LUIZ JOS MARQUES JUNIOR

UMA CONTRIBUIO PARA MELHORIA DO

PLANEJAMENTO DE EMPREENDIMENTOS DE
CONSTRUO EM ORGANIZAES PBLICAS


Dissertao apresentada Escola
Politcnica da Universidade de So Paulo
para a obteno do ttulo de Mestre em
Engenharia

rea de concentrao:
Engenharia de Produo
Orientador:
Nilton Nunes Toledo





So Paulo
2000
II
AGRADECIMENTOS
Ao amigo e orientador Prof. Dr. Nilton Nunes Toledo pelo incentivo e
pacincia ao longo do caminho.
Aos dirigentes e funcionrios da Cia Paulista de Obras e Servios pela
colaborao no levantamento dos dados.

A minha esposa Poliana pelo apoio e compreenso.
Aos meus pais, Luiz e Dra pelas lies de perseverana.
III
SUMRIO
Lista de abreviaturas
Resumo
Abstract
INTRODUO 1
1 OS EMPREENDIMENTOS PBLICOS DE CONSTRUO 10
1.1 O ciclo de vida 10
1.2 Os interessados 15
1.3 A organizao do setor pblico no Governo do Estado de So
Paulo
17
1.4 Os avanos na gesto dos empreendimentos pblicos 22
1.4.1 A gesto dos programas Brasil em Ao e Avana Brasil 22
1.4.2 O sistema de monitoramento de projetos do Governo
Estadual
29
2 O PLANEJAMENTO DE EMPREENDIMENTOS 32
2.1 Conceito de planejamento 32
2.2 Os processos de planejamento, tcnicas e ferramentas 34
3 A EXECUO DO PLANEJAMENTO NA CPOS 49
3.1 Apresentao da empresa 49
3.2 O incio do empreendimento 53
3.3 Os processos de planejamento 55
3.3.1 A definio do escopo 56
3.3.2 As estimativas de prazo 66
3.3.3 As estimativas de custo 70
3.3.4 A contratao da construtora 74
IV
3.3.5 A programao e a oramentao 81
3.3.6 O gerenciamento dos interessados 86
3.3.7 O planejamento organizacional 88
3.3.8 O planejamento de comunicaes 92
3.3.9 O planejamento de riscos 96
3.3.10 O planejamento da qualidade 99
4 RECOMENDAES PARA MELHORIA DO
PLANEJAMENTO NOS RGOS PBLICOS DO
GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO
102
4.1 O escopo 102
4.2 As estimativas de prazo e custos 104
4.3 As contrataes 106
4.4 Organizao e comunicao 107
4.5 Programao e oramentao 108
4.6 Os riscos 109
4.7 A Qualidade 110
CONSIDERAES FINAIS 111
ANEXOS 113
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 116

V
Lista de Abreviaturas
CPOS Companhia Paulista de Obras e Servios
PRODESP Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
SECOM Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica
SGGE Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Governo do Estado de
So Paulo
SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
FUNDAP Fundao do Desenvolvimento Administrativo
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
FDE Fundao para Desenvolvimento da Educao
BDI Bonificao e Despesas Indiretas
DOP Departamento de Obras Pblicas
FEBEM Fundao de Bem-estar do Menor
POUPATEMPO Unidades do Governo do Estado de So Paulo que concentram
diversos servios pblicos com objetivo de agilizar o atendimento populao.
VI
RESUMO
O planejamento deficiente e a falta de envolvimento do proprietrio na execuo
do planejamento so causas crticas dos atrasos e estouros de oramento que
caracterizam a fase de obras dos empreendimentos pblicos de construo de
edificaes. No entanto, como a execuo do planejamento nos rgos pblicos
afeta os resultados de prazos e custos da fase de obras uma questo no
esclarecida.
Neste contexto, este trabalho discute a execuo dos processos de planejamento
de empreendimentos da Cia Paulista de Obras e Servios, uma empresa de
economia mista do Governo do Estado de So Paulo, que gerenciou 398
empreendimentos pblicos de construo de 1992 a 1999. O enfoque sobre os
efeitos do planejamento nos resultados da fase de obras em relao a prazo e
custo. Os dados foram coletados atravs de entrevistas com gerentes de
empreendimento e fiscais de obras; atravs de consulta a arquivos eletrnicos e
documentos; e pela observao direta do pesquisador no perodo de 1995 a 1999.
O resultados obtidos apontam que os prazos e custos so afetados pela
deficincia da estrutura analtica na descrio do escopo; pelas estimativas de
prazo e custo deficientes que mascaram os resultados; pelos editais com
deficincias; pelas programaes e oramentaes simplificadas e no integradas;
pelas deficincias no planejamento organizacional e comunicao que atrasam as
tomadas de deciso; por um planejamento de qualidade focado no produto; e pela
ausncia de planejamento de risco.
Ao final so propostas algumas recomendaes s organizaes pblicas para
melhorar o planejamento de seus empreendimentos de construo.
VII
ABSTRACT
Poor planning and lack of owner envolvement in the execution of the planning are
critical causes of the delays and cost overruns that characterize the phase of civil
works of the public construction projects. However, how public agencies planning
execution affects the time and cost results of the phase of civil works is a question
not clarified.
In this context, this work discuss the execution of the project planning processes of
Cia Paulista de Obras e Servios, a state owned company of the So Paulo State
Government, which managed 398 public construction projects from 1992 to 1999.
The approach is on the effect of the planning in the results of the phase of civil
works in relation to time and cost. The data were collected through interviews with
project managers and inspectors of civil works; through consultation in electronic
archives and documents; and through direct researchers observation in the period
from 1995 to 1999.
The results achieved point that time and cost are affected by poor work breakdown
structures in the description of the project scope; by poor time and cost estimates
that disguise the results; by poor procurement documents; by simplified and not
integrated scheduling and budgeting; by deficiencies in the organizacional planning
and communication that delay decisions taking; by a planning of quality focused in
the product; and by absence of risk planning.
At the end, some recommendations to the public organizations are proposed to
improve the planning of their construction projects.
1
INTRODUO
Segundo CASTELO BRANCO et al. (1995) os empreendimentos pblicos de
construo no Brasil, genericamente conhecidos por obras pblicas,
desempenham um papel estratgico no processo de crescimento e
desenvolvimento econmico do pas, pois tem elevado efeito multiplicador,
reduzido coeficiente de importao, reduzida relao capital/produto, forte
componente social por serem intensivos em mo-de-obra, e respondem por
parcela significativa dos investimentos pblicos. Conforme o INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE (2000), os
empreendimentos pblicos de construo representaram em mdia 2% do
Produto Interno Bruto-PIB do pas de 1991 a 1998 e 60% dos investimentos do
setor pblico de 1991, conforme mostra a figura 01.
Figura 01 Os empreendimentos pblicos de construo no PIB e nos investimentos pblicos
Fonte : IBGE, 2000
Ano
% Empreed.Pblicos
de Construo no PIB
% Empreendimentos
pblicos de construo
no Investimento pblico
1991 2% 64%
1992 3% 72%
1993 3% 66%
1994 3% 60%
1995 2% 48%
1996 2% 53%
1997 2% 55%
1998 2% ND
Mdia 2% 60%
2
Segundo dados da FUNDAO SISTEMA ESTADUAL DE ANLISE DE DADOS
SEADE (2000), os investimentos pblicos em obras e instalaes realizadas
pela Administrao Pblica Direta do Estado de So Paulo, representaram 37%
dos investimentos totais feitos pelos Governos do Estado de So Paulo durante os
anos de 1994 a 1997. Este percentual de contribuio aumenta substancialmente
se inserirmos os investimentos feitos pela Administrao Pblica Indireta, que
estavam disponveis apenas para o ano de 1997 por ocasio do fechamento deste
trabalho. Se somarmos os investimentos da Administrao Indireta no ano de
1997 este percentual passa para 58%, conforme mostra a figura 02.
Obras e
Instalaes
58%
Demais itens
42%

Figura 02 Participao dos empreendimentos pblicos de construo (obras pblicas e
instalaes) no total de investimentos consolidados no ano de 1997.
Fonte : SEADE, 2000
3
No entanto, apesar desta representatividade nos investimentos pblicos, os
empreendimentos pblicos de construo so caracterizadas pela ineficincia no
uso dos recursos pblicos, com constantes atrasos na entrega do produto final e
estouros de oramento, que prejudicam a implantao dos programas e aes
governamentais e impactam negativamente a populao direta ou indiretamente.
A figura 03 mostra o percentual de atraso em relao ao prazo original em 132
empreendimentos do Governo do Estado de So Paulo realizados no perodo de
1995-1998 e que foram acompanhadas atravs do Sistema de Monitoramento de
Projetos da SECRETARIA DE GOVERNO E GESTO ESTRATGICA DO
ESTADO DE SO PAULO SGGE (1999).
Sem atraso
37%
Com atraso
63%

Figura 03 - % de atraso das obras em relao ao prazo original
Fonte : SGGE, 1999
4
A figura 04 mostra a estratificao desses atrasos. A anlise do grfico mostra que
63% destes empreendimentos sofreram algum atraso e que 37% destes atrasos
ultrapassaram em 80% o prazo original. Isto significa que de 100
empreendimentos, 63 atrasaram e 23 destes 63 atrasaram em mais de 80% o
prazo original. Se um empreendimento tiver durao prevista de 12 meses, ele
estaria atrasado em quase 10 meses!
Os parmetros desta distribuio so os seguintes:
? Mdia dos atrasos: 43%
? Desvio padro: 64%
Incidncia dos atrasos sobre o prazo original
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
1% - 20%
21% - 40%
41% - 60%
61% - 80%
acima de 80%
F
a
i
x
a
s

d
e

a
t
r
a
s
o
s

% Incidncia por faixa de atraso

Figura 04 - Atrasos em Empreendimentos de Construo Pblica- 1995-98
Fonte : SGGE, 1999
Em 398 empreendimentos gerenciados pela Cia Paulista de Obras e Servios-
CPOS, 56% deste total tiveram algum atraso e 48% custaram mais que o
5
oramento original. O atraso mdio destes emprendimentos foi de 71% a mais do
que o prazo original e o estouro mdio de oramento foi de 15%
Segundo ALKASS et al., (1996); YOGESWARAN et al., (1998); AL-KHALIL et al.,
(1999), atrasos so custosos e problemticos para todos os participantes num
empreendimento de construo, alm de gerarem reclamaes e conflitos. Em
empreendimentos pblicos, a populao afetada pelos atrasos na utilizao de
instalaes e pela prorrogao de inconvenincias, como interrupes de trfego
em estradas, no atendimento hospitalar, comprometimento do ano letivo devido a
escolas no concludas, superlotao de presos em distritos policiais pela no
concluso de uma penitenciria, entre outros.
Os estouros de oramento levam diminuio do recurso financeiro disponvel,
podendo comprometer outros empreendimentos da organizao pblica ou ainda
desencadear redues de escopo e alteraes de especificaes para no
exceder o valor orado, podendo prejudicar a qualidade do produto a ser entregue
ao final do empreendimento.
As causas dos atrasos e estouros de oramento podem ter vrias origens. Em
pesquisa realizada nos Estados Unidos foi montado um grfico de causa-efeito
com as possveis causas identificadas para falhas em empreendimentos,
conforme mostra a figura 05.


6
Figura 05 - Causas possveis de falhas em empreendimentos
Fonte : BLACK, 1996
Dentre as possveis causas mostradas na Figura 05, segundo esta mesma
pesquisa, o planejamento considerado o processo chave para uma melhor
gesto dos emprendimentos. Esta afirmativa apoiada tambm por pesquisas
realizadas na Nigria, Arbia Saudita, Tailndia, Hong Kong, e Indonsia
(MANSFIELD et al.,1994; ALKASS et al.,1996; OGUNLANA et al.,1996; CHAN et
al.,1997; KAMING et al., 1997; YOGESWARAN et al.,1998; AL-KHALIL et al.,
1999).
Um outro ponto de destaque a importncia da participao do proprietrio no
gerenciamento de seus empreendimentos. CLELAND (1994) enfatiza esta
importncia quando diz que o gerenciamento bem sucedido de um
empreendimentos depende do comprometimento do proprietrio no uso da teoria
e prtica do gerenciamento de empreendimentos para desenhar e operar sistemas
que permitam gerenciar o empreendimento de maneira pr-ativa.
Falhas em
empreendimentos
Planejamento
Recursos
Humanos
Financiamento Equipe Alteraes
Gerenciamento
da informao
Penalidades Alta
administrao
Custo
Programao
Gerente do
projeto
Anlise de
risco
7
Considerando estes dois aspectos no contexto dos empreendimentos pblicos de
construo no Brasil, alguns avanos foram obtidos no planejamento dos
empreendimentos em nvel macro, tais como o processo de gesto dos
programas Brasil em Ao e Avana Brasil em nvel do Governo Federal e o
Sistema de Monitoramento de Projetos em nvel do Governo do Estado de So
Paulo. No entanto, em nvel micro poucos avanos foram feitos para melhorar o
planejamento de empreendimentos de construo no universo dos rgos
pblicos do Governo do Estado de So Paulo que contratam obras de edificaes.
A maneira efetiva como o processo de planejamento destes rgos pblicos
contratantes afeta o desempenho dos empreendimentos de construo uma
questo ainda no muito bem esclarecida e o esclarecimento desta questo
permite identificar as falhas na execuo do planejamento e sugerir melhorias no
processo de forma a minimizar o problema dos frequentes atrasos e estouros de
oramento e consequentemente aumentar a eficincia na utilizao dos recursos
pblicos.
Neste sentido a proposta deste trabalho mostrar como a execuo dos
processos de planejamento de empreendimentos de construo nos rgos
pblicos do Governo do Estado de So Paulo afeta o prazo e o custo destes
empreendimentos na fase de obras.
A unidade de anlise o conjunto de processos de planejamento de
empreendimentos da Companhia Paulista de Obras e Servios CPOS, uma
8
empresa estatal do Estado de So Paulo que gerencia empreendimentos pblicos
de construo. Os motivos para escolha desta unidade de anlise foram:
? representatividade: esta empresa gerenciou 398 empreendimentos de
edificaes no perodo de 1992 a 1999;
? Facilidade de acesso aos dados e conhecimento dos processos pelo
pesquisador.
Os dados foram obtidos atravs de observaes diretas do pesquisador no
perodo de 1995 a 1999, de entrevistas com fiscais de obras, gerentes de
empreendimento e gerentes funcionais da empresa e atravs de consulta aos
registros contratuais dos empreendimentos em arquivo eletrnico e em
documentos.
O desenvolvimento do trabalho ser feito em 4 captulos, divididos da seguinte
forma:
No captulo 1 sero apresentadas as caractersticas de um empreendimento
pblico de construo atravs do ciclo de vida tpico, do perfil dos interessados, da
organizao do setor no Estado de So Paulo e dos recentes avanos na gesto
dos empreendimentos pblicos de construo. No captulo 2 feita uma reviso
bibliogrfica sobre os processos de planejamento de empreendimentos e as
tcnicas e ferramentas utilizadas que servir como pano de fundo para a anlise
dos processos de planejamento da Cia Paulista de Obras e Servios-CPOS que
ser apresentada no captulo 3. No captulo 4 sero apresentadas as
9
recomendaes para melhorias do planejamento nos rgos pblicos do Governo
do Estado de So Paulo a partir dos resultados da anlise dos processos da
CPOS. Nas consideraes finais ser feito um resumo dos resultados obtidos e
recomendaes de estudos e pesquisas adicionais.
10
1 OS EMPREENDIMENTOS PBLICOS DE CONSTRUO
Este captulo visa contextualizar o tema deste trabalho, procurando mostrar o
cenrio onde o problema desta pesquisa est inserido. Sero apresentados o ciclo
de vida de um empreendimento pblico de construo de edificaes, aspectos da
organizao do setor no Estado de So Paulo e os recentes esforos feitos para
melhorar a gesto dos empreendimentos pblicos de construo.
Antes de iniciar a apresentao destes tpicos, preciso definir alguns termos que
sero usados neste trabalho para evitar interpretaes erradas:
? Projeto : conjunto de informaes e de documentos (desenhos, clculos,
memoriais, especificaes) que instruem a conduo ou implantao do
empreendimento (Plonski, 1996).
? Obra : conjunto das atividades de construo civil necessrias para
entrega da edificao.
? Empreendimento : conjunto de aes que abrangem desde a concepo
at a entrega final da edificao.
1.1 O CICLO DE VIDA
A GUIDE TO THE PROJECT MANAGEMENT BODY OF KNOWLEDGE -PMBOK
GUIDE (1996) define o ciclo de vida como o conjunto de fases do empreendimento
que tem o propsito de definir o seu incio e trmino, estabelecendo a abrangncia
e os limites do projeto.
11
Sob a denominao de empreendimentos pblicos de construo esto todas as
novas construes, reformas e ampliaes em que o Estado desempenha o papel
de contratante ou proprietrio. Esto includos nesta denominao todos os tipos
de construes, tais como, pontes, viadutos, edifcios, metr, estradas,
saneamento bsico, etc. No caso especifico da construo de edificaes, rea de
enfoque deste trabalho, incluem-se: penitencirias, cadeias, distritos policiais,
hospitais, escolas, edifcios administrativos e de atendimento ao pblico.
Quando visto sob o enfoque do contratante, um empreendimento pblico de
construo no se restringe apenas execuo das obras. Um empreendimento
de construo possui fases anteriores e posteriores fase de obras que
caracterizam o seu ciclo de vida. Segundo CLELAND (1994), o ciclo de vida de um
empreendimento contm os principais passos a serem dados para a entrega do
produto final. Segundo CLELAND (1994), um ciclo de vida genrico inclui as
seguintes fases:
? conceito;
? projeto;
? prottipo;
? produo;
? operao e;
? encerramento
No ambiente de construo civil, segundo KERZNER (1998), o ciclo de vida de
um empreendimento de construo geralmente dividido nas seguintes fases:
12
? planejamento e agrupamento de dados,
? estudos e engenharia bsica,
? reviso,
? detalhamento da engenharia,
? construo,
? teste e comissionamento.
MORRIS (1981) apud PMBOK GUIDE (1996) separa as fases do ciclo de vida de
um empreendimento de construo da seguinte forma:
? Viabilidade
? Planejamento e projeto
? Produo
? Entrega
Baseado nos modelos sugeridos por CLELAND (1994), KERZNER (1998) e
MORRIS (1981) apud PMBOK GUIDE (1996), um possvel ciclo de vida para um
empreendimento pblico de construo seria:
? concepo,
? elaborao de projeto,
? contratao;
? construo (obra) e
? concluso.
13
As fases deste ciclo de vida no so estanques, havendo reas de superposio.
De qualquer maneira, as caractersticas mais comuns de cada uma destas fases
so as seguintes:
Na fase de concepo, so levantadas as necessidades do rgo pblico em
relao a edificao a ser construda e so iniciados os estudos de viabilidade do
empreendimento. KERZNER (1998) divide esta fase em dois fatores crticos:
identificao e definio do problema; e identificao e definio de possveis
solues. O trmino desta fase geralmente caracterizado por um relatrio com
informaes em nvel macro sobre a edificao a ser construda (e.g no caso de
uma penitenciria: quantos detentos por m2, rea aproximada de terreno, etc),
alm de eventuais informaes preliminares sobre custo e prazo de execuo da
fase de obras. Ainda nesta fase, o rgo pblico pode preparar o edital de
contratao de uma empresa de engenharia consultiva para a elaborao do
projeto. Geralmente esta fase feita internamente pelos rgaos pblicos com o
auxlio de uma empresa de engenharia consultiva.
Na fase de projeto, a partir da concepo definida na fase anterior, detalhado o
escopo da edificao a ser construda, reformada ou ampliada, contendo
desenhos, especificaes e memoriais descritivos. A execuo desta fase,
normalmente fica a cargo de uma empresa de engenharia consultiva contratada,
tambm chamada de projetista que contratada atravs de licitao pblica. A
preparao do edital de licitao do projeto feita geralmente pela equipe interna
do rgo pblico. O trmino desta fase normalmente caracterizado pela entrega
14
de um pacote de pranchas com elementos grficos e cadernos com os memoriais
descritivos e especificaes.
A fase seguinte a contratao da empresa que ir executar as obras. Esta
contratao envolve a preparao do edital de licitao, publicao, abertura de
propostas, julgamento, homologao e adjudicao da vencedora, preparao do
contrato e finalmente a assinatura do contrato com a vencedora.
A fase de obras caracterizada pela execuo dos servios de construo civil
necessrios para entregar a edificao pronta. Segundo MORRIS (1981) apud
PMBOK GUIDE (1996), esta fase envolve manufatura, entrega, atividades de
construo, instalao e testes. Ao final desta fase a edificao j est
praticamente pronta. O trmino desta fase geralmente caracterizado quando da
entrega do trmino de recebimento da obra por uma comisso composta por
representantes do rgo pblico e da empresa construtora contratada.
A fase de concluso caracterizada pela execuo de eventuais correes na
edificao recebida, pelo encerramento do contrato com a construtora e pelo
fechamento administrativo do empreendimento. Toda organizao pblica ligada
ao Governo do Estado de So Paulo, ao final dos empreendimentos tem um prazo
para enviar toda a documentao relativa administrao do contrato com a
contratada para o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, que um rgo do
poder legislativo que aprova as decises administrativas referentes a esses
contratos. A execuo das atividades desta fase fica sempre a cargo do rgo
publico contratante.
15

1.2 OS INTERESSADOS
Observando simplesmente o ciclo de vida descrito no tem anterior poderamos
concluir precipitadamente que os interessados num empreendimento de
construo pblica se restrigem ao rgo pblico, construtora e empresa de
engenharia consultiva. No entanto, os interessados num empreendimento de
construo pblica abrangem um universo bem mais amplo de entidades que
podem influir no resultado final do empreendimento.
Segundo o PMBOK GUIDE (1996), um interessado num empreendimento todo
indivduo ou organizao que esteja diretamente envolvido no empreendimento ou
cujos interesses possam ser afetados positivamente ou negativamente pelo
desenvolvimento e/ou pela entrega do produto final do empreendimento. Segundo
CLELAND (1994), os interessados num empreendimento incluem, alm dos
membros da equipe do projeto, pessoas ou entidades nos ambientes poltico,
econmico, social, legal e tecnolgico que cercam o empreendimento. Neste
sentido BALDRY (1998) comenta que as organizaes pblicas de um modo geral
tem uma grande gama de interessados, pois o produto/servio destas
organizaes so de domnio pblico, estando portanto sujeitas a influncias e
expectativas de interessados diversos, localizados internamente ou externamente
organizao.
Neste contexto, num empreendimento de construo pblica, os interessados se
ampliam, passando por comunidades, rgos ambientalistas, tribunais de contas,
16
sindicatos, entre outros, que geralmente possuem interesses conflitantes em
relao ao empreendimento. Este conflito de interesses afeta diretamente o
andamento dos empreendimentos, cabendo ao planejamento identificar
previamente estes interessados, avaliar seus potenciais de influncia e
estabelecer um plano de ao para minimizar potenciais problemas. Conforme
CLELAND (1994), um gerenciamento que conduza cooperao do interessado
facilita o atingimento dos objetivos do empreendimento, enquanto um
negligenciamento deste interessado pode impactar negativamente os objetivos.
A figura 06 ilustra uma amostra dos possveis interessados num empreendimento
pblico de construo, no pretendendo abranger todo o leque de interessados.
Figura 06 Amostra de interessados num empreendimento pblico de construo
Fonte : Elaborado pelo autor

Or g o p b l i c o c o n t r a t a n t e
Co n t r u t o r a
Pr oj e t i s t a
Tr i b u n a l d e Co n t a s
Co mu n i d a d e l o c a l
Ag n c i a s Amb i e n t a i s
Go v e r n a d o r
Pr e f e i t u r a s l o c a i s
E M P R E E N DI M E N T O
DE C ON S T R U O
P B L I C A
S i n d i c a t o s
I mp r e n s a
E mp r e s a r i a d o
17
1.3 A ORGANIZAO DO SETOR PBLICO NO GOVERNO DO ESTADO DE
SO PAULO
A organizao do poder executivo no Governo do Estado de So Paulo dividida
em dois grandes grupos: as administraes direta e indireta. Esta diviso segue o
DECRETO-LEI N
o
200 (1967) e a LEI 7.596 (1987) que estabeleram a estrutura
em nvel do Governo Federal do Brasil. A administrao direta se constitui dos
servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios e a administrao indireta compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: autarquias; empresas
pblicas; sociedades de economia mista e fundaes. Esta classificao se aplica
da mesma forma ao Governo do Estado de So Paulo, bastando trocar a
Presidncia da Repblica pelo Gabinete do Governador e os Ministrios pelas
Secretarias de Estado. Segundo a FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO
ADMINISTRATIVO - FUNDAP (2000), a diferena fundamental entre as duas
classificaes que os rgos pblicos classificados como administrao indireta
so autnomos, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios.
No Estado de So Paulo a estrutura do poder executivo composta de 86
instituies divididas da seguinte maneira segundo a FUNDAP (2000): a
administrao direta constituda por 24 organizaes, divididas em 22
Secretarias de Estado, 1 Procuradoria Geral, 1 Ministrio Pblico. A administrao
indireta constituda por 23 Autarquias, 17 Fundaes e 22 Sociedades de
Economia Mista. A figura 07 ilustra a estrutura do poder executivo do Estado de
So Paulo.
18


Figura 07 Organizao do setor pblico do Estado de So Paulo
Fonte: FUNDAP, 2000

A contratao de obras para os empreendimentos pblicos de construo nos
rgos pblicos do Governo do Estado de So Paulo caracterizada pela
descentralizao. Cada rgo tem autonomia para fazer investimentos em obras,
havendo centralizao apenas em relao aprovao dos recursos financeiros a
serem destinados a empreendimentos de construo que dependam diretamente
de recursos do Tesouro Estadual, papel que cabe Secretaria da Fazenda do
Estado de So Paulo. A administrao de cada empreendimento feita
diretamente por cada um dos rgos pblicos que tenha o investimento aprovado.
Secretaria 1
Secretaria 2 Secretaria 22
Procuradoria Ministrio
Pblico
Governador
Autarquias,
Fundaes e
Empresas
19
No entanto, at 1991, os empreendimentos de construo dos rgos ligados
Administrao Direta do Estado de So Paulo, ou seja, as Secretarias de Estado,
a Procuradoria do Estado e o Ministrio Pblico, eram centralizadas no
Departamento de Obras Pblicas DOP. Os demais rgos tinham autonomia
para contratarem suas prprias obras. Por exemplo, as obras do metr da cidade
de So Paulo eram contratadas e gerenciadas pela Companhia do Metropolitano
de So Paulo - Metr; as obras de saneamento eram contratadas pela Cia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - Sabesp.
A partir de 1991, com a extino do Departamento de Obras Pblicas, os rgos
da administrao direta passaram a ter autonomia para contratar suas prprias
obras. As Secretarias de Estado e Autarquias criaram seus prprios ncleos de
obras ou deram mais atribuies aos j existentes centros de manuteno, que
passaram a ser chamados de Departamentos Tcnicos de Engenharia ou
Edificaes DTE.
A estruturao deste Departamentos Tcnicos de Engenharia ou Edificaes
bastante hetergenea. Alguns rgos pblicos tem DTEs capacitados, como a
Secretaria da Sade que conta com uma diretoria, cinco grupos tcnicos, apoio
administrativo e servio de informaes e coleta de dados, com a atribuio de
planejar e coordenar os investimentos na contratao das obras, reformas e
manuteno predial das unidades de sade (FUNDAP, 2000). Outros rgos
praticamente no tem estes centros, contando somente com assessorias tcnicas,
tal como a Secretaria da Administrao Penitenciria, que contrata praticamente
20
todas as suas obras usando o apoio de engenharia da Cia Paulista de Obras e
Servios. Algumas Secretarias de Estado reforaram a equipe de engenharia das
fundaes ou sociedades de economia mista a ela ligadas e repassaram a
contratao de obras para estas entidades. Por exemplo, a Secretaria da
Educao contrata boa parte de suas obras atravs da Fundao para
Desenvovimento da Educao FDE, que teve sua estrutura de engenharia
reforada para atender a demanda.
Estes departamentos so, a prncipio, responsveis pelo gerenciamento de todas
as fases do ciclo de vida de cada empreendimento de construo, desde a
concepo at a concluso, mas alguns rgos pblicos repassam totalmente ou
parcialmente essa atribuio para outras empresas. Por exemplo, a Cia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU contrata empresas privadas de
engenharia consultiva para gerenciarem a execuo da fase de obras de seus
empreendimentos de construo. Outros rgos pblicos contratam a Cia Paulista
de Obras e Servios-CPOS para gerenciar todo o empreendimento ou ainda
apenas para gerenciar a fase de obras de seus empreendimentos.
O crescimento destes centros de engenharia nos rgo pblicos acaba gerando
conflitos com a estrutura funcional e burocrtica destes rgos. O conflito de
objetivos claro. Por exemplo, a atividade fim da Secretaria da Sade e da Cia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo no construir Hospitais e Estaes
de Tratamento de gua respectivamente, mas sim administrar o sistema de sade
21
pblico e o abastecimento de gua e a coleta de esgotos no Estado de So Paulo,
respectivamente.
No entanto, apesar da atividade fim dos rgos pblicos no ser o
desenvolvimento de empreendimentos de construo, a carncia de infra-estrutura
ainda presente no Estado e a ausncia de um rgo centralizador levam estes
rgos a gerenciar obras simultaneamente s operaes de suas atividades fim.
Em funo disso estas organizaes passaram a viver um dilema sobre como
desempenhar estas duas atribuies simultaneamente, pois estas atribuies tem
naturezas diferentes e demandam abordagens gerenciais diferentes para cada
uma delas.
22
1.4 AVANOS NA GESTO DOS EMPREENDIMENTOS PBLICOS DE
CONSTRUO
No contexto das obras pblicas no Brasil, o sistema de gerenciamento dos
programas Brasil em Ao e Avana Brasil do Governo Federal e o Sistema de
Monitoramento de Projetos do Governo do Estado de So Paulo merecem
destaque.
1.4.1 A GESTO DOS PROGRAMAS BRASIL EM AO E AVANA BRASIL
De acordo com o MINISTRIO DO PLANEJAMENTO ORAMENTO E GESTO -
MPOG (2000), o Programa Brasil em Ao, iniciado em agosto de 1996 e
encerrado em dezembro de 1999, foi constitudo por um conjunto de 42
empreendimentos estratgicos (aumentado para 58 em 1998) nas reas de infra-
estrutura e desenvolvimento social que estavam contidos no Plano Plurianual do
Governo Federal referente ao perodo 1996-1999. A seleo destes
empreendimentos foi orientada pela identificao de eixos nacionais de integrao
e desenvolvimento (ver ANEXO 1). O objetivo do programa era alavancar
investimentos produtivos e reduzir desigualdades regionais e sociais no pas.
De acordo com MPOG (2000), dos 42 empreendimentos originalmente
relacionados, 16 eram ligados s reas de educao, sade, habitao e
saneamento com objetivo de gerar empregos e melhorar as condies de vida da
populao. Os demais 26 empreendimentos eram relacionados infra-estrutura
nos setores de telecomunicaes, energia, transporte, irrigao e abastecimento
de gua com objetivo de aumentar a competividade do setor produtivo. A figura
23
08, mostra os empreendimentos do Programa e os valores de investimentos
correspondentes.

Setor (R$ milhes -1997)
Transporte 8.124,5
Energia 4.608,8
Comunicao 33.087,8
Agricultura/Irrigao 12.774,5
Turismo 800,0
Habitao 5.176,6
Saneamento/Recursos Hdricos 2.944,4
Sade 2.382,8
Educao 1.417,2
Emprego 8.518,9
Total 79.036,5
Figura 08 Os valores globais dos empreendimentos do Brasil em Ao
Fonte : SECRETARIA DE COMUNICAO SOCIAL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA-
SECOM (2000)
De acordo com MPOG (2000), no encerramento do Programa Brasil em Ao em
dezembro de 1999, 26 dos 58 empreendimentos estavam concludos e haviam
sido consumidos investimentos de 70,1 bilhes de reais. Os empreendimentos
restantes foram includos no Plano Plurianual-PPA do Governo Federal para o
perodo de 2000-2003, batizado de Avana Brasil.
De acordo com MPOG (2000), o Avana Brasil, lanado em 31/08/99, composto
de 365 programas nas reas de sade, educao, moradia, segurana, transporte
24
e saneamento, focando desenvolvimento social, infraestrutura econmica,
informao/conhecimento e meio-ambiente. O investimento total est previsto em
R$ 1.113 bilhes.
De acordo com MPOG (2000), a operao destes programas foi baseada na
implementao de um novo modelo de gesto no setor pblico, cujos objetivos
so:
? orientar o processo oramentrio, com vistas a assegurar recursos para as
prioridades definidas;
? permitir a soluo pronta e objetiva de eventuais dificuldades na execuo
dos empreendimentos atravs de um sistema de acompanhamento
permanentemente alimentado por informaes atualizadas de cada um dos
projetos;
? informar de modo preciso e adequado investidores cujas decises
dependam do andamento dos projeto selecionados, de tal modo a
maximizar os efeitos multiplicadores dos projetos selecionados no prprio
decorrer de sua execuo;
? mobilizar nmero crescente de agentes pblicos e privados, nacionais e
externos, para que se crie ambiente ainda mais favorvel ao investimento
no Brasil, por meio da divulgao competente dos resultados objetivos em
cada uma das etapas-chave dos empreendimentos.
25
De acordo com a SECOM (2000), este sistema de gerenciamento o fator crtico
de sucesso, pois o porte e complexidade dos empreendimentos contidos no
programa demandam uma gerncia voltada para resultados e com capacidade de
mobilizar os agentes econmicos e sociais executores e beneficirios desses
investimentos.
A implementao deste novo sistema gerencial foi balizada nos seguintes
princpios orientadores de acordo com a SECOM (2000) :
? Definio do Empreendimento. Cada empreendimento dever ser objeto
de um ajuste preciso e inequvoco de seus objetivos, metas e diretrizes de
implantao, com especificao dos indicadores de desempenho referentes
qualidade, aos custos e aos prazos, bem como especificao dos
cronogramas fsico e financeiro, consistentemente com os recursos
aprovados e suas fontes.
? Organizao do Empreendimento. O gerenciamento de cada
empreendimento dever ser atribudo a um executivo da entidade
responsvel pela implantao do investimento. Esse profissional atuar, no
mbito da entidade, em dedicao exclusiva, e contar com os recursos
humanos, fsicos e financeiros necessrios. O gerente dever ser
formalmente indicado, observando-se as disposies legais e estatutrias,
segundo uma norma de coordenao que lhe proporcione a autoridade
necessria para atuar matricialmente, dentro e fora da entidade executora,
para implementar o projeto, conforme o planejamento aprovado. Essa
26
delegao de autoridade, indispensvel eficcia do gerenciamento, no
substitui a autoridade e a ao dos gestores dos respectivos ministrios e
de suas entidades responsveis pelos empreendimentos.
? Cronograma Global do Empreendimento. Cada gerente dever ajustar
o cronograma global do empreendimento, com a indicao das datas de
concluso de etapas significativas de sua implantao, para facilitar o
gerenciamento, orientar o planejamento de projetos de terceiros
relacionados aos investimentos em questo, bem como motivar todos os
agentes econmicos e sociais envolvidos no projeto.
? Acompanhamento da Execuo. A superao dos entraves
implantao dos investimentos exigir ao constante e pr-ativa do
gerente do empreendimento e de todos os gestores com responsabilidade
direta, ao longo da linha de autoridade, especialmente do Ministro e do
Executivo Principal da entidade responsvel pela implantao do
investimento.
? Informaes. O processo de implantao dos investimentos dever gerar
um fluxo de informaes gerenciais, com objetivo de subsidiar os gestores,
em todos os nveis, sobre o andamento dos trabalhos e eventuais entraves.
Essas informaes sero processadas e disseminadas, pelo Ministrio do
Planejamento e Oramento, para facilitar a coordenao geral do conjunto
de investimentos, bem como para agilizar o processo de tomada de deciso
de parceiros, investidores e organismos de financiamento.
27
? Processo de Implantao. Por ltimo, mas de importncia fundamental, a
definio do processo de conduo de cada empreendimento, mediante as
diretrizes de implantao. O empreendimento deve ser visto como um
investimento da sociedade, com objetivos econmicos e sociais
especficos. Mas tambm como um processo que possa produzir efeitos
colaterais benficos para a modernizao do Pas. As diretrizes de
implantao dos empreendimentos devem assim fomentar um processo
mais geral de mudana, to importante quanto os resultados finais do
empreendimento. A construo de parcerias com os governos estaduais e
municipais; a complementaridade de aes com o setor privado nacional e
estrangeiro; o fortalecimento da integrao com pases vizinhos; a
preservao ambiental; o desenvolvimento cientfico e tecnolgico - todos
esses so efeitos colaterais positivos que devem ser estimulados no curso
do processo de gerenciamento. Em sntese, trata-se de fazer do esforo de
investimento um vetor do processo mais amplo de mudana.
Este novo modelo de gesto de empreendimentos do Brasil em Ao e do Avana
Brasil trouxeram uma grande contribuio na gesto macro dos grandes
empreendimentos pblicos atravs da criao do gerente de projeto, do
estabelecimento de metas e prioridades e do acompanhamento constante e
transparente. Porm, este modelo de gesto no aborda a questo do
planejamento em nvel micro nos rgos pblicos que contratam obras de
edificaes. O modelo do Brasil em Ao at sugere um desdobramento em nveis
mais detalhados quando fala em disseminar a metodologia de uma implementao
28
mais eficiente dos investimentos do Governo Federal, mas no mostra como as
organizaes pblicas que contratam obras de edificaes deveriam planejar seus
empreendimentos.
29
1.4.2 SISTEMA DE MONITORAMENTO DE PROJ ETOS DO GOVERNO DO
ESTADO DE SO PAULO
Segundo a CIA DE PROCESSAMENTO DE DADOS DO ESTADO DE SO
PAULO (PRODESP) 2000, o Sistema de Monitoramento de Projetos do Governo
do Estado de So Paulo foi implantado em 1997 com o objetivo de monitorar em
tempo real o desenvolvimento dos principais programas e obras de cada uma das
Secretarias de Estado do Governo e as respectivas autarquias, empresas e
fundaes a elas ligadas. Este sistema faz parte do Sistema de Informaes
Estratgicas do Governo do Estado, ilustrado na figura 09.

Figura 09 O sistema estratgico de informaes do Governo do Estado de So Paulo
Fonte : PRODESP, 2000
30
Cada Secretaria de Estado e outros rgos pblicos definiram seus projetos
prioritrios que foram inseridos no sistema em 1997. Assim como nos programas
Brasil em Ao e Avana Brasil, o sistema de informaes totalmente interligado
atravs de rede local e acesso remoto via telefone. Cada rgo definiu um
responsvel pela atualizao do sistema, conforme os empreendimentos
estivessem em andamento.
O sistema alimentado com dados fsicos e financeiros das obras selecionadas,
incluindo um cronograma de atividades. As obras que esto dentro do cronograma
so identificadas automaticamente por uma sinalizao verde. Quando o sistema
detecta projetos que esto entrando em fase crtica de prazo, surge uma
sinalizao amarela; projetos com cronograma atrasado so "denunciados" por
uma sinalizao vermelha. Em 1999 haviam 132 empreendimentos cadastrados
no sistema.
Cada um dos empreendimentos cadastrados pode ser monitorado por qualquer
usurio da rede do governo que tenha autorizao de consulta aos dados.
Este sistema vlido como ferramenta de gesto, mas incompleto enquanto
sistema de gesto de empreendimentos. Elementos fundamentais para um
sistema de gesto no so considerados. No havia um gerente de projeto para
cada empreendimento. O responsvel pela atualizao dos dados no tinha essa
atribuio. Alm disso, no eram definidos procedimentos para a execuo dos
processos de planejamento de cada empreendimento. O resultado eram
programaes sem padres que tornavam impossvel a comparao e avaliao
31
da qualidade dos cronogramas cadastrados no sistema. No contexto do
planejamento dentro dos rgos pblicos que contratam obras, este sistema tem
utilidade como ferramenta de integrao do portfolio de projetos da organizao,
mas pouco contribui para mostrar s organizaes pblicas como planejar suas
obras.
32
2 O PLANEJAMENTO DE EMPREENDIMENTOS
O propsito neste captulo revisar a literatura sobre planejamento de
empreendimentos, procurando identificar pontos em comum quanto a:
? conceitos de planejamento; e
? processos, tcnicas e ferramentas de planejamento.
2.1 CONCEITO DE PLANEJAMENTO
Planejamento, no sentido mais amplo, conceituado por ACKOFF (1981) como
um processo de avaliao e tomada de decises inter-relacionadas antes que haja
alguma ao, em uma situao na qual se acredite que ao menos que alguma
coisa seja feita, um estado desejado no futuro provavelmente no ocorrer; e se a
ao adequada for tomada, a probabilidade de um resultado favorvel pode ser
aumentada. Segundo CLELAND (1994) planejamento uma viso do futuro e o
estabelecimento de aes para atingir este estado futuro. Envolve uma interao
entre considerar alternativas no futuro e estruturar aes no presente para atingir
o futuro desejado. LAUFER (1992) conceitua planejamento como um conjunto de
componentes, sendo: processos de tomada de deciso; processos de integrao;
processos de hierarquizao; processos de coleta de dados, anlise e
desenvolvimento de alternativas;desenvolvimento de procedimentos;
apresentaes em forma de planos; e implementao.
No contexto dos empreendimentos, segundo CLELAND (1994), o planejamento
o processo de tornar explicito os objetivos, metas e estratgias necessrias para
33
conduzir o empreendimento com sucesso dentro do seu ciclo de vida, at que o
produto ou servio entregue ocupe o seu lugar na execuo das estratgias do
proprietrio do empreendimento. KERZNER (1998) define planejamento de um
empreendimento como a determinao do que precisa ser feito, por quem e
quando.
O planejamento de empreendimentos um processo contnuo e no linear que
ocorre ao longo do ciclo de vida dos empreendimentos (KERZNER, 1998;
LAUFER, 1992; PMBOK GUIDE, 1996), conforme ilustra a figura 10.
Figura 10 O planejamento ao longo do empreendimento
Fonte : PMBOK GUIDE, 1996

Tempo
N

v
e
l

d
e

i
n
t
e
n
s
i
d
a
d
e
Planejamento
Iniciao
Execuo
Concluso
34
Geralmente o fluxo de planejamento de empreendimentos hierrquico, de cima
para baixo e do geral para o detalhe (LAUFER, 1992). Quanto hierarquia o
planejamento classificado em estratgico ou operacional (CLELAND, 1994).
Segundo KERZNER (1998), a maioria dos empreendimentos operacional, mas
segundo CLELAND (1994), o planejamento de empreendimentos tem componente
estratgico e operacional, cujas intensidades variam conforme a durao do
empreendimento.
2.2 OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO, TCNICAS E FERRAMENTAS
A identificao dos processos de planejamento de empreendimentos o primeiro
passo para que os rgos pblicos possam planejar melhor os seus
empreendimentos de construo. Segundo LAUFER (1992), apesar do
reconhecimento da importncia do planejamento de empreendimentos, ainda
pouco se conhece sobre o seu processo.
Segundo MEREDITH et al. (1995) o conjunto de processos de planejamento,
apesar de algumas variaes, basicamente o mesmo para todas as reas que
trabalham com gerenciamento de empreendimentos.
CLELAND (1994) divide o planejamento de empreendimentos em vinte e uma
etapas:
? Estabelecer a justificativa estratgica do projeto na organizao;
? Desenvolver os objetivos tcnicos do projeto;
? Desenvolver a estrutura analtica do empreendimento;
35
? Identificar e fazer provises sobre os pacotes de servio;
? Identificar os pacotes de servio a serem subcontratados;
? Desenvolver a programao mestre e dos pacotes de servio;
? Desenvolver a rede de precedncias;
? Identificar questes estratgicas que provavelmente acontecero;
? Estimar os custos do projeto;
? Fazer analise de riscos;
? Desenvolver os oramentos de fontes e usos;
? Garantir a interface com os sistemas de controladoria da organizao;
? Escolher a estrutura organizacional;
? Fornecer o sistema de informaes;
? Avaliar a cultura organizacional;
? Desenvolver conceitos de controle, processos e tcnicas;
? Desenvolver a equipe do projeto;
? Integrar as ultimas filosofias, conceitos e tcnicas em gerenciamento de
projetos;
? Dimensionar as polticas administrativas, procedimentos e metodologias;
? Planejar as auditorias do projeto;
? Identificar os interessados no projeto e planejar como gerencia-los.
O PMBOK GUIDE (1996) divide o planejamento de um empreendimento como um
conjunto de dezenove processos, classificados como processos base e
facilitadores, conforme ilustra a figura 11.

36


Figura 11 - Os processos de planejamento
Fonte : PMBOK GUIDE, 1996
Especificamente no caso de empreendimentos de construo, LAUFER (1992)
divide o planejamento nas seguintes etapas:
? Planejamento pr-incio
? Planejamento conceitual
? Planejamento pr-execuo
? Planejamento detalhado da construo

Planejamento
do escopo
Desenvolvim .
do Plano
Oramentao
Desenvolvim .
da programao
Estimativas de
custo
Estimativas de
durao
Sequenciao
das atividades
Planejamento
dos recursos
Definio
do escopo
Planejamento
da solicitao
Definio das
atividades
Planejamento
de contrataes
Resposta ao

risco
Quantificao
do risco
Identificao
do risco
Recrutamento
de pessoal
Planejamento
da comunicao
Planejamento
organizacional
Planejamento
da qualidade
Processos base
Processos facilitadores
37
Nesta diviso, no contexto dos empreendimentos pblicos de construo de
edificaes, os rgos pblicos tem forte presena nas trs primeiras etapas,
ficando o planejamento detalhado da construo geralmente a cargo da
construtora contratada para a execuo das obras.
Apesar do planejamento no ser um processo linear, mas sim um processo com
mltiplos nveis e mltiplos estgios, caracterizado por interrupes programadas
e no programadas (LAUFER, 1996), para fins didticos, os processos de
planejamento sero apresentados numa sequncia.
As primeiras etapas do planejamento de um empreendimento, segundo CLELAND
(1994) so a montagem da justificativa do empreendimento na estratgia da
organizao e o desenvolvimento dos objetivos e produtos a serem entregues pelo
empreendimento. Esta mesma etapa consta no modelo do PMBOK GUIDE (1996)
com o nome de planejamento do escopo do empreendimento. Nesta etapa
portanto so desenvolvidos os objetivos do empreendimento, so descritos em
nvel macro o produto final e os subprodutos a serem entregues em cada fase do
empreendimento, alm do posicionamento do empreendimento na estratgia do
proprietrio.
Numa segunda etapa, o PMBOK GUIDE (1996) coloca os processos de definio
do escopo e definio de atividades do empreendimento, cujos contedos so os
mesmos da etapa de montagem da estrutura analtica do empreendimento do
modelo de CLELAND (1994). Segundo CLELAND (1994) a estrutura analtica do
empreendimento o desenvolvimento de uma estrutura hierarquizada que
38
organiza, define e mostra graficamente o produto a ser entregue pelo
empreendimento e o trabalho que deve ser feito para entregar este produto.
Segundo CLELAND (1994), KERZNER (1998) e o PMBOK GUIDE (1996), a
estrutura analtica considerada como a base do desenvolvimento do
planejamento do empreendimento. Geralmente a estrutura analtica apresentada
na forma grfica, conforme ilustra a figura 12.


Figura 12 Um modelo de Estrutura Analtica do Empreendimento
Fonte : PLONSKI, 1996
A partir da identificao dos pacotes de trabalho, segundo CLELAND (1994) so
feitas as identificaes dos pacotes que sero contratados e os que sero feitos
internamente e so feitos os preparativos para as eventuais contrataes. No
PMBOK GUIDE (1996) esta etapa est contida nos processos de planejamento de
contrataes e no planejamento de solicitaes. Nesta etapa, segundo KERZNER
N vel 0
Nvel 1
N vel 2
N vel 3
Atividade 1.1.1
Atividade 1.1.2
Atividade 1.1.3
Compon.1.1
Atividade 1.2.1
Atividade 1.2.2
Atividade 1.2.3
Compon.1.2 Compon.1.3
Produto 1
Compon. 2.1 Compon. 2.2
Produto 2
Projeto
39
(1998) so montadas as declaraes de trabalho (do ingls Statement of work
SOW) onde descrito o trabalho a ser executado em cada pacote de servio
identificado na estrutura analtica do empreendimento. O PMBOK GUIDE (1996)
restringe a montagem dessas declaraes de trabalho aos pacotes de servio que
sero contratados externamente organizao proprietria do empreendimento.
No contexto dos empreendimentos pblicos de construo no Brasil, esta
declarao de trabalho tem basicamente os mesmos elementos do memorial
descritivo e do caderno de especificaes que definem a edificao a ser
construda e que juntamente com os elementos grficos (desenhos e plantas)
constitui o projeto da edificao. Estes elementos so fornecidos s empresas
construtoras que iro participar do processo de licitao ou contratao da
execuo da etapa de obras do empreendimento.
At este ponto, os modelos de CLELAND (1994) e do PMBOK GUIDE (1996)
tratam a questo do o que fazer, ou o escopo do empreendimento. As prximas
etapas comeam a tratar o quando fazer. Para responder esta questo
CLELAND (1994) e KERZNER (1998) consideram as atividades de
desenvolvimento da programao mestre do empreendimento e dos pacotes de
servio e o desenvolvimento de uma rede lgica de relacionamentos interligando
os pacotes de servio. O PMBOK GUIDE (1996) considera os processos de
desenvolvimento de estimativas de prazo das atividades, sequenciao e
desenvolvimento da programao. Alm desses processos o PMBOK GUIDE
(1996) coloca como precedncia para o desenvolvimento da programao as
estimativas de recursos fsicos a serem utilizados nos pacotes de servio definidos
40
pela estrutura analtica. As tcnicas usuais neste etapa de programao so as
redes de precedncia e os grficos de barrras.
O grfico de barras consiste numa escala de tempo dividida em unidades (dias,
semanas ou anos) onde so representados os pacotes de servio da estrutura
analtica do empreendimento atravs de barras ou linhas, conforme ilustra o
modelo simplificado da figura 13.

Figura 13 Grfico de barras
Fonte : PMBOK GUIDE, (1996)
A rede de precedncias, segundo o PMBOK GUIDE (1996) uma representao
esquemtica das atividades do empreendimento e os relacionamentos lgicos
entre elas, conforme ilustra a figura 14
Atividade 1
Atividade 2
Atividade 3
Atividade 4
Tempo
Jan
Fev Mar Abril
41

Figura 14 Exemplo simplificado de rede de precedncias
Fonte : Elaborado pelo autor
Segundo o PMBOK GUIDE (1996), o PERT (Program Evaluation and Review
Technique) e o CPM (Critical Path Method) so tcnicas especficas de
desenvolvimento de rede que utlizam respectivamente uma abordagem
probabilstica e uma abordagem determinstica em relao a durao das
atividades do empreendimento. Para maiores detalhes sobre estas tcnicas
consultar TORRES (1975).
A programao do empreendimento utilizando a rede de precedncias permite
simular variaes nas duraes dos pacotes de servio da estrutura analtica e
verificar o impacto no prazo final do empreendimento como um todo, pois as
Incio
1 0 days
01/02/98 01/02/98
Atividade 2
3 10 days
01/02/98 10/02/98
Final
5 0 days
27/03/98 27/03/98
Atividade 1
2 25 days
01/02/98 25/02/98
Atividade 3
4 30 days
26/02/98 27/03/98
42
atividades ou pacotes de servio esto conectados atravs da rede. Segundo
CLELAND (1994) a vantagem do grfico de barras simples uma representao
mais clara da distribuio dos servios na escala de tempo. A situao ideal,
segundo MEREDITH et al. (1995) combinar a rede de precedncias com o
grfico de barras. Outras tcnicas e ferramentas de auxilio da programao,
segundo PMBOK GUIDE (1996) e MEREDITH (1995) so o Graphic Evaluation
and Review Technique GERT, simulaes tipo Monte Carlo, nivelamento de
recursos e programas de gerenciamento de empreendimentos.
Numa etapa seguinte do processo de planejamento CLELAND (1994) inclui as
estimativas de custo e a montagem do oramento do empreendimento. No mesmo
contexto o PMBOK GUIDE (1996) coloca os processos de estimativa de custo e
de oramentao do empreendimento. Neste ponto CLELAND (1994) tambm
destaca a importncia de uma anlise de risco do empreendimento em relao
aos parmetros de prazo, custo e atendimento das especificaes. Nesta etapa o
PMBOK GUIDE (1994) destaca o uso de algumas tcnicas de estimativa de custo
mais comuns: o uso de estimativas por analogia com experincias similares e os
modelos parametrizados. KERZNER (1998) destaca os tipos de modelos de
estimativas de custo como: anlise de regresso matemtica, curvas de
aprendizado e modelos baseados em caractersticas fsicas dos
empreendimentos. As estimativas de custo tambm seguem o princpio da no
linearidade e da hierarquia nos processos de planejamento. Assim, segundo
KERZNER (1998) as estimativas de custo so divididas conforme o grau de
certeza em ordens de grandeza, estimativas aproximadas e estimativas definitivas.
43
Segundo KERZNER (1998), as estimativas por ordem de grandeza pressupe
uma preciso de +/- 35% , as estimativas aproximadas +/- 15% e as estimativas
definitivas +/- 5%.
A oramentao, segundo o PMBOK GUIDE (1996) tem como resultado final o
estabelecimento de um oramento base distribudo na escala de tempo. Portanto,
a programao das atividades do empreendimento precedncia para este
processo.
O risco citado por CLELAND (1994), pelo PMBOK GUIDE (1996) e por
KERZNER (1998) como parte do processo de planejamento. CLELAND (1994)
coloca a necessidade de estabelecer a probabilidade de que os parmetros de
programao, o custo e desempenho tcnico tenham algum problema. O PMBOK
GUIDE (1996) coloca como parte do planejamento a identificao, quantificao e
desenvolvimento de respostas ao risco. KERZNER (1998) adota os mesmos
processos e ainda refora a necessidade de gerenciar risco nos empreendimentos
devido aos constantes avanos tecnolgicos, principalmente nos
empreeendimentos de durao acima de um ano. Algumas tcnicas que so
usadas nos processos de identificao e quantificao do risco, segundo
KERZNER (1998) e PMBOK GUIDE (1996) so o mtodo Delphi, as simulaes
Monte Carlo, valores esperados e rvores de deciso. O mtodo Delphi, segundo
KERZNER (1998) tem trs etapas que se repetem num ciclo quantas vezes for
necessrio:
? Especialistas so selecionados dentro e fora do empreendimento.
44
? Cada especialista d sua previso para um determinado assunto de forma
annima.
? Cada especialista recebe as previses feitas pelos demais e deve fazer
uma nova previso baseado nestas informaes
Segundo KERZNER (1998), o mtodo Monte Carlo um processo de criao de
nmeros aleatrios entre 0 e 1 e a associao de informaes teis a eles que
reflitam a quantificao de riscos potenciais numa situao real. Segundo
KERZNER (1998) o mtodo Monte Carlo tem sido usado para determinar os riscos
em projetos e duraes de atividades. Para maiores detalhes sobre este mtodo
consulte KERZNER (1998) pginas 890 a 896.
O prximo passo no modelo de CLELAND (1994) a escolha da estrutura
organizacional que o empreendimento funcionar. Segundo CLELAND (1994) esta
estrutura servir para organizar a equipe que trabalhar no empreendimento, com
definies de autoridade e responsabilidade dos diretores, gerentes funcionais e
gerentes de empreendimento. O PMBOK GUIDE (1996) aborda tambm a
questo da organizao do empreendimento nos processos de planejamento
organizacional e contratao de pessoal. Segundo o PMBOK GUIDE (1996) o
planejamento organizacional envolve identificar, documentar e designar os papis,
responsabilidades e quem responde a quem entre os participantes do
empreendimento. A ferramenta mais usual nesta fase, segundo CLELAND (1994)
a montagem da matriz de responsabilidades do empreendimento. Ainda no
contexto da organizao do empreendimento CLELAND (1994) coloca a
necessidade de avaliao da cultura da organizao para determinar a
45
necessidade de algum tipo de treinamento em relao a gerenciamento de
empreendimentos e se algum tipo de ajuste fino necessrio. O PMBOK GUIDE
(1996) tambm aborda esta questo quando cita as necessidades de treinamento
da equipe vai trabalhar no empreendimento. Alm disso CLELAND (1994) se
refere ao estabelecimento de estratgias para a criao e manuteno efetiva dos
trabalhos em equipe. O PMBOK GUIDE (1996) tambm se refere a essa questo,
mas no inclui essa discusso entre os processos de planejamento de um
empreendimento.
Numa prxima etapa do planejamento, CLELAND (1994) se refere proviso de
um sistema de informaes para o empreendimento que permita monitorar, avaliar
e controlar o uso dos recursos no empreendimento. O PMBOK GUIDE (1996)
tambm trata desta questo no processo de planejamento de comunicao que
envolve a determinao das necessidades de informao e comunicao dos
interessados no empreendimento. Segundo o PMBOK GUIDE (1996) as
necessidades de comunicao de um emprendimento geralmente incluem as
seguintes informaes:
? estrutura organizacional e as relaes de responsabilidade dos
interessados;
? reas e especialidades envolvidas;
? informaes logsiticas sobre quantos indivduos estaro envolvidos no
empreendimento e onde estaro alocados; e
46
? necessidades externas (imprensa)
Neste contexto CLELAND (1994) coloca outras duas etapas no planejamento. A
primeira a identificao dos interessados no empreendimento e o
estabelecimento de um plano de ao para gerencia-los. A segunda o
desenvolvimento dos conceitos, processos e tcnicas para controlar o
empreendimento. Estas duas etapas, tem superposio com o processo de
planejamento de comunicao e com o processo de planejamento organizacional
do PMBOK GUIDE (1996). CLELAND (1994) descreve esta etapa como a procura
de respostas para as perguntas sobre como o empreendimento ser revisado, a
frequncia destas revises e quem ser o responsvel por estas revises. O
PMBOK GUIDE (1996) aborda estas questes quando descreve o contedo do
plano de comunicao.
Alm de identificar as necessidades, o PMBOK GUIDE (1996) coloca como
entrada do processo de planejamento de comunicao a escolha da tecnologia ou
mtodos de comunicao a serem usados. Segundo o PMBOK GUIDE (1996),
estes mtodos e tecnologias podem variar bastante, abrangendo desde conversas
informais at reunies de empreendimentos e de simples documentos at
sistemas on-line ligados a banco de dados.
O ltimo processo que o PMBOK GUIDE (1996) faz referncia o planejamento
da qualidade do empreendimento, que envolve a identificao dos padres de
qualidade relevantes ao empreendimento e a definio de como atender esse
47
padro. Segundo o PMBOK GUIDE (1996) os resultados obtidos com esse
processo so:
? Plano da qualidade
? Definies operacionais
? Pontos de checagem
CLELAND (1994) no se refere especificamente a planejamento da qualidade,
mas apresenta como uma das etapas do planejamento de um empreendimento o
projeto das polticas, procedimentos e metodologias administrativas do
empreendimento. Estas atribuies ou tarefas fazem parte da descrio do plano
da qualidade proposto pelo PMBOK GUIDE (1996), onde descrito o sistema da
qualidade do empreendimento com estrutura organizacional, responsabilidades,
procedimentos, processos e recursos necessrios para implementar o
gerenciamento da qualidade. Alm da descrio do sistema da qualidade, o plano
da qualidade tambm contm as definies operacionais sobre como medir a
qualidade de determinado subproduto ou atividade do empreendimento e tambm
um conjunto de listas de checagem que so usadas para verificar se um
determinado conjunto de exigncias foi atendido para uma atividade ou pacote de
servio.
Em concluso, os processos de planejamento definidos por CLELAND (1994), por
KERZNER (1998) , por MEREDITH et al. (1995) e pelo PMBOK GUIDE (1996) so
bastante similares no contedo, existem apenas algumas diferenas em
terminologia e agrupamentos. Para efeito deste trabalho, por ser mais claro e
didtico, ser adotado como referncia o modelo do PMBOK GUIDE (1996) no
48
estudo exploratrio sobre como a execuo dos processos de planejamento na
Cia Paulista de Obras e Servios afetam os prazos e custos de seus
empreendimentos.
49
3 A EXECUO DO PLANEJAMENTO NA CPOS
Neste captulo sero analisados os processos de planejamento da Companhia
Paulista de Obras e Servios CPOS, tendo como pano de fundo a reviso
bibliogrfica de planejamento que foi feita no captulo anterior. O enfoque na
observao de como a execuo dos processos de planejamento afeta o prazo e
o custo dos empreendimentos de construo gerenciados pela empresa.
3.1 APRESENTAO DA EMPRESA
A Companhia Paulista de Obras e Servios - CPOS uma empresa de economia
mista ligada Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Obras do Governo
do Estado de So Paulo. A empresa foi constituda em 08/10/91 e iniciou suas
atividades no ano de 1992, sucedendo o Departamento de Obras Pblicas, uma
autarquia estadual extinta em 1991.
A empresa presta servios tcnicos de engenharia e de desenvolvimento
patrimonial aos rgos da administrao pblica direta e indireta do Governo do
Estado de So Paulo. O posicionamento da empresa no setor pblico est
ilustrado na figura 15.

50
Figura 15 - O posicionamento da CPOS no mercado
Fonte : Adaptado de uma figura de um seminrio apresentado por Mrcio Prieto em novembro/1998


Mais especificamente, a empresa oferece os seguintes produtos/servios:
? Gerenciamento de empreendimentos
? Avaliao de imveis e anlise fundiria
? Boletim de custos
? Projetos
? Anlise tcnica de obras e contratos
O enfoque principal da empresa o gerenciamento de empreendimentos de
reformas, ampliaes e construes de novas edificaes e obras de arte (pontes
e viadutos) para os diversos rgos pblicos do Governo do Estado de So Paulo.
Setor pblico
Setor privado
Construtoras
Gerenciadoras
CPOS
Projetistas
51
A empresa gerenciou 398 empreendimentos de construo de 1992 a 1999,
distribudos de acordo com a figura 16, num montante de recursos pblicos da
ordem de 633 milhes de reais (base 1999). Em 1999, a empresa tinha cerca de
140 funcionrios e gerenciou em mdia 80 empreendimentos simultneos em
fases distintas, sendo 50 em fase de execuo de obras. Os principais clientes da
empresa de 1995 a 1999 foram a Secretaria da Administrao Penitenciria, a
Secretaria de Segurana Pblica, a Cia de Processamento de Dados do Estado
PRODESP, o Instituto de Assistncia Mdica do Servidor Pblico Estadual -
IAMSPE e a Fundao do Bem-Estar do Menor - FEBEM.
Figura 16 Os tipos de empreendimentos gerenciados pela CPOS no perodo 1992 a 1999
Fonte : CPOS (1999)
Tipos Quantidade
Escolas 68
Penitencirias/Cadeias 109
Pontes/Viadutos 2
Edifcios administrativos/atendimento
ao pblico
156
Unidades FEBEM 48
Hospitais 15
TOTAL 398
52
A seguir ser feita uma anlise sobre como a empresa executa os processos de
planejamento das obras e quais so os impactos sobre o prazo e o custo das
obras gerenciadas pela empresa no perodo de 1995 a 1999.
53
3.2 O INCIO DO EMPREENDIMENTO
As operaes de gerenciamento de empreendimentos dentro da CPOS so
iniciadas a partir de uma solicitao do cliente, geralmente uma Secretaria de
Estado, Autarquia ou Empresa Estatal pertencente ao Governo do Estado de So
Paulo. Esta solicitao pode ocorrer em fases diferentes do ciclo de vida de um
empreendimento pblico de construo. Conforme foi apresentado no captulo 1, o
ciclo de vida dos empreendimentos pblicos de construo de edificaes
geralmente tem as seguintes fases:
? concepo;
? elaborao de projeto;
? contratao;
? construo (obra) e
? concluso.
Dos 182 empreendimentos que a CPOS gerenciou para seus clientes entre 1995 e
1999, em cerca de 25% deste total, a CPOS iniciou suas operaes desde a
concepo do empreendimento. Nos demais empreendimentos a CPOS iniciou
suas operaes na fase de contratao ou na fase de obras. O incio de cada
empreendimento da CPOS caracterizado pela abertura de um processo. Este
processo um conjunto de pastas com documentos relativos a cada
54
empreendimento que ficam arquivadas. um procedimento obrigatrio para todos
os rgos pblicos. Na CPOS o termo processo definido como :
Processo - conjunto de documentos decorrentes de atos e procedimentos
lgicos e cronolgicos, necessrios e legais para instruir e permitir a
rastreabilidade do empreendimento.
Cada processo aberto identificado pelo seu cdigo, descrio do objeto,
endereo e interessado. Todos estes dados so digitados num banco de dados,
para consultas e uso posterior.

55
3.3 OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO
A empresa possui um fluxograma de macro-operaes de gerenciamento de
empreendimentos de construo, que mostra o ciclo de vida padro e as
operaes contidas (ver Anexo 2). Dentro do ciclo de vida mais amplo visto no
tem imediatamente anterior, a CPOS tem um ciclo de vida padro que pode
superpor inteiramente o ciclo anterior ou parte dele, conforme a abrangncia do
contrato que a CPOS assina com seus clientes. Este ciclo dividido em quatro
fases ou estgios:
? conceituao,
? resoluo,
? execuo e
? concluso
Cada uma destas fases apresentada no fluxograma de macro-operaes e so
detalhadas no Manual da Qualidade da empresa. Em ambos os casos, no
fluxograma de macro-operaes e no Manual da Qualidade no h uma
classificao das operaes em grupos de processos de gerenciamento, como
feito no PMBOK GUIDE (1996), que classifica os processos em iniciao,
planejamento, controle, execuo e encerramento.
A seguir, cada um dos processos contidos no modelo do PMBOK GUIDE (1996)
descrito em detalhe dentro do contexto das operaes da empresa, buscando
enfocar como a execuo destes processos afeta os resultados da fase de obras
dos empreendimentos de construo que a CPOS gerencia.
56
3.3.1 A DEFINIO DO ESCOPO
No modelo do PMBOK GUIDE (1996) a questo do escopo do empreendimento
composta pelos processos de planejamento do escopo, definio do escopo e
pela definio das atividades. Antes de iniciar a discusso do escopo no contexto
da CPOS preciso esclarecer a diferena entre os escopo do produto e o escopo
do projeto.
Segundo o PMBOK GUIDE (1996) o escopo do produto so as caractersticas e
funes que so includas num produto ou servio, que normalmente constitui uma
das fases de um empreendimento de construo. No caso em questo, o escopo
do produto o projeto da edificao, que constitudo por um conjunto de
documentos grficos e textos que caracterizam a edificao a ser construda,
incluindo desenhos, memoriais descritivos e especificaes. A execuo do
projeto feita internamente ou externamente CPOS, ou pode j vir pronto,
conforme cada empreeendimento. Apesar da maior parte dos empreendimentos
que a empresa gerencia j vir com o projeto definido (75% dos empreendimentos
no perodo 1995/99), a CPOS est estruturada para desenvolver o projeto da
edificao, possuindo pessoal especializado e equipamentos apropriados. Uma
equipe de 20 pessoas, composta de engenheiros, arquitetos e tcnicos de
edificaes trabalha com 15 estaes equipadas com o software Computer Aided
Design CAD.
O escopo do projeto definido pelo PMBOK GUIDE (1996) como o trabalho
necessrio para se entregar o escopo do produto. No processo de planejamento
da CPOS no foi identificado um documento com o contedo da declarao do
57
escopo do processo de planejamento do escopo do PMBOK GUIDE (1996). Em
relao ao processo de definio do escopo, a CPOS uma estrutura formalizada e
procedimentos definidos. o processo de montagem da planilha da obra.
Esta planilha se restinge uma listagem dos servios da obra, divididos em suas
macro-etapas cronolgicas, tais como: fundao, infraestrutura, estrutura,
alvenaria, etc e identificados por um cdigo, uma descrio, unidade de medida e
preo unitrio. A identificao destas macro-fases e dos servios contidos nelas
so obtidas do escopo da edificao a ser construda e de eventuais relatrios de
vistoria ao local da obra, que contm informaes sobre disponibilidade de
energia, gua, esgoto, transporte, etc. Os servios identificados so ento
cruzados com o banco de dados de servios da empresa, com cerca de 9.000
itens identificados atravs de cdigo, descrio, unidade de medida e preo por
unidade de medida. Dentre estes 9.000 itens, 3.000 deles tem seus preos
unitrios atualizados semestralmente e so compilados numa publicao
conhecida como Boletim de Custos, que a empresa vende no mercado pblico e
privado. A figura 17 ilustra o mecanismo de montagem desta planilha.
58

Figura 17 A montagem da planilha de obra
Fonte: Elaborado pelo autor
Em alguns casos a planilha de obras montada sem ter uma definio clara do
escopo da edificao, como acontece em obras de reforma. A quantidade de
servios em cada planilha varia conforme a complexidade e o tipo de servios de
cada obra. Em uma obra de penitenciria, por exemplo, haviam cerca de 800 itens
ou servios. A figura 18, ilustra uma planilha de obra.
Relatrio
de vistoria
Escopo da
edificao
Planilha
da obra
Banco de
dados de
servios
dados
Servios
Quantidades
Cdigo
Preo Unit
59
Figura 18 Exemplo de planilha de obra com macro tens
Fonte: Cia Paulista de Obras e Servios
A planilha de obras montada pelos gerentes de projeto ou fiscais de obras
quando da preparao do material a ser enviado para a montagem do edital de
licitaes ou no incio da fase de contratao no ciclo de vida de um
empreendimento pblico de construo.
Esta forma de montar o escopo do projeto tem relao com o conceito de
montagem de estrutura analtica do projeto. No entanto, segundo CLELAND
(1994) a estrutura analtica pressupe a diviso do escopo do projeto em
componentes gerenciveis ou pacotes de servio. Neste ponto a diviso de
servios na planilha de obras, muitas vezes no atende este requisito. De acordo
com as observaes feitas, a funo da planilha de obras, da forma como
Cdigo Descrio
PENITENCIRIA
100 SERVIOS TCNICOS
200 INICIO, APOIO E ADMINISTRACAO DA OBRA
300 TRANSPORTE E MOVIMENTAO DENTRO DA OBRA
400 SERVIO EM SOLO E ROCHA
500 CIMBRAMENTO
600 FORMA
700 ARMAO
800 CONCRETO
900 ALVENARIA
1000 INSTALAO ELTRICA
1100 INSTALAO HIDRULICA
1200 URBANIZAO
1300 SERVIOS COMPLEMENTARES
60
montada na CPOS, no descrever o produto e as atividades necessrias para
executar cada um dos subprodutos , conforme recomenda CLELAND (1994), mas
sim obter o oramento com o valor da obra para poder dar andamento ao
processo licitatrio de contratao da construtora para executar a etapa de obras.
Esta maneira de montar o escopo da obra causou diversos problemas em obras
gerenciadas pela empresa. Um dos exemplos mais citados nas entrevistas com os
gerentes de empreendimento da CPOS ocorreu em 1997 quando a empresa
estava envolvida no gerenciamento de um programa de construo de 21
penitencirias para a Secretaria de Administrao Penitenciria do Governo do
Estado de So Paulo. O projeto destas penitencirias era de 1996 e j haviam
sido construdas 25 penitencirias no perodo de 1987 a 1995. Por convenincia e
rapidez, a CPOS adotou a planilha de servios e preos estruturada como uma
sequencia de servios que j havia sido desenvolvida anteriormente durante a
contratao dessas 25 penitencirias. Esta planilha trata a construo de uma
penitenciria como se houvesse uma nica edificao. Porm, a penitenciria
composta por vrias edificaes, tais como raios com as celas, pavilho de
trabalho, prdio da administrao, portaria, muralha, guaritas, rea externa, entre
outras. Na planilha que foi licitada e que portanto passou a ter fora de contrato,
os servios estavam agregados, como por exemplo, o tem concreto, que
utilizado em diversas edificaes, mas que na planilha estava listado com a
quantidade total para toda a obra. Esta estruturao do escopo tornou o controle
da obra extremamente complexo e impreciso, pois no se tinha explicitado os
quantitativos dos servios contidos em cada uma das edificaes.
61
Esta estruturao equivocada gerou atrasos na obra, pois a falta de clareza sobre
o que deveria ser feito em cada edificao levava as construtoras a no iniciar ou
interromper servios por no saber se tais servios estavam includos ou no
naquela edificao e se ele receberia pela execuo de tais servios. Alm disso,
os valores de contratos foram alterados para maior diversas vezes, pois a
agregao dos servios para a obra como um todo, tornava extremamente
provvel a no incluso de algum servio por parte do engenheiro que montou a
planilha, alm de ser impossvel uma rpida conferncia dos servios por
edificao. As construtoras contratadas acabavam por identificar uma srie de
servios que no haviam sido includos e que portanto deveriam ser acrescidos ao
valor do contrato, gerando pleitos de aditivos contratuais que normalmente
demoravam para serem aprovados em funo da burocracia e do perodo de
negociao de preos. Esta demora acabava impactando os prazos, pois os
empreiteiros se recusavam a executar algum servio que no tivesse sido aditado
ao contrato, por receio de no receber pagamento pela execuo de tais servios.
Um outro exemplo em que a montagem inadequada da planilha trouxe srios
problemas para o empreendimento foi o empreendimento de construo da
primeira unidade do Poupatempo na Praa da S na cidade de So Paulo em
1997. Novamente, a planilha da obra foi montada a partir do projeto simplesmente
baseada numa diviso de servios visando obter o valor total da fase de obras e
no se preocupando com a diviso do escopo em partes gerenciveis. Por falha
na identificao de algumas atividades importantes e por erros no levantamento
de quantitativos que somente foram percebidos quando a construtora que havia
62
ganho o contrato comeou a apresentar pleitos em relao a quantidades
subdimensionadas e servios necessrios que no haviam sido includos, o valor
final da obra teve de ser acrescido em 60%, 50% dentro do valor permitido pela
LEI 8.666 (1993) em caso de reformas e outros 10% que foram pagos como
indenizaes empresa contratada. Este problema poderia ter sido evitado? Se a
planilha da obra tivesse sido desenvolvida dentro dos conceitos da estrutura
analtica do empreendimento, a probabilidade de ter identificado o erro antes da
contratao da construtora seria maior, pois os servios estariam quebrados em
pacotes de servio que somente pela comparao entre a ordem de grandeza dos
valores obtidos nesta obra e os valores de outras obras similares poderia ter ser
constatado o erro.
Um ltimo exemplo para ilustrar a importncia da montagem da planilha da obra
foi a reforma do prdio sede do Ministrio Pblico na Rua Riachuelo em So
Paulo. O prdio composto de 9 pavimentos que seriam totalmente reformados. A
planilha foi montada sem considerar a diviso dos servios por pavimentos. Os
servios foram todos agrupados como se tratasse da construo de uma casa
trrea. Obviamente, no foi esta a forma que a obra foi gerenciada, mas
novamente o enfoque na montagem da planilha foi obter o valor final da fase de
obras do empreendimento, no havendo preocupao sobre como esta fase de
obras seria gerenciada. Esta forma inadequada na montagem da planilha
contribuiu para que a obra tivesse seu valor aditado em 42%, alm de gerarem
uma srie de reclamaes do cliente quanto aos subprodutos entregues durante a
execuo da obra.
63
No entando, em algumas obras a empresa utilizou o conceito de estrutura analtica
do empreendimento, mesmo sem ter um procedimento definido sobre como
elaborar uma estrutura analtica. Foi observado que nestes empreendimentos,
apesar de no haver na poca um procedimento e uma checagem sobre a forma
de montar estas estruturas, houve uma melhora no desempenho das obras. Por
exemplo, no programa de construo das 21 penitencirias que foi citado, em 17
delas foi utilizada a planilha de obras tradicional, sem estrutura analtica de
servios e em quatro destas obras foi utilizado a quebra da planilha usando os
conceitos de estrutura analtica. O resultado final destas obras mostrou que as
obras com planilhas tradicionais tiveram uma mdia de 36% de atraso em relao
ao prazo original enquanto as 4 obras que tiveram sua planilha melhor estruturada
tiveram em mdia 20% de acrscimo em seus prazos originais.
No final do perodo de coleta de dados desta pesquisa, a empresa introduziu um
procedimento para a montagem da estrutura analtica em suas obras. Segundo o
procedimento, todas a obras deveriam ter uma estrutura analtica montada pelo
responsvel do empreendimento com a assistncia do responsvel pela
oramentao e nenhuma obra seria licitada sem ter sido montada a estrutura
analtica da obra. Porm, em algumas montagens de estrutura analtica que foram
acompanhadas aps a introduo deste procedimento, os gerentes de
empreendimento participaram muito pouco e as estruturas analticas acabavam
sendo montadas pelo responsvel pela oramentao, contrariando as
orientaes de CLELAND (1994), que recomenda que a estrutura analitica seja
montada pela equipe do empreendimento.
64
Em concluso, os processos de planejamento e definio dos escopo definidos
pelo PMBOK GUIDE (1996) tem relao com o que foi observado nos processos
de escopo da CPOS. A empresa no tem um documento chamado declarao de
escopo conforme o modelo do PMBOK GUIDE (1996) sugere, mas uma parte do
contedo desta declarao tratado pela empresa. De acordo com o PMBOK
GUIDE (1996), o contedo desta declarao basicamente uma justificativa da
existncia do projeto, os subprodutos a serem executados e os objetivos do
empreendimento. A empresa no tem claramente descrito uma justificativa para o
empreendimento, mas tem um ciclo de vida padro com os subprodutos ou
servios a serem entregues. Os objetivos do empreendimento tambm no
claramente descritos num documento nico, mas existem elementos desta
justificativa espalhados em ofcios e outros documentos contidos nas pastas de
documentao do empreendimento.
No entanto, a questo mais crtica do tratamento do escopo do empreendimento
na empresa que foi observada no perodo de 1995 a 1999 foi que at 1998 a
empresa no utilizava o conceito de montagem da estrutura analtica para suas
obras. Conforme foi descrito, o escopo do que seria executado na fase de obras
estava contido na planilha de obras. Porm, a forma de montagem das planilhas
de obras no observa os princpios da estrutura analtica descritos por CLELAND
(1994), por KERZNER (1998) e pelo PMBOK GUIDE (1996), ou seja a quebra do
escopo do empreendimento em componentes gerenciveis. Ao se quebrar os
servios da obra que compe a planilha, a preocupao era se chegar ao custo
total da edificao e no dividi-las em componentes gerenciveis. Este enfoque,
65
conforme foi mostrado, causou uma srie de problemas nos prazos, custos e
qualidade em vrios empreendimentos gerenciados pela empresa.
66
3.3.2 AS ESTIMATIVAS DE PRAZO
Na CPOS a questo das estimativas de prazo tratada em dois nveis e
momentos diferentes. Por ocasio da montagem do edital de licitao para a
contratao da empresa que ir executar a obra, o enfoque sobre estimativas de
prazo para a fase de obras como um todo. Ao se saber a vencedora da licitao e
antes de assinar o contrato, a empresa vencedora deve apresentar a programao
das atividades da obra, e portanto deve estimar os prazos de cada atividade.
Nos processos de planejamento do PMBOK GUIDE (1996) esta questo de
estimativas de prazo para o empreendimento como um todo e para as atividades
est contida em dois processos: o processo de estimativa das duraes das
atividades e o processo de desenvolvimento da programao. O PMBOK GUIDE
(1996) recomenda que as estimativas de prazo para o empreendimento como um
todo sejam feitas no processo de desenvolvimento da programao. Isto
pressupe que tenha sido desenvolvido a rede de precedncias das atividades
contidas na estrutura analtica do empreendimento.
No entanto, as estimativas de prazo da fase de obras como um todo dos
empreeendimentos de construo que a CPOS gerencia so feitas sem que tenha
sido desenvolvida uma programao detalhada das atividades da obra. As
estimativas de prazo so exclusivamente baseadas na experincia dos
engenheiros e gerentes de empreendimentos.
O processo de estimativa na CPOS tem uma sequncia. Quando h uma
solicitao de um rgo pblico cliente sobre a necessidade de uma edificao,
inicialmente a empresa verifica se j existe algum projeto, ou seja, se o escopo do
67
que vai ser construdo est definido ou no. Assumindo que o projeto da
edificao j esteja pronto, feita uma estimativa de prazo para a obra baseado
em obras similares que tenham sido feitas anteriormente. Se for a primeira vez
que a edificao estar sendo construda, a estimativa feita exclusivamente na
intuio de algum profissional experiente da empresa.
O PMBOK GUIDE (1996) cita trs tcnicas de estimativas de prazo que podem ser
usadas. A consulta a especialistas, as estimativas por analogia e tcnicas de
simulao. As duas primeiras so aplicadas fortemente no processo de
estimativas da CPOS. As tcnicas de simulao, durante o perodo de observao
da pesquisa, no foram utilizadas nos empreendimentos que a CPOS gerencia.
A maioria das estimativas de prazo para a fase de obras so definidas durante a
fase de contratao no ciclo de vida do empreendimento, mas podem estar
condicionadas aos prazos que foram acordados numa fase anterior do
emprendimento, onde no existem muitas informaes para se montar uma
estrutura analtica e redes de precedncia.
Muitas destas estimativas esto sujeitas ainda a presses dos clientes para
cumprir alguma meta de programa de governo no qual a obra apenas um
componente. Consequentemente, muitas estimativas so subestimadas,
simplesmente baseado nestas presses. No entanto, como na maioria dos casos
as estimativas so feitas sem ter sido desenvolvida a programao das atividades,
no h como avaliar a viabilidade de reduo de tais prazos.
Algumas estimativas so feitas sem sequer ter o escopo do que vai ser
construdo, como o caso das obras de reforma que a CPOS gerencia. Este tipo
68
de obra est sujeito a maiores mudanas de escopo no produto que varia
conforme o grau de investigao que foi feito para definir o escopo inicial da
reforma.
Alm do empirismo nas estimativas de prazos, a empresa no considera o grau
de incerteza ou certeza nas suas estimativas, conforme recomenda KERZNER
(1998). Uma estimativa feita no incio do desenvolvimento do escopo do projeto
assumida como tendo 100% de chance e vendida ao rgo pblico cliente. No
feito nenhum estudo de distribuio de probabilidades que levem em
considerao as incertezas nas estimativas, tais como incidncias pluviomtricas
nas fases de construo da obra. Se as chuvas ocorrerem durante a etapa de
movimentao de terra, as obras com certeza sofrero atraso.
Um exemplo de estimativas erradas foi a construo de 12 penitencirias modelo
tipo cruz que foram licitadas em 1997 e estavam inseridas no programa de
construo das 21 penitencirias citado anteriormente. Este projeto de
penitenciria nunca havido sido construdo e as estimativas de prazo de durao
das obras foram feitas baseadas em outros modelos de penitencirias com
capacidade equivalente. O prazo utilizado nas penitencirias anteriores era de 15
meses, mas como estes novos modelos eram ligeiramente menores em rea
construda, a empresa adotou 12 meses para a execuo da obra. Assim, 5
destas penitencirias foram licitadas com estes prazo. No entanto, presses
polticas para o trmino das demais penitencirias levaram a empresa a adotar um
prazo de 10 meses para as demais obras. No foi feito nenhum estudo ou anlise
da viabilidade de tal reduo. Simplesmente reduziu-se o prazo. O resultado que
69
nenhuma destas obras que foi licitada com 10 meses cumpriu o prazo
especificado, indicando que as obras sofreram atrasos, contribuindo para
aumentar o ndice de obras pblicas que atrasam.
Quanto ao impacto das estimativas erradas sobre o custo das obras, como boa
parte das empresas que so contratadas sabem da inviabilidade do atendimento
do prazo explicitado em alguns editais de licitao, elas pressionam os rgos
pblicos para criar aditivos contratuais para aumentar turnos de trabalho para
cumprir o prazo e consequentemente o custo das obras pode aumentar. Alm
disso, estimativas de prazo erradas e subestimadas muitas vezes levam as
construtoras contratadas a acelerar o ritmo de execuo das obras ou criar
simultaneidades que podem aumentar os custos e os prazos das obras. Segundo
o PMBOK GUIDE (1996), a acelerao do ritmo de execuo atravs da
superposio de atividades geralmente resulta em retrabalhos e aumento de risco.
70
3.3.3 AS ESTIMATIVAS DE CUSTO
A questo do custo no PMBOK GUIDE (1996) durante o planejamento composta
por trs processos: planejamento de recursos, estimativas de custo e
oramentao.
O planejamento de recursos, segundo o PMBOK GUIDE (1996) envolve a
identificao e quantificao dos recursos fsicos (mo-de-obra, material e
equipamento) necessrios para executar cada atividade contida na estrutura
analtica do empreendimento. No caso do planejamento da CPOS, estes recursos
esto identificados nas composies dos servios que constam do banco de
dados de servios de construo civil da empresa. A identificao dos recursos
nestas composies pode ser direta ou indireta, pois alguns servios so
especializados e os recursos da composio ficam englobados num nico tem
(e.g. colocao de carpete; esquadrias de madeira e ao). Estas composies de
servio ainda contemplam as estimativas de custo que o PMBOK GUIDE (1996)
se refere no processo de estimao de custos. As estimativas dos recursos que
compe as composies de servio so atualizadas periodicamente pela CPOS
atravs da adoo da mdia de preo de cada recurso que praticado no
mercado. Uma composio de servio montada da seguinte maneira: cada um
dos recursos contidos na composio tem um ndice de produo em relao
alguma unidade de medida. Estes ndices so normalmente obtidos em
publicaes especializadas sobre construo civil. Os preos unitrios de cada
recurso da composio so ento multiplicados pelos respectivos ndices de
produo e posteriormente somados, obtendo o custo unitrio do servio. A figura
71
19 ilustra uma composio de servios tpica. Quando algum servio necessrio
para a execuo da obra no consta do banco de dados da empresa, so feitas
cotaes externas com no mnimo dois fornecedores e se necessrio montada
uma composio deste novo servio baseado no mesmo modelo mostrado na
figura 19.
Tendo ento o preo unitrio de cada servio por unidade de medida (R$/m2;
R$/Kg;,etc) so alocadas as quantidades de cada um destes servios que esto
identificados na estrutura analtica do empreendimento (ou planilha da obra),
obtendo assim o valor total da edificao a ser construda. Esta etapa est contida
no processo de oramentao do PMBOK GUIDE (1996).
Figura 19 Uma composio de servio (os dados mostrados no necessariamente refletem valores
reais)
Fonte: Elaborado pelo autor
O processo de oramentao, segundo o PMBOK GUIDE (1996) tem como
resultado o oramento base do empreendimento distribudo na escala de tempo.
Na CPOS, este oramento base conhecido como cronograma financeiro. Por
Atividade Un Quantidade
Custo total
atividade
Alvenaria de 1 tijolo macio m2 100 1.417,60
Recursos Un Produo Total Preo Unitrio Custo total
Pedreiro h 2 h/m2 200 h 4,00 800,00
Ajudante h 3 h/m2 300 h 2,00 600,00
Cimento Kg 0,025 Kg/m2 2,5 Kg 0,40 1,00
Areia m3 0,0083 m3/m2 0,83 m3 20,00 16,60
72
estar precedido da programao das atividades da obras, a questo do oramento
voltar a ser discutida no tem de programao das atividades da obra.
Esta maneira de obteno do valor da obra descrito pelo PMBOK GUIDE (1996)
como estimativas de baixo para cima e pode ser usado somente quando o escopo
da fase de obras est detalhado. Quando necessrio fazer alguma estimativa no
incio do empreendimento, foi observado que a empresa utiliza basicamente
modelos paramtricos simples, que so tambm uma das tcnicas sugeridas pelo
PMBOK GUIDE (1996). Estes modelos se baseiam numa associao de custo
com alguma caracterstica fsica do edifcio. O modelo mais usual a custo por
rea construda, ou em alguns casos especficos algum ndice de capacidade, tal
como custo unitrio de presidirios para avaliar o valor de construo de uma
penitenciria com uma determinada quantidade de vagas.
Uma caracterstica importante nas estimativas de custo que a empresa utiliza, seja
atravs do processo de baixo para cima ou com um modelo parametrizado
simples, que os valores inicialmente estimados geralmente se referem aos
custos diretos alocados construo da edificao.
Os custos diretos representam a mo-de-obra aplicada, os materiais aplicados e
os equipamentos utilizados. Os demais custos esto englobados num ndice
percentual, conhecido como Bonificao e Despesas Indiretas(BDI) que aplicado
sobre o valor total dos custos diretos. O BDI engloba os custos indiretos e os
lucros e impostos. Aplicando este percentual sobre os custos diretos obtido o
preo total da obra que ser licitada.
73
A CPOS tem um modelo padronizado para determinao deste percentual de BDI.
Numa planilha eletrnica esto discrimados todos os tens que fazem parte do
BDI, segundo os critrios da empresa, com os respectivos percentuais de
contribuio de cada um deles no total do BDI. As variveis independentes neste
modelo so o custo total e o prazo de execuo das obras. A combinao destas
duas variveis produz percentuais diferentes de BDI para cada empreendimento.
O efeito das estimativas de custo sobre os resultados das obras est diretamente
relacionado com o definio correta do escopo da obra. Conforme j foi visto, se a
planilha da obra for desenvolvida sem o cuidado necessrio de dividir a obra em
componentes gerenciveis, as estimativas de custo que so geradas ficam
automaticamente comprometidas. Alm disso, quando as estimativas de prazo
tem um grau de incerteza alto, o reflexo tambm passado para as estimativas de
valor total das obras, pois o BDI aplicado sobre o custo direto depende do prazo
da obra. Assim, se as estimativas de custo total da fase de obras do
empreendimento estiverem erradas, o parmetro de comparao em relao ao
custo final da obra tambm fica distorcido, podendo levar a concluso que a obra
no foi bem sucedida neste quesito.
74
3.3.4 A CONTRATAO DA CONSTRUTORA
No modelo do PMBOK GUIDE (1996) esta etapa composta pelos processos de
planejamento de contrataes e planejamento de solicitaes. O planejamento de
contrataes envolve consideraes sobre comprar/fabricar, como contratar, o que
contratar, por quanto contratar e quando contratar. o processo de identificar
quais necessidades do projeto podem ser melhor resolvidas pela compra de
produtos ou contratao de servios externos organizao. O planejamento de
solicitaes um processo de obteno de informaes atravs de propostas
vindas dos potenciais fornecedores.
No caso dos empreendimentos de construo gerenciados pela CPOS, as
contrataes geralmente se limitam a uma empresa de engenharia consultiva para
conceituar e/ou detalhar o projeto da edificao e a uma construtora para executar
as obras. O enfoque neste trabalho sobre a contratao da construtora.
O processo de contratao de obras da CPOS guiado pela LEI 8.666 (1993),
que rege todas as contrataes do setor pblico. A empresa no contrata
diretamente as empreiteiras para execuo da obra, mas fornece todo o apoio aos
seus clientes para a montagem dos editais de licitao. KERZNER (1998) divide a
contratao em quatro fases, sendo:
? Ciclo de necessidades: definio das fronteiras do projeto
? Ciclo de requisio: anlise das fontes
75
? Ciclo da solicitao: o processo das ofertas
? Ciclo do julgamento : seleo do empreiteiro e assinatura do contrato
A observao do processo de contratao de obras na CPOS permitiu a
identificao das seguintes etapas:
? montagem do edital,
? publicao,
? apresentao e julgamento das propostas e
? assinatura do contrato.
A montagem do edital dividida em duas partes: a parte legal e a parte tcnica.
Os aspectos legais so montados a partir de modelos estruturados que a empresa
possui. Cada modalidade de licitao tem um modelo prprio, que customizado
para o cliente e o tipo de obra que ser licitada. O parte tcnica consiste na
montagem do caderno tcnico, onde esto includos a planilha da obra, os critrios
de medio, um cronograma fsico e um caderno de encargos do contratado, alm
dos elementos que constituem o projeto (desenhos, memoriais descritivos e
especificaes).
O tipo de licitao mais comum na empresa a de menor preo, se concentrando
nas modalidades de concorrncias e tomadas de preo, conforme o valor da obra
a ser licitada. A LEI 8.666 (1993) prev os seguintes tipos de licitao para obras:
menor preo; melhor tcnica; e tcnica e preo. Porm, a lei ressalva que os tipos
de licitao "melhor tcnica" ou "tcnica e preo" devem ser utilizados
76
exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, tais
como elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento.
As modalidades de licitao, nas quais valem todos os tipos de licitao descritos
acima, so classificadas em convite, tomada de preos e concorrncia. A opo
por uma delas, varia conforme o valor estimado da contratao. Em valores de
1998, os montantes aproximados eram: at R$ 150.000,00 classificado como
convite; de R$ 150.000 a R$ 1.500.00,00 entra na modalidade de tomada de
preo; e acima de R$ 1.500.000,00, seria a modalidade de concorrncia. A
diferena entre cada uma destas modalidades, alm dos valores, est nas
exigncias obrigatrias em termos de documentao por parte dos interessados e
nos prazos concedidos a que estes interessados apresentem suas propostas. Um
convite tem prazo de 5 dias teis para a entrega de propostas, contados a partir
da publicao do edital. Numa tomada de preo tipo "menor preo" este intervalo
de 15 dias corridos e numa concorrncia tipo "menor preo", temos 30 dias
corridos.
Nos modelos de edital que a empresa usa, os critrios de avaliao tcnica da
empresa se restringem apresentao de atestados de execuo de obras
similares por parte das empresas licitantes. Como estes atestados devem ser de
profissionais ligados empresa e no da empresa, existem maneiras de contornar
este requisito. Consequentemente, muitas empresas acabam contratantando
profissionais no mercado apenas para poder participar de uma licitao, havendo
um mercado de compra e venda de atestados tcnicos de profissionais
77
experientes para empresas que queiram participar de uma licitao, mas no
tenham condio tcnica para desenvolver os trabalhos.
As exigncias dos editais de licitao que a CPOS monta para seus clientes so
bastante brandas, o que acaba causando uma srie de problemas em algumas
obras da empresa por contratar empresas no capacitadas. Na obra de
construo da Unidade do Poupatempo Itaquera este problema pode ser
evidenciado. Conforme j foi dito anteriormente, o programa do Poupatempo,
ligado Secretaria de Governo e Gesto Estratgica do Estado de So Paulo,
visa aumentar a qualidade do atendimento de servios pblicos para a populao
atravs da concentrao de diversos servios pblicos num nico local, totalmente
informatizado e com pessoal treinado para diminuir os tempos de espera. No caso
especfico da obra de Itaquera, tratava-se de um contrato de 10 milhes de reais e
a empresa que ganhou o contrato atendeu todos os requisitos para participar da
licitao, apresentou o menor preo e ganhou o contrato. No entanto, as obras
no evoluiam nos dois primeiros meses e ficou claro que a empresa no tinha
capacidade tcnica e financeira para execuo da obra. A consequncia foi a
resciso do contrato, causando atraso de mais de trs meses no cronograma
original de 10 meses para execuo da obra.
A permanncia das exigncias brandas nos editais de licitao justificada no
argumento de ampliao de oportunidade de participao a um maior nmero de
empresas e no direcionamento da licitao para um determinado grupo de
empresas. Assim, alm de aumentar as chances de conseguir um preo menor
78
para a obra, tambm diminui o risco de possveis impugnaes por parte de algum
licitante que se sinta prejudicado por regras muito restritivas.
Este argumento enfraquecido quando observamos que no programa mais
significativo que a CPOS gerenciou no perodo de observao desta pesquisa
(construo das 21 penitencirias no interior do Estado de So Paulo), seis dos
contratos de execuo das obras tiveram de ser reincididos por problemas com a
construtora contratada. Isto representa praticamente 30% da quantidade total de
penitencirias e cerca de 28% do volume re recursos investido no programa, ou
seja quase 64 milhes de reais (base 1999).
Se as exigncias de participao na licitao tivessem sido mais rigorosas, o que
a LEI 8.666 (1993) permite, a probabilidade de contrataes de empresas no
capacitadas como essas que geraram problemas na construo das 21
penitencirias, seria menor.
Uma outra varivel do processo de contratao so os tipos de contratos que so
firmados entre o rgo pblico e a empresa construtora vencedora da licitao.
Segundo KERZNER (1998), os tipos de arranjos contratuais mais utilizados so o
preo fixo (empreitada), custo mais taxa fixa, mximo garantido - diviso do
economizado, preo fixo mais taxa de incentivo e custo mais taxa de incentivo. O
"turn-key", outra modalidade bastante usual, uma forma de contrato de preo
fixo. Porm, a LEI 8.666 (1993) estabelece apenas quatro regimes contratuais
possveis de serem utilizados na contratao de obras no setor pblico: a
79
empreitada por preo global, a empreitada por preo unitrio, a tarefa e a
empreitada integral.
As modalidades utilizadas no processo da CPOS se restringem s duas primeiras,
no tendo sido observado, no perodo desta pesquisa nenhuma outra modalidade
de contrato. A diferena entre estas duas modalidades, segundo KERZNER
(1998) que o preo global um contrato de preo fixo enquanto o preo unitrio
a princpio estimado e depende das quantidades finais a serem executadas para
cada servio que compe o contrato. No entanto, na interpretao da rea jurdica
da CPOS esta diviso no exatamente desta maneira. O contrato de preo
global no significa um preo fixo e o contrato de preos unitrios deve ter um
valor total limitante. A diferena bsica na forma de pagamento dos servios
executados. Nos contratos de preo global os valores so pagos conforme um
percentual do tem que expressa o que foi executado de determinado tem
contratual atuma determinada data. Nos contratos de preo unitrio, os servios
so pagos atravs da apurao da quantidade feita para cada servio, que
multiplicados pelos respectivo preo unitrio gera o valor total a ser pago por
aquele tem ao contratado at determinada data.
Este dois tipos de contratos que a CPOS utiliza no gerenciamento dos
empreendimentos influenciam o controle das atividades durante a execuo das
obras. Foi observado no perodo desta pesquisa (1995-99) que a CPOS deu
preferncia aos contratos de preo global em relao aos de preo unitrio aps o
trmino do programa de construo das 21 penitencirias de 1997 a 1998. No
programa, quatro dos vinte e um contratos foram feitos a preo global e os
80
resultados atingidos em relao ao prazo de execuo foram melhores nestes
contratos do que na mdia dos demais contratos que foram a preo unitrio. Os
contratos de preo unitrio tiveram um atraso mdio de 36% sobre o prazo original
e os contratos a preo global tiveram 20%. De fato, os contratos a preo global
tem a vantagem de forar que o projeto da edificao a ser construda seja mais
detalhado, facilitando o desenvolvimento de uma estrutura analtica mais coerente
a abrangente e consequentemente podendo levar a estimativas e programaes
mais adequadas que melhorem os resultados das obras.
81
3.3.5 A PROGRAMAO E A ORAMENTAO
No modelo do PMBOK GUIDE (1996) esta etapa chamada de processo de
desenvolvimento da programao e tem como precedncias as estimativas de
durao e a sequenciao das atividades Neste tem tambm ser discutida a
ligao do processo de oramentao com o processo de programao.
Os resultados do desenvolvimento da programao, segundo o PMBOK GUIDE
(1996) so representados em grficos das atividades do empreendimento. Os
grficos mais usuais, segundo o PMBOK GUIDE (1996) so:
? redes de atividades;
? cronogramas de barras ou grfico de Gantt;
? grficos de datas-marco
? redes de atividades na escala de tempo
Na fase de obras dos emprendimentos que a CPOS gerencia, os documentos de
programao utlizados so usualmente o cronograma de barras e o cronograma
financeiro gerado pela associao do cronograma de barras com o oramento. O
enfoque principal no controle da programao das obras na CPOS sobre o
acompanhamento deste cronograma financeiro de desembolsos que o cliente tem
de provisionar para pagamento da construtora contratada. A posio do
andamento da obra baseado na comparao do valor acumulado que a
contratada deveria faturar no perodo que vai do incio da obra at a data em
anlise com o que ela efetivamente faturou. Esta forma de acompanhamento tem
relao com a tcnica do valor ganho, conforme mostra KERZNER (1998) e o
82
PMBOK (1996), pois a princpio, tanto os valores previstos quanto os valores
atuais do comeo das obras at a data de anlise so obtidos respectivamente a
partir de quantidades totais previstas e executadas no perodo. Sobre os eventuais
atrasos apurados so aplicadas multas contratuais que variam conforme o orgo
pblico cliente da CPOS que assina o contrato com a construtora.
Quem efetivamente faz a programao das atividades da fase de obras a
empresa construtora contratada para a execuo das atividades desta etapa. A
construtora contratada tem de entregar a programao antes da assinatura do
contrato para incio das obras. A CPOS fornece dados para a montagem desta
programao e tem responsabilidade pela aprovao do material entregue pela
empresa contratada para executar a obra.
A maneira como as construtoras montam as programaes nos empreendimentos
gerenciados pela CPOS tiveram dois momentos distintos dentro do perodo desta
pesquisa. De 1995 a 1997, a programao entregue pelas construtoras se
restringia a um documento simplificado chamado de cronograma fsico-financeiro
que se restringia a um cronograma de barras simples montado sobre a planilha de
obras resumida com valores mensais previstos pela contratada para recebimento.
Estes valores previstos de recebimento usualmente no eram resultado de uma
programao bem elaborada, mas sim fortemente baseado no sentimento da
empresa que iria executar os servios
Neste perodo foi observado que as tcnicas e ferramentas recomendadas pelo
PMBOK GUIDE (1996) para se obter os grficos de programao no eram
utilizadas pelas construtoras. Os grficos de barras no eram precedidos da
83
montagem de redes de precedncia e das tcnicas matemticas de anlise
associadas (PERT,CPM,GERT); no eram utilizadas tcnicas de compresso de
prazos; simulaes Monte Carlo; e nivelamento de recursos. Alm disso,
programas de gerenciamento de empreendimentos tambm no eram utilizados
pelas construtoras.
A consequncia disto foi uma programao de obras deficiente, devido
basicamente a trs pontos: O primeiro ponto de deficincia era que a programao
era muito resumida e mal estruturada, pois conforme foi visto no tem sobre o
processo de definio do escopo, as planilhas de obras no eram desenvolvidas
de acordo com os conceitos de estrutura analtica de empreendimento
apresentado no captulo anterior. O segundo ponto de deficincia era que em
funo do no desenvolvimento de uma rede de precedncias e do no uso de
programas de gerenciamento de empreendimentos, a programao era esttica.
No tinha a flexibilidade requerida para facilitar simulaes de possveis atrasos
no prazo final das obras em funo de atrasos em alguma atividade que estivesse
sendo executado no momento da anlise. O terceiro ponto era que a programao
no tinha integrao entre prazos e custos, no sendo possvel aferir com maior
preciso a posio do empreendimento numa determinada data em relao a
prazos e custos. Como a programao examinada sobre o que a construtora
deveria faturar sobre o que ela efetivamente faturou e no existia integrao do
cronograma de barras com o cronograma financeiro, a adoo de medidas de
correo dos atrasos identificados pela discrepncia entre os faturamentos
84
previsto e realizado fica prejudicada, pois no possvel identificar quais so as
atividades que esto causando tais desvios.
Esta maneira de executar a programao das obras influenciou os prazos de
execuo de vrias obras gerenciadas pela CPOS. De maneira geral as
construtoras contratadas montavam o cronograma financeiro de recebimentos
procurando antecipar faturamentos. No entanto, estes cronogramas financeiros
gerados no tinham consistncia em funo de no terem sido montados a partir
de uma programao adequada das atividades da obra, conforme j foi observado
anteriormente. Consequentemente, esta antecipao de receitas nos cronogramas
financeiros acabava gerando multas, por que na maioria das vezes as empresas
no conseguiam executar um volume de servios na obra que gerasse o valor
previsto. Em alguns contratos essas multas eram severas. Por exemplo nos
contratos da Secretaria de Administrao Penitenciria, as multas eram de 0,5%
ao dia at o 30
o
dia de atraso e 1% aps o 30
o
dia, sobre a diferena entre os
valores acumulados previsto e o realizado. Nos casos de multas severas, a
penalizao acabava tendo um efeito contrrio ao que era esperado. Ao invs de
aumentar o ritmo de execuo para recuperar os atrasos, as contrutoras
diminuiam o ritmo de execuo, pois no tinham como pagar a multa e a obra
ficava sujeita a atraso nos prazos finais.
Em 1997 a CPOS introduziu um procedimento formal para orientar a programao
fa fase de obras de seus empreendimentos. Neste procedimento, a empresa
vencedora na licitao da obra deveria apresentar a programao das atividades
da obra baseada na estrutura analtica fornecida pela CPOS. Alm disso, o
85
procedimento dizia que a CPOS deveria fornecer a estrutura analtica em arquivo
eletrnico e exigir que a programao fosse feita usando um programa especfico
de gerenciamento de empreendimentos.
Esta nova forma de montar a programao das obras melhorou a qualidade dos
documentos e grficos gerados para acompanhar a obra. O uso de um programa
de gerenciamento de empreendimentos possibilitou o uso de recursos de
simulao nos atrasos da obra e ainda facilitou a integrao dos prazos e custos
para o controle da obra.
Em alguns empreendimentos que foram observados aps a introduo desta nova
forma de montar a programao foi observado que as construtoras contratadas
passaram a desenvolver a programao das atividades da obras utilizando redes
de precedncia e um programa de gerenciamento de empreendimentos, conforme
as exigncias dos editais de licitao da CPOS. No entanto, a maioria das
empresas que executa obras sob o gerenciamento da CPOS, tiveram que
desenvolver a programao em conjunto com a equipe da CPOS, por falta de
profissionais habilitados nas tcnicas de programao de obras. Isto possibilitou
que os cronogramas financeiros gerados para o acompanhamento da obra
tivessem maior consistncia e a aplicao de multas devido a tentativas de
antecipaes de receita foram reduzidas consideravelmente. A exceo foram
algumas obras que foram licitadas diretamente por orgos pblicos que
posteriormente contratavam a CPOS para somente gerenciar a execuo das
obras. A programao destas obras tinha uma maior incidncia dos problemas
causados no sistema anterior de montagem da programao das obras.
86
3.3.6 O GERENCIAMENTO DOS INTERESSADOS
Foi observado que a empresa no possui um procedimento definido sobre a
questo dos interessados nas suas obras. O nico instrumento que eventualmente
usado para este propsito o relatrio de vistoria inicial de terrenos para obras,
onde existem alguns campos que so preenchidos pelo vistoriador que podem
ajudar nesta identificao. No existe nada prximo do modelo sugerido por
CLELAND (1994) para o gerenciamento dos interessados.
A consequncia desta falta de procedimentos em relao ao gerenciamento dos
interessados j trouxe consequncias desastrosas para algumas obras
gerenciadas pela empresa. Um desses casos ocorreu durante a implantao de
uma unidade educacional da Fundao do Bem-Estar do Menor - FEBEM numa
cidade da Regio Metropolitana de So Paulo em 1993. A cidade havia sido
escolhida pela disponibilidade de um terreno adequado que havia sido cedido pela
Cia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo - CDHU.
A obra foi contratada e iniciada. Quando a comunidade local tomou conhecimento
da finalidade da obra, houveram diversos protestos contra a construo, pois a
vizinhana era fundamentalmente residencial. Os protestos se intensificaram de tal
forma que aps trs meses do incio, a obra foi embargada pela Prefeitura local,
sob presso da comunidade. Seguiram-se uma srie de reunies para tentativa de
acordo para a continuidade da obra, todas sem sucesso. O resultado final que
at a presente data a obra continua paralisada, encontrando-se totalmente
deteriorada. Este um exemplo triste de desperdcio de dinheiro pblico por m
87
gesto de um dos interessados no projeto, pois a averso da comunidade
instalao da unidade e a capacidade de presso da comunidade poderiam ter
sido identificadas antes de iniciar a obra.
Mais recentemente, um outro exemplo de influncia negativa de um dos
interessados no projeto foi a construo de um Centro de Deteno Provisria da
Secretaria de Administrao Penitenciria do Estado de So Paulo. Aps a
escolha do terreno foi feita uma negociao com uma favela vizinha que ocupava
parte do terreno e tinha tambm um campo de futebol. Um dos elementos de
barganha na negociao foi que a construtora empregaria mo-de-obra local e
que construiria uma quadra para compensar a perda do campo de futebol. Porm,
com a obra j iniciada, a comunidade local de comerciantes e moradores no
favelados iniciou uma srie de protestos contra a instalao da unidade. Por
diversas vezes a obra foi invadida por manifestantes que paralisavam a execuo
dos servios. Providncias foram tomadas, inclusive com a presena da polcia
dentro da obra, para que a obra tivesse andamento normal. No entanto, tais
providncias no abrandaram os movimentos de protesto. Pelo contrrio os
protestos se tornaram mais violentos, culminando com a invaso da obra e
ateamento de fogo s instalaes e maquinrios da construtora. O resultado foi
que a obra foi interrompida indefinidamente pelo Governador do Estado de So
Paulo, gerando um prejuzo financeiro em torno de R$1.500.000 ao Tesouro
Pblico do Estado de So Paulo.
88
3.3.7 O PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL
O PMBOK GUIDE (1996) descreve o planejamento organizacional como a
identificao, documentao e a alocao de papis, responsabilidades e
relacionamentos. Os resultados desse processo so a designao dos papis e
responsabilidades, o plano de gerenciamento da equipe e o organograma, alm
da identificao da necessidade de treinamentos.
O PMBOK GUIDE (1996) comenta que frequentemente a designao dos papis e
responsabilidades num empreendimento feita atravs da montagem da matriz de
responsabilidades. Nos empreendimentos da CPOS no so usadas matrizes de
responsabilidades e os papis e responsabilidades so definidos internamente
atravs da estrutura organizacional da CPOS e externamente atravs de
contratos.
Internamente so aproveitados os papis e responsabilidades definidos na
estrutura organizacional da CPOS, pois o negcio da empresa o gerenciamento
de projetos. A CPOS tem formalizada uma estrutura matricial de trabalho interno,
com responsveis de empreendimentos que utilizam recursos de cada uma dos
departamentos da empresa (ver anexo 3). Esta estrutura organizacional
baseada em competncias de base nas quais teoricamente os gerentes de
empreendimento vo buscar solues e apoio para o gerenciamento de seus
empreendimentos. Esta estrutura organizacional matricial, montada em 1996,
visava apoiar e melhorar o gerenciamento do portfolio de empreendimentos de
construo que a empresa gerencia atravs do incremento na mobilidade
89
horizontal. Cada uma dessas competncias de base tem seus papis e
responsabilidades estabelecido no Manual da Qualidade da empresa, montado de
1996 a 1997. O responsvel pelo emprendimento tem seu papel e
responsabilidade estabelecido no documento de nomeao do responsvel do
empreendimento que a empresa emite no incio dos trabalhos da CPOS no
empreendimento e tambm quando h alguma mudana deste responsvel.
Em relao aos interessados no empreendimento que no pertenam aos quadros
da CPOS, as definies de papes e responsabilidades so geralmente
estabelecidas nos contratos, como no caso da construtora, empresas de
engenharia consultiva, o cliente da CPOS e outras entidades externas. No caso de
eventuais indivduos externos sem relao contratual, no existe uma regra formal
de atribuio de papis e responsabilidades.
A CPOS no desenvolve um organograma de seus empreendimentos, conforme
recomenda o PMBOK GUIDE, que englobe todos os potenciais interessados.
Existe apenas um organograma que respresenta a organizao matricial que a
empresa utiliza internamente. Os relacionamentos com os participantes externos
CPOS no so explicitados neste organograma.
Em relao treinamentos, foi observado no perodo da pesquisa que a CPOS
teve um programa bastante intenso voltado para a capacitao da equipe interna.
Por exemplo, somente no ano de 1997, os funcionrios da CPOS tiveram em
mdia 80 horas de cursos. Os cursos abrangiam desde conceituaes sobre
gerenciamento de empreendimentos at o treinamento especfico numa
90
determinada ferramenta. Os cursos geralmente eram desenvolvidos para a
empresa como um todo e no especificamente para um determinado
empreendimento. No ano de 1999, a empresa iniciou alguns treinamentos e
cursos especficos para determinados empreendimentos que eram considerados
mais crticos dentro da CPOS.
Segundo os gerentes de empreendimento e os fiscais de obras entrevistados, a
principal contribuio da estrutura organizacional da CPOS para o resultado das
obras em relao a prazo e custo foi a designao formal de um responsvel para
cada empreendimento, apesar de apontarem um srie de deficincias que
deveriam ser corrigidas nas nomeaes. A maioria dos gerentes entrevistados
tinha mais de sete anos de casa e usaram como parmetro de comparao a
estrutura funcional que a empresa operava at 1994, a qual no tinha um
responsvel formal por cada empreendimento. O argumento que com a
nomeao, os responsveis passaram a acompanhar a fase de obras mais de
perto, tendo mais oportunidade de interagir com as construtoras na soluo dos
problemas de programao das obras que poderiam gerar atrasos e estouros de
oramento.
Em relaos aos problemas ainda existentes que afetavam as obras, as
informaes coletadas nas entrevistas e a observao da operao dos
empreendimentos na fase de obras mostraram que ainda existe lentido no
processo decisrio de mudanas nos empreendimentos da CPOS, que afetam o
resultado de alguns empreendimentos. Apesar da estrutura matricial adotada na
91
CPOS, a tomada de decises extremamente concentrada nos diretores da
empresa. Qualquer alterao no contrato que envolva alteraes de prazo e custo
envolve uma srie de anlises tcnicas e jurdicas que normalmente se extendem
por dias ou semanas. Alm disso, a tomada de deciso final sobre as alteraes
concentrada no cliente que a CPOS est atendendo, geralmente os prprios
presidentes, superintendentes ou secretrios dos rgos pblicos. O perodo
extenso de anlise e a hierarquizao nas tomadas de deciso acabavam gerando
atrasos nas obras. A empresa contratada para a execuo das obras acabava
protelando a execuo de servios que ainda no foram aprovados, afetando a
programao dos servios e atrasando os prazos finais.
92
3.3.8 O PLANEJAMENTO DE COMUNICAES
Segundo o PMBOK GUIDE (1996) o planejamento de comunicaes envolve a
determinao das necessidades de informao e comunicao dos interessados
no empreendimento: quem precisa de que tipo de informao; quando ela deve
estar disponvel; e como ela ser disponibilizada.
Segundo o PMBOK GUIDE (1996) um plano de comunicao composto por:
? Um conjunto de procedimentos que detalhe os mtodos a serem usados
para buscar dados, armazena-los, atualiza-los e corrigi-los.
? Um sistema de distribuio que detalhe para quem vai a informao e quais
os mtodos usados para distribuir a informao.
? Uma descrio da informao a ser distribuda, incluindo formato, contedo,
nvel de detalhe e convenes/definies que so usadas.
? A programao da gerao destas informaes.
? Mtodos para acessar a informao entre os perodos de gerao.
? Um mtodo para atualizar e refinar o plano de comunicaes a medida que
o empreendimento acontece.
Em relao identificao de quem precisa de que tipo de informao, foi
observado nas operaes da CPOS durante a fase de obras dos
93
empreendimentos que esta identificao geralmente se limita ao cliente, diretoria
da CPOS e construtora contratada. Os demais possveis interessados e as suas
necessidades de informao geralmente no so identificados previamente.
O tipo de informao requerida por cada um desses interessados identificados no
claramente definido nos empreendimentos da CPOS. As informaes passadas
seguem uma prtica tradicional estabelecida na empresa. No caso do cliente da
CPOS, as informaes que so passadas variam conforme o cliente, mas
normalmente se referem ao fluxo de desembolsos do contrato com a construtora,
aos eventuais atrasos e multas a serem aplicadas. Tambm so passadas
informaes visuais sobre o andamento dos servios, como cronogramas
simplificados e relatrios fotogrficos. Para a diretoria da CPOS geralmente so
passadas as mesmas informaes do cliente, acrescidas de detalhes adicionais
sobre o fluxo de desembolsos e o andamento dos servios. Para as contrutoras
contratadas para executar as obras, as informaes que so passadas se referem
ao fluxo de desembolsos em relao ao quanto foi liberado para pagamento e s
notificaes de multas por atrasos. As contrutoras so responsveis pelas
justificativas sobre o que foi executado no perodo de medio dos servios
atravs de fotografias e memrias de clculo.
As informaes so disponibilizadas geralmente em perodos mensais, aps o
fechamento da medio dos servios executados no perodo. Para alguns clientes
existem disponibilizaes de informaes semanais. Tambm no foi observado
94
no perodo da pesquisa algum tipo de estudo sobre quando seria o momento ideal
para a disponibilizao das informaes.
A distribuio destas informaes feita atravs do relatrio de medio e dos
relatrios por cliente. Os relatrios de medio contm uma srie de informaes
sobre o empreendimento e so usados internamente e enviados tambm aos
clientes. A gerao destes relatrios feita atravs de um sistema
computadorizado que a empresa desenvolveu internamente que abriga todos os
dados relativos aos empreendimentos que a empresa gerencia. Esto
armazenados nos banco de dados deste sistema, informaes sobre cada
empreendimento, com propostas enviadas aos clientes, contratos da CPOS com
seus clientes, contrato com a construtora, planilha de obras e dados sobre os
servios executados e pagos. A maneira de montar estes relatrio de medio
esto descritas em procedimentos formais da empresa contidos no Manual da
Qualidade da empresa. Os componentes deste relatrio de medio, alm da
informao sobre o quanto deve ser pago empresa contratada para executar a
obra, so informaes atualizadas sobre o contrato com os eventuais aditivos de
prazo e valores, um cronograma de barras que mostre o posicionamento geral das
atividades principais da obra, informaes sobre problemas encontrados no
perodo e as alternativas de soluo, um relatrio fotogrfico sobre os servios em
andamento e completados no perodo e finalmente informao sobre os eventuais
atrasos e as penalidades cabveis. A figura 20 ilustra os componentes de um
relatrio de medio.
95
Figura 20 O fluxo de montagem do relatrio de medio
Fonte: Manual da Qualidade da CPOS
Alm desse relatrio, so gerados para alguns clientes um relatrio de
informaes agregadas sobre todos os empreendimentos deste cliente que a
CPOS esteja gerenciando.
O efeito do planejamento de comunicaes nos resultados das obras tem ligao
com o planejamento organizacional no sentido de agilizao dos procedimentos
de aprovao de eventuais mudanas no empreendimento, evitando assim
possvel atraso no prazo final da obra. Alm disso, a no identificao dos demais
interessados no permite definir as necessidades de informaes que se providas
Memria de
clculo
Apontamento
Relatrio
fotogrfico
Gerar
Relatrios
Atestado de
medio
Boletim de
medio
Notific.
multa
Gerar
R.Acomp.
R.Acompanh
Montagem do
relatrio
Para o Cliente
96
poderiam diminuir os riscos de atrasos devido a interrupes no andamento das
obras.
3.3.9 O PLANEJAMENTO DE RISCOS
O PMBOK GUIDE (1996) divide a questo do risco no planejamento em trs
processos: identificao do risco, quantificao do risco e resposta ao risco. No
planejamento de emprendimentos da CPOS no foi observado nenhum
procedimento formal para tratar o risco nos empreendimentos que gerencia.
Apenas alguns elementos de resposta ao risco foram observados nos contratos
entre os rgos pblicos proprietrios e as empresas construtoras.
O processo de identificao de risco do PMBOK GUIDE (1996) tem como
resultados um mapeamento das fontes de risco, de eventos potenciais de risco e
dos sintomas de risco. No caso do planejamento de empreendimentos da CPOS,
nas entrevistas feitas com os gerentes de empreeendimento e fiscais de obras, foi
constantado que existe conscincia das principais fontes de risco nos
emprendimentos da CPOS. As fontes mais citadas nas entrevistas foram:
? erros ou omisses nos projetos;
? contratao de uma construtora no capacitada;
? erros nos levantamentos de quantitativos; e
? atrasos nos pagamentos da construtora.
97
No entanto, os riscos que podem vir destas fontes no so quantificados. No h
um procedimento sobre como quantificar estes riscos. Em relao aos eventos
potenciais de risco citados no PMBOK GUIDE (1996), tambm existe conscincia
sobre quais so estes eventos. O evento mais citado a ocorrncia de chuvas
durante a fase de movimentao de terra da obra. No entanto, assim como as
fontes de risco, no feita uma avaliao sobre a probabilidade de materializao
destes eventos de risco. Alm disso o PMBOK GUIDE (1996) coloca ainda como
resultado do processo de identificao de riscos, a identificao de sisntomas de
riscos reais que estejam se materializando. Na CPOS alguns desses sintomas so
percebidos, tais como, a reduo do ritmo de execuo da obra por parte da
construtora indicando problemas de pagamento ou necessidades de aditivos
contratuais no incio da obra indicando erros no projeto ou nos levantamentos de
quantitativos.
A falta de procedimentos para o planejamento de riscos j trouxe graves
consequncias aos empreendimentos que a CPOS gerenciou. Um exemplo
observado no perodo desta pesquisa ocorreu no empreendimento de construo
da Penitenciria de Franco da Rocha em 1997. Os quantitativos dos servios
constantes da planilha de obras que foi licitada foram estimados baseados em
penitencirias similares que j haviam sido construdas anteriormente. Apesar de
identificar este risco, no foi feita uma avaliao do risco de erro destas
estimativas em funo do terreno que foi escolhido para a construo. A
consequncia do no mapeamento deste risco foi que a quantidade dos servios
de movimentao de terra e terraplenagem foi muito maior que o estava estimado
98
na planilha. A quantidade estimada era de 200.000 m3 e a quantidade real foi de
aproximadamente 1.000.000 m3, ou cinco vezes maior. Este problema atrasou as
obras em 25% do prazo original de 15 meses. Em relao ao custo, o escopo dos
servios contratados foi alterado para encaixar o aumento no valor do contrato
dentro dos 25% sobre o valor original, conforme prev a LEI 8.666 (1993).
Mesmo sem ter um procedimento de planejamento de risco, a CPOS tem alguns
mecanismos de resposta ao risco. O PMBOK GUIDE (1996) classifica as
respostas ao risco em trs categorias: evitar o risco; minimizar o risco; e aceitar o
risco. O risco de contratao de uma empresa no capacitada para executar as
obras no caso de empreendimento pblicos se encaixa somente na classificao
de minimizao. A CPOS elabora regras para os editais de licitao de seus
clientes de forma a criar critrios de seleo mais rgidos para a escolha da
construtora. No entanto, conforme j foi explicado no tem em que foi analisado o
processo de contratao, estas regras devem tambm levar em considerao o
risco de impugnao do edital por ser considerado excessivamente restritivo por
parte de algum licitante. O risco da construtora contratada para execuo da obra
no cumprir os prazos da obra pode ser minimizado. Na maioria dos contratos
assinados com as contrutoras existem clusulas de multa pela no execuo das
etapas previstas em cronograma ou pela no entrega da edificao final.
Um outro exemplo de minimizao de risco que foi feito dentro do processo de
planejamento da CPOS e que foi acompanhado no perodo desta pesquisa foi a
deciso de ter o projeto da edificao mais detalhado antes de iniciar a execuo
99
da obra. Vrios emprendimentos tinham a fase de obras iniciada sem ter o projeto
da edificao com o mnimo de detalhes para que pudessem ser feitas estimati vas
de prazo e custo mais precisas. Esta deciso, possibilitou ter identificao de
servios e levantamentos de quantitativos mais precisos e consequentemente ter
oramentos mais precisos. Esta deciso veio acompanhada da deciso de montar
a estrutura analtica da fase de obras de maneira adequada.
3.3.10 O PLANEJAMENTO DA QUALIDADE
A CPOS no tem um plano de qualidade especfico para cada empreendimento
que gerencia, mas tem implantado um sistema de qualidade para o gerenciamento
do portfolio de empreendimentos da empresa.
Segundo o PMBOK GUIDE (1996), conforme j foi visto no captulo anterior o
plano de gerenciamento da qualidade nada mais do que a descrio do sistema
da qualidade, com a gerao de definies operacionais e listas de checagem. O
Manual da Qualidade que a CPOS desenvolveu em 1996 e que passou por vrias
revises durante o perodo de observao desta pesquisa trata basicamente do
sistema da qualidade.
O manual da qualidade da CPOS foi desenvolvido de acordo com as diretrizes do
conjunto de normas ISO-9000. O manual est dividido basicamente em instrues
normativas e instrues operacionais. O fluxograma das macro-operaes do
gerenciamento da CPOS (ver Anexo 1) orientou o desenvolvimento dos
procedimentos contidos no Manual da Qualidade. Estes procedimentos foram
100
desenvolvidos pelas competncias de base representadas na estrutura
organizacional da empresa para o gerenciamento de empreendimentos. No
entanto, alguns procedimentos do Manual da Qualidade somente foram
desenvolvidos somente em 1999 e outros ainda tem de ser revisados. O
procedimento para a montagem da estrutura analtica do empreendimento, por
exemplo, somente foi desenvolvido em 1999, no final do perodo de observao
desta pesquisa.
As listas de checagem e as mtricas que so encontradas no Manual da
Qualidade da CPOS fazem referncia somente qualidade da edificao ou
algum de seus componentes a ser entregue pelo empreendimento. Existem
diversas lista de checagem sobre como medir a qualidade de uma parede de
alvenaria; de uma concretagem de viga, laje ou pilar; da compactao do solo
numa terraplenagem e etc. No entanto as definies operacionais citadas pelo
PMBOK GUIDE (1996) incluem a definio das mtricas para a medida da
qualidade do gerenciamento do empreendimento e neste ponto, o Manual da
Qualidade da CPOS tem poucas referncias neste sentido. No esto descritos,
por exemplo, como avaliar a qualidade de uma programao que tenha sido
desenvolvida pela empresa construtora contratada. Ao se receber esta
programao das contratadas, as avaliaes so feitas baseadas exclusivamente
na experincia do profissional que esteja avaliando, ou seja, no existem listas de
checagem padronizadas com pontos crticos a serem avaliados. A mesma
situao se repete na montagem da estrutura analtica do empreendimento, nas
estimativas de prazo e nas oramentaes.
101
A consequncia da falta de mtricas e listas de checagem para avaliao da
qualidade do gerenciamento do empreendimento que apesar de estar descrito
como fazer determinada atividade do gerenciamento, no h como medir a
qualidade do que esteja sendo gerado (cronograma, estrutura analtica,
oramento, etc) de uma forma consistente e padronizada, que no dependa
exclusivamente de quem esteja avaliando.
102
4 RECOMENDAES PARA MELHORIA DO PLANEJAMENTO NOS
RGOS PBLICOS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO
Baseado no estudo exploratrio dos processos de planejamento da CPOS que
mostrou como a execuo destes processos afeta o resultado das obras, foi
possvel extrair algumas recomendaes para a melhoria do planejamento de
empreendimentos de construo nos rgos pblicos do Governo do Estado de
So Paulo. Para facilidade de compreenso, as concluses esto divididas em
agrupamentos de processos, inspirado na diviso do PMBOK GUIDE (1996).
4.1 O ESCOPO
Na questo do escopo do emprendimento ficou evidenciada a importncia da
estrutura analtica do emprendimento na fase de obras. A estrutura analtica pode
ser considerada a espinha dorsal para o desenvolvimento do planejamento, pois
todos os outros processos do planejamento so afetados por ela. Esta estrutura
ir funcionar como o guia de orientao para as demais atividades a serem
executadas, ou seja, as estimativas, o oramento e a programao das obras,
portanto a correta montagem da estrutura analtica da obra o primeiro passo no
desenvolvimento do planejamento.
A correta montagem da estrutura analtica do empreendimento na fase de obras
pressupe quebrar o trabalho a ser feito para construir a edificao em
componentes gerenciveis. Para desenvolver uma estrutura analtica coerente e
consistente uma condio necessria mas no suficiente que o projeto da
edificao esteja detalhado. Essa condio no suficiente, pois conforme vimos
103
na CPOS, algumas obras tinham o projeto detalhado, mas o documento que foi
usado para descrever o escopo da fase de obras no dividia o trabalho em
componentes gerenciveis. Este documento, conhecido como planilha de obras,
conforme j foi visto, consistia de uma lista de atividades agrupadas por categorias
de servio que no representavam componentes gerenciveis na maioria das
obras. Basta pensar numa obra de uma penitenciria ou num edifcio de mltiplos
pavimentos para concluir que uma planilha de atividades sequenciais agrupadas
por servios no quebra o escopo do empreendimento em componentes
gerenciveis. Os exemplos mostrados no estudo do processo de montagem do
escopo das obras da CPOS mostram a importncia a ser dada na montagem da
estrutura analtica, pois as consequncias sobre os prazos e custos da obra
podem ser graves.
Foi verificado tambm que o uso de ferramentas apropriadas para o
desenvolvimento da estrutura analtica agiliza e d consistncia ao processo.
Conforme foi visto a CPOS tem um banco de dados de servios de construo
civil com cerca de 9.000 itens de construo civil que agiliza enormemente o
processo de montagem das estuturas analticas nos seus nveis mais detalhados.
As estruturas analticas da fase de obras de um empreendimento de construo
podem chegar facilmente a mais de 1.500 componentes, sendo invivel a
montagem de tais estruturas sem o uso de ferramentas computacionais
adequadas.
A estrutura analtica um processo de desenvolvimento em grupo. O uso de
equipamentos de visualizao, como retroprojetores ou canhes de projeo
104
auxiliam o desenvolvimento da estrutura analtica. Alm disso, este
desenvolvimento deve ser facilitado por um profissional com experincia no
desenvolvimento de estruturas analticas. O rgo pblico deve procurar
assistncia em empresas especializadas, caso no tenha profissional gabaritado
para essa funo dentro do seu quadro de funcionrios.
Em resumo, ao explicitar melhor o que ser feito atravs da estrutura analtica, os
rgos pblicos passam tambm a ter maior segurana nas contrataes que
sero feitas para a execuo das obras, pois o escopo de como a edificao ser
construda estar melhor estabelecido e consequentemente as incertezas nas
estimativas de prazos e custos sero menores.
4.2 AS ESTIMATIVAS DE PRAZOS E CUSTOS
Conforme foi visto nos processos de planejamento da CPOS, estimativas de prazo
e custo subestimadas podem falsear os resultados das obras em relao aos
prazos e custos finais.
Um primeiro cuidado nas estimativas de prazo e custo levar em considerao as
incertezas contidas no processo. A CPOS, conforme foi visto, no apresentava
estas incertezas quando da aprovao junto aos outros rgos competentes,
assumindo erroneamente uma premissa que a durao e os custos da obra eram
fixos e certos. Na realidade, conforme foi visto, as estimativas de prazo e custo
tem sua preciso relacionada com o nvel de informao sobre o escopo do
edificao a ser construda, alm de eventos potenciais de risco, tais como chuvas
intensas e um novo sistema construtivo. Em relao ao escopo da edificao,
105
numa fase inicial, as estimativas tem um grau de incerteza maior, que deveria ser
apresentado quando estas estimativas fossem enviadas para aprovao em
qualquer nvel. Com uma incerteza de 25% no possvel assumir um
compromisso de execuo de uma obra no prazo e custo estimado. Em relao
aos ventos potenciais de risco, por exemplo, os ndices pluviomtricos do local
onde ser construda a obra deveriam ser considerados nas estimativas de prazo.
Se a estao de chuvas coincidir com o incio das obras, os atrasos estaro
diretamente correlacionados com a intensidade das chuvas naquele perodo, pois
a maioria das atividades no incio da obra so feitas em cu aberto e muitas
destas atividades no podem ser executadas se estiver chovendo.
Quando da publicao do edital para contratao da empresa para a execuo da
obra, normalmente o escopo da edificao j tem maiores detalhes e a estimativa
de prazo e custo deveriam ser revisadas para obter uma melhor preciso. Neste
ponto, em relao s estimativas de custo observadas na CPOS, novamente o
banco de dados de servios, assim como no detalhamento da estrutura analtica,
dava consistncia s estimativas. Portanto, interessante o rgo pblico utilizar
um banco de dados de servios de construo civil com os preos unitrios nos
mesmos moldes do banco de dados de servios da CPOS.
Outro problema observado nas estimativas de prazo da CPOS so as redues
nos prazos por presses polticas. Esta questo sempre existir nos
empreendimentos pblicos. A questo que na CPOS estas redues nos prazos
no eram acompanhadas de estudos de viabilidade. Simplesmente os prazos
eram reduzidos. Basta observar o programa de construo das 21 penitencirias.
106
As quatro primeiras construes tiveram um prazo de 15 meses, as demais
tiveram seus prazos reduzidos para 13 meses, 12 meses e finalmente 10 meses.
Estas redues nos prazos no foram acompanhadas de avaliaes tcnicas e a
consequncia foi que apenas quatro das 21 penitencirias tiveram seus prazos
originais cumpridos. No entanto, para possibilitar a anlise de viabilidade na
reduo de prazos necessrio que tenha sido desenvolvida a programao das
atividades da obra.
4.3 AS CONTRATAES
Um cuidado especial deve ser dedicado a este tem dentro das organizaoes
pblicas que contratam obras. A montagem de um edital de licitao com regras
claras parte fundamental para aumentar a probabilidade de contratao de uma
empresa capacitada para a execuo da obra. Por outro lado, o edital no deve
ser excessivamente restritivo, pois pode ser impugnado por estar dirigindo a
contratao para uma determinada empresa ou ainda um grupo limitado de
empresas. O balanceamento entre estes dois pontos o desafio das organizaes
pblicas para garantir o bom andamento do processo de contratao e selecionar
uma empresa capacitada.
Na anlise do processo de contratao da CPOS foram apresentados alguns
exemplos de contratao de empresas no capacitadas e as consequncias no
resultado das obras. Se bem montado, o edital pode ser restritivo mas no
direcionado, aumentando as chances de contratao de boas empresas.
Outro cuidado importante a montagem dos contratos das obras. O contrato o
elemento que dirige a execuo do contrato, com fixao de prazos, valores e
107
forma de pagamento, alm das penalidades cabveis. Uma recomendao neste
ponto dar preferncia aos contratos de preo global, que conforme foi visto na
CPOS, tiveram um menor ndice de atrasos em relao aos contratos de preo
unitrio. Lembrando que a efetividade do uso de contratos de preo global est
diretamente relacionada com o nvel de detalhe do projeto e a correta montagem
da estrutura analitica. Um outro ponto dos contratos que as cllusulas de
penalizaao devem estar em sintonia com a estrutura analtica montada e devem
ser claramente explicitadas. O uso de clusulas abertas nestes itens levam
duplas interpretaes e dificuldade de aplicao.
4.4 A ORGANIZACO E COMUNICAO
Foi mostrado que a estrutura organizacional matricial adotada pela CPOS, apesar
de contemplar apenas os interesssados do empreendimento internos CPOS,
trouxe uma srie de vantagens no gerenciamento dos empreendimentos, sendo o
principal deles a designao formal de um responsvel por cada empreendimento,
com as respectivas atribuies e responsabilidade descritas no documento de
nomeao do responsvel.
No processo da CPOS, conforme foi constatado, a nomeao de um responsvel
para cada empreendimento aumentou a integrao nos empreendimentos no
somente entre as reas internas da empresa mas tambm com a construtora
contratada e com as eventuais empresas de engenharia consultiva.
Tambm foram identificados pontos para melhoria na organizao dos
empreendimentos. Por exemplo, a CPOS no utiliza a matriz de responsabilidade
nas atribuies de papis e responsabilidades dos interessados do
108
empreendimento. A desvantagem de usar apenas o contrato nas atribuies e
responsabilidades que se perde a viso do conjunto do empreendimento, pois
no usada a estrutura analtica do empreendimento como referncia na
atribuio destas responsabilidades.
Outro ponto a ser melhorado a lentido nas tomadas de deciso sobre
alteraes nos empreendimentos devidos s extensas anlise jurdicas e tcnicas.
Neste caso, a melhoria do fluxo de anlise poderia melhorar um pouco a
velocidade do processo, mas a anlise do processo da CPOS indicou que a raiz
do problema est na contratao de construtoras no capacitadas e na m
execuo das programaes das obras.
Em relao comunicao, foi observado que a no identificao de todos os
potenciais interessados nos empreendimentos tambm causou outros problemas
CPOS e trouxe interrupes em certos empreendimentos, conforme foi mostrado
no tem em que foi discutido o gerenciamento dos interessados no captulo
anterior.
Um ponto positivo na questo da comunicao da CPOS foi a existncia de um
sistema computacional que integra as informaes na empresa atravs de um
banco de dados nico. Este sistema deu consistncia s informaes passadas
aos interessados no empreendimento.
4.5 A PROGRAMAO E ORAMENTAO
Baseado no que foi observado nos processo de planejamento da CPOS, as
recomendaes bsicas em relao ao planejamento e oramentao da fase
de obras dos empreendimentos de construo so as seguintes:
109
? A montagem da programao de obras deve ser feita pela empresa
contratada, mas baseado numa estrutura analtica desenvolvida
anteriormente.
? Os cronogramas financeiros para acompanhamento das obras devem ser
gerados a partir da insero dos dados de oramento sobre a programao
das atividades.
? A programao deve ser desenvolvida em programas de gerenciamento de
empreendimentos especficos para garantir a integrao prazo/custo e
facilitar as simulaes e revises.
4.6 OS RISCOS
Conforme foi visto na anlise dos processos, no existe um planejamento de
riscos na CPOS. A consequncia disso afeta basicamente os demais processos
de planejamento. O escopo pode ser afetado por exemplo em funo da
introduo de um processo construtivo que nunca tenha sido aplicado antes num
determinado tipo de edificao (e.g. peas pr-moldadas nas muralhas de
penitencirias). As estimativas, programaes e oramentos podem ser afetadas
ao se identificar eventos de alto risco potencial (e.g. chuvas no vero ou
problemas de embargo devido uma comunidades hostis)
A recomendao que as organizaes pblicas comeem a fazer planejamento
de riscos para os seus empreendimentos. Conforme foi visto no captulo anterior,
a CPOS tem conscincia das fontes de risco e dos principais eventos potenciais
110
de risco. O que falta fazer a quantificao do risco e um plano de resposta a
esses riscos.
4.7 A QUALIDADE
O sistema de qualidade que a CPOS tem implantado, conforme foi visto no
captulo anterior, atende um dos requisitos do planejamento da qualidade descrito
pelo PMBOK GUIDE (1996). Este sistema est compilado no Manual da
Qualidade que a empresa comeou a desenvolver em 1996 e que contm em
detalhes vrios procedimentos relativos ao gerenciamento dos empreendimentos,
inclusive com modelos de formulrios e fluxogramas. Os outros dois requisitos so
atendidos apenas parcialmente. As mtricas de avaliao da qualidade e as listas
de checagem focam somente o produto final do empreendimento. Existem
diversas descries e listas de checagem para avaliar a qualidade da edificao
ou parte dela.
A recomendao neste ponto que as organizaes pblicas criem mtricas e
listas de checagem para os produtos e sub-produtos gerados no gerenciamento
do empreendimento, tais como como verificar a qualidade de uma programao
de obras ou de um oramento.




111
CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho procurou elucidar a questo sobre como a execuo do
planejamento de empreendimentos nos rgos pblicos afeta os resultados
desses empreendimentos na fase de obras. Foram analisados os processos de
planejamento da Cia Paulista de Obras e Servios no perodo de 1995 a 1999.
Neste perodo a CPOS gerenciou 182 empreendimentos que foram observados
diretamente pelo pesquisador. No entanto, os dados coletados nas entrevistas e
nas documentaes abrangeram o perodo de 1992 a 1999, no qual o nmero de
empreendimentos gerenciados sobe para 398.
Foi possvel mostrar que a execuo do planejamento nos rgos pblicos afeta
os resultados dos empreendimentos de vrias maneiras:
? atravs de uma estrutura analtica deficiente, conforme as planilhas de
obras desenvolvidas inicialmente pela CPOS;
? atravs de estimativas de prazo e custo deficientes, mascarando
resultados;
? atravs de editais muito abertos que levam contratao de construtoras
no capacitadas;
? atravs de programaes e oramentaes simplificadas e no integradas;
112
? atravs de deficincias no planejamento organizacional e comunicao que
atrasam as tomadas de deciso;
? atravs de um planejamento de qualidade focado somente no produto fi nal;
? atravs da ausncia de planejamento de risco;
A elucidao da execuo do planejamento permitiu produzir algumas
recomendaes para a melhoria do planejamento que podem ser estendidas aos
demais rgos pblicos do Governo do Estado de So Paulo que precisem
gerenciar empreendimentos de construo. No entanto, as recomendao
apontadas requerem estudos adicionais sobre como implanta-las nas
organizaes pblicas.
113
ANEXO 1 OS EIXOS DE INTEGRAO DO PROGRAMA BRASIL EM AO
(MPOG, 2000)
114
ANEXO 2- FLUXO DE MACRO-OPERAES DA CPOS
M A C R O G E S T O
E mp r e e n d .
V i v e l
Pr o p o s t a
E mp r e e n d .
I n ci o
Sol i ci t ao
do c l i ent e
Of c i o
r espost a
MA C R O F L U X O - G E S T O DE E MP R E E NDI ME NT O
De f i n i o r e s p o n s v e l
do empr . + pr i or i dade
El a b o r a o d a Pr o p o s t a
d e E mp r e e n d i me n t o
Pr e p a r a o d o s
e l e me n t o s t c n i c o s
Ad e q u a o d o e d i t a l
p a d r o
El a b o r a o d o p a r e c e r
j ur di co
Necessi t a
Pr oj et o
Co n t r a t a r Pr o j e t o
Ge r e n c i a me n t o
F si co do
E mp r e e n d .
En c e r r a me n t o
d o E mp r e e n d .
Fi m
Ge r e n c i a me n t o
Fi nanc ei r o do
E mp r e e n d .
At a e
r e c o me n d a e s
Anl i s e Cr t i c a do
Pr oj et o
A t a e
r e c o me n d a e s
Anl i s e Cr t i c a do
Co n t r a t o c / c l i e n t e
L i c i t a o
i nt er na
F o r n e c e r
e l e me n t o s p /
l i c i t a o
e x t e r n a
Pr ov i denc i ar
l i c i t a o
Pr o p o s t a
apr ov ada
A . C . E .
r eal i z ada
De a c o r d o
do c l i ent e
N
N
N
S
S
S
N
Cont r at o c om
o cl i ent e
S
N
Cont r at a o do
f o r n e c e d o r
Cr i a o d o Pl a n o
da Pr opos t a
F a s e 1 :
Co n c e i t u a o
Ma c r o Pl a n o
d o
Empr eendi ment o
Pl a n o Ma c r o d o
Empr eendi ment o
Pl a n o
B s i c o
Co n t r o l e
Rel at r i o
Cont r ol e Rel at r i o
Cont r ol e
Rel at r i o
Pl ano da
Pr opos t a
R E S O L U O
C O N C L U S O
T R A N S I O
E X E C U O
C O N C E I T U A O
Anl i s e Cr t i c a do
Emp r e e n d i me n t o +
mi n u t a d o Co n t r a t o
At a e
r e c o me n d a e s
Ev i dnc i as
d e a c e i t a o
S
N
De f i n i o d o
Gt e . d o
E mp r e e n d .
De t a l h a me n t o d o
Pl a n o
Fas e 2: Res ol u o
T R A N S I O
De t a l h a me n t o d o
Pl ano
Fa s e 3 : Ex e c u o
Pl a n o
Ex e c u t i v o
T R A N S I O
De t a l h a me n t o d o
Pl a n o
F a s e 4 : Co n c l u s o
Pl a n o d e
Co n c l u s o
T R A N S I O
S
Cont r ol e
Rel at r i o
Pl a n o
Bsi co
115
ANEXO 3- ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA CPOS
Diretoria
Colegiada
Obs:
resp. empr.
jnior
resp. empr.
jnior
resp. empr.
snior
resp. empr.
snior
resp. empr.
pleno
resp. empr.
pleno
Diretor Adm. e Financeiro
Macro Gestao
(Colegiado)
PLANEJ. EMPRESARIAL
PLA
APOIO OPERACIONAL
OPE
INFORMATICA
INF
LICITAES E CONTR.
LIC
UN. GERENC. CONSTR.
UGC
PL. CONTR. EMPREEND.
PCE
UN. DE PROJETOS
UPJ
UN. TC. ORAMENTOS
UTO
UN. DESENV. PATRIM.
UDP
PRESIDENCIA
PRE
Diretor Gerenc. Construcoes Diretor Projetos e Patrimonio Diretor de Planejamento
Diretor Presidente
resp. empr.
pleno
resp. empr.
jnior
resp. empr.
snior
Projetos
Competncias
de Base
Execuo
Empreend.
Outros
comando da rea sobre o respectivo responsvel pelo empreendimento
Diretoria
Colegiada
Obs:
resp. empr.
jnior
resp. empr.
jnior
resp. empr.
snior
resp. empr.
snior
resp. empr.
pleno
resp. empr.
pleno
Diretor Adm. e Financeiro
Macro Gestao
(Colegiado)
PLANEJ. EMPRESARIAL
PLA
APOIO OPERACIONAL
OPE
INFORMATICA
INF
LICITAES E CONTR.
LIC
UN. GERENC. CONSTR.
UGC
PL. CONTR. EMPREEND.
PCE
UN. DE PROJETOS
UPJ
UN. TC. ORAMENTOS
UTO
UN. DESENV. PATRIM.
UDP
PRESIDENCIA
PRE
Diretor Gerenc. Construcoes Diretor Projetos e Patrimonio Diretor de Planejamento
Diretor Presidente
resp. empr.
pleno
resp. empr.
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resp. empr.
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Competncias
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Empreend.
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comando da rea sobre o respectivo responsvel pelo empreendimento
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