Você está na página 1de 517

PARA ALM DAS URNAS Reflexes sobre a Cmara dos Deputados

Organizadores: Jairo Nicolau Ricardo de Joo Braga


2011

Cmara dos Deputados

PARA ALM DAS URNAS

Reflexes sobre a Cmara dos Deputados

Braslia, 2011

Mesa da Cmara dos Deputados 54 Legislatura 1a Sesso Legislativa 2011-2015


Presidente Marco Maia 1a Vice-Presidente Rose de Freitas 2o Vice-Presidente Eduardo da Fonte 1o Secretrio Eduardo Gomes 2o Secretrio Jorge Tadeu Mudalen

3o Secretrio
Inocncio Oliveira 4o Secretrio Jlio Delgado

Suplentes de Secretrio
1o Suplente Geraldo Resende 2o Suplente Manato 3o Suplente Carlos Eduardo Cadoca 4o Suplente Srgio Moraes Diretor-Geral Rogrio Ventura Teixeira Secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras de Almeida

Cmara dos Deputados

Reflexes sobre a Cmara dos Deputados


Organizadores: Jairo Nicolau Ricardo de Joo Braga

PARA ALM DAS URNAS

Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2011

CMARA DOS DEPUTADOS DIRETORIA LEGISLATIVA Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado COORDENAO EDIES CMARA Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO Diretor: Fernando Sabia Vieira COORDENAO DE PS-GRADUAO Diretor: Rildo Jos Cosson Mota Cmara dos Deputados Centro de Documentao e Informao Cedi Coordenao Edies Cmara Coedi Anexo II Praa dos Trs Poderes Braslia (DF) CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810 edicoes.cedi@camara.gov.br Projeto grfico Janaina Coe Adaptao do projeto grfico Alessandra Castro Knig Diagramao Janaina Coe e Alessandra Castro Knig

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao. Para alm das urnas: reflexes sobre a Cmara dos Deputados. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2011. 532 p. ISBN 978-85-736-5808-8 1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. 2. Direito parlamentar, Brasil. 3. Poder legislativo, Brasil. 4. Processo legislativo, Brasil. 5. Representao poltica, Brasil. 6. Sociologia poltica, Brasil. I. Srie. ISBN 978-85-736-5807-1 (brochura) CDU 342.532(81) ISBN 978-85-736-5808-8 (e-book)

Sumrio

Lista de Siglas . ............................................................. 7 Apresentao.............................................................. 11 Prefcio ...................................................................... 13


Sesso I Representao Poltica: um Lugar no Parlamento. ...................... 19 A Implantao da Representao Proporcional de Lista Aberta no Brasil........................................ 21 Juliano Machado Pires A Representao Poltica nas Assembleias Constituintes Brasileiras de 1934, 1946 e 1988 . ............................................................. 45 Eliane Eyre de Oliveira O Impacto das Eleies Municipais na Representao da Cmara dos Deputados: Deputados Federais Candidatos a Prefeito ................................ 65 Vera Lcia de Campos de Matos

Sesso II A Poltica do Processo Legislativo............................................... 91 Poderes e Atribuies do Presidente da Cmara dos Deputados no Processo Decisrio Legislativo ..................... 93 Fernando Sabia Vieira As Alteraes do Legislativo nos Projetos de Lei do Executivo e o Papel dos Relatores neste Processo . ............. 121 Mrcia Rodrigues da Cruz O Parlamento Brasileiro: Processo, Produo e Organizao Legislativa O Papel das Comisses em Perspectiva Comparada ................ 149 Ana Regina Villar Peres Amaral Legislao Simblica e Poder de Apreciao Conclusiva no Congresso Nacional . ................. 177 Andr Corra de S Carneiro Sesso III Polticas Pblicas e Legislativo.................................................. 207 Mnimo Existencial e Pndulo da Poltica? ............................................................. 209 Edvaldo Fernandes da Silva A Percepo Parlamentar da Deficincia a partir da Anlise de Projetos de Lei Relacionados Temtica Apresentados no Perodo de 2003 a 2008 .............................. 245 Symone Maria Machado Bonfim Dependncia de Trajetria nos Incentivos Fiscais: Fragmentao do Empresariado na Reforma Tributria . ......... 267 Marcelo Sobreiro Maciel

A Atuao Organizada do Setor Bancrio e a Regulamentao da Tarifa Bancria ................................... 291 Andrea Karla Cavalcanti da Mota Cabral Sesso IV Legislativo e Relaes Internacionais........................................ 309 Integrao: a Participao de Parlamentos Regionais ....................................................... 311 Norma da Silva Venncio Pires A Ideologia dos Partidos Polticos em Poltica Externa: 2003-2008 . ............................................. 341 Ana Cristina Silva de Oliveira Sesso V Intelectuais no Parlamento. ...................................................... 367 A Ctedra e a Tribuna: Sociologia, Poltica e Lngua em Gilberto Freyre ........................................ 369 Jairo Luis Brod Florestan Fernandes: Sociologia e Poltica pela Autonomia da Nao . ...................................... 389 Maria Aparecida Neves Sesso VI Desafios do Legislativo Hoje..................................................... 415 Quando Imagem Vira Caso de Democracia: Aspectos da Desconfiana no Congresso Nacional Brasileiro ............................................ 417 Ana Lcia Henrique Liberdade de Imprensa e Democracia: a Atuao da Cmara dos Deputados ..................................... 453 Slvia Mugnatto Macedo

Judicializao e Representatividade no Brasil ................................................... 481 Myriam de Ftima C. de Mello

Referncias . ............................................................. 505

Lista de Siglas1

AAC Anais da Assembleia Constituinte ABC Santo Andr, So Bernardo e So Caetano (cidades) Abert Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso ABI Associao Brasileira de Imprensa ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas AI Ato Institucional Aladi Associao Latino-Americana de Integrao Alca rea de Livre Comrcio das Amricas ANC Assembleia Nacional Constituinte ANJ Associao Nacional de Jornais Bird Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento BNS Banco de Notcias Selecionadas BPC Benefcio de Prestao Continuada CCJC Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania CCJR Comisso de Constituio e Justia e de Redao CCTCI Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica CD Cmara dos Deputados CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDEIC Comisso de Desenvolvimento Econmico Indstria e Comrcio Cebrap Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Cerf Comisso Executiva de Reforma Fiscal CFT Comisso de Finanas e Tributao CGT Comando Geral dos Trabalhadores
1

Incluram-se as siglas mais utilizadas no livro ou aquelas para as quais no conste nos artigos a indicao por extenso a que se referem.

LISTA DE SIGLAS

CN Congresso Nacional CNC Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo CNI Confederao Nacional da Indstria CNIF Confederao Nacional das Instituies Financeiras CNT Confederao Nacional do Transporte Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social CPI Comisso Parlamentar de Inqurito CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CSSL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSSF Comisso de Seguridade Social e Famlia CUT Central nica dos Trabalhadores Dieese Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos DAN Dirio da Assembleia Nacional DPL Dirio do Poder Legislativo DRU Desvinculao das Receitas da Unio Fenaj Federao Nacional dos Jornalistas Fiesp Federao das Indstrias de So Paulo Fipe Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGV Fundao Getlio Vargas FHC Fernando Henrique Cardoso FMI Fundo Monetrio Internacional IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Iedi Instituto de Estudos para o Desenvolvimento da Indstria ICMS Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios IGP ndice Geral de Preos INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor INSS Instituto Nacional do Seguro Social IOAB Instituto da Ordem dos Advogados Brasileiros IOF Imposto sobre Operaes Financeiras IPC ndice de Preos ao Consumidor IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IR Imposto de Renda IRPF Imposto de Renda de Pessoa Fsica ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza

PARA ALM DAS URNAS

IVA Imposto sobre Valor Agregado JK Juscelino Kubitschek LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional MDB Movimento Democrtico Brasileiro MP Medida Provisria MP Ministrio Pblico MPU Ministrio Pblico da Unio Nafta Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte OAB Ordem dos Advogados do Brasil OIT Organizao Internacional do Trabalho OMC Organizao Mundial do Comrcio ONU Organizao das Naes Unidas Paeg Programa de Ao Econmica do Governo Parlasul Parlamento do Mercosul Parlatino Parlamento Latino-Americano PCB Partido Comunista Brasileiro PCdoB Partido Comunista do Brasil PDC Partido Democrata Cristo PDS Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PEC Proposta de Emenda Constituio PEA Populao Economicamente Ativa PFL Partido da Frente Liberal PHS Partido Humanista da Solidariedade PIA Populao em Idade Ativa PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integrao Social PL Projeto de Lei PL Partido Liberal PLN Projeto de Lei do Congresso Nacional PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PP Partido Progressista PPB Partido Progressista Brasileiro PPS Partido Popular Socialista PR Partido da Repblica PRB Partido Republicano Brasileiro

LISTA DE SIGLAS

PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTC Partido Trabalhista Cristo PTdoB Partido Trabalhista do Brasil PTN Partido Trabalhista Nacional PUI Pacto da Unidade Intersindical PV Partido Verde RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados Selic (taxa de juros do) Sistema Especial de Liquidao e de Custdia SF Senado Federal SUS Sistema nico de Sade TNJR Transformado em Norma Jurdica TRE Tribunal Regional Eleitoral TSJE Tribunal Superior de Justia Eleitoral UDN Unio Democrtica Nacional URV Unidade Real de Valor USP Universidade de So Paulo ZFM Zona Franca de Manaus

10

PARA ALM DAS URNAS

Apresentao

Este livro um testemunho material dos objetivos que o Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor) tem buscado nos ltimos anos: qualificar servidores pblicos e produzir conhecimento sobre o Legislativo e a democracia. A oferta de um curso de mestrado interinstitucional em parceria com o Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) foi um desafio que enfrentamos conscientes de que as mudanas ocorridas no campo da educao e da administrao pblica deixaram para trs uma perspectiva meramente funcionalista do trabalho e impem uma viso mais globalizante e integrada do servio pblico. Atualmente a eficincia das instituies no pode ser medida apenas por um elevado percentual de atendimentos ou pela execuo meramente burocrtica das atividades, mas sim pela capacidade de seus servidores de responder com efetividade s questes que lhes so colocadas pela sociedade. Nesse sentido, a atuao das escolas de governo, entre as quais o Cefor se alinha, compreende aes mais amplas que incluem anlises e diagnsticos de alta complexidade, formao de recursos humanos, confeco e implantao de novos, especficos e mais eficazes modelos de gesto no setor pblico. Alm disso, o cumprimento da misso da Cmara dos Deputados, como instituio essencial ao regime democrtico, exige atuao transformadora da realidade, demandando conhecimento e preparao especfica de seus servidores. Um curso de mestrado em cincia poltica atende com certeza a essa premissa, pois difunde o conhecimento sobre o Legislativo junto aos servidores e os qualifica para pensar criticamente a instituio e propor melhores prticas e alternativas diante de seus desafios.

ROGRIO VENTURA TEIXEIRA

11

Tenho a satisfao de constatar nesta obra que valeram nossos esforos junto aos nossos agora mestres pesquisadores, e convidamos os leitores servidores e demais cidados a fazer sua anlise, sua crtica e sua reflexo ativa sobre o Legislativo e a democracia brasileira. Boa leitura! Rogrio Ventura Teixeira Diretor-Geral

12

PARA ALM DAS URNAS

Prefcio

O leitor interessado no funcionamento da Cmara dos Deputados encontrar nesta obra material produzido pela conjuno de esforos de acadmicos brasileiros e servidores/pesquisadores da prpria instituio. O livro coroa a parceria entre a Cmara dos Deputados e o Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), que implementaram um Programa de Mestrado Interinstitucional em Cincia Poltica voltado aos servidores do Parlamento, e uma coletnea de extratos das dissertaes de mestrado ali produzidas. Para alm das urnas: reflexes sobre a Cmara dos Deputados o chamado sugestivo para que o leitor caminhe junto com os autores nas anlises sobre o cotidiano da vida parlamentar brasileira. Se uma eleio um processo miditico tratado como evento e show pblico, a ao parlamentar se desenvolve em uma variedade de processos polticos, muitas vezes fora dos circuitos geradores de notcias e mesmo de difcil entendimento pelo cidado. Aes e decises no Legislativo do-se em diversas arenas institucionais, sobre mltiplos temas e com variadas formas de relao entre o parlamentar e seu eleitorado. Os artigos foram divididos em seis sees temticas: Representao Poltica: Um Lugar no Parlamento; A Poltica do Processo Legislativo; Polticas Pblicas e Legislativo; Legislativo e Relaes Internacionais; Intelectuais no Parlamento; Desafios do Legislativo Hoje. A seo sobre Representao Poltica inicia com o artigo de Juliano Machado Pires, que ao tratar da Implantao da Representao Proporcional de Lista Aberta no Brasil recua at os primrdios do sistema eleitoral vigente para eleio de deputados. O autor analisa o debate parlamentar que consolidou nosso

ORGANIZADORES

13

regime de representao proporcional de lista aberta ainda durante os anos de 1930. Em tempos de discusso sobre o pertencimento dos mandatos, se aos partidos ou aos prprios candidatos, enriquece o debate ao apresentar as intenes originrias dos legisladores. Eliane Eyre de Oliveira trata do debate parlamentar sobre o instituto da representao. No artigo A Representao Poltica nas Assembleias Constituintes Brasileiras de 1934, 1946 e 1988 apresenta as discusses referentes representao nestes momentos centrais da construo poltica nacional, quais sejam, as assembleias constituintes. Ficam claros na evoluo do debate tanto as marcas do tempo e o tema da representao corporativista nos anos 1930 quanto o papel central deste instituto poltico e a necessidade de sua discusso permanente pela sociedade poltica. A representao ainda tratada por Vera Lcia de Campos de Matos em O Impacto das Eleies Municipais na Representao da Cmara dos Deputados: Deputados Federais Candidatos a Prefeito. Ao analisar a trajetria dos deputados federais prefeitveis, isto , aqueles que se lanam ainda em meio ao seu mandato nas disputas eleitorais municipais, a autora mostra que essa uma estratgia positiva para os deputados, pois melhora o seu desempenho nos pleitos seguintes, mesmo quando no so eleitos. Esta forma de ver a dinmica eleitoral dos legisladores relativiza a posio analtica anterior que via a atividade legislativa como mero trampolim para os cargos do Executivo. A segunda seo A Poltica do Processo Legislativo iniciada por Fernando Sabia Vieira, que trata do papel desempenhado pelo presidente da Cmara dos Deputados, particularmente na ao legislativa. Em seu artigo Poderes e Atribuies do Presidente da Cmara dos Deputados no Processo Decisrio Legislativo, o autor mostra que o cargo tem um papel institucional relevante e no por outra razo costuma ser preenchido por parlamentares com trajetrias destacadas na Casa. O estudo avana ao demonstrar que o cargo enfeixa uma srie de atribuies e prerrogativas e por isso seu ocupante pode atuar para solucionar dilemas de ao coletiva, com destaque para problemas da prpria coalizo de governo. As Alteraes do Legislativo nos Projetos de Lei do Executivo e o Papel dos Relatores neste Processo, de Mrcia Rodrigues da Cruz, faz uma anlise do papel legiferante do Legislativo em relao s propostas enviadas pelo Poder Executivo. Ela demonstra que a maioria das matrias sofre alteraes relevantes ao tramitar pelo Poder Legislativo, mesmo sob urgncia. O principal agente desse processo de

14

PARA ALM DAS URNAS

alterao o relator, que funciona como um filtro institucional, e governamental, para as demandas parlamentares, selecionando as que sero aprovadas e descartando as rejeitadas. Fundamental, como aponta a autora, a coordenao que se percebe entre o relator e o Poder Executivo, que juntos consubstanciam a figura do governo e controlam em grande medida as alteraes aprovadas. Ana Regina Villar Peres Amaral, em O Parlamento Brasileiro: Processo, Produo e Organizao Legislativa O Papel das Comisses em Perspectiva Comparada, debrua-se sobre uma questo j clssica nos estudos legislativos: a anlise do papel das comisses vis--vis o Plenrio. Baseada em grande massa de dados e utilizando-se de comparaes com a experincia da cmara dos deputados dos Estados Unidos, a autora busca requalificar as comisses da Cmara dos Deputados, elevando seu status dentro da estrutura decisria da Casa. Conclui que atualmente a Cmara possui dois loci decisrios relevantes, Plenrio e comisses, e que dentro das ltimas ocorre uma atuao parlamentar plural. A pesquisa de Andr Corra de S Carneiro complementa a reflexo do trabalho anterior. Em Legislao Simblica e Poder de Apreciao Conclusiva no Con gresso Nacional, ele analisa a produo legislativa entre 1988 e 2007 e demonstra ser significativa aquela que tramitou sob o regime de apreciao conclusiva, o que d destaque ao papel das comisses no processo legislativo, sendo tambm bastante expressiva a produo de legislao simblica por esse rito processual. A terceira seo, dedicada s Polticas Pblicas e Legislativo, inicia-se com um amplo retrospecto sobre a poltica de salrio mnimo no Brasil. Mnimo Existencial e Pndulo da Poltica, de Edvaldo Fernandes da Silva, periodiza e analisa essa poltica econmica e social, contrapondo a lgica poltica aos desgnios do direito. Fica destacada a importncia dessa poltica social para o sistema econmico e poltico. Symone Maria Machado Bonfim trata da percepo parlamentar sobre as pessoas com deficincia em A Percepo Parlamentar da Deficincia a Partir da Anlise de Projetos de Lei Relacionados Temtica Apresentados no Perodo de 2003 a 2008. Se j h um corpus normativo estabelecido e voltado ao reconhecimento de direitos da pessoa com deficincia, demonstra a autora que h grande heterogeneidade nas proposies parlamentares em relao ao tema, o que pode ser explicado pelo estgio de fragmentao de ideias ainda presente entre o eleitorado e os parlamentares sobre a questo. Conclui Bonfim pela necessidade e pelo inexorvel sucesso da construo de uma nova forma de relao da sociedade e do Parlamento com a questo da deficincia.

ORGANIZADORES

15

Dependncia de Trajetria nos Incentivos Fiscais: Fragmentao do Empresariado na Reforma Tributria, de Marcelo Sobreiro Maciel, analisa a lgica poltica das alteraes tributrias ocorridas no Brasil nos ltimos anos. A falada reforma tributria, que buscaria a simplificao do sistema, desmorona como projeto quando se identifica, como faz o autor, a verdadeira lgica do seu processo decisrio: a fragmentao de demandas e propostas. A vasta quantidade de incentivos e regimes especiais demonstra como os atores polticos inserem-se num jogo j estabelecido, de trajetria dependente, em que abundam as demandas e aes polticas setoriais. O artigo tem o mrito de mostrar como a reforma tributria uma ideia permanente; no entanto, mais decisiva a lgica concreta do jogo poltico, em que os setores conseguem fazer valer seus interesses s expensas de uma ao coletiva eficiente. Andrea Karla Cavalcanti da Mota Cabral, em A Atuao Organizada do Setor Bancrio e a Regulamentao da Tarifa Bancria, trata da influncia das instituies financeiras sobre o sistema poltico brasileiro, mais especificamente em sua atividade de lobby referente regulao bancria. A autora considera que este um setor que no sofre a necessria regulao pelo poder pblico devido sua fora frente aos parlamentares, o que acaba por gerar prejuzos aos consumi dores dos servios financeiros. A seo Legislativo e Relaes Internacionais inicia com artigo de Norma da Silva Venncio Pires. Integrao: a Participao de Parlamentos Regionais apresenta os aspectos parlamentares-institucionais da integrao regional, com destaque para o Parlasul. Segundo a autora, rgos dessa natureza desempenham a tarefa de aproximar os parlamentares s questes da integrao regional, feita em um contexto democrtico, com destaque para a funo precpua do Legislativo, que representar por meio do debate plural. O artigo de Ana Cristina Silva de Oliveira A Ideologia dos Partidos Polticos em Poltica Externa: 2003-2008 aborda a ideologia dos partidos brasileiros na poltica externa. Assunto afeito a posies doutrinrias, a autora conseguiu detectar na ao dos deputados um alinhamento entre as posies definidas em discurso e os programas partidrios num coerente continuum esquerda-direita. A seo dedicada aos Intelectuais no Parlamento inicia com a anlise da atuao parlamentar de Gilberto Freyre no artigo A Ctedra e a Tribuna: Sociologia, Poltica e Lngua em Gilberto Freyre, de Jairo Luis Brod. O autor destaca que a obra do pensador pernambucano permite inmeras abordagens, e a escolhida no ar-

16

PARA ALM DAS URNAS

tigo foi o estudo da temtica e da retrica de Freyre, comparando-se sua atuao como escritor e intelectual com a atuao no Legislativo na segunda metade dos anos 1940, quando foi tambm constituinte. Para Brod, a temtica de Freyre basicamente a mesma na obra intelectual e na atuao parlamentar, em que sobressai o elogio das razes culturais brasileiras e a busca de sua valorizao. A retrica parlamentar faz pequenas concesses ao ambiente e ao pblico especfico que encontra no Congresso, mas o que apresenta Freyre era a tambm algo j presente em sua obra escrita. Em seu todo, o artigo revela mais uma rica faceta do ilustre brasileiro que foi Gilberto Freyre. Maria Aparecida Neves, em Florestan Fernandes: Sociologia e Poltica pela Autonomia da Nao, analisa a trajetria parlamentar do ilustre professor paulista durante o processo constituinte de 1987 e 1988. A pesquisa apresenta a forma de atuao e os objetivos legislativos do parlamentar, sobretudo aqueles voltados causa da educao universal e inclusiva no que coerente com toda sua atuao como pensador dos problemas brasileiros. Acompanhando a argumentao da autora, constata-se a importncia dos objetivos de Florestan Fernandes em prol do engrandecimento da nao brasileira, atuao que encontrou espao adequado no momento poltico fundante que foi a produo de uma nova carta poltica. A seo sobre os Desafios do Legislativo Hoje inicia com a reflexo de Ana Lcia Henrique sobre a confiana do cidado no Legislativo. Quando Imagem Vira Caso de Democracia: Aspectos da Desconfiana no Congresso Nacional Brasileiro constata que os brasileiros de maior nvel de escolaridade so crticos do sistema poltico, enquanto os menos escolarizados seriam crentes. A autora v na confiana dos menos escolarizados no a formao de um juzo refletido, pois em geral no tm acesso a informaes, mas sim o exerccio de uma f cega, uma devoo quase religiosa s instituies. Diante do problema colocado ao Legislativo e prpria democracia pela baixa confiana dos cidados nas instituies representativas, a autora no se furta a prescrever uma poltica democrtica construtiva que, por um lado, exige uma atuao mais qualificada dos agentes polticos e, por outro, pede o engajamento do Legislativo em processos de educao cvica. Slvia Mugnatto Macedo discute uma dimenso central da democracia, a atuao da imprensa, mais especificamente as atividades do Congresso na regulao desse segmento. Seu artigo Liberdade de Imprensa e Democracia: a Atuao da Cmara dos Deputados analisa duas propostas que tramitaram pelo Congresso durante o governo do presidente Lula: a criao do Conselho Federal de Jornalismo e a

ORGANIZADORES

17

instituio da TV Pblica. A autora conclui que os parlamentares posicionaram-se nessas questes baseados em seus interesses eleitorais de curto prazo, que exigem o bom relacionamento com a imprensa. O marco regulatrio do setor conforma-se assim a partir de incentivos bastante especficos, excluindo um debate mais consistente e necessrio sobre a questo. A obra termina com a discusso de uma questo muito atual no Brasil e no mundo: a judicializao da poltica. Judicializao e Representatividade no Brasil, de Myriam de Ftima C. de Mello, vai ao cerne do problema ao discutir no os limites legais das aes polticas e judiciais, mas sim o prprio instituto da representao. Os processos sociais, que antes limitavam-se ao Legislativo, agora espalham-se por outras esferas, com especial destaque para o Judicirio. Assim, discutir a judicializao mais do que intrometer-se numa briga de diviso de tarefas entre poderes estabelecidos; , sim, voltar-se a questes fundantes de nossa organizao poltica, acima de tudo refletir sobre o aparato institucional que permite aos homens viverem em comunidade com um mnimo de ordem e paz. Ao final da obra, o leitor que avanou pelas pginas que descrevem e analisam a rotina de trabalho e as diversas dimenses polticas da Cmara dos Deputados est certamente mais preparado para entender sua prpria sociedade e agir sobre ela de modo crtico e responsvel. Cumprida essa misso, certamente a obra ter feito justia aos recursos institucionais e humanos nela aplicados. Os organizadores Jairo Nicolau Ricardo de Joo Braga

18

PARA ALM DAS URNAS

A IMPLANTAO DA REPRESENTAO PROPORCIONAL DE LISTA ABERTA NO BRASIL


Juliano Machado Pires

Introduo
De acordo com o italiano Emanuele Marotta (1992), calcula-se que at hoje cerca de trezentos modelos de sistemas eleitorais j tiveram alguma atuao prtica. Ele explica, no entanto, que todos esses sistemas vieram de modificaes e aperfeioamentos de dois modelos tradicionais, o majoritrio e o proporcional. O objetivo deste artigo analisar a transio que ocorreu no Brasil do padro majoritrio para o proporcional. Como aponta Benoit (2004), esse tipo de migrao no ocorre com frequncia. Alis, raros so os casos de democracias que mudam do mtodo da representao proporcional para o de maioria simples, ou maioria absoluta, ou vice-versa (LIJPHART, 2003, p. 169). Essas alteraes estiveram concentradas em perodos histricos especficos e foram muitas vezes acompanhadas de revolues e mudanas institucionais do gnero. Segundo Lijphart (2003), de 36 democracias pesquisadas, a Frana foi a nica a trocar de sistema eleitoral entre 1946 e a dcada de 19902. No caso brasileiro, a nica mudana entre os dois padres se deu em dois passos, entre 1932 e 1935. Trata-se de um momento importante para o entendimento do sistema eleitoral ainda utilizado no pas para eleger deputados e vereadores. Apesar de sua importncia, esse perodo se caracteriza por ter sido pouco abordado em estudos acadmicos. So raras as anlises da legislao produzida e, mais ainda, dos trabalhos do Legislativo no perodo de democracia embrionria que antecede a instaurao do Estado Novo. De fato, os debates na imprensa e no prprio Legislativo e a tramitao da Lei n 48, de 1935, no so encontrados
2

Este artigo tem como base a dissertao de mestrado A inveno da lista aberta: o processo de implantao da representao proporcional no Brasil, defendido junto ao Iuperj em 17/9/2009.

JULIANO MACHADO PIRES

21

em nenhum estudo na rea anterior a Pires (2009a), que analisou as edies do Dirio do Poder Legislativo entre agosto de 1934 e maio de 1935 para abordar como surgiu a forma de representao proporcional ainda adotada no pas, que aquela em que a lista aberta, ou flexvel, variante pouco comum e da qual o pas possui o exemplar mais populoso e tambm mais antigo, j que a adoo dessa frmula no Brasil se deu vinte anos antes da experincia finlandesa de 1955 (NICOLAU, 2006; LIJPHART, 2003). Ao longo de sete dcadas, a legislao eleitoral foi modificada com certa frequncia, mas nunca com alteraes no sistema de listas. Ainda que muitas vezes criticado, a classe poltica ainda no soube encontrar uma alternativa de consenso ao Sistema Proporcional de Lista Aberta brasileiro.

Proporcionalidade da representao
Gallaguer e Mitchell (2005, p. 3) definem sistema eleitoral como o conjunto de regras que estrutura como os votos so depositados nas eleies para uma assembleia representativa e como esses votos so ento convertidos em assentos nessa assembleia3. O sistema eleitoral majoritrio britnico seria o sistema original. Em 1878, aps experincias do dinamarqus Carl Andrae e do ingls Thomas Hare, foi a vez de o belga Victor dHondt propor uma alternativa de representao proporcional, em contraponto ao sistema majoritrio ento conhecido. Ele sugeriu que os quocientes no fossem rgidos e assim se adaptassem ao nmero necessrio para que todas as vagas fossem preenchidas. Como descreve Porto (2000, p. 235), a ideia, feliz, de dHondt foi a de diminuir o quociente eleitoral ao ponto de no sobrar qualquer cadeira aps a primeira repartio. Eliminavase, assim, o to angustiante problema dos restos. Uma segunda inovao foi a diviso das vagas com base em listagens partidrias. No Brasil, at 1933, apenas formas de representao majoritria foram experimentadas4, o que no significou estabilidade. Entre a primeira lei eleitoral (1824) e a proclamao da Repblica (1889), foram usados cinco diferentes sistemas eleitorais (NICOLAU, 2004, p. 22). Na Repblica, o primeiro sistema foi o de pluralidade relativa de votos. Em 1892 foram estabelecidos distritos de trs representantes (LEAL, 1975).
3 4

Traduo do autor. Ainda que tenha havido tentativas pioneiras com Joo Mendes de Almeida, em 1870, e de Joo Alfredo Corra de Oliveira e de Jos de Alencar, essas duas em 1873 (PORTO, 2000; PORTO, 2002; PIRES, 2009a).

22

PARA ALM DAS URNAS

No ano de 1893, durante a discusso de nova lei eleitoral, o deputado Joaquim Francisco de Assis Brasil apresentou um projeto de mudana no sistema eleitoral e publicou o livro Democracia representativa: do voto e do modo de votar como justificativa para a proposta (1931). No livro, ele defende sua sugesto de sistema eleitoral e argumenta que, ainda que todas as faces acreditem ser indispensveis, a experincia bem nos mostra que a ptria no corre grande perigo pela ausncia de qualquer delas do Parlamento. Assim, as eleies deveriam buscar dois objetivos: escolha sem fraude de um grupo predominante capaz de governar; e representao de grupos minoritrios mais organizados. O quociente eleitoral era a forma natural de se estabelecer as opinies a serem representadas. Cada opinio tem direito a tantos representantes quantas vezes mostrar possuir o quociente resultante da diviso do nmero de votantes pelo de representantes a eleger; as foras que se perderem por no alcanarem o quociente, ou por excederem dele, aumentaro aquela a que tiver de incumbir o poder de deliberar. (ASSIS BRASIL, 1931, p. 145-153) Aps quase quatro dcadas, o tema volta a ser abordado em 1929, por Joo da Rocha Cabral. Em um captulo sobre a obra de Assis Brasil, Cabral critica o uso do quociente eleitoral como barreira eleitoral, pois poderia produzir um aniquilamento da minoria, que costumava estar desorganizada e poderia no eleger nenhum representante (CABRAL, 1929).

O Cdigo de 1932
No ano seguinte, pouco aps a Revoluo de 1930, Getlio Vargas nomeou Assis, Cabral e o advogado Mrio Pinto Serva para a Subcomisso de Reforma da Lei e Processo Eleitorais. Caberia ao grupo adequar a legislao ao esprito da revoluo triunfante. Mais tarde, o grupo ganharia a participao do novo ministro da Justia, Maurcio Cardoso (ASSIS BRASIL, 1931, p. 7; CABRAL, 1934; PORTO, 2002; PIRES, 2009a). Aps o trabalho da subcomisso, o texto recebeu vrias anotaes e emendas feitas por Vargas, Cardoso e por um grupo de especialistas. Uma das sugestes incorporadas, no se sabe por qual deles, foi a figura dos candidatos sem vnculo partidrio, os avulsos. A proposta original de Assis s previa candidatos

JULIANO MACHADO PIRES

23

partidrios, como ocorre atualmente. A incluso desse tipo de candidatura no texto tornar a apurao dos votos complicada e a reviso do cdigo inevitvel (CABRAL, 1934; VARGAS, 1995; PIRES, 2009a). Em fevereiro de 1932 o pas ganhou o primeiro Cdigo Eleitoral. Na definio de Assis, ele tem muito de original; no cpia de lei alguma, comea por isto: somos o primeiro pas do mundo que fez um Cdigo Eleitoral. Pelo cdigo, o sistema de eleio o do sufrgio universal direto (inclusive feminino), voto secreto e representao proporcional (ASSIS BRASIL, 1989, p. 184, 187-189). A nova lei permitia que partidos, aliana de partidos e grupos de cem eleitores registrassem candidatos organizados por legendas, uma novidade (ASSIS BRASIL, 1989). Outra inovao foi a importao do projeto original de Assis da complicada ideia de separar a eleio em dois turnos simultneos. O eleitor escreveria um primeiro nome na cdula, para efeito de quociente eleitoral, e, abaixo dele, quantos nomes quisesse at o limite de vagas a ocupar, para o preenchimentos das sobras, aqui chamado de segundo turno. Assim, no primeiro turno seriam eleitos aqueles nomes no topo das listas que alcanassem o quociente eleitoral, enquanto no segundo turno seriam eleitos os outros candidatos mais votados em ordem de votao, contados apenas os votos abaixo do topo da lista. O cdigo previa ainda que os candidatos das listras que no fossem eleitos ficariam como suplentes dos eleitos. Pelo cdigo, o quociente eleitoral seria obtido pela diviso do nmero de eleitores que votaram pelo nmero de vagas a serem preenchidas e o quociente partidrio viria da diviso do nmero de votos que a legenda obteve pelo quociente eleitoral. Enquanto para os candidatos de partidos valiam os dois quocientes, para os avulsos apenas o quociente eleitoral importava, j que eles no estavam ligados a nenhuma agremiao (CABRAL, 1934). Assim, como exemplifica Velasco (1935), seriam considerados votos de primeiro turno: os sufrgios aos candidatos mencionados em primeiro lugar nas cdulas; os sufrgios em cdulas que contivessem um s nome; e os votos dados para 2 turno a candidatos registrados sob a mesma legenda e beneficiados pelo quociente partidrio. J os votos contados no segundo turno seriam: os sufrgios aos candidatos mencionados em seguida ao primeiro nome da cdula, mesmo que o indicado em primeiro lugar fosse inelegvel; os sufrgios em cdulas contendo apenas a legenda registrada; e os sufrgios a todos os candidatos registrados sob uma legenda, quando as cdulas mencionarem s um nome alm da legenda.

24

PARA ALM DAS URNAS

Questes envolvendo o Cdigo


O Cdigo de 1932 cancelou os ttulos eleitorais antigos e convocou os eleitores para um recadastramento. O objetivo era extinguir os cadastros viciados da Repblica Velha, mas o cancelamento dos ttulos aliado aos rgidos critrios para a obteno de novos tornou o alistamento quase impossvel para quem no dispusesse de tempo livre ou morasse fora da sede do municpio (LEAL, 1975; SANTOS, 1937; CABRAL, 1934; VARGAS, 1995). Efeito pior tiveram as dvidas sobre a forma exata de representao presente no cdigo. Aps a eleio de 3 de maio de 1933, para a Constituinte de 1934, a questo do aproveitamento das sobras aps a aplicao dos quocientes (segundo turno) teve interpretaes dspares nos diferentes tribunais eleitorais, com julgamentos confusos e decises contraditrias em So Paulo, Esprito Santo e Rio de Janeiro. A questo ganhou destaque quando um grupo de candidatos avulsos de Minas Gerais entrou com recurso contra o resultado da eleio. O Tribunal Regional Eleitoral do estado teria interpretado a lei de um modo que beneficiava partidos em detrimento dos avulsos. O TRE declarou eleitos em primeiro turno os concorrentes que alcanaram o quociente eleitoral, nenhum deles sem legenda. Em seguida o tribunal preencheu as vagas restantes com os candidatos mais votados. S que eram considerados eleitos em segundo turno aqueles candidatos eleitos pelo quociente partidrio, que entrariam no primeiro, e foram preenchidas as vagas que sobraram com os mais votados ainda no eleitos, a sim segundo turno. Com isso, o tribunal concluiu que, das 37 vagas de Minas na Constituinte, 31 iriam para o Partido Progressista, governista, 6 para o Partido Republicano Mineiro e nenhuma para os demais partidos e candidatos avulsos (VELASCO, 1935; Boletim Eleitoral n 127 de 1933 apud DPL, 1934; PIRES, 2009a). A deciso gerou protestos, e em 14 de julho de 1933 um dos avulsos derrotados entrou com recurso no prprio TRE sugerindo que aquela interpretao do cdigo no era a que seus autores tinham em mente, pois esmagava e destrua a verdadeira minoria, que representada pelos candidatos avulsos. Diante da negativa do tribunal, cinco candidatos avulsos entraram com recurso no Tribunal Superior de Justia Eleitoral em 26 de julho de 1933. Para o grupo, como o cdigo estabeleceu que a votao se desse em dois turnos, o primeiro representando o primeiro nome de cada cdula e o segundo representando os nomes seguintes, a apurao tambm se daria em dois turnos, com o primeiro turno de apurao abrangendo todos os votados em primeiro turno e, na interpretao deles, todos os votados em segundo turno que estivessem registrados sob a

JULIANO MACHADO PIRES

25

mesma legenda. Enquanto no segundo turno da apurao estariam todos os outros candidatos. Assim, estariam eleitos em primeiro turno os candidatos que alcanassem o quociente eleitoral e tambm os candidatos de legenda que faltassem para completar a quota do quociente partidrio. No segundo turno seria a vez dos outros candidatos, isto , os que no foram eleitos pelo quociente eleitoral e no se achavam registrados sob emblema, at serem preenchidos os lugares que o no foram no primeiro turno. Pelo recurso, caberia aos avulsos se eleger no segundo turno de apurao, pois os candidatos de partidos j tero sido eleitos no turno anterior de apurao, fosse como deputados, fosse como suplentes. (DPL, 1934; VELASCO, 1935; PIRES, 2009a, p. 67-69). Ora, a soluo adotada pelo tribunal no s contraria as disposies substanciais do cdigo relativas eleio propriamente dita, como contravm ao princpio declarado pelo cdigo no prtico do seu sistema eleitoral, a saber, o de que este se adotou em vista ou com o fim de por meio dele instituir-se a representao proporcional. (DPL, 1934, p. 2576-2579) Em 24 de agosto de 1933, o Jornal do Comrcio publicou a posio do Instituto da Ordem dos Advogados Brasileiros para a questo. O advogado Nestor Massena, um dos autores do recurso ao TSJE, foi o responsvel pelo artigo, que buscava a exata interpretao da legislao eleitoral vigente. O estudo concorda com as teses defendidas pelos avulsos e inclui uma simulao de uma votao extremada. Assim, em uma eleio na qual 400 mil eleitores devem eleger 37 deputados, os votos se distribuem em 50 mil para a nica legenda participante do pleito e os demais 350 mil para candidatos avulsos. Se nenhum concorrente conseguiu alcanar o quociente eleitoral e a agremiao conseguiu eleger apenas quatro vagas pelo quociente partidrio, eles questionam se os 33 restantes lugares devem, nessa hiptese, caber, todos, ao partido, que no pde eleger mais de quatro deputados? Ou devem caber aos candidatos no partidrios que representam sete oitavos do eleitorado? (DPL, 1934, p. 2570-2576, 2593). Apesar do apoio do IOAB, o recurso foi indeferido. O relator no tribunal superior, ministro Carvalho Mouro, aceitou a interpretao do TRE de Minas Gerais. Mas a deciso no ps fim ao debate, que continuou na imprensa nos meses seguintes e contou com participao de pensadores, como Barbosa Lima Sobrinho, que contestou um dos principais argumentos dos candidatos avulsos.

26

PARA ALM DAS URNAS

Ele discordou da interpretao dos dois turnos de apurao, o partidrio e o no partidrio (dos avulsos). Para que essa interpretao prevalecesse seria necessrio que ficasse fora de dvida que a lei havia separado precisamente os dois turnos, o que no era o caso, at porque a redao do cdigo era confusa sobre esse ponto. Assim, para Sobrinho, os problemas de interpretao surgiram da m tcnica com que o cdigo foi escrito. Ele tambm voltou a Assis para lembrar que a parte do cdigo que trata dos turnos simultneos tinha origem no livro do ex-deputado, para quem as minorias que no fossem capazes de se organizar minimamente para alcanar o quociente por falta de coeso, disciplina ou negligncia no teriam mesmo o direito de se queixar (DPL, 1934). O artigo apresentou ainda uma sugesto de resoluo do problema. Na opinio dele, seria melhor que procurssemos corrigir a lei atual, tomando por base o voto de cabea de chapa, com o aproveitamento dos restos, [...]. Ou ento fossem os votos avulsos somados de acordo com a regra para a verificao do quociente partidrio, indicando-se desse modo o nmero de lugares que deviam caber s correntes no partidrias. (DPL, 1934, p. 2585-2586) Ao sugerir que se utilizasse apenas o que chama de voto de cabea de chapa, e que Assis e o cdigo chamaram de voto de primeiro turno, seguido do aproveitamento de restos, Sobrinho o primeiro a propor a simplificao do processo, restringindo-o ento ao primeiro turno, de um nome apenas, seguido dos restos. Assim, essa parece ser a primeira sugesto do que seria o embrio da atual lista aberta (CABRAL, 1934; DPL, 1934; PIRES, 2009a).

Motivos da reviso
Em 14 de outubro de 1934 houve a segunda eleio aps a publicao do Cdigo de 1932. Para evitar fraudes, os dois pleitos tiveram a apurao centralizada nas capitais estaduais. Mas se a apurao do pleito do ano anterior j tinha apresentado complicaes, pelas dvidas de interpretao e tambm pela lentido da apurao das longas listas que poderiam existir em cada voto, a disputa de 1934 teve apurao ainda mais lenta. Parecia que, se o sistema de contagem ou o mtodo de eleio no fosse modificado, medida que o eleitorado se ampliasse, com a incorporao de mais mulheres, por exemplo, a apurao ficaria mais lenta (LEAL, 1975).

JULIANO MACHADO PIRES

27

Outro problema identificado nos dois pleitos foi o chamado voto de esguicho. O primeiro a utilizar o termo foi o deputado J. J. Seabra, da Bahia: Fui eleito pelo quociente eleitoral, e no pelo partidrio, de modo que, por essa circunstncia, no era possvel, depois, fazer-se o esguicho, alijandome. [...] recurso permitido pelo Cdigo Eleitoral e que uma de suas grandes faltas, um de seus grandes defeitos. Consiste em fazer dependente dos governos ditatoriais, dos governos tirnicos, dos governos desabusados, a sorte dos candidatos de oposio, mandando votar nesses candidatos para exclu-los no ato da apurao. (AAC, 1934, p. 58) O esguicho era possvel graas aos dois turnos da eleio. Partidrios do partido dominante votavam em um nome da sua legenda no topo da cdula (primeiro turno), mas votavam em nomes menos expressivos do partido adversrio na lista abaixo do primeiro nome (segundo turno) apenas para embaralhar e tentar tirar a eleio dos principais lderes da oposio que no conseguissem alcanar o quociente eleitoral. Dessa forma, no exemplo do Rio Grande do Sul, os lderes Joo Neves da Fontoura e Dcio Martins Costa acabaram como suplentes de Walter Jobim e Marcial Terra, dois nomes bem menos conhecidos do eleitorado gacho na poca (VELASCO, 1935; PORTO, 2000; PIRES, 2009a). A prpria proporcionalidade do cdigo foi mais tarde contestada pelo baiano Joo Mangabeira. Em artigos publicados por A Noite, nos dias 17 e 19 de novembro de 1934, ele defende que o Cdigo de 1932 havia estabelecido a utilizao do sistema majoritrio nas apuraes do chamado segundo turno e que isso contrariava as determinaes da recm-promulgada Carta de 1934, que definiu que o voto deveria ser universal, secreto e proporcional. Mangabeira entrou com uma ao para que a sua interpretao das determinaes da Carta fosse cumprida. Para ele, os artigos que tornavam misto o sistema do cdigo haviam sido revogados pelos constituintes, que, assim, teriam resolvido o hibridismo do sistema que se tornara totalitrio em muitos casos, abolindo por completo a representao da minoria (DPL, 1934, p. 2590-2592). O cdigo, portanto, estabeleceu um processo misto: proporcional no 1 turno e majoritrio no 2. Mas a Constituio derrogou o cdigo,

28

PARA ALM DAS URNAS

ou, mais claro, revogou o seu inciso 8, uma vez que os artigos 23 e 181 (187) e o pargrafo 1 do art. 3 das Disposies Transitrias prescreveu que todas as eleies para o Poder Legislativo, inclusive a de 14 de outubro, se realizassem pelo sistema eleitoral. (DPL, 1934, p. 2592-2593) Assis Brasil respondeu a Mangabeira que no via desacordo entre a proporcionalidade rgida presente na Constituio e a originalidade do segundo turno criado pelo cdigo, pelo qual se preenchem, por simples pluralidade dos votos, os lugares para os quais nenhum candidato obteve quociente. Mangabeira respondeu que Assis no apenas reconhecia o rigor da proporcionalidade constitucional, mas tambm assumia que o processo presente no cdigo era original e, portanto, diferente do proporcional. Logo, era preciso adaptar a letra do cdigo no que dizia respeito s sobras, adotando outro mtodo, preferencialmente um dos processos clssicos o belga, das maiores mdias, ou o suo, ainda mais fcil, dos maiores restos (DPL, 1934, p. 2592-2593). Outro artigo do jornal A Noite, publicado no dia 23 do mesmo ms, reforou que devido, sem dvida, aos debates assim provocados, a Assembleia Nacional Constituinte, ao elaborar a atual Constituio da Repblica, estabeleceu, para evitar controvrsias no art. 23, que os representantes do povo sejam eleitos mediante sistema proporcional (DPL, 1934, p. 2593-2594). Esses artigos so exemplos da campanha que surgiu na imprensa da poca contra o hibridismo do cdigo. Na poca em questo, fosse ou no o sistema considerado proporcional, as dificuldades na sua interpretao provocaram grandes discusses, quer no Parlamento brasileiro, quer no Supremo Tribunal Eleitoral (SAMPAIO, 1935, p. 5). Contudo, ainda que esse tenha sido o ponto de vista predominante naquele momento, tericos modernos como Gallagher e Mitchell (2005, p. 13) apontam que so poucos os sistemas que vo at as ltimas consequncias quanto proporcionalidade; a maioria deles, na prtica, tem alguma forma de limit-la.5 No dia 7 de dezembro de 1934 foi a vez de Nestor Massena publicar no Jornal do Comrcio uma sugesto de alterao para o Cdigo de 1932. At ento, Massena se limitava a defender que a interpretao do cdigo era feita de modo incorreto, mas neste momento ele tambm admitiu que a lei eleitoral pudesse ser modificada. O documento sugere que a parte que trata do segundo turno fosse reescrita da forma a seguir:
5

Traduo do autor.

JULIANO MACHADO PIRES

29

I) As cdulas com denominao de partido ou legenda sero de primeiro turno e tero apenas o nome de um candidato, representando o voto pelo quociente eleitoral para esse candidato e voto de quociente partidrio para todos os nomes da lista respectiva. II) Nas cdulas de segundo turno, sem denominao de partido ou legenda, no ultrapassaro os nomes dos candidatos o nmero de elegendos, mais um, repetido. (DPL, 1934, p. 2596-2601) Note-se que, no item I acima, Massena escreveu que as cdulas referentes a legendas deveriam conter um nico nome. Esse raciocnio foi possvel partindo do pressuposto de que o eleitor que votasse em uma lista concordaria com toda ela, devendo apenas apontar quem deveria ficar em primeiro lugar para definir se algum nome seria ou no eleito pelo quociente eleitoral. A posio de Massena semelhante simplificao sugerida antes por Barbosa Lima Sobrinho. Assim, os votos partidrios no topo da cdula valeriam para toda a legenda, cabendo apenas ordenar a lista (DPL, 1934; PIRES, 2009a). Em 14 de dezembro de 1934 os deputados Acrcio Torres, do estado do Rio de Janeiro, e Adolfo Bergamini, do DF, solicitaram que a Comisso de Constituio e Justia se manifestasse quanto constitucionalidade do Cdigo Eleitoral na parte relativa proporcionalidade da representao. De fato, como se ver a seguir, j havia desde o ms de agosto uma comisso especial no Legislativo para analisar sugestes de alteraes na legislao eleitoral. A solicitao dos dois parlamentares, no entanto, tornou inevitvel que os parlamentares se manifestassem sobre a questo, o que vinha sendo evitado at esse instante (DPL, 1934).

A Comisso Legislativa
Ainda durante a Constituinte de 1934, Getlio Vargas solicitou que os parlamentares da assembleia elaborassem algumas leis consideradas urgentes aps a concluso da Carta. A tarefa nmero um seria revisar o Cdigo Eleitoral na parte referente apurao das eleies, processada com morosidade impressionante, apesar dos esforos dos magistrados dela incumbidos. Para organizar esse trabalho, foi criada uma comisso especial para tratar da Reforma Eleitoral, da qual fizeram parte os seguintes deputados:

30

PARA ALM DAS URNAS

Gaspar Saldanha, segundo suplente do Partido Republicano Liberal, do Rio Grande do Sul, assumiu a vaga durante a Constituinte; Henrique Bayma, terceiro suplente da Chapa nica por So Paulo Unido, tambm assumiu o mandato ao longo da Constituinte; Homero Pires, do Partido Social Democrtico, do estado da Bahia; Mozar Lago, primeiro suplente do Partido Economista, do Distrito Federal, assumiu a vaga com o falecimento de Miguel Couto, durante a Constituinte; Nereu Ramos, deputado mais votado do Partido Liberal Catarinense; Pedro Aleixo, do Partido Progressista, de Minas Gerais; Soares Filho, do Partido Popular Radical, do estado do Rio de Janeiro. (BONAVIDES e ANDRADE, 2004, p. 698-720) Na primeira reunio da comisso, Bayma e Nereu Ramos foram eleitos presidente e vice, e o deputado Homero Pires foi escolhido relator, tendo sido, mais tarde, substitudo por Aleixo. Meses depois (26/11/1934), Bayma comentou que caberia ao grupo organizar em definitivo a sugesto do grupo para a modificao do Cdigo Eleitoral. Para isso, eles deveriam se basear nas sugestes escritas do deputado Pedro Aleixo (DPL, 1934, p. 111, 124, 1817; PIRES, 2009a, p. 100-101). Em 12 de janeiro de 1935 apresentado por Bayma um esboo de uma consolidao da matria eleitoral, incluindo tambm algumas inovaes teis. Ele acrescentou em seguida que na sua opinio as apuraes sero sempre extremamente morosas enquanto as turmas apuradoras forem obrigadas a contar votos avulsos em segundo turno. Por isso, esse j seria um motivo para excluir esses candidatos do aproveitamento das sobras. Aleixo declara tambm concordar com a abolio da votao avulsa em segundo turno. Tambm nas palavras de Aleixo, da soluo proposta resultaro as maiores vantagens para a boa regularidade e rpida apurao dos pleitos. Dessa forma, a comisso, insatisfeita com a proposta anterior, chegou assim a uma proposta para resolver a questo dos restos, levantada junto aos tribunais e na imprensa. Uma soluo, contudo, bastante diferente daquela defendida pelos candidatos avulsos e pelo IOAB. Ao invs de garantir todas as vagas a serem preenchidas pelas sobras aps a aplicao do quociente para os avulsos, a comisso propunha ento que eles fossem simplesmente alijados dessa etapa do processo. Com isso, valendo o aproveitamento das sobras apenas para os partidos, existe a o embrio do atual sistema eleitoral nacional (DPL, 1935, p. 269-270; PIRES, 2009a, p. 102-104).

JULIANO MACHADO PIRES

31

A discusso da reforma
Em 11 de fevereiro de 1935 a comisso especial publicou uma primeira verso da proposta do grupo para que os demais parlamentares pudessem apresentar emendas. O texto destaca-se por conter a justificao dos integrantes da comisso para as alteraes propostas. Por ser anterior s emendas, a proposta ainda no era aquela que seria publicada como a Lei n 48. De acordo com o relatrio, escrito por Aleixo, as mudanas sugeridas foram pensadas com base nas necessidades e deficincias constatadas nas duas eleies em que o Cdigo Eleitoral foi posto em prtica, 1933 e 1934. Assim, com base nesses escritos, entende-se que o trabalho dessa comisso foi motivado por constataes empricas da aplicao prtica do cdigo muito mais do que por teorias e ideologias, como havia sido o trabalho da comisso de Assis, Cabral e Serva em 1932. No seria possvel continuar no regime das apuraes que nunca terminam, explica o grupo de 1935. Para resolver esse problema a comisso sugeriu ento que passasse a haver apenas um nome escrito em cada cdula, fosse ele com ou sem legenda partidria. A contagem, assim simplificada, ser ato rpido, e as apuraes se realizaro em curto prazo, acrescentam (DPL, 1935, p. 1792; PIRES, 2009a). A comisso acreditava que essa medida resolveria no apenas a demora na apurao, como tambm a utilizao do chamado esguicho. O projeto [...] determina que os candidatos eleitos por quociente partidrio sejam os mais votados, na ordem do primeiro turno, justificam (DPL, 1935, p. 1792). Isso ocorreria porque a nica votao agora seria a do primeiro turno, no havendo mais a possibilidade de se distorcer a lista de outra legenda com base nos votos de segundo turno. Mas adiante outra informao elucidativa a comisso explica que recomendava que, na distribuio das vagas que sobrassem nas eleies, fosse adotada no pas o processo das maiores mdias, ou seja, o processo de DHondt. Dessa afirmativa entende-se que se a limitao do nmero de candidatos votados em cada cdula ocorreu para que se simplificasse o processo de apurao e fosse evitado o esguicho, a escolha do mtodo das maiores mdias para o preenchimento das vagas que restassem aps a aplicao dos quocientes foi proposital e baseada na frmula do professor belga citado no incio deste artigo (DPL, 1935, p. 1792; PIRES, 2009a). A tramitao da reforma, contudo, no foi ponto pacfico. Em 18 de fevereiro, o deputado Barreto Campelo, eleito como avulso, fez o primeiro de uma srie de discursos contra a proposta de mudana eleitoral. Para ele, as alteraes propos-

32

PARA ALM DAS URNAS

tas, ao invs de facilitar, acabariam complicando ainda mais o processo, como se pode observar no debate transcrito a seguir: Pedro Aleixo [...] A folha de apuraes, que presentemente constitui o modelo oficial, consigna quatro colunas [...]. Pelo projeto reduzimos tudo nica e exclusivamente a duas colunas. Barreto Campelo Faa o favor de justificar essas duas colunas. Pedro Aleixo Sero as seguintes: voto nominal para os candidatos porque, figurando na cdula apenas um nome, sempre se tomam os nomes deles e o voto que dado ao mesmo candidato sem legenda em outra coluna. [...] Barreto Campelo Que foi que se reduziu? Pedro Aleixo Abolimos o voto de segundo turno avulso. (DPL, 1935, p. 1201-1206) Campelo defendia a interpretao de Nestor Massena e IOAB, que beneficiava esses candidatos. Interpretao que, apesar de ter predominado na imprensa nos meses anteriores, no foi referendada pela comisso especial, o que gerou protestos do deputado: Impe-se partido num pas como o nosso, de ndole e tradio eminentemente individualistas, onde ainda no houve quem pudesse fazer o milagre de organiz-lo. [...] Que faz essa lei extica, estranha, invivel, tima para pases coletivistas, mas desastrada no Brasil? Essa lei quebra a tradio do nosso direito, atenta contra a ndole do pas e fora a constituio de partidos. (DPL, 1935, p. 1201-1206) O parlamentar avulso eleito por Pernambuco continuou sua argumentao de que apenas a comisso acreditava que o pas poderia ser salvo por partidos polticos e, por isso, forava os brasileiros a votar em partidos. Pedro Aleixo rebateu: [...] a comisso no pensou em redigir este projeto num simples devaneio. A comisso atendeu s ponderaes do prprio Plenrio, ouvindo

JULIANO MACHADO PIRES

33

numerosos colegas. Esteve em debate at com V.Exa. mesmo, adversrio do projeto. No apresentou proposio anacrnica, arcaica. Ofereceu projeto que apenas aperfeioamento daquilo que est na lei eleitoral vigente. (DPL, 1935, p. 12011206) Aleixo acrescentou que eles sugeriram algo que j funcionava na Blgica, Frana e Sua. A discusso seguinte entre o relator e Campelo tratou da escolha pelo voto uninominal: Barreto Campelo [...] O cdigo colheu o voto natural do brasileiro, o voto espontneo, o voto primitivo, que o voto uninominal. Na verdade, a maneira instintiva, primria e humana de votar o voto individual. Pedro Aleixo No conheo outro voto que no seja individual; mesmo dentro das organizaes sempre assim. Barreto Campelo No exato; o voto de partido voto de consrcio; no se vota a de homem para homem. Pedro Aleixo Mas sempre de modo individual que se vota, preferindo este ou aquele partido. Barreto Campelo O voto de legenda completamente oposto ao princpio individualista; uma forma coletivista, em oposio individualista. (DPL, 1935, p. 1201-1206) Campelo no se conformava com o tratamento proposto para as candidaturas avulsas. Sem poder participar da disputa pelas sobras ou restos, a nica chance que um avulso teria de eleger-se seria alcanando sozinho o quociente eleitoral, algo que poucos, entre eles o prprio Campelo, haviam conseguido. Se o voto avulso coisa proibida no juzo da douta comisso, que o suprima corajosa e resolutamente; se coisa lcita, que o deixe no lugar, protestou. Ele criticou ainda termos utilizados na proposta da comisso: Qual o critrio dessa distribuio? Por mdia,

34

PARA ALM DAS URNAS

diz o substitutivo. curioso. Quando as leis se escreviam em latim e o povo no as entedia, houve um clamor universal no sentido de que elas fossem acessveis ao vulgo; hoje, a lei brasileira escrita em dialeto belga. Todo mundo sabe o que mdia; entretanto, o projeto manda fazer uma diviso e diz que essa diviso ser um critrio de mdias... Mdia diviso?! Diviso mdia!? Quem que entende isto no Brasil? No mximo, cem homens que tenham leituras especializadas sobre direito eleitoral. (DPL, 1935, p. 1379-1384) O deputado Moraes Andrade respondeu que se tratava de um conhecimento bsico de direito constitucional, e Campelo respondeu: Barreto Campelo Isto no est em Constituio de pas algum do mundo. Moraes Andrade V.Exa. conhece o sistema eleitoral de Hondt. Barreto Campelo Nenhuma Constituio fala em mdia eleitoral; apenas algumas leis eleitorais falam em mdia. Por que, Sr. Presidente, a lei no define ao menos o que seja mdia? Moraes Andrade D o processo de verific-la. Henrique Bayma (o presidente da comisso entra no debate) Determina claramente. V.Exa. no nos deu a honra de ler o projeto. Moraes Andrade o Sistema de Hondt. Quem quer que se proponha a discutir a legislao eleitoral conhece-o. Barreto Campelo No Brasil, no h uma centena de homens que o conheam e, no entanto, V.Exas., que esto neste nmero, querem imp-lo a 45 milhes de brasileiros! Henrique Bayma No projeto est explicado. V.Exa. no o leu...

JULIANO MACHADO PIRES

35

Barreto Campelo Est explicado no projeto: diviso por tantas cadeiras e mais uma. Mas a isso que se chama processo de mdia?! Moraes Andrade cpia da legislao belga, que lhe d semelhante denominao. Barreto Campelo De cpias est cansado o nosso pas. (DPL, 1935, p. 1379-1384) Apesar das tentativas de Campelo em desmoralizar as propostas de mudana no cdigo, mesmo antigos colegas de Assis Brasil admitiam que no havia legitimidade para que o cdigo fosse mantido exatamente como fora escrito. Esse o recado passado por Adolpho Bergamini em um discurso no dia 24 de fevereiro. Segundo ele, o Cdigo Eleitoral j no tinha, perante a nao, o prestgio de que careceria para animar-nos da esperana de que uma democracia se implantar de verdade no Brasil. Assim, mesmo para um dos poucos deputados de oposio, a Cmara eleita para a Constituinte fazia nesse momento um ltimo esforo para que o Brasil pudesse ter um Cdigo Eleitoral altura das aspiraes nacionais (DPL, 1935, p. 1330). Uma das discusses mais importantes entre os debates ocorridos na discusso da futura Lei n 48 ocorreu em 21 de fevereiro. Em sua fala, o parlamentar Joo Villasbas, do Mato Grosso, defendeu que fosse adotada uma emenda sua que determinava que a ordem de votao dos candidatos ser a que lhes for dada no registro pelos respectivos partidos. Para Villasbas, essa seria a soluo ideal para por fim ao esguicho, j que a ordem de eleio no seria mais dada no dia da eleio, mas sim pelas convenes partidrias realizadas com antecedncia. Outra vez o relator da reforma, Pedro Aleixo, explicou as motivaes da comisso para ter optado naquele momento por no adotar uma lista predefinida (DPL, 1935, p. 1227-1229): Joo Villasbas A classificao deve ser dada pelos partidos. Se o partido arca com a responsabilidade de colocar determinados candidatos na cabea das cdulas, em primeiro turno, se ele tem a certeza de que no sero vitoriosos nas urnas todos os candidatos e de que far, apenas, um representante, por que no assume a responsabilidade da colocao de todos os demais nomes?

36

PARA ALM DAS URNAS

Adolfo Bergamini Por ordem preferencial partidria? Pedro Aleixo Meu receio que fossemos instituir dentro dos partidos a possibilidade de abusos pelas direes partidrias. Preferi entregar aos eleitores do partido a escolha dos seus candidatos a deixar que a direo partidria fique discricionariamente dispondo da colaborao dos candidatos. (DPL, 1935, p. 1227-1229) No h no dilogo ou no discurso qualquer referncia ao regime de lista fechada de representao proporcional, j utilizado neste momento em vrios pases europeus. Contudo, tendo-se em conta que os parlamentares tinham conhecimento do funcionamento dessas frmulas, especialmente do sistema dHondt, o mais provvel era que Villasbas tivesse plena conscincia de que propunha, de fato, a forma mais usual desse tipo de lista. Como explica Lijphart (2003), existem trs tipos de listagem na representao proporcional: as listas fechadas, das quais Costa Rica, Israel e Espanha so exemplos; as listas parcialmente abertas, como as da Blgica e da Holanda; e as listas abertas, em que a Finlndia citada por ele como o melhor exemplo, apesar de possuir esse tipo de sistema h menos tempo que o Brasil. A lista sugerida por Villasbas era a fechada, na qual os candidatos so eleitos estritamente de acordo com a ordem em que foram indicados pelo partido (LIJPHART, 2003, p. 173). A escolha entre as duas listas no apenas uma forma de decidir os nomes dos futuros eleitos, mas tambm, como aponta Maurizio Cotta (1992, p. 1105), uma questo de qual o aspecto da representao que se deseja ressaltar. Num caso, o destaque cara sobre a escolha pessoal dos representantes; em outro, sobre a determinao prvia das decises polticas, quase uma estipulao de compromissos vinculantes entre candidatos e eleitores, escreveu Cotta. Esse segundo caso se d porque, uma vez que a escolha no dia da eleio se d apenas entre as legendas, a disputa se d entre elas e seus programas e no entre os integrantes de suas listas. Assim, dependendo da disciplina partidria, das caractersticas da competio eleitoral e da cultura poltica, haveria duas sequncias-tipo. Na primeira sequncia a relao primria corre entre os partidos e o eleitorado, enquanto na segunda so os candidatos que constituem o canal representativo entre o eleitorado e os partidos (COTTA, 1992, p. 1105; PIRES, 2009a, p. 113).

JULIANO MACHADO PIRES

37

A tramitao da reforma prosseguiu nas semanas seguintes. Em 15 de maro foi divulgado o parecer da comisso para as 120 emendas recebidas, que foram divididas em trs grupos: as com parecer favorvel, aquelas com parecer contrrio e ainda as consideradas prejudicadas aps a apresentao do substitutivo do relator Aleixo6. As emendas foram votadas nos ltimos dias de maro, e a votao da reforma foi concluda em 1 de abril (DPL, 1935). A Lei n 48 foi publicada em 4 de maio de 1935. Como Santos (1937) explica, o trabalho da Comisso Especial de Reforma do Cdigo Eleitoral foi eminentemente conservador. primeira vista ressalta que a comisso manteve os principais fundamentos do antigo cdigo, no alterando sequer a ordem de disposio das matrias e muitas vezes nem o prprio texto. (SANTOS, 1937, p. 21-22) Ele acrescenta que quase todas as alteraes feitas se originaram da necessidade de adaptar a nova lei Constituio de 16 de julho e se orientaram no sentido de completar e resguardar a obra regeneradora dos autores do anteprojeto de 1932 (SANTOS, 1937, p. 21-22). Tambm Velasco (1935) lembrou que a Lei n 48 acabou sendo fiel s ideias de Assis Brasil. O deputado goiano criticou a nova lei exatamente por manter princpios, como o quociente eleitoral. Para Velasco, essa forma de barreira deveria ter sido abandonada pelos revisores. Observamos, ao examinar o captulo da representao proporcional do novo cdigo, que o Legislativo cedeu o menos possvel presso dos que exigiam a reforma do cdigo anterior. E por isso criou uma srie de restries ao princpio da representao proporcional integral, na determinao do quociente eleitoral e na repartio dos restos. (VELASCO, 1935, p. 51-53)

Um projeto ou emenda se encontra prejudicado quando outro que aborda o mesmo tema, concordando ou no com o anterior, foi votado antes, j tendo, portanto, os parlamentares se manifestado quanto quele tema.

38

PARA ALM DAS URNAS

A Lei n 48 est dividida em cinco partes, cada uma delas dividida em ttulos e captulos. Os principais pontos da nova lei para este estudo esto reunidos na chamada Parte Quarta Das Eleies. Entre os artigos dessa parte, o mais relevante para a alterao das regras eleitorais foi o de nmero 89, pelo qual Far-se- a votao em uma cdula s, contendo apenas um nome ou legenda e qualquer dos nomes da lista registrada sob a mesma (DPL, 1935). Como descreve Santos (1937, p. 219) sobre esse artigo, consigna o presente artigo uma das mais frisantes modificaes da lei eleitoral. Velasco (1935, p. 50-51), por sua vez, aponta o art. 89 como o responsvel pelo abandono do sistema de dois turnos, de Assis Brasil, e do Cdigo de 1932, alm de acabar com qualquer dvida que pudesse haver para se saber qual a ordem de votao dos eleitos em primeiro turno pelo quociente partidrio. O parlamentar, de um modo geral, adotou uma postura crtica com relao s novas regras eleitorais. Mesmo aquela considerada por ele como mais positiva, a substituio do segundo turno majoritrio, de Assis Brasil, pela frmula das maiores mdias, pensado por dHondt, teria sido incompleta. O cdigo vigente (Lei n 48) aproveitou o sistema uruguaio, com a diferena de que a lei brasileira no contempla, na distribuio das vagas, os partidos que no tenham alcanado o quociente eleitoral (art. 94), o que no deixa de restringir a proporcionalidade. (VELASCO, 1935, p. 51-52)

Leis seguintes
Ao contrrio do Cdigo de 1932, a Lei n 48 no regeu nenhuma eleio. No dia 10 de novembro de 1937, antes da data prevista para o pleito seguinte, o pas ganhou uma nova Constituio e no veria outra eleio at a dcada seguinte. Finalmente, em 28 de fevereiro de 1945, a Lei Constitucional n 9 estabeleceu o prazo de noventa dias para que fosse publicado um decreto para reger futuras eleies (PORTO, 2002, p. 270-273, 276; SKIDMORE, 1969, p. 72-78). Poucos dias depois, Agamenon de Godi Magalhes foi nomeado ministro da Justia com a funo de fazer em menos de trs meses uma lei eleitoral. Tanto a subcomisso de Assis Brasil, Cabral e Serva, entre 1931 e 1932, quanto a comisso relatada por Aleixo, entre 1934 e 1935, tiveram quase um ano para realizar seus

JULIANO MACHADO PIRES

39

trabalhos. Com to pouco tempo, foi natural que a equipe escolhida por Agamenon utilizasse a Lei n 48 como base de seus trabalhos. Como apontado por Porto (2002, p. 279), a prudncia recomendara se aproveitasse a experincia bem-sucedida da aplicao dos Cdigos Eleitorais de 1932 e 1935, tomando o anteprojeto, ento, como modelo, a Lei n 48, de 4 de maio de 1935. Vieram das leis de 1932 e 1935 o alistamento ex-officio, a obrigatoriedade de alistamento e voto, a universalidade do sufrgio, a eleio direta, o voto secreto e o sistema de representao proporcional. No caso da representao, voltou a ser sugerida, desta vez pelo desembargador Vicente Piragibe, a adoo do regime de listas fechadas, proposta recusada tambm pela comisso agora responsvel pela elaborao da lei. O grupo de 1945 tambm no desejou fazer alteraes no regime de candidaturas, mantendo a possibilidade de se registrarem candidatos avulsos. Assim como havia ocorrido em 1932, o anteprojeto foi entregue reviso do ministro da Justia. S que Agamenon decidiu fazer o contrrio do realizado na poca do primeiro cdigo. Ele excluiu as candidaturas avulsas, inaugurando o monoplio representativo dos partidos polticos no Brasil, e justificou que a presena desses candidatos pulverizaria as votaes. Com a edio do Decreto-Lei n 7.586, de 28 de maio de 1945, Agamenou concluiu o processo de fortalecimento dos partidos, iniciado com Assis Brasil e Cabral e reforado pela comisso parlamentar presidida por Bayma. Este o sistema eleitoral utilizado ainda hoje para a eleio de deputados e vereadores, com poucas diferenas (PORTO, 2002, p. 279-282; LEAL, 1975, p. 235-236). Uma segunda diferena entre a Lei Agamenon, como o decreto ficou conhecido, e a Lei n 48 deu-se na forma com que as sobras foram distribudas. Enquanto a comisso de 1935 adotou a frmula dHondt, o decreto de 1945 estabeleceu que os lugares no preenchidos com a aplicao do quociente eleitoral e dos quocientes partidrios so atribudos ao partido que tiver alcanado maior nmero de votos, respeitada a ordem de votao nominal de seus candidatos. Note-se que esta frmula diferente tambm daquela pensada por Assis Brasil, que atribua essas vagas restantes aos candidatos mais votados ainda a serem eleitos. Assim, Agamenon foi contra tudo o que Massena, Mangabeira e os demais pensadores da dcada anterior tanto defenderam para a representao de minorias (PORTO, 2002, p. 279-282; SKIDMORE, 1969, p. 72-78). Vargas foi deposto e foram realizadas eleies para a nova Assembleia Constituinte, mas os parlamentares de 1946 foram fiis legislao anterior em matria eleitoral. Na opinio do constituinte Milton Campos, o sistema eleitoral

40

PARA ALM DAS URNAS

que deu ao Brasil a indita garantia de eleies livres e honestas j existia. O que coube aos parlamentares de 1946 foi dar longevidade ao sistema de 1932, referendado em parte pela Constituio de 1934 e modificado na parte no referendada pela reforma de 1935. Uma das poucas propostas de modificao se deu no anteprojeto da nova constituio, que trazia o termo representao das minorias, substitudo diante de protestos por representao proporcional (PORTO, 2002, p. 285; SKIDMORE, 1969, p. 72-78). Entre a dcada de 1940 e os dias atuais o pas conheceria outros dois cdigos eleitorais, os dois sem modificaes expressivas no que diz respeito ao sistema de representao. O Cdigo Eleitoral de 1950 vigorou como Lei n 1.164, de 24 de julho de 1950, e retomou a frmula dHondt para clculos da representao proporcional, conforme a Lei n 48, e contrariando a Lei Agamenon. Nessa ocasio, houve um esforo de alguns parlamentares para que o quociente eleitoral deixasse de funcionar como clusula de barreira para o aproveitamento das sobras, sistema mais simples e justo. Alm disso, eles reivindicavam que, ao invs da frmula dHondt, das maiores mdias, ou daquela de Agamenon, fosse utilizado o mtodo suo dos maiores restos. A sugesto, no entanto, no foi acatada pelo relator do Cdigo de 1950, Gustavo Capanema, e no foi aprovada (PORTO, 2002, p. 296-298, 300). Finalmente, a Lei n 4.737, ainda hoje em vigor, foi editada em 15 de julho de 1965 e estabeleceu a representao proporcional. Quanto s sobras, conforme o art. 109 da lei, elas devem ser preenchidas da seguinte forma: I Dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido ou coligao de partidos pelo nmero de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao partido ou coligao que apresentar a maior mdia um dos lugares a preencher; [...] 2 S podero concorrer distribuio dos lugares os partidos e coligaes que tiverem obtido quociente eleitoral. (BRASIL, 1965, s/p) As duas regras remontam a 1935 e ainda regem as eleies nacionais.

JULIANO MACHADO PIRES

41

Concluso
Segundo afirma Lijphart (1994 apud BENOIT, 2004, p. 365), sistemas eleitorais so instituies que tendem a ser muito estveis e a resistir a mudanas. Benoit (2004, p. 365) acrescenta que, com raras excees, a regra aps a Segunda Guerra que os sistemas eleitorais permaneam imutveis. Ele aponta tambm que, quando um sistema eleitoral se estabiliza, costuma haver uma perda de interesse em voltar a modific-lo. Observaes como essas ajudam a compreender o significado da dcada de 1930 para o entendimento do sistema eleitoral nacional. Foi nessa poca que ocorreu a nica mudana estrutural j registrada no sistema eleitoral do pas. O sistema eleitoral brasileiro, de representao proporcional de lista aberta, inventado em 1935, muito anterior a outros exemplos at mais estudados, como os sistemas da Finlndia, de 1955, e do Chile, de 1958. Esse tipo de alterao, nunca experimentada em boa parte dos outros pases, mesmo aqui aconteceu apenas naquele momento e em duas etapas. Na primeira delas, entre 1931 e 1932, toda uma corrente poltica e acadmica fez-se representar nos trabalhos da Comisso do Cdigo Eleitoral de 1932. A obra de Assis Brasil, Cabral e Serva foi gerada das ideias de representao proporcional surgidas na Europa no Sculo XIX. Essa linha evoluiu com Assis Brasil e Cabral, dois tericos da representao e tambm dois dos responsveis por aquele que, segundo Assis, teria sido o primeiro Cdigo Eleitoral j publicado, alegao a ser confirmada ou desmentida por futuros estudos. A modificao continuou em 1935, com a passagem mais original da histria do sistema eleitoral brasileiro. Os parlamentares que entre 1934 e 1935 elaboraram a Lei n 48 formaram um interessante retrato de uma democracia, ainda embrionria, que formulava suas futuras instituies, ainda que enfrentando obstculos como foi o Estado Novo (PIRES, 2009a, p. 127). A experincia de 1935, contudo, no se moveu pelos mesmos paradigmas de 1932. Os deputados que participaram da reviso eleitoral no foram guiados por teorias e ideologias, mas por necessidades prticas de aperfeioar um sistema com deficincias visveis. A excluso dos candidatos avulsos do chamado segundo turno, ou seja, dos restos ou sobras, foi uma deciso baseada na experincia dos pleitos de 1933 e 1934. A extino do prprio segundo

42

PARA ALM DAS URNAS

turno, de Assis Brasil, foi uma extrapolao natural aps a excluso dos avulsos, j que os nicos a serem ordenados seriam os prprios candidatos dos partidos, j ordenados no turno inicial. (PIRES, 2009a, p. 127) A reviso do antigo cdigo no obedeceu mais s concluses de gabinete e s tendncias idealsticas. Ela resultou, sobretudo, dos fatos, da jurisprudncia dos tribunais e dos amargos frutos colhidos no ltimo decnio da primeira Repblica. (SANTOS, 1937, p. 14) Com a necessidade desses aperfeioamentos, foi surgindo a cada passo o sistema eleitoral nacional, com diversas contribuies, entre elas a de Pedro Aleixo, cuja participao no processo ainda no se encontrava documentada em nenhum trabalho acadmico na rea. O nico estudo at ento que apresentava a composio da Comisso Especial da Reforma Eleitoral era o de Porto (2000, p. 129), porm sem citar Aleixo, que no participou das reunies iniciais da comisso, quando Homero Pires havia sido escolhido como relator. Gallagher (2005) aponta uma possvel explicao para a mobilizao para mudar o sistema encontrada na primeira metade dos anos 1930. Para ele, a predominncia de uma motivao por interesses no partidrios pode ser particularmente provvel no despertar de um evento maior como a conquista ou iminncia de uma independncia (Irlanda, Finlndia) ou o nascimento/renascimento de um regime democrtico (frica do Sul)7. (GALLAGHER, 2005, p. 539) Sampaio (1935) enxergou o trabalho dos parlamentares em 1935 de modo semelhante: de salientar o esforo da comisso em bem prover o pas de um estatuto eleitoral que
7

Traduo do autor.

JULIANO MACHADO PIRES

43

condissesse com as suas necessidades e de louvar que, contra a opinio generalizada nas hostes da poltica dominante, haja corajosamente institudo a diviso proporcional dos votos em toda a escala das apuraes. (SAMPAIO, 1935, p. 6) Nos dois trechos, h exemplos de posturas adotadas em momentos considerados histricos e que no condizem com interesses predominantemente pessoais ou partidrios. Aps toda a Repblica Velha contestando o regime e as eleies que legitimavam esse regime, as circunstncias encontradas no Brasil naquele momento eram realmente revolucionrias, no havendo exagero em se estabelecer um paralelo entre esse momento histrico to pouco estudado e o evento maior descrito por Gallagher. Foi esse momento de exceo e busca por uma democracia de fato que proporcionou a mudana em duas etapas no sistema eleitoral do padro majoritrio para o proporcional e repercutiu na inveno da lista aberta.

44

PARA ALM DAS URNAS

A REPRESENTAO POLTICA NAS ASSEMBLEIAS CONSTITUINTES BRASILEIRAS DE 1934, 1946 E 1988


Eliane Eyre de Oliveira

Introduo
Este artigo trata diretamente do tema da representao poltica pela tica dos prprios representantes quando da elaborao das Cartas democrticas de 1934, 1946 e 19888. Esclarea-se que, apesar de simples, os critrios que nortearam a escolha das assembleias constituintes de 1934, 1946 e 1988 devem ser mencionados. O primeiro deles o carter democrtico: trata-se de constituies elaboradas por assembleias democraticamente eleitas. Democraticamente no sentido de que os constituintes nela presentes se elegeram mediante o voto popular. O segundo critrio foi o de restringir a pesquisa ao sculo XX, quando o Brasil experimentou um expressivo processo de urbanizao e industrializao, alterando profundamente o pas em relao ao sculo anterior. O tema da representao poltica pode ser examinado tanto sob a perspectiva da teoria poltica quanto da cincia poltica. Uma distino, grosso modo, dessas duas vertentes do estudo da poltica a de que a primeira se dedica a uma apreenso tendente ao que seja o ideal, ao que deve ser. A segunda se ocupa do plano operacional do conceito, do como ele , do como ele acontece nas relaes polticas, ou seja, do seu aspecto emprico. Como j enunciado, este artigo se ocupa da prtica da representao poltica, ou, melhor dizendo, de como ela foi concebida pelos parlamentares e de como
8

A pesquisa se concentrou nos anais e dirios das assembleias constituintes de 1934, 1946 e 1988. Parte do material de pesquisa foi disponibilizado pela Seo de Documentos Histricos (Sedhi) do Centro de Documentao e Informao (CEDI) da Cmara dos Deputados e parte encontra-se disponvel na internet.

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

45

ela deveria ser operacionalizada. , portanto, uma excurso no terreno prprio da cincia poltica. Essa afirmao no exclui o fato de que ideias de natureza terica tambm estivessem a influenciar o pensamento e as propostas dos constituintes. Todavia, neste artigo no h espao para a explorao conjunta do pensamento terico e das propostas prticas dos constituintes acerca da representao, o que, por sua vez, no impede de identificar, nas justificativas e nos discursos, registros sobre a representao poltica que alcancem um tom do que ela deva ser, sendo os mecanismos propostos pelos constituintes o meio para dar realidade a representao tal como foi concebida de maneira ideal. Assim, pode ocorrer que, para uma mesma ideia de representao, sejam apresentadas frmulas distintas, ou o contrrio. Enfim, dentro dessa imbricao entre o mundo do ser e do dever ser, transitam as perguntas que definem os elementos da representao poltica: quem representa, o que representado, perante o que se representa, quem representvel, como se representa. Tais elementos ganham graus variados de importncia nas diferentes constituintes. Por exemplo, quem representvel importante em 1933-34, ao se indagar se o operariado deveria ter uma representao prpria. Em 1946, o que representado sobressai em importncia, ao se questionar a legitimidade de certas tendncias ideolgicas terem assento no Parlamento. Na Constituinte de 1988, assume maior relevo a discusso do como representar ao se debater sobre a imprescindibilidade dos partidos polticos como intermedirios entre o eleitor e o candidato.

Constituinte de 1933-34
Se no fosse o desrespeito representao do meu estado, no teramos pegado em armas. (BRASIL, 1935, vol. VI, p. 13) Apenas a falta de representao... diz em aparte o Sr. Lemgruber Filho quando o Sr. Pereira de Souza questiona das razes profundas que levaram o povo brasileiro a tomar parte ou aceitar a Revoluo de 1930. (BRASIL, 1935, vol. VII, p. 316) Na Constituinte de 1933-34, os debates se concentraram em duas questes principais. A primeira diz respeito representao corporativa versus a representao

46

PARA ALM DAS URNAS

liberal, e a segunda se refere representao nacional versus representao (ultra) federalista. Representao corporativa versus representao liberal ou representao popular O Brasil, nos anos 30 do sculo passado, j experimentava o progresso industrial, o mundo urbano e o elemento que completava esse quadro, o operariado. A esse cenrio some-se o desencanto com os preceitos liberais ensejado pela crise de 1929, tanto no mundo quanto no Brasil. A defesa do corporativismo vem no encalo da descrena na capacidade de o Estado liberal promover solues que dele se esperava. A crtica do pensamento corporativista ao Estado liberal era a de que, justamente por ele ser fundado no individualismo, ele se tornou incapaz de promover a solidariedade nacional. Assim, o Parlamento liberal, como parte desse Estado e compartilhando de seus atributos (ou defeitos), era inoperante politicamente. Em parte, nesse sentido que est a defesa da representao corporativa na Constituinte de 1933-34. Mas essa concepo, de carter mais normativo, foi adaptada para responder aos problemas tpicos do Estado brasileiro. Assim, a defesa da representao corporativa no Brasil se concentrava no argumento de que a representao liberal no era capaz de conhecer e defender os interesses da classe trabalhadora, motivo pelo qual se propunha a representao por profisses. Essa ideia introduz no debate o princpio da representao por semelhana: apenas trabalhadores so capazes de representar trabalhadores. Assim, no Parlamento no deveriam congregar-se apenas os representantes das unidades federadas, mas tambm representantes de outro tipo, de outra ordem. Dessa forma, ideia de Parlamento constitudo por representantes dos estados, escolhidos segundo a maneira liberal-individualista, somava-se um outro tipo de representao, menos universalista e com o propsito de defender os interesses da categoria que representava. Isso porque a premissa universalista do liberalismo no capaz de alcanar diferenas sociais estabelecidas, como a diviso social em operariado e em outros segmentos sociais. Convm lembrar que o Decreto no 22.621, de 5/4/1933, que dispe sobre a convocao da Assembleia Nacional Constituinte, estabeleceu, em seu artigo 3, o nmero de representantes por estado e previu a eleio de quarenta

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

47

e dois representantes pelos sindicatos legalmente reconhecidos e pelas associaes de profissionais liberais e as de funcionrios pblicos existentes nos termos da lei civil. O Anteprojeto da Constituio Federal de 1934, elaborado pela Comisso do Itamaraty9 comisso definida pelo Governo Provisrio para a redao desse projeto no inclua a representao profissional, ou, como dizem alguns, classista, em seu texto, a no ser de forma tmida como membros do Conselho Supremo. Esse anteprojeto propunha, no captulo referente ao Poder Legislativo, artigo 22, que ele seria exercido pela Assembleia Nacional composta por deputados do povo brasileiro eleitos por quatro anos, mediante sistema proporcional e sufrgio direto, igual e secreto. As emendas apresentadas apontavam sugestes para a incorporao da representao profissional, classista, at mesmo sindicalista, no texto constitucional. Para os seus defensores, um Parlamento representa tivo, legtimo, no poderia prescindir da incluso poltica da realidade do mundo do trabalho, urbano e industrial. A Emenda 1.080, por exemplo, previa o nmero de seis representantes profissionais por estado, por sufrgio direto e secreto, para que tomassem parte os legtimos representantes de todas as classes do Brasil por intermdio de pleitos livres (Brasil, 1935, vol. III, p. 338-9, Martins e Silva, bancada dos empregados). A Emenda 1.186, por sua vez, prope que o mtodo de eleio das associaes profissionais seja por meio de crculos profissionais e tem como justificativa o fato de que os representantes dos grupos produtivos forneceriam informaes sobre os desejos da maior parte da populao. O representante no apenas aquele que igual, mas que, alm de ser igual, o que conhece os interesses dos seus iguais (Brasil, 1935, vol. III, p. 350, Abelardo Marinho, bancada profisses liberais e outros). Havia a observao recorrente de que a Constituio Federal de 1891 formatara um sistema de representao poltica que as leis sucessivas no foram capazes de sanar. Segundo essa vertente, o sufrgio dito universal no foi capaz, no Brasil, de construir um sistema representativo. As leis com vistas ao aprimoramento
9

Art. 1o criada, sob a presidncia do ministro da Justia e Negcios Interiores, uma comisso incumbida de elaborar o anteprojeto da Constituio (Decreto no 21.402, de 14/5/1932). Tambm sobre o trabalho da comisso foi publicado o Decreto no 22.040, de 1/11/1932, para acelerar a elaborao do anteprojeto.

48

PARA ALM DAS URNAS

do sufrgio universal no tiveram sucesso, a no ser no que diz respeito s caractersticas exteriores, em melhorar a maneira com que o eleitor vota. Por isso, era preciso dispor, sob feio acentuadamente nova, as unidades constitutivas do eleitorado (Brasil, 1935, vol. III, p. 346). Contra a representao profissional, uma das justificativas era a de que o objeto representado sempre o povo, sempre a nao. Independentemente do mtodo de votao, o que deve ser representado sempre o mesmo homem e ter de deliberar e votar de acordo com a sua conscincia e os imperativos do interesse nacional, que seja em sufrgio universal, que seja em crculos profissionais. Se se quer transigir, que se crie uma assembleia nacional com funes determinadas (REIS, 1934, p. 129-130). Para o relator dessa matria, Odilon Braga, o indivduo o elemento unitrio da vida poltica. O desprendimento de sua vinculao a grupos sociais orgnicos tido como uma evoluo e, assim, no conviria o retorno a formas grupais de representao poltica. Conferir a um indivduo, porque pertence a uma classe, a uma famlia ou a uma profisso, um direito maior de representao seria dar a esse indivduo um direito de tomar para si uma parte maior das decises pblicas, que deve ser igual para todos. A Emenda 1.186 foi objeto de duras crticas por parte do relator, que explica no poder acatar a emenda, em primeiro lugar, porque conferir a representao profissional a um tero da Assembleia Nacional era o mesmo que garantir permanentemente o privilgio do desempate em todas as questes que entrem em conflito junto aos demais partidos. o mesmo que o domnio virtual do Estado brasileiro (BRASIL, 1935, vol. X, p. 285). Alm disso, o Brasil no contava com uma estrutura sindical slida que propiciasse a respectiva representao poltica, o que ocasionaria o surgimento de pseudossindicatos a servio, como disse Oliveira Viana, de aproveitadores (Brasil, 1935, vol. X, p. 284). Ademais, de que valeria a representao profissional no Parlamento nos mesmos moldes que a representao popular se a primeira no fosse capaz de contribuir para o funcionamento mais eficiente do Parlamento e ao mesmo tempo se tornasse passvel de se sujeitar corrupo poltica? Ento, como conciliar representao profissional com representao democrtica ou com os prprios interesses profissionais contraditrios?

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

49

Odilon Braga, em seu parecer, props uma frmula para que tanto a representao popular quanto a profissional fossem contempladas. Para o relator, a representao profissional , na verdade, um exemplo dos Estados Gerais, nos quais os interesses eram apenas expressos pelo mandato imperativo, e cabia ao monarca decidir. Do fim desse sistema surge o cidado, que uniformiza a todos com qualidades comuns, de onde vivel o surgimento da vontade geral (Brasil, 1935, vol. X, p. 293). Mas, se voltamos com as corporaes profissionais, o indivduo desaparece. Ento, deve-se preservar o avano que foi o indivduo poltico, ao mesmo tempo em que se deve dar representao aos grupos em uma verso parecida com a dos Estados Gerais. Assim, no caberia deliberao representao profissional; o que lhe caberia seria a representao de seus interesses e o municiamento do Parlamento com informaes. Nesse sentido, o texto substitutivo do relator prope que a representao profissional se organize em comisses e os seus membros tambm sejam deputados e membros do Poder Legislativo. A diferena estaria na sua atuao, pois um projeto deve ser primeiramente submetido s comisses em que a representao profissional se organiza para poder ter andamento na Assembleia. Segundo o relator, pelo sistema do substitutivo, representao profissional tocaria apreciar a matria submetida deliberao do Poder Legislativo do ponto de vista analtico dos interesses representados; e ao plenrio poltico, decidila depois de consider-la sob o ponto de vista sinttico do interesse nacional (Brasil, 1935, vol. X, p. 300). No seria consultivo, uma vez que merece o exame pormenorizado, por se supor possuir, a parte interessada, um maior esclarecimento em como a proposta pode atingi-la. uma defesa clara e direta do interesse sem, contudo, imp-lo como deciso, j que a Assembleia saberia discernir se o projeto implicaria prejuzo para o interesse nacional ou no. Essa sugesto chama a ateno pelo seu formato original. No isola a representao profissional em conselhos tcnicos, criticados por no terem poder poltico decisrio, e ao mesmo tempo as inclui no processo legislativo, sem poder de deliberao, o que evita o surgimento de conflitos com os representantes eleitos pelo modelo liberal-individualista. No incio do processo de tramitao da matria, a representao profissional poderia ponderar sobre o assunto, que segue ou no de acordo com o seu parecer. Contudo, o projeto vitorioso dessa disputa foi a representao profissional com poder deliberativo. O artigo 23 da Constituio Federal de 1934 reza que a

50

PARA ALM DAS URNAS

Cmara dos Deputados e no mais Assembleia Nacional, como constava no anteprojeto composta tanto por representantes do povo quanto por representantes eleitos pelas organizaes profissionais. Os ltimos so eleitos por sufrgio indireto das associaes profissionais. Uma vez que um imperativo da democracia representativa, em sua linha tradicional, a escolha de representantes pelo mtodo eleitoral, impunha-se aos constituintes a tarefa de definir os mecanismos pelos quais se daria a representao poltica. Porm, o que se deu foi mais do que isso. Foi a discusso do prprio modelo de instituio representativa que estava em jogo. Enfim, qual seria o carter e a natureza das instituies deliberativas representativas? Nesse sentido, na Constituinte de 1933-34, alm da estipulao de regras para definir quem passvel de ser representante, havia tambm o debate em torno do tipo de instituio ou instituies que deveriam ser desenhadas para atender ao requisito de um Estado verdadeiramente representativo, como se almejava poca. Isso porque no se assumia de antemo que o modelo institucional de representao deveria ser apenas o do Parlamento tal como era at ento conhecido. Assim, os debates desse perodo so mais criativos que as experincias posteriores. E, agora, olhando para trs, podemos arriscar a dizer que o momento histrico favorecia a busca por opes institucionais que diferissem do Parlamento liberal, uma vez que este se encontrava em crise de legitimidade. Teramos uma Assembleia Nacional (Anteprojeto do Itamaraty), uma Cmara popular e um Conselho Federal (Emendas n 196, n 107 e n 108), ou uma Cmara de Corporaes (Emenda n 63), ou, ainda, Conselhos Tcnicos Nacionais (Emenda n 656)? Como citado acima, o modelo vitorioso foi o de uma Cmara dos Deputados, cujos membros so eleitos tanto pelo voto popular, nesse caso, direto, quanto pelas organizaes profissionais. Estas, com voto indireto. Mas o modelo de instituio representativa incorporaria mais um componente: o Senado Federal, objeto da seo seguinte. Representao nacional versus representao (ultra)federalista e o debate entre uni e bicameralismo A Constituio Federal de 1891 foi considerada uma constituio ultrafederalista, que comprometia a formao de uma vontade nacional. Para os crticos mais radicais, o governo nacional era assumido, na prtica, por um estado da federao no para representar a nao, mas para se beneficiar do poder.

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

51

Inclusive, um dos motivos para justificar a representao profissional, proposta na Emenda 1.187, era o de que ela seria capaz de assegurar uma representao nacional que sobrepusesse os interesses gerais s aspiraes regionais e, assim, serviria como um meio para moderar o regionalismo na poltica nacional. Isso porque a representao profissional assegurar a eleio de deputados pelo Brasil inteiro e colocar, no Parlamento, elementos em condies de sobrepor os interesses gerais do pas s aspiraes excessivas de carter regional, por acaso alimentadas por bancadas ou grupos de bancadas... (Brasil, 1935, vol. III, p. 350). Nesse mesmo sentido, dizia Mangabeira, O Congresso no era mais a representao nacional. Cada deputado representava somente o seu estado e a ele sobretudo, e antes de tudo, se julgava obrigado a servir (MANGABEIRA, 1934, p. 18). Csar Tinoco um dos constituintes que critica com veemncia o regionalismo das grandes bancadas no Parlamento. Para ele, isso tem o efeito de criar a fico da representao. Para Barreto Campelo, o Parlamento composto pelos representantes das bancadas estaduais e no por representantes do povo brasileiro, o que acaba por aguar o sentimento regionalista (Brasil, 1935, vol. VII, p. 390). crtica predominncia dos interesses dos estados no Parlamento nacional em prejuzo do interesse da nao, associa-se uma outra questo que trata exatamente da representao dos estados federados junto ao governo nacional. As posies variam entre a excluso e a permanncia do Senado, ou a instituio do Conselho Federal. A tendncia a maior centralizao na Carta de 34, para contrapor o perodo anterior de grande descentralizao, ocasionada pela Carta de 1891, traz uma discusso acerca do tipo de Parlamento desejvel se bicameral ou unicameral. Os defensores do primeiro eram favorveis a maior descentralizao do poder, e os do segundo, a maior centralizao. Essa questo foi motivo de acirramento de posies. No anteprojeto da Constituio Federal de 1934, estava previsto que o Poder Legislativo deveria ser exercido pela Assembleia Nacional, composta por representantes do povo, priorizando, portanto, o modelo unicameral. Advogado desse modelo, Magabeira entende que a representao deve ser feita por apenas uma cmara. Para ele, no faz sentido duas Casas Legislativas eleitas do mesmo modo. Alm disso, segundo entende, o sistema federativo no implica obrigatoriamente a constituio de uma cmara de estados. A no ser no caso em que l devam ser tratados assuntos propriamente vinculados aos interesses dos estados da federao. Que tipo de interesse pode ter a legislao sobre casamento ou herana para a cmara de representantes dos estados? Esses assuntos

52

PARA ALM DAS URNAS

so de interesse puramente nacional. Ainda segundo seu pensamento, a nao representada na Assembleia e, nesse sentido, a representao dos estados no deveria compor o Poder Legislativo. No lugar de um Senado Federal, seria mais importante a instituio do Conselho Supremo, como um rgo tcnico e consultivo. O anteprojeto previa competncias privativas para o Conselho. Ele foi concebido para controlar o Executivo, representar os estados e atuar como conselho tcnico. Para alguns mais crticos, tratava-se de um rgo para dar ocupao, sem ter realmente trabalho, ou para, quando consultado, dar sugestes no compulsrias ou, ainda, para conferir uma chancela solene ao Executivo. Uma proposta com esse teor causou muita polmica nos trabalhos da Constituinte. O anteprojeto era interpretado como altamente centralizador, desrespeitando a autonomia dos estados. Para o relator da parte do Poder Legislativo, uma federao definida pela autonomia constitucional dos estados e participao destes na elaborao da vontade estatal (Brasil, 1935, vol. X, p. 255); por isso deve-se ter uma segunda cmara com a funo de representar politicamente os estados. A proposta vitoriosa foi aquela em que ao Senado Federal coube o papel de colaborar com a Cmara dos Deputados, sendo que seus membros so eleitos por voto direto e em nmero de dois por estado e Distrito Federal. Um ponto importante que se pode aferir desse debate quanto ao papel da representao das unidades federadas junto ao governo nacional. A representao poltica usualmente percebida como uma relao entre o povo, ou os indivduos, e o Estado, tendo como intermedirio o representante que, em uma democracia, deve atender ao pressuposto de ser eleito. Ocorre, todavia, como, enfrentado pelos constituintes de 1933-34, a necessidade de se estabelecer regras para a representao dos estados da federao, incluindo o seu papel e seu nvel de poder.

Constituinte de 1946
O cenrio internacional de 1946 o do mundo ps-guerra. A organizao desse mundo feita em moldes antagnicos e excludentes entre os pases de regime democrtico e os de regime socialista. Esse antagonismo repercutiu na poltica domstica, que reproduziu em seus debates o mesmo antagonismo do cenrio internacional. Tendo em vista que estava em curso a Constituinte de 1946, os

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

53

debates nela presentes foram absorvidos por esse discurso antagonista e diferentemente no ocorreu com o tema da representao poltica. Enquanto na Constituinte de 1933-34 o debate se concentrou em quem representvel, a Constituinte de 1946 se ocupa mais com o que se pode representar. Em 1946, concepes antagonizantes sobre representao, ou melhor, sobre o que se pode ou no representar, acabam por se tornar mutuamente excludentes. Podemos destacar duas questes que envolveram os debates acerca dos mecanismos de representao poltica na Constituinte de 1946. Uma diz respeito a aspectos que, com certa arbitrariedade, podemos classificar de formais, como o clculo da proporcionalidade, ou poltico, caso de o que se pode representar. A respeito do clculo da proporcionalidade, na Comisso dos 37, Mrio Masago defende que a Cmara dos Deputados representa a populao, portanto no pode haver distores na proporcionalidade, porque isso estabeleceria, na realidade, uma desigualdade entre brasileiros. Alm disso, os deputados representam o povo, no os estados, por isso no faz sentido um clculo de proporcionalidade que desvirtue uma correspondncia direta e equnime entre a populao e o nmero de representantes em nome do fortalecimento de estados mais frgeis (Dirio, 24/4/1946, p. 1163). Acompanhando Mrio Masago, Soares Filho repete a citao de Prudente de Morais sobre o artigo 28 da Constituio Federal de 1891, para dizer que a deputao desproporcional levaria prevalncia dos interesses locais sobre os interesses nacionais. Adroaldo Mesquita tambm segue esse raciocnio para afirmar que, se a representao desproporcional, isso faz com que a Cmara dos Deputados seja uma representao poltica de regies do territrio nacional (Dirio, 24/4/1946, p. 1166). E, para dar um ltimo exemplo, Arthur Bernardes argumenta que em toda a parte, em todos os tempos, na democracia, o princpio geral que sempre prevaleceu para estipular o nmero de representantes dos Parlamentos no deixou de ser o coeficiente da populao. E por uma razo muito simples: porque nas democracias prevalece a opinio da maioria. Como alterarmos esse princpio fundamental, tradicional, consagrado no direito pblico, para atendermos a interesses particulares dos nossos estados? (DIRIO, 24/6/1946, p. 1167)

54

PARA ALM DAS URNAS

De forma mais original, Caires de Brito, por sua vez, prope uma emenda para que a proporcionalidade seja em relao ao nmero de eleitores e no em relao ao nmero da populao, porque, uma vez que para ser eleitor necessrio ser alfabetizado, isso impulsionaria uma preocupao maior com a educao. O texto final da Constituio conferiu uma proporcionalidade desproporcional ao estabelecer a proporo de um representante a cada cento e cinquenta mil habitantes at o nmero de vinte. Atingido esse nmero, o clculo passa a ser de um representante para cada duzentos e cinquenta mil habitantes, sendo sete o nmero mnimo de deputados. Debates mais arraigados que o do clculo da proporcionalidade estavam concentrados no dilema sobre o que merece ser representado e o que no merece. A Constituinte de 1946 foi formada por quatro principais partidos nacionais: Partido Social Democrtico (PSD), Unio Democrtica Nacional (UDN), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e Partido Comunista Brasileiro (PCB). Com posies ideolgicas distintas, que se conformavam ao antagonismo mencionado no incio dessa seo, esses partidos produziram um discurso de excluso um do outro. Em 1946 o debate ideolgico pr-democracia mais denso talvez porque o inimigo estivesse mais presente. Dizia Agamenon Magalhes que o mundo se chocava entre a cultura liberal e a socialista, entre a democracia e o totalitarismo (Dirio, 12/4/1946, 1028). O inimigo resultado de sua posio ideolgica. Dentro dessa disputa, o discurso liberal, mais pronunciado pela UDN, por exemplo, tendia a tornar rarefeito o conflito social e a opor-se a qualquer representao poltica que endurecesse o conflito. Ao defender o retorno das liberdades individuais, o inimigo visto como aquele contrrio liberdade e democracia. Com esse mesmo discurso possvel tanto se opor ao regime anterior, quanto se proteger daqueles que viessem a divergir dos postulados liberais. A regra a que se chega, a nova ordem, excludente: pensa um outro do povo, da nao ou da sociedade cujo poder poltico precisa ser contido ou eliminado (ALMINO, 1980, p. 316). Mas, em ltima anlise, o discurso pr-liberdades individuais no tem um inimigo, porque no o admite politicamente. Combate-se o inimigo ideolgico, aquele que contrrio liberdade e democracia, visando-se sua excluso. Esse discurso exerce um efeito homogeneizador; aquele que no democrtico no , no existe para fins polticos.

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

55

No Brasil dessa poca, o outro partido sempre estava em choque com a democracia. O antagonismo de posies na defesa da mesma democracia obriga excluso de um ou de outro do processo. Ou, segundo a nossa interpretao, o antagonismo implica a ausncia de representao daquele que merece ser excludo por no atender ou respeitar os requisitos democrticos professados por uma das partes, por um dos partidos. Assim, quem no a favor das greves, do aumento do salrio ou da defesa do trabalhador tambm no a favor dessa viso democrtica de greves, etc. Por outro lado, os agitadores, os baderneiros, os que pertubavam a ordem social deveriam ser legalmente enquadrados e no politicamente recepcionados, pois tambm prejudicavam a democracia de quem a entende como sendo sem manifestaes, sem greves, etc. Enfim, os que no so merecedores de representao devem ser alijados politicamente. Se levarmos o raciocnio ao extremo, so os representantes quem define quem o povo passvel de representao. Como disse Octvio Mangabeira, necessrio discernir entre o povo e os pertubadores da ordem (ANAIS, 1946, vol. III, p. 13, citado por ALMINO, 1980, p. 310). H, assim, uma inverso da lgica representativa democrtica, no s porque o partido escolhe quem ou o que ele representa antes mesmo de ser escolhido, mas tambm porque ele no admite a representao do outro, privando-o da igualdade poltica. Ainda segundo Almino, o discurso elaborado em torno da noo do indivduo assume um carter totalizante cujo efeito de, ao mesmo tempo, formular uma maior participao de cada um nas decises e limitar o seu comportamento. assim que se pode entender que, na defesa das liberdades do indivduo, possa se reprimir a liberdade de grande nmero de indivduos (ALMINO, 1980, p. 203). A primeira repercusso do discurso que incorpora e dissemina a noo totalizante de indivduo a excluso de uma parcela qual no cabe representao poltica; uma parcela identificada como baderneiros, ou como sindicalistas, enfim, uma identificao grupal. A segunda , em comparao com a Constituio Federal de 1934, o deslocamento da influncia da classe operria do mbito parlamentar, no qual se fazia representar como categoria profissional, para o mbito sindical. Na Constituio Federal de 1934, a representao profissional incorporou os trabalhadores representao poltica parlamentar, quando ento passaram

56

PARA ALM DAS URNAS

a ter expresso poltica formal junto a outros grupos tambm do setor produtivo. Se, em 1934, a questo era a de dar representao poltica formal a categorias sociais, em 1946 a temtica se volta para recuperar a nossa tradio democrtica, para resgatar o individualismo, to criticado pelos constituintes em 1933-34, e para conferir a liberdade de organizao para os trabalhadores, ainda que no to livre assim. Comparando a representao poltica de 34 com a de 46, passamos da representao poltica de categorias sociais, no caso, dos trabalhadores, formalmente instaladas dentro do Estado como membros do Parlamento, para a liberdade de organizao dessa categoria frente ao Estado. E, como tal, ter nos partidos polticos a defesa de seus interesses perante o Estado. Exigir do Estado o respeito s liberdades individuais um papel que os partidos se atribuem. A questo da representao se altera substantivamente. Em 1946, o partido tem o dever de defender o indivduo perante o Estado, porque no indivduo que reside a qualidade maior da liberdade. O mundo poltico , ento, organizado em sociedade versus Estado. Percepo diferente tinham os autores do texto do anteprojeto da Constituio Federal de 1934 que, no artigo 34, letra e, fizeram a previso de iniciativa legislativa no s para os parlamentares e assembleias estaduais, mas tambm para as associaes culturais e profissionais devidamente reconhecidas. A representao poltica formal dos trabalhadores no cabe mais como uma categoria, mas deve ser como a de qualquer indivduo: intermediada pelos partidos. Promove-se a liberdade geral para todos os indivduos e se restringe a liberdade dos trabalhadores como categoria para manter a ordem social. O papel do Estado respeitar essa liberdade. Talvez fosse essa a frmula que Getlio Moura buscava quando disse que Precisamos... encontrar [uma] frmula que harmonize as classes em dissdio (ANAIS, 1946, vol. I, p. 114, citado por ALMINO, 1980, p. 211). Em 1934 havia o debate de quem representa quem. Em 1946 esse debate se reduz, e o que passa a ser enfatizado a preocupao com o regime e com a ordem social. Representa-se a democracia, a ordem, a liberdade. Para Almino, os interesses de classe que os partidos dizem defender nem sempre correspondem aos interesses que as classes representadas manifestam

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

57

na prtica. que a ideia de uma soberania do povo que se transforma na ausncia completa de soberania e no elitismo estatista... predominava tambm nos partidos polticos: o partido no representa o interesse que ele diz representar; ele conhece esse interesse em seus aspectos mais gerais e mais profundos, em todo o caso no necessariamente associado ao interesse manifestado. Ou seja, o partido precisa que o interesse que defende traga a etiqueta de uma classe, da nao ou do povo, mesmo que no haja, por parte dos representados, uma identificao com o interesse expresso pelo partido. O representante tem, portanto, plena autonomia de ao em relao ao representado. (1980, p. 330-331) A Carta de 1946 no disciplina os partidos polticos. A sua regulao tema de legislao infraconstitucional, como, por exemplo, o Decreto-Lei no 7.58610, de 28/5/1945, anterior, portanto, Constituinte, que regulou o alistamento eleitoral e as eleies e estabeleceu as regras para o registro dos partidos polticos, exigindo que fossem partidos de mbito nacional. Assim, a partir desse decreto-lei, inicia-se a institucionalizao no Brasil da vigncia dos partidos nacionais, da vigncia de uma democracia de partidos. Durante a Constituinte a questo dos partidos no foi levada a ser tratada como matria constitucional. A Emenda n 92 levanta exatamente a ausncia de referncias aos partidos polticos no texto constitucional ao se preocupar com a sua criao e dissoluo (BRASIL, 1946-1950, 5/6/1946, p. 2317). Abordagem muito diferente foi conferida ao tema dos partidos polticos na Constituinte de 1988.

Constituinte de 1987-88
A definio dos mecanismos de representao poltica exige de seus formuladores pelo menos a soluo de dois problemas: quem pode ser representante, quem pode escolher esse representante e, ainda, para relacionar um ao outro, como isso se d.
10

Art. 109. Toda associao de, pelo menos, dez mil eleitores, de cinco ou mais circunscries eleitorais, que tiver adquirido personalidade jurdica nos termos do Cdigo Civil, ser considerada partido poltico nacional. 1o S podem ser admitidos a registro os partidos polticos de mbito nacional.

58

PARA ALM DAS URNAS

Com relao ao primeiro conjunto de preocupaes, o das regras do sistema representativo, dos procedimentos formais de representao poltica, sob o aspecto de quem pode ser eleitor, as questes giram em torno de quem alistvel, de como o voto. Apesar de divergncias como idade mnima, alistamento dos militares, voto dos analfabetos, no houve uma discusso que contrariasse o princpio fundamental do voto secreto, direto e universal. O debate acerca da obrigatoriedade ou no do voto tambm gerou posies diferentes. Por exemplo, o autor da Emenda 4A0014-0 defende o voto obrigatrio, servindo-se da justificativa, quase tradicional a esse respeito, referindo-se incipincia poltica da populao brasileira ao dizer que nosso estgio cultural ainda no permite isso [voto facultativo] (Brasil, 1987a, vol. 129, emendas). J o autor da Emenda 4A0144-8 previa alistamento e voto obrigatrios com a justificativa de que o voto obrigatrio elimina o risco de se eleger um representante popular por um nmero de sufrgios que no traduza o universo de eleitores aptos a votar (Brasil, 1987a, vol. 129, emendas). Mas, por sua vez, o relator da Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos Subcomisso IV-A favorvel ao voto facultativo porque entende que o voto facultativo traduz melhor uma manifestao consciente. O eleitor que vota compelido muitas vezes deturpa e achincalha o instituto do voto (Brasil, 1987a, vol. 128, p. 7). Justifica tambm dizendo que o voto facultativo estimula a ao partidria junto s bases (...) e isso (...) levar ao fortalecimentos dos partidos polticos (Brasil, 1987a, vol. 131, p. 19). A definio com relao a quem pode votar avanou no sentido de tornar o voto facultativo aos analfabetos (NICOLAU, 2003) e consagrou a frmula do voto direto, secreto, universal e obrigatrio. Por outro lado, a questo que envolve quem pode ser representante, ou, de maneira mais especfica, como os partidos polticos escolheriam os seus candidatos, foi objeto de pontos de vista bastante diferentes. Assim, o problema de quem pode ser representante, de quem pode ser votado, inaugura uma discusso at ento ausente nas constituies democrticas: a dos partidos polticos como nicos intermediadores formais da relao entre representante e representado. No contexto de redemocratizao, eles emergem como os principais articuladores da representao poltica, viabilizados pela Emenda Constitucional n 25, de 1985, que reorganizou a vida partidria e propiciou um ambiente pluripartidrio para as eleies de 1986. atravs do voto e do partido poltico que ele [o Homem] cristaliza o seu anseio de livre expresso de pensamento e de consecuo de seus projetos de vida (Brasil, 1987a, vol. 127, p. 2), dizia o relator da Subcomisso IV-A (uma das subcomisses da Comisso

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

59

de Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies) no relatrio de seu anteprojeto, justificando a importncia dos trabalhos a serem ali desenvolvidos. Assim, com relao ao aspecto de participao indireta, a Carta inaugura em seu texto uma seo dedicada aos partidos polticos, fruto do trabalho da Subcomisso IV-A, constituda com o fim especfico de disciplinar o sistema eleitoral e as entidades partidrias. A importncia que o tema assume eleva-o ao status de norma constitucional, abrindo-se a oportunidade de uma discusso mais acabada, mais ampla sobre os partidos polticos como entidades importantes para o funcionamento da democracia representativa. De uma discusso inexistente na Constituinte de 1933-34 para uma discusso incipiente na de 1946, passamos para uma abordagem mais completa, que envolveu vrios aspectos da organizao partidria, na Constituinte de 1987-88. O relator da matria, inclusive, sugeriu em seu anteprojeto, no mbito da Subcomisso, um captulo na Constituio destinado ao sistema eleitoral e outro para tratar dos partidos polticos. Ao defender essa posio, diz o relator: Ns resolvemos que deveramos inovar, posto que as Constituies brasileiras no haviam contemplado um captulo destinado ao sistema eleitoral. Ento, uma inovao que estamos propondo (BRASIL, 1987b, Ata, Subcomisso, p. 11). Neste ponto, podemos fazer uma comparao com a Constituio Federal de 1934, que destacava a problemtica de se definir de onde arregimentar representantes se das profisses, se dos estados federados, se de associaes reconhecidas com a de 46, que enfatizava a destituio do carter representativo do outro partido, da outra parte, uma vez que o outro era uma ameaa democracia. Alm disso, se em 1946 o discurso era pr-democracia e menos ocupado com a questo partidria, em 1987-88 o discurso mais homogno pelo fortalecimento dos partidos. Assim, temas como autonomia partidria, sistema eleitoral, carter nacional dos partidos eram formulados tendo como uma de suas justificativas o fortalecimento dos partidos. Na Constituinte de 1987-88, o problema da representao poltica assume o problema de mtodo: como viabilizar a representao poltica? Pelos partidos polticos a resposta da Constituinte. O problema seguinte definir o grau de autonomia que o texto constitucional deveria conferir a esses partidos. Havia, de um lado, propostas que se preocuparam em definir regras bsicas, com status constitucional, para o funcionamento dos partidos, incluindo normas

60

PARA ALM DAS URNAS

para a escolha de representantes, estrutura e funcionamento. De outro, a preferncia por deixar esse tipo de deciso a critrio dos prprios partidos. O resultado dessa disputa o texto final da Constituio Federal de 1988, que estabelece, no captulo dedicado aos partidos polticos, artigo 17, antes da redao dada pela Emenda Constitucional n 52, de 2006, autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidrias. Esse dispositivo associa-se ao art. 14, 3o, V, no captulo destinado aos direitos polticos, estabelecendo como condio de elegibilidade a filiao a partidos polticos. Ou seja, no h normas constitucionais para regular quem pode ser representante, a no ser a exigncia da filiao partidria e critrios etrios, uma vez que fica sob o mbito de autonomia dos partidos polticos as regras de seu funcionamento. Observa-se, como nota Celso Bastos (1988), que a Constituio optou por no estabelecer em seu texto requisitos de cotas mnimas de eleitores distribudas entre os estados. Alm disso, em vez de serem disciplinados em lei ordinria, a Constituio preferiu que a estrutura e o funcionamento dos partidos polticos ficassem a cargo dos prprios partidos, que podero dispor sobre esses assuntos em seus estatutos. Nas vrias etapas de discusso da matria, vrias emendas acerca da autonomia dos partidos polticos foram apresentadas, tendo como referncia o artigo 23 do anteprojeto do relator da Subcomisso IV-A. Este artigo previa a autonomia dos partidos polticos com relao a sua estrutura interna, ao seu funcionamento e tambm com relao aos critrios e processo de indicao de delegados e escolha de candidatos (BRASIL, 1987a, vol. 128, p. 15), artigo esse que permaneceu com a mesma redao quando da apresentao do anteprojeto da subcomisso, aps a apresentao de emendas, discusso e votao da matria. Foi, contudo, modificado no substitutivo da Comisso IV, mas preservando a autonomia para dispor a respeito da consulta prvia aos filiados sobre decises partidrias (BRASIL, 1987a, vol. 122, p. 3) e permaneceu com esse mesmo texto no anteprojeto da Comisso IV (BRASIL, 1987a, vol. 126, p. 4). Essa redao, que resguarda a autonomia partidria, permaneceu, a despeito de inmeras proposies que versavam sobre a sua modificao. A Emenda 4A0018-2 concordava com a autonomia dos partidos para decidir sobre sua estrutura interna, porque assim os partidos se desvencilhariam do chamado sistema maximalista, o qual previa um conjunto de normas constitucionais e legais para a atuao

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

61

dos partidos. Entretanto, propunha que as candidaturas partidrias a cargos eletivos pelo princpio majoritrio ou proporcional seriam formadas por eleio direta dos filiados aos partidos com mais de ano de inscrio, porque entendia que era indispensvel que os partidos tenham estrutura democrtica, especialmente no tocante formao de candidaturas que hoje decorrem mais de orientao da cpula do que da vontade e participao dos filiados (Brasil, 1987a, vol. 130, p. 7). Ainda para o autor da emenda, a prtica utilizada pelos partidos para escolha de seus candidatos contribui para oligarquizar os partidos, e por isso acredita seja necessrio avanar no sentido de que a escolha das candidaturas seja feita pelos prprios filiados; seja, portanto, mais democrtica. No mesmo sentido, o autor da Emenda 4A0030-1 sugere a incluso de que artigo que disponha a favor da votao direta e secreta dos filiados na escolha dos cargos eletivos dos municpios, estados e territrios federais, contando ainda com a assistncia da Justia Eleitoral (BRASIL, 1987a, vol. 130, p. 10). A Emenda 4A0120-1 define que a escolha de candidatos deve ser feita mediante eleio entre todos os filiados para democratizar as listas partidrias. Segundo o seu autor, a escolha livre pela sociedade de seus representantes fica comprometida pela dominao partidria interna na organizao das listas de candidatos e deve-se cuidar para que o processo no seja viciado. Como outros exemplos temos a justificativa da Emenda 4A0133-2, segundo a qual No h e no continuar havendo legitimidade na representao poltica, se continuarem os candidatos partidrios sendo escolhidos pelas cpulas (Brasil, 1987a, vol. 130, p. 25). No mesmo sentido a Emenda 4A0190-1 prev a participao de todos os filidados nos rgos de direo, na escolha dos candidatos e na elaborao das listas partidrias, com o intuito de se evitar a tendncia de oligarquizao no sistema partidrio (BRASIL, 1987a, vol. 130, p. 35). H, ainda, a Emenda 4A0215-1, que prope que o critrio para indicao dos delegados e candidatos ser atravs de eleio direta dos membros inscritos no partido (BRASIL, 1987a, vol. 130, p. 39), com vistas a se evitar a figura de donos de partido. Para todas essas emendas, o entendimento do relator da Subcomisso IV-A era o de que cabia aos partidos definir como escolheriam seus candidatos e esse foi o entendimento que prevaleceu no texto final da Constituio de 1988. Uma das preocupaes que motivaram essa opo por uma maior liberdade dos partidos, incluindo a definio de seus candidatos, era a de evitar o controle que foi exercido sobre os partidos em decorrncia da Lei Orgnica dos Partidos (Lei n

62

PARA ALM DAS URNAS

5.682/85). Para o relator, o texto por ele proposto praticamente revoga essa lei e tambm cria impedimento constitucional queles que tenham a pretenso de produzir qualquer lei com o intuito de cercear a liberdade dos partidos polticos. Nas palavras do relator, a Lei Orgnica dos Partidos estabelece at a forma, o modelo da ata. Isso um absurdo, uma ingerncia indevida na vida partidria, criando toda sorte de dificuldade, e a todo momento a Justia Eleitoral chamada, requisitada a decidir sobre questes que a rigor deve riam ser resolvidas no mbito dos prprios partidos. (BRASIL, 1987b, Ata, Comisso, p. 15) Pelas emendas propostas, observa-se que, se de um lado se almejava maior autonomia para a organizao e funcionamento dos partidos polticos, por outro temia-se que essa mesma autonomia significasse prevalncia de uma conduta oligarquizante e maior influncia da cpula do partido nas escolhas dos candidatos, o que comprometeria a natureza democrtica que, supe-se, deve imperar para que o regime democrtico no seja deturpado por um vcio de origem. Em que pesem todas as alegaes para disciplinar no texto constitucional a escolha dos candidatos, como vimos, a redao final da Constituio no dispe sobre normas para escolha de candidatos.

Palavras finais
A representao poltica j foi chamada por Poletti (1987) de n grdio da teoria constitucional democrtica. Muito se fala a respeito da democracia e de como torn-la mais democrtica. Uma das vias propostas, inclusive na prpria Constituio de 1988, a de conferir maior participao poltica aos atores sociais. Em que pesem as alternativas participativas, a democracia representativa o regime democrtico mais vivel em larga escala, mas carece de maiores estudos e de propostas para o seu aperfeioamento. Depois do voto universal, conjugado com liberdade poltica, a democracia representativa no conheceu nenhum instituto ou mecanismo que a modernizasse, restando a ela as crticas de sempre, com os elogios de outrora. Este artigo deixa essa questo, ao final, para reflexo, tendo tambm discorrido sobre a experincia brasileira das assembleias constituintes acerca da representao poltica e das diferentes maneiras que se pensou o assunto.

ELIANE EYRE DE OLIVEIRA

63

O IMPACTO DAS ELEIES MUNICIPAIS NA REPRESENTAO DA CMARA DOS DEPUTADOS: DEPUTADOS FEDERAIS CANDIDATOS A PREFEITO
Vera Lcia de Campos de Matos

Introduo
Este trabalho tem por objetivo caracterizar o impacto das eleies municipais na representao da Cmara dos Deputados. Para tanto, investigamos um fenmeno poltico do qual pouco se conhece, mas que, certamente, tem consumido um quantum considervel de energia poltica a partir da Constituio Federal de 1988, que a candidatura de deputados federais s eleies para prefeito, ocorridas sistematicamente no final do segundo binio de cada legislatura da Cmara dos Deputados. Partimos do pressuposto de que o cargo de prefeito notadamente das capitais e dos grandes centros urbanos exerce uma atratividade eleitoral muito grande nos deputados federais que se dispem a se candidatar a prefeito, seja pelo status assumido pelo municpio em relao federao, a partir da Constituio Federal de 1988, seja pelo rol de prerrogativas constitucionais emanadas por aquela Carta. No entanto, observamos alguns indcios de que, para alm da possibilidade de se eleger prefeito de um dos 5.564 municpios do pas, concorrer s eleies municipais pode tambm significar um investimento na continuidade da prpria carreira parlamentar, por intermdio da antecipao de esforos de campanha para as eleies para a Cmara dos Deputados, que ocorrem dois anos aps as eleies s prefeituras. Como ponto de partida, realizamos um levantamento de todos os deputados federais que, no exerccio de seus mandatos, lanaram suas candidaturas s prefeituras entre 1988 e 2008, perfazendo um acompanhamento temporal de seis eleies municipais sucessivas aps a Constituio Federal de 1988. Fizemos a reconstituio do universo daqueles que doravante vamos denominar deputados prefeitveis,

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

65

buscando reunir o mximo de informaes disponveis sobre eles, individualmente, para em seguida tom-las em conjunto, na tentativa de averiguar se h alguma distino importante entre esse grupo especfico e os deputados federais que no se dispuseram disputa eleitoral nas prefeituras no decorrer de seus mandatos.

Cmara dos Deputados em perspectiva comparada


Ao revisitar alguns estudos sobre o Legislativo, relacionados tanto ao funcionamento da House of Representatives e padres de carreira parlamentar nos Estados Unidos quanto ao funcionamento da Cmara dos Deputados no Brasil, luz de teorias referenciadas no contexto poltico-institucional norte-americano, percebemos que os estudos norte-americanos conduzidos a partir do final dos anos 60 apontavam a diversidade encontrada no contexto poltico-institucional brasileiro como objeto de grande estranhamento, visto que o paradigma norteamericano encerra suas percepes notadamente na mecnica do funcionamento de suas prprias instituies. Mais recentemente, encontramos Samuels (2003, p. 1) manifestando perplexidade pelo fato de que, segundo ele, embora as leis brasileiras encoragem a continuidade do exerccio do cargo legislativo, em contraste com os Estados Unidos, (onde a renovao da Cmara dos Deputados menor do que 10% a cada eleio), a renovao na Cmara dos Deputados no Brasil tem, consistentemente, ultrapassado os 50%. O autor afirma ainda que toda a teoria legislativa repousa no pressuposto de que os polticos so conduzidos pelo desejo de ganhar repetidas reeleies (SAMUELS, 2003, p. 1, traduo da autora). Ainda no mesmo estudo, o autor endossa sua percepo citando John Carey, para quem o pressuposto da reeleio alcanou um status quase axiomtico entre os cientistas polticos. Esse pressuposto implica no somente que os legisladores direcionam suas energias para assegurar repetidas reeleies, mas que, geralmente, h sucesso nessa operao, de modo que espera-se pouca rotatividade legislativa quando existe a presena do pressuposto da reeleio (SAMUELS, 2003). Para Samuels (2003) o Brasil parece ser um caso que confirma a validade desse pressuposto. Assim como nos Estados Unidos, os parlamentares brasileiros no necessitam da aprovao dos lderes partidrios para concorrer reeleio. Mais do que isso, a legislao eleitoral no Brasil encoraja a continuidade no cargo (incumbency). Parlamentares no tm que lutar para terem seus nomes indicados novamente, por conta da lei do candidato nato, que coloca automaticamente

66

PARA ALM DAS URNAS

seus nomes na cdula eleitoral da prxima eleio (at 2002). Dado este respaldo institucional, muitos acadmicos aplicaram o pressuposto da reeleio para explicar aspectos importantes da poltica brasileira e comparada. No entanto, aps conduzir toda a pesquisa de acordo com o paradigma motivacional vigente nos Estados Unidos, o autor aponta, na concluso, que o mtodo de escolha racional para a anlise da poltica fora dos Estados Unidos pode ser uma opo, mas no se pode dizer o mesmo a respeito dos pressupostos de comportamento legislativo e processos eleitorais que funcionam naquele pas. Diante da vasta riqueza de peculiaridades poltico-institucionais originadas na trajetria histrica do Brasil, o municpio ascende a um papel mpar, com repercusses nas motivaes polticas que no se aproximam, de fato, das expectativas correntes sobre o comportamento dos incumbents norte-americanos, tomados como referncia modelar para uma multiplicidade de estudos de poltica comparada ao longo das ltimas dcadas. Em pesquisa realizada sobre a carreira poltica de 1.057 deputados federais eleitos entre 1945 e 1994, com o objetivo de compreender as motivaes dos deputados, Samuels (2003) conclui que os ex-deputados tentam se manter na vida poltica e que a maioria dos parlamentares continua sua vida poltica no mbito estadual ou municipal, o que, na percepo do autor, invalidaria pesquisas sobre reeleio como parmetro para anlise da carreira poltica no Brasil. Segundo Samuels, todas as evidncias empricas reunidas indicam que, ao mesmo tempo em que o Brasil se redemocratizou, uma dinmica centrfuga caracterizou a natureza da ambio poltica no Brasil, medida que a poltica subnacional e os postos extralegislativos ganharam importncia nas carreiras polticas. A despeito de quaisquer reformas recentes, o federalismo continuar a modelar a ambio poltica e, por conseguinte, as relaes executivo-legislativo no Brasil nos anos futuros. (2003, p. 211) A premissa assumida para aquele trabalho a de que a dinmica da trajetria dos atores polticos no Brasil tem caractersticas muito peculiares, e a construo das carreiras no se processa necessariamente dentro de um nico poder,

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

67

no caso o Legislativo, e tampouco exclui movimentaes entre esferas diversas, como o estado e o municpio. No paradigma de Samuels, baseado nas motivaes dos incumbents11 norte-americanos, ao atingir a House of Representatives, o parlamentar comprometido com a carreira legislativa se empenharia em manter sua cadeira, o que no ocorre no caso brasileiro pela inexistncia de atrativos como o princpio de senioridade nas comisses e um poder explcito para a influncia nas polticas pblicas. Se por um lado essas afirmaes no deixam de apontar para caractersticas de organizao que podem ser localizadas na Cmara dos Deputados, por outro no levam em considerao os condicionantes da movimentao dos quadros polticos no pas.

A Cmara dos Deputados na perspectiva de pesquisadores brasileiros


Santos (2003, p. 130), em discusso sobre a estrutura de oportunidades polticas no Brasil, em um contexto de presidencialismo de coalizo, aponta que no Brasil (...) as fronteiras do sistema poltico no so demarcadas pela separao dos poderes, mas existe, sim, uma delimitao, ainda que caracterizada por um complexo de postos e posies polticas, que incluem cargos no Executivo, eletivos ou no. A afirmao do autor embasada por minuciosa anlise da insero poltica prvia dos candidatos eleitos entre 1946 e 1999 para a Cmara dos Deputados, que revela que, no perodo, ao menos 70% dos candidatos j haviam vivenciado algum cargo eletivo no Legislativo: vereador, deputado estadual, deputado federal ou senador. No Poder Executivo, somadas as passagens pelos postos eletivos de prefeito ou vice, governador ou vice, e presidente ou vice, a mdia revela que mais de 20% dos ocupantes de uma cadeira na Cmara dos Deputados detm uma razovel expertise poltica vivenciada no Poder Executivo. O autor apresenta dados que revelam, ainda, que 25% dos deputados eleitos para a Cmara dos Deputados no ps-guerra atuaram como autoridades no eleitas no nvel estadual, principalmente como secretrios de Estado, visto que uma mdia de 20% dos deputados federais tiveram experincias no primeiro escalo dos governos estaduais. Retomaremos essa questo mais adiante. Duas consideraes apontadas por Santos (2003) tambm podem ser consideradas relevantes para os propsitos desta pesquisa: a primeira a de que verdade que determinados deputados federais, se tambm polticos de alta visibilidade, costumam deixar a Cmara. Contudo, os dados mostram que os mesmos polticos so sistematicamente
11

Refere-se ao parlamentar no exerccio do mandato.

68

PARA ALM DAS URNAS

atrados para retornar ao Legislativo.Se a ambio poltica sinaliza ao poltico brasileiro que o Congresso no prioritrio, nem por isso este deixa de ser fundamental. A questo passa a ser em que grau e em que papel a instituio atua com relao s finalidades polticas dos agentes. Em segundo, se verdade que o sistema eleitoral permite a oxigenao poltica do Parlamento, v-se que tal oxigenao feita com quadros polticos socializados, seja em postos eletivos, em postos estaduais ou locais, seja em cargos burocrticos do primeiro escalo estadual. Finalmente, com relao ao problema da demarcao da esfera poltica no Brasil, claro est que esta deve ser considerada em um sentido mais amplo. Ao incluirmos postos da burocracia e cargos eletivos no Executivo como fatores de socializao poltica, percebemos que dificilmente um poltico alcana o Parlamento sem ter tido algum tipo de experincia poltica. Sem descaracterizar o interesse legtimo pela competio ao cargo de prefeito, so apresentadas a seguir algumas circunstncias que demonstram a multiplicidade de obstculos a serem transpostos para viabilizar a continuidade na carreira legislativa, de modo a tornar concebvel a hiptese de que a competio ao cargo majoritrio municipal pode ser inserida em uma das possibilidades estratgicas que tendem a contribuir para o sucesso reeleitoral no pleito subsequente. Carvalho (2003), ao estudar a morfologia da competio eleitoral nos estados/ distritos brasileiros, aponta que em se tratando das eleies para a Cmara dos Deputados, os estados constituem-se em nada mais do que nossos distritos do ponto de vista legal (...), e que a unidade eleitoral de fato no Brasil tem por sede o municpio (p. 68). Continua o autor: (...) quando defendemos que o municpio tem esse estatuto, estamos a sugerir que ali onde de fato se trava a competio por votos entre os postulantes a mandatos eletivos na Cmara dos Deputados. Nesse ponto, o autor apresenta, como uma das evidncias, que os deputados alocam, em mdia, mais de 92% das emendas individuais ao oramento para suas bases municipais e no para a esfera estadual. Para alm dessas premissas, o autor constata que, diversamente do apontado pela literatura que enfatiza uma suposta fragmentao do sistema poltico brasileiro, observa-se (...) que a competio poltica nos municpios do pas se desenvolve em formato acentuadamente concentrado em alguns poucos candidatos (p. 72). Ao analisar as candidaturas para deputado federal nas eleies de 1994 e 1998, Carvalho encontra a mdia de 5,7 candidatos efetivos por municpio para o primeiro pleito e 5,5 para o segundo, apontando ainda a manuteno do padro ao longo do tempo decorrido entre as duas eleies.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

69

Alm da alta concentrao eleitoral nos municpios, h uma substancial ampliao do nmero de competidores por cadeiras na Cmara dos Deputados nas duas ltimas dcadas: em 1986, ltima eleio antes da nova Constituio, a mdia era de 3,9 candidatos por vaga. Em 2006, essa mdia atingiu a marca de 8,8 competidores para cada cadeira na Cmara dos Deputados (UCAM s.d.), de modo que podemos imaginar uma corrida com mltiplos obstculos, na qual o competidor precisa melhorar a sua marca a cada nova competio: so mais competidores para disputar a primeira rodada classificatria, que definir aqueles que estaro efetivamente no preo da eleio, integrando o pequeno e concentrado grupo de competidores principais. Nessa configurao, h mais um elemento a ser considerado: a mobilidade parlamentar das assembleias legislativas para a Cmara dos Deputados que, na mdia, representa 12,3% da bancada federal eleita nas cinco eleies posteriores Constituio de 1988 (UCAM s.d.). Nesse multivariado mosaico de possibilidades, acrescenta-se o indcio de que tambm o Legislativo municipal tem se movimentado em busca dos assentos da Cmara dos Deputados em anos recentes. Nicolau (2006), ao fazer uma anlise do funcionamento do sistema de lista aberta no Brasil, particularmente nas eleies para a Cmara dos Deputados, avalia, entre outras questes, a relao dos deputados com as bases eleitorais. O autor aponta que, em sntese realizada por Galaguer (apud NICOLAU, 2006), boa parte dos estudos direcionada para o fato de que, para alm de uma relao baseada no atendimento particularista, seja mobilizando projetos clientelsticos ou aes relacionadas defesa de interesse da circunscrio eleitoral, existe o investimento de esforos na vida legislativa e no reforo da reputao partidria. De fato, ao competirem nas eleies s prefeituras municipais, os deputados fe derais manifestam publicamente o interesse na vitria eleitoral e no efetivo exerccio do cargo de prefeito. Mas relevante apontar que as possibilidades advindas dessa movimentao so altamente favorveis continuidade da carreira parlamentar: manter a evidncia da imagem na base eleitoral; atuar na oposio ao partido que detm o poder no municpio; garantir a primazia de seu partido em sua base eleitoral, assegurando seu prprio espao dentro da agremiao e, na somatria desses fatores, antecipar os esforos reeleio Cmara dos Deputados, cada vez mais competitiva e mais onerosa para os candidatos. Ademais, tomando por ponto de partida o municpio como o ente da federao que deflagra o processo decisrio na arena eleitoral, tanto para as instncias

70

PARA ALM DAS URNAS

estaduais quanto federais, e o envolvimento de deputados federais nas campanhas eleitorais municipais como uma constante no repertrio poltico brasileiro, tem-se no contexto ps Constituio de 1988 um fenmeno poltico original que arremessa o deputado federal s disputas eleitorais municipais, em movimento inverso tradicional conduo do poltico municipal que atinge a esfera do Legislativo fe deral como resultante de uma trajetria poltica em ascenso. Essa via de mo dupla parece apontar para a relevncia assumida pelos municpios, notadamente as capitais, no processo que se poderia chamar de retroalimentao do sistema pela via eleitoral, fechando um ciclo completo entre as esferas municipal e federal. importante realar o aspecto da originalidade institucional do status assumido pelo municpio no novo ordenamento constitucional brasileiro, cuja originalidade pode causar alguma distoro na aplicao direta de modelos nos quais a realidade apresenta configuraes muito diversas do laboratrio institucional instalado no Brasil com a Constituio de 1988. Coube ao municpio, ao ser constitucionalmente definido como ente autnomo, alar um posicionamento de destaque na hierarquia das esferas, tornando o municipalismo uma fora crescente e marcante na configurao poltica brasileira.

A Constituio Federal de 1988 e a ruptura do paradigma municipal


A Constituio Federal de 1988 trouxe aos municpios autonomia de tal natureza que acarretou alteraes significativas na dinmica da representao poltica, visto que cada uma das municipalidades constitudas, ao tornar-se parte integrante do pacto federativo brasileiro, se tornou, ao mesmo tempo, um microcosmo com competncias e prerrogativas consideravelmente prximas s dos estados, de modo a constiturem-se em polos de intensa atrati vidade eleitoral. O art. 1 da nova Constituio, ao grafar que A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito (...) apresenta o prenncio da ruptura do paradigma vigente, reforado pelo art. 18, caput, daquela Carta: a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. De fato, Fernandes (2008, p. 621) evidencia esse aspecto transformador ao afirmar que o municpio brasileiro alcanou,

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

71

com a promulgao da Constituio Federal de 1988, uma posio de destaque no pacto federativo organizado por aquela Carta jamais obtida na trajetria constitucional ptria anterior ou mesmo nos ordenamentos constitucionais de outros pases, ao ser expressamente mencionado como parte da federao. Na Carta de 1988 encontram-se discriminadas todas as competncias atribudas aos municpios, destacando-se por sua primordialidade a capacidade de auto-organizar-se, por intermdio da edio de sua lei orgnica, conforme art. 29, caput. No que diz respeito ao interesse especfico deste estudo, vale salientar que a legislao local no diz respeito somente s leis votadas pela Cmara e promulgadas pelo prefeito, mas tambm aos regulamentos expedidos pelo Executivo (FERNANDES, 2008). uma gama de prerrogativas que torna o exerccio do poder municipal bastante atrativo, com possibilidades cujo escopo excede em grande medida as limitaes encontradas no exerccio de um mandato parlamentar na Cmara dos Deputados. H ainda a competncia para promover o ordenamento territorial urbano, este regulado pelas diretrizes contidas na Lei Federal no 10.257/01 o Estatuto das Cidades; criar e suprimir distritos; e prestar servios pblicos de interesse local, como transporte coletivo, educao infantil, ensino fundamental e atendimento sade. A consagrao da eletividade peridica dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores de todos os municpios, incluindo as capitais, estncias hidrominerais e municpios em reas declaradas de segurana nacional, contribui para consolidar o princpio de autonomia municipal, pois a existncia de indicaes de outros entes Unio e estado para o cargo de prefeito nos municpios descritos seria incompatvel com a autonomia municipal emanada pela nova Carta. tambm na Constituio de 1988 que se assiste introduo do segundo turno nos municpios com mais de 200 mil eleitores, no caso de nenhum candidato obter maioria absoluta de votos no primeiro turno de votao, e nela tambm que se encontra definido que as eleies para prefeitos, vice-prefeitos e vereadores seguiro as mesmas regras aplicveis s eleies no mbito estadual e federal, assim como a durao dos mandatos e as regras de inelegibilidade. na competncia para arrecadar seus tributos e aplicar suas rendas, no entanto, que o municpio completa o rol de prerrogativas para o exerccio integral de sua autonomia, visto que a ausncia de tais receitas acarretaria a dependncia da municipalidade em relao aos estados ou Unio, que forneceriam recursos apenas na medida de seus prprios interesses e no dos interesses da localidade

72

PARA ALM DAS URNAS

(FERNANDES, 2008, p. 630). O elenco de impostos a serem institudos pelos municpios est disposto no art. 156 da Constituio, e so os impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana; sobre transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; e sobre servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, da Constituio, definidos em lei federal. A mesma Carta estabeleceu ainda sistema participativo de arrecadao, mediante transferncias, no qual os municpios recebem parcelas de impostos arrecadados por outros entes (FERNANDES, 2008, p. 631). H tambm o Fundo de Participao dos Municpios, conforme art. 159, I, b; e, no mesmo artigo, em seus 3 e 4, a participao em valores transferidos aos respectivos estados, sendo possvel ainda a instituio de taxas que decorram da prestao de servios ou da realizao de obras relacionadas s competncias dos municpios. importante salientar que no permitido aos municpios a criao de novos impostos, cuja competncia est restrita Unio. Como se torna ntido, os municpios, ao serem alados posio de componentes da federao a partir da Constituio Federal de 1988, ao lado dos estados e do Distrito Federal, deixaram a condio de mera unidade administrativa inferior que ocupavam nos regimes constitucionais anteriores (FERNANDES, 2008, p. 635). O autor aponta ainda que nem mesmo as restries impostas por normas posteriores nos 20 anos que se seguiram promulgao da Constituio Federal de 1988 foram capazes de ferir o cerne da autonomia municipal emanada por aquela Carta, visto que esta autonomia pode ser considerada uma clusula ptrea, por intermdio do art. 60, 4, I, in verbis: no ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir (...) a forma federativa de Estado. A Constituio Federal de 1988, cuja originalidade transcende a prpria histria dos municpios no contexto brasileiro, passa a ser apontada pelo direito comparado como experincia nica em um universo de pases tomados como referncia, como Frana, Estados Unidos e Itlia. Esse novo paradigma movimentou as estruturas e engrenagens municipais, alterando a percepo de poder local e o padro vigente dos ocupantes do cargo de prefeito, no mais restritos s indicaes de governadores e interventores, tampouco se restringindo ao poder de barganha dos coronis. Esses fatores podem responder pela elevada atratividade eleitoral que os municpios passaram a exercer a partir da Constituio Federal de 1988, incluindo entre os interessados os deputados federais em exerccio na Cmara.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

73

A configurao institucional da Cmara dos Deputados e os deputados prefeitveis


Ao examinarmos as circunstncias que envolvem a candidatura a prefeito de um deputado federal em exerccio na Cmara dos Deputados, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, observamos que as eleies municipais daquele ano marcaram duas distines em relao ao perodo anterior: foram as primeiras eleies realizadas sob a gide da Nova Constituio e as primeiras eleies municipais que apresentaram um calendrio eleitoral deslocado temporalmente em relao s eleies federais e estaduais, localizado exatamente na metade da legislatura parlamentar na Cmara dos Deputados. relevante lembrar-se ainda que a Emenda Constitucional 25/85 restabeleceu eleies diretas para prefeitos e vice-prefeitos das capitais dos estados, dos municpios considerados de interesse de segurana nacional e daqueles em cujos territrios existem estncias hidrominerais naturais. Conjugados a esses fatores, deve-se registrar ainda que, de acordo com as regras institucionais vigentes na Cmara dos Deputados, no h necessidade de o deputado federal se desincompatibilizar do mandato legislativo para concorrer a uma eleio municipal, nem sequer comunicar Casa a candidatura ao pleito. Sabe-se ainda que muitos dos deputados que no concorrem s eleies esto envolvidos com as campanhas em suas regies, o que ocasiona recessos brancos na Cmara dos Deputados durante o perodo eleitoral, com as sesses deliberativas realizadas em perodos concentrados, facilitando o retorno dos competidores s bases eleitorais. Ademais, os deputados ainda mantm seus subsdios e a estrutura que viabiliza o exerccio do mandato mobilizada durante todo o perodo da campanha, e no h qualquer nus para a continuidade do exerccio do mandato aps o trmino das eleies, caso o candidato no seja eleito. Os estmulos altos e nus baixos, comparativamente s eleies federais, permitem que a opo em concorrer traga vantagens para alm do prprio cargo em disputa.

Os deputados prefeitveis, as eleies municipais a partir da Constituio Federal de 1988 e a reeleio Cmara dos Deputados
Neste ponto, analisaremos, em conjunto, a participao de todos os deputados prefeitveis nas seis eleies s prefeituras municipais ps-Constituinte: 1988, 1992, 1996, 2000, 2004 e 2008. O objetivo o de perceber se h algum padro

74

PARA ALM DAS URNAS

relevante para todo o perodo, bem como verificar o resultado eleitoral obtido pelos deputados prefeitveis no eleitos s prefeituras, em relao tentativa de se reeleger para a Cmara dos Deputados. Na anlise da distribuio por estado das candidaturas dos deputados federais s eleies para prefeito ocorridas no segundo ano do exerccio do mandato parlamentar, percebe-se que h participao consistente em todos os estados, para todas as eleies municipais realizadas a partir da Constituio Federal de 1988. Com excees pontuais, houve a participao de deputados federais originados de todas as bancadas estaduais em exerccio na Cmara dos Deputados em praticamente todas as eleies, o que afasta a hiptese de se tratar de um fenmeno poltico regional ou sazonal. Com uma variao inferior a nove pontos percentuais entre todas as eleies do perodo, vemos que, na mdia nacional, 18,1% dos deputados federais em exerccio na Cmara dos Deputados concorreram s eleies para as prefeituras ocorridas no final do primeiro binio de seus mandatos nas seis eleies municipais a partir de 1988, o que demonstra tratar-se de um fenmeno poltico consistente e relevante. Tabela 1 Percentual de deputados federais candidatos a prefeito e vice-prefeito nas eleies municipais, em relao bancada dos estados 1988-2008
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 UF ES SC RS MT SP RJ RO AP AM MA BA AL PA PE RN MG 1988 % 20,0 12,5 12,9 12,5 18,3 19,6 37,5 12,5 5,6 10,3 22,2 5,9 12,0 25,0 13,2 1992 % 40,0 25,0 6,5 12,5 26,7 34,8 12,5 12,5 37,4 27,8 15,4 17,6 8,0 12,5 20,8 1996 % 50,0 37,5 35,5 37,5 25,7 21,7 25,0 12,5 12,5 11,1 17,9 22,2 29,4 16,0 12,5 18,9 2000 % 30,0 25,0 32,3 37,5 30,0 10,9 12,5 12,5 22,2 20,5 44,4 29,4 12,0 12,5 11,3 2004 % 30,0 25,0 25,8 25,0 15,7 23,9 12,5 25,0 25,0 16,7 10,3 5,9 24,0 25,0 17,0 2008 % 10,0 43,8 25,8 12,5 15,7 19,6 25,0 50,0 25,0 33,3 28,2 11,1 11,8 28,0 12,5 11,3 Total % 30,0 28,1 23,1 22,9 22,0 21,7 20,8 20,5 18,8 19,4 17,1 16,7 16,7 16,7 16,7 15,4

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

75

N 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

UF PR TO GO AC MS CE RR SE PI PB DF Total

1988 % 16,7 17,6 12,5 4,5 20,0 16,7 13,8

1992 % 23,3
12,5 11,8 12,5

12,5 9,1 25,0 18,3

1996 % 23,3 37,5 17,6 37,5 25,0 18,2 12,5 25,0 10,0 16,7 22,6

2000 % 6,7 12,5 23,5 12,5 18,2 25,0 12,5 20,0 8,3 18,9

2004 % 13,3 11,8 12,5 25,0 27,3 12,5 16,6

2008 % 6,7 12,5 5,9 25,0 9,1 12,5 25,0 20,0 8,3 18,1

Total % 15,0 15,0 14,7 14,6 14,6 14,4 13,6 12,5 11,7 8,3 0,0 18,1

Fontes: Brasil (2009a), Brasil (2009b), Diap (2000) e Correio Braziliense (1988). Elaborao: Matos (2009).

Os deputados prefeitveis e os partidos


Durante o perodo analisado 1988 a 2008 , 35 agremiaes partidrias tiveram representao na Cmara dos Deputados, dos quais nove lanaram candidatos a prefeito em todas as seis eleies municipais compreendidas naquele perodo, perfazendo 83,5% das candidaturas de deputados federais s eleies s prefeituras. Apesar de ser um percentual expressivo, foi necessrio, neste ponto, enfrentar duas questes importantes para manter, ao mximo, a consistncia dos dados. A primeira delas diz respeito aos dados das bancadas partidrias utilizados na pesquisa: trata-se das bancadas de eleio Cmara dos Deputados, que apresentam discrepncias em relao bancada de posse no Legislativo, no ano posterior s eleies, em virtude das mudanas de partido dos candidatos eleitos, iniciativa respaldada na legislao vigente poca. Ainda sobre o quantitativo das bancadas, para alm das discrepncias entre as bancadas de eleio e de posse, fundamental registrar-se a criao do PSDB em junho de 1988, com a formao de uma nova bancada, cujos dados no so apreendidos nem na bancada de eleio nem da de posse da legislatura 1987-1991, tampouco nas migraes partidrias decorrentes do processo de formao de um novo partido. Note-se que o PSDB o exemplo mais emblemtico dessa situao, mas no o nico.

76

PARA ALM DAS URNAS

A segunda questo diz respeito s fuses de vrias agremiaes ao longo do perodo. Se por um lado nove partidos participaram de todas as eleies municipais, as demais agremiaes apresentaram uma participao aparentemente dispersa ao longo do tempo, dificultando a anlise concebida em termos da trajetria temporal das eleies. Uma anlise mais atenta, no entanto, revelou um dado interessante para os propsitos deste estudo: em conjunto, um determinado grupo de partidos seguiu uma trajetria comum, de modo a possibilitar a visualizao de um continuum de participao nos pleitos municipais em questo. Para tornar claro o encadeamento observado, tome-se por referncia Nicolau (2007a): o PTR fundiu-se com o PST em 1993, passando a chamar-se Partido Progressista (PP). No mesmo ano, o PDS fundiu-se com o PDC, passando a chamar-se Partido Progressista Reformador (PPR). O PPR fundiu-se com o PP em 21/9/1995, passando-se a chamar Partido Progressista Brasileiro (PPB) que, em posterior mudana de nomenclatura, passa a denominar-se PP. Toda essa movimentao, tomada em conjunto, atende a um critrio fundamental: h participao de todas as agremiaes nas eleies municipais, cada uma em seu tempo de existncia, at a confluncia sigla da agremiao final, PP (Partido Progressista). Dessa forma, optou-se por realizar a somatria de todas as participaes como se fora o continuum de uma mesma agremiao, apresentando dupla vantagem para o escopo deste trabalho: corrige, em parte, as distores dos quantitativos das bancadas ocasionadas em virtude das migraes partidrias em tempos diversos aos registrados por aquelas bases de dados e eleva para 93,8% as candidaturas de deputados federais aos pleitos municipais inseridos em agremiaes que participaram em todos os pleitos municipais do perodo, conferindo maior substncia aos dados e anlise. Feitas essas ressalvas, ao observar-se a Tabela 2, os partidos foram hierarquizados pela magnitude da participao nas eleies municipais para prefeito em relao s suas prprias bancadas, de modo a permitir a visualizao da energia despendida pelas agremiaes naqueles pleitos. O PSOL e o PV, a despeito da participao expressiva nas eleies municipais de 2008, foram reunidos aos partidos que, pela descontinuidade e baixa incidncia de participao, foram agrupados em Outros.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

77

Tabela 2 Deputados federais candidatos a prefeito, por partido 1988-2008 Percentual do total de candidatos a prefeito por partido em relao ao total da bancada partidria e percentual do total de candidatos por partido em relao ao total de candidatos no perodo.
No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Partido PL PR PCdoB PSB PT PSDB PDT PTB PP PMDB PFL DEM Outros Total Cadeiras Total (no) 100 50 96 332 337 174 165 342 721 544 181 3042 Candidatos Total (no) 26 13 24 80 73 36 33 57 110 64 34 550 Bancada (%) 26,0 26,0 25,0 24,1 21,7 20,7 20,0 16,7 15,3 11,8 18,8 18,1 Candidatos (%) 4,7 2,4 4,4 14,5 13,3 6,5 6,0 10,4 20,0 11,6 6,2 100,0

Fonte: Brasil (2009a) e Brasil (2009b). Elaborao: Matos (2009).

Como ponto de partida, retomamos que os principais partidos, detentores das maiores bancadas na Cmara dos Deputados, lanaram candidatos s prefeituras sistematicamente em todas as eleies ps-Constituio de 1988. A distribuio da participao partidria nas eleies municipais apresenta continuidade e certa homogeneidade, o que parece sinalizar que as candidaturas de deputados federais s prefeituras esto inseridas na estratgia dos partidos com representao na Cmara dos Deputados. Apesar de se estar analisando a participao de deputados federais nas eleies s prefeituras, preciso manter o foco nas eleies Cmara, visto que um dos objetivos deste trabalho o de averiguar o impacto das eleies municipais sobre as legislativas no pleito seguinte. Ao analisar as dinmicas poltico-institucionais locais e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados, para perceber quais os diferenciais apresentados pelos deputados federais reeleitos para a legislatura iniciada em 1999, Pereira e Renn (2001) apontam que estudos sobre os efeitos do sistema eleitoral sobre o sistema partidrio mostram

78

PARA ALM DAS URNAS

que algumas caractersticas do sistema eleitoral brasileiro condicionam a competio poltica. Ao analisar os trabalhos de Lucas, Tavares, e Ames (apud PEREIRA e RENN, 2001), os autores apontam que uma primeira repercusso do sistema eleitoral a personalizao do processo poltico e observam que o sistema majoritrio para eleies dos cargos do Executivo e o sistema de lista aberta e representao proporcional para as eleies legislativas tendem a concentrar o processo eleitoral na figura do candidato e no na do partido. Alm disso, apontam tambm que a lista aberta estimula a competio entre candidatos do mesmo partido, levando-os a ter pouco controle sobre as estratgias escolhidas pelos seus membros durante a campanha. A considerao de que tanto o sistema majoritrio utilizado para as eleio dos prefeitos quanto o sistema de lista aberta e representao proporcional em uso para as eleies Cmara dos Deputados tornam central a figura do candidato, e no a do partido, justifica o empenho dos parlamentares em concorrer s prefeituras. preciso levar em conta, ainda, que os parlamentares encontram-se diante de uma dupla disputa: a primeira intrapartidria, com o objetivo de conquistar espao dentro do prprio partido para viabilizar a candidatura municipal quando mais de um competidor se dispem mesma localidade. A segunda disputa interpartidria, na luta por vencer os adversrios polticos no municpio, que em grande medida so originados na Cmara dos Deputados. Tanto a disputa intrapartidria, que precede a definio dos competidores dentro da agremiao e da qual pouco se conhece quanto a disputa interpartidria, j no mbito eleitoral nos municpios, podem ser associadas antecipao de esforos prxima eleio para a Cmara dos Deputados. Ao observar-se, finalmente, o resultado eleitoral obtido pelos deputados prefeitveis para todo o perodo analisado (Tabela 3), verificamos que 18,1% dos candidatos obtiveram sucesso nas eleies s prefeituras municipais. Nesse tpico, considera-se relevante apontar que Carvalho (2000), ao realizar pesquisa com 280 deputados federais em 1999, abordou entre outros temas, a relao dos depu tados com suas bases eleitorais e solicitou-lhes a classificao de 17 itens, de acordo com a importncia para a obteno de sucesso eleitoral. O item classificado em primeiro lugar revela que visitar frequentemente os municpios em que foram votados a atividade mais importante para o conjunto de deputados e para todos os partidos, demonstrando a importncia central da conexo com a vida municipal. Ao instar os deputados a identificarem a base social de suas votaes, Carvalho (2000, p. 92-93) obteve como retorno que quase metade deles (48,4%) no conseguiram

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

79

definir qualquer setor especfico que pudesse ser associado aos seus mandatos, definindo a si prprios como representantes da categoria o povo em geral, categoria mais facilmente associvel a reas geogrficas do que a qualquer segmento de opinio. Nicolau (2006) apresenta a seguinte reflexo a respeito da prestao de contas eminentemente geogrfica dos deputados federais: durante a campanha eleitoral os candidatos escolhem diferentes estratgias de concentrao ou disperso de seus recursos pelo territrio. A deciso de onde concentrar a campanha (se em um, poucos ou muitos municpios) est, em geral, relacionada ao perfil poltico e disponibilidade de recursos. Uma liderana com forte vnculo com um determinado municpio (vereador ou ex-prefeito de uma cidade), por exemplo, provavelmente tender a concentrar sua campanha em uma rea circunscrita do estado. Por outro lado, uma liderana com trajetria poltica mais abrangente (secretrios de estado, parlamentares com visibilidade na mdia estadual, lideranas de grupos no concentrados geograficamente) pode dispersar seus recursos de campanha por diversas reas do estado. bem provvel que nesse entendimento possamos buscar a memria do clculo eleitoral realizado pelos deputados prefeitveis ao definirem as localidades para as quais direcionaro suas energias. Tabela 3 Deputados federais eleitos prefeitos por unidade da federao 1988-2008
UF ES SC RS AM MT RO SP MG TO PE RJ BA SE GO PA AL MA PI Bancada estadual 60 96 186 48 48 48 400 318 40 150 276 234 48 102 102 54 108 60 Candidatos(no) Eleitos (no) 18 27 43 9 11 10 88 49 6 25 60 40 6 15 17 9 21 7 10 9 13 3 3 3 25 19 2 7 12 10 2 4 4 2 4 2 % Cand./ bancada 30,0 28,1 23,1 18,8 22,9 20,8 22,0 15,4 15,0 16,7 21,7 17,1 12,5 14,7 16,7 16,7 19,4 11,7 % Eleitos/ bancada 16,7 9,4 7,0 6,3 6,3 6,3 6,3 6,0 5,0 4,7 4,3 4,3 4,2 3,9 3,9 3,7 3,7 3,3

80

PARA ALM DAS URNAS

UF CE PB AP RR PR AC MS RN DF Total

Bancada estadual 132 72 44 44 180 48 48 48 48 3042

Candidatos(no) Eleitos (no) 19 6 9 6 27 7 7 8 0 550 4 2 1 1 4 1 1 1 149

% Cand./ bancada 14,4 8,3 20,5 13,6 15,0 14,6 14,6 16,7 0,0 18,1

% Eleitos/ bancada 3,0 2,8 2,3 2,3 2,2 2,1 2,1 2,1 4,9

Fonte: Brasil, Tribunal Superior Eleitoral, e Brasil, Cmara dos Deputados. Elaborao: Matos (2009).

Nesse ponto, retomamos o estudo de Santos (2003, p. 127-128) sobre o processo de recrutamento de legisladores no Brasil entre 1946 e 1999, para termos acesso a dados relativos insero poltica prvia dos candidatos eleitos, distribudos em trs perodos, a saber: 1947-1967, 1967-1987 e 1987-1999. Para realizar-se uma anlise dos deputados federais em relao vinculao com a esfera municipal, so reproduzidos, na Tabela 4, somente os dados referentes aos cargos eletivos municipais, tanto os do Executivo quanto os do Legislativo, acrescidos dos dados referentes legislatura de 2007-2011. Tabela 4 Deputados federais com passagens por cargos executivos municipais: 1946-1967, 1967-1987, 1987-1999 e 2007-2011
19461967 Prefeito ou vice Outros cargos/Sem passagem Total 341 19461967 20,40% 19671987 322 19671987 16,20% 19871999 252 19871999 16,70% 20072011 119 20072011 23,20%

1.329 1.670

79,60%

1.664

83,80%

1.255

83,30%

394

76,80% 100,00%

100,00% 1.986

100,00% 1.507

100,00% 513

Fontes: 1946 a 1999: Santos (2003); legislatura 2007-2011: stio oficial da Cmara dos Deputados.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

81

Ao observar-se a Tabela 4, nota-se na legislatura 2007-2011 da Cmara dos Deputados a maior participao de deputados federais que exerceram cargos de prefeito ou vice em todo o perodo aferido, que atravessa a Repblica de 46, o perodo autoritrio e a redemocratizao do pas, com uma lacuna de dados para as legislaturas 1999-2003 e 2003-2007. Focalizando-se apenas a legislatura de 2007-2011, para alm da participao consideravelmente mais expressiva em todo o perodo analisado, obtm-se indicaes sobre a dinmica eleitoral entre o Poder Executivo municipal e o Legislativo federal: enquanto 23,2% da bancada so compostos por deputados federais que, antes de eleitos para esta legislatura, haviam exercido cargos de prefeito ou vice, 18,1% dessa mesma bancada concorrem s eleies para as prefeituras decorridos menos de dois anos da posse no Legislativo federal. O que essa movimentao pode revelar? H indcios claros de que essa movimentao revela a importncia tanto do cargo de prefeito quanto do de depu tado federal para a carreira poltica e que ambas as possibilidades integram a dinmica eleitoral de forma consistente, configurando-se em um padro previsvel e no a busca isolada de interesses particulares a partir de estratgias apenas pessoais. Segundo Bezerra (1999), os parlamentares no identificam suas bases eleitorais com determinados grupos de interesse ou categorias profissionais, localizando muito mais as bases geogrficas onde encontram sustentao e para onde retornam em busca de apoio. Uma dessas alternativas concorrer s eleies municipais, para restabelecer proximidade, compromissos e visibilidade. Tabela 5 Deputados federais eleitos anteriormente para cargos legislativos municipais: 1946-1967, 1967-1987, 1987-1999 e 2007-2011
1946- 19461967 1967 Vereador 66 Outros cargos/ Sem passagem 1.604 Total 1.670 4,00% 96,00% 1967- 19671987 1987 127 1.859 6,40% 93,60% 1987- 19871999 1999 90 1.417 6,00% 94,00% 2007- 20072011 2011 150 363 29,20% 70,80% 100,00%

100,00% 1.986

100,00% 1.507

100,00% 513

Fontes: 1946 a 1999: Santos (2003); legislatura 2007-2011: stio oficial da Cmara dos Deputados.

82

PARA ALM DAS URNAS

Os resultados obtidos para os deputados que, anteriormente aos mandatos na Cmara dos Deputados, exerceram cargo de vereador demonstram que o nmero de ex-vereadores em exerccio no Legislativo federal, na legislatura 2007-2011, ampliou-se de maneira muito acentuada, praticamente quintuplicando a participao em relao aos dois perodos anteriores aferidos: de 6% para 29,2%. Nos dados apresentados h a lacuna de duas legislaturas 19992003 e 2003-2007 que talvez possa contribuir para elucidar o crescimento vertiginoso na ltima legislatura apresentada, mas possvel sinalizar fortes indcios de que, a cada nova eleio para a Cmara dos Deputados, os vereadores se utilizem da mesma estratgia eleitoral facultada aos deputados federais nas eleies municipais, visto que, assim como os deputados federais tm condies institucionais e temporais de participar das eleies s prefeituras, tambm os vereadores tm condies e interesse de participar dos pleitos em que so disputadas as cadeiras da Cmara dos Deputados. Dessa forma, torna-se ntido que o fluxo a partir do legislativo municipal tambm integra a dinmica de composio da bancada da Cmara dos Deputados, tornando mais plausvel o entendimento da participao dos deputados federais nas disputas s prefeituras como uma possibilidade adicional de sucesso em um mercado eleitoral altamente competitivo, com o municpio assumindo um protagonismo at recentemente associado instncia estadual. Nota-se que h movimentos tanto dos municpios em direo Cmara dos Deputados, por intermdio da ascenso de vereadores e prefeitos a deputados federais, quanto da Cmara dos Deputados em direo aos municpios, tanto para o exerccio do cargo de prefeito, com seu rol de prerrogativas constitucionais j visitadas neste estudo, quanto para atender a hiptese de uma pr-campanha s prximas eleies no Legislativo Federal. Essa configurao reconfirma as consideraes de Santos (2003) a respeito das fronteiras do sistema poltico no Brasil, que, segundo o autor, no so demarcadas pela separao dos poderes, mas delimitadas pela movimentao em um complexo de postos e posies polticas, que incluem, entre outros, cargos eletivos no Executivo. Analisaremos a seguir a performance dos deputados federais nas eleies para as prefeituras das capitais, um segmento que esteve excludo do mercado eleitoral por fora da legislao vigente at 1985, quando foram retomadas as eleies diretas para capitais e estncias hidrominerais. Chamamos a ateno do leitor para a Tabela 6, pois ela apresenta os prefeitos das capitais a partir de 1988 e que exerceram o cargo de deputado federal em algum momento de sua trajetria

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

83

poltica, no tendo sido eleito para prefeito de capital necessariamente a partir de uma candidatura originada durante o exerccio de um mandato na Cmara dos Deputados. A anlise dos dados apresentados revela que a administrao dos maiores municpios do pas as capitais tem sido exercida, em grande medida, por quadros oriundos da Cmara dos Deputados, realando um aspecto importante da interao entre os poderes Legislativo e Executivo. Vinte deputados federais foram eleitos prefeitos ao concorrerem no exerccio de seus mandatos parlamentares, e os demais integraram a bancada da Cmara dos Deputados antes ou depois de exercerem o cargo de prefeito de capitais, indicando nitidamente uma via de mo dupla: carreiras originadas no Executivo e direcionadas, em momento posterior, ao Legislativo e vice-versa. Se a questo da socializao poltica for pensada a partir desses dados, temos a sinalizao de que, de fato, o sistema poltico no realmente aberto participao de outsiders, conforme sinalizado por Marenco dos Santos (apud SANTOS, 2003), ao apontar os riscos da alta renovao na Cmara dos Deputados, uma vez que pressupe que a participao na vida parlamentar brasileira seria mais uma decorrncia de reconhecimento de mritos individuais em esferas diversas arena poltica. Na anlise da performance dos deputados federais nas eleies s prefeituras das capitais, importante ter em mente que a reeleio para cargos do Executivo entrou em vigor no pas em 1998, com a Emenda Constitucional n 16/97. O impacto da aprovao da reeleio na esfera poltica municipal foi o aumento da porcentagem de candidatos reeleitos para o cargo de prefeito. Nas eleies de 2000, 16 dos 23 prefeitos das capitais brasileiras foram reeleitos para o segundo mandato. Em 2004, dos 11 prefeitos das capitais que se candidataram reeleio, oito conquistaram o segundo mandato. Essa alterao na legislao certamente contribui para explicar o decrscimo no nmero de prefeitos oriundos da Cmara dos Deputados nas eleies de 2004 e 2008.

84

PARA ALM DAS URNAS

Tabela 6 Prefeitos de capitais que exerceram cargo de deputado federal 1988-2008


Ano 1988 1992 1996 2000 2004 2008 Total Prefeitos de capitais eleitos deputados 14 15 14 15 5 5 68 N de capitais com eleies 25* 26 26 26 26 26 155 % 56,0 57,7 53,8 57,7 19,2 19,2 43,8

*Em 1988 no houve eleies para Palmas-TO. Fonte: Nicolau (2006) e Tribunal Superior Eleitoral (2008). Elaborao: Matos (2009).

Toda a anlise feita teve o objetivo de chegar exatamente a este ponto: verificar o impacto da participao dos deputados que concorreram s prefeituras e que no foram eleitos prefeitos na eleio subsequente para a Cmara dos Deputados. Os dados apresentados na Tabela 7 demonstram que os deputados que foram candidatos a prefeito se reelegeram para a Cmara dos Deputados em percentuais significativamente superiores queles que no foram prefeitveis. A oscilao positiva varia entre 20,8% (1998) e 12,4% (2006), tornando ainda mais plausvel a hiptese de que os deputados prefeitveis buscam, em suas candidaturas nos municpios, estreitar o relacionamento com suas bases eleitorais, ampliar a visibilidade e valorizar a reputao com o objetivo de ampliar as chances de sucesso na disputa s cadeiras da Cmara dos Deputados na eleio seguinte. Ao mesmo tempo em que realizam uma campanha eleitoral na esfera do municpio, cuja vitria seria bem-vinda, antecipam a prxima campanha s eleies Cmara, em um clculo poltico muito vantajoso de custos e benefcios. Levando-se em considerao que as fronteiras do sistema poltico brasileiro no so demarcadas pela separao dos poderes, o que se observa a intensificao do intercmbio entre o Poder Legislativo federal e o Executivo municipal, em decorrncia de todo o processo de autonomizao do municpio, que culminou na Constituio Federal de 1988. Conjugado ao desalinhamento temporal das eleies Cmara e s prefeituras, tem-se o cenrio ideal para acolher a estratgia eleitoral dos deputados prefeitveis como uma dinmica inserida no sistema poltico e no como um particularismo de indivduos dispersos e sem perspectivas em busca de sobrevivncia poltica.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

85

O comparativo entre os resultados das eleies municipais e da reeleio Cmara dos Deputados aponta, ainda, para um outro achado de pesquisa relevante: para as trs eleies legislativas comparadas 1998, 2002 e 2006 , o sucesso eleitoral dos deputados prefeitveis foi maior na reeleio Cmara do que na eleio s prefeituras: enquanto 86 deputados federais foram eleitos prefeitos, 132 prefeitveis foram reeleitos deputados, o que significa que o universo de deputados prefeitveis obteve 65% mais sucesso em se reeleger Cmara dos Deputados e conferir continuidade carreira legislativa do que em se eleger s prefeituras. Tabela 7 Deputados federais candidatos reeleio Cmara dos Deputados 1998, 2002 e 2006
Ano Total (no) Reeleitos (no) ndice de reeleio em relao ao total (%) Candidatos reeleio sem prefeitveis entre eleies legislativas (no) Reeleitos ndice de reeleio CD grupo sem prefeitveis (%) Candidatos CD prefeitveis entre eleies legislativas (n )
o

1998 443 288 65,0% 389 243 62,5% 54 45 83,3% 1996 41

2002 416 283 68,3% 359 238 66,3% 57 45 78,9% 2000 26

2006 433 267 61,7% 375 225 60,0% 58 42 72,4% 2004 19

Candidatos prefeitveis reeleitos CD (no) ndice de reeleio CD grupo prefeitveis (%) Eleio municipal ano Deputados eleitos prefeitos

Fonte: Diap (2000), Brasil (2009a) e Brasil (2009b). Elaborao: Matos (2009).

Os dados analisados reforam a hiptese de que os deputados federais que se candidataram s eleies s prefeituras no final do primeiro binio de seus mandatos legislativos podem ter realizado a antecipao de campanha eleitoral para a reeleio Cmara dos Deputados na eleio subsequente. Embora no seja possvel afirmar de maneira conclusiva se essa antecipao de esforos foi a motivao principal mobilizada para a candidatura prefeitura, os resultados das eleies legislativas apontam duas sinalizaes positivas a esse respeito: a primeira demonstra que os deputados prefeitveis se reelegeram Cmara em vantagem percentual expressiva (entre 12,4% e 20,8%) em relao aos candidatos que no concorreram s eleies municipais. A segunda demonstra que, dentro do grupo que

86

PARA ALM DAS URNAS

concorreu s eleies para as prefeituras os prefeitveis houve sucesso 65% maior na reeleio Cmara comparativamente eleio para o cargo de prefeito. O que parece diferenciar o grupo de prefeitveis do grupo de deputados fe derais que buscou a reeleio na Cmara dos Deputados no mesmo perodo sem a passagem pela candidatura s prefeituras que todas as iniciativas que parecem favorecer a reeleio foram tomadas em conjunto pelo primeiro grupo: a relao com a base eleitoral foi intensificada, a visibilidade do candidato foi ampliada, e os prefeitveis no apenas ganharam espao nas disputas intrapartidrias, como tambm se fortaleceram para enfrentar as disputas interpartidrias no seio de suas bases eleitorais.

Concluso
Os fatores que configuraram um cenrio propcio ao estabelecimento de uma dinmica eleitoral entre a Cmara dos Deputados e os municpios a partir da Constituio de 1988 foram basicamente trs: o primeiro, o status do municpio, alado condio de componente da federao pela nova Constituio, ao lado dos estados e do Distrito Federal, e que, em decorrncia, passou a usufruir de autonomia e prerrogativas equivalentes queles entes federados; o segundo diz respeito ao desalinhamento temporal das eleies municipais em relao s federais a partir de 1988; e, terceiro, a configurao institucional da Cmara dos Deputados, que torna possvel a existncia de deputados prefeitveis. Nesse cenrio, buscamos compreender a nova dinmica eleitoral e em que medida podemos associar as candidaturas dos deputados prefeitveis, no segundo ano de seus mandatos na Cmara dos Deputados, a uma antecipao de campanha s prximas eleies legislativas federais, que ocorrem dois anos aps as eleies municipais. Analisando as eleies municipais de 2008, obtivemos que 18,1% da bancada eleita em 2006 concorreram para o cargo de prefeito, ao mesmo tempo em que verificamos que, naquela mesma bancada, 29% dos depu tados federais eleitos j haviam exercido o cargo de vereador e 23,2% o cargo de prefeito, percentuais expressivos se comparados ao perodo anterior aferido, que de 6% de ex-vereadores e 16,7% de ex-prefeitos para os anos compreendidos entre 1987 e 1999. Esses dados so relevantes para dois propsitos: o primeiro, para demonstrar que h um fluxo eleitoral intenso, a partir do municpio, direcionado para as cadeiras da Cmara dos Deputados, visto que a mesma estratgia facultada aos

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

87

deputados federais, a de concorrer s eleies municipais no meio de seus mandatos na Cmara dos Deputados, tambm vivel aos vereadores, na metade de seus mandatos nas Cmaras Municipais. O segundo, para apontar que, nesse contexto, as candidaturas dos deputados prefeitveis podem ser associadas, com um tanto de plausibilidade, a uma antecipao de campanha s eleies para a Cmara dos Deputados, visto que o mercado eleitoral tornou-se ainda mais complexo e competitivo com as possibilidades eleitorais inseridas a partir da Constituio Federal de 1988. No entanto, se no podemos afirmar a inteno de o deputado prefeitvel assegurar a continuidade de sua carreira no Legislativo por intermdio de uma reconduo Cmara dos Deputados, dois anos aps sua candidatura e campanha eleitoral para prefeito municipal, podemos confirmar o resultado percentualmente mais expressivo obtido pelos prefeitveis em sua reconduo eleitoral quela Casa. Ao analisarmos os ndices de reeleio Cmara dos Deputados nas eleies de 1998, 2002 e 2006, percebemos que os deputados prefeitveis no eleitos para as prefeituras se reelegeram para a Cmara com vantagens percentuais positivas que oscilam entre 12,4% e 20,8% em relao aos que no concorreram ao cargo de prefeito, o que adiciona mais evidncias hiptese de associao entre as candidaturas s prefeituras e pr-campanha eleitoral s eleies da Cmara dos Deputados, que ocorrem dois anos aps as eleies municipais (Tabela 7). Alm disso, ao compararmos o ndice de retorno eleitoral no universo de deputados prefeitveis daquele perodo, percebemos que houve 65% a mais de prefeitveis que se reelegeram Cmara do que aqueles que se elegeram prefeitos. Ao analisarmos os dados referentes distribuio dos deputados prefeitveis ao longo das seis eleies municipais pesquisadas, averiguamos que (1) a participao ocorre de maneira contnua em todo o perodo; (2) os partidos mais importantes representados na Cmara, detentores das maiores bancadas, lanaram deputados prefeitveis em todas as seis eleies; (3) deputados prefeitveis concorreram em praticamente todos os estados em todas as eleies. Os resultados obtidos podem ser tomados como indicativos seguros de que no estamos diante de iniciativas de atores isolados em busca de sobrevivncia poltica, mas diante de uma dinmica eleitoral de potencial duplicado: ou o prefeitvel conquista o cargo de prefeito ou amplia suas possibilidades de reeleio Cmara dos Deputados. A segunda possibilidade contribui para a continuidade da carreira parlamentar.

88

PARA ALM DAS URNAS

Nesse ponto, se retornarmos a algumas indicaes de Samuels (2003) sobre a configurao da carreira legislativa na Cmara dos Deputados, ficar ainda mais evidente o risco da aplicao de paradigmas construdos em contextos muito diversos da realidade poltico-institucional brasileira. Ao concluir sua pesquisa, o autor afirma ter reunido evidncias empricas bastantes para afirmar que a natureza da ambio poltica no Brasil caracterizada por uma dinmica centrfuga a partir da Cmara dos Deputados, com seus integrantes sempre em busca de cargos nas esferas estaduais e municipais. O entendimento da dinmica eleitoral apresentada no presente estudo demonstra a existncia de um fluxo eleitoral de mo dupla entre a Cmara dos Deputados e os municpios, o que tornaria muito frgil a ideia de dinmica centrfuga proposta por Samuels, visto que no se trata simplesmente de uma disperso de energia poltica a partir de um vetor central. Uma imagem mais adequada seria a de atores polticos em movimento circular constante e ritmado, desempenhando seus papis institucionais tanto no Legislativo quanto no Executivo, seja na instncia municipal, quanto federal e que, a cada nova movimentao, ampliariam a prpria expertise poltica por intermdio da socializao obtida em cada uma das esferas. Quanto questo das relaes Executivo-Legislativo, o fluxo entre a Cmara dos Deputados e os Poderes Legislativo e Executivo municipais apresenta-se de tal forma acentuado, que deveria tornar plausvel uma reflexo sobre o municipalismo como um vetor que parece assumir papel preponderante em relao ao federa lismo nessas relaes, apresentando a autora, nesse ponto, uma discordncia em relao convico de Samuels (2003, 211) de que o federalismo continuar a modelar a ambio poltica e, por conseguinte, as relaes Executivo-Legislativo no Brasil nos anos futuros. De qualquer forma, qualquer modelo que venha a ser elaborado para a compreenso da dinmica eleitoral na Cmara dos Deputados necessita levar em conta (1) a impossibilidade de as foras polticas contidas na Cmara dos Deputados serem represadas unicamente em seu mbito institucional, visto que os vetores que direcionam novos atores Cmara dos Deputados continuam em movimento intenso, e (2) a tradio brasileira de oxigenar a representao por intermdio da eleio de atores polticos percebidos como novos pelo eleitorado.

VERA LCIA DE CAMPOS DE MATOS

89

PODERES E ATRIBUIES DO PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS NO PROCESSO DECISRIO LEGISLATIVO


Fernando Sabia Vieira

Introduo
A maioria dos trabalhos desenvolvidos na rea da cincia poltica em relao ao Poder Legislativo brasileiro no tem considerado, especificamente, o papel nem a importncia dos presidentes das Casas do Congresso Nacional no processo decisrio interno do Parlamento. No entanto, os presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal so, com frequncia, apontados, nas arenas pblicas de debate, como personagens importantes no contexto poltico nacional. Esse destaque se d tanto pela condio de representantes de interesses de partidos ou blocos parlamentares, especialmente quando integrantes de coalizes que do sustentao poltica ao governo federal no Congresso Nacional, quanto por serem autoridades ocupantes de importantes postos de comando poltico, detentores de privilgios e prerrogativas capazes de lhes proporcionar posio relevante nos processos decisrios internos do Parlamento e, assim, influncia na definio de polticas e rumos para o pas. Nesse contexto, estudar a atuao do presidente da Cmara dos Deputados no processo de formao das leis e o uso que faz de suas prerrogativas regimentais na organizao e na conduo dos trabalhos parlamentares poder aclarar a natureza de sua participao no processo decisrio interno do Legislativo e revelar algo da importncia do cargo nesse aspecto. Alm disso, poder contribuir para a compreenso do espao de poder poltico apropriado pelo cargo de presidente da Cmara dos Deputados e da importncia que seu exerccio pode ter para as carreiras polticas de seus ocupantes.

FERNANDO SABIA VIEIRA

93

Nesse enquadramento, o objetivo deste trabalho identificar e analisar os poderes e atribuies do presidente da Cmara dos Deputados previstos no Regimento Interno potencialmente aptos a permitir sua interveno no processo decisrio das matrias legislativas. Do ponto de vista da teoria, importantes para o estudo em causa so os trabalhos sobre comportamento e organizao parlamentar, de ndole neoinstitu cionalista, que buscam explicar os processos decisrios legislativos, sua orga nizao e resultados em funo do comportamento dos legisladores e das instituies criadas para propiciarem o alcance de seus objetivos. Desse modo, apresentada, inicialmente, uma reviso do debate sobre o processo decisrio do Parlamento brasileiro, no contexto do chamado presidencialismo de coalizo, com o objetivo de identificar os processos formais e informais envolvidos, bem como os agentes que interferem nos resultados legislativos, especialmente na aprovao de leis e, em consequncia, na definio de polticas pblicas e das plataformas de governo. Na seo seguinte traado um perfil do cargo de presidente da Cmara dos Deputados em termos dos poderes e atribuies que lhe so conferidos pelas instituies internas e pela praxe parlamentar, cotejando-se com aqueles reservados aos lderes partidrios.

Papel do presidente da Cmara dos Deputados no processo decisrio do Legislativo


De acordo com o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), a escolha do presidente se d segundo uma regra de maioria do Plenrio, exigindo-se maioria absoluta dos votos vlidos para eleio em primeiro escrutnio e, caso nenhum candidato a alcance, disputa entre os dois mais votados, em segundo escrutnio, sempre com votao secreta. Ora, desde 1989, data da vigncia do atual Regimento Interno, elaborado sob a gide da Constituio de 1988, nenhum partido poltico conseguiu, isoladamente, nmero suficiente de cadeiras na Cmara que lhe garantisse a escolha do presidente sem o apoio de outras agremiaes, o que insere a eleio do presidente da Cmara dos Deputados no contexto da formao de coalizes parlamentares, quer para efeito de gesto interna do Legislativo, quer com vistas ao apoio ao governo.

94

PARA ALM DAS URNAS

Note-se que, embora o Regimento Interno confira formalmente bancada do partido ou bloco parlamentar com maior representao na Cmara o direito de ocupar a Presidncia, ainda que no tenha a maioria dos membros da Casa, uma praxe inaugurada em 1993 tem garantido a qualquer deputado, de qualquer partido, a possibilidade de se apresentar como candidato ao cargo de presidente, independentemente de indicao da liderana partidria. Isso tem tornado a disputa potencialmente mais pulverizada, podendo mesmo o pleito ser vencido por uma coalizo eleitoral ad hoc, cujo acordo de formao pode incluir, eventualmente, a distribuio dos demais cargos da Mesa e de postos administrativos internos. Do ponto de vista da organizao institucional do Parlamento brasileiro, detm o presidente da Casa importantes prerrogativas e poderes institucionais para a conduo do processo legislativo e para a organizao dos trabalhos, influenciando no preenchimento de cargos e na definio da agenda de votaes, alm de ter participao destacada no controle dos recursos administrativos do Parlamento. Por outro lado, uma vez que tem mandato de dois anos e no pode ser afastado antes disso, dispe ele de certa independncia, ao menos do ponto de vista formal, para o exerccio do cargo, at mesmo em relao ao seu partido ou bloco parlamentar. Alm disso, o cargo confere a seu ocupante uma razovel quantidade de prmios e benefcios que podem ser convertidos em capital poltico prprio, fortalecendo sua carreira pblica, ou distribudos entre seus pares, privilegiando sua agremiao partidria ou mesmo o governo. Externamente ao Parlamento, o presidente da Cmara dos Deputados o segundo na linha de substituio do presidente da Repblica e considerado como uma pea importante nas negociaes para formao de coalizes de governo e para garantir o controle de postos-chaves no Parlamento, em especial aqueles detentores de poderes de agenda e de interferncia na atividade de elaborao legislativa. Interessa, pois, aos partidos ou coalizo de apoio ao governo o controle da Presidncia da Cmara dos Deputados para gerenciar o processo de tramitao e aprovao das leis, especialmente levando-se em conta que os projetos de iniciativa do presidente da Repblica tm sua apreciao iniciada nessa Casa do Congresso Nacional e nela so finalizados, em caso de modificaes feitas no Senado Federal. Desse modo, a escolha do presidente da Cmara dos Deputados pode ser influenciada tanto pela composio interna das foras presentes na Casa e dos interesses

FERNANDO SABIA VIEIRA

95

que atuam na busca da apropriao de benefcios do mandato, quanto pelo quadro poltico nacional, uma vez que o governo necessita do Congresso Nacional para aprovar leis que viabilizem a consecuo de suas polticas pblicas. A questo est, pois, colocada em linha com as discusses e estudos sobre comportamento dos legisladores, sobre organizao e funcionamento dos Parlamentos e sobre seus processos decisrios internos. A tentativa de compreenso do modo de organizao do Parlamento brasileiro, de seu processo decisrio e do comportamento dos seus legisladores deve comear com alguma considerao sobre a especificidade do modelo institucional brasileiro, historicamente forjado e hoje consagrado na Constituio vigente. nesse sentido que Srgio Abranches aponta para o dilema enfrentado pelos constituintes de 88, o qual, para ele, no dizia propriamente respeito ao sistema de representao nem ao sistema partidrio at ento existentes no pas, pois esses no diferiam dos encontrados nas democracias modernas, mas sim ao desafio de responder demanda por um ordenamento poltico institucional capaz de reunir e dar coerncia a presses advindas de uma sociedade marcada por heterogeneidades e discrepncias, sem o que no haveria condies de os governos futuros intervirem com legitimidade no sentido de reduzir as desigualdades e responder aos interesses dos diversos setores. Para esse autor, a especificidade do modelo brasileiro resultante desse dilema no reside em nenhum dos seus elementos isoladamente considerados, mas numa inusitada combinao deles, sendo o Brasil a nica democracia moderna a combinar representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo e, ainda, a organizar os governos com base em grandes coalizes partidrias. Da a consagrada alcunha de presidencialismo de coalizo, para identificar nosso peculiar arranjo poltico institucional (ABRANCHES, 1988). Estudos desenvolvidos a partir da considerao desse modelo institucional buscaram aplicar a teoria das coalizes formuladas em ambientes parlamentaristas ao caso brasileiro. Em especial, trata-se de investigar se esses gabinetes formados em regime presidencialista podem funcionar como as coalizes parlamentaristas, nas quais se verificam um alto grau de disciplina partidria nas decises de plenrio e uma grande sintonia com as propostas legislativas advindas do governo. Octavio Amorim Neto, por exemplo, busca testar e identificar o grau de disciplina partidria em face de fatores como a formao de gabinetes

96

PARA ALM DAS URNAS

(distribuio de ministrios), o decurso do tempo e a abrangncia ideolgica (AMORIM, 2000). Essa discusso serve de pano de fundo para se tentar entender o comportamento dos membros do Parlamento no Brasil, inseridos nesse sistema complexo, em que vrios fatores institucionais e culturais interferem nas escolhas dos eleitores e na tomada de decises legislativas e de governo. Especialmente, no que diz respeito compreenso dos processos decisrios internos do Parlamento e participao dos diversos agentes que nele interferem, importa indagar sobre o efetivo controle, pelos partidos, por meio de lderes e dos presidentes das Casas, dos postos e dos mecanismos determinantes na tramitao e aprovao de propostas de seu interesse e no impedimento do sucesso de iniciativas que estejam em desacordo com seus programas. Duas vertentes tericas vo aqui se contrapor, no esteio das principais linhas de anlise neoinstitucionalistas hodiernas. De um lado, h os que veem o comportamento dos legisladores brasileiros como essencialmente vinculado a interesses particulares e paroquiais, relacionados com a procura de incrementar a prpria carreira e com o sucesso eleitoral, o que faz com que o grau de fidelidade seja pequeno, com que as lideranas partidrias sejam fracas e obriga o governo a recorrer com frequncia a mecanismos de cooptao individual. De outra parte, estudos intentam demonstrar, contrariamente, que o grau de fidelidade dos membros do Parlamento em relao s orientaes de seus lderes partidrios elevado, identificando-se nas normas internas das Casas Legislativas mecanismos de concentrao de poderes que permitem aos lderes e ocupantes de postos-chave o controle dos trabalhos legislativos. Na primeira linha, caracterizada como distributivista, Barry Ames apresenta os efeitos das estruturas polticas formais sobre o comportamento dos polticos e sobre os resultados dos processos polticos. Em sua viso, o Brasil tem uma crise permanente de governabilidade em razo do sistema poltico e eleitoral, que, de uma parte, produz partidos fracos e indisciplinados e, de outra, obriga o presidente da Repblica a formar coalizes de governo num Congresso que apresenta um grande nmero de atores com poder de veto. Esses atores, tendo o controle sobre as decises do Parlamento, assumiriam um comportamento marcadamente fisiolgico e paroquial, obrigando o chefe do Executivo a distribuir benefcios em forma de cargos e programas de obras para arregimentar apoio para suas polticas (AMES, 2001).

FERNANDO SABIA VIEIRA

97

Pereira e Mueller (2002), analisando o comportamento parlamentar em governos de coalizo, associado, pelos tericos, a altos custos de formao, chegam a concluso algo diversa da de Ames, quanto governabilidade. Eles consideram que o controle que o Executivo mantm da execuo das emendas parlamentares ao oramento lhe permite obter apoio no Legislativo a baixo custo, beneficiando-se da atitude distributivista dos legisladores. Alm disso, identificam a existncia de normas e procedimentos legislativos capazes de garantir ao Executivo a preservao da substncia de sua proposta, controlando as alteraes promovidas pelos parlamentares. Numa e noutra perspectiva, os ocupantes de cargos de direo e coordenao dos trabalhos legislativos, como os lderes de partidos, presidente de comisses e os membros da Mesa Diretora, no desempenhariam papis relevantes no processo decisrio interno, superados pela postura indisciplinada e individualista dos parlamentares. Ainda sob a tica comportamental distributivista, David Samuels estuda as carreiras polticas no Brasil a partir da teoria da ambio. Para ele, os deputados federais brasileiros, em funo do sistema de lista aberta, dependem de sua insero poltica em nvel estadual. Assim, eles valorizam postos fora do Parlamento que lhes possibilitem distribuir mais benefcios locais. Mesmo a participao na distribuio de recursos do Oramento se daria em funo de obter postos nos estados, e no necessariamente com vistas reeleio. Esse tipo de atuao no fortaleceria o Congresso, produzindo carreiras legislativas curtas, sem especializao. No entanto, Samuel destaca que o estudo dos dez anos de democracia no Brasil aps 1988 conduz tambm percepo de que h uma importncia crescente das instituies legislativas na configurao do recm-inaugurado regime e que as peculiares motivaes de carreira poltica identificadas no pas tm trazido significativas consequncias para a estrutura e diviso de tarefas dentro no Parlamento (SAMUELS, 2003). Quanto a esse aspecto, interessante notar que dos dez deputados que exerceram a Presidncia da Cmara dos Deputados desde 1987 apenas um se candidatou, logo aps o mandato parlamentar, a cargo eletivo no Poder Executivo. Os demais ou postularam o retorno ao Congresso ou no se candidataram no perodo seguinte, o que est em discrepncia com os resultados gerais propostos por Samuels. Uma possvel explicao para esse fenmeno pode estar na diviso de tarefas dentro do Parlamento, que veio a produzir uma concentrao especfica

98

PARA ALM DAS URNAS

de poderes conferidos ao presidente da Cmara dos Deputados, fazendo com que os ocupantes desse cargo tenham interesse em desenvolver uma atuao mais especializada e focada no Parlamento. Esse fato foi constatado e analisado por Figueiredo e Limongi em seu trabalho sobre lideranas polticas na Cmara dos Deputados do Brasil (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2002). Nesse estudo, os autores comeam por observar que a igualdade de prerrogativas constitucionalmente conferidas de modo igualitrio a todos os membros do Poder Legislativo contrastada pela maneira desigual como as normas internas que regem seus trabalhos distribuem os direitos parlamentares. Assim, a descentralizao e a fragmentao do Parlamento, que se poderiam esperar a partir das normas constitucionais, acabam por no se verificarem na prtica, uma vez que a organizao do processo decisrio distribui de maneira desigual e concentradora recursos e atribuies parlamentares, criando um segmento privilegiado de lderes em contraste com uma maioria que no tem acesso a tais benefcios. Disso resulta uma centralizao dos trabalhos e das decises nas mos de uns poucos. Para eles, a concentrao de prerrogativas ajuda a entender a conexo entre carreira parlamentar e ocupao de postos privilegiados dentro da Cmara dos Deputados, para os quais se requer maior experincia legislativa. Isso apontaria para carreiras polticas mais focadas no Legislativo, em contraste com as caractersticas gerais observadas, que so as de carreiras com pouca especializao e baixas taxas de reeleio, marcadas por uma alta rotatividade entre postos legislativos e executivos. Desse modo, ao considerarem as carreiras polticas e as carreiras parlamentares no Brasil, Figueiredo e Limongi concluem sua anlise descrevendo-as como caracterizadas por uma baixa especializao da atividade parlamentar, configurada esta pela pequena experincia dos legisladores eleitos e por uma alta rotatividade com outros cargos, eletivos ou no, fora do Legislativo e fora da esfera federal. No entanto, constatam que, no obstante isso, os cargos de liderana no Congresso Nacional mostram estabilidade e seus ocupantes apresentam carreiras mais especializadas na atividade legislativa e parlamentar do que seus pares. A explicao para esse fato estaria, segundo os autores, na estrutura de incentivos internos conferidos pelas normas de organizao parlamentar, capazes de se tornarem atraentes o bastante para incentivar longas carreiras no Legislativo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2002).

FERNANDO SABIA VIEIRA

99

Numa outra vertente terica, a crtica em relao transposio para o Brasil desse modelo de explicao do comportamento dos legisladores forjado a partir do Congresso norte-americano, no qual predominaria, na viso da maioria de seus analistas, uma postura individualista e paroquial dos parlamentares, comeou a ser construda por autores como Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, a partir do questionamento de algumas premissas. De acordo com esses autores, essa viso monoltica, segundo a qual os legisladores se movem unicamente em funo de obterem e distriburem benefcios que garantam suas reeleies nos respectivos distritos, no se aplica totalmente ao Brasil, uma vez que o nosso ordenamento poltico no reproduz as condies institucionais e motivacionais que levariam os parlamentares a basearem suas carreiras unicamente em vnculos pessoais, e apartidrios, com seus constituintes e com o Executivo, como ocorre com o sistema eleitoral majoritrio dos Estados Unidos. H, para eles, que se considerar fatores polticos e elementos institucionais que diferenciam o Parlamento brasileiro do norte-americano. Entre esses figurariam, primeiro, a complexidade de nosso modelo de representao, que permite diferentes estratgias eleitorais; depois, o peso de normas institucionais e regimentais que regulam o processo decisrio, de modo a conferir importante papel aos partidos polticos e aos seus lderes no Congresso, inclusive na distribuio de cargos aos membros das bancadas e na subscrio de emendas coletivas ao oramento; e, finalmente, a forte concentrao de poderes do presidente da Repblica no mbito do Legislativo, que lhe permite formar coalizes de governo baseadas na conduo dos lderes partidrios no Congresso e na fidelidade das bancadas, alm de grandes possibilidades de interferncia na agenda parlamentar. No seu estudo sobre partidos polticos na Cmara dos Deputados no perodo de 1989 a 1994, Figueiredo e Limongi (1995a) desafiam a viso dominante at ento de que o Legislativo brasileiro seria caracterizado pelo comportamento individualista e indisciplinado dos seus integrantes, ao ponto de comprometer o desempenho de suas funes institucionais. Nessa compreenso, o nmero excessivo de partidos polticos, sua falta de coeso interna e a fraqueza de suas lideranas no permitiriam a coordenao da ao parlamentar, o que, associado a sistema eleitoral de representao proporcional com lista aberta, propiciaria uma atuao basicamente paroquial dos legisladores em busca de suas respectivas reeleies. Analisando dados sobre votaes nominais no Plenrio da Cmara dos Deputados, os autores encontram um elevado grau de previsibilidade nos resultados das deliberaes, considerando-se as orientaes dadas pelos lderes

100

PARA ALM DAS URNAS

partidrios. Para eles, o elevado nmero de partidos no representa uma dificuldade real, visto que estes apresentam um grau de coeso interna suficiente para tornar previsvel o comportamento das bancadas em Plenrio. A explicao para esse fato estaria nas normas que regem o processo decisrio do Parlamento, que conferem poderes aos lderes partidrios suficientes para o controle da agenda e para coibirem as estratgias individualistas dos legisladores. Desse modo, embora os deputados possam apresentar livremente suas propostas, eles tm, individualmente, poucas possibilidades de interferir no que de fato aprovado (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995). A concluso dos autores vai, portanto, na direo de sugerir que a forma peculiar de organizao da Cmara dos Deputados leva a uma centralizao das decises nas mos dos lderes dos partidos polticos, o que, associado ao poder de iniciativa e de agenda do presidente da Repblica, produziria, no contexto da formao de coalizes parlamentes, um controle da ao parlamentar, fazendo com que a Casa no fique refm do individualismo e do paroquialismo. A anlise crtica de Figueiredo e Limongi da teoria distributivista at ento dominante aprofundada em Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional (1999), obra em que os autores consideram o ordenamento poltico jurdico introduzido pela Carta de 1988 e colocam em destaque importantes diferenas institucionais que afastam o Parlamento brasileiro do norte-americano. Chamam eles ateno, em especial, para as instituies que regulam o processo decisrio no Congresso Nacional do Brasil, os poderes legislativos conferidos ao presidente da Repblica e o modo peculiar de organizao dos trabalhos legislativos, aspectos relegados nas anlises focadas quase que exclusivamente na conexo eleitoral e na premissa de um comportamento paroquial e indisciplinado dos congressistas. Os autores buscam demonstrar que, no Brasil, o Poder Executivo consegue controlar a atividade do Legislativo por meio de um importante poder de agenda, configurado pela ampla iniciativa legislativa do presidente da Repblica, pelo regime de urgncia constitucional e pela possibilidade de edio de medidas provisrias, entre outros instrumentos, e por meio de regras de organizao do Parlamento que distribuem prerrogativas internas de acordo com um princpio partidrio, como ocorre com a escolha dos membros das mesas diretoras e dos integrantes e presidentes das comisses, rgos que detm poderes de comando do processo legislativo. Esses elementos, associados s j apontadas disciplina e coeso partidrias, possibilitam o funcionamento de um regime que associa o presidencialismo ao multipartidarismo por meio de coalizes partidrias.

FERNANDO SABIA VIEIRA

101

O argumento o de que os lderes dos partidos no Congresso, por meio de regras institucionais, conseguem coordenar a ao de seus afiliados e neutralizar a tendncia individualista e paroquial que poderia impossibilitar um apoio efetivo do Legislativo s polticas propostas pelo governo. Para os autores, os deputados individualmente no tm condies de pressionar o Executivo, interessandolhes, assim, a ao coletiva coordenada pelos lderes. De outro lado, o Executivo se beneficia negociando com as bancadas, pois assim obtm apoio mais estvel e de mais longo prazo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). relevante, pois, aprofundar o estudo desses mecanismos de controle do processo decisrio parlamentar, cuidando-se de entender a natureza e a extenso dos poderes conferidos aos lderes partidrios e aos presidentes das Casas do Congresso, estes ltimos, em geral, no considerados, nessas anlises, como atores dotados de prerrogativas e capacidade prpria de ao. Importa, igualmente, compreender como esses poderes podem ser exercidos quer no sentido de facilitar tramitao das matrias da agenda da coalizo de governo, quer com o objetivo de obstar iniciativas em desacordo com as polticas almejadas. Fabiano Santos (2003) tambm analisa o papel dos partidos no presidencialismo de coalizo brasileiro, comparando dados anteriores e posteriores Constituio de 1988. Nesse trabalho, o autor conclui que a concentrao de poderes nas mos do presidente da Repblica tem como contrapartida no Congresso a necessidade de organizao dos deputados federais em partidos parlamentares, o que aumenta a disciplina e a previsibilidade. Santos demonstra que o padro de coalizo partidria varia quando se consideram os perodos anteriores e posteriores a 1964, com uma tendncia a uma configurao mais consistente de comportamento partidrio, com um reforo das prerrogativas dos respectivos lderes. Para ele, trs instituies importantes na organizao do processo decisrio da Cmara dos Deputados no existiam no perodo de 1946 a 1964: o Colgio de Lderes, rgo institudo pelo Regimento de 1989 como auxiliar da Mesa Diretora na definio da agenda dos trabalhos; a restrio apresentao de emendas individuais em plenrio em alguns casos, como nas urgncias; e o encaminhamento de votao, que indica aos deputados a posio dos respectivos lderes em cada votao nominal (SANTOS, 2001). De acordo com o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), o Colgio de Lderes composto pelos lderes das bancadas dos partidos ou blocos, os lderes da Maioria, da Minoria e o lder do governo. O colgio delibera com o

102

PARA ALM DAS URNAS

voto ponderado de seus integrantes, exceto o lder do governo, sobre as matrias de competncia regimental dos lderes, especialmente a definio da agenda mensal de proposies a serem includas em Ordem do Dia12. No entanto, dados da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados mostram que o Colgio de Lderes no funcionou com esse desenho institucional seno no primeiro binio (1989-1991), correspondente presidncia do deputado Paes de Andrade, quando suas reunies eram conduzidas pelo lder do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, o maior partido na Casa. Desde ento, tm se tornado praxe na Cmara reunies de lderes sob a coordenao do presidente da Casa, por iniciativa deste. Vale dizer que, ao longo desses anos, o Colgio de Lderes no tem atuado como um rgo autnomo, exercendo suas atribuies regimentais, inclusive quanto definio da agenda mensal, mas sim como um frum de discusso poltica convocado e coordenado pelo presidente da Casa, do qual saem eventuais acordos de pauta e de procedimentos legislativos. Um outro aspecto do processo decisrio legislativo foi abordado por Fabiano Santos e Acir Almeida, que estudaram a seleo de relatores nas comisses permanentes da Cmara dos Deputados no Brasil, utilizando-se da teoria informacional. Partem os autores da suposio de que os relatores desempenham nas comisses uma funo informacional, uma vez que eles recebem do colegiado, por meio da designao pelo seu presidente e em face das regras internas de deliberao, uma delegao para trazer subsdios que orientem a deciso de todos, deciso essa, no entanto, sujeita regra de maioria. A escolha sistemtica dos relatores , portanto, nessa anlise, mais um fator que torna mais previsvel e menos fragmentado o trabalho parlamentar (SANTOS e ALMEIDA, 2005). O presidente da Cmara dos Deputados detm a atribuio regimental de indicar relatores para atuarem diretamente no plenrio da Casa quando a proposio includa sem parecer na Ordem do Dia, o que ocorre, por exemplo, na apreciao de projetos em regime de urgncia e de medidas provisrias. Observe-se que esses so dois importantes instrumentos de que dispe o governo para impor sua agenda ao Parlamento, sendo, em ambos os casos, decisiva a atuao do presidente da
12

Denomina-se Ordem do Dia a fase da sesso do Plenrio destinada apreciao das proposies. s vezes o termo usado, no Regimento, como sinnimo de pauta. Tambm as reunies das comisses tm sua Ordem do Dia.

FERNANDO SABIA VIEIRA

103

Casa. Ademais, o presidente da Cmara tambm controla a criao das comisses especiais temporrias, como as de inqurito e as destinadas a apreciar as propostas de emenda Constituio, influenciando, indiretamente, a escolha dos respectivos relatores, especialmente quanto s ltimas. De toda essa discusso acerca do funcionamento do Parlamento brasileiro, mesmo nos trabalhos orientados por uma viso mais partidria, percebe-se que pouca ou nenhuma ateno especfica foi dada aos cargos de presidentes das Casas do Congresso Nacional. Tal lacuna contrasta com o destaque que os ocupantes dessas posies detm no cenrio poltico nacional e com o considervel acervo de poderes e atribuies que as normas de organizao do Parlamento lhes conferem. Principalmente, no considerar o papel especfico dos presidentes do Congresso significa no levar em conta importantes institutos e mecanismos do processo decisrio do Parlamento, omisso essa talvez ainda produto da forte tendncia de aplicao ao legislativo brasileiro do modelo norte-americano, influncia que deve ser discernida e ponderada.

Perfil institucional do cargo de presidente da Cmara dos Deputados


A Constituio brasileira vigente no confere ao presidente da Cmara dos Deputados nenhuma prerrogativa especial nem privilgio na sua condio de legislador, prevalecendo, quanto a esse aspecto, um princpio de igualdade entre os membros do Parlamento: todos tm o mesmo poder de iniciativa legislativa, as mesmas atribuies e imunidades, estando sujeitos ao mesmo regime disciplinar. De outra parte, desempenha o presidente da Cmara funes constitucionais de importncia poltica e institucional. Ele o segundo na linha de substituio do presidente da Repblica, embora no o suceda na hiptese de vacncia. Tambm integra, como membro nato, o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, rgos de assessoramento poltico da Presidncia da Repblica e de consulta obrigatria em alguns casos de relevante interesse nacional. Juntamente com o presidente do Senado Federal, pode propor a convocao extraordinria do Congresso Nacional, o que depende, no entanto, de aprovao da maioria de cada Casa. Conquanto relevantes, essas atribuies previstas na Constituio no so frequentemente exercidas, dado seu carter espordico e excepcional. No , portanto, do ponto de vista normativo constitucional que se destaca o cargo de presidente da Cmara dos Deputados. A configurao de seus poderes e atribuies especiais est estabelecida pelas normas internas da Casa, como

104

PARA ALM DAS URNAS

se ver mais adiante, sendo muito mais resultante, portanto, da forma peculiar como os integrantes do Legislativo organizaram seus trabalhos e seus processos internos de deciso do que do ordenamento jurdico estatal. Seu espectro de poderes e atribuies tem, assim, relao estreita com a forma peculiar de institucionalizao do Parlamento brasileiro e com a conjugao de foras polticas que o controlam. Se o presidente da Cmara tem atribuies e poderes, esses lhe foram conferidos pelos prprios pares, na elaborao do Regimento Interno e nas prticas consagradas na Casa, e so por eles sustentados, visto que essas regras e prticas no so contestadas nem alteradas. O presidente da Cmara dos Deputados do Brasil detm um cabedal significativo de poderes de conduo dos trabalhos legislativos e de interveno nos processos decisrios internos. Uma anlise desses poderes e prerrogativas contribuir para uma melhor compreenso do peso poltico do cargo em estudo, do modo como as deliberaes so tomadas no mbito da Cmara dos Deputados, dos procedimentos a que as proposies legislativas esto sujeitas durante sua tramitao e da participao dos demais agentes com poder de deciso dentro do Parlamento. A apresentao que se segue tem como fonte primria de informao o Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), edio de 2006. Poderes relativos tramitao das matrias legislativas O presidente da Cmara dos Deputados detm uma srie de prerrogativas e poderes referentes ao recebimento e tramitao de matrias legislativas. A ele cabe, nos termos do Regimento Interno, proceder a anlise das proposies apresentadas Casa para efeito de seu acolhimento, distribuio s comisses e definio dos respectivos regimes de apreciao.13 Tambm exerce o presidente atribuies relativas ao funcionamento das comisses e cabe-lhe a conduo dos trabalhos do Plenrio, tendo ele, assim, atuao durante toda a tramitao das matrias legislativas. Embora haja parmetros normativos para cada uma dessas decises, verifica-se um grau razovel de discricionariedade, que permite gerenciar, em alguma medida, o trmite das matrias sujeitas deciso da Cmara, estabelecendo prioridades de agendas e coordenando os trabalhos entre Plenrio e comisses.
13

O Regimento Interno da Cmara considera proposio toda matria sujeita ao exame da Casa. So espcies de proposies as propostas de emenda Constituio, os projetos de lei, de decreto legislativo e de resoluo, as emendas, os recursos e os requerimentos, entre outros.

FERNANDO SABIA VIEIRA

105

Alguns desses procedimentos so apontados e detalhados a seguir. A Cmara dos Deputados no tem um rgo semelhante a uma comisso de normas ou de acolhimento das proposies. Na edio original do atual Regimento Interno, aprovado pela Resoluo no 17, de 1989, esse papel era em parte cominado Comisso de Constituio e Justia, que tinha a incumbncia de emitir um parecer de admissibilidade das matrias, quanto a sua conformidade constitucional, antes do encaminhamento s demais comisses. Tal regra foi, no entanto, alterada em 1991, passando o exame de constitucionalidade a ser feito pela Comisso de Justia apenas depois da tramitao pelos colegiados competentes quanto ao mrito. Deixou, portanto, de ser, propriamente, um juzo de admisso tramitao. Remanesce, no entanto, desde a promulgao do Regimento, a prerrogativa conferida ao presidente da Cmara de negar tramitao aos projetos que considerar no estarem devidamente formalizados, ou que forem, a seu juzo, evidentemente inconstitucionais, injurdicos ou antirregimentais. Ou seja, tem ele poderes para fazer uma certa triagem das matrias legislativas apresentadas Casa, pelo menos quanto a aspectos de forma e de legalidade.14 Dados levantados e analisados por Sandra Ferreira mostram que, desde 1988 at 2007, pelo menos 570 projetos e 64 propostas de emenda Constituio foram recusados pelo presidente da Cmara, a grande maioria por terem sido considerados evidentemente inconstitucionais. Entre esses, os casos mais frequentemente observados foram de projetos de autoria de deputados apresentados sobre matrias de iniciativa legislativa privativa do presidente da Repblica (FERREIRA, 2007). Segundo a autora, trata-se de um incipiente mecanismo de controle prvio de constitucionalidade, de carter no jurisdicional, executado por um rgo poltico. Recentemente, em novembro de 2008, o presidente do Senado Federal, com base em prerrogativa regimental anloga, anunciou a devoluo ao presidente da Repblica da Medida Provisria no 446, de 2008, por entender que esta no atendia aos requisitos constitucionais de urgncia e relevncia. Tal deciso no chegou a produzir efeitos jurdicos por ter sido objeto de um recurso ao Plenrio daquela Casa, recurso esse que no chegou a ser apreciado em funo da rejeio definitiva da medida provisria, pela Cmara dos Deputados, em 10 de fevereiro de 2009.

14

RICD, art. 137, 1o.

106

PARA ALM DAS URNAS

De todo modo, a utilizao pelo presidente do Senado Federal do poder de devoluo de matria inconstitucional em relao a uma iniciativa do Poder Executivo, mormente em se tratando de uma medida provisria, d uma medida do alcance que essa atribuio dos presidentes do Parlamento pode vir a ter. Tendo sido uma proposio considerada apta tramitao pelo presidente da Cmara do ponto de vista constitucional e regimental, compete-lhe indicar as comisses que devero sobre ela se pronunciar bem como a ordem em que devero os respectivos pareceres ser emitidos.15 Essa sequncia na apreciao tem importncia, uma vez que, em Plenrio, ter preferncia sobre os demais o parecer da ltima comisso de mrito, caso esta conclua pela apresentao de substitutivo.16 Observe-se que os contedos temticos que compem as reas de competncia das comisses permanentes da Cmara dos Deputados no so estanques, permitindo diferentes arranjos na indicao dos colegiados.17 Por exemplo, uma matria que trate de agricultura, alm de ser encaminhada Comisso de Agricultura e Poltica Rural, pode ou no ser remetida Comisso de Desenvolvimento Econmico ou Comisso de Meio Ambiente. Ou, ainda, um projeto sobre relaes de emprego, distribudo Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico, pode ser requerido pela Comisso de Desenvolvimento Econmico. Tambm do presidente a deciso sobre a criao de comisses especiais, quer para matrias que ele entenda estarem inseridas no campo temtico de mais de trs comisses permanentes, quer para a apreciao de propostas de emenda Constituio. Novamente aqui, a interconexo das reas de competncia das comisses permanentes e a abrangncia dos contedos dos projetos permitem diferentes critrios e interpretaes quanto criao da comisso especial. Note-se que, quando esta criada, ela substitui todas as demais, tanto as de mrito quanto as de Finanas e Tributao e de Constituio e Justia, proferindo um nico parecer. Ademais, tratando-se a comisso especial de um colegiado ad hoc, os lderes fazem as indicaes para sua composio j considerando o teor do projeto a ser examinado, tendo, com isso, em tese, maior controle sobre sua atividade do que teriam

15 16

RICD, art. 139. Denominam-se substitutivos emendas globais apresentadas por comisso que propem um novo texto integral para a proposio em exame. RICD, art. 32.

17

FERNANDO SABIA VIEIRA

107

se o trmite se desse regularmente pelas comisses permanentes, inclusive com a indicao de presidentes e relatores escolhidos para aquela matria especfica. Os conflitos de competncia entre comisses tambm so dirimidos pelo presidente, cabendo-lhe incluir ou excluir comisses no despacho de distribuio, observado o limite de trs para exame do mrito da proposio. Ultrapassado esse nmero, indicada a criao de comisso especial para a matria.18 Mesmo nos casos em que um projeto levado ao exame do Plenrio sem pareceres das comisses, como ocorre com frequncia nas urgncias, a distribuio s comisses determinada pelo presidente da Cmara mantida, cabendo, nesses casos, a ele indicar os relatores que iro proferir pareceres de Plenrio em substituio a cada comisso.19 Um outro aspecto relevante na organizao dos trabalhos das Casas do Congresso Nacional decorre do fato de a Constituio Federal de 1988 ter institudo no processo legislativo brasileiro o chamado poder conclusivo ou terminativo ou competncia legislativa plena das comisses parlamentares, seguindo o modelo das constituies italiana e espanhola. Tal instituto representa a possibilidade de uma proposio, nos casos definidos nos regimentos internos da Cmara e do Senado, ser apreciada em carter final pelas comisses, sem deliberao do Plenrio respectivo, salvo solicitao nesse sentido de um dcimo de seus membros. De acordo com o Regimento Interno da Cmara, da competncia do presidente, ao distribuir os projetos s comisses, interpretar os critrios nele previstos e definir se as matrias estaro sujeitas ao poder conclusivo dessas ou se devero ser apreciados em Plenrio, deciso que tem como consequncia diferentes prazos e procedimentos regimentais.20 Alguns desses parmetros normativos so objetivos, como o caso das proposies cuja aprovao dependa da maioria qualificada, que s pode ser aferida em Plenrio.21 Outros, no entanto, esto sujeitos a interpretao, a exemplo da regra que estabelece que os projetos que tratem de direitos individuais no podem ser apreciados conclusivamente pelas comisses.

18 19 20 21

RICD, art. 141. RICD, art. 157, 2o. RICD, art. 24, II. As proposies legislativas em geral so aprovadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta dos membros da Casa. So exemplos de matrias sujeitas a maiorias qualificadas as propostas de emenda Constituio, que dependem do voto de 3/5, e os projetos de lei complementar, que precisam da aprovao da maioria absoluta dos membros da Cmara.

108

PARA ALM DAS URNAS

Ainda quanto distribuio das proposies para apreciao, tambm pode o presidente da Cmara, com base no Regimento, determinar que projetos tramitem conjuntamente, ordenando sua apensao uns aos outros, caso considere haver conexo ou correlao entre as matrias de que tratam.22 Aqui, a impreciso das normas regimentais e a diversidade de contedo das matrias legislativas permitem decises bastante discricionrias, admitindo o agrupamento de proposies por temas ou subtemas, sua concentrao em determinada comisso ou ainda que um projeto recm-recebido alcance, na tramitao, outros mais antigos, economizando etapas. Como exemplo, um projeto recebido do Executivo ou do Senado pode ser apensado a outro em tramitao que contenha matria conexa ou correlata, que j esteja pronto para ser includo em Ordem do Dia, prescindindo dos pareceres das comisses. As decises do presidente da Cmara quanto devoluo de projetos que considere imprprios para tramitao, que inclua ou exclua comisso da distribuio ou que determine ou negue a apensao de projetos para tramitao conjunta podem ser objeto de recursos ao Plenrio da Cmara. No entanto, tais recursos tm uma baixssima taxa de incidncia ou xito. Na 52 Legislatura (20022007), por exemplo, nenhum recurso nesse sentido foi apreciado pelo Plenrio, segundo dados do Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados. Vale dizer, prevaleceu sempre o critrio ou a deciso do presidente. Poderes relativos s comisses legislativas O presidente da Cmara dos Deputados detm alguns poderes de controle das atividades das comisses permanentes e temporrias. Cabe-lhe, inicialmente, cuidar para que se restrinjam, em seus pareceres, a matrias de suas respectivas competncias, podendo ele mandar excluir dos autos de tramitao manifestaes que entenda extrapolarem esses limites, inclusive emendas ou substitutivos apresentados pelas comisses.23Alm disso, quando uma comisso deixa de cumprir os prazos regimentais, pode o presidente da Casa determinar o seguimento da matria para a prxima, ou para o Plenrio, conforme o caso, perdendo ela, nessa hiptese, a possibilidade de se manifestar sobre a matria.24 Finalmente, competncia do
22 23 24

RICD, art. 139, I. RICD, art. 55, pargrafo nico. RICD, art. 52, 6o.

FERNANDO SABIA VIEIRA

109

presidente da Casa designar relatores em Plenrio para substiturem as comisses sempre que proposies forem includas na pauta sem pareceres, o que ocorre nas tramitaes em regime de urgncia e nos casos em que as comisses perdem a oportunidade de manifestao por no cumprirem os prazos regimentais. Ressalte-se a grande incidncia de matrias includas em Ordem do Dia na Cmara sob o regime de urgncia, mormente em funo das medidas provisrias que tm, via de regra, seus relatores indicados em Plenrio pelo presidente da Cmara dos Deputados. Segundo registros da Secretaria-Geral da Mesa, at 2008, com mais de 450 medidas provisrias editadas, em menos de dez ocasies os relatores no foram indicados pelo presidente da Cmara. Os relatores tm, nesses casos, grande influncia sobre a deliberao das proposies, uma vez que concentram tanto as atribuies relativas apreciao de mrito, como oferecer emendas e substitutivos, quanto os poderes de admissibilidade constitucional e oramentria, podendo, por exemplo, recusar textos que considerem inconstitucionais ou inadequados do ponto de vista financeiro. Alm disso, cumprem os relatores papis de coordenao e negociao polticas e uma funo informacional, como destacado por Santos e Almeida (2005). Desse modo, em matrias de importncia para o governo, crucial deter o poder de indicar os relatores, destacando-se, sob esse aspecto, a importncia do presidente da Cmara, possuidor legal dessa prerrogativa. A partir de uma deciso do presidente da Cmara dos Deputados proferida em sesso do dia 18 de maro de 2003, em resposta Questo de Ordem n 3, de 2003, a Presidncia passou a examinar os requerimentos de criao de comisses parlamentares de inqurito no apenas quanto observncia dos requisitos legais formais, como se fazia at ento, mas tambm com relao ao objeto da investigao requerida. De acordo com a Constituio e com o Regimento Interno, as comisses parlamentares de inqurito podem ser criadas, no mbito da Cmara dos Deputados, a requerimento de um tero dos seus membros, para a apurao de fato determinado, devidamente identificado no pedido, e por prazo certo. Na conceituao regimental, considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pblica e a ordem constitucional, legal, econmica e social do

110

PARA ALM DAS URNAS

pas.25 Assim, desde a deciso de 2003, os requerimentos de criao de comisses parlamentares de inqurito so examinados pela Presidncia e recusados caso essa entenda no estar devidamente caracterizado no pedido o fato determinado. Na 52 Legislatura (2003-2007), segundo dados do Sistema de Informao Legislativa da Cmara dos Deputados, foram apresentados sessenta e seis requerimentos de criao de comisso parlamentar de inqurito. Desses, trinta e dois foram examinados e despachados pelo presidente da Casa, sendo os demais no apreciados em funo do trmino da legislatura. Dos trinta e dois apreciados pelo presidente, dezessete foram recusados sob o fundamento de no apontarem fato determinado, entre eles os que propunham a investigao da violncia contra crianas; do trfico de mulheres e crianas; da pirataria no comrcio de mdias; da manipulao de pesquisas de opinio; do trfico de animais silvestres e do uso e armazenamento de produtos qumicos. Poderes de coordenao da ao dos lderes partidrios Embora assim no o preveja o Regimento Interno, o presidente da Cmara dos Deputados tem assumido, desde 1989, o papel de coordenador das reunies do Colgio de Lderes, como j referido anteriormente, tendo sido varivel a forma como cada presidente, desde 1989, houve-se no desempenho desse papel. Os dados apresentados alhures relativos a essas reunies indicam que os lderes dos partidos e blocos no assumiram o Colgio de Lderes como um rgo deliberativo, integrado e coordenado por eles, para o exerccio das atribuies que lhes so expressamente cominadas pelo Regimento, como a elaborao de uma agenda mensal de proposies a serem apreciadas e a subscrio de diversos tipos de requerimentos procedimentais. O que se verifica que os lderes dependem sempre da iniciativa de convocao e da coordenao do presidente da Casa, ao ponto de quando este opta por no chamar as reunies essas simplesmente no acontecem, como se deu sob a presidncia do deputado Lus Eduardo Magalhes. Desse modo, os entendimentos sobre questes como a organizao das comisses permanentes e a definio das respectivas presidncias, a definio de prioridades de
25

Art. 58, 3o, da Constituio Federal e art. 35, 1o, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.

FERNANDO SABIA VIEIRA

111

agenda e os acordos de procedimentos de Plenrio tm sido mediados pelo presidente da Casa, que funciona como uma espcie de fiador dos encaminhamentos pactuados. Com relao s comisses permanentes, o presidente da Cmara dos Deputados tem, pelo menos desde a 49 Legislatura (1991-1995), segundo registros da Secretaria-Geral da Mesa, intermediado um acordo para a distribuio proporcional dos cargos de presidente e vice-presidente desses colegiados entre os partidos e blocos parlamentares, conquanto a regra regimental preconize apenas a observncia da proporcionalidade na repartio dos lugares nas comisses, e no em suas presidncias. Nessa tarefa de coordenao das reunies de lderes, o presidente atua no como um representante do prprio partido, ao lado dos lderes, mas como um mediador neutro, que se posiciona em nome da instituio, buscando otimizar seus trabalhos e afianar os acordos firmados. Poderes de agenda Compete, formalmente, ao presidente da Cmara dos Deputados a designao da Ordem do Dia das sesses ordinrias e extraordinrias.26 No obstante as limitaes regimentais e polticas desse poder de agenda j destacadas por diversos autores, remanesce em suas mos no desprezvel margem de discricionariedade para pautar matrias e um forte poder de veto sobre sua incluso em Ordem do Dia. Em linhas gerais, ressalvada a incluso em Ordem do Dia imposta pela Constituio Federal para as medidas provisrias em vigncia por mais de quarenta e cinco dias e para os projetos de lei do presidente da Repblica com solicitao de urgncia, em tramitao por igual prazo, no h norma legal que obrigue o presidente da Cmara a incluir qualquer matria em Ordem do Dia, nem mesmo as que tramitam com regime de urgncia regimental ou que tenham seus prazos vencidos. Ainda nos casos de incluso obrigatria de matrias em Ordem do Dia, pode o presidente da Cmara, nos termos regimentais, como se destacar adiante, optar por no designar pauta para as sesses ordinrias da Casa, obstando a deliberao sobre essas proposies. De outra parte, estando o projeto em condies regimentais, tem o presidente a faculdade de inclu-lo na Ordem do Dia de qualquer sesso, ordinria ou extraordinria, independentemente de consulta a qualquer rgo interno, especialmente diante da omisso do Colgio de Lderes em elaborar a agenda mensal prevista no Regimento Interno.
26

RICD, art. 17, I, t.

112

PARA ALM DAS URNAS

Segundo dados da Secretaria-Geral da Cmara, havia, em fevereiro de 2009, mais de mil proposies aptas a figurarem na Ordem do Dia do Plenrio da Cmara, entre elas aproximadamente seiscentos projetos de lei, setenta e cinco projetos de lei complementar e cinquenta propostas de emenda Constituio, o que d uma dimenso do poder que o presidente da Casa tem de conter o fluxo de tramitao legislativa e de selecionar o que efetivamente submetido a deliberao. Deve-se ponderar, no entanto, que esse poder de agenda do presidente da Cmara moderado, internamente, pelas prerrogativas que os lderes tm de requererem a retirada de proposies da Ordem do Dia, no curso da sesso, e, ainda, de declararem as respectivas bancadas em obstruo, no permitindo ou dificultando a votao de determinado item da pauta. Desse modo, produz-se certo equilbrio, do ponto vista normativo, entre os poderes regimentais de agenda do presidente e dos lderes, estando, no entanto, um e outros condicionados pelas prerrogativas constitucionais do presidente da Repblica de editar medidas provisrias e de solicitar urgncia para projetos de sua iniciativa. Poderes relativos s sesses do Plenrio Modificao introduzida no Regimento Interno em 1991 conferiu ao presidente da Cmara dos Deputados o poder de no designar Ordem do Dia para as sesses ordinrias da Casa, transformando-as em sesses de debates. At ento, conforme o texto regimental editado em 1989, todas as sesses ordinrias eram necessariamente deliberativas.27 Assim, tem o presidente a possibilidade de estabelecer o regime deliberativo dessas sesses, dando maior ou menor intensidade aos trabalhos de discusso e votao de matrias em Plenrio e, com isso, controlando a agenda do lado da produo legislativa.28 Pode ele, por exemplo, determinar que todas as sesses ordinrias sejam deliberativas ou, ao contrrio, todas de debates, conforme designe-lhes ou no Ordem do Dia. Mais ainda, quanto s sesses extraordinrias, cabe-lhe convoc-las e designar as respectivas pautas. Embora os lderes tambm tenham a prerrogativa regimental de marcar sesses extraordinrias independentemente do presidente da Casa, no h registros de que tal tenha ocorrido desde a
27 28

RICD, art. 66, 3o. Segundo o Regimento Interno, as sesses ordinrias da Cmara realizam-se de segunda a quinta-feira, s 14 horas, e s sextas-feiras, s 9 horas.

FERNANDO SABIA VIEIRA

113

vigncia do atual Regimento Interno.29 possvel, ainda, ao presidente convocar perodos de sesses extraordinrias, deixando de realizar as ordinrias e suspendendo os trabalhos das comisses, com a finalidade de promover uma intensificao dos trabalhos deliberativos do Plenrio. Segundo registros da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados, em 2007 foram realizadas oitenta e uma sesses ordinrias deliberativas contra cento e doze extraordinrias. Em 2008, semelhantemente, foram sessenta ordinrias deliberativas e cento e duas extraordinrias. Esses nmeros sugerem que a convocao de sesses extraordinrias seja um instrumento importante no ordenamento dos trabalhos legislativos da Casa, conformando a atividade do Plenrio agenda proposta por seu presidente. Alm disso, como os trabalhos deliberativos de Plenrio impedem o funcionamento simultneo das comisses, o regime de sesses estabelecido pelo presidente da Casa configura, de algum modo, os trabalhos de toda a Cmara.30 Poderes de conduo dos procedimentos de deliberao O presidente da Cmara tem um controle bastante estrito dos procedimentos de discusso e votao em Plenrio. Cabe-lhe ordenar a discusso e zelar pela observncia dos tempos regimentais de debates. Alm disso, cumpre-lhe determinar quais textos devem ser submetidos a votos, em que sequncia e sob que regras. Quanto aos procedimentos de votao, cumpre-lhe anunciar a matria a ser votada e proclamar o respectivo resultado. No processo simblico de votao, usado, de modo geral, para os projetos que no exijam maioria especial para aprovao, o presidente solicita aos deputados a favor da proposio que permaneam sentados, levantando-se os contrrios, e anuncia o resultado manifesto dos votos dos presentes em Plenrio. Como o Regimento s admite um pedido de verificao nominal da votao a cada hora, nesse intervalo as decises anunciadas pelo presidente no podem ser contestadas.31
29 30 31

RICD, art. 67. RICD, art. 46, 1o. Anunciado o resultado de uma votao simblica, admite o Regimento que seis centsimos da composio da Casa ou lderes que representem esse nmero requeiram a votao nominal da matria, que feita pelo sistema eletrnico (RICD, art. 185).

114

PARA ALM DAS URNAS

Tambm compete ao presidente examinar os destaques de votao em separado de partes do texto ou de emendas oferecidos em Plenrio, podendo recusar aqueles que entenda alterarem substancialmente a proposio ou inverterem o sentido dessa.32 Do mesmo modo, cabe-lhe acolher ou no emendas e requerimentos apresentados diretamente em Plenrio durante o curso das votaes.33 Pode, ademais, o presidente deixar de submeter apreciao do Plenrio proposies, destaques ou emendas que entenda estarem prejudicados em face do resultado de votaes anteriores, tendo em vista os respectivos contedos. Nesse sentido, a sequncia determinada para a votao dos textos de artigos ou emendas referentes a uma dada proposio pode ter influncia no resultado final aprovado. No est estabelecido, por exemplo, nas normas regimentais, se os textos e emendas destacados para votao em separado devem ser apreciados na ordem em que os respectivos requerimentos so apresentados ou na sequncia numrica dos artigos da proposio a que se referem. Uma e outra soluo pode implicar diferentes incidncias da prejudicialidade de uma deciso aprovando ou rejeitando um texto sobre as deliberaes seguintes. Embora o Regimento contenha normas sobre o ordenamento e processamento das votaes, essas no so exaustivas nem absolutamente claras, o que pode ensejar diferentes interpretaes quanto a sua aplicao.34 Poderes de interpretao e aplicao das normas internas da natureza das atribuies do presidente da Cmara interpretar e aplicar as normas regimentais, estando ele investido em uma funo executiva interna. As regras internas da Casa, no entanto, alm de lhe reconhecerem essa prerrogativa, estabelecem que lhe cabe tambm resolver dvidas quanto interpretao
32

Destaques so requerimentos que permitem a apreciao separada de uma determinada emenda ou de parte do projeto em deliberao. Isso porque, via de regra, o projeto votado no seu conjunto e as emendas em grupos, conforme tenham pareceres favorveis ou contrrios. RICD, art. 125. RICD, arts. 189 e 191.

33 34

FERNANDO SABIA VIEIRA

115

e aplicao do Regimento levantadas nas chamadas Questes de Ordem, atribuindo-lhe o papel de magistrado.35 As decises do presidente da Cmara em Questes de Ordem tm aplicao imediata e fora normativa interna, podendo, inclusive, reformular decises e procedimentos adotados nas comisses e em Plenrio. Embora o Regimento permita a interposio de recurso contra deciso do presidente em Questo de Ordem, esse no ter, de ordinrio, efeito suspensivo, e s ser apreciado pelo Plenrio aps parecer da Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, prevalecendo e sendo aplicado at l o entendimento adotado por ele. Dados da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara do conta de que na 52 Legislatura (2003-2007) foram apresentados oitenta e oito recursos contra decises do presidente da Casa em Questes de Ordem, no tendo sido nenhum deles apreciado pelo Plenrio. Ou seja, todas as decises foram mantidas. Ressalte-se, ainda, que o presidente no est vinculado s decises de seus antecessores, podendo reformul-las, nem depende do crivo da Mesa ou do Colgio de Lderes para prolat-las. Tambm compete ao presidente da Casa examinar, em grau de recurso e em ltima instncia, as decises dos presidentes de comisses em Questes de Ordem formuladas perante os respectivos colegiados, mantendo, assim, um controle potencial sobre os procedimentos por eles observados. Poderes de indicao O presidente da Cmara dos Deputados tem a prerrogativa de indicar deputados para integrarem diversos rgos da Casa. Para a Procuradoria Parlamentar, incumbida da defesa da Cmara e de seus membros quando atingidos em sua honra ou imagem, so designados onze parlamentares, obedecida a proporcionalidade partidria, assumindo um deles, conforme indicao do presidente, a funo de procurador-geral.36 A Ouvidoria Parlamentar, qual compete receber, examinar e encaminhar s autoridades competentes reclamaes ou representaes da sociedade, composta
35 36

RICD, art. 95. RICD, art. 21.

116

PARA ALM DAS URNAS

por um ouvidor-geral e dois ouvidores substitutos nomeados pelo presidente da Cmara.37 Cabe ao presidente compor o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis, que tem como tarefa elaborar ou examinar os projetos de consolidao de leis.38 As comisses externas so, quando no impliquem nus para a Casa, designadas pelo presidente para representarem a Cmara dos Deputados em eventos e solenidades. H, ainda, a Comisso Especial de Documentos Sigilosos, composta por trs deputados indicados pelo presidente da Cmara, com a atribuio de decidir sobre os pedidos de acesso a documentos sigilosos recebidos ou produzidos na Casa, bem como a de autorizar a abertura e publicidade de documentos sigilosos sob guarda da Cmara que j tenham cumprido seu prazo de segredo. Alm de documentos histricos, como atas de sesses secretas, h uma grande quantidade de informaes sigilosas recebidas ou produzidas pelas comisses parlamentares de inqurito.39 As indicaes para esses postos rendem aos beneficiados, alm dos dividendos polticos advindos do exerccio de suas atribuies, variveis vantagens em termos de cargos de assessoramento colocados sua disposio. Poderes disciplinares O presidente da Cmara detm os poderes comuns de manuteno da ordem da sesso, podendo exigir que os deputados limitem-se, no uso da palavra, aos tempos, oportunidades e linguagem regimentais. Ele pode mandar excluir dos anais manifestaes que entenda em desacordo com o Regimento, advertir o parlamentar que perturbe a ordem dos trabalhos ou mesmo suspender a sesso caso considere no ser possvel seu prosseguimento em face de distrbios no plenrio. Cabe tambm ao presidente dirigir como autoridade mxima a polcia da Cmara, competente para coibir e investigar infraes praticadas no recinto da Casa, inclusive de natureza criminal.
37 38 39

RICD, art. 21-B. RICD, art. 212. Resoluo no 29, de 1993.

FERNANDO SABIA VIEIRA

117

Poderes administrativos Os poderes de gesto administrativa da Cmara dos Deputados esto, regimentalmente, cominados Mesa Diretora, no exercendo o presidente, seno com delegao da Mesa, atribuies dessa natureza em carter individual. Todavia, compete-lhe convocar e presidir as suas reunies, com direito a voto em todas as deliberaes.

Correlao entre poderes e atribuies do presidente e dos lderes partidrios


Como demonstra o estudo comparado dos Parlamentos, seus presidentes no exercem seus poderes e atribuies isoladamente. Bem ao contrrio, so participantes de processos decisrios complexos que contam com outros agentes, entre os quais, com especial destaque conferido pelas teorias sobre organizao parlamentar, os lderes das bancadas dos partidos com assento no Legislativo. Considerar a correlao entre os poderes e atribuies do presidente do Parlamento e aqueles dos lderes poder ajudar a identificar o grau de autonomia do primeiro, ou, visto pelo outro lado, sua vinculao partidria, e tambm contribuir para a compreenso de como as decises so tomadas no mbito do Legislativo. No caso da Cmara dos Deputados, o Regimento Interno elenca as seguintes principais atribuies e prerrogativas dos lderes dos partidos e blocos parlamentares: indicar Mesa os membros da bancada para compor as comisses, e, a qualquer tempo, substitu-los (RICD, art. 9); participar dos trabalhos de qualquer comisso, podendo encaminhar a votao e requerer sua verificao (RICD, art. 9); indicar membros da bancada para concorrerem aos cargos da Mesa e dos demais colegiados internos (RICD, art. 9); participar do Colgio de Lderes e elaborar a agenda mensal de proposies a serem includas na pauta (RICD, arts. 17, I, s, e 20); solicitar regime de urgncia para proposies (RICD, art. 155); requerer adiamento de discusso ou votao em Plenrio;

118

PARA ALM DAS URNAS

encaminhar as votaes em Plenrio (RICD, arts. 177 e 193); oferecer requerimentos de destaques de votao em Plenrio (RICD, art. 161). Cotejando-se esses poderes e atribuies com os do presidente da Casa, percebese, em linhas gerais, que, enquanto o presidente tem o comando da tramitao das matrias e o monoplio da interpretao e aplicao das normas regimentais, os lderes controlam as comisses e tm grande influncia sobre os procedimentos de votao em Plenrio. O poder de agenda, por sua vez, compartilhado pelo presidente e pelos lderes. O perfil dos poderes e atribuies institucionais do cargo de presidente da Cmara dos Deputados sugere uma importante concentrao de capacidade decisria e de influncia na tramitao das matrias legislativas em suas mos, destacando sua importncia no funcionamento do Parlamento brasileiro. Resta investigar se tais poderes e atribuies so, de fato, utilizados pelos ocupantes do posto e o modo como isso ocorre.

Concluso
O estudo dos poderes e atribuies do presidente da Cmara dos Deputados, luz das teorias sobre comportamento e organizao parlamentar e em comparao com seus congneres em legislativos de outras democracias, colocou em destaque a importncia do cargo e as possibilidades que seus titulares tm de participao e de interveno no processo decisrio da Casa. Com relao ao enquadramento terico dos fenmenos pesquisados, reforada a noo de que as instituies so importantes para o funcionamento dos Parlamentos e de que essas esto relacionadas com as preferncias e o comportamento dos legisladores. Em especial, os poderes e atribuies do presidente da Cmara dos Deputados inserem esse cargo entre aqueles para os quais privilgios e benefcios especiais so concedidos para que seu ocupante possa atuar no sentido de garantir o funcionamento eficiente do Parlamento diante das preferncias individuais dos legisladores, buscando resolver os dilemas de ao coletiva e intervindo diante de impasses no processo decisrio, numa vertente distributivista. Esses privilgios e benefcios explicariam o maior grau de especializao e de longevidade na carreira legislativa de seus ocupantes em relao aos demais legisladores j constatados em outros estudos.

FERNANDO SABIA VIEIRA

119

De outra parte, tambm ressaltada a vinculao do cargo com a atuao dos partidos polticos no Congresso Nacional, uma vez que a regra de maioria prevista para a escolha de seu ocupante garante, em princpio, o controle do posto pela maioria. Sob esse aspecto, no entanto, deve-se considerar a relativa independncia que o presidente da Cmara tem em relao aos lderes partidrios, assumindo ele, inclusive, um papel de coordenao da atuao desses, mediando o funcionamento das coalizes de governo. Finalmente, algumas linhas de aprofundamento, complementao e validao do estudo empreendido devem ser destacadas. O relacionamento entre o presidente e lderes partidrios no processo decisrio da Cmara dos Deputados, apenas referenciado neste trabalho, merece considerao e pesquisa especfica, especialmente no contexto do funcionamento das coalizes de governo, quer majoritrias, quer minoritrias. De igual modo, a dinmica das relaes entre o presidente da Cmara e o governo pode ser estudada sob outros ngulos, alm do processo decisrio interno do Legislativo, consideradas questes como o controle de agenda do Parlamento, o equilbrio entre os poderes e a intensidade da atuao legiferante do presidente da Repblica. Assim, nos limites da presente pesquisa, a concluso no sentido da constatao da importncia do cargo de presidente da Cmara no processo decisrio legislativo, apontadas formas especficas de sua atuao e interveno no trmite das proposies e destacado o peso de sua participao em vista dos outros agentes decisores do Parlamento.

120

PARA ALM DAS URNAS

AS ALTERAES DO LEGISLATIVO NOS PROJETOS DE LEI DO EXECUTIVO E O PAPEL DOS RELATORES NESTE PROCESSO
Mrcia Rodrigues da Cruz

Introduo
As alteraes promovidas no texto constitucional a partir de 1988 parecem no ter sido suficientes para limitar a interferncia do Poder Executivo na agenda do Legislativo e equilibrar a influncia dos dois poderes sobre a agenda legislativa. As regras institucionais vigentes contribuem para a rpida apreciao das propostas do Poder Executivo no Congresso Nacional (CN). Quando levada em considerao a quantidade de proposies que so transformadas em norma jurdica a cada ano, possvel verificar que o Legislativo aprova um grande nmero de propostas originadas do Poder Executivo, se comparado quantidade de proposies que foram convertidas em lei de autoria de parlamentares (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001, p. 105). No entanto, as propostas apresentadas pelo presidente da Repblica podem sofrer alteraes durante a tramitao no Congresso. As regras institucionais vigentes permitem a apresentao de emendas que podem alterar substancialmente o texto inicialmente apresentado. Conforme retrata Cintra, na apresentao de E no incio eram as bases (CARVALHO, 2003, p. 8), com o fim do regime autoritrio deu-se incio a um grande debate pblico sobre a melhor forma de organizao da democracia brasileira. A discusso pblica girava em torno de questes que envolviam a produo legislativa e a governabilidade. Muito se questionava se o sistema eleitoral de lista aberta no favoreceria a produo de leis que privilegiariam os interesses individualistas dos parlamentares. A cincia poltica no se manteve alheia a este debate e tem se aprofundado, nas ltimas dcadas, na busca de uma melhor compreenso sobre o funcionamento do Congresso brasileiro. Em um primeiro momento, a preocupao concentrou-se

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

121

nos sistemas eleitoral e partidrio; em seguida, os estudos buscaram analisar a questo da governabilidade. A combinao de um sistema eleitoral proporcional de lista aberta que possibilita a existncia de representao de muitos partidos no Congresso com o presidencialismo preocupou os estudiosos que consideravam esta combinao perigosa no que se refere governabilidade do pas. A dificuldade de o governo conseguir maioria em um Congresso multipartidrio seria imensa e poderia conduzir o pas ingovernabilidade (MAINWARING, 2001). No entanto, estudos realizados, em meados dos anos 1990, chegaram a novas concluses. De acordo com Figueiredo e Limongi (2001), diferentemente da viso do senso comum que considerava a existncia de uma alta indisciplina partidria, pesquisas realizadas com base nas votaes do Plenrio da Cmara dos Deputados chegaram s seguintes concluses: a existncia de previsibilidade nas votaes; a existncia de disciplina partidria nas votaes e o grande poder de agenda e aprovao das propostas do Executivo. Figueiredo e Limongi (2001) consideram, ainda, que as regras institucionais vigentes no Brasil contribuem para que as propostas do presidente sejam pautadas e rapidamente apreciadas pelo Legislativo. Dentre os mecanismos constitucionais que ampliam os poderes legislativos do presidente, esto: o poder de iniciativa exclusiva de lei, em determinadas reas; o poder de editar medidas provisrias, com fora de lei; e a faculdade de solicitar urgncia para os seus projetos. Deve-se levar em considerao, tambm, que o presidente tem poder de iniciativa de emenda constitucional, bem como, o de vetar projetos de lei, integral ou parcialmente. Crtico das concluses a que chegaram esses autores, Barry Ames (2003) argumenta que as votaes do Plenrio das Casas Legislativas seriam o ponto final de um processo de barganha com os parlamentares individualmente e que muitas propostas do governo sequer chegam a ser apresentadas por envolverem negociaes muito complicadas, ou mesmo serem consideradas impossveis de aprovao no Congresso. Argumenta ainda, sem evidncias conclusivas, que mesmo aprovados, os projetos do Executivo so desfigurados pelos parlamentares. No entanto, as pesquisas feitas em torno das proposies de autoria do Poder Executivo tendem a limitar-se em analisar se a proposio foi aprovada ou no pelo Congresso, dando pouco conhecimento acerca das alteraes de fato sofridas durante a tramitao na Cmara dos Deputados (CD) e no Senado Federal (SF).

122

PARA ALM DAS URNAS

Mesmo no tendo poder de agenda, conforme foi possvel constatar por pesquisas recentes e pela observao das votaes nos Plenrios da Cmara e do Senado, os membros do CN podem exercer o papel de legisladores ao apreciar as proposies legislativas. Os parlamentares dispem de recursos institucionais para aprovar, rejeitar ou alterar os textos das proposies apresentadas pelo Executivo. Resta saber se o recurso de modificar os textos originalmente apresentados tem sido utilizado pelos membros do Congresso ou se, alm de pautar e aprovar a maioria de seus projetos, o Executivo consegue a aprovao dos projetos na forma inicialmente proposta. O estudo ora proposto buscou aprofundar o conhecimento acerca das possveis modificaes realizadas em textos de proposies que tiveram sua tramitao iniciada mediante a apresentao de proposta do Poder Executivo. O que se questiona se a emenda parlamentar ou no um instrumento eficaz do Parlamento brasileiro para modificar os projetos de lei oriundos do Poder Executivo. O Executivo pode ser autor de vrios tipos de proposio, como medidas provisrias, propostas de emenda constituio, projetos de lei e projetos de lei complementar. Neste trabalho, a contribuio para esse debate foi feita por meio da anlise detalhada e sistemtica das modificaes realizadas pelos parlamentares nos projetos de lei do Executivo apresentados no perodo de 1999 a 2006 e transformados em lei. Para tanto, foi desenvolvida uma pesquisa no banco de dados da CD (com informaes fornecidas pelo Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados Cedi) para quantificar, inicialmente, o volume de projetos de lei de autoria do Poder Executivo apresentados no perodo de 1999 a 2006. Foram encontrados 413 projetos de lei. Dentre estes, foram selecionados os 191 projetos de lei que foram transformados em lei at 31 de dezembro de 2008. Em seguida, trabalhou-se com os projetos de lei que tramitaram em regime de urgncia. A partir da, foi feito um novo filtro, em que foram analisados os projetos que sofreram alteraes mais substanciais, de acordo com o nmero e a natureza das emendas apresentadas. O papel dos relatores dos projetos de lei tambm foi objeto de estudo neste trabalho. Buscou-se avaliar quais os poderes formais do relator, bem como observar qual a influncia do relator ao emitir parecer a projeto de lei do Executivo. As anlises levam s seguintes concluses: os parlamentares propem e alteram a maioria dos textos dos projetos de lei enviados pelo Executivo; tanto se aprovam emendas nos projetos que tramitam pelo Plenrio, como nos que so

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

123

apreciados apenas pelas comisses; a CD faz mais alteraes nos projetos do que o SF; a urgncia no impede os parlamentares de sugerirem mudanas nos projetos do Executivo; os relatores tm papel fundamental no processo de emendamento das proposies; os presidentes da CD e do SF, bem como os lderes de partidos polticos, tambm so figuras marcantes quando se fala das modificaes promovidas nos textos dos projetos.

A tramitao dos projetos de lei do Executivo na CD


A tramitao dos projetos de lei na CD tratada aqui com mais detalhamento do que a tramitao dos projetos no SF por dois motivos. O primeiro deles que a discusso e a votao dos projetos de lei do Executivo tero incio na Cmara (CF, art. 64), podendo esta Casa apreciar duas vezes a mesma matria, ou seja, apreciar a proposio inicial, apresentando, se for o caso, suas propostas de modificao, e apreciar as modificaes que o Senado vier a apresentar. Outro motivo que a Cmara tende a receber e aprovar mais modificaes do que o Senado nos projetos de lei do Executivo, conforme levantamento de dados preliminar a esta pesquisa. Alm de descrever as regras regimentais e constitucionais que regem o processo de emendamento dos projetos de lei, trataremos tambm de detalhes de procedimento, no descritos nos regimentos e na Constituio, mas adotados durante o caminho percorrido pelos projetos no CN. O objetivo mostrar, com base na Constituio Federal (CF) e no Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), qual a possibilidade que os parlamentares tm de alterar o texto dos projetos de lei do Poder Executivo submetidos apreciao do Congresso. As leis que tratam dos assuntos constantes do 1 do art. 61 da CF so de iniciativa privativa do presidente da Repblica. Os deputados e os senadores no podem apresentar projetos de lei que versem sobre essas matrias. Os parlamentares podem apenas encaminhar uma indicao ao Poder Executivo sugerindo que seja iniciado projeto de lei sobre a matria de iniciativa privativa do presidente da Repblica (RICD, art. 113). Vale dizer que o presidente tambm pode apresentar projeto de lei sobre assuntos gerais no especificados na CF como de iniciativa privativa. A partir do recebimento da mensagem do Executivo com o texto do projeto pela CD, o projeto ser numerado, datado e encaminhado a publicao (RICD, art. 137, caput). Em seguida, ser estabelecido o regime de tramitao do projeto, se com

124

PARA ALM DAS URNAS

prioridade ou urgncia (no h possibilidade de os projetos de lei do Executivo tramitarem de forma ordinria, tendo em vista que o RICD prev que os projetos de outro poder devem tramitar com prioridade), e a forma como ser apreciado: se conclusivo das comisses, que dispensa a apreciao do Plenrio (RICD, art. 24, II), ou se a proposio ser tambm apreciada pelo Plenrio da CD. Em seguida, o projeto receber despacho do presidente da CD, definindo quais comisses iro analisar a proposio (RICD, art. 17, II, a, e art. 139, caput), que antes verificar se no h na CD projeto de lei que trate de matria anloga ou conexa, para que se promova a tramitao conjunta (RICD, art. 139, I). Alm das comisses que analisaro o mrito da proposta, o projeto poder ser despachado Comisso de Finanas e Tributao (CFT), quando a matria envolver aspectos financeiros e oramentrios, e, obrigatoriamente, Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), para anlise da constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e tcnica legislativa (RICD, art. 53 e art. 54). Vale dizer que a CFT e a CCJC tambm podero, nos casos especificados no RICD, emitir parecer sobre o mrito da proposio. Sero terminativos os pareceres da CCJC, no que tange constitucionalidade ou juridicidade da matria, e da CFT, sobre a adequao financeira e oramentria da proposio (RICD, art. 54). Ou seja, um projeto poder ir para o arquivo, independentemente de ser conclusivo ou sujeito apreciao do Plenrio, caso a CCJC ou a CFT assim decida. Vale ressaltar que cabe recurso da deciso destas comisses (RICD, art. 144). Caso a matria contida no projeto envolva o campo temtico de mais de trs comisses que devam tratar sobre o mrito da proposio, dever ser constituda uma comisso especial s para tratar do projeto (e de seus apensados, se for o caso). Caber a esta comisso especial examinar a admissibilidade e o mrito da matria, bem como as emendas a ela apresentadas (RICD, art. 34). Frequentemente, projetos de lei se tornam urgentes depois de iniciada sua tramitao. Os lderes podem apresentar requerimento que, se aprovado em Plenrio, muda o tipo de tramitao da proposio (RICD, art. 154 e art. 155). O presidente da Repblica tambm poder solicitar urgncia na apreciao dos projetos de lei de sua iniciativa mesmo depois de o projeto j ter sua tramitao iniciada na Cmara dos Deputados. Neste caso, o projeto de lei que tramitava na Casa em regime de prioridade, passa a tramitar em regime de urgncia (CF, art. 64). H ainda os casos em que o projeto apensado a outro que j tramitava na CD em regime de urgncia.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

125

Os projetos que tramitam em regime de urgncia tm dispensada, no decorrer do processo, uma srie de exigncias, alm de terem os seus prazos reduzidos e de serem includos na pauta das reunies das comisses e na Ordem do Dia do Plenrio da CD antes dos projetos em prioridade e ordinrios. Podem, tambm, ser pautados no Plenrio da CD mesmo que ainda no tenham recebido pareceres das comisses. Os projetos urgentes tero de ser apreciados pelo Plenrio, no havendo a possibilidade de serem conclusivos nas comisses. Os projetos de lei em regime de prioridade tambm tm uma tramitao mais acelerada, pois entram na pauta das comisses e na Ordem do Dia do Plenrio logo aps os projetos de lei em regime de urgncia (RICD, 158, caput) e tm seus prazos de tramitao reduzidos, se comparados aos de tramitao ordinria. No entanto, so apreciados de forma semelhante aos projetos de lei em regime de tramitao ordinria, podendo inclusive ter dispensada a apreciao do Plenrio e tramitar apenas nas comisses. Os projetos de lei que dispensam a apreciao do Plenrio so chamados na CD de conclusivos. Regra geral, os projetos de lei so conclusivos, no entanto h uma vasta lista de excees expressas no inciso II do art. 24 do RICD. No podero ser conclusivos, por exemplo, os projetos de lei que tramitam em regime de urgncia. O projeto de lei conclusivo nas comisses que receber parecer favorvel de todas as comisses a que foi distribudo no passa pelo Plenrio da CD. Ao finalizar a tramitao nas comisses, segue direto para o Senado ou para sano, conforme o caso. Os projetos conclusivos que tiverem pareceres contrrios de todas as comisses de mrito sero considerados rejeitados e sero arquivados (RICD, art. 133). No entanto, em ambos os casos, no prazo de cinco sesses, cabe recurso ao Plenrio (RICD, art. 132, 2). J os projetos que tiverem pareceres divergentes, ou seja, que receberem, por exemplo, parecer favorvel de uma comisso e contrrio de outra, perdem a conclusividade e tero de ser apreciados tambm pelo Plenrio da Cmara. Os projetos de lei conclusivos na CD recebem emendas durante a tramitao nas comisses (RICD, art. 119, caput). O RICD estabelece um prazo de cinco sesses a partir da designao do relator para qualquer deputado, independentemente de ser membro ou no da comisso que est avaliando a matria, apresentar emendas ao projeto de lei (RICD, art. 119, I). Encerrado o prazo para a apresentao de emendas, o projeto e as emendas apresentadas na comisso so encaminhadas ao relator para estudo e elaborao de um parecer.

126

PARA ALM DAS URNAS

O relator do projeto de lei tambm pode propor alteraes mediante a apresentao de emendas, de subemendas ou de substitutivo. As emendas so alteraes consideradas pequenas, que, mesmo mudando pontos essenciais do projeto, no modificam grande parte do texto. As subemendas so emendas do relator que prope a alterao no texto de alguma emenda apresentada na comisso. O substitutivo um tipo de emenda apresentada, geralmente, pelo relator que altera substancialmente o texto do projeto de lei. Muitas vezes, para que o texto fique coeso, o relator acata emendas apresentadas ao projeto, inclui novas alteraes que considera importantes e redige novamente o texto do projeto de lei com essas modificaes. Este novo texto, acrescido das modificaes, o substitutivo. Caso o projeto seja conclusivo, na hiptese de o relator apresentar um substitutivo ao projeto de lei, ser aberto um novo prazo de cinco sesses, aps a publicao de aviso na Ordem do Dia das comisses, para a apresentao de emendas ao substitutivo, sendo que, desta vez, apenas os membros da comisso podero apresentar emendas (RICD, art. 119, II, 1). Findo o prazo, caso sejam apresentadas emendas ao substitutivo, a matria retornar ao relator para a avaliao das novas emendas e apresentar novo parecer para ser apreciado pela comisso. No caso das matrias sujeitas apreciao do Plenrio, a apresentao de emendas acontece durante a discusso da matria no Plenrio. Qualquer deputado ou comisso podem apresentar emendas a projetos de lei que tramitem em regime ordinrio ou em prioridade (RICD, art. 120, I). No entanto, para se emendar uma proposio urgente ser necessria a subscrio de um quinto dos deputados ou lderes que representem este nmero (RICD, art. 120, 4). Os projetos de lei de iniciativa do presidente da Repblica, com solicitao de urgncia constitucional, tero na CD um prazo para que os deputados apresentem emendas antes de a matria ser encaminhada s comisses. Este prazo chamado na CD de emendamento prvio, tendo em vista que o projeto poder receber emendas novamente quando da discusso da matria no Plenrio (Ato da Mesa da CD n 177, de 1989). Regra geral, as emendas apresentadas em Plenrio devem ser encaminhadas s comisses que apreciaram o projeto para serem avaliadas (RICD, art. 121). No entanto, o presidente da CD pode solicitar aos deputados que foram relatores

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

127

do projeto de lei em cada comisso que emitam seus pareceres s emendas em Plenrio, em nome das comisses que deveriam se pronunciar sobre o assunto (RICD, art. 121, pargrafo nico). Quando o relatrio ficar pronto, o projeto ser colocado na pauta da reunio deliberativa da comisso para que seja discutido e votado por seus membros. Na comisso, o que colocado em votao o parecer do relator. Caso o relator tenha dado parecer favorvel ao projeto e s emendas apresentadas, os deputados membros da comisso, ao votarem sim, estaro aprovando o projeto e as emendas; caso o parecer seja pela aprovao do projeto de lei e pela rejeio das emendas, ao votarem favoravelmente ao parecer, os membros estaro aprovando o projeto e rejeitando as emendas. Caso as emendas ou o substitutivo sejam aprovados pelo plenrio da comisso, passaro a ser considerados de autoria da comisso. As emendas do Senado, quando recebidas pela Cmara, devem ser distribudas, juntamente com o projeto original, s comisses que apreciaram a matria (RICD, art. 123). No caso de tramitao urgente, os relatores das emendas do Senado a projeto iniciado na Cmara podero ser nomeados em Plenrio, pelo presidente da Cmara, para representarem as comisses que deveriam apreciar a matria. Antes de iniciada a apreciao da matria pelo Plenrio da CD, poder ser apresentado requerimento de destaque para que emenda ou parte do texto do projeto (ou do substitutivo) seja votado separadamente (RICD, art. 161). Os chamados requerimentos de destaque simples necessitam de aprovao do Plenrio para que a matria destacada seja votada separadamente. Qualquer deputado pode apresentar destaques simples antes de iniciada a votao da matria principal. O RICD, entretanto, prev a possibilidade de votao em globo dos pedidos de destaque, prtica adotada na CD, que torna remota a possibilidade de aprovao de um destaque simples. O chamado destaque de bancada o mais usado na CD. Este tipo de requerimento no depende da aprovao do Plenrio. Quando apresentado por partido ou bloco parlamentar, o requerimento automaticamente aceito. A quantidade por partido varia de 1 (um) a 4 (quatro) destaques, dependendo do tamanho da bancada (RICD, art. 161, 2). Caso seja apresentado requerimento de destaque para votao de uma emenda, por exemplo, haver apenas uma votao quando da apreciao do texto da emenda, tendo em vista que o requerimento no precisa ser votado.

128

PARA ALM DAS URNAS

H projetos que recebem uma grande quantidade de emendas e, muitas vezes, o relator d parecer contrrio a uma srie delas. A tendncia do Plenrio votar de acordo com o parecer do relator. Para que uma emenda seja apreciada fora do grupo de emendas com parecer contrrio, por exemplo, e tenha alguma possibilidade de aprovao, ter de ser destacada. O destaque de parte de texto de projeto de lei ou de substitutivo tambm bastante utilizado na Cmara. A apreciao do projeto de lei pelo Plenrio composta de discusso e votao. A discusso a fase destinada ao debate da matria. Proceder-se- votao ao trmino da discusso, que se dar pelo vencimento da lista de inscritos para o debate ou pela aprovao de requerimento de encerramento da discusso. Os projetos de lei seguem a regra geral de votao: Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes da Cmara sero tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros (RICD, art. 183). A votao de projeto de lei se dar pelo processo simblico, procedimento adotado para as proposies em geral, pelo qual o presidente da Cmara anuncia a votao da matria e pronuncia a seguinte frase: Os Srs. Deputados que aprovam (a matria) permaneam como se acham. Logo em seguida o presidente declara aprovada ou rejeitada a matria. Os deputados podero requerer a verificao nominal da votao, mediante pedido de verificao de votao, apoiado por, pelo menos, seis centsimos dos membros da Casa ou por lderes que representem este nmero, e procedido verbalmente antes de ser anunciada a prxima votao (RICD, art. 185, 1 e 3). Cabe ressaltar que novo pedido de verificao de votao s ser possvel, na prtica, depois de transcorrida uma hora da proclamao do resultado da ltima votao nominal procedida por solicitao de verificao (RICD, art. 185, 4). O projeto de lei, ou substitutivo, ser votado em globo, ressalvada a parte que tiver sido destacada, ou por deciso do Plenrio de votar em partes. As emendas sero apreciadas em grupos, conforme seus pareceres: favorveis e contrrios. Emendas com pareceres divergentes e emendas destacadas sero votadas uma a uma. As emendas no admitidas ou pela CCJC, ou pela CFT, ou, ainda, pela comisso especial constituda para emitir parecer sobre a matria, no sero submetidas a votos, sendo consideradas prejudicadas (RICD, art. 189).

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

129

Na votao dos projetos de lei vale, ainda, ressaltar alguns critrios, descritos no art. 191 do RICD. O substitutivo de comisso tem preferncia na votao sobre o projeto, ou seja, o substitutivo ser votado antes do texto do projeto original. Caso tenha sido apresentado mais de um substitutivo pelas comisses que apreciaram a matria, ter preferncia o substitutivo apresentado pela ltima comisso. Aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o projeto e as demais emendas e substitutivos apresentados matria; rejeitado o substitutivo, passa-se apreciao das emendas (se houver) e, depois, do projeto original. Quando ao projeto no for oferecido substitutivo, a votao ser iniciada pelas emendas. Em seguida, passa-se votao do projeto de lei. No caso de o projeto de lei ser rejeitado, as emendas a ele oferecidas sero consideradas prejudicadas (RICD, art. 191, V). As emendas aglutinativas podem ser consideradas uma exceo regra por poderem ser apresentadas mesmo quando a votao da matria j tenha se iniciado, desde que a parte do texto a que elas se refiram j no tenha sido rejeitada. H casos em que, mediante a aprovao pelo Plenrio de requerimento de preferncia apresentado por lderes, uma emenda aglutinativa (que pode ser substitutiva global) votada e aprovada, ficando prejudicadas as prximas votaes referentes matria. Aps a tramitao no CN, o projeto de lei encaminhado ao presidente da Repblica para sano ou veto. O presidente poder sancionar o texto enviado pelo Congresso, vet-lo parcial, ou integralmente. Caso o projeto de lei seja sancionado, o texto do projeto ser convertido em lei. Na hiptese de o texto ser parcialmente vetado, a parte que no foi vetada ser sancionada e transformada em lei, a parte vetada ficar suspensa e o veto ser apreciado em sesso conjunta do Congresso e, caso seja o veto derrubado por maioria absoluta das duas Casas, o texto ser transformado em lei. O mesmo acontece com o texto totalmente vetado que s ser convertido em lei se o veto for derrubado pela maioria dos votos da Cmara e do Senado, apreciado em sesso conjunta.

130

PARA ALM DAS URNAS

O papel do relator
O relator o parlamentar designado na comisso para, no prazo determinado, estudar o projeto de lei e sobre ele emitir parecer. As emendas apresentadas na comisso tambm so avaliadas pelo relator. A competncia para designar o relator da matria do presidente da comisso. O RICD estabelece que toda proposio, ainda que esteja em regime de urgncia, antes de ser apreciada definitivamente, precisa receber parecer. O Regimento define parecer como a proposio com que uma comisso se pronuncia sobre qualquer matria sujeita a seu estudo (art. 126). Porm, antes de ser apreciado pela comisso, o projeto deve ser inicialmente examinado por um relator. Cabe ao relator elaborar relatrio circunstanciado e proferir parecer sobre o projeto e sobre as emendas a ele apresentadas. O relator do projeto de lei pode propor alteraes mediante a apresentao de emendas, de subemendas ou de substitutivo. O voto do relator poder ser pela rejeio, pela aprovao, ou pela aprovao com alteraes. O RICD no estabelece critrios objetivos para a escolha dos relatores. O presidente da comisso tem a prerrogativa de designar o relator da matria, que dever ser escolhido dentre os deputados membros da comisso. No h impedimento de o relator ser escolhido entre os deputados suplentes da comisso, inclusive, o prprio presidente da comisso pode relatar matria distribuda comisso. Alm disso, caso o relator no cumpra o prazo estabelecido para entrega do relatrio, o presidente poder designar outro membro da comisso para relatar o projeto de lei. No que se refere importncia da funo do relator de um projeto de lei, vale destacar que no h muitos estudos nesta rea. Fabiano Santos e Acir Almeida tratam do assunto em Teoria informacional e a seleo de relatores na Cmara dos Deputados. O texto procura descrever a importncia da funo do relator de um projeto de lei. De acordo com os autores, ao estudar o RICD, foi possvel verificar que o relator no tem poderes formais suficientes para influenciar a deciso final da comisso. Considera o relator influente no processo decisrio, mas o fundamento de sua influncia no formal, ele seria uma espcie de agente informacional da comisso, cuja funo consiste na coleta e na divulgao de informao sobre as consequncias de uma poltica pblica especfica.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

131

A prtica, no entanto, revela que na CD o parecer do relator tem grande peso na deciso tanto da comisso, como do Plenrio. A tendncia a aprovao dos pareceres dos relatores. Os deputados e os lderes de partidos sabem da importncia do parecer do relator e, quando discordam desse parecer, apresentam, durante as reunies da comisso, requerimentos de retirada de pauta, de adiamento da discusso, de adiamento da votao, dentre outros recursos regimentais, buscando ganhar tempo para poderem negociar mudanas no relatrio ou para tentarem mobilizar a maioria dos deputados da comisso para derrubarem o relatrio. O processo de votao da matria, um procedimento formal, detalhadamente descrito no RICD, favorece a aprovao do parecer do relator. Em primeiro lugar, na comisso o que votado o parecer do relator, e no a matria. No possvel a aprovao parcial de um relatrio. Caso a comisso no concorde com o parecer do relator, ter de rejeitar o relatrio e ser nomeado outro deputado para elaborar novo parecer. O projeto ter de ser novamente pautado para que o novo parecer seja ento apreciado pela comisso. Para evitar atraso na apreciao, os deputados buscam convencer o relator a modificar seu voto durante a discusso da matria na comisso, tendo em vista que, antes da votao, o relator pode reformular seu voto, ou apresentar uma complementao de voto, alterando apenas alguns pontos do seu parecer. Em segundo lugar, no Plenrio da Cmara, os substitutivos dos relatores tm preferncia na apreciao sobre os projetos originais. Caso o relator tenha apresentado um texto completamente reformulado para o projeto, este texto ser votado em primeiro lugar, e se aprovado, o texto original estar prejudicado (o mesmo que definitivamente arquivado, conforme estabelece 4 do art. 164 do RICD). Caso os deputados queiram votar em primeiro lugar o texto original do projeto, tero de apresentar um requerimento de destaque de preferncia (RICD, art. 161, IV), que ter de ser submetido a votos e aprovado pelo Plenrio da Cmara. Em terceiro lugar, no Plenrio da Cmara as emendas so geralmente apreciadas em grupos. O parecer do relator, ou relatores, que define em que grupo cada emenda vai constar, se no grupo das emendas com pareceres favorveis, ou no grupo das com pareceres contrrios (ressaltando que as emendas com pareceres divergentes so votadas separadamente). Tambm neste caso a nica forma de votar separadamente uma emenda mediante a aprovao de destaque simples (RICD, art. 161, II), ou a apresentao de destaque de bancada (RICD, art. 161, II, combinado com o 2).

132

PARA ALM DAS URNAS

Nessa perspectiva, podemos dizer que a regra geral favorece a aprovao do parecer do relator. Os procedimentos adotados durante a tramitao do projeto de lei tendem a fortalecer a deciso do relator. Os requisitos regimentais, de certa forma, dificultam a possibilidade de alterao do texto proposto pelo relator, principalmente quando o objetivo a aprovao da matria, mas com modificaes diferentes das propostas pelo relator.

Modificaes do Congresso nos projetos de lei do Executivo


No que se refere apresentao de emendas, dentre as 191 proposies analisadas, 140 receberam emendas. Ou seja, mais de setenta por cento dos projetos de lei do Executivo receberam proposta de alterao por parte dos parlamentares. As emendas formalmente apresentadas devem receber pareceres e serem apreciadas pelas comisses e, conforme o caso, tambm pelo Plenrio. Apenas as emendas consideradas aprovadas modificaram o texto dos projetos de lei de autoria do Executivo. As emendas que no forem acatadas sero consideradas rejeitadas ou prejudicadas e sero arquivadas. Ou seja, nem todas as propostas de modificao formalmente sugeridas pelos parlamentares so acatadas. Os parlamentares no s apresentaram propostas de alterao, como tambm aprovaram modificaes nos textos dos projetos de lei enviados pelo Poder Executivo. Foram encontrados 116 projetos de lei que tiveram mudanas no texto original, sendo que 115 mediante a aprovao de emendas e um pela aprovao de um destaque supressivo. Vale dizer que mais da metade dos textos dos projetos de lei enviados pelo Poder Executivo entre 1999 e 2006 e convertidos em lei foram alterados durante a sua tramitao no CN. Tabela 1 Projetos do Executivo transformados em lei
Descrio Total Receberam emendas Modificados em relao ao texto original tiveram emendas aprovadas Modificado em relao ao texto original (PL no 1.365/99) teve destaque aprovado no 191 140 115 1 % 100,0 73,3 60,2 0,5

Fonte: Cmara dos Deputados.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

133

Os projetos que foram alterados tiveram diferentes formas de tramitao na CD. Alguns sequer passaram pelo Plenrio, sendo apreciados apenas pelas comisses, tramitando de forma conclusiva. Outros passaram pelo Plenrio e tramitaram em regime de urgncia. H ainda, os projetos de lei que tramitaram em regime de prioridade, mas necessitaram da apreciao do Plenrio. No que se refere ao tipo de apreciao, descreve-se aqui a tramitao adotada na CD. A tabela a seguir apresenta o nmero de projetos apreciados conclusivamente pelas comisses na CD e o nmero de projetos que passaram pelo Plenrio da Cmara: Tabela 2 Tipo de tramitao na CD dos projetos de lei do Executivo
Sujeitos apreciao conclusiva das comisses na CD Sujeitos apreciao do Plenrio da CD Total 1999-2002 21 75 96 2003-2006 37 58 95 TOTAL 58 133 191

Fonte: Cmara dos Deputados.

Conforme descreve a Tabela 3, dentre os projetos de lei alterados pelo CN, 30 tramitaram sem passar pelo Plenrio da CD e 85 foram apreciados tambm pelo Plenrio da Cmara: Tabela 3 Tipo de tramitao dos projetos de lei que receberam emendas
Total 74 01 21 58 37 191 Tipo de apreciao na Cmara dos Deputados Apreciados pelo Plenrio urgncia (1999-2002) Apreciado pelo Plenrio prioridade (1999-2002) Apreciados pelas comisses (1999-2002) Apreciado pelo Plenrio urgncia (2003-2006) Apreciados pelas comisses (2003-2006) TOTAL Receberam emendas 66 12 39 23 140 Alterados 56 1 (destaque) 10 29 20 116

Fonte: Cmara dos Deputados.

134

PARA ALM DAS URNAS

Dentre os projetos de lei do Executivo que tiveram uma grande quantidade de emendas apresentadas, a maioria teve substitutivo aprovado. Dentre os 19 projetos que mais receberam emendas, 15 tiveram substitutivos aprovados. O projeto de lei que inicia a sua tramitao na CD e recebe emendas no SF, necessariamente, retorna Cmara. Diante disso, foi possvel verificar, mesmo dando nfase tramitao na CD, quais os projetos que foram alterados no SF, pois estes tiveram que retornar CD para apreciao das emendas do SF. A maioria das modificaes aprovadas de autoria da CD. Os deputados tendem a apresentar e a aprovar mais modificaes do que os senadores. Dentre os 191 projetos de lei analisados, apenas 21 receberam propostas de alterao por parte do Senado. No entanto, vale esclarecer, que estamos tratando apenas das propostas aprovadas pelo SF, no descartando a hiptese de os senadores terem apresentado emendas e as mesmas no terem sido aprovadas. O que foi observado foi se houve ou no aprovao no Senado de emendas apresentadas por senadores. Dentre os 191 projetos de lei analisados, 40 tiveram seus textos parcialmente vetados pelo presidente da Repblica. Dentre os projetos parcialmente vetados, 35 receberam emendas do CN, ou seja, foram modificados durante a tramitao na CD e no SF em relao ao texto inicialmente enviado pelo Poder Executivo. Apenas 5 projetos de lei, dentre os projetos que foram parcialmente vetados, no receberam emendas, ou seja, o presidente da Repblica vetou parte do texto originalmente enviado pelo Executivo, j que o texto que saiu do Congresso Nacional no foi alterado durante a tramitao. A maioria destes projetos de lei, 34, tramitou em regime de urgncia, passando pelo Plenrio da CD. Dentre as proposies parcialmente vetadas, 9 tiveram seus textos alterados tambm no SF. Uma observao relevante o fato de que a maior parte dos projetos alterados no foram vetados. Podemos sugerir que nem sempre as alteraes feitas pelo Congresso representam distores ou indicam conflito de interesses entre o Executivo e o Legislativo. Podem representar aperfeioamento nos projetos, ou mesmo, ser resultado de mudanas sugeridas pelo prprio governo que, depois de iniciada a tramitao da matria, s pode alter-la por meio de emendas apresentadas por parlamentares. Durante a sua tramitao no CN, 85 projetos de lei de autoria do Poder Executivo que sofreram emendas na CD foram apreciados pelo Plenrio desta Casa em regime de urgncia. Destes, 24 tiveram urgncia solicitada apenas pelo presidente da

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

135

Repblica, nos termos do 1 do art. 64 da Constituio Federal; 43 tiveram urgncia aprovada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados mediante requerimento apresentado pela maioria absoluta dos deputados, ou de lderes que representam esse nmero, conforme estabelece o art. 155 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados; e, finalmente, 18 projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional em regime de urgncia por solicitao do presidente da Repblica, mas que tambm tiveram requerimento de urgncia aprovado na Cmara dos Deputados para imediata incluso na Ordem do Dia do Plenrio (RICD, art. 155). Um dado bastante relevante a ser destacado sobre os projetos que tramitaram em regime de urgncia a questo do tipo de emenda aprovada: pelo menos 41 deles tiveram substitutivos aprovados. Ou seja, mais de quarenta e oito por cento dos projetos de lei do Executivo que tramitaram na CD em regime de urgncia tiveram substitutivos aprovados pelo CN. Os substitutivos so, geralmente, apresentados pelos relatores que, ao emitirem parecer sobre o projeto e as emendas a ele apresentadas, reformulam o texto do projeto acrescentando as suas sugestes de mudana e as emendas por ele acolhidas. No entanto, nada impede que durante a discusso da matria em Plenrio sejam apresentados outros substitutivos por qualquer deputado (se a matria for urgente, o substitutivo que um tipo de emenda tem que ter apoiamento de, pelo menos, um quinto dos deputados ou lderes que representem este nmero). A emenda substitutiva tambm promove mudanas substanciais no projeto. Porm, as alteraes no atingem todo o corpo do texto, apenas parte (significativa) do projeto alterada. Dentre os projetos pesquisados neste captulo, sete foram modificados pela aprovao de emendas substitutivas. Outro tipo de emenda que merece destaque a emenda aglutinativa. Ela pode ser apresentada, inclusive, no curso da votao da matria (dife rentemente das demais emendas, cujo prazo de apresentao se encerra com o fim da discusso da proposio), por um dcimo dos membros da Casa, ou por lderes que representam este nmero, e visa aglutinar partes do texto do projeto com emendas que ainda no foram votadas. H emendas aglutinativas que mudam parcialmente o texto original do projeto inicial, classificadas como emendas aglutinativas substitutivas. E h, tambm, as chamadas emendas aglutinativas substitutivas globais, que alteram o texto

136

PARA ALM DAS URNAS

do projeto de lei como um todo. Em ambos os casos as modificaes propostas tendem a alterar substancialmente o texto do projeto original. Dentre os estudados neste captulo, dois projetos de lei do Executivo foram alterados por emendas aglutinativas. Tabela 4 Projetos de lei do Executivo que foram alterados (1999-2006)
Descrio Aprovao de substitutivo Aprovao de emenda aglutinativa substitutiva Aprovao de emenda substitutiva Aprovao de outras emendas Total de projetos alterados (em regime de urgncia) no 42 02 07 34 85 % 49,4 2,4 8,2 40 100

Fonte: Cmara dos Deputados.

Dentre as 51 propostas transformadas em lei, com tramitao em regime de urgncia e substitutivos, emendas aglutinativas ou emendas substitutivas aprovadas no CN, apenas 15 foram tambm alteradas no SF. Observou-se, no entanto, que a Cmara tende a ratificar as alteraes promovidas pelo Senado. Dentre os 15 projetos de lei que tiveram emendas aprovadas pelo SF, 9 tiveram aprovao total da CD, 5 aprovao parcial e apenas uma proposta foi totalmente rejeitada. O destaque aqui dado aos projetos que receberam um elevado nmero de emendas se justifica, diante das anlises j feitas, por considerarmos que estes receberam ateno especial por parte dos parlamentares. As limitaes formais, como o nmero de assinaturas exigido e o prazo limitado, no impediram a manifestao dos parlamentares que apresentaram muitas sugestes de alterao aos textos enviados pelo presidente da Repblica. No entanto, no h como fazer alguma relao com o nmero de emendas apresentadas e o nmero de emendas aprovadas. Destacamos uma caracterstica importante entre os projetos que tiveram seus textos alterados por substitutivo ou emenda aglutinativa, tramitaram na CD em regime de urgncia e tiveram grande nmero de emendas apresentadas: todos receberam veto parcial. Outro dado relevante que cinquenta por cento receberam emendas do SF. Ou seja, esses projetos receberam mais emendas do Senado do que a mdia geral.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

137

Tudo isso nos levou a crer que esses projetos trataram de matrias realmente importantes, tanto para o Executivo, como para os membros do CN, que tentaram, dentro do que os regimentos internos permitem, alterar o texto dos projetos de lei enviados pelo Poder Executivo. A incidncia de veto e as alteraes propostas pelo Senado so caractersticas que se somam para justificar uma seleo das matrias que merecem destaque no que se refere s modificaes imprimidas pelo Congresso Nacional aos projetos de lei do Poder Executivo. Diante do estudo realizado, pde-se notar que dentre os projetos alterados e urgentes, com substitutivos ou emendas aglutinativas aprovadas e que tiveram grande nmero de emendas apresentadas, algumas caractersticas tendem a se repetir: a aprovao de alteraes propostas tambm pelo Senado Federal e a incidncia de vetos parciais. Nesta perspectiva, fizemos um novo filtro, apresentando uma anlise mais detalhada dos projetos de lei que somaram as seguintes caractersticas: modificados em relao ao texto inicialmente enviado; tramitaram na CD em regime de urgncia regimental ou no CN em regime de urgncia constitucional; foram modificados mediante a aprovao de substitutivo, emenda substitutiva ou emenda aglutinativa; receberam emendas do SF; foram parcialmente vetados. Ao observarmos mais de perto a tramitao dos cinco projetos que somaram as caractersticas anteriormente descritas, pudemos verificar alguns dados relevantes para a nossa pesquisa, como: onde e quem proferiu os pareceres tanto ao projeto, como s emendas apresentadas; o tempo de tramitao da matria no Congresso e detalhes com relao solicitao de urgncia para a tramitao dessas proposies.

138

PARA ALM DAS URNAS

Quadro 1 Comparao dos projetos


N PL Ano Despacho na CD Relatores CSSF Dep. Alceu Collares (PDT-RS) CDEIC Dep. Joo Sampaio (PDT-RJ) CCTCI Dep. Pinheiro Landim (PMDB-CE) CCJR Dep. Jutahy Junior (PSDB-BA) 2.401 2003 Comisso especial Comisso especial Comisso especial Comisso especial Dep. Renildo CaProferido em lheiros (PCdoB-PE) Plenrio A comisso esDep. Paulo Bernarpecial aprovou do (PT-PR) parecer A comisso esDep. Beto Albupecial aprovou querque (PSB-RS) parecer Dep. Pedro Novais (PMDB-MA) Proferido em Plenrio A comisso esProferido em pecial aprovou Plenrio parecer Proferido em Proferido em Plenrio Plenrio Proferido em Proferido em Plenrio Plenrio Proferido em Proferido em Plenrio Plenrio Proferidos em Plenrio Proferidos em Plenrio Proferidos em Plenrio Parecer s Parecer s Parecer ao PL emendas da emendas do CD SF pela CD

3.156

2000

CSSF; CDEIC; CCTCI; CCJR

2.546

2003

4.776

2005

6.272

2005

Fonte: Cmara dos Deputados.

A anlise da tramitao dos projetos selecionados nos leva a concluses relativamente previsveis. Dentre as cinco proposies descritas, quatro foram distribudas a comisses especiais, criadas exclusivamente para emitir parecer sobre cada uma das matrias. Apenas uma proposio foi distribuda a trs comisses de mrito e Comisso de Constituio e Justia e de Redao (nome da comisso quando da apreciao da matria). Vale ressaltar que a maioria dos pareceres foram emitidos no Plenrio, ou seja, o projeto passou a fazer parte da pauta do Plenrio sem ter recebido o parecer das comisses. Nestes casos, os relatores foram designados pelo presidente da CD para emitirem parecer matria, representando a comisso onde o projeto deveria tramitar e receber parecer.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

139

O Projeto de Lei n 3.156/00 recebeu parecer, no Plenrio, de quatro relatores que representaram as comisses: Comisso de Seguridade Social e Famlia (CSSF), Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC), Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI), e Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR). O art. 34 do RICD estabelece que, dentre os casos de criao de comisso especial, est o de cri-las para apreciar proposies que versarem sobre matria de competncia de mais de trs comisses que devam pronunciar-se quanto ao mrito, ou seja, quando uma proposio precisa ser analisada por mais de trs comisses que devam emitir parecer sobre o tema do projeto, ser criada uma comisso especial para tratar somente desta matria. A comisso especial dever examinar a admissibilidade e o mrito da proposio principal, dos projetos apensados e das emendas apresentadas. Pode-se deduzir que a matria constante de projeto de lei que necessita da criao de comisso especial mais abrangente do que a dos projetos que no so encaminhados a comisses especiais. Alm disso, o fato de ser indicada mais de uma comisso significa tambm que o tema do projeto envolve mais de uma dimenso, ou seja, mais complexo; no se trata apenas de uma rea de poltica, mas de vrias que envolvem interesses mais diversificados. No entanto, quando o projeto pautado no Plenrio da Cmara sem parecer da comisso especial, pode receber parecer de apenas um deputado que, designado pelo presidente, emitir o parecer em nome de toda a comisso. Os Projetos de Lei n 2.401/03, 2.546/03, 4.776/05 e 6.272/05 receberam pareceres, cada um deles, por apenas um relator que representou a comisso especial que deveria analisar a matria. Com exceo do PL n 6.272/05, os outros quatro projetos foram relatados por deputados membros das comisses especiais que representaram. No caso do PL n 6.272/05, o projeto foi apreciado pelo Plenrio da Cmara antes mesmo de a comisso especial ser instalada, no havendo tempo sequer para a indicao dos deputados que deveriam compor aquele colegiado. Destacamos, tambm, um dado importantssimo: no que se refere aos cinco projetos analisados, todos os textos aprovados na Cmara ou foram substitutivos apresentados pelos relatores, ou emendas que receberam pareceres favorveis dos relatores. Ou seja, as emendas que receberam pareceres contrrios dos relatores no foram aprovadas pelo Plenrio da CD, mesmo sendo objeto de des-

140

PARA ALM DAS URNAS

taque de alguma bancada de partido. Ainda que o texto de alguma emenda que o relator no aprovou tenha sido votado separadamente das demais emendas, nem nestes casos, a maioria dos deputados aprovou o texto. Tudo nos leva a crer que o relator um ator decisivo quando falamos nas modificaes dos textos originais dos projetos de lei. A palavra do relator tem grande peso na hora da votao final na CD das emendas apresentadas ao projeto de lei. As emendas que recebem pareceres favorveis dos relatores tendem a ser aprovadas pelo Plenrio, enquanto as que recebem pareceres contrrios, a serem rejeitadas. No h dvidas de que os relatores das matrias mais importantes para o Executivo so de partidos que compem a base do governo, principalmente quando estes relatores so nomeados em Plenrio, pelo presidente da CD (no caso das comisses, quem escolhe o relator o presidente da comisso, que pode ser de um partido que no pertena base do governo). A tendncia destes relatores, realmente, barrar as emendas que desfiguram o texto enviado pelo Executivo. No entanto, a presso exercida por determinadas lideranas ou grupos de parlamentares influenciam a deciso do relator, que deseja ver o seu parecer aprovado no Plenrio da Cmara. Acordos preliminares votao da matria possibilitam que o relator acate emendas que podem no seguir exatamente a vontade do Executivo. Outro dado que vale que a maioria dos textos aprovados com alteraes que podemos considerar substanciais so substitutivos apresentados pelos relatores. As alteraes, em sua maioria, so frutos de textos elaborados pelos relatores das matrias, que aproveitam as ideias de emendas apresentadas e somam a suas prprias sugestes de modificao. O prprio processo de votao da matria, como j foi tratado, favorece a aprovao das emendas que receberam parecer favorvel do relator. Os requerimentos de destaque que surtem algum efeito na CD so os chamados destaques de bancada. Estes requerimentos no precisam ser apreciados pelo Plenrio. No entanto, alm de necessitar da assinatura do lder da bancada, h uma cota para cada partido. Neste caso especfico, necessria a concordncia do lder da bancada como o destaque apresentado, principalmente porque o nmero de destaques a serem apresentados pelas bancadas limitado e, muitas vezes, os partidos tm que selecionar, dentre vrias emendas que gostariam de ver aprovadas, as que consideram mais importantes. No que se refere ao tipo de urgncia a que os projetos selecionados foram submetidos, ressaltamos que quatro dentre os cinco projetos de lei estudados tiveram

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

141

urgncia solicitada tanto pelo presidente da Repblica, quanto pelos lderes dos partidos na Cmara dos Deputados. Observou-se que a urgncia constitucional no impede que os lderes apresentem requerimento de urgncia regimental na CD. Mesmo os projetos que j tiveram a urgncia solicitada pelo presidente da Repblica podem ter a urgncia regimental solicitada concomitantemente. Outro dado relevante que dentre os projetos de lei selecionados h casos de projetos que tiveram a urgncia constitucional cancelada e posterior aprovao de urgncia regimental. Isso nos leva a, pelo menos, duas possibilidades: O Poder Executivo considera que h outras matrias mais urgentes que precisam ser apreciadas pelo Plenrio da Casa em que o projeto de lei se encontra e, por isso, necessria a retirada da urgncia para que a pauta seja destrancada; neste caso, os lderes dos partidos que compem a base do governo apresentam em seguida requerimento de urgncia para que o projeto continue tendo precedncia sobre outros que no trancam a pauta. O Poder Executivo no concorda com o texto que a Cmara dos Deputados ou o Senado Federal est construindo e retira a urgncia para adiar a apreciao da matria; os lderes concordam com o texto construdo e apresentam requerimento de urgncia. A tendncia do Plenrio da Cmara acompanhar o parecer das comisses, ou do relator designado em Plenrio. As emendas que costumam ser aprovadas so as que receberam parecer pela aprovao. Dificilmente uma emenda com parecer contrrio aprovada pelo Plenrio. As emendas apresentadas a proposies urgentes devem ser subscritas por um quinto dos membros da Cmara ou por lderes que representem este nmero (RICD, art. 120, 4). No entanto, os vice-lderes podem assinar representando seus partidos. Ou seja, as emendas apresentadas a matrias urgentes no

142

PARA ALM DAS URNAS

precisam, necessariamente, da assinatura de um quinto dos deputados ou dos lderes titulares. O apoio do relator emenda apresentada parece ser fundamental para a sua aprovao. No entanto, como se pode observar no caso do PL n 6.272/05, as emendas aprovadas no so necessariamente as apresentadas pelos deputados membros de partidos que compem a base do governo. Algo que merece ser dito que os parlamentares sabem muito bem da importncia do relator e que, dependendo do grau de interesse na aprovao de determinada emenda, procuram o relator para tentarem convenc-lo a emitir parecer favorvel sua emenda. O que podemos dizer que, muitas vezes, os momentos que precedem a apreciao da matria so mais importantes do que a votao em si. Convencer o relator da matria a emitir parecer favorvel uma boa forma de conseguir a aprovao da emenda. Podemos sugerir algumas formas de convencimento adotadas pelos parlamentares que desejam ver suas emendas com parecer favorvel do relator da matria. O parlamentar pode, por exemplo, fornecer mais informaes ao relator que demonstrem a importncia da aprovao da emenda. Caso no consiga, pode solicitar o apoio de outros parlamentares, de preferncia lderes de partidos, ou ainda, de grupos de parlamentares (ou da sociedade) que se interessem pelo assunto da emenda, para pressionar o relator a mudar de ideia. Muitas vezes, dependendo da importncia da matria, os lderes so convidados a participar de reunies informais com os relatores para que o texto do substitutivo apresentado pelo relator seja o mais prximo possvel do consenso e que a votao, em Plenrio, seja mais rpida e menos conflituosa. s vezes, o relator d conhecimento de uma primeira verso do seu relatrio, mas depois de vrias negociaes, reformula seu parecer, acatando emendas que antes havia emitido parecer contrrio. A construo de um texto durante a votao de um projeto pressupe, dentre outras coisas, que a maioria tende a apoiar destaques que ainda no foram apreciados e a mudar o que j foi aprovado. Muitas vezes, os lderes dos partidos que compem a base do governo, para evitar que se aprove um texto muito diferente do esperado, acatam sugestes, para evitar problemas maiores durante a votao. Para no correrem o risco de mudanas que possam comprometer excessivamente o resultado final do texto aprovado, acatam partes de emendas que podem representar um prejuzo menor para o governo.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

143

Alm disso, vale lembrar, que h matrias que podem ser do interesse de deputados de diversos partidos e estes parlamentares podem conseguir o apoio de seus lderes para pressionarem o relator, ou o lder do governo, a acatar novas sugestes no decorrer da votao.

Concluso
A partir da anlise da tramitao de projetos de lei do Poder Executivo, foi possvel verificar que deputados e senadores se utilizaram, na maioria das vezes, da possibilidade de apresentao de emendas para tentar modificar o texto dos projetos de lei de autoria do Poder Executivo. Alm disso, os parlamentares aprovam alteraes nos textos dos projetos de lei do Executivo, sendo que parte considervel destes projetos sofrem mudanas substanciais. Os relatores tm papel importante neste processo de modificao dos projetos de lei, pois seus pareceres influenciam as decises do Plenrio. Os projetos de lei de autoria do Executivo, ao passarem pela CD e pelo SF, recebem muitas propostas de modificao dos textos inicialmente enviados. Mais de setenta por cento dos projetos de lei que j foram transformados em lei selecionados para este trabalho receberam emendas de parlamentares durante a tramitao no CN. O nmero de emendas apresentadas para cada projeto tambm bastante significativo. Dentre os projetos de lei que receberam proposta de emenda, a maioria recebeu entre uma e cinco emendas. Vale ressaltar que mais de dezesseis por cento, 19 projetos, receberam mais de 24 emendas. Os cinco projetos que tiveram mais propostas de modificao apresentadas chegaram a receber os seguintes nmeros de emendas: 717, 483, 306, 219 e 210. Alm de propor alterao maioria dos projetos do Poder Executivo, os parlamentares apresentam vrias emendas para cada proposio. Na Cmara, os parlamentares apresentam e aprovam emendas tanto nas comisses, como no Plenrio. Apesar de a maioria dos projetos de lei do Executivo transformados em lei terem passado pelo Plenrio da Cmara, pde-se observar que muitos so apreciados conclusivamente pelas comisses. Alm disso, aprovam alteraes tanto nos projetos de lei que tem apreciao conclusiva, como nos projetos de lei sujeitos apreciao do Plenrio. A CD aprova mais emendas do que o SF. A maioria das modificaes aprovadas de autoria da Cmara. Entre os 141 projetos alterados, apenas 21 tiveram emendas

144

PARA ALM DAS URNAS

aprovadas tambm pelo Senado Federal. No houve nenhum caso, dentre os examinados nesta pesquisa, de projetos de lei que tiveram emendas aprovadas apenas pelo Senado. Todos os projetos com emendas do Senado, tambm tiveram emendas aprovadas na Cmara. Alm disso, a Cmara aprova a maioria das alteraes sugeridas pelo Senado. O presidente da Repblica, em uma considervel parte dos casos, se utiliza da prerrogativa do veto nos textos modificados pelo CN. Entre os 191 projetos de lei analisados, 40 tiveram seus textos parcialmente vetados pelo presidente da Repblica. Dentre os projetos parcialmente vetados, 35 foram modificados durante a tramitao no Congresso. Com o objetivo de aprofundar a pesquisa em torno das modificaes promovidas nos textos dos projetos de lei do Executivo, foram selecionados, dentre os projetos de lei do Executivo modificados, os projetos que tramitaram na CD em regime de urgncia. Uma quantidade considervel de projetos de lei do Executivo sofre modificaes substanciais ao tramitar no CN. Dentre os 85 projetos de lei do Executivo alterados e urgentes, 51 sofreram modificaes que podem ser consideradas substanciais pelo tipo de emenda aprovada pelo CN (substitutivo, emenda aglutinativa e emenda substitutiva). Vale ressaltar que o recorte adotado no garante, em todas as hipteses, que as emendas modifiquem os temas centrais dos projetos, mas garantem que parte substancial dos textos foi modificada, promovendo alteraes, nestes casos, no apenas redacionais, como tambm no mrito da proposta. Dentre os 51 projetos considerados substancialmente alterados pelo CN, alguns somaram caractersticas importantes: modificados, urgentes, emendados pela Cmara e pelo Senado e parcialmente vetados. A anlise destas proposies selecionadas nos conduziu a concluses interessantes. Dentre os cinco projetos analisados, quatro foram distribudos a comisses especiais, criadas exclusivamente para emitir parecer sobre cada uma das matrias. Apenas um projeto de lei foi distribudo a trs comisses de mrito e CCJR (nome da CCJC na poca da apreciao da proposio). No entanto, a maioria dos pareceres foram emitidos em Plenrio por relatores nomeados pelo presidente da CD para representarem as comisses que deveriam tratar do assunto. Todos os relatores escolhidos pertenciam a partidos que compunham a base do governo na Cmara na poca da apreciao da matria. Apesar de o RICD no estabelecer claramente esta necessidade, os relatores escolhidos eram membros das comisses que representaram.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

145

Destacamos outro dado extremamente relevante: no que se refere aos cinco projetos analisados, todos os textos aprovados na Cmara ou foram substitutivos apresentados pelos relatores, ou emendas que receberam pareceres favorveis dos relatores. Vale ressaltar que h emendas aprovadas tanto dos partidos que compunham a base do governo na poca da aprovao da matria, como de depu tados que faziam parte de partidos de oposio. O grande ator do processo de alterao do texto originalmente enviado pelo Executivo o relator. Na hora da votao, a palavra do relator tem grande peso na Cmara dos Deputados. As alteraes nos projetos de lei considerados, nesta pesquisa, muito importantes para o Executivo e que chamaram a ateno dos parlamentares que, na maioria das vezes, apresentaram um grande nmero de emendas tiveram que ter o aval dos relatores de cada matria para serem aprovadas pelo Congresso. As emendas que o relator acata tendem a ser aprovadas; as demais, a serem rejeitadas ou prejudicadas. A exceo so as emendas objeto de requerimentos de destaques para serem votadas separadamente, de autoria de partido ou bloco parlamentar, que, eventualmente, conseguem a aprovao do Plenrio. Em muitos casos, o relator age como um ator institucional, ou seja, como um representante do governo no Congresso, papel fundamental no processo de elaborao do texto a ser aprovado no Congresso. Nestes casos, o Legislativo no atua como um rgo separado e conflitivo com o Executivo, mas como parte do governo. Muitas vezes, h vrias emendas aprovadas; no entanto, o texto destas emendas no necessariamente contrrio aos interesses do governo, podendo, inclusive, reforar e aprimorar os objetivos centrais do Executivo ao apresentar a matria. Os presidentes das Casas Legislativas comandam o processo de apreciao da matria nos Plenrios da Cmara e do Senado. Ambos tm posio fundamental no que se refere ao processo de aprovao e modificao das proposies. De acordo com a pesquisa realizada, muitos projetos de lei que tiveram seus textos alterados durante a tramitao na CD, por exemplo, tiveram seus relatores escolhidos em Plenrio pelo presidente da CD. Ou seja, o presidente da Cmara pde escolher o parlamentar que deveria emitir parecer em nome da comisso, ou das comisses, que deveriam analisar a matria. Alm disso, o presidente quem anuncia o resultado das votaes, dando a sua interpretao, no caso das votaes simblicas. verdade que os lderes podem requerer que a votao seja feita pelo processo nominal, mas h limitaes regimentais que

146

PARA ALM DAS URNAS

impedem que vrias votaes nominais se sucedam e isso favorece a deciso do presidente. Os presidentes das comisses tambm tm papel importante, pois, regra geral, so eles que escolhem os relatores das matrias. A urgncia da matria no impediu que os deputados e os senadores apresentassem propostas de mudanas dos textos do Executivo. Mesmo com a limitao imposta pelo regime especial de tramitao, os textos dos projetos de lei considerados bastante importantes para o Executivo tendem a receber muitas emendas de parlamentares. Muitas vezes, os deputados se utilizam de uma brecha no RICD que permite que os vice-lderes assinem em nome dos seus partidos. Os lderes tambm exercem um papel muito expressivo, pois tm o poder de selecionar o texto que ter prioridade na apreciao, podem apresentar requerimento de destaque de preferncia sobre o substitutivo que mais atende o interesse da maioria. Alm disso, as poucas emendas com parecer contrrio aprovadas em Plenrio foram objeto de requerimento de destaque apresentado por bancada ou bloco parlamentar. O estudo aprofundado realizado nesta pesquisa dos Projetos de Lei nos 6.272/05 e 3.156/00 reforam a ideia de que as alteraes feitas pelo Congresso Nacional nem sempre significam mudanas conflitantes com os objetivos apresentados pelo autor da proposio inicial, no caso o Executivo. As modificaes aprovadas podem significar aprimoramento do texto original.

MRCIA RODRIGUES DA CRUZ

147

O PARLAMENTO BRASILEIRO: PROCESSO, PRODUO E ORGANIZAO LEGISLATIVA O PAPEL DAS COMISSES EM PERSPECTIVA COMPARADA
Ana Regina Villar Peres Amaral

Introduo
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, uma importante inovao foi introduzida no processo de formao das leis, quando se delegou s comisses a competncia para discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do Regimento, a deliberao do Plenrio. Essa nova competncia, denominada poder conclusivo das comisses na Cmara dos Deputados e poder terminativo das comisses no Senado Federal, provocou a descentralizao dos trabalhos no Parlamento brasileiro, pois a aprovao e a rejeio de matrias passaram a ocorrer no apenas no Plenrio, mas tambm no mbito das comisses. Assim, embora o Executivo tenha recebido da Constituio Federal o poderoso instrumento da medida provisria, o Parlamento recebeu, em outra medida, o instituto da delegao interna corporis. Nesse sentido, as comisses passaram a exercer um novo papel no Parlamento, de rgos consultivos para rgos deliberativos, e, em consequncia, vm aos poucos ocupando um lugar importante no cenrio poltico. A novidade est transformando as comisses brasileiras, que no podem mais ser consideradas fracas, haja vista o novo papel que vm desempenhando nesses ltimos vinte anos. Se, por um lado, elas no possuem a fora das comisses norte-americanas, que podem modificar e engavetar proposies sem qualquer controle do Executivo embora, a partir de 1970, esse poder haja sido reduzido pela possibilidade de retirada da proposio das comisses por meio da discharge petition ou por meio do calendar Wednesday procedure , de outro lado, as comisses brasileiras possuem o poder de aprovar e rejeitar proposies, sem a necessidade de deliberao do Plenrio, poder que as comisses norte-americanas no tm, embora seja possvel a retirada da proposio das comisses por meio do recurso ou da urgncia.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

149

Essa denominao das nossas comisses como fracas, semelhante ao caso da Inglaterra, estaria ultrapassada, pois atualmente temos um sistema de comisses deliberantes, que alteram as proposies, as aprovam ou as rejeitam, e at mesmo as engavetam, o que por si s descartaria a possibilidade de consider-las fracas, em face do poder conclusivo/terminativo de que dispem, introduzido pela Carta. Diante desse novo panorama, o objetivo deste trabalho examinar a produo legislativa das comisses, em contraposio ao Plenrio, de forma a testar a hiptese de que h produo legislativa significativa nas comisses. Para isso, escolhemos a 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999), perodo compreendido entre 15 de fevereiro de 1995 a 14 de fevereiro de 1996 (esse perodo alcana eventuais prorrogaes ou convocaes extraordinrias), correspondente, em grande parte, ao primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso. A primeira sesso legislativa, dentre as quatro que compem a legislatura, foi a escolhida para anlise por diversas razes: primeiro, no primeiro ano da legislatura que o maior nmero de proposies apresentado; segundo, o perodo rene o maior nmero de resultados (projetos aprovados e rejeitados), pelo fato de a proposio apresentada nesse perodo contar com maior tempo de tramitao para finalizao do processo, em outras palavras, a proposio poder tramitar durante os quatro anos da legislatura, sem sofrer o arquivamento definitivo existente ao final dos trabalhos; e, terceiro e mais importante, no houve interferncia das medidas provisrias que, em 1995, tramitavam apenas no mbito do Congresso Nacional e, por essa razo, no trancavam a pauta da Cmara e do Senado, mas apenas a pauta do Congresso Nacional. Consequentemente, o resultado das deliberaes em Plenrio naquele ano legislativo sobre projetos de lei ordinria foi mais significativo, sem a interferncia das medidas provisrias, podendo configurar uma real produo legislativa de Plenrio, a ser contraposta produo legislativa das comisses. A anlise se deu unicamente sobre projetos de lei ordinria, haja vista que apenas estes tramitam sob o poder conclusivo das comisses na Cmara dos Deputados, por fora regimental. A nica exceo so os projetos de decreto legislativo de concesso de rdio e TV, em virtude de parecer aprovado pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara40 que, por configurarem tipo de proposio especfica, no foram examinados neste trabalho. Igualmente no foram objeto de anlise as medidas provisrias e as matrias oramentrias, as primeiras
40

Atualmente, ela denominada Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania.

150

PARA ALM DAS URNAS

porque, como j foi dito, tramitavam, poca, apenas no mbito do Congresso Nacional, e as segundas porque tambm so matrias discutidas e votadas unicamente em sesso conjunta do Congresso Nacional. Tambm no fizeram parte deste estudo as propostas de emenda Constituio, nem tampouco os projetos de lei complementar, de lei delegada, de decreto legislativo ou de resoluo, porque no so proposies que tramitam sob o poder conclusivo/terminativo das comisses, devendo a deliberao se dar obrigatoriamente em Plenrio. Delimitado o campo de atuao, construiu-se um Banco de Dados de Produo Legislativa, em que foram examinados os projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999). Para verificar se a interferncia do Executivo no Legislativo ocorreu apenas em Plenrio ou se tal fato se estendeu tambm s comisses, utilizamos duas variveis relevantes: a) nmero de relatorias pertencentes coalizo de governo; e b) utilizao de instrumentos regimentais pela coalizo de governo para aprovao ou rejeio de matria no Parlamento (urgncia urgentssima, recurso, apensao, dentre outros). Fez-se, tambm, um estudo comparado do Parlamento norte-americano, sua organizao, processo de formao das leis e produo legislativa. Esse estudo detalhado de grande importncia: trata-se de um Legislativo antigo, de sistema presidencial, um dos mais estudados no mundo, com longa experincia na construo institucional, em que o sistema de comisses extremamente bem desenvolvido. Um Legislativo que, dentro da caracterizao de Polsby (1968), exerce intenso papel transformativo, no se constituindo apenas numa casa de debates, como o Parlamento da Gr-Bretanha, mas numa organizao envolvida profundamente na construo legislativa. Assim, tendo por objetivo construir nova classificao para as comisses brasileiras, fez-se necessrio o conhecimento detalhado do sistema de comisses norte-americano, de forma a identificar similaridades e diferenas entre os dois sistemas. Em face disso, procedeu-se igualmente ao exame comparado da organizao do Parlamento brasileiro, de forma a verificar a complexidade do processo legislativo brasileiro, em comparao com o processo legislativo norte-americano; e, partindo dessa complexidade, para propor uma nova classificao para as comisses brasileiras. Ademais, o conhecimento de como se processa a tramitao legislativa, baseada no apenas nas regras regimentais, mas tambm em precedentes advindos da prtica ou decises da Presidncia; e, ainda, o conhecimento dos instrumentos regimentais utilizados pelo governo para influenciar

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

151

a aprovao ou a rejeio da matria legislativa, como se processam, qual o objetivo e de que forma so utilizados. O processo legislativo matria regulada no mbito normativo, motivo pelo qual se tornou necessrio o referido exame. Outras questes foram examinadas no presente trabalho: quantas matrias foram retiradas das comisses e tramitaram no Legislativo brasileiro com urgncia solicitada pelo presidente da Repblica; se esse nmero foi significativo e se passou a configurar verdadeira interferncia nos trabalhos legislativos; se o Plenrio efetivamente preponderante na elaborao das leis; qual a verda deira participao parlamentar na elaborao das leis; se possvel aos deputados influenciar a legislao e, se isso ocorre, como ocorre. Por fim, uma das principais inovaes deste trabalho, cuja importncia se revela significativa, a complementao do estudo de produo legislativa de Plenrio com a produo legislativa das comisses, em outras palavras, o foco no poder conclusivo/terminativo. Acreditamos que esse recorte das comisses trar novas perspectivas para o debate acadmico a respeito das relaes Executivo-Legislativo e o grau de interferncia do Poder Executivo no Parlamento brasileiro.

Princpios ordenadores do Legislativo no Brasil


O atual debate a respeito de como o Parlamento exerce a sua atividade legislativa divide-se entre as Teorias Distributivista, Informacional e Partidria. O foco o nosso sistema de comisses. No debate institucional brasileiro, afirmava-se que o presidencialismo era invivel, uma vez que o nosso sistema eleitoral levava a um sistema poltico ineficiente por causa do multipartidarismo e de um presidencialismo com voto proporcional. Houve, ento, uma reao da cincia poltica a esse pensamento, ao defender que essa teoria era fraca e que faltava uma teoria do comportamento legislativo no Brasil. Para alguns tericos, o problema no est no regime de representao, nem no sistema partidrio, mas na elite brasileira que no consegue compatibilizar as instituies com a realidade social e poltica do Brasil. O presidencialismo de coalizo um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco, e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente

152

PARA ALM DAS URNAS

os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo. (Abranches, 1988, p. 27) Quanto maior a fragmentao legislativa, menor o tamanho do partido do presidente. O multipartidarismo impede que o governo tenha maioria sem que faa coalizes partidrias. O impacto da montagem dos ministrios no relacionamento entre Legislativo e Executivo grande. A distribuio partidria do poder na esfera legislativa um aspecto decisivo nas relaes entre Executivo e Legislativo (Amorim Neto, 2000, p. 484-5). Nesse sentido, h estudos recentes comprovando que existiu governo majoritrio no Brasil no 2 perodo do governo FHC. Nesse perodo, as roll rates dos partidos da coalizo governamental ficaram abaixo de 5%, formando um cartel parlamentar, ou seja, a melhor representao no gabinete correspondeu a menores taxas de rejeio (AmoriM Neto, Cox e McCubbins, 2003, p. 564). De outra parte, h autores que entendem que o Brasil vive uma crise permanente de governabilidade. Isso se d porque as instituies brasileiras funcionam mal. Os entraves da democracia no Brasil advm de um sistema eleitoral ruim, das regras partidrias, do excesso de veto players, somado ao controle do Congresso, com o poder de veto e de agenda, que facilitaria a legislao paroquialista e o fisiologismo (Ames, 2001). Outro aspecto a ser considerado que a conexo eleitoral brasileira multifacetada, pois em alguns lugares ela muito difusa e em outros muito estreita. A Cmara dos Deputados , ao mesmo tempo, fisiolgica e ideolgica; paroquial e universalista; partidria e individualista; urbana e interiorana. Apesar do multipartidarismo, a competio entre candidatos se d em uma parte pequena do Brasil, pois h uma continuidade de candidatos que so reeleitos e de partidos vencedores. Quanto mais baixo o ndice de desenvolvimento humano (IDH) em determinado distrito, maior a possibilidade de haver poucos candidatos, no pela distritalizao, mas pela oligarquizao (Carvalho, 2003). Quanto ao pressuposto da reeleio, configura apenas uma das estratgias da carreira poltica no Brasil. Trs fatores desenham a estrutura de oportunidades na poltica: os benefcios relativos de cada cargo; os custos relativos de buscar esse cargo; e a probabilidade de obter o cargo, uma vez tomada a deciso de busc-lo (Teoria da

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

153

Ambio). Na verdade, os ex-deputados tentam se manter na vida poltica e a maior parte continua no mbito estadual ou municipal. Portanto, essa realidade invalida a pesquisa sobre reeleio como parmetro para anlise da carreira poltica no Brasil, j que no h carreirismo legislativo, uma vez que difcil obter o reconhecimento do trabalho desenvolvido no Legislativo brasileiro (Samuels, 2003). No que se refere ao processo de elaborao do Oramento, o Executivo mantm um rgido controle sobre ele, valendo-se de normas e procedimentos institucionais, o que impede que o Parlamento modifique-o na sua essncia. A gama de recursos institucionais que conferem ao Executivo o controle do processo de elaborao e execuo do Oramento federal contrabalana as possveis fragilidades dos seus sistemas eleitoral, partidrio e federativo, tantas vezes apontados pela literatura como responsveis pelas mazelas e problemas governativos no Brasil. (Pereira e Muller, 2002, p. 283) No tocante ao que propem e aprovam os deputados brasileiros, a maior parte da produo legislativa tem abrangncia nacional, traz mais benefcios do que custos e trata de questes sociais. Portanto, h uma combinao de fatores partidrios com distributivistas (AmoriM Neto e Santos, 2003). Quanto ao poder de agenda, o sistema poltico brasileiro caracterizado pela preponderncia do Executivo sobre o Legislativo. O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda. Os regimentos internos das duas Casas consagram um padro decisrio centralizado e que confere amplos poderes aos partidos polticos (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 22 e 28). O Brasil vive um presidencialismo de coalizo. No entanto, h duas perspectivas bsicas acerca desse assunto: alguns autores entendem que os deputados so indisciplinados e esto interessados nas questes pessoais, caracterstica do modelo distributivista; outros autores entendem que h disciplina partidria e os trabalhos legislativos so ancorados na ao dos partidos, o que caracteriza o modelo partidrio (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 28). Conclui-se, pelo exame da literatura existente acerca dos princpios ordenadores do Parlamento, que h no Legislativo brasileiro espao para as duas teorias: ora o Legislativo enquadra-se na Teoria Distributivista, quando os deputados esto interessa-

154

PARA ALM DAS URNAS

dos nas questes pessoais (Oramento, por exemplo), ora o Legislativo enquadra-se na Teoria Partidria, porquanto os trabalhos legislativos esto ancorados sobre o Princpio da Proporcionalidade Partidria e as atividades dos lderes dos partidos.

Produo legislativa
Panorama H dois tipos de produo legislativa: a positiva, aquela em que a proposta aprovada nas Casas ou em uma das Casas do Congresso, podendo ser transformada em norma jurdica ou no, caso haja veto total, e a produo negativa, aquela em que o Parlamento obsta a aprovao da matria, em Plenrio ou no mbito das comisses, arquivando-a definitivamente. Nesse sentido, a proposio passa por vrias fases: uma fase introdutria, composta por trs momentos a apresentao do projeto; o juzo de admissibilidade, a ser feito pelo presidente da Casa; e a distribuio s comisses. Segue-se ento a fase deliberativa, que engloba a discusso e a votao da proposio pelas comisses, a apresentao de emendas e destaques e, quando for o caso, a deliberao pelo Plenrio. A diferena se d quando a matria aprovada, em que a fase de anuncia ou de oposio no mais se desenrola no Congresso Nacional, mas no mbito do Poder Executivo, quando o presidente da Repblica sanciona ou veta, total ou parcialmente, o projeto de lei. Para aprovar ou rejeitar proposio necessrio que se cumpram essas duas fases, introdutria e deliberativa. Nesse sentido, tanto para a matria aprovada quanto para a matria rejeitada, h uma tramitao da proposio, com discusso, apresentao de emendas e votao, que origina uma produo legislativa que designaremos como positiva e uma produo legislativa que denominaremos negativa. Essa segunda produo vem sendo menos estudada pela literatura, talvez devido ao grande volume, embora seja de extrema importncia, principalmente no mbito das comisses. Primeiro, porque a produo negativa caracteriza a maior produo legislativa do Congresso, como veremos em seguida. Segundo, porque, ao ser analisada juntamente com a produo positiva, permite uma anlise real e completa do trabalho desenvolvido no Parlamento, que no est adstrito apenas ao que transformado em norma jurdica. Por fim, matrias que foram rejeitadas em determinadas legislaturas, podero ser aprovadas e transformadas em norma jurdica em legislaturas seguintes. Na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (de 15/2/1995 a 14/2/1996, o que inclui eventuais prorrogaes e/ou convocaes extraordinrias), foram apresentados, na Cmara dos Deputados, 1.525 projetos de lei ordinria. Comparando

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

155

trs legislaturas (1995/1999, 1999/2003 e 2003/2007), verificamos que o maior nmero de proposies apresentadas ocorreu no primeiro ano das trs legislaturas pesquisadas. Vejamos: Tabela 1 Proposies apresentadas na Cmara dos Deputados Legislaturas 1995-1999, 1999-2003 e 2003-2007 (projetos de lei ordinria)
1 Sesso Legislativa 50 Legislatura (1995-1999) 51 Legislatura (1999-2003) 52 Legislatura (2003-2007) TOTAL 1.525 2.445 2.985 6.955 2 Sesso Legislativa 1.224 1.669 1.764 4.657 3 Sesso Legislativa 1.428 1.925 1.893 5.246 4 Sesso Legislativa 737 1.475 1.086 3.298 TOTAL 4.914 7.514 7.728 20.156

Fonte: Coordenao de Relacionamento, Pesquisa e Informao do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados (Corpi/Cedi). Obs.: As sesses legislativas at 15/2/2006, data da publicao da Emenda Constitucional n 50/06, ocorriam de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. No entanto, poderia haver prorrogao da sesso em julho, caso no houvesse a aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), como tambm convocaes extraordinrias, que poderiam levar os trabalhos legislativos at 14 de fevereiro do ano seguinte, exceto no ltimo ano da legislatura, quando os trabalhos deveriam finalizar em 31 de janeiro, haja vista que a posse dos novos deputados se d em 1 de fevereiro. Assim, optamos por incluir nas sesses legislativas pesquisadas os projetos apresentados durante eventuais prorrogaes ou convocaes extraordinrias, muito comuns at a promulgao da Emenda no 50/06, quando ficou vedado o pagamento de parcela indenizatria, em razo de convocao. Dessa forma, contemplamos todaa legislatura, tornando as comparaes mais didticas, sem a necessidade de fazer separao por sesso legislativa ordinria e extraordinria (convocao).

A Tabela 1 mostra que o maior nmero de proposies apresentadas se deu na 1 sesso legislativa de cada legislatura. Revela, ainda, que o nmero de projetos de lei ordinria apresentados aumentou significativamente da 50 para a 51 Legislatura, um aumento de 53%, permanecendo estabilizado da 51 para a 52 Legislatura, com um aumento de apenas 3%.

156

PARA ALM DAS URNAS

Dos 1.525 projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995/1999)41, verificamos que apenas 28,6% deles foram aprovados ou rejeitados no Parlamento, pelas duas Casas do Congresso ou individualmente. Considerou-se como aprovao a matria aprovada em pelo menos uma das Casas Legislativas, que no tenha sido rejeitada pela outra Casa. Quanto aos demais, 71,4% deles tiveram outro resultado, qual seja, foram arquivados definitivamente ao final da legislatura42, prejudicados43 (em razo de haverem perdido a oportunidade ou em virtude de prejulgamento pelo Plenrio ou comisso em outra deliberao), apensados, devolvidos ao autor, retirados pelo autor44, transformados em projeto de lei complementar ou continuaram em tramitao. Vejamos a Tabela 2: Tabela 2 Resultado das proposies apresentadas na Cmara dos Deputados 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Resultado
Aprovados Rejeitados Arquivados definitivamente Prejudicados Apensados Devolvidos Em tramitao * Retirados pelo autor Transformados em projeto de lei complementar TOTAL

no
147 289 445 231 219 74 69 47 4 1.525

%
9,6 19,0 29,2 15,1 14,4 4,9 4,6 3,0 0,2 100

Fonte: Corpi/Cedi. *Proposies em tramitao: pesquisa realizada at 30/5/2009.

41

Quanto aos projetos de lei ordinria apresentados no Senado Federal, somente aqueles aprovados e encaminhados Cmara dos Deputados para reviso integram esta pesquisa. RICD, art. 105; RISF, art. 332. RICD, art. 164; RISF, art. 334. RICD, art. 104; RISF, art. 256.

42 43 44

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

157

Grfico 1

Grfico representativo do resultado dos projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

Produo legislativa

Comisses x Plenrio / aprovao x rejeio Aps o exame das proposies, obtivemos os seguintes resultados: dos 1.525 projetos de lei ordinria apresentados na Cmara dos Deputados no perodo examinado, apenas 28,6% deles foram aprovados ou rejeitados no Parlamento, totalizando 436 projetos. Desses, 147 foram aprovados e 289 foram rejeitados. A matria rejeitada nas comisses foi 91% superior matria rejeitada em Plenrio, valor significativo numericamente, enquanto que a matria aprovada foi 6,5% maior nas comisses. Esses dados confirmam a hiptese de produo significativa nas comisses, em comparao com o Plenrio, tanto para a produo positiva, quanto para a produo negativa. Vejamos a Tabela 3: Tabela 3 Proposies por tipo de apreciao (Plenrio /comisses) Projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa (Legislatura 1995-1999) na Cmara dos Deputados
Aprovados Comisses Plenrio (Conclusivo) 76 71 147 436 Rejeitados Comisses Plenrio (Conclusivo) 265 24 289

SUBTOTAL TOTAL

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora.

158

PARA ALM DAS URNAS

A par da importncia numrica, procuramos analisar se as matrias aprovadas nas comisses tinham relevncia temtica, similar s matrias aprovadas em Plenrio. Verificamos que as proposies referentes ao mesmo assunto foram aprovadas nas duas instncias decisrias, como, por exemplo, matrias administrativas (transformao de cargos, gratificao, etc.), matrias tributrias, assuntos relacionados a direito penal, trabalhista e previdencirio, dentre outros. Alm disso, proposies de autoria do Poder Executivo foram aprovadas no mbito do Plenrio e das comisses, embora em nmero menor. De outra parte, matrias que aparentemente no seriam consideradas relevantes, como a denominao de rodovias, por exemplo, foram aprovadas em Plenrio, com urgncia, e nas comisses, sob o poder conclusivo/terminativo. Esses aspectos nos permitem supor que podem ter sido aprovadas matrias relevantes ou no no Plenrio, como tambm nas comisses. Se isso ocorreu, a produo legislativa das comisses no teria apenas importncia numrica, mas igualmente importncia temtica, similar de Plenrio. Observou-se, ainda, que a descentralizao do padro decisrio, promovida pela Constituio de 1988, surtiu efeitos na produo legislativa. Quanto s proposies aprovadas, a repartio entre Plenrio e comisses restou parecida (aprovao 6,5% maior nas comisses), mostrando uma maior independncia das comisses, que aprovam matria legislativa sem a deliberao do Plenrio. Quanto s proposies rejeitadas, h uma preponderncia das comisses (91% superior), o que sugere que as comisses brasileiras possuem um papel importante no que toca sustao de matrias legislativas, quando bloqueiam matrias indesejadas. No que toca produo negativa, verificou-se que, na Cmara dos Deputados, 63% das proposies foram rejeitadas pelas comisses de mrito, 28% pela Comisso de Finanas e Tributao e 9% pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, quando aprovaram pareceres pela inadequao financeira e oramentria e pela inconstitucionalidade e/ou injuridicidade da matria, respectivamente. O percentual considervel de rejeio na Comisso de Finanas e Tributao sugere estar essa comisso funcionando como um filtro para matrias que aumentem a despesa pblica, por exemplo. Outro aspecto importante revela-se quando, no caso de rejeio de matrias, as comisses, por diversas vezes, usam a estratgia de rejeitar o parecer do relator, nomeando outro para redigir o parecer vencedor. Verificam-se, claramente, neste caso, aspectos da Teoria Partidria, quando a vontade da maioria prevalece sobre a vontade do

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

159

relator. De outra parte, muitos dos pareceres aprovados foram de autoria dos relatores originais, o que evidencia aspectos da Teoria Informacional, quando os relatores fizeram uso estratgico da informao, influenciando as decises finais da comisso. Tabela 4 Proposies rejeitadas por tipo de apreciao (Plenrio /conclusivo) 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Rejeitados na Cmara Conclusivo Plenrio 254 22 276 289 Rejeitados no Senado* Conclusivo Plenrio 11 2 13

SUBTOTAL TOTAL

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora. Obs.: a rejeio no Senado Federal no contempla as proposies apresentadas por senadores, apenas as proposies iniciadas na Cmara, mas que foram rejeitadas no Senado. No entanto, as proposies rejeitadas na Cmara contemplam todas aquelas iniciadas na Cmara, como tambm aquelas iniciadas no Senado e rejeitadas na Cmara.

Grfico 2

Grfico representativo do percentual das proposies rejeitadas nas comisses da Cmara dos Deputados (comisses de mrito, CFT e CCJC), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

Por outro lado, o alto percentual de matrias arquivadas ao final da legislatura45 (quase 30% delas foram arquivadas definitivamente por falta de pareceres das comisses) sugere que as comisses engavetam proposies informalmente at
45

V. Tabela 2.

160

PARA ALM DAS URNAS

o seu arquivamento formal ao final da legislatura, semelhante ao poder das comisses norte-americanas. A diferena est no fato de que esse poder, no Brasil, no ilimitado, pois que poder haver a retirada de matria do poder conclusivo das comisses para a deliberao do Plenrio pela interposio de recurso ou pelo instrumento da urgncia. Ou seja, muito fcil desengavetar matrias que estejam nas comisses, ao contrrio do que ocorre nos Estados Unidos. Esse possvel engavetamento pode nos sugerir duas hipteses: a) o grande nmero de proposies apresentadas impede que as comisses deliberem sobre todas elas; e/ou b) as comisses realmente engavetam as propostas que so indesejveis, pois o processo assim o permite, com as possibilidades de retirada acima descritas.

Produo legislativa

Alteraes promovidas nas proposies aprovadas Neste item, analisamos se houve alterao nas matrias aprovadas e se essas alteraes foram acompanhadas, em igual medida, de veto do Poder Executivo, parcial ou total. Verificamos que das 61 proposies aprovadas no Plenrio e enviadas sano, 48 foram alteradas pelo Legislativo e transformadas em norma jurdica, mas apenas 12 sofreram veto e 35 no. Nas comisses, das 76 proposies aprovadas, 40 foram enviadas sano. Dessas, 29 foram aprovadas com alterao, mas apenas 3 foram vetadas parcialmente e 5 foram vetadas totalmente, ou seja, 8 sofreram veto e 21 no. Verificou-se que o fato de o Parlamento haver promovido alteraes no significou, no perodo examinado, a aposio de veto na mesma medida. Isso pode sugerir haver um intenso processo de negociao que se desenrola no interior do Congresso Nacional, entre Executivo e Legislativo e, nesse caso, o Legislativo poderia estar exercendo um papel agregador e aperfeioador das propostas legislativas, tornando o veto desnecessrio.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

161

Tabela 5 Proposies aprovadas por tipo de apreciao (Plenrio /conclusivo) 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Resultado PLENRIO Cmara Senado (Casa (Casa iniciadora) iniciadora) Aprovado e TNJR* Aprovado, vetado parcialmente** e TNJR Aprovado e vetado totalmente Aprovado com alteraes e TNJR Aprovado com alteraes, vetado parcialmente e TNJR Aprovado com alteraes e vetado totalmente Aprovado na Cmara e arquivado no Senado Aprovado na Cmara e tramitando no Senado Aprovado na Cmara e no Senado e tramitando na Cmara (emendas do SF) Aprovado no Senado e na Cmara e tramitando no Senado (emendas da CD) Aprovado na Cmara e prejudicado no Senado Aprovado na Cmara e retirado no Senado pelo Executivo SUBTOTAL TOTAL 12 36 11 1 Aprovado e TNJR* Aprovado, vetado parcialmente e TNJR Aprovado e vetado totalmente Aprovado com alteraes e TNJR Aprovado com alteraes, vetado parcialmente e TNJR Aprovado com alteraes e vetado totalmente Aprovado na Cmara arquivado no Senado Aprovado na Cmara e tramitando no Senado Aprovado na Cmara e no Senado e tramitando na Cmara (emendas do SF) Aprovado no Senado e na Cmara e tramitando no Senado (emendas da CD) Aprovado na Cmara e prejudicado no Senado Aprovado na Cmara e retirado no Senado pelo Executivo SUBTOTAL TOTAL Resultado CONCLUSIVO Cmara Senado (Casa (Casa iniciadora) iniciadora) 8 1 20 3 1 1 1 -

1 6 2

4 19 4

1 -

2 70 71

6 69 76

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora. * TNJR Transformado em norma jurdica (lei). ** Veto mantido pelo Congresso Nacional.

162

PARA ALM DAS URNAS

Grfico 3

Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com alteraes, em Plenrio e nas comisses, enviadas sano, que receberam ou no veto, na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

Analisando a Tabela 6, verifica-se que o Legislativo alterou a maioria das proposies aprovadas, 76% delas, vis--vis o percentual de alteraes em Plenrio e nas comisses ser praticamente o mesmo. Essas alteraes foram feitas, em sua maioria, por meio de substitutivo, instrumento destinado a alterar substancialmente ou formalmente uma proposio. Embora no tenha sido objeto deste estudo a anlise detalhada das alteraes promovidas, h alguns aspectos importantes a serem ressaltados: se o instrumento que foi utilizado pelo Legislativo para alterar os projetos de lei foi o substitutivo e se ele comumente utilizado para alterar substancialmente uma proposio, podemos supor estar o Legislativo exercendo um papel muito mais significativo que aquele j observado pela literatura. Os parlamentares talvez no sejam to pouco participativos como se apregoa mas, ao contrrio, participem ativamente do processo legislativo influenciando a legislao.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

163

Tabela 6 Detalhamento das proposies aprovadas com e sem alteraes 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Proposies aprovadas sem alteraes Plenrio Comisses Proposies aprovadas com alteraes Plenrio Substitutivo Emenda 38 17 55 Comisses Substitutivo Emenda 32 25 57 112

16 TOTAL 35

19

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora.

Grfico 4

Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas, com e sem alteraes 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

Procedendo-se anlise das proposies aprovadas por autoria, restou claro que h matrias de interesse do Executivo, como as referentes rea econmica e administrativa, e matrias de interesse do Legislativo, como as matrias trabalhista, eleitoral, sindical, referentes a direito penal, direitos individuais, meio ambiente, sade e assistncia social. Observou-se, ainda, no que toca s proposies de interesse do Legislativo, cuja aprovao no gerou impacto financeiro, no haver o Executivo interferido na sua aprovao.

164

PARA ALM DAS URNAS

Produo legislativa

Matrias aprovadas com urgncia O Regimento Interno da Cmara dos Deputados prev trs tipos de regime de tramitao geral de proposies: urgncia, tramitao com prioridade e tramitao ordinria. O regime de tramitao o modo como a proposio conduzida em cada Casa ou o ritmo com que a matria pode avanar dentro do processo legislativo, que pode ser mais clere ou no. H prazos diferenciados nas comisses para deliberao das matrias, dependendo do regime de tramitao (5 sesses para urgncia; 10 sesses para regime de prioridade e 40 sesses para tramitao ordinria). No caso da urgncia, alm do prazo diferenciado nas comisses, h a dispensa de exigncias, interstcios ou formalidades regimentais, exceto a publicao e a distribuio em avulsos ou por cpia da matria, os pareceres das comisses ou de relator designado em substituio s comisses e o qurum para deliberao.46 A tramitao com urgncia pode ocorrer por diversos motivos47: a) matrias consideradas urgentes pela sua prpria natureza, como, por exemplo, sobre declarao de guerra, suspenso das imunidades de deputados na vigncia do estado de stio, requisio de civis e militares, etc.; b) proposies oriundas de Mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos internacionais, a partir da sua aprovao pela comisso competente; c) matrias de iniciativa do presidente da Repblica, com solicitao de urgncia, que denominaremos de urgncia constitucional, porque prevista na Constituio Federal48; e d) matrias reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente, com base no Regimento Interno.49 A ltima hiptese, referente s matrias reconhecidas por deliberao do Plenrio como de carter urgente, contm duas possibilidades: a primeira a urgncia prevista no art. 154 do RICD, quando o requerimento submetido deliberao do Plenrio se apresentado por dois teros dos membros da Mesa ou um tero dos deputados ou lderes que representem esse nmero ou dois teros dos membros de comisso competente para opinar sobre o mrito da proposio; esta urgncia pouco utilizada, porque h uma limitao regimental que impede que se vote outro requerimento de urgncia caso estejam em tramitao na Casa duas matrias em regime de urgncia nos termos do art. 154.
46 47 48 49

RICD, art. 152. RICD, art. 151, inciso I. CF, art. 64, 1o. RICD, art. 151, inciso I, alnea o.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

165

No caso da urgncia urgentssima, o requerimento dever ser apresentado pela maioria absoluta dos deputados ou lderes que representem esse nmero e aprovado pela maioria absoluta dos deputados, sem a restrio do requerimento de urgncia do art. 154, ou seja, o Plenrio poder votar quantos requerimentos de urgncia urgentssima achar necessrios. A diferena fundamental entre este e aquele, alm do qurum de apresentao, que no se exige qurum qualificado para votao do requerimento de urgncia com base no art. 154 do RICD, enquanto que no requerimento de urgncia urgentssima necessrio o qurum qualificado de maioria absoluta, atualmente 257 deputados. Esta urgncia, denominada urgncia urgentssima, com base no art. 155 do RICD, foi utilizada para a quase totalidade dos projetos aprovados em regime de urgncia analisados neste estudo. A tramitao com prioridade50 ocorre no caso de projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Mesa, de comisso permanente ou especial, do Senado Federal ou dos cidados, como tambm no caso de projetos de leis complementares e ordinrias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional e suas alteraes, alm de projetos de lei com prazo determinado, de regulamentao de eleies e suas alteraes e de alterao ou reforma do Regimento Interno. Todos os outros projetos de lei no compreendidos nas hipteses anteriores tm tramitao ordinria.51 Por essa razo, neste trabalho faremos a distino entre os trs tipos de tramitao existentes. Antes, importante esclarecer que a matria em regime de urgncia, por fora regimental, no est submetida apreciao conclusiva das comisses, devendo necessariamente ser apreciada pelo Plenrio.52 Quanto s matrias em regime de prioridade e tramitao ordinria, podero ser submetidas ao poder conclusivo das comisses ou deliberao em Plenrio, dependendo do assunto. A Tabela 7 mostra que, das 71 matrias aprovadas em Plenrio da Cmara dos Deputados, 65 delas tramitaram em regime de urgncia. Dessas, apenas uma tramitou em regime de urgncia solicitada pelo presidente da Repblica, a denominada urgncia constitucional. Todas as outras tramitaram em regime de urgncia urgentssima, requerida pelos lderes e aprovada pelo Plenrio, ou seja, 91% das proposies aprovadas em Plenrio tramitaram em regime de urgncia,
50 51 52

RICD, art. 151, inciso II. RICD, art. 151, inciso III. RICD, art. 24, inciso II, alnea h.

166

PARA ALM DAS URNAS

conforme revela o Grfico 5. Assim, se a maioria das matrias de Plenrio tramitou em regime de urgncia, independentemente de se mencionar a questo da autoria, isso pode sugerir que a urgncia configura instrumento legislativo destinado, principalmente, a incluir matria na pauta de Plenrio, de utilizao tanto do Executivo, quanto do Legislativo. Tabela 7 Proposies aprovadas por regime de tramitao (urgncia x prioridade x ordinria) 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Urgncia 65 TOTAL PLENRIO Prioridade 4 71 Ordinria 2 Urgncia COMISSES Prioridade Ordinria 24 52 76

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora.

Grfico 5

Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas em Plenrio com urgncia, regime de prioridade e tramitao ordinria projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

167

Grfico 6

Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas nas comisses em regime de prioridade e tramitao ordinria projetos de lei ordinria apresentados na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

De outra parte, a maioria das matrias aprovadas tramitou no Legislativo sem urgncia, ou seja, 65 proposies (44% delas) tramitaram em regime de urgncia e 82 proposies (56% delas) tramitaram sem urgncia, a maioria nas comisses. Logo, a pauta de Plenrio foi praticamente toda composta de matrias com urgncia, ditadas pelo presidente da Casa. Grfico 7

Grfico representativo do resultado das proposies aprovadas com e sem urgncia (prioridade/ordinria), na 1 Sesso Legislativa da 50 Legislatura (1995-1999).

168

PARA ALM DAS URNAS

Note-se que o Parlamento norte-americano tem algumas regras parecidas com as nossas, como a apresentao ilimitada de proposies, a distribuio mltipla s comisses, o fato de o trabalho naqueles colegiados configurar o corao do processo legislativo, com a possibilidade de realizar audincias, oferecer emendas, reescrever o projeto, etc. H, ainda, um instrumento na House of Representatives, parecido com a nossa urgncia, porque suspende os procedimentos normais de Plenrio, denominado Suspension-of-the-rules procedure, que necessita de 2/3 dos votos dos membros daquela Casa para a suspenso das formalidades, para projetos com custo estimado abaixo de 100 milhes de dlares (BAILEY, 1989). Esse instrumento tem sido muito utilizado no Parlamento norte-americano, assim como a urgncia urgentssima no Parlamento brasileiro.

Produo legislativa

Aprovao de matrias por autoria Quanto autoria das proposies, verificou-se que o maior nmero de projetos de lei aprovados de autoria do Legislativo, seguido pelo Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico. Grande parte das proposies de autoria do Executivo foi aprovada em Plenrio, ao contrrio das proposies de origem do Legislativo, em que a maioria foi aprovada nas comisses. No entanto, isso no significou que no houve aprovao de projetos de autoria do Legislativo em Plenrio, ao contrrio, o nmero de projetos aprovados em plenrio de autoria do Legislativo praticamente idntico ao nmero de projetos de autoria do Executivo (34 do Legislativo contra 35 do Executivo), mostrando uma produo significativa do Legislativo em Plenrio, como tambm nas comisses. Tabela 8 Proposies aprovadas por autoria (Plenrio x comisses) 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
EXECUTIVO
Plenrio Comisses

LEGISLATIVO
Plenrio Comisses

JUDICIRIO
Plenrio Comis ses

MINISTRIO PBLICO
Plenrio Comis ses

35 TOTAL 42

34 96

62

1 6

1 3

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

169

Produo legislativa

Relatorias coalizo x oposio Recebida a proposio na comisso, seu presidente designa um relator para proferir parecer matria. Uma proposio pode ser distribuda para mais de uma comisso na Cmara, o que muito comum na prtica legislativa. Assim, para relatar as 436 proposies aprovadas e rejeitadas analisadas neste estudo, foram designados 1.038 relatores na Cmara dos Deputados, sendo que um nico deputado pode ter relatado mais de uma proposio. Para verificar se os relatores designados integravam a coalizo de governo ou a oposio, utilizamos duas classificaes acerca do assunto, elaboradas por Figueiredo (2007), que mostram a composio partidria das coalizes de governo53, como tambm da oposio54, de 1 de janeiro de 1995 at 31 de janeiro de 2007. Segundo Figueiredo (2007), a fora da oposio depende do seu tamanho, mas tambm da sua posio no espectro ideolgico. A principal caracterstica da oposio parlamentar ao governo Lula, que a diferencia da oposio ao governo FHC, a sua posio central no espectro partidrio. Assim, os partidos que no participam da coalizo de governo no podem ser necessariamente identificados como oposio, pois nem todos se definem como tal. Ou seja, aqueles que se posicionam como oposio e que, de fato, desempenham o papel sistemtico de oposio, por seu comportamento em Plenrio, sero tratados como oposio. Em consequncia, Figueiredo (2007) identifica como oposio ao governo FHC o PT e os demais partidos de esquerda e, no governo Lula, o PSDB e o PFL.55 Quanto s coalizes, Figueiredo (2007) identifica a participao no governo levando em conta apenas as posies ministeriais, mas tambm se os seus ocupantes fazem parte do governo representando o partido a que pertencem (FIGUEIREDO, 2007, p. 187). Vejamos o quadro seguinte, contendo a composio partidria das coalizes de governo, com o evento que lhes deu origem e a sua durao:

53

Para a classificao dos partidos como sendo da coalizo de governo, utilizamos o estudo de Argelina Cheibub Figueiredo (2007). Para a classificao dos partidos como sendo da oposio, utilizamos o estudo de Argelina Cheibub Figueiredo (2008). Ibid., p. 8-9.

54

55

170

PARA ALM DAS URNAS

Quadro 1 Coalizes de governo FHC e Lula (1o/1/1995 a 31/1/2007)


Coalizo / presidente Cardoso I1 Cardoso I2 Cardoso II1 Cardoso II2 Lula I1 Partido do presidente PSDB PSDB PSDB PSDB PT Partidos da coalizo PSDB, PFL, PMDB, PTB PSDB, PFL, PMDB, PTB, PPB PSDB, PFL, PMDB, PPB PMDB, PSDB, PPB PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PDT, PPS, PV PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PPS, PV, PMDB PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PV, PMDB PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PMDB PT, PL, PCdoB, PSB, PTB, PP, PMDB
o

Data da coalizo Incio 1 /1/1995 26/4/1996 1o/1/1999 6/3/2002 1o/1/2003 Fim

Evento de incio da nova coalizo

25/4/1996 Eleio presidencial e legislativa 31/12/1998 Entrada PPB 5/3/2002 Eleio presidencial e legislativa 31/12/2002 Sada do PFL
22/1/2004

Eleio presidencial e legislativa Entrada do PMDB e sada do PDT Sada do PPS

Lula I2

PT

23/1/2004

31/1/2005

Lula I3

PT

1o/2/2005

19/5/2005

Lula I4 Lula I5

PT PT

20/5/2005 23/7/2005

22/7/2005 31/1/2007

Sada do PV Entrada PP

Fonte: Transcrito parcialmente de Figueiredo (2007, p. 190).

Tomando por base a classificao sugerida por Figueiredo (2007), verificou-se que o nmero de relatorias conferidas oposio foi extremamente pequeno, apenas 12% para toda a produo legislativa examinada, contra 51% da coalizo de governo e 37% de partidos que no integravam nem a coalizo, nem a oposio. Separando por instncia decisria, a oposio relatou 15% apenas das proposies aprovadas em Plenrio, mas relatou 39% das proposies aprovadas nas comisses. Logo, os percentuais mostraram que o nmero de relatorias da oposio nas proposies aprovadas nas comisses foi muito superior s de Plenrio, principalmente quanto s matrias de autoria do prprio Legislativo. Os dados sugerem que o Executivo tem um controle maior das matrias aprovadas em Plenrio, mas no tem o mesmo desempenho quando se trata das comisses.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

171

Tabela 9 Proposies aprovadas relatadas pela oposio 1 Sesso Legislativa Legislatura 1995-1999 (projetos de lei ordinria)
Plenrio
Executivo Legislativo Judicirio MPU Executivo

Comisses
Legislativo Judicirio

MPU 1

6 SUBTOTAL TOTAL

5 11

41

25 30

Fontes: Corpi/Cedi; banco de dados de produo legislativa da autora.

Grfico 8

Grfico representativo do percentual de relatorias da coalizo de governo e da oposio nas proposies aprovadas nas comisses.

Produo legislativa

Instrumentos regimentais Quanto aos instrumentos regimentais utilizados para aprovao e rejeio de proposio, verificou-se que a maioria deles (urgncia urgentssima e apensao, por exemplo) foi usada pela coalizo de governo para auxiliar na aprovao e rejeio de matria legislativa. No caso da urgncia, a proposio retirada das comisses e o processo de deliberao torna-se mais clere, contribuindo para a aprovao da matria. No caso da apensao, a proposio do Executivo pode estar, por exemplo, iniciando a tramitao na Casa e vir a ser apensada a outra que est pronta para a Ordem do Dia de Plenrio, com todos os pareceres

172

PARA ALM DAS URNAS

das comisses, pois o Regimento Interno assim o permite. Esse procedimento acelera a tramitao da proposio apensada, pois no mais precisar passar pelas comisses, visto que os pareceres proferidos ao projeto principal estendem-se proposio apensada. Logo, esse instrumento auxilia na aprovao ou rejeio da matria. Quanto oposio, utilizou apenas oito instrumentos regimentais para aprovao de proposio e dois para rejeio. Vejamos: Grfico 9

Grfico representativo do percentual de instrumentos regimentais utilizados pela coalizo de governo e pela oposio.

Exame comparado

Parlamento norte-americano x Parlamento brasileiro O exame comparado dos Parlamentos norte-americano e brasileiro revelou-se extremamente importante. Inicialmente, verificamos que houve mudanas significativas no processo legislativo norte-americano a partir da dcada de 1970: a abertura das sesses das comisses para o pblico, o enfraquecimento do princpio da Seniority (com a eleio dos presidentes de comisso e subcomisso por votao secreta) e a institucionalizao das subcomisses, tudo isso contribuiu para reduzir a autoridade dos presidentes de comisso. Verificamos, ainda, que a par do bem desenvolvido processo legislativo norte-americano, o processo legislativo brasileiro caracteriza-se igualmente pela sua complexidade, em que vrias fases se sucedem e o processo de emendamento extremamente amplo e democrtico, com possibilidades regimentais que auxiliam na aprovao e rejeio de proposies.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

173

Parlamento brasileiro

Necessidade de reformas institucionais Ao se proceder anlise das tramitaes das proposies, verificamos que muito est por se fazer no Legislativo brasileiro. Em que pese discusso sobre uma ampla reforma poltica no sistema de representao, torna-se importante discutir a necessidade de mudanas institucionais relacionadas organizao do Parlamento. Examinando o trmite regimental em sua prtica legislativa, verificou-se haver algumas falhas no processo legislativo, as quais impedem que as proposies sigam o seu curso normal, paralisando a tramitao de matrias por muitos anos e prejudicando o andamento dos trabalhos legislativos. A primeira dessas falhas, que paralisa os trabalhos nas comisses, o fato de a durao do mandato dos presidentes de comisso e seus vices na Cmara dos Deputados equivaler ao perodo de um ano.56 Some-se a isso o fato de os membros da comisso no serem detentores de mandato fixo, podendo os lderes indicar Mesa os membros da bancada para compor as comisses e, a qualquer tempo, substitu-los. Assim, o parlamentar poder integrar uma comisso por um dia e ser substitudo no outro ou integrar a comisso pelo tempo mximo de um ano, similar ao mandato da presidncia da comisso.57 Essa durao to curta dos mandatos dos membros da comisso, como tambm de seus presidentes, paralisa os trabalhos legislativos, gerando inmeros prejuzos, uma vez que a substituio de relatores rotineira. Apenas para exemplificar, uma proposio poder ter vrios relatores designados em apenas uma comisso. A sugesto seria um mandato de dois anos para a presidncia das comisses e seus membros, como ocorre com as Mesas das Casas Legislativas, evitando esse rodzio de relatores e aumentando a especializao nas comisses, haja vista que certo grau de estabilidade essencial para isso. Outro problema referente ao processo legislativo, particularmente na Cmara dos Deputados, a possibilidade de desarquivamento de proposio no incio da legislatura.58 Esse instituto do desarquivamento causa uma perda de tempo enorme na tramitao legislativa. As proposies so arquivadas ao final da legislatura, depois desarquivadas no incio da legislatura subsequente e, at retornarem sua tramitao normal, vrios meses restaram perdidos. Assim, muitas
56 57 58

RICD, art. 39. RICD, art. 10 c/c art. 28. RICD, art. 105, pargrafo nico.

174

PARA ALM DAS URNAS

matrias aprovadas nas comisses terminaram arquivadas ou prejudicadas no Senado, em face da demora na aprovao de projetos na Cmara. A maioria das proposies, no perodo examinado, tramitou de trs a oito meses no Senado Federal e de dois a 15 anos na Cmara. Seria melhor que as regras fossem as mesmas na Cmara e no Senado, ou seja, o arquivamento ocorrer apenas ao final de duas legislaturas, com a possibilidade de uma prorrogao, como ocorre no Senado.59 Examinando os bancos de dados das Casas Legislativas, verificou-se no estarem as informaes acessveis aos cidados, porque, embora a ficha de tramitao contenha todos os dados referentes tramitao da proposio, essas informaes no so inteligveis, em face da complexidade do processo legislativo. Ademais, uma tramitao complexa, em que se exige, para aprovao da proposio, a tramitao pelo menos pelas duas Casas do Congresso, o acesso a essas tramitaes complicado, haja vista ser necessrio acessar bancos de dados distintos, tornando-se um verdadeiro quebra-cabea para o usurio e/ou pesquisador. Diante disso, sugere-se a criao de um banco de dados nico do Congresso Nacional, em que cada Casa seria responsvel pelas suas informaes, e no qual o usurio pudesse obt-las de uma s vez, de maneira clara, com a disponibilizao da tramitao completa, mas tambm de uma tramitao resumida, contendo apenas as informaes mais importantes, o que tornaria a ficha de tramitao legislativa mais acessvel aos cidados, porque inteligvel. Por fim, um dos maiores problemas a se resolver refere-se pauta de Plenrio. O instituto da urgncia, conforme examinado, utilizado para a maioria das proposies aprovadas em Plenrio, tornou-se um instrumento regimental para incluir matria em pauta. Isso no seria to necessrio se o Legislativo brasileiro adotasse um calendrio legislativo, similar ao calendrio norte-americano, em que as matrias seriam distribudas em dia determinado durante o ms. Esse instrumento resolveria o problema do recurso, ao se criar um dia determinado para apreciao desse instrumento regimental, praticamente incuo atualmente, pela inexistncia de regra que obrigue a sua incluso em pauta. Resolveria, ainda, o problema das emendas do Senado a projetos da Cmara, atualmente paralisadas nessa Casa do Congresso Nacional.

59

RISF, art. 332.

ANA REGINA VILLAR PERES AMARAL

175

Concluso
Neste trabalho analisamos as atividades das comisses, em comparao com o Plenrio, de forma a mostrar que as comisses brasileiras vm exercendo um novo papel no processo decisrio. Houve uma descentralizao dos trabalhos e atualmente contamos com dois centros decisrios no Parlamento brasileiro: comisses e Plenrio. De comisses aparentemente fracas, temos comisses deliberantes, altamente produtivas. De parlamentares fracos e pouco participativos, temos um Parlamento com produo legislativa significativa. Muitas questes, certamente, merecem ser objeto de maior aprofundamento oportunamente, mas este foi apenas o incio de uma longa caminhada, que tenho certeza ser profcua para todos, particularmente para que tenhamos um Legislativo fortalecido e cnscio da sua importncia no cenrio poltico e, consequentemente, para o fortalecimento da democracia.

176

PARA ALM DAS URNAS

LEGISLAO SIMBLICA E PODER DE APRECIAO CONCLUSIVA NO CONGRESSO NACIONAL


Andr Corra de S Carneiro

Introduo: o sistema de comisses parlamentares e o poder conclusivo


O Parlamento nos Estados atuais afigura-se como elemento de destaque no cenrio das instituies polticas, apresentando importantes funes, como a legislativa e a fiscalizatria60. Entretanto, com o advento do Estado Social que aumentou sobremaneira a quantidade de servios pblicos prestados pela administrao pblica e requereu a interveno do Estado em diversas reas da sociedade , o Parlamento foi obrigado a lidar com um nmero muito elevado de proposies, tratando dos mais diversos assuntos, com o intuito de regular e disciplinar as novas funes governamentais. Ainda por conta do surgimento do Estado Social e, posteriormente, do Estado Democrtico Social, originou-se a hegemonia do Poder Executivo, mormente no que tange a funo legislativa, devido necessidade de garantir a efetividade dos direitos sociais por meio da atuao tempestiva da administrao pblica. Esses dois fatores a preponderncia do Executivo sobre o Legislativo no que tange a assuno da funo legiferante e o assoberbamento do Parlamento com proposies das mais diversas reas provocaram a denominada crise do Parlamento (CASSEB, 2008).
60

Francisco Berlin Valenzuela apresenta um espectro mais amplo das atribuies do Parlamento contemporneo, a saber: a) funo representativa; b) funo deliberativa; c) funo financeira; d) funo legislativa; e) funo de controle; f) funo de orientao poltica; g) funo jurisdicional; h) funo eleitoral; i) funo administrativa; j) funo de indagao (investigao); k) funo de comunicao; l) funo educativa (VALENZUELA apud CASSEB, 2008, p. 1).

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

177

Com o objetivo de atender a essas demandas, ocorreu, no seio das cmaras legislativas, o desenvolvimento de trabalhos por rgos internos, principalmente por comisses parlamentares, compostas por um subconjunto dos membros da respectiva Casa, para tratar de campos temticos prprios. Assim se consolidou o sistema de comisses, forma adotada pelos Parlamentos modernos com o objetivo de atender a essa necessidade de aumento da produo legislativa. Com efeito, como bem ressalta Luiz Snchez Agesta (1981, p. 453), as comisses parlamentares so instituies que, de certa maneira, podem considerar-se como consequncia natural do princpio da diviso do trabalho em um rgo: o exame tcnico de um problema, a reviso e estudo de uma proposta, exigem o trabalho de um nmero reduzido de membros, dotados de alguma especial competncia naquela matria, aos quais competem instruir a Cmara, para orientar a discusso e votao, prprias do processo deliberante. No obstante, o desenvolvimento do sistema de comisses ocorreu em diversas fases. Em um primeiro momento, eram criadas comisses temporrias com o objetivo de oferecer parecer sobre matrias especficas e que se extinguiam ao final dessa tarefa. Em um segundo momento, foram criadas comisses permanentes, especializadas em certos temas, tendo em vista a repetio de matrias que tratavam do mesmo assunto e a necessidade de especializao dos colegiados. Por fim, nos dias de hoje, verifica-se a existncia, na maioria dos Parlamentos, de comisses permanentes e temporrias, como o caso do sistema de comisses brasileiro. Outro ponto concernente evoluo do sistema de comisses o relacionado ao grau de competncia atribuda a esses rgos no processo legislativo, variando desde sistemas em que as comisses apresentam atribuies e competncias bastante limitadas at sistemas em que as comisses possuem competncia legislativa chamada plena, ou seja, podem apreciar proposies sem a necessidade de que elas sejam avaliadas pelo Plenrio da respectiva Casa. A capacidade de as comisses apreciarem proposies sem a necessidade de serem analisadas pelo Plenrio da Casa apresenta diversas denominaes: funo

178

PARA ALM DAS URNAS

ou competncia legislativa plena, poder conclusivo, apreciao conclusiva, delegao interna corporis ou delegao interna, descentralizao legislativa, poder terminativo61, procedimento deliberante das comisses. Segundo Jos Afonso da Silva (2006, p. 514), a funo legislativa plena das comisses foi, em determinado momento, chamada de delegao interna, mas, para ele, parece ser mais uma funo prpria de substituio do que uma funo delegada. Dessa forma, o poder conclusivo a faculdade atribuda pela Constituio Federal62 s comisses do Poder Legislativo para que elas apreciem, em alguns casos, projetos de lei em substituio ao Plenrio da respectiva Casa Legislativa. Essa importante competncia dada s comisses foi introduzida efetivamente em nosso ordenamento jurdico pela carta poltica de 1988, com esteio em previses similares existentes nas constituies italiana e espanhola. A Constituio italiana de 1947 foi a primeira a prever mecanismo semelhante ao hoje empregado no Brasil. O objetivo era o de permitir a produo de normas jurdicas adequadas s novas tarefas do Estado social de direito de forma clere e eficiente. Esse mecanismo, por sua vez, remonta a uma lei do regime fascista anterior que teve seus procedimentos convenientemente adaptados aos princpios do regime democrtico. Na Itlia, o poder conclusivo das comisses permite a apreciao de proposies sem o posterior encaminhamento para apreciao em Plenrio, salvo em caso de recurso subscrito pelo governo ou pelas minorias. Essa previso, que era para ser uma exceo, acabou se tornando regra, dadas as suas caractersticas benficas63 para o processo legislativo. A Constituio espanhola de 1978, por seu turno, sob evidente influncia da Constituio italiana, bem como de normas regimentais das cmaras constituintes
61

No Senado Federal, o poder conclusivo chamado de poder terminativo. Cumpre salientar que o termo terminativo utilizado na literatura da cincia poltica com o mesmo sentido de conclusivo, quer para a Cmara como para o Senado. CF, art. 58, 2, I: 2 s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: I discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa. Consideram-se caractersticas benficas para o processo legislativo a celeridade na apreciao das proposies, o estudo e a apreciao final dos projetos por colegiado especializado nos assuntos por eles tratados e a liberao do Plenrio das Casas Legislativas para apreciao de matrias de maior vulto.

62

63

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

179

inspiradas no Regulamento das Cortes de 1971, tambm adotou o poder conclusivo das comisses. No Brasil, a apreciao conclusiva das comisses foi pela primeira vez introduzida em nosso ordenamento jurdico pela Emenda n 17, de 1965, Constituio Federal de 1946, que estabelecia a delegao de poderes a comisses especiais para discusso e votao de projeto de lei (PACHECO, 2002, p. 3). De acordo com essa emenda, o texto do projeto aprovado e publicado seria considerado como adotado pela Casa respectiva, salvo se, no prazo de cinco dias, a maioria dos membros da comisso ou um quinto da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal requeressem sua apreciao pelo Plenrio. A Constituio Federal de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 mantiveram o instituto, atribuindo-lhe, no entanto, novo formato e inserindo-o no artigo que tratava da lei delegada. No novo texto, cabia ao Plenrio aprovar, caso a caso, a delegao legislativa a uma comisso especial. Entretanto, nas duas cartas polticas anteriores, o poder conclusivo apresentava-se de forma muito mais restrita que no texto constitucional atual, razo pela qual no h registro de seu emprego. Dessa forma, a no utilizao do referido expediente nas Constituies anteriores fez da previso constante da Constituio de 1988 prerrogativa realmente nova, alm do fato de ser mais abrangente e de mais fcil uso. Dessa forma, com o advento da Constituio Federal de 1988, as comisses passaram a ter competncia legislativa plena, ou seja, passaram a ter a capacidade de, em algumas situaes, legislar sem a posterior apreciao do Plenrio, salvo em caso de recurso subscrito por no mnimo dez por cento do total dos membros da Casa e provido por deciso do Plenrio. Esse instrumento ampliou e fortaleceu o papel das comisses, rgos tcnicos copartcipes e agentes do processo legislativo, responsveis por analisar as proposies no mbito de seus respectivos campos temticos e reas de atuao. A incluso do poder conclusivo das comisses na Carta Magna de 1988, durante a Assembleia Nacional Constituinte, foi considerada por muitos como avano para o processo legislativo federal. O constituinte Pimenta da Veiga declarou que o poder conferido s comisses para substituir o Plenrio na apreciao de matrias mais simples contribuiria para racionalizar a produo legislativa, tornando-se eficiente mecanismo de descentralizao (PACHECO, 2002, p. 50).

180

PARA ALM DAS URNAS

De acordo com Clmerson Merlin Clve (apud PACHECO, 2002, p. 50), a especializao (preparo tcnico) e celeridade so os objetivos perseguidos pelo Legislativo descentralizado, a fim de no frustrar as expectativas normativas crescentes da sociedade ps-industrial. Assim, aps o advento da Constituio Federal de 1988, diversos estudos foram empreendidos com o objetivo de averiguar a efetividade desse poder, alm de procurar verificar o almejado fortalecimento do papel das comisses na produo legislativa federal. Os primeiros resultados dessas pesquisas, entretanto, indicavam, de forma geral, que o objetivo constitucional de fortalecer o sistema de comisses e dot-las de maior poder decisrio no foi alcanado. Os resultados, em regra, concluram que as comisses, por diversos motivos, utilizavam de forma diminuta o poder que lhes foi outorgado, resultando em um ciclo vicioso de enfraquecimento e esvaziamento desses rgos tcnicos. Todavia, recentemente, Carla Danice de Melo Santos (2007, p. 8) verificou que, alm de esses estudos partirem de informaes relativas s primeiras legislaturas aps a promulgao da Constituio de 1988, ou seja, quando esse mecanismo do poder conclusivo das comisses ainda estava se incorporando e adaptando prtica e s normas internas da Casa, informaes constantes do anurio estatstico referente aos trabalhos legislativos da Cmara dos Depu tados no ano de 2005 revelaram dados um pouco diferentes, fazendo-a analisar a possibilidade de que aquele panorama desfavorvel sobre o poder conclusivo traado pelos primeiros estudiosos do assunto ter sofrido alteraes, passadas mais trs legislaturas desde ento. Com efeito, enquanto Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1995b) demonstraram que, no perodo de 1989-1994, somente 16% das leis aprovadas eram oriundas do poder conclusivo das comisses, e Pereira e Muller (2000, p. 50), analisando a legislatura 1995/1998, observaram que esse percentual ficara em 13%, Santos (2007, p. 8) verificou que o referido anurio estatstico mostrava, especificamente no ano de 2005 ou seja, onze anos aps o precursor estudo , que a produo de leis por meio da apreciao conclusiva alcanava 60%. Destaca, ainda, Carla Santos (2007, p. 8-9) que em relao ao esvaziamento dos trabalhos das comisses, identificado nos trabalhos de Figueiredo

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

181

e Limongi como fator indicativo de sua fraqueza como rgos de poder decisrio, os dados apresentados no anurio apontam em outra direo, registrando uma mdia alta de presena dos parlamentares nas reunies, o que permite supor ter havido alguma mudana na perspectiva parlamentar em relao aos trabalhos das comisses. A referida autora analisou a produo legislativa referente 52 Legislatura da Cmara dos Deputados e constatou, ao final, que 66% das proposies aprovadas foram por meio do poder conclusivo. Analisando apenas as proposies transformadas em norma jurdica, essa proporo cai para 43%. De qualquer forma, os resultados demonstram uma acentuada produo legislativa por partes das comisses. Desse modo, um dos objetivos do presente artigo , portanto, consolidar e aprofundar os estudos empreendidos at o presente momento acerca da produo legislativa decorrente do poder conclusivo com vistas a verificar a efetividade deste instituto, alm de procurar averiguar o almejado fortalecimento do papel das comisses na produo legislativa federal. Para tanto, analisamos as proposies que se transformaram em norma jurdica nas legislaturas posteriores promulgao da Constituio de 1988 at 2007. Alm de apresentar um quadro geral sobre a legislao aprovada por meio do poder conclusivo nas comisses, ser exposta tambm uma anlise qualitativa dessa produo legislativa no perodo estudado. A hiptese central deste trabalho que o poder conclusivo das comisses um canal privilegiado para a produo de legislao simblica. Para tanto ser utilizada a tipologia de legislao simblica de Harald Kindermann. De acordo com Kindermann (apud NEVES, 2007, p. 32), a funo simblica existe quando o legislador se restringe a formular uma pretenso de produzir normas, sem tomar qualquer providncia no sentido de criar os pressupostos para a eficcia, apesar de estar em condies de cri-los, ou quando a produo de textos cuja referncia manifesta realidade normativo-jurdica, mas que serve, primria e hipertroficamente, a finalidades polticas de carter no especificamente normativo-jurdico. Assim, a lei simblica ocorre quando o legislador cria uma norma ineficaz ou sem eficcia prtica em que o objetivo poltico e promocional em torno de sua produo ou do texto produzido prevalece sobre o objetivo normativo-jurdico (FRANA

182

PARA ALM DAS URNAS

E SILVA, 2007, p.6). O objetivo do legislador o de afirmar cumplicidade com determinados valores, agradar sua base eleitoral ou mostrar sua produo legislativa. Em curto prazo, tal legislao cumprir funes promocionais ou at mesmo educativas, no entanto o seu uso constante gera a perda de confiana no sistema jurdico. Conforme ressaltam Figueiredo e Limongi (1996, p. 65), alguns parlamentares julgam quea finalidadede boa parte dos projetos propostos se esgota no ato mesmo da apresentao. Teriam, assim,apenas finalidades estatsticas e/ou eleitorais e, para tanto, bastaria a publicao ou a divulgao oficial da proposio, no existindo outros objetivos alm da sua mera apresentao. Dessa forma, alm do panorama quantitativo, o presente artigo tem tambm por objetivo fazer uma anlise qualitativa das matrias que so objetivo de ao legislativa do Executivo e do Legislativo, segundo o tipo de tramitao. Visa ainda verificar a abrangncia de proposies de natureza simblica que se transformaram em norma jurdica, segundo sua tramitao em plenrio ou de forma conclusiva. Analisamos assim os tipos homenagens e datas comemorativas, entre outras de contedo original ou inusitado dentro do conceito de legislao simblica na produo legal do Congresso Nacional, para quantific-las e classific-las segundo o tema e, por fim, verificar qual a proporo desse tipo de lei no total de normas produzidas via apreciao conclusiva das comisses. Com essa anlise qualitativa, teremos, ao final, uma viso mais realista do impacto da produo legiferante empreendida conclusivamente pelas comisses do Congresso, e poder-se- mensurar, por conseguinte, com maior acurcia, a efetividade desse instituto. O artigo, por fim, compara o papel do Legislativo em relao ao do Executivo no que se refere produo de legislao simblica.

A legislao simblica
Definio de legislao simblica Ao expor que a atividade legislativa constitui momento de confluncia concentrada entre os sistemas poltico e jurdico, Marcelo Neves (2007, p. 30) define legislao simblica como produo de textos cuja referncia manifesta realidade normativo-jurdica, mas que serve, primariamente e hipertroficamente, a finalidades polticas de carter no especificamente normativo-jurdico. Dessa forma, a legislao simblica refere-se ao predomnio, e at mesmo hipertrofia, no sistema jurdico, tanto da funo simblica da atividade legislativa quanto do seu produto, a norma jurdica, principalmente em prejuzo da funo jurdico-instrumental.

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

183

Neves (2007, p. 31) ressalta que no entende a legislao simblica em termos de modelo simplificador que a explica ou a define com fundamento nas intenes do legislador. Com efeito, quando o legislador produz normas sem tomar nenhuma providncia no sentido de criar os pressupostos para a eficcia, embora esteja em condio de cri-los, h indcio de legislao simblica (KINDERMANN apud NEVES, 2007, p. 31). Entretanto, a questo da legislao simblica condicionada estruturalmente, devendo-se antes falar em interesses sociais que a possibilitam do que da inteno do legislador (SCHILD apud NEVES, 2007, p. 31). De igual forma, no se deve distinguir a legislao simblica da legislao instrumental com esteio em efeitos no objetivados e objetivados, respectivamente (KNIG apud NEVES, 2007, p. 31), uma vez que nada impede que haja normas jurdicas intencionalmente criadas para funcionar simbolicamente. Tipos de legislao simblica Harald Kindermann (apud NEVES, 2007, p. 33) props modelo tricotmico para a tipologia da legislao simblica. Segundo o jurista alemo, o contedo da legislao simblica pode ter como objetivo: a) confirmar valores sociais; b) demonstrar a capacidade de ao do Estado; e c) adiar a soluo de conflitos sociais por meio de compromissos dilatrios. Confirmao de valores sociais Os legisladores, com frequncia, so compelidos a tomar posio em relao a conflitos sociais em torno de valores (aborto, uso de clulas-tronco, maioridade penal, direitos de minorias, etc.) e, dessa forma, direcionam suas atividades legislativas em conformidade com a posio assumida. Nesses casos, os grupos que se encontram inseridos nos debates ou lutas pela prevalncia de determinados valores percebem a vitria legislativa como uma forma de reconhecimento da superioridade ou da prevalncia social de sua concepo valorativa. Esses grupos procuram influenciar a atividade legiferante de forma que sejam permitidas ou obrigatrias as condutas compatveis com seus valores e sejam proibidos os comportamentos que se desviem de seus padres valorativos, sendo-lhes secundria a eficcia normativa da lei. Para esses grupos, basta, simplesmente, a expedio de ato normativo que se coadune com valores aceitos (NEVES, 2007, p. 33). Marcelo Neves (2007, p. 34) cita como um dos exemplos de legislao simblica como confirmao de valores sociais a legislao sobre estrangeiros na sociedade

184

PARA ALM DAS URNAS

europeia recente. O debate sobre uma legislao mais rigorosa ou flexvel em relao aos estrangeiros teria carter predominantemente simblico, na medida em que influenciaria a viso que os nacionais possuem dos imigrantes: se seriam vistos como estranhos e invasores, ou como vizinhos, amigos, colegas de trabalho, de estudo, de associao e, dessa forma, como parte da sociedade. Assim, de acordo com a teoria da etiquetao de Kindermann (apud NEVES, 2007, p. 35), a legislao teria por funo dar uma etiqueta em relao figura do imigrante estrangeiro. Outro exemplo de legislao simblica a lei que institui o dia do Zumbi dos Palmares, pois a criao dessa data s eficaz no sentido de demonstrar a sintonia do governo e dos legisladores com as causas da comunidade negra. No entanto, apresenta-se como lei ineficaz no sentido de minimizar os problemas causados pelas diferenas raciais que as comunidades enfrentam (FRANA E SILVA, 2007, p. 17). A legislao simblica utilizada para a confirmao de valores sociais tem sido entendida, basicamente, como forma de diferenciar grupos e seus respectivos valores ou interesses. Dessa forma, constituiria em caso de poltica simblica por gestos de diferenciao, em que apontam para a glorificao ou degradao de um grupo em oposio a outros dentro da sociedade (GUSFIELD, 1986, p. 171). Demonstrao da capacidade de ao do Estado A legislao simblica tambm pode ser utilizada para demonstrar a capacidade de ao do Estado, e conhecida como legislao-libi. De acordo com Kindermann (apud NEVES, 2007, p. 36), seu objetivo o de fortalecer a confiana dos cidados no respectivo governo ou, de um modo geral, no Estado. Nesse caso, no se trata de confirmar valores de determinados grupos sociais em detrimento de outros, mas sim o de criar confiana nos sistemas poltico e jurdico. O legislador, por vezes, por presso da opinio pblica ou da mdia, elabora normas jurdicas para satisfazer as expectativas da sociedade, sem que elas possuam o mnimo de condies para serem efetivadas, da o nome dado por Kindermann de legislao-libi. Por meio dela, o legislador buscar descarregar-se de presses polticas ou apresentar o Estado como sensvel s exigncias e expectativas dos cidados (NEVES, 2007, p. 37).

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

185

Conforme ressalta Neves (2007, p. 37), nos perodos eleitorais, por exemplo, os polticos prestam conta do seu desempenho, muito comumente, com referncias iniciativa e participao no processo de elaborao de leis que correspondem s expectativas do eleitorado. secundrio, ento, se a lei surtiu os efeitos socialmente desejados, principalmente porque o perodo da legislatura muito curto para que se comprove o sucesso das leis ento aprovadas. Importante que os membros do Parlamento e do governo apresentem-se como atuantes e, portanto, que o Estado-Legislador mantenhase merecedor da confiana do cidado. Entretanto, no s de forma genrica verifica-se a existncia de legislao-libi. Em situaes em que h a insatisfao popular em relao a determinados acontecimentos ou o surgimento de problemas sociais, exige-se do Estado, frequentemente, uma atitude imediata. Embora nessas situaes seja normalmente improvvel que a regulamentao normativa possa contribuir para a soluo dos respectivos problemas, a atitude legiferante serve como libi do legislador perante a populao que exigia uma reao do Estado (NEVES, 2007, p. 37). Como exemplo de legislao-libi, podemos citar a legislao penal mais rigorosa64, que busca diminuir a escalada da criminalidade no pas. Ela apresenta-se como libi na medida em que o problema da violncia no decorre da falta de legislao tipificadora, mas sim, fundamentalmente, da ausncia de pressupostos socioeconmicos e polticos para a efetivao da legislao penal em vigor (NEVES, 2007, p. 38). Adiamento de soluo de conflitos sociais por meio de compromissos dilatrios Outra funo da legislao simblica a de protelar a soluo de conflitos sociais por intermdio de compromissos procrastinadores. Dessa forma, embora o teor da nova norma jurdica aparentemente resolva o conflito social por ela
64

Nesse contexto, podemos citar os projetos de lei que buscam diminuir a maioridade penal para 16 anos, bem como o debate sobre a legalizao da pena de morte no Brasil.

186

PARA ALM DAS URNAS

tratado, na verdade posterga para o futuro sua soluo, na medida em que se manifesta ineficaz. Durante a tramitao da proposio que origina essa norma, as divergncias existentes entre os grupos polticos no so resolvidas. Entretanto, aprovada consensualmente pelas partes envolvidas porque se verifica a perspectiva de ineficcia da futura lei. O acordo, destarte, no se funda no contedo da norma, mas sim na percepo que a soluo do conflito adiada para um futuro indeterminado (NEVES, 2007, p. 41). Pode-se valer da expresso compromisso-frmula dilatrio utilizada por Carl Schmitt para definir a constituio de Weimar (apud NEVES, 2007, p. 41) para definir a lei norueguesa sobre empregados domsticos de 1948, que tinha por objetivo manifesto regular as relaes de trabalho dessa categoria, melhorando as condies laborais e protegendo seus interesses. No obstante, a brandura de seus dispositivos punitivos e a dificuldade de sua aplicao constituam fator relevante para a garantia de sua ineficcia (NEVES, 2007, p. 41-42). Foi exatamente devido a essa previsvel falta de concreo normativa que se viabilizou acordo entre grupos progressistas e conservadores em torno do contedo da norma. Os primeiros grupos ficaram satisfeitos porque a lei apresentava-se claramente favorvel s reformas sociais, e os segundos contentavam-se com sua visvel ineficcia. Deste modo, abrandava-se um conflito poltico interno atravs de uma lei aparentemente progressista, que satisfazia ambos os partidos, transferindo-se para um futuro indeterminado a soluo do conflito social subjacente (NEVES, 2007, p. 42). Demais caractersticas da legislao simblica As proposies simblicas apresentam outras caractersticas, a saber: a) quanto relevncia: possuem mais relevncia poltica do que jurdica; b) quanto eficcia: so ineficazes ou sem eficcia prpria por ausncia de vigncia social (NEVES, 2007, p. 48); c) quanto ao impacto social e territorial: de modo geral, principalmente quando honorficas, alcanam indivduos ou grupos especficos (sociais ou profissionais) de certas regies ou localidades; d) quanto ao seu efeito: normalmente so neutras, ou seja, no trazem vantagens ou desvantagens para a sociedade; e) quanto ao tema: geralmente so de cunho honorfico; f) quanto ao objetivo e contedo: possuem objetivos polticos e contedo direcionado para confirmao de valores sociais, demonstrao da capacidade de ao do Estado ou adiamento das solues de conflitos (FRANA E SILVA, 2007, p. 19).

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

187

Efeitos da legislao simblica Conforme o tipo de legislao simblica variam os efeitos por ela provocados. Quando a legislao destinada confirmao de valores sociais, podem-se perceber trs efeitos socialmente relevantes: a) servem para convencer as pessoas e os grupos da firmeza do comportamento e norma valorados positivamente, confortando-os e acalmando-os por estarem os respectivos interesses e sentimentos devidamente incorporados legislao ptria e por ela protegidos; b) a incluso da norma moral em uma lei orienta as principais instituies da sociedade a dar-lhe sustentao, mesmo que falte ao referido diploma legal a fora normativa e a eficcia que lhes seriam devidas (NEVES, 2007, p. 54); c) diferencia, institucionalmente, quais culturas tm legitimao e dominao pblica das que so consideradas desviantes (degradadas publicamente), sendo, por conseguinte, criadora de graves embates entre os respectivos grupos (GUSFIELD apud NEVES, 2007, p. 54). A legislao-libi, ou legislao como demonstrao da capacidade de ao do Estado, apresenta-se como mecanismo possuidor de amplos efeitos polticoideolgicos. Seus principais efeitos so o de descarregar o sistema poltico de presses sociais concretas; o de tornar-se respaldo eleitoral para os respectivos polticos-legisladores; e o de servir exposio simblica das instituies estatais como merecedoras da confiana pblica (NEVES, 2007, p. 54). Por fim, o efeito principal da legislao como frmula de compromisso dilatrio o de postergar conflitos polticos sem resolver realmente os problemas sociais subjacentes. A aparente conciliao dos grupos envolvidos implica a manuteno da situao vigente e, para a sociedade, ocorre uma representao coerente das faces polticas contrrias (NEVES, 2007, p. 54). Assim sendo, de modo geral, podem-se classificar os efeitos das normas simblicas da seguinte forma: a) sobre os cidados: a aparente normatizao conduz a sociedade a uma sensao de tranquilidade devido pronta resposta do Estado na soluo de crises; b) sobre o sistema poltico: a norma alivia o Parlamento das presses sociais; c) sobre o ordenamento jurdico: pouco acrescentam normativamente, porm geram seu inflacionamento; d) sobre os trabalhos do Parlamento: enchem as Casas Legislativas com proposies que pouco representam socialmente (FRANA E SILVA, 2007, p. 19).

188

PARA ALM DAS URNAS

Apresentao da pesquisa e anlise dos dados


Foi utilizada nesta pesquisa base de dados legislativos do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), com informaes dos projetos de leis e medidas provisrias apresentados desde 6 de outubro de 1988 dia seguinte promulgao da atual Constituio Federal at 31 de dezembro de 2007, compreendendo desde a parte final do governo de Jos Sarney65 (6/10/1988 a 15/3/1990) at o primeiro ano do segundo mandato do presidente Lula (1o/1/2007 a 31/12/2007). Adicionalmente, utilizou-se o Sistema de Informaes Legislativas da Cmara dos Deputados (Sileg) para o levantamento de outras informaes. Nesse perodo, foram apresentadas e transformadas em lei 3.071 proposies de autoria do Executivo, 644 de autoria do Legislativo e 139 do Judicirio, perfazendo um total de 3.854 leis. Entre as proposies de autoria do Executivo, 818 so medidas provisrias, 1.677 so projetos de lei de cunho oramentrio, 44 so projetos de autoria do Ministrio Pblico da Unio, e os restantes 532 referem-se a projetos de lei que tratam de assuntos diversos dentro da competncia constitucionalmente prevista de iniciativa do chefe do Poder Executivo (Tabela 1). Inicialmente, percebe-se que a produo legislativa do Executivo no perodo considerado responsvel por quase 80% (79,6%) dos projetos de lei sancionados, seguida pela do Legislativo, com 16,7%, e Judicirio, com 3,6%. Analisando-se somente a produo normativa do Executivo e do Legislativo, obtemos 82,7% contra 17,3%, respectivamente. Esse resultado coaduna-se com o obtido por Figueiredo e Limongi (1999), em que o Executivo era o autor de 85% da legislao produzida em nvel federal, excluindo-se a produo do Judicirio. De igual sorte, os dados apresentados refletem a primazia do Executivo em relao ao Legislativo no que tange ao processo de produo legal, devido, principalmente, aos amplos poderes legiferantes outorgados ao presidente da Repblica pela Constituio Federal de 1988 (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2007)66.

65 66

Seu mandato foi de 15 de maro de 1985 a 15 de maro de 1990. Dentre esses poderes, podemos citar a possibilidade de edio de medidas provisrias, a utilizao da urgncia constitucional, a faculdade de se vetar, total ou parcialmente, os projetos de leis encaminhados para sano, a exclusividade de apresentar projetos de lei que tratem de oramento ou de administrao pblica.

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

189

Tabela 1 Leis apresentadas e sancionadas no perodo de 1988-2007* por iniciativa e tipo de norma (no e %)
Iniciativa Tipo de norma jurdica Medidas provisrias Leis oramentrias EXECUTIVO Leis de iniciativa do MPU Leis (demais) LEGISLATIVO JUDICIRIO Total Leis Leis Quantidade 818 (21,2) 1.677 (43,5) 44 (1,1) 532 (13,8) 644 (16,7) 139 (3,6) 3854 (100,0) Total

3.071 (79,7)

644 (16,7) 139 (3,6) 3854 (100,0)

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007.

Para a pesquisa em relao s proposies com carter conclusivo67, foram utilizados os projetos de lei no oramentrios de iniciativa do Executivo tendo em vista a tramitao distinta das matrias relativas ao oramento pblico, que ocorrem no mbito de comisso mista e de sesso conjunta do Congresso Nacional e no se submetem apreciao conclusiva. De igual forma, foram excludas as medidas provisrias, uma vez que apresentam rito diferenciado de tramitao68, tambm no se submetendo a deliberao conclusiva. Assim, com a excluso das leis oramentrias (1.677) e das medidas provisrias apresentadas e transformadas em lei no perodo (818), obtemos 576 projetos de lei de iniciativa do Executivo transformados em norma jurdica (includos nesses as 44 leis de iniciativa do MPU) e 644 de iniciativa do Legislativo, refletindo uma proporo aproximada entre eles de 47% e 53%, respectivamente. Verifica-se, ento, ser o Legislativo responsvel por 47,4% da produo legal no perodo, seguido pelo Executivo com 42,4% e o Judicirio com 10,2%. Feitas essas excluses pelos motivos j expostos, observa-se uma produo legislativa semelhante entre o Executivo e o Legislativo em termos quantitativos.

67

Cumpre destacar que os termos conclusivo e terminativo so usados, geralmente, de forma indistinta e com o mesmo sentido nos textos de cincia poltica. Resoluo n 1, de 2002, do Congresso Nacional, e art. 62 da Constituio Federal.

68

190

PARA ALM DAS URNAS

A tabela a seguir (Tabela 2) apresenta a quantidade de projetos de leis apresentados e transformados em lei no perodo, subdivididos pela iniciativa das proposies Executivo, Legislativo e Judicirio e, dentro dessas divises, pelo tipo de apreciao no Congresso Nacional, ou seja, se foram apreciados conclusivamente pelas comisses ou se foram deliberados pelo Plenrio das Casas do Congresso Nacional. Cumpre ressaltar que se considerou apreciadas conclusivamente pelas comisses as proposies que assim o foram em pelo menos uma das Casas. Tabela 2 Leis apresentadas e sancionadas no perodo de 1988-2007* por governo, iniciativa e tipo de apreciao
Origem Governo Sarney** Collor Itamar FHC FHC II Lula Lula II*** Total % EXECUTIVO Tipo de apreciao LEGISLATIVO Tipo de apreciao JUDICIRIO Tipo de apreciao TOTAL Tipo de apreciao

Conclusiva Plenrio Conclusiva Plenrio Conclusiva Plenrio Conclusiva Plenrio

0 13 19 31 22 32 6 123 21,4%

32 95 67 96 87 68 8 453 78,6%

1 8 41 72 101 114 43 380 59,0%

24 29 36 67 58 44 6 264 41,0%

0 2 1 7 6 8 3 27 19,4%

25 32 24 9 6 15 1 112 80,6%

1 23 61 110 129 154 52 530 39,0%

81 156 127 172 151 127 15 829 61,0%

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007. ** A partir de 6/10/1988. *** Somente primeiro ano do governo (1o/1 a 31/12/2007).

Com efeito, a Constituio Federal, ao prever a possibilidade de apreciao conclusiva pelas comisses, deixou a cargo do regimento interno de cada Casa definir quais proposies seriam submetidas a esse rito de tramitao. Analisando os regimentos, observa-se a existncia de regras bem diferentes no que tange a esse tipo de apreciao pela Cmara e pelo Senado. Por esse motivo, nem sempre um projeto de lei que tramitou na Cmara conclusivamente ser, da mesma forma, deliberado pelo Senado. Assim, verifica-se empiricamente, conforme ser demonstrado mais frente, que a grande maioria dos projetos de lei que tramitaram conclusivamente o fizeram em apenas uma Casa.

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

191

Observa-se que, no total, 39% dos projetos de lei transformados em norma jurdica foram apreciados conclusivamente em pelo menos uma das Casas do Congresso Nacional, ante 61% que foram deliberados pelos Plenrios da Cmara e do Senado. Outra informao relevante a grande quantidade de leis de iniciativa do Legislativo que foram apreciadas conclusivamente por pelo menos uma das Casas 59% , contra 21,4% das leis de iniciativa do Executivo e 19,4% do Judicirio. Dessa forma, verifica-se uma produo normativa do Legislativo em relao aos projetos de sua autoria de forma conclusiva trs vezes superior ao encontrado nos projetos do Executivo e do Judicirio. Um dos motivos que explica essa grande diferena na produo legislativa pela via conclusiva entre o Legislativo e o Executivo reside na utilizao do mecanismo da urgncia, mormente no que tange deliberao de projetos de lei de autoria do Executivo, uma vez que as proposies em regime de urgncia devem, obrigatoriamente, ser apreciadas pelo Plenrio da respectiva Casa. Assim, quando os lderes dos partidos da bancada governista69 solicitam urgncia urgentssima nos termos do art. 155 do Regimento Interno da Cmara70 para matrias que o Executivo tenha interesse em ver apreciadas de forma clere, em sua maioria projetos de autoria do prprio Executivo, fazem com que esses projetos sejam obrigatoriamente deliberados no Plenrio da Casa, alterando, dessa forma, a tramitao ordinria das matrias e retirando das comisses sua prerrogativa decisria. De igual forma, o Executivo utiliza-se frequentemente de sua prerrogativa constitucional de solicitao de urgncia para os projetos de sua iniciativa, obrigando-os, mesmo quando se submetem ao rito de apreciao conclusiva, deliberao, uma vez apresentado o pedido, pelo Plenrio da respectiva Casa, gerando a chamada quebra de conclusividade71. Cumpre ressaltar que a proporo de urgncia do Legislativo para projetos de iniciativa do Executivo maior do que a proporo de urgncia constitucional.
69

Figueiredo e Limongi (2001, p. 57), ao tratar do poder de agenda do Executivo na pauta legislativa, relatam a influncia do Colgio de Lderes na tramitao das matrias por meio do uso do requerimento de urgncia. Embora o Regimento Interno da Cmara dos Deputados preveja outro tipo de requerimento de urgncia, nos termos do art. 153, atualmente somente o constante do art. 155 conhecido como urgncia urgentssima utilizado. Quebra da conclusividade e perda da conclusividade so termos sinnimos usualmente utilizados pelos assessores da Cmara que trabalham na rea legislativa quando se referem ao fato de determinada matria no mais se sujeitar a apreciao conclusiva das comisses, tendo em vista a ocorrncia de algum fato ou ao superveniente.

70

71

192

PARA ALM DAS URNAS

O agrupamento das normas jurdicas aprovadas de iniciativa dos trs Poderes permite-nos comparar a produo legislativa empreendida pelo Plenrio das Casas em relao ocorrida por meio da apreciao conclusiva das comisses, conforme Tabela 3: Tabela 3 Leis apresentadas e sancionadas no perodo de 1988-2007* por governo, iniciativa e tipo de apreciao (no e %)
Governo Iniciativa Sarney** Collor Itamar FHC FHC II Lula Lula II*** Total Apreciao conclusiva pelas comisses 1 (1,2) 23 (12,8) 61 (32,4) 110 (39,0) 129 (46,1) 154 (54,8) 52 (77,6) 530 (39,0) Apreciao pelo Plenrio das Casas 81 (98,8) 156 (87,2) 127 (67,6) 172 (61,0) 151 (53,9) 127 (45,2) 15 (22,4) 829 (61,0) Total 82 (6,0) 179 (13,2) 188 (13,8) 282 (20,8) 280 (20,6) 281 (20,7) 67 (4,9) 1359 (100,0)

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007. ** A partir de 6/10/1988. *** Somente primeiro ano do governo (1o/1 a 31/12/2007).

Com base nos dados apresentados na Tabela 3, verifica-se que a proporo de leis aprovadas via poder conclusivo varia de 1,2% (governo Sarney), 12,8% (governo Collor), 32,4% (governo Itamar), 39% (governo FHC), 46,1% (governo FHC II), 54,8% (governo Lula) a 77,6% (no primeiro ano do segundo governo Lula) em relao produo legal total por governo e que, durante todo o perodo, 39% de todas as leis produzidas foram apreciadas por meio do poder conclusivo das comisses. importante ressaltar que, como a anlise em questo ocorre somente sobre os projetos de lei apresentados a partir de 6/10/1988, os governos iniciais apresentam nmero de proposies sancionadas durante o mandato em nmero inferior, tendo em vista a necessidade de tempo para que se complete a apreciao dos respectivos projetos pelas duas Casas. Alm do mais, o perodo analisado s

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

193

engloba o primeiro ano do segundo mandato do governo Lula (2007), comprometendo, assim, as informaes concernentes a esse perodo em relao aos demais, uma vez que esse governo apresenta, consequentemente, nmero inferior de projetos de lei sancionados. Todavia, embora esses dois perodos de governo no possam ser analisados comparativamente aos outros, a sua incluso permite que se observe a transformao em norma jurdica de proposies apresentadas em mandatos anteriores. Como exemplo, as proposies apresentadas durante o mandato do presidente Sarney servem de fonte para analisar o quantitativo de proposies sancionadas nos mandatos seguintes. De forma semelhante, a incluso na pesquisa do primeiro ano do segundo mandado do presidente Lula permite o estudo das proposies que foram apresentadas em mandatos anteriores e transformadas em norma jurdica durante sua gesto frente do Executivo. Alm do mais, o perodo de 6 de outubro de 1988 dia seguinte promulgao da atual Constituio Federal at 31 de dezembro de 2007 abarca um intervalo de quase vinte anos, viabilizando uma anlise abrangente dos dados empricos concernentes s normas jurdicas apresentadas e sancionadas no perodo ps-Constituio Federal de 1988. Cabe lembrar que o presidente Collor renunciou em 29 de dezembro de 1992, aps a abertura do processo de impeachment e seu respectivo licenciamento do cargo em 2 de outubro do mesmo ano. Dessa forma, seu mandato restringiu-se ao perodo de 15 de maro de 1990 a 29 de dezembro de 1992, perfazendo um total de dois anos e nove meses. O presidente Itamar, vice de Collor, governou desde 29 de dezembro de 1992 at 1 de janeiro de 1995, completando dois anos como chefe do Executivo federal. Dessa forma, o intervalo que oferece informaes mais fidedignas sobre o crescimento da apreciao conclusiva das comisses parece ser o composto pelos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (primeiro e segundo mandato) e o primeiro mandato do presidente Lula, que apresentam, praticamente, a mesma quantidade de projetos de lei sancionados por mandato (aproximadamente 280). Nesse perodo, observa-se que a porcentagem de projetos de lei sancionados apreciados conclusivamente pelas comisses cresceu de 39% (governo FHC) para 46,1% (governo FHC II) e, posteriormente, para 54,8% no governo Lula. Essas informaes permitem-nos inferir que, quantitativamente, as comisses, por meio da capacidade legislativa plena, foram responsveis por boa parte da produo legiferante do Congresso Nacional, denotando uma relevante importncia

194

PARA ALM DAS URNAS

na arena poltica e no meio institucional da Cmara e do Senado. Resta saber se esse resultado obtido de forma quantitativa se sustenta por meio de uma anlise qualitativa das leis produzidas to somente pelas comisses. No perodo estudado, verificamos que 59% dos projetos de lei de iniciativa do Legislativo que se transformaram em norma jurdica tramitaram em pelo menos uma das Casas de forma conclusiva (380 de 644 leis). Apenas 14,4% (93 de 644 leis) tramitaram nas duas Casas conclusivamente, sem se considerar eventual apreciao de emendas da Casa revisora pela Casa iniciadora, e 11,6% (75 de 644 leis) tramitaram integralmente de forma conclusiva, incluindo a anlise das emendas da Casa revisora pela iniciadora, caso tenham ocorrido (Tabela 4). De igual forma, em relao s leis de iniciativa do Executivo, observamos que 123 delas tramitaram de forma conclusiva em pelo menos uma Casa, correspondendo a mais de 22% de um total de 576 leis, e duas tramitaram conclusivamente nas duas Casas, sem apresentao de emendas pela Casa revisora, que ensejaria a apreciao destas pela Casa iniciadora. Apenas duas leis de iniciativa do Ministrio Pblico tramitaram conclusivamente em pelo menos uma Casa. Em relao s leis de iniciativa do Judicirio, observamos que 27 de um total de 139 leis tramitaram de forma conclusiva em pelo menos uma Casa, correspondendo a quase 20% do total. Nenhuma delas tramitou de forma conclusiva nas duas Casas. Tabela 4 Leis apresentadas e sancionadas no perodo 1988-2007, apreciadas conclusivamente por Poder* (no e %)
Apreciao Conclusiva em, pelo menos, uma Casa Conclusiva nas duas Casas, sem contar eventual apreciao pela Casa iniciadora de emendas da Casa revisora Conclusiva nas duas Casas, inclusive se apreciadas emendas da Casa revisora pela Casa iniciadora Legislativo 380 (59,0) 93 (14,4) 75 (11,6) Executivo 121 (22,7) 2 (0,4) 2 (0,4)

Judicirio 27 (19,4) 0 (0,0) 0 (0,0)

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007.

Como j explanado, a existncia de regras bem diferentes no que concerne apreciao conclusiva pela Cmara e pelo Senado acaba por resultar na ocorrncia de

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

195

diversas proposies apreciadas conclusivamente por uma Casa e no apreciadas pela outra. Por esse motivo a grande maioria dos projetos de lei tramita conclusivamente em apenas uma Casa. Analisemos agora os temas tratados pelos projetos de leis de iniciativa do Legislativo e do Executivo que foram apresentados e que se tornaram norma jurdica no perodo de 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007. Para tanto, usamos a classificao por assunto proposta por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1999), da maneira como consta no Banco de Dados Legislativos do Cebrap. Classificao semelhante foi tambm utilizada por Octavio Amorim Neto e Fabiano Santos (2003). Do estudo das informaes constantes no referido banco de dados, pudemos observar que, entre os temas tratados nas leis de iniciativa do Legislativo, em primeiro lugar encontram-se matrias com tema social (47,2%), seguidas de matrias que tratam de homenagens, honorficas ou simblicas (22%); em terceiro, as que abordam assuntos econmicos (13,7%), seguidas de assuntos administrativos (13,5%) e, por fim, matrias que dispem sobre assuntos polticos (3,6%). J nas leis de iniciativa do Executivo, observa-se que, em primeiro lugar, encontram-se matrias que tratam de assuntos administrativos (41,8%), seguida de matrias sociais (34,2%), leis que dispem sobre assuntos econmicos (22,2%), homenagens (10%), no havendo leis que tratem de poltica. importante salientar que, das 241 leis de iniciativa do Executivo apresentadas e sancionadas no perodo e que tratam de assuntos administrativos, 44 foram de autoria do Ministrio Pblico da Unio, valendo-se de sua prerrogativa constitucional de encaminhar para o Congresso Nacional projetos de lei que disponham sobre a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, a poltica remuneratria e os planos de carreira72. Com efeito, verifica-se uma grande produo de normas jurdicas de iniciativa do Legislativo que tratam de matrias sociais (47,2%), ocupando o primeiro lugar nos assuntos das leis de autoria desse Poder. Dessa forma, podemos constatar uma grande preocupao dos parlamentares em apresentar e aprovar leis que tenham por objetivo regular e aperfeioar a vida em sociedade, em sua maioria trazendo benefcios para a populao.

72

CF, art. 127, 2.

196

PARA ALM DAS URNAS

Amorim Neto e Santos (2002, p. 104), examinando o perodo de 1985 a 1999, encontraram valor muito prximo (46,1%) em relao ao por ns encontrado no perodo de 1988-2007 (47,2%), revelando ser uma tendncia essa alta produo de leis do Legislativo tratando de assuntos sociais. Nesse mesmo estudo, Amorim Neto e Santos (2002) comprovaram que, ao contrrio de uma produo legislativa eminentemente paroquial, as leis de autoria dos parlamentares de abrangncia nacional so amplamente majoritrias (68,2%), divergindo do entendimento de que os parlamentares, em sua atuao legislativa, deveriam patrocinar leis que direcionassem benefcios para suas clientelas eleitorais com o objetivo de maximizar suas chances de reeleio (AMES, 2001; CAREY e SHUGART, 1995; MAINWARING, 1999). Por sua vez, Figueiredo e Limongi (2001), aps analisarem os temas das leis de autoria parlamentar no perodo de 1989 a 1998, tambm j haviam verificado no ser possvel afirmar que a produo legislativa do Congresso fosse voltada para temas locais, alm de observar que as leis de iniciativa dos legisladores concentravam-se na rea social. Nas matrias de iniciativa do Executivo, por seu turno, verifica-se que o tema social fica em segundo lugar (34,2%), aps matrias de cunho administrativo (41,8%). Entretanto, como se ver mais frente (Tabela 5), eliminando-se as leis de iniciativa do Ministrio Pblico da Unio (44) das leis que tratam de assuntos administrativos, obtemos um empate entre normas jurdicas que tratam de assuntos sociais e administrativos, ambas com 37% da produo legislativa. Os dois assuntos juntos respondem por quase trs quartos da produo do Executivo (74%). Dessa forma, percebemos, por parte do Executivo, embora no to forte como no caso do Legislativo, uma robusta produo de leis sociais. Por sua vez, incluindo as leis de carter oramentrio, que, de longe, apresentam o tema mais tratado na produo legislativa do Executivo, e as leis de iniciativa do Ministrio Pblico, obtemos a seguinte proporo: 74,4% de leis versando sobre oramento, 10,7% de leis com matrias administrativas, 8,7% com assuntos sociais e 0,4% de leis simblicas. Outro ponto que merece destaque a anlise do quantitativo de leis que tratam de homenagens, que so matrias que, nesta pesquisa, tratamos como flagrantemente simblicas, uma vez que no inovam o ordenamento jurdico disciplinando a vida coletiva, trazendo certeza, preciso e garantia s relaes jurdicas , alm de serem ineficazes, com pouco ou nenhum carter normativo, e que pouco contribuem para a justia social, alm de aumentar a inflao legislativa. Enquanto 22% das leis de autoria do Legislativo so simblicas (142 de 644), apenas 1,7% das de iniciativa do Executivo o so (10 de 576). Esses dados corroboram a tese de que os

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

197

parlamentares utilizam-se de seu poder de iniciativa de leis para criar normas jurdicas honorficas, simblicas, com pouco ou nenhum contedo normativo e que pouco contribuem de forma efetiva na resoluo dos problemas sociais do pas. importante salientar que, neste estudo, analisamos apenas as proposies simblicas que se subsumem ao tipo de assunto homenagens73 em sua maioria com o objetivo de confirmar valores sociais , tendo em vista a dificuldade de analisar o inteiro teor de todas as proposies transformadas em norma jurdica no perodo considerado verificando os efeitos e as repercusses dessas leis, para fins de classificao em um dos trs tipos de legislao simblica existentes74. Na Tabela 5, a seguir, dispomos os projetos de lei de iniciativa do Legislativo e do Executivo apresentados e transformados em norma jurdica, subdividindo-os por assunto e por tipo de tramitao. Da anlise dos dados compilados podemos observar que, em relao aos projetos de lei de iniciativa do Legislativo, os que tratam de assuntos sociais ocupam o primeiro lugar na pauta do Congresso, tanto os que tramitaram de forma conclusiva em pelo menos uma Casa (181 47,6%) como os que foram apreciados pelo Plenrio das duas Casas (123 47,2%). Em seguida foram as proposies que tratam de homenagens, sendo que essas predominam na apreciao conclusiva (114 30%) em relao apreciao do Plenrio (28 22%), na proporo de 80,3% a 19,7%, respectivamente. Em terceiro temos os projetos que tratam de economia, com maior ocupao na pauta do Plenrio (50 18,9%) em relao apreciao conclusiva (38 10,0%). Bem prximo temos os projetos que tratam de assuntos administrativos (40 10,5%: conclusivo / 47 17,8%: Plenrio) e, por fim, os projetos que dispem sobre poltica, predominando este assunto na pauta de apreciao do Plenrio (16 3,6%) em relao conclusiva (7 1,8%), na proporo de 69,6% e 30,4%, respectivamente. Em relao aos projetos de autoria do Executivo, verificamos que os projetos de cunho administrativo predominam na deliberao via Plenrio (195) em relao conclusiva (46), na proporo de 80,9% e 19,1%, respectivamente. Em Plenrio, so os primeiros em nmero (195 42,9%), enquanto na apreciao conclusiva predominam projetos de cunho social (50 41,3%), seguidos de perto
73 74

Por ns chamadas de flagrantemente simblicas. Confirmao de valores sociais; demonstrao da capacidade de ao do Estado; e adiamento de soluo de conflitos sociais por meio de compromissos dilatrios.

198

PARA ALM DAS URNAS

pelos projetos que tratam de matrias administrativas (46 38,0%). As proposies que tratam de assuntos econmicos vm em segundo lugar na apreciao via Plenrio (109 24%) e predominam neste frum de deliberao em relao apreciao conclusiva das comisses (19 15,7%), na proporo de 85,2% a 14,8%, respectivamente. Tabela 5 Leis sancionadas apresentadas no perodo de 1988-2007*, por assunto, tipo de apreciao e Poder o (n , % em relao ao tipo de apreciao e % em relao ao assunto)
Assunto Administrativo Legislativo Conclusivo 40 (10,5) (46,0) 38 (10,0) (43,2) 114 (30,0) (80,3) 7 (1,8) (30,4) 181 (47,6) (59,5) 380 (100,0) (59,0) Plenrio 47 (17,8) (54,0) 50 (18,9) (56,8) 28 (22,0) (19,7) 16 (3,6) (69,6) 123 (47,2) (40,5) 264 (100,0) (41,0) Executivo** Conclusivo 46 (38,0) (19,1) 19 (15,7) (14,8) 6 (5,0) (60,0) 0 (0,0) --50 (41,3) (25,4) 121 (100,0) (21,0) Plenrio 195 (42,9) (80,9) 109 (24,0) (85,2) 4 (0,9) (40,0) 0 (0,0) --147 (32,3) (74,6) 455 (100,0) (79,0) Total Conclusivo 86 (17,2) (26,2) 57 (11,4) (26,4) 120 (24,0) (78,9) 7 (1,4) (30,4) 231 (46,1) (46,1) 501 (100,0) (41,1) Plenrio 242 (33,7) (73,8) 159 (22,1) (73,6) 32 (4,5) (21,1) 16 (2,2) (69,6) 270 (37,6) (53,9) 719 (100,0 (58,9)

Economia

Homenagem

Poltica

Social

Total

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007. ** Excluindo-se 1.677 projetos de lei de carter oramentrio apresentados e transformados, nesse perodo, em norma jurdica, e incluindo-se os 44 projetos de lei de iniciativa do Ministrio Pblico tratando de assuntos administrativos de sua alada.

Analisando-se agora as proposies simblicas dentre os 644 projetos de leis de iniciativa do Legislativo apresentados e transformados em norma jurdica no perodo de 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007, observamos que nove instituem ano comemorativo, 48 criam dia comemorativo, uma institui semana comemorativa, dez inscrevem personalidades no livro de heris da ptria, cinco tratam de feriados, seis criam patronos, cinco tratam de homenagens

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

199

diversas e 58 designam ou alteram nomes de bens pblicos, conforme dados dispostos na Tabela 6. Esses oito assuntos de projetos, flagrantemente simblicos, uma vez que tratam de homenagens, correspondem a 22% da produo legal de iniciativa do Legislativo no perodo considerado. Todos tm por objetivo confirmar valores sociais ou servir como libi da ao legislativa do parlamentar, do poder legiferante ou do Estado. Nesses casos, observa-se a inteno do parlamentar de: a) confirmar valores dos grupos que defende/representa; b) demonstrar sua atuao parlamentar; c) aumentar sua produo legislativa. Dos projetos de autoria do Legislativo que tratam de homenagens (142), 80,9% instituem ano comemorativo (9 6,3%) ou data comemorativa (48 33,8%) ou designam/alteram nome de bens pblicos (58 40,8%). Dessa forma, observase que 9% de todas as leis de iniciativa do Legislativo no perodo considerado (58 de 644) tm por objetivo designar ou alterar o nome de bens pblicos fe derais, como aeroportos, viadutos, pontes, rodovias, hospitais. De igual forma, quase 8% de todas as leis de autoria do Poder Legislativo (48 de 644) instituem dias comemorativos, como o dia nacional de combate pobreza, dia nacional do biomdico, dia da Bblia, dia do bacharel em turismo. Em relao s leis de iniciativa do Executivo, observamos que apenas 1,9%, ou 10 dentre 532, apresentam contedo flagrantemente simblico (Tabela 6). Cabe salientar que foram excludas do total de leis de iniciativa do Executivo, para fins de anlise de proposies simblicas, as 44 leis de autoria do Ministrio Pblico da Unio, uma vez que esse rgo s pode apresentar matrias administrativas afeitas s suas atribuies. Verifica-se, dessa forma, uma utilizao bem mais restrita, por parte do Poder Executivo, de criao de legislao simblica. Apenas 1,5% das leis de sua iniciativa designam ou alteram o nome de bens pblicos (dez leis alterando nomes de: rodovias (4), pontes (4), universidade (1) e faculdade (1)), 0,2% (uma lei) inscreve personalidade (D. Pedro I) no livro de heris da ptria e 0,2% (uma lei) trata de homenagens diversas (altera a lei que dispe sobre a forma e a apresentao dos smbolos nacionais, alterando a bandeira nacional para incluir, em sua composio estelar, as unidades correspondentes aos estados de Mato Grosso do Sul, Rondnia, Roraima e Amap). Esse ltimo diploma legal poderia at ser classificado como lei de cunho administrativo.

200

PARA ALM DAS URNAS

Tabela 6 Leis simblicas apresentadas no perodo de 1988-2007*, por assunto, Poder e tipo de apreciao (no e %)
Assunto Institui ano comemorativo Institui dia comemorativo Institui semana comemorativa Inscreve personalidade no Livro de Heris da Ptria Feriados Cria patrono Homenagens Designam/alteram nome de bens pblicos
Total

Legislativo Conclusivo Plenrio Total 7 (6,1) 42 (36,8) 1 (0,9) 8 (7,0) 2 (1,8) 6 (5,3) 3 (2,6) 45 (39,5)
114 (100,0)

Executivo Conclusivo Plenrio Total 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 1 (16,7) 5 (83,3) 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 1 (25,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 3 (75,0)
4 (100,0)

2 (7,1) 6 (21,4) 0 (0,0) 2 (7,1) 3 (10,7) 0 (0,0) 2 (7,1) 13 (46,4)


28 (100,0)

9 (6,3) 48 (33,8) 1 (0,7) 10 (7,0) 5 (3,5) 6 (4,2) 5 (3,5) 58 (40,8)

0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 1 (10,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 1 (10,0) 8 (80,0)


10 (100,0)

142 6 (100,0) (100,0)

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007.

Analisando as leis de iniciativa do Legislativo que tramitaram em pelo menos uma das Casas de forma conclusiva (perfazendo um total de 380 normas jurdicas), podemos perceber que 30% delas ou seja, 114 leis apresentam cunho claramente simblico75. J em relao s leis de iniciativa do Executivo que tramitaram, de igual forma, em pelo menos uma das Casas de forma conclusiva, verificamos que um nmero reduzido delas apresenta carter simblico76, sendo apenas seis de um total de 121 normas jurdicas, ou 5% desse montante.

75

Os restantes 70% esto assim divididos: social (47,6%), administrativo (10,5%), economia (10,0%) e poltica (1,8%). 41,3% de proposies que tratam de assuntos sociais, 38% que dispem sobre matrias administrativas e 15,7% de economia, no havendo projetos que tratem de poltica.

76

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

201

Tabela 7 Leis de iniciativa do Executivo e do Legislativo apresentadas no perodo de 1988-2007*, por tipo de apreciao x simblicas e no simblicas (no, % em relao quant. de leis conclusivas, % em relao quant. de leis simblicas)
Poder Lei simblica Apreciao conclusiva 114 (30,0) (80,3) 266 (70,0) (53,0) 380 (100,0) (59,0) 6 (5,0) (60,0) 115 (95,0) (22,0) 121 (100,0) (22,7) Apreciao pelo Plenrio 28 (10,6) (19,7) 236 (89,4) (47,0) 264 (100,0) (41,0) 4 (1,0) (40,0) 407 (99,0) (78,0) 411 (100,0) (77,3) Total 142 (22,0) (100,0) 502 (78,0) (100,0) 644 (100,0) (100,0) 10 (1,9) (100,0) 522 (98,1) (100,0) 532 (100,0) (100,0)

LEGISLATIVO

no simblica

Total

simblica

EXECUTIVO

no simblica

Total

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007.

Dos dados compilados na Tabela 7, observa-se que 80,3% (114 de 142) das leis simblicas de iniciativa do Legislativo e 60% (6 de 10) das do Executivo foram apreciadas conclusivamente em pelo menos uma Casa do Congresso Nacional. Dessa forma, constata-se que a maioria desse tipo de proposio apreciada conclusivamente. Nota-se, tambm, que o percentual de leis simblicas apreciadas no Plenrio de iniciativa do Legislativo e do Executivo de, respectivamente, 10,6% e 1%, o que revela uma baixa ocupao da pauta do Plenrio com projetos dessa natureza. Observa-se, igualmente, que o Legislativo produziu, no geral, apenas 22% de leis simblicas, sendo 78% projetos de lei no flagrantemente simblicos. Separando as leis que tratam de homenagem, ou simblicas, pelo governo em que foi sancionado e repartindo-as por iniciativa e tipo de apreciao obtemos a tabela a seguir (Tabela 8).

202

PARA ALM DAS URNAS

Tabela 8 Leis simblicas sancionadas por governo apresentadas no perodo de 1988-2007*, por iniciativa e tipo de apreciao (no e %)
Origem Governo EXECUTIVO Tipo de apreciao Conclusiva Plenrio 0 (0,0) 0 (0,0) 0 (0,0) 1 (25,0) 2 (50,0) 1 (25,0) 0 (0,0) 4 (40,0) LEGISLATIVO Tipo de apreciao Conclusiva 0 (0,0) 0 (0,0) 4 (3,5) 4 (3,5) 32 (28,1) 50 (43,9) 24 (21,1) 114 (80,3) Plenrio 1 (3,6) 2 (7,1) 2 (7,1) 5 (17,9) 12 (42,9) 6 (21,4) 0 (0,0) 28 (19,7) TOTAL Tipo de apreciao Conclusiva 0 (0,0) 1 (0,8) 4 (3,3) 4 (3,3) 36 (30,0) 51 (42,5) 24 (20,0) 120 (78,9) Plenrio 1 (3,1) 2 (6,3) 2 (6,3) 6 (18,8) 14 (43,8) 7 (21,9) 0 (0,0) 32 (21,1) Total 1 (0,7) 3 (2,0) 6 (3,9) 10 (6,6) 50 (32,9) 58 (38,2) 24 (15,8) 152 (100,0)

Sarney** 0 (0,0) Collor 1 (16,7) Itamar 0 (0,0) FHC 0 (0,0) FHC II 4 (66,7) Lula 1 (16,7) Lula II*** 0 (0,0) Total 6 (60,0)

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * 6 de outubro de 1988 at 31 de dezembro de 2007. ** A partir de 6/10/1988. *** Somente primeiro ano do governo (1o/1 a 31/12/2007).

Observando o total dessas leis por Poder sancionadas, podemos extrair as seguintes informaes: nas leis de iniciativa do Executivo (totalizando dez leis), o governo FHC II foi responsvel pela produo de 60% dessas leis (seis), sendo que quatro tramitaram conclusivamente e duas foram apreciadas pelo Plenrio. No governo Lula, 20% dessas leis foram sancionadas ou seja, duas leis , sendo que uma tramitou conclusivamente e outra pelo Plenrio. As outras duas leis de iniciativa do Executivo foram sancionadas uma no governo Collor e outra no de FHC. Em relao s leis de iniciativa do Legislativo, observamos que a grande maioria foi sancionada no governo Lula (39,4%), governo FHC II (31%) e governo Lula II (16,9). Entretanto, sabendo-se que na base de dados de nossa pesquisa s temos os dados referentes ao primeiro ano do governo Lula II, verificamos que foram sancionadas 24 leis simblicas em um ano contra 58 nos quatro

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

203

anos do governo Lula77. Dessa forma, percebemos um crescimento na produo normativa de leis simblicas de autoria do Legislativo ao longo dos governos estudados. De fato, temos a seguinte progresso ao longo dos governos psConstituio de 1988, excludos o governo Sarney e Lula II: 3, 6, 10, 50 e 58. Todavia, se analisarmos em que governo foram apresentados os projetos de lei de carter simblico, observamos que o pico ocorre no governo FHC II, com 73 proposies (48%), seguido do governo Lula, com 48 matrias (31,6%). Por fim, verificamos que, eliminando todas as proposies simblicas, obtemos uma proporo de 53% (266 de 502) entre projetos de lei conclusivos em relao ao total de projetos do Legislativo transformados em norma jurdica. Em comparao com o nmero de proposies relativas a homenagens (380 de 644), obtemos uma taxa de 59% (Tabela 8). De igual sorte, em relao ao Executivo, observamos que, retirando todas as proposies simblicas, obtemos uma proporo de projetos de lei conclusivos em relao ao total de projetos do Executivo transformados em norma jurdica de 22% (115 de 522). Em comparao com o nmero de proposies relativas a homenagens (121 de 532), obtemos uma taxa de 22,7% (Tabela 8). Somando o quantitativo de projetos de lei sancionados do Executivo e do Legislativo e retirando todas as proposies simblicas, obtemos uma proporo de projetos de lei conclusivos em relao ao total de projetos transformados em norma jurdica de 37% (381 de 1024). Em comparao com o nmero de proposies relativas a homenagens (501 de 1176), obtemos uma taxa de 42,6%. Desse modo, percebemos que, mesmo excluindo as leis simblicas do total de normas jurdicas sancionadas, obtemos um alto ndice de proposies que tramitaram em carter conclusivo em pelo menos uma das Casas, o que revela uma robusta utilizao deste instituto no processo de feitura das leis no flagrantemente simblicas.

77

Se dividirmos as 58 leis pelos quatro anos do governo Lula, encontramos 14,5 projetos de lei sancionados por ano. Comparando-se com as 24 sancionadas no primeiro ano do governo Lula II, obtemos um crescimento de 65,5%.

204

PARA ALM DAS URNAS

Concluso
Temos, ao final, com essa anlise, uma viso mais realista do impacto da produo legislativa empreendida conclusivamente pelas comisses do Congresso Nacional e verificamos a efetividade do instituto do poder conclusivo, tanto em termos numricos como em termos qualitativos, alm de constatarmos a crescente utilizao desse instituto ao longo do tempo. A hiptese central deste trabalho, a de que o poder conclusivo das comisses um canal privilegiado para a produo de legislao simblica, tambm foi confirmada. Destarte, podemos inferir que as vantagens inerentes apreciao conclusiva maior celeridade no trmite legislativo, melhor aproveitamento da especializao tcnica do trabalho em comisso, possibilidade de que seja reservado ao Plenrio o debate dos grandes temas e a fixao de pautas mais gerais, entre outras fortalecem o papel destinado s comisses parlamentares, de rgos tcnicos copartcipes e de agentes efetivos do processo legislativo.

ANDR CORRA DE S CARNEIRO

205

MNIMO EXISTENCIAL E PNDULO DA POLTICA?


Edvaldo Fernandes da Silva

Introduo
Desde a implementao do salrio mnimo no Brasil, em 1940, at a promulgao da Constituio vigente, em 1988, o legislador gradativamente alargou a base de clculo do piso, incluindo novas necessidades entre as que se deveriam cobrir, mas o valor real do salrio mnimo quase nunca seguiu a mesma tendncia. primeira vista, pode parecer que o direito no conseguiu domesticar as leis do mercado. Examinando os dados de perto, porm, conclui-se que foram outros os fatores determinantes na definio do piso nacional. No grfico a seguir, destacam-se oito fases bem definidas na trajetria do salrio mnimo desde sua criao, em 1940. Cada uma das tendncias verificadas ao longo desse perodo tem lastro em uma mecnica dirigida predominantemente pelo campo da poltica. Grfico 1

Fonte: Dieese.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

209

Primeira fase do salrio mnimo


A primeira fase (jul/1940 a dez/1943) corresponde criao e consolidao do salrio mnimo. Getlio Vargas manobrou entre os interesses dos industriais, assustados com a progressiva organizao dos trabalhadores e com as greves cada vez mais virulentas observadas antes da Revoluo de 30, e os interesses de trabalhado res, orquestrados por sindicalistas de inspirao comunista, para tentar dotar o pas de um piso salarial acima da mdia das menores remuneraes vigentes poca. O governo autocrtico de Vargas seguiu as diretrizes da Constituio democrtica de 1934 e foi construindo aos poucos a poltica do salrio mnimo, com bastante resistncia de alguns setores empresariais. As comisses que proporiam o valor do salrio mnimo em diferentes regies do pas foram criadas pela Lei no 185, de 14 de janeiro de 1936. A Constituio de 1937, outorgada pelo Estado Novo, manteve a conformao do salrio mnimo definida na Carta Magna anterior. Em 1938 foi editado o Decreto no 399, que regulamentava as comisses criadas dois anos antes. Elas teriam de 5 a 11 membros, conforme a importncia econmica da regio, e seriam presididas por um integrante nomeado pelo presidente da Repblica. Em 1 de maio de 1940 finalmente editado o Decreto-Lei no 2.162, que estabeleceu a primeira tabela de salrio mnimo por aqui, com 14 valores diferentes, um para cada uma das regies com caractersticas socioeconmicas especficas. De acordo com esse regulamento, o salrio mnimo, seria (...) a remunerao mnima devida a cada trabalhador adulto, sem distino de sexo, por dia normal de servio, e capaz de satisfazer, em determinada poca e regio do pas, s suas necessidades normais de alimentao, habitao, vesturio, higiene e transporte. Os 20 estados que existiam na poca foram divididos em 48 regies. Nos estados menos desenvolvidos havia duas regies, uma correspondente capital, outra ao interior. Nos estados com maior expresso econmica criaram-se mais regies. So Paulo, por exemplo, foi dividido em quatro regies. O territrio do Acre e o Distrito Federal foram considerados cada um uma regio. Portanto, no total eram 50 regies.

210

PARA ALM DAS URNAS

Ao final foram estabelecidos 14 salrios mnimos diferentes para essas regies. O maior valor estipulado, vlido para o Distrito Federal (Rio de Janeiro) 240 mil ris , equivalia a 2,67 vezes o menor valor 90 mil ris , que seria aplicado s regies interioranas do Maranho, do Piau, da Paraba, de Alagoas, de Sergipe, do Rio Grande do Norte e da regio mais pobre da Bahia. Lilia Terezinha Montali (s.d.) ressalta que os valores fixados originalmente no observaram as regras do Decreto no 399, de 1938, que exigia correspondncia com as necessidades bsicas do trabalhador. As comisses valeram-se do Censo do Salrio Mnimo, um levantamento do Servio de Estatstica da Previdncia e Trabalho (Sept), realizado em 1940. Nesse levantamento apurou-se a mdia das remuneraes at 400 mil ris vigentes e das despesas das famlias de menores rendimentos. Foram pesquisados os gastos com alimentao, habitao, vesturio, farmcia e mdico. As despesas com transporte no ficaram de fora, pois as tarifas eram tabeladas pelo governo. De acordo com Montali (s.d.), as comisses descartaram as informaes sobre o custo mdio dos trabalhadores com menores rendimentos e fixaram o salrio mnimo de cada regio com base apenas nos salrios mdios apurados abaixo de 400 mil ris. Tabela 1 Mdia dos salrios at 400 mil ris x salrio mnimo decretado
Regio1 Alagoas Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Salrio mdio apurado 116$900 192$200 167$800 143$400 200$500 210$200 142$200 173$000 181$800 155$500 152$300 172$900 144$800 Salrio mnimo decretado 125$000 160$000 150$000 150$000 240$000 160$000 150$000 120$000 150$000 170$000 150$000 130$000 180$000 150$000

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

211

(Continuao)

Regio1 Piau Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Santa Catarina So Paulo Sergipe Territrio do Acre

Salrio mdio apurado 124$500 156$000 212$800 206$100 153$200 220$600 120$200 -

Salrio mnimo decretado 120$000 130$000 200$000 200$000 170$000 220$000 125$000 170$000

Fonte: Sept Salrio Mnimo: Legislao, Estatstica e Doutrina. Sept, Rio de Janeiro, 1940.
1

No caso dos estados, os dados referem-se s capitais.

Esse primeiro processo de definio do salrio mnimo j indica a tendncia que vai prevalecer ao longo do tempo. O valor original e os subsequentes guardam, sim, alguma correspondncia com a realidade econmica, mas respondem muito mais varivel poltica. Em quase todos os casos, a fixao da taxa [do salrio mnimo] foi um problema complicado e fez surgir controvrsias acirradas entre representantes dos trabalhadores e dos empregadores nas vrias comisses. Os ltimos resistiram o mais que puderam uma regulao que estava por tornar-se um mecanismo para drenar fortemente sua margem de lucro, ao passo que os trabalhadores puderam usar como justificativa o custo de vida crescente, especialmente da alimentao bsica, constituda de arroz e feijo, a comida invarivel da maioria das pessoas de renda mais baixa. O governo, porm, insistiu em assegurar pelo menos um mdico salrio de sobrevivncia para os trabalhadores. (LOWENSTEIN, 1942, p. 346, traduo nossa) Francisco Oliveira (1988, p. 14-18) destaca o papel do salrio mnimo no favorecimento do processo de acumulao que se instaurou e se acelerou a partir dos anos 1930 para sustentar o processo de industrializao do pas. Houve, segundo ele, uma deciso poltica de institucionalizar em um nvel mais baixo os salrios pagos na indstria.

212

PARA ALM DAS URNAS

Karl Lowenstein (1942, p. 346) aponta que os empregadores obstruram o mais que puderam a definio do salrio mnimo nas comisses encarregadas desse mister, receosos de perder uma fatia da margem de lucro. Os trabalhos s chegaram a termo porque o governo insistiu em assegurar a cobertura do custo de vida dos trabalhadores. Certamente, entre os setores mais resistentes, no se inclua a grande indstria ou parte significativa dela. A transferncia de renda se processou a partir dos empregadores da rea de servios e pequenas manufaturas para os respectivos trabalhadores e, indiretamente, dos pequenos para os grandes negcios. poca que foi estabelecido, o salrio mnimo certamente configurou um ganho para o conjunto dos trabalhadores, porque as remuneraes vis no poderiam mais ser praticadas. Nas maiores cidades e nas empresas com elevado nmero de empregados, sobretudo, a fiscalizao era severa, como observou Lowenstein. A ordem regulada comeava a ser implementada, e o Estado, at ento ausente na maior parte do pas, passa a se espraiar mediante a imposio do direito ao salrio mnimo s empresas. Mesmo nas grandes cidades, como Rio de Janeiro e So Paulo, a situao dos operrios era tenebrosa. Gastavam-se entre trs e cinco horas em nibus, trens e bondes superlotados no trajeto casa-trabalho-casa. A alimentao e o saneamento eram precrios, e as epidemias, uma constante (LOWENSTEIN, 1942, p. 345-348). Pesquisas diversas comprovam que o salrio mnimo exerce influncia sobre as remuneraes que orbitam em torno de seu valor, de maneira que sua valorizao ou desvalorizao arrasta para cima ou para baixo os salrios adjacentes. Trata-se do fenmeno que os economistas chamam de efeito farol (SOUZA e BALTAR, 1979). Edmar Bacha, por exemplo, aponta a partir de dados concretos a presena de wage drift, ou um descolamento apenas relativo, entre o salrio mnimo e os salrios em geral (1979, p. 594). Essa indexao no programada amplifica o potencial de uma poltica pblica ou econmica lastreada no salrio mnimo, para o bem ou para o mal.

Segunda fase do salrio mnimo


Na segunda fase (jan/1944 a dez/1951), a Constituio democrtica promulgada em 1946 definiu o salrio mnimo como contraprestao ao trabalho capaz de satisfazer, conforme as condies de cada regio, as necessidades normais do trabalhador e de sua famlia (grifo nosso). Mesmo diante dessa ampliao normativa, o governo Dutra promoveu a reduo do poder de compra do salrio.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

213

As perdas que o salrio mnimo sofreu aps os reajustes de 1943 deveriam ser anuladas em 1946, com o reajuste trienal previsto na legislao. Em 29 de outubro de 1945, porm, Vargas sofreu um golpe militar e foi afastado do poder. O programa do salrio mnimo foi, ento, descontinuado, e o piso experimentou forte desvalorizao at dezembro 1951. O novo presidente precisava minar os focos de resistncia, inclusive o movimento sindical, para conseguir impor ao pas sua agenda liberal. Em maro de 1946, ainda durante a Assembleia Constituinte, Dutra edita o Decreto-Lei no 9.070 para regulamentar o direito de greve. A definio de atividades essenciais em que o movimento paredista no seria permitido era to ampla, que Cesarino Jnior afirma que, se o decreto fosse seguido risca, s seriam permitidas greves nas perfumarias (FAUSTO, 2003, p. 401). O PCB, grande propulsor dos sindicatos mais combativos, vinha ganhando espao, especialmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, chegando em algumas cidades a dividir de igual para igual os votos dos trabalhadores com o PTB. Em 1947, contudo, o Supremo Tribunal Federal cassou o registro do partido, aparentemente respondendo a presses do governo. Tambm foi declarada ilegal a Confederao dos Trabalhadores do Brasil, de linha esquerdista. Entrementes, Dutra promoveu uma verdadeira caa s bruxas contra sindicalistas com vinculaes comunistas, ao intervir em 143 sindicatos (SKIDMORE, 2003, p. 94). Durante o perodo em que esteve congelado, entre 1943 e 1951, o salrio mnimo teve seu valor real reduzido para 37,53% do original. De 1949 a 1951 a inflao subiu 15% em So Paulo e 23% no Rio de Janeiro, ao passo que o rendimento mdio nessas cidades s subiu 10,5% e 12%, respectivamente. Por outro lado, o PIB cresceu em mdia 8% ao ano entre 1948 e 1950 (FAUSTO, 2003, p. 404). No documento enviado por sindicalistas Constituinte, em 1946, o salrio mnimo no foi mencionado entre as prioridades. Talvez isso se devesse ao cenrio de represso montado pelo governo contra os sindicatos.

Terceira fase do salrio mnimo


Em 31 de janeiro de 1951, Getlio Vargas assume novamente a Presidncia da Repblica, dessa vez pelo voto popular, e d incio terceira fase do salrio mnimo (jan/1952 a dez/1959). O posicionamento poltico de Getlio perante o eleitorado ser esquerda dos maiores partidos da poca, o PSD e a UDN.

214

PARA ALM DAS URNAS

O reajuste do salrio mnimo concedido por Getlio em dezembro de 1951 reps as perdas havidas desde 1943. O maior valor, vlido no Distrito Federal, passa de Cr$ 380,00 para Cr$ 1.200,00 (+215,8%). Em Belo Horizonte, o salrio mnimo sobe de Cr$ 270,00 para Cr$ 900,00 (+233%). Vargas permitiu que os lderes operrios mais ativos, afastados por Dutra, retornassem a seus postos. Os sindicatos, mais atuantes, passaram a reivindicar melhores salrios. O presidente tentava controlar os trabalhadores por meio de uma relao mais prxima e paternalista. Em 1 de maio de 1952 disse aos trabalhadores, em tradicional encontro com os operrios no Rio de Janeiro, que estava empreendendo um reaparelhamento econmico do pas com vistas ao crescimento das riquezas, com benefcios para todas as classes sociais (VARGAS, 1952, vol. II, p. 460-62). Apesar dos apelos do presidente, em maro de 1953 aconteceu a chamada Greve dos 300 mil, por melhorias salariais. Getlio estava perdendo o controle do movimento sindical, mas a ao dos trabalhadores tambm servia de lastro para a continuidade de sua poltica trabalhista, porque configurava um alerta aos empregadores. Em junho de 1953 irrompeu uma greve de trabalhadores martimos no Rio de Janeiro, em Santos e em Belm. O ministro do Trabalho de Vargas, Jos Segadas Viana, ameaava enfrent-la com um decreto da poca da Segunda Guerra, que permitia for-los a voltar ao trabalho mediante sua convocao como fora de reserva da Marinha do Brasil. Getlio, neste mesmo ms, evitando romper com a estratgia paternalista em relao aos trabalhadores, promoveu uma reforma ministerial no governo e substituiu Viana pelo presidente do PTB, Joo Goulart (Jango), que defendia uma aproximao maior com os sindicatos. No incio de 1954, o clima poltico esquentava com o boato de que Goulart proporia um aumento de 100% no salrio mnimo, ndice bem acima da inflao apurada desde o ltimo aumento, em dezembro de 1951. Havia ainda certo cime dos militares, que no se sentiam valorizados na mesma medida que os trabalhadores assalariados. No dia 8 de fevereiro de 1954, coronis do Exrcito entregaram um memorial ao ministro da Guerra, Esprito Santo Cardoso, queixando-se dos baixos salrios, da falta de equipamentos adequados, tudo fruto do descaso do governo.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

215

Em meio aos rumores, o Estado de S. Paulo chama Jango de alter ego de Vargas e chefe do peronismo brasileiro (SKIDMORE, 2003, p. 167). Mesmo assim, pouco depois, em 22 de fevereiro, Joo Goulart oficializou a proposta de reajuste de 100% na tabela do salrio mnimo. O empresariado paulista, economistas e polticos de vrias tendncias fizeram coro contra o aumento. Pressionado, Vargas demitiu seu ministro do Trabalho. A crise se agravou por causa de vrios fatores. O arqui-inimigo de Getlio, Carlos Lacerda, publicou em maro no seu jornal, Tribuna da Imprensa, que Pern havia comentado em conferncia da Escola Superior de Guerra de seu pas que negociava com Getlio uma aliana tripartite, envolvendo a Argentina, o Brasil e o Chile. O objetivo, segundo Lacerda, seria combater a influncia dos Estados Unidos no hemisfrio sul e formar um eixo sindicalista fundado na demagogia e no anticapitalismo (AGUIAR, 2004, p. 147). No dia 4 de abril a imprensa publica entrevista em que o ministro das Relaes Exteriores de Getlio, Joo Neves da Fontoura, demitido na reforma ministerial de meados de 1953, confirma as informaes de Lacerda. Getlio estaria negociando secretamente uma frente anti-Estados Unidos com a Argentina e o Chile. O impasse em torno do reajuste do salrio mnimo desencadeou a crise que chegaria ao clmax em agosto de 1954. O atentado da rua Toneleros foi apenas a gota dgua para a deposio imposta pelos militares a Getlio, qual este respondeu com o suicdio. Governo JK Juscelino Kubitschek (PSD-PTB), o candidato dos polticos getulistas e de setores das elites agrrias, venceu as eleies de 3 de outubro de 1955 com 36% dos votos, apenas 6 pontos percentuais acima do candidato da UDN, Juarez Tvora. JK fez um governo mais pragmtico e mais moderado politicamente que seus antecessores. Tentou unir trabalhadores, empresrios, militares e os demais segmentos sociais em torno de um projeto de desenvolvimento econmico com foco na construo de infraestrutura e indstrias de base. Com isso, freou o processo de elevada dissenso poltica do pas, acelerado nos ltimos anos do governo Vargas.

216

PARA ALM DAS URNAS

A gerao de empregos, no bojo do Programa de Metas, era crescente, atraindo para os grandes centros urbanos So Paulo, especialmente trabalhadores de reas empobrecidas, como o Nordeste. JK manteve a poltica de Getlio de aproximao com o movimento sindical. Juscelino foi eleito pela aliana PSD-PTB, e seu vice, Joo Goulart, prcer do PTB, assumiu as articulaes do governo com o movimento sindical. Os trabalhadores, que contavam com um importante interlocutor em Braslia, passaram a canalizar de maneira mais coordenada as presses por melhores salrios na esfera poltica e no meio empresarial. Nos anos anteriores, o movimento sindical havia crescido, ganhado relativa autonomia e comeado a escapar da estrutura corporativa imposta pelo governo. Naquela poca, os trabalhadores criaram instituies de coordenao sindical no previstas na legislao, como o Pacto da Unidade Intersindical (PUI), um embrio das futuras centrais sindicais. A maior organizao dos trabalhadores e um governo respaldado por polticos tradicionais, que de nenhuma maneira poderia ser classificado como sindicalista, criaram as condies para que o salrio mnimo chegasse ao maior valor real de sua histria. A boa vontade poltica e os ventos da economia a favor impulsionaram o salrio mnimo numa escalada de aumentos indita. Em janeiro de 1959, de acordo com o Dieese, 44,08% a mais que seu valor original de julho de 1940. Em meados do mandato de JK as dificuldades econmicas recrudescem, em razo, especialmente, do elevado gasto pblico. O dficit no oramento da Unio havia crescido quase em progresso geomtrica desde 1954, quando estava em menos de 1% do PIB. Pulou para 2% do PIB nos anos de 1955 e 1956 e passou para 4% do PIB em 1957, ano em que se registrou ainda um dficit de 286 milhes de dlares no balano de pagamentos (FAUSTO, 2003, p. 432). Alm disso, a inflao tambm acelerou de 12,15% em 1955 para 39,44% em 195978, e pressionava os salrios. A piora do cenrio econmico no impediu a elevao do salrio mnimo at janeiro de 1959. A partir da, porm, o piso comea a perder valor. o fim da melhor fase do salrio mnimo at hoje.
78

Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica (FGV/Conj. Econmica).

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

217

Quarta fase do salrio mnimo


A quarta fase do salrio mnimo (jan/1960 a dez/1964) a mais conflituosa de todas. A conjuntura poltica adversa multiplicou os pontos de veto ao programa. Paul Singer (1988, p. 110) entende que o conflito distributivo se travou (embora acobertadamente) ao redor do tamanho do excedente e de sua destinao, de maneira que a corda acabou por arrebentar do lado dos assalariados: Se a economia apresenta recursos ociosos, o seu crescimento pode ser acelerado sem que haja, de imediato, necessidade de aumentar a inverso. Inicia-se ento um crculo virtuoso em que lucros, salrios e receita fiscal aumentam ao mesmo tempo. Mas, simultaneamente, aparecem pontos de estrangulamento, ou seja, setores estratgicos em que a capacidade de produo se esgota (...). O crculo virtuoso s pode prosseguir se o consumo crescer menos que a renda, isto , se houver aumento do excedente como proporo do produto social e se o excedente for invertido nos setores estrangulados, inclusive na exportao e substituio de importaes, o que implica concentrao de renda mediante aumento relativo de lucros e tributos em detrimento dos salrios, cujo valor absoluto no entanto pode continuar crescendo. (SINGER, 1988, p. 110) JK havia reduzido os intervalos de reajuste do salrio mnimo, que inicialmente eram de trs anos, para tentar neutralizar os efeitos da inflao que acelerava, mas no adiantou. A poltica desorganizou-se e a iniciativa em matria de salrio mnimo passou no final economia. No havia mais uma fora poltica forte e coesa o suficiente para manter positiva a inclinao da curva do salrio mnimo nesse cenrio macroeconmico. A ttica do presidente de evitar e adiar os conflitos esgotou-se. A eleio de Jnio Quadros, que assumiu a Presidncia da Repblica em janeiro de 1961, refletia em parte a desagregao dos chamados de dentro, setores congregados em torno do esplio poltico de Getlio, que controlavam o governo central desde 1945 (SKIDMORE, 2003, p. 80). Com a eleio de Quadros pela coligao UDN-PL-PTN-PDC, a UDN chega ao poder pela primeira vez.

218

PARA ALM DAS URNAS

A situao poltica de Jnio Quadros ficou insustentvel porque o partido que o elegeu, a UDN, se voltou contra ele, ao passo que o PSD e o PTB, que tinham maioria no Congresso, representavam a poltica corrupta e odiosa que o presidente sempre condenou. A renncia de Jnio em agosto de 1961 foi, ao final das contas, resultado do nutshell poltico em que se meteu. No curto perodo de Jnio Quadros, a instabilidade poltica que apareceu no final do governo JK no teve soluo de continuidade. Os polticos profissionais da UDN aceitaram ento de bom grado a sada de Jnio de cena. O problema agora para os adversrios tradicionais do getulismo seria arrumar uma maneira de impedir a posse do vice-presidente Joo Goulart, principal herdeiro poltico do antigo ditador. A soluo de compromisso alcanada em setembro de 1961 com a emenda constitucional que instaurou o parlamentarismo no Brasil apenas adiou o extravasamento do conflito distributivo. No curto perodo parlamentarista, o salrio mnimo teve dois aumentos, um em outubro de 1961, logo aps seu incio, e outro que entrou em vigor em janeiro de 1963, ms em que a experincia chegou ao fim. A tendncia anterior, de queda moderada em seu poder aquisitivo, foi mantida e prosseguiu aps a volta do presidencialismo. Por sua trajetria e vinculao com o movimento sindical, Jango faria o possvel para que os trabalhadores no fossem o boi de piranha dos programas de estabilizao econmica, como o foram no governo Dutra. A poltica salarial de Goulart foi um dos ingredientes usados pelos opositores para congregar foras dentro das Foras Armadas contra sua administrao. O salrio mnimo havia sido reajustado em 60% em janeiro de 1963. Os servidores pblicos civis e militares pleiteavam um reajuste semelhante. O governo estava pronto para propor ao Congresso um aumento salarial de at 40% para o setor pblico. Pressionado a dar um reajuste pelo menos igual ao do salrio mnimo, cede e acaba concordando com um aumento de 70%. Havia outra varivel que seria decisiva para derrubar Jango e a poltica de valorizao do salrio mnimo: a expanso da legislao trabalhista para o campo. A excluso dos analfabetos do processo eleitoral, que mantinha considervel e desproporcional o poder relativo das elites rurais no Congresso, e o no reconhecimento de sindicatos rurais, haviam obstrudo as lutas dos trabalhadores

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

219

do campo por reformas redistributivas. Essa realidade, entretanto, comeou a mudar em meados dos anos 1950, quando movimentos de trabalhadores contra o status quo se multiplicaram no meio rural. Destacam-se, neste contexto, as Ligas Camponesas, caracterizadas como um movimento radical de contestao ao sistema de monocultura, mecanizao e estrutura fundiria nordestina e s injustias que lhes eram inerentes (RICCI apud THOMAZ JNIOR, 1998). Em 1960 existiam apenas oito sindicatos rurais reconhecidos no Brasil (FUCHTNER apud THOMAZ JNIOR, 1998). Em junho e novembro de 1962, o governo estabeleceu as categorias que possibilitavam o enquadramento dos sindicatos rurais. Desde ento essas entidades comearam a se proliferar. s vsperas do golpe militar de 1964, o nmero de sindicatos rurais chegava a 1.200 (THOMAZ JNIOR, 1998). As medidas governamentais para incluir os trabalhadores rurais no sistema de proteo estatal foram coroadas pelo governo Goulart com a edio do Estatuto dos Trabalhadores Rurais (Lei no 4.214/63), que equipara em vrios pontos os direitos dos empregados de reas rurais e urbanas. De 1963 em diante, os proprietrios de terra, insatisfeitos com os novos direitos dos trabalhadores e com a necessidade de reforma agrria alardeada por Goulart, vo engrossar as fileiras da oposio ao presidente. No retorno ao presidencialismo, Goulart nomeou ministro do Trabalho Almino Afonso, que tinha fortes ligaes com a esquerda. O governo Jango tambm reconheceu a legalidade do Comando Geral dos Trabalhadores (CGT). A UDN, com apoio dos proprietrios rurais, dos Estados Unidos, de setores empresariais e de militares conservadores, conflua para uma posio comum contra o governo. Joo Goulart aos poucos percebeu que no conseguiria aprovar no Congresso mudanas constitucionais para implementar suas reformas de base. Essa barreira institucional, somada intransigncia dos Estados Unidos, parece ter levado Jango a preparar, secretamente, um rompimento com as instncias democrticas. A partir do segundo semestre de 1963, o presidente comea a tomar medidas desesperadas, como a malograda proposta de estado de stio de outubro daquele ano, que aumentou a desconfiana dos militares. A atmosfera poltica ficou turva aps o comcio gigante de Joo Goulart em frente ao Edifcio Central do Brasil, no Rio de Janeiro. O presidente defendeu uma

220

PARA ALM DAS URNAS

emenda constitucional para assegurar o direito de voto a analfabetos e a militares de baixa patente. Alm disso, Jango disse que tinha assinado um decreto encampando as refinarias de petrleo privadas e outro desapropriando terras s margens de ferrovias e rodovias federais. Os opositores acusaram o presidente de romper com a ordem constitucional, pois a proposta do governo para alterar a forma de pagamento das indenizaes aos desapropriados no tinha sido aprovada no Congresso. Se de fato Jango preparava um golpe de esquerda, ele acabou atalhado pela direita ao sofrer o putsch dos militares no dia 31 de maro, com forte apoio de setores da classe mdia, da Igreja, de polticos liberais e dos Estados Unidos. Como os sindicatos no estavam suficientemente organizados para enfrentar o aparato militar, a deposio de Jango se consumou sem grandes resistncias.

Quinta fase do salrio mnimo


A crise poltica iniciada no ltimo ano do governo JK atravessou os mandatos de Jnio Quadros, de Joo Goulart e s foi estancada com o golpe militar de 1964. As Foras Armadas colocaram-se como rbitro do conflito poltico desencadeado em parte pelo descompasso entre foras sociais latentes e uma superestrutura institucional conservadora. o advento da quinta fase do salrio mnimo (jan/1965 a dez/1974). A poltica econmica da ditadura em essncia, porm, vai se pautar na concentrao do capital nos setores mais dinmicos. Ou seja, no trade off entre isonomia e eficincia, favoreceu-se esta ltima, e isso em prejuzo dos salrios. Em 1965, os partidos foram dissolvidos. A ditadura imps o bipartidarismo, com o MDB, oposicionista, de um lado e a Arena, governista, de outro. Os parlamentares mais representativos dos trabalhadores foram afastados da cena poltica. O assalto dos militares foi dirigido contra o avano do processo de revoluo democrtica, que se iniciou um pouco antes nas cidades, capitaneado por um movimento sindical cada vez mais dinmico, e avanou para o campo na virada dos anos 1950. O Programa de Ao Econmica do Governo (Paeg), que instrumentalizou a poltica econmica da primeira fase do regime militar, no ignorou os conflitos redistributivos que se acirravam, mas propunha uma soluo longe no horizonte. No representou rompimento com os pontos cardeais da poltica macroeconmica implantada no Brasil aps 1951.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

221

O governo Castelo Branco atendeu a algumas demandas da esquerda. Em novembro de 1964, por exemplo, o regime editou o Estatuto da Terra, que preconizava reforma agrria com desenvolvimento da agricultura. A lei buscava um equilbrio entre concesses para apaziguar os trabalhadores rurais e mecanismos que garantiam segurana jurdica aos proprietrios de terras. Dias antes da publicao do Estatuto, o regime militar havia aprovado no Congresso uma emenda constitucional sobrestada durante o governo Goulart, que permitia a desapropriao da propriedade rural mediante indenizao prvia em ttulos da dvida pblica. Foi durante o governo Castelo Branco, porm, que se criou o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em substituio antiga estabilidade decenria, que deu mais flexibilidade s demisses, como demandavam as classes patronais. Em agosto de 1964 o governo reestruturou o Conselho Nacional de Poltica Salarial, criado em 1963 por Joo Goulart para opinar sobre reajustes na remunerao do setor pblico. O rgo passou a ter um escopo mais amplo, passando a ser o formulador das polticas salariais sob controle do governo. Alm disso, teria que ser ouvido sobre quaisquer reajustes salariais que pudessem influir no mercado de trabalho. O Decreto no 54.018, de julho de 1964, que alterou o conselho, lanou as bases dos reajustes de salrio para os anos subsequentes. As remuneraes sob controle do governo federal e no apenas o salrio mnimo seriam reajustadas em interregno no inferior a um ano. O aumento seria igual ao valor do salrio real mdio dos ltimos 24 meses multiplicado pelo ndice de aumento de produtividade do ano anterior, mais a previso para compensaes de resduo inflacionrio, a critrio do governo. A Lei no 4.725, de junho de 1965, determinou que as novas regras deveriam ser observadas tambm nos dissdios coletivos de natureza econmica. Com as greves proibidas e o poder normativo da Justia do Trabalho engessado, o governo criou uma conjuntura extraordinria para o empresariado. As comisses tripartites que elaboravam as tabelas do salrio mnimo foram extintas em dezembro de 1964 pela Lei n 4.589, e suas funes transferidas para o Departamento Nacional de Emprego e Salrio, criado no mesmo ato para estudar, orientar, coordenar e executar a poltica salarial e de emprego do pas, e para as antigas DRTs.

222

PARA ALM DAS URNAS

O regime militar promoveu, assim, um turning point fundamental na histria da poltica do salrio mnimo. Desde 1965, o piso passou a ser defi nido no apenas de fato, mas tambm formalmente por deciso poltica, no havendo qualquer relao entre seu valor e as necessidades mnimas do trabalhador. Em fevereiro de 1965 veio o primeiro reajuste do salrio mnimo do regime militar com base nas novas regras. O maior valor passou de 42 mil cruzeiros para 68 mil cruzeiros, uma correo de cerca de 57%, que fez com que o salrio mnimo passasse a valer em maro daquele ano 95,22% do salrio mnimo original. Foi o primeiro reajuste da histria do piso que o deixou abaixo de seu valor real inicial. O Congresso reagiu veementemente guinada na poltica do salrio mnimo. O deputado Chagas Rodrigues fez, em maro de 1965, um duro discurso contra a poltica salarial do governo.79 Costa e Silva, que sucedeu Castelo Branco em 15 de maro de 1967, diante da presso dos empresrios por mais crdito e dos trabalhadores por uma poltica salarial mais palatvel, atendeu apenas aos primeiros. De fato, o novo ministro da Fazenda, Delfim Netto, tomou medidas para ampliar o acesso das empresas a linhas de financiamento e, ao mesmo tempo, manteve o arrocho salarial inaugurado no governo anterior. Os trabalhadores reagiram contra a poltica salarial com a deflagrao de trs importantes greves em 1968. Os metalrgicos de Contagem (MG) cruzaram os braos em abril; em julho veio a greve dos metalrgicos de Osasco (SP); em outubro, por fim, eclodiu o movimento paredista dos canavieiros na cidade do Cabo (PE). O governo Costa e Silva editou, em junho de 1968, a Lei no 5.451, que estabelecia uma poltica de reajuste de salrios levemente mais benfica que a legislao de 1965. A partir de ento, a nova frmula tomaria como base o salrio real mdio dos ltimos 24 meses, um ndice que refletisse o aumento da produtividade no ano anterior, mais um acrscimo para compensar metade do resduo inflacionrio a ser fixado pelo Conselho Monetrio Nacional:

79

Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 9 de maro de 1965, p. 613-614.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

223

Com a nova lei foi introduzida a correo da subestimativa da inflao dos doze meses aps cada reajuste. Por outro lado, a poltica salarial era tornada permanente. No obstante a queda das taxas inflacionrias, o governo decidiu manter a atuao direta sobre os salrios de toda a economia indefinidamente. (SABIA, 2000, p. 168) A poltica de achatamento de salrios havia sido lanada com a promessa de que seria revogada em 1968. Nesse ano, porm, tornou-se permanente. Mais uma vez, o Congresso Nacional reagiu. Um dos discursos mais inflamados foi feito poca pelo deputado Doin Vieira, que condenou tanto o arrocho salarial como a inviabilizao dos movimentos paredistas80. O regime militar no pde conviver muito tempo com as crticas. Em dezembro daquele mesmo ano foi baixado o Ato Institucional n 5 (AI-5), que fechou o Congresso Nacional por quase um ano. Doin Vieira foi cassado em janeiro de 1969, e Chagas Rodrigues, que fizera crticas poltica trabalhista do governo em 1965, tambm foi cassado em 29 de abril de 1969. Ambos tiveram ainda os direitos polticos suspensos por dez anos. Junto com eles, foram cassados vrios parlamentares que se opunham s violaes do regime militar, inclusive contra os direitos dos trabalhadores. O salrio mnimo prosseguiu em trajetria descendente, tendncia que persistiu no governo Mdici, inaugurado em outubro de 1969. A combinao de crescimento acelerado do PIB com achatamento dos salrios vai promover concentrao de renda, apesar de Delfim Netto, que continuou como ministro da Fazenda, enunciar na poca que a reduo das desigualdades era uma das prioridades.

80 Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 8 de agosto de 1968, p. 5013.

224

PARA ALM DAS URNAS

Grfico 2 PIB real anual x salrio mnimo real mdio anual (1955-1974)

Fonte: Sistema de Contas Nacionais Consolidadas (PIB) e Dieese (salrio mnimo). O mais poderoso instrumento para retirar renda dos trabalhadores era a poltica restritiva em relao ao salrio mnimo, que exercia grande fora gravitacional sobre as remuneraes menores que orbitavam em torno dele. Em 1973, o salrio mnimo representava apenas 39% do que valia em 1959. de notar que 52,5% da populao economicamente ativa em 1972 recebia remunerao abaixo do mnimo e 22,8%, entre um e dois salrios mnimos (FAUSTO, 2003, p. 487).

Sexta fase do salrio mnimo


Ernesto Geisel assume a Presidncia da Repblica em maro de 1974 e nomeia Mrio Henrique Simonsen ministro da Fazenda em substituio a Delfim Netto. A poltica do salrio mnimo ser revista, mas o cenrio econmico em deteriorao, especialmente em decorrncia do choque do petrleo, vai restringir a discricionarie dade do governo nessa rea. Cerca de 80% do leo negro consumido no Brasil na poca era importado. A sbita elevao do preo do insumo deixou ao governo poucas opes. O balano de pagamentos e o nvel de endividamento do pas iriam subir. Geisel sabia que era inevitvel ditadura atacar as injustias sociais produzidas por seus antecessores, sob pena de o pas cair nas mos da oposio. Uma das

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

225

medidas que o governo tomou nesse sentido foi a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social em maio de 1974. O MDB captou bem os principais motivos da desiluso da maioria da opinio pblica com o regime militar e fez campanha para as eleies legislativas de novembro de 1974 baseando-se em trs pontos cardeais: a justia social, os direitos humanos e a necessidade de restringir a participao estrangeira na economia. Como os candidatos pela primeira vez fizeram campanha pela televiso, a mensagem emedebista contra a ditadura irradiou-se Brasil afora. O resultado foi que o partido governista, a Arena, viu sua sempre folgada maioria ficar ameaada pelo crescimento da agremiao adversria. Na Cmara dos Deputados, a bancada da Arena caiu de 223 para 199 deputados, enquanto a do MDB subiu de 87 para 165 deputados. O partido de oposio tambm ganhou a maioria das assembleias legislativas em estados importantes, como So Paulo, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro (SKIDMORE, 1988, p. 34-35). Na rota de distender a rgida poltica de conteno dos salrios, inclusive o salrio mnimo, Geisel logrou aprovar no Congresso a Lei n 6.147, de 29/11/1974. Esta norma sacramentou as perdas ocorridas no sistema anterior, mas aumentava as salvaguardas contra os efeitos corrosivos da inflao. O perodo que serviria de base para formao do percentual de reajuste, que antes era de 24 meses, foi encurtado para 12 meses. A lei tambm criou o fator de ajustamento salarial para compensar as perdas provocadas pela subestimao da taxa de inflao na concesso de reajustes anteriores (LAGO et al., 1979, p. 196). O governo continuou condicionando os reajustes ao aumento da produtividade. O ndice que refletia essa varivel, porm, era estipulado de forma arbitrria pelo prprio governo, como mostra a Tabela 2. Os trabalhadores pagariam pelos custos dos programas anti-inflacionrios nos perodos de crise e no se beneficiariam do crescimento econmico nos perodos de prosperidade.

226

PARA ALM DAS URNAS

Tabela 2 Taxa de produtividade oficial para efeito do reajuste salarial e variao do PIB per capita 1968-1975
Perodos 1968 -1969 1969 -1970 1970 -1971 1971 -1972 1972 -1973 1973 -1974 1974 -1975 Total acumulado Variao do PIB per capita (%) 6,0 6,5 6,0 8,9 6,7 8,3 6,7 60,67 Produtividade oficial para efeito do reajuste (%) 2,0 3,0 3,5 3,5 3,5 3,5 4,0 25,38

Fonte: SABIA, 2000, p. 169.

Os sindicatos comearam a reavivar-se ao aproximar-se o final da dcada de 1970. A intolerncia da Igreja, de organizaes internacionais e da sociedade civil em geral com a tortura praticamente anulou o nico mtodo da ditadura capaz de silenciar os trabalhadores. Surge, ento, o novo sindicalismo no ABC Paulista, tomando de assalto a estrutura corporativista existente. Na regio, a concentrao de imensas indstrias favoreceu o fortalecimento das comisses de fbrica, que no estavam previstas no sistema corporativo com organizao dos trabalhadores por categoria. S em So Bernardo do Campo havia cerca de 125 mil operrios na indstria mecnico-metalrgica, com 67,2% deles em empresas com mais de mil trabalhadores (SKIDMORE, 2003, p. 499). Quando o governo admite, em agosto de 1977, que os ndices oficiais de inflao de 1973 e 1974 haviam sido burlados, o que provocou perdas de 31,4% nos salrios (FAUSTO, 2003, p. 499), o Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo do Campo e Diadema, presidido por Luiz Incio Lula da Silva, smbolo mximo do Novo Sindicalismo, lana uma campanha para reposio desse prejuzo. Esse movimento foi um preldio da onda de greves, iniciada em 1978. Nesse ano, Lula comandou a primeira greve de grandes propores desde a represso de Osasco e Contagem de 1968 (SKIDMORE, 1988, p. 51). As mobilizaes sindicais, que tiveram apoio da Igreja e de setores da classe mdia, anunciaram o desgaste final da ditadura. A partir de ento os interesses dos trabalhadores teriam que entrar na equao poltica do governo.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

227

Em 1979, a fora dos trabalhadores evidenciada novamente, quando mais de 3 milhes de empregados entram em greve. Na pauta de reivindicaes, alm de demandas trabalhistas clssicas, como reajustes salariais, estavam tambm as liberdades democrticas. Essa mistura de luta puramente sindical com contestao poltica assombrava os militares. Em resposta aos crescentes questionamentos ditadura e sua poltica trabalhista restritiva, o sucessor de Geisel, Joo Batista Figueiredo, vai promover um aprofundamento da abertura poltica e da flexibilizao da poltica salarial, mas de maneira um tanto quanto desastrada. A Lei n 6.708, de outubro de 1979, que delineava a nova poltica salarial, estabeleceu que praticamente todos os salrios passassem a ser reajustados semestralmente pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC). Delfim Netto assumiu o Ministrio do Planejamento em 15 de agosto de 1979 e, no ms seguinte, o governo enviou ao Congresso Nacional, por meio da Mensagem no 85, de 11 de setembro de 1979, o projeto (PLN no 26/79), que deu origem nova norma. A espinha dorsal do projeto era a estipulao de reajustes automticos semestrais escalonados por faixas salariais, com ndices regressivos dos nveis mais baixos para os mais altos, conforme a Tabela 3. Tabela 3 Reajustes semestrais previstos no PLN no 26/79 por faixa salarial
Faixa salarial At 3 salrios mnimos Acima de 3 at 10 salrios mnimos Acima de 10 at 20 salrios mnimos Acima de 20 salrios mnimos % do reajuste em relao ao INPC 110 100 80 50

A nova lei comeou a desatar os sindicatos ao permitir negociao de reajustes salariais extralegais diretamente com os empregadores, desde que fosse levada em conta a variao da produtividade. As greves, porm, que poderiam reforar a posio dos sindicatos de trabalhadores, foram duramente combatidas, e os dissdios coletivos a alternativa que sobrava esvaziados. As novas regras vo dar novo flego poltica de recuperao do salrio mnimo iniciada em 1974 e que comeou a dar resultados concretos a partir do ano seguinte. Em 1980 editada a Lei n 6.886 com mudanas pontuais na legislao anterior. Foram criadas duas novas faixas de rendimentos: uma entre 15 e 20

228

PARA ALM DAS URNAS

salrios mnimos, que seria reajustada taxa de metade do INPC, e outra acima de 20 salrios mnimos, em que no haveria reajuste legal. Ou seja, o trabalhador teria que negociar o aumento com seu empregador. Os sindicalistas no se apaziguaram com a poltica salarial mais flexvel adotada pelo governo desde 1979. Em abril de 1980, metalrgicos do ABC fizeram uma greve que envolveu 300 mil operrios por 15% de aumento real nos salrios e pelo direito de ter representao sindical no local do trabalho, como nos Estados Unidos. O governo Figueiredo, apesar do clima de abertura, promoveu retaliaes contra os trabalhadores militantes. Lula e outros dirigentes sindicais foram presos em 19 de abril de 1980, sem mandado judicial. Houve na poca expurgos nos sindicatos com a nomeao de interventores. Em 1981, a Justia Militar condenou Lula e dez outros lderes sindicais por liderarem a greve de 1980 em violao Lei de Segurana Nacional (SKIDMORE, 1988, p. 61). Entre 21 e 23 de agosto de 1981 realizou-se, na cidade de Praia Grande, no litoral paulista, a 1 Conclat, a Conferncia Nacional das Classes Trabalhadoras, primeira grande reunio intersindical aps o Golpe de 64, que, segundo os organizadores, contou com a participao de 5.030 delegados. A conferncia aprovou, entre outras resolues, a fixao de um salrio mnimo unificado, suficiente para cobrir as necessidades do trabalhador e de sua famlia com alimentao, sade, educao, lazer, habitao, transporte e vesturio. Essa determinao, que uma evoluo da definio do salrio mnimo presente na Lei no 185 de 1936, ser includa, com pouca alterao, no texto constitucional a ser promulgado em 1988. Em 1982, aps a deteriorao da economia em decorrncia do segundo choque do petrleo, a curva ascendente do piso iniciada na dcada anterior chega ao fim. Comparando-se a mdia do salrio mnimo em 1972 com a mdia em 1982, nota-se um avano de 20% em termos reais.81 Dali para a frente, porm, o piso segue rumo maior depresso de sua histria.

Stima fase do salrio mnimo


A stima fase do salrio mnimo (jan/1983 a dez/1995) marcada pela maturao de um movimento sindical mais independente e dinmico cujo centro gravitacional era o ABC Paulista. Em 26, 27 e 28 de agosto de 1983 realizado o
81

Conforme o Dieese.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

229

1 Congresso Nacional da Classe Trabalhadora em So Bernardo do Campo. Ao evento, de acordo com relato dos organizadores, afluram mais de cinco mil trabalhadores de diversos estados. Na ocasio fundou-se a Central nica dos Trabalhadores (CUT), margem e revelia da rgida estrutura sindical corporativa em vigor desde o Estado Novo. A nova organizao ajudou a transformar o panorama do movimento dos trabalhadores no Brasil nos anos que se seguiram. O presidente da Federao das Indstrias de So Paulo (Fiesp), Luis Eullio Bueno Vidigal Filho, no primeiro semestre de 1981, deflagrou uma campanha contra a poltica salarial em vigor. A principal reclamao voltava-se contra os 10% de ganhos reais previstos para a faixa de remunerao de at trs salrios mnimos (OLIVEIRA, 1985, p. 123). Dentro do prprio governo era frgil o apoio poltica salarial da Lei n 6.708/79. O ministro do Trabalho, Murillo Macdo, defendia sua manuteno. O ministro do Planejamento, Delfim Netto, preferia regras mais restritivas. Este estava no centro das presses do FMI, com quem o Brasil buscava um acordo emergencial. As quedas no PIB e a deteriorao geral das contas pblicas lanavam dvidas sobre se o pas honraria seus compromissos com os credores internacionais no futuro prximo. Os credores internacionais condicionavam a rolagem da dvida externa brasileira ao fechamento de acordo com o FMI e a consequente conformao da poltica econmica do pas ao receiturio recessivo do fundo (OLIVEIRA, 1985, p. 140), que inclua os cortes do dficit pblico e a conteno dos salrios. Sem sada, em 6 de janeiro de 1983 o governo brasileiro assina a primeira carta de intenes com o FMI (CARNEIRO e MODIANO, 1990, p. 330). Uma das medidas a serem tomadas para impressionar a organizao seria exatamente uma poltica salarial severa, como queriam os empresrios. Por isso, j no dia 25 de janeiro de 1983, Joo Figueiredo edita o Decreto n 2.012, que reformulou profundamente a Lei n 6.708/79. Em 1983, com o alto grau de indexao do salrio mnimo em um contexto de alta inflao, para conter as altas remuneraes, o governo teria que reduzir o salrio mnimo. O problema que ele j estava muito baixo. Os trabalhadores que recebiam o piso j no tinham as mnimas condies de sobrevivncia.

230

PARA ALM DAS URNAS

Prevendo forte resistncia do Congresso, o governo abandonou a estratgia anterior de encaminhar a poltica salarial por meio de projeto de lei. Alm disso, a presso do FMI e dos credores internacionais exigia mudanas urgentes. O decreto-lei entrava em vigor de imediato e, aps ser enviado ao Congresso, teria que ser analisado em 60 dias. Se no houvesse deliberao sobre a matria nesse prazo, era considerado aprovado. Durante a tramitao, no podia, em nenhuma hiptese, ser alterado pelos parlamentares. Por isso a opo por lanar mo de decretos para modular a poltica salarial. O Decreto-Lei no 2.012/83 foi o primeiro de vrios editados com esse objetivo naquele ano. Aps seguidas derrotas no Congresso, o governo logrou aprovar o Decreto-Lei no 2.065, de 26 de outubro de 1983, que significava um forte recuo do governo naquele ano conturbado. Nos termos do novo decreto, at 31 de julho de 1985 foi restabelecida a regra que garantia reajustes semestrais iguais a 100% do INPC para a faixa salarial de at trs salrios mnimos. Alm disso, os reajustes voltaram a ser cumulativos, conforme Tabela 4. Tabela 4 Reajustes do Decreto-Lei no 2.065/83 por faixa de remunerao (em % do INPC)
Faixa At 3 salrios mnimos Acima de 3 at 7 salrios mnimos Acima de 7 at 15 salrios mnimos Acima de 15 salrios mnimos Percentual de reajuste 100 80 60 50

No ano seguinte, edita-se a Lei n 7.238, de 29 de outubro de 1984, que manteve o reajuste semestral igual ao INPC na faixa de at trs salrios mnimos e alinhou os reajustes nas faixas superiores em 80% desse ndice. Essa frmula vigorou por todo o perodo autoritrio dali em diante. O ciclo de ditadura militar chegou ao fim em maro de 1985, com o pas em situao econmica muito mais frgil que a de abril de 1964. A curva do salrio mnimo desde 1964 ficou, exceto entre 1975 e 1982, inclinada para baixo. Em 15 de maro de 1985, Sarney, ex-lder do PDS, partido de sustentao do regime militar, assumiu a Presidncia da Repblica, marcando o perodo de redemocratizao. O novo presidente assumiu com a promessa de resgatar a imensa dvida social deixada pelo regime militar. Encontrou o salrio mnimo

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

231

em 38,12% do valor de 1940.82 Em maio de 1985 reajusta-o pela primeira vez, impulsionando esse percentual para 64,11%. A mdia do piso nos doze meses de 1985 representou 48,49% do primeiro valor fixado em julho de 1940. Esse percentual ligeiramente superior mdia de 1984: 47,38%. Dali em diante, salvo curto interregno entre 1988 e 1989, o salrio mnimo continua a cair at chegar ao menor valor mdio anual da histria, em 1995, conforme Tabela 5. Tabela 5 Salrio mnimo mdio anual entre 1984 e 1995
Ano 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Salrio mdio (%) 47,38 48,49 46,92 33,48 34,84 37,11 27,10 28,03 24,45 27,14 23,16 22,64

Fonte: Dieese Valor do salrio mnimo 1940 para o municpio de So Paulo = 100.

Em maro de 1986 o governo Sarney baixa o Decreto-Lei no 2.284, que lana o Plano Cruzado. O salrio mnimo fixado pela mdia dos valores reais mdios dos ltimos seis meses, mais um abono de 15%, chegando a 51,87% do valor original. A partir de ento congelado por dez meses. Em 1987, porm, o governo perdeu o controle da inflao. A falta de reajuste do salrio mnimo provocou sua rpida desvalorizao. Em julho daquele ano, o piso chegou a 27,05% do valor estabelecido pelo decreto de 1940. Sarney aprofundou uma tendncia de desvinculao do salrio mnimo das demais remuneraes observada desde o incio de seu governo, em agosto de 1987. Por meio do Decreto-Lei n 2.351, criou o Piso Nacional de Salrios (PNS), que seria o menor salrio legal devido ao trabalhador, e o Salrio Mnimo de Referncia, que continuaria como indexador.
82

Conforme o Dieese: valor do salrio mnimo 1940 para o municpio de So Paulo = 100.

232

PARA ALM DAS URNAS

O Plano de Controle Macroeconmico previa que o poder aquisitivo do Piso Nacional de Salrio, que no poderia ser mais vinculado em nenhuma hiptese, seria dobrado dentro de quatro anos. Jos Sarney, em discurso na mesma poca, prometeu que o piso chegaria a cem dlares at o final de seu governo. A desvinculao surtiu efeitos positivos. Entre setembro de 1987 e janeiro de 1988 o salrio teve reajustes mdios mensais de 17,97%, ao passo que a taxa de inflao mensal mdia medida pelo IPC do IBGE ficou em 11,60%. A fase de altas gradativas, porm, s se sustentou at fevereiro. A partir da, os valores reais do PNS comearam a oscilar. O piso chegou a um pico de 37,74% em janeiro de 1989 e, a partir da, voltou a cair. Nem a promulgao da Constituio, em 5 de outubro de 1988, com regras muito mais ampliativas do salrio mnimo83, teve o condo de reverter sua tendncia de queda. A poltica parecia perder a uphand para o mercado, mas o que ficou evidente foi a resilincia da realidade poltica frente ao direito. No II Congresso Nacional da CUT (Concut), realizado em setembro de 1986, uma das reivindicaes era o salrio mnimo em moldes bem prximos do que foi aprovado na Constituio84. Os constituintes, portanto, aprovaram uma regulamentao do salrio mnimo em consonncia com a aspirao dos trabalhadores e que, se observada, proporcionaria queles que recebem o piso condies dignas de sobrevivncia. A primeira lei a definir o salrio mnimo aps a Constituio de 1988 partiu de iniciativa parlamentar. A Lei n 7.789/89 teve origem no Projeto de Lei no 1.482/89, do deputado Arnaldo Faria de S, hoje no PTB, apresentado em
Art. 7o So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: (...) V salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim; (...).
83 84

Salrio mnimo nacionalmente unificado, capaz de satisfazer efetivamente as necessidades normais do trabalhador e de sua famlia. Para determinao do valor do salrio mnimo sero consideradas as despesas com alimentao, habitao, educao, vesturio, transporte, higiene, sade e lazer. As bases e fundamentos para fixao do valor do mnimo sero obtidos no levantamento mensal do custo de vida, atravs de pesquisas realizadas pelo Dieese, FGV, IBGE. Sempre que o levantamento do custo de vida indicar o percentual de 5%, ocorrer o reajuste automtico do salrio mnimo.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

233

fevereiro de 1985. Diga-se de passagem que, em toda a histria, houve apenas duas leis de iniciativa parlamentar definindo o valor do salrio mnimo: a 7.789/89 e a 8.542/92, esta originria de projeto de lei do depu tado Paulo Paim. A Medida Provisria no 154, de 15 de maro de 1990, que lanou os fundamentos do Plano Collor, j no governo Fernando Collor de Mello, revogou a Lei n 7.789/89 e definiu que os salrios, em geral, teriam um patamar mensal de reajuste mnimo. Essa correo seria aplicada tambm ao salrio mnimo. O Plano Collor definiu que, alm dos reajustes salariais gerais, o salrio mnimo estaria sujeito a uma sistemtica especfica de valorizao. A Medida Provisria no 154 previa que a cada trimestre, sempre que o reajuste dos salrios ficasse aqum da variao acumulada dos preos de uma cesta de produtos definida em portaria do ministro da Economia, Fazenda e Planejamento , o salrio mnimo teria um reajuste automtico. Alm da recomposio de seu valor real em relao a essa cesta de produtos, haveria um acrscimo de 5%. Do percentual de reajuste total, seriam deduzidas as correes mensais pela inflao. O texto que prevaleceu no Congresso e se transformou na Lei no 8.030/90 disps que a portaria teria que incluir itens alimentcios, remdios, materiais de higiene, servios bsicos, inclusive transportes. Alm disso, os reajustes seriam bimestrais a partir de junho. Em agosto, o ganho real foi fixado em 6,09%. Essas alteraes, por um lado, aproximam a poltica salarial do programa previsto na Constituio que havia sido recentemente promulgada ao definir as despesas a que deveria estar vinculado o valor do salrio mnimo e, por outro lado, restauram em parte as regras da Lei no 7.789/89, que teve origem no prprio Parlamento. De acordo com a MP no 154, o governo se incumbiria de estabelecer apenas os percentuais mnimos, para manter alguma paridade entre os salrios e o nvel geral de preos. Trabalhadores e empregadores poderiam, de comum acordo, combinar aumentos maiores. No havia amarras livre negociao dos salrios, como no regime militar. A presso inflacionria fez o governo editar o Plano Collor II, delineado na Medida Provisria no 295, de 31 de janeiro de 1991. O texto previa que o salrio mnimo passaria a ter apenas dois reajustes anuais definidos pelo ministro da Economia, Fazenda e Planejamento um em fevereiro, outro em agosto. O Congresso alterou profundamente a proposta do governo. Na lei de converso
85

Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 24 de fevereiro de 1989, p. 331.

234

PARA ALM DAS URNAS

(8.178/91), os valores do salrio mnimo previstos para fevereiro e maro foram mantidos, mas foram fixados abonos salariais para compensar o congelamento salarial. O abono foi uma sada para aumentar a renda dos trabalhadores sem impactar as contas da Previdncia, j que ele no seria devido aos aposentados do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A previso de que os reajustes do salrio mnimo seriam apenas em agosto e fevereiro de cada ano no prevaleceu na lei de converso em termos prticos. Os reajustes deixaram de ser bimestrais, mas os abonos iriam recompor as perdas sem afetar o caixa da Previdncia. Em abril de 1991, o presidente Fernando Collor enviou Cmara o Projeto de Lei no 638, que propunha uma poltica para valorizao do salrio mnimo. O texto aprovado na Cmara e ratificado no Senado ficou bastante alterado. Convertido na Lei n 8.222, com vrios vetos do presidente Collor, um deles incidindo sobre o dispositivo que incorporava definitivamente ao salrio todas as vantagens aprovadas em conveno ou acordo coletivo no contrato de trabalho. O presidente vetou tambm o dispositivo que fixava o salrio mnimo de outubro em Cr$ 46.000,00. O reajuste para setembro, que elevou o piso para Cr$ 42.000,00, foi mantido. A lei definiu ainda que, com base na proposta aprovada pela comisso tcnica a ser criada, o Poder Executivo encaminharia ao Congresso Nacional um projeto de lei com uma nova poltica para o salrio mnimo. Seriam definidas na proposio as regras sobre o valor, a composio e a metodologia da aferio mensal do custo do conjunto ideal de bens e servios que formariam a base de clculo do salrio mnimo e ainda a sistemtica de reajuste e de valorizao do piso (art. 9, 3). A comisso tcnica prevista na Lei n 8.222 comeou a funcionar em 16 de dezembro de 1991 e entregou seu parecer Presidncia da Repblica em 9 de maro. O colegiado, contudo, no realizou a principal tarefa que dele se esperava: a definio de uma cesta de bens e servios que correspondesse s necessidades bsicas do trabalhador e de sua famlia, como previsto no artigo 7 da Constituio. Para a comisso, essa definio era impraticvel em razo da inexistncia de teorias aceitveis para determinar as quantidades de cada um dos itens a que o valor do salrio mnimo deveria satisfazer, exceo do item alimentao. Para a comisso, a dificuldade se devia s diferenas observadas nas quantidades dos bens e servios e nos custos correspondentes nas diversas regies do pas. A proposta era deixar a soluo desse problema para estudos posteriores.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

235

Consensualmente, o colegiado sugeriu a criao do ndice para Reajuste do Salrio Mnimo (IRSM). O indicador, a ser calculado e divulgado ms a ms pelo IBGE, refletiria a evoluo mensal do custo de vida das famlias com renda de at dois salrios mnimos. As estruturas de ponderao utilizadas se baseariam em dados da Pesquisa de Oramentos Familiares realizada pelo Instituto entre maro de 1987 e fevereiro de 1988. Os gastos com previdncia, porm, no entraram na pesquisa, e a comisso props que essa falha fosse saneada em reviso posterior (HERRLEIN e BASTOS, 1992, p. 58). Em abril de 1992 o salrio mnimo atingiu o menor valor de sua histria, chegando a R$ 186,11.86 No dia 20 daquele ms o governo enviou Cmara o Projeto de Lei no 2.747, que havia ficado prometido na Lei n 8.222. Em vez de definir a poltica de valorizao do salrio mnimo com base no parecer da comisso tcnica, porm, a proposta reformulava toda a poltica salarial definida na lei anterior. O governo estava disposto a desindexar o salrio mnimo, mas caminhava devagar nesse sentido. A proposta mantinha ainda forte vinculao entre o piso e a parcela salarial de trs salrios mnimos para todos os trabalhadores, mecanismo parecido com o implantado pelo regime militar na Lei n 6.708/79. Essa faixa remuneratria seria reajustada quadrimestralmente com base no Fator de Reajustamento Salarial (FAS), ndice indexado ao IRSM, que seria usado in natura apenas para a correo anual do salrio mnimo. A verso final aprovada, que se converteu na Lei n 8.419, ficou muito prxima da original, diferentemente do que ocorrera com os projetos anteriores. Mudana substancial foi apenas a retirada dos dispositivos que desvinculavam o Benefcio de Prestao Continuada do salrio mnimo. O efeito da nova poltica sobre o salrio mnimo foi negativo. Sua mdia anual ficou, no ano de 1992, em 24,45% do valor original, contra 28,03% no ano anterior. Em 2 de outubro Collor foi afastado da Presidncia da Repblica. Assumiu o posto o vice-presidente, Itamar Franco, que prometia adotar uma poltica salarial mais benfica, mas que, no perodo em que esteve frente do governo, at 1 de janeiro de 1995, no mudou muito o panorama do salrio mnimo, que oscilou dentro da faixa de 19,45% a 32,76% do valor original do salrio mnimo em julho de 1940.

86

Conforme Dieese. Valor atualizado pelo autor de outubro de 2008 a 31 de maio de 2009 pelo INPC.

236

PARA ALM DAS URNAS

Em 23 de dezembro de 1992, Itamar Franco promulgou uma nova lei de poltica salarial, menos restritiva que a anterior. A norma teve origem no Projeto de Lei no 2.146/91, do deputado Paulo Paim, que previa reajustes mensais e automticos para todos os assalariados com base no INPC, embora o texto final no tenha nada a ver com essa proposta. De acordo com norma aprovada, a faixa salarial com reajustes quadrimestrais pelo FAS passou de trs para seis salrios mnimos. Todas as remuneraes abaixo desse teto, bem como o salrio mnimo, passaram a ter antecipaes bimestrais iguais a, no mnimo, 60% da variao acumulada do IRSM nos dois meses anteriores.

Oitava fase do salrio mnimo


A ltima fase da histria do salrio mnimo inaugura-se com a consolidao do Plano Real, que vai criar a partir de 1994, no governo Itamar, as condies para a estabilizao da economia nos anos seguintes. O plano conjugou medidas antiinflacionrias em vrias frentes. Promovia o ajuste fiscal, com corte do gasto pblico e uma maior eficincia na arrecadao de impostos e aumento da carga tributria. Essa ltima medida tambm tinha efeito em outra frente, que era a conteno da demanda agregada. Tambm se procedeu reduo do meio circulante, por meio da elevao do compulsrio e da taxa de juros. A Selic inflada servia ao mesmo tempo para aumentar a captao de recursos e entorpecer a atividade econmica. Ficou evidente que, em razo da vulnerabilidade da economia nas bases estabelecidas pelo Plano Real, a estabilizao do pas teria que se consolidar em definitivo em cenrio externo favorvel. A oportunidade surgiu a partir do segundo semestre de 2001, com o incio do maior ciclo de prosperidade da economia mundial das ltimas dcadas, com o PIB mundial alcanando taxas bem mais elevadas que as verificadas na poca de implantao do Plano Real (Grfico 3).

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

237

Grfico 3 PIB real anual x salrio mnimo real mdio anual (19551974)

PIB mundial (1980-2009) Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2009.

Concludo esse rpido panorama econmico do perodo em cotejo, passa-se anlise. Em 27 de fevereiro de 1994, foi editada a Medida Provisria no 434, que lanou o Plano Real em nvel normativo. Promoveu a converso dos salrios, inclusive o mnimo, em Unidade Real de Valor (URV) pela mdia do respectivo poder aquisitivo dos ltimos quatro meses, a partir de maro. Garantiu um salrio mnimo no inferior ao ento vigente, de CR$ 42.829,00, que foi convertido em URV 64,79. Dali em diante, a regra passaria a ser o reajuste anual dos contratos e dos salrios. Aps convertidos em URV, os salrios passaram a ser corrigidos diariamente pela variao mdia de uma cesta de ndices de preos: o ndice Geral de Preos (IGP), da Fundao Getlio Vargas; o ndice de Preos ao Consumidor (IPC), da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe); e o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (INPC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). De julho em diante, quando se realizou a primeira emisso da nova moeda, o Real, a indexao salarial foi mantida, mas os reajustes passaram a ser anuais, na data-base de cada categoria. O salrio mnimo tambm seria reajustado uma vez por ano, e de acordo com o IPCr, ndice criado para apurar a inflao em Real.

238

PARA ALM DAS URNAS

O IRSM foi extinto. A mudana significava que o piso no teria aumento real garantido. Os trabalhadores em geral foram afetados, pois o Plano imps controle a aumentos salariais por meio de negociaes coletivas e s decises normativas da Justia do Trabalho. Correes predeterminadas com base na variao da inflao, por exemplo, foram proibidas. Na Lei n 8.880, de 27 de maio de 1994, que resultou da MP no 434, assim como nas seguintes que a reeditaram, havia um dispositivo includo pelos parlamentares que previa que, em 30 dias, o Poder Executivo enviaria ao Congresso um (...) projeto de lei dispondo sobre a elevao do valor real do salrio mnimo, de forma sustentvel pela economia, bem assim sobre as medidas necessrias ao financiamento no inflacionrio dos efeitos da referida elevao sobre as contas pblicas, especialmente sobre a Previdncia Social. Para cumprir o previsto, Itamar Franco apresentou Cmara, em 27 de junho de 1994, o Projeto de Lei no 4.677, que previa o reajuste do salrio mnimo de R$ 64,79 para R$ 70 em setembro de 1994. A verso final aprovada no Plenrio na Cmara, confirmada no Senado, e que foi sano em janeiro de 1995, trouxe algumas mudanas. O reajuste para R$ 100 foi reprogramado para fevereiro e abriu-se a possibilidade de descontar do aumento anual previsto na Lei n 8.880/94 os percentuais concedidos ao longo dos 12 meses subsequentes ao aumento anterior. Em fevereiro, o ministro da Previdncia, Reinhold Stephanes, publicou um artigo em que afirmava que o reajuste do salrio mnimo para R$ 100, previsto no projeto, colocaria em risco o Plano [Real], alm de agravar o dficit da Previdncia em alguns estados e centenas de municpios.87 Naquele mesmo ms, Fernando Henrique Cardoso, que assumira a Presidncia em 1 de janeiro de 1995, vetou o projeto, invocando os mesmos motivos alegados por Stephanes. O presidente prometeu, porm, que enviaria ao Congresso projetos de lei para modificar a legislao de custeio e benefcios da Previdncia para racionalizar e disciplinar a concesso de benefcios e acabar com ambiguidades que, por exemplo, facilitavam ao segurado conquistar direitos contra o INSS na Justia:

87

Conj. Social, Braslia, v. 6, n. 2, p. 5-6. fev, 1995.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

239

Uma vez aprovadas estas alteraes, estaro criadas as condies para que eu possa determinar e o farei o incio de um processo de incremento do valor do salrio mnimo, compatvel com a capacidade de financiamento da Previdncia Social e com os compromissos polticos deste governo.88 O governo finalmente enviou Cmara o projeto de lei prometido (PL no 199) em maro de 1995. Em vez de uma poltica nacional do salrio mnimo, a proposta previa apenas um reajuste real acima da inflao. O piso passava de R$ 70 para R$ 100 em maio daquele ano, o que equivalia a um aumento nominal de 42,85%. A proposta inclua vrias alteraes na legislao previdenciria, conforme antecipado pelo presidente na mensagem de veto ao PL no 4.692/94. Exceto pelo salto notvel do salrio mnimo de 2005 para 2006, a escalada no valor real do mnimo manteve-se mais ou menos uniforme em todo o perodo que se inicia em 1995. Desde o incio do governo Lula, porm, a poltica ganhou mais consistncia, sendo at perceptvel uma inclinao um pouco mais acentuada da curva de valorizao a partir de 2005. Essa alterao partiu de atuao poltica do Congresso Nacional, como se ver abaixo, embora haja um esforo para atribuir a paternidade do programa de recuperao do salrio mnimo ao Poder Executivo. A histria das curvas do salrio mnimo tem como ltimos lances as medidas tomadas durante o governo Lula, iniciado em janeiro de 2003. Havia grande insegurana em setores da sociedade sobre o rumo que tomaria o governo do Partido dos Trabalhadores, que, pela primeira vez, chegava Presidncia da Repblica. A equipe econmica montada por Lula aproveitou a janela de oportunidade da renovao poltica e o bom momento da economia internacional, que favorecia as exportaes e o acmulo de divisas, para sanar as fragilidades macroeconmicas no sanadas pelo Plano Real. No houve, porm, mudanas estruturais nos ajustes efetivados at ento. A poltica de perseguir metas de inflao e produzir supervits primrios foi mantida. O Brasil passava para o mundo um claro sinal de maturidade poltica e institucional. A queda subsequente do risco Brasil at a certificao do pas com o investment grade, em abril de 2008, coroaram a poltica econmica do governo Lula.
88

Mensagem Presidencial no 180, de 8 de fevereiro de 1995.

240

PARA ALM DAS URNAS

Levantamento do Dieese concluiu que, durante o governo Lula, os ganhos reais do salrio mnimo acumulados at 1 de fevereiro de 2009 foram de 44,95%, bem abaixo do aumento de 74,2% dos servidores do Poder Executivo, mas significativamente superiores aos observados entre os trabalhadores do setor privado, com carteira assinada ou no, que, como visto, ficaram em 8,7% no perodo. A variao do salrio mnimo est detalhada na Tabela 6. Tabela 6 Reajustes do salrio mnimo no governo Lula (2003-2009)
Incio da vigncia do reajuste Abril de 2002 Abril de 2003 Maio de 2004 Maio de 2005 Abril de 2006 Abril de 2007 Maro de 2008 Fevereiro de 2009 Total do perodo Salrio mnimo nominal (R$) 200 240 260 300 350 380 415 465 Reajuste nominal (%) 20 8,33 15,38 16,67 8,57 9,21 12.05 132,50 INPC desde Reajuste o ltimo rea- abatido INPC juste (%) (%) 18,54 1,23 7,06 1,19 6,61 8,23 3,21 13,04 3,30 5,10 4,98 4,03 5,92 5,79 60,40 44,95

Fonte: Dieese, Nota Tcnica 79, fevereiro de 2009, p. 4.

Em 2003, ao assumir a Presidncia da Repblica, porm, Lula chancelou a mesma poltica para o salrio mnimo iniciada no governo anterior, com reajustes anuais discricionrios, um pouco acima da inflao. Aumentou o piso de R$ 200 para R$ 240 em abril de 2003, e para R$ 260 em 2004. A base do governo se esforou muito para aprovar esse ltimo reajuste. A proposta da oposio de aumentar o mnimo para R$ 275 foi derrubada por 266 votos contra 167 aps muita negociao poltica nos bastidores. impossvel dimensionar os custos polticos de uma poltica de constrio do salrio mnimo, mas o governo Lula tomou conscincia deles por ocasio do reajuste de 2004. Para convencer deputados e senadores a votar contra a prpria conscincia e a se sujeitarem punio poltica por parte da opinio pblica, o Palcio do Planalto precisa oferecer-lhes elevadas compensaes que, em perodos eleitorais, tornam-se ainda mais caras, praticamente impagveis.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

241

Lula assumia a posio poltica de manter o salrio mnimo sob controle para salvaguardar a solidez da economia. Essa posio ortodoxa, porm, devido aos altos custos polticos, foi flexibilizada em 2005 e abandonada em 2006. Segundo o Dieese, desde 2004, por ocasio da III Marcha pelo Salrio Mnimo, as centrais sindicais comearam a atuar de maneira conjunta para que o governo estabelecesse e implementasse uma poltica de valorizao do salrio mnimo. Ao criar uma comisso quadripartite, com objetivo de propor programa de fortalecimento do salrio mnimo, e ao editar a Medida Provisria no 248, aumentando o piso de R$ 260 para R$ 300, em abril de 2005, o governo j estaria respondendo presso sindical.89 No esforo para assumir o protagonismo da poltica de valorizao do salrio mnimo, tanto as organizaes sindicais como o Palcio do Planalto negligenciam o papel fundamental do cone maior da democracia brasileira, que o Congresso Nacional. O Parlamento brasileiro hoje intensamente permevel aos consensos sobrepostos, para usar o consagrado termo de Rawls (2008). Em 25 de outubro de 2005, os presidentes da Cmara e do Senado na poca, Aldo Rebelo e Renan Calheiros assinaram o Ato Conjunto 3, que criou a Comisso Especial Mista do Salrio Mnimo. O ponto mais importante do relatrio final do colegiado, publicado em 4 de outubro de 2006, foi a sugesto de uma poltica de valorizao permanente do salrio mnimo, com base na poltica do Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance, o SMIC francs. Pela proposta aprovada pela comisso mista, o salrio mnimo teria aumento anual igual inflao medida pelo INPC mais duas vezes a variao real do PIB apurados no exerccio anterior. A proposta da comisso de antecipar o reajuste de 2007 de abril para maro e da em diante fazer recuar a data-base do reajuste um ms por ano, at que seja fixada definitivamente em janeiro, foi aproveitada in totum no projeto do governo. O presidente Lula, por fim, fechou o acordo com a representao dos trabalhadores com base no relatrio aprovado no Congresso, consubstanciado no Projeto de Lei no 1. A proposta foi encaminhada pela Presidncia da Repblica Cmara
89

Conforme Dieese, Nota Tcnica 79, fev. 2009, p. 2.

242

PARA ALM DAS URNAS

dos Deputados em 2 de fevereiro de 2007. O projeto prev o reajuste do salrio mnimo igual variao do INPC desde o ltimo reajuste mais o percentual do aumento real do PIB do exerccio anterior ao ltimo. Essa nova poltica iria perdurar de 2007 a 2011, perodo em que os reajustes sero antecipados um ms por ano at chegar, em 2010, a janeiro, que passar a ser a data base dos aumentos do salrio mnimo dali em diante. At 31 de dezembro de 2011, o presidente da Repblica, de acordo com o projeto, enviar uma nova proposta de valorizao do salrio mnimo para vigorar de 2012 at 2023. O projeto j foi aprovado na Cmara e no Senado, mas nessa ltima Casa com uma emenda de Paulo Paim que estende os reajustes do mnimo aos benefcios da Previdncia, medida que tambm estava prevista no relatrio final da comisso mista. Essa mudana, acatada em grande medida em razo de mobilizao das centrais, travou a tramitao da proposta. A emenda foi aprovada pela comisso especial da Cmara, mas o governo tem obtido sucesso em impedir sua aprovao no Plenrio. Mesmo sem ter sido o projeto convertido em lei, o Palcio do Planalto tem seguido, de maneira discricionria, as regras nele estabelecidas nos aumentos concedidos desde 2007. Os ganhos reais no governo Lula no variaram muito da tendncia iniciada em 1995. A poltica de valorizao do salrio mnimo atual, mantida a variao do PIB nos ltimos anos, como demonstrado, tende a fazer reduzir o grau de inclinao da curva de apreciao do piso. Se mantida no tempo, provvel que o salrio mnimo ainda leve dcadas para chegar ao nvel de julho de 1940.

EDVALDO FERNANDES DA SILVA

243

A PERCEPO PARLAMENTAR DA DEFICINCIA A PARTIR DA ANLISE DE PROJETOS DE LEI RELACIONADOS TEMTICA APRESENTADOS NO PERODO DE 2003 A 2008
Symone Maria Machado Bonfim

Introduo
A luta por reconhecimento social de grupos at ento ignorados ou sub-representados tem sido uma constante na agenda poltica das sociedades ocidentais contemporneas. Esse processo pressupe a ratificao da dignidade intrnseca do indivduo com base na igualdade de direitos entre todos os membros do corpo social, bem como no respeito s suas diferenas, estendendo o conceito de cidadania para grupos que antes sofriam de invisibilidade sociopoltica. O tema do reconhecimento alcanou as pessoas com deficincia, segmento populacional historicamente alijado dos momentos decisrios das sociedades a que pertenceram. Se considerarmos a histria da humanidade, a percepo social da deficincia evoluiu de forma lenta, mas gradual. Seguindo a linha do tempo, o percurso passou do extermnio integrao, entremeado por diversas etapas de segregao. Se, no incio, a deficincia era vista como algo fora da esfera do humano, a ascenso do cristianismo transformou o assistencialismo aos deficientes em um meio de purificao moral e espiritual sem, contudo, tirar essas pessoas da margem da sociedade. O iluminismo e sua consequente racionalidade, no obstante tenham colocado a deficincia na esfera da condio biolgica humana, trouxeram junto a noo de normalidade que, ao eleger um padro universal de homem, passou a considerar legtimo um tratamento diferenciado aos desviantes. Essa diretriz intensificou o surgimento de estigmas, preconceitos, esteretipos e discriminaes em relao s pessoas com deficincia, grupo representativo, por excelncia, dos desvios em relao s formas e valores considerados normais (AMARAL, 1994, p. 14; CHARLTON, 2000, p. 4).

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

245

Nesse contexto, relevante mencionar que a experincia da deficincia, diferentemente de outras situaes em que ocorre a negao do reconhecimento social, como nas questes de gnero e raa, pode ocorrer a qualquer pessoa, em qualquer momento de sua existncia, principalmente na idade avanada. Porm, mesmo sendo uma parte significativa da condio humana, ainda vista como uma anormalidade, uma degradao passvel de eliminao ou punio social. Sem desconsiderar que essas patologias sociais, juntamente com o assistencialismo, ainda so perceptveis nas relaes intersubjetivas da pessoa com deficincia, a segunda metade do sculo XX presenciou um avano mais significativo no tratamento social desse segmento populacional. O advento da Segunda Guerra Mundial, que aumentou geometricamente o nmero de pessoas com deficincia, tambm provocou uma reavaliao dos direitos humanos calcada na tica moderna, que pugna pela igualdade de direitos. Essa mudana conceitual foi mais sensvel para a pessoa com deficincia a partir da divulgao, pela ONU, de documentos como a Declarao do Direito das Pessoas Deficientes, surgida em 1975, e da adoo de medidas como a eleio do ano de 1981 como o Ano Internacional da Pessoa Deficiente (AMARAL, 1994, p. 15). A mobilizao para aquisio de visibilidade poltica e defesa de seus direitos tomou corpo a partir da dcada de 1960, quando, na esteira de outros movimentos pelos direitos civis, como o movimento negro e o movimento feminista, iniciou-se a luta pela mudana de paradigmas sociais, refletida na busca pela proteo dos direitos e promoo da autonomia, autodeterminao, independncia, bem como na eliminao de barreiras, preconceitos ou discriminao de qualquer espcie. Ao se considerar a deficincia como uma categoria moral e poltica, passou-se a exigir que a sociedade promovesse o reconhecimento das pessoas com deficincia. Embora o movimento tenha eclodido em diversos pases, adquiriu expressiva representatividade nos Estados Unidos e no Reino Unido. Com efeito, a poltica da deficincia buscou a mudana de respostas governamentais, mudanas nas relaes interpessoais e mudanas de identidade no nvel individual, haja vista que a invisibilidade grupal e a opresso social constituem experincias comuns s pessoas com deficincia, independentemente de sua nacionalidade (SHAKESPEARE e WATSON, 2001, p. 547). Se, nos Estados Unidos, a luta foi focada na conquista de direitos civis e na proibio de discriminao em razo da deficincia, o movimento ingls formulou um arcabouo terico que justificava suas

246

PARA ALM DAS URNAS

reivindicaes por um tratamento igualitrio substantivo. Os dois movimentos tinham, em comum, a inteno de mudar radicalmente a posio das pessoas com deficincia na sociedade, que deixariam de ser vistas como fardos sociais e passariam a protagonizar sua prpria histria. No final dos anos setenta, aproveitando o clima poltico favorvel, o movimento ganhou fora no Brasil. Surgiram as primeiras organizaes representativas das pessoas com deficincia que no mais buscavam obter recursos para manuteno de aes caritativas, mas visavam a igualdade de direitos em relao aos demais cidados, tomando conscincia de que suas dificuldades advinham, prioritariamente, da maneira como a sociedade os tratava. Na esteira dos movimentos internacionais e apoiados em resolues da ONU, essas organizaes passaram a ter uma atuao poltica mais expressiva, que redundou na insero, no texto da Constituio Federal de 1988, do reconhecimento formal dos direitos de cidadania desse segmento. Com efeito, a carta poltica de 1988 constitui o marco delimitador da visibilidade das demandas das pessoas com deficincia no Brasil. Todavia, verificase ainda um enorme distanciamento entre os postulados tericos e sua efetivao, embora no sejam desprezveis as conquistas advindas dos textos legais. Ressalte-se que, a partir de ento, a legislao infraconstitucional federal relativa s pessoas com deficincia tem-se tornado bastante extensa, igualando-se, no que tange qualidade e ao contedo, s legislaes mais avanadas do mundo. Contudo, a batalha para a concretizao das disposies legais est longe de ser concluda, situao agravada pelas atitudes de discriminao e preconceito que ainda permeiam grande parte das relaes sociais. Alm disso, esse grupo social reproduz o quadro da desigualdade social brasileira, haja vista que a maioria das pessoas com deficincia no Brasil encontra-se marginalizada, vivendo muitas vezes em condies sub-humanas, sem acesso aos mais bsicos direitos de cidadania.

Teoria do reconhecimento de Axel Honneth


A compreenso dessa configurao, em que os movimentos sociais assumem um lugar de destaque e levantam questes como identidade, preconceito, discriminao, estigma, esteretipos, invisibilidade, traz tona a possibilidade de utilizao de referenciais tericos potencialmente explicativos da nova realidade das relaes sociais, entre os quais merece destaque a teoria do reconhecimento, proposta por Axel Honneth.

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

247

Fortemente influenciado pela intuio hegeliana, Honneth defende que a luta por reconhecimento constitui a base dos conflitos sociais, que ocorrem quando esse reconhecimento no acontece. No entanto, no suficiente o reconhecimento da injustia no plano cognitivo; preciso seu reconhecimento tambm em termos prticos. Destarte, faz-se necessria a definio de critrios normativos abstratos que possam ser utilizados na anlise dos conflitos sociais contemporneos com o intuito de identificar quais so as formas morais relevantes de privao, de sofrimento e de humilhao geradas pelo no reconhecimento intersubjetivo para, ento, partir-se para a identificao das correspondentes formas positivas de reconhecimento (HONNETH, 1992, 2003). No esteio dessa constatao, Honneth sistematiza uma tipologia tripartite das formas de desrespeito, para averiguar em que medida essas experincias individuais, que afetam a integridade moral do sujeito, podem influir no surgimento dos conflitos sociais (HONNETH, 2003, p. 213-224). A primeira forma de desrespeito, maus-tratos fsicos e violao corporal diz respeito alienao do controle da pessoa sobre si mesma. Esse insulto produz um dano psicolgico superior dor fsica, pois a pessoa ferida em sua autoimagem (HONNETH, 2003, p. 214-215). A segunda forma, privao de direitos, refere-se excluso ou ostracismo imposto a um membro da sociedade que tem a posse de certos direitos, ento garantidos aos demais membros, estruturalmente negada. A negao continuada provoca na pessoa a sensao de rebaixamento moral, afetando, por consequncia, seu autorrespeito (HONNETH, 1992, p. 191-192). A terceira forma de desrespeito, degradao e ofensa, relaciona-se depreciao do estilo de vida individual ou grupal, que visto como inferior e inadequado aos valores vigentes numa determinada comunidade (HONNETH, 2003, p. 218). Baseado no argumento de que o reconhecimento mtuo o meio pelo qual o sujeito pode construir uma autoimagem positiva que lhe d sustentao moral e capacidade de ao, Honneth elabora, em correlao com a tipologia tripartite de desrespeito, uma tipologia positiva das formas de reconhecimento. A primeira forma de reconhecimento, respeito integridade corporal do sujeito, refere-se afeio e encorajamento recebidos dos que lhe so prximos e com os quais possui vnculos afetivos. Essas atitudes positivas grupais lanam as bases psicolgicas para que ele possa, posteriormente, desenvolver atitudes de autorrespeito (HONNETH, 2003, p. 139-140).

248

PARA ALM DAS URNAS

A segunda forma, igualdade de direitos, concebe o sujeito em posio de igualdade com seus congneres no que tange a direitos e deveres. A partir do reconhecimento legal, o indivduo passa a adotar, em relao a si mesmo, uma atitude positiva de autorrespeito e passa a buscar a aplicao efetiva da legislao que prev essa igualdade. A terceira forma de reconhecimento, estima social, corresponde ao respeito e ao apreo que o indivduo recebe do seu grupo social, um sinal claro de aceitao de suas escolhas, peculiaridades e habilidades. O princpio da solidariedade permeia essa etapa do reconhecimento e pressupe a ocorrncia de relaes simtricas entre os membros do corpo social. Ademais, essa etapa guarda estreita relao com desempenho e capacidade de contribuio para o bem-estar social, apresentando uma forte ligao, portanto, com o mundo do trabalho (HONNETH, 2003, p. 186-188). Honneth assevera que nem todas as situaes de desrespeito podem se transformar em motivao para a luta por reconhecimento, porquanto s podem ser publicizadas as dimenses passveis de generalizao, a exemplo da dimenso do direito e da solidariedade (2003, p. 256-258). Assim, a ao s se inicia quando o potencial cognitivo inerente aos sentimentos de vergonha, desprezo e vexao evolui em direo a uma convico moral que, em grande medida, depende de como o ambiente social e cultural dos sujeitos se delineia. Por conseguinte, a motivao para que se leve a cabo uma luta por reconhecimento depende da pr-existncia de suportes histricos e sociolgicos adequados. Nesse contexto, os movimentos sociais constituem uma arena por excelncia das lutas por reconhecimento no mundo contemporneo, uma vez que possibilitam articulao e manifestao de uma resistncia poltica positiva (HONNETH, 1992, p. 199-200). Considerando-se a inteno de Honneth de criar um modelo terico que possibilitasse uma leitura das mudanas sociais contemporneas, surge o desafio de fazer uso da teoria do reconhecimento honnethiana como ferramenta de anlise do processo de reconhecimento das pessoas com deficincia, grupo que vivenciou, qualquer que seja o perodo histrico considerado, diversas experincias de desrespeito, mas que conseguiu, a partir da ecloso do movimento social em defesa de seus interesses, mudanas de paradigmas significativas. Assim, ser interessante investigar como o processo tem sido assimilado pela sociedade brasileira, a partir da percepo do Poder Legislativo, mediante anlise de amostra da produo legislativa voltada para esse segmento.

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

249

Percepo parlamentar da deficincia, com base em projetos de lei apresentados no perodo de 2003 a 2008
No trabalho de consultoria legislativa da Cmara dos Deputados, deparamo-nos com uma mirade de projetos de lei relacionados temtica da deficincia, nas mais variadas reas. Percebe-se, entretanto, que muitas propostas no guardam, em princpio, estreita relao com o conjunto de leis atinentes a esse segmento, aprovadas a partir da Carta de 1988, que j refletem os novos paradigmas relativos deficincia, a seguir apresentadas no Quadro 1. Quadro 1 Leis relativas deficincia aprovadas aps a Constituio de 1988
Lei no Iniciativa Tramitao

7.853/89 8.112/90 (art. 5, 2) 8.160/91 8.213/91 (art. 93) 8.383/91 8.686/93 8.687/93 8.742/93 (arts. 20 e 21) 8.899/94 8.989/95 9.394/96 (arts. 58 a 60) 9.615/98 9.656/98 (art. 14) 9.867/99 10.048/00 10.098/00 10.216/01 10.226/01 10.436/02 10.708/03 10.753/03 10.845/04 11.096/05 (art. 2) 11.126/05 11.133/05 11.303/06 11.520/07

Poder Executivo (PL no 919/88) Poder Executivo (PL no 5.504/90) Poder Legislativo (PL no 2.648/91) Poder Executivo (PL no 825/91) Poder Executivo (PL no 2.159/91) Poder Executivo (PL no 2.485/92) Poder Legislativo (PL no 1.189/88) Poder Executivo (PL no 4.100/93) Poder Legislativo (PL no 534/91) Poder Executivo (MPV no 856/95) Poder Legislativo (PL no 1.258/88) Poder Legislativo (PL no 1.159/95) Poder Legislativo (PL no 4.425/94) Poder Legislativo (PL no 4.688/94) Poder Legislativo (PL no 3.403/92) Poder Executivo (PL no 4.767/98) Poder Legislativo (PL no 3.657/89) Poder Legislativo (PLS no 57/99) Poder Legislativo (PLS no 131/96) Poder Executivo (PL no 1.152/03) Poder Legislativo (PLS no 186/01) Poder Executivo (MPV no 139/03) Poder Executivo (MPV no 213/04) Poder Legislativo (PLS no 181/01) Poder Legislativo (PLS no 379/03) Poder Legislativo (PL no 5.588/01) Poder Executivo (MPV no 373/07)

13 meses 4 meses 19 meses 3 meses 1 ms e 25 dias 16 meses 56 meses 3 meses 38 meses 4 meses 96 meses 28 meses 51 meses 64 meses 96 meses 26 meses 126 meses 27 meses 70 meses 2 meses 25 meses 4 meses 4 meses 45 meses 13 meses 53 meses 4 meses

Fonte: Brasil, 2007a.

250

PARA ALM DAS URNAS

Destarte, o objetivo dessa anlise qualitativa intencional verificar em que medida as proposies parlamentares sobre a deficincia refletem os novos paradigmas90 relativos matria, muitos dos quais j constam da legislao aprovada aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Para sua consecuo, foi identificada a produo de proposies legislativas relativas pessoa com deficincia de 2003 a 2008, no que se refere a quantidade e reas de interesse91. Ressalte-se que a anlise se estrutura com base na seguinte hiptese: os projetos de lei de autoria dos deputados no refletem as posies de vanguarda presentes no arcabouo jurdico relativo deficincia, pois tratam de temas residuais quelas leis ou representam um retrocesso em relao quelas conquistas polticas, tendo em vista seu vis assistencialista. Na amostra, foram includos 431 projetos de lei (PLs) apresentados no perodo 2003-2008 que tinham a deficincia como tema central ou tratavam de assuntos relacionados ao tema. Na seleo desses projetos de lei, no se levou em considerao se a proposio teve uma tramitao regular ou se foi arquivada. Do universo de proposies apresentadas no perodo considerado, foram excludas propostas de iniciativa do Poder Executivo, dada a exiguidade do nmero cinco proposies em seis sesses legislativas e o enfoque primeiro dessa anlise, qual seja, verificar a percepo do parlamentar sobre o tema deficincia, a partir de propostas originrias da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal92. Tambm foram excludas do universo amostral proposies que tratavam tangencialmente do tema deficincia. A categorizao das proposies foi feita a partir do exame das ementas dos projetos de lei, o que resultou na seleo dos seguintes temas: acessibilidade, assistncia
90

Em sntese, os novos paradigmas seriam os seguintes: garantia da igualdade material entre as pessoas com deficincia e os demais cidados, por meio de aes que assegurem o efetivo exerccio de direitos fundamentais, como sade, acessibilidade, educao, entre outros; direcionamento das aes relativas s pessoas com deficincia pelo paradigma da incluso social, que prev a modificao da sociedade para sua regular insero; prevalncia do modelo social de deficincia sobre o modelo individual (modelo mdico) de deficincia. Saliente-se que, embora fosse possvel incluir outras variveis na anlise, como vinculao partidria e base territorial do proponente, nmero de propostas apresentadas, tendo em vista o objetivo desse subitem, qual seja, verificar a percepo do parlamentar sobre o tema deficincia, a partir de propostas originrias da Cmara dos Deputados, optou-se por restringir a anlise s duas variveis supramencionadas. Isso no impede que, em trabalhos futuros, seja realizada uma anlise mais abrangente da matria. oportuno destacar que foram includas propostas iniciadas do Senado Federal que devem ser avaliadas pela Cmara dos Deputados, na condio de Casa Revisora.

91

92

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

251

social, direitos e garantias, direito penal, educao, habitao, isenes e incentivos, previdncia social, sade, trabalho e outros. Quando as ementas no eram suficientemente elucidativas, foram consultados os textos dos prprios PLs e, no caso de ainda haver dvidas quanto categorizao, foram observados aspectos que possibilitassem identificar se o assunto, no campo legislativo, j era ligado a alguma rea especfica. A ttulo de ilustrao, usar-se- o exemplo da proposta de doao de cadeiras de rodas a pessoas com deficincia por meio do Sistema nico de Sade (SUS). Embora, a princpio, o assunto parea mais ligado assistncia social, a lei que institui o SUS j determina a assistncia teraputica integral, o que pressupe o fornecimento de rteses e prteses a quem necessite. Por sua vez, na categoria outros, foram includos os projetos que tratam de temas variados, como as propostas de Estatuto das Pessoas com Deficincia, bem como as proposies em que o tema deficincia no o foco principal. A amostra especfica, constituda de 431 proposies, foi constituda conforme a disposio exibida na Tabela 1: Tabela 1 Projetos de lei relativos pessoa com deficincia 2003-2008
Categorias 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Acessibilidade Assistncia social Direitos e garantias Direito Penal Educao Habitao Isenes e incentivos Previdncia Social Sade Trabalho Outros Total

27 11 4 4 5 21 3 9 3 87

19 7 3 3 4 3 8 2 4 5 5 63

32 9 5 3 3 10 2 4 4 2 74

14 1 2 1 2 1 8 1 3 3 5 41

27 18 5 4 7 18 3 6 7 95

15 4 2 5 2 23 3 12 5 71

134 50 21 15 26 6 88 5 20 39 27 431

Fonte: Sistematizao da pesquisadora, a partir de informaes de projetos de lei relativos deficincia, no perodo 2003-2008, disponibilizadas pelo Centro de Documentao e Informao (Cedi), da Cmara dos Deputados.

252

PARA ALM DAS URNAS

Detalhamento das categorias Acessibilidade propostas que visam acessibilidade da pessoa com deficincia, como categoria geral; acessibilidade da pessoa com deficincia fsica, do deficiente visual, do deficiente auditivo. Assistncia social propostas que tratam do Benefcio de Prestao Continuada (BPC); concesses e auxlios; aes assistenciais. Direitos e garantias propostas que tratam da afirmao do direito da pessoa com deficincia a cultura, turismo, esporte, lazer; penalidades administrativas por descumprimento de direitos; direito reviso de interdio legal; garantia de prioridade de atendimento em servios e aes judiciais. Direito penal propostas relativas a crimes contra a pessoa com deficincia e ao agravamento de penas nos crimes em que a pessoa com deficincia for vtima. Educao proposies que dispem sobre medidas de incluso escolar da pessoa com deficincia, por meio da modificao de polticas educacionais; reserva de vagas para pessoas com deficincia nos diferentes nveis de ensino; ensino especializado e segregado para deficincias especficas. Habitao propostas que visam garantir a reserva de unidades para pessoas com deficincia em programas habitacionais. Embora pudessem ser includas na categoria acessibilidade, optamos por criar nova categoria, tendo em vista a existncia de polticas pblicas especficas para essas aes. Isenes e incentivos projetos de lei que versam sobre iseno de IPI; abatimento em IRPF; gratuidades e descontos: pedgio, meia-entrada; mensalidade escolar, taxas de servios e concesses pblicas; iseno de pagamento de inscrio em concurso pblico; incentivos fiscais: contratao de pessoa com deficincia, percentual de loterias, percentual da CPMF; passe livre. Previdncia social proposies relacionadas aposentadoria especial para algumas deficincias especficas; proteo previdenciria adicional a pessoas com deficincia, alm de prioridade no atendimento de suas demandas. Sade propostas que versam sobre apoio teraputico; plano de sade; aes preventivas.

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

253

Trabalho propostas que tratam de temas relativos reduo de jornada para cuidadores; reserva de vagas em rgos pblicos ou empresas privadas; segurodesemprego, polticas de trabalho; reconhecimento de profisso. Outros foram includos projetos de lei que sugerem definies de deficincia; efemrides eleio de datas comemorativas da luta das pessoas com deficincia ou de deficincias especficas, alm da criao de smbolos identificadores de ambientes inclusivos; divulgao de normas j aprovadas; mudanas de nomenclatura em leis j aprovadas, no que tange a determinadas deficincias; reserva de vagas para deficientes nos partidos polticos; exigncia de cumprimento da legislao atinente para contratao com a administrao pblica; e propostas com mais de trs reas temticas, como estatutos. A Tabela 2 mostra a distribuio de projetos de lei por subcategorias: Tabela 2 Distribuio de projetos de lei por subcategorias
Categorias

Subcategorias garantia de acessibilidade da pessoa com deficincia acessibilidade da pessoa com deficincia fsica Acessibilidade (134) acessibilidade da pessoa com deficincia visual acessibilidade da pessoa com deficincia auditiva Benefcio de Prestao Continuada (BPC) Assistncia social concesses e auxlios (50) aes assistenciais afirmao de direitos Direitos e garantias descumprimentos, indenizaes e revises (21) atendimento prioritrio pessoa com deficincia Direito penal crimes contra a pessoa com deficincia (15) agravamento de pena em crimes contra deficientes reserva de vagas para pessoas com deficincia Educao ensino especializado salas especficas (26) poltica educacional reserva de moradia para pessoas com deficincia Habitao (6) financiamento imobilirio para pessoas com deficincia iseno de IPI abatimento em IRPF Isenes e incentivos gratuidades e descontos (88) iseno de pagamento de inscrio em concurso pblico incentivos fiscais para associaes representativas passe livre para a pessoa com deficincia

Total 30 34 56 14 44 4 2 4 4 13 9 6 8 6 12 5 1 31 10 21 5 7 14

254

PARA ALM DAS URNAS

(Continuao)

Categorias

Previdncia social (5) Sade (20)

Subcategorias aposentadoria especial para pessoa com deficincias especficas proteo previdenciria adicional pessoa com deficincia apoio teraputico plano de sade aes preventivas reduo de jornada de cuidadores de pessoas deficientes reserva de vagas em rgos pblicos ou empresas privadas seguro-desemprego polticas pblicas de trabalho reconhecimento de profisso definio de deficincia(s) divulgao de normas relativas a pessoa com deficincia efemrides reserva de vagas para deficientes no sistema eleitoral permisses e concesses mudana de nomenclatura matrias variadas (mais de trs temas em uma proposio)

Total 1 4 13 1 6 10 24 2 2 1 3 3 6 1 6 3 5

Trabalho (39)

Outros (27)

Fonte: Sistematizao da pesquisadora, a partir de informaes de projetos de lei relativos deficincia, no perodo 2003-2008, disponibilizadas pelo Centro de Documentao e Informao (Cedi), da Cmara dos Deputados.

Na anlise dos temas tratados nas proposies, observa-se, no caso da acessibilidade, a maior incidncia de propostas voltadas para deficincias especficas, em detrimento da viso da categoria deficincia como um todo. Merece reflexo o fato de que os assuntos das ementas dos referidos projetos de lei j so tratados, em grande medida, no Decreto n 5.296/04, regulamentador da Lei n 10.098/00, que estabelece normas de acessibilidade para pessoas com deficincia ou com mobilidade reduzida, e alm disso so detalhados pela ABNT. Outro ponto que merece realce que a maior incidncia da apresentao de propostas com a temtica acessibilidade ocorreu em 2005, ou seja, no ano seguinte promulgao do referido decreto. Na categoria assistncia social, o maior nmero de proposies diz respeito ao BPC, em especial mudana do parmetro de renda e concesso de outras prestaes aos beneficirios, como o pagamento do 13 salrio. Interessante notar a inexistncia de proposta relativa extino ou mudana do critrio que

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

255

define a pessoa com deficincia como aquela incapaz para a vida independente e para o trabalho (art. 20, 2, da Lei no 8.742/93), requisito que, alm de extrapolar a norma constitucional, restringe a abrangncia da definio de deficincia e impede, por consequncia, o acesso de milhares de pessoas com deficincia ao referido amparo assistencial e ao mundo do trabalho. No que tange categoria direitos e garantias, chama ateno a quantidade de projetos de lei que propem o atendimento prioritrio s pessoas com deficincia. Nesse ponto, vale lembrar que a Lei n 10.048/00 e o referenciado Decreto n 5.296/04 j regulamentam a matria de forma bem abrangente. O mesmo acontece em relao s proposies includas na categoria direito penal, em que a proposta de agravamento da pena nos crimes em que a vtima tenha deficincia j est contemplada nas hipteses previstas no art. 61 do Cdigo Penal Brasileiro. Na categoria educao, as propostas de aperfeioamento de polticas educacionais vigentes so em maior nmero; nesse contexto, merece destaque, pela inovao, proposta que visa adequar a LDB Conveno da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, que assegura um ambiente escolar totalmente inclusivo. Outro tipo de proposio recorrente a garantia de ingresso ou a reserva de vagas para pessoas com deficincia nos diferentes nveis de ensino. Nesse ponto, convm destacar que tanto a Constituio quanto a legislao infraconstitucional j garantem a matrcula compulsria de alunos com deficincia na rede regular de ensino, bem como a adequao de currculos, metodologias, instrumentos de ensino e avaliao s necessidades e potenciais de cada aluno. Tambm se repetem propostas de criao de unidades ou salas especializadas para o ensino de deficientes auditivos e visuais, matria que causa certa polmica, porquanto os novos paradigmas apontam para a insero de pessoas com essas deficincias em classes regulares, com apoio especializado suplementar, enquanto algumas associaes representativas de pessoas com deficincias sensoriais so favorveis manuteno de classes especializadas, com vistas ao atendimento mais efetivo e preservao da cultura grupal. Na categoria incentivos e isenes, a maior incidncia de projetos se d na iseno fiscal para aquisio de bens por pessoa com deficincia, bem como na proposta de gratuidade no pagamento de taxas e contribuies relativas a servios e concesses pblicas. Nesse contexto, merece reflexo o critrio que parece embasar essas proposies, qual seja, o critrio de renda, como se prevalecesse a presuno de pobreza desse segmento social. Alternativamente, pode-se vis-

256

PARA ALM DAS URNAS

lumbrar a adoo de uma medida compensatria da sua condio de deficiente e da consequente posio subalterna que essas pessoas sempre ocuparam no corpo social. Em todo caso, convm ressaltar que os novos paradigmas relativos deficincia pugnam pela igualdade substantiva desse grupo em relao aos demais cidados, e pelo abandono da prtica caritativa que por muito tempo permeou as relaes sociais das pessoas com deficincia. Com efeito, considera-se uma questo de justia social a adoo de aes afirmativas que contribuam para a incluso social desse grupo minoritrio. Como destaca Lauria-Pires, no caso das polticas pblicas de transporte, o reconhecimento das relaes de dependncia e cuidado concretizado com a no cobrana de tarifas tanto das pessoas de grupos vulnerveis (crianas, idosos e deficientes) quanto de seus acompanhantes, disponibilizando, dessa forma, o acesso ao transporte coletivo e, consequentemente, aos bens e servios das cidades (2008, p. 7). Todavia, a maioria das propostas atinentes a incentivos e isenes no guarda relao com os fundamentos das medidas de discriminao positiva, porquanto no visam garantir o acesso igualitrio nas reas em que esse grupo mais sujeito discriminao negativa em razo de suas caractersticas especficas. Em vez disso, configuram-se em favores concedidos em razo da sua condio de deficientes, que por sua vez trazem embutida a presuno de pobreza desse grupo social. Esse raciocnio ganha fora e forma quando se consideram propostas de concesso de gratuidade de pedgio para condutores de automveis ou proprietrios que tm alguma deficincia. Ora, se a pessoa tem condies econmicas de adquirir um automvel, ainda que em usufruto das isenes legalmente previstas para aquisio de veculos adaptados, no h por que isent-la do pagamento de pedgios, haja vista que essa medida constituir um privilgio e em nada contribuir para a promoo da igualdade substantiva em relao aos demais cidados. A mesma lgica pode ser aplicada no que tange concesso de passe livre areo ou gratuidade em taxas de concursos pblicos, entre outros benefcios. No caso da iseno de pagamento de taxas de energia eltrica e IPTU, por exemplo, o critrio de identificao de beneficirios deve ser a condio de pobreza e miserabilidade que os impedem de ter acesso a servios pblicos essenciais disponveis aos demais cidados, e no a sua condio de deficincia. Na categoria sade, as proposies de oferecimento de apoio teraputico so majoritrias, subcategoria em que esto includas medidas relativas doao de

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

257

ajudas tcnicas para pessoas com deficincia. Ressalte-se o carter assistencialista dessas propostas, que refletem, em grande extenso, a viso paternalista ainda prevalente em relao a esse segmento. A doao de cadeira de rodas, antes de constituir uma obrigao social para possibilitar a concretizao do direito acessibilidade, ainda vista como um benefcio governamental ou poltico, que cria o dever, para quem recebe, de ser grato ao seu benfeitor pela ajuda recebida. Como ressalta Rolim (ROLIM, 2008), o assistencialismo insinua, em uma relao pblica, os parmetros de retribuio de favor que caracterizam as relaes na esfera privada. pelo valor da gratido que os assistidos se vinculam ao titular das aes de carter assistencialista. O que se perde aqui a noo elementar de que tais populaes possuem o direito ao amparo e que, portanto, toda iniciativa pblica voltada ao tema da assistncia caracteriza dever do Estado. Na categoria trabalho, a reserva de cargos e empregos para pessoas com deficincia tema recorrente, o que pode ser um indcio de que as aes afirmativas j aprovadas nesse campo ainda no conseguiram atingir seus objetivos. Outra preocupao do legislador recai na proteo laboral de cuidadores de pessoas com deficincia, que, muitas vezes, tm de se ausentar diariamente para lev-las a tratamentos que possam contribuir para o seu bem-estar geral. Todavia, esse tipo de proposta ainda esbarra em vises mercantilistas ou pragmticas que no consideram nem a existncia nem a necessidade desse tipo de apoio, como se o nus do cuidado, inclusive financeiro, fosse de inteira responsabilidade dos familiares. Na categoria outros, convm ressaltar as proposies que sugerem a mudana da definio de deficincia. Regra geral, essas propostas repetem as definies e parmetros do Decreto n 3.298/99, que considera a pessoa com deficincia aquela que se enquadra nas definies das subcategorias deficincia fsica, auditiva, visual, mental, tendo sido estabelecido, inclusive, o rol das deficincias que podem ser encaixadas nesses parmetros. O grande problema desse tipo de abordagem , alm da sua limitao de abrangncia, a excessiva valorizao das informaes mdicas em detrimento das influncias sociais na caracterizao da deficincia. Destaque-se que o paradigma contemporneo tende a considerar como fatores sociais limitantes aqueles que impedem uma pessoa que possua uma limitao funcional de interagir com o ambiente em igualdade de condies com as demais pessoas. No caso em questo, a nfase recai na viso mdica da deficincia, ou seja, nos parmetros tcnicos e cientficos que so construdos em comparao com as condies fsicas e psquicas consideradas normais. Nesse

258

PARA ALM DAS URNAS

contexto, cabe lembrar a aprovao, pelo Parlamento brasileiro, da Conveno da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, a qual apresenta uma definio de deficincia em consonncia com o referido paradigma: pessoas com deficincia so aquelas que tm impedimentos de natureza fsica, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas. No que tange subcategoria matrias variadas, oportuno destacar a ocorrncia de trs proposies que sugerem a criao de um Estatuto das Pessoas com Deficincia, sob o argumento de que a reunio de toda a legislao, em um nico documento, facilitaria a divulgao dos direitos e garantias, tanto para as pessoas com deficincia como para a sociedade em geral. Registre-se que uma dessas proposies, oriunda do Senado Federal (PL no 7.699/06), traz apensada outra proposta de estatuto, oriunda da Cmara dos Deputados (PL no 3.638/00), que por sua vez rene diversas proposies que foram objeto desta anlise. Aps terem sido aprovados nas comisses das Casas de que so originrios, os referidos projetos de lei aguardam, atualmente, a apreciao do Plenrio da Cmara dos Deputados. Destaque-se que as propostas de estatuto vm sendo alvo de questionamento pelas entidades representativas das pessoas com deficincia, que temem pelo retrocesso no reconhecimento de algumas conquistas, bem como apontam a incorporao de diversos conceitos anacrnicos em relao aos novos paradigmas, como as definies de deficincia constantes dos textos, entre outros. No obstante a realizao de diversas audincias pblicas antes da aprovao dessas proposies, em que houve a presena de membros das entidades representativas, os textos finais no conseguiram refletir os anseios da categoria, pois ainda expressam, em grande medida, a viso paternalista que sempre permeou a trajetria desse segmento93. Esse impasse pode ser considerado emblemtico para representar a distncia entre a percepo formal do Parlamento sobre a deficincia, que se verifica quando h a aprovao de leis consideradas de vanguarda pela consonncia com os mais modernos paradigmas sobre deficincia, e a atividade parlamentar cotidiana, que reflete, largamente, a viso tradicional da deficincia, em que atitudes paternalistas e assistencialistas ainda ocupam um espao relevante.

93

Opinies contrrias aprovao de um estatuto das pessoas com deficincia foram emitidas em Comisso Geral realizada no Plenrio da Cmara, em 23/11/2007. Informaes adicionais esto disponveis no site www2.camara.gov.br/internet/homeagencia/materias.html.

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

259

Algumas reflexes decorrentes da anlise dos projetos de lei Com efeito, os dados analisados parecem apontar para uma falta de sintonia entre as propostas apresentadas pelos parlamentares federais no perodo de 2003 a 2008 e a legislao relativa pessoa com deficincia j em vigor, que reflete, em princpio, os paradigmas contemporneos da deficincia. No obstante haja uma grande incidncia de propostas que sugerem o aperfeioamento da legislao vigente, o contedo dessas proposies reproduz, em larga extenso, as normas infralegais sobre a matria. Esse fenmeno pode encontrar justificativa na presuno de que esses normativos no possuem fora executria suficiente, seja pela dificuldade de aplicao em outras esferas de governo ou por desconhecimento de seu contedo pelos executores de polticas pblicas. Outrossim, a repetio tambm pode prenunciar a necessidade de apresentao, na lgica legislativa, de uma quantidade de propostas anuais, porquanto se supe, corretamente, que a proposio de leis seja uma das atividades precpuas do legislador. De modo que todos os legisladores deveriam quase que igualmente ansiar por valorizar seu currculo com a promulgao de uma lei de sua autoria (AMORIM NETO e SANTOS, 2002, p. 110). Essa exigncia leva muitos parlamentares a se valerem do expediente de fazer constar de seus projetos de lei assuntos que seguramente guardam uma relao mais estreita com o tema abordado, haja vista que j foram alvo de aperfeioamento por reas tcnicas do Executivo e por entidades representativas das pessoas com deficincia, se considerarmos que, nos processos de elaborao dos mais recentes decretos atinentes a leis de interesse da pessoa com deficincia, foi aberta consulta pblica para colher crticas e sugestes acerca da minuta elaborada no mbito daquele poder. Santos refora essa ideia ao destacar que o Poder Legislativo carece de fontes endgenas para a criao de especialistas e por isso depende de informaes geradas pelos rgos especializados do Poder Executivo (2003, p. 205). O fato que, regra geral, as temticas abordadas nos projetos de lei analisados no apresentam inovaes e, se conseguissem ser aprovadas, no causariam um impacto relevante nas polticas pblicas voltadas a esse segmento. A explicao para esse fenmeno pode ser feita, por analogia, valendo-se dos achados de Amorim Neto e Santos quando realizaram pesquisa para verificar por que a imagem do Poder Legislativo to negativa (2002, p. 91-139). A fim de fazer tal verificao, eles consideraram suposies correntes de que a produo legislativa brasileira prima pelo paroquialismo e pelo enfoque de temas de interesse de sua clientela eleitoral e construram uma amostra que permitisse verificar

260

PARA ALM DAS URNAS

a veracidade de tais assertivas por meio da identificao da abrangncia e dos assuntos tratados pela produo legislativa congressual; se, de fato, a produo legislativa predominantemente subnacional; e quais as explicaes para o quadro emprico encontrado. Desse modo, eles analisaram a produo legislativa no perodo de 1985 a 1999 e verificaram a predominncia de aprovao, no que tange produo originria do Poder Legislativo, de leis cujo contedo tem abrangncia nacional e se referem s matrias de cunho social. A explicao para tal configurao, segundo os autores, repousa na predominncia da agenda legislativa do Executivo sobre a do Parlamento, em que o primeiro aprova leis que tratam de matrias mais abstratas, como os direitos de cidadania, enquanto o segundo se ocupa de temas mais relacionados ao cotidiano dos cidados. Ou seja, as leis originrias do Poder Executivo tm o condo de modificar o status quo, porquanto tm caractersticas de um programa amplo de polticas pblicas, enquanto as leis originrias do Poder Legislativo, embora tenham o objetivo de beneficiar cidados, tomados genericamente, tm a caracterstica de interveno em questes tpicas pertinentes vida cotidiana do cidado comum. De forma anloga, verifica-se que, das vinte e sete leis que tm como foco a pessoa com deficincia ou que tm dispositivos que tratam de direitos e garantias relativas a esse segmento (v. Quadro I), as originrias do Poder Executivo (48,15%) tm o poder de modificar o status quo desse segmento, a exemplo das Leis nos 7.853/89, 8.742/93 e 10.098/00, enquanto as originrias do Poder Legislativo, embora em maior nmero (51,85%) tratam de temas mais pontuais, como a Lei n 11.126/05, que dispe sobre o direito da pessoa com deficincia visual ingressar e permanecer nos ambientes acompanhada de co-guia. Seguindo essa linha de raciocnio, verifica-se que os projetos de lei apresentados no perodo seguem a mesma tendncia, uma vez que todas as 431 proposies analisadas tratam de temas de abrangncia nacional, mas nenhuma se caracteriza pela apresentao de uma poltica pblica de dimenso mais abstrata, que possa modificar de forma significativa o cenrio vigente. Como j destacado, a maioria se limita a propor aperfeioamento da legislao em vigor, ou apresenta propostas de manuteno de prticas assistencialistas. A percepo parlamentar da deficincia, mensurada a partir das ementas de 431 projetos de lei relacionados ao tema, pode ser explicada pelo prprio desenho constitucional das agendas dos poderes, que d pouca chance ao parlamentar de

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

261

fazer progredir suas propostas ou de se especializar numa temtica especfica. Como bem frisaram os referidos autores, o tempo de permanncia do parlamentar no Legislativo pequeno, o que dificulta sobremaneira sua especializao em certas temticas. No estudo citado sobre os motivos que levam o Parlamento a ter uma imagem negativa, so elencados os recursos de que necessitam os deputados para fazer aprovar seus projetos de leis, entre os quais se destacam a longevidade de sua carreira na Cmara, pois quanto mais tempo ele l permanecer, mais tempo ter para acompanhar a tramitao de um projeto de sua autoria; familiarizar-se com as regras formais e informais do processo legislativo; especializar-se em algum tema de polticas pblicas, entre outros (AMORIM NETO e SANTOS, 2002, p. 111). Uma questo nos parece intrigante. A despeito da robustez do argumento apresentado por Santos (1999), de que os parlamentares brasileiros no tm uma constituency, uma vez que no so eleitos por redutos eleitorais especficos, por conta do desenho de nosso sistema eleitoral, interessa-nos saber o que os leva a apresentar proposies sobre temas que, embora de relevncia nacional, dizem respeito a uma categoria especfica, como a deficincia. Naturalmente, a resposta a essa questo demandaria uma anlise mais pormenorizada, que levasse em conta aspectos como biografia dos deputados, reas de interesse de cada parlamentar, vinculao partidria, vinculao a comisses temticas no Congresso, participao em frente parlamentar, entre outros. Todavia, no trabalho de assessoramento parlamentar, observa-se que, embora no tenham certeza de quem so seus eleitores (aqueles que os colocaram l dentro), os parlamentares tm alguns compromissos com grupos especficos e at com indivduos, que solicitam a apresentao de projetos de lei sobre temas de seu interesse. No que tange deficincia, essas propostas podem versar sobre a garantia de direitos, numa viso mais ampla, ou at mesmo apresentar um vis eminentemente assistencialista. Em sntese, os projetos de lei de autoria dos deputados, em sua maioria, no propem a criao de polticas pblicas relevantes no que se refere s pessoas com deficincia, como o fazem as propostas do Poder Executivo. Embora as proposies legislativas busquem, via de regra, o aperfeioamento de diversas leis, em geral tratam de temas j abordados em leis ou decretos e fazem essa abordagem de forma pontual, mais ligada a aspectos concretos da vida cotidiana das pessoas com deficincia. Esse quadro reflete, em larga medida, a pouca expertise tcnica do Parlamento, consequncia direta dos arranjos poltico-institucionais,

262

PARA ALM DAS URNAS

que no incentivam a permanncia dos deputados na carreira parlamentar. Outrossim, nessa rea tambm relevante o nmero de proposies de carter assistencialista que, calcadas numa viso mais tradicional da deficincia, trazem propostas de doao de bens, isenes ou redues de pagamento de impostos ou taxas pblicas, medidas que no se caracterizam como aes afirmativas, porque no contribuem para o acesso igualdade substantiva aos demais cidados; ao contrrio, mantm as pessoas com deficincia numa relao de dependncia com seus benfeitores, sendo consideradas, via de regra, benefcios que merecem retribuio eleitoral pela parte assistida.

Concluso
A percepo parlamentar da deficincia parece, a princpio, paradoxal. Se, por um lado, o Parlamento brasileiro aprovou leis importantssimas para que as pessoas com deficincia possam usufruir de seus direitos de cidadania, a exemplo das Leis nos 7.853/89, 8.742/93 e 10.098/00, que ratificam o paradigma da incluso social estabelecido no texto constitucional, por outro lado, esse mesmo Parlamento apresenta uma produo de propostas legislativas que, muitas vezes, caminha na contramo desse paradigma, destacando-se pelo vis paternalista, pela excessiva fragmentao da categoria deficincia, pela prevalncia do modelo mdico, alm da mera repetio de temas j constantes da legislao em vigor. Questiona-se, ento, as razes para a ocorrncia de tal descompasso, mormente quando o Congresso a instituio legitimamente incumbida da tarefa de refletir as percepes, anseios e demandas da populao brasileira. Talvez uma das explicaes para esse aparente paradoxo encontre-se exatamente nessa funo precpua das Casas Legisladoras. Como os parlamentares refletem, em grande medida, as crenas e valores da populao, a apresentao de propostas dissociadas dos novos paradigmas relativos deficincia parece demonstrar que, para expressiva parcela da populao brasileira, a deficincia ainda vista como uma tragdia pessoal, uma patologia que se confunde com a pessoa e limita suas chances de participao social. Nesse contexto, cabem atitudes de compaixo e assistencialismo, como forma de minorar o sofrimento causado por sua condio. No se pode impedir que o parlamentar desempenhe esse papel, pois ele precisa demonstrar, e geralmente o faz por meio de proposies, o reconhecimento das demandas de seu eleitorado. Mesmo que ele saiba da possibilidade remota de aprovao ou mesmo tenha conscincia de que o assunto j foi atendido por leis ou, de qualquer forma, que o pedido vai

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

263

de encontro ao que pregam os atuais movimentos sociais em defesa do grupo minoritrio, a dinmica legislativa demanda algum tipo de resposta aos que buscam sua interveno. No se pode esquecer que estigma, preconceitos, esteretipos e discriminao ainda norteiam, em grande extenso, as atitudes da populao em relao s pessoas com deficincia. Alm disso, h pouca divulgao do arcabouo jurdico protetivo desse segmento, bem como no so enfatizados, seja pelo Estado ou pela sociedade civil engajada na luta pelos direitos dessas pessoas, os motivos que devem levar mudana efetiva de paradigma. Tambm no se pode ignorar que as pessoas com deficincia no Brasil so majoritariamente pobres, marginalizadas, muitas ainda vivem em situao de abandono ou segregao, seja institucional ou familiar. Para elas, o assistencialismo, ou as promessas de ajuda, so sempre bem-vindas; afinal, qualquer resposta ou ateno figura como um alento para sua condio de excludo social. Outro ponto a se ponderar que as entidades representativas das pessoas com deficincia no tm, em geral, atuao em mbito nacional. Assim, num pas da extenso do Brasil, com uma distribuio populacional heterognea tanto do ponto de vista territorial quanto do acesso informao, com certeza as mudanas de paradigma em relao s pessoas com deficincia no so percebidas no mesmo tempo e da mesma maneira pelas diferentes comunidades, inclusive pelas prprias pessoas com deficincia. Na tipologia de reconhecimento de Axel Honneth, o trabalho do Poder Legislativo em relao pessoa com deficincia classifica-se na segunda etapa da referida ordem, reconhecimento de direitos. Todavia, ainda que j tenha ocorrido o reconhecimento formal, tendo em vista a caudalosa legislao relativa a esse segmento, quando se avaliam os projetos de lei, verificam-se resqucios de uma viso paternalista da deficincia, que no considera a pessoa deficiente com a capacidade para tomar suas prprias decises ou demandar seus direitos em igualdade de condio aos demais. Outrossim, ainda se pode deparar com propostas que parecem estar na contramo desses paradigmas ou que, numa interpretao mais extensiva, podem ser consideradas experincias de desrespeito. Nesse contexto, podem ser enquadradas as propostas que apresentam um carter assistencialista, porque no consideram seus potenciais beneficirios no mesmo patamar de usufruto de direitos e cumprimento de deveres que os demais cidados, prevalecendo a suposio de que sua condio de deficincia os coloca na posio de cidados de segunda

264

PARA ALM DAS URNAS

classe, cujo acesso a direitos legalmente reconhecidos fica condicionado concesso, tambm por meio de lei, de favores que possibilitaro a concretizao ou acesso a tais direitos de cidadania. Essa relao assimtrica no contribui para o desenvolvimento, por parte do beneficirio, de uma atitude positiva de autorrespeito, pois o sujeito se concebe em uma posio subalterna queles que so responsveis pela ajuda para o usufruto dos direitos. Verifica-se, ento, a necessidade do estabelecimento de uma sintonia maior entre o que rezam as leis j aprovadas e as propostas legislativas em tramitao referentes s demandas das pessoas com deficincia, no sentido de que estas passem a refletir as normas de incluso preconizadas pelo texto constitucional e regulamentadas pela legislao infraconstitucional. Mas essa no uma tarefa to fcil, pois demanda o monitoramento, por parte do movimento em defesa das pessoas com deficincia, do que vem sendo proposto pelo Parlamento, para, ento, ser desenvolvido um trabalho de convencimento da necessidade de adequao das propostas ao modelo inclusivo definido na carta poltica, que vem sendo paulatinamente regulamentado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Embora, num primeiro plano, essa tarefa parea incoerente, porquanto foram essas mesmas instituies que aprovaram a referida legislao infraconstitucional protetiva das pessoas com deficincia, no se pode esquecer a pouca durao da carreira parlamentar no Brasil e a baixa expertise tcnica, agravantes a serem levados em considerao numa estratgia de mudana de comportamento parlamentar, no que tange percepo da deficincia sob um novo paradigma. A recente aprovao do Decreto Legislativo n 186, de 20 de agosto de 2008, que introduziu a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia da ONU no ordenamento jurdico brasileiro, com status de emenda constitucional, nos termos do art. 5, 3, da Constituio Federal, pode se tornar, a curto e a mdio prazos, um importante canal de comunicao e convencimento entre ativistas dos direitos das pessoas com deficincia e os membros do Parlamento brasileiro. Embora a legislao brasileira relativa s pessoas com deficincia seja considerada de vanguarda, alguns normativos em vigor, no que forem incompatveis, tero de ser modificados para refletir os preceitos da nova carta de direitos humanos. O processo de tramitao legislativa, necessrio para que essas mudanas sejam efetuadas, poder se constituir no palco privilegiado para o debate entre a sociedade civil organizada e o Parlamento. Nesse contexto, cabe enfatizar a mudana de perspectiva que a sociedade deve adotar em relao a esse segmento, qual

SYMONE MARIA MACHADO BONFIM

265

seja, deixar de ver essas pessoas como meros objetos de proteo social para trat-las como sujeitos de direitos, capazes de tomar suas prprias decises em relao a todos os temas de seu interesse e de participarem ativamente da vida comunitria. No h dvidas de que so as pessoas com deficincia que possuem mais legitimidade para serem includas na concepo, aplicao e avaliao das polticas e programas que afetam a sua vida, mediante a identificao e proposio das intervenes necessrias superao das barreiras que dificultam sua participao. Young (1990, p. 205) ressalta a importncia da presena de grupos socialmente sub-representados em cenrios de tomada de deciso, haja vista que, frequentemente, aqueles que decidem tendem a reproduzir suas prprias suposies, experincias e valores em relao aos temas abordados. Contudo, no se pode deixar de considerar que a efetivao dos direitos de cidadania das pessoas com deficincia depende, em certa extenso, da forma como o Poder Executivo desenvolve as polticas pblicas para a consecuo desse objetivo. Como uma democracia, o Brasil est sujeito a mudanas no controle da agenda governamental, situao que pode ser determinante no grau de influncia que os grupos polticos em defesa das pessoas com deficincia possam ter na elaborao das polticas pblicas voltadas a esse segmento. Como a politizao da deficincia um projeto contnuo, espera-se que os reveses que porventura ocorram nesse processo sejam menos significativos do que os avanos alcanados, mormente quando o Brasil, seguindo a tendncia mundial, depara-se com o envelhecimento da populao e suas implicaes, como o aumento do nmero de pessoas com deficincia. Como ressaltam Shakespeare e Watson (2001, p. 562), o pensamento de Honneth pode ser til nesse contexto. Se o autorrespeito conquistado pela igualdade jurdica aos demais cidados constitui a base para que os direitos sejam efetivados e as vidas sejam mudadas, mesmo que ocorram reveses polticos e batalhas possam ser perdidas, o processo de reconhecimento das pessoas com deficincia parece seguir um fluxo inexorvel e irreversvel em direo a uma mudana de conscincia em relao a sua identidade e ao seu status social, tanto por parte da sociedade quanto por parte das pessoas com deficincia.

266

PARA ALM DAS URNAS

DEPENDNCIA DE TRAJETRIA NOS INCENTIVOS FISCAIS: FRAGMENTAO DO EMPRESARIADO NA REFORMA TRIBUTRIA


Marcelo Sobreiro Maciel

Introduo
Apesar das diversas tentativas frustradas de reforma tributria nas dcadas de 1990 e 2000, inegvel o amplo consenso quanto necessidade de sua realizao. Alguns dos principais atores sociais e polticos que demandam essa reforma so: organismos internacionais (FMI e o Banco Mundial), associaes empresariais (CNI, Fiesp, CNC e Iedi), alm de parlamentares, governadores e especialistas que abordam o tema na mdia e no debate pblico de forma geral. Em 1997, o ento secretrio-executivo do Ministrio da Fazenda, Pedro Parente94, afirmava que o tema da reforma tributria era recorrente, pois a tributao brasileira tinha estrutura obsoleta; prejudicava a competitividade; era demasiado complexa; induzia sonegao, inclusive a no intencional; e no era propcia harmonizao com outros sistemas tributrios. Como a condio prioritria da reforma tributria tem ecoado permanentemente na mdia, os constantes insucessos das tentativas de reforma colocam esse tema como nevrlgico e candente perante a opinio pblica. Cabe indagar, ento: por que o Executivo federal e sua coalizo governista no tm conseguido, aparentemente, aglutinar interesses e obter o consenso necessrio para atender a todos esses anseios? Existe um dficit de capacidade governativa ou uma paralisia decisria no sistema poltico entravando os rumos da tributao brasileira?
94

Apresentao realizada na comisso especial da Cmara dos Deputados instalada para apreciar a PEC 175/95.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

267

O tema da reforma tributria tem recebido pouca ateno como objeto de estudo de socilogos e cientistas polticos. Merecem destaque dois estudos de caso da reforma no governo Fernando Henrique: Marcus Melo (2002) chegou concluso de que a multidimensionalidade do tema, bem como averso a risco e a mudana endgena de preferncia por parte do Poder Executivo Federal eram as principais explicaes para o insucesso daquela tentativa de reforma tributria; j ris Campos (2002) concluiu, conforme indica no ttulo de sua tese de doutorado, que o impasse entre a tecnocracia e a elite industrial teria pendido para o lado da primeira, com o triunfo da arrecadao sobre a produo; essa vitria da tecnocracia teria se devido maior prioridade dada estabilizao econmica, impedindo o governo federal de abrir mo de recursos indispensveis concretizao da reforma tributria. Merece destaque, tambm, o estudo histrico-comparativo de Evan S. Lieberman (2003) entre as polticas tributrias do Brasil e da frica do Sul, que ressalta a importncia da varivel federativa para a definio das prioridades e valores em disputa na experincia tributria brasileira. Busco neste artigo explorar uma linha de argumentao alternativa, centrada nos efeitos da poltica de incentivos fiscais sobre os rumos da reforma tributria. O argumento foi concebido a partir de um raciocnio contrafactual e levando-se em conta a premissa metodolgica de que o fator causal para o problema aventado a no aprovao da reforma tributria deveria ser o menos contingente possvel (GUERRING, 2001a, p. 147). Desde meados da dcada de 1960 at o comeo da dcada de 1980, os incentivos fiscais foram instrumento importante, tanto da poltica industrial ento vigente, quanto da poltica de desenvolvimento regional. Na dcada de 1980, diante da crise econmica, alguns incentivos fiscais so revogados, e, a partir da dcada de 1990, predomina a diretriz liberal das reformas orientadas ao mercado. Os incentivos fiscais continuam, porm, a ser utilizados, mesmo que no inseridos em marcos institucionais bem definidos de uma poltica de desenvolvimento econmico e regional. Mesmo tendo experimentado um perodo de queda consistente a partir do governo Collor e durante o governo Fernando Henrique, incentivos fiscais continuaram sendo a essncia de diversas polticas pblicas; j a partir do governo Lula nota-se um relevante crescimento em seu uso, conforme pode ser visto no Grfico 1.

268

PARA ALM DAS URNAS

Grfico 1 Incentivos fiscais federais (% sobre a arrecadao total federal) de 1997 a 2009

Fonte: Para os anos de 1997 a 2002 Lemgruber Viol (s/d:7); para os demais anos Demonstrativo de Gastos Tributrios, respectivos anos, disponvel no site: www. secretaria.fazenda.gov.br.

A hiptese aqui explorada a de que a frequncia de uso por vezes assistemtico dos incentivos fiscais configura uma trajetria dependente (MAHONEY, 2000; PIERSON, 2004) que tem condicionado a ao poltica empresarial no sentido de obter novos incentivos, reforando, ainda mais, a dependncia de trajetria, fragmentando o empresariado (SCHNEIDER, 2004; MANCUSO, 2007) e minando os esforos em prol da reforma tributria. Um exemplo emblemtico e recente que sugere haver inter-relao da reforma tributria com os incentivos fiscais e, por isso, a categorizao analtica aqui proposta de oposio entre esses dois conceitos se deu recentemente: em 26 de fevereiro de 2008, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional a PEC 233/08, a segunda tentativa formal desse governo em realizar a reforma tributria, aps o insucesso anterior com a PEC 41/03; no entanto, menos de dois meses depois, o Executivo federal anunciou relevante conjunto de incentivos fiscais mais de R$ 20 bilhes de 2008 a 2011 como parte importante de sua nova poltica industrial, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). foroso reconhecer que o Executivo, ao conceder esses incentivos, abre mo de recursos pblicos que poderiam ajudar a viabilizar as negociaes em torno da reforma tributria. Alm disso, a classe empresarial est diretamente envolvida tanto em um caso como em outro, com a diferena de que a poltica de incentivos fiscais tem dado resultados efetivos aos empresrios beneficiados.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

269

Outro exemplo marcante dessa virtual oposio entre incentivos fiscais e reforma tributria se deu no meio tempo entre as duas tentativas formais de reforma tributria propostas pelo governo Lula, quando o Congresso aprovou, em 2006, a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa Lei Complementar no 123/06, conhecida como Super Simples ou Simples Nacional a qual envolveu a ampliao significativa dos incentivos fiscais concedidos no regime anterior do Simples, criado em 1996. O texto a seguir est dividido em duas partes mais uma concluso. Primeiro, so brevemente comentadas as principais propostas de reforma tributria no perodo posterior Constituio de 1988. Em seguida, so apresentados os cinco tipos de incentivos fiscais e seus mecanismos causadores da dependncia de trajetria e da fragmentao empresarial, que dificultam a coeso necessria para o apoio a uma reforma tributria.

Propostas de reforma tributria aps a Constituio de 1988


Propostas simplificadoras: imposto nico, no declaratrio e seletivo Segundo Ferreira (2002, p. 61), o debate em torno da tese do imposto nico teve incio em 14 de janeiro de 1990, a partir da publicao de um artigo pelo futuro deputado federal Marcos Cintra no jornal Folha de S.Paulo. Segundo a tese defendida, os 14 impostos ento previstos pelo texto constitucional dariam lugar a apenas um imposto sobre transaes financeiras, cuja alquota no deveria ser superior a 2%. Em 1991, essa proposta foi formalizada pelo deputado Flvio Rocha por meio da PEC 17/91. Ao lado da ideia do imposto nico, logo surgiram propostas menos radicais que alargavam o universo de signos de riqueza a serem tributados, priorizando os impostos no declaratrios95 ou, ento, os de carter seletivo96. As justificativas para essas propostas, no entanto, continuavam sendo, basicamente, as mesmas: evitar a sonegao de impostos, acabar com a economia informal e diminuir o
95

Impostos no declaratrios so aqueles em que o fisco no fica na dependncia da declarao do contribuinte acerca do valor da operao a ser tributada, como o caso da extinta CPMF, ou dos impostos sobre patrimnio, como o IPVA ou o IPTU. J os impostos declaratrios, como o ICMS, IPI ou ISS, so combatidos devido ao custo de fiscalizao, alm dos riscos mais altos de haver sonegao. Seletivo porque so escolhidos apenas algumas poucas mercadorias e servios para ser alvo da tributao indireta. O critrio de escolha a facilidade de cobrana e a importncia financeira de consumo. Com base nesse critrio, tm sido sugeridos para integrar o imposto seletivo os segmentos de cigarros, automveis, bebidas, combustvel, energia eltrica e telecomunicaes.

96

270

PARA ALM DAS URNAS

desperdcio de recursos gastos com atividades relacionadas cobrana pelo Estado e ao planejamento tributrio realizado pelas empresas. A influncia precursora e mais ativa dessa variante de propostas foi exercida pelo ento deputado Luiz Roberto Ponte, ao longo de toda a dcada de 1990 (AZEVEDO e MELO, 1997, p. 6). O comumente referido Projeto ou Emenda Ponte surgiu quando o deputado foi relator da PEC 17/91 e, posteriormente, foi sendo alterado at se consubstanciar na PEC 46/95. Outra variante calcada na instituio de impostos seletivos vem sendo defendida pelo deputado Luis Carlos Hauly, que j apresentou diversas PECs (48/91, 47/95 e 45/07). Governo Collor: Comisso Executiva de Reforma Fiscal (1992) Como sabido, o governo Collor transcorreu de forma bastante independente, com frgil base de apoio partidrio junto ao Congresso Nacional. Nos dois primeiros anos desse governo 1990 e 1991 , o sistema tributrio sofreu inmeras alteraes visando variados objetivos, como rever o modelo desenvolvimentista de substituio de importaes, equilibrar o oramento pblico e combater a inflao. A aprovao apenas parcial das medidas tributrias pretendidas e o insucesso no combate inflao (CASTRO SANTOS et al., 1994) induziram o governo a constituir, em 1992, a Comisso Executiva de Reforma Fiscal (Cerf)97, visando elaborar uma abrangente proposta de reforma fiscal e tributria a ser encaminhada ao Congresso Nacional. A proposta da Cerf, apesar de ter mobilizado a opinio pblica, no foi bem recepcionada pela classe empresarial, que comeava a se organizar poca, contrariada especialmente em relao aos tributos que alcanariam bases de riqueza at ento inexploradas pelo fisco e que atingiriam fortemente as atividades industriais de maior valor agregado a contribuio sobre transaes financeiras e o imposto sobre ativos (FERREIRA, 2002, p. 82). Com a crise poltica instaurada pelo processo de impeachment do presidente Collor no segundo semestre de 1992, tornou-se ainda mais difcil a incorporao dos subsdios elaborados pela Cerf discusso da reforma tributria j em andamento na Cmara dos Deputados, fazendo com que a discusso fosse adiada para a reviso constitucional prevista para outubro de 1993.
97

A Cerf, tambm conhecida como Comisso Ary Osvaldo, em referncia ao seu presidente, Ary Osvaldo Matos Filho, era integrada por mais seis membros e contava com o apoio de dezenas de outros especialistas.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

271

Governo Itamar e a reviso constitucional (1993/1994) Alm das propostas simplificadoras Ponte e Hauly e da proposta elaborada pela Cerf, dezenas de outras PECs versando sobre o sistema tributrio estavam em tramitao no Congresso Nacional quando se iniciou o processo de reviso constitucional. O debate revisional, no entanto, estava fadado ao insucesso. O governo Itamar, iniciado em outubro de 1992, transcorreu premido pela necessidade de garantir recursos financeiros para equilibrar o oramento de 1993 e s voltas com a crise poltica deflagrada pela CPI do Oramento. Apesar de seu maior dilogo com os partidos e com o Congresso Nacional, Itamar se viu obrigado assim como Collor a construir maiorias no Congresso a cada votao (CASTRO SANTOS et al., 1994, p. 44). A agenda abrangente de reformas herdada pela proposta da Cerf e as discusses travadas no processo revisional no obtiveram consenso e apenas duas medidas concentraram o debate e lograram ser aprovadas: a instituio do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira e o Fundo Social de Emergncia. A reviso constitucional de 1993 contribuiu, todavia, para que a classe empresarial buscasse uma posio mais ativa no processo de reforma tributria. Diferentemente da posio passiva e defensiva observada durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1987, na Reviso Constitucional de 1993/94 os empresrios comeam a se organizar em torno de uma pauta comum de reformas, especialmente a partir da consolidao da Ao Empresarial, um movimento capitaneado pela CNI e criado originalmente para acompanhar a reforma porturia em 1991 (CAMPOS, 2002, p. 56-90; FERREIRA, 2002; DINIZ e BOSCHI, 2003). No mbito da Fiesp, surgiu o projeto Fipe98, o qual foi assinado por mais de 40 entidades representativas, incluindo as principais entidades de cpula e as representantes dos segmentos de comrcio, essas ltimas at ento reticentes, pois cogitavam apoiar as ideias de tributao simplificada e no declaratria defendidas pelos deputados Luiz Roberto Ponte e Luiz Carlos Hauly, as quais eram mais benficas ao segmento comercial.

98

A Fundao Instituto de Pesquisa Econmica (Fipe) consolidou os projetos ento existentes.

272

PARA ALM DAS URNAS

Governo FHC: PEC 175/95, Proposta Pedro Parente e Substitutivo Mussa Demes A proposta inicial do governo Fernando Henrique, a PEC 175/95, previa a fuso do ICMS com o IPI em um novo imposto de competncia conjunta dos estados e da Unio, cobrado no estado de origem da transao e com uma alquota nica em todo o territrio nacional. O Poder Executivo no apoiou os relatrios apresentados pelo deputado Mussa Demes relator da PEC 175 e patrocinou a aprovao da Lei Complementar no 87/96 a Lei Kandir , que desonerou exportaes e bens de capital do ICMS. O Executivo federal deu, ainda, inesperado rumo ao debate da reforma tributria, a partir da apresentao de uma proposta mais abrangente pelo secretrioexecutivo do Ministrio da Fazenda, Pedro Parente, em setembro de 1997. Em maro de 1998, Mussa Demes apresentou seu terceiro relatrio comisso especial da Cmara dos Deputados, sem considerar as medidas propostas por Parente e aproximando-se ainda mais da proposta original da PEC 175 (CAMPOS, 2002, p. 151). J o Executivo federal voltaria cena, em dezembro de 1998, com Fernando Henrique j reeleito, formalizando uma emenda substitutiva PEC 175. Essa proposta institua um novo ICMS, denominado imposto da fe derao, compartilhado entre os estados e a Unio mas mantendo ainda a questo mais sensvel de a competncia ser da Unio , em substituio aos diversos tributos indiretos. Como houve a reabertura dos prazos para apresentao de emendas PEC 175 para permitir a formalizao dessa nova proposta do Executivo, nos primeiros meses de 1999 houve intensa discusso entre os estados com vistas a uma proposta alternativa (BARATTO, 2005). Depois de meses de intenso debate, o relator torna pblica uma proposta preliminar, em agosto de 1999, que agua ainda mais o debate. No dia marcado para votao, 23 de novembro de 1999, o Ministrio da Fazenda divulga uma nota imprensa condenando as medidas contidas no quarto parecer elaborado pelo relator Mussa Demes, o qual a despeito da falta de apoio do Poder Executivo finalmente aprovado na comisso especial, obtendo 35 votos favorveis e somente o voto contrrio do deputado Marcos Cintra defensor incansvel da tese do imposto nico.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

273

Todavia, sem o aval do Executivo federal, os lderes partidrios e o presidente da Cmara, deputado Michel Temer, no colocam a PEC 175 em votao, a qual veio a ser definitivamente engavetada em agosto de 2000, quando o Executivo envia ao Congresso uma nova proposta informal de reforma tributria, a oitava na era FHC. Nos meses seguintes, a Cmara dos Deputados se viu melancolicamente esvaziada devido s eleies municipais que se aproximavam. Segundo a interpretao de Melo (2002) e Ferreira (2002), somente durante a tramitao da reforma tributria em 1999, uma maior coeso empresarial teria ocorrido. Um exemplo citado dessa coeso foi o manifesto Por que apoiar o substitutivo Mussa Demes, divulgado nos principais jornais brasileiros na vspera da votao do referido substitutivo. O manifesto era assinado pela Ao Empresarial, quatro das cinco confederaes de cpula do empresariado CNI, CNC, CNT, CNIF , federaes de indstrias de 21 estados e outras 23 associaes, federaes e institutos independentes, alm de outras entidades. J Campos (2002) no reconhece ter havido qualquer efetividade da Ao Empresarial em aglutinar interesses que se traduzissem em resultados concretos durante todo o perodo de tramitao da PEC 17599. Ela, por outro lado, enfatiza e descreve os movimentos fragmentrios dos industriais, que resultaram na aprovao da Lei Kandir em 1996 e da no cumulatividade do PIS/Cofins em 2002 a minirreforma tributria e em 2003. A partir do governo Lula, parece ter diminudo ainda mais o incipiente movimento da Ao Empresarial. As entidades representativas deixaram de apresentar propostas alternativas, como o caso do projeto Fipe. No entanto, a Fiesp e a CNI continuaram demandando a reforma tributria de forma independente uma da outra. As posies em relao s propostas de reforma que tm sido apresentadas tm se alterado ao sabor do seu contedo e das possibilidades de aumento de carga tributria.

99

So citadas por essa autora diversas opinies dos principais dirigentes da Fiesp no perodo, como Carlos Eduardo Moreira Ferreira, Horcio Lfer Piva, Adauto Pousa Ponte e do prprio Jorge Gerdau lder mximo da Ao Empresarial , dando conta da omisso e do pouco engajamento de vrios e importantes lderes empresariais para a defesa de causas coletivas como a reforma tributria.

274

PARA ALM DAS URNAS

Governo Lula (1): PEC 41/03 O governo Lula, to logo iniciado, priorizou duas reformas: a da previdncia e a tributria. Essa ltima se consubstanciava na PEC 41/03, enviada ao Congresso Nacional em abril de 2003, contemplando quatro objetivos: 1) prorrogar a desvinculao de recursos da Unio (DRU) e tornar permanente a CPMF, que venceriam no final de 2003; 2) padronizar e unificar a legislao do ICMS; 3) tornar efetivos e progressivos alguns tributos; e criar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), cujos recursos se destinariam a reas carentes em todo o pas. O ncleo principal da reforma centrou-se na reformulao do ICMS, dando clara continuidade tendncia j verificada no final do mandato do presidente Fernando Henrique de se buscar uma reforma menos abrangente. Duas novidades surgidas foram a vinculao direta do tema do desenvolvimento regional e a introduo de uma nova arena de discusso o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Apesar de os empresrios vinculados ao CDES terem apoiado a proposta inicialmente, diversas manifestaes posteriores externaram o receio de que ela resultaria em aumento da carga tributria. A Fiesp divulgou manifesto criticando o aumento da complexidade no ICMS, a continuidade da cumulatividade, em especial a reforma parcial da Cofins ento anunciada, e a proposta de tornar permanente a CPMF. Como relator da reforma tributria na Cmara, foi escolhido o deputado Virglio Guimares. Em contraste com o episdio anterior de reforma em 1999, a PEC 41 foi rapidamente aprovada tanto na comisso especial (agosto de 2003) quanto no Plenrio (setembro de 2003) da Cmara, sendo remetida ao Senado, porm, com algumas importantes alteraes em relao proposta original entre as quais a prorrogao do prazo para anistia dos incentivos fiscais irregulares do ICMS , alm da rejeio de algumas medidas e da incluso de outras como, por exemplo, a ampliao do Simples para o Simples Nacional e a prorrogao da Zona Franca de Manaus para mais 10 anos, at 2023. No Senado, a proposta, renumerada para PEC 74/03, foi aprovada em dezembro de 2003, porm, apenas parcialmente, dando origem Emenda Constitucional 42/03. Com relao essncia da reforma tributria o regime do ICMS , a soluo consensual no Senado foi bem diferente da adotada pela Cmara. Alm

MARCELO SOBREIRO MACIEL

275

de prever diferentes regras de transio para o ICMS, a proposta l aprovada surpreendeu ao criar um amplo imposto sobre valor agregado, obrigando a que parte do texto aprovado no Senado tivesse de voltar Cmara. Proposta Virglio Guimares: PEC 285/04 A reforma tributria voltou a ser discutida na Cmara no incio de 2004, dessa vez, pela PEC 285/04, na qual o relator continuou a ser o deputado Virglio Guimares. Mais uma vez, o substitutivo elaborado pelo relator pde ser aprovado pela comisso especial sem muita demora em junho de 2004. Entretanto, no houve consenso suficiente entre os lderes partidrios para que o projeto viesse a ser votado em Plenrio, o qual foi interrompido, derradeiramente, com o incio da crise poltica do mensalo em maio de 2005. Governo Lula (2): PEC 233/08 O crescimento da carga tributria e a necessidade de se aprovar nova PEC prorrogando a CPMF e a DRU contriburam para que o tema da reforma tributria voltasse agenda pblica ao longo do ano de 2007. Em fevereiro de 2008, o Executivo encaminha a PEC 233/08 ao Congresso, cuja essncia retoma os princpios da PEC 175/95, ao propor a coexistncia de dois grandes tributos sobre valor adicionado: o ICMS, cobrado majoritariamente no destino e cuja legislao seria padronizada e o IVA federal, um amplo tributo sobre operaes com bens e prestaes de servio, que substituiria PIS, Cofins, Cide-combustveis e contribuio ao salrio educao. O tema da desonerao da folha de salrios ganhou prioridade, e a proposta previa ainda a fuso da CSLL com o imposto de renda. O IPI, candidato natural a ser tambm substitudo, no foi contemplado na proposta para no comprometer a existncia da Zona Franca de Manaus. Adicionalmente ao FNDR mantido em relao proposta anterior da PEC 41/03 , proposta a criao do Fundo de Equalizao de Receitas (FER), a fim de compensar os estados que perderem receitas com a transio para o novo regime do ICMS. Para compensar a extino de diversas fontes de financiamento seguridade social CSLL, Cofins, PIS e contribuio previdenciria , a proposta define percentuais de destinao s diversas polticas pblicas atingidas, calculados sobre IR, IPI e IVA-f.

276

PARA ALM DAS URNAS

Com a PEC 233/08, o segmento empresarial manteve o apoio proposta que estava sendo formatada pelo relator, deputado Sandro Mabel, durante quase toda a tramitao. Entretanto, o parecer aprovado na comisso especial incluiu algumas medidas pontuais como o aumento da tributao sobre minrios , fazendo com que a classe empresarial retirasse seu apoio. Mais uma vez, a reforma tributria chegou a um impasse, sem obter consenso para que pudesse ser votada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados. Os partidos de oposio PSDB e PFL se recusaram a votar o projeto, reivindicando o adiamento para maro de 2009. Com o agravamento da crise financeira mundial no final de 2008 e a queda na arrecadao tributria nos primeiros meses de 2009, a reforma tributria foi mais uma vez adiada, agora para o prximo mandato presidencial a se iniciar em 2011.

Incentivos fiscais, dependncia de trajetria e fragmentao do empresariado


Desde a dcada de 1960, quando o regime autoritrio viabilizou a criao do atual Sistema Tributrio Nacional, a partir da abrangente reforma tributria de 1965, os incentivos fiscais tm sido mobilizados para a promoo do desenvolvimento econmico e regional. Esse rearranjo institucional operado na dcada de 1960 colocou a tributao a servio de uma nova etapa da poltica de substituio de importaes vigente desde a dcada de 1930, visando, basicamente, trs objetivos: desenvolver a indstria nacional; promover as exportaes; e desenvolver as regies Norte e Nordeste. Apesar de ter havido diferentes retrocessos em cada caso, os trs objetivos continuam ainda hoje informando a concesso de incentivos fiscais. Mais recentemente, outros dois objetivos foram adicionados ao rol prioritrio da poltica tributria do Estado brasileiro baseados tambm na concesso de incentivos fiscais: a adoo de regimes de tributao simplificada, cujo caso mais importante o Simples; e a poltica desenvolvimentista operada pelos estados da federao a partir da concesso dos incentivos que consubstanciam a guerra fiscal do ICMS.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

277

Poltica industrial Com a tributao sendo posta a servio da poltica substitutiva de importaes a partir de meados da dcada de 1960, um conjunto de incentivos fiscais foi mobilizado para grupos especficos da indstria at que, na dcada de 1980, uma nova orientao normativa da poltica industrial direcionou os incentivos fiscais para o aumento da competitividade sistmica do setor produtivo. O recrudescimento recente no uso dos incentivos fiscais cujas razes remontam a meados do segundo mandato do presidente Fernando Henrique, quando os primeiros regimes diferenciados do PIS e da Cofins foram estabelecidos sugere um renascimento do Estado capitalista brasileiro e uma reconduo da trajetria desenvolvimentista das dcadas de 1960 e 1970. H semelhanas e diferenas nos segmentos beneficiados, pois ao lado de bens de capital e automobilstico, figura agora como prioridade, entre outros, frmacos, semicondutores, construo civil, agroindstria, alm das polticas de incluso digital e educacional. Uma semelhana de conduta tem sido extrapolada: a criao de regimes especiais de tributao. Agora existem, entre outros, Reporto, Repes, Recap, Reidi, Prouni, Lucro Presumido, Simples, alm de um emaranhado de regimes e excees no mbito do PIS e da Cofins. Trs leis (9.990/00, 10.147/00 e 10.485/02) estabeleceram regimes especiais de tributao monofsica no PIS e na Cofins, respectivamente, para os segmentos econmicos da comercializao de petrleo e seus derivados e lcool; farmacutico e de cosmticos; e automobilstico. A MP no 66/02, posteriormente convertida na Lei n 10.637/02, reformulou o PIS (Minirreforma Tributria), criando um regime no cumulativo. De forma anloga, a MP no 135/03, posteriormente transformada na Lei n 10.833/03, replicou a mesma sistemtica para a Cofins. Todavia, nem todas as empresas foram enquadradas no novo regime no cumulativo, as quais continuaram sendo tributadas de forma cumulativa, com base na Lei n 9.718/98. Nesse ltimo caso, ficaram enquadrados os seguintes segmentos econmicos: os abrangidos pelos trs regimes especiais de tributao monofsica; instituies financeiras, securitizadoras de crditos, e operadoras de planos de sade; indstria e comrcio de bebidas e outros segmentos sujeitos ao regime de substituio tributria; cooperativas; e empresas tributadas com base no lucro presumido ou no Simples. Assim, os novos regimes no cumulativos criados pelas Leis nos 10.637/02 e 10.833/03 aplicam-se apenas a uma parcela das maiores empresas no enquadradas em nenhuma das vrias excees abertas e que realizam a apurao de seu imposto de renda sob o regime do lucro real.

278

PARA ALM DAS URNAS

Essa tendncia regimificadora sinaliza ao empresariado que esses mecanismos de exceo so a maneira vivel de se ganhar competitividade. Assim, a ao estratgica do principal ator da reforma tributria passa a ser a de buscar a continuidade ou melhoria de seu regime especial, e, caso esse ainda no exista, seu objetivo passa a ser criar um. A generalizao dessa prtica dificulta a aglutinao de esforos entre o segmento empresarial para uma ao concertada na reforma tributria. A poltica tributria destinada ao segmento da agricultura e da agroindstria ilustra bem o incentivo fragmentao de que falamos. Esse setor, responsvel atualmente pela quarta maior renncia tributria da Unio (R$ 6,5 bilhes para 2009), foi excludo do regime cumulativo do PIS, quando empresas produtoras de algumas mercadorias de origem animal e vegetal puderam descontar do imposto devido 70% das despesas com a compra de mercadorias realizadas junto a pessoas fsicas. No caso da Cofins, a MP no 135/03 havia proposto esse mesmo percentual, que foi, porm, aumentado para 80% durante a tramitao no Congresso Nacional e posterior converso na Lei n 10.833/03. Leis posteriores concederam diversas isenes totais para produtos agropecurios especficos, reduzindo, em compensao, os percentuais de crdito presumido. A conjugao dessas isenes e do crdito presumido teve como consequncia o acmulo de crditos fiscais por diversas empresas do setor, as quais tm se mobilizado junto aos Poderes da Repblica a fim de aumentar ainda mais seus benefcios. Um dos primeiros regimes especiais criados nessa nova etapa desenvolvimentista surgiu a partir da reviso da reserva de mercado de informtica (Lei n 8.248/91 a nova Lei da Informtica), que concedeu iseno do IPI a empresas do setor de informtica e de automao a fim de compensar as empresas do setor instaladas fora da Zona Franca de Manaus. Tm sido recorrentes as alteraes legislativas em torno da Lei da Informtica com o objetivo de estender sua validade e abrangncia100. O iderio poltico associado emergncia da sociedade do conhecimento mais uma justificativa para a concesso de incentivos fiscais inseridos em regimes diferenciados de tributao, como o programa Computador para Todos (Lei n 11.196/05);
100

A Lei no 10.176/01 previu a queda gradual das alquotas de iseno, com validade at 2009; a Emenda Constitucional no 42/03 a prorrogou por mais dez anos, e a Lei no 11.077/04 estabeleceu novo cronograma de queda das alquotas, sendo 2019 o prazo final de validade.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

279

Programa Universidade para Todos Prouni (Lei n 11.096/05); e Programa Um Computador por Aluno Prouca e Regime Especial de Aquisio de Computadores para Uso Educacional Recompe , ambos institudos pela MP no 472/09. O lanamento de diretrizes gerais para uma Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), no final de 2003, demonstra ter sido superada a retrica oficial contrria adoo de uma poltica industrial. Alm da definio de linhas de ao horizontal entre as quais se incluem a prioridade dada inovao tecnolgica , foram escolhidos quatro setores como opes estratgicas (semicondutores, bens de capital, softwares e frmacos e medicamentos) e atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia e biomassa e energias renovveis). Em janeiro de 2007, o governo federal lanou o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), originando o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi), um novo regime tributrio que vem concedendo relevante iseno de PIS e Cofins cerca de R$ 1,5 bilho em 2009 na aquisio de mquinas, equipamentos e materiais de construo, e na prestao de servios direcionados a empresas dos setores de energia, saneamento e transporte. O PAC incluiu ainda a criao de dois programas especiais o Padis e o PATVD , pela Lei n 11.484/07, que concederam iseno de vrios tributos PIS, Cofins, IPI e Cide , respectivamente, para empresas fabricantes de semicondutores e de equipamentos para TV Digital. Posteriormente, em maio de 2008, o governo federal deu novo rumo a sua poltica industrial com o lanamento da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) uma continuidade evolutiva da PITCE, prevendo incentivos fiscais da ordem de R$ 21,4 bilhes entre 2008 e 2011 (Lei n 11.774/08). A PDP ampliou o conjunto de setores prioritrios para 25, em relao aos quatro da PITCE, alm de prever mecanismos institucionais de ampliao dos setores a serem beneficiados futuramente. A tributao tem sido mobilizada para atender tambm a outros objetivos de poltica econmica, como a manuteno conjuntural do crescimento econmico. Essa variante de poltica ficou bem ntida diante da crise financeira mundial, que motivou o governo federal a conceder, no incio de 2009, reduo do IPI a setores especficos, como montadoras de automveis, linha branca de geladeiras e foges e construo civil. Alguns meses depois a indstria moveleira tambm foi beneficiada, aps o setor argumentar que o incentivo concedido linha branca estava roubando seu consumo.

280

PARA ALM DAS URNAS

Apoio s exportaes Uma relevante poltica tributria de promoo s exportaes foi montada progressivamente entre 1964 e 1972. Diversos incentivos fiscais foram adotados para promover a exportao de produtos manufaturados e semimanufaturados, com a desonerao de vrios tributos, como IPI, ICM, imposto de renda e imposto de importao. Em 1972, foi criada a Comisso para Programas Especiais de Exportao (Befiex), que deu iseno do imposto de importao, IPI e ICM na instalao de novas indstrias que visassem exportao. A poltica tributria de apoio s exportaes, depois de ter sido razoavelmente desativada no final da dcada de 1980101, teve sua prioridade restabelecida a partir de 1994, quando o governo federal comea a empreender esforos relevantes para alterar a poltica tributria, concedendo crdito fiscal relativo incidncia do PIS e da Cofins sobre matrias-primas, produtos intermedirios e material de embalagem utilizados em produtos exportados102 e aprovando a Lei Complementar n 87/96 (Lei Kandir), um marco significativo na desonerao do ICMS. Entretanto, as medidas previstas na Lei Kandir foram adotadas apenas parcialmente. Uma de suas principais medidas, a desonerao total de produtos semielaborados e primrios, no pde ser totalmente adotada devido a problemas de coordenao federativa no reconhecimento de crditos fiscais de um estado por outro. Esse no reconhecimento de crditos atinge de forma diferenciada as empresas, sofrendo mais aquelas que participam de uma cadeia produtiva distribuda em vrios estados. Tambm no caso dos estados o efeito desigual, estando mais envolvidos aqueles que sediam, predominantemente, a etapa final da cadeia produtiva exportadora. Desde a aprovao da Lei Kandir, o Executivo federal, tem sido obrigado a oferecer anualmente uma compensao financeira aos estados relativa de101

O crdito-prmio do IPI e a Befiex foram extintos; a Constituio de 1988 revogou a anistia dos produtos semielaborados no ICMS; contribuies sociais cumulativas aumentam o custo das exportaes, principalmente de maior valor agregado: foram criadas a CSLL em 1988 e o IPMF em 1993 (transformado na CPMF em 1996). Alm disso, a alquota da Cofins foi dobrada para 2% em 1991. Nos anos 2000 vrias inovaes na legislao vm ampliando os benefcios concedidos: a Lei no 10.276/01 introduziu nova frmula de clculo de crdito presumido do IPI e permitiu a deduo de outros tipos de despesa at ento vedadas; mais recentemente, no mbito da poltica industrial do governo Lula, a Lei do Bem criou os dois regimes especiais de tributao j citados Recap e Repes , os quais tiveram seus escopos ampliados pela Lei no 11.774/08.

102

MARCELO SOBREIRO MACIEL

281

sonerao do ICMS, a qual est prevista sob frgeis bases institucionais e subjugada ao processo oramentrio, do qual a Unio tem, alm do poder de agenda, a faculdade de contingenciamento. A determinao do montante a ser compensado tem sido, ano aps ano, tortuoso, dando aos estados um incentivo a mais para adotar barreiras operacionais e administrativas para no reconhecerem os crditos fiscais do ICMS apropriados em etapas anteriores da cadeia produtiva exportadora. inegvel que a desonerao s exportaes incita o embate entre os atores polticos representantes das distintas esferas federativas, que travam um cabo de guerra na partilha da desonerao tributria. Contudo, deve ser ressaltado tambm que a acumulao de crditos afeta diretamente um grupo especfico de empresas que perdem competitividade e recebem incentivos para incorrer em custos ineficientes de organizao logstica, contribuindo para que o objetivo de promover exportaes continue presente no debate da reforma tributria, como demanda de parcela especfica do empresariado. Desenvolvimento das regies Norte e Nordeste Ao longo das dcadas de 1960 e 70, incentivos fiscais no mbito do imposto de renda, conhecidos como sistema 34/18, foram concedidos a empresas que se dispusessem a investir e a desenvolver uma atividade produtiva nos estados abrangidos pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e pela Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Em 1974, o sistema passou a se basear na aplicao de fundos, em vez de projetos especficos, a fim de aperfeioar seus mecanismos de mercado de capitais. Foram criados o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam) e o Fundo de Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Funres), direcionados, respectivamente, s regies Nordeste e Norte e ao estado do Esprito Santo, alm do Fundo de Investimentos Setoriais (Fiset), destinado aos setores de pesca, florestamento e reflorestamento e turismo. No governo Collor os incentivos dos sistemas Finor e Finam foram recriados pela Lei no 8.167/91, dessa vez sob a forma de debntures e no mais aes, com prazo de vigncia previsto at 2000. Com os fundos, em especial o Finor, apresentando crescentes dficits oramentrios, instaurou-se uma severa crise poltica, motivando a instalao de uma comisso parlamentar de inqurito na Cmara dos Deputados a CPI do Finor , em 2000. Como consequncia, a Sudam e a Sudene foram extintas tendo sido recriadas posteriormente e as aplicaes no Finam, Finor e Funres foram restringidas.

282

PARA ALM DAS URNAS

Desde ento, as bases institucionais dos incentivos fiscais regionais tm sido sucessivamente remodeladas demandando a ateno poltica do segmento empresarial beneficiado e o montante de recursos renunciados tem se mantido em patamares bastante expressivos (R$ 5,5 bilhes para 2009). Nos ltimos anos, como mostrado pelo Grfico 2, o instrumento mais utilizado passou a ser a iseno direta no imposto de renda das empresas especialmente sob o desconto de 75% , em vez dos fundos Finor e Finam. Grfico 2 Renncia dos incentivos fiscais regionais (em R$ milhes) 2003 a 2009

Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributrios, vrios anos, disponvel no site www.receita.fazenda.gov.br.

Mais recentemente, no governo Lula, vinculou-se a discusso dos rumos da poltica de desenvolvimento regional ao debate da reforma tributria sem que aquela, entretanto, recebesse avanos significativos. Independentemente, porm, da indefinio da poltica regional, alteraes trazidas pela Lei do Bem ampliaram o alcance dos benefcios fiscais concedidos no mbito do imposto de renda das empresas103 e ofereceram tratamento diferenciado na tributao do PIS e da Cofins104, alm de ampliar a extenso temporal de validade para os incentivos fiscais de novos projetos aprovados pela Sudam e pela Sudene, que no
103

Tornou-se possvel abater do imposto de renda devido o valor equivalente depreciao acumulada de bens adquiridos e os adicionais restituveis anteriormente vedados. Foi permitido o abatimento de crditos fiscais no prazo de doze meses, de bens destinados ao ativo fixo de empresas atuantes no mbito da Sudam e da Sudene.

104

MARCELO SOBREIRO MACIEL

283

se restringiro mais data-limite vigente anteriormente, de 31 de dezembro de 2013, mas sim a dez anos a contar do ano seguinte entrada em operao do projeto beneficiado; ou seja, podero se estender, em tese, a at 2024. Outros incentivos fiscais no manejados diretamente pelas instituies regionais Sudam e Sudene tm sido criados, como o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura da Indstria Petrolfera nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (Repenec) criado pela MP no 472/09 , e o regime automotivo regional criado pelas Leis nos 9.440/97 e 9.826/99 e prorrogado pela MP no 471/09. Zona Franca de Manaus Com a edio do Decreto-Lei no 288, de 1967, incentivos fiscais passaram a ser concedidos Zona Franca de Manaus (ZFM) como uma interveno temporria, inicialmente previstos para durarem por trinta anos, prorrogveis por mais dez, ou seja, at 1997 (ou 2007), mas que foram novamente prorrogados para at 2023, no bojo da discusso da reforma tributria em 2003. A Zona Franca, depois de passar por um perodo de indefinio quanto s suas perspectivas no incio da dcada de 1990105, teve sua sobrevivncia e predomnio garantidos. Mudanas na legislao promovidas em 1991 e 1992 alteraram os marcos institucionais da ZFM, introduzindo o conceito de Processo Produtivo Bsico (PPB) em substituio ao conceito anterior de ndice de nacionalizao e incrementando as vantagens fiscais a partir da majorao da alquota do IPI dos produtos similares aos produzidos na ZFM em 10%, neutralizando, pelo menos em parte, os efeitos da liberalizao do comrcio exterior. Atualmente, o conjunto de incentivos fiscais destinados ZFM o segundo mais relevante dentre todas as renncias da Unio (R$ 17,4 bilhes em 2009) e um dos que mais crescem. Diversas leis desoneraram a tributao do PIS e da Cofins no mbito da ZFM: 10.637/02, 10.833/03, 10.996/04 e Lei do Bem, entre outras. Alm disso, o governo federal anunciou, em maro de 2009, juntamente
105

A abertura comercial do governo Collor por meio da reduo de alquotas e eliminao de controles administrativos sobre a importao e a concorrncia com indstrias de outros pases, como China e Coreia, causaram a queda dos nveis de produo, emprego e investimentos. Ao mesmo tempo, outras reas de livre comrcio foram criadas Tabatinga (AM), Guajar-Mirim (RO), Pacaraima (RR) e Bonfim (RR) , entre 1988 e 1991, acrescentando nova varivel de tenso, pois empresrios e segmentos polticos concorrentes passaram a disputar os incentivos fiscais oferecidos, como por exemplo, no avano da Zona Franca para reas ainda no incentivadas, como a produo de veculos utilitrios.

284

PARA ALM DAS URNAS

com o pacote anticrise, que seria dada permisso para que cinco novos setores pudessem se instalar na ZFM. Logo, no difcil concluir que os incentivos fiscais destinados Zona Franca de Manaus ostentam uma relao direta e contrria com a reforma tributria, devido s suas caractersticas de dependncia de trajetria e de fragmentao do empresariado. Concebidos para durarem apenas por tempo limitado, esses incentivos tm sido recorrentemente prorrogados, no havendo perspectiva de que venham a ser revogados em um futuro prximo. As diversas excees de seu regime especial de tributao impem que a proposta de reforma tenha de ser mitigada, tornando-se assim menos eficiente e consistente e dificultando o consenso para sua aprovao. A PEC 233/08, por exemplo, no contemplou a incorporao do IPI ao IVA-federal para no comprometer a ZFM. Segundo o ministro da Fazenda, Guido Mantega, essa era a reforma possvel106. Para os empresrios beneficiados, a reforma tributria no o principal problema de poltica pblica a ser resolvido; antes dela, o principal fator de mobilizao tem sido a necessidade de reconfigurao dos incentivos e de sua recorrente prorrogao. Guerra fiscal do ICMS O arcabouo institucional do ICMS, a descentralizao poltica propiciada pela Constituio de 1988 e a disponibilidade de capital privado na dcada de 1990 favoreceram o desencadeamento do fenmeno da guerra fiscal no mbito do ICMS, o qual tem se tornado o problema de poltica pblica central no debate da reforma tributria no Brasil. A guerra fiscal consiste na disputa entre diferentes estados da federao pela atrao de relevantes investimentos empresariais a partir da concesso de diferentes vantagens fiscais, especialmente com a renncia do ICMS. Trata-se de um fenmeno dinmico e multifacetado que abrange no s as disputas mais conhecidas de atrao de fbricas de automveis, como outros incontveis incentivos a setores especficos da economia. A partir de 1993, alguns estados passaram a disputar os crescentes investimentos oferecidos por montadoras de automveis. Rio de Janeiro venceu So Paulo, ao sediar novo parque industrial da Volkswagen. Minas Gerais (Juiz de Fora) ganhou a sede da Mercedes-Benz, assim como Paran, Rio Grande do Sul,
106

Vem a mais imposto, revista Isto Dinheiro, 29/2/2008.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

285

Gois e Bahia tambm obtiveram vitrias pontuais como consequncia do oferecimento de incentivos fiscais a grupos econmicos do setor automobilstico. O governo federal tambm acabou participando dessa guerra fiscal a partir de inusitada interferncia com o Novo Regime Automotivo de 1995 e o Regime Automotivo Especial de 1997, que concederam diversos incentivos fiscais s empresas montadoras de automveis, sendo esse ltimo direcionado s empresas que viessem a se instalar nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A guerra fiscal fora do setor automotivo, apesar de menos conhecida, aparentemente, tem se disseminado por muito mais setores econmicos e estados da federao, operada com base em variadas e criativas formas de incentivo fiscal, como o crdito presumido do ICMS. Dulci (2002, p. 101-104) descreve, por exemplo, diversos episdios relacionados ao estado de So Paulo investimentos da Embraer, Simples paulista e aprovao da Lei da Informtica e ao estado de Minas Gerais transferncia dos setores de leite e derivados e carnes e couros para os estados de So Paulo, Gois e Mato Grosso do Sul. Em muitos casos, os incentivos fiscais do ICMS so concedidos autocraticamente pelo Poder Executivo estadual sem a aprovao do Legislativo , facilitando a combinao de interesses entre o segmento poltico que detm o poder local e o segmento empresarial. Alm disso, as estruturas dos governos estaduais esto institucionalmente preparadas para atender a demandas especficas para a concesso de regimes especiais e de outros benefcios, o que favorece a continuidade da tendncia atualmente existente. Barreiras jurdicas, polticas, econmicas, sociais e at morais dificultam o cancelamento imediato dos incentivos fiscais j concedidos. Em funo disso, as propostas de reforma tributria tendem a reconhecer os incentivos j concedidos como legais, validando suas vigncias por vrios anos. A hiptese dessa validao, por outro lado, estimula a concesso de derradeiros incentivos, retroalimentando sua trajetria. Assim, a continuidade da guerra fiscal deve-se a um conjunto de aspectos institucionais que deram causa e que favorecem a continuidade de sua trajetria, estimulando o comportamento de busca de rendas (rent seeking) pelo segmento empresarial.

286

PARA ALM DAS URNAS

Regimes de tributao simplificada O lucro presumido e o Simples so dois regimes de tributao simplificada criados com vistas a minimizar o quadro de complexidade na tributao brasileira, bem como diminuir a carga tributria das pequenas e mdias empresas. Do lado do interesse estatal, a busca por simplicidade tem sido feita, principalmente, a partir do mecanismo de substituio tributria, o qual visa tanto diminuir o custo de fiscalizao e de arrecadao dos tributos como combater sua sonegao. A adoo cada vez mais abrangente desses regimes consolida nichos de interesse especficos, que incentivam os beneficiados a atuarem politicamente visando melhorar suas condies individuais107. O mais importante desses regimes, o Simples, criado em 1996, propiciou um tratamento tributrio efetivamente favorvel s micro e pequenas empresas, pois agrupou diversos tributos IR, IOF, IPI, CSLL, Cofins, PIS e a contribuio previdenciria patronal em uma s base de incidncia e alquota, alm de contemplar a renncia de receita por parte da Unio. As empresas estavam habilitadas para aderir como microempresa se o faturamento anual no ultrapassasse R$ 120 mil e como empresa de pequeno porte, caso fosse inferior a R$ 720 mil. Com a aprovao da Lei Complementar n 123/06, o Simples tornou-se nacional e passou por relevantes alteraes: incluiu o ICMS; aumentou substancialmente os limites de enquadramento, que passaram a ser, respectivamente, de R$ 240 mil e R$ 2,4 milhes; incorporou dezenas de segmentos econmicos at ento vedados no Simples, em especial parte do segmento de prestao de servios108; aumentou o nvel de desonerao fiscal da Unio, ao diminuir as alquotas aplicadas, as quais variam de acordo com o nvel de faturamento. Todas essas mudanas possibilitaram a adeso de muito mais empresas de cerca de 1,6 milho em 1996 passou para mais de 3 milhes atualmente.

107

Um exemplo dessa atuao poltica pde ser vista durante a tramitao da MP no 413/08 na Cmara dos Deputados, quando os empresrios detentores de usinas de lcool conseguiram reverter medida de substituio tributria no PIS e na Cofins contrria ao seus interesses (Lobby do lcool ataca MP dos Bancos, www.congressoemfoco.com.br, 18/3/08). Diferentemente do Simples federal, dezenas de segmentos da atividade econmica podem aderir, como por exemplo: compra, venda, administrao e locao de imveis; armazenamento e transporte de produtos de terceiros; prestao de servios de vigilncia e limpeza; e empresas regulamentadas como montadoras de estandes para feiras, escolas de lnguas estrangeiras, academias de ginstica e produtores culturais.

108

MARCELO SOBREIRO MACIEL

287

Recentemente, em dezembro de 2008, foi aprovada a Lei Complementar no 128/08, que trouxe outras significativas inovaes no Simples, entre as quais: incluso de novos segmentos econmicos109; reduo de alquotas de outros110; permisso para abatimento de crditos do ICMS por empresas no participantes do Simples; e crio da figura do Microempreendedor Individual (MEI)111. Todas essas inovaes consolidaram o Simples como a principal renncia tributria da Unio, com um volume previsto para 2009 de R$ 25,7 bilhes.

Concluso
O objetivo principal deste artigo defender que o incentivo fiscal uma unidade analtica relevante para dar inteligibilidade ao quadro evolutivo da tributao brasileira e, ainda, para explicar o insucesso da reforma tributria. O argumento central resultante da anlise aqui empreendida o de que o insucesso das tentativas recentes de reforma tributria deve-se a certa opo de poltica tributria desenvolvimentista e extrativa adotada historicamente pelo Estado brasileiro, pautada pela concesso de incentivos fiscais que envolvem interesses difceis de serem revertidos, com caractersticas de dependncia de trajetria (path dependence), e que fragmentam os interesses do ator fundamental o empresrio para o desenlace de uma reforma abrangente dos tributos. Alm dos regimes simplificadores Simples, lucro presumido e substituio tributria e do antigo regime dedicado Zona Franca de Manaus, tm sido criados regimes tributrios especiais no mbito da poltica industrial Repes, Recap, Reporto e Reidi e diversos outros como o Prouni e o programa Computador para Todos. A crescente proliferao desses regimes, muitas vezes vinculados a polticas pblicas prioritrias, enraza interesses difceis de serem revertidos e d incentivos classe empresarial para que adote um comportamento estratgico in109

Comrcio e fabricao de bebidas no alcolicas; ensino mdio; comunicaes; tratamento e revestimento em metais; decorao e paisagismo; laboratrios de anlises clnicas ou de patologia clnica; servios de tomografia, de diagnsticos mdicos por imagem, de registros grficos e mtodos ticos, de ressonncia magntica e os de prtese em geral. Vigilncia, limpeza e conservao; servios contbeis; empresas montadoras de estandes para feiras e produo cultural e cinematogrfica. O MEI beneficia trabalhadores informais com faturamento de at R$ 36 mil por ano e que mantm no mximo um empregado.

110

111

288

PARA ALM DAS URNAS

dividualista na busca por rendas (rent seeking), pressionando ainda mais os rgos pblicos a inserir setores econmicos em novos regimes ou melhorar suas posies relativas naqueles em que j se encontram, reforando a tendncia existente. Configura-se, assim, um modus operandi fragmentado, em ntido contraste com o processo, aparentemente desejado, de uma reforma tributria abrangente e repentina.

MARCELO SOBREIRO MACIEL

289

A ATUAO ORGANIZADA DO SETOR BANCRIO E A REGULAMENTAO DA TARIFA BANCRIA


Andrea Karla Cavalcanti da Mota Cabral

Lobby governamental
De acordo com Sad Farhat (2007, p. 50-51), lobby toda atividade organizada, exercida dentro da lei e da tica, por um grupo de interesses definidos e legtimos, com o objetivo de ser ouvido pelo poder pblico para inform-lo e dele obter determinadas medidas, decises e atitudes. De fato, atualmente, lobby uma expresso que tem significado mais estruturante, medida que ele identifica os grupos, as organizaes, as associaes ou os agentes de interesse que buscam influenciar decises, normalmente no mbito do Poder Legislativo, principalmente no caso dos Estados Unidos. No Brasil, o exerccio da influncia se d de forma muito mais ampla junto ao Poder Executivo, em razo de sua faculdade de iniciar proposies, editar medidas provisrias e de sua ascendncia sobre a agenda do Congresso Nacional. Historicamente, a palavra lobby significa antessala, entrada, trio, local onde ficavam as pessoas que queriam solicitar alguma coisa aos parlamentares antes que adentrassem o plenrio. Este fato ocorria comumente na antecmara da Cmara dos Deputados, na Inglaterra, momento a partir do qual o vocbulo teve seu uso generalizado, inclusive em outros pases do mundo. A Constituio de 1988, em seus Princpios Fundamentais (art. 1o, V), incluiu o pluralismo poltico como um de seus pilares, ou seja, reconhece a necessidade de se garantir a diversidade de representao como parte essencial da democracia. Mais frente, no captulo Dos Direitos e Garantias Fundamentais, a Carta Magna assevera: livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato (captulo I, art. 5, IV); plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar (idem, XVII). A Carta de 88 vai muito alm dos

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

291

direitos acima citados, o que possibilita a regulamentao da prtica do lobby sob a gide da magna lei; contudo, ainda no temos uma lei que o legalize, a exemplo do Peru e agora do Chile, na Amrica Latina. Assim, o lobbying, por fora da necessidade do regime democrtico, no pode se dar de forma obscura. A presso oculta sempre existiu e, de certa forma, sempre existir, mas em governos sob esse regime, a influncia dos grupos de interesse precisa ser aberta, transparente. uma forma de se ter o controle do processo que existe no mbito dos prprios grupos e das relaes com as decises polticas. difcil conceber um governo livre sem a legitimao desses grupos, porquanto a democracia pressupe participao. Assegurar o acesso a informaes a todos indistintamente fundamental ao jogo democrtico. So vrias as condies para que o lobby seja exercido de forma transparente. Primeiro os meios tm que ser legais e legtimos, defensveis tica e moralmente. No pode constituir privilgios em favor de setores especficos. Sua prtica no pode levar concorrncia desleal. Preferencialmente deve coincidir com o interesse da sociedade. Para tanto, necessrio conhecer as regras do jogo, os atores envolvidos, possuir capacidade para analisar os principais setores organizados e gozar de credibilidade, fundamentalmente no tocante ao cumprimento de todos esses pressupostos. O julgamento da conduta tica deve ocorrer por intermdio dos fins pretendidos e pelos meios empregados. Causas justas, legtimas, legais podem ser levadas a efeito perante o governo, de modo transparente. Assim, certamente a legalizao do lobby contribuir para o aperfeioamento da poltica pblica, higienizando as relaes da sociedade com o governo. importante salientar que a atuao dos diversos lobbies, que representam os diferentes interesses da sociedade, auxilia o aprofundamento do tema que est sendo examinado pelos rgos governamentais, pois as partes adversrias investigam e discutem todo o conjunto de ideias a serem abordadas pelo documento legal, utilizando argumentos tcnicos, ou no, que so muitas vezes desconhecidos dos agentes pblicos/polticos, que, desta forma, ampliam seu conhecimento sobre o fato. Consequentemente, as informaes colocadas disposio dos rgos que arbitram a respeito das normas discutidas pelos diversos atores da sociedade contribuiro para o aperfeioamento do instrumento legal a ser implementado112.

112

H a crena de que os interesses pblicos so mais bem definidos quando se conhecem claramente os interesses privados (...). (Governana. Poder do lobby. Revista Primeira Leitura. Editora Primeira Leitura. Edio no 26, p. 43)

292

PARA ALM DAS URNAS

A prtica do lobby comumente confundida com corrupo pela opinio pblica. O lobista no aquele que oferece propinas, que compra votos ou troca favores desonestamente. O profissional do lobby rene informaes tcnicas importantes sobre o tema, apresenta argumentos convincentes, partilha informaes com outros interessados, alia-se a eles para se tornar mais persuasivo.113 Ele est a servio de algum grupo de interesse, trabalhando com aferro para conseguir seus objetivos, mas sempre por meios lcitos. Alis, segundo Graziano, de um modo geral, pode-se dizer que o lobby e a corrupo tendem a se excluir mutuamente. O lobby um empreendimento caro e de resultados incertos. No haveria necessidade de armar esquemas to dispendiosos se houvesse disponibilidade de meios mais diretos e eficazes, embora talvez a custos comparveis. Acredito, por exemplo, que h muito pouco espao para o lobby na Rssia, onde a corrupo j se generalizou e assumiu dimenses sistmicas. (Graziano, 1997) Ao contrrio do carter escuso que parece permear a prtica do lobby nos pases de tradio democrtica, justamente seu exerccio que cobe o abuso de poder das autoridades pblicas. O lobbying funciona como espcie de controle das decises emanadas dos rgos do governo, da conduta tica, proporcionando maior transparncia sociedade em relao aos interesses que esto em questo. Os grupos de interesse e de presso so organizaes tpicas dos sistemas democrticos. difcil conceber a democracia sem a atuao desses grupos, e ao mesmo tempo esta participao nos coloca diante de certos conflitos com a prpria noo de democracia, a partir do momento em que eles possam promover a corrupo do sistema representativo, a usurpao da legitimidade, exercendo influncia indevida ou at exagerada, em funo dos recursos de poder de que dispem. H que salientar o famoso dilema Madisoniano114, que est na origem do regime democrtico dos Estados Unidos. O quarto presidente americano, James
113

(...) Embora o lobista represente interesses especiais, ele o detentor das informaes e o portador de conhecimentos tcnicos e polticos especializados (...). (GRAZIANO, Luigi. Revista Brasileira de Cincias Sociais. O lobby e o interesse pblico, v. 12, no 35, So Paulo, 1997). Madison entendia que as faces no devem ser eliminadas, por ferir a liberdade intrnseca do ser humano, mas neutralizadas.

114

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

293

Madison (1809/1817), via a necessidade de permitir que todas as faces se organizassem e pudessem atuar com igualdade de direitos, de acesso, para que pudessem, a partir da, umas contrabalanando as outras (checks and balances), obter o melhor resultado no processo poltico, mediante a competio e o equilbrio entre as faces e os grupos em disputa. No entanto, esse ideal no foi plenamente atingido e, hoje, torna-se muito claro que alguns interesses conseguem de forma mais eficiente e mais intensa fazer prevalecer as suas posies, em virtude da prpria desigualdade de meios que existe no mbito do regime democrtico e, particularmente, de uma sociedade capitalista. Os grupos de interesse tanto so uma ameaa ao jogo democrtico quanto so a expresso da liberdade. As habilidades, os instrumentos, os meios, as capacidades dos diferentes grupos esto distribudas de forma muito desigual no mbito social, onde at indivduos podem atuar isoladamente de forma mais influente do que os grupos. A soluo seria, no mbito da democracia, que os diferentes grupos de interesse pudessem efetivamente exercer o poder de veto, tendo para isto meios de evitar que uma poltica particularmente prejudicial ao conjunto da sociedade, de interesse de um determinado grupo ou segmento, possa ser adotada. Desse modo, imperioso assegurar meios ou canais de acesso de forma mais ampla, mais democrtica, mais participativa para o conjunto dos grupos, sem que o fator econmico seja predominante. Ademais, em razo da pluralidade de interesses sociais que os partidos polticos, por falta de condies, no conseguem abranger, os grupos de interesse so um fator importante na ocupao de vcuos polticos, ainda que sem a legitimidade de uma representao eleita. Eles podem ser agentes catalisadores de mudana do status quo social, por meio de suas reivindicaes e conhecimentos. Entretanto, conveniente salientar que somente em sociedades democraticamente organizadas pode-se considerar esse tipo de atuao legal. Ter conscincia dos diversos interesses que regem a dinmica social e do direito de expresso a respeito do padro que cada grupo considera mais adequado, assim como da prpria questo dos direitos humanos, demanda um modelo poltico que admita a controvrsia, ou melhor, que a conceba como natural evoluo social.115

115

(...) o benefcio governamental patente, pois os funcionrios (...) acabam recebendo subsdios para tomada de decises. (MARINO NETO, Jos Ernesto. Revista Digesto. A poltica econmica do Estado e a iniciativa privada: lobby. Ano XLIV, no 330, p. 32)

294

PARA ALM DAS URNAS

No Brasil, as instituies ainda esto em fase de amadurecimento. Os espaos no esto completamente delimitados. O Congresso tem muito pouco poder na sua funo legiferante. O Executivo possui muito mais poder, pois tem a faculdade de legislar por intermdio de medidas provisrias e por meio de pedido de urgncia em projetos de iniciativa do presidente da Repblica (a pauta do Congresso tambm comandada pelo Executivo). Ainda, a deciso sobre a interpretao e extenso das leis, muitas vezes, fica a cargo do Judicirio, por meio dos tribunais, pela Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) e outras peties de grupos interessados ou individualmente, fenmeno conhecido como judicializao da poltica. Na verdade, as instituies brasileiras ainda lutam pela sua prpria institucionalizao. Os partidos polticos tambm trabalham com afinco para adquirir o carter de instituio. Pode-se arriscar que talvez este seja um dos motivos da falta de regulamentao do lobby at hoje: no temos ainda o espao do legtimo e do ilegtimo delimitado nas nossas instituies. importante ressaltar, no que se refere ao modus operandi dos lobbies, que temos diferentes formas de atuao desses trabalhos. Por exemplo, as causas normalmente so defendidas junto ao Executivo. Os grupos so muito organizados, tanto financeira como operacionalmente. Adotam estratgias eleitorais diferenciadas, a fim de envolver os agentes polticos. No existe um equilbrio na atuao dos grupos quando disputam temas de uma determinada agenda. Mais frequentemente a atuao dos lobbies bem-sucedida quando se trata de impedir uma mudana ou aprovao de uma norma. mais eficiente na defesa do status quo do que propriamente no sentido de conseguir novas conquistas, novas vitrias, novas alteraes na legislao de seu interesse, embora haja momentos de ruptura. O lobbying no apenas um fenmeno global, mas uma atividade legtima que se reveste de interesse pblico. Por fora dessa caracterstica, a sociedade e os agentes pblicos precisam estar informados sobre quem est envolvido nessas atividades, quem as exerce e que interesses defende. Os lobbies esto ligados a conceitos como democracia, participao e processo de interveno poltica. Assim sendo, sua regulamentao consequncia do jogo democrtico. A discusso sobre a funo do lobbying na democracia contribui para esclarecer, junto opinio pblica, o verdadeiro papel dos grupos de interesse no processo poltico, diferenciando-o da corrupo ou do trfico de influncia. O prprio debate acerca da regulamentao da atividade do lobby pode colaborar com essa elucidao, pois compreendendo os meandros polticos, a sociedade

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

295

tem a possibilidade de entronizar tal prtica como algo peculiar e indispensvel a um pas democrtico, sem olvidar a necessidade do estabelecimento de limites ticos para todos os atores envolvidos.

Regulao financeira e bancria


As instituies financeiras devem ser reguladas? A maior parte da literatura existente acerca do assunto defende a regulamentao do sistema financeiro por rgo do governo, precipuamente pela funo dual que os bancos exercem na economia moderna capitalista: criam moedas por meio de emprstimos concedidos, afetando a liquidez geral da economia, e intermedeiam recursos, captando-os dos setores superavitrios e transferindo-os aos setores deficitrios. Ao mesmo tempo em que os bancos dinamizam a economia e financiam seu crescimento, tambm podem desestabiliz-la. Se por um lado possuem funo pblica, quando criam moeda e interferem na conduo da poltica monetria, por outro lado so agentes empresariais que atuam sob a lgica do lucro, assumindo riscos que podem gerar consequncias funestas no apenas para a instituio bancria individualmente, mas para o sistema financeiro como um todo (risco sistmico). A confiana do pblico em relao ao sistema financeiro primordial para a continuidade do negcio bancrio. Portanto, um conjunto de regras delimitando a atuao dos bancos, assim como uma competente superviso bancria, fundamentada nessas normas, auxilia a credibilidade do sistema bancrio pela sociedade. Como salienta Rosa Mara Lastra (2000), a confiana ser sempre um elemento essencial na rea bancria, seja com os reguladores enfatizando a proteo da fidcia no sistema como um todo (como no modelo alemo de banco universal) ou de depositantes individuais (modelo anglo-saxnico). A proteo de tal confiana geralmente vista como um dever do governo. (LASTRA, 2000, p. 63) A falta de confiana, mesmo que em um banco individualmente, pode acarretar corrida do pblico s instituies financeiras, o que coloca em risco a sade do sistema bancrio como um todo. O ideal prevenir as ocorrncias de

296

PARA ALM DAS URNAS

crise, por meio de regulao e de superviso bancrias a priori, ainda que, historicamente, tenha sido observado que as regulamentaes sucedem as rupturas do sistema financeiro.116 No se pode olvidar que a falncia de instituies financeiras pode acarretar externalidades a outros setores econmicos. Tal fato justifica a interferncia do Banco Central como prestamista de ltima instncia, vez que a injeo de recursos pblicos no sistema financeiro pode manter nvel de liquidez compatvel com o produto interno bruto da economia, evitando processo recessivo generalizado. No entanto, tal crena no socorro governamental, quando das crises individuais ou sistmicas, levam, muitas vezes, os bancos a assumirem mais riscos ainda, motivo pelo qual podemos ressaltar a deciso do governo americano de permitir a quebra do quarto maior banco de investimento do mundo, Lehman Brothers, a fim de servir de exemplo ao mercado financeiro dos Estados Unidos sobre as possveis consequncias da assuno de riscos excessivos. Os bancos possuem um papel central na economia capitalista, especialmente porque eles so as nicas fontes de recursos da maioria dos tomadores, e tambm em funo da gesto do sistema de pagamento. Para Goodhart (2005), os bancos devem ser regulados e supervisionados devido a quatro principais razes: 1. A funo essencial dos bancos no sistema financeiro, especialmente nos setores de liquidao e de pagamento. 2. O perigo potencial de risco sistmico resultante da corrida aos bancos. 3. Os tipos de contrato bancrios. 4. Escolha errnea e risco moral associado funo de prestamista de ltima instncia e outros dispositivos de segurana aplicados aos bancos. (GOODHART, 2005, p. 10, traduo do autor) Alm das razes retromencionadas, ressalte-se a questo da assimetria de informao que permeia os bancos e os usurios. Sem dvida, o setor financeiro
116

No Reino Unido, por exemplo, a alterao de autorregulamentao para regulamentao legal no campo de servios financeiros ocorre como fruto de uma srie de crises. (LASTRA, 2000, p. 63-64)

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

297

possui complexidades que tornam sua compreenso difcil ao cidado comum. Mesmo quando as prticas bancrias j esto regulamentadas, a inovao dos produtos aliada a novas tecnologias criam diferentes maneiras de obteno de recursos e lucros no mercado, gerando riscos desconhecidos pelos rgos reguladores. Segundo Corazza (2005a, p. 84), a poltica e as regras de superviso historicamente sempre evoluram como consequncia e como resposta s crises. Voltadas sempre para trs, para ontem, raramente para hoje e nunca para o futuro. Quanto maior a crise, maior o esforo para melhorar os procedimentos e salvaguardas para evitar uma nova crise. Embora, em teoria, os reguladores se empenhassem em melhorar as regras e os supervisores procurassem aperfeioar o monitoramento, a experincia histrica mostra que os bancos centrais falham em evitar crises financeiras, concluem esses autores. (CORAZZA, 2005a, p. 84) Ser que a atual crise americana sobreveio em razo da inovao dos produtos bancrios? Aparentemente no. Parece resultante da falta de regulamentao e superviso bancrias, como tambm pela euforia comum entre os bancos quando h excesso de liquidez na economia, o que ocorreu no perodo 2004-2007. Ademais, o sistema de proteo s instituies financeiras, como os fundos de seguro e depsitos, a atuao comumente realizada pelos bancos centrais no socorro dirio a insolvncias temporrias, a funo de prestamista de ltima instncia em caso de insolvncia de certo modo incentivam os bancos a correrem maiores riscos, o que denominado, no jargo financeiro, risco moral (moral hazard).117 Na opinio do diretor-gerente do Fundo Monetrio Internacional (FMI), Dominique Strauss-Kahn, a atual crise americana possui razes profundas, ou seja, a expanso do mercado financeiro superou o crescimento da economia real em funo da alta complexidade dos produtos bancrios. Realmente, no s na atual crise, mas em crises bancrias anteriores, observou-se a falta de preparo dos rgos de regulao e de superviso bancrias para acompanhar as mudanas ocasionadas pelo setor financeiro. Assim sendo, os bancos se sentem livres para
117

(...) consiste na tendncia de comportamento dos agentes financeiros de tanto mais se arriscarem quanto maior for o aparato de proteo colocado disposio. (TURCZYN, 2005, p. 73-74)

298

PARA ALM DAS URNAS

rebaixar critrios de anlise de risco, com o objetivo de aumentar lucros sem serem importunados pelos rgos supervisores. A este respeito, Jos Alexandre Scheinkman, economista e professor da Universidade de Princeton, corrobora a falta de regulamentao do setor, a subavaliao de riscos importantes por parte das agncias de classificao, assim como a assuno de riscos excessivos pelos bancos como causa da atual crise imobiliria dos Estados Unidos. Afirma, ainda, que os mercados estavam desregulados por ideologia: O presidente Bush e o prprio Alan Greenspan (que presidiu o Federal Reserve, o banco central americano, de 1987 a 2006) tinham uma atitude ideolgica contra a regulamentao. Em 2004, a SEC (Securities and Exchange Comission, equivalente CVM, Comisso de Valores Mobilirios) aceitou que os bancos de investimentos adotassem alavancagens muito maiores. A teoria convencional prope a desregulamentao do sistema financeiro com base na crena de que os mercados so inerentemente eficientes. Rogrio Sobreira (2005, p. 61) afirma que mercados perfeitos so aqueles em que no h custos de transao, a informao livre e os agentes possuem expectativas homogneas, o que, na verdade, no corresponde realidade do mercado bancrio, haja vista o alto custo de transao e de obteno de informao, alm da desigualdade de participao atinente aos diversos tipos de clientes bancrios. A teoria ps-keynesiana, ao contrrio da teoria convencional, acredita que as inovaes no acarretam um mercado financeiro mais eficiente; ao contrrio, elas o tornam mais frgil. Rosa Mara Lastra (2000) confirma tal assertiva, pois cr que instrumentos financeiros cada vez mais sofisticados e complexos dificultam a fiscalizao por parte dos supervisores bancrios. Saliente-se, ainda, que a iniciativa privada tem maior poder de arregimentar funcionrios capacitados para a rea financeira do que o governo, o que por si s j ocasiona um dficit de habilidade entre supervisores e supervisionados.118

118

Os preos dos ativos, assim como seus riscos, variam ao longo do tempo. Apesar de ser fato bvio, sua modelagem complexa e normalmente exige nvel avanado de conhecimentos matemticos e estatsticos. (MELLAGI FILHO e ISHIKAWA, 2007, p. 305)

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

299

Mercados financeiros desregulados facilitam a aquisio de emprstimos a juros mais baixos, uma vez que a ausncia de um sistema de proteo rgido faz com que captao se torne maior e mais barata, incentivando o crescimento econmico e a concesso indiscriminada do crdito. No entanto, tal procedimento aumenta muito a instabilidade do sistema financeiro. Por um lado, os bancos participam do processo de criao de moeda e influenciam a liquidez da economia; por outro lado so agentes empresariais que atuam sob a lgica do lucro, incorrendo em riscos excessivos. Estes dois papis da instituio bancria legitimam o controle estatal. Segundo Giandomenico Majone (2006, p. 79), a tarefa mais importante que delegada a agncias reguladoras a correo de falhas de mercado, de modo a aumentar a eficincia das transaes de mercado. (MAJONE, 2006, p. 79) Destarte, o Banco Central tenta delimitar o espao de atuao dos bancos por meio da emisso de normas que visem assegurar estabilidade ao sistema financeiro, a fim de que a busca constante pelo lucro seja realizada de maneira adequada. O risco sistmico levado em considerao, em razo do custo social da falncia de instituies financeiras, principalmente por contgio entre os bancos. A bancarrota pode facilmente ultrapassar os prejuzos causados aos acionistas e aos gerentes financeiros do setor privado. Observamos que a principal preocupao com o setor bancrio, e analisamos o porqu de os bancos serem especiais (...). (GOODHART, 2005) Minsky (1986, p. 250) salienta que, em vrios pases, os bancos centrais so dominados pelos prprios bancos que deveriam fiscalizar. Autoridades monetrias sob o domnio do lobby bancrio pode ser um dos motivos da falta de rigor na fiscalizao dos bancos. Alm disso, como os bancos detm o controle sobre parte dos recursos financeiros e do fluxo de capitais da economia, eles exercem influncia no processo decisrio das polticas governamentais, especialmente no tocante conduo da poltica econmica, s vezes favorecendo alguns segmentos em detrimentos de outros. Consoante Dymski (2005),

300

PARA ALM DAS URNAS

(...) um sistema bancrio que oferece muito mais opes para aqueles que possuem recursos, enquanto fora os sem recursos a encontrar uma soluo ou a abandonar o sistema financeiro formal, torna-se cada vez menos eficiente do ponto de vista social e econmico. (DYMSKI, 2005, p. 118) Ademais, no caso brasileiro, os recursos financeiros esto concentrados junto a poucos bancos, o que os torna mais influentes na conduo das polticas governamentais. Acrescente-se, ainda, que esse setor procura adentrar outros setores da economia, direta ou indiretamente, de modo a consolidar sua hegemonia, por intermdio de seus prprios membros, de familiares, de participao acionria, holdings, etc., o que gera uma complexa rede de poder, que influencia polticas pblicas. Assim, segundo Ary Minella (2007), (...) seu poder sobre os mercados e a sociedade em geral e sua capacidade de instituir valores, de se transformar assim em instrumento poltico e de controlar substantivos fluxos de capital garantem-lhes condies de vetar decises de regulao pblica, relativizar o poder do Estado e afetar a economia de diversos pases (PORTUGAL JNIOR, 1994, p. 55-56). Os bancos que atuam no Brasil no so diferentes. Eles esto inseridos, ou mesmo o constituem, no ncleo central de grupos econmicos cujo papel determinante em questes econmicas e polticas da maior relevncia. (MINELLA, 2007, p. 105) Ainda no se pode olvidar que, por meio do financiamento de campanhas polticas, ou pela prpria participao de banqueiros diretamente no setor pblico, os bancos garantem a manuteno de seu status quo e redirecionam as polticas pblicas com vistas a articularem seus interesses. O surgimento dos bancos centrais, em sua maioria, se relaciona s sucessivas crises bancrias. Pode-se salientar que sua maior funo foi a de socorrer bancos com problemas. Tal misso, ao tempo em que tranquiliza o usurio quanto segurana do resgate dos recursos aplicados, incentiva as instituies financeiras a serem mais agressivas em seus negcios, aumentando a possibilidade de mais turbulncias a longo prazo.

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

301

medida que as instituies pblicas amadurecem, como aquelas de pases com longa tradio democrtica, o que no nosso caso (possumos democracia recente, entrecortada por perodos autoritrios), mais h possibilidade de o Banco Central se tornar independente119. Com um Bacen afastado da ingerncia poltica, especialmente em relao poltica monetria, torna-se maior seu poder de regulamentar os bancos, com utilizao de critrios estritamente econmicos, pois seu propsito principal seria a conteno da expanso excessiva da liquidez na economia (ou irrigao, no caso de escassez de recursos). Logo, um banco central independente torna-se responsvel essencialmente pela estabilizao dos preos por meio da conduo da poltica monetria. Segundo Rosa Mara Lastra (2000), (...) um banco central independente, por outro lado, deveria se submeter somente a consultas no vinculantes com o governo na conduta de suas polticas. (LASTRA, 2000, p. 46) Rosa Mara Lastra (2000, p. 137) acredita que o Comit da Basileia seria o rgo ideal para harmonizar as normas bancrias, com vistas sua posterior execuo pelos pases. A meu ver, h dificuldades grandes a serem ultrapassadas, a fim de que haja um rgo supranacional com este poder, em razo, essencialmente, de nacionalismos exacerbados, aspectos de soberania, culturais, econmicos, legais e outros. Entretanto, em funo da atual crise mundial das hipotecas (subprime), talvez esse seja o melhor momento para tal debate. H uma tendncia poltica, econmica, institucional dos pases em incrementar a regulamentao e a superviso bancrias. Existe uma crtica internacional generalizada quanto atuao irresponsvel dos bancos e dos governos na conduo do negcio bancrio (uma das tempestades bancrias europeias vem dos derivativos americanos). As anlises acerca da regulamentao das instituies financeiras se posicionam a favor da no liberalizao dos mercados financeiros, no s pelas caractersticas pblicas e privadas inerentes atividade bancria, mas tambm pelos comportamentos observados nas sucessivas crises. Assim sendo, importante ressaltar a seguinte observao: Um episdio de liberalizao financeira e inovao, seguido de um perodo de expanso eco119

Rosa Mara Lastra (2000) comenta que alguns autores sustentam a ideia de que um banco central independente teria sentido apenas em pases industrializados, com desenvolvimento de mercados de capitais, em razo do financiamento das despesas do governo.

302

PARA ALM DAS URNAS

nmica com significativa mudana no padro de emprstimos bancrios (em muitos casos relacionados com o setor imobilirio), tem sido geralmente o antecessor das crises bancrias recentes. (LASTRA, 2000, p. 117) O setor bancrio geralmente, no s no Brasil, mas no mundo, defende a autorregulao. Os lobbies dos bancos trabalham muito na consecuo desse objetivo. Entretanto, crises bancrias anteriores e a atual crise americana tm demonstrado que o governo precisa regular mais fortemente o sistema financeiro, alm de supervision-lo e fiscaliz-lo, pois as consequncias da bancarrota bancria se espalham rapidamente por todo o sistema econmico, causando prejuzos em srie.

Tarifas bancrias
Por que os bancos possuem tanto poder no capitalismo contemporneo? O poder dos bancos oriundo precipuamente do controle que exercem sobre o montante de recursos colocados disposio dos diversos setores da economia, assim como em razo do domnio do fluxo desses recursos. Esse controle de grande parte do capital circulante na economia por parte das instituies financeiras permite maior influncia junto ao governo no tocante s decises acerca das polticas pblicas, como tambm em relao quelas que se referem prpria conduo do setor bancrio como empresa participante do sistema capitalista, cujo interesse traduz-se na consecuo do maior lucro possvel.120 Depois da implantao do Plano Real, a partir de julho de 1994, a inflao brasileira foi reduzida drasticamente (de 184,23% a.t. para 7,66% a.t. incio e fim de 1994). poca, acreditava-se que os bancos possuam custos muito elevados, especialmente com pessoal e com o expressivo nmero de agncias, e teriam dificuldade em manter o status quo sem a receita inflacionria (floating). Todavia, o sistema bancrio rapidamente se adaptou nova realidade, passando a se financiar com o aumento da concesso do crdito e com a receita de servios, por intermdio da cobrana de tarifas. O perodo ps-Real resultou em drstica diminuio do nmero de instituies financeiras, devido falta de competitividade de alguns bancos no sentido de se
120

(...) os controladores de um nmero reduzido de instituies financiadas exercem influncia sobre o mundo empresarial e governamental muito alm daquela exercida por outras foras sociais (...). (MINELLA, 2007, p. 102)

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

303

manterem lucrativos em ambiente de estabilidade econmica. Por esta razo, o Banco Central permitiu a entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional, com o objetivo de aumentar a concorrncia, melhorar os servios prestados e minimizar os custos, embora tal estratgia no tenha logrado os resultados previstos at os dias atuais.121 Ademais o mercado bancrio no Brasil muito concentrado e atua sob a forma de oligoplio, com grande poder de influncia junto aos rgos governamentais, tanto em questes macro como microeconmicas. Segundo Minella (2007), todos os maiores bancos esto envolvidos na direo dos rgos de representao de classe do setor financeiro; oito deles, na prpria Febraban. (...) Atuando de forma simultnea nessas associaes, criam um enorme potencial para, entre outros aspectos, realizar aes coordenadas e promover troca de informaes. Praticamente para a metade dos casos examinados, o envolvimento com o processo poltico e as polticas governamentais manifesta-se na privatizao dos bancos estatais, no financiamento das campanhas eleitorais e na atuao em rgos poltico-ideolgicos que articulam polticas pblicas e aes polticas de orientao neoliberal. Em menor nmero, mas no por isso menos importante, tal influncia consolida-se no trnsito para o comando estratgico do Banco Central. (MINELLA, 2007, p. 118) Com a estabilidade econmica e o fim dos ganhos inflacionrios, o Banco Central permitiu que fossem cobradas receitas pela prestao dos servios bancrios. Naquele tempo, acreditava-se que os bancos teriam dificuldades em honrar seus custos com o fim da ciranda financeira, especialmente os de pessoal (muitos bancos lanaram o Programa de Demisso Voluntria (PDV), a fim de diminuir gastos neste quesito). Com o passar dos anos, tal previso mostrou-se completamente equivocada, e os bancos passaram a obter lucros cada vez maiores com
121

(...) a presena dos bancos estrangeiros no mercado brasileiro no alterou as condies de crdito e de prestao de servios financeiros s empresas no pas. (CARVALHO, STUDART, ALVES JR., 2002, p. 73)

304

PARA ALM DAS URNAS

a cobrana das tarifas bancrias. Retomando o perodo do plano econmico de estabilizao da economia, a partir de 1o/7/1994, quando entrou em vigor a nova moeda, o Real, a Resoluo que disciplinou a cobrana de tarifas bancrias, de maneira ampliada, foi a de n 2.303, de 25/7/1996. Essa legislao se limitava a vedar a cobrana de determinados tipos de servio, indicar as excees a esta regra, enunciar as penalidades em caso de descumprimento, disciplinar a maneira como essas informaes seriam dadas aos clientes e a periodicidade de 30 dias antes do aumento e da criao de novas tarifas. Dessa forma, foi permitido que os bancos cobrassem por diversos servios que antes no eram cobrados e que criassem outras espcies de prestao de servios que no existiam. Era exigida apenas, para instituio da nova cobrana, a divulgao do aumento de preos e/ou da criao de nova(s) tarifa(s) nas prprias agncias bancrias, por meio da afixao de quadros informativos 30 dias antes da entrada em vigor da nova tabela de preos. O contedo genrico da Resoluo no 2.303 possibilitou a criao das mais diversas nomenclaturas tarifrias, alm da cobrana discrepante de valores pelo mesmo servio. O cliente no conseguia comparar preos nem tipos de servios oferecidos por cada banco. s vezes, para uma mesma espcie de prestao de servio, havia terminologias diferenciadas, impossibilitando at a compreenso do cliente em relao a qual servio estava sendo ofertado. Ainda, em que pese a supracitada resoluo ter vedado a cobrana de determinados servios, o prprio site do Banco Central registrou o valor que os bancos cobravam por alguns desses mesmos servios proibidos, segundo relato do deputado Vinicius Carvalho, em audincia pblica realizada pela Cmara dos Deputados, em 20/6/2007 (p. 27 e 28), para tratar da cobrana da tarifa bancria: (...) Cobrana de Carto Magntico comum para dbito, saque e consultas: a menor tarifa encontrada foi de R$ 2,50 e, a maior, R$ 36,00. A norma do banco central que regulou o talo e o carto magntico gratuitos prev aos correntistas lanarem mo de seus recursos em determinado perodo sem nus. Mas no o que vemos no relato desse tcnico do Banco Central do setor de atendimento ao consumidor: Infelizmente, o que no proibido liberado. E como vrias normas baixadas pelo Banco Central so dbias,

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

305

o Banco as interpreta da forma que lhe for mais conveniente, deixando pouco espao para que a fiscalizao do Banco Central possa proteger os usurios do sistema.122 Outro abuso dos bancos a cobrana de tarifa para extrato de conta. Diz a Resoluo n 2.747, de 28/6/2006 (alterou o art. 1 da Resoluo no 2.303, de 25/7/1996), em seu artigo 2, in verbis: Art. 1 Vedar as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil a cobrana de remunerao pela prestao dos seguintes servios: VII Fornecimento de um extrato mensal contendo toda a movimentao do ms. Como o inciso sete, acima citado, no desce a detalhes, os bancos cobravam por este extrato, desobrigando apenas o extrato auferido pela internet. Essa prtica comum nas resolues que regem a tarifa bancria: a generalizao de contedo. O caso das tarifas bancrias no Brasil comprova a necessidade de regulamentao, pois ao seguir a poltica neoliberal do ex-ministro Pedro Malan, no sentido de deix-las livres, revelia das prprias foras do mercado, o custo das tarifas para o consumidor tornou-se estratosfrico, e a lucratividade dos bancos exorbitante. Como o mercado bancrio brasileiro muito concentrado e atua na forma de oligoplio, a regulao da cobrana dos servios bancrios faz-se necessria, pois proporciona maior equanimidade entre os diversos atores sociais, num ambiente de mercado imperfeito. A confeco da Resoluo no 3.518 (esta revogou a Resoluo no 2.303), que tambm trata da tarifa bancria, foi uma tentativa da Comisso de Defesa do Consumidor da Cmara dos Deputados de impor limites s cobranas abusivas das tarifas bancrias, tendo em vista o altssimo nmero de reclamaes que chegou Ouvidoria da Cmara. Contudo, conveniente salientar que os bancos
122

Os estudos do Consultor Financeiro Miguel Jos Ribeiro de Oliveira, ncora do site Vida Econmica (www.vidaeconomica.com.br), comprovam esta afirmao. Os treze maiores bancos de varejo analisados no perodo 2001-2006, no estudo intitulado Evoluo das Tarifas Bancrias para pessoa fsica no perodo de 2001-2006, cobravam tarifa para o quesito Carto-Magntico, para dbito, saques e consultas em algum momento dentro desse espao de tempo.

306

PARA ALM DAS URNAS

possuem grande poder de influncia no governo, no prprio rgo regulador (Banco Central), como tambm no Congresso Nacional, por meio do financiamento de campanha e outras tentativas de aproximao, e, ainda, junto aos rgos responsveis pela formulao de polticas pblicas. Certamente a prtica do lobby legtima e, em muitos pases, regulamentada, por fazer parte natural do jogo poltico democrtico, porquanto todos os grupos de presso tm o direito de expor seus interesses a quem tem o poder de deciso. Por meio dos resultados alcanados com a publicao da Resoluo no 3.518, analisada neste trabalho, percebe-se que os grandes beneficirios dessa legislao foram os prprios bancos. A resoluo foi confeccionada com muitas lacunas, permitindo que as instituies financeiras continuassem auferindo lucros altssimos, considerados, inclusive, os maiores do mundo. Na verdade, o consumidor quase no foi favorecido por essa regulamentao, principalmente em termos financeiros, o que denota o grande poder de influncia do capital financeiro. A atuao dos diversos atores sociais e polticos interessados em aperfeioar a cobrana dos servios bancrios para os consumidores no logrou o xito esperado. O grande ganho dos consumidores, segundo as entrevistas realizadas, foi colocar em evidncia o problema da cobrana abusiva das tarifas bancrias junto mdia e perante a populao, o que no tinha sido feito at a data da publicao desse normativo. importante salientar que os bancos praticam o lobbying de diversas maneiras e em vrios rgos governamentais. Atuam de forma discreta, mas sem deixar de observar e de tentar influenciar as decises a serem tomadas pelo governo, que porventura lhes possam causar empecilhos futuros, principalmente no tocante lucratividade. Esto frequentemente tentando se aproximar de deputados e servidores, com vistas a obter informaes privilegiadas. Sempre observam os movimentos dos parlamentares que por acaso possam vir a afetar os bancos, principalmente em relao iniciativa de novas proposies. Aproximaram-se de pessoas que estavam estudando a respeito da tarifa bancria e que tinham a possibilidade de influenciar o consumidor bancrio com suas anlises. Os bancos no s tentam influenciar; muitas vezes tambm compram aquilo de que necessitam, mostrando seu poderio financeiro, segundo depoimentos de entrevistados. Trata-se de tema muito rico, que merece pesquisa exploratria de maior extenso, principalmente em relao aos resultados pragmticos de foras to

ANDREA KARLA CAVALCANTI DA MOTA CABRAL

307

discrepantes na representao poltica. Os poderes dos grupos de presso so fragmentados e desiguais, como os estudados neste trabalho, e causam, muitas vezes, desequilbrios sociais e econmicos. O grande desafio da democracia tornar mais equnime essas foras sociais naturais oriundas dos grupos de interesse, para a obteno de mais justia social.

INTEGRAO: A PARTICIPAO DE PARLAMENTOS REGIONAIS


Norma da Silva Venncio Pires

Introduo
Os governos eleitos mais alinhados com a esquerda em pases da Amrica do Sul, nos primeiros anos deste incio do sculo XXI, refletem o fortalecimento de movimentos sociais e representam uma alternativa de mudana no subcontinente. Esse cenrio, aliado alterao de paradigma na integrao sul-americana que, da nfase puramente comercial dos anos 90, passa a incluir a integrao fsica e energtica nos anos 2000 (LIMA; COUTINHO, 2006), propicia a instaurao de um novo momento nas relaes do Brasil com seus vizinhos mais prximos. Ao mesmo tempo em que se intensifica a cooperao, o contato mais intenso entre os pases trar tambm como consequncia a ampliao de atritos que podem se transformar em tenses. Impossibilitados de atender s elevadas expectativas de suas populaes, governos de pases sul-americanos podem enxergar em um confronto com a potncia regional o Brasil um incentivo promoo da coeso interna (ROCHA, 2009, p. 11). Nesse contexto, adquire especial relevncia a consolidao de foros de dilogo multilateral para o adequado encaminhamento de solues para temas sensveis, sendo as assembleias parlamentares regionais123 um locus bastante apropriado para esse debate. exceo do Parlamento Europeu, entretanto, as instituies parlamentares existentes em nvel internacional ou regional esto longe de desempenhar, no
123

O termo genrico assembleia parlamentar ou Parlamento ser utilizado no texto para designar instituies colegiadas de representao poltica, cuja denominao pode variar significativamente.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

311

seu conjunto, as competncias clssicas de representao, legislao, legitimao e controle atribudas a um rgo parlamentar, de acordo com a classificao de Maurizio Cotta (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUINO, 2004, vol. 2, p. 883), conforme afirma Maria Cludia Drummond (2005, p. 38). As assembleias que no elegem diretamente seus integrantes exercem a funo de representao apenas parcialmente. Embora seus membros sejam detentores de mandato popular, no foram eleitos por sufrgio universal direto para exercer representao em nvel regional ou internacional. Essas instituies no exercem, igualmente, competncia legislativa124, mas apenas consultiva, no tendo qualquer protagonismo decisivo na proposio e aprovao de normas negociadas em mbito regional ou internacional e no desfrutam de poder de controle sobre outros rgos. No caso especfico dos Parlamentos vinculados a esquemas integracionistas, no detm poder de controle sobre as demais instituies da integrao, com exceo do Parlamento Europeu (DRUMMOND, 2005, p. 39). No entanto, no continente americano, onde a presena do Executivo to forte, as assembleias parlamentares regionais aparentam cumprir um papel diferenciado. A criao desse espao institucional confere possibilidades no s de atenuar conflitos polticos antes de se chegar ao Executivo, como tambm possibilita a interlocuo com a sociedade civil e a difuso de informaes sobre temas internacionais, facilitando assim a construo da integrao regional. Ao participar de Parlamentos regionais, os parlamentares sentem-se inseridos no processo de integrao, passam a assumir responsabilidades em encontrar solues regionais para questes que afetam o subcontinente e desenvolvem uma noo de pertencimento. A existncia dessas instituies pode, igualmente, provocar efeitos estabilizadores nos processos integracionistas. Ainda que no seja uma fora suficiente para difundir uma cultura125 de integrao na sociedade de forma geral, os Parlamentos de integrao podem se tornar veculo difusor de valores, atitudes e crenas de cooperao e solidariedade, de superao de rivalidades e de fortalecimento da democracia nos pases da regio. Contribuem tambm para socializar os parlamentares em temas internacionais, tornando-os mais aptos a participar da formulao e conduo da poltica externa.

124

Com exceo do Parlamento Europeu, que, em algumas matrias, tem o poder de legislar em conjunto com o Conselho da Unio Europeia. Cultura considerada aqui como um conjunto de valores, atitudes e crenas.

125

312

PARA ALM DAS URNAS

O Parlamento do Mercosul (Parlasul) tem tambm como competncia acelerar os procedimentos legislativos necessrios para a entrada em vigor, em cada pas, das normas emanadas dos demais rgos do Mercosul. Apesar de no ter contribudo ainda para agilizar a internalizao de normas, o Parlasul, nos seus dois primeiros anos de funcionamento, parece ter cumprido papel no idealizado inicialmente pelos formuladores do Tratado de Assuno. Como ser observado mais adiante, o Parlamento do Mercosul tem atuado como relevante frum de debate sobre questes que requerem um enfoque regional. Logo, partindo-se do princpio de que as assembleias parlamentares regionais podem contribuir para aprofundar e dar transparncia ao movimento e para gerar um ambiente integracionista em diferentes planos da realidade latinoamericana, o estudo teve a inteno de examinar o papel do Parlamento do Mercosul (Parlasul) e do Parlamento Latino-Americano (Parlatino) no fortalecimento de uma cultura integracionista, bem como na difuso de informaes sobre temas internacionais para os parlamentares da regio. Em termos tericos, possvel afirmar que o primeiro argumento insere-se no campo de estudos das Relaes Internacionais, tomando-se como referncia os trabalhos que relacionam a participao legislativa com o aumento da cooperao e da credibilidade dos compromissos internacionais. Baseiase tambm na perspectiva construtivista do atual debate das Relaes Internacionais que analisa as interaes entre os diferentes atores na poltica mundial contempornea. A abordagem construtivista afirma que os atores no existem separados de seu ambiente social e de sistemas de significado compartilhado, ou seja, da cultura (HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 73). Logo, segundo essa perspectiva, os interesses e identidades dos atores so construdos socialmente. O segundo argumento insere-se no campo de estudos das relaes ExecutivoLegislativo, mais especificamente nas teorias que tentam identificar o ator central do processo legislativo, se seriam os deputados, os partidos ou as comisses. Cada um desses atores est relacionado a um modelo terico distinto: o modelo distributivista, o modelo partidrio e o modelo informacional.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

313

Poder Legislativo: cooperao internacional e difuso de informaes


A integrao uma forma avanada de cooperao. Stanley Fischer (1988, apud MILNER, 1997, p. 9) apresenta uma anlise sistemtica de diferentes tipos de polticas de cooperao. No seu esquema, o ltimo nvel, que representa a mais extrema forma de cooperao internacional, pode ser exemplificado por uma unio monetria com uma nica moeda e um nico banco central; por uma unio aduaneira, que engloba um nico mercado; ou, na rea de segurana, pela unio de foras militares nacionais em uma nica fora internacional. A cooperao, por sua vez, vista de forma distinta nas diferentes teorias do atual debate sobre as Relaes Internacionais, que incluem abordagens realistas, liberais e construtivistas. Cada uma dessas abordagens tem os seus prprios conceitos e hipteses que objetivam analisar as interaes entre os diferentes atores na poltica mundial contempornea. A tica realista considera o Estado como ator unitrio, cuja poltica externa independe de fatores internos. A premissa ontolgica realista sobre o Estado se desdobra ento em: autonomia com relao ao ambiente poltico domstico e capacidade de agir de modo coerente em mbito internacional (LIMA, 2000, p. 270). Na perspectiva liberal, o Estado no o decisor central unitrio. Existe uma estrutura de poliarquia, composta por atores polticos com diferentes preferncias e que compartilham poderes no processo decisrio de poltica externa (MILNER, 1997, p. 11).126 J na tica construtivista, a nfase recai nas normas e instituies internacionais, na extenso com que os valores condicionam no somente as expectativas, mas tambm a identidade e as diferentes construes que os atores produzem da realidade internacional (ROCHA, 2002, p. 18). Essa perspectiva parte do pressuposto de que as Relaes Internacionais ocorrem no seio de uma espcie de sociedade cujas normas, a um s tempo, influenciam o comportamento dos agentes ao estabelecer padres a serem seguidos e outros a serem evitados e lhes definem, parcialmente, as preferncias (ROCHA, 2002, p. 60). Para Helen Milner (1997, p. 6-7), autores realistas, tais como H. Morgenthau, E. H. Carr e K. Waltz, tm dificuldades em explicar a cooperao. No realismo, a cooperao aparece como um elemento do processo de equilbrio de poder necessrio para a sobrevivncia das naes. Os Estados devem procurar o equilbrio com outros Estados para sobreviver no contexto anrquico da poltica mundial, e a coope126

Segundo a sua definio, poliarquia refere-se aos arranjos de diviso de poder entre os grupos domsticos.

314

PARA ALM DAS URNAS

rao uma manifestao externa desse comportamento de equilbrio. Coordenar polticas com outro pas permite que um se equilibre contra a ameaa de poder de um terceiro pas. Esse equilbrio deve ser por pouco tempo e no ser muito bem institucionalizado, j que os aliados permanecem sempre como potenciais inimigos. Alm disso, na ausncia de uma ameaa externa que requeira a colaborao para a defesa, a cooperao parece inexplicvel para os realistas. A longo prazo, a cooperao institucionalizada entre as naes parece ser uma anomalia. Diferentemente dos autores da perspectiva realista, que acreditam que a anarquia, a diviso de poder e o conflito dominam o cenrio internacional, os adeptos do institucionalismo liberal creem que a cooperao tambm pode configurar as questes internacionais. Para eles, as instituies internacionais so capazes de promover a cooperao e reduzir os efeitos desestabilizadores da anarquia. Essa vertente considera as instituies polticas internas e as prticas que afetam o processo de formao das preferncias dos atores domsticos as mais importantes estruturas que caracterizam a poltica internacional. So os interesses dos indivduos e dos grupos domsticos que moldam a poltica externa dos Estados, ou seja, o Estado ir seguir a poltica que melhor servir ao interesse desses atores (RITTBERGER, 2005, p. 22). Robert Keohane e Joseph Nye (1977), por exemplo, criticam a viso das relaes internacionais como primordialmente interestatal em razo da existncia de atores no estatais cuja ao internacional afeta os indivduos e cujo comportamento escapa ao controle dos Estados. Acreditam tambm que o crescimento dos nveis de interdependncia dos Estados estaria gerando um aumento da demanda por cooperao entre eles (LIMA, 2001, p. 10 e 12). A perspectiva dos regimes internacionais, que podem ser tanto uma organizao internacional como um conjunto de regras que governam a ao estatal em reas particulares, como a aviao ou a navegao (JACKSON; SORENSEN, 2007, p. 166), , portanto, a resposta liberal para o problema da estabilidade e da cooperao, em oposio soluo realista representada pela ideia da necessidade de um ator hegemnico com vontade e poder para impor a cooperao aos demais (LIMA, 2001, p. 12). Alexander Wendt (1999), um dos principais tericos do construtivismo, assegura que a presena ou ausncia de cooperao no predeterminada pela estrutura anrquica do sistema internacional. Os Estados podem assumir diferentes identidades, com culturas hobesiana, lokeana ou kantiana, tendo, em cada caso, o predomnio do papel do inimigo, do rival e do amigo respectivamente. Para ele, o processo de interao que explica a construo de identidades, pois sem a

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

315

formao de identidades no se pode falar em interesses, e no podemos saber o que queremos se no sabemos quem somos. A criao e o funcionamento das instituies devem ser compreendidos em um contexto intersubjetivo e no apenas material. As organizaes internacionais so fruns onde se desenvolvem normas e expectativas convergentes sobre o comportamento internacional. Ao produzir e ensinar normas, as organizaes internacionais contribuem para mudar as formas de interao no sistema internacional (HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 76). A nfase nas ideias, na argumentao e na criao de comunidades epistmicas integram a abordagem construtivista e so essenciais para a anlise do papel das assembleias parlamentares regionais no processo de integrao desenvolvida neste estudo. Para os construtivistas, as instituies internacionais podem mudar a definio de interesses e identidade dos Estados e de outros atores. Uma vez que os interesses e identidades so construdos socialmente, as organizaes internacionais atuam como fruns que podem gerar um espao de interao. Dessa forma, essencial compreender o processo de argumentao que ocorre quando diferentes atores interagem. Esse processo produtivo, pois gera resultados e mudana nos interesses e nas identidades. Frequentemente, as organizaes internacionais so fruns privilegiados para esse processo de argumentao (HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 75). As comunidades epistmicas, segundo definio de Peter Haas em um nmero especial da revista International Organization, de 1992, so redes de profissionais, reconhecidos como especialistas em uma determinada rea do saber, que adquirem autoridade sobre conhecimento relevante para a definio de polticas em uma rea especfica. Esses grupos podem identificar interesses, delinear debates pblicos, apontar para questes que devem ser objeto de negociao, alm de propor medidas especficas. Eles compartilham crenas normativas (sobre como o mundo deve ser), crenas causais (sobre a relao entre polticas especficas e resultados possveis), noes de validao do conhecimento e o envolvimento em prticas associadas a determinado conjunto de problemas. (apud HERZ; HOFFMANN, 2004, p. 77)

316

PARA ALM DAS URNAS

Nesse sentido, conforme afirma Tullo Vigevani (2005, p. 98), as anlises das relaes Argentina-Brasil do perodo 1986-1990 confirmam a ideia de que a existncia de comunidades epistmicas com viso semelhante e interesses convergentes um dos ingredientes necessrios dos processos de integrao. Ainda segundo esse autor, uma vez que o aparelho do Estado no neutro relativamente aos interesses existentes na sociedade, o surgimento de comunidades epistmicas indica que algo acontece, alm dos interesses formais do Estado nacional e dos interesses das empresas. Como sugere a experincia dos processos de integrao, a emergncia de atores sociais, de instncias subnacionais ou de outros segmentos do aparelho estatal importante para a consolidao da integrao (VIGEVANI, 2005, p. 82). Helen Milner (1997), em importante estudo sobre a influncia dos interesses domsticos, das instituies polticas internas e da informao no processo de cooperao, argumenta que a cooperao entre as naes menos afetada pelo medo de ganhos relativos ou trapaas de outros pases do que pelas consequncias da distribuio domstica dos esforos de cooperao: Acordos de cooperao criam vencedores e perdedores no mbito interno; geram, portanto, apoiadores e opositores. A luta interna entre esses grupos condicionam a possibilidade e a natureza dos acordos de cooperao internacional. Negociaes internacionais para efetivar a cooperao frequentemente fracassam devido a polticas domsticas e tais negociaes so muitas vezes iniciadas por causa da poltica domstica. Todos os aspectos da cooperao so afetados por fatores domsticos porque a cooperao uma continuao da luta poltica domstica por outros meios. (MILNER, 1997, p. 9-10, traduo do autor) Para se entender o processo de tomada de decises, segundo Milner (1997, p. 11-14), preciso compreender as relaes entre os atores domsticos, que so trs: o Executivo, o Legislativo e os grupos de interesse da sociedade. Esse um jogo que depende de trs variveis: as diferenas entre as preferncias dos atores polticos, a distribuio interna de informao e a natureza das instituies polticas domsticas, que determinam como o poder de deciso distribudo entre os atores.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

317

A distribuio de poder e informao entre os grupos domsticos e a divergncia entre as suas preferncias definem a extenso da poliarquia. Poliarquia definida pela autora como os arranjos de diviso de poder entre os grupos domsticos, conforme j citado anteriormente. O modelo de relaes entre as polticas domstica e internacional construdo por Milner baseia-se na teoria de jogos de dois nveis, elaborada por Robert Putnam. O conceito de jogos de dois nveis enfatiza a dimenso causal da poltica domstica na formao da poltica internacional e a necessidade de integrar os nveis de negociao internacional e de ratificao domstica: A poltica de muitas negociaes internacionais pode, para efeitos prticos, ser concebida como um jogo de dois nveis. No nvel nacional, grupos domsticos perseguem seus interesses pressionando o governo a adotar polticas favorveis e polticos buscam o poder construindo coligaes entre esses grupos. No nvel internacional, governos nacionais procuram maximizar sua prpria habilidade para satisfazer presses domsticas, enquanto minimizam as consequncias adversas de evolues externas. Nenhum desses dois jogos pode ser ignorado pelos governantes, enquanto seus pases permanecem interdependentes, mas soberanos. (PUTNAM, 1988, p. 434, traduo do autor) Para Putnam (1988, p. 436-437), o processo de negociao pode ser decomposto em: 1) barganha entre os negociadores para levar a um acordo tentativo, chamado Nvel I; 2) discusses domsticas sobre a ratificao do acordo, chamado Nvel II. Os dois nveis de negociao esto intrinsecamente ligados, pois o acordado no Nvel I dever ser ratificado pelo Nvel II, por ambos os lados. Um acordo negociado no Nvel I no poder ser emendado no Nvel II sem a reabertura de negociaes no Nvel I. Dessa forma, o leque de possibilidades, ou seja, o limite

318

PARA ALM DAS URNAS

de resultados politicamente aceitveis para obter aprovao pelo Nvel II chamado de win set. Win set maiores tornam acordos Nvel I mais provveis, mas o negociador que detm grande win set corre o risco de ser mais pressionado pela outra parte. Win set menores levam a maiores riscos de fracasso, mas pode ser uma vantagem de negociao: o argumento de que a proposta no ser aceita domesticamente muito utilizado. Nas anlises baseadas em jogos de dois nveis, os tomadores de deciso so vistos como atores racionais que atuam simultaneamente nos ambientes domstico e internacional, usando tanto variveis externas para resolver problemas domsticos quanto fenmenos domsticos para justificar decises de poltica externa (ROCHA, 2002, p. 119). Essa aproximao terica vem ganhando relevo nos ltimos anos, tanto por sua novidade e consistncia, como pelo modo como favorece a anlise de fenmenos inerentes a processos de integrao. No mbito do Mercosul, essa anlise vem sendo produzida para demonstrar a extenso em que os tomadores de deciso brasileiros utilizaram o processo de integrao como instrumento para consolidar o nvel de abertura da economia alcanado no incio da dcada de 1990 (ROCHA, 2002, p. 119). Logo, no mbito externo, os negociadores utilizam-se de presses domsticas dificuldade para obter aprovao congressual para obter acordos mais favorveis e, no mbito interno, lderes utilizam-se de presses internacionais para alcanar um objetivo de poltica domstica que eles no conseguiriam de outra forma. A participao legislativa nos processos de integrao pode ser inserida tanto na perspectiva liberal institucionalista, uma vez que o Poder Legislativo um importante ator domstico que pode influenciar decises de poltica externa, quanto na perspectiva construtivista, j que as assembleias parlamentares internacionais so fruns privilegiados na conformao de identidades e interesses. Lisa Martin estuda o grau de participao do Poder Legislativo nas negociaes internacionais e seus efeitos na cooperao, via mecanismo da credibilidade. Para a autora, a credibilidade dos compromissos um persistente problema na poltica internacional, e a participao legislativa nas barganhas permite s democracias firmarem compromissos com mais credibilidade com outros Estados, aumentando a confiana mtua. (...) a credibilidade dos compromissos um problema recorrente na poltica internacional.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

319

As formas de cooperao internacional que oferecem aos estados os maiores benefcios requerem a realizao de compromissos crveis entre eles. (MARTIN, 2000, p. 3, traduo do autor) (...) Mas uma maior compreenso da cooperao exige anlises sistemticas das condies internas para o compromisso. No caso das democracias, o papel institucional do Legislativo uma das principais fontes de variao na habilidade de se firmar compromissos crveis. (MARTIN, 2000, p. 39, traduo do autor) Martin (2000, p. 5) argumenta que parmetros legislativos (legislative constraints) levam a melhores possibilidades de implementao dos compromissos assumidos. Quando agentes do Executivo no esto sujeitos a limitaes impostas pelo Legislativo, eles podem negociar com maior flexibilidade, mas esse aparente poder negociador pode dificultar a implementao dos acordos. A falta de restries domsticas ex ante possibilita tambm que as negociaes sejam feitas de forma arbitrria, com padres irreais de cooperao internacional. Por outro lado, quando os legislativos esto bem integrados no processo de cooperao internacional, a implementao dos acordos ocorre, na maioria das vezes, conforme o previsto. O processo de mudana na legislao domstica possibilita aos Parlamentos criar empecilhos para a implementao do acordado: O processo de alterao de leis internas possibilita grande oportunidade para os parlamentos minarem ou mesmo impedirem a implementao desses importantes acordos internacionais, algumas vezes forando a renegociao ou tratamento especial para pases individuais e colocando todo o processo de integrao econmica em terreno instvel. (MARTIN, 2000, p. 42, traduo do autor) Baseada nessa perspectiva, Lisa Martin formulou, ento, as seguintes hipteses: - Hiptese da Credibilidade: a participao institucionalizada do Poder Legislativo em acordos de cooperao internacional aumenta a credibilidade dos compromissos internacionais; e

320

PARA ALM DAS URNAS

Hiptese da Cooperao: a participao institucionalizada do Poder Legislativo intensifica os processos de cooperao internacional. Para testar a Hiptese da Credibilidade, Martin analisou a correlao positiva entre o envolvimento parlamentar nas negociaes e a eficiente implementao da legislao da Unio Europeia pelos Estados e concluiu: Compromissos governamentais so mais provveis de serem crveis e, portanto, maior a sua implementao, se os parlamentos envolvemse desde o incio no processo de negociao, se so estabelecidos padres claros de prestao de contas e se o processo de implementao transparente. Como as teorias de interao Legislativo-Executivo sugerem, mecanismos indiretos de influncia do Legislativo surgem no momento da implementao. (MARTIN, 2000, p. 170, traduo do autor) Nos estudos realizados por autores brasileiros, o aumento da participao do Legislativo na poltica externa defendido no trabalho de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos (2001, p. 145-147) sobre o Congresso e a poltica de comrcio exterior. Para os autores, com a participao do Legislativo, a formulao da poltica de comrcio exterior ganharia em eficincia, ao ser dotada de maior credibilidade e estabilidade. Os negociadores poderiam tambm adquirir maior poder de barganha, conforme a teoria dos jogos de dois nveis explicitada por Robert Putnam. A montagem de um sistema eficiente de delegao congressual iria contribuir para o aperfeioamento do sistema de freios e contrapesos do presidencialismo brasileiro e iria aumentar as perspectivas de eficcia da poltica de comrcio exterior do pas. Os debates realizados nas assembleias parlamentares internacionais, principalmente nas reunies de suas comisses, possibilitam a difuso de informaes tcnicas e a socializao de parlamentares em temas internacionais. Nesse sentido, as assembleias podem ser analisadas sob o aspecto do modelo informacional do comportamento legislativo. As teorias originadas no mbito da cincia poltica norte-americana sobre o comportamento legislativo tm como questo subjacente a identificao do

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

321

ator central do processo legislativo: os deputados, os partidos ou as comisses. Cada um desses atores est relacionado a um modelo terico distinto: o modelo distributivista, o modelo partidrio e o modelo informacional, respectivamente (CARVALHO, 2003, p. 17). De acordo com o modelo distributivista, a unidade bsica de anlise o comportamento do legislador, que tem como objetivo a reeleio. Para os tericos desse modelo, os legisladores constroem uma relao personalizada com os eleitores e tm o seu trabalho voltado para levar benefcios oramentrios ao seu distrito eleitoral. A explicao da produo e da organizao legislativa est na forma pela qual os legisladores se elegem. A lgica do Congresso espelharia necessidades localizadas no momento eleitoral e s poderiam ser compreendidas, portanto, por intermdio da conexo eleitoral. O processo decisrio seria, ento, particularizado e clientelista. Os formuladores da perspectiva partidria acreditam no forte valor informacional das siglas partidrias, que so uma concisa e eficiente fonte de informao sobre o posicionamento dos parlamentares a respeito de grandes temas nacionais. Compatibilizar a manuteno desse valor informacional com os interesses individuais dos parlamentares gera um problema de ao coletiva. Para solucion-lo, os partidos delegam autoridade para os lderes partidrios. Os adeptos desse modelo partem da ideia de que no Congresso existe tambm forte delegao de autoridade para as comisses. Isso no significa, no entanto, que os partidos abrem mo de fazer poltica. A delegao de autoridade seria a melhor forma de organizar a ao coletiva. crucial para a diviso do trabalho e o desenvolvimento da especializao, acarretando grandes ganhos de eficincia. Seria inconcebvel, portanto, que os partidos no Congresso pudessem alcanar seus objetivos coletivos sem essa delegao (KIEWIET; MCCUBBINS, 1993, p. 24, 37, 43). A perspectiva informacional, por sua vez, enfatiza dois postulados no considerados nos modelos anteriores: o majoritrio e o da incerteza. Pelo postulado majoritrio, estabelece-se que as decises do Legislativo tm como fundamento a vontade da maioria. J o postulado da incerteza afirma que os legisladores decidem sem conhecer com certeza os resultados das polticas pblicas que aprovam. Logo, o problema organizacional do Legislativo o de garantir que as decises sejam tomadas de acordo com a preferncia da maioria e baseadas no maior nmero possvel de informao, com vistas a reduzir a incerteza sobre os efeitos das polticas pblicas. A reduo das incertezas um bem coletivo fundamental a ser alcanado. Dessa forma, a instituio legislativa ser tanto

322

PARA ALM DAS URNAS

mais eficiente quanto mais conduzir os parlamentares a adquirir e compartilhar conhecimentos especializados (SANTOS; ALMEIDA, 2005, p. 696). Os tericos do modelo informacional acreditam tambm que somente se livrando da dependncia de informaes do Executivo poder o Legislativo desempenhar um efetivo e distinto papel deliberativo. Logo, o foco dessa abordagem a escolha de regras e procedimentos que propicie incentivos para os legisladores desenvolverem expertise poltica e partilharem informaes relevantes com outros legisladores: (...) Se adquirida e compartilhada, a expertise poltica individual repercute no todo, ou seja, em todos os legisladores (KREHBIEL, 1992, p. 5). Essa expertise ser gerada no mbito dos trabalhos das comisses, que possibilitam ao especialista distribuir informaes e capacitam legisladores medianos, ou seja, no especialistas, a tomar decises. Dessa forma, as decises podero ser tomadas com o maior volume possvel de informaes. O ponto timo organizacional nessa perspectiva a reduo das incertezas quanto aos resultados das polticas. No entanto, conforme assinala Krehbiel (1992, p. 64), os potenciais benefcios dessa expertise s surtiro efeito se os arranjos institucionais contiverem fortes incentivos aos legisladores para se especializar e compartilhar conhecimentos com seus colegas. Krehbiel ressalva, igualmente, que as teorias informacionais so cuidadosas em no assegurar que deliberaes e discusses significativas ocorram ou, de forma equivalente, assegurar que a incerteza reduzida via especializao e compartilhamento de informaes. De acordo com Fabiano Santos e Acir Almeida (2005, p. 697), h um consenso na literatura quanto ausncia de incentivos institucionais para a aquisio e distribuio de informaes no interior do Legislativo brasileiro. Como ser observado mais adiante, esse justamente um dos maiores problemas da participao parlamentar nas assembleias internacionais no Congresso Nacional: o no compartilhamento de experincias. O representante da Cmara dos Depu tados na Assembleia Euro-Latino-Americana (Eurolat), deputado Eduardo Barbosa (PSDB/MG), sente falta de um locus institucionalizado no Congresso Nacional para o compartilhamento dessas informaes e experincias127.

127

Entrevista concedida autora em 11 de novembro de 2008.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

323

Toda essa discusso terica demonstra que o Legislativo pode contribuir para a cooperao e para a difuso de informaes sobre temas internacionais. Demonstra tambm que as instituies podem ter um efeito constitutivo nos atores, modificando seus interesses e at mesmo sua identidade. Logo, ao criar um espao de dilogo e disseminar informaes, as assembleias parlamentares regionais auxiliam na formao de um ambiente de cooperao e na criao de uma identidade regional, de fundamental importncia para o aprofundamento do processo de integrao. Por meio de um levantamento emprico da atuao do Parlatino e do Parlasul, este estudo pretende examinar a validade desses argumentos128. Esses dois Parlamentos foram objeto de anlise, entre outras razes, por serem as duas nicas assembleias regionais institucionalizadas por meio de um tratado internacional. Ademais, o Parlatino a primeira experincia de assembleia parlamentar da Amrica Latina e tem as suas atividades organizadas em comisses temticas bem estruturadas. O trabalho realizado nessas comisses permitiu examinar os argumentos tericos do modelo informacional do comportamento legislativo, no que se refere difuso de informaes. O Parlasul, por sua vez, foi analisado por diversos motivos: a nica assembleia a que o Brasil pertence inserida em um processo de integrao, com um conjunto de normas e tratados vigentes; a atual prioridade do Congresso Nacional; conta com a participao assdua de um mesmo grupo de parlamentares dos diferentes pases, que convive em curtos intervalos de tempo, o que permitiu observar a criao de um ambiente integracionista e o consequente fortalecimento da cultura de integrao; e, finalmente, h a previso de serem realizadas eleies diretas para os seus integrantes. importante ressaltar tambm que, ademais do Parlatino e do Parlasul, o Parlamento brasileiro integra as seguintes assembleias ou fruns parlamentares: Confederao Parlamentar das Amricas (Copa); Frum Parlamentar das Amricas (Fipa); Parlamento Amaznico; Assembleia Euro-Latino-Americana (Eurolat); Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP); e Frum Parlamentar Ibero-Americano.

128

O registro detalhado dessa observao emprica est na dissertao de mestrado Parlamentos regionais e o processo de integrao. Ver PIRES, 2009b, p. 74-80 e 91-106.

324

PARA ALM DAS URNAS

Parlamento Latino-Americano (Parlatino)


Na Amrica Latina, a primeira assembleia parlamentar regional foi o Parlamento Latino-Americano, fundado em 1964. O Parlatino foi criado alguns anos aps o ressurgimento do movimento integracionista na regio, com o estabelecimento da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), em 1960, sem ter, entretanto, nenhuma vinculao com essa associao. Nesta primeira fase de sua existncia, a instituio se fundamentava em um acordo entre os Parlamentos nacionais, sem interveno dos Estados nem o reconhecimento jurdico internacional (ALCALAY, 1990, p. 196). A iniciativa de reunir os legislativos da regio em um organismo foi exclusivamente parlamentar. O primeiro movimento nesse sentido partiu de um brasileiro, o deputado Franco Montoro, que apresentou em 1963, na Cmara dos Deputados, o Projeto de Resoluo n 38/63. A proposio previa a criao de um organismo parlamentar latino-americano, uma vez que o ideal integracionista era partilhado por parlamentares da regio (MURICA ROJAS, 1987, p. 1). O projeto, entretanto, no chegou a ser apreciado. Existia, portanto, uma conscincia integracionista nos legislativos da regio: (...) Em nossas visitas aos diferentes pases se confirmou essa impresso. H uma conscincia integracionista profunda e generalizada, que necessita de uma catalizao construtiva como esse primeiro encontro de Lima (...). (EZCURRA, 1964, traduo do autor) Essa conscincia integracionista foi materializada em uma reunio no Congresso do Peru, em dezembro de 1964, quando foi realizada a Assembleia Constitutiva do Parlamento Latino-Americano. Compareceram ao encontro delegaes de 14 pases: Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. O Mxico esteve presente na qualidade de observador. Nos primeiros anos de existncia, em que pases do continente eram governados por regimes militares, o Parlatino passou a desempenhar relevante papel de locus de clamor por liberdades democrticas. Na viso da deputada Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM), ex-presidente do Grupo Brasileiro do Parlamento

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

325

Latino-Americano, o caminho da integrao chegou a ser uma das formas de se reagir s ditaduras da regio: A histria do Parlatino uma histria interessante. Em um momento de exceo que se abateu sobre quase todo o continente latinoamericano (...), parlamentares mais progressistas buscaram esse caminho da integrao para trocar ideias e para tentar reagir quele momento de exceo, e foi [assim] que essas organizaes, como o Parlatino, foram se desenvolvendo e foram mudando um pouco as suas caractersticas com o passar do tempo.129 Para Andrs Malamud e Lus de Sousa (2005, p. 390), a relevncia desse frum diminuiu medida que a democracia se consolidou e se estendeu quase totalidade dos pases da Amrica Latina e os parlamentos nacionais viram a sua existncia e continuidade salvaguardadas. Para eles, o Parlatino foi incapaz de encontrar uma misso de igual capacidade mobilizadora como a que desempenhava de defesa das instituies representativas e dos direitos humanos. Ademais, a causa da integrao regional encontrou novos defensores nos blocos sub-regionais que (re)emergiram no incio dos anos 1990. O seu mrito histrico foi o de constituir um reservatrio de aspiraes democrticas e procedimentos parlamentares durante a idade negra das ditaduras latino-americanas. As suas principais deficincias resultam, provavelmente, do fato de a sua existncia, misso e funcionamento no estarem enquadradas em uma organizao regional.130 Com a evoluo do processo de democratizao na Amrica Latina, a ideia de institucionalizao do Parlatino foi levada adiante. Para tanto, foi realizada, em Cartagena das ndias, Colmbia, de 27 a 29 de setembro de 1987, a Reunio
129 130

Entrevista concedida autora em 18 de fevereiro de 2009. Os autores se referem provavelmente ao fato de o Parlatino no estar inserido em um organograma de um processo de integrao, uma vez que o Parlatino uma organizao regional com personalidade jurdica internacional, criada por um tratado internacional, firmado em 1987, por seus pases membros.

326

PARA ALM DAS URNAS

Conjunta do Parlamento Latino-Americano com os Delegados das Chancelarias da Amrica Latina. Nessa reunio, os parlamentares, que haviam redigido o tratado, atuaram apenas como observadores, deixando aos representantes do Poder Executivo a tarefa de negoci-lo, em respeito ao princpio constitucional que confere ao Executivo a conduo de negociaes internacionais (DRUMMOND, 2005, p. 48-49). Posteriormente, nos dias 16 e 17 de novembro de 1987, em Lima, Peru, o Tratado de Institucionalizao do Parlamento Latino-Americano foi assinado em Reunio de Plenipotencirios131. O Brasil aderiu ao tratado por meio do Decreto Legislativo n 6, de 21 de maro de 1988. O Decreto do Poder Executivo n 97.212, de 12 de dezembro de 1988, o promulgou. Com o passar dos anos, a superao do perodo ditatorial e a criao de assembleias parlamentares nos esquemas de cooperao entre os pases das sub-regies (o Pacto Andino, o Mercosul e o Sistema de Integrao Centro-Americano), o Parlatino passou a desenvolver um trabalho diferenciado. Ademais de perseguir a meta da formao da Comunidade Latino-Americana de Naes, passou a elaborar, com a assessoria de agncias especializadas das Naes Unidas e de organizaes no governamentais, projetos de lei considerados ideais para a adoo nos pases-membros os projetos de leis-marco. O Parlatino transformou-se, ento, em frum de debates, de troca de experincias e de difuso da legislao dos pases-membros. Atualmente o Parlatino constitudo por 22 Congressos de pases do continente: Antilhas Neerlandesas, Argentina, Aruba, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Apesar de territrios autnomos holandeses, Aruba e Antilhas possuem Parlamentos que integram a instituio. Alm de resolues e declaraes, as suas 13 comisses permanentes trabalham na elaborao de marcos jurdicos, denominados leis-marco ou leis-modelo, que
131

O registro detalhado das negociaes que levaram institucionalizao do Parlatino foi feito por Antonio Augusto Canado Trindade, ento consultor jurdico do Itamaraty, que participou como delegado do Brasil nas reunies de Cartagena e Lima em 1987. Ver TRINDADE, 2002, p. 255 a 291.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

327

se constituem subsdios para a elaborao de projetos de lei nos Parlamentos dos pases-membros. Desde que foram iniciados esses trabalhos, j foram aprovadas as seguintes propostas132 (PIRES, 2009b, p. 74-80): 1. Anteprojeto de Lei-Marco de Medicamentos Genricos 2. Anteprojeto de Lei-Marco sobre Preveno, Mitigao e Ateno de Desastres Naturais 3. Anteprojeto de Lei-Marco sobre Promoo Integral das Pessoas da Terceira Idade 4. Lei-Modelo para a Proteo do Aleitamento Materno 5. Proposta de Lei Bsica sobre Bancos de Sangue, Servios de Transfuso de Sangue e Controle de Sorologia 6. Projeto de Lei-Marco de Defesa do Usurio e do Consumidor 7. Sugestes Bsicas de Contedo para a Elaborao de um Projeto de Lei sobre Reorganizao do Sistema de Sade 8. Sugestes de Contedo para a Elaborao de Projetos de Leis em Proteo Materno-Infantil 9. Lei-Marco de Servios Pblicos 10. Lei-Marco do Sistema dos Servios Financeiros 11. Lei-Marco de Servios Postais 12. Lei-Marco sobre Terrorismo 13. Anteprojeto de Lei-Marco de Empresas Recuperadas por Trabalhadores e Trabalhadoras 14. Lei-Marco de Desenvolvimento e Promoo do Ecoturismo Comunitrio para a Amrica Latina e o Caribe 15. Projeto de Lei de Pesca Artesanal 16. Lei-Marco de Desarmamento De acordo com as atas das reunies realizadas em 2008, seguiram sendo discutidas, nas diferentes comisses, a elaborao dos seguintes projetos: Lei-Marco contra o Narcotrfico Anteprojeto de Lei-Marco sobre Combate Pirataria de Produtos e Delitos contra a Propriedade Intelectual em Todas as Suas Formas
132

As leis-marco esto disponveis em http://www.parlatino.org/web/act-des/proyectosde-leyes-marco-promovidos-por-el-Parlamento-latinoamericano.html. Consulta feita em 12/3/2009.

328

PARA ALM DAS URNAS

Lei-Marco sobre Renda Mnima Projeto de Lei-Marco sobre Sade Sexual e Reprodutiva Projeto de Lei-Marco sobre Medicina Tradicional e Complementar Projeto de Lei-Marco sobre Trabalhadoras do Lar Projeto de Lei Processual Trabalhista para a Amrica Latina Lei-Marco sobre o Trabalho Comercial Sexual Lei-Marco para as Pessoas com Deficincia Lei-Marco sobre Trfico de Pessoas O significativo nmero de leis-marco na rea de sade deve-se assessoria que a Organizao Pan-Americana de Sade (OPS) presta, h alguns anos, Comisso de Sade do Parlatino. Assim como a OPS, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) so duas das agncias especializadas das Naes Unidas que desenvolvem um consistente trabalho conjunto com o Parlatino. Aps o levantamento emprico do trabalho realizado nas comisses do Parlatino no ano de 2008, foi possvel observar que a expertise capaz de elaborar projetos de leis-marco gerada nas reunies de comisses porque estas contam com assessoria tcnica de agncias das Naes Unidas e de organizaes no governamentais e so integradas por parlamentares dedicados a temas especficos. Esse trabalho s possvel ser realizado em razo de a instituio estar organizada em comisses bem estruturadas, conforme prev o modelo terico informacional de organizao legislativa. O Parlatino torna-se ento importante locus de troca de experincia e de difuso de informaes especializadas. No Congresso brasileiro, no entanto, essas informaes ficam restritas aos parlamentares que participam das reunies, uma vez que elas no so compartilhadas com os seus pares. Seria preciso criar um mecanismo oficial de transmisso de informaes. Como no h divulgao desse trabalho, corre-se o risco de a participao nas reunies se transformar em eventos de capacitao pessoal. Ainda que no seja possvel evidenciar o impacto do trabalho realizado no Parlatino nos Congressos dos pases-membros, observa-se a coincidncia dos temas das leis-marco com a agenda legislativa da regio. Verificar a influncia desse tipo de capacitao parlamentar no Legislativo brasileiro ter de ser objeto de outra pesquisa.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

329

Parlamento do Mercosul (Parlasul)


De todas as assembleias a que o Brasil pertence, a nica que est inserida em um processo de integrao regional o Parlamento do Mercosul. No entanto, diferentemente de seu congnere europeu, o Parlamento Europeu, que est inserido em um contexto de instituies supranacionais, o Parlamento do Mercosul est inserido em um contexto institucional intergovernamental, o que significa que no h delegao de poder para um rgo supranacional. No Mercosul no existe uma ordem jurdica especfica baseada nos tratados e inexistem normas de direito comunitrio. O Parlamento do Mercosul tem a sua origem na Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) do Mercosul. A CPC foi prevista no art. 24 do Tratado de Assuno, firmado em maro de 1991, pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, visando constituir o Mercado Comum do Sul (Mercosul). De acordo com o artigo, a criao da CPC tinha como objetivo facilitar a implementao do Mercado Comum. A atividade legislativa era funo exclusiva de representantes dos poderes executivos dos estados membros participantes do Conselho Mercado Comum (CMC) e do Grupo Mercado Comum (GMC). No se valorizou, portanto, a representao parlamentar no processo decisrio do Mercosul (HOFFMANN, 2006). digno tambm de nota que o art. 24 o ltimo artigo do ltimo captulo do Tratado, o de n VI Disposies Gerais, deixando transparecer a pouca importncia dada ao Poder Legislativo em todo o processo. Nos primeiros anos do sculo XXI, com a eleio de novos presidentes nos pases do bloco133, houve uma mudana de estratgia, e novas prioridades foram definidas. Entre essas prioridades constavam o reconhecimento das assimetrias e a necessidade de nova institucionalidade. Para diminuir as assimetrias, foi criado o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento do Mercosul (Focem)134 e, para maior segurana jurdica e institucionalidade, foi instalado o
No Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, em 2002; na Argentina, Nestor Kirchner, em 2003; no Paraguai, Nicanor Duarte, em 2003; e no Uruguai, Tabar Vasquez, em 2004. O Focem, criado pela Deciso CMC 18/05, composto por contribuies, no reembolsveis, anuais dos pases do Mercosul. No momento de sua criao, o total de contribuies previsto era que somasse 100 milhes de dlares por ano, divididos entre os membros do bloco tendo por base a mdia histrica do PIB de cada um deles. Por esses clculos, cabe Argentina contribuir com 27%; o Brasil, 70%; o Paraguai, 1% e o Uruguai, 2%. A distribuio ou retirada dos recursos d-se na proporo inversa: 48% para projetos apresentados pelo Paraguai; 32% para os apresentados pelo Uruguai; 10% para os apresentados pela Argentina e 10% para os apresentados pelo Brasil.

133

134

330

PARA ALM DAS URNAS

Tribunal Permanente de Reviso135 e criado o Parlamento do Mercosul. O Parlasul teria como um de seus principais objetivos minimizar um dos grandes ns j detectados no mecanismo de integrao, qual seja, a internalizao das normas do Mercosul pelos Estados-partes. O primeiro anteprojeto de um protocolo constitutivo do Parlamento do Mercosul foi apresentado para debate pela representao brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta (CPC) do Mercosul no I Encontro de Presidentes de Congressos e Cmara de Deputados em Montevidu, dias 25 e 26 de setembro de 2003. Na defesa da constituio do Parlamento, o ento presidente da CPC/Brasil, deputado Dr. Rosinha, salientou a necessidade de criar uma identidade poltica dos cidados que vivem no Mercosul. Essa identidade seria construda de maneira gradativa, principalmente a partir da eleio direta e universal para os parlamentares do Mercosul. Segundo ele, o Parlamento serve para, entre outras coisas, dar espao poltico de referncia popular onde o cidado possa registrar suas queixas, cobrar posies sobre determinados temas, etc., mas tambm, e no menos importante, criar uma identidade poltica para a regio, pois sem a mesma no teremos bloco (ROSINHA, s/d, p. 4). Registra-se, portanto, que o Parlamento foi criado com a perspectiva de construo de uma identidade poltica para a regio. Ainda segundo o deputado Dr. Rosinha, alm da construo dessa identidade poltica e regional, a eleio direta importante na mudana de cultura, pois o cidado estar votando em um parlamentar para atuar num contexto supranacional e em temas de poltica externa que envolvam o Mercosul. Com o Parlamento, cria-se um espao destinado ao debate, pelos cidados, das normas em negociao no Mercosul, o que contribuir para a legitimao dessas normas. O Parlamento permite tambm que as foras polticas da regio faam o debate e incorporem valores como diretrizes para o processo de integrao: valores de cidadania com justia social, de respeito aos direitos humanos e de priorizar a educao e o avano tecnolgico (ROSINHA, s/d, p. 17 e 18). Logo, a atuao do Parlamento, que possibilita a construo de uma identidade regional e a incorporao de valores, insere-se na abordagem construtivista do debate terico das relaes internacionais, que advoga que a identidade e os interesses dos atores so construdos socialmente.
135

O Tribunal Permanente de Reviso foi criado pelo Protocolo de Olivos, assinado em fevereiro de 2002. A sua sede, em Assuno, foi inaugurada em 13 de agosto de 2004. O tribunal o rgo encarregado de assegurar que as normas do Mercosul sejam interpretadas e aplicadas de maneira uniforme nos pases-membros.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

331

O Parlasul foi instalado em dezembro de 2006. Nos seus dois primeiros anos de funcionamento (2007 e 2008), ademais das reunies de comisses, foram realizadas as sesses plenrias, totalizando 15 sesses ordinrias, 4 sesses extraordinrias e 3 especiais, alm de audincias pblicas e seminrios. Para examinar as relaes entre o Parlamento do Mercosul e a difuso de valores de cooperao e a difuso de informaes sobre temas internacionais, foram analisados os atos aprovados, assim como os debates realizados em suas reunies (PIRES, 2009b, p. 91-106). importante ressaltar que no possvel relacionar o nmero de atos aprovados com a produtividade e a qualidade do debate realizado em um Parlamento. O processo de tomada de deciso no mbito do Legislativo em muito difere do processo decisrio no Executivo. Nos Parlamentos, os prazos, quruns, distintas instncias e necessidade de negociao levam a um espao de tempo maior para que as decises sejam tomadas. Logo, o nmero de atos aprovados menos importante do que a qualidade da discusso. Nas sesses plenrias de 2007 e 2008, foram aprovadas 32 declaraes, 30 disposies, 14 recomendaes e um projeto de norma. Apesar de no previsto no Regimento Interno como um ato do Parlamento, a XV Sesso Ordinria aprovou um pedido de informe ao CMC sobre a criao da Comisso de Negociao sobre Itaipu. De acordo com as declaraes aprovadas, observa-se que os principais temas relacionados s questes regionais foram objeto de debate no mbito do Parlamento: negociaes na OMC; soberania das Ilhas Malvinas; acordo humanitrio na Colmbia; apoio ao regime institucional da Bolvia; eleies na Argentina; gratuidade de vistos para estudantes e docentes dos Estados-partes; iniciativa Amrica Latina e Caribe Sem Fome 2025; cidados cubanos detidos nos EUA; direitos de pessoas com capacidades diferenciadas; eleies no Paraguai; Diretiva de Retorno aprovada pelo parlamento europeu; referendo revogatrio na Bolvia; reativao da Quarta Frota da Marinha de Guerra dos EUA; Declarao da OEA sobre o caso Colmbia-Equador; combate desertificao; acesso da carne bovina dos pases do Mercosul ao mercado europeu, entre outros. As disposies referem-se no somente organizao interna do Parlamento, como tambm criao de comisses temporrias e grupos de trabalho, com o objetivo de estudar temas especficos.

332

PARA ALM DAS URNAS

Das 14 recomendaes, 12 referem-se a sugestes de adoo de providncias ao Conselho Mercado Comum (CMC), j que o Conselho o principal rgo decisrio do Mercosul. As duas outras so recomendaes aos Estados-partes. O projeto de norma aprovado a proposio ao CMC de adiamento do prazo para a deciso do parlamento sobre a representao cidad. Encontram-se em tramitao projetos de norma sobre temas que foram tambm objeto de debate, entre eles febre aftosa e publicao da internalizao de normas Mercosul. Todo o debate realizado nas distintas reunies foi fortemente permeado pela ideia de integrao. Dessa forma, em uma perspectiva construtivista, o Parlamento colaborou para a criao de um ambiente de cooperao entre os pases. A grande assimetria entre os Estados-partes do bloco um tema sempre presente e os ressentimentos dos pases menores com relao aos maiores so explicitados com frequncia, principalmente os do Paraguai com o Brasil. A ttulo de exemplo, pode ser citada a forte reao dos parlamentares paraguaios movimentao de tropas brasileiras na fronteira entre os dois pases, que ocorreu em um momento em que o governo paraguaio passou a reivindicar a reviso do Tratado de Itaipu. Essa operao militar fez parte da Operao Fronteira Sul II, realizada pelo Comando Militar do Sul, entre 13 e 24 de outubro de 2008, com vistas ao adestramento militar para o combate aos delitos transfronteirios e ambientais136. Na XIV Sesso Ordinria, em 3 de novembro de 2008, parlamentares paraguaios fizeram contundentes protestos contra essas manobras militares. Em resposta, os parlamentares brasileiros Marisa Serrano e Aloizio Mercadante tentaram minimizar a questo observando que so comuns essas manobras militares dos dois lados da fronteira e que o governo paraguaio havia sido notificado com antecedncia, no ms de maio. Em consequncia do episdio, foram apresentadas duas Propostas de Recomendao sobre mecanismos uniformes de comunicao para manobras militares entre os Estados-partes. Uma pelo parlamentar Mercadante, do Brasil, e outra pelo parlamentar Eric Salum, do Paraguai. Nesse caso especfico em que a despropositada demonstrao de foras do Exrcito se contraps frontalmente ao discurso integracionista do governo brasileiro, possvel observar a importncia das reunies prvias a cada sesso que a delegao brasileira realiza com o embaixador do Brasil junto Aladi e ao Mercosul, Rgis Arslanian. Nessas reunies, os parlamentares so municiados de informaes e esclarecimentos sobre temas da agenda regional e bilateral. Im136

Informaes disponveis em http://www.fronteirasul2.eb.mil.br/ Acesso em: 26 fev. 2009.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

333

portantes subsdios so obtidos para o debate, como ocorreu nessa discusso sobre a movimentao de tropas na fronteira, uma vez que os parlamentares j haviam sido devidamente informados pelo embaixador sobre a operao militar. Dessa forma, percebe-se que a existncia do Parlamento do Mercosul levou criao de um canal de transmisso de informaes do Executivo para o Legislativo sobre temas internacionais, que antes no existia. Supre-se assim, em parte, um dficit de informaes no mbito do Legislativo sobre temas da agenda internacional, tradicionalmente conduzida pelo Executivo. possvel observar, portanto, que o Parlasul contribui para a especializao de parlamentares em temas da agenda regional, o que os possibilita atuar de forma assertiva na construo de um ambiente integracionista. Esse episdio se insere no mbito de um dos argumentos da teoria informacional do comportamento legislativo, de que a expertise gerada no mbito das comisses (fazendo-se aqui uma equivalncia entre o Parlasul e uma comisso) capacita os legisladores a atuar com maior nmero possvel de informaes, levando reduo de incertezas quanto aos resultados das polticas. Quanto especializao de parlamentares e a formao de uma viso regional no mbito do Congresso brasileiro, o deputado Dr. Rosinha acredita que o lado negativo da participao de parlamentares na integrao a renovao peridica desses parlamentares. A integrao no o discurso da defesa de questes nacionais. Eu no posso ir a um debate sobre integrao e fazer a defesa do meu pas. Eu tenho que encontrar o ponto onde a integrao se torna positiva a todos os pases, [at] mesmo [para] o menor. E quando os parlamentares comeam a adquirir essa experincia, a conhecer as foras polticas de cada pas, a posio de cada fora poltica sobre a integrao, esse parlamentar, s vezes por questes partidrias, trocado. s vezes, ele no reeleito. Na integrao, a participao dos parlamentares como um eterno renovar e, nesse renovar, sempre se volta alguns passos atrs, porque preciso obter conhecimento, obter informaes. O positivo que quando o parlamentar perma-

334

PARA ALM DAS URNAS

nece um tempo [trabalhando com esse tema], quando obtm conhecimento, chega a ele uma demanda poltica da prpria populao. Ao saber que o parlamentar est discutindo um determinado acordo com determinado pas, a sociedade civil organizada busca se manifestar. Nesse momento, ocorre o carter poltico da integrao. E esse parlamentar o porta-voz junto ao Executivo, diplomacia, aos negociadores. (...) Hoje, somos poucos os parlamentares que atuamos nas relaes internacionais do Brasil. (...) E esses parlamentares so os que alimentam esse debate internamente, dentro do Congresso Nacional. Somos ns que na Comisso de Relaes Exteriores podemos defender posies polticas em relao a determinado pas ou determinada posio que determinado pas toma (...).137 Sobre essas mesmas questes, a senadora Marisa Serrano, por sua vez, declarou que: (...) Ento para mim foi uma experincia muito rica porque eu pude ajudar a montar um Parlamento de Integrao. E tudo isso se reflete no meu trabalho aqui. Um trabalho em que o meu olhar sempre est voltado para as questes da Amrica Latina. Tambm porque eu nasci na fronteira... eu j nasci falando de integrao. Tive sempre a questo da fronteira como emblemtica para as polticas pblicas nacionais. (...) E o que ns estamos discutindo l, ns estamos trazendo para c, para o Parlamento Nacional brasileiro, e ns levamos a nossa experincia para l.
137

Entrevista concedida autora em 18 de fevereiro de 2009.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

335

(...) Eu quero colocar esses assuntos como fundamentais: estar mais prximo; discutir juntos; construir juntos. No fcil, mas a gente tem tentado.138

Concluses
Esse trabalho buscou examinar as relaes existentes entre as assembleias parlamentares, especialmente o Parlatino e o Parlasul, e o fortalecimento de valores de cooperao, bem como a difuso de informaes sobre temas internacionais. Apesar de no exercerem funo legislativa, h um papel a ser desempenhado por esses Parlamentos na integrao regional. Eles contribuem para a transparncia na conduo do processo e para o fortalecimento da democracia na regio. De acordo com Wanderley Guilherme dos Santos (2007, p. 8), o cdigo de procedimentos democrticos se apoia em algumas crenas, entre elas a de que o mtodo mais indicado para aumentar a probabilidade de que se adote uma boa poltica vem a ser o confronto de opinies e de argumentos. Para ele, o Parlamento precisamente o lugar em que so expostos argumentos contraditrios, em que se processa a persuaso de uns, a reconsiderao de outros e a deliberao que, afinal, raramente corresponde imaculadamente a alguma das opinies originrias. Logo, a democracia representativa e, por conseguinte, as assembleias incentivam o debate argumentativo. Da mesma forma, essas assembleias, por sua possibilidade de se tornar caixa de ressonncia da pluralidade de vises e interesses, precisam estar envolvidas nos debates sobre os caminhos da integrao. No Brasil, por exemplo, a poltica adotada pelo governo no relacionamento com pases vizinhos gera intensa controvrsia. Para alguns, as atitudes brasileiras sacrificam os interesses econmicos e polticos do pas em benefcio de alianas inspiradas por vises ideolgicas. Para outros, essa poltica preserva os interesses nacionais de longo prazo ao se preocupar com a estabilidade e o desenvolvimento dos pases vizinhos, tendncias que terminam por beneficiar o Brasil (LIMA; MOTTA VEIGA; RIOS, 2007, p. 14). As assembleias auxiliam tambm a criar uma identidade comum aos pases da regio, fator de grande relevncia para o processo de integrao. Conforme o levantamento emprico realizado, o Parlasul contribui para a emergncia de um ambiente de cooperao e de uma identidade regional. Mais do que a quantidade de
138

Entrevista concedida autora em 18 de fevereiro de 2009.

336

PARA ALM DAS URNAS

atos aprovados, a natureza do debate pode contribuir para o bom encaminhamento da discusso de temas sensveis e de questes que requerem um enfoque regional. Essa , portanto, uma consequncia no antecipada pelos idealizadores do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro Preto, que previam um rgo legislativo cuja principal funo seria acelerar a internalizao das normas do Mercosul139. O fato de os debates estarem sempre permeados pela ideia de integrao enfatiza argumentos da perspectiva construtivista de que as organizaes internacionais so fruns onde se desenvolvem normas e expectativas convergentes sobre o comportamento internacional (HERZ; HOFFMANN, 2004 p. 76). Nesse sentido, importante ressaltar tambm que o deputado Dr. Rosinha (PT-PR) e a senadora Marisa Serrano (PSDB-MS), integrantes do Parlamento do Mercosul, declararam acreditar serem eles portadores de uma viso regional para dentro do Congresso brasileiro140. Os debates realizados no Parlatino e no Parlasul, com a participao de especialistas, so importantes difusores de informaes sobre temas de interesse regional. Ademais, os projetos de lei-marco do Parlatino podem servir de subsdios para os parlamentares da regio. importante ressaltar, entretanto, que muito pequena, chegando a ser mesmo praticamente nula, a difuso do trabalho realizado nas assembleias, de forma geral, no Parlamento brasileiro. A exceo o Parlasul que, no Congresso Nacional, organizado como uma comisso mista, mantm reunies peridicas de sua representao brasileira, conta com uma equipe de funcionrios para assessorar os parlamentares e com a cobertura de suas atividades pelos meios de comunicao do Congresso, principalmente dos rgos de imprensa do Senado Federal. Para as demais assembleias, no entanto, faz-se necessria a criao de um espao institucional especializado para acompanhar e difundir o trabalho realizado nas diferentes instituies, bem como para assessorar os parlamentares, conforme ressalta o deputado Eduardo Barbosa (PSDB-MG).141 Essa seria uma forma de sanar esse dficit institucional, possibilitando tornar a funo informacional mais efetiva no Congresso brasileiro.

139

No h estatsticas atualizadas disponveis sobre a internalizao de normas nos diferentes pases. A efetivao do procedimento legislativo do Parlasul depende da aprovao pelos Parlamentos Nacionais de proposies que permitam acelerar os procedimentos internos para a entrada em vigor das normas do Mercosul. No Brasil, a Resoluo CN no 1, de 2007, dispe sobre esses procedimentos. Entrevistas concedidas, separadamente, autora em 18 de fevereiro de 2009. Entrevista concedida autora em 11 de novembro de 2008.

140 141

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

337

Alm de possibilitar a insero dos parlamentares no processo de integrao, as assembleias possibilitam a aproximao de lideranas polticas de diferentes pases. Para o deputado Bonifcio de Andrada (PSDB-MG), vice-presidente, pelo Brasil, do Parlamento Latino-Americano, esse um aspecto que me parece fundamental para o nosso tempo, um ngulo que favorece a paz. (...) Alm das informaes que so trocadas, conhecimentos que so adquiridos e a possibilidade de compreender melhor determinadas questes e problemas, h um aspecto psicossocial de alta influncia, que a aproximao das lideranas polticas de diversos pases que passam a se conhecer, a conversar, a ter contatos. E esses contatos e essas afetividades que da surgem representam um acervo de grande resultado mais tarde para resolver, s vezes, problemas entre pases.142 Com a multiplicao de assembleias parlamentares, existe, no entanto, o risco de superposio de temas e competncias e, consequentemente, a perda da credibilidade do trabalho das instituies. Nesse sentido, a possibilidade de criao do Parlamento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), previsto no Tratado Constitutivo da Unasul, assinado em maio de 2008, mas ainda no aprovado pelo Congresso Nacional, no teve repercusso positiva entre os parlamentares brasileiros, conforme declaraes do deputado Cludio Diaz (PSDB-RS) (2007) e do senador Aloizio Mercadante (PT-SP) (BRASIL, 2007b), que acreditam ser necessrio fortalecer o recm-criado Parlasul, e no criar um novo Parlamento na regio. possvel observar que quanto maior o grau de institucionalizao, mais consistente se torna o trabalho do organismo. Logo, o estabelecimento de regras claras para a designao dos participantes nas reunies confere maior legitimidade s decises adotadas. Nesse sentido, o Parlasul, que antes das eleies diretas conta com representantes designados segundo a proporcionalidade partidria, a nica das assembleias analisadas que exerce parcialmente a funo de representao, uma das competncias clssicas atribudas a um rgo parlamentar, segundo classificao de Maurizio Cotta (BOBBIO; MATTEUCI; PASQUIN, 2004,
142

Entrevista concedida autora em 16 de fevereiro de 2009.

338

PARA ALM DAS URNAS

p. 883), conforme j citado anteriormente. Quando os parlamentares de todos os Estados-membros forem eleitos por sufrgio universal direto para exercer a representao regional, o Parlasul passar a desempenhar plenamente essa competncia. preciso observar, no entanto, que h o risco de se estabelecer certo distanciamento entre os parlamentares do Parlasul e os dos Parlamentos nacionais. A falta de convvio direto com as questes que esto sendo tratadas nos Parlamentos nacionais pode levar diminuio na eficcia do enfrentamento dos temas tratados, bem como ao arrefecimento da viso e da defesa das questes regionais nos Parlamentos nacionais. Essa inquietude j foi levantada na audincia pblica promovida pela representao brasileira do Parlamento do Mercosul para ouvir o chanceler Celso Amorim, em Braslia, maio de 2008 (BRASIL, 2008). Processos de integrao so empreendimentos de longo prazo e no se desenvolvem da mesma maneira em todos os seus aspectos. No entanto, conforme observado neste estudo, as assembleias parlamentares regionais podem auxiliar nesse processo, cumprindo um papel propositivo e conciliador. Detectar a real influncia do trabalho dessas instituies no Parlamento brasileiro ter de ser objeto de outras pesquisas.

NORMA DA SILVA VENNCIO PIRES

339

A IDEOLOGIA DOS PARTIDOS POLTICOS EM POLTICA EXTERNA: 2003-2008


Ana Cristina Silva de Oliveira

Introduo
Qualquer estudo sobre ideologias partidrias tambm, inadvertidamente, um estudo sobre o que a poltica. Uma vez que os partidos polticos so um dos principais disseminadores da cultura poltica, a retrica partidria propicia um olhar sobre os valores e atitudes que tm guiado a poltica norte-americana ao menos, a poltica no topo da pirmide. (Gerring, 2001b, p. 21, traduo do autor) Este artigo contempla o estudo da posio ideolgica em poltica externa dos diversos partidos polticos representados na Cmara dos Deputados. Analisa primeiramente os estatutos e programas dos partidos e posteriormente os discursos dos deputados na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, entre 2003 e 2008, em temas controversos de poltica externa, como a adeso da Venezuela ao Mercosul e a nacionalizao dos hidrocarbonetos na Bolvia, entre outros. Visa a destacar aspecto pouco debatido no mbito do comportamento parlamentar como a ideologia partidria. Em junho de 2008, Power e Zucco publicaram, em artigo intitulado: Estimating Ideology of Brazilian Legislative Parties, 1990-2005: a Research Communication, (2008) um estudo sobre a ideologia dos partidos. Apresentaram os resultados de pesquisas realizadas, com a contribuio da maioria dos parlamentares, nas legislaturas de 1990, 1993, 1997, 2001 e 2003 e analisaram como os deputados

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

341

e senadores veem seus partidos e como veem os outros partidos em uma escala de 1 a 10, sendo 1 extrema esquerda e 10 extrema direita. Tabela 1 Ordem dos partidos da esquerda para a direita (Power e Zucco)
Esquerda PCdoB, PSB, PT Centro PPS, PDT, PMDB, PSDB Direita PTB, PFL, PL, PP

Obs.: Tabela produzida com os estudos realizados por Power e Zucco em 2005. A tabela completa comparando os resultados dos anos de 1990, 1993, 1997, 2001 e 2005 encontra-se na pgina 11 do artigo dos autores. Neste artigo foi reproduzida apenas a parte que se refere a 2005, porque ela abarca o perodo proposto para este estudo.

Concluram ainda, em seu estudo histrico, que houve algumas pequenas diferenas relativas a perodos anteriores. O PPS (antigo PCB) gradualmente se moveu para a direita, trocando de posio com o PSB em 1993 e com o PDT em 2001. O PSDB atualmente localiza-se direita do PMDB, e o PTB e o PL, que trocaram de posio duas vezes, atualmente encontram-se juntos. Verificaram que o PT e o PSB permaneceram na mesma posio, bem como o PFL e o PP. Segundo Figueiredo e Limongi (1999, p. 113), o conflito partidrio mostra-se estruturado e obedece a um padro unidimensional. Os partidos podem ser dispostos no continuum ideolgico convencional que vai da esquerda direita de acordo com a posio, que normalmente se lhes atribui e que transparece em pesquisas sobre as opinies dos parlamentares. Da esquerda para a direita, os partidos ocupam as seguintes posies no espao ideolgico: PT, PDT, PSDB, PMDB, PTB, PFL, PPB. Concluram que seus estudos sugeriram a existncia de trs blocos ideolgicos: a esquerda (PDT e PT), o centro (PSDB e PMDB) e a direita (PTB, PFL e PPR/PDS) (1995, p. 501). Tambm realizaram pesquisas sobre o padro de coalizes partidrias e concluram que consistente a disposio dos partidos neste continuum ideolgico (1995a, p. 500). Afirmam que no Legislativo esse ordenamento aparece de maneira clara nos encaminhamentos de votao feitos pelos lderes partidrios. Destacam que a probabilidade de dois partidos adjacentes votarem de maneira anloga sempre maior do que a de partidos no adjacentes e tambm a probabilidade de dois partidos se coligarem diminui com a distncia ideolgica. Assim, esse ordenamento tambm tem reflexos no padro de alianas partidrias em

342

PARA ALM DAS URNAS

Plenrio, que obedece ao princpio da contiguidade ideolgica. Segundo os pesquisadores, raras so as oportunidades de um pequeno partido se desviar do voto dominante do grupo ideolgico do qual ele faz parte. Afirmam que a atuao dos partidos polticos brasileiros em Plenrio segue um padro ideolgico bastante definido (1999, p. 113 e 114; 1995a, p. 501). Esta pesquisa se concentrou exclusivamente no perodo entre 2003 e 2008; o intervalo de tempo foi escolhido porque o incio da ocupao da Presidncia do pas pelo Partido dos Trabalhadores, o que intensifica as discusses sobre a integrao da Amrica do Sul.

Ideologias dos partidos polticos


Os estatutos e os programas dos partidos Na sequncia apresentaremos os pontos relevantes para a orientao dos partidos polticos em poltica externa encontrados em seus estatutos e programas. Os partidos PTdoB, PRTB, PTC, PMN, PRB e PHS no tratam de poltica externa no seu estatuto. As fundaes dos partidos tambm foram pesquisadas, por terem como objetivo promover a doutrinao ou educao poltica dos filiados, mas pouco ou nada foi encontrado que tratasse da orientao em poltica externa. Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) O partido em seu programa valoriza os processos de integrao, mas lembra que os interesses do pas projeto nacional so prioritrios, seja nas relaes com a Amrica Latina, os Estados Unidos, a Comunidade Europeia, o Japo ou a China. A exceo feita aos pases da frica, principalmente os de lngua portuguesa e ndia (PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRTICO BRASILEIRO, p. 17). Atenta para pases e regies com problemas de desenvolvimento da democracia plena e de respeito aos direitos humanos como Cuba, frica do Sul, Rssia, o Leste Europeu, os Balcs, o Oriente Mdio, entre outros, o que, para o partido, exige do Brasil ateno especial; recomenda uma postura crtica em relao s deliberaes das grandes potncias e colaborao nos encaminhamentos que apontem esperana de soluo dos conflitos (PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRTICO BRASILEIRO, p. 17).

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

343

A defesa nacional parte estratgica nas relaes internacionais. O partido apresenta uma viso comparvel teoria realista em poltica externa, na qual o poder o ator predominante: s o poder controla o poder, conforme Ulysses Guimares (PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRTICO BRASILEIRO, p. 17). Afirma que as Foras Armadas so indispensveis como instrumento de afirmao da independncia e da integridade nacional e fazem parte do projeto brasileiro de democracia e de desenvolvimento autnomo e sustentado. Devero ter credibilidade blica, adequada formao profissional e capacidade operacional para atuar em todo o espao nacional. Elas tambm devem participar do desenvolvimento tecnolgico. Para isso, condies institucionais e materiais devem ser garantidas para as Foras, inclusive recursos oramentrios nunca inferiores a 1% do PIB brasileiro. O partido adepto de uma postura assertiva do pas, nem agressiva nem submissa. Partido dos Trabalhadores (PT) Programa de Governo 2007 O Programa de Governo de 2007 destaca o reaparelhamento das Foras Armadas e a cooperao blica com pases da Amrica do Sul, visando a fortalecer a presena do Brasil no mundo. Objetiva acentuar a cooperao internacional em misses de paz e de interveno no enfrentamento de catstrofes e de graves crises. Por outro lado, sinaliza seu objetivo de manter a paz e de no intervir nos assuntos internos de outros pases. Destaca o Mercosul e as relaes sul-sul (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2007, p. 13 e 26). Afirma que o Brasil lutar nos foros internacionais pelo multilateralismo, contribuindo para a reforma das Naes Unidas e de seu Conselho de Segurana, onde reivindica uma vaga permanente. Privilegiar o processo de integrao sul-americana (o Mercosul e a Comunidade Sul-Americana de Naes, em especial) e fortalecer as relaes sul-sul, dando nfase particular s suas relaes com os pases do continente africano, ao mesmo tempo em que buscar ampliar seu acesso aos grandes mercados europeu, norte-americano e asitico e manter com os pases desenvolvidos um relacionamento positivo e soberano (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2007, p. 14 e 26).

344

PARA ALM DAS URNAS

Programa de Governo 2002 Destaca a importncia das Foras Armadas e do seu reaparelhamento para a proteo das fronteiras brasileiras, visando a manuteno da soberania nacional (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 11). Valoriza o Mercosul e as relaes com pases da Amrica do Sul. Critica os termos nos quais a Alca est sendo proposta pelos Estados Unidos. Defende a aproximao com pases de importncia regional como frica do Sul, ndia, Rssia e China. O programa apresenta sua poltica de regionalizao, que ter na reconstruo do Mercosul seu elemento decisivo. Portanto, lembra a importncia de revigorar o Mercosul, com a construo de instituies polticas e jurdicas e com o desenvolvimento de uma poltica externa comum para assim transform-lo em uma zona de convergncia de polticas industriais, agrcolas, comerciais, cientficas e tecnolgicas, educacionais e culturais. Uma vez reconstrudo, segundo o partido, estar apto para enfrentar desafios macroeconmicos, como os de uma poltica monetria comum, bem como ter melhores condies para enfrentar os desafios do mundo globalizado (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 12). Justifica tambm a importncia do Mercosul como um bloco que faz frente Alca. Explica o papel de preponderncia redesenhado para o Brasil no novo contexto internacional. Para o partido, o Brasil deve estabelecer relaes econmicas, polticas e culturais com todo o mundo em uma relao equilibrada com os pases que integram o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), a Unio Europeia e o bloco asitico em torno do Japo. O Brasil dever tambm voltar-se para a frica, explorando os laos tnicos e culturais existentes e construindo relaes econmicas e comerciais. Com a frica do Sul, em particular, buscar aproximao para construir nova poltica em direo quele continente, sobretudo no que se relaciona aos pases de lngua portuguesa (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 14). Foro de So Paulo Tambm como centro formulador da poltica externa do PT, cabe citar as diretrizes concebidas no Foro de So Paulo, a partir da Declarao de So Paulo (1990), documento aprovado em sua criao, e analisar seus participantes tendo em vista que esse foro foi criado quando 48 partidos polticos e organizaes sociais

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

345

da Amrica Latina e do Caribe se reuniram, atendendo a convite do Partido dos Trabalhadores do Brasil. Em 1990, reuniram-se para participar de um encontro na cidade de So Paulo, visando a debater a nova conjuntura internacional ps-queda do Muro de Berlim e as consequncias da implantao de polticas de cunho neoliberal pela maioria dos governos latino-americanos da poca. No encontro seguinte, realizado na Cidade do Mxico, em 1991, consagrou-se o nome Foro de So Paulo. Na declarao os participantes manifestaram a vontade comum de renovar o pensamento de esquerda e o socialismo. A declarao solidarizou-se tambm com a Revoluo Cubana e a Revoluo Sandinista. Apoiou as tentativas de desmilitarizao e de soluo poltica da guerra civil em El Salvador, alm de se solidarizar com os povos andinos. O texto definiu as bases de um novo conceito de unidade e integrao continental (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1990). Ao 8 Foro estiveram presentes delegaes do PT e PCdoB. No 9 encontro, realizado na Nicargua, a delegao do PT estava composta por Luiz Incio Lula da Silva, Marco Aurlio Almeida Garcia e Ana Maria Stuart. Membros no incio de 2008: Argentina (Partido Comunista da Argentina); Barbados (Movimento Clement Payne); Brasil (Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista do Brasil); Bolvia (Partido Comunista da Bolvia); Cuba (Partido Comunista de Cuba); Chile (Partido Comunista do Chile); Colmbia (Partido Comunista Colombiano, Exrcito de Libertao Nacional, Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia); Costa Rica (Partido Popular Costa-Riquenho); Dominica (Partido Trabalhista da Dominica); Repblica Dominicana (Partido de Liberao Dominicano); El Salvador (Frente Farabundo Marti de Libertao Nacional); Guatemala (Unio Revolucionria Nacional da Guatemala); Guiana (Aliana do Povo Trabalhador); Mxico (Partido do Trabalho, Partido Socialista Popular, Partido da Revoluo Democrtica); Nicargua (Frente Sandinista de Libertao Nacional); Paraguai (Partido Comunista, Partido Ptria Livre); Peru (Partido Comnunista Peruano, Partido Socialista do Peru); Porto Rico (Partido Nacionalista Porto-Riquenho, Frente Socialista, Movimento de Independncia Nacional Hostosiano, Federao Universitria Pr-Independncia de Porto Rico); Uruguai (Frente Ampla, Partido Comunista do Uruguai, Partido Socialista do Uruguai, Tupamaros); Venezuela (Partido Comunista da Venezuela, Movimento Quinta Repblica).

346

PARA ALM DAS URNAS

Democratas (DEM) O programa do partido informa que, dentro do espectro ideolgico, o Democratas se posiciona ao centro do espao poltico, com viso e prtica reformistas, distante tanto do conservadorismo imobilista quanto da demagogia populista, ambos de vocao autoritria. Acredita que as relaes internacionais devam estar a salvo de preconceitos polticos e idiossincrasias ideolgicas, que os dilogos devam ser amplos tanto na direo sul-sul, quanto na direo sul-norte e destaca a importncia dos blocos regionais (DEMOCRATAS, p. 18). Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) O programa do partido delineia as aes e a viso do partido em poltica externa. Afirma que no mundo de hoje no h amigos nem inimigos permanentes. H interesses mutveis, muitas vezes contraditrios: A China tende a se tornar ao mesmo tempo nosso principal cliente e o mais temvel concorrente no comrcio internacional (PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2007, p. 14). Diferentemente do PT, critica divises fixas como norte-sul ou o alinhamento sul-sul: Nosso interesse nacional requer uma estratgia de geometria varivel (PROGRAMA PSDB, 2007, p. 14). Interessa-se por manter fortes as ligaes do Brasil com os pases mais adiantados da Europa, das Amricas e da sia e justifica: porque eles so a fonte da tecnologia mais avanada de que precisamos, os principais compradores dos manufaturados que exportamos e parceiros dos nossos servios mais eficientes (PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2007, p. 14). Concomitantemente, lembra que o Brasil tem a ganhar ampliando seu intercmbio com as potncias emergentes como China, ndia e frica do Sul, com os parceiros na Amrica do Sul e outros pases menos desenvolvidos, como os pases petroleiros, mas no os trata como parceiros estratgicos (PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2007, p. 14). Demonstra que contrrio a vises antiamericanas: Tudo isso, sem subordinar nossa poltica externa a uma viso antiglobalizao, antiamericana, anti seja quem for que no represente uma ameaa efetiva paz mundial (PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2007, p. 14).

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

347

Apresenta ainda o modo como vislumbra a participao do pas no contexto internacional, onde o Brasil se insere na ordem global sem subordinaes, com responsabilidade e interesse nos temas globais (PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2007, p. 14 e 15). Partido da Repblica (PR) O partido defende a integrao da Amrica Latina e os pactos regionais, alm de um maior entendimento entre os pases devedores, sobretudo da regio, para a negociao de dbitos. Apoia a intensificao do dilogo norte-sul, afirmando que no reconhece a liderana automtica de qualquer das superpotncias, e condena aes imperialistas e ingerncias na poltica interna de outros Estados. Defende as relaes diplomticas e comerciais com quaisquer outros pases, independente do seu regime de governo (PARTIDO DA REPBLICA, p. 17 e 22). Partido Progressista (PP) O programa do partido defende uma poltica externa que: observe constante respeito autodeterminao dos povos e soluo pacfica dos conflitos; prestigie a ao da Organizao das Naes Unidas (ONU) e os princpios consagrados em sua Carta e demais documentos dos quais o Brasil seja signatrio, e defende sua participao em condies de igualdade em todos os organismos internacionais. Apregoa que o Brasil evite alinhamentos automticos e apoie o dilogo franco com todos os membros da comunidade internacional; promova crescente integrao da Amrica Latina nos planos poltico e econmico, visando ao fortalecimento dos pactos regionais e da comunidade continental (PARTIDO PROGRESSISTA, p. 18). Partido Socialista Brasileiro (PSB) Em poltica externa o partido aconselha o apoio aos movimentos pela integrao latino-americana, na perspectiva da emancipao dos trabalhadores, e todas as aes que contribuam para a paz, o respeito autodeterminao dos povos e a eliminao de relaes de subordinao ou espoliao entre pases e naes e por parte de grupos econmicos transnacionais (art. 2, e).

348

PARA ALM DAS URNAS

Partido Democrtico Trabalhista (PDT) O partido defende a manuteno das relaes com todos os pases com base nos princpios da autodeterminao, no interveno, coexistncia pacfica, cooperao econmica e no alinhamento. Mas trata de forma especial as relaes com os pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento da Amrica Latina e da frica, particularmente com os de expresso portuguesa, com o objetivo de aprofundar os laos culturais e a unidade na luta pela emancipao. Alm disso, propugna pela efetivao do Mercado Comum em toda a Amrica do Sul (PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA, p. 54 e 55). Trata ainda da defesa dos direitos humanos em todo o mundo, reconhecendo a autoridade da ONU para coibir, sem o emprego da fora, a violao de tais direitos por parte dos pases-membros (PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA, p. 55). Reivindica a criao de uma nova ordem econmica internacional que assegure a defesa dos recursos naturais e humanos, a proteo das exportaes e a existncia de relaes financeiras justas, o acesso a todas as conquistas cientficas e tecnolgicas da humanidade e a garantia de uma participao igualitria nos organismos internacionais para o Brasil (PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA, p. 55). Internacional Socialista O PDT o nico partido membro da Internacional no Brasil e seu vice-presidente atualmente o deputado Vieira da Cunha (PDT-RS). Destaca a importncia da cooperao, que deve ser a base da sociedade mundial. Afirma a importncia da descolonizao e do desarmamento e das instituies multilaterais como a ONU (Declaration of Principles, 4, 8 e 39). Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) O programa do partido destaca a autodeterminao dos povos, a no interveno, a no ingerncia em assuntos internos de outros pases e a soluo pacfica dos conflitos. Apoia todos os movimentos destinados a promover o desarmamento internacional e a eliminao dos arsenais nucleares. Defende a integrao econmica e cultural dos pases em desenvolvimento, as gestes para acelerar a integrao com os pases da Amrica Latina e a formao de um mercado comum latino-americano. Sublinha a necessidade de ocupao ordenada das regies de

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

349

fronteiras e o aporte de recursos necessrios para controle areo, malha viria e comunicaes em geral, como forma de proteger a integridade do territrio nacional e desenvolver estas reas (PARTIDO TRABALHISTA BRASILEIRO, VI). Partido Verde (PV) O programa do PV afirma que o partido faz parte de uma famlia poltica internacional, os verdes, que cresce em todo o mundo, desde o final dos anos 70. Acrescenta que se relaciona com os partidos e movimentos verdes de outros pases com base na autonomia, fraternidade e solidariedade. Prope-se a desenvolver uma estratgia conjunta e uma ao coordenada em favor do desarmamento, da desnuclearizao, do ecodesenvolvimento, da soluo negociada dos conflitos e do respeito s liberdades democrticas, justia social e direitos humanos em todos os pases do mundo. Prope tambm formas supranacionais de controle democrtico sobre as movimentaes especulativas de capitais, sobre o fluxo de produtos e servios que no contemplem em seus pases de origem a sustentabilidade econmica, social e ambiental e condena as agresses ao meio ambiente de efeito global. Defende o cancelamento do Acordo Nuclear Brasil-Alemanha. Elenca em seus objetivos: a) defesa do fortalecimento do papel da ONU como nica base legtima de legalidade para intervenes militares e sanes econmicas no mbito internacional; b) participao permanente do Brasil no Conselho de Segurana da ONU; c) fortalecimento do Mercosul rumo a uma comunidade sul-americana; d) reorientao do Banco Mundial, Banco Interamericano, FMI e Gatt no sentido do estmulo ao desenvolvimento sustentado; e) participao no esforo internacional contra a proliferao nuclear; f) defensa junto Organizao Mundial de Comrcio e ao Mercosul, assegurando o princpio do valor ecolgico agregado, da insero nos acordos do comrcio das clusulas ambiental e social e a instituio de mecanismos de taxao e prazo mnimo de permanncia para capitais especulativos, e ainda da supresso dos chamados parasos fiscais (PARTIDO VERDE, p. 10). Partido Popular Socialista (PPS) O partido se declara humanista e socialista, baseando-se nos conceitos enriquecidos com a experincia dos movimentos operrios e populares relacionados ao marxismo e ao humanismo libertrio.

350

PARA ALM DAS URNAS

Defende uma poltica externa independente, que siga as principais orientaes de poltica internacional desenvolvidas historicamente pelos governos democrticos brasileiros, como a demanda de uma nova ordem internacional, a crtica ao modelo de livre fluxo de capitais, a luta em prol da subordinao do direito de propriedade intelectual ao direito vida. Alm disso, acredita que a poltica do Itamaraty, baseada na paz e na integrao positiva, deve ser permanente, estvel e profissional (PARTIDO POPULAR SOCIALISTA, 2002, p. 5 e 7). Para o partido, urgente a necessidade de reformulao do modelo institucional de controle planetrio, tendo a ONU como o seu principal centro articulador, e o redimensionamento dos seus organismos multilaterais, a exemplo do Banco Mundial, FMI, Bird, OMC e OIT, entre outros. Esse poder de regulao deve se desdobrar ainda por intermdio de Estados mais atuantes e associaes regionais que funcionem como poderosas agncias de desenvolvimento. Defende ento uma ampla reformulao do papel da ONU, combinada com a reestruturao do seu Conselho de Segurana Permanente, que deve contar com participao de outros pases inclusive do Brasil (PARTIDO POPULAR SOCIALISTA, 2007, p. 8). Considera importante consolidar a integrao econmica, poltica e cultural com o Mercado Comum do Cone Sul, com a ampliao das relaes com outros pases do continente. Defende a integrao do Mercosul com a Unio Europeia, visando a se negociar em condies menos vulnerveis. O fomento ao Mercosul considerado estratgico, pois serve como um aglutinador das demandas do sul como um todo na interlocuo com os blocos do norte. Defende a criao da Alca, com a participao de Cuba, e a participao brasileira em outros blocos. Tambm considera necessrio o aprofundamento das relaes bilaterais do Brasil com outros pases continentais como a China, a ndia e a Rssia. Partido Comunista do Brasil (PCdoB) O Partido Comunista do Brasil afirma ser uma organizao poltica de vanguarda consciente do proletariado, guiando-se pela teoria cientfica e revolucionria elaborada por Marx e Engels, desenvolvida por Lnin e outros revolucionrios marxistas. Luta contra o que considera a explorao e opresso capitalista e imperialista. Visa a conquista do poder poltico pelo proletariado e seus aliados, propugnando o socialismo cientfico. Tem como objetivo superior o comunismo. Afirma a superioridade do socialismo sobre o capitalismo. Apoia a luta

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

351

anti-imperialista de todos os povos, a emancipao nacional e social, a soberania nacional e a paz mundial (Estatuto, art. 1o). Destaca ainda a progressiva educao comunista. Neste sentido, o art. 32 obriga a leitura de A Classe Operria, jornal fundado em 1925, rgo central do partido (Estatuto, art. 63). A Classe Operria Como o estatuto obriga a leitura de A Classe Operria, foram pesquisados alguns exemplares do jornal, escolhidos aleatoriamente. O exemplar n 305 (dez. 07 e jan. 08) apresenta uma orientao para a interpretao da conjuntura atual das relaes internacionais da Amrica do Sul. Afirma que o continente est atravessando uma mudana de ciclo: de neoliberal para um novo ciclo com tendncia democrtica e progressista com diversas expresses de anti-imperalismo e de contestao da ordem mundial pela multipolaridade. Critica o imperialismo norte-americano. Apresenta a integrao sul-americana como um dos grandes objetivos do partido, bem como a efetivao da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), com o Banco do Sul como seu rgo. Analisa as trs tentativas de refundao do Estado na Venezuela, Bolvia e Equador convocando referendos para assembleias constituintes, a fim de efetuar a transio para o socialismo. Destaca a importncia da revoluo bolivariana. Anuncia tambm seu apoio eleio de Fernando Lugo para a presidncia do Paraguai, festejada no editorial da edio de abril de 2008. Esta edio tambm elogia as presidncias do Brasil, Bolvia, Equador, Venezuela e Nicargua. A edio de maro de 2008 rende sua homenagem a Fidel Castro, enquanto a edio de abril de 2008 critica o Dalai Lama e os meios de comunicao que culpam e difamam a China pela sua atuao no Tibete. Partido Social Cristo (PSC) O partido objetiva o fortalecimento das Naes Unidas e o respeito Declarao Universal dos Direitos do Homem, elaborada pela Organizao das Naes Unidas (PARTIDO SOCIAL CRISTO, 2010).

352

PARA ALM DAS URNAS

Acredita no trabalho por uma comunidade mundial justa e integrada, cujos protagonistas seriam os povos e cuja meta seria a instaurao de uma paz duradoura e autntica, baseada nos princpios da liberdade, da justia social internacional, da autodeterminao dos povos e do pleno respeito aos direitos inalienveis do homem e das comunidades. Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) O partido se autodefine como esquerda nacionalista. O partido defende a discusso de um projeto socialista e afirma que o sistema capitalista imperialista mundial est conduzindo a humanidade a uma crise global (PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE, 2010, p. 1 e 2). Afirma que o capital financeiro-imperialista no se limita sangria do pagamento da dvida e dos ajustes impostos pelo FMI. Pretende impor, agora, com os acordos em negociao (caso concreto da Alca), as condies para um aumento maior da explorao, com a resultante dilapidao dos recursos naturais e energticos do Brasil. Segundo o partido, os Estados Unidos veem a Amaznia como um alvo concreto, buscando o controle da sua biodiversidade, por meio das leis de patentes (PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE, 2010, p. 1 e 2). Critica a ocupao do Iraque pelos Estados Unidos, bem como sua interveno na Colmbia e no Haiti segundo o partido, aquele pas tambm promove tentativas de golpes na Venezuela e apoia o terrorismo do Estado de Israel contra os palestinos ; a interveno imperialista na Amrica Latina e no mundo, seja na Colmbia, na Venezuela, no Iraque ou na Palestina e tambm posiciona-se contra a vergonhosa interveno do Brasil no Haiti, cumprindo o papel de tropas auxiliares dos Estados Unidos (PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE, 2010, p. 10).

Discursos dos deputados em temas controversos de poltica externa


A anlise dos discursos dos deputados foi feita principalmente nas reunies das audincias pblicas da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, por ser a comisso que trata especificamente de poltica externa. As reunies da comisso homloga no Senado no sero analisadas, a fim de evitar um excesso de material.

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

353

Adeso da Venezuela ao Mercosul Na votao da Mensagem n 82/07, que submete considerao do Congresso Nacional o texto do Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, assinado em Caracas, em 4 de julho de 2006, pelos presidentes dos Estados-partes do Mercosul e da Venezuela, a discusso na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) se estendeu por vrias horas, dividindo a comisso em dois grandes blocos. No primeiro, a favor da adeso, estavam os partidos PSOL, PT, PDT, PMDB e PCdoB e no segundo bloco, contra a adeso, estavam o PSDB, o DEM e o PPS. Cabe destacar que a nica exceo nestes dois grandes blocos foi o deputado Francisco Rodrigues, do DEM, que votou a favor da adeso. Justificou seu voto informando que a entrada da Venezuela no Mercosul iria ajudar sua regio, Roraima. A adeso foi aprovada na comisso com a diferena de apenas um voto. Todos os recursos regimentais foram utilizados pela oposio para evitar a aprovao do acordo. Da mesma forma, na Comisso de Constituio e Justia houve a diviso entre partidos da base aliada ao governo e partidos de oposio. O relator da Mensagem na CREDN, deputado Dr. Rosinha (PT-PR), chamou a ateno para a diviso ideolgica que estava ocorrendo nas comisses por onde o acordo tramitava, afirmando que a entrada da Venezuela no Mercosul a culminao de um longo processo de adensamento das relaes bilaterais do Brasil iniciado no governo Itamar Franco. Acrescentou que o Brasil tem um comrcio superavitrio com a Venezuela e que esta entrada no deveria ser conduzida com base em posies ideolgicas (Mensagem no 82/07, p. 10). A oposio ainda desconfiada com a aproximao entre Brasil e Venezuela apresentou e aprovou requerimento determinando a realizao de audincia pblica em 17/4/2008 ou a fim de convocar o Sr. Marco Aurlio Garcia, assessor especial para assuntos internacionais da Presidncia da Repblica, para explicar sua recente visita Repblica da Venezuela. O deputado Antonio Carlos Pannunzio (PSDB-SP) destacou que o Sr. Marco Aurlio Garcia exerceu uma influncia especial na conduo da poltica externa brasileira, sobretudo no que se refere aos pases da Amrica do Sul e Caribe, sob um forte vis ideolgico. Mencionou a passagem pelo Chile do assessor, a fundao do Foro de So Paulo e a participao das Farc no foro. J os deputados da base aliada

354

PARA ALM DAS URNAS

teceram elogios ao assessor especial da presidncia e ao presidente Hugo Chaves, como o deputado Carlito Merss (PT-SP) e o deputado Nilson Mouro (PT-AC), que se referiu a Hugo Chavez como um estadista latino-americano. Relaes do Brasil com a Colmbia e a Venezuela Na audincia pblica realizada em 27/3/2003, com a presena do Sr. Marco Aurlio Garcia, chefe da Assessoria Especial da Presidncia da Repblica, atendendo a requerimento do deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), a fim de esclarecer a atuao do Brasil nos episdios decorrentes das crises da Venezuela e da Colmbia, verificou-se novamente a polarizao dos partidos. O PSDB e o DEM questionaram a orientao ideolgica do convidado e suas atitudes. O deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) questionou o porqu de o assessor conversar na Venezuela somente com o governo e na Colmbia com o governo e com a oposio as Farc. Perguntou se o assessor encontrou-se com dirigentes das Farc em dezembro de 2000. O deputado Alberto Fraga (DEM-DF) protestou pelo apoio do assessor criao do Grupo de Amigos da Venezuela, que, segundo ele, era um grupo de amigos de Hugo Chavez, que assumiu o governo por meio de golpe de Estado, fechou o Congresso e oprimiu a populao e a oposio. Criticou as Farc, apoiado pelo deputado Antonio Carlos Pannunzio, que tambm condenou a condecorao pelo governo anterior, do PT no RS, a representantes das Farc. J os parlamentares de esquerda apresentaram posio claramente distinta da oposio, como a deputada Luciana Genro (PT-RS), que informou que, no seu entendimento, a Venezuela o pas mais democrtico do mundo no que diz respeito a processos eleitorais e a consultas a seu povo. Criticou a participao dos Estados Unidos no Grupo de Amigos da Venezuela. Pergunta de que maneira o Brasil pode colaborar mais com o governo venezuelano contra a oposio golpista. Defendeu as Farc como a expresso da luta do povo colombiano, especialmente dos camponeses, muito embora utilizem mtodos com o qual no concorda: a guerrilha (...) no h dvida no entanto que uma expresso de luta. Afirmou preocupar-se com o fato de o governo brasileiro engrossar a discusso sobre o combate ao narcotrfico, argumento utilizado pelo governo americano para interferir na situao poltica da Colmbia. Em audincia pblica realizada em 23/4/2003, com a presena do ministro de Estado das Relaes Exteriores, Celso Amorim, o ministro informou que o

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

355

Brasil no classifica as Farc como grupo terrorista e que tem interesse em que a Colmbia se integre num projeto de espao econmico da Amrica do Sul, desde que no haja no pas a presena de tropas estrangeiras. A nica organizao classificada como terrorista seria a Al Qaeda. Informou que: sugerimos ao presidente da Colmbia, lvaro Uribe, que leve ao Conselho de Segurana das Naes Unidas a ideia de um embargo de armas no s contra as Farc, mas contra todas as organizaes de extrema direita, a exemplo dos paramilitares, que, segundo o ministro, tambm assassinam e traficam drogas. Relaes com a Bolvia no contexto da nacionalizao dos hidrocarbonetos Inicia-se a discusso da nacionalizao dos hidrocarbonetos na Bolvia e seus impactos no Brasil com a audincia pblica realizada em 16/5/2006. A reunio foi realizada em conjunto com as Comisses de Minas e Energia; Fiscalizao Financeira e Controle; Relaes Exteriores e de Defesa Nacional; e Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional. Contou com a presena do Sr. Silas Rondeau, ministro de Estado de Minas e Energia; Jos Martins Felcio, subsecretrio da Amrica do Sul, do Ministrio das Relaes Exteriores; Maurcio Teixeira da Costa, chefe de gabinete do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Jos Srgio Gabrielli de Azevedo, presidente da Petrobras. O ministro da Energia informou que, no incio do contrato, a participao do Estado boliviano no processo de produo do gs era de 18%, contra 82% que ficavam com as empresas produtoras do gs natural. A parceria para esta produo dos dois mais importantes campos era feita da seguinte forma: 50% da Repsol, 35% da Petrobras e 15% da Total. Em maio de 2005, foi aprovada a Ley de Hidrocarburos na Bolvia, como resultado de consulta popular, pois 92% da populao declararam que a nacionalizao dos seus recursos naturais era questo de honra, a comear pelos hidrocarbonetos. Assim, foi editada a lei modificando essa participao, que era inicialmente de 18% e 82%, relativos parte do governo e parte do consrcio, para 50% e 50%. Em maio de 2006, a Bolvia modifica novamente esta participao, que desde 1 de maio de 2006, passa a ser de 18% para o produtor e de 82% do preo do gs na boca do poo para o Estado.

356

PARA ALM DAS URNAS

O representante do Ministrio das Relaes Exteriores primeiramente chama a ateno para o projeto brasileiro de integrao da Amrica do Sul, que, sob a liderana do presidente Lula, tem na integrao fsica seu objetivo essencial, para posteriormente informar que a energia essencial para esta integrao fsica e poltica. Segundo Gabrielli, h um contrato entre a Petrobras, a Bolvia e as outras produtoras com a YPFB, contrato de produo chamado Contrato de Risco Compartilhado, extinto pela Ley de Hidrocarburos aprovada em 2005, cuja extino no tem nada a ver com o Decreto Supremo de 1 de maio de 2006. A Ley de Hidrocarburos indica a possibilidade de trs tipos diferentes de contratos. Pelo decreto, 100% da produo do gs passa a ser propriedade da YPFB na boca do poo, substituindo, portanto, os contratos atualmente existentes. Este contrato tem impacto sobre diversas etapas da produo. Com isso, h duas situaes regulatrias distintas: na primeira situao h os contratos dentro da Bolvia, onde a soberania legislativa boliviana; mas na segunda situao h o contrato de exportao da Bolvia para o Brasil, o chamado GSA, submetido no apenas s leis bolivianas, mas tambm s leis brasileiras e s leis internacionais. Aumentaram-se, ainda, os impostos de 50% para 82%. Acreditamos que a posio do governo brasileiro absolutamente fundamental para viabilizar o ambiente em que essas negociaes devem ocorrer. absolutamente fundamental um ambiente em que as questes polticoideolgicas so destacadas, para que possamos concentrar as discusses nas questes tcnicas, operacionais e empresariais que refletem os contratos que temos com a Bolvia (p. 10). A Petrobras tem planos de contingncia para eventuais problemas (p. 12). Aps a exposio dos convidados passa-se aos questionamentos e crticas dos parlamentares. Os partidos de oposio criticam a atitude complacente do governo brasileiro e o governo da Bolvia. O PSDB, com os deputados Antonio Carlos Pannunzio e Andre Costa, tambm critica a diplomacia e a diplomacia presidencial, inclusive porque buscou a chancela de um lder hoje claramente desestabilizador do continente, o presidente Hugo Chvez (Andre Costa). Este, elogia a atitude da Frana e da Espanha de considerarem a atitude uma expropriao e

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

357

contest-la judicialmente. Chama a ateno para a estrutura industrial que a Petrobras construiu na Bolvia. Questiona a necessidade e o risco de se construir o gasoduto que ligar a Venezuela, o Brasil e a Argentina. Segundo o deputado, trata-se de sair ou continuar nas mos de Evo Morales e cair nas garras do anti-Bolivar, que na prtica pretende se perpetuar no poder, porque seu DNA golpista. Neste episdio, o PMDB se alia aos partidos de oposio com o deputado Miguel de Souza, que apresenta preocupao com o fornecimento de gs para o setor industrial, com o deputado Osrio Adriano, que afirma que o presidente Evo Morales todos os dias muda o que diz, decerto ainda no est habituado Presidncia da Repblica, que assumiu outro dia e chama a ateno dos deputados para aspectos ideolgicos que poderiam estar dirigindo o tratamento da questo: Vocs no acham que o presidente Lula est cuidando desta questo de maneira ideolgica, em vez de defender os interesses comerciais do nosso pas? Para o deputado, Lula tomou uma atitude entreguista, recuo indecoroso da nossa poltica externa, bem como abre um precedente perigoso nos futuros entendimentos com as demais naes cito Itaipu. Ainda o deputado Carlos Alberto Leria criticou o presidente Evo Morales ntido o despreparo porque afirmou que iria vender o gs para o Paraguai e para o Uruguai e esqueceu-se de que no h gasoduto para aqueles pases, como tambm criticou o presidente Lula pelo tambm despreparo e pela atitude lamentvel. Os partidos que apoiam a atitude do governo boliviano so o PT e o PCdoB, com a deputada Vanessa Grazziotin, que elogia a poltica enrgica de diversificao da matriz energtica do governo Lula e informa que o partido, em reunio da Direo Nacional, apoiou por unanimidade uma moo de apoio ao governo boliviano: Entendemos que a nacionalizao dos hidrocarbonetos um direito soberano daquele pas [...] Enfrentar inimigo pobre a coisa mais fcil do mundo. O difcil enfrentar inimigo poderoso, aquele que est l no norte. A deputada Socorro Gomes afirma que tem muito respeito por Evo Morales e pelo povo boliviano e que este povo est lutando contra a pobreza, buscando garantir o que lhe pertence. Acrescenta: o irmo do Norte, o grande irmo que sempre est onde tem recursos naturais, vai abocanhando e faz a guerra com mentiras, falsidades e genocdio. E, hoje, quem semeia medo acaba colhendo dio. Teremos que ser liderana. O PT, com o deputado Eduardo Valverde, afirma que de se louvar a deciso do povo boliviano. Alm dele, os deputados Luiz Bassuma e Fernando Ferro afirmam que a Amrica do Sul est vivendo um processo de interao e mudanas

358

PARA ALM DAS URNAS

polticas, no qual o povo comea a ser ator no continente, e acrescentam que chamar Hugo Chavez de golpista ou de ditador, aps passar por seis eleies, no tem cabimento (p. 30). Observou-se a polarizao da discusso novamente em torno dos dois grandes blocos, mas desta vez o PMDB ficou ao lado dos partidos de oposio, provavelmente por temer a falta de fornecimento de gs para o Brasil. Em plenrio, o governo apresenta a Medida Provisria n 354/07, que abre crdito extraordinrio em favor do Ministrio das Relaes Exteriores, no valor de R$ 20.000.000,00, a fim de viabilizar medidas de fortalecimento da cooperao bilateral com a Repblica da Bolvia especialmente na rea de desenvolvimento agrrio e agricultura familiar, com o propsito de prestar assistncia na implantao da poltica de reforma agrria do governo boliviano; viabilizar tambm a regularizao migratria e fundiria, bem como dar sustentabilidade econmica s centenas de famlias brasileiras que se dedicam a atividades extrativistas e pequena agricultura em territrio da Bolvia e prestao de assistncia tcnica e de apoio financeiro para implementar cooperativas extrativistas, avcolas e de hortifrutigranjeiros em terras de propriedade do governo boliviano. O relator do projeto, deputado Nilson Mouro (PT-AC), concluiu pelo atendimento dos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia; pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa; pela adequao financeira e oramentria; e, no mrito, pela aprovao da MP, com rejeio s emendas de n 1 a 3. Foram apresentadas trs emendas ao projeto, duas de partidos de oposio, do deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), que suprime o art. 1, informando que a medida padece de inconstitucionalidade, pois trata-se de destinao de recursos a governo estrangeiro a ser aplicado no territrio deste, impossibilitando, inclusive, a fiscalizao do mesmo pelos rgos competentes, e do deputado Moreira Mendes (PPS-RO), que cancela o repasse de recursos Bolvia, considerando que esses recursos devem ser aplicados nos programas de assentamento agrrio que esto sendo desenvolvidos na Amaznia ocidental; a terceira, de autoria do senador Valter Pereira (PMDB-MS), tambm visa a suprimir a transferncia de recurso para a Bolvia e determina que estes recursos sero aplicados no Acre e no Mato Grosso do Sul, defendendo a capitalizao de seu estado.

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

359

A medida provisria foi transformada em norma jurdica em 19 de abril de 2007, com rejeio das emendas a ela apresentadas. Verifica-se que este tema tambm dividiu nitidamente os partidos polticos entre os que apoiam a nacionalizao dos hidrocarbonetos na Bolvia e o aporte de recursos para o pas com suas medidas assistencialistas, como o PT, o PCdoB e o PSOL, e os contrrios ao aporte de recursos para a Bolvia, s perdas da Petrobras, bem como suas consequncias para o Brasil, como o PMDB, PSDB, PPS e o DEM. Outros partidos no tiveram participao destacada no tema. Relaes com o Paraguai Na audincia pblica de 6/5/2008 realizou-se um debate sobre as repercusses no Brasil e no restante da Amrica do Sul da eleio presidencial de abril de 2008 no Paraguai e sobre os termos do Tratado de Itaipu, firmado entre os governos do Brasil e do Paraguai. O convidado Jorge Miguel Samek, diretor-geral brasileiro da Itaipu Binacional, informa que a intensa guerrilha dos jornais paraguaios est intoxicando a opinio pblica e o povo contra o Brasil e Itaipu. Informa que Itaipu foi fruto de um processo, com a sua construo, que eliminou uma dvida que existia com relao fronteira. Para o Brasil, era claro que at o quinto salto das sete quedas o territrio era brasileiro, mas o Paraguai nunca aceitou desta forma. Esta questo passou pelo Tratado de Tordesilhas, o de So Idelfonso e a prpria Guerra do Paraguai. A questo estava latente e em permanente discusso. Neste processo em 1966, reuniram-se o ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Sr. Juracy Magalhes, e o ministro homlogo do Paraguai, Sr. Sapena Pastor, que resolveram construir uma usina hidreltrica no local, pois a fronteira se transformaria em gua e gua indivisvel. Assim, julgaram que neste momento estaria resolvido o problema da fronteira. O ex-presidente da Eletrobras na poca, Sr. Marcondes Ferraz, questionou muito a deciso, pois acreditava que um investimento desta monta deveria ser feito no Brasil. A questo financeira do tratado tem durabilidade de 50 anos. O Brasil patrocinou 100% do financiamento, 92% de Itaipu foi feito por meio de emprstimo para pagar em 50 anos, com 10 de carncia. Segundo o diretor de Itaipu, atualmente a prpria produo de energia paga os emprstimos. Em 13 anos Itaipu estar quitada, valendo a preos de hoje 60 bilhes de dlares. Outro ponto importante que o tratado estabelece que toda a energia produzida por Itaipu que no fosse consumida pelo scio estaria com a compra garantida pelo Brasil.

360

PARA ALM DAS URNAS

Isamek informa que a forma de distribuio dos royalties diferente no Brasil e no Paraguai. No Brasil, um tero fica para os municpios que sofreram o alagamento, um tero vai para o governo do estado e o restante para trs ministrios. No Paraguai, o dinheiro vai para o governo central. Como consequncia, os municpios brasileiros que recebem estes royalties so desenvolvidos, enquanto os municpios paraguaios que sofreram alagamento no tm asfalto, creche, hospitais, etc., pois no recebem recursos do governo paraguaio. Isso faz com que a populao paraguaia interprete que Itaipu somente favoreceu ao Brasil. Tambm na questo do Brasil e do Paraguai os partidos se dividem. Cabe destacar o PSB, com o presidente da CREDN, na pessoa do deputado Marcondes Gadelha, que apesar de ser da base aliada ao governo tece diversas crticas ao governo do Paraguai. Destaca a inexperincia do presidente Lugo e sua proximidade com o presidente Chavez. Demonstra preocupao com uma possvel adeso do Paraguai Alba (bloco criado pelo presidente Chavez com a adeso da Bolvia, Nicargua, Cuba e o Equador), devido a um iderio todo que inclui nacionalizaes, e com a Unasul e ainda com a fronteira entre Brasil e Paraguai, pela qual entram diversos produtos vindos da sia. Afirma que o governo brasileiro est tendo dificuldades em interpretar corretamente o que est acontecendo na regio, por afinidades ideolgicas e por questes partidrias, e acrescenta que h um conflito entre essa poltica de generosidade, de solidariedade, e o interesse nacional, como no caso da Bolvia, onde a poltica de generosidade conflita com o interesse nacional, ao aceitar a expropriao de duas refinarias de uma estatal brasileira. Ao lado dos partidos de oposio verifica-se o forte posicionamento do PPS, principalmente na pessoa do deputado Raul Jungmann (PPS-PE), que pergunta ao Sr. Ministro Joo Luiz Pereira Pinto e ao embaixador Rubens Barbosa se o Brasil vai conduzir a questo de Itaipu de maneira ideolgica, relacionada aos interesses do PT, que conduzido pelo Sr. Marco Aurlio Garcia, ou se o Itamaraty vai conduzir a questo. Assim, o PT e o PSOL apoiam a reviso do tratado, defendendo a poltica de generosidade e de solidariedade e aproveitam para criticar os Estados Unidos. O deputado Dr. Rosinha (PT-PR) informa que a poltica no est isenta de ideologia. Acrescenta: o povo brasileiro e toda a Amrica do Sul esto massacrados pelo modelo neoliberal, pelo pensamento nico de identificao ideolgica. J o

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

361

PSDB, o DEM, o PPS e o PSB destacam que sua reviso seria prejudicial para o Brasil, alm de mostrarem preocupao com a situao dos brasilguaios e com a falta de atitude do Itamaraty em auxili-los. Negociaes sobre a Alca relaes bilaterais Brasil Estados Unidos Na audincia pblica realizada em 12/11/2003, com a presena da embaixadora dos Estados Unidos da Amrica no Brasil, convite da Presidncia da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, constatou-se que o PT criticou abertamente a poltica externa americana, inclusive com relao ao Iraque e aos termos da Alca, e que os partidos PMDB, PSDB e DEM defenderam o acordo, depois de saneados, alguns problemas, como a taxao de determinados produtos. Na audincia pblica realizada em 23/4/2003 e em 6/4/2004, com a presena do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, o ministro informa que sempre foi preocupao do governo Lula encontrar uma negociao verdadeiramente equilibrada para a Alca, que a Declarao Ministerial de Miami foi muito positiva, mas no momento da negociao surgiram inmeras dificuldades, e, ainda, que os Estados Unidos criaram dificuldades com relao ao acesso a mercados. Segundo o ministro, o Mercosul props que houvesse total eliminao de tarifas em todas as linhas tarifrias, mas ela no foi aceita nem pelos Estados Unidos nem pelo Canad. O ministro informa tambm que os Estados Unidos solicitam ampla liberalizao do setor de servios. Acrescenta que aceita a liberalizao, mas no aceita negociar as regras. A principal preocupao dos Estados Unidos seria com a observncia ou aplicao das normas de propriedade intelectual. O Brasil estaria disposto a discutir normas relativas propriedade intelectual e a servios, mas somente se os Estados Unidos discutissem os subsdios agrcolas ou temas antidumping. No decorrer do debate, observou-se situao similar anterior; os partidos que permaneceram na oposio de forma acirrada foram o PT, PSOL e o PCdoB, como a deputada Luciana Genro, que afirma que a Alca nefasta e atinge a soberania brasileira. Estes temem uma aproximao com os Estados Unidos, enquanto os outros partidos analisam os prs e contras do acordo na tentativa de no ideologizar o comrcio.

362

PARA ALM DAS URNAS

Concluso
Programa do partido x discurso da bancada Se observarmos o programa dos partidos e o confrontarmos com a atuao dos deputados, constataremos que h convergncia entre ambos, principalmente nos partidos de esquerda PCdoB, PSOL e PT. Os deputados destes partidos realmente seguem o que o programa estipula, como a defesa da revoluo bolivariana e a criao da Unasul pelo PCdoB; a rejeio Alca e a crtica ao imperialismo norte-americano pelo PSOL; e o incentivo a medidas assistencialistas a outros pases mais pobres e a construo de indstria blica com pases da Amrica do Sul pelo PT. Nos partidos de centro PDT, PV, PMDB e PSB (conforme quadro elaborado neste estudo, apresentado a seguir), dois deles (PDT e PSB) elaboraram seu programa com objetivos gerais, enquanto outros dois (PMDB e PV) apresentaram posies mais marcadas em poltica externa, como o PMDB, que destaca o Pacto Amaznico, a importncia do poder nas relaes internacionais, e atenta para o cuidado que o Brasil deve ter nas relaes bilaterais com alguns pases, e o PV, que defende a eliminao dos arsenais nucleares. Verificou-se que os deputados de centro tambm agiram de acordo com o que versa seu programa, lembrandose que h programas pouco especficos. Os partidos direita do centro PP, PPS, PSDB e DEM apresentaram tambm coerncia entre o programa e os discursos dos deputados, mas os programas do PP e do DEM tratam muito superficialmente suas diretrizes em poltica externa. Desta forma, apresentaram deputados com maior grau de diferenas dentro do mesmo partido, como George Hilton e Jair Bolsonaro, no PP, e Claudio Cajado e Francisco Rodrigues, no DEM. J PSDB e PPS mostram absoluta coerncia entre o que versa o programa do partido e o discurso de seus deputados. H ainda partidos cujos programas so quase omissos a respeito de poltica externa (PSB, PR, PP, PMN, PSC, PRB, PTdoB, PRTB e PTC). Espectro ideolgico Analisando os programas e os estatutos dos partidos, constata-se que em poltica externa os partidos que podem ser considerados de esquerda so o PCdoB, o PSOL e o PT, pois priorizam a integrao regional na sua forma mais abrangente

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

363

com o Mercosul e a Unasul, e as polticas assistencialistas. Esperam que o Brasil ocupe uma posio de destaque no continente e nas relaes internacionais e expressam uma enorme simpatia e respeito pelos governos de Cuba, Venezuela, Equador, Bolvia e Paraguai, alm da China, esboando inmeras tentativas de aproximao com estes governos. Criticam abertamente as polticas neoliberais, os Estados Unidos e a Alca. Da mesma forma, verifica-se o mesmo pensamento e a defesa de interesses similares nos discursos dos deputados desses partidos e que os parlamentares mais enfticos na crtica aos pases neoliberais, principalmente aos Estados Unidos, so o PCdoB e o PSOL. No momento em que se analisam os programas dos partidos de centro e de direita e estes so comparados posio de seus deputados nos debates, o trabalho tornase rduo e o estabelecimento de parmetros mais difcil, pois, apesar de haver convergncia entre o programa dos partidos e os discursos dos deputados, por vezes estes programas so pouco especficos ou evitam delimitar posies. Apesar disso, em anlise baseada nos discursos desses parlamentares verifica-se a presena de parlamentares de centro e de direita. Os deputados no divergiram de seu programa, mas foram delimitando suas posies na medida em que surgiam novos fatores em poltica externa que requeriam uma tomada de postura. Na direita, o PP, o PPS, o PSDB e o DEM criticam a adeso da Venezuela ao Mercosul, a nacionalizao dos hidrocarbonetos na Bolvia, a possibilidade de reviso do Tratado de Itaipu com a eleio do presidente Fernando Lugo, apoiam a Alca e consideram o governo da Venezuela antidemocrtico. Ressaltam a importncia de parceiros cuja participao nos investimentos estrangeiros e na exportao brasileira sejam significativas, como os Estados Unidos, a China e a Unio Europeia. Condenam as polticas assistencialistas e programas que signifiquem repasses de recursos a governos estrangeiros. Observam com desconfiana a integrao regional, a adeso da Venezuela ao Mercosul, a Unasul e o Conselho de Segurana da Amrica Latina. O PDT, o PV, o PMDB e o PSB estariam no centro, pois aceitam alguns temas e criticam outros. Apoiam a adeso da Venezuela ao Mercosul, mas no apoiam a nacionalizao dos hidrocarbonetos na Bolvia, nem a eleio do presidente Fernando Lugo e temem pela situao de Itaipu e dos brasilguaios. Acrescente-se que as discusses entre os partidos polarizados foram calorosas, incluindo inmeras crticas posio de diferentes governos e s atitudes do governo brasileiro em poltica externa.

364

PARA ALM DAS URNAS

Quadro 1 A ordem ideolgica dos partidos polticos em poltica externa


Esquerda PCdoB, PSOL, PT Centro PDT, PV, PMDB, PSB Direita PP, PPS, PSDB, DEM

Obs.: Partidos cuja participao foi parca em poltica externa no foram considerados.

A posio individual dos deputados nos debates correspondeu s diretrizes programticas e apresentou-se firme e marcada principalmente nos partidos de esquerda (PCdoB, PSOL e PT), mostrando que h uma ideologia difundida no cerne dos partidos. Destaca-se a importncia da poltica externa principalmente para estes partidos, inclusive pelo alto grau de detalhamento de posies em seus programas. Desta forma, o presente artigo finaliza destacando a importncia do estudo da ideologia partidria, pois ela interfere sobremaneira no comportamento parlamentar.

ANA CRISTINA SILVA DE OLIVEIRA

365

A CTEDRA E A TRIBUNA: SOCIOLOGIA, POLTICA E LNGUA EM GILBERTO FREYRE


Jairo Luis Brod

Introduo
Os estudos sociolgicos e antropolgicos de Gilberto Freyre, pela sua profundidade e extenso, por si ss, oferecem continuamente perspectivas diferenciadas de abordagem. H uma parcela da produo do intelectual pernambucano, contudo, que, por ser pouco conhecida dos estudiosos e pesquisadores, aguarda ainda um exame mais acurado. Trata-se dos pronunciamentos efetuados pelo deputado federal Gilberto Freyre durante a retomada da democratizao do pas no perodo psEstado Novo legislatura de 1946-1950. Esse perodo de reacomodao das foras polticas, dispersas ou amordaadas pelo regime varguista. Alm das atribuies tpicas de um mandato parlamentar, os congressistas de ento foram incumbidos de confeccionar a nova carta constitucional do pas. Gilberto Freyre, tangido pelo temperamento e pelas circunstncias, defronta-se com um dos perodos mais efervescentes de nossa histria poltica. O deputado nefito, no auge de seu prestgio como cientista social, participa ativamente dos acesos debates que se travam no Parlamento. Os embates poltico-ideolgicos na elaborao da nova Constituio, o rearranjo do espectro poltico e o prosaico dever de representar seus mandatrios, foram o socilogo/parlamentar a produzir peas oratrias que primam pelo cuidado da forma e pelo enunciado de seus pontos de vista.

JAIRO LUIS BROD

369

Por isso, as intervenes de Gilberto Freyre naquela legislatura que se caracterizaram mais pela agudeza das observaes que pela quantidade constituem um manancial para anlise do seu pensamento sociopoltico. Assim, o presente trabalho uma tentativa de colaborar para esse esforo de pesquisa, que se dar pelo esquadrinhamento das peas discursivas do deputado pernambucano. Para tal, sero utilizadas as ferramentas da anlise do discurso, dos recursos oratrios e de argumentao empregados pelo parlamentar. A anlise e o cotejo entre esses dois universos intelectuais contou com a mediao terico-conceitual de Patrick Charadeau (2004; 2006), Jos Luiz Fiorin (2004), Srio Possenti et alii (1993), e Chaim Perelman e Lucie Olbrechts-Tyteca (2005). Ao fim desse exame, pretende-se vislumbrar em que o cientista e o poltico se assemelham ou se diferem na mensagem que intentavam transmitir e por quais recursos de estilo e de retrica elas se corporificavam. Digno de registro o fato de a eleio de Gilberto Freyre para a Cmara dos Deputados ter sido praticamente uma imposio de seus conterrneos, principalmente dos estudantes recifenses. Adversrio do Estado Novo, foi um dos lderes da Redemocratizao, tendo sido preso pelos contundentes artigos que escrevia na imprensa. Toma parte ativa, em 1945, ao lado dos estudantes, na campanha pela candidatura do brigadeiro Eduardo Gomes presidncia da Repblica. Fala em comcios, escreve artigos, anima os estudantes na luta contra a Ditadura. No dia 3 de maro, por ocasio do primeiro comcio daquela campanha no Recife, comea a discursar, na sacada da redao do Dirio de Pernambuco, quando tomba a seu lado, assassinado pela Polcia Civil do estado, o estudante de direito Demcrito de Sousa Filho. A UDN oferece, em sua representao na futura Assembleia Nacional Constituinte, um lugar aos estudantes do Recife e estes preferem que seu representante seja Gilberto Freyre. Elegeu-se constituinte e deputado federal por Pernambuco em 1946, na legenda da Unio Democrtica Nacional (UDN). Na Cmara, rapidamente acolhido pela intelectualidade udenista, atuando ao lado de Raul Fernandes, Jos Amrico de Almeida, Luiz Viana Filho, Afonso Arinos de Melo Franco, Milton Campos, Bilac Pinto e Prado Kelly. Essa bancada era minoritria diante dos demais udenistas considerados chapas brancas, adeptos fisiolgicos do governo tambm recm-eleito.

370

PARA ALM DAS URNAS

Em 17 de junho de 1946, profere discurso de crticas e sugestes ao projeto da Constituio, publicado em opsculo: Discurso pronunciado na Assembleia Nacional Constituinte. Em 29 de agosto, profere na Assembleia Constituinte outro discurso de crtica ao projeto da Constituio. Em novembro, a Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados indica, com aplauso do escritor Jorge Amado, membro da comisso, o nome de Gilberto Freyre para o Prmio Nobel de Literatura de 1947, com o apoio de numerosos intelectuais brasileiros. De sua atuao parlamentar, o projeto de maior ressonncia foi o da criao, em 1949, do Instituto Joaquim Nabuco de Pesquisas Sociais, com sede em Recife, hoje Fundao Joaquim Nabuco (FJN).

O que escreveu e o que falou Gilberto Freyre


Em sua introduo ao perfil parlamentar de Gilberto Freyre (BRASIL, 1994), Vamireh Chacon divide os 27 discursos pronunciados pelo socilogo entre os anos de 1946 a 1950 em oito ndices temticos: Constituinte de 1946 Fidelidade democracia anglo-americana Contra o preconceito e a violncia Pernambucanidade Necrolgios Mais que efemrides Rui e Nabuco O Instituto Joaquim Nabuco. No necessrio muito esforo para se verificar que em Casa-grande e senzala, Sobrados e mucambos, diversos opsculos e seletas de seus escritos, a temtica abordada pelo estudioso difere frontalmente dos discursos pronunciados na tribuna pelo poltico Gilberto Freyre. Grosso modo, para ressaltar de modo mais presente essa disparidade, pode-se listar assim os temas tratados pelas duas obras sociolgicas: Contribuio do portugus, do indgena e do negro para a formao da civilizao brasileira Usos e costumes na sociedade patriarcal e semipatriarcal Relaes familiares e sociopolticas na rea rural e urbana

JAIRO LUIS BROD

371

Sistemas econmicos sob os patriarcados rural e urbano Convivncia na diversidade entre brancos e negros, orientais e ocidentais Miscigenao brasileira. O mundo intelectual freyriano guiado por inmeras e permanentes vertentes de explorao. Ressalte-se o gosto e a curiosidade acerca da casa na formao do Brasil; na viso dele, esta construo no oficial, catlica, regular ou teocrtica, mas, antes, patriarcal, familial, s vezes semipatriarcal, delineada sobretudo a partir da superestrutura socioeconmica domnio da monocultura aucareira e do sistema latifundirio. Nesse universo reina soberana a casa-grande, completada pela senzala, como uma espcie de tipo-ideal weberiano (Freyre, 1975), por meio do qual podese analisar todo um tipo de sociedade: a conceituao nova dos problemas de relaes entre as regies que constituem o todo nacional brasileiro, para a soluo dos quais ele indica uma dinmica inter-regional (Freyre, 1975), dinamizando o seu primeiro conceito de regionalismo; a conceituao tambm nova das relaes, do urbano com o rural, em pases como Brasil, que a seu ver devem ou podem tomar a forma de uma simbiose urbana. Freyre d novo entendimento do que seja o tempo, o que, a seu ver neologismo seu trbio, sendo sempre, ao mesmo tempo, passado, presente e futuro. Suas ideias sobre as consequncias que comeam a ter para o homem ps-moderno, o aumento do tempo livre, de mdia de vida e de lazer. Freyre julgava que a sociedade industrial estacaria em determinados aspectos, abrindo possibilidades para o homem cuidar mais de si, de seu corpo e de sua mente (FREYRE, 1975). O socilogo pernambucano reabilitou, igualmente, a mestiagem, em geral, e a morenidade brasileira, em particular; o homem situado no trpico e a sua ecologia, qual preciso adaptar de tal modo um conjunto de novas formas e processos de vivncia, de convivncia e de cultura; uma Tropicologia que, como cincia ecolgica e antropolgica, sistematize o estudo de problemas de integrao do no tropical no tropical e de valorizao do tropical, admitindo-se, dentro dessa Tropicologia, uma Hispanotropicologia e, de modo ainda mais particularizado, uma Lusotropicologia de especial interesse para o Brasil. Esta disciplina tentaria tambm desvendar futuros possveis para o homem e para a cultura pan-humana, em geral, e para o homem e as culturas situadas nos trpicos, em particular.

372

PARA ALM DAS URNAS

Registrem-se, ainda, os interesses e as contribuies do mestre de Apipucos, igualmente originais, noutros setores das cincias e das letras humanas, que lhe tm valido o reconhecimento de sua influncia sobre diversos arquitetos brasileiros (influncia proclamada por um dos maiores desses arquitetos Henrique Mindlin); sobre mdicos, particularmente psiquiatras (influncia destacada pelos professores Silva Melo, Fres da Fonseca, Rui Joo Marques); sobre pintores e artistas plsticos (sua influncia, nesse setor, foi salientada por mestres como os professores Robert Smith e Mrio Barata e por pintores brasileiros de variadas escolas de pintura, como Ccero Dias, Santa Rosa, Di Cavalcanti, Portinari e Cardoso Ayres); sobre o ensaio, o romance, a poesia, a filosofia; sobre a aplicao da sociologia literatura, poltica, religio, economia e ao direito, com especial ateno dada a situaes eurotropicais e, especialmente, brasileiras, dado o seu critrio situacional de anlise do comportamento humano. Na tribuna da Cmara dos Deputados, esses temas que lhe eram caros em sua atividade de pesquisador, cientista e professor tambm esto presentes, em menor escala, observadas as singularidades que caracterizam cada uma das audincias a que se dirigiam ora o cientista, ora o orador. Acatando-se a diviso temtica proposta por Chacon, os 27 discursos pronunciados por Gilberto Freyre distribuem-se da seguinte maneira:
Assuntos Constituinte de 1946 Fidelidade democracia anglo-americana Contra o preconceito e a violncia Pernambucanidade Necrolgios Mais que efemrides Rui e Nabuco O Instituto Joaquim Nabuco Total Quantidade de discursos 7 3 2 2 2 5 3 3 27

Os discursos versando sobre a Constituinte de 1946 os deputados eleitos nesse ano atuaram como constituintes e como legisladores infraconstitucionais ocupam cerca de 1/4 dos pronunciamentos de Freyre e mais ou menos 1/3 da extenso total deles. Quando se ocupava desse tema, o constituinte Gilberto Freyre atinha-se a temas genricos, em que predominava a filosofia poltica, um dever-ser de como deveria se arranjar o Estado brasileiro de acordo com suas

JAIRO LUIS BROD

373

caractersticas fundacionais. quase imperceptvel sua abordagem de questes mais prosaicas ou de preocupaes com o varejo constitucional. O item Fidelidade democracia anglo-americana trata de elogios a personalidades e s instituies das duas grandes democracias do norte. Em Contra o preconceito e a violncia, os dois discursos freyrianos combatem abertamente a pena de morte e o preconceito de raa. Pernambucanidade traa louvores Batalha dos Guararapes e Rebelio Praieira. Necrolgios faz o elogio fnebre de Geraldo de Andrade, professor de medicina em Pernambuco, e do deputado sergipano Graco Cardoso. Sob o ttulo de Mais que efemrides, aparecem cinco discursos que homenageiam o centenrio de nascimento de personalidades que marcaram o intelectual e humanista Gilberto Freyre: o cardeal D. Arcoverde; o professor de direito Jos Vicente Vasconcelos; o deputado federal Jos Mariano; o governador pernambucano Gonalves Ferreira; e Bernardo Pereira de Vasconcelos, um estadista do Segundo Imprio. Profundo admirador da personalidade, do valor humano e da obra edificada, Freyre discorre em Rui e Nabuco sobre as influncias que os dois grandes brasileiros exerceram sobre sua trajetria pessoal e intelectual. Finalmente, trs dos mais candentes pronunciamentos do socilogo pernambucano praticamente 1/4 da extenso total de seus discursos esto direcionados criao do Instituto Joaquim Nabuco. Esses oito temas geradores, Chacon (BRASIL, 1994) resume em quatro grandes linhas que norteiam a conduta do constituinte e parlamentar Gilberto Freyre no seu nico mandato, de 1946 a 1950. So o constitucionalismo, o presidencialismo, a ordem econmica e social, o regionalismo e o universalismo. Diversamente, porm, possvel enfeixar esses grandes assuntos em apenas trs: democracia brasileira, humanismo e pesquisa socioantropolgica. Com efeito, mais da metade da extenso dos discursos gilbertianos esto ligados ao primeiro e ao terceiro dos temas recm-relacionados. E o segundo desses o humanismo perpassa toda a obra oratria analisada. Mesmo os elogios

374

PARA ALM DAS URNAS

fnebres e as celebraes de centenrios de nascimento so carregados de humanidade, com o autor dando relevo a aspectos que denotam os traos humanos do biografado, como na apologia que fez aos cem anos de nascimento de seu conterrneo Jos Mariano: (...) No sou dos que evitam sistematicamente o pitoresco como quem evitasse o falso, o postio, o carnavalesco. Ao pitoresco correspondem quase sempre realidades que de outra maneira passariam talvez ignoradas na histria ou na natureza humana. Jos Mariano foi uma expresso saudavelmente pitoresca de sua poca e de sua provncia, sem ter sido um homem superficial que s oferecesse interesse pelo colorido, pela vivacidade, pelo brilho s vezes histrinico de sua ao de poltico. (BRASIL, 1994, p. 188)

Como escreveu e como falou Gilberto Freyre


Gilberto Freyre utiliza-se em seus discursos parlamentares de modulaes de fala bastante diferenciadas de seus livros. E no poderia deixar de ser diferente, pois as duas audincias tambm exigem tratamento diversificado, tal qual vemos em Perelman e Olbrechts-Tyteca: Todo o objeto da eloquncia, escreve Vico, relativo aos nossos ouvintes, e consoante suas opinies que devemos ajustar nossos discursos. (...) Sucede com um discurso o mesmo que com um festim, em que as carnes no so preparadas para o paladar dos cozinheiros, mas para o dos convivas. (PERELMAN e OLBRECHTS-TYTECA, 2005, p. 27) A utilizao de argumentos claros para o convencimento da plateia mais ntida na atividade parlamentar do que na redao de livros ou opsculos: (...) percebemos melhor a argumentao quando desenvolvida por um orador que se dirige verbalmente a um determinado auditrio, do que quando est contido num livro posto

JAIRO LUIS BROD

375

venda em livraria. Essa qualidade do orador, sem a qual no ser ouvido, nem, muitas vezes, ser autorizado a tomar a palavra, pode variar conforme as circunstncias. (PERELMAN e OLBRECHTS-TYTECA, 2005, p. 21) Convm distinguir tambm a persuaso do convencimento. Segundo Charaudeau (2006), a persuaso d relevo aparncia e pretende valer s para um auditrio particular; convencer tornar em crena o que est sendo exposto, tornando universais os pressupostos defendidos, obtendo, assim, a adeso de todo ser racional. A questo de saber se a persuaso est relacionada razo ou aos sentimentos vem desde o primeiro homem a ocupar uma tribuna. Os oradores clssicos no se contentavam apenas em usar argumentos racionais, segundo Charaudeau (2006), era preciso tocar os jurados, os juzes e o auditrio. Toc-los quer dizer coloc-los em uma disposio de esprito tal que seu julgamento possa ser mais facilmente orientado nesta ou naquela direo. Desde ento, passando por Aristteles, Ccero, Pascal, Rousseau, e chegando Nova Retrica (PERELMAN e OLBRECHTS-TYTECA), admite-se que no se pode descartar os sentimentos de nenhum processo persuasivo. Charaudeau, seguindo ainda a tradio, filia-se tambm corrente dos que definem a convico como proveniente do puro raciocnio, que busca intrinsecamente a verdade. E a persuaso est ligada aos sentimentos (ou afetos), mais voltada para influenciar diretamente o auditrio. E complementa Charaudeau: O logos, de um lado, o pathos, de outro, a que preciso acrescentar o ethos, que diz respeito imagem daquele que fala e que igualmente suscetvel de tocar o auditrio pela possvel identificao deste pessoa do orador. (CHARAUDEAU, 2006, p. 83-84) Freyre, em suas distintas obras, se utiliza de ambos os recursos a persuaso e a convico , pois ora apela ao sentimento para persuadir, ora desfia uma srie de argumentos para convencer. A esses dois ainda junta seu ethos acumulado ao longo de sua vida pr-parlamentar. A utilizao desses meios facilmente perceptvel em diversos trechos das obras analisadas. Vejamos inicialmente o recurso da persuaso, que se dirige mais ao sentimento do que razo:

376

PARA ALM DAS URNAS

(...) Nunes Machado foi um desses pernambucanos que, deputado ou ministro na capital do Imprio, nunca pertenceram ao nmero dos chamados Lees do Norte pela elegncia senhorial de porte ou pelo garbo de maneiras fidalgas com que se exibiam nos mais finos sales da Corte. Teve, entretanto, mais do que qualquer deles, alguma coisa de leo. Leo pela bravura com que soube morrer depois de ter sabido viver. (BRASIL, 1994, p. 165) (...) Ainda hoje, nas velhas zonas rurais, o folclore guarda a reminiscncia dos casamentos precoces para a mulher; e a ideia de que a virgindade s tem gosto quando colhida verde. Diz-se no interior de Pernambuco: Meu So Joo, casai-me cedo, Enquanto sou rapariga, Que o milho rachado tarde No d palha nem espiga. (FREYRE, 2003, p. 430) De outra parte, tanto o Gilberto Freyre escritor quanto o orador se valem frequentemente de argumentos para convencer racionalmente o seu leitor/ouvinte, como nesses trechos: (...) O Brasil necessita de dois ou trs institutos de pesquisa social, para o estudo cientfico do homem brasileiro, e no de um s. Institutos que correspondam s regies mais caractersticas em que a nao se divide antropolgica, social e culturalmente, e das quais o Norte agrrio, por onde mais se estende no Brasil a monocultura latifundiria e escravocrtica e, a seu modo, feudal, certamente uma. (BRASIL, 1994, p. 243) (...) a cultura africana contagiou e enriqueceu a brasileira, atravs de larga e variada importao de escravos e de frequente comunicao comercial com portos africanos. Por esse

JAIRO LUIS BROD

377

critrio (o da rea de cultura), baseado em farta documentao e bibliografia, deparamo-nos com as seguintes reas principais: a) hotentote (...); b) boximane (...); c) a rea de gado da frica oriental (banto) (...); d) rea do Congo (...); e) Horn oriental (...); f) Sudo oriental (...); g) Sudo ocidental (...); h) rea do deserto (berbere) (...); i) rea egpcia (...). (FREYRE, 2003, p. 392-393) O estilo do Gilberto Freyre ensasta se caracteriza pelo colorido da linguagem. Desde criana adquiriu o gosto pelo desenho, hbito que manteve pela vida inteira. Muitos de seus livros, inclusive Casa-grande e senzala, tiveram ilustraes de renomados pintores como Poty, Santa Rosa e Ccero Dias. nessa obra que se encontra um amplo painel da estrutura arquitetnica em que vivia a sociedade patriarcal dos sculos XVII a XIX. Esses pendores artsticos foram levados para os escritos do recifense. E o foram de modo consciente, pois Freyre sempre se considerou mais literato que cientista, o que est bem patente em diversos escritos e entrevistas. Por isso, de forma desimpedida, encontram-se amide pginas freyrianas que so pura literatura, ainda que referenciadas ao estudo do caldeamento de raas ocorrido no Brasil colonial. Esse entendimento est presente na maioria das obras dos comentadores do socilogo, com destaque para Ricardo Benzaquen de Arajo: Com efeito, desde a publicao do livro [Casagrande e senzala] em 1933, importante parcela dos comentadores tem se preocupado em assinalar algumas caractersticas, como a repetio, o inacabamento e a impreciso, que conferem sua prosa um tom extremamente envolvente, muito prximo ao de uma conversa. Alis, justamente pela ligao de CGS com a linguagem coloquial que ela tem sido considerada desde o seu lanamento, para o bem ou para o mal, como uma obra tambm literria, e de literatura moderna. (ARAJO, 1994, p. 185)

378

PARA ALM DAS URNAS

Gilberto Freyre um enamorado da palavra, sobretudo no que ela tem de plasticidade, de inventividade, de criadora de mundos. Se Nabuco foi um de seus heris no terreno das ideias, Jos de Alencar, desde cedo, o foi na forma de se exprimir, como confessaria, anos mais tarde em Vida, forma e cor: De algumas dessas palavras caracteristicamente alencarianas, ainda hoje me recordo; (...) fascinado pela apresentao tipogrfica em que as vogais se sucedem, doces e redondas, inundando-nos os ouvidos como um leo e como que dissolvendo-se neles nvoa, aura, nveo as animadas por yy e vv, zz e uu, ll e ff, ii e rr effluvio, topazio, enflorar, refrangir, electrizar, alumbre, trescalar, aljofrar, fulgor, sylpho, hymeneu, laivo, nupcial, diaphano, zephyro, glycerina, acrysolar, fulvo, pulchro, pulchritude, ogival. Palavras estas ltimas que pareciam danar no papel para deleite nico, ntimo, secreto, dos olhos do menino a quem elas se apresentavam angulosas e verdemente moas, ao lado das redondas, gordas, maduras e s vezes maternal e ternamente moles, como a despeito de seu significado, ou de acordo com ele, magoa, gemma, mimo, gozo, colo, coxa, sinh, mingau, man. (...) Alencar, sem ter propriamente feminilizado a lngua portuguesa ao abrasileir-la, amaciou-a, quebrando nela excessos de aos e durezas de pronomes sempre autoritria e masculinamente colocados. (FREYRE, 1962, p. 53) No de estranhar, assim, que o estilo freyriano de escrever esteja prenhe de figuras de expresso ligadas s artes plsticas sua outra paixo correspondendo, principalmente, na literatura s figuras de palavras: comparao, metfora (imagstica), enumerao, hipocorismo, gradao e anfora. A comparao e a imagstica so praticamente idnticas, diferenciando-as o uso ou no de preposies de comparao como, tal qual, etc. O uso de ambas as figuras s vezes ocorre de forma sequencial, visando dar mais expressividade ao

JAIRO LUIS BROD

379

que estava sendo comparado. Uma dessas passagens s vezes, o prprio negro era tal qual o aoite para os de sua raa. O negro era o aoite do negro. A enumerao recurso gilbertiano abundante. As repeties de nomes de pessoas, de mobilirio, de frutas, de contribuies culturais das raas, de estados de esprito so empregados para reforar, pela quantidade, a defesa de um ponto de vista defendido pelo autor. O hipocorismo a reduo familiar ou carinhosa dos nomes prprios, e por Freyre tratar de relaes patriarcais que se amolengavam no recesso da famlia, no de estranhar que povoam suas obras as nhanhs, os nhonhs, os iois, os sinhozinhos, os branquinhos, as neguinhas. A gradao (que pode ser ascendente ou descendente) consiste em aumentar ou diminuir gradativamente o significado de algo que se quer que fique bem patente O sistema portugus necessitava do trabalhador fixo, slido, p de boi; A religio tornou-se o ponto de encontro, de confraternizao e de comunho entre as duas culturas. Anfora a repetio de uma ou mais palavras no princpio de duas ou mais frases. dos recursos mais usados pelo socilogo pernambucano, cujo exemplo pode-se ver em Casa-grande e senzala, em que se repetem o pronome relativo que e a preposio de: Da escrava ou sinhama que nos embalou. Que nos deu de mamar. Que nos deu de comer, ela prpria nos amolengando na mo o bolo de comida. Da negra velha que nos contou as primeiras histrias de bicho de mal-assombrado. Da mulata que nos tirou o primeiro bicho-de-p de uma coceira to boa. Da que nos iniciou no amor fsico (...) do moleque que foi nosso primeiro companheiro de brinquedo. Das citadas figuras, as que avultam pelo nmero de seu emprego e efeito estilstico nas obras do cientista e literato Gilberto Freyre so a enumerao e a imagstica. A enumerao catica foi herdada do poeta americano Walt Whitman, a quem Freyre dedicava especial predileo. A expresso foi introduzida pelo crtico lite-

380

PARA ALM DAS URNAS

rrio Leo Spitazer ao referir-se s sequncias infindveis de Leaves of grass (Folhas de relva), obra seminal de Whitman. O imagismo freyriano influncia direta da escritora Amy Lowell, a quem conheceu numa conferncia desta tambm sobre o mesmo Whitman. O imagismo foi um movimento iniciado na Inglaterra por Thomas Ernest Hulme (18331917) em reao s representaes vagas do simbolismo. O poema Bahia de todos os santos (e de quase todos os pecados), elaborado em 1926, antes, portanto, das odes Bahia por Ary Barroso e Dorival Caymmi, contm elementos do estilo enumerativo e imagstico do autor: Bahia de todos os santos (e de quase todos os pecados) casas trepadas umas por cima das outras casas, sobrados, igrejas como gente se espremendo pra sair num retrato de revista ou de jornal (vaidade das vaidades, diz o Eclesiastes) igrejas gordas (as de Pernambuco so mais magras) toda a Bahia uma maternal cidade gorda como se dos ventres empinados dos seus montes dos quais saram tantas cidades do Brasil inda outras estivessem pra sair ............................................................................ automveis a 30$ a hora e um ford todo osso sobe a ladeira sagrada saltando, pulando, tilintando pra depois escorrer sobre o asfalto novo que branqueja como dentadura postia sobre a terra encarnada (a terra encarnada de 1500) gente da Bahia! preta, parada, roxa, morena cor dos bons jacarands de engenho do Brasil (madeira que cupim no ri) sem rostos cor de fiambre nem corpos cor de peru frio

JAIRO LUIS BROD

381

Exemplo de uso reiterado de metforas, urdidas por obsessiva enumerao, e que resume todo o estudo antropolgico e cultural da civilizao do acar est na alegoria da rede: Ociosa, mas alagada de preocupaes sexuais, a vida do senhor de engenho tornou-se uma vida de rede. Rede parada, com o senhor descansando, dormindo, cochilando. Rede andando, com o senhor em viagem ou a passeio debaixo de tapetes ou cortinas. Rede rangendo, com o senhor copulando dentro dela. Da rede no precisava afastar-se o escravocrata para dar suas ordens aos negros: mandar escrever suas cartas pelo caixeiro ou pelo capelo; jogar gamo com algum parente ou compadre. De rede viajavam quase todos sem nimo para montar a cavalo: deixando-se tirar de dentro de casa como geleia por uma colher. Depois do almoo, ou do jantar, era na rede que eles faziam longamente o quilo palitando os dentes, fumando charuto, cuspindo no cho, arrotando alto, peidando, deixando-se abanar, agradar e catar piolho pelas mulequinhas, coando os ps ou a genitlia; uns coando-se por vcio; outros por doena venrea ou da pele. (FREYRE, 2003, p. 518) Outra metfora, contida em Sobrados e mucambos, o das palmeiras que parecem tripudiar suas copas balouantes por sobre os tmulos dos cemitrios de ingleses no Brasil, abatidos em sua maioria pela febre amarela. A imagem representa simbolicamente o triunfo dos trpicos sobre os invasores vindos do gelado hemisfrio norte. As enumeraes elaboradas pelo antroplogo de Apipucos podem ser catalogadas como afirmativas e negativas. As afirmativas so as que vimos at agora. H, tambm, as negativas, que retratam fatos no ocorridos e traos de personalidade inexistentes: Nem moas bonitas, nem danas, nem jantares alegres, nem almoos baiana, com vatap,

382

PARA ALM DAS URNAS

caruru, ef, nem feijoadas pernambucana, nem vinho, nem aguardente, nem cerveja, nem tutu de feijo paulista ou mineira, nem sobremesas finas segundo velhas receitas de iais de sobrados, nem churrascos, nem mangas de Itaparica, abacaxis de Goiana, ass, sopa de tartaruga, nem modinhas ao violo, nem pescarias de Semana Santa, nem ceias de siri com piro, nem galos de briga, nem canrios do Imprio, nem caadas de ona ou de anta nas matas das fazendas. Nem banhos nas quedas dgua dos rios de engenho em nenhuma dessas alegrias caracteristicamente brasileiras Euclides da Cunha se fixou. Nem mesmo no gosto de conversar e de cavaquear s esquinas ou porta das lojas to dos brasileiros: desde a rua do Ouvidor menor botica no centro de Gois. (FREYRE, 1987, p. 76) Os discursos parlamentares de Gilberto Freyre assumem estilo diverso do ensasta de fala macia e coloquial. O ambiente em que eram pronunciados exigia mais formalidade. No necessariamente solenidade, como se percebe em outros oradores da mesma legislatura Bilac Pinto, Otvio Mangabeira, Milton Campos, Prado Kelly, entre outros. Dessa forma, sendo outro o registro lingustico utilizado, percebe-se que Freyre, tendo que persuadir ou convencer audincia que no era a habitual, lana mo de recursos estilsticos que, em boa medida, diferem dos de seus escritos. Saem os hipocorsticos, as comparaes, as metforas e as gradaes. Permanecem a anfora e a enumerao. Esta ltima, sem os jorros incontrolveis da fase escrita. Aparecem, ainda, as figuras de linguagem da metonmia e do eufemismo. Exemplos de enumerao so encontrveis em diversos discursos do parlamentar pernambucano: (...) para aquela gente desprezada e esquecida pelos governos, pelos ricos, pelos jornais, pelos bispos, pelo alto clero gente que j no era escrava e ainda sabia ser povo; sem Joss

JAIRO LUIS BROD

383

Marianos mesmo romnticos, mesmo lricos, mesmo bomios, mesmo diferentes (...). (BRASIL, 1994, p. 190) E de metonmia (emprego de ideias afins ou contguas): (...) No se trata, afinal, de escolhermos, hoje, sob critrio esttico, jurdico ou mesmo poltico entre presidencialismo e parlamentarismo, como entre dois tipos absolutamente contraditrios ou opostos de roupas feitas, um vindo de Londres, outro de Washington, para o corpo do brasileiro apenas cidado (...). (BRASIL, 1994, p. 113) Eufemismo (abrandamento de expresso, tpico da oratria parlamentar): (...) V.Exa. est um tanto isolado nessa sua apreciao. (BRASIL, 1994, p. 256) Anfora: (...) os grandes homens animadores ou orientadores dos grandes sistemas ou dos grandes partidos. Os grandes homens capazes de dar calor humano e flexibilidade prtica aos grandes sistemas. Os grandes homens, no de gabinete ou s de estudo terico dos problemas humanos (...). (BRASIL, 1994, p. 140) Gilberto Freyre foi um outsider na poltica, caracterstica confirmada em diversas passagens de seus discursos. Sua prpria eleio fora praticamente contra sua vontade, uma vez que as foras antigetulistas do Recife, comandadas pelos estudantes universitrios, o intimaram a candidatar-se a deputado federal antes mesmo de ter experimentado a deputao estadual ou qualquer outro cargo eletivo que no o das instituies cientficas a que era vinculado. Na Cmara dos Deputados, atua de maneira relativamente independente, centrando seu mandato e seus discursos no limbo dos grandes interesses nacionais. Freyre manifestava-se incapaz de tratar das miudezas da poltica, de correr atrs

384

PARA ALM DAS URNAS

de eleitores, ainda que no seja eminentemente homem de gabinete, mas sabia conciliar essa atividade com as ruas. Ao intelectual pernambucano repugnava a ideia de conciliar um interesse aqui, para obter uma benefcio mais tarde. Essa ala udenista de que ele participava, tida no s de intelectuais, mas tambm de autnticos, confrontava-se com a faco chapa-branca, a qual, unida ao PTB e ao PSD, levava de roldo as votaes que interessavam ao governo. Se a atuao parlamentar de Gilberto Freyre, centrada no debate de temas de interesse da nacionalidade, possibilitou-lhe a aprovao do instituto de pesquisas do qual viria a ser seu primeiro presidente, posteriormente sua fase parlamentar, isso foi, entre outras causas, a razo de no ter conseguido se reeleger. E a explicao est no fato de que, como atesta o testemunho do prprio Freyre, o parlamentar no deu muita ateno ao varejo da poltica, no pugnando por recursos para a sua base eleitoral, nem adulando este por meio dos tradicionais encontros e inaugurao de obras durante os fins de semana. Ao contrrio, o scholar preferia o contato com o grande pblico e os estudantes de vrios pontos do Brasil pelas conferncias e palestras que ministrava: Continuo a no saber ser de partido seno hspede, como fui e continuo a ser da generosa Unio Democrtica Nacional (...) Continuo a no saber pedir voto. Continuo a no saber apresentar-me candidato (...) falso que eu seja ou declare ser um desencantado de Parlamento, de cmara, de poltica e de polticos democrticos. Apenas, no sendo rigorosamente poltico, nem ortodoxamente partidrio, s voltaria ao Parlamento pelo mesmo caminho por que vim ao Parlamento. (BRASIL, 1994, p. 77-78)

Concluso
O Gilberto Freyre ensasta, escritor, socilogo, antroplogo e conferencista se aproxima e se afasta, ao mesmo tempo, do outro Gilberto Freyre (o tribuno), de produo menor, mas cuja qualidade rivaliza com a produo daquele. O que une as duas personas so os temas de toda a vida do intelectual pernambucano: a mestiagem; a cultura como formadora, mais do que a raa, da nacionalidade; a biografia, que radiografa a trajetria individual envolta pela fora do ambiente social; a histria das mentalidades, pela paciente coleta dos objetos e

JAIRO LUIS BROD

385

documentos da vida colonial, imperial e republicana; o sistema econmico patriarcal; as relaes sociofamiliares; a admirao por Joaquim Nabuco; e a anglofilia. A separ-las, mais em funo da atividade especfica a que se devotou Freyre durante o perodo que permaneceu na Cmara dos Deputados, a fomulao de diretrizes constitucionais para a Carta de 1946; os discursos em louvor de personalidades e fatos marcantes da nossa Histria; e a criao do Instituto Joaquim Nabuco de Pesquisas Sociais, atual Fundao Joaquim Nabuco. Em certos momentos de sua atividade parlamentar, como no episdio em que ele relata o racismo de que foi alvo uma turista americana negra em hotel de So Paulo, os dois Gilbertos Freyres se confundem a tal ponto que no se consegue divisar se faz uso da palavra o fervoroso defensor da miscibilidade das trs raas que compem o nosso pathos, ou o indignado representante do povo. O estilo empregado pelo pernambucano para convencer seu auditrio composto exclusivamente por deputados difere da sua forma de se comunicar com os leitores de seus livros e ensaios, ainda que haja algumas semelhanas de abordagem. Evidentemente que da tribuna da Cmara dos Deputados o estilo mais pomposo, retrico, veculo mais apropriado para convencimento de plateias ali localizadas. A escrita mais coloquial, colorida, no descurando, porm, de uma linguagem vazada na norma culta. A participao de Gilberto Freyre como constituinte e parlamentar trouxe outros reflexos para as atividades de interesse nacional, alm de ter estimulado, ao longo dos anos que se seguiram atuao como deputado, o lanamento de dezenas de candidatos ligados intelligentsia nacional, dos mais variados matizes ideolgicos. Citam-se como exemplos Pedro Aleixo, Miltom Campos, Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Darci Ribeiro, Paulo Brossard, Jarbas Passarinho, entre outros. Entre esses estmulos positivos conta-se a vigncia da lei, em julho de 1951, que probe a discriminao racial no Brasil Lei Afonso Arinos. Certamente o grande parlamentar mineiro deve ter recebido os influxos de seu dileto amigo de ctedra e de Parlamento para a confeco desse marco fundamental na luta pela igualdade de direitos no Brasil. A esse respeito, Freyre j intentava inscrever dispositivo semelhante na Carta Magna de 1946: (...) sobrevivem entre ns, ou entre algumas camadas da sociedade brasileira, preconceitos de cor ou de raa de brancos ou de quase brancos

386

PARA ALM DAS URNAS

contra pessoas de cor. (...) sou dos que esto a exigir da Constituio de 1946 que consagre, entre seus princpios democrticos, o da igual oportunidade a todos os brasileiros natos, seja qual for sua raa ou sua cor, de acesso a cargos pblicos, inclusive o servio diplomtico ou consular e os comandos militares. (BRASIL, 1994, p. 88) A aventura parlamentar do mestre de Apipucos, pelas contribuies que fez divulgao das cincias sociais no Brasil, bem como pela qualidade de seus discursos e apartes, em que sobressaa sua slida bagagem antropolgica e cultural, e sempre a servio das mais altas causas da brasilidade, pode figurar ao lado das maiores expresses do Parlamento nacional. Nesse panteo esto, alm de Gilberto Freyre, Tavares Bastos, Joaquim Nabuco, Rui Barbosa, Assis Brasil, Rodrigues Alves, Jos Amrico de Almeida, Afonso Arinos, Aliomar Baleeiro, Bilac Pinto, Carlos Lacerda, Ulysses Guimares, Paulo Brossard, Jarbas Passarinho e Mrio Covas.

JAIRO LUIS BROD

387

FLORESTAN FERNANDES: SOCIOLOGIA E POLTICA PELA AUTONOMIA DA NAO


Maria Aparecida Neves

Apresentao
Este trabalho analisa a atuao de Florestan Fernandes como deputado constituinte, entre os anos de 1987 e 1988, com o intuito de observar de que modo os conceitos e ideias elaborados pelo autor em sua produo sociolgica aparecem nas emendas apresentadas por ele nova Constituio do pas. Observa-se que, na Assembleia Nacional Constituinte, Florestan tentou traduzir em medidas legislativas os ideais de sociedade que defendeu por toda a vida. Como foi titular da Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao, a maioria de suas emendas referem-se educao. Para Florestan, a revoluo educacional consistia na mais urgente das reformas requeridas pela sociedade brasileira. Somente por meio de educao igualitria, comum a todos, seria possvel viabilizar a ascenso de novas classes sociais, capazes de concluir a instituio do capitalismo na sociedade brasileira, processo que, para ele, permanecia inacabado. A Educao, portanto, significava a possibilidade de instituir a competio igualitria por postos de poder e de constituio de uma cultura cvica nas elites e de conscincia crtica entre camadas mais pobres da populao, um instrumento de democratizao da sociedade; portanto, uma arma para construir um pas integrado e capaz de conquistar a prpria autonomia, superando de vez a dependncia e o subdesenvolvimento.

Caminhos da dependncia e do subdesenvolvimento


Estudioso da evoluo da sociedade brasileira, Florestan Fernandes inovou nos estudos sobre dependncia e subdesenvolvimento e, a partir das concepes inovadoras a que chegou sobre o tema, props solues tambm bastante

MARIA APARECIDA NEVES

389

autnticas para sua superao. Quando comeou suas pesquisas sobre a temtica, no incio dos anos 1950, a teoria em voga para explicar esses fenmenos era o desenvolvimentismo utilizado principalmente por pesquisadores da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Como ressalta Mirian Limoeiro Cardoso (2005), a Cepal explicava o subdesenvolvimento em termos do progresso tcnico das diferentes naes. Para aquele grupo, os pases perifricos eram subdesenvolvidos porque se atrasaram em relao aos pases centrais. Para recuperar posies e atingir o mesmo nvel de desenvolvimento teriam de industrializar-se para, com isso, aumentar a produo de riqueza. Acreditava-se que esse aumento no excedente econmico elevaria uniformemente o nvel de vida da populao. Florestan, por sua vez, assume uma perspectiva totalmente distinta dessa adotada pelo grupo e desenvolve uma problemtica original. Em sua perspectiva, o subdesenvolvimento surge como resultado da evoluo normal do capitalismo, como uma forma de promover o equilbrio geral do sistema. Assim como existe um ncleo de pases industrializados no centro desse arranjo, tem de haver um grupo perifrico especializado em fornecer matria-prima e consumir a produo daquelas potncias. No entanto, na configurao desse fenmeno, ocorre uma engrenagem bastante complexa entre a evoluo global do sistema capitalista e sua configurao nas sociedades nacionais. Para o autor, (...) o dimensionamento da expanso interna do capitalismo no foi determinado, exclusiva ou predominantemente, nem a partir de fora (o que implicaria um padro de desenvolvimento colonial) nem a partir de dentro (o que implicaria um padro de desenvolvimento autnomo, autossustentado e autopropelido), mas por uma combinao de influncias internas e externas, que calibrou (e est calibrando) os dinamismos da sociedade de classes em funo dos requisitos de padres dependentes de desenvolvimento capitalista. (FERNANDES, 1975a, p. 75, grifos do autor)

390

PARA ALM DAS URNAS

No que se refere importncia da trajetria histrica interna, no caso da Amrica Latina e, especificamente, do Brasil, Florestan confere peso especial a seu passado colonial e escravocrata na configurao do subdesenvolvimento e da dependncia. A primeira consequncia de ter sido colnia, conforme explica Florestan, encontra-se no fato de o pas, poca de sua independncia poltica, no contar com excedente econmico suficiente para incrementar um mercado consumidor dinmico e forte internamente. Diante disso, suas elites viram-se na contingncia de ter de exportar o que conseguiam produzir produtos primrios como forma de obter reservas. Mas, em sua teoria, em uma economia exportadora de matria-prima, todo o controle da comercializao permanece no exterior, onde so decididos os destinos da produo interna. A maior parte do excedente econmico gerado permanece fora das fronteiras nacionais. Desse modo, as riquezas acumuladas internamente nas mos de poucas famlias no eram suficientes para impulsionar o capitalismo e fazer frente aos interesses das naes hegemnicas. Segundo Florestan, (...) as sociedades capitalistas subdesenvolvidas no contaram com uma acumulao originria suficientemente forte para sustentar um desenvolvimento econmico autossuficiente, de longa durao, e para desencadear ou fomentar a implantao do capitalismo como um sistema socioeconmico irreversvel. (FERNANDES, 1975b, p. 32) Quanto contribuio da escravido para esse tipo de evoluo histrica, que conduziu a uma revoluo burguesa inacabada, Florestan defende que ela deturpou o valor do trabalho e, com isso, retardou a formao de uma conscincia de classe entre os trabalhadores. Ele afirma que essa situao estrutural complicaria todo o processo histrico, tornando muito demorada a emergncia de uma conscincia operria e debilitando o uso legtimo da competio e do conflito em relaes tipicamente contratuais (FERNANDES, 2006, p. 229-230). Essa forma de organizao do trabalho teria corrompido tambm a mentalidade dos extratos dominantes (senhoriais) e dificultado a formao do esprito burgus na sociedade brasileira, configurando uma mentalidade que desqualifica o trabalho como agente classificador na sociedade. Tanto que descreve como teria sido difcil o parto da verso nacional do burgus:

MARIA APARECIDA NEVES

391

Para que essas classes e extratos de classe pudessem alcanar uma verdadeira forma burguesa de solidariedade de classe, de modo a integrar horizontalmente e em escala nacional seus interesses materiais e seus comportamentos coletivos, congregando-se em uma comunidade poltica unificada, era necessrio que elas sofressem uma complexa e difcil transfigurao. Era preciso, notadamente, que elas se despojassem da segunda natureza humana que o escravismo incutira nas classes possuidoras (...). A estava uma revoluo demasiado complicada e difcil, no por causa do elemento oligrquico em si mesmo, mas porque era preciso extrair o ethos burgus do cosmo patrimonialista em que ele fora inserido, graas a quase quatro sculos de tradio escravista e de um tosco capitalismo comercial. (FERNANDES, 2006, p. 363, grifos do autor) Na concepo do autor, essa mentalidade deixou marcas profundas e persiste at a atualidade na sociedade brasileira. Ao comentar o preconceito e a discriminao raciais j no final da dcada de 1980, afirma que tm a funo de criar uma (...) massa de populao excedente destinada ao trabalho sujo e mal pago (...). Nessas populaes recrutam-se os malditos da terra, os que so ultraexpoliados e tm por funo desvalorizar o trabalho assalariado, deprimir os preos no mercado de trabalho para elevar os lucros, quebrar a solidariedade operria e enfraquecer as rebelies sociais. (FERNANDES, 1989b, p. 28) Mas na explicao de Florestan para a dependncia e sua principal consequncia, o subdesenvolvimento, no apenas a fatalidade tem importncia. O comportamento dos atores em condio de fazer histria tem papel talvez at mais relevante nessa trajetria. Como o autor estudava o capitalismo como um todo integrado, a burguesia tambm era considerada por ele como uma s, com uma faceta interna e outra externa ao pas. Dessa unidade resultaria uma forma de aliana moral em

392

PARA ALM DAS URNAS

que os estratos dominantes internos acabavam por atuar em benefcio de seus congneres estrangeiros mais que das demais categorias sociais nacionais. O pensador destaca que a situao de heteronomia e de subdesenvolvimento no poderia sustentar-se se as elites locais no se identificassem moralmente com a situao e estabelecessem com os setores externos da burguesia essa aliana de interesses. Assim, destaca que (...) o subdesenvolvimento engendra, atravs do capitalismo dependente, interesses econmicos e vnculos morais que lanam suas razes nas conexes da organizao econmica e social das sociedades subdesenvolvidas com as sociedades avanadas. Ele tambm cria disposies subjetivas, propenses morais e um estado de esprito poltico que possuem por funo manter os vnculos entre as duas sociedades, a hegemnica e a satlite. (FERNANDES, 1975b, p. 44) Essa associao dependente, como definia, entretanto, colocava a burguesia brasileira em posio extremamente frgil. Em primeiro lugar, porque tinha de dividir o pouco excedente econmico gerado pela economia local com os parceiros externos e, com isso, ficava condenada a uma debilidade estrutural permanente. Depois, essa debilidade econmica do pas conduzia fatalmente excluso da maioria da populao dos benefcios do capitalismo. Por ser pequena a parte da riqueza que permanecia no mercado interno, ela teria de ser extremamente concentrada, ou os grupos dominantes perderiam a condio de manter seus postos privilegiados. Consequncia dessa excluso, a populao como um todo no encontrava estmulos para comprometer-se com o sistema capitalista, deixando as elites isoladas, como se flutuassem acima da nao. Para o autor, portanto, a fonte das debilidades das burguesias locais encontrase na maneira pela qual pretenderam fortalecer-se excluindo ou enfraquecendo os demais protagonistas sociais. Mas, com essa opo, esse grupo teria acabado refm de ameaas realmente poderosas, advindas de fora: As inconsistncias das burguesias latino-americanas procedem do fato de que elas resistem plebeizao e instigam a proletarizao sem

MARIA APARECIDA NEVES

393

querer aceitar a democratizao correspondente da ordem social competitiva. Proscrevendo o destitudo da ordem civil e limitando (ou anulando) a participao econmica, cultural e poltica das classes trabalhadoras, aquelas burguesias enfraqueceram a si prprias, reduzindo suas alternativas, empobrecendo sua viso do mundo e liquidando-se como agente histrico revolucionrio. Restringindo a competio e o conflito a privilgios quase estamentais, elas despojaram o capitalismo de suas potencialidades criadoras. Protegendo-se contra as ameaas mais fracas, as burguesias latino-americanas condenaram-se impotncia diante das ameaas mais fortes. (FERNANDES, 1975a, p. 58) Dessa forma, ter-se-ia configurado no Brasil um tipo de capitalismo incompleto, com uma ordem social em que a competio no serve como instrumento de classificao social para todos, mas apenas para as classes privilegiadas devido posio que ocupam por nascimento. Pois Florestan ressalta que a ordem social competitiva, no Brasil, (...) uma ordem social competitiva que s se abre para os que se classificam positivamente em relao a ela; e que s competitiva entre os que se classificam positivamente, para as classes possuidoras, ou seja, para os ricos e poderosos. O que pior, no plano histrico essa ordem social competitiva s se preserva e se altera graas ao enlace da dominao e do poder das classes possuidoras com a neutralizao ou a excluso das demais classes, que s se classificam negativamente em relao a ela (e permanecem inertes), ou se classificam positivamente, mas no podem competir livremente dentro dela (e permanecem tuteladas). No obstante, esse encadeamento liga entre si o senhor e o escravo, fazendo com que o destino daquele se realize

394

PARA ALM DAS URNAS

atravs deste. Mesmo para ganhar maior liberdade histrica ou maior espao poltico, como e enquanto burguesia, as classes e os estratos de classe burgueses tm de procurar fora de suas fronteiras pontos de apoio materiais e polticos, que transferem para as classes operrias e excludas, em ltima instncia, os dinamismos mais profundos da ordem social competitiva. (FERNANDES, 2006, p. 385, grifos do autor) Ao encontrar uma explicao para como e por que a evoluo social brasileira se deu de uma forma determinada, que engendrou a dependncia e, consequentemente, o subdesenvolvimento, Florestan tambm confere fundamental importncia aos atores em condies no apenas de conduzir esses processos, mas tambm de alterar essa realidade. De acordo com Gabriel Cohn, em Florestan, essa caracterstica tem a ver com a preocupao no apenas com as condies vigentes em cada momento, mas tambm e sobretudo com os agentes sociais que possam dar conta dos problemas envolvidos nessas condies (COHN, 1986, p. 142). Segundo Cohn, no caso brasileiro, na busca por esses agentes, Florestan encontra duas ausncias a do burgus e a do partido revolucionrio, ambas consequncia dos fatores anteriormente discutidos. Uma vez compreendidos esses mecanismos, Cohn destaca que o interesse dirige-se ao entendimento das possibilidades de sua alterao. Florestan busca, ento, apontar formas de remoo desses bloqueios revoluo brasileira, conforme refora Cohn: Discernidos os padres, as oportunidades que se geram, que condies pode haver de aproveitamento racional dessas circunstncias, de que modo se pode intervir racionalmente nisso, seja para desbloquear aquilo que est a girando no vazio, seja para redefinir os esquemas, pelo menos os esquemas seletivos dos quais tais tipos humanos so mantidos, de que maneira racional se pode intervir para trazer tona tipos alternativos? (COHN, 1986, p. 147)

MARIA APARECIDA NEVES

395

Ao que parece, uma soluo para esse problema seria criar condies objetivas para a emergncia de novos atores sociais em condio de intervir na realidade. Instaurar uma ordem competitiva de fato em que novas elites disputem com os grupos dominantes tradicionais a conduo dos destinos do pas. A formao de elites, para o autor, consistia em fator fundamental para a evoluo do pas. A seleo de elites por meio de critrios econmicos, de acordo com ele, causa graves prejuzos ao pas, pois exclui de posies-chave indivduos potencialmente qualificados para ocup-las, o que reduz o aproveitamento do talento na sociedade brasileira. E, para o autor, a maneira de formar novas elites por meio da educao. Dentro dessa concepo ele defende que (...) as elites no podem ser criadas como flores de estufa. Elas nascem de um processo lento de competio entre os mais capazes e s atingem nveis intelectuais satisfatrios quando a seleo se opera entre muitos (ou entre todos) no entre alguns. Portanto, enquanto no se ampliar at os limites possveis a extenso das oportunidades educacionais, na base das aptides, no se estar formando, mas simplesmente improvisando elites. (FERNANDES, 1979, p. 110, grifos do autor)

Defesa da educao
Talvez devido a essa concepo, a preocupao com o sistema educacional brasileiro e a qualidade da educao foram uma constante em toda a trajetria de Florestan. O prprio autor costumava enfatizar que, embora no fosse especialista em educao, comeou a dedicar-se ao assunto logo no incio da carreira como professor assistente, em 1945, na Universidade de So Paulo (USP). Segundo explica, como professor, precisou tratar de sociologia educacional e de sociologia do conhecimento, explorando autores que abriram novos horizontes (FERNANDES, 1989a, p. 7). Ainda segundo suas prprias palavras, seu interesse pelo assunto teve, desde sempre, cunho poltico. Se nos ocupamos de fenmenos educacionais, em nosso campo de trabalho, fazmo-lo de um ngulo especial encaramos a educao em suas relaes reversveis com a organizao e a transformao da sociedade (FERNANDES, 1966, p. 428), afirma.

396

PARA ALM DAS URNAS

No final da dcada de 1950, poca em que a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional foi discutida no Congresso, o autor dedicou-se intensamente Campanha Nacional de Defesa da Escola Pblica. Juntamente com educadores como Anzio Teixeira, Antnio de Almeida Jnior e Fernando Azevedo, o socilogo percorreu o pas em campanha contra o substitutivo do ento deputado Carlos Lacerda ao projeto de lei, considerado privatista, e que Florestan acusava de retrgrado, reacionrio e ineficiente (FERNANDES, 1966, p. 347). Como parlamentar constituinte, Florestan Fernandes dedicou praticamente todo o mandato a tentar implementar medidas legislativas que viabilizassem a revoluo educacional que tanto defendeu na teoria. Na Assembleia Nacional Constituinte (ANC), foi designado por seu partido (o PT) para integrar a Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao (Comisso VIII), o que justifica, em parte, o grande nmero de emendas relacionadas educao apresentadas por ele. Do total de 94143 emendas apresentadas, quase metade 46 delas relaciona-se, ainda que indiretamente, ao assunto. Destas, 27 tratam diretamente do tema, referem-se especificamente conceituao da educao ou organizao do sistema brasileiro de ensino. Outras nove emendas destinam-se cincia e tecnologia, assuntos intimamente ligados ao sistema educacional. Verificam-se ainda trs propostas relativas universidade e sete que tratam de assuntos correlatos (uma sobre formas de conhecimento, duas relacionadas aposentadoria para o magistrio e outras quatro relativas ao desporto e formao dos jovens). Para se ter uma ideia do peso do tema educao na atuao parlamentar de Florestan, basta observar que o segundo assunto que recebeu mais emendas foi a Comunicao, com 10 dispositivos apresentados. Na Tabela 1 esto relacionados todos os temas que foram objeto de emendas de autoria do socilogo:

143

No livro Perfil parlamentar: Florestan Fernandes, o autor Laurez Cerqueira (2004) afirma que Florestan apresentou 96 emendas, das quais 34 teriam sido aprovadas. Na realizao do presente trabalho foram encontradas apenas 94 emendas de autoria do socilogo nos arquivos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, das quais 33 aprovadas nas diferentes fases do processo constituinte.

MARIA APARECIDA NEVES

397

Tabela 1 Distribuio temtica das emendas apresentadas por Florestan Fernandes na Constituinte
Tema

Subtema
Conceituao e organizao do sistema de ensino Cincia e tecnologia Universidade

Total

Educao

Aposentadoria de professores Formao dos jovens (para a vida e o trabalho) Lazer e desporto na formao do jovem Formas de conhecimento Sistema de concesso ou autorizao

27 9 3 2 2 2 1 4 4 2 3 3 1 1 1 4 3 1 3 1 1 3 1 7 2 2 1

46

Comunicao

Organizao do sistema de comunicao do pas Instituio do sistema pblico de comunicao Legalizao do aborto

10

Liberdades individuais

Divrcio direto Liberdade de expresso Autorizao para experimentos com gentica humana Liberdade reprodutiva 13 salrio para aposentados

Aposentadoria

Aposentadoria integral para homens e mulheres aos 60 anos Contagem de tempo para concesso de aposentadoria especial no servio pblico Conceituao e redao Direito investigao de paternidade Direitos iguais para filhos biolgicos, nascidos ou no do casamento, e adotivos Criana Adolescente Correo de aspectos formais (redao)

Famlia

Menor

Outros

Organizao econmica do Estado Incentivo governamental ao desporto Conselhos de tica dos executivos e legislativos estaduais

12

Total

94

398

PARA ALM DAS URNAS

Como se pode depreender da discusso anterior, Florestan Fernandes concebe para a educao a misso heroica de corrigir a maioria dos descaminhos da sociedade brasileira ao longo de sua histria para coloc-la em linha reta com ideais verdadeiramente republicanos e democrticos. Somente com educao de qualidade comum para todos, segundo o pensador, seria possvel garantir o mnimo de justia no capitalismo igualdade de condies para competir pelos melhores postos (de poder, de status, culturais). Como foi assinalado, portanto, Florestan via na educao o instrumento ideal para romper os bloqueios que impediam a evoluo da sociedade brasileira, por possibilitar a emergncia de novos atores sociais. A educao seria a base da autonomia tanto de indivduos como dos grupos sociais que conduziriam autonomia a prpria nao brasileira. Pois, como mencionado anteriormente, o subdesenvolvimento decorre da dependncia, da falta de poder de deciso interno dos pases perifricos em relao aos pases centrais do sistema capitalista. No plano individual, o autor considerava a educao como uma arma para promover a autonomia dos indivduos em diferentes dimenses elevao moral, formao de uma conscincia crtica, independncia material. No plano coletivo, na formao de uma conscincia de classe, que possibilitaria aos estratos sociais mais baixos enfrentar as elites opressoras. O autor enxergava ainda na educao uma forma de fortalecer a sociedade nacional e permitir, por meio da dinamizao do capitalismo interno, sua autonomizao frente s potncias externas dominantes. Ou seja, considerava-a tambm um instrumento para promover a autonomia da nao. interessante notar como, para Florestan, somente com a emancipao das massas na sociedade brasileira as elites conseguiriam sua autonomia, uma vez que, no contexto da dependncia e do subdesenvolvimento, essas elites tambm no so autnomas no cenrio externo. Trata-se da dialtica do senhor e do escravo, que menciona tantas vezes. Para manterem-se como elites dominantes no plano interno, essas elites tinham de escravizar, de certa forma, os demais estratos sociais. No entanto, ao fazerem isso, escravizam-se fatalmente aos interesses econmicos externos, contra os quais no podem lutar sozinhas. Sua nica possibilidade de libertao consiste, ento, em promover uma revoluo social, em liberar as foras reprimidas internamente, para promover a constituio de uma sociedade dinmica, que possa erguer-se sozinha e caminhar com suas prprias pernas.

MARIA APARECIDA NEVES

399

Para Florestan, portanto, a revoluo educacional, como definia, constitui a mais importante das revolues burguesas. De acordo com o socilogo, o poder transformador da educao provm de funes primordiais que ela deve cumprir formar uma cultura cvica na elite, que deve aprender suas responsabilidades em relao ao pas, e uma conscincia crtica nas classes oprimidas, que devem aprender seus direitos e como reivindic-los. Ele assevera que (...) em uma ponta est a educao da massa pobre da populao, para que ela eleve o seu nvel de conscincia crtica, de resistncia a prticas manipuladoras que agravam suas condies de vida e impedem uma ao coletiva ofensiva, inclusive para conquistar peso e voz na sociedade civil e ter capacidade de exercer controles sociais diretos e indiretos sobre o poder pblico. Na outra ponta est a educao dos privilegiados e semiprivilegiados, que monopolizam as oportunidades educacionais e assim adquirem o monoplio da cultura, sem o nus de uma relao construtiva com a sociedade civil e o Estado: a ausncia de uma cultura cvica universal (...) no os obriga a nada. (FERNANDES, 1989a, p. 132)144 E somente por meio de uma educao comum para todos os brasileiros, em sua concepo, seria possvel chegar a essa conquista. Um sistema educacional totalmente pblico e gratuito, alm de garantir a igualdade de oportunidades educacionais, promoveria a convivncia entre pobres e ricos, fator que considera primordial na formao de um ideal comum de nao. Conforme afirma, tanto os interesses univocamente econmicos quanto o conflito de classes s podem manifestar-se como fatores de integrao e de mudanas da ordem social quando eles encontram suporte em formas de consenso e de solidariedade (de alcance grupal ou nacional) (FERNANDES, 1975b, p. 44).

144

Esse trecho consta no artigo A reforma educacional, publicado em O desafio educacional, de 1989 (1989a), mas originalmente faz parte de discurso proferido por Florestan Fernandes no plenrio da Assembleia Nacional Constituinte em 15 de julho de 1987. Assim como este, muitos de seus pronunciamentos foram posteriormente publicados em livros.

400

PARA ALM DAS URNAS

Uma das emendas relativas educao institua o sistema exclusivamente pblico e gratuito de ensino. Pela proposta145, seria permitido o funcionamento de estabelecimentos privados apenas em carter excepcional, desde que fossem sem fins lucrativos, e apenas pelo prazo de dez anos a contar da publicao do novo texto constitucional. Ainda assim, a oferta de servios educacionais deveria ser concedida pelo Estado por meio de licitao. Essa necessidade de educao das elites para o civismo parece derivar da concepo do autor de que as elites nacionais sempre foram motivadas unicamente por seus interesses univocamente econmicos, sem nenhuma responsabilidade com os destinos da nao como um todo. Para ele, os ricos do Brasil preocuparam-se, desde a Independncia, apenas em manter sua posio privilegiada, ainda que para isso tivessem de realizar uma associao dependente com a burguesia internacional e abrir mo de seu destino de classe na conduo da sociedade brasileira, sem nenhum propsito maior de construir um pas soberano, verdadeiramente integrado e em que todos os estratos da populao pudessem participar ativamente da vida social. O socilogo afirma que os condutores da revoluo burguesa brasileira tinham em comum a nsia do enriquecimento, da conquista do xito e do exerccio do poder. Para eles, os valores ideais da ordem social competitiva no possuam nenhuma seduo. (...) Eles fizeram histria, mas ignorando a coletividade e os seus problemas humanos (FERNANDES, 2007, p. 128).

Disputa pelo Estado


A defesa intransigente de que o sistema de ensino deveria ser exclusivamente pblico relaciona-se ainda, ao que parece, a uma disputa de Florestan pelo uso do Estado. Na interpretao do autor, como em sociedades subdesenvolvidas e dependentes a economia demasiadamente fraca para dinamizar a vida social, o elemento poltico torna-se essencial. Nesses pases, conforme defende, (...) a economia oferece suportes demasiado fracos para imprimir plena vitalidade s instituies, padres ideais de integrao da ordem social global e modelos organizatrios herdados. (...) Nessas circunstncias histrico-sociais, a poltica emerge como um fator de potencialidade decisiva. (...) Dela vai depender a maneira
145

Emenda no 17.048 Comisso IX (Sistematizao), em 6/8/1987.

MARIA APARECIDA NEVES

401

pela qual o comportamento social inteligente posto (ou deixa de ser posto) a servio da correo e da superao dos efeitos cegos do crescimento econmico e da mudana social. (FERNANDES, 1975b, p. 145-146) Na interpretao do socilogo, durante toda a histria brasileira, as elites colonizaram o Estado e o utilizaram como principal instrumento de defesa dos seus interesses e de dominao de classe, transferindo, por meio de polticas governamentais, os custos da manuteno de seu status para a coletividade: As classes dominantes internas usam o Estado como um bastio de autodefesa e de ataque, impondo assim seus privilgios de classe como interesses da nao como um todo, e isso tanto de cima para baixo, como de dentro para fora. (...) Ele [o Estado] se torna uma terrvel arma de opresso e de represso, que deve servir a interesses particularistas (...), segundo uma complexa estratgia de preservao e ampliao de privilgios econmicos, socioculturais e polticos de origem remota (colonial ou neocolonial) ou recente. (FERNANDES, 1975b, p. 28-29, grifos do autor) Dentro desta perspectiva da essencialidade do controle do Estado, Florestan sustenta que a luta de classes no Brasil deu-se sempre na disputa pelo controle do aparato estatal. Ao comentar a tomada do Estado pelas classes altas de forma ainda mais ostensiva com o golpe militar de 1964, por exemplo, o autor destaca: aquele processo era, em si mesmo, a manifestao mais brutal do conflito de classes ocorrida no Brasil depois da universalizao legal do trabalho livre (...) (FERNANDES, 2006, p. 323). Entre as emendas que apresentou ao texto da nova Constituio, encontram-se algumas cujo objetivo era garantir auxlio estatal direto ao contingente mais pobre e excludo da populao. Uma dessas medidas legislativas146 prev a concesso de transporte gratuito a estudantes do meio rural que vivam em localidades
146

Emenda no 17.321 Comisso IX (Sistematizao), apresentada em 13/8/1987.

402

PARA ALM DAS URNAS

nas quais no haja escolas. Para o autor, sem essa garantia, o direito escola ficaria apenas no discurso. A mesma emenda foi reapresentada em Plenrio com o nmero 17.322, na mesma data. Na justificativa, o autor ainda mais enftico na defesa da necessidade de atuao efetiva do Estado em favor dos menos favorecidos economicamente: J consta na Constituio vigente (...) que o ensino ser obrigatrio dos sete aos catorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais, sendo que estes textos no garantem (...) o acesso efetivo das crianas brasileiras escolarizao mnima de oito anos. Um dos principais motivos deste fracasso (...) diz respeito s condies de deslocamento dos alunos, principalmente os moradores de zonas rurais. (...) No basta, portanto, que as constituies brasileiras refiramse ao ensino pblico, obrigatrio e gratuito, se as crianas, principalmente as moradoras em zonas rurais, no tm meios de transporte at a escola. (...) no h ensino nem escola se as crianas a ela no chegam. Da mesma forma, a Emenda no 1.187147 relaciona-se luta pela atuao do Estado em favor dos menos favorecidos, uma vez que institui prioridades compensatrias para menores carentes e dos estoques raciais negros e etnias indgenas. Conforme a medida, as crianas e os jovens nessas condies teriam de receber prioridade na distribuio das vagas em instituies de ensino, e suas famlias deveriam contar com assistncia cultural e auxlio financeiro. Segundo o autor, na justificativa da proposio, a igualdade de oportunidades educacionais no se estabelece formalmente e de modo automtico. (...) Os mais desiguais carecem de compensaes para aproveitar as oportunidades educacionais. Ao tentar obrigar o Estado a arcar com os custos da educao para todos os estratos populacionais pode-se inferir que o autor batalhava pelo uso desse mesmo Estado agora em benefcio das classes menos favorecidas. Com essa postura,
147

Emenda no 1.187, apresentada em Plenrio, em 13/1/1988.

MARIA APARECIDA NEVES

403

ele ope-se tradio de formalismo jurdico na sociedade brasileira, que tanto critica, como fica claro na prpria justificao citada acima. Essa emenda tambm se conecta com a batalha de Florestan na defesa de negros e indgenas, populaes que estudou em profundidade. O autor sempre defendeu que da igualdade entre brancos e negros depende a instaurao da verdadeira democracia no Brasil. Em sua concepo, (...) nunca haver democracia no Brasil nem ser possvel a existncia de uma repblica democrtica enquanto persistir a desigualdade racial e a discriminao dos negros. Trata-se de uma liberao s avessas: o antigo escravo carrega consigo a soluo do dilema nmero um do Brasil, pois de sua autoemancipao coletiva depende a autoridade legtima e o prprio destino das antigas camadas senhoriais, dos seus descendentes e sucessores desenraizados da sociedade escravocrata. Voltamos dialtica do senhor e do escravo, apontada por Hegel. Ou ambos sero livres, ou a liberdade de um forjar a sujeio do outro, bloqueado o advento da democracia como estilo de vida. (FERNANDES, 1994, p. 6) De forma coerente com sua luta pela escola exclusivamente pblica e gratuita, uma das grandes lutas de Florestan na ANC foi pelo financiamento pblico exclusivo para escolas oficiais. Cinco emendas de sua autoria determinavam que o Estado deveria financiar apenas estabelecimentos pblicos. Na concepo do autor, era contraditrio que o Estado brasileiro, cuja principal alegao para no financiar polticas sociais sempre foi a carncia de recursos, destinasse verbas a estabelecimentos particulares. Em sua opinio, somente com o financiamento exclusivo aos estabelecimentos oficiais, o poder pblico teria condies de resolver os enormes desafios do sistema educacional brasileiro: A disperso dos recursos oficiais, destinados educao, vai prejudicar frontalmente e em conjunto todas as medidas de democratizao do ensino que se impem. Dado o volume de responsa-

404

PARA ALM DAS URNAS

bilidades educacionais do Estado e a escassez de meios para atend-las, essa disperso levar a algo que s pode ser definido como devastao pura e simples dos recursos pblicos de forma improdutiva. (FERNANDES, 1966, p. 132)

Formao para a vida


Outro papel fundamental a ser cumprido pelo sistema educacional, na concepo de Florestan, consiste na formao do homem para a vida e o trabalho. O mundo moderno, no pensamento do autor, liga-se completamente s funes da educao, que deve preparar o cidado para exercer seus mltiplos papis em sociedades complexas. Segundo afirma, (...) todas as coisas essenciais no mundo moderno ligam-se, direta ou indiretamente e imediata ou mediatamente, s funes dinmicas da educao escolarizada desde a preparao do homem para fruir os direitos e as garantias estabelecidos socialmente, at a criao de condies ideais bsicas para aumentar o poder do homem como produtor de riqueza, de civilizao e de progresso. (FERNANDES, 1966, p. 99) Em uma democracia, para Florestan, o Estado s pode existir como Estado-educador, pois esse sistema poltico, conforme argumenta, inspira-se na crena na igualdade social e deveria fundar-se em mecanismos igualitrios de organizao do poder. Assim, uma das funes prticas primordiais da educao seria conferir a todos os cidados possibilidades de competir em igualdade de condies. No regime de classes sociais, portanto, (...) todo homem deve estar preparado para colocar suas energias e aptides intelectuais a servio da coletividade, independentemente da posio social herdada de seus parentes. Doutro lado, a ordem social democrtica procura regular o aproveitamento dessas aptides e energias, estabelecendo como requisito ideal a distribuio equitativa de todas as condies e oportunidades essenciais para a conquista de

MARIA APARECIDA NEVES

405

posies na estrutura de poder da sociedade de classes. (FERNANDES, 1966, p. 101) Dentro dessa concepo, o pensador defende que o sistema de ensino deve organizar-se de modo a formar personalidades democrticas. Segundo ele, todo brasileiro carrega, em algum grau, uma herana cultural adversa ao estilo democrtico de vida. Diante disso, defende que a educao constitui o nico meio eficaz (...) para regenerar o carter bsico dos brasileiros, ajustando-o a uma ordem moral na qual a lei consagra a igualdade dos cidados (FERNANDES, 1966, p. 432). Para o autor, o sistema educacional ideal deve combinar centralizao no nvel da definio dos objetivos gerais e das polticas pblicas, mas tem de deixar aos estabelecimentos de ensino ampla margem de liberdade para adaptarem-se s realidades locais e dos estudantes. Devido a essa convico, ao que parece, o autor foi um grande batalhador pela reforma de todo o modelo de ensino do pas nos trabalhos da Constituinte. Foi defensor constante, por exemplo, da criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento da Educao. Composto por representantes de escolas, principalmente por educadores, o Conselho deveria ter uma organizao democrtica e total liberdade para instituir as polticas educacionais do pas. Das emendas relacionadas educao apresentadas por ele, trs referem-se criao, constituio e ao funcionamento do Conselho. Na justificativa de uma delas148, afirma que nunca se tentou um esforo global de planejamento democrtico da educao que permitisse o aproveitamento racional dos recursos materiais e humanos investidos na rea de educao escolarizada e que favorecesse a acelerao do desenvolvimento educacional. (...) Recursos escassos exigem meios racionais de aplicao e de aferio constante e metdica dos resultados atingidos. Juntamente com o Conselho Nacional de Desenvolvimento da Educao, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional era considerada fundamental por
148

Emenda no 5.554 Comisso IX (Sistematizao), apresentada em 20/7/1987.

406

PARA ALM DAS URNAS

Florestan para redefinir o sistema nacional de ensino. LDB Florestan dedicou duas emendas ao texto constitucional, alm de todo o segundo mandato, que no constitui objeto de anlise do presente trabalho. As duas emendas determinavam que o Congresso teria de elaborar a nova lei da educao em no mximo um ano a partir da publicao da Carta. Na defesa de uma delas149, destaca: A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, na forma vigente, j foi elaborada com muitas limitaes e contradies (...). Depois de aproximadamente 1/4 de sculo, ela tornou-se, alm disso, obsoleta (...). urgente elaborar uma nova lei, que se adapte s disposies contidas nesta Constituio e, principalmente, atenda s necessidades educacionais que enfrentamos. A formao para o trabalho tambm considerada pelo socilogo papel fundamental do sistema de ensino. De acordo com o autor, todo o aparato educacional do pas ainda seguia critrios aristocratizantes herdados do passado. Segundo ele, como a rede de ensino foi criada para atender apenas aos estratos econmicos altos, seu objetivo era a ilustrao dos espritos, e no a preparao para a vida, como deveria ocorrer. Esse sistema educacional herdado do passado representa o oposto do que deveria ser nas sociedades contemporneas, defende o autor. O que se busca hoje, nas escolas, a preparao do homem para a vida. mister despoj-las corajosamente, portanto, do pseudointelectualismo e do falso enciclopedismo, que possuam sentido na poca em que elas apenas contribuam para polir, ilustrar e civilizar os espritos (FERNANDES, 1966, p. 363). No contexto da sociedade de massas, para Florestan, a educao das classes trabalhadoras e excludas representa o grande desafio do sistema educacional, conforme argumenta: Atualmente, o que necessrio fazer para dar uma resposta criativa e um apoio decidido regenerao da sociedade civil, provocada primordialmente pelas classes trabalhadoras em seu
149

Emenda no 5.444 Comisso IX (Sistematizao), apresentada em 17/7/1987.

MARIA APARECIDA NEVES

407

movimento orgnico e espontneo, consiste em tomar como eixo da reflexo e da ao pedaggicas a revoluo social que est se desencadeando, a qual pe o operrio, o trabalhador agrcola e o homem pobre em sntese, os oprimidos como o sujeito principal do processo educativo. (FERNANDES, 1989a, p. 17, grifos do autor) Parece encontrar-se ainda na origem dessa defesa da mudana de foco do sistema educacional brasileiro o combate mentalidade aristocrtica que o brasileiro teria herdado do passado. Ao longo de sua discusso sobre a constituio e a evoluo da sociedade nacional, o autor denuncia reiteradamente a cooptao promovida pelas elites tradicionais em relao aos demais grupos. Para ele, como foi a aristocracia agrria a condutora principal da revoluo burguesa brasileira e os demais estratos sociais no tinham fora bastante para interferir em seu curso, esse grupo contaminou todo o processo com seus valores tradicionalistas seus cdigos de honra, de conduta, seus conceitos de gente de prol. Tudo se passa como um processo tpico de socializao pelo tope, o qual promove uma constante redefinio das lealdades dos grupos em mobilidade ascendente e uma permanente acefalizao das classes baixas e destitudas (FERNANDES, 1979, p. 31), sustenta. Na sociedade competitiva, para Florestan, um dos papis do sistema educacional formar os indivduos com base na valorizao do trabalho, como mencionado anteriormente. Em sua opinio, inclusive, o trabalho produtivo deveria ser inserido em todos os nveis educacionais. Conforme o autor, faz-se necessrio um sistema educacional aberto a todos, capaz de preparar o homem para uma sociedade na qual o trabalho uma fonte de dignificao da pessoa (...) (FERNANDES, 1966, p. 349). Essas passagens reafirmam tambm a convico do autor de que no trabalho que se encontra a vitalidade da sociedade capitalista. Na concepo de Florestan, essa educao libertria e regeneradora do trabalho deveria comear o quanto antes, desde a primeira infncia, como forma de romper de vez com a concepo tradicionalista que formaria as classes altas para mandar e os demais estratos para obedecer. Para ele fundamental que a personalidade dos estudantes, filhos da classe trabalhadora, no fique deformada e nem adestrada como correias de transmisso de uma mquina operada distncia (FERNANDES, 1989a, p. 149).

408

PARA ALM DAS URNAS

Ao que parece, a educao deveria servir como arma de combate da conformao das demais classes pelos valores tradicionais das elites. O autor afirma que a exposio intensa e duradoura a tais ideologia e utopia oficiais, sob as mencionadas condies de controle societrio, acaba criando socializaes profundas e distores crnicas na percepo e na explicao da realidade (FERNANDES, 2007, p. 294, grifo do autor). Dessa sua preocupao com a formao das crianas e dos jovens resultou uma srie de medidas legislativas no perodo da Constituinte. Entre elas, a que representa sua batalha pela instruo pr-escolar pblica e gratuita de 0 a 6 anos150. O parlamentar ainda apresentou outras seis medidas relacionadas formao de crianas e jovens, em que ressalta a necessidade de envolvimento do Estado em sua formao e necessidade de oferecer lazer a esse grupo, elemento considerado importante na formao da personalidade, como ressalta na justificativa de uma delas151. A nossa cultura pobre no que se refere ao elemento ldico. Ora, ele essencial para o equilbrio da vida e para a formao de centros de interesses coletivos que exigem convivncia, amadurecimento dos sentidos e da inteligncia e a criao de laos de solidariedade. (...) No fundo, aparece a uma opo crucial: abandonase o imaturo e o jovem aos azares dos bandos de rua ou oferece-se a ele, em seus locais de moradia, a alternativa de centros de interesse que so livres, mas protetivos e formativos?

Cincia e tecnologia
O pensador defende tambm que somente a educao adequada pode oferecer aos indivduos as tcnicas requeridas para o domnio da natureza, essenciais na sociedade cientfica moderna. A inovao, para ele, deve ser definida como um instrumento de remodelao do ambiente fsico e social pelo homem, ou seja, como parte dos mecanismos adaptativos adotados para aumentar o poder que temos sobre as foras da natureza, da pessoa humana ou da sociedade (FERNANDES, 1966, p. 77).
150 151

Emenda no 35 Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso, apresentada em 29/5/1987. Emenda no 1.188 Plenrio, apresentada em 13/1/1988.

MARIA APARECIDA NEVES

409

Assim, no surpreende a importncia que conferiu ao assunto durante o mandato na Constituinte foram nove emendas a ele relacionadas. Em praticamente todas elas o autor associa essa produo de conhecimento autonomia e soberania da nao. No entendimento do pensador, na contemporaneidade, nenhum pas ser verdadeiramente independente enquanto no conquistar autonomia cientfica e tecnolgica. Competiria ainda ao sistema nacional de cincia e tecnologia corrigir as distores provocadas pelo desenvolvimento desigual das diferentes regies do pas, como sobressai na justificativa de uma delas152. O texto constitucional em elaborao revelou maior sensibilidade aos interesses econmicos envolvidos pela aplicao da cincia e pela explorao industrial e comercial da tecnologia cientficas, que prpria produo, expanso e significado cultural e poltico de ambas para a crescente autonomia e soberania da nao. (...) Sem o crescimento da pesquisa bsica o desenvolvimento da tecnologia torna-se dependente da transferncia de pacotes tecnolgicos. (...) Uma nao que pretende conquistar autonomia econmica, cultural e poltica relativa precisa dispensar decidida prioridade criao de conhecimento tcnico na cincia e empenhar-se a fundo na produo de tecnologia de ponta prpria, com suportes tericos e prticos (econmicos, comerciais, etc.) e de desenvolvimento interno. De modo coerente com essa preocupao com o crescimento da produo original de conhecimentos cientficos e tecnolgicos autnomos, Florestan tambm apresentou emendas com o propsito de garantir o financiamento pblico constante das instituies oficiais de ensino e pesquisa. Quatro das emendas relativas Cincia e Tecnologia continham esse propsito. Florestan acreditava tambm que o verdadeiro espao de transformao do sistema educacional era a sala de aula. Em sua concepo, a educao deve ter como ncleo a escola e a sala de aula. Para ele,
152

Emenda no 5.452 Comisso IX (Sistematizao), apresentada em 17/7/1987.

410

PARA ALM DAS URNAS

(...) a sala de aula fica na raiz da revoluo social democrtica: ou ela forma o homem livre ou ficaremos entregues, de forma mistificadora, a um antigo regime que possui artes para readaptar-se continuamente s transformaes da economia, da sociedade e da cultura. Dissociar a sala de aula e seu empobrecimento e deteriorao brutais a sada para gerar a escola de novo tipo que, por sua vez, desencadear e aprofundar a renovao de mentalidade de que carecem os de baixo e os de cima. (FERNANDES, 1989a, p. 24, grifos do autor) Por reiteradas vezes, o autor repete a pergunta, segundo ele prprio formulada por Karl Marx, quem educa o educador?153. A resposta, em todas elas, foi sempre a sala de aula. Florestan defende que principalmente em pases em que a qualidade da educao fraca, o professor assume papel fundamental. Quando a escola se v despojada de todos os elementos essenciais ao desempenho exigente e produtivo de suas funes, como acontece entre ns, o professor aparece como o alfa e o mega do bom ou do mal ensino (FERNANDES, 1966, p. 444), afirma. Provavelmente devido a essa convico, como parlamentar constituinte defendeu medidas de valorizao das carreiras ligadas ao magistrio, como as que tratam de aposentadoria especial para esses profissionais154 e a que prev a instituio do salrio-educao155.

Concluso
Como foi discutido no incio do trabalho, para Florestan o cerne da explicao do problema da dependncia e do subdesenvolvimento encontra-se na falta de autonomia. E a conquista desta autodeterminao depende fundamentalmente, para ele, de uma revoluo social. Como foi dito, enquanto no ocorrerem as mudanas que permitam a todos os brasileiros, ou pelo menos a sua maioria absoluta, classificar-se como cidados, no h como falar em capitalismo e muito menos em democracia.
153 154 155

Ele formula diretamente a questo em O desafio educacional, de 1989, p. 111. Emenda no 18.871 Comisso IX (Sistematizao), apresentada em 13/8/1987. Emenda no 33.975 Plenrio, apresentada em 5/9/1987.

MARIA APARECIDA NEVES

411

A revoluo burguesa permanece incompleta, pois as classes continuam irrealizadas, mesmo as mais abastadas. A realizao plena do pas enquanto nao, e mesmo dos estratos privilegiados, condiciona-se diretamente ascenso dos estratos pobres e oprimidos. No h senhor enquanto houver escravos, pois, nestas condies, permanecem todos subordinados s potncias dominantes e s circunstncias, presos ao ciclo vicioso perverso de dependncia e subdesenvolvimento. A nica forma de vencer esse ciclo, para o autor, permitir a emergncia de novos atores capazes de romper os bloqueios que impedem a mudana. Vale lembrar que para explicar um fenmeno social, na concepo de Florestan, h de se entender suas partes constituintes, que, no caso do capitalismo, so as classes sociais. Enquanto essas classes no forem constitudas de forma completa, a revoluo capitalista tambm permanece inacabada. E diante da realidade brasileira, em que as reformas foram proteladas por tanto tempo, o pensador via na educao, como discutido, o caminho mais eficaz para promover a formao de cidados capazes de organizar-se enquanto classe e, desta forma, tornar a ordem social brasileira realmente competitiva. No contexto de extrema desigualdade do cenrio do pas, o Estado aparece como fator fundamental na instituio de um sistema educacional igualitrio, essencial formao adequada dos cidados. Ao longo de seu mandato como deputado constituinte, o autor tentou implementar as medidas legislativas necessrias para promover a transformao da realidade pela qual tanto lutou enquanto socilogo. Como foi visto, ele dedicou praticamente todo o mandato causa educacional. Buscou implementar uma escola exclusivamente pblica e gratuita, inclusiva para todos, pois somente assim acreditava ser possvel instaurar a solidariedade de classes na sociedade brasileira. Uma vez que, de sua perspectiva, as classes dominantes sempre colocaram-se acima dos demais estratos sociais e mantiveram suas posies privilegiadas s custas da ultraexplorao do trabalho, essa mudana era considerada fundamental para a instaurao de uma ordem minimamente equitativa. Enquanto os estratos altos no aprendessem suas responsabilidades em relao aos demais e ao pas comportassem-se como verdadeiras elites, portanto , o pas no conquistaria sua independncia real. Como se percebe, como deputado, Florestan trabalhou de forma a unir teoria e prtica poltica para implementar seus ideais de como deveria funcionar a so-

412

PARA ALM DAS URNAS

ciedade. Perdeu muitas batalhas, mas tambm ganhou algumas conseguiu ver aprovadas, ou parcialmente aprovadas, 33 de suas emendas. Graas a uma de suas propostas, por exemplo, foi constitucionalizada a obrigao do Estado de oferecer educao pblica e gratuita, incluindo alimentao e material escolar, a alunos de 6 a 16 anos. Conseguiu tambm obrigar o Estado a garantir o financiamento regular de instituies pblicas de ensino e pesquisa, alm de conseguir inserir a autonomia das universidades na Constituio. Por sua iniciativa tambm a nova Carta prev o salrio-educao. No campo dos direitos individuais, foi devido sua atuao que filhos nascidos fora do casamento ganharam direitos iguais aos dos filhos dos casais legalmente constitudos, e os adotivos passaram a ter o mesmo status dos biolgicos. Tambm foi de sua autoria a emenda que garantiu o direito livre investigao de paternidade. Claro que sua atuao decidida na considerada bancada de esquerda tambm contribui, ainda que indiretamente, para a aprovao de outras garantias sociais previstas na Constituio, que, apesar dos muitos problemas, como o retrocesso no tratamento conferido posse da terra, considerada uma carta de direitos. Observa-se, portanto, que a incurso de Florestan na poltica partidria ao final de sua trajetria, ao contrrio do que ele mesmo argumentou para resistir filiao ao Partido dos Trabalhadores e candidatura, vista posteriormente aparece como fato absolutamente coerente com toda a sua trajetria intelectual. Alis, a coerncia foi sempre sua marca mais reconhecida. Se o contexto mudou ao longo de sua vida, mudaram tambm as armas de combate. Os objetivos, no entanto, permaneceram inalterados a implementao de mudanas que impliquem a democratizao da sociedade brasileira e sua consequente autonomizao. E a poltica partidria aparece como mais um dos palcos em que o autor atuou em defesa daquela que sempre considerou a sua classe, a dos de baixo, a daqueles que nunca tiveram peso ou voz. Agentes de quem, para ele, depende todo o destino da sociedade brasileira.

MARIA APARECIDA NEVES

413

QUANDO IMAGEM VIRA CASO DE DEMOCRACIA: ASPECTOS DA DESCONFIANA NO CONGRESSO NACIONAL BRASILEIRO
Ana Lcia Henrique

Apresentao
Em discurso na sesso solene de abertura do ano legislativo do Congresso Nacional em 2010, o presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer, comemorou a importncia do momento para a consolidao da democracia no pas. De fato, depois de vinte anos sob uma ditadura militar quando todas as mazelas eram atribudas falta de democracia e s vsperas de completar 25 anos de regime democrtico sem interrupes, o Brasil, que antes figurava nas listas de democracias instveis, hoje estabiliza-se como um pas democrtico pela Freedom House156 desde 1989, quando da eleio direta do primeiro presidente civil aps o regime militar. Paradoxalmente, durante todo o perodo democrtico, somente trs entre dez brasileiros, em mdia, disseram confiar na instituio central da democracia brasileira (HENRIQUE, 2009). O fato no passou despercebido ao presidente da outra Casa, senador Jos Sarney, que lembrou a crnica vulnerabilidade do Congresso Nacional s crticas tambm em discurso, na mesma sesso. A questo que fundamenta e une os argumentos dos dois presidentes : como a m reputao do Congresso Nacional pode ameaar a consolidao da democracia no Brasil? H quase cinquenta anos uma longa tradio culturalista aponta a confiana em instituies centrais para a democracia como fator importante para a estabilidade, legitimidade e qualidade do regime, por sua influncia na participao cidad (ALMOND; VERBA, 1963; INGLEHART, 1988, 1999; PUTNAM, 1993, 1995; FUKUYAMA, 1995), e associa a desconfiana institucional m avaliao do trabalho de parlamentares envolvidos em denncias de corrupo e escndalos (DELLA PORTA, 2000; PHARR, 2000; POWER e JAMISON,
156

O Brasil tem ndice 2 de Direitos Civis e de Liberdade Civil, em uma escala decrescente de 7 a 1.

ANA LCIA HENRIQUE

417

2005), por sua vez, sujeitos ao vis anti-institucional da cobertura da mdia (PORTO, 1996), que deteriora a imagem institucional, refletida na percepo da mesma pelo cidado. Sabe-se que a percepo de uma imagem institucional negativa gera m reputao e desconfiana. A confiana em instituies centrais do regime democrtico, por sua vez, particularmente importante em democracias jovens e em processo de consolidao (PUHLE, 2005; LINZ; STEPHAN, 1996; MERKEL, 2004), que necessitam de um estoque de capital social para organizar o fluxo de informaes entre cidados e governo, para garantir o atendimento de demandas em um estado mnimo e para enfrentar possveis adversidades ao regime (OFFE, 1999; LAGOS, 2001). De fato, as instituies democrticas precisam de cidados que as operem de forma eficiente. At porque, como bem coloca Moiss (2006), mesmo que o hardware democrtico exista, ele de nada vale sem um software que viabilize e otimize o desempenho do equipamento. Sob esta perspectiva, a imagem de instituies como o Congresso Nacional gera atitudes ou, nas palavras de Almond e Verba (1963, p. 13), padres de orientao, que fundamentam uma cultura congruente a uma determinada estrutura poltica. No caso de regimes democrticos, estas orientaes devem fundamentar uma cultura poltica participante, na qual se destacam valores como a confiana e as virtudes cvicas, formada em uma dimenso afetiva, pelo orgulho cvico e a satisfao com o regime e, em uma dimenso cognitiva, pela compreenso da funo das instituies, dos mecanismos de ingresso e participao (HENRIQUE, 2010). Em resumo, nesta abordagem, a imagem do desempenho institucional percebido pelo cidado constri uma reputao que, se positiva, gera confiana, combustvel para a participao cidad, fundamental para a legitimidade e qualidade do regime. A queda dos ndices de confiana poltica no fenmeno exclusivamente brasileiro, no entanto. Atinge poliarquias ricas e democracias nascentes e suscita anlises otimistas e pessimistas. Ao mesmo tempo em que os ndices de confiana nas instituies democrticas caem, as pesquisas nacionais e internacionais apontam um aumento do apoio e da adeso democracia, pelo menos no conceito churchilliano, configurando o chamado paradoxo moderno em nvel mundial. Tambm no Brasil, a adeso ao regime democrtico aumentou: 21 pontos percentuais entre 1989 e 2006, chegando ao patamar de 65% (MENEGHELLO, 2007). A anlise otimista associa a rejeio s instituies representativas reprovao pontual ao desempenho institucional e de seus atores, ou seja, falta de apoio especfico, oriunda de uma gerao de cidados mais escolarizados, com maior renda e, portanto, mais exigentes: os chamados cidados crticos (INGLEHART, 1999; NORRIS, 1999, 2009) ou democratas insatisfeitos (DAHL, 2000). Sob esta concepo, portanto, o

418

PARA ALM DAS URNAS

fenmeno no implica em falta de apoio difuso ou ameaa democracia, conforme o argumento de Easton (1953), que contrape os dois tipos de apoio poltico. J a perspectiva pessimista preocupa-se com a desconfiana como fonte da alienao e do estranhamento (disaffection) ao regime (PHARR, 2000; PUTNAM, 2000; NORRIS, 2009) e com o impacto destes ndices em democracias no consolidadas, como as da Amrica Latina, onde o software democrtico ainda se encontra em verso trial, e a desconfiana generalizada pode solapar a participao poltica e social, gerando cidados cnicos um verdadeiro oximoro, porque opostos ao civismo, essncia da cidadania, na chave clssica, adotada por este trabalho (LAGOS, 2001). No Brasil, o rendimento mdio dos brasileiros que tm ao menos um trabalho remunerado e as taxas de escolarizao, especialmente entre os jovens, vm aumentando nos ltimos anos (Pnad 2008). Estaria aqui tambm a desconfiana poltica atrelada a uma avaliao do desempenho institucional e dos atores polticos proveniente de cidados mais escolarizados e com maior renda? O estudo que fundamentou o presente artigo partiu da busca de evidncias de uma cidadania crtica brasileira. Acabou por encontrar aspectos peculiares aplicao de uma teoria oriunda de democracias ditas centrais na anlise da relao entre confiana no Congresso Nacional e democracia, em um cenrio de grandes assimetrias educacionais e de renda, como o Brasil. Para aplicar uma teoria estranha157, que utiliza diversos conceitos polissmicos e multidimensionais, como a prpria confiana, o artigo adota tipologia prpria comportando o conceito em duas categorias analticas: a confiana horizontal incluindo os conceitos de confiana interpessoal, mtua, social, recproca, entre indivduos, em outras pessoas e a confiana vertical, abrangendo a confiana dos cidados nas instituies, a avaliao de desempenho das mesmas, a confiana nos indivduos enquanto atores de uma instituio, a confiana poltica e o apoio ao regime. Centrando foco no segundo escaninho, no qual resta a confiana no Congresso Nacional, analisa os diversos aspectos da confiana vertical que acabaram por fundamentar o que chamo de metonmia do Legislativo e que sero em seguida utilizados na anlise das segmentaes das categorias timo/bom e ruim/pssimo dos ndices de avaliao de desempenho do Instituto Datafolha no perodo de 2005 a 2008. Importante ressaltar que a escolha do perodo teve dois objetivos: verificar o perfil dos que mais aprovam e dos que mais reprovam o desempenho dos
157

Que de fora, externa, exterior, alheia. Estranho (a) in: Novo dicionrio da lngua portuguesa (FERREIRA, [1982], p. 586).

ANA LCIA HENRIQUE

419

parlamentares e, consequentemente, buscar evidncias de uma cidadania crtica tambm no Brasil e capturar a influncia da divulgao do escndalo do mensalo sobre a percepo do desempenho institucional entre os diversos segmentos. A hiptese era que a informao negativa macia sobre o escndalo aumentaria o criticismo em todas as segmentaes. O fenmeno, no entanto, no to simples, como de praxe ocorre com tudo o que envolve as relaes humanas. Os dados sugeriram no s aspectos peculiares da reao do cidado brasileiro aos eventos, como tambm, e principalmente, da sua relao com a instituio mxima da representao. Se por um lado a anlise confirmou a existncia de uma cidadania crtica, potencialmente positiva, tambm no Brasil, por outro lado, revelou a existncia de um tipo de cidadania muitas vezes relevada pela literatura original. Em oposio aos crticos, mais escolarizados e com maior renda, como os observados nos pases centrais pelas pesquisas de Inglehart, a anlise dos dados mostrou que os mais pobres e com pouca ou nenhuma escolarizao so os que mais confiam na instituio mxima da representao e mais a aprovam. A constatao , no mnimo, instigante e merece maior ateno. Nesta perspectiva, a confiana assume aspectos de crena, ou seja, nada auspiciosa para o regime, de acordo com esta abordagem. Semelhantes aos descritos por Marta Lagos (2000) na Amrica Latina, estes cidados, chamados aqui de crentes, apontam uma perspectiva potencialmente negativa, penalizando a democracia duplamente: pela baixa participao, na chave cvico-republicana, e pelo consequente agravamento da desigualdade dela decorrente na dimenso mais contempornea. Em se tratando de artigo derivado de uma pesquisa fruto de um programa interinstitucional patrocinado pela prpria Cmara dos Deputados e face aos desafios enfrentados pela instituio, como observado na sesso de abertura dos trabalhos de 2010, o artigo no poderia prescindir de uma perspectiva normativa a partir de algumas reflexes. Como a Secretaria de Comunicao enquanto rgo que atua no s na difuso da informao, mas tambm na melhoria da imagem da instituio pode e deve atuar junto a cada pblico? Que aes devem ser priorizadas? Levando-se em conta a importncia da instituio e o papel central que exerce para o regime, as aes de comunicao da Cmara dos Deputados ganham dimenso muito maior, j que extrapolam as fronteiras institucionais, atingindo a qualidade da democracia em que vivem aqueles que a conhecem profundamente, mas tambm, e principalmente, aqueles que no tiveram a oportunidade de desenvolver capacidade cognitiva e sofisticao intelectual suficiente para entender sua funo e sua importncia.

420

PARA ALM DAS URNAS

Aspectos da relao de confiana vertical


Viu-se anteriormente que a ponte entre reputao e qualidade do regime estende-se a partir da confiana, seja ela horizontal estabelecida entre indivduos em relaes nas quais so percebidos como iguais ou vertical, quando se d em relaes percebidas assimetricamente.158 Diferentemente da confiana horizontal, que depende da interao e da reciprocidade, as relaes de confiana vertical e, em particular de confiana poltica, se do entre pessoas animadas e inanimadas (MOISS, 2005b). Mais que isso, entre pessoas e representantes, sejam eles simblicos standing for representation (PITKIN, 1967), como as instituies , ou mandatrios, como os parlamentares, o que aumenta a multidimensionalidade do fenmeno. Sob esta perspectiva, a confiana vertical remete mais segurana, ou garantia (acepes presentes no termo originrio confidence, em ingls), do que reciprocidade (OFFE, 1999; MOISS, 2005a), como ocorre com a confiana horizontal, normalmente referida em ingls pela palavra trust (cf. HENRIQUE, 2009, Captulo 2). Confiar em instituies implica em saber que suas regras, valores e normas so compartilhados e obedecidos pelos seus participantes. Logo, os depositrios desta confiana (trustees) tm papis preestabelecidos, desempenho esperado e, como tais, so responsveis pela imagem e reputao da instituio. Nesta dimenso, as instituies exercem o papel de mecanismos de mediao, com valores e objetivos coletivos propostos. Mais do que ao relacionamento, a confiana poltica est, portanto, intimamente ligada confiabilidade da instituio e credibilidade dos seus agentes, mensurada pela opinio dos entrevistados declinada nas pesquisas ou surveys, como so conhecidas na academia. Alguns autores ponderam que no se pode falar de confiana quando o agente (truster) no conhece realmente aqueles que as animam (trustee) (HARDIN, 1999). o que ocorre com a confiabilidade da instituio Congresso Nacional sob a chave dos sistemas peritos, definidos por Giddens (1990, 1991) como sistemas de excelncia tcnica ou competncia profissional que organizam grandes reas dos ambientes material e social em que vivemos hoje. A confiana em determinadas instituies como a Igreja, no entanto, assemelha-se f (HENRIQUE, 2009), ou seja, como vista na perspectiva de Luhmann (2000), tambm representada em ingls pela palavra confidence, nesta acepo traduzida para o portugus como crena.

158

Para uma melhor compreenso da metodologia, ver Henrique (2009, p. 38-40).

ANA LCIA HENRIQUE

421

Desta anlise, depreende-se que o fenmeno da confiana em instituies pode ser analisado em trs perspectivas: a perspectiva de Luhmann (2000), na qual a confiana se baseia na f e na crena; a perspectiva de Giddens (1991), em que a confiana est intimamente ligada segurana e aos mecanismos dos sistemas abstratos; e a perspectiva de Offe (1999), que associa a percepo subjetiva da confiana em instituies ao conhecimento e avaliao de desempenho da mesma. A utilizao de cada perspectiva depende das caractersticas do objeto, sendo que nas duas primeiras a percepo subjetiva da confiana poltica e em instituies advm do conhecimento dedutivo ou, pelo menos, do conhecimento indutivo fraco, assim qualificado por Giddens (1991, p. 93). J na terceira, a percepo se d indutivamente, a partir da experincia e do conhecimento, e depende, portanto, da escolarizao e da capacidade cognitiva dos cidados. Esta a perspectiva considerada positiva para a qualidade do regime pela literatura culturalista da cepa de Almond e Verba (1963). Nas duas primeiras perspectivas, a confiana (confidence) no resulta apenas da avaliao do desempenho, porque nem sempre os mecanismos que garantem o funcionamento do objeto da confiana so conhecidos. Em resumo, confiana (trust) um tipo de f (faith), em que a crena (confidence), adquirida a partir de resultados provveis, expressa um compromisso e no somente uma compreenso cognitiva (GIDDENS, 1990, p. 27)159. No caso das instituies, pressupese a crena (a busca da segurana) de que o objeto da confiana simplesmente funciona porque tem de funcionar, ou porque sempre funcionou. A partir da viso sistmica de Giddens (ib., p. 35 et. seq.), a confiana vertical e, em particular, a confiana poltica dependem no s do conhecimento, da misso e do desempenho institucional e dos operadores, mas tambm de uma f cega na autenticidade do conhecimento perito160 que eles aplicam, oriunda da ignorncia sobre o funcionamento do sistema, cuja cincia reservada aos expertos. Passa, assim, a depender da fortuna ou do risco, conceito que substitui aquele termo na modernidade, consciente ou no, calculado ou no , e no mais da virtu unicamente, como ocorre na perspectiva de Offe. De fato, a maioria dos entrevistados de surveys no conhece sequer as atribuies do Congresso Nacional (BRASIL, CF, art. 48), o processo legislativo, o regimento interno conjunto e/ou de cada uma das Casas, nem as prerrogativas
159

Trust, in short, is a form of faith, in which the confidence vested in probable outcomes expresses a commitment to something rather than just a cognitive understanding. Expert knowledge (cf. nota GIDDENS, 1991, p. 35).

160

422

PARA ALM DAS URNAS

dos deputados e senadores, entre outras informaes pblicas e escritas. Que dizer dos mecanismos de negociao e de outras funes no escritas, mas inerentes instituio poltica? Este conhecimento restrito a poucos peritos: servidores especializados, consultores, polticos, entre outros expertos. Alm disso, na perspectiva de Giddens, a confiana sustenta-se em dois tipos de compromisso: os com rosto, ou seja, feitos em copresena (e na modernidade esta copresena pode ser midiada), comuns na confiana interpessoal, e os sem rosto, aqueles que ocorrem na relao de confiana em seres inanimados, como as instituies. Os compromissos com rosto, no entanto, tendem a ser imensamente dependentes do que Giddens chama de postura dos representantes ou dos operadores do sistema (GIDDENS, 1991, p. 89 et. seq.). Em todas as instituies, a interface entre os compromissos sem rosto e os compromissos com rosto ou seja, a percepo do representante ou do operador do sistema ocorre nos pontos de acesso, ou seja, pontos de conexo entre indivduos ou coletividades leigas e representantes de sistemas abstratos (ib., p. 91). Da porque a confiana nas instituies fortemente influenciada por experincias em pontos de acesso e atualizaes de conhecimento dos meios de comunicao.

Confiabilidade das instituies e credibilidade dos atores: a metonmia do Legislativo


De acordo com Giddens, os pontos de acesso podem ser tanto pontos de vulnerabilidade quanto junes nas quais a confiana pode ser mantida e reforada (GIDDENS, 1991, p. 91). Em se tratando do Congresso Nacional, as pesquisas mostram que estes momentos tm sido fonte de grande vulnerabilidade e as atualizaes de conhecimento da mdia, na maior parte das vezes, afetam negativamente a confiana na instituio, porque marcada por um forte vis anti-institucional (PORTO, 1996). Ocorre que, diferentemente de outras instituies, os pontos de acesso ao sistema Congresso Nacional so muito mais constantes e as atualizaes de conhecimento so bem mais frequentes. H atualizaes de conhecimento dirias da mdia e inmeros pontos de acesso peridicos, como as eleies, as aes de Relaes Pblicas e de Comunicao Institucional, alm de outros tantos momentos em que o cidado entra em contato no s com a instituio, mas principalmente com seu representante e outros operadores do sistema, muitos desconhecidos da prpria instituio. Na verdade, os compromissos com rosto dos parlamentares no dependem unicamente dos pontos de acesso e da relao mediada pela instituio at porque

ANA LCIA HENRIQUE

423

comeam bem antes, ainda no corpo a corpo eleitoral, e no cessam a partir do momento em que o candidato toma posse do papel institucional. A relao de confiana entre o eleitor e o candidato muitas vezes horizontal inicialmente. O candidato fala diretamente com o eleitor, mesmo que de forma mediada; estabelece vnculos e, mais que isso, escolhido como representante ou incumbent e, no cargo, precisa prestar contas (accountability) do seu desempenho, ou seja, depende de reciprocidade. O mesmo tipo de confiana no ocorre com os rostos de outras instituies pblicas, como o Judicirio e o Executivo, em cargos no eletivos. O termo Congresso Nacional constantemente usado como acepo de parlamentar, o que, a meu ver, configura metonmia, reforada pela mdia e muitas vezes at por uma desateno na academia. comum a divulgao dos resultados da avaliao de desempenho dos congressistas como ndices de avaliao da prpria instituio Congresso Nacional. A metonmia uma figura de linguagem que consiste no emprego de um termo por outro e que evidencia uma relao de semelhana ou a possibilidade de associao existente na percepo subjetiva das mesmas. Dentro desta perspectiva pode-se entender o contgio da falta de credibilidade dos parlamentares para a confiabilidade da instituio Congresso Nacional. Viu-se que a literatura, o senso comum e a mdia apontam uma relao entre a confiana em instituies e, em particular, a confiana no Congresso Nacional e a divulgao de denncias de corrupo envolvendo seus atores. A queda dos ndices de confiana resulta, nesta abordagem, da frustrao das expectativas dos cidados com relao legitimidade da instituio, aderncia aos princpios para a qual foi criada e, principalmente, atuao daqueles que a operam no caso do Congresso, os representantes diretos (OFFE, 1999; NORRIS, 1999; MOISS, 2005a). Assim, se os deputados e senadores so os principais atores na percepo subjetiva do cidado, nada mais natural do que as acusaes de corrupo e os escndalos a eles relacionados funcionarem como um grande redutor da confiabilidade da instituio, no somente pelo no cumprimento da misso institucional que na percepo subjetiva do cidado parece ser to somente a elaborao das leis , mas principalmente pela reduo da credibilidade dos compromissos com rosto, estabelecidos pelos atores. No caso de uma instituio primordial para o funcionamento do regime, a metonmia pode ter grandes consequncias sociais. De fato, a literatura clssica aponta que em nenhum outro regime a probidade to importante quanto na democracia (MONTESQUIEU, [1748] 1974, p. 39). da natureza do governo republicano que o povo, como um todo, ou

424

PARA ALM DAS URNAS

somente uma parcela do povo, possua o poder soberano. Logo, sem uma relao de confiana entre representados e representantes avaliados pela sua virtu161 (MAQUIAVEL, [1532] 2006), contemporaneamente medida pelos ndices de desempenho , a democracia no pode funcionar, j que, nas palavras de Montesquieu, a virtude (vertu162) o princpio que a constitui. Quando essa virtude desaparece, [...] cada cidado como escravo que fugiu da casa de seu senhor; chama-se rigor o que era mxima; chama-se imposio o que era regra; chama-se temor o que era respeito (MONTESQUIEU, p. 50), ou seja, a democracia, enquanto governo do dmos, desaparece por definio. A 52 Legislatura (2003-2007) foi considerada como a de maior nmero de escndalos da Nova Repblica at 2008, de acordo com levantamento publicado no site G1163. O Ibope Opinio em 2005164 obteve ndices de confiana de 24% para o Senado Federal e de 21% para a Cmara dos Deputados, o que colocava aquelas instituies nos ltimos lugares do ranking, s perdendo para os partidos polticos (12%) e os polticos (11%). Na prtica, polticos, partidos e Congresso so percebidos e classificados pelos cidados imperitos em uma s classe: a poltica (POWER e JAMISON, 2005, p. 71). A associao entre Congresso e partidos j foi comprovada por Power e Jamison (2005) em 17 pases da Amrica Latina a partir de dados do Latinobarmetro. Mais um motivo para o escndalo do mensalo a denncia de pagamento de mesada a parlamentares pelo partido do governo ter abalado tanto a credibilidade da instituio. Ele teve um efeito sinrgico, porque envolveu diversas instituies associadas: polticos, partidos e Congresso Nacional. A experincia com o cidado que visita o Palcio do Congresso Nacional d indcios de que os atores e as instituies so classificados como pertencentes a uma mesma categoria e confundidos pelos visitantes, sendo que muitos sequer conseguem diferenciar os membros, cada Casa do Parlamento, e at mesmo procuram no Congresso outros polticos eleitos, como o presidente da Repblica e representantes das assembleias estaduais e das cmaras municipais.

161 162

Virtu aqui no sentido de Maquiavel qualidade do homem que o capacita a fazer grandes feitos. Verbete vertu: (litt.) disposition constante qui porte faire le bien e viter le mal. (Dicionrio francs. Le petit larousse illustr, 2004) Disponvel em: <http://g1;globo.com/Notcias/0,,PIO65275-5601,00.html>. Acesso em: 29 fev. 2008. Disponvel em: http://www.ibope.com.br/opp/pesquisa/opiniaopublica/download/opp098_ confianca_portalibope_ago05.pdf. Acesso em: 10 nov. 2009.

163

164

ANA LCIA HENRIQUE

425

As pesquisas disponveis tambm confirmam, de certa forma, a suspeita. Na srie histrica, quando as duas Casas do Congresso so analisadas separadamente, a confiana na Cmara dos Deputados sempre menor do que a no Senado Federal. Tal relao no necessariamente reflete uma repercusso fidedigna dos eventos. No auge do escndalo envolvendo o senador Renan Calheiros, em setembro de 2007, a Cmara manteve os piores ndices de confiana do Congresso: 12,5% contra 14,6% no Senado Federal (cf. Tabela 1). Tabela 1
ndices de confiana em cada Casa do Congresso Nacional Brasil (2003-2008) Perodo set/03 mai/05 set/07 jun/08 Cmara dos Deputados (%) 30% 21% 12,50% 24% Senado Federal (%) 35% 24% 14,60% 33% Instituto Ibope Opinio Ibope Opinio AMB AMB

Fonte: Ibope Opinio/AMB.

Antes da entrevista de Roberto Jefferson, no dia 6 de junho de 2005, considerado neste artigo o marco inicial do escndalo do mensalo, o desempenho dos deputados era reprovado por 38% dos entrevistados, enquanto a reprovao ao desempenho dos membros do Senado Federal era de 33% de acordo com o Datafolha. J o desempenho dos parlamentares em conjunto era considerado ruim/pssimo por 36%. Aps a entrevista, os deputados foram reprovados por 42% dos entrevistados (mesmo ndice dos parlamentares em conjunto), enquanto a avaliao dos senadores s foi ruim ou pssima para 36% dos entrevistados165. Importante ressaltar que o Congresso Nacional a instituio que mantm ndices de confiabilidade mais prximos dos de confiana horizontal (HENRIQUE, 2009). Entre as duas cmaras, a Casa do Povo , provavelmente, a instituio que mantm uma relao mais prxima e pessoal. No de estranhar que o brasileiro desconfie mais daqueles que o representam mais diretamente. Ainda sob a perspectiva de Giddens, com os deputados, enquanto representantes do povo, que o compromisso com rosto se d de forma mais frequente, j que seus mandatos expiram a cada quatro anos, enquanto o mandato dos senadores de oito anos.

165

Dados do Instituto Datafolha.

426

PARA ALM DAS URNAS

Os dados do Datafolha tambm apontam uma associao entre reprovao ao desempenho e repercusso de escndalos envolvendo parlamentares. Os mais altos ndices de reprovao no perodo analisado vieram na esteira de eventos com grande divulgao: a entrevista do deputado Roberto Jefferson denunciando um esquema de compra de votos, posteriormente apelidado de mensalo; a dana de uma deputada comemorando a no cassao de um colega supostamente envolvido no mesmo escndalo, conhecida como Dana da Pizza ou Dana em Plenrio; e as denncias de pagamento de despesas pessoais do senador Renan Calheiros, ento presidente do Senado Federal, por uma empreiteira, escndalo que ficou conhecido como Caso Renan, iniciado em maio de 2007, mas que teve seu auge em outubro, quando do afastamento da Presidncia do Senado, e a volta em novembro daquele mesmo ano (cf. Grfico 1). O maior ndice de reprovao ao desempenho dos parlamentares medido pelo Instituto Datafolha foi em 1993 56% na esteira do escndalo dos anes do oramento. O Instituto Datafolha iniciou a avaliao de desempenho dos congressistas naquele ano, tendo como objeto os parlamentares eleitos em 1990.166 S o escndalo do mensalo foi responsvel por dois dos trs piores ndices de avaliao de desempenho dos rostos do Congresso Nacional na Nova Repblica: 48% de reprovao em agosto de 2005 (auge do escndalo) e 47% em abril de 2006, ms do episdio conhecido como Dana no Plenrio, quando uma deputada comemorou a no cassao de um colega acusado de envolvimento no mesmo escndalo. Pela popularidade do escndalo, por sua repercusso na mdia e pelas suas consequncias para a confiana, a percepo de imagem e a reputao do Congresso Nacional, o trabalho concentra-se na anlise da avaliao de desempenho dos parlamentares e senadores no perodo de 2005 a 2008, obtidas pelo Instituto Datafolha167. O recorte temporal mais abrangente para permitir a comparao com um escndalo que teve como principal protagonista o ento presidente do Senado Federal Caso Renan.

166 167

Informao prestada por Luciana Chong, do Instituto Datafolha, em fevereiro de 2009. Disponvel em: <http://datafolha.folha.uol.com.br/po/po_index.php#>.

ANA LCIA HENRIQUE

427

Grfico 1
Avaliao de Desempenho de Deputados e Senadores Brasil, Mai 2005 / Nov 2008

O grfico mostra que o mais alto ndice de reprovao do perodo (48%, em agosto de 2005) ocorreu pela repercusso da entrevista do deputado Roberto Jefferson, fato que alcanou penetrao em todas as segmentaes da pesquisa, embora com peso diferente, evidenciando uma forte associao entre a divulgao da informao sobre o escndalo e a reao do entrevistado.

Informao e avaliao de desempenho


Em maio de 2005, a reprovao ao desempenho dos parlamentares era de 36%. Em survey realizado logo aps a entrevista do deputado Roberto Jefferson Folha de S.Paulo, em 6 de junho de 2005, 42% dos entrevistados consideraram o desempenho dos congressistas como ruim ou pssimo (cf. Grfico 1). Destes, 56% disseram estar bem informados do fato. Por outro lado, s 25% dos que disseram no ter tomado conhecimento do escndalo avaliaram o desempenho dos congressistas da mesma forma, sendo que 27% deles, ao contrrio, aprovaram o desempenho dos mesmos (somatrio das categorias timo e bom) no perodo (cf. Tabela 2). Os desinformados foram muito mais benevolentes. Logo, pode-se inferir que o acesso informao esteve diretamente associado avaliao do desempenho. Sete entre dez entrevistados tomaram conhecimento do fato, e apenas 1/4 dos brasileiros desconheciam o escndalo quando ele comeou (cf. Tabela 2).

428

PARA ALM DAS URNAS

Tabela 2
Avaliao de desempenho dos parlamentares x Conhecimento do mensalo Jun 2005 Avaliao tomou conhecimento (%) 11 39 47 3 75 bem informado (%) 7 35 56 2 19 +/ informado (%) 12 38 48 1 38 mal informado (%) 14 44 36 6 18 Desconhece (%) 27 36 25 12 25

timo/bom Regular Ruim/pssimo No sabe (%)Total de entrevistados

Fonte: Datafolha. Data do campo: 16/6/2005 e 17/6/2005.

Um ms depois, em julho, a percentagem de pessoas informadas sobre o escndalo subiu para 84%, ou seja, menos de 1/6 dos brasileiros, portanto, ainda desconheciam o escndalo, conforme tabela a seguir. Tabela 3
Avaliao de desempenho dos parlamentares x Conhecimento do mensalo Jul 2005 Avaliao tomou conhecimento (%) 9 36 5 84 9 37 51 3 23 bem informado (%) 8 36 51 4 44 +/ informado (%) mal informado (%) 11 33 45 10 17 Desconhece (%) 21 36 23 19 16

timo/bom Regular No sabe (%) Total de entrevistados

Ruim/pssimo 50

Fonte: Datafolha. Data do campo: 21/7/2005.

ANA LCIA HENRIQUE

429

Em abril de 2006, os congressistas receberam a terceira pior reprovao da Nova Repblica (47%), repercutindo a dana da deputada Angela Guadagnin, em plenrio, comemorando a no cassao de um colega acusado de envolvimento no mesmo escndalo. Em uma pesquisa da CNT/Sensus naquele ms, 60,3% dos entrevistados disseram ter conhecimento da dana. Ambos os escndalos tiveram ampla divulgao da imprensa em geral, em particular da TV. No Brasil, 76% dos entrevistados escolheram a TV como o meio mais utilizado para obteno da informao (CNT Sensus 2007). Em um pas onde a taxa de analfabetismo de 10% (Pnad 2008) o que equivale a dizer que cerca de 14,2 milhes de brasileiros acima de 15 anos ainda no conseguem ler ou escrever um bilhete simples , no surpresa que o jornal seja escolhido por apenas 6,4% dos entrevistados como a principal fonte de informao. Tambm no difcil entender porque a TV considerada a principal formadora da percepo subjetiva sobre o Congresso Nacional e sobre seus atores. As pesquisas mostram que a informao tambm reduz o desinteresse e o desconhecimento dos entrevistados revelado pelos ndices de no resposta pesquisa. Entre os que se disseram bem informados sobre o mensalo, os ndices de no resposta variaram entre 2% e 3%, ou seja, foram praticamente nulos se considerarmos a margem de erro da pesquisa (2%). Com relao ao conhecimento do episdio Dana em Plenrio, apenas 3,3% dos entrevistados disseram que no sabiam ou no responderam. A no opinio sobe para 7% na avaliao de desempenho em geral, no perodo. A informao tambm influencia a participao poltica, pelo menos se considerarmos a resposta das urnas. De acordo com pesquisa realizada por Renn (2008), os parlamentares citados em escndalos da 52 Legislatura tiveram menos sucesso eleitoral em 2006. Mais um indicativo de que a informao aqui sem um juzo de valor quanto veracidade e fidedignidade aos fatos influenciou a atitude do cidado.

O perfil da confiana e da desconfiana em relao ao Congresso Nacional


A literatura aponta um forte vis anti-institucional na cobertura da mdia sobre o Congresso Nacional (PORTO, 1996) e especula possveis consequncias da mesma para a qualidade do regime, pela valncia das notcias. Na pesquisa fonte deste artigo, pretendeu-se em primeiro lugar conhecer quem so aque-

430

PARA ALM DAS URNAS

les que aprovam e que reprovam o desempenho dos deputados e senadores. Em seguida, analisar como o cidado, distribudo nas diferentes segmentaes, reage cobertura da mdia, no caso negativa, para, desta forma, tentar investigar a influncia da informao na avaliao de desempenho dos parlamentares e, pelo que chamo de metonmia do Legislativo, da instituio. Em resumo, ao contrrio de avaliar a qualidade e a quantidade de notcias positivas e negativas sobre o fato, a pesquisa buscou entender como a informao negativa foi percebida na diferentes segmentaes a partir da avaliao do desempenho subsequente divulgao. O ceticismo pode estar na origem do cinismo, oposto ao civismo (LAGOS, 2000, 2001; BAQUERO, 2003; MOISS; CARNEIRO, 2008; MOISS, 2005a). Nem toda desconfiana, no entanto, indica problemas para a cidadania. Viu-se anteriormente que baixos ndices de confiana poltica podem indicar a desaprovao pontual ao desempenho dos atores polticos, revelando antes uma cidadania crtica (INGLEHART, 1999; NORRIS, 1999, 2009) e atenta, manifestada por democratas insatisfeitos (DAHL, 2000), potencialmente participantes. Nesta perspectiva, portanto, a queda dos ndices de confiana nas instituies democrticas internacionais (MORLINO, 1998; POWER e JAMISON, 2005; DAHL, op. cit.) e nacionais (MOISS, 2005a, 2005b) deriva da crtica de cidados cada vez mais bem informados e exigentes, que, egressos do mundo das necessidades (INGLEHART, 1988, 1999, 2003), no hesitam em confirmar sua opo pelos princpios democrticos pelo menos enquanto melhores do que os princpios de qualquer outro regime conhecido e no podem deixar de exigir mais dos representantes. Tal desconfiana , portanto, benfica, porque incentiva a participao dos cidados e a accountability dos representantes, na acepo da cidadania autoconfiante de Almond e Verba. A informao sobre o papel da instituio e sobre o funcionamento da mesma ganha relevncia, portanto, para estes autores. No Brasil houve um aumento da renda, da escolaridade, do acesso informao e da qualidade de vida nos ltimos anos (Pnad 2008), e a adeso ao regime democrtico aumentou 21 pontos percentuais entre 1989 e 2006, chegando ao patamar de 65% (MENEGHELLO, 2007), e a desconfiana no Congresso Nacional de, em mdia, 33%, de acordo com levantamento da autora. Ocorre que a teoria culturalista, originria dos Estados Unidos, desenvolveu testes empricos a partir de democracias sem os graus de assimetria econmica e educacional observados no nosso pas. Aqui, o aumento da escolarizao e da renda no ocorre de forma universal. A democracia formal ainda no assegura a igualdade

ANA LCIA HENRIQUE

431

de oportunidades para todos, e os valores da cultura cvica verde-amarela no variam da mesma maneira nem tm a mesma acepo daqueles dos pases onde o azul, vermelho e branco predominam no pavilho nacional. Estaria a reprovao ao desempenho do Congresso Nacional tambm aqui atrelada a cidados mais escolarizados e c