociedade civil, como audincias, palestras, debates sociais, em locais como escolas, associaes de moradores, dentre outros. Visitas tcnicas, com relatrios e trmite simplificados, e posterior divulgao para a sociedade sobre o funcionamento de um rgo ou poltica pblica. Diminuio do formalismo para a aceitao e trmite de denncias, consultas e pedidos de informao. Produo de material didtico, como cartilhas temticas, com linguagem fcil e acessvel ao cidado comum, contendo informaes sobre temas especficos, como sade, meio ambiente, FUNDEB ou poltica habitacional. Disponibilizao de meios adicionais de coleta de sugestes, reclamaes e denncias, como caixas de sugestes em rgos e espaos pblicos. Reformulao do site na Internet com informaes sobre controle social e dados que permitem ao cidado o efetivo acompanhamento de polticas pblicas e aes dos gestores, bem como informaes da execuo oramentria dos jurisdicionados. Palestras e capacitao para membros de conselhos temticos que exeram o controle de polticas pblicas, como conselhos municipais de sade.

L M N

Fonte: Elaborao do autor.

questionrio nos tcnicos do TCE-RJ, relativas percepo da relevncia da ao correspondente, encontram-se evidenciadas na tabela 2. Considerando uma possvel priorizao pelos Tribunais de Contas das aes de estmulo accountability vertical, procedeu-se ordenao das aes em grau decrescente de relevncia, segundo a percepo dos tcnicos do TCE-RJ. As aes representadas pelas categorias "A", "B" e "N" foram consideradas as mais relevantes pelos tcnicos do TCE-RJ, com mdias de 3,65, 3,50 e 3,45, respectivamente (tabela 3). No que se refere categoria "A", que designa

a realizao de auditorias de natureza operacional e posterior divulgao para a sociedade em linguagem de fcil compreenso para o cidado comum, verificou-se percentual de aprovao de 100% pelos tcnicos do TCE-RJ. A medida foi considerada a mais relevante, com nota mdia de 3,65, conforme citado anteriormente. O resultado obtido neste item do questionrio corrobora a viso de Silva, E. (2006), para quem a divulgao de informaes sociedade acerca de polticas pblicas e programas de governo auxilia o cidado no processo de escolha

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Categoria A B C D E F G H I J K L M N

R1 4 4 4 3 4 4 4 4 4 2 2 3 4 4

R2 4 4 3 2 4 3 4 2 4 3 3 2 4 4

R3 2 4 2 1 1 3 4 2 3 4 2 4 1 1

R4 4 4 4 1 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

R5 3 4 4 2 1 4 3 2 2 3 2 1 3 1

R6 4 4 3 1 4 4 4 3 4 1 4 1 4 4

R7 4 4 2 1 3 2 1 4 1 1 4 1 3 4

R8 4 4 4 1 1 4 4 1 1 4 1 4 4 4

R9 4 4 3 3 1 3 4 3 2 4 2 3 1 3

R10 R11 R12 R13 R14 R15 R16 R17 R18 R19 R20 4 4 4 3 4 3 4 4 2 4 4 4 3 2 3 3 1 3 4 4 3 4 3 4 3 2 3 3 3 3 1 4 4 4 2 4 3 4 1 4 1 4 2 2 4 4 1 2 4 1 3 4 2 4 4 2 4 3 4 4 3 2 1 4 4 2 4 4 2 3 3 1 3 3 4 2 4 4 3 2 2 2 4 2 4 3 3 4 3 1 3 2 4 1 4 1 1 3 3 4 1 4 3 1 1 3 2 4 2 4 4 3 1 3 3 1 2 3 3 3 4 4 2 2 3 1 1 1 1 1 2 1 3 4 2 4 4 1 1 3 4 2 4 4 4 4 4 4 2 4 4 3 3 4

Mdia 3,65 3,50 3,10 2,30 2,80 3,20 3,25 2,90 2,55 2,75 2,70 2,10 3,00 3,45

Fonte: Elaborao do autor, com base no questionrio aplicado nos tcnicos do TCE-RJ.

Tabela 3: Mdias obtidas por categoria em ordem decrescente de relevncia


Cate goria A B N G F C M H E J K I D L M dia 3,65 3,50 3,45 3,25 3,20 3,10 3,00 2,90 2,80 2,75 2,70 2,55 2,30 2,10

Fonte: Elaborao do autor, com base na tabela 2.

dos governantes. Neste sentido, Figueiredo (2002, p. 4) assevera que as Cortes de Contas so os rgos mais aparelhados para serem os provedores de informaes aos cidados "ca-

pazes de lastrear as suas decises na hora da escolha dos governantes e consequente avaliao de sua gesto". Outra medida nesse sentido com ampla aprovao pelos respondentes, referente categoria "M", a reformulao da pgina do TCE-RJ na Internet, com a incluso de informaes sobre controle social e dados que permitam ao cidado o efetivo acompanhamento de polticas pblicas e aes dos gestores, bem como informaes da execuo oramentria dos jurisdicionados, com um percentual de 100%. A ao proposta obteve mdia de 3,0 quanto sua relevncia no estmulo ao controle social. Outra medida proposta com a finalidade de disponibilizar informaes sociedade, relativa categoria "E", refere-se orientao para que nos trabalhos de auditoria, sempre que possvel, seja determinado aos gestores que divulguem indicadores e informaes gerenciais do andamento de polticas pblicas, a fim de permitir seu acompanhamento pelos cidados. Esta iniciativa contou com um percentual de aprovao de 75% no questionrio aplicado no TCE-RJ e nota mdia de 2,80 quanto relevncia da ao no estmulo ao controle social, na percepo dos respondentes.

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Tabela 2: Mdias (variando de 1 a 4) obtidas por categoria quanto percepo da relevncia da ao correspondente

ESTUDOS

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A categoria "C" revela uma necessidade de maior divulgao das decises do Plenrio dos Tribunais de Contas, em linguagem acessvel ao cidado comum, e divulgao dos Tribunais e de suas atribuies, por meio de marketing institucional. Esta ao de fomento ao controle social teve 100% de aprovao quanto sua efetividade para tal fim e obteve nota mdia de 3,10 quanto percepo de sua relevncia. A criao de uma Ouvidoria no TCE-RJ para recebimento de denncias, reclamaes e sugestes, medida relativa categoria "B", vista como um mecanismo capaz de estimular o cidado a participar do controle da res publica pela totalidade dos respondentes, ou seja, considerada efetiva por 100% dos tcnicos que responderam ao questionrio. Esta medida de estmulo ao controle social foi considerada muito relevante pelos respondentes, tendo obtido nota mdia de 3,50, a segunda maior nota mdia dentre as quatorze categorias integrantes do questionrio. Neste sentido, diversos autores, como Siqueira

Cunha (2000), Delmondes (2005), Figueiredo (2002) e Nazareth e Conceio (2003) destacam a Ouvidoria como importante canal entre os rgos pblicos e a sociedade. Segundo os autores, no caso das Cortes de Contas, este canal permite e estimula a participao cidad no controle e aperfeioamento da gesto pblica. Outra forma de fomento ao controle social que se destacou e que pode ser utilizada pelo TCERJ, representada pela categoria "N", a realizao de palestras e capacitao para membros de conselhos temticos que exeram o controle social de polticas pblicas, com percentual de aprovao de 100% dos respondentes ao questionrio e nota mdia de 3,45, tendo sido considerada uma das trs aes mais relevantes neste sentido. Esta forma de estmulo ao controle social pelo TCE-RJ se d por meio do fortalecimento de instituies que o exercem de forma direta, como os conselhos temticos de polticas pblicas, cuja importncia foi ressaltada por Azevedo e Anastasia (2002).

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A literatura pesquisada revelou um deficit de accountability na sociedade brasileira, decorrente de fatores de ordem estrutural e cultural associados a uma forte presena do Estado, que induz a uma "subcidadania", em que os cidados aguardam a resoluo de questes coletivas por meio da ao estatal, consoante o apontado por Campos (2005). Esta debilidade, somada fragilidade verificada em importantes atores da democracia, como os partidos polticos e integrantes da sociedade civil organizada, levam, em muitos casos, a desvios dos gestores pblicos no sentido de perseguirem o interesse pblico ou, ainda, ao insulamento burocrtico, com a formao na administrao pblica de ilhas de burocracia imunes ao controle da sociedade. O mecanismo de eleies peridicas como forma de accountability e garantia de responsividade dos gestores revela-se insuficiente, tendo em vista as fragilidades do processo de representao, o longo interstcio de tempo entre as eleies e o fato de que sua efetividade menor sobre a burocracia estatal, havendo maior influncia sobre os representantes eleitos. Neste contexto, emerge a necessidade de que formas complementares de

accountability sejam fortalecidas e estimuladas, e at mesmo de que o processo eleitoral como instncia de accountability seja aprimorado, com o provimento de informaes sociedade para que esta possa realizar melhor a sua escolha nos certames eleitorais. Verificou-se na literatura compulsada a percepo de que os Tribunais de Contas so instituies capazes de fomentar o controle social sobre os gestores pblicos, numa perspectiva republicana, sendo classificados por Figueiredo (2002) como "verdadeiras agncias de accountability". Nesse sentido, o presente estudo objetivou a propositura de aes concretas pelas quais os Tribunais de Contas possam induzir cidadania e fomentar o controle social exercido sobre os gestores pblicos e a burocracia estatal. Com base na literatura pesquisada e nos resultados da pesquisa emprica realizada com tcnicos do TCE-RJ, conclui-se que as Cortes de Contas das diversas esferas governamentais podem ter uma ao efetiva no estmulo participao da sociedade com vistas ao incremento do controle, no sentido amplo, das aes e polticas implementadas pelos gestores pblicos. O presente artigo sugere um conjunto de quatorze medidas que podem ser adotadas pelos Tribunais de Contas no sentido de recrudescer a dimenso vertical da accountability, atingindo um novo patamar em sua misso constitucional, uma vez que as dimenses da accountability tendem a se reforar mutuamente, de acordo com autores estudados, como Torres (2007) e Anastasia e Melo (2002; apud SACRAMENTO, 2005). Dentre as aes propostas consideradas relevantes pelos entrevistados, des-

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CONSIDERAES FINAIS

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tacam-se a criao de uma Ouvidoria no TCE-RJ, para o recebimento de denncias, reclamaes e sugestes sobre as administraes pblicas e sobre a atuao do prprio rgo; a realizao de auditorias operacionais sobre rgos e programas governamentais e posterior divulgao dos resultados sociedade, em linguagem simples e acessvel ao cidado comum; e, ainda, uma maior divulgao das Cortes de Contas, suas decises e das prprias instituies, por meio de marketing institucional, tambm em linguagem simples. A reduo do formalismo de procedimentos como consultas e denncias s Cortes de Contas tambm foi apontada como ao fundamental no sentido de estimular o cidado e os gestores a interagirem com os Tribunais, sendo importantes componentes neste processo a aceitao de informaes relevantes de fontes annimas e a maior disponibilizao de canais para tal fim. Surge, ainda, como possvel medida de estmulo ao controle social, a realizao de aes diretas pelos Tribunais de Contas junto sociedade, notadamente a sociedade civil organizada, em palestras, debates e audincias em instituies como escolas, ONG e associaes de moradores. As aes diretas nesse sentido podem fazer uso de materiais de cunho didtico e informativo, como cartilhas temticas, com linguagem fcil e acessvel ao cidado comum, contendo informaes sobre temas especficos, como sade, educao, meio ambiente ou controle social. O estmulo participao cidad no controle da res publica passa tambm pela reformulao de um importante canal de comunicao entre os Tribunais de Contas e a sociedade seus sites na Internet, com informaes sobre controle social e dados que permitam aos cidados o acompanhamento das aes dos gestores, bem como informaes da execuo oramentria dos rgos jurisdicionados. Este canal pode ser utilizado, por outro lado, tambm para a obteno de informaes, por meio da Ouvidoria, informaes estas que podem ser utilizadas como insumos nos trabalhos de auditoria realizados. A busca de informaes na sociedade pode ainda auxiliar os Tribunais de Contas na fase de seleo e planejamento de auditorias, a partir do conhecimento acerca da satisfao dos usurios das polticas e servios pblicos e da carncia das comunidades locais em determinada rea da ao estatal. Verificou-se que o efetivo controle da administrao pblica depende ainda de uma maior integrao entre as Cortes de Contas e outros atores relevantes da democracia brasileira, como os Poderes Legislativos, o Ministrio Pblico e a imprensa. A atuao especfica voltada para os conselhos temticos de polticas pblicas, notadamente na esfera municipal, por meio de sua capacitao, conscientizao dos membros e fiscalizao direta de sua composio

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blicas sob sua fiscalizao. Por fim, ressalte-se que algumas importantes variveis relativas ao efetivo exerccio do controle social, constatadas neste estudo, situam-se fora do alcance do TCE-RJ, estando alm da sua esfera de atuao, como o grande

deficit educacional existente em nosso pas e fatores de ordem estrutural e cultural em nossa sociedade que obstaculizam o crescimento da dimenso vertical da accountability. No entanto, o TCE-RJ vem dando sua contribuio nesse sentido com medidas como a criao de sua Escola de Contas e pode contribuir ainda mais por meio da conscientizao para a cidadania e divulgao de informaes diretamente sociedade, conferindo ampla transparncia administrao pblica, numa perspectiva republicana.

REFERNCIAS
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paritria e de seus aspectos operacionais tambm contribui para o aperfeioamento do controle social exercido por estes rgos e das polticas p-

ESTUDOS

ESTUDOS

DELMONDES, Edna. Por que criar Ouvidorias nos Tribunais de Contas? 2005. Disponvel em: < http:// www.ouvidoria.salvador.ba.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=47>. Acesso em: 13 maio 2008. DINIZ, Eli. Globalizao, reforma do Estado e teoria democrtica contempornea. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 15, n. 4, p. 13-22, 2001. FIGUEIREDO, Carlos Maurcio C. tica na gesto pblica e exerccio da cidadania: o papel dos tribunais de contas brasileiros como agncias de accountability: o caso do Tribunal de Contas de Pernambuco. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 7., 2002, Lisboa. Disponvel em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/ clad0044116.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2008. GURZA LAVALLE, Adrin; HOUTZAGER, Peter P.; CASTELLO, Graziela. Democracia, pluralizao da representao e sociedade civil. Lua Nova, So Paulo. n. 67, p. 49-103, 2006. Disponvel em: <www.scielo.br/ pdf/ln/n67/a04n67.pdf>. Acesso em 12 jul. 2008. MALDONADO, Maurlio. Separao dos poderes e sistema de freios e contrapesos: desenvolvimento no Estado brasileiro. 2003. Disponvel em <http://www.al.sp.gov.br/staticfile/ilp/separacao_de_poderes.pdf>. Acesso em 6 fev. 2008. MANASSES Simone; GUIMARES, Fernando Augusto Mello. A experincia do Tribunal de Contas do Paran no estmulo ao controle social. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 8., 2003, Panam. Disponvel em: <www.iij.derecho.ucr.ac.cr/ archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20VIII/documentos/manaspor.pdf>. Acesso em 15 dez. 2007. MANIN, Bernard; PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C. Eleies e representao. Lua Nova, So Paulo, n. 67, p. 105-138, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ln/n67/a05n67.pdf>. Acesso em: 12 jul. 2008. MENDES, Denise Cristina Vitale. Representao poltica e participao: reflexes sobre o deficit democrtico. Revista Katalysis. Florianpolis: UFSC, vol. 10, n. 2, p. 143-153, 2007. MIGUEL, Luis Felipe. Impasses da accountability: dilemas e alternativas da representao poltica. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, v. 25, p. 165-175, 2006. NAZARETH, Paula Alexandra Canas de Paiva; CONCEIO, Jorge Henrique Muniz da. A experincia do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e do Instituto Ruy Barbosa no controle social dos recursos pblicos. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 8., 2003, Panam. Disponvel em: <http://www.clad.org.ve/fulltext/ 0047721.pdf>. Acesso em: 23 maio 2008. NOGUEIRA, Marco Aurlio. Um Estado para a sociedade civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. So Paulo: Cortez, 2004. NUNES, Edson. A gramtica poltica do Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003. ODONNELL, Guillermo. Accountability horizontal . 1998. Disponvel em <http:// www.siembrademocracia.org.pe/biblio/odonnell.pdf>. Acesso em 3 ago. 2007. PECI, Alketa; COSTA, Frederico Lustosa da. Desestatizao como estratgia de reforma do Estado: anlise preliminar da privatizao no Brasil da Nova Repblica. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, v. 33, n. 3, p. 191-207, maio/jun. 1999. PECI, Alketa; PIERANTI, Octavio Penna; RODRIGUES, Silvia. Governana e New Public Management : convergncias e contradies no contexto brasileiro. Organizaes & Sociedade, Salvador, v. 15, n. 46, 2008. Disponvel em <www.revistaoes.ufba.br/viewarticle.php?id=476>. Acesso em: 9 jul. 2008. SACRAMENTO, Ana Rita da Silva. Lei de Responsabilidade Fiscal, accountability e cultura poltica do patrimonialismo: um estudo exploratrio em seis municpios da regio metropolitana de Salvador. 2005. Dissertao (Mestrado em Administrao) - Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2005. SANTOS, Luis Alberto dos et al. Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. In: Prmio Serzedello Corra 2001 monografias vencedoras. Braslia: TCU, 2002. p. 211-308. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. O paradoxo de Rousseau: uma interpretao democrtica da vontade geral. Rio de Janeiro: Rocco, 2007. SILVA, Eliane de Souza. Auditoria operacional: um instrumento de controle social. 2006. Disponvel em: <http://www.tce.ba.gov.br/Publicacoes/conteudo/artigo1.pdf>. Acesso em: 2 maio 2008.

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Esta seo apresenta seis votos aprovados em Plenrio, um de cada Conselheiro, escolhidos por eles prprios, os quais, pela relevncia dos temas que abordam e ao exclusivo critrio dos Excelentssimos Senhores Conselheiros, mereceram ser trazidos ao conhecimento pblico pela Revista Sntese. Tais votos, como centenas de outros no menos importantes, podem ser objeto de consulta em nosso site www.tce.rj.gov.br

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Mudana de regime celetista para estatutrio por fora de lei Ausncia de direito adquirido a regime jurdico Harmonizao entre o princpio da legalidade e o da irredutibilidade de remunerao Inexistncia de disponibilidade de patrimnio pelo servidor Garantia constitucional da intangibilidade da remunerao global.

136 JOS GOMES GRACIOSA


Inexigibilidade de licitao Notria especializao e singularidade dos servios Apresentao de razes de defesa e notificao Ilegalidade do Ato Aplicao de multa Tomada de Contas Especial.

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MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR


Convnio Bolsas de estudo na rede particular de ensino Respaldo constitucional Aplicao do 1 do art. 213 da C.F.

156 JOS LEITE NADER


Inspeo extraordinria realizada na Cmara Municipal de Maric Remunerao de Vereadores Citao solidria dos demais Vereadores e no apenas do ordenador de despesas para recolhimento da remunerao recebida indevidamente.

162 JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR


Fixao de subsdios Vereadores, Prefeito, Vice-Prefeito Legislatura 2009/2012 Princpio da anterioridade Aplicao Constituio Federal de 1988 Lei Orgnica Municipal.

172 JULIO LAMBERTSON RABELLO


Servidor municipal Remunerao de cargo efetivo Parcelas transitrias Incluso na base de clculo de contribuio Incorporao Impossibilidade Vedao contida no 2 do art. 40 da Constituio Federal Ressarcimento das quantias recolhidas sobre as parcelas que no continham previso de compor a remunerao Registro do Ato Comunicao Expedio de ofcio Determinao.

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Repise-se, novamente, que a mudana de regime jurdico por fora de lei no gera direito adquirido s vantagens percebidas sob o antigo regime; todavia, deve-se observar, com fundamento na irredutibilidade salarial, se houve a manuteno da remunerao global recebida, isto porque no houve disponibilidade patrimonial por parte do servidor.
Conselheiro Aluisio Gama Processo 228.569-6/07

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ATO DE PENSO
Trata o presente processo do Ato de Penso e fixao de proventos em favor de Daisy Maria Pinto Peixoto Lobo e a menor Manuella Silveira Lobo, beneficirias do ex-servidor Manoel Peixoto Lobo Neto, que ocupava o cargo de Mdico, matrcula n. 02262, falecido em 27/06/1994, conforme atestado de bito de fls. 05 do processo 796/94. O ex-servidor foi admitido no Municpio de Itabora sob o regime celetista para exercer a funo de mdico a partir de 12/05/1988. Por meio da Lei Complementar n. 01, datada de 27/06/1990, passou para o regime estatutrio (fls. 35/35verso). Compulsando os autos, comprova-se que o ex-servidor percebia adicionais noturnos e insalubridade sob o regime celetista, pois laborava em condies insalubres e em planto de 24 horas. Quando da passagem para o regime estatutrio por fora obrigatria da Lei Complementar 01/90, o ex-servidor continuou percebendo tais adicionais por continuar laborando em condies insalubres e em planto de 24 horas. O que se discute nos autos que os adicionais no poderiam ser concedidos quando da passagem para o regime estatutrio, porquanto no havia lei prevendo e isto violaria o princpio da legalidade estrita que rege a atuao da Administrao Pblica. Em suas razes de defesa, o jurisdicionado alega que os artigos 229 e 232 da Lei 1392/96 preveem as parcelas questionadas; ocorre que tais disposies legais ingressaram no ordenamento jurdico do Municpio depois do falecimento do ex-servidor. Com base neste suporte ftico, o Corpo Instrutivo sugere Recusa do Registro e Comunicao, visto que a regulamentao dos adicionais noturno e insalubridade foram posteriores ao bito do ex-servidor, no tendo a Administrao Municipal, em nenhuma das fases do processo apresentado fundamento legal vigente poca do bito (fls. 86/87). O Ministrio Pblico Especial, s fls. 87 verso, opina no mesmo sentido. o Relatrio. O que est em jogo para o deslinde do presente caso analisar se o princpio da legalidade previsto no art. 37 da CR/88 pode ser aplicado de forma absoluta, na medida em que a Lei Maior tambm prev um outro princpio que o da irredutibilidade do salrio assentado em seu artigo 7, VI, considerado um direito social, corroborado pelo art. 37, XV, tambm da Constituio.
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Como visto, o ex-servidor foi obrigado por fora da lei que instituiu o regime estatutrio no Municpio a mudar de regime jurdico. De celetista passou para estatutrio. O Supremo Tribunal Federal j assentou que no existe direito adquirido a regime jurdico, mas entendo que isto deva ser moderado pela irredutibilidade de remunerao, nos casos em que a alterao de regime se d obrigatoriamente. Se o servidor estatutrio de um municpio A faz concurso pblico para o Municpio B, obtm a aprovao e nomeado para exercer um outro cargo com diferente remunerao, no se pode alegar direito adquirido, j que voluntariamente desejou se vincular a outro regime, com direitos, obrigaes e legislao remuneratria distintos. Observe-se que o que ocorre neste caso uma disponibilidade de patrimnio por parte do indivduo. O indivduo pode mudar de regime jurdico tanto para perceber remunerao maior quanto para perceber uma menor. No presente caso isto no ocorreu. O ex-servidor no quis mudar de regime jurdico, porque isto ocorreu por fora de lei e de mandamento constitucional. No houve disponibilidade de patrimnio e, desta forma, seu salrio no poderia ser reduzido tendo em vista a irredutibilidade prevista na CR, caracterizando-se direito adquirido a perceber no as mesmas parcelas remuneratrias, mas sim a mesma remunerao global. Colaciono decises que enfrentam detalhadamente a questo. De plano, apresento ementa de uma deciso do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana 22094/DF, julgado em 02/02/2005, Relatora Ministra Ellen Gracie:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS: CELETISTAS CONVERTIDOS EM ESTATUTRIOS. DIREITO ADQUIRIDO: AUSNCIA EM RELAO A VANTAGENS DE REGIME DIVERSO. DECESSO REMUNERATRIO NO COMPROVADO; GARANTIA DA CONTAGEM RECPROCA DO TEMPO DE SERVIO. LEI N 8.112/90, ART. 67 E 100. LEI N 8.162/91, ART. 7, INCISOS I E III. 1. Constata-se a legitimidade passiva do TCU, quando aquela Corte baixa em diligncia ato de aposentadoria, o qual, uma vez revisto, merece a aprovao da Corte de Contas. 2. O cmputo do prazo decadencial conta-se da edio do 2 ato de aposentadoria, pois contra este que se rebela o impetrante. 3. Cristalizouse o direito do impetrante contagem do tempo de servio para todos os fins, na forma do art. 100 da Lei n 8.112/90. Da decorre o reconhecimento do direito percepo de anunios. No RE 221.946, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26/2/99, o Plenrio reconheceu a inconstitucionalidade dos incisos I e III do art. 7, da Lei n 8.162/91. Pedido deferido para este efeito. 4. No h direito adquirido a regime jurdico. No ocorrendo diminuio da remunerao global

132

recebida, no h se falar que as parcelas percebidas ao tempo de seu ingresso no regime jurdico nico da Lei n 8.112/90 tenham se incorporado ao patrimnio jurdico do servidor. No tendo o impetrante se desincumbido de comprovar o decesso remuneratrio que ocorreria se a gratificao fosse suprimida ao tempo de seu ingresso no regime jurdico nico, no h como se deferir o pedido de incorporao do que recebido a ttulo de gratificao especial com base no princpio da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV da C F ) . 5. Mandado de Segurana CF) parcialmente concedido. (grifo nosso)
Agora deciso do Tribunal de Contas da Unio, processo 010.407/2005-8, julgado pela Segunda Cmara, Ministro Relator WALTON ALENCAR RODRIGUES: Penso Civil. Universidade Federal de Minas Gerais. Horas-extras.Vantagem celetista incompatvel com o regime estatutrio estabelecido pela Lei 8.112/90. Decrscimo de vencimentos, por ocasio da mudana de regime, no-demonstrado no caso concreto. Acrscimo ilegal de proventos decorrente da concesso da vantagem do art. 184, concreto inciso II, da Lei 1.711/52, mesmo em face de no ser, o ex-servidor, ocupante da ltima classe da carreira, ao tempo da aposentao. Inadequao do acrscimo de 20%, a que alude o art. 184, inciso II, da Lei 1.711/52, nos proventos de inatividade. Ilegalidade dos atos concessrios. Determinao e cincia aos interessados. (grifo nosso) Por fim, decises do Tribunal de Contas do Distrito Federal. A primeira a deciso 980/99 do processo 4478/98 Relator Conselheiro RONALDO COSTA COUTO:

FZDF que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adote as seguintes providncias, o que ser objeto de verificao em futura auditoria: b.3 - excluir das remuneraes dos seus servidores as parcelas referentes: planos Bresser e Vero; reajuste de 100 % INPC - maro/1985 e equiparao com a FHDF, sendo estas pagas sobre a rubrica Complementao de Vencimentos; Gratificao de representao de gabinete; Horas extras incorporadas; Auxlio para diferena de caixa e Adicional de periculosidade, que integram a rubrica Vantagem pessoal. Concomitantemente, dever ser verificado, caso a caso, a ocorrncia de reduo salarial, comparando-se a totalidade da remunerao praticada no momento imediatamente anterior com a vigente a partir da edio da Lei n. 82/89. Caso seja constatada diferena a menos, esta dever ser paga como vantagem pessoal nominalmente identificada, atualizando-se o seu valor at

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ALUISIO GAMA DE SOUZA

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a presente data mediante a aplicao dos ndices gerais de reajuste concedidos pelo governo do Distrito Federal; ... c) dispensar o ressarcimento das importncias recebidas indevidamente a ttulo de vantagens celetistas, haja vista a boa-f em sua percepo; ... (grifo nosso)
A segunda a deciso 1873/2007, processo 4111/96, Relator Conselheiro ANTONIO RENATO ALVES RAINHA:

O Tribunal, por maioria, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instruo e o parecer do Ministrio Pblico, decidiu: ... IV - tendo em conta a impossibilidade da percepo simultnea de vantagens especficas dos regimes celetista e estatutrio, determinar Secretaria de Estado Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente que ajuste o pagamento da parcela Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI ao disposto no 3 do art. 11 da Lei n 804/1994, ficando estabelecido que a referida parcela corresponde diferena entre a remunerao permanente (todas as vantagens celetistas) dos empregos da extinta SHIS que excederem o valor da remunerao das Carreiras Administrao Pblica e Procurador Autrquico do DF; ... (grifo nosso)
Compilando os julgados j expostos, percebe-se que o princpio da legalidade estrita harmonizado com a irredutibilidade da remunerao quando se implementa mudana do regime celetista para o estatutrio por fora de lei. mister ressaltar que a garantia constitucional da intangibilidade do salrio devido ao seu carter alimentar, constituindo fonte de sobrevivncia do trabalhador e sua famlia. Na troca de regime, deve-se analisar caso a caso se houve reduo salarial. Devese comparar a ltima remunerao sob o regime anterior com a remunerao que ser devida sob o novo regime. Constatado um valor menor, esta diferena deve ser paga por meio de uma parcela nova, como por exemplo, no Distrito Federal, que foi chamada de vantagem pessoal nominalmente identificada. Repise-se, novamente, que a mudana de regime jurdico por fora de lei no gera direito adquirido s vantagens percebidas sob o antigo regime; todavia, deve-se observar, com fundamento na irredutibilidade salarial, se houve a manuteno da remunerao global recebida, isto porque no houve disponibilidade patrimonial por parte do servidor. Por outro lado, no logrei xito em verificar se houve ou no reduo da remunerao global do ex-servidor quando da mudana do regime jurdico, razo pela qual deve-se baixar o processo em diligncia externa para que o jurisdicionado e a pensionista se manifestem para dirimir tal dvida.

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artigo 40 da redao original da Constituio da Repblica. Pelo exposto, em desacordo com o Corpo Instrutivo e com o Ministrio Pblico Especial, VOTO: I - Por DILIGNCIA EXTERNA, com COMUNICAO ao Presidente do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Municpio de Itabora da deciso desta Corte, para que, conforme a legislao em vigor, atenda aos itens a seguir relacionados: a) Informe e comprove a ltima remunerao do sr. Manoel Peixoto Lobo Neto, com suas respectivas parcelas discriminadas, sob o regime celetista; e ainda a nova estrutura remuneratria que adveio com o regime estatutrio, discriminando tambm suas parcelas; b) D cincia Sra. Daisy Maria Pinto Peixoto Lobo desta deciso e quanto ao item anterior, alertando-a que pode se manifestar nos autos com o objetivo de comprovar o que se exige; c) Avalie a recomendao desta Corte para alterar a fundamentao do ato de penso para art. 40, 5, com redao original da Constituio da Repblica de 1988.

ALUISIO GAMA DE SOUZA Relator

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Vejo ainda que o fundamento da penso est equivocado, visto que posterior data do bito do ex-servidor. Deveria ter sido utilizado na fundamentao legal o 5 do

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Desta forma, diversamente do que alegam as partes envolvidas, os servios prestados pela Petrobonus ao Municpio de Miguel Pereira no so singulares e nem apresentam a complexidade afirmada, eis que, repita-se, o direito percepo dos Royalties decorre diretamente da aplicao da legislao em vigor, cujo reconhecimento decorreria de um simples requerimento ANP.
Conselheiro Jos Gomes Graciosa Processo 207.730-8/08

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Trata o presente processo do Ato de Inexigibilidade de Licitao, com fundamento no inciso II do art. 25 da Lei Federal n 8.666/93, formalizado pela Prefeitura Municipal de Miguel Pereira, em favor da empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda. PETROBONUS CONSULTING. O valor da despesa decorrente deste Ato corresponde ao percentual de 20% (vinte por cento) a ser aplicado sobre toda e qualquer receita bruta ampliada e/ou recuperada, mensalmente, pela empresa, desde a data de assinatura at dezembro de 2008. O objeto do presente Ato de Inexigibilidade de Licitao contratar servio especializado de assessoria e consultoria, com a finalidade de aumentar ou recuperar os recursos provenientes de Royalties devidos pelas empresas concessionrias em razo das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural. Na Sesso de 19 de agosto de 2008, atravs de voto por mim proferido, o Plenrio desta Corte decidiu:

Pela COMUNICAO ao Sr. Roberto Daniel Campos de Almeida, Prefeito do Municpio de Miguel Pereira, para cincia da deciso desta Corte e adotar as providncias necessrias ao cumprimento da DILIGNCIA EXTERNA EXTERNA, em atendimento aos itens propostos pela Instruo e transcritos em meu Relatrio; Por DETERMINAO SSE para que, ao efetivar a Comunicao supra, encaminhe cpia integral do presente voto e do parecer do Corpo Instrutivo (fls. 40/50); Pela EXPEDIO DE OFCIO ao representante legal da empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda. PETROBONUS CONSULTIG, para apresentar justificativa pela cobrana de percentual de 20% (vinte por cento) como taxa de sucesso, pelo perodo de dois anos, quando os parmetros vigentes no mercado so de 10% (dez por cento), para o perodo de um ano.
Os itens objeto da Diligncia Externa de que trata a Comunicao aprovada no voto acima, so os seguintes: - apresente justificativas para a formalizao do presente Ato de Inexigibilidade de Licitao, restando clara e demonstrada a singularidade dos servios contratados, bem como o atributo especfico de notria especializao que apenas a firma IVINS Modernizao Empresarial Ltda. PETROBONUS CONSULTING detenha e, substancialmente, repercuta de

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INEXIGIBILIDADE DE LICITAO

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forma decisiva no atendimento das necessidades da Administrao, a fim de preencher os pressupostos estabelecidos pelo inciso II do artigo 25 da Lei n 8.666/93; - junte aos autos os documentos necessrios comprovao dos seguintes pontos: cpia da publicao do Ato de Inexigibilidade; ratificao da autoridade superior; razo da escolha do executante do servio e justificativa do preo, em atendimento ao artigo 26, pargrafo nico da Lei n 8.666/93; - informe qual a previso do valor a ser recuperado durante a vigncia do contrato; - informe o valor total despendido com a contratao em tela, comprovandoo com documentao pertinente, esclarecendo, ainda, por que foi atribudo o percentual de 20% do valor bruto dos Royalties auferidos (taxa de sucesso), tendo em vista que, em consulta tabela de honorrios mnimos da OAB-RJ, utilizando como parmetro a tabela relativa aos acordos extrajudiciais, verificamos que o percentual adotado de 10% do valor do acordo; - informe os dados concretos, comprovando-os atravs de documentos, que levaram a Administrao de Miguel Pereira a fornecer o Atestado de Capacidade Tcnica ao contratado, por desempenhar atividades de notrio saber desde o ms de outubro de 2006, tendo em vista ter afirmado que a empresa est desempenhando suas funes com excelente desempenho profissional e aptido tcnica, j tendo obtido xito no trabalho contratado; - informe o crdito pelo qual ocorrer a despesa, em atendimento ao artigo 55, inciso V, da Lei n 8.666/93, juntando a respectiva nota empenho e discriminando o Programa de Trabalho que correr a despesa; - adote as medidas necessrias para a incluso dos dados do presente Ato de Inexigibilidade de Licitao no SIGFIS, os quais sero objeto de verificao futura. A resposta Comunicao constante da deciso Plenria de 19/08/08, encontrase no Doc. TCE-RJ n 29.906-1/08, s fls. 88/126. Tramita junto ao presente processo o Doc. TCE-RJ n 30.890-5/08, no qual a empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda. PETROBONUS CONSULTING apresenta suas justificativas no atendimento aos Ofcios nos 24.377/2008 e 24.379/2008, ambos de 25 de agosto de 2008, expedidos em cumprimento deciso Plenria de 19/08/08. O Corpo Instrutivo, aps anlise da resposta apresentada e da justificativa encaminhada pela empresa, com a qual foi formalizado o presente Ato de Inexigibilidade de Licitao, s fls. 128/141, sugere:

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I.1 - razes de defesa para a realizao de contratao de empresa para a recuperao dos recursos provenientes de Royalties fundamentando no artigo 25 inciso II da Lei 8.666/93, objeto longe de ser servio singular, e ainda tendo em vista o patente direito da municipalidade exposto no inc. II, 2, do art. 20 do Decreto n. 01/91 (Ato Normativo que regulamentou a Lei n. 7.990/89 - institui para os Estados, Distrito Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural) e a existncia de rgo regulador das atividades daquela rea (ANP), junto ao qual a prpria mquina municipal e seu corpo tcnico poderia tomar as providncias necessrias. I.2 razes de defesa para a inobservncia do princpio da eficincia, exposto no caput, do art. 37 da Carta Magna, considerando o percentual adotado de 20% sobre toda e qualquer receita bruta ampliada e/ou recuperada mensalmente pela empresa de 26/10/2006 at 31/12/2008, quando os parmetros vigentes no mercado so de 10% para o perodo de um ano, e mais ainda que o servio contratado no possui atributo de singularidade e poderia ser elaborado pela prpria municipalidade. I.3 - encaminhe os documentos probatrios da liquidao da despesa e pagamento empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda.- Petrobonus Consulting efetuados at o momento, como notas fiscais atestadas, ordens de pagamentos, comprovante de incremento da receita decorrente da contratao, com fulcro no artigo 62 c/c 63 da Lei n 4.320/64; I.4 - Informe se houve aditamento ao Contrato celebrado em 26/10/2006 que expirou em 31/12/2008, a fim de que, em caso positivo, encaminhe o referido termo e a documentao pertinente nos termos da Deliberao TCE n 245/07. II Comunicao ao atual Secretrio Municipal de Fazenda da Prefeitura de Miguel Pereira, nos termos do 1 do artigo 6 da Deliberao TCE-RJ 204/96 para que tome providncias no sentido de reter os crditos que eventualmente a empresa IVINS Modernizao Empresarial Ltda. tenha com o municpio, informando a esta Corte as medidas adotadas; III Notificao ao representante legal da empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda., nos termos do 2 do artigo 6 da Deliberao TCE-RJ 204/96, para que tome cincia da deciso desta Corte, bem como, no exerccio do direito ao contraditrio e ampla defesa garantidos no artigo 5, LV, da Constituio Federal e com fulcro no 2 do art. 25 da Lei Federal n. 8.666/93, encaminhe razes de defesa pela prtica de superfaturamento quando da cobrana do percentual de 20% como taxa de sucesso pelo perodo de 26/10/2006 at 31/12/2008, quando os parmetros vigentes de mercado so de 10% (dez por cento) para um perodo de um ano, ferindo o caput do art. 37 da Constituio Federal (Princpio da Eficincia).

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I - Notificao do Sr. Roberto Daniel Campos de Almeida, Prefeito de Miguel Pereira, para que apresente:

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O Douto Ministrio Pblico Especial, representado pelo Procurador Horacio Machado Medeiros, manifesta-se no mesmo sentido (fls. 142). o Relatrio. Encontram-se apensos os processos TCE-RJ nos 236.022-4/06 e 230.239-9/07, que tratam, respectivamente, do Contrato decorrente deste Ato de Inexigibilidade de Licitao, Sobrestado por deciso Plenria de 19/08/08, atravs de voto da minha lavra e de Termo Aditivo ao Contrato acima referido. Pelo princpio da conexo processual consignado no art. 103 do CPC e aplicvel a esta Corte de Contas, conforme o disposto no art. 180 do Regimento Interno deste Tribunal, a deciso neste processo aplica-se aos processos acima referidos, por tratarem de matria correlata. Esclareo que, s fls. 134/134v, o Corpo Instrutivo relaciona grande quantidade de Municpios do Estado do Rio de Janeiro (9), inclusive Miguel Pereira, que realizaram Atos de Inexigibilidade de Licitao e Contratos com a mesma empresa e para a prestao de servios similares a este. Na relao apresentada encontra-se o Municpio de Resende, onde so citados os processos TCE-RJ nos 204.573-5/07 (Ato de Inexigibilidade de Licitao) e 202.252-9/ 07 (Contrato) que, na Sesso de 21/05/09, submeti ao Plenrio com voto aprovado pela Ilegalidade do referido Ato e do Contrato, Aplicao de Multa, Converso em Tomada de Contas ex-Officio, Comunicaes, Expedio de Ofcio ao Ministrio Pblico Estadual e Determinao SSE. Conforme mencionei em meu Relatrio, a contratao da empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda. Petrobonus Consulting, se deu atravs de Ato de Inexigibilidade de Licitao, sob o fundamento de que os servios contratados eram de natureza singular a serem realizados por profissionais ou empresas de notria especializao, nos termos do disposto no artigo 25, II, da Lei Federal 8.666/93. Portanto, necessrio que se analise, inicialmente, o objeto do Contrato, com fim de enquadr-lo, ou no, em servios de natureza singular, pois, como visto, este o fundamento principal do presente Ato de Inexigibilidade de Licitao. De acordo com a Clusula Primeira do Contrato de Prestao de Servios Tcnicos Profissionais Especializados Assessoria e Consultoria, anexado no processo TCE-RJ n. 236.0224/06, em apenso, o objeto do Contrato consiste no aumento ou a recuperao dos Royalties devidos pelas empresas concessionrias em razo das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural, mediante contratao de servio especializado de assessoria e consultoria.

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I - Buscar solues tcnicas atravs de medidas administrativas com o objetivo de ampliao e/ou recuperao de receitas do Contratante, relativas aos Royalties devidos em razo das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural; II - Arcar com as despesas advindas do presente Contrato.
Em contrapartida, caberia ao Municpio contratante, conforme estabelecido na Clusula Sexta, o pagamento do valor correspondente a 20% (vinte por cento) incidente sobre toda e qualquer receita bruta ampliada ou recuperada, mensalmente, em razo dos Royalties de Petrleo e Gs Natural, a partir da data de incio dos crditos at o ms de dezembro de 2008. importante ressaltar que o direito percepo dos Royalties do Petrleo est regulado em legislao prpria, a saber: Lei Federal n. 7.990/89, que institui, conforme descrito em sua ementa, para os Estados, Distrito Federal e Municpios, compensao financeira pelo resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, de recursos minerais em seus respectivos territrios, plataformas continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, e d outras providncias. (Art. 21, XIX da CF). Esta Lei regula, inclusive, em seu artigo 6o, os percentuais cabveis para cada ente da Federao, conforme transcrito abaixo: Art. 6. A compensao financeira pela explorao de recursos minerais, para fins de aproveitamento econmico, ser de at 3% (trs por cento) sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial. (Vide Lei n 8.001, de 1990) Portanto, o direito do Municpio percepo dos Royalties do Petrleo, quando o mesmo preenche os requisitos estabelecidos em lei, resulta de ato vinculado, estritamente definido quanto aos seus motivos e quanto ao seu objeto, o que significa dizer que no existe qualquer margem de discricionariedade quanto ao pagamento, nem mesmo quanto aos percentuais devidos aos Municpios beneficiados. E, do que dos autos consta, verifica-se que o servio a ser prestado pela empresa contratada consubstanciar-se-ia to somente na comprovao perante a Agncia Nacional de Petrleo - ANP de que o Municpio de Miguel Pereira se enquadra na denominada Zona Secundria do Estado do Rio de Janeiro. Tal servio pode ser considerado como de natureza singular, de forma a exigir

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Os servios a serem prestados esto previstos na Clusula Quarta do Contrato, que trata das Obrigaes da Contratada:

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que seja prestado por empresa com notria especializao? Data mxima vnia, entendo que no. Desta forma, diversamente do que alegam as partes envolvidas, os servios prestados pela Petrobonus ao Municpio de Miguel Pereira no so singulares e nem apresentam a complexidade afirmada, eis que, repita-se, o direito percepo dos Royalties decorre diretamente da aplicao da legislao em vigor, cujo reconhecimento decorreria de um simples requerimento ANP. Por sua vez, no podemos confundir a complexidade da matria que gira em torno dos Royalties de Petrleo, que muitas vezes, exige, de fato, a contratao de empresas de notria especializao, com o servio que foi efetivamente prestado pela Petrobonus, in casu. Nas palavras de Maral Justen Filho se qualquer particular estivesse capacitado a desempenhar satisfatoriamente o servio, no se caracteriza ele como especializado, singular e inconfundvel. (Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 3a edio. Rio de Janeiro) Ademais, no se discute, neste caso, o benefcio desse incremento no oramento financeiro do Municpio de Miguel Pereira; o que se questiona a real necessidade da contratao de uma empresa terceirizada para execuo de uma atividade que certamente poderia ter sido executada sem qualquer nus pela Administrao Municipal, em respeito aos princpios constitucionais da eficincia e da moralidade. No que se refere necessidade da contratao, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo j decidiu a respeito. Vejamos:

Licitao Administrao Pblica Dispensa Inadmissibilidade. A notria especializao, por si s, insuficiente para justificar a dispensa da licitao, sendo imprescindvel o elemento da necessidade por parte da Administrao Pblica. (ApCIV n. 115.400-5/8 Monte Azul Paulista, 3 Cmara. Dir. Pblico, unnime, Relator Desembargador Pires de Araujo, julg. Em 1/6/1999, apud ADCOAS 8175346)
O ilustre Conselheiro Julio Lambertson Rabello, em processo semelhante ao presente, em que a Petrobonus foi contratada pelo Municpio de Barra do Pira, (processo TCERJ n. 204.560-8/07), para prestao dos mesmos servios prestados ao Municpio de Resende, manifestou-se da seguinte forma:

Entendo que qualquer ao administrativa ou judicial buscada pelo Municpio seja diretamente ou atravs de empresa especializada para tal, no modificar uma situao ftica e real que foi estipulada em legislao prpria que permite a determinados Estados e diversos Municpios, por conseqncia de sua localizao, de fazer jus a uma compensao financeira, tambm regulamentada

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Assim, no vislumbro a princpio, eficcia e pertinncia na presente contratao, mesmo que a remunerao da contratada se d por contrapartida (taxa de sucesso conforme determinado na clusula 6 do contrato), no se justificando o pagamento do que efetivamente recebeu ou ir receber, abrindo mo de parte de sua receita, fato que dever ser justificado pelo Municpio.
Frise-se que nosso ordenamento jurdico (art. 37, XXI, da CR) consagrou a Licitao como regra para contratao de particulares pela Administrao Pblica direta ou indireta. Assim, de se concluir que, em se tratando de contrato administrativo, a dispensa ou inexigibilidade deve ser a exceo, ocorrendo apenas nas hipteses expressamente previstas em lei. O artigo 25 da Lei Federal 8.666/93 contempla as hipteses de inexigibilidade de licitao, nos seguintes termos:

Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial: I - ... II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao; III -... 1o - Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato. 2o - Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis.
Portanto, da simples anlise do caput deste dispositivo, temos que a inexigibilidade de licitao se caracteriza pela ausncia de competio, o que impossibilita a

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em lei, pela explorao deste petrleo, gs natural, xisto, que ocorra em seu territrio.

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abertura de um certame licitatrio. Neste sentido Jess Torres Pereira Junior, in Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica, p. 307:

o pressuposto ftico da inexigibilidade , indubitavelmente, a inviabilidade da competio. Em seguida, o dispositivo em causa refere-se, em especial, aos casos dos incisos I a V. Evidencia-se, porm, que somente inexigvel a licitao nesses casos, quando se torna invivel a competio, ou seja, a disputa entre 2 ou mais licitantes licitantes. Existindo 2 ou mais competidores capazes de oferecer condies de exame de suas propostas, na forma do edital, a Administrao ter de submeter-se licitao, consoante os dispositivos do Decreto-lei n 2.300/86. (grifo meu)
Na mesma esteira, o professor Anderson Rosa Vaz (in requisitos para a contratao de servios advocatcios com base em inexigibilidade de licitao. BLC Boletim de Licitaes e Contratos. So Paulo: Editora NDJ, fev. 2004) afirma que:

Licitao a escolha entre diversas alternativas possveis. disputa entre propostas viveis. A inviabilidade de competio, essencial inexigibilidade de licitao, quer dizer que esse pressuposto disputa entre alternativas possveis no est presente. No possvel porque no existem alternativas. O que existe uma nica opo.
Portanto, para que a Administrao Municipal de Miguel Pereira pudesse efetivar a contratao direta da Petrobonus, deveria ter demonstrado, no competente processo administrativo de inexigibilidade, alm da singularidade do objeto e da necessidade da contratao, a inexistncia de outros possveis prestadores do servio contratado. Demais disso, apenas para fins de argumentao, caso seja reconhecida a alegada singularidade do objeto, inexiste nos autos comprovao de que o Municpio contratante tenha realizado uma pesquisa de mercado para perquirir sobre a existncia de outras empresas particulares interessadas e aptas a contratarem nos mesmos moldes do contrato firmado com a Petrobonus, ou at mesmo por preos inferiores aos contratados. Ora, a apresentao das razes da escolha do fornecedor ou executante, bem como a justificativa do preo contratado constituem exigncias que expressamente deveriam estar contidas no processo administrativo de inexigibilidade de licitao, conforme prev o artigo 26 da Lei Federal 8.666/93 e transcrito abaixo:

Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8o desta Lei devero ser comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior,

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Pargrafo nico. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes elementos: I - caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso; II - razo da escolha do fornecedor ou executante; III - justificativa do preo; IV - documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados.
Diante disto, seja em razo da inexistncia de singularidade do objeto do contrato; da desnecessidade da contratao; ou da falta de justificativa suficiente para a escolha da Petrobonus, considero ilegal o presente Ato de Inexigibilidade e, por consequncia, o Contrato celebrado entre as partes, cujo Voto ser proferido no processo em apenso. Tal ilegalidade enseja aplicao de multa ao responsvel, nos termos dos incisos II e III do artigo 63 da Lei Complementar n 63/90. Por outro lado, certo que esta Corte, em atendimento aos princpios constitucionais da ampla defesa e do contraditrio, concedeu ampla oportunidade s partes de se manifestarem e apresentarem seus esclarecimentos quanto s ilegalidades apuradas. Tanto o Municpio de Miguel Pereira, quanto a empresa Petrobonus, atravs dos Documentos TCE-RJ n. 29.906-1/08 e 30.890-5/08, respectivamente, exercitaram seu direito de defesa. No que diz respeito ao preo contratado, a Petrobonus apresentou justificativa, atravs do referido Doc TCE-RJ n. 30.890-5/08, pela cobrana de taxa de sucesso no percentual de 20% (vinte por cento), rejeitadas pelo Corpo Instrutivo que entende ser aplicvel a prtica de percentual de mercado de to somente 10% e por um prazo de 1 (um) ano em contratos que prevejam pagamento de taxa de sucesso. Por esta razo, entendo prudente a Instaurao de Tomada de Contas, com base no artigo 8, inciso III, da Lei Complementar n 63/90, para averiguao do quanto foi pago Petrobonus em razo da presente contratao, e qual o real valor dos servios eventualmente prestados. importante ressaltar que, considerando o art. 65 da Lei Orgnica deste Tribunal, foi levado em conta na fixao da multa proposta, entre outras condies, as de exerccio da

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para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos. (Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005)

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funo, a relevncia da falta, o grau de instruo do servidor e sua qualificao funcional, bem como se agiu com dolo ou culpa. Pelo exposto e examinado, posiciono-me em desacordo com o Corpo Instrutivo e com o Douto Ministrio Pblico Especial. VOTO: I - Pela ILEGALIDADE deste Ato de Inexigibilidade de Licitao, do Contrato dele decorrente e do Termo Aditivo ao Contrato referido, constantes deste processo e dos processos TCE-RJ nos 236.022-4/06 e 230.239-9/07, respectivamente; II - Pela APLICAO DE MULTA, mediante Acrdo, ao Sr. Roberto Daniel Campos de Almeida, Prefeito Municipal de Miguel Pereira, no valor de R$ 19.372,00 (dezenove mil, trezentos e setenta e dois reais), correspondente a 10.000 (dez mil) UFIR-RJ, prevista nos incisos II e III do art. 63 c/c art. 65 da Lei Complementar n 63/90, pela formalizao do presente Ato de Inexigibilidade de Licitao e assinatura do respectivo Contrato, que dever ser recolhida com recursos prprios aos cofres estaduais, no prazo de 15 (quinze) dias, comprovando seu pagamento junto a esta Corte de Contas, nos 10 (dez) dias subseqentes, sendo, desde j, autorizada a Cobrana Executiva, no caso do no recolhimento, respeitado o prazo recursal; III - Pela INSTAURAO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL para quantificao dos servios prestados, bem como para apurao de todos os pagamentos efetuados Petrobonus; IV - Pela COMUNICAO ao Sr. Roberto Daniel Campos de Almeida, Prefeito Municipal de Miguel Pereira, na forma prevista na Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro em vigor, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, atenda aos seguintes itens: a ) Encaminhe os documentos probatrios da liquidao da despesa e pagamento empresa IVINS Modernizao Empresarial S/C Ltda. efetuados at o momento, como notas fiscais atestadas, ordens de pagamentos, comprovantes de incremento da receita, ou outros, com fulcro no artigo 62 c/c 63 da Lei n 4.320/64; b) Informe se houve aditamento ao Contrato que expirou em 31/12/2008, a fim de que, em caso positivo, encaminhe o referido termo e a documentao pertinente conforme previsto na Deliberao TCE n 245/07. V - Pela COMUNICAO ao atual Secretrio Municipal de Fazenda da Prefeitura Municipal de Miguel Pereira, na forma prevista na Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro em vigor, para que adote as providncias necessrias no sentido de

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VI - Pela EXPEDIO DE OFCIO ao Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, em face do disposto no art. 102 da Lei Federal n 8.666/93, com cpia de inteiro teor deste processo, para apurao de eventual prtica de delito previsto na mesma Lei; VII - Por DETERMINAO SSE para que, ao formalizar a deciso deste Tribunal, faa acompanhar cpia da Instruo de fls.174/180.

JOS GOMES GRACIOSA Relator

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JOS GOMES GRACIOSA

reter os crditos que eventualmente a empresa IV INS Modernizao Empresarial Ltda. tenha com o Municpio, informando a esta Corte as medidas adotadas;

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MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR


MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR

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Deste modo, concordo com a manifestao do parquet no sentido de que o jurisdicionado dever trazer aos autos uma srie de esclarecimentos, objetivando a comprovao de que o instrumento em voga se enquadra nas caractersticas de um autntico convnio, onde h uma efetiva reunio de esforos entre os convenentes em prol da realizao de um objetivo comum, ou se, ao revs, trata-se de contraprestao de servios formalizada de forma equivocada.
Conselheiro Marco Antonio Barbosa de Alencar Processo 228.550-7/08

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CONVNIO
Trata o presente processo de convnio, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Campos dos Goytacazes e o Jardim de Infncia Sementinha Mgica Ltda., objetivando ampliar as aes de educao do Municpio, com a concesso de 200 bolsas de estudo integrais no ensino fundamental de educao bsica, prioritariamente para alunos carentes, no valor de R$ 323.400,00 a ser repassado em 08 parcelas. O Corpo Instrutivo, aps anlise dos autos (fls. 25/26), sugere Diligncia Externa, com Comunicao, visando o cumprimento das seguintes determinaes: I - Envie a cpia da Nota de Empenho;
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II - Envie a legislao municipal disciplinando a concesso de bolsas de estudos, na qual devem estar previstos os critrios e requisitos para os muncipes fazerem jus ao benefcio; III - Inclua os dados do convnio no SIGFIS, que sero objeto de verificao futura.
O Douto Ministrio Pblico Especial, na pessoa da Procuradora Aline Pires Carvalho, subscreve a proposta da Equipe Tcnica; ressaltando, contudo, que a instruo deixou de explorar alguns aspectos inerentes matria. Assim, ao final do parecer acostado s fls. 28/32, sugere Comunicao ao Sr. Alexandre Mocaiber Cardoso, ex-Prefeito Municipal de Campos dos Goytacazes para, em cumprimento a Diligncia Externa, atenda aos itens elencados s fls. 32/33, os quais passo a transcrever, resumidamente: 1 - apresente Plano de Trabalho elaborado nos termos do art. 116, 1, da Lei Federal n. 8.666/93; 2 - apresente documentao comprobatria da inequvoca cincia da Cmara Municipal, em cumprimento ao art. 116, 2, da Lei Federal n. 8.666/93; 3 - comprove a realizao de licitao (ou outra espcie de procedimento seletivo) ou a comprovao de tratar-se de hiptese de impossibilidade de competio; 4 - esclarea se houve contrapartida financeira da entidade conveniada e, em caso positivo, apresente planilha de custos unitrios, especificando os custos suportados pelo Municpio e pela conveniada; 5- evidencie, atravs de documentao comprobatria, o atendimento aos requisitos impostos pelo art. 213, I e II e 1 da CR; 6 - evidencie, atravs de documentao comprobatria, a forma de seleo dos alunos

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MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR

beneficiados pelas bolsas de estudo, com o fim de atender aos princpios da impessoalidade, publicidade e moralidade administrativa. o Relatrio. J defendi em diversos pronunciamentos anteriores a possibilidade jurdica da celebrao de convnios entre entes pblicos e instituies privadas, razo pela qual permito-me no me estender mais sobre o assunto. Ao analisar o processo em tela, verifico a ausncia do Ato Constitutivo da entidade conveniada. Deste modo, ressalto que para a concluso da anlise do instrumento sob exame, imprescindvel que o jurisdicionado encaminhe o estatuto social ou contrato social, conforme o caso, da entidade beneficiria, de modo a esclarecer se a mesma possui ou no finalidade lucrativa, elemento este essencial para a definio da natureza jurdica do ajuste em questo. Assim, confirmada a finalidade lucrativa da conveniada, afastada estar a hiptese de subveno social, j que esta apenas se destina a entidades que no possuam fins lucrativos, conforme prescreve o art. 19 da Lei Federal n. 4.320/64. Deste modo, concordo com a manifestao do parquet no sentido de que o jurisdicionado dever trazer aos autos uma srie de esclarecimentos, objetivando a comprovao de que o instrumento em voga se enquadra nas caractersticas de um autntico convnio, onde h uma efetiva reunio de esforos entre os convenentes em prol da realizao de um objetivo comum, ou se, ao revs, trata-se de contraprestao de servios formalizada de forma equivocada. Observo, ainda, que a Clusula Primeira do Ajuste ora apreciado, indica que o objeto deste refere-se ampliao das aes de educao do Municpio, com a concesso de 200 bolsas de estudo integrais no ensino fundamental de educao bsica naquela instituio de ensino, prioritariamente para alunos carentes. (grifei). a educao A norma descrita no art. 205 da Carta Magna preceitua: a educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Nesse sentido, a Constituio da Repblica tambm impe ao Estado (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), o dever de assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, nos termos previstos pelo art. 227. Com efeito, num primeiro momento, no se pode negar que a finalidade do Convnio em apreo encontra respaldo constitucional. Contudo, imperioso perquirir se o Instrumento em voga foi utilizado pela Municipalidade segundo as normas aplicveis matria.

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Art. 30. Compete aos Municpios Municpios: (...)

VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; (grifo meu)
Caso a Municipalidade, ao responder indagao acima, demonstre que no tinha meios para executar o objeto do presente Convnio, dever informar, remetendo os documentos pertinentes, como o critrio de seleo foi efetivado para o preenchimento das 200 bolsas integrais, bem como esclarecer de que forma se deu a escolha da entidade conveniada, tendo em vista a obrigatoriedade da observncia do princpio da impessoalidade, contemplado pelo caput do art.37 da CRFB/88. A fim de possibilitar a efetiva anlise do convnio em questo, h que se perquirir, ainda, acerca da efetiva reunio de esforos entre os convenentes, uma vez que no possvel verificar a necessria mtua colaborao atravs da leitura do instrumento constante dos autos. Ademais, tendo em vista que as bolsas de estudo concedidas so integrais, dever o responsvel comprovar o valor da mensalidade regularmente paga pelos alunos do Jardim de Infncia Sementinha Mgica, esclarecendo, ainda, se as bolsas concedidas so, de alguma forma, custeadas pela conveniada, informando, se for o caso, os respectivos valores. Face ao exposto, concordo com as proposies do Corpo Instrutivo, em especial quanto ao encaminhamento da legislao municipal disciplinando a concesso de bolsas de estudos, tendo em vista que o presente feito no encontra-se instrudo do Ato Constitutivo da entidade conveniada, assim como de certides negativas normalmente exigidas para o repasse de verbas pblicas. Constando, apenas, uma declarao da representante legal do Jardim de Infncia Sementinha Mgica Ltda de que inexiste qualquer dbito em mora ou situao de inadimplncia com o Tesouro Nacional ou qualquer outro rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal (fls. 24). Sendo assim, dever ser devidamente comprovado o atendimento dos critrios e requisitos previstos no s para a concesso das bolsas de estudos, como tambm para a escolha da entidade conveniada. Quanto aos questionamentos suscitados pelo Ministrio Pblico, registro j h nos autos a comprovao da efetiva cincia da existncia do presente Convnio por parte da Cmara Municipal de Campos dos Goytacazes, tendo em vista que o Ofcio endereado quele Legislativo (fls. 04) encontra-se com carimbo e assinatura do Servio de Setor de Protocolo, datado de 26/06/2008. Desta forma, restou cumprida a exigncia contida no art. 116, 2, da

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Assim, julgo necessrio que a Administrao envie esclarecimentos acerca dos motivos que levaram a feitura do Instrumento sob anlise, uma vez que a prestao do ensino fundamental de sua competncia, conforme norma inserta no art. 30, inciso VII da CRFB/88, verbis:

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Lei Federal n. 8.666/93, sendo desnecessria a solicitao contida no item 2 das proposies apresentadas pelo parquet, transcritas neste voto. Posto isto, ressalto minha divergncia no tocante exigncia de realizao de procedimento licitatrio. J firmei posicionamento nesta Casa no sentido de que, uma vez caracterizada a existncia de um efetivo convnio, no h que se exigir a realizao de licitao, tendo em vista que o convnio enquadra-se, como regra, no caput do art. 25 da Lei Federal n. 8.666/93, em razo da inviabilidade de competio, j que trata-se de interesse cooperativo e no lucrativo. Assim decidiu o TCU no voto n. 020.069/93-6. Contudo, conforme dito anteriormente, a escolha da entidade conveniada dever observar o princpio da impessoalidade, contemplado pelo caput do art. 37 da CRFB/88. Por fim, concordo com as demais proposies do Douto Ministrio Pblico, a exceo da comprovao de atendimento do art. 213, I e II de forma cumulada com o 1 da Constituio da Repblica. Seno, vejamos: Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que:

I - comprovem finalidade no-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educao; II - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao Poder Pblico, no caso de encerramento de suas atividades. 1 - Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e mdio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do educando, ficando o Poder Pblico obrigado a investir prioritariamente na expanso de sua rede na localidade.
Entende o Ministrio Pblico que as exigncias contidas nos incisos I e II devem ser cumuladas com o 1. Em que pese este posicionamento, tenho sobre o tema posicionamento diverso. A norma constitucional em comento estabelece que a prioridade de distribuio dos recursos pblicos deve recair precipuamente sobre as escolas pblicas. Contudo, existe a possibilidade de se destinarem os recursos pblicos s escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas por lei. Esse benefcio no ser concedido aleatoriamente, mas sim de acordo com a determinao e atendimento de lei infraconstitucional . Para receber tais recursos, os estabelecimentos de ensino devero preencher os requisitos contidos nos incisos I e II do art. 213 da Constituio. Portanto, os recursos devem ser destinados, em primeiro lugar, s escolas pblicas, em

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Art. 208. O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de:

I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria; Art. 53 - A criana e o adolescente tm direito educao educao, visando ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho, assegurando-se-lhes: (...) V - acesso escola pblica e gratuita prxima de sua residncia. residncia.
O renomado autor 1, ao comentar os aludidos artigos, dispe que:

Se o ensino obrigatrio e gratuito, no existindo vagas e cursos regulares da rede pbl ica na localidade de residncia do educando, cumpre ao Poder Pblico pblica oferecer bolsas de estudos a esses educandos na rede particular particular. Essas bolsas sero concedidas apenas aos educandos que comprovem falta de recursos para pagar uma escola particular particular, pois do contrrio essa regra constitucional ficaria sem sentido. Ao instituir a obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental o Estado assumiu para si o dever de oferecer o ensino pblico e gratuito em seus estabelecimentos a todos os educandos em idade escolar. Se no h vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade de residncia do educando educando, os pais desse educando no podem ser responsabilizados pelo fato de seu filho no estar freqentando a escola. Portanto, para evitar que os educandos fiquem sem poder freqentar a escola, cumpre ao Estado o dever de oferecer-lhe bolsas de estudo na rede particular de ensino .
Ora, restando comprovada a insuficincia de recursos por parte do educando e a falta de vagas e cursos regulares da rede pblica de ensino na localidade de sua residncia, cabe ao Municpio oferecer bolsas de estudos na rede particular de ensino ensino, no havendo exigncia de que estas bolsas sejam concedidas em escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas. Portanto, as exigncias dos incisos I e II, do art 213, inerentes finalidade no lucrativa da instituio de ensino, e destinao de seu patrimnio em caso de encerramento das atividades, somente se aplicam ao caput da norma constitucional em comento. Assim, tais entidades podero ser subvencionadas pelo Poder pblico, desde que atendam a tais requisitos.
1 -Bastos, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988, 8 volume: arts. 193 a 232. 2 ed. Atual. So Paulo: Saraiva, 2000. pg. 740.

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segundo s escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas (atendidas as exigncias dos incisos I e II); e, por fim, na forma de bolsa de estudos para o ensino fundamental e mdio, desde que seja comprovada a insuficincia de recursos por parte dos beneficirios e a falta de vagas e cursos regulares na rede pblica de ensino. Neste sentido, tambm se manifesta o Prof. Celso Ribeiro Bastos. Segundo ele, o 1 do art. 213 guarda estrita relao com o art. 208, inciso I, da Constituio Federal e com o art. 53, V, do Estatuto da Criana e do Adolescente, verbis:

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MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR

Por todo o exposto, entendo que existe uma ordem a ser seguida no art. 213, no sendo correta a cominao dos incisos I e II com o 1, eis que tratam de hipteses distintas. distintas Com o fim de reforar meu posicionamento, trago lume, mais uma vez, os ensinamentos do Constitucionalista Celso Ribeiro Bastos 2:

(...) No que diz respeito ao oferecimento de bolsa de estudos para o ensino fundamental e mdio, sero beneficiados os alunos que comprovarem falta de recursos somado com a falta de vagas e at mesmo inexistncia de cursos regulares ou escolas pblicas localizadas perto do local de sua residncia. Comenta Pinto Ferreira: O preceito estabelece uma hierarquia ou gradao escalonada na destinao dos recursos pblicos em matria de educao: a) escolas pblicas ; b) escola comunitria, confessional ou filantrpica; c) bolsas de estudos para o ensino fundamental e mdio. Assim prioritariamente devem ser atendidas as escolas pblicas. Porm, se estas no so suficientes para a educao dos alunos existentes, os mencionados recursos devero ser canalizados em proveito de escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, na forma da lei. Afinal, podem ser usadas bolsas de estudo no ensino fundamental e mdio, conforme dispuser a lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, havendo escassez de vagas de cursos regulares da rede pblica da localidade da residncia do aluno. Em tal caso o Poder Pblico se v obrigado a investir prioritariamente na expanso da rede escolar de tal localidade.
Assim, por todo o exposto e examinado, parcialmente de acordo com o Corpo Instrutivo e com o parecer do Douto Ministrio Pblico, VOTO I - Pela COMUNICAO ao Sr. Alexandre Marcos Mocaiber Cardoso, exPrefeito Municipal de Campos dos Goytacazes, com base no disposto no art. 6, 1, da Deliberao TCE-RJ n. 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3 da Deliberao TCE-RJ n 234/2006, alterada pela Deliberao TCE-RJ n 241/2007, ou, na impossibilidade, na ordem seqencial do art. 26 do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo legal: 1 - Envie a cpia da Nota de Empenho; 2 - Envie a legislao municipal disciplinando a concesso de bolsas de estudos, na qual
2 - Ob. Cit. Pg. 741.

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3 - Apresente Plano de Trabalho elaborado nos termos do art. 116, 1, da Lei Federal n. 8.666/93, haja vista a excessiva generalidade do documento apresentado para suprir este requisito; 4 - Esclarea, comprovadamente, a forma pela qual se deu a escolha da entidade conveniada, tendo em vista o princpio constitucional da impessoalidade, previsto no caput do art. 37 da CRFB/88; 5 - Apresente os motivos que levaram celebrao do Convnio em tela, comprovando o atendimento das exigncias contidas no 1 do art. 213 da Constituio da Repblica, descritos na fundamentao deste voto; 6 - Comprove a necessria mtua colaborao entre os conventes; ou seja: esclarea, comprovadamente, se houve contrapartida financeira por parte da entidade conveniada para a concesso das bolsas de estudo, apresentando, em caso positivo, o valor da mensalidade regularmente paga pelos alunos do Jardim de Infncia Sementinha Mgica Ltda, especificando os gastos suportados pela Municipalidade e pela entidade conveniada; 7 - Esclarea, comprovadamente, a forma de seleo dos alunos beneficiados pelas bolsas de estudo, evidenciando, em especial, se o respectivo procedimento atende aos princpios da impessoalidade, publicidade e moralidade administrativa, nsitos no caput do art. 37 de nossa Lei Maior. II - Pela COMUNICAO ao atual Prefeito Municipal de Campos dos Goytacazes, com base no disposto no art. 6, 1, da Deliberao TCE-RJ n. 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3 da Deliberao TCE-RJ n 234/2006, alterada pela Deliberao TCE-RJ n 241/2007, ou, na impossibilidade, na ordem seqencial do art. 26 do Regimento Interno desta Corte, para que, no prazo legal: 1 - Inclua os dados do convnio no SIGFIS, que sero objeto de verificao futura; 2 - Adote as medidas necessrias com vistas expanso da rede pblica de ensino fundamental, em atendimento ao que preceitua o art. 213, 1, in fine. III - Por DETERMINAO Secretaria Geral das Sesses SSE, para que, ao materializar a presente deciso, remeta cpia da instruo de fls. 25/26, do parecer do Ministrio Pblico de fls. 28/33, bem como do inteiro teor deste voto.

MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR Relator

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MARCO ANTONIO BARBOSA DE ALENCAR

devem estar previstos no s os critrios para a concesso das bolsas de estudos, como tambm para a escolha da entidade conveniada.

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JOS LEITE NADER

JOS LEITE NADER

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(...) esta Corte vem proferindo entendimento, em votos de mesma natureza, no sentido de que todos os agentes que porventura perceberam quantias indevidas devem ser chamados aos autos para recolher o valor apurado, solidariamente com o Ordenador de Despesas.
Conselheiro Jos Leite Nader Processo 111.804-6/00

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Trata o presente processo do Relatrio de Inspeo Extraordinria realizada na Cmara Municipal de Maric, realizada entre os dias 7 e 18 de agosto de 2000, referente remunerao dos vereadores no perodo de 1993 a 1996. Em sesso de 10/10/2006, o Egrgio Plenrio decidiu o seguinte, nos termos do voto por mim proferido: VOTO:

I - Pela CONVERSO do presente em TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EX OFFICIO, nos termos do art. 52 combinado com o nico do art. 12, ambos da Lei Complementar n 63/90, uma vez que h nos autos elementos capazes de estabelecer a quantificao dos danos e a identificao dos responsveis. II - Pela CITAO do Sr. Wanderley Tavares G. de S, Presidente da Cmara Municipal de Maric, no perodo de janeiro/93 a dezembro/94, nos termos do 3 do art. 6 da Deliberao 204/96, para que, no prazo de 30 dias, contados da cincia da deciso desta Corte, apresente defesa, juntando documentao comprobatria, ou recolha aos cofres pblicos do municpio, com recursos prprios, o dbito apurado, no valor de 4.248,1149 UFIRs-RJ, em razo do recebimento indevido da parcela varivel de sua remunerao durante este perodo, comprovando tal procedimento junto a este Tribunal. III - Pela CITAO do Sr. Gilson Francisco da Silva, Presidente da Cmara Municipal de Maric, no perodo de janeiro/95 a dezembro/96, nos termos do 3 do art. 6 da Deliberao 204/96, para que, no prazo de 30 dias, contados da cincia da deciso desta Corte, apresente defesa, juntando documentao comprobatria, ou recolha aos cofres pblicos do municpio, com recursos prprios, o dbito apurado, no valor de 3.995,2604 UFIRs-RJ, em razo do recebimento indevido da parcela varivel de sua remunerao durante este perodo, comprovando tal procedimento junto a este Tribunal. IV - Pela CITAO SOLIDARIA do Sr. Wanderley Tavares G. de S, Presidente da Cmara Municipal de Maric, no perodo de janeiro/93 a dezembro/94, e dos outros Srs. abaixo elencados, nos termos do 3 do art. 6 da Deliberao 204/ 96, para que, no prazo de 30 dias, contados da cincia da deciso desta Corte, apresente defesa, juntando documentao comprobatria, ou recolha aos cofres pblicos do municpio, com recursos prprios, os dbitos apurados, nos valores

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JOS LEITE NADER

I NSPEO EXTRAORDINRIA REALIZADA NA CMARA MUNICIPAL DE MARIC

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JOS LEITE NADER

respectivamente elencados quantificados em UFIRs-RJ, em razo do recebimento indevido da parcela varivel de sua remunerao durante este perodo, comprovando tal procedimento junto a este Tribunal.
Vereador Sr. Adailton Pereira da C. Filho Sr. Adelso Pereira Sr. Alberto Farias da Fonseca Sr. Aldemir da S. Bitencourt Sr. Dilson de Souza Bezerra Sr. Durvalino do Amparo Sr. Gilson Francisco da Silva Sr. Ismar Muniz de Andrade Sr. Jos Delaroli Pereira Sr. Jos Glauber Sampaio Cartaxo Sr. Joo Batista de Mendona Sr. Juvandir Coutinho Valente Sr. Maurcio Pereira de Souza Sr. Octaclio de Andrade Sr. Oldemar Guedes de Figueiredo Sr. Unilson Afonso Viana Debito em UFIRs-RJ 6.457,0636 7.213,3329 4.268,0894 10.504,9140 7.709,1809 7.834,4598 6.473,0958 11.637,4716 4.386,4048 8.554,2181 10.868,4920 4.627,4888 4.930,9033 11.159,2880 4.861,5244 2.908,2811

V - Pela CITAO SOLIDARIA do Sr. Gilson Francisco da Silva, Presidente da Cmara Municipal de Maric, no perodo de janeiro/95 a dezembro/96, e dos outros Srs. abaixo elencados, nos termos do 3 do art. 6 da Deliberao 204/ 96, para que, no prazo de 30 dias, contados da cincia da deciso desta Corte, apresente defesa, juntando documentao comprobatria, ou recolha aos cofres pblicos do municpio, com recursos prprios, os dbitos apurados, nos valores respectivamente elencados quantificados em UFIRs-RJ, em razo do recebimento indevido da parcela varivel de sua remunerao durante este perodo, comprovando tal procedimento junto a este Tribunal.

Vereadores Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Sr. Adailton Pereira da C. Filho Adelso Pereira Alberto Farias da Fonseca Aldemir da S. Bitencourt Dilson de Souza Bezerra Durvalino do Amparo Wanderley Tavares G. de S Ismar Muniz de Andrade Jos Delaroli Pereira Jos Glauber Sampaio Cartaxo Joo Batista de Mendona Juvandir Coutinho Valente Maurcio Pereira de Souza Octaclio de Andrade Oldemar Guedes de Figueiredo Uilson Afonso Viana

Dbito em UFIRs-RJ 12.310,5749 13.451,6003 6.450,8294 19.774.6516 13.035,6617 15.427,7763 16.584,6548 23.585,7874 7.324,6203 12.290,7988 18.347,2010 7.249,0531 12.730,5681 20.962,7349 13.674,8816 17.447,5168

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VII - Por DETERMINAO SSE para que ao dar cumprimento deciso plenria, remeta junto ao ofcio de notificao cpia do inteiro teor deste Voto e do relatrio fls. 02/23.
Em atendimento deciso desta Corte, foram apresentadas razes de defesa por alguns dos Vereadores citados, as quais constituram os Documentos acostados s fls. 229/630. Tendo em vista o no atendimento por parte de alguns dos Edis, foram expedidos os respectivos Certificados de Revelia, anexados s fls. 180/216. Aps analisar as razes de defesa apresentadas e, considerando cabvel o argumento de que os responsveis pelo dbito seriam somente os Ordenadores de Despesa no perodo analisado, o Corpo Instrutivo sugere o seu Acolhimento Parcial, a Excluso neste processo dos Vereadores elencados s fls. 645/645 verso (itens a e b), a Citao dos Ordenadores de Despesa para que apresentem defesa ou recolham o dbito apurado e a Comunicao ao atual Presidente da Cmara determinando-lhe que viabilize o acesso dos interessados documentao necessria ao exerccio constitucional da ampla defesa. O Douto Ministrio Pblico Especial, s fls. 649, concorda com a instruo. o Relatrio. O Corpo Instrutivo, ao examinar as razes de defesa encaminhadas, acolhe em parte os argumentos dos jurisdicionados, a saber:

Quanto ao questionamento acerca do instituto da responsabilidade solidria formulado pelo defendente, no obstante entender que caberia ao mesmo, pela importncia de seu cargo e pelo comportamento tico que se espera de um agente poltico no sistema republicano, ressarcir os Cofres Pblicos de verbas indevidamente percebidas, assentimos assistir razo ao mesmo, uma vez que, indiscutivelmente, todos os atos que resultem em emisso de empenho, autorizao de pagamento ou dispndio de recursos so de responsabilidade do Ordenador de Despesa, no caso, do Presidente da Cmara. Portanto, entendemos que seu nome, assim como o dos demais vereadores citados solidariamente com os ordenadores de despesa, devem ser excludos desse processo.

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JOS LEITE NADER

VI - Pela comunicao ao atual Presidente da Cmara Municipal de Maric, nos termos do art. 6, 1, da Deliberao TCE n. 204/96, para que o mesmo tome cincia da deciso desta Corte de Contas.

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VOTOS

JOS LEITE NADER

Em que pese o posicionamento do Corpo Instrutivo de retirar a responsabilidade dos Edis, esta Corte vem proferindo entendimento, em votos de mesma natureza, no sentido de que todos os agentes que porventura perceberam quantias indevidas devem ser chamados aos autos para recolher o valor apurado, solidariamente com o Ordenador de Despesas. Em relao a sugesto de Citao para apresentao de defesa ou recolhimento do dbito, ressalta-se que os responsveis j foram citados nesse sentido em voto proferido em sesso de 10/10/2006, cabendo nessa fase processual a Comunicao para recolhimento do dbito. Tendo sido constatado o recebimento a maior pelos Vereadores e j tendo sido oferecido o respectivo direito de defesa, os responsveis devem ser cientificados de que o recolhimento do dbito saneia o processo, se no houver sido observada outra irregularidade. No entanto, destaco que o Sr. Unilson Afonso Viana no foi chamado aos autos para apresentar razes de defesa ou recolher o dbito a ele imputado, sendo citado indevidamente o Sr. Uilton Afonso Viana. Diante disso, a fim de manter os responsveis pelo dbito apurado na mesma fase processual, antes da Comunicao aos Edis para que recolham o valor apurado, ou seja, a sua remunerao recebida a maior, o Sr. Unilson Afonso Viana deve ser citado para que apresente defesa ou recolha a quantia indevidamente percebida. Por todo o exposto, manifesto-me em desacordo com o Corpo Instrutivo e o Douto Ministrio Pblico Especial; VOTO Pela CITAO do Sr. Unilson Afonso Viana, Vereador da Cmara Municipal de Maric nos exerccios de 1993 a 1996, nos termos da Lei Complementar 63/90, para que no prazo de 15 (quinze) dias, apresente defesa, juntando documentao comprobatria, ou recolha, com recursos prprios, aos cofres pblicos municipais, a quantia equivalente a 20.355,79 UFIRRJ, em razo do recebimento indevido da parcela varivel de sua remunerao durante este perodo.

JOS LEITE NADER Relator

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JOS LEITE NADER

VOTOS

JONAS LOPES DE CARVALHO


JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR

VOTOS

Bem, adotando esta anlise sistmica, pode-se concluir que a fixao dos subsdios tanto do Prefeito e Vice-Prefeito quanto dos Vereadores deve ser feita antes das eleies, garantindo que tal ato esteja isento de interesses pessoais, sejam eles no sentido de beneficiar ou prejudicar qualquer membro de cargo eletivo. Esta anlise no d margens a concluses muito diferentes, j que oferece o tratamento mais justo aos diretamente afetados por tal deciso legislativa.
Conselheiro Jonas Lopes de Carvalho Junior Processo 243.377-2/08

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FIXAO DE SUBSDIOS
Trata o presente de atos de fixao dos subsdios dos Vereadores, Prefeito e VicePrefeito do Municpio de Armao dos Bzios para a legislatura compreendida entre 2009/2012. O Corpo Instrutivo, aps anlise dos documentos consignados nos autos, apresentou proposio pela recusa do registro, com determinaes, da Resoluo n 554/08, relativa remunerao dos Vereadores, por descumprimento ao Princpio da Anterioridade e o registro da Lei n 687/08, cincia, expedio de ofcio e arquivamento. O Ministrio Pblico Especial junto a este Tribunal, representado pela Procuradora Marianna Montebello Willeman, manifestou-se no mesmo sentido. O Conselheiro-Relator, Exm. Sr. Aluisio Gama de Souza, em Sesso de 07.04.09, apresentou fundamentao e Voto nos seguintes termos, verbis:
JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR
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Passo a transcrever trecho contido na Instruo, relativo a fixao dos subsdios dos Vereadores, Prefeito e Vice-Prefeito (fls.7-7v): Preceitua a Constituio da Repblica, atravs de entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, que a fixao dos subsdios dos Vereadores deve ser fixada antes das eleies municipais, como forma de atender ao Princpio da Moralidade. Destarte, o ato fixatrio deve ser anterior a 04/10/2008. Importa dizer, ainda, que a Lei Orgnica do Municpio fixa como limite para tal a data de 30/06/2008 30/06/2008, em seu inciso V do art. 35, com a seguinte redao: Art. 35. V - fixar a remunerao dos Vereadores em cada legislatura, para a subseqente, no primeiro perodo legislativo ordinrio do ltimo ano de cada legislatura; A restrio genrica contida no art. 29, V, da CRFB/88, consagrada como Princpio da Anterioridade, foi especificada e qualificada no mbito do Municpio de Armao de Bzios, em que a anterioridade no primeiro perodo legislativo ordinrio do ltimo ano de cada legislatura, como se observa acima. Tendo sido promulgada a lei em 30/07/2008, verifica-se a desateno ao critrio sub examen. No se furte afirmar que tal vcio, de cunho formal, no que diz respeito ao processo

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JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR

legislativo, importa em ilegalidade (pois ofende a Lei Orgnica Municipal) e de inconstitucionalidade, em ltima instncia, o que invalida o ato normativo em exame, de forma impassvel de sanatria. Com relao ao ato fixatrio do Prefeito e do Vice-Prefeito, impende informar que deve ser anterior a 04/10/2008. E, ainda, que a Lei Orgnica do Municpio no fixa limite para tal ato. Destarte, considerando que o referido ato foi promulgado em 30/ 10/2008, infere-se o atendimento ao critrio da anterioridade. anterioridade. (Grifos ausentes no original.) No h dvida de que est correta a orientao do Corpo Instrutivo quanto ilegalidade da fixao dos subsdios dos Vereadores em questo, de vez que a prpria Lei Orgnica Municipal estabelece o encerramento da primeira sesso legislativa ordinria com o limite para essa fixao, equivalendo data de 30 de junho, nos termos do artigo 43, tambm da Lei Orgnica Municipal, verbis : Art. 43 - A Cmara Municipal reunir-se-, anualmente, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. Contudo, no que tange fixao dos subsdios do Prefeito e do Vice-Prefeito, h evidente erro material na instruo que, como acima se transcreveu afirma que o ato de fixao atendeu ao princpio da anterioridade, quando, na verdade, a data limite seria, como , 04/10/08, e o ato fixatrio foi promulgado em 30/10/ 08 mais de 20 dias aps expirado o prazo em questo. Verifica-se que no se trata de mero equvoco de datas, uma vez que a cpia da Lei Municipal fixadora encontra-se a fl.5, confirmada assim a sua promulgao em 30 de outubro de 2008, quando j findo o prazo legal. Por outro lado, a questo da aplicabilidade do princpio da anterioridade fixao dos subsdios do Chefe do Poder Executivo no pacfica. J adotei entendimento no sentido de que tal exigncia no imposta pela Constituio de 1988, sendo, portanto, incabvel a verificao de tal aspecto quando do exame dos atos fixatrios do Chefe do Poder Executivo Municipal. Refiro-me ao voto que proferi no exame do processo n.280.159-7/04, na sesso de 30/10/ 2008, relativo fixao para a legislatura de 2005/2008 da remunerao dos Agentes Polticos do Municpio de Nilpolis, atualmente aguardando o resultado de diligncia externa. Lembro inclusive que meu entendimento na ocasio, estava de acordo com o

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O jurisdicionado apresenta, de modo sinttico, como razes de recurso os argumentos abaixo elencados, os quais passaremos a analisar de per si: A Constituio da Repblica no determinou expressamente observncia ao princpio da anterioridade na fixao dos subsdios dos agentes polticos do Poder Executivo; A justificativa recorrente para a aplicao da anterioridade na fixao da remunerao dos agentes polticos a de que, se tal no ocorresse, se estaria legislando em causa prpria, concedendo-se incrementos de remunerao para si prprio, o que afetaria por rebote mais uma srie de outros princpios (moralidade, impessoalidade, transparncia, etc.), assim, deveria ser efetuada a fixao antes do trmino de um mandato, para vigncia no seguinte; O Executivo no possui competncia para propor a fixao de seus vencimentos, sendo esta iniciativa privativa do Poder Legislativo, motivo pelo qual no se poderia atribuir aquele poder, nos atos de fixao de seus subsdios, a pecha de macular o princpio da moralidade; O Excelentssimo Ministro do STF, Sr. Marco Aurlio de Mello, manifestou-se expondo o seu entendimento que, no tocante aos parlamentares federais (deputados e senadores), a clusula da anterioridade na fixao dos subsdios teria sido retirada da Constituio, bastando que ela derive de deliberao do Congresso, do colegiado maior do Legislativo; Adoo, por Tribunal de Contas, de tratamento diverso mesma questo em tese, inclusive com a prolao de decises antagnicas. FIXAO DOS SUBSDIOS DOS MEMBROS DO PODER EXECUTIVO E A APLICAO DO PRINCPIO DA ANTERIORIDADE Utiliza-se como leading case para a questo ora em exame o Recurso Extraordinrio n 62.594 interposto no Supremo Tribunal Federal, tendo aquela Corte conhecido do recurso e, no mrito, julgado improcedente pela ausncia de requisitos processuais. Todavia, o Relator, Ministro Djaci Falco, ao analisar a matria assim se posicionou: (...) quando a lei fala em fixao de remunerao, em cada legislatura, para a subseqente, necessariamente prev que tal fixao se d antes das eleies que

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Corpo Instrutivo e com o d. Ministrio Pblico Especial, razo pela qual passo a transcrever o texto da instruo, poca elaborada pela SUP, naqueles autos:

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renovem o corpo legislativo. Isso decorre, necessariamente, da ratio essendi do preceito. Cumpre ressaltar que tal procedimento judicial originou-se de Ao Popular proposta contra ato da Cmara Municipal de Santos que fixou a sua prpria remunerao aps o resultado das eleies. Do julgado acima apontado nasceram vrias manifestaes doutrinrias no sentido de ratificar o entendimento j destacado. Todavia, o contexto normativo desde quela oportunidade em muito foi modificado, sobrevindo, inclusive, dois novos ordenamentos, sendo que o ltimo foi iniciado com a Constituio de 1988. Mister se faz, deste modo, temper-lo sob a luz dos novos acontecimentos. O que mudou desde ento foi, em primeiro lugar, o instrumento utilizado para a fixao do Poder Executivo que derivou do Decreto-Legislativo para a lei em sentido formal. Em segundo lugar, atravs das Emendas Constitucionais 19/98 e 25/00, o Constituinte Reformador manifestou-se sobre o tema, optando de forma tcita, nas duas oportunidades, pela no aplicao deste princpio s questes do Executivo. A vista das alteraes processadas pelo legislador, que inovou na EC 19/98 e ratificou a sua inteno na EC 25/00, no se deve mais conceder ultra-atividade ao entendimento esposado pelos Egrgios Tribunais de Contas dos Estados do Rio Grande do Sul e do Paran, respectivamente, nas consultas formuladas pelos Legislativo de Bag e de Mandaguau, pois o contexto histrico-jurdico no qual estavam inseridos, justificava, acertamente, a sua defesa, eis que, no intervalo de tempo existente entre a promulgao das emendas constitucionais em comento, seria de imaginar que tivesse ocorrido omisso no intencional do legislador, vez que rompia com paradigma h muito festejado no ordenamento ptrio. No entanto, conceder-se hoje interpretao extensiva ao inciso VI do art. 29 da Magna Carta seria transmudar a vontade do Legislador, uma vez que ele, por duas vezes, manifestou-se sobre o tema silenciando-se sobre a aplicabilidade do mesmo ao Poder Executivo. No se cuida, no caso sub examen, de descuido do legislador, mas sim da figura do silncio eloqente, atravs do qual se regula determinada matria com a sua omisso intencional, tanto aqui, como na hiptese de falta de legitimidade ativa dos Prefeitos Municipais para a propositura de Ao Direta de Inconstitucionalidade, esta j reconhecida pelo Pretrio Excelso. Ademais no seria desnecessrio relembrar que tanto agora, como no passado,

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Neste ponto assiste razo ao jurisdicionado, sendo por si s suficiente para modificar a deciso atacada. Desse modo, apesar do erro material j mencionado que se verifica na instruo formulada nos presentes autos, no vejo obstculo no princpio da anterioridade para o REGISTRO da remunerao do Chefe do Poder Executivo Municipal, por entender no ser o mesmo aplicvel em tais situaes. Isto posto, de acordo com o Corpo Instrutivo e com o douto Ministrio Pblico Especial, apenas em suas concluses, VOTO I. pela RECUSA DO REGISTRO da fixao dos subsdios dos Vereadores constante da Resoluo n. 554/2008, com as seguintes DETERMINAES : I.1- Que para a prxima legislatura seja respeitado o Princpio Constitucional da Anterioridade, com a edio dos atos fixatrios antes das eleies municipais, com as restries especficas constantes do inciso V do art. 35 da LOM de Armao de Bzios; I.2- Que seja adotado, como parmetro para efeito de pagamento dos subsdios dos Vereadores, o valor mensal praticado em dezembro de 2004, aprovado em Prestao das Contas de Ordenador de Despesas, exerccio de 2004, onde ser apurado o respeito aos limites constitucionais e infraconstitucionais, sendo permitida a reviso geral anual, nos estritos termos do art. 37, inciso X da Constituio Federal; II - pelo REGISTRO da fixao do subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito constante da Lei Municipal n. 687/2008; III - pela CINCIA Inspetoria competente pela anlise das Prestaes de Contas dos Ordenadores de Despesas, de que presentemente se trata, bem como da presente deciso; IV - pela EXPEDIO DE OFCIO Cmara Municipal de Armao de Bzios, e Prefeitura Municipal de Armao de Bzios, dando cincia da deciso; V - pelo posterior ARQUIVAMENTO do processo.

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em momento algum, tiveram os Chefes do Executivo a iniciativa para a fixao de seus vencimentos, motivo pelo qual no poderia a eles ser estendido o argumento de afronta Moralidade, como justificativa para a anterioridade.

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Na mesma assentada, requeri e obtive vista do processo.


JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR

o Relatrio. Em relao anlise da observncia ao Princpio da Anterioridade, tenho a tecer alguns comentrios: Quando da promulgao da Constituio Federal de 1988, a remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores seria fixada em uma legislatura para a subseqente, conforme dispunha o inciso V do art. 29, cujo texto transcrevo a seguir:

V - remunerao do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela Cmara Municipal em cada legislatura, para a subseqente subseqente, observado o que dispem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III e 153, 2, I; (grifo meu)
Com o advento da E.C. n 1/92, que alterou alguns critrios para a remunerao dos agentes polticos, no houve alterao quanto ao princpio da anterioridade. Entretanto, quando da promulgao da E.C n 19/98, tal dispositivo foi subtrado do texto constitucional, passando os incisos V e VI do art. 29 a vigorar com o seguinte texto:

V - subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III e 153, 2, I; VI - subsdio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Cmara Municipal, na razo de, no mximo, 75% (setenta e cinco por cento) daquele estabelecido, em espcie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispem os arts. 39, 4, 57, 7, 150, II, 153, III e 153, 2, I;
Entretanto, a partir da E.C. n 25/00, tal conceito voltou ao texto constitucional pela alterao do inciso VI, que passou a vigorar com a seguinte redao:

VI - o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmaras Municipais, em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispe esta Constituio, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguintes limites mximos:(...) (grifo meu)
No que diz respeito remunerao do Prefeito Municipal, a Constituio Federal silencia quanto sua fixao na legislatura anterior. Tal determinao consta apenas do art. 347 da Constituio Estadual:

Art. 347 O subsdio dos Vereadores, do Prefeito e do Vice-Prefeito ser fixado

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A literalidade do texto constitucional, tanto federal quanto estadual, indica que os subsdios devem ser fixados em uma legislatura para a subseqente, mas no estabelece o prazo para fixao em relao data das eleies municipais. Entretanto, conforme j amplamente abordado no Plenrio, o Princpio da Anterioridade no deve ser analisado isoladamente, mas deve ser conjugado aos Princpios da Moralidade, da Legitimidade e da Impessoalidade. Bem, adotando esta anlise sistmica, pode-se concluir que a fixao dos subsdios tanto do Prefeito e Vice-Prefeito quanto dos Vereadores deve ser feita antes das eleies, garantindo que tal ato esteja isento de interesses pessoais, sejam eles no sentido de beneficiar ou prejudicar qualquer membro de cargo eletivo. Esta anlise no d margens a concluses muito diferentes, j que oferece o tratamento mais justo aos diretamente afetados por tal deciso legislativa. Por ocasio do exame das fixaes de remunerao dos agentes polticos para a legislatura compreendida entre 2005/2008, j havia exposto este entendimento, ressaltando, poca, que a aplicao de tal conceito demandaria orientar os Municpios, para que, na fixao dos subsdios para a prxima legislatura, observasse o novo entendimento do Tribunal, que se deu por meio dos Ofcios expedidos que materializaram a deciso proferida nos autos do Processo TCE n 280.159-7/04, em Sesso de 23.03.06, dando cincia aos jurisdicionados dos termos a seguir, verbis:

VII - Pela EXPEDIO DE OFCIO a todos os Prefeitos e Presidentes de Cmara, DETERMINANDO-LHES que, a partir da cincia desta deciso, adotem providncias, no mbito interno de cada administrao, no sentido de que a fixao do subsdio do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores seja feita antes das eleies municipais.
Mas a questo no se encerra a, pois em alguns Municpios a prpria Lei Orgnica estabelece que os subsdios devem ser fixados antes das eleies municipais, como no caso em exame em relao aos Vereadores. Ultrapassada a anlise do Princpio da Anterioridade, passo a comentar o presente caso, com base no entendimento que expus: Considerando que, apesar de a fixao da remunerao dos Vereadores ter ocorrido posteriormente ao prazo mximo estabelecido na LOM, que foi, para a legislatura de

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pelas respectivas Cmaras Municipais em cada legislatura para a subseqente, observado o que dispe a Constituio da Repblica, os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguintes valores mximos: (...) (grifo meu)

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2009/2012, em 30.06.08, mas anteriormente s eleies, devo registrar que meu entendimento no sentido de que tal impropriedade possa ser relevada, tendo em vista que a fixao se deu em 17.07.08, e as eleies municipais em 05.10.08, portanto, tal ato no beneficiou ou prejudicou quaisquer dos eleitos, posto que no se conhecia o resultado do pleito. Por fim, no que se refere fixao da remunerao do Prefeito e Vice-Prefeito, verifico que os autos ainda carecem de informao para receber deciso definitiva nesta fase processual, posto que no possvel precisar a data em que o projeto que resultou na Lei n 687/08 foi levado votao do Plenrio da Cmara Municipal de Armao dos Bzios, tampouco o motivo que levou o Prefeito Municipal a sancionar o projeto em 30.10.08. Ressalta-se, por oportuno que, caso a matria tenha sido aprovada em carter definitivo pela Cmara Municipal at 04.10.08, o Princpio da Anterioridade ter sido observado. Face ao exposto e examinado, em desacordo com o Corpo Instrutivo, o Parecer do Ministrio Pblico Especial junto a este Tribunal e com o Voto do Conselheiro-Relator, VOTO: I - Pelo REGISTRO da Resoluo n 554, de 17.07.08, que fixou os subsdios dos Vereadores da Cmara Municipal de Armao dos Bzios para a Legislatura 2009/2012, com RESSALVA e DETERMINAO: RESSALVA Quanto fixao dos subsdios dos Vereadores posteriormente ao prazo estabelecido no artigo 35 da Lei Orgnica do Municpio de Armao dos Bzios. DETERMINAO Para que sejam adotadas providncias no sentido de que os subsdios, para as prximas legislaturas, sejam fixados dentro do prazo estabelecido no artigo 35 da Lei Orgnica Municipal. II - Por COMUNICAO ao atual Presidente da Cmara Municipal de Armao dos Bzios, na forma prevista no artigo 26 da Lei Complementar n 63/90, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresente as informaes a seguir elencadas, juntando documentao que julgar necessria: - esclarea a data em que o projeto que resultou na Lei n 687/08 foi levado votao final naquele Legislativo, encaminhando cpia da ata da respectiva Sesso;

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- esclarea o motivo pelo qual a Lei n 687/08 somente foi sancionada em 30.10.08, informando se foram observados os prazos e regras relativos ao processo legislativo, previstos na Lei Orgnica Municipal, apresentando justificativa em caso de eventual descumprimento. III - Por COMUNICAO ao atual Prefeito do Municpio de Armao dos Bzios, na forma prevista no artigo 26 da Lei Complementar n 63/90, para que tome cincia desta Deciso Plenria.

JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR Revisor

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- comprove a data que o referido projeto de lei foi encaminhado sano do Chefe do Poder Executivo, remetendo cpia do respectivo Ofcio e da atestao de recebimento;

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JULIO LAMBERTSON RABELLO

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Inexistindo o direito incorporao, a verba no pode ser tributada pela contribuio previdenciria, a menos que o servidor manifeste expressamente seu desejo de que isso ocorra, pois nesse caso, no futuro, esses valores de contribuio iro aumentar o seu benefcio, caso este seja calculado com base nas novas regras.
Conselheiro Julio Lambertson Rabello Processo 231.958-2/06

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APOSENTADORIA E FIXAO DE PROVENTOS


Versa o presente do ato concessrio de aposentadoria por invalidez e respectiva fixao de proventos integrais em nome de ROZANA FERREIRA ASSI, no cargo de Mdico, ato exarado a contar de 11.08.06. Em Sesso de 13.09.07, o Plenrio deste Tribunal, em voto por mim proferido, decidiu pela COMUNICAO ao rgo Jurisdicionado a fim de que, dentre outros esclarecimentos, apontasse quais parcelas da remunerao da servidora sofreram contribuio previdenciria e foram consideradas para o clculo dos proventos, assim como providenciasse a cincia da mesma sobre os fatos apurados em seu processo de aposentadoria. Seguindo a regular tramitao, a Instruo verificou o devido atendimento s exigncias plenrias, tendo sido informado pela Administrao Municipal quais parcelas constantes da remunerao da servidora foram base de contribuio. Sequencialmente, conclui por sugerir COMUNICAO Administrao do INPAS a fim de que adote as medidas necessrias em relao fixao dos proventos da servidora, tendo em vista que podem fazer parte do clculo as parcelas de cunho remuneratrio e que tenham sofrido incidncia de contribuio previdenciria. O Ministrio Pblico Especial, este representado pelo Procurador Vittorio Constantino Provenza, manifesta-se em igual sentido. o Relatrio. De fato, conforme informado, fl. 43, as parcelas referentes ao adicional noturno, horas extras, insalubridade, abono Lei n. 5856/02 e abono prod. Lei n. 6262/05, constantes da remunerao da servidora foram base de incidncia de contribuio previdenciria e no foram consideradas quando da fixao de seus proventos, tendo em vista que a Lei n. 4.903/91, em seu artigo 24, pargrafo nico, proibir expressamente a incorporao das horas extras e outras gratificaes recebidas de forma eventual. Assim, observa-se plenamente atendido o disposto no pargrafo 2 do artigo 40 da Constituio Federal, que estabelece que os proventos de aposentadoria no podero exceder a remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, mesmo tendo ocorrido a tributao indevida de contribuio previdenciria em parcelas constantes desta remunerao, in verbis:
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" 2 - Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso."
Destarte, a partir de 16.12.1998, no mais se poder adicionar, no momento da inativao inativao, qualquer verba que no componha a remunerao do cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, sob pena de ferir a regra constitucional transcrita linhas acima.

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Conforme a doutrina e a jurisprudncia abalizam, remunerao emunerao do cargo efetivo o valor constitudo pelo vencimento e vantagens pecunirias permanentes desse cargo, estabelecidas em lei lei, acrescidos dos adicionais de carter individual e das vantagens pessoais permanentes, em harmonia tambm com o Art. 2 da Orientao Normativa MPS/SPS N. 02, de 31.03.2009, verbis:

emunerao do cargo efetivo: o valor constitudo pelos vencimentos e "IX - remunerao pelas vantagens pecunirias permanentes do respectivo cargo, estabelecidas em lei de cada ente ente, acrescido dos adicionais de carter individual e das vantagens pessoais permanentes;"
Proficincias transitrias, percebidas em razo do local de trabalho, bem como cargos comissionados e funes gratificadas no integrariam os proventos do servidor, conforme a Orientao Normativa acima citada - art. 43, caput e seu pargrafo primeiro:

"Art. 43. vedada a incluso nos benefcios de aposentadoria e penso, para efeito de percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho, de funo de confiana, de cargo em comisso, de outras parcelas temporrias de remunerao, ou do abono de permanncia de que trata o art. 86." "1 Compreende-se na vedao do caput a previso de incorporao das parcelas temporrias diretamente nos benefcios ou na remunerao, apenas para efeito de concesso de benefcios, ainda que mediante regras especficas, independentemente de ter havido incidncia de contribuio sobre tais parcelas."
Diferentemente o caso daqueles servidores que percebem as parcelas remuneratrias decorrentes de local de trabalho que no se caracterizam como temporrias, sendo inerentes ao cargo, que devero ser explicitadas, em lei, como integrantes da remunerao do servidor no cargo efetivo e da base de clculo de contribuio. bom ressaltar que no se trata de uma opinio isolada deste relator, pois estreita tambm com o 3 do supramencionado art. 43, verbis:

" 3 As parcelas remuneratrias decorrentes de local de trabalho que no se caracterizarem como temporrias, sendo inerentes ao cargo, devero ser explicitadas, em lei, como integrantes da remunerao do servidor no cargo efetivo e da base de clculo de contribuio."
V-se, outrossim, que a dico constitucional ora em anlise inviabiliza total e diametralmente a aposentadoria em cargo de provimento comissionado pelo regime previdencirio do servidor pblico, excluindo, via de consequncia, qualquer possibilidade de calcular-se

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"Com a referncia remunerao do "cargo efetivo em que se der a aposentadoria", quis o legislador deixar claro que, se o servidor estiver, no momento da aposentadoria, exercendo cargo em comisso ou funo de confiana, a aposentadoria ocorrer com os proventos do cargo efetivo."
Por isso, quaisquer parcelas de natureza precria, dissociadas do cargo efetivo, a exemplo dos adicionais de insalubridade, servios extraordinrios, cargos em comisso ou funes gratificadas, aps 16.12.98, data de publicao da Emenda Constitucional n. 20/98, no mais podero ser incorporados aos proventos. Como consequncia, aps 16.12.98, qualquer norma existente, seja ela constitucional ou infraconstitucional, que assegure ao servidor o direito de incorporar, quando da passagem para a inatividade, gratificaes ou adicionais, encontram-se revogadas pela Emenda Constitucional n. 20/98, porquanto tais verbas no so e nunca foram parcelas inerentes remunerao de servidor titular de cargo efetivo. Repiso: as parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho possuem um carter condicional, o seu pagamento somente garantido ao servidor, enquanto permanecer exercendo suas funes naquele local. Desta maneira, as vantagens que podem ser retiradas a qualquer momento da remunerao do servidor, no podem, a meu ver, adquirir carter permanente, com a concesso da aposentadoria, por colidir com a regra estatuda pela Emenda Constitucional n. 20/98. Outrossim, a inteligncia do 2 do art. 40 da Constituio Federal importa na proibio de uma remunerao de servidores inativos em valor superior quele que perceberia se em atividade estivesse. Nos mbitos estaduais e municipais era natural encontrarmos leis que premiavam seus servidores com um plus remuneratrio quando da inativao. Tal prtica acabava por tornar-se um estmulo para as aposentadorias precoces, porquanto aquele que se aposentava passaria a receber valores maiores que os auferidos na atividade. No podemos olvidar que este Tribunal j se pronunciou a respeito desta matria, nos autos do Processo TCE n. 110.509-1/05, cujo voto foi aprovado na Sesso Plenria de 06.07.06, acompanhando voto proferido pelo Conselheiro Jonas Lopes de Carvalho Junior, dos quais extraio o seguinte trecho, aplicvel ao caso concreto com perfeio:

"Com efeito, entendo, s.m.j., que, na hiptese de um servidor se aposentar j sob a gide da Emenda Constitucional n 20/98, mesmo na existncia de lei prevendo a incorporao/ integrao de cargos em comisso ou funes gratificadas aos proventos quando da passagem inatividade, ainda assim, ser foroso reconhecer que os preceitos destas leis restaram revogados por serem materialmente incompatveis com a nova ordem constitucional em vigor."
1- DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo Administrativo. 11 ed. So Paulo: Atlas, 1999.

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proventos sobre remunerao de cargo comissionado, to costumeiramente ocorrente na Administrao Pblica Federal. A Professora Di Pietro 1 assim se manifesta sobre a questo:

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Assim, o pargrafo 2 do art. 40 da CF combate a edio de lei que preveja a incorporao de vantagens excedentes das prprias do cargo efetivo, quando da aposentadoria. Os proventos ho de abarcar, apenas, a remunerao do servidor no cargo efetivo em que se der o aposentamento, colhendo to-somente as vantagens percebidas em funo da titularizao desse cargo, salvo para aqueles que j tinham direito adquirido incorporao de vantagens decorrentes do exerccio de cargo ou funo comissionados. O exerccio de cargo em comisso, pelo servidor efetivo, pressupe o pagamento de uma remunerao maior e, s vezes, as leis locais preveem a incorporao desse plus ainda na atividade, o que no gera problema, pois, nesse caso, a contribuio previdenciria incidir permanentemente na remunerao do servidor. Entretanto, nem sempre as leis locais permitem ou autorizam essa incorporao e sobre ela at silenciam, donde se conclui que a incorporao no est permitida. Sustenta-se, pois, que ao estabelecer o Texto Constitucional que os proventos no podem ter valor superior remunerao do cargo efetivo (conceba-se, procedente do cargo efetivo) dissipou-se a possibilidade de outros valores ou vantagens integrarem a composio dos proventos, exceto aquelas gratificaes prprias da retribuio ou inerentes ao exerccio do cargo em que se deu a aposentadoria. Segundo tais dispositivos legais, est proibida pela Constituio Federal, com as disposies trazidas pela Emenda Constitucional n. 20/98, a incorporao aos proventos, guisa de estabilidade financeira ou incorporao ordinria institutos de certa similitude nos efeitos pecunirios, mas de teleologia e regime jurdico bastante distintos, outrora existentes no mbito de nosso Estado e em muitos dos seus Municpios (bem assim em outros Estados e Municpios da Federao), de quaisquer vantagens que no tenham direta conexo derivativa do exerccio do cargo efetivo, tambm compondo sua remunerao. Consequentemente, cabe a assertiva de que as leis que preveem essa espcie de benefcio foram revogadas pela referida Emenda. Logo, entendo que as incorporaes que ocorram ainda em atividade, passam a compor a remunerao do servidor, constituindo direito pessoal, e, portanto, a incluso das mesmas nos clculos dos proventos no ferem as disposies contidas na Emenda Constitucional n. 20/98, no entanto, no compatvel o mesmo raciocnio em relao s parcelas transitrias, que dependem da concesso da aposentadoria para serem incorporadas aos proventos. Portanto, depreende-se que as parcelas de natureza precria, que esto atreladas ao desempenho do cargo ou s condies e locais onde tal cargo exercido, a partir de 16.12.98, data da publicao da Emenda Constitucional n. 20/98, somente podero ser incorporadas na forma expressa por lei, e frise-se: em atividade. Dito por outras palavras, necessrio que a vantagem integre os proventos de aposentadoria, e no se subordine quando da passagem inatividade para ser inclusa nos proventos de aposentadoria. Sendo assim, ainda que tenha havido a contribuio previdenciria sobre as parcelas em questo, esta ocorreu de forma imprpria, pois inexiste permissivo legal para a incorporao das verbas em exame. Desta maneira, todos os valores cobrados indevidamente devem ser devolvidos aos interessados. Mas, lembremos: o legislador no proibiu a incorporao de gratificaes e demais parcelas financeiras de carter permanente; tais integraes, nos proventos de aposentadoria, que

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de bom alvitre salientar que as verdadeiras gratificaes distinguem-se por terem propsitos certos e selecionados e, em vista disso, so pagas to-somente aos servidores que as preenchem, mencionando, exemplificativamente, a Gratificao por Atividade Perigosa recebida pelos policiais civis e agentes de segurana penitenciria, a Gratificao de Regime Especial de Trabalho Policial Militar (GRETPM), percebida pelos policiais militares, e a Gratificao de Controle Externo, auferida pelos servidores efetivos deste Tribunal. Estas, irrefutavelmente, s podem ser recebidas, e, consequentemente, incorporadas aos proventos, por estes especficos servidores. No podemos nos esquecer do "adicional por tempo de servio" que o acrscimo pecunirio que se edita peremptoriamente ao padro do cargo em razo exclusiva do tempo de exerccio estabelecido em lei para o auferimento da vantagem. um adicional ex facto temporis, resultante de servio j prestado pro labore facto. Da porque se incorpora automaticamente ao vencimento e o acompanha na disponibilidade e na aposentadoria. Em outras palavras, tal vantagem irretirvel do servidor precisamente porque representa uma contraprestao de servio j feito. uma vantagem pessoal, um direito adquirido para o futuro. Sua conditio juris apenas e to-somente o tempo de servio j prestado, sem se exigir qualquer outro requisito da funo ou do servidor. Semelhantemente o caso dos "adicionais de funo" que so pagos em decorrncia da natureza especial da funo ou do regime especial de trabalho, como as vantagens de nvel universitrio (ou qualificao profissional) e o adicional de dedicao exclusiva. Em regra, tambm se incorporam aos vencimentos e aos proventos desde que, inapelavelmente, atenda s condies legais. Todas essas supramencionadas so as chamadas "vantagens irretirveis"2 do servidor, isto , so aquelas que j foram adquiridas pelo desempenho efetivo da funo (pro labore facto) ou pelo transcurso do tempo de servio (ex facto temporis); nunca, porm, as que dependem de um trabalho a ser feito (pro labore faciendo), ou de um servio a ser prestado em determinadas condies (ex facto officii), ou em razo da anormalidade do servio (proper laborem), ou, finalmente, em razo de condies individuais do servidor. Desde que sob o regime estatutrio o Estado no firma contrato com seus servidores, mas para eles estabelece unilateralmente regime de trabalho e de retribuio por via estatutria, lcito lhe , a todo tempo, alterar esse regime jurdico e, assim, as condies de servio e de pagamento, desde que o faa por lei, sem discriminaes pessoais, visando s convenincias da

2 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros, 2007.

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ocorram na atividade, so perfeitamente aceitveis, desde que, incondicionalmente, haja lei que assim disponha. Pacfico que a Administrao Pblica rege-se pela legalidade estrita, isto , precpuo que haja normatizao expressa para sua atuao, mormente no que diz respeito criao e extenso de direitos. Saliento que esta questo j est pacificada no mbito deste Tribunal, e funda-se em decises do Pleno, citando, ilustrativamente, o voto por mim proferido no Processo TCE n. 201.0887/06, aprovado em Sesso de 05.07.07.

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Administrao. Contudo, da alterao do regime jurdico no pode advir reduo da remunerao, pois a garantia da irredutibilidade protege o montante dos ganhos. Todavia, lembremos: no se pode autorizar a invocao de "direito adquirido" ou "irredutibilidade de vencimentos", em situaes de inconstitucionalidade e de ilegalidade. Tais "princpios" no podem ser tidos como absolutos e universais, uma vez que quando se estiver diante de requisito essencial no h que se falar em convalidao, porque nesse caso o ato ser nulo e ato nulo no pode convalescer pelo decurso do tempo - art. 169 c/c 185 Cdigo Civil. Deste modo, voltando ao caso concreto, conforme demonstrado, fl. 13, somente as parcelas referentes ao vencimento-base, trinio e gratificao de Habilitao (art. 34, 3, da Lei n. 5.169/ 95), por serem vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei, foram consideradas como remunerao do cargo efetivo da servidora. Num outro diapaso, devo ressaltar que em virtude da contribuio previdenciria ser um tributo e que no crivo de uma taxa deve ser observado o princpio da no-confiscatoriedade, sob pena de enriquecimento sem causa dos Institutos de Previdncia, dever a servidora, se lhe aprouver, buscar, seja no mbito administrativo ou jurdico, o ressarcimento das quantias tributadas sobre todas as parcelas que sofreram incidncia previdenciria e no continham previso para compor sua remunerao. No olvidando que tais parcelas foram tributadas de forma compulsria pela Administrao Municipal, ou seja, no foi outorgada servidora a possibilidade de optar pelo desconto previdencirio das alhures citadas gratificaes. Entretanto, haja vista a matria ser delicada, tentarei lograr de forma sistemtica a soluo da mesma. Logo, objetivando a melhor explanao do ponto em discusso, produzo a seguir uma discusso mais aprofundada que pode elucidar os aspectos controversos envoltos na questo, representando auxlio sua plena compreenso. De certo, houve uma grande alterao em todo o quadro normativo, que determinou mudanas em conceitos jurdicos tais como "tempo de contribuio", bem como na prpria metodologia de clculo. Insta destacar nesse momento que a Medida Provisria n. 167/2004, posteriormente convertida na Lei federal n. 10.887/2004, veio regulamentar as novas regras estabelecidas na Emenda Constitucional n. 41 e pela Emenda Constitucional n. 20/98. A Unio Federal, conforme previsto no artigo 24 da Constituio Federal, tem a competncia legislativa para editar normas gerais acerca de direito previdencirio, e, valendo-se desta prerrogativa, editou a norma citada no pargrafo anterior, criando um regramento para o clculo dos benefcios previdencirios concedidos desde ento. Note-se que, desde ento, os conceitos de salrio-de-contribuio e salrio-de-benefcio,

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A alterao do clculo do beneficio do servidor aps as emendas constitucionais mencionadas no pargrafo anterior, fez com que a incidncia de contribuio previdenciria sobre certas verbas fosse considerada indevida, como no caso da tributao previdenciria sobre os montantes percebidos a ttulo de cargo em comisso, a ttulo do exerccio de funo gratificada e parcelas que tenham como fundamento o local de trabalho do servidor, sem mencionar a incidncia sobre verbas de natureza indenizatria. Hoje em dia praticamente pacfico que tais verbas, como no iro se refletir nos proventos do aposentado, no podero ser tributadas quando percebidas em atividade, mas tal entendimento foi construdo recentemente aps estudos decorrentes das reformas previdencirias e aps vrias decises judiciais neste sentido. Ora, a idia a partir da Emenda Constitucional n. 41/2003 baseou-se no princpio j previsto constitucionalmente do custeio X beneficio, ou seja, o valor do beneficio tem estreita relao com as contribuies vertidas pelo servidor ao seu regime prprio ao longo da sua vida laborativa, aproximando-se o sistema atual do regime de capitalizao, j existente nas fundaes privadas. Por outras palavras, a mudana da base de clculo, que passa a considerar os valores sobre os quais incidiram as contribuies, tanto no servio pblico quanto na atividade privada, torna o sistema mais justo socialmente. Sem renunciar o carter de solidariedade, praticamente previne a ao de beneficiamento dos mais ricos em detrimento dos mais pobres. Destarte, a Emenda Constitucional n 41/03 determina que sejam consideradas as remuneraes do servidor vertidas para o sistema prprio e, outrossim, as que serviram de base para as contribuies para o INSS, na hiptese do servidor ter desempenhado atividade como trabalhador em parte da sua vida laboral. No olvidando que este foi o critrio validamente usado pelo Ministro de Estado da Previdncia Social, poca, a fim de formalizar a Medida Provisria n. 167, convertida posteriormente na citada Lei federal n. 10.887/04. A reboque desta assertiva, o ento Ministro Amir Lando no deixou latente o objetivo de aproximao entre os regimes prprios e geral, quando afirmou:

"7. Diante disso, propomos a adoo, pelos regimes prprios, de regra similar quela adotada pelo Regime Geral de Previdncia Social, ou seja, que, no clculo, seja considerada a mdia das maiores remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor a todos os regimes de previdncia a que esteve filiado, correspondente a 80% de todo o perodo contributivo. A exemplo do Regime Geral, dever ser levado em conta o perodo decorrido desde a competncia julho de 1994, quando houve

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j previstos no Regime Geral de Previdncia Social, sero extremamente teis tambm nos Regimes Prprios, pois, com a alterao de tempo de servio para tempo de contribuio, e com o clculo considerando a mdia dos salrios sujeitos contribuio, tais conceitos passam a fazer parte do mbito do Regime Geral dos servidores.

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maior estabilidade da moeda brasileira, o que minimizar a ocorrncia de distores, ou a competncia do incio da contribuio, se posterior quela. 8. Atendendo determinao do art. 40, 17, da Constituio e visando a evitar tratamentos distintos entre os regimes regimes, sugerido que as remuneraes consideradas para o clculo dos proventos tenham seus valores atualizados, ms a ms, de acordo com a variao integral do ndice Nacional de Preos ao Consumidor - INPC. Cabe destacar que esta alterao do ndice tambm est sendo proposta para os benefcios concedidos pelo Regime Geral de Previdncia Social nesta mesma Medida Provisria, o que tambm vai ao encontro do objetivo de maior aproximao entre os diferentes regimes de previdncia social. social."
V-se, nitidamente, que a inteno do legislador foi em extinguir o tratamento diferenciado dos regimes prprios e geral de previdncia, com o principal objetivo de solver as graves distores atuariais nos regimes prprios de previdncia. Confessadamente, data venia, cultivo interna divergncia quanto limitao contida no 2 do art. 40 da CRFB CRFB, pois estou convencido de que a imposio do limite da ltima remunerao s aposentadorias calculadas com base na mdia aritmtica das remuneraes pode resultar em glosa injusta do valor final encontrado, salientando que a utilizao da ltima remunerao do servidor como limite ao montante da aposentadoria importante em um sistema que baseia o clculo dos proventos na ltima remunerao caso das aposentadorias fundamentadas no art. 6 da EC n. 41/03 , porm conflitante e desnecessria diante da adoo da nova frmula de clculo com base na mdia aritmtica. Num outro turno, o artigo 1, X, da Lei federal n. 9.717/1998, veio a ter a sua redao alterada pela Lei federal n. 10.887/2004, passando a dispor da seguinte maneira:

"X- vedao de incluso nos beneficios, para efeito de percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de local de trabalho, de funo de confiana ou de cargo em comisso, exceto quando tais parcelas integrarem a remunerao de contribuio do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da Constituio Federal, respeitado, em qualquer hiptese, o limite previsto no 2 do citado artigo;" (includo pela Lei n. 10.887, de 2004)
Como se v, tal diploma legal, que dispe sobre as regras gerais para os regimes de previdncia dos servidores pblicos, admite com indisputvel limpidez que lei preveja o pagamento de benefcios aposentatrios que contemplem parcelas decorrentes do exerccio de funo de confiana, cargo em comisso ou de local de trabalho, desde que tais parcelas tenham integrado a remunerao de contribuio do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da Constituio, respeitado, em qualquer hiptese, o limite previsto no 2. O contrrio tambm verdadeiro: se no houver possibilidade legal de considerao dessas parcelas no cmputo do valor dos proventos e penses, no comporo a base de clculo para as contribuies previdencirias. Seria inelutvel hiptese de pagamento sem causa.

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Dessa forma, se o servidor, quando ocupa o cargo em comisso ou a funo gratificada, por exemplo, opta por recolher a previdncia social sobre esses valores, o seu salrio-de-contribuio desses meses ser acrescido desse valor, e, quando do clculo do salrio-de-benefcio de seus proventos, o valor de sua renda mensal inicial ser computado levando-se em considerao esses montantes. Essa sistemtica faz perder o sentido a discusso de incorporao ou no de uma verba, pois, sendo os proventos calculados pela mdia aritmtica das maiores contribuies do servidor ao longo de sua vida, o seu beneficio no ter como baliza uma determinada rubrica constante de seus contracheques, mas sim o valor de seus descontos previdencirios ao longo da vida. Corroborando com meu raciocnio, na Exposio de Motivos n. 08 o ento Ministro de Estado da Previdncia Social, j mencionado, a fim de estabelecer normas para aplicao de diversas disposies da Emenda Constitucional n 41/03, assim se pronunciou:

"13. Estamos tambm propondo a alterao da Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998, primeiramente alterando o art. 2o, para estabelecer parmetros compatveis com a atual situao dos regimes prprios, principalmente considerando a predominncia destes no sistema de repartio simples. Propomos, ainda, a alterao do inciso X do art. 1o, para permitir a incluso, para efeito de clculo dos benefcios, de parcelas remuneratrias pagas em decorrncia de funo de confiana ou de cargo em comisso. Pela nova regra de clculo da aposentadoria, que utiliza a mdia dos salrios de contribuio, no mais se justifica a vedao de incorporao de valores percebidos pelo servidor, que possa elevar sua mdia, com o conseqente aumento do valor do benefcio."
Outrora, quando o servidor se aposentava, seus benefcios, proporcional ou integral, eram sempre com base no montante da remunerao de seu ltimo cargo, o que trazia srias irregularidades atuarias. Exemplificativamente, imaginemos a seguinte situao: um servidor que tivesse ocupado um cargo pblico com remunerao aproximada do piso salarial dos servidores do Estado do Rio de Janeiro por 30 (trinta) anos e, no fim de sua carreira, nos ltimos 05 (cinco) anos tenha ocupado um cargo efetivo com remunerao prxima ao teto salarial. Sua aposentadoria seria calculada levando em considerao o ltimo valor, sendo que ele somente contribuiu com base na ltima remunerao por 05 (cinco) anos. Tal fato, que de maneira alguma era singular no servio pblico, levava a uma injustia no sistema, conduzindo chamada solidariedade invertida 3.

3 - O termo "solidariedade invertida" utilizado pelo jurista Marcelo Leonardo Tavares no livro Previdncia e Assistncia Social - Legitimao e Fundamentao Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003. Uma anlise numrica demonstra o fenmeno. No ano 2000, os gastos com aposentados e pensionistas da previdncia do servio pblico federal e estadual atingiram R$ 48,3 bilhes para a manuteno de 4,7 milhes de servidores, enquanto no Regime Geral e na assistncia social mantidas pelo INSS as despesas alcanaram R$ 5,21 bilhes para a cobertura de 20,3 milhes de pessoas. Dados da pgina do Ministrio da Previdncia Social.

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Portanto, constato que a Lei federal n. 9.717/1998 no veda a insero da verba tratada nesses autos na base de clculo dos futuros proventos do servidor, mas sim condiciona essa insero ao pagamento da contribuio previdenciria, durante a sua vida laborativa, sobre esse valor.

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Haja vista que as contribuies no foram suficientes para garantir o benefcio da aposentadoria naquele padro, o fundo era sobrecarregado por solidariedade para assegurar o benefcio da aposentadoria, conduzindo a que as contribuies pagas por outros servidores fossem usadas para a manuteno dessa aposentadoria. E vou mais alm: tendo em vista que to-somente as contribuies do grupo no eram tolerveis, o Estado acabava se responsabilizando pela cobertura do dficit, a partir de ingressos pblicos outros, mormente fruto de arrecadao tributria, que deixava de ser utilizada para outros fins tais como o atendimento sade e habitao. Mas essa sistemtica aplica-se aos servidores que tiverem ou que optarem no futuro por ter os seus benefcios calculados com base na nova sistemtica trazida pela Emenda Constitucional n. 41/ 2003, que almejam aumentar o seu desconto previdencirio para ter salrios-de-contribuio maiores, que influenciaro, ao final de sua vida laborativa, o clculo de seu salrio-de-benefcio e sua renda mensal inicial de seu futuro benefcio de aposentadoria. Porm, repiso: o valor obtido nesta operao (mdia) no poder ser superior remunerao obtida no ltimo cargo ocupado pelo servidor em atividade, em obedincia ao limite previsto no 2 do art. 40 da CRFB, ou seja, tal dispositivo legal estabelece que os proventos de aposentadoria no podero exceder a remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, conforme j fartamente exposto neste relatrio. Assim, conforme explicitamente indicado no art. 1, 5, da Lei federal n. 10.887/04, se a mdia das contribuies for maior que a ltima remunerao em atividade prevalece o valor dessa ltima na fixao dos proventos. Ao revs, se a mdia for inferior a ltima remunerao em atividade prevalecer o valor da primeira na fixao de proventos. Tal medida justifica-se pela busca do equilbrio financeiro e atuarial, assim como da sustentabilidade do sistema previdencirio dos entes federativos, fidedigno escopo das Reformas da Previdncia. Portanto, o Estado do Rio de Janeiro, assim como os demais entes federativos, deveriam editar um documento em que o servidor manifestasse seu desejo de estender a tributao referente contribuio previdenciria sobre esse valor, pois a tributao somente poderia incidir em caso de opo do servidor, sendo vedado a incidncia impositiva no caso do servidor silenciar a esse respeito. No se olvide que a jurisprudncia guarda uniformidade nesse sentido, isto , o Superior Tribunal de Justia j decidiu 4 inspirado em julgados do Supremo Tribunal Federal que a incidncia de contribuio previdenciria sobre parcelas remuneratrias que no integrem remunerao do cargo efetivo do servidor, mingua de dispositivo legal que defina como base de clculo, constitui violao aos princpios da legalidade, da vedao de confisco e da capacidade econmica (contributiva), insculpidos nos incisos I e IV do art. 150 e 1 do art. 145 da Constituio Federal, bem como o princpio da proporcionalidade entre o valor da remunerao-de-contribuio e o que se reverte em benefcios, posto que, na aposentadoria, o servidor receber to-somente a totalidade da remunerao do cargo efetivo e no o quantum proporcional quele sobre o qual contribuiu.
4 - RMS 21.559/DF - Distrito Federal. Relator: Ministro Luiz Fux. Julgamento em 02.10.2008.

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Inexistindo o direito incorporao, a verba no pode ser tributada pela contribuio previdenciria, a menos que o servidor manifeste expressamente seu desejo de que isso ocorra, pois nesse caso, no futuro, esses valores de contribuio iro aumentar o seu benefcio, caso este seja calculado com base nas novas regras. A Constituio Federal, em seu art. 24, estabelece que a Unio Federal tem competncia para editar normas gerais sobre direito previdencirio, e as Leis federais n. 9.717/98 e n. 10.887/2004 so consideradas regras gerais, e, em virtude disso, so de aplicao cogente e inafastvel a todos os entes federativos. Insta destacar que a Lei n. 10.887/2004, em seu artigo 4, trazia essa previso da opo pelo desconto somente em relao aos servidores federais, sendo um dispositivo constante desta lei que no possua carter nacional, e, sendo assim, a opo nos estados-membros somente poderia ser feita quando houvesse legislao apta a ensej-la. E assim o fez o nosso Estado com a promulgao da Lei estadual n. 5.260, de 11.06.2008, onde foi disponibilizada aos servidores do Estado do Rio de Janeiro a opo pelo desconto nessas verbas que, em princpio, seriam isentas. Diante de todo exposto, entendo que os Municpios do Estado do Rio de Janeiro devam enveredar pelo mesmo caminho, isto , deflagrando o processo legislativo a fim de possibilitar aos seus servidores a opo pelo desconto previdencirio sobre parcelas que podero compor a sua mdia, entretanto, no podero integrar a remunerao do cargo efetivo do servidor. Conclusivamente, cientificarei, desde j, a todos os Prefeitos fluminenses acerca da necessidade de se provocar o processo legislativo com o fito de possibilitar aos seus servidores a opo pelo desconto previdencirio sobre as parcelas que podero compor a sua mdia, porm, no podero integrar a remunerao do cargo efetivo do servidor, citando, exemplificativamente, parcelas referentes a cargos em comisso, a ttulo do exerccio de funes gratificadas ou que tenham como fundamento o local de trabalho do servidor. Tal medida justifica-se a fim de se evitar que os servidores municipais sejam surpreendidos negativamente no momento de suas inativaes. Em outras palavras, inexistindo o direito incorporao, a verba no pode ser tributada pela contribuio previdenciria, a menos que o servidor manifeste expressamente seu desejo de que isso ocorra, pois nesse caso, no futuro, esses valores de contribuio iro aumentar a sua mdia, caso este seja calculado com base nas novas regras, contudo, seus proventos estaro limitados pelo supracitado 2 do art. 40 da CF.

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Foro concluir, ento, que em qualquer caso, os servidores deveriam manifestar o seu assentimento quanto ao desconto, sendo irregular qualquer incidncia tributria caso no haja a manifestao positiva do servidor nesse sentido, inexistindo o entendimento de que o silncio valeria como uma opo pelo desconto nesse caso, a no ser que a verba fosse incorporvel.

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Ressalto que a ttulo de orientao prtica para os senhores Prefeitos, recomendo usarem como paradigma a Lei federal n. 10.887/2004, que dispe sobre a aplicao de disposies da Emenda Constitucional no 41, de 31 de dezembro de 2003. Por derradeiro, deixo claro que neste voto restringi-me a esclarecer o porqu do servidor no poder incorporar aos seus proventos de aposentadoria parcelas de cunho transitrio, atendo-me ao caso concreto posto sob exame. Digo isto porque, embora a soluo dada seja fundamentada em normas e princpios legais e na interpretao de ambos, no estou delineando aqui um ensaio abstrato, uma obra doutrinria sobre os efeitos e aplicabilidade do 2 do art. 40 da CF e suas normas regulamentadoras. No busco criar um novo parmetro interpretativo, mas apenas dar soluo a este e outros casos que nos deparamos diariamente aqui nesta Corte de Contas, esclarecendo, tambm, a todos os servidores municipais quais parcelas podem efetivamente compor os seus proventos de aposentadoria. Assim, ante todo o at aqui exposto e o que dos autos consta, posiciono-me em desacordo com a sugesto do Corpo Instrutivo e com o parecer do Ministrio Pblico Especial. VOTO: I. - Pelo REGISTRO dos atos em exame. II. - Pela COMUNICAO ao Presidente do Instituto de Previdncia e Assistncia Social dos Servidores Pblicos Municipais de Petrpolis para que cientifique servidora do inteiro teor desta deciso, em especial, da possibilidade de buscar, se assim desejar, seja no mbito administrativo ou jurdico, o ressarcimento das quantias tributadas sobre todas as parcelas que sofreram incidncia previdenciria e no continham previso de compor sua remunerao. III. - Pela EXPEDIO DE OFCIO a todos os Prefeitos fluminenses, RECOMENDANDO-LHES que adotem providncias no sentido de deflagrarem o processo legislativo com o intuito de possibilitar aos seus servidores a opo pelo desconto previdencirio sobre as parcelas que podero compor a sua mdia, porm, no podero integrar a remunerao do cargo efetivo do servidor, citando, exemplificativamente, parcelas referentes a cargos em comisso, a ttulo do exerccio de funes gratificadas ou que tenham como fundamento o local de trabalho do servidor. IV. - Por DETERMINAO Secretaria Geral das Sesses (SSE) para que, ao efetuar a expedio dos ofcios, faa juntar queles, cpia do inteiro teor deste voto.

JULIO L. RABELLO Relator

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