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Nmer o 8 dezembr o 2006 / j anei r o/f ever ei r o 2007 Sal vador Bahi a Br asi l

CONTRATO DE GESTO E MODERNIZAO DA


ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

Prof. Gustavo Henrique J ustino de Oliveira
Doutor em Direito do Estado pela USP. Professor do Curso
de Especializao em Direito Administrativo na FGV-SP.
Advogado e Consultor em Curitiba.



Precisamos de uma renovao gerencial de nossas Administraes
Pblicas tanto quanto de uma renovao paralela e coerente de seu
Direito. Ambos os processos devem avanar conjuntamente e mantendo
um dilogo permanente, pois respondem s exigncias constitucionais
igualmente indispensveis do Estado Democrtico e Social de Direito e
dos princpios de eficcia e eficincia. (J oan PRATS I CATAL, Direito e
gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a crise e
renovao dos respectivos paradigmas, 1996. p. 29.).


SUMRIO: 1. INTRODUO. 2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA. 2.1
Reforma de Estado e Reforma Administrativa. 2.2 Reformar e Modernizar: Significado e Alcance
das Aes de Transformao Administrativa. 2.3 Uma Experincia Recente: a Reforma da
Administrao Pblica em Portugal (2003). 2.4 Tendncia do Estado Contemporneo: a Poltica
de Modernizao Administrativa. 3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O
8o DO ART. 37. 3.1 Contrato de Gesto no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(1995). 3.2 A Matriz Constitucional do Contrato de Gesto: uma Inovao da EC n. 19/98. 3.3 O
Contrato de Gesto de Base Constitucional: Proposta de Definio. 4. CONTRATO DE GESTO
COMO INSTRUMENTO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA.
4.1 Contrato de Gesto como Acordo Administrativo Organizatrio. 4.2 Contrato de Gesto como
Instrumento de Programao Administrativa Derivada. 4.3 Contrato de Gesto e
Contratualizao do Controle Administrativo. 4.3.1 A avaliao de desempenho e de resultados:
especificidades a partir do sistema administrativo brasileiro. 4.4 Caso Paradigmtico na Esfera
Federal: a Modernizao do INMETRO operada pela via do Contrato de Gesto. 4.4.1 As
agncias executivas: consideraes a respeito do modelo institudo. 4.4.2 Contratos de gesto
do INMETRO: a terceira gerao (2003-2005). 4.4.3 Sntese crtica. 4.5 Reemergncia do
Contrato de Gesto: as Experincias dos Estados de Minas Gerais, Pernambuco e Santa
Catarina. 5. CONSIDERAES FINAIS.


2

1. INTRODUO
A Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998
constitucionalizou o contrato de gesto no Brasil, inserindo o 8o no art. 37 do
Texto Original, cujo preceito tem a seguinte redao: a autonomia gerencial,
oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e
indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de
desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo
de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de
desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a
remunerao do pessoal. (g.n.)
Entretanto, cabe esclarecer que a experincia brasileira com a utilizao
do contrato de gesto pela Administrao Pblica teve incio com a edio do
Decreto n. 137, de 27 de maio de 1991 o qual, instituindo o Programa de
Gesto das Empresas Estatais-PGE, estabelecia em seu art. 8 que as
empresas estatais podero submeter ao CCE [Comit de Controle das
Empresas Estatais] propostas de contratos individuais de gesto, no mbito
do PGE, objetivando o aumento de sua eficincia e competitividade.1 (g.n.)
Com base nessa estipulao normativa, foram firmados contratos de gesto
com a Companhia Vale do Rio Doce (1992-1996) e a Petrobrs (1994-1997).
Considerada somente a esfera federal, ao diploma legislativo aludido
seguiram-se diversas previses referentes a contratos de gesto a serem
firmados (i) com os Servios Sociais Autnomos (p. ex. Associao das
Pioneiras Sociais; Lei federal n. 8.246, de 22 de outubro de 1991), (ii) com as
Agncias Reguladoras (p. ex. Lei federal n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996;
Agncia Nacional de Energia Eltrica-ANEEL), (iii) com as Organizaes
Sociais (Lei federal n. 9.637, de 15 de maio de 1998), (iv) com as Agncias
Executivas (Lei federal n. 9.649, de 27 de maio de 1998; arts. 51 e 52) e (v)
com determinados rgos Administrativos (Lei federal n. 9.724, de 1o de
dezembro de 1998; Organizaes Militares Prestadoras de Servios da
Marinha -OMPS).
Embora o emprego desse acordo administrativo organizatrio e
colaborativo2 no tenha ainda recebido a devida ateno da doutrina ptria e

1 O Decreto n. 3.735, de 24 de janeiro de 2001, revogando o Decreto n. 137/91, estipulou no inc.
VI do art. 1 incumbir ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto a aprovao dos
pleitos de empresas estatais federais, encaminhados pelos respectivos Ministrios supervisores que
tenham por objeto o contrato de gesto a que se refere o caput do art. 47 da Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2000.
2 Nesta oportunidade no ser apreciada a temtica atinente natureza jurdica do contrato de
gesto. O tema foi enfrentado na tese de doutoramento intitulada "O contrato de gesto na Administrao
Pblica brasileira", apresentada e defendida pelo autor em maio de 2005 na Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, sob a orientao da Profa. Dra. Odete MEDAUAR. Sem prejuzo disso,
cumpre registrar que no sistema administrativo brasileiro, o contrato de gesto tem natureza jurdica de
acordo administrativo, visando basicamente a disciplinar relaes entre rgos e entidades
administrativas ou entre a Administrao pblica e organizaes privadas sem fins lucrativos, cujo objeto

3
alcanado a merecida projeo na Administrao Pblica federal, renova-se
atualmente o interesse pelo contrato de gesto no quadro nacional. que
Estados como Minas Gerais, Pernambuco e Santa Catarina recentemente
editaram leis e decretos tendentes a servir de base para processos de reforma
e modernizao de suas Administraes Pblicas, os quais acabaram
contemplando o contrato de gesto como poderoso recurso de ndole
gerencial.
O presente artigo insere-se nesse contexto, e tem por finalidade
examinar o contrato de gesto como instrumento de modernizao
administrativa.

2. MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

2.1 REFORMA DE ESTADO E REFORMA ADMINISTRATIVA
Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do
Estado, representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as
estruturas, organizao, funcionamento, tarefas e instrumentos da
Administrao Pblica, com a finalidade de melhor capacit-la para servir aos
fins do Estado e aos interesses da sociedade.
Para Diogo Freitas do AMARAL trata-se de um conjunto sistemtico de
providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas,
por forma a torn-la, por um lado mais eficiente na prossecuo dos seus fins
e, por outro, mais coerente com os princpios que a regem.3 Enfatiza Diogo de
Figueiredo MOREIRA NETO que uma reforma administrativa deve anteceder
s demais reformas que integram o panorama da Reforma de Estado, e
constitui-se na mais importante delas, pois passa a ser o mais decisivo
instrumento para levar a cabo todos os demais aspectos da reforma de
Estado.4
A generalizao das causas da transformao e a similitude dos
problemas enfrentados pelos pases desenvolvidos foram fatores
preponderantes no alastramento do fenmeno reformador do Estado e, por
extenso, das reformas da Administrao Pblica. No entanto, ao contrrio do

o desenvolvimento programado de uma atividade administrativa sob um regime de cooperao ou de
colaborao entre os envolvidos, a partir de bases previamente negociadas, podendo o ordenamento
jurdico conferir efeitos vinculantes aos compromissos eventualmente firmados.
3 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2. ed. 5. reimp. Coimbra: Almedina,
2001. v. 1, p. 199.
4 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Apontamentos sobre a reforma administrativa. Rio de
J aneiro: Renovar, 1999. p. 17. O autor vislumbra cinco linhas de transformao que permeariam a
cruzada por uma nova configurao da Administrao Pblica: (i) passar dos modelos tutelares [de
Estado] aos instrumentais; (ii) dos modelos burocrticos aos gerenciais; (iii) dos modelos
processualizados aos de resultados; (iv) dos modelos voltados s eficcia aos voltados eficincia; e (v)
dos modelos que acentuam a tica intencional queles que destacam a tica de resultados (Ibid., p. 18.).

4
que poder-se-ia supor, tais semelhanas no motivaram o surgimento e a
adoo de solues homogneas.
Tal assertiva no implica desconsiderar as inovaes advindas dos
movimentos reformadores e modernizadores ocorridos em outros pases, pois
efetivamente h um mnimo denominador comum no que tange s
transformaes ocorridas a partir dos recentes Programas de Reforma e
Modernizao de Estado e da Administrao Pblica.
Manuel VILLORIA MENDIETA elenca propostas de promoo de um
ajuste fiscal para a eliminao do dficit pblico; privatizaes e
desregulamentaes; busca da qualidade na prestao dos servios pblicos
com a inevitvel orientao ao cliente; desconcentrao e descentralizao;
maior participao das organizaes no-governamentais na gesto dos
servios; tentativas de reduo do hiperpositivismo jurdico; criao de
instrumentos de combate corrupo.5
Odete MEDAUAR lista maior sensibilidade quanto aos direitos dos
cidados, que implica valorizao do cidado; identificao e aplicao de
ndices de qualidade, de padres de produtividade e avaliao da satisfao
dos usurios de servios pblicos; quebra total ou parcial de monoplios;
regulao de setores privatizados e de atividades sensveis, sobretudo
mediante agncias reguladoras ou autoridades independentes; estmulo
concorrncia nos servios pblicos; ampliao das parcerias pblico-privado;
forte descentralizao; simplificao de procedimentos; deslegificao,
entendida como maior atribuio de poder normativo cpula do Poder
Executivo, a agncias reguladoras ou ainda a entes locais e ao prprio setor a
ser regulado (auto-regulao total ou parcial); controle de gesto e incentivo
participao dos cidados isolados ou associados na tomada de decises.6

2.2 REFORMAR E MODERNIZAR: SIGNIFICADO E ALCANCE DAS
AES DE TRANSFORMAO ADMINISTRATIVA
Entretanto, se o tema a ser enfrentado a Reforma de Estado, mais do
que sistematizar as transformaes ocorridas mundialmente ou ainda em
curso, importa perquirir acerca do sentido e alcance das aes de reformar e
modernizar. Somente assim torna-se possvel estabelecer e imprimir nova
forma, contedo e direo atuao estatal contempornea.
Reformar traduz-se em aes que visam precipuamente alterar uma
forma existente, a ela conferindo novas linhas. Certamente a finalidade da
modificao tende ao aprimoramento do objeto; sua reconstruo ou
restaurao. E se o intuito obter a melhor forma possvel, parece lgico que

5 VILLORIA MENDIETA, Manuel. La modernizacin de la administracin como instrumento al
servicio de la democracia. Madrid: Inap, 1996. p. 17.
6 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed. So Paulo: RT, 2003. p. 133-
134.

5
reformar no significa somente corrigir imperfeies. Importa em retificar ou
suprimir os erros detectados, excluindo tudo aquilo que for desprovido de
serventia ou revelar-se anacrnico, porm conservando as caractersticas e
qualidades fundamentais do objeto.
De outro lado, a intensidade dessas alteraes depender, com efeito,
da utilidade que se pretende dar quele objeto. Assim, ao fim do processo a
que foi submetido, de esperar-se que o mesmo esteja mais funcional, ou
seja, demonstre maior aptido para cumprir com as tarefas a ele inerentes e
com outras que porventura lhe sejam cometidas ao cabo das transformaes
sofridas. E o alcance da reforma poder desencadear to-somente
modificaes de cunho estrutural; ou essas, acrescidas de modificaes de
fundo ou de contedo.
V-se, assim, que a dinmica da reforma do Estado constitui-se em um
fenmeno transformador de grandes propores e amplitude, receptor do
influxo de demandas, pleitos, reivindicaes e proposies de toda ordem, com
predomnio daqueles de natureza poltico-ideolgica, o que por si s o torna
extremamente intrigante e desafiador.7
Por seu turno, modernizar tambm sugere mudanas, porm mudanas
direcionadas a provocar um conjunto de adaptaes de uma dada realidade
aos novos tempos. Da ao modernizante no decorre, obrigatoriamente,
alteraes de grande monta, alteraes profundas, manifestando-se por meio
de intervenes mais pontuais, que tm por fim promover constantes ajustes
em uma estrutura prvia (a qual ainda denota alguma utilidade), em face do
transcurso do tempo e da evoluo de tudo o que integra o cenrio no qual o
objeto a ser modernizado encontra-se inserido.
A dinmica modernizante do Estado , em princpio, menos complexa
que a reformadora, e dela acaba fazendo parte. Isso ocorre porque
modernizao expressa a busca por novas formas e modelos de gesto das
tarefas hodiernamente levadas a cabo por rgos e entidades, justamente para
otimizar sua execuo, tornando-a mais eficaz, eficiente e efetiva.
Embora marcantes em significado, reforma e modernizao so termos
usual e indistintamente empregados para refletir o processo de transformao
do Estado e da Administrao Pblica na atualidade. No entanto, parece
evidente que o termo reforma findou prevalecendo.
Apesar disso, h de ser esclarecido que Reforma de Estado pretende

7 Para Fernando Henrique CARDOSO, a complexidade da reforma do Estado dupla. De um
lado, apresenta-se o desafio de entender com preciso a tarefa, definir os passos a serem dados,
partindo no apenas de uma anlise terica abstrata, mas de uma correta insero dessa anlise no
contexto histrico brasileiro. Mas isso no suficiente. A questo complexa tambm pelo lado poltico.
Nenhuma reforma desse tipo pode ter xito se no estiver lastreada na articulao de maiorias polticas
estveis, capazes de assegurar a execuo consistente das mudanas e, o que talvez mais difcil,
capazes de promover a transformao de toda uma cultura bucrocrtica sedimentada ao longo do tempo
(CARDOSO, Fernando Henrique. Prefcio. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado
para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: Enap, 1998. p. 7-9.
p. 7.).

6
traduzir uma intensa e enrgica interveno nas estruturas e modo de
funcionamento estatais, principalmente em virtude das especiais razes que
comumente determinam sua instaurao. um fenmeno impregnado de
nuances e matizes em razo dos diferentes fundamentos polticos e
ideolgicos que lhe servem de base. E as transformaes dela resultantes tm
o condo de inaugurar um novo e original marco legal-institucional no pas
em que eclode, distinto daquele que vigorava no momento imediatamente
anterior ao irrompimento do fenmeno reformador.
provvel que nesse ponto resida uma diferena entre os fenmenos
reformador e modernizador. Se reformar representa um processo gerador de
novas bases, fundamentos e tarefas para o Estado, espera-se que tal processo
atinja tal objetivo e esgote-se, o que necessariamente torna a Reforma do
Estado, alm de excepcional, justificado, circunstancial e prospectivo, um
acontecimento datado, e no permanente ou incessante. O que deve ter
perenidade o processo de modernizao do Estado, tal qual foi acima
descrito. Inclusive, seria correto afirmar que todo processo de reforma deveria
dotar o Estado de mecanismos e instrumentos suficientes para garantir um
permanente processo de ajustes e adaptaes de sua organizao e funes
aos novos tempos, tornando dispensvel a instituio de peridicas reformas
para cumprir tal desiderato.8
Aqui jaz, portanto, o motivo pelo qual muitos dos fenmenos intitulados
Reforma do Estado nada tm de reformadores, pois constituem-se em
autnticos movimentos de modernizao da Administrao Pblica, sem
provocar profundas modificaes no marco institucional-legal do Estado.9
Finalmente, um importante ponto a ser destacado que tanto as
propostas formuladas no bojo desses processos (p. ex. novos modelos de
gesto pblica e formas de organizao das entidades componentes da
Administrao Pblica), quanto os instrumentos e ferramentas utilizados para
viabiliz-las devem ser pensados, forjados e conformados a partir do sistema
jurdico-administrativo10 de cada pas. Por via de conseqncia, a exata
apreenso e correta interpretao dessas inovaes operadas nos planos

8 BRESSER PEREIRA alude a um permanente processo de reforma, pois o Estado no
possuiria um sistema automtico de correo - mesmo que imperfeito - do tipo que existe com relao ao
mercado. A administrao das organizaes burocrticas dentre as quais o Estado a mais importante
um processo que necessita de constantes correes de curso, que necessita estar em permanente
reforma (BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para uma
nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo: 34, 1996. p. 65.).
9 Bem por isso Luis Fernando DUQUE POBLETE defende que a idia central da reforma do
Estado adequar as instituies pblicas com o fim de implementar programas radicalmente diferentes
dos que existiam antes da mudana poltica ocorrida (DUQUE POBLETE, Luis Fernando. Reforma
Administrativa. Revista de Administrao Pblica, So Paulo, v. 31, n. 3, p. 133-188, mai./jun. 1997. p.
139.). Ainda para o autor, Reforma do Estado consiste na relativamente drstica adequao das
estruturas e funes do sistema poltico, com a finalidade de cumprir a idia de pas de uma nova elite
poltica que conquistou o poder por revoluo, golpe de Estado ou uma significante maioria eleitoral (Id.).
10 Norberto BOBBIO assinala que o termo sistema um daqueles termos de muitos
significados, que cada um usa conforme suas prprias convenincias. E embora apresente trs
significados do vocbulo, enfatiza aquele segundo o qual o ordenamento jurdico seria um sistema
porque no podem coexistir nele normas incompatveis (BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento
jurdico. 10. ed. Braslia: UNB, 1999. p. 76-80.).

7
jurdico, institucional, organizacional e de gesto ho de ser realizadas frente
ao conjunto de regras, princpios e valores que compem tais sistemas
jurdicos.

2.3 UMA EXPERINCIA RECENTE: A REFORMA DA ADMINISTRAO
PBLICA EM PORTUGAL (2003)
No contexto internacional, cumpre apontar que a experincia
portuguesa com o fenmeno transformador do Estado uma das mais
recentes, e ainda encontra-se em curso.
Em junho de 2003, o Primeiro-Ministro J os Manuel Duro Barroso
apresentou ao pas as Linhas de orientao para a reforma da Administrao
pblica.11 Em 10 de julho do mesmo ano, tais linhas diretivas foram aprovadas
por meio da Resoluo do Conselho de Ministros n. 95/2003.
No aludido ato normativo consta que a reforma da Administrao
Pblica tem sido unanimemente perspectivada, ao longo dos ltimos anos,
como uma exigncia indispensvel ao desenvolvimento scio-econmico,
devendo constituir-se como vector de competitividade e dinamismo numa
sociedade moderna, bem como influenciar, directa ou indirectamente, muitas
outras reformas sectoriais, a propor ou em curso, das quais o Pas tambm
carece, pelo que constituir a grande prioridade da aco reformadora do
Governo. Tal reforma tem como objetivos gerais (i) prestigiar a misso da
Administrao Pblica e os seus agentes na busca da exigncia e da
excelncia; (ii) delimitar as funes que o Estado deve assumir diretamente
daquelas que, com vantagem para o cidado, melhor podem ser prosseguidas
de forma diferente; (iii) promover a modernizao dos organismos, qualificando
e estimulando os funcionrios, inovando processos e introduzindo novas
prticas de gesto; (iv) introduzir uma nova idia de avaliao dos
desempenhos, seja dos servios, seja dos funcionrios; (v) apostar na
formao e na valorizao dos funcionrios pblicos. Tais objetivos devero
ser concretizados a partir de trs eixos fundamentais, a saber (a) organizao
do Estado e da Administrao; (b) liderana e responsabilidade, e (c) mrito e
qualificao.
Entre as aes elencadas para atingir tais objetivos, destacam-se (i) a
busca pela identificao e diferenciao das funes essenciais, que s ao
Estado compete desenvolver e assegurar, das funes acessrias, que podem
ser prestadas por outras entidades, e ainda das funes que deixaram de ter
sentido til, (ii) a edio de um novo quadro legal para a organizao
administrativa, que dever traduzir-se na reduo dos nveis hierrquicos, na
promoo da desburocratizao dos circuitos de deciso, na melhoria dos
processos, na colaborao entre servios, na partilha de conhecimentos e

11 As informaes sobre a Reforma em Portugal foram extradas do site
<http://www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos/Governos_Constitucionais/GC15/Ministerios/MF/Comunic
acao/Outros_Documentos/20030624_MEF_Linhas_Reforma_AP.htm>. Acesso em 20 abr. 2004.

8
numa correta gesto da informao, de acordo com as seguintes linhas de
atuao; e (iii) no mbito da liderana e da responsabilidade dever promover-
se a reviso do Estatuto dos Dirigentes da Administrao Pblica, a partir dos
princpios da moderna gesto pblica, designadamente na capacidade de
liderana, na definio de responsabilidades e funes a cada nvel hierrquico
e nos mecanismos de prestao de contas e avaliao de resultados.

2.4 TENDNCIA DO ESTADO CONTEMPORNEO: A POLTICA DE
MODERNIZAO ADMINISTRATIVA
pertinente ressaltar que nesse cenrio transformador, os pases vm
encontrando obstculos institucionais muito similares para a implementao de
suas reformas de Estado.
Luc ROUBAN e J acques ZILLER asseveram que no transcurso das
reformas, descentralizao das responsabilidades foi oposta a centralizao
dos procedimentos financeiros; vontade de determinar com mais clareza as
competncias das funes, opem-se a fragmentao dos nveis de deciso e
a multiplicao dos atores administrativos; vontade de tornar impessoal o
fornecimento de bens e servios pblicos ope-se uma politizao crescente
da funo pblica, cada vez mais chamada a defender as opes
governamentais e desenvolver polticas pblicas prioritrias.12
De qualquer modo, a tnica mundial dos processos de transformao do
Estado contemporneo parece ser a institucionalizao de uma poltica de
modernizao da gesto pblica, referida por Odete MEDAUAR como
reforma administrativa por aes contnuas.13 Tal estratgia teria por foco
principal consolidar e aprofundar os programas e aes reestruturantes, nas
quais os pases decidiram engajar-se nas ltimas duas ou trs dcadas.
Com efeito, porque dotada de perenidade, a elaborao de uma poltica
estatal de modernizao mais condizente com o que a sociedade
contempornea espera do Estado: atualizao constante frente s demandas
sociais, promoo dos necessrios ajustes e afastamento de indesejveis
distores em sua estrutura e funcionamento, gerando, por meio de suas
aes, intervenes e regulaes, melhores e maiores benefcios populao.
Um tema incandescente no direito pblico mundial, muitas vezes
inserido nos movimentos reformadores e modernizadores do Estado, o
atinente ao emprego em larga escala de mtodos e tcnicas negociais ou
contratualizadas no campo das atividades perpetradas pelos rgos e
entidades pblicas. Tais atividades podem envolver unicamente a participao
de rgos e entidades pblicas, como tambm contemplar a sua interao com

12 ROUBAN, Luc; ZILLER, J acques. ROUBAN, Luc; ZILLER, J acques. De la modernisation de
ladministration a la rforme de ltat. Revue franaise dadministration publique, Paris, n. 75, p. 345-354,
juil./sept. 1995. p. 350.
13 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2. ed., 2003. p. 134.

9
organizaes dotadas de finalidade lucrativa (setor privado) ou destitudas de
finalidade lucrativa (terceiro setor).
J oan PRATS I CATAL alude a uma mudana paradigmtica do
direito administrativo, a partir (i) do desenvolvimento de teorias e tcnicas de
construo e gesto de redes interorganizativas, (ii) do incremento do interesse
pelas relaes interadministrativas, (iii) do manejo da gesto pblica sob a
orientao de diferentes formas convencionais ou participativas, distintas do
ato administrativo tradicional, e (iv) do desenvolvimento do posicionamento
jurdico do cidado perante os servios pblicos a serem prestados.14
Aqui insere-se a discusso acerca do contrato de gesto, a qual ser a
seguir desenvolvida.

3. CONTRATO DE GESTO NA CONSTITUIO DE 1988: O 8O DO
ART. 37

3.1 CONTRATO DE GESTO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO
APARELHO DO ESTADO (1995)
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO ressalta que no contexto da
reforma do Estado e da modernizao da Administrao Pblica, entre as
inmeras propostas engendradas deve-se destacar a necessidade de adotar
novas metodologias administrativas que possibilitem uma gesto mais rpida,
econmica e transparente, como o caso (...) da administrao por
objetivos.15 (g.n.)
E prossegue o autor:
Tornou-se necessrio criar condies organizativas e funcionais para que o
Estado recupere um mnimo aceitvel de eficcia, notadamente no campo da
administrao pblica, e principalmente naquelas atividades em que sua
atuao, por lhe ser prpria, insubstituvel e indelegvel. Por outro lado,
deve-se estimular a participao da sociedade, em tudo o que seja possvel,
para a boa realizao dos cometimentos do Estado; isso no significa a
recesso do princpio da autoridade mas o seu temperamento com o
princpio da participao, introduzindo ou estimulando as modalidades
consensuais de emprego do poder administrativo pblico.16 [g.n.]
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - encarado como o

14 PRATS I CATAL, J oan. Direito e gerenciamento nas administraes pblica: notas sobre a
crise e renovao dos respectivos paradigmas. Revista do Servio Pblico, Brasilia, a. 47, v. 120, n. 2, p.
23- 46. mai./ago. 1996. p. 40.
15 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Administrao privada temporria de carter
interventivo em banco estadual negociada consensualmente com o Banco Central: implicaes da lei n.
8.666/93. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo, a. 12, n. 4, p. 178- 188, abr. 1996. p. 183.
16 Ibid., p.183-184.

10
documento oficial que contm as principais informaes e orientaes sobre a
Reforma Administrativa brasileira iniciada em 1995 - existem diversas menes
ao contrato de gesto. Entretanto, em nenhuma delas apontava-se para a
necessidade de que sua implementao - para os termos pretendidos pela
cpula reformadora - ocorresse pela via da expressa previso no Texto
Constitucional.
Eis as referncias ao instituto ora em exame no documento assinalado:
6 Objetivos
...
6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas:
- Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em
agncias autnomas,17 administradas segundo um contrato de gesto; o
dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais,
mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para
administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua
disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos (indicadores de
desempenho) previamente acordados;18 ... [sem grifo no original]
6.4 Objetivos para os Servios no-exclusivos:
- Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um
programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em
organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins
lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder Legislativo para
celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito a
dotao oramentria;19 ... [sem grifo no original]
6.5 Objetivos para a Produo para o Mercado
...
- Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser
privatizadas.20 ... [sem grifo no original]
8. Projetos
...
8.1.3 Organizaes Sociais e Publicizao

17 Tais agncias autnomas foram posteriormente denominadas agncias executivas,
qualificao instituda pelos artigos 48 e 49 da Medida Provisria n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997, a
qual foi posteriormente convertida na Lei federal n. 9.649/98.
18 BRASIL. Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado, Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia,
1995. p. 57.
19 Ibid., p. 58.
20 Ibid., p. 59.

11
...
Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito privado que, por
iniciativa do Poder executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar
contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito a dotao
oramentria.21 [sem grifo no original]
...
8.2.2 Indicadores de Desempenho
Este projeto, essencial para a implementao das agncias autnomas e das
organizaes sociais, ter de ser realizado em parceria pelo MARE com o
Ministrio do Planejamento e Oramento, implicar um esforo sistemtico e
amplo para definir indicadores de desempenho quantitativos para as atividades
exclusivas do Estado. Estes indicadores, somados mais adiante definio de
um oramento global, sero a base para a celebrao de contrato de gesto
entre o dirigente da entidade e o respectivo ministro. E a partir do contrato de
gesto ser possvel implantar um modelo de administrao pblica
gerencial.22 ... [sem grifo no original]
Em consonncia com o objetivo maior de implantao de um modelo
gerencialista na Administrao pblica brasileira, a idia central era, de um
lado, utilizar o contrato de gesto como um instrumento de ligao entre o
denominado Ncleo Estratgico e os demais setores do aparelho do
Estado,23 quais sejam, (i) setor de atividades exclusivas, (ii) setor de servios
no-exclusivos e (iii) setor de produo para o mercado.
Assim, por meio do contrato de gesto visava-se imprimir a
contratualizao das relaes do Estado, seja (i) com suas entidades
descentralizadas (agncias executivas e empresas estatais), seja (ii) com as
entidades privadas - portanto externas ao aparelho do Estado - qualificadas
como organizaes sociais.
De outro lado, alm da assinalada contratualizao das relaes
buscava-se, por meio do contrato de gesto, instaurar a denominada
contratualizao dos controles a cargo do Estado, com foco no controle
de resultados, uma das caractersticas tidas como das mais relevantes no
contexto do modelo gerencialista sugerido pela equipe reformadora.
Contudo, convm ressaltar que a previso do instituto como uma forma
de alcanar os fins acima aludidos - contratualizao das relaes e
contratualizao do controle, com nfase nos resultados - deu-se pela
edio de distintas Medidas Provisrias,24 convertidas nas Leis federais n.

21 Ibid., p. 74.
22 Ibid., p. 76.
23 Cf. RAMOS, Marcelo de Matos. Contratos de gesto: instrumento de ligao entre os setores
do aparelho do Estado. In: PETRUCCI, Vera; Schwarz (Orgs). Administrao pblica gerencial: a reforma
de 1995: ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo XXI. Braslia: ENAP, 1999.
p. 197-220.
24 Respectivamente Medida Provisria n. 1.591, de 09 de outubro de 1997 e Medida Provisria

12
9.637/98 e 9.649/98, em momentos anteriores prpria promulgao da EC n.
19/98.
Vale ainda enfatizar que na Exposio de Motivos Interministerial n.
49/95 - parte integrante da Mensagem Presidencial n. 866/95 que originalmente
encaminhou a Proposta de Emenda Constitucional da Reforma Administrativa
ao Congresso Nacional - consta como um dos resultados esperados da
reforma administrativa incorporar a dimenso da eficincia na administrao
pblica: o aparelho de Estado dever se revelar apto a gerar mais benefcios
na forma de prestao de servio sociedade com os recursos disponveis, em
respeito ao contribuinte.25 Outro resultado seria romper com formatos
jurdicos e institucionais rgidos e uniformizadores: a reforma constitucional
permitir a implantao de um novo desenho estrutural na Administrao
Pblica brasileira que contemplar a diferenciao e a inovao no tratamento
de estruturas, formas jurdicas e mtodos de gesto e de controle ....26

3.2 A MATRIZ CONSTITUCIONAL DO CONTRATO DE GESTO: UMA
INOVAO DA EC N. 19/98
Estabelecidas essas premissas, cumpre afirmar que o preceito
insculpido no 8o do art. 37 da Constituio de 1988 - doravante denominado
matriz constitucional do contrato de gesto - no abriga todas as funes a
ele cometidas pelo nosso ordenamento.
A rigor, a EC n. 19/98 no instituiu o contrato de gesto no sistema
administrativo brasileiro, e sim o constitucionalizou, a ele conferindo contornos
e funes especficas, e dependentes de densificao infraconstitucional (...
cabendo lei dispor sobre: ...).
que em nosso sistema, antes mesmo da previso constitucional do
8 do art. 37, predominava a diversidade da disciplina jurdica do contrato de
gesto.
Assim, resta claro que a unidade terminolgica adotada pelo legislador
ptrio no uma decorrncia da unidade de disciplina jurdica do instituto.
Tampouco resultado da uniformidade de funes a ele reservadas em nosso
ordenamento.27
Em verdade, a terminologia unvoca constitui-se em um complicador

n. 1.549-28, de 14 de maro de 1997.
25 Dirio do Senado Federal, 02. dez. 1997, p. 26.481.
26 Id.
27 Leila CUELLAR pondera que no existe um conceito legal genrico e nico para identificar o
que se pretende abranger sob o nome contrao de gesto. (...) O que h, ento, so definies
casusticas, estabelecidas nos textos legais em que se prev a celebrao de contrato de gesto e para
fins especficos de cada caso. ... (CUELLAR, Leila. Os novos servios sociais autnomos: exame de um
caso. In: BOCKMANN, Egon; CUELLAR, Leila. Estudos de direito econmico. Belo Horizonte: Frum,
2004. p. 279-329. p. 298.).

13
para o exame do instituto, pois a locuo contrato de gesto utilizada para
representar relaes e situaes distintas entre si. Por tais razes, no caso
brasileiro o mais correto referir-se a contratos de gesto.
Sem prejuzo disso, parece que a inteno do constituinte reformador foi
a de salientar e disseminar, por meio da criao de um novo instituto jurdico,
uma nova forma de desempenhar as atividades administrativas, sobretudo
sob o ponto de vista interno da organizao administrativa. Nessa nova forma
de administrar h o predomnio de tcnicas dialgicas, que
necessariamente colocam em relevo as funes de interao e negociao
entre rgos e entidades administrativas, as quais visam estipular uma
programao das aes a serem desenvolvidas, com o intuito de permitir uma
melhor avaliao do desempenho e controle dos resultados oriundos
dessas aes.
Os contratos de gesto de compleio brasileira so acordos
administrativos, os quais no se distiguem sob o ponto de vista estrutural,
uma vez que demandam todos o encontro de ao menos duas declaraes de
vontade para a sua formao. So vontades declaradas buscando atingir a um
fim comum, expressando originalmente a idia de cooperao e colaborao
de interesses, e no a de contraposio, tpica da qualificao do acordo
como um contrato.

3.3 O CONTRATO DE GESTO DE BASE CONSTITUCIONAL:
PROPOSTA DE DEFINIO
Tecidas essas consideraes, o contrato de gesto de base
constitucional pode ser definido como um instrumento originrio da
administrao por objetivos, por meio do qual so ampliadas as
autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades
da Administrao pblica, com a estipulao de metas de desempenho e
fixao negociada de resultados, os quais devero ser atingidos a partir
da execuo de uma srie programada de atos (programao derivada),
cuja finalidade conferir efetividade a planos, programas e polticas
pblicas (programao originria), promovendo assim a eficincia28 na
gesto pblica.
A seguir, a partir do Texto Constitucional e da experincia brasileira
sero evidenciadas algumas funes atinentes ao contrato de gesto em nosso
sistema.

28 Embora atrelada temtica ora enfrentada, a discusso acerca da noo jurdica da eficincia
escapa dos limites originalmente traados para o desenvolvimento deste trabalho. Sem prejuzo disso,
concorda-se com Paulo MODESTO para quem a eficincia enquanto princpio jurdico da Administrao
Pblica traduz "a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou
simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea,
econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato
ou contrato de direito pblico" (MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio da eficincia.
Revista do servio pblico, Braslia, a. 51, n. 2, p. 107-119, abr./jun. 2000 p. 116.).

14

4. CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE
MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

4.1 CONTRATO DE GESTO COMO ACORDO ADMINISTRATIVO
ORGANIZATRIO
Segundo o relatrio O contrato de gesto no servio pblico, produzido
pela ENAP, o instituto em tela entendido como toda relao negociada entre
o Poder Pblico e suas instncias operativas,29 por meio do qual busca-se
maior eficincia mediante formas alternativas de controle que privilegiam a
autonomia gerencial e os resultados, e no os meios da ao administrativa.30
O documento assinalado explicita a noo apresentada:
O contrato de gesto uma relao interna a um poder, na qual uma das
partes, em ltima instncia, est contida na outra, naquela representada pelo
Poder Pblico, entendido na atividade inerente ao prprio Estado. Da o
contedo de negociao se caracterizar, antes de tudo, pelo estabelecimento
de compromissos, sob determinadas condies, que so definidos a partir das
estratgias e dos objetivos inerentes a cada entidade. 31
Com efeito, o contrato de gesto de feio constitucional tem a natureza
jurdica de acordo administrativo organizatrio, pois tem por objeto a
fixao de metas de desempenho para rgos ou entidades
administrativas, conforme depreende-se da redao do 8 do art. 37 da
Carta Magna.
Segundo Luiz Carlos Bresser PEREIRA, se os objetivos estratgicos
so resultados de dimenso mais geral pretendidos pela instituio, as metas
de desempenho so aes mais concretas e objetivas, necessrias ao
atingimento dos objetivos estratgicos e que vo constituir a matria-prima da
avaliao do desempenho instituticonal.32
Alm das metas de desempenho, devem ser definidos no contrato de
gesto os indicadores de desempenho, os quais na viso de Luiz Carlos
Bresser PEREIRA devem ser expressos em unidades de medida que sejam as
mais significativas para aqueles que vo utiliz-los, seja para fins de avaliao
seja para subsidiar a tomada de deciso com base na informao por eles

29 FUNDAO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. O contrato de gesto no
servio pblico. Braslia: ENAP, 1993. p. 105.
30 Id.
31 Ibid., p. 108.
32 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania, 1998. p. 229.

15
geradas.33
Por intermdio do instituto em exame, o poder pblico amplia as
autonomias gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades
administrativas. Celebrado o contrato de gesto de feio constitucional, opera-
se uma diferenciao autorizada de regime jurdico a que antes se
encontrava submetido o rgo ou a entidade administrativa. Para tanto, a
contrapartida exigida pelo poder pblico a melhoria do desempenho das
atividades e a otimizao dos resultados a serem alcanados por esses rgos
e entidades.
Assim, visa o contrato de gesto basicamente a disciplinar (i) relaes
intra-administrativas (entre rgos de uma mesma pessoa jurdica de direito
pblico interno) ou (ii) relaes interadministrativas (entre rgos da
Administrao pblica direta e entidades da Administrao pblica indireta).

4.2 CONTRATO DE GESTO COMO INSTRUMENTO DE
PROGRAMAO ADMINISTRATIVA DERIVADA
A Constituio de 1988 estipula no 1 do art. 165 que a lei que instituir
o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
De outro lado, entre as matrias objeto da lei de diretrizes oramentrias, o
2 do art. 165 arrola as metas e prioridades da administrao pblica federal
....
Assim, a programao originria das diretrizes, objetivos, metas e
prioridades da administrao pblica federal determinada pela Carta Magna
realizada pela legislao infraconstitucional correspondente.
A Lei Federal n. 10.933, de 11 de agosto de 2004, a qual instituiu o
Plano Plurianual 2004/2007,34 dispe no 1 do art. 1 que integram o Plano
Plurianual: I - Anexo I - Orientao Estratgica de Governo; II - Anexo II -
Programas de Governo; III - Anexo III - rgo Responsvel por Programa de
Governo; e IV - Anexo IV - Programas Sociais. O art. 2 desse diploma
legislativo estipula que os Programas, no mbito da Administrao Pblica
Federal, para efeito do art. 165, 1, da Constituio, so os integrantes desta
Lei. No Anexo I so descritos os megaobjetivos a serem perseguidos, quais
sejam (i) incluso social e reduo das desigualdades sociais, (ii) crescimento

33 Ibid., p. 230. Sobre indicadores de desempenho no setor pblico, cf. BATISTA, Fbio Ferreira.
A avaliao da gesto pblica no contexto da reforma do aparelho do Estado. Texto para discusso n.
664. Braslia: IPEA, 1999; TIRONI, Luiz Fernado et al. Critrios para gerao de indicadores de qualidade
e produtividade no servio pblico. Texto para discusso n. 238. Braslia: IPEA, 1991 e _____.
Indicadores da qualidade e produtividade: um relato de experincias no setor pblico. Texto para
discusso n. 263. Braslia: IPEA, 1992.
34 Sobre os Planos Plurianuais de 1991-1995, 1996-1999 e 2000-2003, cf. GARCIA, Ronaldo
Coutinho. A reorganizao do processo de planejamento do Governo federal: o PPA 2000-2003. Texto
para discusso n. 726. Braslia: IPEA, 2000.

16
com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e
redutor das desigualdades sociais e (iii) promoo e expanso da cidadania e
fortalecimento da democracia.
Por sua vez, a Lei Federal n. 10.934, de 11 de agosto de 2004, a qual
versa sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2005,
preconiza em seu art. 2o que as aes prioritrias, e as respectivas metas, da
Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2005 so as constantes do
Anexo I desta Lei, cujas dotaes necessrias ao cumprimento das metas
fixadas devero ser includas no projeto e na lei oramentria.
Obviamente que as competncias para o desenvolvimento dos
programas, projetos e aes necessrias para a implementao das diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal so estabelecidas em lei, e
distribudas entre os rgos e entidades integrantes do aparato administrativo
federal. Todavia, o 8 do art. 37 determina a possibilidade de que a
efetivao da programao originria prevista nos diplomas legislativos
assinalados ocorra por meio de uma programao derivada, a ser
minuciosamente detalhada por meio dos contratos de gesto.
Desse modo, possvel encarar o contrato de gesto como um acordo
administrativo organizatrio, cuja funo a difuso da normatividade
programtica prevista no ordenamento ptrio (programao originria),
por intermdio da estipulao de uma programao de metas de
desempenho a serem cumpridas pelos rgos e entidades da
Administrao pblica (programao derivada), com a conquista de
determinados resultados.
No entanto, para que o contrato de gesto possa efetivamente cumprir
com essa funo, a programao das metas de desempenho e estipulao dos
resultados a serem atingidos pela Administrao pblica devem estar
perfeitamente integradas com a realizao do planejamento e a programao
do oramento do Estado.35
Ademais disso, h a necessidade de operar a concatenao das
diferentes programaes (e aes) administrativas, razo pela qual concorda-
se com Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, para quem a funo do contrato
de gesto, seria a de viabilizar a coordenao gerencial na administrativa
pblica:
Com efeito, a redescoberta das possibilidades da coordenao de aes para o
gerenciamento da Administrao Pblica, valendo-se das mltiplas formas de
interao e de atuao agregada dos prprios rgos j existentes no aparelho
do Estado entre si, e desses com as mirades de entidades da sociedade civil
organizada, tm rasgado um vasto e riqussimo campo de experincias

35 Nesse sentido, cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na
reforma do Estado. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v. 39, n. 3, p. 42-52, jul./set. 1999.
p. 45. A autora destaca que nos contratos de gesto federais, a equipe de acompanhamento dos
contratos funcionou em paralelo com a de oramento, o que trouxe inconsistncias e reduziu seu poder
de superviso dos contratos (Ibid., p. 46.).

17
gerenciais, em que institutos antigos vo se remodelando e novos vo sendo
criados com vistas maior eficincia e maior visibilidade da gesto dos
interesses pblicos. Nessa linha, no mbito interno da Administrao
Pblica, desenvolveu-se e aperfeioou-se o antigo conceito de
cooperao, tanto valendo-se das formas clssicas dos consrcios e dos
convnios, quanto atravs dos novssimos contratos de gesto, na
verdade, acordos para a realizao de programas especficos de
administrao pblica, por isso mesmo mais adequadamente
denominados de acordos de programa, voltados a ampliar a autonomia
gerencial dos rgos pblicos e a estimular a gesto associada de
servios pblicos, para superar os avelhentados emperramentos da
hierarquia burocratizada.36 [g.n.]

4.3 CONTRATO DE GESTO E CONTRATUALIZAO DO CONTROLE
ADMINISTRATIVO
A contratualizao das relaes intra-administrativas e
interadministrativas tem por finalidade estabelecer regras claras e especficas a
respeito do controle interno da Administrao Pblica,37 exercido pelo
Poder Executivo sobre seus rgos e entidades administrativas, embora o foco
principal do contrato de gesto seja o de efetivar o controle de eficincia
(avaliao de desempenho e de resultados).
A Constituio de 1988 preceitua em seu art. 74 que os Poderes
Legislativo, Executivo e J udicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial
nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o
controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio e IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional.
A Lei federal n. 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 (organiza e disciplina
os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao
Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder
Executivo Federal), estipula em seu art. 19 que o Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental e da
gesto dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e a apoiar o

36 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Coordenao gerencial na administrao pblica:
administrao pblica e autonomia gerencial. contrato de gesto. organizaes sociais. a gesto
associada de servios pblicos. consrcios e convnios de cooperao. Revista de Direito Administrativo,
Rio de J aneiro, n. 214, p. 35-53, out./dez. 1998. p. 41-42.
37 No Brasil, defendendo ser essa uma das funes do contrato de gesto em nosso sistema, cf.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2002., p.
225.

18
controle externo no exerccio de sua misso institucional. Por seu turno, o art.
24 do diploma legislativo aludido estipula a competncia dos rgos e das
unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: I -
avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual; II -
fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes
descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos Oramentos da
Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento; III -avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV - exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e
haveres da Unio; V - fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira
dos projetos e das atividades constantes dos oramentos da Unio; VI - realizar
auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade
de rgos e entidades pblicos e privados; VII - apurar os atos ou fatos
inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou
privados, na utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso,
comunicar unidade responsvel pela contabilidade para as providncias
cabveis; VIII - realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro,
oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; IX
- avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao
indireta federal; X - elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da
Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos do art. 84,
inciso XXIV, da Constituio Federal e XI - criar condies para o exerccio do
controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos
oramentos da Unio.
Segundo Odete MEDAUAR, o poder pblico submete a ao
administrativa a vrias espcies de controle. O controle administrativo um
deles (ao lado dos controles polticos, judicial e mistos), e encontra-se a cargo
do Executivo e rgos administrativos dos demais poderes sobre suas prprias
atividades, para que atendam ao interesse pblico, respeitem a lei e as
exigncias tcnicas (eficcia), um controle de mrito, de legalidade e de
eficcia.38 Esse controle administrativo subdivide-se, de acordo com a autora,
em (i) auto-tutela ou auto-reviso, (ii) controle hierrquico, em que a
autoridade administrativa superior exerce controle hierrquico sobre os atos e
sobre a pessoa dos agentes que lhe so subordinados...39 e (iii) tutela
administrativa, entendida como fiscalizao de um rgo central sobre uma
pessoa jurdica administrativa descentralizada, dotada de poder prprio de
deciso em matria especfica.40
O art. 19 do Decreto-lei n. 200/67 dispe que todo e qualquer rgo da
administrao federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro
de Estado competente .... Assim, na esfera federal controle hierquico e tutela
administrativa encontram-se integrados na atividade de superviso
ministerial, uma vez que o nico do art. 20 do Decreto-lei n. 200/67 estatui

38 MEDAUAR, Odete. Controle administrativo das autarquias. So Paulo: Bushatsky, 1976. p.
48.
39 Ibid., p. 49.
40 Ibid., p. 49-50.

19
que a superviso ministerial exercer-se- atravs da orientao, coordenao
e controle das atividades dos rgos subordinados ou vinculados ao ministrio,
nos termos desta lei. Por seu turno, o art. 21 de referido diploma legislativo
estabelece que o Ministro de Estado exercer a superviso de que trata este
ttulo com apoio nos rgos centrais.
Ora, cumprindo ao contrato de gesto de feio constitucional a
contratualizao dessa superviso ministerial, parece claro que as partes
desse ajuste so, de um lado, o poder pblico, na pessoa do Ministro de
Estado competente; de outro, os administradores dos rgos e entidades
administrativas.
Nesse vis, o contrato de gesto (i) formaliza e refora os compromissos
legais de prestao de contas dos rgos e entidades da Administrao
pblica, (ii) evidencia e concentra as responsabilidades administrativas
(previstas em lei) na figura de seus administradores, afastando a diluio de
responsabilidades funcionais, to comum no sistema administrativo brasileiro,
(iii) permite que haja negociao com relao s metas e os resultados a
serem atingidos, induzindo a democratizao interna da organizao
administrativa, por meio de um processo de horizontalizao das estruturas
hierrquicas e (iv) torna competncias e responsabilidades dos agentes
pblicos mais acessveis e transparentes para os outros Poderes e para a
populao, configurando assim um instrumento de referncia para o exerccio
do controle externo da Administrao pblica, a includo o controle social a ser
levado a efeito pela sociedade.

4.3.1 A AVALIAO DE DESEMPENHO E DE RESULTADOS:
ESPECIFICIDADES A PARTIR DO SISTEMA ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO
Compreendida como o processo de comparao entre as metas
estabelecidas pela organizao e os resultados efetivamente alcanados, a
avaliao de desempenho foi inserida no Texto Constitucional pela EC n.
19/98, podendo ser analisada sob dois enfoques: (i) enfoque institucional, a ser
levada a efeito sobre os rgos e entidades administrativas por meio da
implementao do contrato de gesto ( 8 do art. 37) e (ii) enfoque funcional,
a ser levada a efeito sobre o desempenho dos servidores pblicos (inc. III do
1 do art. 41 e 4 do art. 41).
Nesse vis, pertinentes so as ponderaes de Odete MEDAUAR, para
quem a rigidez no funcionamento da estrutura hierarquizada da Administrao,
a conseqente diluio de responsabilidades, os aspectos desfavorveis do
controle hierrquico acarretaram a busca de novos mtodos de direo e novas
tcnicas de controle.41 A autora, tendo por referncia a experincia

41 MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1993. p. 47.

20
estrangeira,42 coloca em evidncia uma noo mais ampla de controle das
atividades administrativas, por ela denominada controle de gesto:
Acreditamos que dificilmente se atingir o ponto de abolio total do controle
hierrquico, no aspecto de legalidade ou de mrito, embora se devam buscar
novas tcnicas de gesto e em decorrncia novas tcnicas de controle, de que
exemplo o controle de gesto. Evidente que um controle to abrangente
como o de gesto, que recai sobre um conjunto de atividades desenvolvidas
para atendimento de um objetivo, aborve o de legalidade e o de mrito e tem a
vantagem, segundo se depreende, do acompanhamento simultneo da
atuao, com medidas corretivas a cada passo, impedindo a disperso e o
mau uso dos recursos alocados; por outro lado, quebra a rigidez da estrutura
hierarquizada, sem deixar no entanto, de observar certo escalonamento, pela
existncia de um agente controlador e de um chefe de projeto. Necessrio se
tornar tentar aplicar essa nova tcnica e estudar os resultados, ...43
Em que pese ser premente, at por determinao constitucional,
promover-se a eficincia na Administrao Pblica brasileira, parece claro que
no sistema administrativo ptrio a eficincia no e no pode configurar um fim
em si mesma, assim como a atividade da Administrao pblica no pode ser
avaliada to-somente em razo dos resultados alcanados.
A noo de regime jurdico-administrativo brasileiro, cujas bases
encontram-se solidamente fixadas em nossa Constituio, exige a conciliao
da eficincia com os demais valores e princpios que desse regime fazem
parte.
evidente que a gesto pblica h de ser permanentemente avaliada a
partir de critrios que envolvam aspectos de legalidade, o que inclui o controle
hierrquico.44 Todavia, o emprego de mtodos e tcnicas organizacionais de
ponta que eventualmente possibilitem mensurar o desempenho e os resultados
conquistados pelo desenvolvimento da ao administrativa, devem ser
igualmente implementados.
Nesse contexto, merece destaque opinio de J os J oaquim Gomes
CANOTILHO:

42 Exemplificando, destaca Gaetano DAURIA que na Itlia o Decreto-lei n. 470/1993 tornou
obrigatria nas administraes - seja do Estado ou das entidades pblicas, seja das regies ou de
entidades locais - a instituio, onde ainda no existam, de servios de controle interno ou ncleos de
avaliao, com a tarefa de verificar, atravs de avaliaes comparativas dos custos e dos rendimentos, a
realizao dos objetivos, a correta e econmica gesto dos recursos pblicos, a imparcialidade e o bom
andamento da ao administrativa (DAURIA, Gaetano. Os controles. Revista do Servio Pblico,
Braslia, a. 47, v. 120, n. 3, p. 129-143. set./dez. 1996. p. 131.).
43 MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica, 1993. p. 49.
44 Lafayette POND afirma que a hierarquia prpria das administraes centralizadas, cada
qual com a sua prpria composio orgnica. uma articulao de rgos de um mesmo sistema, uns
com poder de mando sobre outros, em uma escala de graus - os superiores sobre os intermedirios,
estes sobre os inferiores -, todos com ao na mesma rea de competncia material. Tal a linha central
da ordenao hierrquica: a identidade da competncia e o poder de superviso, ou vigilncia, de impor
instrues e ordens, a que corresponde o dever de obedincia. O trao caracterstico da hieraquia essa
ingerncia do superior, mediante o poder de dar ordens ao inferior, no exerccio de uma rea de
competncia comum (POND, Lafayette. Consideraes sobre o controle administrativo. Revista de
Direito Administrativo, Rio de J aneiro, v. 163, p. 1-15, jan./ mar. 1986. p. 9.).

21
Ao reconhecer-se (...) administrao, um papel criativo de modo a adaptar-se
a evolues inesperadas, impe-se, como corolrio do Estado de direito, o
reforo, relativamente a esta administrao, do controlo poltico e jurdico.
Trata-se, portanto, de conciliar o princpio da legalidade da administrao com
o princpio da oportunidade ou optimidade, de forma a administrao poder
assegurar com eficincia a realizao do bem comum sem comprometer as
garantias do Estado de direito. O princpio da eficincia da administrao
ergue-se a princpio constitutivo do princpio da legalidade, desde que isso no
signifique preterio das dimenses garantisticas bsicas de um Estado de
direitos. Estas garantias ficariam, por exemplo, comprometidas se as tarefas
atribudas administrao se transformassem em cheque em branco a uma
burocracia ou tecnocracia sem transparncia democrtica (...) e isentas de
quaiquer mecanismos de controlo de natureza poltica ou jurisdicional.45
Prestigiar a eficincia e o controle de resultados significa dar
cumprimento aos ditames constitucionais, principalmente aos preceitos
inseridos no caput do art. 37 e no inc. II do art. 74.46 E resta claro que a
observncia desses comandos no poderia justificar a no observncia de
outros comandos constitucionais, principalmente aqueles referentes
legalidade e ao controle de legalidade, igualmente previstos no caput do art.
37 e no inc. II do art. 74 da Carta Magna.
Portanto, no sistema administrativo brasileiro controle de legalidade e
controle de eficincia devem coexistir, e jamais exclurem-se mutuamente. Da
defender-se a existncia de um controle de gesto da Administrao pblica
brasileira,47 o qual necessariamente engloba controle de legalidade e controle
de resultados.
Tais controles so exercidos na forma e nos limites previstos em lei, a
partir das bases fixadas na Lei Maior, sendo que a previso expressa do
contrato de gesto na Constituio Brasileira acaba realando a importncia
de serem estabelecidos mecanismos de controle de gesto especialmente
voltados avaliao do desempenho e dos resultados alcanados pela
mquina administrativa.
Esclarecidos esses pontos, cabe notar ainda que a avaliao de
desempenho e de resultados encontra-se relacionada a um dos modelos de
cunho gerencialista mais desenvolvidos e aplicados no setor pblico

45 CANOTILHO, J . J . Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 4. ed. Coimbra:
Almedina, 2000. p. 713.
46 O inc. II do art. 74 da Constituio de 1988 preconiza que Os Poderes Legislativo, Executivo
e J udicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (..) II -
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e nas entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado.
47 Serge ALECIAN e Dominique FOUCHER definem controle de gesto como conjunto de
meios executados por uma organizao para ajudar os responsveis operacionais a permitir,
permanentemente, que eles atinjam seus objetivos utilizando seus recursos de modo otimizado
(ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique. Guia de gerenciamento no setor pblico. Rio de J aneiro:
Revan, 2001. p. 165.). Para os autores, o controle de gesto consiste (...) em dispor de informaes
contnuas sobre trs sries de elementos essenciais: os objetivos (o que se pretende fazer ou atingir), os
meios (os recursos e os mtodos utilizados para atingi-los), os resultados (o que se obtm depois) (Id.).

22
contemporneo, conhecido genericamente por Administrao por objetivos-
APO, cujos princpios metodolgicos bsicos so elencados por Luciano
PAREJ O ALFONSO: (i) identificao e priorizao de necessidades e definio
de objetivos destinados sua satisfao, (ii) determinao de um preciso plano
de atuao para cumprir os objetivos: estratgia; (iii) estabelecimento dos
programas, com reserva de recursos e determinao de responsveis, (iv)
execuo das atividades e tarefas previstas nos programas, (v) desenho de um
sistema de acompanhamento e controle do cumprimento dos programas e de
avaliao dos resultados em relao aos objetivos estabelecidos e (vi)
estabelecimento de um sistema de incentivo para o adequado desenvolvimento
dos programas.48

4.4 O CASO PARADIGMTICO NA ESFERA FEDERAL: A
MODERNIZAO DO INMETRO OPERADA PELA VIA DO
CONTRATO DE GESTO
No mbito federal, a experincia recente mais significativa envolvendo o
contrato de gesto como instrumento de modernizao administrativa diz
respeito ao ajuste firmado entre a Unio Federal e o INMETRO, at a presente
data nica autarquia qualificada como agncia executiva.

4.4.1 AS AGNCIAS EXECUTIVAS: CONSIDERAES A RESPEITO DO
MODELO INSTITUDO
Agncia Executiva uma qualificao a ser conferida por decreto
presidencial a autarquias e fundaes pblicas responsveis por atividades e
servios exclusivos do Estado.49
As entidades eventualmente qualificadas como Agncias Executivas no
deixam de ser consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, pessoas
administrativas, permanecendo como entidades integrantes da Administrao
Pblica Indireta Federal.
Tais entidades no passariam a constituir uma nova entidade estatal,
pois permaneceriam inalteradas as relaes de trabalho dos servidores a elas
subordinados. preciso ressaltar que as entidades interessadas na

48 PAREJ O ALFONSO, Luciano. La eficacia, principio de la actuacin de la administracin. In:
_____. Eficacia y administracin: tres estudios. Madrid: INAP, 1995. p. 89-152. p. 117. Cf. ainda
MEDAUAR, Odete. Controle da administrao pblica, 1993. p. 47-50.
49 O tema atinente s agncias executivas ainda no despertou interesse na doutrina brasileira.
Cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado, 1999. p.
48-49; BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Agncias Executivas.
Cadernos MARE da Reforma do Estado n. 10, Braslia: MARE, 1997. 54 p.; BRESSER PEREIRA, Luiz
Carlos. Reforma do Estado para a cidadania, 1998. p. 225-234; MOREIRA, Egon Bockmann. As agncias
executivas brasileiras e os contratos de gesto. In: MOREIRA, Egon Bockmann; CUELLAR, Leila.
Estudos de direito econmico, 2004. p. 231-257 e NUNES, Marcos Alonso. Agncias executivas:
estratgias de reforma administrativa. Texto para discusso n.18. Braslia: MARE/ENAP, 1997. 37 p.

23
qualificao de Agncias Executivas devem manifestar seu interesse, com o
aval do Ministrio supervisor. Ou seja, a participao no Projeto Agncias
Executivas no compulsria, e sim voluntria, por adeso.
As entidades autrquicas e fundacionais que atuarem na arrecadao de
impostos, promoo da seguridade social bsica, garantia da segurana
pblica, regulamentao e regulao de mercados, uma vez qualificadas como
Agncias Executivas, seriam objeto de medidas organizacionais especficas, no
sentido de ampliar a eficincia na utilizao dos recursos pblicos, melhorar o
desempenho e a qualidade dos servios prestados, assegurar maior
autonomia de gesto oramentria, financeira, operacional e de recursos
humanos, alm de eliminar fatores restritivos sua atuao institucional
O procedimento a ser seguido pelas instituies candidatas ou unidades-
piloto foi estabelecido originalmente pelos artigos 48 e 49 da Medida Provisria
n 1.549-28, de 14.03.97, convertida na Lei Federal n 9.649/98.
Atualmente a matria regulada pelos artigos 51 e 52 da Lei Federal n
9.649, de 27 de maior de 1998 e pelos Decretos Presidenciais n 2.487 e
2.488, ambos de 02.02.98.50
Dois so os requisitos a serem implementados pela entidade candidata
qualificao, e que devem ser apresentados ao Poder Executivo.
O primeiro requisito a formulao de um plano estratgico de
reestruturao e de desenvolvimento institucional. Este plano dever definir
diretrizes, polticas e medidas voltadas para a racionalizao de estruturas e do
quadro de servidores, a reviso dos processos de trabalho, o desenvolvimento
dos recursos humanos e o fortalecimento da identidades institucional da
Agncia. O art. 2 do Decreto n 2.487/98 estabelece um contedo mnimo
deste plano, enumerando nove pontos a serem enfrentados em sua
formulao, dentre eles (i) a implantao de programa permanente de
capacitao e de sistema de avaliao de desempenho de seus servidores e
(ii) a identificao de indicadores de desempenho institucionais, destinados
mensurao de resultados.
O segundo requisito a assinatura de um contrato de gesto, entre a
instituio e o Ministrio supervisor (signatrios principais), contando tambm
com a participao do MARE, do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do
Planejamento e Oramento (intervenientes).
O contrato de gesto definir relaes e compromissos entre os
signatrios, constituindo-se em instrumento de acompanhamento e avaliao
do desempenho institucional da entidade, para efeito de superviso ministerial
e de manuteno da qualificao como Agncia Executiva. O art. 4 do Decreto
n 2.487/98 estabelece o contedo bsico dos contratos de gesto, que

50 H tambm a Instruo Normativa n 07, do MARE, de 03.07.97, que estabelece normas
instrumentais sobre concursos para servidores, contratao de estagirios e outros assuntos referentes
parte operacional e interna das Agncias Executivas.

24
devero conter, principalmente, objetivos e metas da entidade, com seus
respectivos planos de ao anuais, prazos de consecuo e indicadores de
desempenho. Dentre estes objetivos e metas, destacam-se: 1. a satisfao do
cliente (usurios, cidados); 2. amplitude da cobertura e da qualidade dos
servios prestados; 3. adequao de processos de trabalho essenciais ao
desempenho da entidade; 4. racionalizao de dispndios, em especial com
custeio administrativo e 5. arrecadao proveniente de receitas prprias, nas
entidades que disponham dessas fontes de recursos.
Os contratos de gesto das agncias executivas devero conter
disposies acerca (i) das medidas legais e administrativas a serem institudas
com a finalidade de assegurar maior autonomia gerencial, (ii) as
responsabilidades dos signatrios e intervenientes em relao s metas e
objetivos do contrato, (iii) o prazo de vigncia e as condies para sua reviso,
renovao e resciso, (iv) as penalidades a serem aplicadas entidade e aos
dirigentes, em caso de faltas cometidas.
A agncia dever encaminhar ao Ministrio supervisor e aos
intervenientes relatrios de desempenho semestrais. O contrato de gesto ser
acompanhado por uma unidade administrativa designada pelo responsvel
pelo Ministrio supervisor, sendo que avaliaes parciais peridicas sero
levadas a efeito pelo mesmo Ministrio e pela Secretaria Federal de Controle
do Ministrio da Fazenda. Tanto as avaliaes parciais quanto a conclusiva
sero publicadas no Dirio Oficial, na forma de extrato.
O contrato ter a durao mnima de um ano, sendo admitida a reviso
de suas disposies em carter excepcional e devidamente justificada. Tanto
para a assinatura do contrato, quanto para sua renovao, a Agncia dever
obter pronunciamento favorvel dos ministrios intervenientes. Entretanto, o
pedido de renovao dever ser precedido de avaliao conclusiva, a cargo do
Ministrio supervisor, dos resultados alcanados pela Agncia Executiva.
O artigo 5 do Decreto n 2.487/98 determina a ampla divulgao dos
planos estratgicos, como forma de induzir e possibilitar o controle social. O
prprio termo contratual, bem como sua reviso ou renovao, ser publicado
no Dirio Oficial da Unio, em at 15 dias contados da assinatura do
intrumento.
H tambm a figura do Protocolo de Intenes, documento a ser
celebrado entre o MARE (originalmente), o Ministrio Supervisor e a entidade
interessada na qualificao como Agncia Executiva e que obrigatoriamente
dever anteceder a assinatura do contrato de gesto. Na prtica, o plano
estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional ser um anexo
do Protocolo de Intenes.
Finalmente, mediante uma Portaria Interministerial ser nomeada uma
Comisso Coordenadora, com integrantes do MARE, Ministrio supervisor e da
unidade candidata, com a finalidade de analisar e acompanhar o plano
estratgico, at a assinatura do contrato de gesto.

25
Por sua vez, o Decreto n 2.488/98 estabelece medidas de organizao
administrativa das Agncias Executivas, tais como (i) competncia para editar
regulamentos prprios de avaliao de desempenho dos seus servidores,
previamente aprovados pelo MARE e pelo Ministrio supervisor; (ii) sua
execuo oramentria e financeira no estar sujeita a limites nos valores
para movimentao, empenho e pagamento, mas aos termos do contrato de
gesto.
Decreto Presidencial de 20 de julho de 1998 disps em seu art. 1 que
fica qualificado como Agncia Executiva o Instituto Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial, Autarquia Federal criada pela Lei n
5.966, de 11 de dezembro de 1973.
At o presente momento, o Instituto Nacional de Metrologia,
Normalizao e Qualidade Industrial - INMETRO a nica autarquia federal
qualificada como agncia executiva,51 cujas atribuies encontram-se
enumeradas no art. 3 da Lei federal n 9.933, de 20 de dezembro de 1999: I -
elaborar e expedir regulamentos tcnicos nas reas que lhe forem
determinadas pelo CONMETRO; II - elaborar e expedir, com exclusividade,
regulamentos tcnicos na rea de Metrologia, abrangendo o controle das
quantidades com que os produtos, previamente medidos sem a presena do
consumidor, so comercializados, cabendo-lhe determinar a forma de
indicao das referidas quantidades, bem assim os desvios tolerados; III -
exercer, com exclusividade, o poder de polcia administrativa na rea de
Metrologia Legal; IV - exercer o poder de polcia administrativa na rea de
Avaliao da Conformidade, em relao aos produtos por ele regulamentados
ou por competncia que lhe seja delegada e V - executar, coordenar e
supervisionar as atividades de Metrologia Legal em todo o territrio brasileiro,
podendo celebrar convnio com rgo e entidades congneres dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios para esse fim.

4.4.2 CONTRATOS DE GESTO DO INMETRO: A TERCEIRA GERAO
(2003-2005)
A entidade firmou o primeiro contrato de gesto em 1998,52 o qual
vigorou at julho de 2001. O segundo contrato de gesto foi firmado em 2001,
com prazo de durao de 27 de julho de 2001 a 31 de dezembro de 2002,
tendo sido firmado Termo Aditivo para validar repactuao das clusulas
primeira, segunda e terceira. Finalmente, encontra-se em vigor o terceiro
contrato de gesto, firmado em 01 de janeiro de 2003 com prazo de durao

51 Para maiores dados sobre a qualificao do INMETRO em agncia executiva, cf. OLIVEIRA,
Ricardo. O processo de transformao do Inmetro em agncia executiva. 1998. Disponvel em:
<http://www.clad.org.ve/fulltext/0033919.html>Acesso em: 10 abr. 2003.
52 Instrumento integralmente publicado no Dirio Oficial da Unio de 06 de outubro de 1998,
Seo 3, p. 48-51.

26
at 31 de dezembro de 2005.53
A clusula primeira do Contrato de Gesto 2003-2005 especifica o
objeto do ajuste,54 qual seja, a pactuao de resultados a serem alcanados
pelo Inmetro no perodo de vigncia do contrato.
As obrigaes do INMETRO encontram-se dispostas na CLUSULA
SEGUNDA: I - Modernizar a Gesto de Pessoas at 2005 com apoio da
Secretaria de Gesto do Ministrio de Planejamento, no que diz respeito a
aprovao do plano de trabalho e aos recursos necessrios; II - Participar do
Prmio da Qualidade do Governo Federal a partir do ciclo 2003, obtendo
reconhecimento da gesto, no mnimo, na faixa prata; III - Ampliar o nvel de
informatizao do Inmetro, priorizando a elaborao e a implantao do Portal
Corporativo, com apoio da Secretaria de Gesto do Ministrio de
Planejamento, no que diz respeito aprovao do plano de trabalho e aos
recursos necessrios; IV - Consolidar o Sistema de Informaes Gerenciais do
Inmetro, com prioridade para a Rede de Indicadores do Planejamento, at
2005; V - Apresentar, at dezembro de 2003, ndice de eficcia que mea os
tempos mdios de atendimentos dos servios prestados, com apoio da
Secretaria de Gesto do Ministrio de Planejamento, no que diz respeito a
aprovao do plano de trabalho e aos recursos necessrios; VI - Implementar,
no mbito de sua rea de atuao, o Plano Brasileiro de Avaliao da
Conformidade e o Plano Nacional de Metrologia; VII - Promover a educao
para a metrologia e a qualidade, conforme Plano Estratgico do Inmetro; VIII -
Promover a disseminao das informaes tecnolgicas produzidas pelo
Inmetro, conforme seu Plano Estratgico; IX - Implementar acordos de
reconhecimento mtuo para facilitar as exportaes de setores chave da
economia e X - Desenvolver e implementar Plano de Fiscalizao de Produtos
Regulamentados, at 2005.
Os recursos oramentrios e financeiros necessrios para a execuo
do contrato de gesto esto apontados na clusula terceira, ao passo que as
medidas de ampliao da autonomia de gesto do Inmetro, dispostas na
clusula quarta, so as seguintes: I - No se aplicaro ao Inmetro os limites
anuais para realizao de servios extraordinrios, de que trata o Decreto n
948, de 5 de outubro de 1993, desde que previamente atestada a existncia de
recursos oramentrios disponveis, devendo o Inmetro estar preparado para
apresentar justificativa sobre a necessidade da realizao do servio, sempre
que solicitada. II - Fica delegada ao Presidente do Inmetro competncia para:
a) Aprovao ou readequao de sua estrutura regimental ou seu estatuto,
sem aumento de despesas, observadas as disposies especficas previstas
em lei e o quantitativo de cargos destinados entidade; b) Autorizao de
afastamento do Pas dos servidores civis da instituio, tratada no art. 2 do
Decreto n 1.387, de 7 de fevereiro de 1995; c) Regulamentao do registro de
freqncia de seus funcionrios; d) Fixao de limites especficos, aplicveis

53 Disponvel em: <http://www.inmetro.gov.br/gestao/contratos.asp>. Acesso em: 07 ago. 2004.
54 Disponvel em: <http://www.inmetro.gov.br/gestao/contrato2003.asp>. Acesso em: 15 set.
2004.

27
ao Inmetro, para a concesso de suprimento de fundos para atender a
despesas de pequeno vulto, prevista no inciso III do art. 45 do Decreto n
93.872, de 23 de dezembro de 1986, observadas as demais disposies do
referido Decreto; e) Edio de regulamento prprio dispondo sobre valores de
dirias no Pas e condies especiais para sua concesso, observado o
disposto no art. 2 do Decreto n 343, de 19 de novembro de 1991, nos 1 e
3 do art. 58 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores
mximos unitrios estabelecidos em tabela editada pelo Ministrio do
Planejamento; III - Fica o Inmetro dispensado da celebrao de termos aditivos
a contratos e a convnios de vigncia plurianual, quando objetivarem
unicamente a identificao dos crditos conta dos quais devam correr as
despesas relativas ao respectivo exerccio financeiro.
O pargrafo nico da clusula apontada aduz que o INMETRO
publicar, no Dirio Oficial da Unio: I - O regulamento relativo concesso de
dirias, de que trata a alnea "e" do inciso II acima; II - Os dados relativos a
nmero, valor, classificao funcional programtica e de natureza da despesa,
correspondentes nota de empenho ou de movimentao de crditos, de que
trata o inciso III acima.
A clusula quinta refere-se aos procedimentos de avaliao de
resultados e desempenho, sendo que a clusula sexta estabelece que o
presente Contrato poder ser alterado ou ter revistas suas metas, por iniciativa
do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior ou do Inmetro,
mediante proposta devidamente justificada.
A clusula stima enumera as hipteses de resciso do ajuste (I -
Descumprimento dos resultados e das metas pactuadas, sem justificativa
aceita e II - Por acordo entre as partes, devidamente justificadas as razes),
sendo que o 1 dessa clusula determina que a resciso deste Contrato
importa na desqualificao do Inmetro como Agncia Executiva e na imediata
suspenso das medidas de ampliao de autonomia de gesto de que trata a
Clusula quarta, cabendo ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior a adoo dos atos necessrios revogao das mesmas.
Ao lado disso, no campo das sanes contratuais, o 2 dessa clusula
estipula que so nulos os atos praticados em contrariedade suspenso de
que trata o pargrafo anterior, sujeitando aqueles que o praticarem s sanes
legais cabveis.
Finalmente, a clusula oitava refere-se publicidade do instrumento do
ajuste, e a clusula nova, sua vigncia.

4.4.3 SNTESE CRTICA
Cabe apontar que os contratos de gesto envolvendo rgos
administrativos e agncias executivas so acordos administrativos
organizatrios, cuja funo principal a de propagar e incrementar a
eficincia na gesto pblica.

28
No caso das agncias executivas, para a formulao do modelo a
equipe reformadora brasileira inspirou-se claramente no modelo britnico das
Next Step Agencies.
Contudo, cabe ressaltar que o sistema britnico permite dotar seus
rgos e entidades de uma maior flexibilidade de gesto, cumprindo ao
contrato de gesto firmado com os Ministrios estabelecer - casustica e por
vezes originalmente - as regras a que se submetero as agncias executivas.
Ao reverso, no Brasil, o contrato de gesto somente pode estabelecer a
flexibilizao da gesto a partir de regras que estejam estabelecidas no
ordenamento, no podendo afastar controles sem prvia previso legal.
Os contratos de gesto do INMETRO revelam que a experincia das
agncias executivas pode ser extremamente salutar para o aprimoramento da
gesto das entidades administrativas prestadoras de servios, sendo possvel
estender essa prtica a outros entes e rgos da Administrao pblica.
No entanto, insta reiterar que para o contrato de gesto cumprir com sua
funo primordial (promoo da eficincia), h de serem estipuladas
obrigaes para o prprio Estado (Administrao central), e tais obrigaes
devem ser por ele respeitadas. O Estado deve comprometer-se com a entidade
administrativa qualificada como agncia executiva, afastando, por exemplo,
excessivo contingenciamento oramentrio, os quais acabam neutralizando o
contedo da negociao do contrato de gesto.55
Se na esfera federal o caso do INMETRO parece ser um exemplo
isolado - ainda que bem sucedido - de utilizao do contrato de gesto como
instrumento de modernizao administrativa, a aplicao desse ajuste nos
termos assinalados vem ganhando fora em alguns estados da Federao. o
que se pretende analisar no item a seguir.

4.5 REEMERGNCIA DO CONTRATO DE GESTO: AS EXPERINCIAS
DOS ESTADOS DE MINAS GERAIS, PERNAMBUCO E SANTA
CATARINA
Indubitavelmente, o Estado de Minas Gerais que vem se destacando
no emprego do contrato de gesto como instrumento de modernizao
administrativa.56

55 Nesse sentido, cf. ANDR, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gesto na
reforma do Estado, 1999. p. 48.
56 O Estado de So Paulo teve uma experincia significativa com a implantao de contratos de
gesto na Administrao direta e indireta, iniciada a partir de 1992 e estendida at 1995, com ajustes
dessa espcie firmados com 25 estatais e com 88 rgos e entidades da Administrao direta e indireta.
Os contratos de gesto paulistas foram encarados como instrumentos de modernizao e reestruturao
das empresas estatais, tendo sido editadas regras que buscavam disciplinar a celebrao desses ajustes
(SO PAULO. Resoluo SPG-11, de 23 de outubro de 1993. Dispe sobre instrues para elaborao
dos contratos de gesto de 1994. Dirio Oficial do Estado, Seo I, So Paulo, 103 (197), p. 7-10, 21 out.
1993.). Os estudos preliminares e o desenvolvimento de metodologia especfica para a implementao

29
A sistemtica de implantao do "acordo de resultados" estruturante,
ao lado de diversas outras providncias, do Programa de Modernizao da
Administrao Pblica estadual conhecido como "Choque de Gesto".57
A Lei estadual n. 14.694, de 30 de julho de 2003, alterada pela Lei
estadual n. 15.275, de 30 de julho de 2004, "disciplina a avaliao de
desempenho institucional, o Acordo de Resultados, a autonomia gerencial,
oramentria e financeira, a aplicao de recursos oramentrios provenientes
de economias com despesas correntes no mbito do Poder Executivo".
Nos termos do art. 4 do diploma legislativo aludido, "o Acordo de
Resultados ter como objetivos fundamentais: I - aumentar a oferta e melhorar
a qualidade dos servios prestados sociedade; II - estimular, valorizar e
destacar servidores, dirigentes e rgos ou entidades que cumpram o seu
papel individual, institucional ou social; III - aperfeioar o acompanhamento e o
controle de resultados da gesto pblica, mediante instrumento caracterizado
pela consensualidade, objetividade, responsabilidade e transparncia; IV -
fixar metas de desempenho especficas para rgos e entidades,
compatibilizando a atividade desenvolvida com as polticas pblicas e os
programas governamentais; V - dar transparncia s aes dos rgos
pblicos e facilitar o controle social sobre a atividade administrativa,
mediante a divulgao, por meio eletrnico, dos termos de cada acordo e de
seus resultados; VI - aperfeioar as relaes de cooperao, superviso e
fiscalizao entre o acordante e o acordado; VII - promover o desenvolvimento
e a implantao de modelos de gesto flexveis, vinculados ao desempenho
institucional, propiciadores do envolvimento dos seus agentes e dirigentes no
aperfeioamento dos servios prestados".
De acordo com o art. 5 da Lei estadual n. 14.694/03, "os Acordos de

desses ajustes tiveram lugar na Fundao do Desenvolvimento Administrativo - FUNDAP. A propsito, cf.
SO PAULO. COMPANHIA DE PROCESSAMENTO DE DADOS DO ESTADO DE SO PAULO
PRODESP. Contrato de Gesto: instrumento de qualidade gerencial, 1994; FUNDAO DO
DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO - FUNDAP. Projeto 317-C1116: Contrato de Gesto. Programa
de capacitao para a Coordenadoria de Planejamento e Gesto da Secretaria de Planejamento e Gesto
- CPA/SPG. So Paulo, 1992 e FUNDAO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO - FUNDAP.
Projeto 300-00002/318-PO175/318-PN5136: Desenvolvimento de estudos para a implantao de
contratos de gesto na administrao pblica federal ENAP/PNUD. So Paulo, 1992. Sobre aspectos
especficos dessa experincia com contratos de gesto, cf. ANDR, Maristela Afonso de. Contratos de
gesto: contradies e caminhos da administrao pblica. Revista de Administrao de Empresas, So
Paulo, v. 35, n. 3, p. 6-13, mai./ jun. 1995; _____. O desempenho de empresa pblica no setor
metrovirio. Revista de Administrao, So Paulo, v. 25, p. 34-46, abr./ jun. 1990; BARROS, J os Manoel
de Aguiar. Contrato de gesto para melhorar relao entre empresas e governo. Gazeta Mercantil, So
Paulo, 02 jan. 1992. p. 5; FISCHMANN, Adalberto A.; ROBLES, Lo Tadeu. A experincia de implantao
de contratos de gesto - CGS no estado de So Paulo: o caso das empresas pblicas no financeiras.
Revista Brasileira de Administrao Contempornea, So Paulo, v. I, n. 8, p. 254-269, set. 1995; MERLO,
Edgard Monforte. Contrato de gesto: anlise da experincia paulista em empresas pblicas do setor
energtico. So Paulo, 1995. 111 f. Dissertao. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade;
Universidade de So Paulo; OTA, Ricardo Toshio. Contrato de Gesto: melhores resultados nos servios
pblicos. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 6, n.3, p. 126-128, jul./ set. 1992; ROBLES, Lo
Tadeu. Consideraes sobre a gesto de empresas estatais e o instrumento do contrato de gesto. So
Paulo, 1994. 123 f. Dissertao. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade; Universidade de
So Paulo.
57 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (MG).
Disponvel em: <http://www.seplag.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/acordo_resultado.asp>.
Acesso em: 07 ago. 2005.

30
Resultados de que trata esta Lei contero, sem prejuzo de outras
especificaes, clusulas que estabeleam: I - metas, indicadores de
desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de consecuo, otimizao
de custos e eficcia na obteno dos resultados; II - estimativa dos recursos
oramentrios e cronograma de desembolso dos recursos financeiros
necessrios execuo das aes pactuadas, durante a vigncia do Acordo
de Resultados; III - direitos, obrigaes e responsabilidades do acordante e do
acordado, em especial em relao s metas estabelecidas; IV - compromissos
dos intervenientes, quando for o caso; V - sistemtica de acompanhamento,
controle e avaliao, com critrios, parmetros e indicadores a serem
considerados na avaliao do Acordo; VI - penalidades aplicveis aos
signatrios, em caso de descumprimento injustificado de metas e obrigaes
pactuadas, bem como do cometimento de eventuais faltas; VII - vedao, ao
acordado, da utilizao dos recursos pactuados no Acordo de Resultados
como garantia na contratao de operaes de crdito; VIII - critrios para o
clculo de prmios de produtividade atribudos ao pessoal do rgo ou
entidade participante, provenientes da economia com despesas correntes,
observado o disposto nos arts. 32 a 34 desta Lei; IX - condies para
reviso, renovao, prorrogao e resciso do Acordo; e X - prazo de
vigncia, que no poder ser superior a trs anos".
No campo da flexibilizao do regime jurdico dos rgos e entidades
que firmarem acordos de resultados com a Administrao Central, o art. 26 da
lei mencionada arrola as seguintes possibilidades: I - abrir crditos
suplementares at o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada em
decreto e no Acordo de Resultados, dentro de cada grupo de despesa,
mediante a anulao de crditos at o referido limite; II - efetuar a alterao
dos quantitativos e da distribuio dos cargos de provimento em comisso,
observados os valores de retribuio correspondentes, desde que no
sejam alteradas as unidades orgnicas estabelecidas em lei e no haja
aumento de despesa; III - editar regulamentos prprios de avaliao de
desempenho dos seus servidores, observadas as diretrizes da SEPLAG; IV -
aplicar as modalidades especiais de licitao previstas nos arts. 54 a 58 da Lei
Federal n 9.472, de 16 de julho de 1997, na forma do regulamento; V - aplicar
os limites estabelecidos no pargrafo nico do art. 24 da Lei Federal n 8.666,
de 21 de junho de 1993, alterada pela Lei Federal n 9.648, de 27 de maio de
1998.
De acordo com dados concedidos pela Secretaria de Estado de
Planejamento e Gesto, foram celebrados acordos de resultados com
Advocacia Geral do Estado - AGE, Instituto de Pesos e Medidas de Minas
Gerais - IPEM, Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel - SEMAD, Instituto Mineiro de Agropecuria - IMA, Secretaria de
Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG, Instituto Estadual de Florestas -
IEF, Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM, Fundao Estadual do
Meio Ambiente - FEAM, Fundao Centro de Hematologia e Hemoterapia do
Estado de Minas Gerais - HEMOMINAS e Subsecretaria da Receita Estadual
da Secretaria de Estado de Fazenda - SRE/SEF.
No Estado de Pernambuco foi editada a Lei Complementar n. 49, de 31

31
de janeiro de 2003, a qual "dispe sobre as reas de atuao, a estrutura e o
funcionamento do Poder Executivo, e d outras providncias". O art. 66 desse
diploma legislativo estipula que "os rgos da administrao direta e indireta do
Estado assinaro, em prazo no superior a doze meses, com as Secretarias de
Estado a que se vinculem, ouvida a Comisso Diretora de Reforma do Estado,
termos de desempenho e contratos de gesto, com ndices quantificveis,
relativos a metas com referenciais comparativos, atrelados a sistema de
conseqncias, em funo dos resultados alcanados". O 1 do artigo
indigitado estabelece que "os indicadores de desempenho sero fruto de
processo de planejamento estratgico, coordenado pela Secretaria de
Administrao e Reforma do Estado, em articulao com a Secretaria de
Planejamento", ao passo que o seu 2 prescreve que "os resultados da
execuo do planejamento estratgico e dos seus indicadores quantificveis
sero monitorados atravs de processo coordenado pelas Secretarias de
Administrao e Reforma do Estado e de Planejamento".58
Quando comparada legislao mineira, h uma especificidade na
legislao pernambucana, representada pela obrigatoriedade de celebrao do
contrato de gesto por todo e qualquer rgo e entidade administrativa
integrante da Administrao Pblica estadual, dentro do prazo legal acordado.
A utilizao dos contrato de gesto no contexto modernizador ora em questo
integrante do PROGESTO - Programa Pernanbucano de Modernizao da
Gesto Pblica, o qual coordenado pela Secretaria de Administrao e
Reforma do Estado.
Finalmente, o Estado de Santa Catarina vem despontando no cenrio
nacional por meio da realizao de inovaes na seara da modernizao
administrativa. Foi editada a Lei Complementar n. 284, de 28 de fevereiro de
2005, conhecida como Lei da Reforma Administrativa, a qual estabelece
modelo de gesto para a Administrao Pblica Estadual e dispe sobre a
estrutura organizacional do Poder Executivo. Em seu artigo 205, tendo por
referncia o modelo federal, h a previso de serem firmados contratos de
gesto com autarquias e fundaes qualificadas como Agncias Executivas. O
Programa de Modernizao Administrativa vem sendo coordenado pela
Secretaria de Estado do Planejamento, a qual conta em sua estrutura com uma
Gerncia de Contrato de Gesto, unidade integrante da Diretoria de
Desenvolvimento Regional e Fortalecimento da Descentralizao.59

5. CONSIDERAES FINAIS
Embora distintos e matizados, os processos de reforma e modernizao
do Estado levados a cabo no mundo a partir de 1970 produziram um elenco de
respostas altamente diversificado, envolvendo mudanas significativas na

58 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado
(PE). Disponvel em: <http://www.sare.pe.gov.br/progestao.html>. Acesso em: 07 ago. 2005.
59 Informaes extradas do site oficial da Secretaria de Estado do Planejamento (SC).
Disponvel em: <http://www.spg.sc.gov.br/>. Acesso em: 17 ago. 2005.

32
organizao, funo e gesto da Administrao pblica.
Nesse contexto, ao lado do planejamento das linhas mestras das aes
estatais, da previso do seu ciclo de produo e do modo como sero
fiscalizadas e controladas, evidenciou-se a indispensvel e constante
programao, tanto das atividades a serem exercidas, como dos resultados
que efetivamente devem ser atingidos, promovendo-se assim a densificao do
interesse pblico abstratamente estabelecido na legislao.
Conforme assinalou Odete MEDAUAR, "se a disciplina jurdica da
Administrao pblica centraliza-se no direito administrativo e se a
Administrao integra a organizao estatal, evidente que o modo de ser e
atuar do Estado e seus valores, repercutem na configurao dos conceitos e
institutos desse ramo do direito".60
Nesse quadro de transformaes, portanto, surgem novos institutos e
categorias do direito administrativo, notadamente de ndole gerencial, como
exemplo o contrato de gesto.
O contrato de gesto tem natureza jurdica de acordo administrativo,
visando basicamente a disciplinar relaes entre rgos e entidades
administrativas ou entre a Administrao pblica e organizaes privadas sem
fins lucrativos, cujo objeto o desenvolvimento programado de uma atividade
administrativa sob um regime de cooperao ou de colaborao entre os
envolvidos, a partir de bases previamente negociadas, podendo o ordenamento
jurdico conferir efeitos vinculantes aos compromissos eventualmente firmados.
Embora a experincia brasileira na utilizao do contrato de gesto seja
irregular e intermitente, da legislao de base emerge a multifuncionalidade
desse ajuste.
Encarado como instrumento de modernizao do aparato administrativo,
destacam-se as seguintes funes: (i) formalizar acordos administrativos
organizatrios, (ii) efetivar a programao administrativa derivada e (iii)
promover a contratualizao do controle administrativo, com foco especial na
avaliao de desempenho e de resultados da ao administrativa.
Ademais disso, o contrato de gesto (i) formaliza e refora os
compromissos legais de prestao de contas dos rgos e entidades da
Administrao pblica, (ii) evidencia e concentra as responsabilidades
administrativas (previstas em lei) na figura de seus administradores, afastando
a diluio de responsabilidades funcionais, (iii) permite que haja negociao
com relao s metas e os resultados a serem atingidos, induzindo a
democratizao interna da organizao administrativa, por meio de um
processo de horizontalizao das estruturas hierrquicas e (iv) torna
competncias e responsabilidades dos agentes pblicos mais acessveis e
transparentes para os outros Poderes e para a populao, configurando assim
um instrumento de referncia para o exerccio do controle externo da

60 Odete MEDAUAR. O direito administrativo em evoluo. 2. ed., 2003. p. 77-78.

33
Administrao pblica, a includo o controle social a ser levado a efeito pela
sociedade.
A exemplo do que vem ocorrendo nos Estados de Minas Gerais,
Pernambuco e Santa Catarina, aliada experincia - ainda incipiente - no
plano federal, o contrato de gesto certamente vai consolidar-se como um
poderoso instrumento de modernizao da Administrao Pblica brasileira, a
exemplo do ocorrido em inmeros pases, como a Frana, a Inglaterra, a Nova
Zelncia e os Estados Unidos, entre outros.

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<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx

Obs. Substituir x por dados da data de acesso ao site www.direitodoestado.com.br

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