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TEXTO DE DISCUSSO

Benefcios Fiscais Concedidos (e Mensurados) pelo Governo Federal

rica Diniz Jos Roberto Afonso

Janeiro de 2014

Benefcios Fiscais Concedidos (e Mensurados) pelo Governo Federal1

rica Diniz Jos Roberto Afonso

Introduo Formas atpicas de gastos pblicos ocorrem quando o governo renuncia a um tributo, oferecendo iseno ou reduzindo o nus por meio de um incentivo; quando deixa de cobrar, em um emprstimo, os juros e os encargos equivalentes queles que paga ao se endividar; ou quando assume um encargo que caberia a terceiro, por meio de subsdio. Essas diferentes formas de benefcios concedidos pelo governo, quase sempre, no constam no oramento tradicional especialmente nos casos em que envolvem a receita, pois se deixa de arrecadar um imposto, uma contribuio, ou mesmo a receita financeira. A cultura da responsabilidade fiscal passou a jogar luz, de forma crescente, nessa forma invisvel de gasto pblico. O que antes, quando muito, s despertava interesse de algum estudo acadmico, tem se tornado cada vez mais objeto das legislaes fiscais mais modernas e das prticas fiscais nas administraes pblicas mais organizadas. Isso passa por diferentes etapas como identificar, mensurar, divulgar e analisar. A renncia tributria foi a primeira a ser mensurada e passou a merecer mais ateno: um nmero crescente de pases a quantifica e a prpria literatura especializada evoluiu para um conceito mais abrangente de gasto tributrio. O passo seguinte foi abordar as transaes realizadas de forma implcita (concentradas nas diferenas de taxas ou preos entre o que o governo paga e oferece), o que ganhou mais relevo depois da crise financeira global e do socorro governamental a bancos e empresas. Em tese, no oramento clssico, j deveria constar, por princpio, os subsdios quando transferem explicitamente renda para consumidores, empresas ou muturios de financiamentos governamentais. O Brasil tambm seguiu esse processo, principalmente disparado por inovaes na legislao e no controle externo, e menor por iniciativa das autoridades econmicas. Hoje, o governo federal j identifica e mensura oficialmente os benefcios, tributrios ou no, mas o faz de forma estanque, sem apresentar a mnima anlise sobre os nmeros divulgados e sem que a sociedade acompanhe e debata possivelmente at por desconhecimento da mensurao dos mesmos. Em outras palavras, louvvel o esforo por parte do governo brasileiro em quantificar e publicar quantos e quais so os benefcios, mas tambm cabe reconhecer que no parece haver a desejada compreenso na sociedade de seu significado e impactos. Isso ocorre apesar de o Brasil primar historicamente por boas prticas de transparncia fiscal e sempre ter canalizado importantes e variados recursos pblicos para ofertar crdito economia, e, no ps-crise global, ter apostado desde cedo nas desoneraes tributrias e nos financiamentos excepcionais.
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As opinies expressas neste texto so exclusivamente dos autores e no expressam necessariamente as da FGV/IBRE. Elaborado com base em informaes disponveis at 13/12/2013. Os autores so gratos Maria Ana Falco pelo auxlio na coleta dos dados. Verso resumida foi publicada no Boletim MACRO IBRE de dezembro de 2013.

O objetivo desse artigo ser contribuir para quantificar a totalidade dos benefcios fiscais oficialmente divulgados pelo Governo, para destacar sua relevncia diante do contexto da Economia brasileira. Para tanto, aqui sero consolidados os clculos oficiais e mais atualizados das diferentes formas de benefcios fiscais ofertados pelo governo federal e apresenta uma breve avaliao sobre sua estrutura e evoluo no perodo 2011 a 2014. Os valores movimentados so enormes e crescentes, mas apesar disso essas estatsticas so desconhecidas de especialistas, quanto mais dos leigos.

Contexto

Em meio a um cenrio econmico no muito animador, anterior a um ano eleitoral, no qual as perspectivas da poltica fiscal no exibem grande otimismo em decorrncia da modesta expanso da atividade econmica e, consequentemente, modesta arrecadao tributria frente a dificuldades para conter o crescimento das despesas pblicas, a pergunta que nos instiga : qual o real custo de todas as polticas que envolvem algum tipo de subsdio ou perda de receita pelo Governo? Ou visto por outro ngulo, o quanto o governo deixa de arrecadar ou subsidia sem estar explcito no oramento? A resposta a essa pergunta nos facultada pelo pargrafo 6 do art. 165 da Constituio Federal que estabelece a obrigao do Poder Executivo em apresentar demonstrativos das receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza tributria, financeira e creditcia, uma vez serem estes os insumos necessrios para dimensionarmos nosso ponto central. Propomos usar a denominao Benefcios Fiscais para consolidar a totalidade desses benefcios que mensuram a renncia de receita executada tanto pelos benefcios financeiros e creditcios, realizados por meio de fundos e programas de governo, ora implcitos, ora explcitos no Oramento da Unio, que representam o custo das polticas que envolvem algum tipo de subsdio, quanto pelos benefcios tributrios, relativos s renncias e desoneraes tributrias para promoo do desenvolvimento econmico ou social. Em particular, os benefcios financeiros, tambm denominados subsdios explcitos, se referem a desembolsos efetivos realizados por meio das equalizaes de juros e preos, bem como assuno das dvidas, que so apresentados explicitamente no oramento. 2 J os benefcios creditcios, ou subsdios implcitos, so os gastos decorrentes de programas oficiais de crdito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do Governo Federal. exatamente essa diferena entre a taxa de juros do programa e aquela a qual o governo federal se financia que se materializa o benefcio creditcio, e no na transferncia do recurso ao fundo ou programa3. A apurao e a divulgao desses
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Como ilustrao desses benefcios financeiros, iremos destacar o Programa de Sustentao do Investimento (PSI) e Programa de Apoio ao Setor Sucroalcooleiro (PASS). Em particular, a Poltica de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) e Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda so exemplos de subvenes econmicas para a equalizao de preos. J o Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) um exemplo de benefcio financeiro relativo assuno de dvidas.

Como exemplos de fundos que recebem benefcios creditcios ou implcitos esto os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE, FCO), bem como o Fundo da Marinha Mercante (FMM).
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benefcios financeiros e creditcios so executadas pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE)4 do Ministrio da Fazenda, segundo os termos do Decreto n 7.482, de 16 de maio de 20115. Dessa forma, os dados relativos a esses dois benefcios so apresentados apenas a partir do ano de 2011, o que restringe nossa anlise da totalidade dos Benefcios Fiscais. A elaborao do demonstrativo dos benefcios financeiros e creditcios visa subsidiar o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) e o relatrio de Contas do Governo da Repblica, e demanda da SPE atividades como a anlise da metodologia de clculo dos benefcios e dos seus critrios de regionalizao, do conceito do custo de oportunidade dos recursos do Governo Federal, alm do conhecimento do desempenho financeiro dos fundos e programas monitorados. J os benefcios ou gastos tributrios so gastos indiretos do governo realizados por intermdio do sistema tributrio, visando atender objetivos econmicos e sociais. Em particular, so desoneraes no realizadas no oramento e sim por intermdio do sistema tributrio, contabilizadas pela Receita Federal do Brasil (RFB) e divulgadas pelos Demonstrativos dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributria6. No custa realar que esses benefcios tributrios constituem uma exceo ao sistema tributrio de referncia, reduzindo a arrecadao, mesmo que potencial, cujo carter pode ser compensatrio, quando o governo visa compensar a populao por no atend-la adequadamente na prestao de servios de sua responsabilidade, ou incentivador, quando o governo tem a inteno de desenvolver determinado setor ou regio. Observa-se que a renncia, no momento da sua constituio, no provoca um decrscimo da arrecadao total, mas onera a arrecadao futura. Deve-se mencionar que conjuntamente a esse conceito, tambm so includas as renncias fiscais relativa ao Regime Geral de Previdncia Social, denominadas Renncias Previdencirias. Em particular, aqui se faz necessrio um esclarecimento. At o ano de 2013, a RFB divulgava separadamente os gastos tributrios e as renncias previdencirias, no entanto, na divulgao das projees para o ano de 2014, a RFB passou a incluir as renncias previdencirias, denominando-as Contribuio para a Previdncia Social, como uma das contas que constituem a totalidade dos gastos tributrios7. Diante dessa mudana, mas a fim de mantermos consistncia, vamos apresentar conjuntamente esses dados, mas enfatizando essa agregao. Apesar de pouco se conhecer a respeito do tema, Almeida (2000, p. 19) j havia destacado, na Revista do Tribunal de Contas, que:
o ato de renunciar receita pblica , em essncia, uma poltica de governo como todas as demais implementadas Dados disponveis em http://goo.gl/C0R9wa e nas informaes complementares relativas ao Anexo II do PLDO-2014.
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O Decreto n. 7482 determinou que compete SPE: XVIII - apurar o valor efetivo anual, para subsidiar o relatrio sobre as contas do Governo da Repblica, e avaliar o impacto e a efetividade de programas do governo federal associados concesso de benefcios financeiros e creditcios da Unio; XIX - elaborar anualmente o clculo de benefcios financeiros e creditcios e encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio, at 31 de maro de cada ano, para compor o relatrio sobre as contas do Governo da Repblica; XX - avaliar o impacto e a efetividade de programas do governo federal associados concesso de benefcios financeiros e creditcios da Unio. 6 Disponvel em http://goo.gl/qITK7R 7 A RFB, no demonstrativo de 2014, divulga q ue: Para uma melhor anlise da srie histrica necessrio destacar que os gastos tributrios referentes Contribuio Previdenciria integram os quadros consolidados apresentados nesse relatrio.

com o objetivo de executar as Funes inerentes aos entes polticos. (...) No entanto, embora os objetivos da renncia de receita sejam pblicos, por natureza, as atividades necessrias sua consecuo nem sempre so executadas por agentes do Estado e os instrumentos utilizados para programao e controle no so os oramentos da Unio.

Em particular, ao abordar os benefcios tributrios, Almeida (2000, p.20) menciona explicitamente que:
tudo acontece margem dos oramentos pblicos, e por esta razo, a aplicao de recursos decorrentes da renncia de receita tratada como gastos tributrios indiretos, tratamento distinto daquele reservado aos recursos de custeio e investimento inseridos no contexto dos oramentos da Unio, classificados como gastos diretos. Essencialmente, o que difere a aplicao desta poltica pblica de benefcios tributrios no Brasil, em comparao realidade dos pases mais desenvolvidos, o controle e o monitoramento dos resultados efetivamente alcanados e a mensurao do nvel de satisfao da sociedade, ou seja, uma avaliao da eficcia e efetividade desta poltica.

Metodologia O conceito de Benefcios Fiscais diz respeito aos benefcios oferecidos pelo Governo no sentido mais amplo de subsdios concedidos ou receitas perdidas. Isso porque da conceituao desses benefcios depreende-se que os financeiros e creditcios esto relacionados ideia de despesa pblica, sejam eles explcitos no Oramento Geral da Unio ou no, j que nos implcitos h um impacto dos benefcios sobre o servio da dvida pblica do governo federal, enquanto que os tributrios se diferenciam daqueles por se relacionarem renncia de receita. Portanto, no custa reafirmar e precisar que, neste trabalho, ser usada a denominao Benefcios Fiscais para consolidar as duas formas indiretas de gasto pblico e que tambm correspondem a duas fontes primrias de estatsticas, ambas do Ministrio da Fazenda: Renncia ou gasto tributrio: formas de desoneraes no realizadas no oramento, que reduzem a arrecadao potencial e podem ter carter compensatrio ou incentivador. Como j mencionado, objeto de um demonstrativo elaborado pela RFB, que integra o processo oramentrio desde a exigncia da Constituio de 19888; Benefcios financeiros e creditcios: os financeiros ou subsdios explcitos so desembolsos efetivos realizados por meio das equalizaes de juros e preos, bem como assuno das dvidas, apresentados explicitamente no oramento da Unio; j os creditcios ou subsdios implcitos so os gastos decorrentes de programas oficiais de crdito, operacionalizados por meio de fundos ou programas, taxa
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O rgo mantm uma pgina especfica em seu portal na internet (http://bit.ly/ICOw0v), com dados anuais desde 1998 e projeo at 2014. Ressalta-se que, at 2013, eram divulgadas separadamente a renncia tributria e a previdenciria, mas para 2014, a segunda foi apresentada como parte integrante do gasto total, que passou a discriminar o gasto com a Contribuio para a Previdncia Social.

de juros inferior ao custo de captao do Governo Federal. Ambos passaram recentemente a ser estimados em demonstrativo especfico elaborado pela SPE9. No entendimento de que ambos demonstrativos estimam a mesma forma indireta de gasto pblico, aqui chamada de benefcios fiscais, cabvel somar os valores para o perodo 2011/2014. Sendo assim, o nosso exerccio nesse trabalho se resume unicamente a somarmos esses dados oficiais e contextualizarmo-nos no cenrio econmico brasileiro. Os montantes do PIB e a taxa de inflao usados na anlise a seguir so os mesmos projetados e calculados pelo governo. As projees para os anos de 2013 e 2014 relativas ao IPCA e crescimento real do PIB foram obtidas das projees do IBRE. Em outras palavras, no foi feita qualquer projeo prpria de benefcio, mas se realizou uma mera adio do informado por cada um dos dois rgos fazendrios citados.

Benefcios Fiscais Estimados: 2011 a 2014

O montante de benefcios fiscais federais estimados enorme (R$ 323 bilhes para 2014), dos quais 77% explicados pela renncia tributria e apenas 9% do total tramitando pelo oramento tradicional (caso dos benefcios financeiros). Uma anlise um pouco mais detalhada pode ser apresentada ao desagregarmos a totalidade dos benefcios fiscais entre os financeiros e creditcios e os gastos tributrios, incluindo as renncias previdencirias. A Tabela 1 apresenta os resultados em preos correntes entre 2011 e 2014, destacando-se um crescimento de todas as contas. Tabela 1 Benefcios Fiscais
R$ Bilhes Perodo Benefcios Financeiros e Creditcios Financeiros Creditcios Financeiros-Creditcios Gastos Tributrios e Renncias Previdencirias Gastos Tributrios Renncias Previdencirias 2011 45,02 11,59 32,16 1,27 151,03 130,62 20,41 Valores Correntes 2012 42,99 8,58 33,62 0,79 172,59 146,00 26,59 2013E 69,97 20,66 48,52 0,79 203,76 170,02 33,74 2014E 73,41 29,29 43,42 0,70 249,76 192,67 57,09 2011 22,96% 5,91% 16,40% 0,65% 77,04% 66,63% 10,41% Composio 2012 19,94% 3,98% 15,59% 0,36% 80,06% 67,72% 12,33% 2013E 25,56% 7,55% 17,73% 0,29% 74,44% 62,11% 12,33% 2014E 22,72% 9,06% 13,44% 0,22% 77,28% 59,62% 17,67%

Total - Benefcios Fiscais

196,05

215,58

273,73

323,17

100%

100%

100%

100%

Fontes Primrias: SPE e RFB. Renncia Previdenciria de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado da Contribuio para a Previdncia Social. Renncia Previdenciria para os demais anos: valores diretamente informados pela RFB.

Para melhor dimensionarmos esses valores, uma comparao com o oramento da Unio proposto para 2014 elucidativa10: se os benefcios constitussem um ministrio
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A SPE tambm dedicou uma pgina em seu portal (http://bit.ly/ICOYvB) para os benefcios financeiros e creditcios, mas que compreende apenas o binio 2011/12; porm, estimativa para binio 2013/14 foi anexado ao ltimo projeto de lei de diretrizes oramentrias (LDO) da Unio enviado ao Congresso. 10 Ver detalhamento em: http://goo.gl/R2hSJr. Despesas discricionrias do Poder Executivo, p. 13, e PAC, p. 17.

fictcio, seria inferior apenas ao da Previdncia Social e superaria o da Sade e da Educao juntos; se gastar 14% a mais com benefcios fiscais do que com todas as despesas discricionrias do Poder Executivo (R$ 266,2 bilhes); e se forem efetivadas todas as prioridades do PAC - plano de acelerao do crescimento (R$ 63,3 bilhes), responderiam por apenas um quinto dos benefcios. O Grfico 1 apresenta uma comparao direta entre os valores dos benefcios fiscais para os anos em questo e o oramento para os Ministrios da Sade, Educao e Previdncia Social. Como ilustrado, a diferena entre o total dos benefcios fiscais e a soma do oramento dos Ministrios da Sade e da Educao se acentua com o passar dos anos. Enquanto em 2011 essa diferena era de aproximadamente R$ 55 bilhes, as projees para 2014 apontam para uma diferena superior R$ 130 bilhes11.
Comparao Benefcios Fiscais (valores correntes) Grfico 1 Comparao Benefcios Fiscais (valores correntes) 401,48
400

Grfico 1

362,36 329,78
300

323,17 273,73

290,98

RS Bilhes

215,58 196,05
200

100

77,15 63,71

91,75 74,28

99,27 81,29

100,30 92,44

2011

2012

2013E

2014E

Ministrio da Educao

Ministrio da Sade

Benefcios Fiscais

Ministrio da Previdncia Social

Fontes Primrias: STN, RFB e Oramento Federal. Elaborao prpria.

Como tambm ilustrado na Tabela 1, a composio recente do total de benefcios fiscais revela um predomnio dos tributrios em relao aos financeiros e creditcios entre 2011 e 2014 o estimado para 2014 apresentado no Grfico 2. Tendncia que se manteve ao longo do perodo analisado. O aumento observado dos benefcios financeiros e creditcios e dos gastos tributrios entre 2011 e 2014 no reflete em uma mudana estrutural em termos de composio do benefcio fiscal. Na verdade, ao longo do perodo observa-se uma oscilao da composio dos benefcios fiscais entre esses anos, mas a expectativa que em 2014 os financeiros e creditcios voltem a corresponder a aproximadamente 23% dos benefcios fiscais, enquanto que os gastos tributrios com renncias previdencirias devem ficar em torno de 77% do total estimado em R$ 323 bilhes.

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Ver detalhamento em: http://goo.gl/PKwb7w

Grficodos 2 Grfico 2 Composio Benefcios Fiscais em 2014 Composio dos Benefcios Fiscais em 2014
Financeiros 9%

Renncias Previdencirias 18%

Creditcios 13% Financeiros-Creditcios 0%

Gastos Tributrios 60%

Fontes Primrias: STN e RFB. Elaborao prpria.

Sobre a evoluo recente dos benefcios fiscais, foi observada uma forte expanso no perodo. Em termos constantes de dezembro de 2013, eles saltaram de aproximadamente R$ 220 bilhes em 2011 para R$ 305 bilhes segundo as projees para o ano de 2014, evoluo que fica mais visvel quando expressa em percentual do PIB dados apresentados na Tabela 2. A soma das estimativas oficiais de gastos tributrios e de benefcios financeiros e creditcios resulta em 6,16% do PIB em 2014, com incremento de 1,43 pontos desde 2011, que, por sua vez, decorreu em 0,6 pontos da maior renncia previdenciria, 0,52 pontos dos gastos tributrios e 0,28 pontos dos maiores benefcios financeiros. A preos constantes, foi discreto o crescimento do total de benefcios fiscais entre 2011 e 2012 (+4%), mas ser dado um grande salto em 2013 (+20%) e outro razovel em 2014 (+12%). Ressalta-se que o indexador considerado foi o IPCA.

Tabela 2 Benefcios Fiscais


R$ Bilhes - Dezembro/2013 Perodo IPCA / PIB Benefcios Financeiros e Creditcios Financeiros Creditcios Financeiros-Creditcios Gastos Tributrios e Renncias Previdencirias Gastos Tributrios Renncias Previdencirias Valores Constantes 2011 6,50 50,48 13,00 36,06 1,42 169,34 146,46 22,88 2012 5,84 45,54 9,09 35,62 0,83 182,85 154,68 28,17 2013E 5,94 69,97 20,66 48,52 0,79 203,76 170,02 33,74 2014E 6,01 69,25 27,63 40,96 0,66 235,60 181,75 53,86 37,18% 112,52% 13,59% -53,42% 39,13% 24,09% 135,35% Variao 2011-2014 Em percentual do PIB 2011 4.143 1,09% 0,28% 0,78% 0,03% 3,65% 3,15% 0,49% 2012 4.403 0,98% 0,19% 0,76% 0,02% 3,92% 3,32% 0,60% 2013E 4.974 1,41% 0,42% 0,98% 0,02% 4,10% 3,42% 0,68% 2014E 5.243 1,40% 0,56% 0,83% 0,01% 4,76% 3,67% 1,09% 0,31% 0,28% 0,05% -0,02% 1,12% 0,52% 0,60% V Diferena a 2011-2014

Total - Benefcios Fiscais


Fontes Primrias: SPE e RFB

219,83

228,40

273,73

304,86

38,68%

4,73%

4,90%

5,50%

6,16%

1,43%

Fontes Primrias: SPE e RFB. Elaborao prpria. Renncia Previdenciria de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado da Contribuio para a Previdncia Social.

Uma anlise mais detalhada dos dados da Tabela 2 nos evidencia um crescimento, entre 2011 e projees para 2014, tanto dos benefcios financeiros e creditcios, que conjuntamente aumentam 37%, quanto dos gastos tributrios que incluem as renncias previdencirias, que por sua vez aumentam 39% no mesmo perodo. Estes aumentos so particularmente puxados por um forte crescimento dos benefcios financeiros, que tiveram uma variao de 113% no perodo, e por um aumento ainda maior das renncias previdencirias, que cresceram 135%. Em valores constantes, a Tabela 2 tambm ilustra que cada uma dessas contas mais do que duplicou entre 2011 e as projees para o ano de 2014, saltando, respectivamente, de R$ 13 bilhes para R$ 27 bilhes e de R$ 23 bilhes para R$ 53 bilhes. Uma interpretao conjunta das informaes contidas nas tabelas anteriores nos ajuda a entender que, apesar de tanto os benefcios financeiros e creditcios quanto os gastos tributrios e renncias previdencirias terem crescido a uma taxa aproximadamente igual, o peso destes na totalidade dos benefcios fiscais superior ao daqueles. A seguir, vale desdobrar a anlise e examinar com mais ateno a evoluo de cada categoria de benefcios fiscais.

Benefcios Tributrios e Renncias Previdencirias

O gasto tributrio, como j dito, calculado h mais tempo. Isso possibilitou o desenvolvimento de uma razovel literatura sobre o tema no Brasil inclusive, tendo sido objeto recente de um especfico e amplo seminrio organizado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).12 13 Este trabalho se resumir a contextualizar tais gastos em meio aos benefcios fiscais do governo federal e para o seu perodo mais recente aqui, se optou por retroagir at 2008, para melhor captar a evoluo ps-crise global (embora no caso dos benefcios financeiros a srie comece apenas em 2011). Ressalta-se que h dois tipos de dados divulgados pela RFB quanto aos gastos tributrios. O primeiro relativo s projees apresentadas no PLOA de cada ano, que so estimativas do Governo antes do ano comear com base em um conjunto de pressupostos para o desempenho da Economia do pas no ano em questo, como a estimativa do PIB, da inflao, da arrecadao governamental, entre outras informaes. O segundo so as renncias efetivas, calculadas aps o conhecimento de fato desses indicadores econmicos, ou seja, dados realizados ocorridos no ano de referncia. Devido limitao da divulgao dos dados pela RFB, esse trabalho foi elaborado considerando-se as renncias efetivas dos gastos tributrios no ano calendrio de 2010 para os anos entre 2008 e 2011, e as projees para os demais anos. Entre os gastos tributrios e as renncias previdencirias, estas se destacam principalmente pela desonerao da folha salarial. Como ilustrado na Tabela 2, as projees para a renncia previdenciria que, em apenas trs anos, ela dobre de tamanho em proporo do PIB de 0,5% em 2011 para mais de 1% do PIB em
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Ver http://bit.ly/19O54f2 Destacamos as apresentaes de Nunes (2013) e De Carvalho (2013) sobre o tema.

201414. Em particular, grande parte dessa variao puxada pela projeo para o ano de 2014, j que os dados registram um crescimento de 0,41 pontos percentuais somente entre os anos de 2013 e 2014. Em valores constantes de 2013, enquanto as renncias previdencirias aumentam mais de R$ 30 bilhes, s a desonerao da folha contribuiu com um aumento superior a R$ 22 bilhes, o que representa que essa nica conta justifica 73% do crescimento das renncias previdencirias. J entre os gastos tributrios, os que mais crescem so os relativos aos incentivos do IRPJ e da COFINS15. A Tabela 3 ilustra que R$ 22 dos 35 bilhes a mais de renncia via gastos tributrios no perodo entre 2011 e 2014 so explicados por essas duas contas16. curioso que as desoneraes mais comentadas na mdia, relativas ao IPI, tenham peso absolutamente irrisrio a renncia para setor automobilstico chegar a R$ 3,1 bilhes em 2013 (1% do benefcio global). Isso alerta para que, apesar do discurso oficial da adoo de uma poltica anticclica no imediato ps-crise, identificase que houve uma reduo na carga dos gastos tributrios de 3,78% para 3,65% do PIB entre 2008 e 2011; a cena s vir a mudar, e de forma significativa, no binio 2013/1417.

Tabela 3 Benefcios Fiscais


Tabela 4 - Benefcios Fiscais
2008 5,90 ... 151,34 130,82 27,93 32,50 0,56 0,00 20,52 0,04 2009 4,31 ... 146,89 125,34 26,66 33,33 0,49 0,00 21,55 0,08 2010 5,91 ... 162,70 141,29 32,32 37,29 0,54 0,00 21,40 0,08 R$ Bilhes - Dezembro/2013 Perodo IPCA Benefcios Fiscais Gastos Tributrios e Renncias Previdencirias Gastos Tributrios Imposto sobre a Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) Imposto sobre a Renda Retido na Fonte (IRRF) Poupana Renncias Previdencirias Desonerao da Folha de Salrios
Fontes Primrias: SPE e RFB

Valores Constantes 2011 6,50 219,74 169,27 146,40 31,63 38,76 0,47 0,00 22,87 0,08 2012 5,84 228,30 182,78 154,62 32,90 41,81 0,53 0,00 28,16 3,54 2013E 5,94 273,73 203,76 170,02 36,47 46,14 0,55 0,00 33,74 5,22 2014E 6,01 304,88 235,62 181,76 36,98 55,20 5,40 4,93 53,86 22,71

Diferena 2011-2014

85,15 66,35 35,36 5,35 16,44 4,93 4,93 30,99 22,63

Primrias: SPE, RFB e IGBE. Elaborao prpria. ... NoFontes calculado

Renncia Previdncia de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado de Contribuio para a Contribuio para a Previdncia Social. Previdncia Social.

Renncia Previdenciria de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado da

Uma avaliao ainda mais detalhada partiu de uma reviso da decomposio dos gastos tributrios estimados pela RFB entre as principais modalidades. Como essas informaes so diretamente divulgadas apenas para os anos de 2010, 2013 e 2014, foi feita uma agregao dos dados relativos aos vrios tipos de tributo disponibilizados pela RFB, a fim de elaborarmos uma srie completa para todos os anos que nos
14

aqui considerada a estimativa oficial da RFB, mas a variao seria ainda maior no caso de projeo do IBRE/FGV, que simula at renncia na casa de R$ 35 bilhes em 2014 ver http://bit.ly/1fyCxjR 15 Destaca-se que no ano de 2014, houve um aumento das renncias de COFINS puxado pela ampliao dos bens beneficiados relacionados cesta bsica. 16 O incremento de outros R$ 5 bilhes no caso do IR retido na fonte decorre de mudana metodolgica no clculo da renncia relativa caderneta de poupana. 17 O demonstrativo de 2014 aponta que as principais mudanas ocorridas no ano so decorrentes de alteraes na legislao tributria federal, discriminadas em Incluses, Excluses e Alteraes de Gastos Tributrios; e dos aprimoramentos metodolgicos, explicitado sem Esclarecimentos Adicionais. Ou seja, a RFB comenta sobre o aperfeioamento metodolgico implementado ao longo dos anos na divulgao dos dados, no entanto, isso no invalida nossa anlise uma vez que a possibilidade de aperfeioamento das contas a cada ano apenas abre espao para que os dados dos anos anteriores tenham sido subestimados.

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permitisse fazer uma anlise evolutiva 18 . No entanto, para que seja mantida a consistncia na comparao dos dados, devido mudana metodolgica relativa s renncias previdencirias para o ano de 2014, explicitado, no Anexo I, a metodologia para reviso e agregao das modalidades de renncia na forma apresentada na Tabela 4. Entre as principais modalidades dos gastos tributrios, destacam-se os relativos a Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional, Zona Franca de Manaus (ZFM) e Amaznia Ocidental, Desonerao da Folha de Salrios, Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF, Dedues do Rendimento Tributvel IRPF, Agricultura e Agroindstria, e Entidades sem Fins Lucrativos. Em termos constantes, os valores dos benefcios tributrios por principais gastos, incluindo as renncias previdencirias19, so apresentados na tabela a seguir.

Tabela 4 Principais Gastos Tributrios


Tabela 5 - Principais Gastos Tributrios
2008 35,57 19,58 18,26 15,11 13,14 13,55 5,76 5,23 0,04 4,08 4,30 4,25 1,81 1,72 0,08 8,90 151,40 3,78 2009 38,51 16,67 18,00 16,01 12,46 11,63 5,19 5,34 0,08 4,37 3,92 3,32 1,60 1,47 0,77 7,61 146,95 3,65 2010 43,37 20,61 18,82 16,81 11,87 11,33 6,98 6,12 0,08 4,32 4,26 3,57 1,55 1,63 1,45 9,97 162,76 3,62 R$ Bilhes Modalidade Microempresas e Empresas de Pequeno Porte - Simples Nacional Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental (Inclusive Bagagem) Rendimentos Isentos e No Tributveis - IRPF Entidades Sem Fins Lucrativos Agricultura e Agroindstria Dedues do Rendimento Tributvel - IRPF Desenvolvimento Regional Benefcios do Trabalhador Desonerao da Folha de Salrios Medicamentos e Produtos Qumicos e Farmacuticos Informtica Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica Programa de Incluso Digital Setor Automobilstico REID Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infra-Estrutura Demais Total Gastos Tributrios Com Renncia Previdenciria Total/PIB Valores Constantes 2011 45,80 21,26 20,57 17,12 12,61 11,94 6,96 6,36 0,08 4,01 4,23 3,02 2,18 1,75 1,52 9,92 169,34 3,65 2012 51,49 21,66 22,05 17,20 12,67 12,80 6,99 6,39 3,55 3,98 4,08 3,07 2,19 1,66 1,53 11,55 182,85 3,92 2013E 56,12 22,65 22,84 18,76 15,04 13,75 8,51 6,66 5,22 4,24 4,37 3,78 2,31 3,15 1,58 14,78 203,76 4,10 2014E 58,28 23,58 18,38 19,12 21,44 13,96 7,11 6,78 22,71 4,71 4,32 3,13 5,03 1,21 1,63 24,21 235,60 4,76 Diferena 2008-2014 22,71 4,00 0,11 4,01 8,30 0,40 1,35 1,55 22,67 0,63 0,02 -1,13 3,23 -0,51 1,55 15,31 84,21 0,98

Fontes Primrias: RFB Fontes Primrias: SPE, RFB e IGBE. Elaborao prpria. metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado de Contribuio para a Renncia Previdncia de 2014: devido a uma mudana Renncia Previdenciria de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado da Contribuio para Previdncia Social. a Previdncia Social.

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A metodologia consistiu em agregar os dados por tipo de tributo a fim de obtermos valores por modalidade. Nossa base de comparao foram esses valores j diretamente divulgados pela RFB para os anos de 2010, 2013 e 2014. No entanto, deve-se ressaltar que para o ano de 2014 as contas Entidades sem fins lucrativos, Agricultura e Agroindstria, Benefcios do Trabalhador, Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica, e Setor Automobilstico segundo nossa agregao no corresponderam aos mesmos valores divulg ados pela RFB por modalidade. Como para os demais anos de 2010 e 2013 houve preciso nos valores agregados, acreditamos ter havido alguma mudana no ano de 2014 que no foi capturada por nossa agregao, mas que no invalidaria nossa anlise evolutiva. Para uma descrio completa dos tipos de tributos agregados em nossa anlise para cada modalidade, ver Anexo I ao final deste trabalho. 19 Valores semelhantes so apresentados nos demonstrativos da RFB, no entanto, como j mencionado, at o ano de 2013 eles apresentavam separadamente as renncias previdencirias, incorporando-as em 2014. Dessa forma, para mantermos a coerncia na comparao entre os anos, integramos tambm esses dados na contabilidade dos principais gastos tributrios para os demais anos.

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Uma breve anlise da expanso recente das renncias, segundo a Tabela 4, destaca duas modalidades: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional e Desoneraes da Folha de Salrios.20 Em valores constantes, h um aumento das renncias do Simples Nacional da ordem de R$ 23 bilhes entre 2008 e 2014, o que representa em termos percentuais do PIB, um crescimento equivalente a 0,29 pontos. Em particular, no perodo 20112014 o aumento foi de aproximadamente R$ 12,5 bilhes, reflexo da mudana do teto de enquadramento das pequenas e microempresas implementado em 2012.21 J no caso da desonerao da folha, que comeou em 2011 e sem menor expresso nesse ano, chegar a 0,46% do PIB em 2014. Em valores constantes, houve um salto de R$ 22 bilhes, o que representa um impacto considervel nas contas pblicas decorrente dessa poltica de desoneraes. Vale relembrar que esses dados so as estimativas oficiais da RFB, o que abre margem para que essa variao seja ainda maior.22 Outra conta que tambm teve um impacto considervel na totalidade dos gastos tributrios foi Agricultura e Agroindstria. Parte substancial desse aumento est associada cesta bsica, ou melhor, ampliao em 2014 da reduo de alquotas do PIS e COFINS relativa desonerao de produtos da cesta bsica.23 Um exerccio possvel seria projetar o que se pode chamar de a arrecadao tributria potencial na hiptese de que, canceladas todas as medidas que concedem benefcios tributrios, haveria um aumento da receita tributria pblica em igual volume. A Tabela 5 apresenta os dados relativos totalidade dos gastos tributrios, que incluem as renncias previdencirias, e arrecadao tributria esperada, permitindo-nos identificar o que representaria a arrecadao que o Governo potencialmente poderia incorrer caso no tivesse adotado nenhuma poltica de renncia de receita. A arrecadao esperada para os anos de 2013 e 2014 so as informadas pela RFB nos respectivos demonstrativos de gasto tributrio; j para os anos anteriores, considerouse a receita efetivamente realizada e informada pelo mesmo rgo.

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Entre as demais contas se destacam so ZFM e Amaznia Ocidental, Entidades sem Fins Lucrativos, e Agricultura e Agroindstria. Veja Anexo I para a descrio completa de quais tipos de tributos foram agregadas por modalidade. 21 Com a mudana no teto, o limite de receita bruta anual para as pequenas empresas passou de R$ 2,4 milhes para R$ 3,6 milhes anuais. No caso das microempresas, foi de R$ 240 mil para R$ 360 mil. 22 Apenas no ano de 2014 foram apresentados valores relativos desonerao da folha de pagamento, nos anos anteriores essa srie foi criada somando-se as contas relativas a Tecnologia da informao e Comunicao TI e TIC (contribuio previdenciria Patronal), Indstria de Transformao e Setor Hoteleiro. 23 Ampliao dos produtos com reduo a zero das alquotas do PIS e COFINS sobre importao ou venda no mercado interno. Carne bovina, suna, ovina, caprina, ave, peixe, caf, acar, leo de soja, manteiga, margarina, sabo, pasta de dente, fio dental e papel higinico.

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Tabela 5 Receita Tributria Potencial


R$ Bilhes Perodo PIB Gastos Tributrios e Renncias Previdencirias Arrecadao Arrecadao Potencial Benefcios Fiscais/PIB Arrecadao Real/PIB Arrecadao Potencial/PIB 2011 Valores Correntes 2012 2013E 2014E

4.143,01 4.402,54 4.973,61 5.242,91 151,03 969,89 172,59 203,76 249,76 1.029,26 1.127,17 1.208,87

1.120,92 1.201,85 1.330,93 1.458,63 3,65% 23,41% 27,06% 3,92% 23,38% 27,30% 4,10% 22,66% 26,76% 4,76% 23,06% 27,82%

Fontes Primrias: SPE e RFB Fontes Primrias: SPE e RFB. Elaborao prpria. Para o ano de 2013, o dado de renncia previdenciria foi utilizado para se calcular a arrecadao. Em particular, considerou-se que a renncia previdenciria correspondeu a 9,86% da arrecadao previdenciria.

A menos dessa questo relativa arrecadao do ano de 2013, a tabela acima ilustra que a arrecadao potencial corresponderia a valores prximos a 27% do PIB de cada ano. Grfico 3 Receita Tributria Potencial
1.600

1.458,63
1.400

1.330,93
1.201,85

1.208,87
1.127,17

1.200

1.120,92
1.029,26 969,89

1.000

R$ Bilhes

800

600

400

200

151,03

172,59

203,76

249,76

2011

2012

2013E

2014E

Gastos Tributrios e Renncias Previdencirias


Fonte: RFB. Elaborao Prpria.

Arrecadao

Arrecadao Potencial

Benefcios Financeiros e Creditcios

Anlise semelhante a dos gastos tributrios tambm pode ser realizada com foco nos benefcios financeiros e creditcios, mas esta fica prejudicada por ser uma srie mais curta e pouco se conhecer da metodologia (ainda que se saiba que a iniciativa decorre

13

de determinao expressa baixada pelo TCU em 2012) 24 e, especialmente, da memria de calculo usada pela SPE25. Como j mencionado, em geral, a cena observada na evoluo dos benefcios tributrios se repetiu aqui nesta categoria, que depois da casa de 1% do PIB no binio 2011/12 acrescem mais 0,4 pontos do PIB no binio 2013/14. curioso que os subsdios implcitos, embora superem pela metade os explcitos ao final da srie, apresentam menor flego como boa parte deles reflete a diferena entre a taxa de juros cobrada pelo governo federal e a devida por ele na dvida pblica, era de se esperar que tal custo indireto pudesse estar crescendo (ainda mais com a tendncia de alta da SELIC). At o ano de 2013, os valores dos subsdios concedidos pelo Tesouro nos emprstimos ao BNDES e na equalizao das taxas de juros do Programa de Sustentao do Investimento (PSI) no eram divulgados, o que tornava os demonstrativos dos anos anteriores incompleto. A cobrana do TCU por maior clareza, em especial, a cobrana pelos valores relativos aos emprstimos ao BNDES, levou a uma discusso a respeito da metodologia de clculo dos valores dos subsdios financeiros e creditcios. Como comentado por Oliveira (2013), a SPE realizou uma reviso metodolgica, discutida com o prprio TCU, na qual se estabeleceu a adoo de que o conceito de custo de oportunidade para todas as operaes do Tesouro seria representado pelo custo mdio dos ttulos emitidos no ms em que se fez a operao subsidiada, em substituio ao custo mdio do estoque da dvida previamente adotado. A rea tcnica da SPE considera que esse antigo clculo carregava uma memria de papis de dez anos atrs ou mais, o que no representava mais o atual custo de oportunidade do Tesouro. Feita essa ressalva da reviso dos dados relativos aos anos de 2011 e 2012, identifica-se que apesar dos benefcios financeiros e creditcios responderem a pouco menos de da totalidade dos benefcios fiscais (vide Grfico 2), em termos percentuais do PIB, eles correspondem a aproximadamente 1%, com tendncia de aumento. Com exceo do ano de 2013, quando os benefcios relativos ao Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional (PROER) aumentaram muito,26a conta de maior peso na totalidade dos benefcios financeiros e creditcios so os emprstimos da Unio ao BNDES a uma taxa de juros inferior ao custo de captao do Governo Federal. Para uma anlise mais detalhada nessa direo, a Tabela 6 apresenta, em termos constantes, as principais contas de benefcios financeiros e creditcios.

24 25

Acordo TCU n 3071/2012. Chama-se ateno para a existncia dos dados relativos aos benefcios financeiros e creditcios para anos anteriores, no entanto, mudanas metodolgicas e perda de memria de clculo no possibilitam sua divulgao e anlise por falta de compatibilidade e por no ser possvel padronizao. Esse fato serve como alerta para a execuo de esforo no registro desses dados atuais e divulgao de sua contabilidade. 26 Ressalta-se que no foi identificada nenhuma mudana que justificasse esse aumento no ano de 2013.

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Tabela 6 Principais Benefcios Financeiros e Creditcios Tabela 8 - Principais Benefcios Financeiros e Creditcios
R$ Bilhes - Dezembro/2013 Benefcio Emprstimos da Unio ao BNDES Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT Fundos Constitucionais de Financiamento - FNE, FNO e FCO Fundo de Compensao das Variaes Salariais - FCVS Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional - PROER Programa Nacional de Agricultura Familiar - PRONAF/PGPAF - Equalizao Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda Custeio Agropecurio Garantia e Sustentao de Preos Programa de Sustentao do Investimento - PSI Programa de Financiamento s Exportaes - PROEX - Equalizao Fundo de Financiamento Estudantil - FIES Programa Especial de Saneamento de Ativos - PESA Fundo da Marinha Mercante - FMM Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Demais Total Benefcios Financeiros e Creditcios
Fontes Primrias: SPE e RFB

Valores Constantes 2011 12,74 10,52 8,60 6,20 -0,33 2,47 1,42 1,03 0,93 0,48 0,45 0,02 0,73 2,04 0,28 2,92 50,48 2012 12,64 11,23 8,40 0,71 2,36 2,51 1,69 1,39 0,47 0,80 0,62 0,30 0,42 -0,25 0,34 1,92 45,54 2013E 10,31 8,94 9,14 12,68 16,60 2,32 2,05 0,43 0,17 0,12 0,60 1,10 0,79 0,30 0,63 3,80 69,97 2014E 14,78 11,87 10,02 11,96 0,31 2,91 1,98 1,76 2,43 2,32 1,00 1,09 0,59 0,38 0,66 5,18 69,25

Diferena 2008-2014 2,05 1,36 1,43 5,76 0,64 0,44 0,56 0,73 1,50 1,84 0,55 1,07 -0,14 -1,66 0,38 2,26 18,77

Fontes Primrias: SPE e RFB. Elaborao prpria.

Alm dos emprstimos da Unio ao BNDES e do PROER, destacam-se tambm as contas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) e do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES). Essas seis contas correspondem a aproximadamente da totalidade dos benefcios financeiros e creditcios. Seguindo a Tabela 6, em valores constantes de dezembro de 2013, entre os anos de 2011 e 2012 houve uma queda do total dos benefcios financeiros e creditcios da ordem de quase R$ 5 bilhes, puxada principalmente por uma forte reduo do FCVS. J entre os anos de 2012 e as projees de 2013, h um aumento da totalidade desses benefcios explicada em grande parte pelo PROER e pelo prprio FCVS. Para o ano de 2014, o valor total em termos constantes desses benefcios praticamente o mesmo do ano de 2013, no entanto, uma anlise um pouco mais detalhada evidencia um aumento dos emprstimos da Unio ao BNDES de mais de R$ 4 bilhes (+ 43%) e do FAT de aproximadamente R$ 3 bilhes (+33%), no entanto, h uma forte reduo do FCVS.27 Vale mencionar que, apesar do aumento do FAT em 2014, ele tambm apresenta um comportamento oscilatrio no perodo analisado. Outra conta que se destaca o Programa de Sustentao do Investimento (PSI). Apesar de em valores constantes

27

Subsdio concedido aos muturios do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) institudo com o propsito de liquidar eventuais saldos devedores residuais, mas, ao longo do tempo, passou a assumir responsabilidades crescentes, acarretando o acmulo da dvida. O valor do benefcio concedido aos muturios calculado com base no montante da obrigao do Fundo, passvel de assuno pela Unio. O levantamento desse passivo ocorre a partir da homologao dos saldos dos contratos encerrados e apresentados pelos agentes financeiros Administradora do FCVS, Caixa Econmica Federal - CAIXA. A obrigao decorrente dos saldos dos contratos ativos e encerrados que ainda esto em poder dos agentes financeiros estimada atuarialmente. Fonte: http://goo.gl/1PlZx2

15

seu valor no ser um volume muito expressivo, o PSI apresenta um aumento considervel em 2014, saltando para valores constantes da ordem de mais de R$ 2 bilhes. Observao semelhante feita ao FIES. Apesar do valor desse fundo em 2014 no ser muito alto, h um grande salto entre os anos. Dessa forma, uma anlise geral do perodo entre 2011 e projees para o ano de 2014 evidencia um aumento da totalidade dos benefcios financeiros e creditcios de quase R$ 19 bilhes, apesar de no apresentar uma clara tendncia comportamental entre os anos. Em particular, as cinco principais contas apresentam um crescimento ao longo do perodo, destacando-se, entretanto, o comportamento oscilatrio do FCVS.

Benefcios Explcitos e Implcitos no Oramento da Unio

Por fim, vale relembrar que os Benefcios Financeiros ou subsdios explcitos so os apresentados explicitamente no Oramento da Unio, o que nos permite fazer exerccio anlogo ao j apresentado sob uma perspectiva de transparncia. Dessa forma, nosso objetivo agora agregar as contas de subsdios e renncias que no so explicitadas no oramento de modo a contabilizarmos o quanto o governo deixa de arrecadar ou gasta sem que esteja explcito no oramento. Em outros temos, de um lado apresentaremos conjuntamente os benefcios creditcios, os gastos tributrios e as renncias previdencirias, que no constam no oramento, e de outro, os benefcios financeiros. A Tabela 7 ilustra o peso dos gastos que so explicitados no oramento com relao totalidade dos benefcios fiscais. Uma breve anlise evidencia a existncia de uma (leve) tendncia de aumento do peso dos benefcios financeiros (explcitos no oramento) em termos da totalidade dos benefcios fiscais, no entanto, preserva-se o resultado de que mais de 90% dos benefcios fiscais so ainda justificados pelos benefcios no apresentados no oramento, isto , os benefcios creditcios, os gastos tributrios e as renncias previdencirias.

Tabela 9 - Benefcios Fiscais Tabela 7 Benefcios Fiscais Composio


% 2011 Benefcios Fiscais - Fora do Oramento Benefcios Fiscais - Oramento Total Benefcios Fiscais
Fontes Primrias: SPE e RFB

Composio 2012 96,02% 3,98% 100% 2013E 92,45% 7,55% 100% 2014E 90,94% 9,06% 100% 94,09% 5,91% 100%

Fontes Primrias: SPE e RFB. Elaborao prpria.

Em valores correntes, os benefcios no explicitados no oramento aumentam de R$ 184 bilhes, em 2011, para projees de ordem de R$ 293 bilhes para o ano de 2014. Em termos percentuais do PIB, identifica-se um aumento dos benefcios no explicitados da ordem de 1,15 pontos percentuais, passando de 4,45% para 5,61% do PIB. A Tabela 8 ilustra esses dados.

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Tabela 8 Benefcios Fiscais Em Percentual do PIB Tabela 10 - Benefcios Fiscais


R$ Bilhes Nominais e % 2011 PIB Nominal Benefcios Fiscais - Fora do Oramento Benefcios Fiscais - Oramento Total Benefcios Fiscais
Fontes Primrias: SPE e RFB

Em Percentual do PIB 2012 4.403 4,70% 0,19% 4,90% 2013E 4.974 5,09% 0,42% 5,50% 2014E 5.243 5,61% 0,56% 6,16% 4.143 4,45% 0,28% 4,73%

Variao (%) 2011-2014

1,15% 0,28% 1,43%

Fontes Primrias: SPE e RFB. Elaborao prpria.

Como j bastante enfatizado, o aumento dos benefcios fiscais justificado praticamente em sua totalidade pelo crescimento dos gastos tributrios e das renncias previdencirias, que no so explicitados no oramento. Seguindo a anlise anterior, o aumento dos gastos tributrios corresponde a 0,52 pontos percentuais do PIB, enquanto o das renncias previdencirias justificam 0,60 pontos percentuais. No entanto, cabe novamente ressaltar que apesar desses crescimentos em pontos percentuais serem parecidos, a evoluo das renncias previdencirias bastante forte no perodo. Outro exerccio interessante a fim de ilustrarmos a ordem de relevncia dos valores relativos aos benefcios fiscais concedidos pelo governo feito por meio de uma comparao direta destes com os valores dos investimentos federais realizados ou projetados pelo governo. A Tabela 9 apresenta esses dados para o perodo em anlise. Vale, no entanto, chamar ateno que os dados relativos aos benefcios financeiros e creditcios so disponveis apenas a partir de 2011, o que significa que os benefcios fiscais at 2010 representam apenas os tributrios.

Tabela 9 Benefcios Fiscais e Investimentos


R$ Bilhes Perodo Benefcios Fiscais
Oramento Fora do Oramento

Valores Correntes 2008 114,76


114,76 ...

2009 116,19
116,19 ...

2010 136,29
136,29 ...

2011 196,05
184,45 11,59

2012 215,58
207,00 8,58

2013E 273,73
253,07 20,66

2014E 323,17
293,89 29,29

Investimentos Federais

28,11

34,01

43,14

44,93

48,15

47,77

49,50

Fontes Primrias: STN/BCB e Senado Federal.

Fontes Primrias: SPE, RFB, STN/BCB e Senado Federal. Elaborao prpria. Dados de investimento sem considerar os programas Minha casa minha vida e Minha casa melhor.

Uma breve anlise da tabela acima evidencia que, para o ano de 2011, os benefcios fiscais correspondem a mais de quatro vezes os valores dos investimentos federais, ndice que aumenta entre os anos atingindo mais de seis vezes quando consideramos as projees de 2014. Esse dado apenas reflete que o aumento j enfatizado nesse trabalho relativo aos benefcios fiscais tambm representado em termos comparativos com os investimentos federais.

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Observaes Finais

Em concluso, fica evidenciado que os benefcios fiscais representam um enorme e crescente volume de gasto indireto do governo federal. louvvel que rgos federais tenham passado a divulgar tais estimativas, mas foroso reconhecer que se carece de conhecer melhor a metodologia e a memria de clculo28 e, o principal, de se divulgar uma interpretao mnima sobre a estrutura e a evoluo desses gastos. O TCU dos raros que se ocupou em alertar que renncia gasto e que os benefcios precisam ser calculados em sua plenitude. De qualquer forma, o que j est em pblico permite traar muitas anlises, que esta constitui apenas um ponto de partida. Comparao interessante, apresentada no Grfico abaixo, em termos do crescimento do PIB real e dos benefcios fiscais. Enquanto o crescimento destes fica prximo a 20% em 2013, segundo estimativas do mercado o do PIB real atinge apenas 2,3%. O mesmo ocorre para as projees de 2014, no entanto, a diferena um pouco menor. A estimativa que o PIB real cresa aproximadamente 2,0%, enquanto que o aumento dos benefcios fiscais superior a 11%.

Grfico 4 Crescimento dos Benefcios Fiscais e do PIB Real


19,8%

20%

15%

11,4%
10%

5%

3,9%

2,3% 1,0%
0%

2,0%

2012

2013E

2014E

Benefcios Fiscais

PIB Real - Focus

Fontes Primrias: SPE, RFB, IBGE e IBRE/FGV. Elaborao prpria.

possvel citar ao menos dois grandes questionamentos em torno dos benefcios fiscais - um sobre a transparncia dos benefcios, e outro sobre a sua eficincia. Ficou evidenciado, em termos constantes, um significativo aumento dos benefcios fiscais da ordem de R$ 85 bilhes entre 2011 e 2014, dos quais R$ 35 bilhes so relativos a um crescimento dos gastos tributrios, principalmente IRPJ e COFINS, que aumentaram respectivamente mais de R$ 5 bilhes e R$ 16 bilhes, enquanto R$ 30 bilhes so justificados pelas renncias previdencirias, puxadas por um aumento de quase R$ 22 bilhes da desonerao da folha de salrios. Esse resultado ilustra bem
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Inclusive para se evitar problema ocorrido com relao aos dados dos benefcios financeiros e creditcios para anos anteriores a 2011.

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a relevncia ou o impacto da poltica de desonerao da folha, cuja projeo atingir aproximadamente 0,5% do PIB em 2014. Tal poltica tinha por objetivo conceder incentivos fiscais a fim de atrair investimentos, reduzir o preo dos bens e servios para o consumidor com o intuito de ajudar a controlar a inflao, gerar empregos e aumentar a formalizao da mo de obra, alm de melhorar a competitividade externa da indstria brasileira e promover uma expanso maior do PIB. No entanto, ao olharmos para o desempenho recente da Economia Brasileira e para as expectativas para o ano de 2014, no se observa uma resposta positiva a essas mudanas fiscais. O atual cenrio macroeconmico brasileiro no muito animador. Segundo os dados de mercado, a expectativa que o crescimento real do PIB em 2013 seja de aproximadamente 2,3%, e para 2014 as estimativas so de 2,1% 29 . H uma forte presso inflacionria flagrada por diversas polticas que visam seu controle, como o recente aumento da taxa de juros, o controle dos preos dos combustveis e algumas medidas voltadas para as tarifas de energia eltrica. Observa-se, tambm, um fraco desempenho da indstria, medido pela Pesquisa Industrial Mensal de Produo Fsica (PIM-PF), alm de um fraco desempenho externo medido por uma piora da balana comercial devido tanto conta petrleo quanto ao desempenho das commodities e ao ritmo de crescimento das importaes. A Tabela 10 apresenta as projees de crescimento do PIB do governo, apresentadas no PLOA de cada ano, do mercado e do IBRE/FGV. Apesar da diferena entre os valores, ao compararmos com o crescimento dos benefcios fiscais observa-se que este consideravelmente maior em todos os anos.

Tabela 10 Benefcios Fiscais e PIB


Crescimento Perodo Benefcios Fiscais PIB Real - PLOA PIB Real - Focus PIB Real - IBRE/FGV 2012 3,9% 1,0% 1,0% 1,0% 2013E 19,8% 4,5% 2,3% 2,4% 2014E 11,4% 4,0% 2,0% 1,8%

Fontes Primrias: SPE, RFB, IBGE e IBRE/FGV Fontes Primrias: SPE, RFB, IBGE, Boletim Focus e IBRE/FGV. Elaborao prpria. Renncia Previdncia de 2014: devido a uma mudana Renncia Previdncia de 2014: devido a uma mudana metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido pelo dado de Contribuio para a metodolgica de apresentao da RFB, esse valor foi obtido Previdncia Social. pelo dado de Contribuio para a Previdncia Social.

Uma importante crtica j feita por Almeida (2000), que adquiriu relevncia ainda maior nos dias atuais devido aos valores vultosos alcanados, relativa ao controle, anlise e transparncia desses benefcios fiscais concedidos pelo Governo, uma situao que diferencia o Brasil de alguns pases da Europa e da Amrica do Norte. A negligncia na gesto desses recursos que o pas deixa de arrecadar sob a forma de renncia de receita ilustrada pela falta de divulgao dessa informao sistematizada, e por principalmente, apenas uma parte ser explicitada e classificada em oramento. Diferentemente de outros pases, no Brasil os gastos tributrios constituem apenas um quadro demonstrativo elaborado pela RFB, que por no contemplar a renncia vinculada a benefcios financeiros e creditcios no um documento completo.

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Estimativas IBRE/FGV. As estimativas divulgadas pelo relatrio Focus so de 2,5% de crescimento do PIB em 2013, e de 2,1% para 2014.

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Transparncia fiscal no pode ser confundida com mera publicidade dos atos e nmeros oficiais, ainda que esta seja pr-requisito para aquela. Alm de conhecer, preciso tambm compreender o que est por trs das estatsticas ou seja, seria preciso que houvesse uma explicao oficial sobre o porqu, quando e como realizou aquela forma de gasto pblico, e tambm deveria ser possvel a quem se interessar fora do governo repetir essa anlise e formar sua prpria opinio. Uma ressalva que tambm pode ser feita relativa aos dados dos anos de 2013 e 2014 serem projees que subsidiam o PLOA. Por no serem dados efetivamente realizados, uma possibilidade real que eles sejam subestimados, o que torna nosso ponto ainda mais forte. Ou seja, o quadro elaborado com valores estimados que podem ser potencialmente inferiores renncia efetiva e, por ser enviado ao Congresso apenas como anexo ao PLOA, no objeto de anlise crtica. Diante disso, nosso questionamento se estende a: se as estimativas oficiais, eventualmente subestimadas, atingem mais de RS 300 bilhes, quanto ser o real custo dessas renncias e subsdios? Valores to altos certamente mereceriam uma anlise detalhada e cuidadosa, como, por exemplo, a adoo de quadro demonstrativo que inclusse tanto os benefcios vinculados s contribuies sociais quanto os benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, complementado por uma anlise que apresentasse os efeitos sobre as receitas e despesas. Alm de, obviamente, apresentao dos dados efetivamente renunciados nos anos anteriores. parte essa discusso sobre como melhorar a transparncia fiscal, particularmente premente no Brasil discutir a eficincia dos benefcios fiscais para combater a crise global e para acelerar o crescimento. Essa anlise nos remete discusso em torno da questo se o estmulo ou o ajuste fiscal que incentiva o crescimento econmico. Alesina e Ardagna (2009) realizaram um estudo histrico sobre esse comportamento para pases da OCDE, entre os anos de 1970 e 2007. A principal concluso que os estmulos pautados em impostos tem um impacto maior sobre o crescimento do que os focados em gastos30. No entanto, a atual realidade brasileira no parece se encaixar a esse cenrio (Afonso, 2011). H uma grande e crescente poltica de renncia de receita, em especial a poltica de desonerao, que no est gerando os efeitos esperados sobre o crescimento. Como explorado por Afonso (2010), o Brasil foi dos poucos pases no mundo em que a resposta da poltica fiscal foi muito mais baseada em cortar imposto do que em elevar o gasto pblico, especialmente o de investimentos (que, como se sabe, pode ser cortado mais a frente, quando no mais fosse preciso o ativismo estatal). No deixa de ser curioso que um governo federal que se diz de esquerda ou progressista tenha concentrado sua resposta na ao tipicamente liberal ou conservadora que sempre preferiu cortar impostos a elevar gasto, at porque, no limite, esse caminho atenderia ao princpio maior de reduzir a participao estatal na economia. A escolha entre cortar os impostos ou aumentar o gasto pblico um debate que remonta ao contexto histrico e mesmo a construo terica de John Maynard Keynes em sua famosa Teoria Geral do Emprego e da Renda. Em diversas passagens, ele
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Em particular, Alesina e Ardagna (2009, p.1) mencionam que a s for fiscal adjustments, those based upon spending cuts and no tax increases are more likely to reduce deficits and debt over GDP ratios than those based upon tax increases. In addition, adjustments on the spending side rather than on the tax side are less likely to create recessions. We confirm these results with simple regression analysis. Segundo esse estudo, o aprendizado histrico que as redues dos dficits primrios devido aos cortes de gastos foram seguidas por crescimento econmico. O argumento bsico que a austeridade fiscal traz a crena sobre o pagamento do servio da dvida e o corte do dficit acalma contribuintes, isso tudo contribuio para uma situao de reduo dos juros, que reestimulam os investimentos, de maneira a acelerar o crescimento econmico.

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deixou claro que, embora matemtica ou contabilmente poderiam ser equivalentes, economicamente haveria muita diferena entre elas. Keynes claramente se posicionou a favor do governo elevar o seu gasto, em particular do investimento, como a fonte externa e exgena que impulsionaria a demanda da economia reprimida em meio crise. Reduzir impostos, por si s, no daria a garantia de que os contribuintes beneficiados converteriam necessariamente em maior gasto o aumento decorrente em sua renda disponvel. Uma anlise mais aprofunda sobre esse debate pode ser encontrada em Afonso (2012).31 No Brasil, que, como se viu neste trabalho, muito desonerou mas no conseguiu alavancar maiores taxas de crescimento da produo interna, muitas questes seguem sem respostas: ser que reduzir receita seria uma forma melhor de induzir a demanda do que elevar os investimentos? Ser que desoneraes bilionrias e crdito farto e barato levam mais a melhor rentabilidade e liquidez de contribuintes e muturios ao invs de fomentar os gastos privados? Enfim, por que apesar de o governo federal oferecer um volume to grande e crescente de benefcios fiscais, a economia brasileira no responde com acelerao de seu crescimento? O pas j conquistou grandes avanos em termos de transparncia fiscal, inclusive h pouco passou diferentes secretarias do Ministrio da Fazenda passaram a estimar de forma global os benefcios fiscais ainda que sigam publicando em separado o que tributrio do que financeiro e creditcio. Isso trouxe a cena novas e importantes questes, que seguem sem respostas, especialmente em torno da eficincia dos benefcios, esta forma diferenciada, invisvel mas enorme de gasto pblico, para no dizer, da eficincia da prpria poltica fiscal e econmica. hora de avanar ainda mais o debate da economia brasileira e os benefcios fiscais oferecem uma grande pauta em aberto.

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O autor defende que curioso que Keynes no levantasse diretamente a hiptese de reduo de tributos, que, por princpio, ao menos em termos fiscais, poderia ter o mesmo efeito de pressionar o gasto e tambm o dficit e a dvida. Por que Keynes teria descartado essa hiptese? Talvez porque ela contemplaria apenas uma das faces da moeda: o resultante aumento do endividamento daria resposta preferncia pela liquidez, mas no garantiria diretamente o impulso na demanda. Para que essa fosse mantida ou elevada, seria preciso supor tambm que a reduo dos tributos levasse a um incremento do consumo porque os contribuintes teriam optado por gastar o aumento da renda disponvel decorrente da reduo de seus tributos. Ou seja, teria que ser alterada a propenso (relativa) para consumir dos contribuintes para que eles no destinassem o ganho de renda ao aumento da poupana prpria e o canalizassem para o consumo e a demanda agregada. (...) diante da depresso, o aumento do gasto pblico se tornava inevitvel. No foi por outro motivo que, nesse contexto particular da Grande Depresso, Keynes chegou ao extremo de defender que os governos gastassem de qualquer forma com os buracos nas vias pblicas (AFONSO, 2012, p.21).

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Referncias Bibliogrficas

AFONSO, Jos. "Poltica Fiscal no Brasil no Contexto da Crise", Tese de Doutorado, Orientador: Jlio Srgio Gomes de Almeida. Data da defesa: 16/12/2010. __________. Crise, Estado e a Economia Brasileira. Editora Agir. 2011. __________. Keynes, Crise e Poltica Fiscal. Editora Saraiva. 2012. __________ e BARROS, Gabriel. Desonerao da Folha: Renncia Revisitada, Nota Tcnica do IBRE. 2013. Disponvel em http://bit.ly/1fyCxjR ALESINA, Alberto F. e ARDAGNA, Silvia. "Large Changes in Fiscal Policy: Taxes Versus Spending". 2009. NBER Working Papers 15438, National Bureau of Economic Research. Disponvel em http://goo.gl/D7muAX ALMEIDA, Francisco. Uma Abordagem Estruturada da Renncia de Receita Pblica Federal, Revista do Tribunal de Contas da Unio. 2000. Disponvel em http://goo.gl/QVMGR7. Acesso em 10/12/2013. ALMEIDA, Mansueto. Relatrio da OCDE e FMI sobre Brasil: o cenrio piorou. 24/10/2013. Disponvel em http://goo.gl/WLcVeL. Acesso em 10/12/2013 Brasil. Decreto n 7.482, de 16 de Mario de 2011. Disponvel em http://goo.gl/KXIZmm. Acesso em 10/12/2013. ________ Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em http://goo.gl/n6JkNh. Acesso em 10/12/2013. CARVALHO, Raimundo de. Quantificao e Anlise dos Gastos Tributrios no Brasil. Apresentao no Seminrio Governana e Renncias Tributrias/TCU. 22/08/2013. Disponvel em http://goo.gl/4Zowaw. Acesso em 10/12/2013. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Oramentos. Disponvel em http://goo.gl/PKwb7w. Acesso em 10/12/2013 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Oramentos. Apresentao PLOA 2013. Disponvel em http://goo.gl/ZEp0Lf. Acesso em 10/12/2013 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Oramentos. Apresentao PLOA 2014. Disponvel em http://goo.gl/R2hSJr. Acesso em 10/12/2013 Ministrio da Fazenda. Portaria n 130, 10/03/2009. Disponvel em http://goo.gl/8D0Zir. Acesso em 10/12/2013 NUNES, Selene. Impacto na gesto fiscal: perspectiva de controle da renncia de receita. Apresentao no Seminrio Governana e Renncias Tributrias/TCU. 22/08/2013. Disponvel em http://goo.gl/VerWE6. Acesso em 10/12/2013. OLIVEIRA, Ribamar. Subsdios do Tesouro a BNDES e PSI chegam a R$ 12,7 bi em 2012, 17/04/2013. Disponvel em http://goo.gl/zx4MgT. Acesso em 10/12/2013 Secretaria de Poltica Econmica. Disponvel em http://goo.gl/C0R9wa. Acesso em 10/12/2013 Secretaria da Receita Federal do Brasil. Demonstrativos de Gastos Tributrios base efetiva 2010. Disponvel em http://goo.gl/qITK7R. Acesso em 10/12/2013

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Disponvel em

Tribunal de Contas da Unio. Acordo TCU n 3071/2012. Disponvel em http://goo.gl/RqI9OC. Acesso em 10/12/2013

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Anexo I Na classificao dos principais gastos tributrios, algumas modalidades foram agrupadas para que fosse possvel uma melhor anlise dos dados. Abaixo, encontrase a lista com as modalidades principais e as outras modalidades que passaram a fazer parte do mesmo grupo.

Agricultura e Agroindstria: Agricultura e Agroindstria Exportao da Produo Rural Seguro Rural

Benefcios do Trabalhador: Assistncia Mdica, Odont. e Farmacutica a Empregados Benefcios Previdencirios a Empregados e Fundo de Aposentadoria Individual - FAPI Extenso da Licena Maternidade Planos de Poupana e Investimento - PAIT Programa de Alimentao do Trabalhador

Desenvolvimento Regional Desenvolvimento Regional Fundos de Investimentos

Embarcaes e Aeronaves Embarcaes Embarcaes e Aeronaves Leasing de Aeronaves

Entidades Sem Fins Lucrativos Associaes de Poupana e Emprstimo Entidades Filantrpicas Entidades Sem Fins Lucrativos

Medicamentos e Produtos Qumicos e Farmacuticos Medicamentos Produtos Qumicos e Farmacuticos

Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica Despesas com Pesquisas Cientficas e Tecnolgicas Mquinas e Equipamentos - Aquisies do CNPq Pesquisa Tecnolgica e Desenvolvimento de Inovao Pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica de produtos Pesquisas Cientficas

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Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental Amaznia Ocidental reas de Livre Comrcio Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental Zona Franca de Manaus e Amaznia Ocidental (Inclusive Bagagem) Alquotas Diferenciadas - ZFM e ALC Bens Novos Destinados ao Ativo Imobilizado de PJ Importadora Estabelecida na Zona Franca de Manaus Importao de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem - ZFM Matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de embalagem, produzidos na Zona Franca de Manaus Mercadorias - Zona Franca de Manaus e rea de Livre Comrcio

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