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Biblioteca Sede OPS - Catalogacin en la fuente Organizacin Panamericana de la Salud Evaluacin de daos y anlisis de necesidades de salud en situaciones de desastre: Gua para equipos de respuesta Washington, D.C.: OPS, 2010. ISBN: 978-92-75-33128-6 I. Ttulo 1. DESASTRES 2. EVALUACIN DE DAOS EN SALUD MTODOS 3. EMERGENCIAS EN DESASTRES 4. SISTEMAS DE SOCORRO NORMAS 5. COMUNICACIN SOCIAL DE EMERGENCIA 6. SERVICIOS MDICOS DE URGENCIA 7. EVALUACIN EN SALUD 8. GUA NLM HC 79.D45 Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), 2010
Una publicacin del rea de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre de la Organizacin Panamericana de la Salud. Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas en esta publicacin no reejan necesariamente los criterios ni la poltica de la Organizacin Panamericana de la Salud o de sus estados miembros. La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin favorable a las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir, total o parcialmente, esta publicacin, siempre que no sea con nes de lucro. Las solicitudes pueden dirigirse al rea de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre de la Organizacin Panamericana de la Salud/ Organizacin Mundial de la Salud, 525 Twenty-third Street, N.W., Washington, D.C. 20037, (EUA); Fax (202) 775-4578; correo electrnico: disaster-publications@paho.org. La produccin de esta gua ha sido posible gracias al apoyo nanciero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), la Divisin de Asistencia Humanitaria Internacional de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) y la Ocina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastres de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/AID). Coordinacin tcnica: Leonardo Hernndez y Alejandro Santander, en colaboracin con Susan Parra y Roddy Camino. Coordinacin editorial: Ricardo Prez, Amaia Lpez y Tilcia Delgado. Diseo y diagramacin: Sarigua Design Studio, S.A. Fotografas: OPS/OMS
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Anexos
Anexo 1. Evaluacin rpida de la situacin de salud Anexo 2. Evaluacin rpida de daos en las instalaciones de salud Anexo 3. Vigilancia epidemiolgica Anexo 4. Evaluacin del suministro y calidad de agua Anexo 5. Evaluacin rpida de albergues Anexo 6. Vericacin del sistema de logstica Anexo 7. Evaluacin sanitaria en el albergue Anexo 8. Agua y saneamiento en emergencias Anexo 9. Requerimientos mnimos para agua, saneamiento y nutricin Glosario Bibliografa
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INTRODUCCIN
Los desastres tienen efectos negativos en la salud, que varan de acuerdo al tipo de evento, al lugar del impacto y sus caractersticas socioeconmicas, al nivel de exposicin de la poblacin y su preparacin ante las diferentes amenazas, a la calidad de la infraestructura y a la capacidad de respuesta instalada, entre otros factores. Solo mediante el conocimiento preciso de los daos y efectos se puede determinar dnde se necesita ayuda, cmo se necesita y cunto se necesita para dar respuesta a las vctimas de los desastres. La evaluacin de daos y anlisis de necesidades permite identicar el impacto del desastre, los factores de riesgo para la salud y las necesidades en reas tcnicas como agua y saneamiento, vigilancia epidemiolgica, servicios de salud, albergues, entre otras. La OPS public en el ao 2004 el Manual de evaluacin de daos y necesidades en salud para situaciones de desastre, pero las experiencias y el aprendizaje de los ltimos aos en el manejo de emergencias y desastres del sector salud han generado la necesidad de revisarlo y de actualizar las herramientas propuestas para la evaluacin de daos y necesidades. Para lograrlo, se han tomado tambin como referencia manuales, guas y otros documentos existentes sobre el tema y las sugerencias de mltiples expertos en desastres de la regin. En esta nueva edicin de la gua Evaluacin de daos y anlisis de necesidades de salud en situaciones de desastre (EDAN) se hace nfasis en la organizacin del sector salud, desde la conformacin del comit operativo de emergencia hasta la sala de situacin de salud, estructura que debe reproducirse en el nivel nacional, regional y local. Se analizan las caractersticas de la EDAN y se presentan modelos de formatos para la recoleccin y anlisis de la informacin de salud. El propsito es que la toma de decisiones se fundamente en informacin tcnica de calidad, que permita diagnosticar, priorizar, planicar la intervencin y solicitar recursos para la respuesta a emergencias de forma ecaz.
En los pases de Amrica Latina y el Caribe, el sistema de salud tiene diferentes grados de desarrollo y diversos niveles de descentralizacin y/o privatizacin, pero mantiene funciones similares. Con sus propios valores y principios siempre estn vinculados al concepto de responsabilidad que tiene el estado en el campo de la salud. Dentro de las funciones de los ministerios de salud1, o la entidad encargada de ejercer la rectora del sistema de salud, a nivel nacional, estn: la denicin de polticas y estrategias y la promocin de planes y programas orientados a: garantizar el acceso y la calidad en la prestacin de servicios de salud, identicar problemas de salud y factores de riesgo y estimular todas las acciones en el mbito de la promocin, prevencin, atencin y rehabilitacin.
Del mismo modo, todos los pases de la regin tienen denido un sistema nacional de atencin y prevencin de desastres, de proteccin o defensa civil2, dentro del cual siempre est incluido el sector salud, que comparte la toma de decisiones dentro del comit operativo de emergencia. El comit operativo de emergencia es la instancia de coordinacin intersectorial para la toma de decisiones en situaciones de crisis. Sus funciones son similares aunque, en algunos pases, puede tener denominaciones distintas (comit de crisis, comit intersectorial, comit general o nacional operativo de emergencia, entre otros nombres).
1 En esta gua, se hace referencia a ministerio de salud como la entidad encargada de ejercer la rectora del sistema de salud pblica a nivel nacional. 2 Considerando las diferentes denominaciones y estructuras organizacionales en los pases de Amrica Latina y el Caribe, llamaremos en adelante el sistema nacional para la prevencin y atencin de desastres al conjunto de instituciones, normas y procedimientos que intervienen en la gestin del riesgo de un pas.
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II
B. Gestin de la informacin 1. Proceso de gestin de la informacin 2. Flujo de la informacin para la toma de decisiones C. Sala de situacin 1. Productos principales
Introduccin
Para enfrentar situaciones de emergencias y desastres, los ministerios de salud deben ajustar su estructura asegurando mecanismos y procedimientos ecientes para la coordinacin intra y extrasectorial y la toma de decisiones en todos los niveles de atencin (nacionales, regionales y locales); deben facilitar y asegurar el ujo de la informacin, el monitoreo de las acciones y la evaluacin del impacto de dichas acciones en situaciones de crisis. Los hospitales deben conformar un comit de crisis hospitalario, es decir un COE hospitalario. Aunque lo ms crtico del impacto de las emergencias y desastres se reeja en la salud (heridos, vctimas, desaparecidos y dems factores de riesgo asociados al evento), hay otros elementos que agravan la situacin como interrupcin de vas, servicios bsicos, telecomunicaciones o desrdenes sociales. Estos eventos exigen la coordinacin con los diferentes sectores de la sociedad para recuperar la capacidad funcional y dar respuesta a las necesidades de suministro de agua, cobertura y calidad de servicios bsicos y saneamiento, alimentacin y necesidades personales y de seguridad. Esta coordinacin intersectorial se lleva a cabo a travs del comit operativo de emergencias general o intersectorial, presidido por la mxima autoridad poltica y en el que intervienen las autoridades sectoriales. A su vez, el sector salud debe contar con una coordinacin interna para trabajar adecuadamente y plantear los problemas que sean necesarios al comit operativo de emergencia general.
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4 En algunos pases el COE es conocido como comit de crisis, comisin de salud para emergencias o comit sectorial.
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1. Estructura operativa y funcional del comit operativo de emergencia del sector salud
En general, el comit operativo de emergencia del sector salud est conformado por los responsables de las reas tcnicas fundamentales para la respuesta del ministerio de salud o secretara de salud, segn sea el caso. Ministro(a) o secretario(a) de salud. Epidemiologa. Salud ambiental (agua, saneamiento bsico y control de vectores, entre otros). Servicios de salud. Emergencias y desastres (es ideal que sea el coordinador del COE-S o su secretario ejecutivo). Promocin de la salud. Comunicacin. Administracin. Logstica (usualmente no existe este cargo en la estructura de los ministerios, sin embargo, es uno de los soportes indispensables de las operaciones de emergencia y, por lo tanto, su funcin se debe asignar a un profesional de perl y reconocimiento dentro de la estructura).
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Entidades o representantes de los sectores relacionados con la atencin de las emergencias o desastres (sealados en los cuadros punteados en el diagrama de la pgina 16). Redes de servicios de salud pblicas, privadas, fuerzas armadas. Medicina forense (generalmente depende de la rama judicial, es fundamental dentro de los planes de contingencia para manejo de cadveres). Organismos de socorro y cooperacin internacional: movimiento de la Cruz Roja, Naciones Unidas y otros. La secretara tcnica del COE-S debe ser encargada a la ocina de desastres del ministerio de salud por la experiencia que tiene en el manejo de crisis y el papel coordinador que habitualmente desempea. Las reuniones del Comit deben ser ejecutivas, es decir, con objetivos concretos y agenda preestablecida. La frecuencia se determina de acuerdo a las necesidades de toma de decisin y de la dinmica de la emergencia. Los aspectos tcnicos deben trabajarse al interior de cada rea y los problemas o los temas que requieren aportes de otros sectores o entidades para la toma de decisiones estratgicas y operacionales deben llevarse al comit.
Recuerde:
Es indispensable fortalecer la capacidad operativa, logstica y de telecomunicaciones desde el nivel central del sector salud (almacn, farmacia, manejo de flota, cadena de fro, etc.) y asegurar la presencia de un responsable de estos aspectos al interior del COE salud y en su representacin en todos los niveles (nacional, regional y local).
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En sntesis, las acciones y/o productos escenciales son: priorizacin de acciones y toma de decisiones, precisar el diagnstico de salud y nivel de afectacin, establecer el mapa de capacidades y de necesidades, establecer e implementar el plan de accin. Estos productos permiten llevar al comit de operaciones de emergencias nacional o comit de crisis nacional la solicitud de los apoyos necesarios y presentar el plan de accin del sector salud con el n de integrar acciones con los dems sectores. El xito de la coordinacin eciente y de la respuesta depende en gran parte de la previsin y alianzas estratgicas para garantizar el funcionamiento de los sistemas de comunicacin, de informacin y de logstica que constituyen la plataforma de operacin ante la crisis.
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B. Gestin de la informacin
Las emergencias y desastres se caracterizan por las dicultades en obtener y procesar informacin en tiempo real y de manera eciente. La toma de decisiones en los diferentes niveles de autoridad del sector salud debe basarse en el anlisis de la informacin recolectada desde las zonas de impacto. Este proceso requiere de la existencia de canales de comunicacin entre las instancias e instituciones, con el n de que en cada nivel se decidan acciones para la disminucin o eliminacin de la morbilidad y mortalidad y para recuperar o mantener el acceso a los servicios de salud.
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1.1 Recoleccin: La informacin se recolecta en el nivel local (lugar del impacto) y debe ser vlida, clara, oportuna y expresada en forma sencilla y actualizada peridicamente. Las principales fuentes e instrumentos utilizados en la recoleccin de datos son:
Recuerde:
Es importante validar la informacin mediante las visitas a terreno y el contacto con otros actores, creando mecanismos de intercambio que ratiquen, rectiquen o desechen la informacin. Tener informacin de uno o varios lugares especcos dentro de la zona de impacto implica la decisin de enviar una misin de evaluacin.
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1.2 Anlisis: Es el resultado de la interpretacin de la informacin disponible luego de su organizacin, consideracin de todas las variables disponibles, cruce de las mismas y sntesis estructurada. Es importante considerar: El tipo de evento, la zonicacin y la magnitud. La poblacin afectada, morbilidad/mortalidad, y la respuesta social e institucional. La afectacin, necesidades, provisin, cantidad y calidad de los servicios/suministros (salud, agua, energa, vivienda, disposicin de excretas, alimentos, suministros, equipos, medicamentos, asesora, etc.). El uso efectivo, oferta y demanda de la ayuda humanitaria. Los recursos usados, movilizados, distribuidos y la efectividad de su uso.
Recuerde:
El anlisis de la informacin en situaciones de emergencia es fundamental para identicar las necesidades, tomar decisiones basadas en evidencias, priorizar las acciones, vigilar la situacin de salud y preparar y distribuir informes.
1.3 Productos especficos Los resultados de la recoleccin y el anlisis de la informacin se plasman en informes estructurados que pueden ser de uso de los equipos tcnicos y de los tomadores de decisiones. Los informes se clasican en: Informes tcnicos (reportes epidemiolgicos, de saneamiento, de intervenciones y respuesta, reportes de situacin, informes de daos y afectacin para la salud, identicacin de factores de riesgo)5. Anlisis de situacin de salud y factores de riesgo. Informes de evaluacin y monitoreo. Resultados de muestreos y estudios. Durante el proceso del manejo de la informacin se debe considerar que el objetivo del producto es apoyar la toma de decisiones. Por lo tanto, el anlisis debe tomar en consideracin los siguientes elementos: La disposicin oportuna. Mecanismos y canales apropiados de difusin. Relacin entre fuentes de la informacin y tomadores de decisiones. Transparencia. Difusin y retroalimentacin a los niveles correspondientes.
5 Para mayor informacin sobre las caractersticas de los informes puede consultar: Gestin de la informacin y comunicacin en emergencias y desastres. Gua para equipos de respuesta. OPS/OMS, pg. 51-57. Panam, 2009.
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La informacin es captada en terreno (zonas de impacto, puestos de comando de incidentes, hospitales o brigadas de salud desplegadas en terreno, equipos de respuesta) y sus resultados son analizados por las autoridades locales, quienes realizan acciones inmediatas de control y asistencia de acuerdo a sus capacidades. Sin embargo, el ujo de informacin (impacto, operaciones, capacidades, requerimientos, decisiones y resultados) contina hacia los niveles superiores de coordinacin. En el centro de operaciones de emergencia de salud se toman decisiones relacionadas con los distintos requerimientos que se traducen en: movilizacin de recursos existentes, solicitud de apoyo externo a la comunidad internacional u otras acciones inmediatas a implementar (reorganizacin de la red de servicios, envo de misiones de evaluacin, equipos tcnicos especializados, etc.). Este ujo de informacin se repite continuamente mientras dure la situacin de emergencia.
Recuerde:
No espere informacin perfecta y consolidada, cuando esta llegue puede ser demasiado tarde para utilizarla.
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Entre los diferentes niveles del sector salud la informacin debe uir desde el nivel local al nacional. Lo ms relevante y las necesidades que requieren la intervencin de otros sectores se transmiten al comit de operaciones de emergencia nacional. La informacin debe uir tambin hacia el nivel internacional, en el que las agencias de cooperacin y los donantes actan para apoyar al pas.
C. Sala de situacin
Es el lugar (fsico o virtual) donde se realiza el proceso de anlisis de la informacin sobre la situacin de salud mediante el soporte tcnico y logstico (equipos, mapas, grcos y medios de telecomunicaciones). Provee al comit operativo de emergencia la informacin necesaria para la toma de decisiones y la gestin de los recursos correspondientes. La situacin de salud es monitoreada permanentemente por los sistemas de vigilancia epidemiolgica permitiendo hacer comparaciones con eventos anteriores a travs de la captacin, procesamiento, representacin grca y anlisis de la informacin. En situaciones de emergencia o desastre, la sala de situacin incorpora, adems de la informacin del sistema de vigilancia rutinario, toda la informacin relevante para las operaciones del sector salud. Recibe informacin de sectores y reas tcnicas (servicios de salud, agua, epidemiologa, control de brotes, control de vectores, infraestructura de salud, insumos, etc.), que intervienen en el control de los factores de riesgo y de las operaciones desde los niveles locales y regionales. La sala de situacin fortalece al comit operativo de emergencia de salud, brinda informacin ordenada, analizada y sintetizada para la toma de decisiones, convirtiendo los datos en informacin sustentada.
1. Productos principales
Anlisis de datos: elaboracin de mapas, esquemas, cuadros, grcos, diagramas, fotografas, etc., segn se considere necesario. Comunicaciones: recepcin y envo de informacin. Informes tcnicos, epidemiolgicos, de impacto a la infraestructura de salud y sanitaria, desplazamientos poblacionales, y en general de morbilidad y mortalidad y toda la informacin disponible del sector. Seguimiento de noticias y posibles rumores.
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Recuerde:
El comit de operaciones de emergencia del sector salud es un equipo de funcionarios de alto nivel que se rene para tomar desiciones en casos de emergencias y desastres. Sus miembros deciden el plan de accin para contrarrestar los efectos y daos del evento en curso. El centro de operaciones de emergencia del sector salud es el sitio donde los tcnicos y especialistas dan seguimiento operativo de las acciones de salud y a la progresin del evento ocurrido. Las principales caractersticas que debe tener el centro de operaciones de emergencia del sector salud, son: zona segura, edicacin protegida y apropiada, sistema de seguridad en el permetro, sealizacin y acceso apropiado, bodegas con funcionamiento 24 horas, reserva de agua, generador de electricidad. La sala de situacin es el sitio donde se recibe la informacin de salud (epidemiolgica, de atencin en salud, acceso a los servicios y cualquier otra informacin relacionada a la respuesta o a la salud pblica. Es donde los tcnicos procesan, gracan y analizan la informacin que uye desde el terreno, una vez analizada se trasmite al comit operativo de emergencia del sector salud. La sala de situacin es manejada por los equipos de epidemiologa y salud pblica; sin embargo, es indispensable que en casos de crisis se incorpore la informacin de las dems reas tcnicas de salud, para cruzar variables y nutrir la toma de decisiones al interior del COE salud. La sala de situacin nunca sustituye o reemplaza a un COE-S, mas bien lo refuerza con su trabajo de anlisis y produccin de informacin. Estos tres elementos: centro de operaciones de emergencia, comit operativo de emergencia y sala de situacin del sector salud se deben replicar en todos los niveles territoriales (nacional-provincial, estatal, departamentalmunicipal, segn sea la denominacin en el pas de acuerdo a su estructura). No son los equipos ni las instalaciones lo ms importante, lo que hace la diferencia es la capacidad tcnica, la calidad en el anlisis de la informacin, la validacin de los procesos, la adaptabilidad a las circunstancias, la buena actitud, las acciones, su implementacin y el monitoreo constante. Adems, el buen liderazgo, el trabajo en equipo y la adecuada delegacin de funciones son fundamentales.
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III
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*El trmino hbitat hace referencia a las condiciones de vida, agua y saneamiento y vivienda.
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Anexos
ANEXOS
Anexo 1. Evaluacin rpida de la situacin de salud Anexo 2. Evaluacin rpida de daos en las instalaciones de salud Anexo 3. Vigilancia epidemiolgica Anexo 4. Evaluacin del suministro y calidad de agua Anexo 5. Evaluacin rpida de albergues Anexo 6. Vericacin del sistema de logstica Anexo 7. Evaluacin sanitaria en el albergue Anexo 8. Agua y saneamiento en emergencias Anexo 9. Requerimientos mnimos para agua, saneamiento y nutricin
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GLOSARIO
Alerta: Estado generado por la declaracin formal de la presentacin cercana o inminente de un desastre. No solo se divulga la proximidad del desastre, sino que se determinan las acciones que deben realizar tanto las instituciones como la poblacin. Amenaza: Un fenmeno, sustancia, actividad humana o condicin peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daos a la propiedad, la prdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y econmicos o daos ambientales. Centro de operaciones de emergencia del sector salud: Es el sitio donde los tcnicos y especialistas dan seguimiento operativo de las acciones de salud y a la progresin del evento ocurrido. Comit de operaciones de emergencia del sector salud: Se reere a la reunin de alto nivel del sector salud para la toma de decisiones en casos de emergencias y desastres. Sus miembros deciden el plan de accin para contrarrestar los efectos y daos del evento en curso. Desastre: Una seria interrupcin en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que prdidas e impactos materiales, econmicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situacin mediante el uso de sus propios recursos. Gestin del riesgo: El enfoque y la prctica sistemtica de gestionar la incertidumbre para minimizar los daos y las prdidas potenciales. Abarca la evaluacin y el anlisis del riesgo, al igual que la ejecucin de estrategias y de acciones especcas para controlar, reducir y transferir el riesgo. La gestin del riesgo es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de energa, al igual que para la agricultura, cuya produccin resulta afectada directa o indirectamente por episodios meteorolgicos y climticos extremos. Hbitat: El trmino hace referencia a las necesidades de vivienda, acceso a servicios bsicos y salubridad mnima. Hace nfasis en que en el medio ambiente est la clave para entender y solucionar los problemas de la pobreza, desigualad, exclusin social, violencia y vulnerabilidad para que en las ciudades haya dignidad y buena salud, seguridad, felicidad y esperanza. Mitigacin: La disminucin o la limitacin de los impactos adversos de las amenazas y los desastres anes. Preparacin: Conjunto de medidas y acciones encaminadas a reducir al mnimo la prdida de vidas humanas y otros daos ante la ocurrencia de desastes. Comprende actividades tales como elaboracin de planes para la bsqueda, el rescate, el socorro y la asistencia de las vctimas, as como el desarrollo de planes de contingencia o de procedimientos segn la naturaleza del riesgo y su grado de afectacin. Prevencin: La evasin absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.
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Rehabilitacin: Comprende el periodo de transicin que se inicia al nal de la respuesta, en el que se restablecen, a corto plazo, los servicios bsicos indispensables. Respuesta: El suministro de servicios de emergencia y de asistencia pblica durante o inmediatamente despus de la ocurrencia de un desastre, con el propsito de salvar vidas, reducir los impactos a la salud, velar por la seguridad pblica y satisfacer las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Reconstruccin: Es el proceso mediante el cual se repara la infraestructura, se restaura el sistema de produccin y se recupera el patrn de vida de los pobladores. Es una oportunidad para superar el nivel de desarrollo previo al desastre con la incorporacin y adopcin de medidas de prevencin y mitigacin. Recuperacin: La restauracin y el mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres. Recuperacin temprana: La recuperacin temprana es un concepto relativamente nuevo que colma una brecha muy importante que existe entre la ayuda humanitaria y la recuperacin a largo plazo, entre la dependencia y la autosuciencia. Su meta es permitir que haya una transicin sin problemas hacia la recuperacin a largo plazo, que restablezca los sustentos, las capacidades del gobierno y la vivienda, y ofrecer una esperanza a los supervivientes de la crisis. Riesgo: La combinacin de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. Riesgo aceptable: El nivel de las prdidas potenciales que una sociedad o comunidad consideran aceptable, segn sus condiciones sociales, econmicas, polticas, culturales, tcnicas y ambientales existentes. Riesgo de desastre: Las posibles prdidas que ocasionara un desastre en trminos de vidas, condiciones de salud, medios de sustento, bienes y servicios, y que podran ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un perodo especco de tiempo en el futuro. Sala de situacin: Es el sitio donde se recibe la informacin de salud (epidemiolgica, de atencin en salud, acceso a los servicios y cualquier otra informacin relacionada a la respuesta o a la salud pblica). Es donde los tcnicos, procesan, gracan y analizan la informacin que uye desde el terreno, una vez analizada se trasmite al comit operativo de emergencia del sector salud. Vulnerabilidad: Las caractersticas y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dainos de una amenaza.
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BIBLIOGRAFIA
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Anexos
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