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I C O N E

Agricultura, Conservao Ambiental


e a reforma do Cdigo Florestal
Abril 2011
AGRICULTURA, CONSERVAO AMBIENTAL
E A REFORMA DO CDIGO FLORESTAL
Por que deve haver mudanas no Cdigo Florestal? Essa pergunta est na cabea de
muitos brasileiros que acompanham, basicamente pela mdia, os calorosos debates sobre
alteraes no marco legal que regulamenta o uso da terra no pas. Em meio a tantas in-
formaes e opinies contraditrias sobre o assunto, o Instituto de Estudos do Comrcio
e Negociaes Internacionais ICONE elaborou este documento de recomendaes para
contribuir com o debate de maneira efetiva, clara e pragmtica.
A viso do documento pauta-se pela necessidade de debater a reforma do Cdigo
Florestal com racionalidade. Para isso, apresenta propostas e sugere solues para que a
ocupao e o uso da terra sejam feitos de forma a equilibrar conservao ambiental, pro-
duo agrcola e desenvolvimento econmico.
O ICONE acredita que possvel e desejvel o equilbrio entre a sustentabilidade e a
expanso da produo. Para tanto, urgente que se adote um novo Cdigo Florestal que
crie incentivos para a regularizao ambiental dos produtores e estabelea formas de via-
bilizar a recomposio das reas de Preservao Permanente (APPs) e a compensao das
reas de Reservas Legal (RL), bem como a proteo efetiva da vegetao nativa existente.
O texto a seguir foi organizado em grandes tpicos, que compreendem: (1) a linha
do tempo relacionada proteo das orestas no Brasil e como as inmeras alteraes na
lei geraram um cenrio de insegurana jurdica; (2) os pontos centrais necessrios na mu-
dana do Cdigo e sugestes ligadas criao de um mercado de compensao da Re-
serva Legal; (3) as oportunidades que a reforma do Cdigo deve trazer para consolidar o
Brasil como importante exemplo no combate ao aquecimento global e na conservao da
biodiversidade, e, ao mesmo tempo, um grande produtor de alimentos e de energia; e (4)
recomendaes para que o Brasil tenha um Cdigo Florestal moderno, que equilibre de-
senvolvimento agrcola e conservao ambiental.
* Autores: Rodrigo C. A. Lima (rlima@iconebrasil.org.br), Laura B. Antoniazzi (lantoniazzi@iconebrasil.org.br)
e Andr M. Nassar (amnassar@iconebrasil.org.br).
** Agradecemos as contribuies de Gerd Sparovek, Fernando Reinach, Francesco Giannetti, Isabella Franchini
e Sabrina Feldman.
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1. AS LEIS FLORESTAIS E A
INSEGURANA JURDICA NO TEMPO
O debate sobre a mudana no Cdigo Flo-
restal envolve vrios atores, interesses e aspectos
complexos. Entender a evoluo da legislao o-
restal essencial para situar o debate da reforma
do Cdigo Florestal nos dias atuais.
O primeiro Cdigo Florestal foi aprovado em
1934, no governo Getlio Vargas, e previa que os
proprietrios de terras cobertas por matas no po-
deriam cortar mais do que 75% da vegetao na-
tiva. Assim, a lei estipulava que se conservasse
25% da vegetao existente nas propriedades,
sem criar qualquer obrigao de recompor reas
desmatadas.
O Cdigo reconheceu o papel das chamadas
orestas protetoras, que tinham a funo de
conservar o regime de guas, evitar eroso, xar
dunas, dentre outras atribuies. Apesar de no
instituir limites mnimos de proteo para essas
reas, que na prtica so as atuais reas de Preser-
vao Permanente (APPs), elas deveriam ser con-
servadas, embora pudessem ser exploradas de
forma limitada (extrao de lenha para embarca-
es e trens em reas prximas a rios).
As orestas privadas poderiam ser declaradas
protetoras por decreto do governo federal e, nesse
caso, os proprietrios deveriam ser indenizados.
Alm disso, caso se identicasse a necessidade de
plantar orestas em reas privadas, o proprietrio
seria compensado.
Com a aprovao do Cdigo Florestal de
1965, as orestas protetoras passaram a ser deno-
minadas de preservao permanente e junta-
mente com as demais formas de vegetao nativa
tinham como nalidade proteger funes ambien-
tais relevantes. Vale notar que nas propriedades
APPs
no cdigo
de 1934
Previa a existncia de
orestas protetoras,
sem estabelecer limites
mnimos;
Essas orestas deveriam
ser conservadas, mas
poderiam ser exploradas
de forma limitada.
Reserva
Legal
no cdigo
de 1934
Os proprietrios podiam
cortar no mximo 75%
da vegetao existente
na propriedade;
No existia obrigao de
recompor ou compensar;
A proteo de 25%
era sobre a vegetao
existente e no
sobre a rea total da
propriedade.
Nota: Apesar do Cdigo de 1934 no usar os termos
APPs e Reserva Legal, preferiu-se us-los entre aspas
para facilitar a comparao com as demais leis.
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em que o poder pblico identicasse a necessidade de se plantar rvores, o proprietrio
deveria ser indenizado pelos custos.
Este ponto relevante para a reforma, pois mostra que desde 1934 a proteo das
orestas foi considerada uma obrigao no s dos proprietrios, mas tambm do Estado,
por ser um interesse comum a todos os habitantes do Pas. O trecho essencial quando
se observa que o Artigo 225 da Constituio de 1988 prev que cabe ao Poder Pblico e
a toda coletividade preservar o meio ambiente, obrigao que deve ser vista juntamente
com as restries ao uso do solo previstas pelo Cdigo Florestal.
O Cdigo de 1965 permitiu a utilizao e explorao das orestas, desde que fossem
obedecidas certas restries:
Apesar de no usar a expresso Reserva Legal, esses limites de restrio ao uso do
solo deram margem dupla interpretao: os 20% relacionavam-se somente a proprie-
dades com cobertura arbrea, ou ao total da propriedade, como claramente previsto na
regio Norte e parte norte da regio Centro-oeste? A dvida foi reforada pelo fato de
que o Cdigo de 1934 estipulou a preservao da rea com vegetao existente, e no de
uma parcela mnima da propriedade.
Alm disso, quando o Cdigo previu a proteo da cobertura arbrea, no a dife-
renciou de orestas, o que tambm gera diferentes interpretaes. A percepo dessas
imprecises importante quando se trata das fragilidades da legislao orestal e da in-
segurana jurdica, que motivam a reforma do Cdigo atual.
APPs no
Cdigo
de 1965
Rios e cursos dgua, em faixa marginal de: 5 metros - rios de menos de 10
metros de largura; metade da largura dos cursos que meam de 10 a 200
metros entre as margens; 100 metros para cursos com largura superior a 200
metros;
Ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou articiais;
No topo de morros, montes, montanhas e serras;
Nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45;
Nas restingas, como xadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
Nas bordas dos tabuleiros ou chapadas;
Em altitude superior a 1.800 metros.
Reserva
Legal
no Cdigo
de 1965
Nas regies Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste (parte sul) deveria ser
mantido no mnimo 20% da rea de cada propriedade com cobertura arbrea
localizada, a critrio da autoridade competente;
Nas regies Norte e parte Norte da regio Centro-oeste, o limite mnimo era de
50% de cobertura arbrea de cada propriedade.
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Os limites mnimos das reas de preservao permanente vigoraram at 1986, quan-
do a Lei 7.511 os ampliou, prevendo os seguintes critrios:
30 metros rios de menos de 10 metros de largura;
50 metros cursos que tenham de 10 a 50 metros;
100 metros cursos dgua entre 50 a 100 metros de largura;
150 metros cursos dgua entre 100 e 200 metros de largura;
Igual a distncia entre as margens para cursos dgua com largura
superior a 200 metros
Outra grande modicao do Cdigo Florestal deu-se com a Lei 7.803 de 1989, que
introduziu a expresso Reserva Legal e criou a obrigatoriedade de averb-las nos Registros
de Imveis. Trata-se de uma alterao fundamental, pois antes da lei de 1989, no se
exigia qualquer mecanismo formal para comprovar a existncia das reas protegidas den-
tro dos limites previstos (20% e 50%).
APPs
Lei
7.803/1989
Ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto
em faixa marginal cuja largura mnima seja: 30 metros para os cursos dgua
de menos de 10 metros de largura; 50 metros para os cursos dgua entre
10 e 50 metros; 100 metros para os cursos dgua entre 50 e 200 metros;
200 metros para os cursos dgua entre 200 a 600 metros de largura; 500
metros para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 metros;
Nas nascentes e nos chamados olhos dgua num raio mnimo de 50
metros de largura;
Nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 metros;
Em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a vegetao.
Reserva
Legal
Lei
7.803/1989
rea de no mnimo 20% da rea de cada propriedade onde no
permitido o corte raso;
Nas regies Norte e parte Norte da regio Centro-oeste, no mnimo 50%
de cada propriedade;
Nos Cerrados, no mnimo 20% de cada propriedade.
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A Lei de 1989 incluiu explicitamente o Cerrado nas exigncias legais de 20% de
Reserva Legal. Antes dessa data, o Cdigo previa a preservao de reas nas regies Leste
Meridional, Sul e Centro-Oeste (parte sul), que compreendem atualmente reas dos
biomas Mata Atlntica, Pampa, Pantanal e a parte sul do Cerrado, e nas regies Norte e
parte Norte da regio Centro-oeste, que abrange o bioma Amaznia e, dependendo
da interpretao, a rea de transio entre o bioma Amaznia e o Cerrado, no estado do
Mato Grosso.
O mapa abaixo destaca a regio Centro-oeste para mostrar que a lei no era clara
sobre a existncia da Reserva Legal na maior parte do Cerrado at 1989, momento que
coincidiu com uma intensa colonizao da regio.
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REGIO CENTRO-OESTE E AS EXIGNCIAS
DA RESERVA LEGAL ANTES DE 1989
Fontes: IBGE; Ministrio do Meio Ambiente; Cdigo Florestal de 1965.
Elaborao: ICONE.
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1.1. Colonizao do Cerrado
A falta de clareza no texto legal ao exigir que se mantivesse 20% da Reserva Legal
em toda a extenso do Cerrado, no perodo anterior a 1989, um ponto relevante e
contrasta com o fato de que a ocupao do bioma foi fortemente impulsionada pelo
governo federal durante a dcada de 1970. A necessidade de levar desenvolvimento ao
interior do Centro-Oeste, as novas tecnologias agrcolas, que permitiram superar problemas
de acidez da acidez do solo, e a regularidade das chuvas aliada aos terrenos planos ajuda-
ram a impulsionar a agricultura na regio.
Inmeros programas governamentais incentivaram a converso da savana brasileira
para uso agrcola. Um estudo feito por B. F. S. Dias, com base em dados do IBGE, IBAMA
e INCRA, indica que em 1985, 37% da rea original do Cerrado j tinha sido antropizada,
enquanto 56% correspondiam a paisagens naturais manejadas.
A agricultura de alta tecnologia, a especializao na produo de gros e de carne,
e o aumento dos preos da terra em funo do processo inacionrio, a partir de 1973,
transformaram o Centro-Oeste numa regio produtiva e muito atraente, que deu espa-
o para uma revoluo na agricultura brasileira.
Programas
Governamentais
de incentivo
colonizao
do Cerrado
Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (PED), 1967;
Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), 1967:
Programa Redistribuio de Terras e Estmulo Agroindstria (Proterra) e
Programa de Desenvolvimento do Centro Oeste (Prodoeste);
Plano de Integrao Nacional (PIN), 1970;
Programa de Assentamento Dirigido do Alto Paranaba (Padap), 1973;
I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), 1972/1974;
Programa de Cooperao Nipo-brasileira para o Desenvolvimento dos
Cerrados (Prodecer), 1978;
II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), 1975/1979: Programa
Especial da Regio da Grande Dourados (Prodegran); Programa de
Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro); Programa Especial da Regio
Geoeconmica de Braslia; Programa Especial de Desenvolvimento do
Pantanal;
Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil
(Polonoroeste), 1980; Plano Agropecurio e Florestal (Planaoro),
Rondnia 1989; Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de
Mato Grosso (Prodeagro);
Programa de Desenvolvimento Integrado Eixo Norte BR-163, 1984;
Programa Especial de Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso
(Prodregran);
Programa Especial de Desenvolvimento do Estado do Mato Grosso do Sul;
Programa de Desenvolvimento Integrado da Bacia do AraguaiaTocantins
(Prodiat).
Elaborao: ICONE.
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Deve-se notar, por exemplo, que o Programa de Desenvolvimento dos Cerrados tinha
como meta incorporar mais de 3 milhes de ha produo agrcola (1,2 milho de ha com
pecuria, 1,8 milho de ha de lavouras e 0,7 milho de ha em reorestamento). Os recur-
sos do programa somaram, poca, 860 milhes de dlares, distribudos em pesquisa
agropecuria, armazenamento, transporte, energia, assistncia e crdito rural. Estima-se
que o Polocentro tenha levado ocupao de 2,4 milhes de ha no perodo de 1975-80.
1

Apesar da relevncia do Polocentro, o Prodecer foi o maior programa de ocupao
do Cerrado, fundado em parceria com o governo japons. O programa teve incio na
metade da dcada de 1970, com a criao do Centro de Pesquisa Agropecuria dos Cer-
rados, vinculado EMBRAPA, e depois, com o Acordo de Cooperao Nipo-Brasileira
para o Desenvolvimento dos Cerrados.
Por meio das tecnologias agrcolas (correo do solo e adubao), da prestao de
assistncia tcnica e nanciamento da expanso agrcola, concedido pela Japan Interna-
tional Cooperation Agency, Banco do Brasil dentre outros rgos, esperava-se aumentar
a produo no Cerrado, com aes no Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Minas Gerais,
Bahia, Tocantins e Maranho. Como resultado, a expanso das lavouras no Cerrado (soja,
milho, arroz, caf, feijo e mandioca) em 1985 chegou a 6,13 milhes de hectares.
1.2. Insegurana jurdica e a fase das Medidas Provisrias
A promulgao da Lei de Poltica Agrcola (Lei 8.171/1991) trouxe a obrigao de
recompor a Reserva Legal a quem no tivesse os limites mnimos exigidos. A partir de 1992,
a recomposio deveria ser feita mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos 1/30
avos da rea total. Esse dispositivo merece ateno, pois pela primeira vez a recomposio
da Reserva Legal foi exigida. No entanto, essa obrigao nunca foi regulamentada.
Em 1996, o Cdigo Florestal foi novamente alterado, dessa vez por meio da Medida
Provisria 1511-1. A medida manteve a Reserva Legal de 50% de cada propriedade na
regio Norte e na poro norte da regio Centro-Oeste, e estabeleceu que nas proprieda-
des com orestas (tosionomias orestais) no seria admitido o corte raso em pelo menos
80% das reas de oresta existentes. Apesar dessa nova limitao no ter signicado uma
mudana formal nos limites da Reserva Legal, na prtica restringia a abertura de novas
1. Pires, Oliveira Mauro. Programas Agrcolas na Ocupao do Cerrado, Sociedade e Cultura, v. 3, n. 1 e 2, jan/
dez. 2000, p. 111-131.
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reas, o que poderia aumentar a rea protegida nas propriedades com mais de 50% de
reas com orestas.
A aprovao da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) transformou infraes
administrativas em crimes ambientais. A criminalizao dos produtores e a necessidade de
regularizao, considerando a insegurana jurdica e a no efetividade da lei, so aspectos
centrais para mudanas no Cdigo. Alm disso, a insegurana de produtores que desma-
taram seguindo os critrios legais vigentes poca enorme e precisa ser denitivamente
resolvida com a reforma, o que central para incentivar a regularizao ambiental das
propriedades brasileiras.
Nova grande alterao no Cdigo ocorreu com a publicao da Medida Provisria
1956-50 de 2000, que substituiu os limites da Reserva Legal de 50% para 80% na Ama-
znia Legal, e de 20% para 35% no Cerrado localizado na Amaznia Legal. As reas de
campos gerais e as demais reas cobertas por oresta ou por outras formas de vegetao
nativa deveriam ter uma Reserva Legal de 20%. A ltima MP foi a 2.166-67, vlida at
hoje, j que de acordo com a Emenda Constitucional 32 de 2001 somente uma nova MP
ou uma nova lei poder revog-la.
De 1996 a 2001, sete Medidas Provisrias relacionadas legislao orestal foram
editadas e passaram por mais de 70 reedies, o que contribuiu para transformar o C-
digo Florestal num emaranhado de regras elaboradas sem debates pblicos e sem o aval
da sociedade, uma vez que as Medidas Provisrias so ato privativo do Presidente da
Repblica.
Em 2008, os Decretos 6.514 e 6.686 estabeleceram sanes rgidas ligadas ao des-
cumprimento da Reserva Legal e das APPs. A no averbao da Reserva Legal foi conside-
rada infrao administrativa passvel de advertncia e multa diria, e os proprietrios de-
veriam apresentar ao rgo competente termo de compromisso de averbao e
preservao, prevendo a recomposio ou a compensao da reserva, sob pena de paga-
mento dirio de altas multas, que podem superar o valor do prprio imvel.
Com o objetivo de estimular a regularizao ambiental, foi criado o Programa Mais
Ambiente (Decreto 7.029/2009), que estabeleceu o Cadastro Ambiental Rural CAR como
instrumento ligado identicao das APPs e da Reserva Legal. A adeso ao Programa
suspende as autuaes previstas pelo Decreto 6.514/2008, desde que as infraes tenham
ocorrido at a data de 9 de dezembro de 2009. Isso, no entanto, no resolve a criminali-
zao e as aes judiciais propostas contra os produtores. O prazo nal para a apresenta-
o do termo de compromisso de regularizao 11 de junho de 2011. Aps esta data,
as multas podero ser aplicadas e restries a crdito podero ser impostas.
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EXEMPLOS DE INSEGURANA JURDICA
NO CDIGO FLORESTAL
1934
O Cdigo de 1934 previa a manuteno de reas com vegetao nativa, e no a
preservao de uma parcela da propriedade;
1965
A Reserva de 20% recaia somente sobre reas com cobertura arbrea; ou sobre
20% da propriedade?
A Reserva de 50% deveria ser instituda com base na rea da propriedade;
Em ambos os casos, o Cdigo previu a preservao da cobertura arbrea, e no
fez distino entre os conceitos de orestas e demais formas de vegetao;
Somente a parte sul e norte da regio Centro-oeste deveriam ter reas de Reserva
Legal: o Cerrado fora dessas regies no tinha previso legal;
1989
Pela primeira vez expressamente prevista a proteo de no mnimo 20% de
Reserva Legal no Cerrado: quem desmatou legalmente antes de 1989 tem a
obrigao de recompor ou compensar?
Quem suprimiu a vegetao do Cerrado incentivado pelos programas
governamentais antes de 1989 deve recompor ou compensar a Reserva Legal?
1991
A obrigao de recompor a Reserva Legal abrange quem desmatou seguindo os
critrios legais antes de 1991?
1996
A Reserva Legal no bioma Amaznia manteve-se em 50%;
A manuteno de ao menos 80% das reas com orestas signicou novas
restries: quem tinha 50% da reserva e excedente de rea orestal no poderia
desmatar mais do que 80% dessa rea, o que, na prtica, signicou um aumento
de rea protegida;
2008
A no averbao da Reserva Legal passa a ser infrao ambiental;
Ministrio Pblico intensica presso para que os limites mnimos da Reserva
Legal fossem cumpridos 80% no bioma Amaznia, 35% no Cerrado no bioma
Amaznia e 20% nas demais regies: quem desmatou antes das alteraes tem
obrigao de recompor ou compensar?
Elaborao: ICONE
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nesse cenrio de inmeras mudanas que a irretroatividade da lei e o ato jur-
dico perfeito, entendido como o exerccio do direito na poca em que a lei o assegu-
rava, colocam-se como pontos centrais e justicam uma reforma sria no Cdigo
Florestal.
2. UMA REFORMA NECESSRIA E INTELIGENTE DO CDIGO FLORESTAL
com base nesse complexo cenrio que a reforma do Cdigo Florestal se faz
necessria e urgente. A reviso deve criar um novo marco legal de forma a induzir o
cumprimento das regras do novo Cdigo Florestal, que dever ser adequado reali-
dade brasileira, buscando equilibrar a conservao ambiental e a produo agrcola,
energtica e orestal.
A irretroatividade da lei o primeiro ponto a ser respeitado, seja qual for a refor-
ma do Cdigo. Com base na linha do tempo do Cdigo Florestal, quem desmatou
respeitando as leis vigentes poca no pode ser penalizado com a obrigao de re-
compor ou compensar a Reserva Legal para adequar a propriedade aos limites atuais.
preciso que a nova lei seja bastante clara e pacique os divergentes entendi-
mentos legais do tema, evitando a sempre indesejada judicializao da questo
ambiental. Esse o primeiro passo necessrio para consolidar a segurana jurdica no
campo e atrair os produtores para a regularizao.
Como se espera que o novo Cdigo incentive a regularizao, o que dever
envolver a recuperao de APPs e a compensao ou recuperao de reas de Reser-
va Legal, vlido lembrar que alm de ser uma obrigao dos proprietrios, a
proteo das orestas um dever do Estado e de toda a sociedade, como previsto no
Artigo 225 da Constituio de 1988. De acordo com o Professor Paulo Affonso Leme
Machado, o Cdigo Florestal antecipou-se noo de interesse difuso, e foi precur-
sor da Constituio Federal quando conceituou meio ambiente como bem de uso
comum do povo.
2

Isso signica que o novo Cdigo deve criar mecanismos que favoream a prote-
o, a recuperao, a recomposio e a compensao orestal, via polticas pblicas,
nanciamento a juros baixos, iseno scal, pagamento por servios ambientais, pos-
sibilidade de participao em mercado de carbono, dentre outras formas.
2. Machado, Direito Ambiental Brasileiro, 17 Edio, pg. 740.
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A questo das APPs ou-
tro ponto crucial da reforma.
No h dvidas quanto a ne-
cessidade de recuperao das
APPs, principalmente ao longo
de rios e outros cursos dgua,
tendo em vista seu importante
papel de conservao. No en-
tanto, preciso prever como
essa recuperao ser custea-
da, o que deve implicar na cria-
o de polticas de incentivo
via juros baixos, mercado de carbono, dentre outras formas de encorajar
os produtores a recompor essas reas. importante mencionar que a
recuperao mediante o plantio de espcies nativas e exticas diferen-
te de simplesmente delimitar a APP e permitir sua regenerao natural.
As restries ao uso de APPs em topo de morro e encostas deve
ser revista a m de regularizar
culturas que h dcadas esto
estabelecidas nessas regies,
sendo indispensvel que seus
usos garantam a conservao
do solo (culturas perenes ou
com alta cobertura do solo,
por exemplo). Assim, pode-
riam ser definidos critrios
especiais para esse tipo de
APP, e exigir preservao dos
locais onde exista vegetao
natural.
11
I
m
a
g
e
m
:

G
o
o
g
l
e
I
m
a
g
e
m
:

G
o
o
g
l
e
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O grande salto que o novo Cdigo poder dar em direo ao equilbrio entre con-
servao e produo decorrer da compensao dos passivos de Reserva Legal. No Cdigo
atual, a compensao deve ser feita na mesma micro-bacia hidrogrca, e, excepcional-
mente, dentro do estado, desde que na mesma bacia. O critrio de micro-bacia, alm de
no ter denio adequada, altamente restritivo e obrigaria que a recomposio fosse
feita em reas de elevada aptido agrcola.
A compensao dentro do estado deve considerar a maior proximidade possvel
entre a propriedade desprovida de Reserva Legal e a rea orestada, tambm reduzindo a
possibilidade da compensao. Esses dois requisitos, na prtica, inviabilizariam o mercado
de compensao e prejudica a oportunidade de conservar grandes reas com orestas,
formar corredores ecolgicos e favorecer a ligao de APPs e reas de Reserva Legal.
Nesse sentido, imprescindvel que o novo Cdigo Florestal crie mecanismos de
mercado que viabilizem a compensao da Reserva Legal na escala do bioma, e estabele-
a critrios a m de incentivar a proteo de reas prioritrias para a conservao.
Critrios para a compensao da Reserva Legal
A compensao poder ocorrer no mesmo bioma;
reas prioritrias para a conservao da biodiversidade devero ser foco;
Favorecer a conectividade com APPs e Unidades de Conservao e zonas de
amortecimento dessas reas deve ser priorizado na compensao;
Formar grandes reas protegidas e corredores ecolgicos com outras reas de Reserva
Legal ou reas protegidas;
reas prximas ou que gerem conexo com Reservas Particulares do Patrimnio
Nacional (RPPNs);
Proteger reas que abriguem espcies ameaadas de extino.
Elaborao: ICONE.
APPs
na Resrva
Legal
Uma das formas de incentivar a recuperao das
APPs permitir o cmputo dessas reas para o
cumprimento da Reserva Legal. Considerando que
as APPs so reas importantes para preservar bens
ambientais como gua, solo, biodiversidade, dentre
outros, a recomposio dessas reas trar benefcios
evidentes para o meio ambiente, e, naturalmente,
para o equilbrio entre conservao e produo.
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EConsiderando-se que essencial conservar grandes reas, criar corredores
ecolgicos, favorecendo o fluxo das espcies, e incentivar a proteo de reas
prioritrias para a conservao, vlido utilizar a demanda por compensao da
Reserva Legal como instrumento para efetivamente proteger esses locais. Alm
disso, a compensao da Reserva Legal permitir proteger reas que poderiam
ser legalmente desmatadas, regies de elevada biodiversidade e at mesmo reas
no aptas para a agricultura.
Os dados do Ministrio do Meio Ambiente mostram que existem 317 milhes
de hectares com valores elevados de biodiversidade, e a compensao da Reserva
Legal pode ser uma grande ferramenta para conservar essas regies.
reas Prioritrias para a Conservao, uso Sustentvel
e Repartio de Benefcios da Biodiversidade
Bioma reas Prioritrias (MMA) - hectares
Amaznia 148.560.200
Caatinga 40.820.800
Cerrado 77.120.900
Mata Atlntica 34.619.100
Pampas 8.810.100
Pantanal 7.914.300
Total 317.845.400
Fonte: Portaria n 9/2007 (Ministrio do Meio Ambiente).
Proteger reas pblicas no regularizadas, como Unidades de Conservao,
uma forma eciente de evitar o desmatamento de reas com elevado valor de bio-
diversidade. Dados do mapeamento de uso da terra no Brasil, preparados pelo Pro-
fessor Gerd Sparovek (ESALQ/USP), indicam que na Amaznia existem ao menos 100
milhes de hectares de reas com vegetao nativa contnua e bem preservada, que
no esto protegidas na forma de Unidades de Conservao, e que poderiam fazer
parte desse mercado de compensao.
A recuperao de reas degradadas ou inaptas para a agricultura tambm
outra forma de cumprir com a obrigao da Reserva Legal, que deve ser prevista no
Cdigo. medida que os proprietrios recuperem reas degradadas ou no aptas
13
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para cumprir suas obrigaes, ou mesmo para instituir servido orestal e permitir a com-
pensao do passivo de outras propriedades, pores que no geram receita e no prote-
gem a biodiversidade se tornaro ativos ambientais.
De acordo com dados do Professor Gerd Sparovek, existem cerca de 50 milhes de
hectares de pastagens com aptido agrcola muito baixa, sendo 20 milhes localizadas no
bioma Mata Atlntica e 10 milhes no Cerrado. Esse imenso estoque de terras no tem po-
tencial para ser convertido para agricultura e pouco propcio para criao de gado. Assim,
potencialmente, essas terras poderiam ser alocadas para cumprir papel de conservao. Para
tal, seriam necessrios incentivos especcos que viabilizem a restaurao de vegetao natural.
importante que o novo Cdigo incentive a recomposio de reas de baixa aptido
agrcola e reas degradadas mediante a concesso de crdito com juros baixos, maior li-
mite de nanciamento, iseno de Imposto Territorial Urbano sobre a rea, reduo da
base de clculo do Imposto de Renda em decorrncia de investimentos na implantao da
servido ambiental e iseno do Imposto de Renda decorrente da cesso onerosa.
Uma vez denidos os critrios para a compensao, necessrio estabelecer um
instrumento legal que represente a rea com vegetao nativa que exceda os limites m-
nimos da Reserva Legal e no envolva as APPs. Uma possibilidade a criao de um ttulo
na forma de cota orestal ou cota de reserva ambiental, que possa ser transacionado no
mercado, o qual poder ser institudo mediante:
Servido ambiental sobre rea que exceder os limites mnimos da Reserva Legal,
como um ttulo que pode ser cedido, transferido ou alienado, como forma de
compensar passivos de Reserva Legal;
Recomposio de reas de baixa aptido e/ou degradadas, sobre as quais
podero ser criadas servides ambientais;
Proteo de reas localizadas no interior de unidades de conservao no
regularizadas;
Conservao de reas privadas destinadas integralmente conservao
(Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN).
Vale destacar que de acordo com os dados do Professor Gerd Sparovek, exceto o
bioma Amaznia, que depende de um denso processo de regularizao fundiria, a maio-
ria das reas com vegetao nativa so privadas: 87% no Cerrado, 92% na Mata-Atlntica,
99% nos Pampas e 98% na Caatinga. Isso ajuda a reforar a importncia da criao de um
mercado de compensao da Reserva Legal para que grandes reas sejam efetivamente
protegidas.
A regularizao ambiental e o efetivo salto em direo do equilbrio entre agricultura e
14
15
conservao dependem da criao desse mercado de compensao e de incentivos, para que
os produtores estabeleam cotas de reserva ambiental e passem a movimentar esse mercado.
3. EQUILBRIO ENTRE AGRICULTURA E CONSERVAO
3.1. A reforma do cdigo e emisses de gases de efeito estufa
Partindo-se da premissa de que a reforma no Cdigo Florestal dever incentivar a recom-
posio (principalmente no caso das APPs) e a compensao da Reserva Legal, importante
ressaltar o papel do novo Cdigo no combate mudana do clima. As emisses de gases de
efeito estufa (GEEs) oriundas do uso da terra, envolvendo desmatamento e queimadas, repre-
sentaram 60,6% do total das emisses brasileiras em CO
2
equivalente (2005). A reduo do
desmatamento uma meta primordial no combate mudana do clima no Brasil.
Com vistas a reverter esse problema, o Brasil assumiu, durante a 15 Conferncia das
Partes da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (COP15), o
compromisso de reduzir 80% dos ndices anuais de desmatamento na Amaznia Legal e
40% no Cerrado. Espera-se, com isso, deixar de emitir 668 milhes de toneladas de CO
2

equivalente, o que equivaleria a 53% da meta brasileira, que visa reduo das emisses
totais do pas em at 38,9% at 2020.
Como a reforma deve incentivar a regularizao dos produtores e isso implicar re-
composio de APPs e recomposio/compensao de Reserva Legal, relevante analisar
o potencial de reduo de emisses de gases de efeito estufa que o desmatamento evita-
do pode gerar.
A recomposio das APPs levaria captao de GEE durante o crescimento das o-
restas e a criao de estoques de carbono, quando alcanado o ciclo vegetativo das rvo-
res plantadas ou regeneradas naturalmente. A contabilizao desses benefcios depende
do bioma, das espcies utilizadas e do ciclo de cada uma, exigindo-se anlises caso a caso.
No entanto, os benefcios seriam elevados, considerando-se a manuteno da biodiversi-
dade e outros servios ambientais ligados s APPs.
Quanto Reserva Legal, uma estimativa de emisses evitadas que considere o pas-
sivo de 42 milhes de hectares, aponta para os benefcios de reduo de emisses, que
chegariam a 9,5 bilhes de ton/CO
2
equivalente, considerando somente os estoques de
carbono orestais. Se o carbono no solo for considerado, os estoques de carbono aumen-
tariam ainda mais.
15
ESTIMATIVA DAS EMISSES EVITADAS COM
A COMPENSAO DO PASSIVO DE RESERVA LEGAL
Estado
Passivo de Reserva
Legal (milhes de
hectares)
estoque de C
(MT C/ha)
Estimativa do estoque
de carbono se o passivo
for recuperado
Acre 0,841 98,484 82,85
Alagoas 0,264 20,200 5,34
Amapa 0,042 123,502 5,18
Amazonas 0,734 133,012 97,66
Bahia 1,398 50,755 70,96
Ceara 0,126 18,100 2,28
Distrito Federal 0,013 9,099 0,12
Esprito Santo 0,366 37,972 13,88
Gois 0,898 13,277 11,92
Maranho 4,374 50,391 220,42
Mato Grosso 9,855 72,593 715,44
Mato Grosso do Sul 1,057 27,791 29,38
Minas Gerais 2,014 29,242 58,89
Par 7,484 109,123 816,71
Paraba 0,119 9,257 1,10
Paran 1,876 19,932 37,40
Pernambuco 0,373 15,428 5,75
Piau 0,034 34,581 1,17
Rio de Janeiro 0,295 10,589 3,12
Rio Grande do Norte 0,070 12,090 0,84
Rio Grande do Sul 1,919 19,932 38,24
Rondnia 2,830 97,781 276,77
Rorama 0,059 103,295 6,13
Santa Catarina 0,500 19,932 9,97
So Paulo 2,638 12,072 31,85
Sergipe 0,195 36,471 7,11
Tocantins 1,541 35,237 54,31
Total 2.604,81
Total em CO2/eq x 3,6 9.377,30
Elaborao: ICONE. Fontes: HARRIS, N., GRIMLAND. S., BROWN, S. (2009). Land Use Change and
Emission Factors: Updates since the RFS Proposed Rule. Report to EPA. Winrock International. Sparovek,
G.; Barreto, A.; Klug, I.; Papp, L.; Lino, J. (no prelo). A reviso do Cdigo Florestal brasileiro. Novos
Estudos, 89, maro 2011, 181-205.
16
17
medida que a compensao ajude a reduzir o desmatamento, esses bene-
fcios em termos de reduo de emisses vo auxiliar o Brasil no cumprimento de
suas metas. Na prtica, grandes reas protegidas, por meio da compensao da
Reserva Legal, so parte de projetos de Reduo de Emisses por Desmatamento
e Degradao (REDD plus), tema central na Conveno Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima, e devero ganhar fora com a deciso sobre REDD plus
adotada na COP16.
Se a reforma do Cdigo tiver como foco a regularizao dos passivos de APPs
e de Reserva Legal, as emisses provenientes do desmatamento tendero a cair
gradativa e signicativamente, o que no s contribuir para a meta de reduo
de emisses brasileiras, mas ajudar a incentivar, legalmente, o no desmatamen-
to, via pagamento pela oresta em p.
3.2 Biodiversidade e a reforma do Cdigo Florestal
A conservao da biodiversidade outro ponto positivo da criao de um
mercado de compensao da Reserva Legal e do estabelecimento de incentivos
para a recomposio das APPs. Conforme a regularizao ambiental ganhe fora
e os projetos de recomposio e compensao comecem a ser implementados, os
benefcios em termos de proteo da ora e da fauna, dos recursos hdricos, dos
recursos genticos, das comunidades locais e dos conhecimentos tradicionais de-
vero crescer.
A possibilidade de recomposio do passivo de APPs, estimado em 43 milhes
de hectares (somente as APPs hdricas), somada recomposio de reas de baixa
aptido agrcola dever trazer incrementos concretos para a biodiversidade brasi-
leira. Nesse sentido, vlido vislumbrar que a meta de conservar 17% de reas em
cada regio, principalmente com foco em reas de elevada biodiversidade, adota-
da na 10 Reunio da Conveno sobre Diversidade Biolgica, que ocorreu em
2010, seria cumprida com folga.
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Alm disso, a compensao de reas de Reserva Legal evitar a supresso de
reas que podem ser legalmente convertidas. Isso trar ganhos importantes para a
proteo da biodiversidade, principalmente considerando-se a compensao em
reas prioritrias, a formao de corredores ecolgicos, a conectividade com APPs
e unidades de conservao, dentre outros critrios que maximizem a proteo de
zonas relevantes para a biodiversidade.
3.3. Expanso da produo agrcola e o novo Cdigo
Partindo-se do princpio de que a reforma do Cdigo dever incentivar a re-
gularizao ambiental ao longo do tempo, possvel prever que entre 20 e 30 anos,
grande parte dos passivos de APP e de Reserva Legal sero resolvidos, trazendo
benefcios evidentes para a conservao ambiental e para os prprios produtores.
Alm de motivar a regularizao ambiental e acabar com a insegurana jur-
dica, o novo Cdigo dever criar um novo modelo de governana do uso da terra
no Pas. Para isso, regras claras devem ser estabelecidas sobre o cadastramento das
propriedades, a delimitao de APPs e Reserva Legal evitando-se burocracias e
arbitrariedades aplicadas pelos rgos ambientais estaduais e os critrios para a
compensao da Reserva Legal. Tambm, a governana do uso da terra dever
prever o uso legal de reas que podero ser suprimidas uma vez cumpridas as exi-
gncias do Cdigo.
Essa alternativa tem relao evidente com a possibilidade de expandir a pro-
duo agrcola em reas propcias, desde que resguardada a conservao das APPs
e das reas de Reserva Legal. Em outras palavras natural que novas reas sejam
incorporadas ao processo produtivo, e essa possibilidade de expanso congura-se
como um diferencial enorme para o Brasil em termos de produo sustentvel.
Dados do professor Gerd Sparovek permitem concluir que ainda existem cer-
ca de 36 milhes de hectares disponveis para expanso do setor agrcola, estando
68% dessa rea (25 milhes de ha) situada nos Cerrados do Maranho, Piau, To-
cantins, Bahia e Centro-Oeste. So reas com condies de declividade, solo e clima
boas ou timas para a produo agrcola, j descontadas as APPs e Reserva Legal.
Se a poro no apta for considerada, esse nmero sobe para 79 milhes de hec-
tares (51 milhes nos Cerrados).
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Considerando que a expanso na Mata Atlntica proibida e que o bioma
Amaznia dever ter regras especcas, pode-se assumir que o territrio disponvel
para expanso de 25 milhes de hectares. Na medida em que o novo Cdigo esta-
belea regras claras e incentive a regularizao das propriedades, natural que novas
reas sejam legalmente convertidas para a produo, o que no signica dizer que
os 25 milhes de hectares sero desmatados.
Se a oresta em p ganhar valor, esse ativo passar a concorrer com gros,
carne e outras culturas e ajudar a desmotivar novos desmatamentos, mesmo que
legais. Mais ainda, de acordo com os dados do laboratrio de sensoriamento re-
moto da Universidade Federal de Gois (Lapig), que apontam para o desmatamen-
to mdio anual dos Cerrados entre 2002 e 2007 na casa de 551 mil hectares, se-
riam necessrios 45 anos para que essa rea fosse incorporada a rea produtiva
brasileira.
Outra possibilidade a ser considerada quando se pensa na expanso da produ-
o o crescimento sobre reas de pastagem, principalmente pastagens de baixa
aptido. De acordo com o estudo do Professor Gerd Sparovek, 61 milhes de hecta-
res da rea de pasto apresentam elevada e mdia aptido para a agricultura. Isso
signica que grande parte do aumento da rea agrcola dever ocorrer sobre pasta-
gens, em decorrncia da intensicao da pecuria e do uso de tecnologias (genti-
ca, manejo de pastagens, integrao lavoura-pecuria, etc), bem como da presso
pelo no desmatamento, mesmo que legal.
Um estudo realizado pelo ICONE no contexto do Estudo de Baixo Carbono
para o Brasil coordenado pelo Banco Mundial projeta a expanso do setor agrcola
no Brasil at 2030. Gros, cana-de-acar e orestas plantadas necessitaro de mais
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14,9 milhes de hectares, sendo que as pastagens acomodaro cerca de 10 milhes.
A diferena, 4,9 milhes, decorrer da converso de reas de Cerrados. Conside-
rando-se que as projees so de 2008 a 2030, pode-se estimar um desmatamen-
to anual mdio de 200 mil hectares.
O grande desao do novo Cdigo ser balancear conservao e expanso,
num cenrio de cumprimento da lei, para que reas relevantes biodiversidade e
preservao de funes ambientais essenciais sejam conservadas, ao passo que a
produo possa crescer e at mesmo expandir em rea, sem que o produtor seja
taxado de insustentvel.
4. RECOMENDAES
A concluso central que o debate sobre a reforma do Cdigo Florestal traz
que o Brasil tem a enorme oportunidade para criar uma nova governana sobre as
orestas, que pacique e equilibre conservao e produo. Esse deve ser o pano
de fundo para a reforma. Caso contrrio, o Pas perder a chance de resolver um
problema histrico, que impacta pequenos, mdios e grandes produtores agrcolas,
a conservao ambiental, a economia, as cidades e toda a sociedade.
Os pontos a seguir sintetizam os principais argumentos que visam a contribuir
para essa reforma avanada do Cdigo Florestal:
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Reconhecer a ocupao de reas legalmente desmatadas de acordo com a lei
vigente, o que central para trazer segurana jurdica ao novo Cdigo;
Criar mecanismos que incentivem a regularizao, o que envolve recompor APPs
e compensar/recompor reas de Reserva Legal;
Prever o estabelecimento de um cadastro ambiental que permita, alm da regu-
larizao das propriedades agrcolas, ter um mapeamento detalhado das reas
produtivas e das reas conservadas;
Prever critrios que facilitem a delimitao das APPs e das reas de Reserva Legal;
Estabelecer um mercado de compensao de Reserva Legal baseado em cotas
de reserva ambiental estabelecidas sobre reas alm dos limites mnimos da
Reserva Legal e que excluam as APPs;
As cotas de reserva ambiental podero ser arrendadas por um perodo mnimo,
no qual a rea no poder ter outra destinao, ou mesmo vendidas ou doadas;
A compensao poder ocorrer dentro do mesmo bioma e dever incentivar a
conservao de reas prioritrias para a biodiversidade, a formao de corredo-
res ecolgicos e a conectividade com APPs e unidades de conservao;
A recuperao de reas degradadas ou de baixa aptido agrcola dever ser in-
centivada pelo governo como forma de compensao da Reserva Legal; isso
importante para transformar em ativos ambientais reas abandonadas ou que
geram pequenas receitas;
Permitir o cmputo das reas de APP para o clculo da Reserva Legal, o que
ser um grande incentivo para a recuperao/proteo de reas ambientais im-
portantes;
O mercado de compensao deve ser entendido como desmatamento evitado,
o que tem relao com o conceito de Redues de Emisso por Desmatamento
e Degradao (REDD plus); nesse sentido, o Cdigo deve abrir espao para que
projetos dessa natureza possam gerar crditos de carbono, independentemente
da obrigao de recompor/compensar;
Agregar o valor das florestas e dos servios ambientais produo um diferen-
cial quase que exclusivo dos produtores brasileiros que dever ser impulsionado
pela nova governana florestal.
22
Referncias
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M. Steininger. 2004. Estimativas de perda da rea do Cerrado brasileiro. Relatrio tcnico no publi-
cado. Conservao Internacional, Braslia, DF.
Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17 edio, revista, atualizada e amplia-
da. Malheiros. So Paulo, 2009.
Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17 edio, revista, atualizada e amplia-
da. Malheiros. So Paulo, 2009.
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O Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais (ICONE)
um think-tank de referncia em estudos e projetos sobre agricultura e nego-
ciaes internacionais. A organizao tem como objetivo auxiliar os setores
privado e pblico na busca por respostas e solues para os desaos comer-
ciais e ambientais que envolvem a agricultura, ampliar a insero da agrcola
brasileira no plano internacional, fomentar a abertura de mercados, garantir
competitividade, promover o desenvolvimento sustentvel do pas e gerar mas-
sa crtica e reexo sobre os rumos da agricultura no Brasil e no mundo.
O ICONE atua em seis grandes reas:
Negociaes Internacionais e Agricultura
Poltica Comercial e Barreiras ao Comrcio
Economias Emergentes e Comrcio Agrcola
Modelagem e Projees da Agricultura e Uso da Terra
Agricultura, Comrcio e Sustentabilidade
Inteligncia de Mercado e Planejamento Estratgico
I C O N E
ICONE - Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais
Institute for International Trade Negotiations
Endereo / Address: Av. Gal. Furtado Nascimento, 740 cj. 81
Alto de Pinheiros - So Paulo, SP, Brasil.
Tel/fax: 55 11 3021 0403 www.iconebrasil.org.br