Livro NormatizacaoVolII

RE GU L A O
Normatizao da Prestao de Servios de gua e Esgoto vol. II
Editores Alceu de Castro Galvo Junior Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes
RE G U LA O
Normatizao da Prestao de Servios de gua e Esgoto vol. II
2009
Realizao Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE Copyright 2009 Associao Brasileira de Agncias de Regulao ABAR Consultoria Editorial Maria do Cu Vieira Capa e Diagramao Larri Pereira Editora Expresso Grfica e Editora Apoio Administrativo Ana Cristina Paiva Miranda Distribuio e Informaes Cmara Tcnica de Saneamento da ABAR Av. Santos Dumont, 1789, 14 andar Telefone: (85) 3101.1027 Cep. 60150-160 Fortaleza Cear Tiragem 1.800 exemplares
SUMRIO
APRESENTAO Wanderlino Teixeira de Carvalho 9 11
PREFCIO Carlos Ari Sundfeld

PARTE I ASPECTOS TERICOS DA NORMATIZAO DE SERVIOS DE GUA E ESGOTO
1 e desaos ps-crise global

Juarez Freitas
Novo modelo de direito da regulao

15
Uniformidade na normatizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio 2 Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes e Alceu de Castro Galvo Junior
35
Limites da normatizao da regulao entre titular dos servios e 47 3 agncia reguladora nos servios de saneamento bsico lisson Jos Maia Melo
4 de saneamento bsico interdependentes

Alessandra Ourique de Carvalho
A regulao e a normatizao dos servios

87
5 drenagem e manejo das guas pluviais urbanas

Ricardo Pinto Pinheiro
A regulamentao da prestao dos servios pblicos de

99
A normatizao da prestao de servios 6 de resduos slidos Marcos Paulo Marques Arajo
137
7 de guas em Portugal
Jaime Melo Baptista
O quadro regulamentar e normativo dos servios

165
PARTE II ASPECTOS TERICOS DAS NORMAS DE REFERNCIA
Planos de contingncia e emergncia na prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio 207 8 Antonio Melo Rodrigues Cortez, Carlos Francisco Pena Ribeiro, Celso da Silva Fernandes, Paulo Guimares Junior e Plnio Ccero Machado. Regulao tcnica da qualidade: instrumento de certicao da qualidade dos servios de gua e de esgoto 9 Geraldo Baslio Sobrinho, Alexandre Caetano da Silva e Marcio Gomes Rebello Ferreira.
225
Auditoria e certicao de investimentos no setor de saneamento: atividade da Lei n 11.445/07 a ser executada 10 pelas agncias reguladoras 241 Airton Roberto Rehbein e Odair Gonalves Fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio 11 Ana Paula Maria de Arajo, Rosngela Gomes Tavares, Paulo Roberto Passos Barbosa e Sandra Maria Queiroz de Souza
271
12
Infraes, sanes e penalidades no exerccio regulatrio Eduardo Henrique da Cunha
285
Planos de Saneamento Bsico: estratgias para vericao do cumprimento das metas para os servios 13 de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio Carlos de Souza Jnior e Flaviane de Oliveira Silva
PARTE III NORMAS DE REFERNCIA
303
14 Plano de contingncia e emergncia 15 Qualidade da gua e do esgoto 16 Auditoria e certicao de investimentos 17 Fiscalizao e aplicao de penalidades 18 Penalidades 19 Planos de Saneamento Bsico
321 337 349 413 425 441
Normas de Referncia Equipe Tcnica

Coordenao Geral Cmara Tcnica de Saneamento da ABAR Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE Coordenao Tcnica Alceu de Castro Galvo Junior Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE Assessoria Jurdica lisson Jos Maia de Melo Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE
AUTORES
Plano de Contingncia e Emergncia Antonio Melo Rodrigues Cortez, Carlos Francisco Pena Ribeiro, Celso da Silva Fernandes, Paulo Guimares Junior e Plnio Ccero Machado. Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal ADASA Qualidade da gua e do Esgoto Geraldo Baslio Sobrinho, Alexandre Caetano da Silva e Marcio Gomes Rebello Ferreira. Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear ARCE
Auditoria e Certicao de Investimentos

Airton Roberto Rehbein e Odair Gonalves Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS Fiscalizao e Aplicao de Penalidades Ana Paula Maria de Arajo, Rosngela Gomes Tavares, Paulo Roberto Passos Barbosa e Sandra Maria Queiroz de Souza Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco ARPE Penalidades Eduardo Henrique da Cunha Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos AGR Planos de Saneamento Bsico Carlos de Souza Jnior e Flaviane de Oliveira Silva Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal ARSBAN
Diretoria ABAR
Presidente Wanderlino Teixeira de Carvalho Diretores Ricardo Pinto Pinheiro Zevi Kann Victor Martins Vice-presidente Regional Norte Miguel Fortunato Gomes dos Santos Jnior Vice-presidente Regional Sul Alcides Jos Saldanha Vice-presidente Regional Sudeste Srgio Burrowes Raposo Vice-presidente Regional Nordeste Ranilson Brando Ramos Conselho Fiscal Antnio Valdir Riva Jos Luiz Lins dos Santos Francisco Cardoso de Camargo Filho Francisco Xavier Monteiro da Frana Secretrio Executivo Marco Antnio Sperb Leite
Apresentao
Wanderlino Teixeira de Carvalho Presidente da ABAR Gelogo, Bacharel em Direito, Mestre em Administrao e Poltica de Recursos Minerais
O processo de implantao da Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, vem se demonstrando mais rduo do que as expectativas originais do setor. H dificuldades de toda a natureza, mais especificamente aquelas relacionadas funo reguladora. O efetivo estabelecimento de uma Agncia Reguladora exige pessoal qualificado e bem remunerado, desenho institucional que preveja mandatos fixos para a direo da agncia, recursos financeiros, alm de um marco regulatrio com regras claras e estveis. nesse contexto que se insere a ABAR, ao oferecer para o setor de saneamento mais uma publicao acerca da normatizao da prestao dos servios de gua e esgoto. So seis as normas de referncia com suas respectivas discusses tericas sobre planos de emergncia e contingncia, qualidade dos produtos, auditoria e certificao de investimentos, fiscalizao, penalidades e planos de saneamento. Alm disso, na primeira parte do livro, temos a contribuio terica de diversos autores de renome nacional e internacional, que alm de abordarem temas ligados aos servios de gua e esgoto, trazem o debate sobre a regulao dos servios de resduos slidos e drenagem urbana, tambm componentes do saneamento bsico. Tais reas se constituem em mais um desafio, cuja regulao, com efeito, tambm ser competncia das mesmas agncias que ora regulam os servios de gua e esgoto. Assim, as publicaes sobre normatizao, volumes I e II, se constituem como a primeira referncia nacional sobre normatizao no pas, objeto do esforo de um grupo de reguladores de vrias agncias, coordenado pela Cmara Tcnica de Saneamento da ABAR. A inteno fundamental auxiliar as Agncias Reguladoras j existentes, disponibilizando material normativo de qualidade, mas tambm fomentar o
interesse na implementao de novas Agncias Reguladoras em regies e em servios ainda no regulados, com a disponibilidade de um bloco de normas consistentes. Por fim, a ABAR agradece o grande esforo dos autores desta publicao, coordenadas pela sua Cmara Tcnica de Saneamento, gentilmente assumida pela Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Cear ARCE, sob a competente liderana de sua Conselheira Dra. Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes.
Prefcio
Carlos Ari Sundfeld Professor da Escola de Direito da FGV/SP e da PUC/SP. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Pblico
Usamos a palavra regulao para designar a ordenao de setores da economia pelo Estado, por meio de mecanismos de direito administrativo: regulamentos, contratos, processos e atos. Essa atividade no nova, mas muitas pessoas tm a sensao de que o final do sculo XX teria marcado a chegada da era da regulao. Por que isso? A meu ver, porque nesse perodo a sociedade tomou conscincia de que era preciso discutir amplamente a regulao. Todos perceberam tratar-se de fenmeno mundial, constante, comum a todos os setores da economia e com efeitos concretos muito importantes. Espalhou-se ento a convico de que as anlises tcnicas e as deliberaes polticas regulatrias devem ser amplamente controladas. E para isso preciso informao e reflexo. Debate regulatrio no admite improviso. No Brasil, a Associao Brasileira de Agncias Reguladoras ABAR assumiu o compromisso de trabalhar pela qualidade da regulao, por meio da interao permanente entre agentes pblicos e privados de diferentes setores. Entre outras iniciativas, tem sido fundamental a divulgao nacional das solues construdas nos diferentes pontos do pas, como material de referncia. Alm disso, a ABAR tem convocado acadmicos e tcnicos para a formulao de anlises e propostas para o debate. Este livro fruto de mais uma dessas excelentes iniciativas da associao, por sua Cmara Tcnica de Saneamento, cuja coordenao competente est nas mos de Marfisa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes. A ABAR participou muito ativamente das discusses que levaram edio da lei nacional de saneamento bsico (Lei n 11.445, de 2007). S que a reforma regulatria desse setor um desafio de grande magnitude, que de modo algum se esgota nessa lei. Por isso, a ABAR tem se dedicado ao tema com intensidade, j tendo publicado um bem sucedido livro a respeito, de que este uma continuao muito oportuna.
A obra traz uma srie de normas de referncia, envolvendo questes como qualidade, investimentos, fiscalizao, penalidades, planos, emergncia e contingncia. So fruto da experincia concreta das Agncias Reguladoras que esto lidando com o setor de saneamento. Alm disso, h estudos sobre essas normas, que ajudam a elucidar seus motivos, critrios de aplicao e desafios envolvidos. Mas no s. O livro se completa com textos mais tericos, que abrangem um amplo espectro de enfoques e problemas. , em seu conjunto, um material de qualidade, que certamente far a diferena na evoluo do setor.
PARTE I ASPECTOS TERICOS DA NORMATIZAO DO SETOR DE GUA E ESGOTO
NOVO MODELO DE DIREITO DA REGULAO E DESAFIOS PS-CRISE GLOBAL

Juarez Freitas
Professor Titular do Mestrado e do Doutorado em Direito da PUC/RS, Professor de Direito Administrativo da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos em Direito Pblico e do Idargs, Membro do Conselho Nato do Conselho do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, Membro da Comisso Especial sobre Direito da Regulao do Conselho Federal da OAB, Ps-Doutor em Direito pela Universidade Estatal de Milo, Presidente do Conselho Editorial da Revista Interesse Pblico e Membro Honorrio do Conselho da Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, Co-Diretor do Gabinete de Hermenutica do Instituto Jurdico Interdisciplinar da Universidade do Porto, Co-Diretor de Tese na Universidade Paris II, Advogado, Parecerista.
Introduo
A ecloso da crise financeira de 2008 foi e , sobretudo, reflexo de uma crise regulatria estatal. Os tradicionais modelos tericos e empricos voltados correo das falhas de mercado (assimetria de informao, externalidades negativas, competio desleal, falta de transparncia, etc.) fracassaram de maneira rotunda e insofismvel, nos pases centrais, j por deficincias no campo da regulao (omisses, redundncias e sobreposies pleonsticas e bizarras at), j pela grave ausncia pura e simples da disciplina regulatria, como sucedeu em relao ao mercado bancrio paralelo, que se instalou com espantosa facilidade txica, como diagnosticou Paul Krugman1.
1 KRUGMAN, Paul. A crise de 2008 e a economia da depresso, Rio de Janeiro: Campus, 2009, p. 168, a propsito do sistema bancrio sombra (shadow banking system), observa, com acuidade: Os bancos convencionais, que aceitam depsitos e so parte do Federal Reserve, operam mais ou menos luz do sol, com livros escancarados e com reguladores olhando sobre seus ombros. J as operaes das instituies no depositrias, que so bancos de fato, em contraste, so muito sombrias. Com efeito, at a ecloso da crise, parece que pouca gente se deu conta de como o sistema bancrio sombra se tornara importante.
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REGULAO NORMATIZAO DA PRESTAO DE SERVIOS DE GUA E ESGOTO VOL. II
Em contrapartida, os modelos voltados ao combate das falhas de governo2 (na linha de George Stigler, com a denominada teoria da captura) tambm, ainda que involuntariamente, contriburam e muito desregulao alastrada, que fez parte decisiva da formao do nexo causal da grande crise de confiana mundial. Precisamente por isso, uma nova teoria da regulao estatal, no sculo XXI, inclusive do mercado de capitais, tem de ser vista como parte de uma teoria jurdico-econmica-institucional alicerada no direito fundamental boa administrao pblica (logo implicitamente no direito fundamental boa regulao), isto , direito imparcialidade, transparncia, preveno e precauo, proporcionalidade, motivao, eficincia e eficcia do Estado Regulador (autenticamente engajado com os objetivos fundamentais do Estado Democrtico no caso brasileiro, os previstos na Constituio Federal, art. 3o)3. Tudo sem sucumbir regulao facciosa, capturada, governativa ou tendenciosa de qualquer matiz, tampouco sem incorrer nas crenas falsas da concorrncia perfeita, do equilbrio de mercado e em outras falcias inocentes ou nem to inocentes, tais como as arroladas por John Galbraith4. Com efeito, fora construir um consistente arcabouo regulatrio de longo prazo e eticamente sustentado, pois, como adverte Amartya Sen, a crena de que a economia de mercado corrige a si mesma foi e responsvel pelo afastamento da imprescindvel regulao, de modo a ignorar
2 Embora importante a contribuio clssica de STIGLER, George. The theory of economic regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science 2, 1971, certamente exagerou o fenmeno da captura: The state the machinery and power of state is a potential resource or threat to every industry and society. [...] A central thesis of this paper is that, as a rule, regulation is acquired by the industry and designed and operated primarily for its benefit. Ora, inegvel que tal teoria denunciou algo grave, mas conduziu desregulao e a seus devastadores efeitos. Vide, para ilustrar, uma crtica escola neoclssica ou econmica da regulao de SALOMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 27-32. 3 Vide FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. Vide, tambm, FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, j com a incorporao de reflexes sobre a crise de 2008 e a necessidade de um novo modo de interpretar e praticar o Direito Administrativo, inclusive na seara regulatria. 4 Vide GALBRAITH, John Keneth. A economia das fraudes inocentes, So Paulo: Cia. das Letras, 2004, com destaque para o que chama de mais prestigiosa forma de fraude, nossa mais elegante fuga da realidade (p. 62), que redundou numa reputao falsa e favorvel do Fed. (p. 63).
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ou tolerar atividades do mercado que seriam chocantes at para o nem sempre compreendido Adam Smith5. De maneira incontendvel, a desregulao estatal revelou-se aposta ruinosa na resilincia dos mercados, hoje uma falcia auto-evidente, mas que produziu enormes estragos sistmicos6. Por tudo, falta construir novo modelo de sistema regulatrio, com nfase, entre outros aspectos, para o aperfeioamento do regime das autarquias que exercem essa funo estatal tpica e indelegvel. Eis o tema central do presente estudo.
Regulao de Estado Constitucional: Caractersticas e Prescries

Em primeiro lugar, o conceito de regulao estatal pode, com vantagens, ser compreendido como inerncia do poder de polcia administrativa, desde que adotado o devido acordo semntico7, no bojo de uma renovada viso sistemtica do Direito Administrativo. Mas o que mais
5 Vide SEN, Amartya. Capitalism beyond the crisis. The New York review of books, v. 56, n.5, 2009: The implicit faith in the ability of the market economy to correct itself, which is largely responsible for the removal of established regulations in the United States, tended to ignore the activities of prodigals and projectors in a way that would have shocked Adam Smith. The present economic crisis is partly generated by a huge overestimation of the wisdom of market processes, and the crisis is now being exacerbated by anxiety and lack of trust in the financial market and in businesses in general responses that have been evident in the market reactions to the sequence of stimulus plans, including the $787 billion plan signed into law in February by the new Obama administration. As it happens, these problems were already identified in the eighteenth century by Smith, even though they have been neglected by those who have been in authority in recent years, especially in the United States, and who have been busy citing Adam Smith in support of the unfettered market. 6 Sem cair na falcia apontada por John Galbraith de esperar demais do Federal Reserve, certo que Allan Greespan teve culpa por disseminar a idia perigosamente equivocada na resilincia infalvel dos mercados. Vide o seu livro Age of turbulence. New York: Penguin Group, 2007. De outra parte, tem razo KRUGMAN, op. cit., ao apontar a falta de trao do Fed, quando se trata de tomadores mais arriscados (p. 182). E acrescenta: O Fed de Bernanke tambm tem enfrentado o problema de, reiteradamente, estar atrasado (p.184). 7 Vide FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, op. cit, especialmente o captulo 3, destinado reconceituao do poder de polcia administrativa. No captulo 1, ao tratar dos princpios fundamentais de Direito Administrativo, h sugesto de caminhos para que o Direito Administrativo da regulao no chegue tarde demais. Da a nfase aos princpios cogentes da preveno e da precauo. A propsito, em maio de 2008, j tinha sido lanada por Henry Paulson uma proposta para alterar substancialmente o marco regulatrio do sistema financeiro norte-americano. Trata-se do Treasurys summary of regulatory proposal, buscando market stability regulation, safety and soundness regulation associated with government guarantees, and business conduct regulation can better react to the pace of market developments and encourage innovation and entrepreneurialism within a context of enhanced regulation. Infelizmente, sob certo aspecto, j era tarde, contudo a mudana estrutural revela-se mais urgente do que nunca.
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importa compreender que, no sculo XXI, o Direito Administrativo, a despeito de preocupantes sinais contraditrios, tende a ser menos o Direito do Estado precipuamente executor direto dos servios pblicos ou universais e a se converter, em larga medida, no Direito do Estado Regulador8, sem prejuzo da indeclinvel tarefa prestacional concentrada em assegurar o ncleo essencial dos servios pblicos9. Pouco a pouco, com a evoluo institucional10, comea a ceder o executivismo hipostasiado (mormente no presidencialismo, que se caracteriza pela concentrao unipessoal das chefias de Estado e de governo). Dito de outro modo, o Direito Administrativo emite sinais ainda tmidos, certo de se encaminhar para o papel concretizador, a longo prazo e com imparcialidade, das polticas pblicas que transcendem os mandatos. Nesse ponto, sobreleva a valorizao das carreiras de Estado, aquelas que permanecem quando os governos passam. De fato, so os agentes das carreiras de Estado que precisam assumir a blindada construo de novos controles orientados por objetivos (no simplesmente tticos), bem como a edificao de relaes administrativas confiveis com a cidadania (acima das polticas partidrias, presas s ciladas e s paixes do jogo eleitoral). Mais do que nunca, avulta a importncia do redesenho institucional dos que desempenham o indelegvel mister regulador11, com real independncia (notadamente, no presente estudo, das autarquias regulatrias, sem que se confundam com o Poder Executivo e, portanto, dotadas de efetiva autonomia oramentria, financeira e administrativa), uma vez que precisam atuar como terceiros nas relaes com o governo, inclusive para o cumprimento de relevantes funes de arbitragem pblica e
8 Vide MAJONE, Giandomenico; e LA SPINA, Antonio. Lo stato regulatore. Bolonha: Il Mulino, 2000. 9 Reitere-se: tomada a regulao como inerncia do poder de polcia administrativa, em sentido amplo. O estudo base de tal acordo semntico desenvolvido no captulo 3 de O controle.., op.cit., p. 186-210. 10 Sobre o tema das instituies, vide NORTH, Douglas. Institutions, institutional change and economic perfomance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. 11 Sobre o tema, lamentando a falta de normas processuais para a defesa dos usurios de servios pblicos, vide MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Marco legal das agncias reguladoras. Interesse pblico, 45/29-37.
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de implementao dos estmulos observncia voluntria compliance das regras do jogo. Assim, numa espcie de superao parcial do esquema clssico de poderes, as autarquias reguladoras independentes desempenham atribuies estatais indelegveis, no no campo propriamente da formulao das polticas pblicas, mas ao implement-las com imparcialidade, eficincia e eficcia. Mxime aps a crise financeira internacional da bolha imobiliria, reveladora de estridentes falhas regulatrias (no raro, associadas a redundncias excessivas, como assinalado), mister reconhecer o papel regulatrio voltado ao incentivo de prticas alinhadas com o retorno social, como preconiza Joseph Stiglitz12, em perspectiva reformista que se coaduna, em boa medida, com a aqui preconizada. Nesse passo, j agora, no sistema brasileiro, no convm esquecer que inexiste, ao menos em sede normativa, qualquer relao de subordinao hierrquica dos dirigentes regulatrios, em relao Administrao Direta. Mais: as autarquias reguladoras jamais devem adotar como se tentou regime exclusivo inconstitucional de emprego pblico, uma vez que desempenham funo tpica de Estado. Decerto, a competncia dessas autarquias, no tocante regulao, apresenta-se emblemtico caso de indelegabilidade, sem descartar a auto-regulao13, mas com intransponveis limites. Portanto, o vnculo do agente regulador h de ser o institucional. Os prprios dirigentes, que tm mandato fixo, gozam de estabilidade extraordinria, exatamente
12 Vide testimony de STIGLITZ, Joseph. The future of financial services regulation. House Financial Services Committee, 2008. Sua proposta oportuna de reforma regulatria est assentada nas idias de que financial markets are not an end in themselves, the problems are systemic and systematic e nos seguintes princpios gerais: incentives (aligned with social returns), transparency (good information) e competition (balance between government and markets). Vide JUSTEN FILHO, Maral. O direito regulatrio, Interesse pblico, 43/19-40. Sobre a crise aludida, vide WOLF, Martin. A reconstruo do sistema financeiro global. Rio de Janeiro: Campus, 2009, p. 198-200: [...] Parte das solues para nossas dificuldades limitar a escala dos desequilbrios macroeconmicos, uma vez que, no raro, eles so exacerbados pela debilidade financeira. A outra parte operar o sistema financeiro de maneira a reduzir a tibieza, na hiptese de correes macroeconmicas [...] precisamos imaginar um mundo diferente em que o capital flua de maneira produtiva e segura para os pases pobres [...]. E na p. 21: [...] o bom governo , portanto, o fundamento de qualquer sistema financeiro sofisticado [...]. 13 Em nosso sistema, a cooperao entre Comisso de Valores Mobilirios e a Anbid, por exemplo, merece ser avaliada como fonte de sinergias, desde que a regulao estatal permanea indelegvel.
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vista do aludido liame institucional, no contratual. Nessa medida, as consideraes regulatrias so de Estado e tm de ser dominantes em relao s ponderaes conjunturais, ainda que umas e outras no sejam de todo excludentes. Por outras palavras, o novo modelo de regulao deve ser mais de regulao do Estado Constitucional, em sinergia com os demais controles (Tribunal de Contas, por exemplo), do que de governo, pois deve corrigir, de preferncia preventivamente, tanto as falhas de mercado como as falhas governamentais, ambas lesivas. Frise-se, no entanto, que isso no significa admitir poder normativo em demasia, a ponto de os reguladores inovarem como legisladores. Nem se devem subestimar os riscos de captura. O que se defende que tais riscos somente so amplificados quando no h verdadeira autonomia estatal. Colima-se, desse modo, erguer uma regulao mais isenta, firme e democrtica (socialmente controlada), na qual as autarquias reguladoras, especialmente no caso dos servios pblicos delegados e na disciplina (limitao do exerccio de liberdade) do mercado de capitais, passaro a atuar como protetoras dos usurios e dos regulados idneos, ao mesmo tempo. Certo: entre outros requisitos, isso apenas ser factvel se, ao lado da democracia representativa, houver avano expressivo no tocante ao princpio da participao14, com audincias pblicas antes de qualquer resoluo de cunho regulatrio, sob pena de nulidade. Audincias sob a direo presencial da cpula da autarquia15, no mera atividade de auditoria ou de consultoria passiva. Reitere-se, na tica conceitual proposta, a regulao indelegvel e irrenuncivel atividade estatal de disciplina de atividade econmica relevante (em termos sistmicos) ou da execuo indireta de servios pblicos, efetuada com independncia em relao prpria Administrao Pblica Direta, como inerncia do exerccio do poder de polcia administrativa em sentido amplo.
14 Vide, por sua nfase ao princpio democrtico da participao como guia de interpretao constitucional, BREYER, Stephen. Active liberty. New York: Vintage Books, 2005, especialmente, p. 102-108. 15 Esta , para ilustrar, a melhor inteleco da Lei n 10.233/01, que disciplina as audincias pblicas na Antaq e na ANTT.
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Assentado tal conceito, eis as principais caractersticas da regulao estatal (mais propriamente no caso das autarquias reguladoras brasileiras, sem prejuzo da auto-regulao e da regulao que opera no seio da Administrao Direta temas que refogem do presente estudo), com destaque prescritivo no intuito do aperfeioamento do regime autrquico (redefinio dos marcos regulatrios), quando for o caso: a) No presente, existe demasiada ambivalncia ou anfibologia de regime jurdico das autarquias reguladoras: h independncia formal do Poder Executivo, mas nem tanto. Como visto, a proposta no sentido de que a regulao deve passar a ser mais de Estado do que governativa, no sentido de o regulador guardar real (no apenas no texto normativo) independncia oramentria, administrativa, financeira e propriamente regulatria, sendo como atividade indelegvel e tpica de Estado, inconfundvel com a do Poder Executivo ou Concedente. Na prtica, porm, s vezes, as autarquias regulatrias restam asfixiadas oramentariamente (pelo contingenciamento) e realizam, por delegao, atividades que melhor estariam situadas no mbito do Poder Concedente. Logo, a primeira sugesto deixar, legislativamente, sulcada e ntida a tipicidade e exclusividade de suas funes. b) Tal atividade estatal regulatria exclusiva pode ser desempenhada por entidades que no levam o nome de Agncias Reguladoras (p. ex.: CADE, Bacen e CVM). O que importa serem entidades autrquicas, vale dizer, pessoas jurdicas de direito pblico, vinculadas e no-subordinadas Administrao Direta eque exeram tal funo precpua,emregime especialssimo e cooperativo. c) As entidades regulatrias devem ser redutoras de assimetrias e promotoras, concomitantemente, da correo de falhas de mercado e de governo, embora cuidando de evitar o excesso de ativismo. Ou seja, precisam corrigir disfunes, coibir fraudes, avaliar e informar os riscos de mercado, tendo em vista as crises oriundasde omissoestatal fiscalizatria ou regulatria propriamente, com particular destaque para a garantia do direito boa informao, assegurada em tempo til.
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d) As autarquias reguladoras devem observar o princpio da mxima transparncia16, isto , precisamagir de molde a tutelar o acesso ao devido processo regulatrio e respeitar o princpio da efetiva participao (notadamente, por intermdio das aludidas audincias pblicas, obrigatrias para qualquer alterao ou mudana da disciplina regulatria, sob pena de nulidade). e) As autarquias reguladoras devem observar, com maior rigor, a Lei de Processo Administrativo: no tocante ao processo regulatrio, incide a Lei n 9.784/99, inclusive quanto ao dever de motivao em todas as etapas,em especial em face das propostas formuladas nas audincias e consultas pblicas. Com efeito, a eventual rejeio de proposta deve ser consistemente motivada. Ademais, isso significa que o processo de regulao obedecer, entre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. E mais: deve ser observada a adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico. Ainda: a interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao17. Dito de outro modo, as autarquias reguladoras, em homenagem ao art. 5o da Constituio, devem assegurar o contraditrio e a ampla defesa (sem prejuzo de medidas cautelares devidamente justificadas). Precisam respeitar, para valer, o due process of law, inclusive com a abertura de prazo para correo de falhas, em tempo til, superados unilateralismos vetustos, prprios do Direito Administrativo dos sculos XIX e XX18. f ) As autarquias reguladoras, que adotam modelo de direo colegiada, devem ter recrutados os seus dirigentes com a exigncia, alm da
16 Vide, a propsito, o Guia de boas prticas regulatrias, aprovado pela Diretoria Colegiada da Anvisa. 17 Vide art. 2o da Lei n 9.784/99. 18 Sobre o tema, vide FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica, especialmente o captulo sobre a era da motivao administrativa.
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reputao ilibada, de aptido especfica para a regulao setorial. A par disso, em reforo autonomia, os dirigentes devem ter mandatos no necessariamente coincidentes com o do Chefe do Executivo, tendo os nomesde ser aprovados pelo Parlamento (na esfera federal, mais precisamente pelo Senado, nos termos do art. 52 da Constituio), embora com nomeao privativa do Chefe do Executivo (contraste-se, por exemplo, com o modelo francs). Fora, de qualquer sorte, promover, desde logo, a ampliao do rigor na exigncia de aptido tcnica para a rea regulada, sem prejuzo da idoneidade moral incontestvel e incontroversa. g) Convm salientar queos agentes reguladores concursados (no os diretores), tambm devem atuar no regime institucional, no podendo ser empregados pblicos, como bem assinalou o Supremo Tribunal, e fazem jus, preenchidos os requisitos (includa a cogente aprovao em estgio probatrio) estabilidade do art. 41 da Constituio Federal, sem que se aplique a possibilidade de enxugamento previsto no art. 169 da Constituio, uma vez que se trata de carreira tpica de Estado. Dito de outro modo, os agentes reguladores, envolvidos com a atuao-fim, desempenham tarefas prprias de carreiras de Estado: obrigatrio para estes o vnculo institucional, ainda que admitido o regime de emprego para os que desempenham atividades de apoio ou instrumentais. Ressalva feita, integram, pois, carreira de Estado e devem agir sistemicamente (exemplo: convnio entre ANA e Antaq, sem prejuzo de convnios de regulao e auto-regulao, desde que, como sublinhado, no se extravie o carter indelegavelmente estatal e nem se criem zonas de sombra). h) Para evitar conflitos de interesse, os dirigentes das autarquias reguladoras devem respeitar perodo de quarentena, aps deixarem o exerccio dos respectivos mandatos, mas, almdisso, devem se abster de qualquer atuao no mbito de partidos polticos, no perodo de exerccio, pois se pretende, ao mximo, a despolitizao particularista, no intuito de alcanar eficiente e eficaz regulao de Estado, redutora de conflitos intertemporais e liberta das preocupaes transitrias, prprias do emocionalismo de curto prazo do jogo partidrio.
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i) Sem a mencionada subordinao, as autarquias reguladoras assumem metas ou polticas traadas pelo Parlamento e/ou pelo Executivo, sendo que o descumprimento de tais compromissos pode render ensejo perda de mandato dos dirigentes. Todavia, embora possam celebrar contratos de gesto, em linha com o art. 37, 8o, da Constituio e da legislao de regncia, no deveriam ser qualificadas como agncias executivas. Como quer que seja, so controlveis por esta via, o que pe em certo risco a independncia pretendida (com efeito, esta caracterstica torna o modelo algo ambivalente) e merece reviso crtica, com a possvel introduo de outros mecanismos de controle de desempenho, que melhor preservem a autonomia. j) Os atos regulatrios no so autnomos, ainda que se deva guardar parcial deferncia reserva de regulao, salvo em caso de violao de princpios, objetivos e direitos fundamentais, inclusive em homenagem impropriamente denominada separao dos poderes: as autarquias reguladoras esto proibidas de inovar como legisladoras no plano das resolues, as quais, portanto, devem ser infraconstitucionais e infralegais. Inovao, se houver, dever conter-se nos limites da juridicidade sistemtica. A reserva de administrao ou de regulao no pode litigar com a reserva da lei, mas conviver harmonicamente. Por outras palavras, no h se falar, ao menos nas circunstncias brasileiras, em deslegalizao, nem em regulamentos regulatrios autnomos (em nosso sistema, exceo foi trazida pela EC no 32/01, ainda assim apenas para o art. 84 da Constituio, evidentemente inaplicvel s autarquias reguladoras). k) Dada a aludida reserva de administrao ou, no caso, reserva de regulao decidem, por ltimo, as matrias de sua competncia regulatria, salvo antijuridicidade: vedado o recurso hierrquico ao Ministrio ou ao Secretrio (na rbita estadual),eis que, como visto, guardam relao de vinculao, no de subordinao Administrao Direta. De outra parte, o Poder Judicirio19 deve, o mais possvel, respeitar tal atuao, restringindo-se a coibir a antijuridicidade manifesta, em face da presuno qualificada de legitimidade dos atos estatais regulatrios, mormente se forem atos administrativos isentos dos influxos governativos de curto prazo.
19 Vide BREYER, Stephen. Active liberty, op.cit., p. 102-108.
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l) Sem sopreposies pleonsticas viciosas, as autarquias reguladoras devem atuar, de modo sistemtico e concatenado, isto , em sinergia com os demais rgos e entidades regulatrias e fiscalizatrias (TCU, rgos ambientais, CADE, assim por diante): tal sinergia condio para eficincia e eficcia da regulao estatal, em tempo til, inclusive de maneira cautelar, sob pena de se prosseguir, por exemplo, com apages licitatrios e redundncias inaceitveis. m) As autarquias reguladoras so criadas por lei especfica (extintas do mesmo modo), como as demais autarquias, e submetidas a controle jurisdicional (em ateno ao art. 5o, XXXV, da Constituio), mas com relevante papel arbitral pblico: os entes reguladores, em face de conflitos envolvendo regulados, podem versar, em matria de competncia prpria, sobre direitos disponveis (acessveis arbitragem privada) e at sobre direitos apenas arbitrveis por pessoa jurdica de direito pblico. No de surpreender tal figura no Direito brasileiro, mormente porque, nessa mesma linha dialgica, j se tem experincia fecunda de conciliao, transao e termo de compromisso em processo administrativo sancionador, com promissores resultados (por exemplo: na CVM). n) As autarquias reguladorasdevem motivar as suas decises, sempre que afetarem direitos ou interesses de terceiros (no necessariamente dos regulados), ou seja, devem apresentar, de maneiralmpida, consistente e coerente, os fundamentos de fato e de direito em todas as vezes que afetarem direitos de terceiros, sem exceo. o) As autarquias reguladoras podem ser setoriais ou gerais: o que releva destacar que elas no traam nem formulam polticas aplicveis, pois lhes cumpre somente implement-las. Todavia, em face da alta complexidade do processo regulatrio, recomenda-se, sempre que possvel, a especializao, como sucede no plano federal. p) As autarquias reguladoras devem agir, com incessante e balanceada busca de isonomia e promoo afirmativa da eqidade: nas reas reguladas, fora preservar a concorrncia saudvel e combater as prticas predatrias, a par de assegurar, na vida real, com vigor, o direito livre competio, de modo a prevenir concentraes injustas e domnios abu25
sivos de mercado, mas novamente no deve chegar tarde, por exemplo, no exame de fuses. q) As autarquias reguladoras devem superar a cultura do peso excessivoemprestado ao Poder Executivo e a seus decretos, pois, especialmente no presidencialismo, tal tendncia gera instabilidade e volatilidade nas regras do jogo, afugentando ou paralisando investidores, em vez de propiciar a necessria segurana jurdica. Em compensao, as autarquias reguladoras, sem usurpar o papel dos formuladores das polticas pblicas, no podem cair no hiperativismo desenfreado, por mais inerte que o Parlamento ou o Poder Executivo se encontre. Entretanto, a auto-restrio regulatria no impede a viso dinmica das normas incidentes nos setores regulados e fiscalizados, ao menos se quiser evitar o excesso de judicializao dos conflitos regulatrios. Todo necessrio aperfeioamento dos denominados marcos regulatrios deve preservar os tmidos avanos j efetuados nessa linha, isto , vedados os retrocessos. r) As autarquias reguladoras devem adotar uma nova viso de discricionariedade: toda discricionariedade administrativa est vinculada aos princpios, objetivos e direitos fundamentais. A incluso dos objetivos faz-se necessria em face do art. 3o da Constituio, mas tambm para realar a dimenso teleolgica de toda aplicao normativa. Nesse sentido, convm no hipostasiar o conceito de discricionariedade tcnica, como se dotada de insindicabilidade pelos controladores e pela sociedade. As autarquias reguladoras, autoridades administrativas independentes, no devem descurar do carter inteligvel de seu mister, ou seja, no devem abusar da tcnica indecifrvel no processo de tomada de decises. No h captura mais temvel do que a indiferena aptica da sociedade por pouco ou nada compreender sobre a atividade estatal em apreo. s) A regulao de atividades econmicas sistemicamente relevantes ou de servios pblicos deve ser proporcional: quer dizer, numa avaliao adequada de custos e benefcios e de avaliao estatal acurada dos riscos20,
20 Vide Report to the President - elect of the United States, american bar association, section of administrative law and regulatory practice, 2008: Our report urges you, first, to make prompt appointments of well qualified individuals to serve in your administration. Second, we urge you to join forces with Congress to rationalize and streamline the rulemaking process. More specifically, in overseeing the rulemaking process, you should (a) support the use of sound scientific risk assessment, (b) aggressively
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deve incentivar retornos proporcionais aos setores regulados em face dos custos inevitveis da atuao disciplinadora, no devendo pecar, por exemplo, pelo excesso de vigilncia que tenha como efeito colateral a inibio do processo inovador, tampouco pela desproporcionalidade por omisso, que permite vastos setores estratgicos ficarem margem de qualquer regulao. Os princpios da preveno e da precauo, sobretudo, merecem introjeoredobrada pelos reguladores, que no devem superestimar, nem subestimar os riscos reais, sempre vedados os retrocessos21. t) Sem as mencionadas pleonsticas sobreposies viciosas nem unilateralismos que fazem ouvidos moucos viso sistemtica e dialgica do controle estatal em sentido amplo, as autarquias regulatrias tm de resadvance the use of information and communication technologies, (c) insist that agencies receive the funding they need for excellence in science and technology, and (d) seek to improve the management of the regulatory process. Third, we urge you to ensure that when federal agencies act to preempt state law, they should address these issues in explicit terms and act only after appropriate consultation with affected state officials. Fourth, we urge you to support ABA-sponsored legislation to reform the adjudication provisions of the Administrative Procedure Act [...]. 21 H aspectos que devem ser mantidos, por exemplo, no mbito do regime das Agncias Reguladoras Federais, a ttulo de ilustrao, vide Lei n 9.427/96, ao deixar claro o papel, no art. 3o, I, de implementar as polticas e diretrizes do governo federal para a explorao da energia eltrica, bem como, no inciso V, dirimir, no mbito administrativo, as divergncias entre concessionrias, permissionrias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores. J a Lei n 9.478, a propsito de sinergia, frisa bem, nos termos do art. 10: Quando, no exerccio de suas atribuies, a ANP tomar conhecimento de fato que possa configurar indcio de infrao da ordem econmica, dever comunic-lo imediatamente ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia, para que estes adotem as providncias cabveis, no mbito da legislao pertinente. De sua parte, a Lei n 9.961/00, sempre com o intuito de ilustrar, no art. 1o, em linha com o aqui exposto, grifa que: A natureza de autarquia especial conferida ANS caracterizada por autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gesto de recursos humanos, autonomia nas suas decises tcnicas e mandato fixo de seus dirigentes. Por sua vez, a Lei n 9.984/00, para tentar evitar facciosismo, estatui, no art. 11: Aos dirigentes da ANA vedado o exerccio de qualquer outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direo poltico-partidria. A Lei n 10.233/01 j aponta, tambm em harmonia com o aqui proposto, no art. 68: As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audincia pblica. Ainda, o 1o: Na invalidao de atos e contratos, ser previamente garantida a manifestao dos interessados [...]. A seu turno, a Lei n 9.472/97 destaca, no art. 9o, que a Agncia atuar como autoridade administrativa independente, assegurando-se-lhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas necessrias ao exerccio adequado de sua competncia. Alm disso, estatui, no art. 40: Os atos da Agncia devero ser sempre acompanhados da exposio formal dos motivos que os justifiquem. Nesse ponto, sem reparo. No caso da Lei n 11.182/05, exige-se, no art. 12, que os diretores sejam brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero nomeados pelo Presidente da Repblica, aps serem aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal. Tal exigncia de elevado conceito tambm combina com o aqui proposto.
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peitar o direito fundamental boa administrao pblica, como todo Estado-Administrao, compreendido com inspirao no art. 41 da Carta dos Direitos Fundamentais de Nice e, sobretudo, luz da Constituio brasileira como o direito fundamental administrao pblica eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas22. Trata-se de autntica sntese23, somatrio de direitos subjetivos pblicos e deveres correspondentes, que inadmitem a antijurdica inrcia de reguladores. No conceito-guia proposto albergam-se, entre outros, os seguintes direitos fundamentais: 1) o direito fundamental regulao transparente, que implica coibir a opacidade (negadora da idia de democracia, por definio), salvo nos casos em que o sigilo se apresentar justificvel; e, ainda assim, no definitivamente. Verdade, como ponderou Norberto Bobbio, que, uma vez assimilado o mal do segredo nos assuntos de Estado, preciso dizer que existem casos em que o segredo pode ser considerado legtimo [...] quando garante um interesse protegido pela Constituio sem afetar outros interesses igualmente garantidos (ou, pelo menos, necessrio comparar os interesses)24; 2) o direito fundamental regulao dialgica com a devida processualizao administrativa, isto , com as garantias do contraditrio e da ampla defesa, assim como da durao razovel do processo (sob pena de indenizao), a par de resposta consistente a todas as alegaes do administrado, preferencialmente antes da tomada de qualquer deciso que possa afetlo; 3) o direito fundamental regulao isonmica ou imparcial, isto , a que no pratica discriminao negativa de qualquer natureza, nem se deixa mover por rivalidades, vinditas ou sentimentos escusos, mas, alm
22 Vide FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica, p. 22-23. 23 Sobre o tema, no contexto europeu, em face do art. 41 da Carta de Nice, vide a contribuio de RODRIGUEZARANA, Jaime. El buen gobierno y la buena administracin de instituciones pblicas. Navarra: Aranzdi, 2006. Vide, tambm, GALETTA, Diana-Urania. Il diritto ad una buona amminitrazione europea come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della pubblica amministrazione. Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 3-4/819-857, 2005. 24 No h como esquecer tal lio de BOBBIO, Norberto. O filsofo e a poltica. Antologia. Rio de Janeiro: Contraponto, 2003, p. 317-318.
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disso, cumpre o incontornvel dever constitucional (Constituio, art. 3o) de reduzir as desigualdades inquas (sociais e regionais); 4) o direito fundamental regulao pblica proba, que veda condutas eticamente no-universalizveis, omissivas ou comissivas, inequivocamente desonestas, a includa a complacncia reprovvel com os deslizes associados arbitrariedade do coronelismo25 cumpre ter presente que a corrupo se tornou transnacional, tecnologicamente sofisticada e, em boa medida, faz vulnervel o prprio Estado Constitucional, s vezes mediante a captura de gestores mprobos, todavia se nutre, no fundo, de cultura social propcia a fraudes e desmandos; cultura que debilita letalmente as instituies democrticas, de modo que reclama tratamento enrgico, para alm das impotentes couraas antigas; 5) o direito fundamental regulao eficiente (respeitadora da compatibilidade entre os meios empregados e os resultados pretendidos), eficaz (respeitadora da compatibilidade entre os resultados efetivamente alcanados e os mensurveis objetivos traados pela Constituio), economicamente ciosa, fiscalmente responsvel e redutora dos conflitos intertemporais26, os quais s fazem conspirar contra o desenvolvimento humano. Por outras palavras, o controle sistemtico das relaes administrativas precisa densificar, de modo consistente, o direito fundamental-sntese boa administrao pblica e, por implicao, o direito fundamental boa regulao. Assim, a regulao pblica27 das atividades de mercado sistemica25 Vide, sobre o tema, LEAL, Vctor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1975. 26 Ou seja, sem abdicar de apontar caminhos, j que o mercado, por si s, incapaz de se portar com a racionalidade ingenuamente postulada por muitos. Em contrapartida, confira-se a tentativa de soluo conciliatria (interveno e liberdade de escolha) na proposta (a ser bastante aperfeioada) de THALER, Richard; SUNSTEIN, Cass. Nudge. Yale University Press, 2008. Entre ns, sobre conflitos intertemporais, vide GIANETTI, Eduardo. O valor do amanh. So Paulo: Cia das Letras, 2005. 27 Tome-se a regulao, no presente trabalho, em sentido administrativista (sem desconsiderar que a expresso pode ter acepo ampla, abarcando a regulao legal), ou seja, como elemento do poder-dever de restringir o exerccio dos direitos de liberdade e de propriedade, alm de zelar pela eficaz e eficiente prestao de servios pblicos na esfera administrativa (infralegal, em nosso sistema). Sobre o tema, vide FORTINI, Cristina et al. Licitaes e contratos, 2. ed., Belo Horizonte: Forum, 2008; vide ARAGO, Alexandre. Agncias Reguladoras. 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 37; SOUTO, Marcos Juruena Villela, Funo regulatria, Revista dilogo jurdico 11. Salvador: CAJ/Centro de Atualizao Jurdica, fevereiro/2002; MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole, 2003; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras Independentes. Belo Horizonte: Forum, 2005; FIGUEIREDO, Marcelo
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mente relevantes (como as atividades bancrias) e das delegaes de servios pblicos tem de passar por transformaes institucionais urgentes, com a incorporao do que h de melhor nas tendentes mudanas de paradigma do Direito Administrativo28. Para a formao de nova e saudvel atmosfera de negcios pblicos, a atividade exclusivamente estatal de regulao, particularmente a exercida pelas autarquias reguladoras, precisa experimentar, como visto, reconfiguraes sensveis. Ei-las, com a fora da sntese que se impe e a ttulo de fixao: 1) a regulao estatal, numa funda mudana de estilo, deve abandonar a hipertrofia das prticas de imposio unilateral e autoritria, reconhecendo a primazia vocacional da conciliao, da arbitragem pblica e da mediao, sem abdicar, quando impositivo, do seu poder-dever de punir (com contraditrio, mas sem tibieza, inrcia ou procrastinao); 2) a regulao deve desenvolver competncia tcnica compatvel com o primado da persuaso e da negociao, isto , investir nessa qualificao especfica dos agentes reguladores, alm de zelar, no caso das autarquias, pela preconizada efetiva autonomia financeira, no sujeita a contingenciamentos e sem que o contrato29 de gesto, previsto no art. 37, 8o, da Constituio, represente ingerncia indevida ou desvirtuamento do controle de performance; 3) a regulao deve alcanar equilbrio justo e dinmico entre retornos econmicos e sociais30, com a salvaguarda do direito intangibilidade da equao econmico-financeira, bem como da justa partilha de ganhos e benefcios do parceiro pblico com o usurio, quando for o caso; 4) a regulao de atividades econmicas relevantes, de parcerias pblico-privadas e das concesses comuns precisa
(Org.). Direito e regulao no Brasil e nos EUA. So Paulo: Malheiros Editores, 2004; vide FIGUEIREDO, Pedro Henrique. A regulao do servio pblico concedido. Porto Alegre: Sntese, 1999, p. 40; JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 27. Vide tambm MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia. So Paulo: Editora 34, 2004. 28 Vide, a propsito de tais tendncias, o captulo 1 de meu livro O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, p. 30-155. 29 A depender do acordo semntico, manifesto que no se trata de contrato, mas simples compromisso de cumprimento de metas. Importa que tais metas no se confundam com a interferncia indevida sobre a indelegvel atividade regulatria. 30 Vide MCCRUDDEN, Christopher. Social policy and economic regulators, regulation and deregulation. Oxford: Oxford University Press, 1999, p. 275-291.
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ser socialmente controlada, at para evitar excesso intrusivo do Executivo ou sua captura. No ponto, est certo Cass Sunstein, ao defender novo status do usurio na relao regulatria31. Alm disso, o controle social ou empreendido pela democracia participativa (Constituio, art. 1o) no exclui os demais controles, mas a eles deve ser somado, sinergicamente. Nessa linha, mais que consultas pblicas, como sublinhado, deve-se assimilar a obrigatoriedade das audincias pblicas em todas as resolues estratgicas das autarquias reguladoras, sob pena de nulidade32. Dito de outro modo, em vez do temor excessivo de captura ou dos graves desvios levantados pela chamada teoria econmica da regulao33, a postura constitucionalmente adequada consiste em, sem otimismo tolo, incentivar a sociedade a assumir maior protagonismo, estimulando-a a construir, preferencialmente, padronizaes voluntrias34 e universalizao crescente dos servios essenciais e contnuos, fazendo frente s falhas de mercado e de governo, simultaneamente; 5) no crucial momento de definio da arquitetura do sistema regulatrio brasileiro, fora apostar numa profunda e democrtica reforma institucional que consagre as agncias e as demais autarquias reguladoras (tais como o CADE e a Comisso de Valores Mobilirios) como instituies de Estado, mais que de governo, apesar de integrarem a Administrao Indireta. E mais: o modelo plurilateral (parceiro pblico, parceiro privado e usurio) revela-se insuficiente, pois no se coaduna com a poltica regulatria autnoma e de Estado, e turba a sua credibilidade. Faz-se indispensvel acrescentar um plo no desenho das relaes jurdicas de delegao, a saber: alm do parceiro pblico, do parceiro privado e do
31 Para o contexto americano, vide as sugestes de SUNSTEIN, Cass. O constitucionalismo aps o New Deal, in MATTOS, Paulo (Coord.), Regulao econmica e democracia. So Paulo: Editora 34, 2004, p. 136. Embora, de fato, aposte no reforo de poder e controle do Executivo em matrias regulatrias, acerta quando prope reformulao das doutrinas do direito administrativo para colocar os cidados no mesmo plano das entidades reguladas. 32 Conforme, por exemplo, o citado art. 68 da Lei n 10.233/01. 33 Vide STIGLER, George. A teoria econmica da regulao, in MATTOS, Paulo (Coord.), Regulao econmica e democracia. So Paulo: Editora 34, 2004, p. 23. Para uma viso mais complexa e reconhecendo insuficincias da teoria em tela, na mesma obra, vide PELTZMAN, Sam. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao, p. 81-124. 34 Sobre as vantagens da padronizao voluntria, vide Deming, E. As 14 lies definitivas sobre controle de qualidade. So Paulo: Futura, 2003, p. 210.
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usurio, imperioso acrescentar a figura do autnomo regulador, sem debilitar o controle externo (Tribunal de Contas, inclusive). Alm do mais, o fato de a autarquia reguladora no realizar a definio da poltica setorial em nada lhe subtrai ao revs a competncia para fiscalizar os demais plos. Opta-se, por conseguinte, pela regulao como plo estatal relativamente autnomo, nem apndice nem brao da Administrao Direta. Com efeito, seria erro grave, nessa altura, deixar de reconhecer a regulao como plo independente, por exemplo, na relao plurilateral de parcerias pblico-privadas e das concesses comuns, notadamente quando se preconizam relaes confiveis a longo prazo. Tudo isso h de ser solvido, com acuidade e sensatez, na busca de segurana jurdica, uma vez que investidores de longa maturao demandam ambiente isento de severos riscos de alteraes abruptas no cenrio negocial. No se trata, bem de ver, de postular uma independncia que redunde em clima de hostilidade entre a autarquia reguladora e o poder concedente. Ao contrrio. As autarquias reguladoras precisam evitar qualquer usurpao funcional. Devem promover a solidria atuao conjunta e sistemtica a favor da prestao eficiente e eficaz do servio adequado. No modelo sugerido, a regulao no guarda identidade monista com o titular do servio, isto , com o parceiro pblico opo de capital importncia, ainda mais no presidencialismo. A regulao deve, pois, resguardar a estabilidade institucional duradoura, em meio mutabilidade tpica do mundo poltica, econmica e financeiramente voltil. Para tanto, o vnculo dos agentes reguladores deve ser, como grifado, o institucional ou estatutrio35 nunca o contratual com as garantias a ele inerentes. A prpria Lei de Parcerias Pblico-Privadas, nesse aspecto, andou bem, ao deixar translcido o carter indelegvel dessa misso estatal exclusiva.
Consideraes Finais
Mais do que nunca, a regulao deve ser vista como tarefa do Estado Democrtico (no contraposto sociedade), mais do que de governo, no
35 Vide, a propsito, a Lei n 10.871/04.
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rumo de uma nova tradio regulatria que transcenda o episdico e o transitrio, ou seja, o estritamente governamental ou o primado dos interesses particulares e de curto prazo. As autarquias reguladoras so ou devem ser independentes e, como preconizado, no devem efetuar a definio da poltica setorial, mas corrigir falhas de mercado e de governo na execuo ou conformao dessas polticas. No h outra funo mais importante dessas autarquias reguladoras seno a de defender a preponderncia dos princpios, objetivos e direitos fundamentais, nas relaes atinentes delegao de servios universais ou nas atividades econmicas de relevncia coletiva. Deve, pois, a regulao evitar o equvoco assaz comum36 de facciosismo ou de unilateralismo. Ao se dar conta de seu novo papel, resolver com maior facilidade os potenciais conflitos e os custos associados, evitando (sem pretender sufocar) as demandas judiciais e o prprio recurso arbitragem privada. Assim, a funo mediadora e solvedora de conflitos assume feio precpua e inerentemente regulatria. Por todo o exposto, o Estado Regulador (que, na tica esposada, disciplina, na esfera administrativa, os servios pblicos delegados e as atividades econmicas de relevante interesse coletivo) tem o dever de cabal observncia da rede de princpios, objetivos e direitos fundamentais, mais que das regras. Ou seja, no pode praticar o no-Direito, por exemplo, ao inovar como se as autarquias fossem legisladoras, dado que precisam zelar por princpios tais como o da soberania popular e o da distribuio competencial dos poderes, inclusive para que tenham condies concretas de conquistar e de merecer deferncia judicial no exerccio de suas atribuies prprias e exclusivas. Somente assim, a regulao estatal alcanar operar como redutora consciente (direta ou oblqua) dos custos de transao. Quer dizer, as autarquias reguladoras devem atuar como guardis sistemticas, com preveno e precauo, das expectativas legtimas. Mais: a regulao deve ser promotora do desenvolvimento, em sentido amplo, sobressaindo o desenvolvimento humano, de sorte
36 Como enfatizado, a referncia s Agncias Reguladoras no nem poderia ser excludente de outras atividades regulatrias. Vide, ainda, SUNDFELD, Carlos Ari. Introduo s Agncias Reguladoras. SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito administrativo econmico. 1. ed., 3. tir., So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 17-38.
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a incorporar, vez por todas, parmetros desse jaez algo que acontece, de maneira incipiente, mas que precisa ser francamente incentivado em nosso meio, com a adoo pactuada de critrios mensurveis de avaliao dos setores regulados e dos reguladores. Em derradeiro, a regulao uma indeclinvel funo estatal que, acima de tudo, precisa cultuar a transparncia no mbito do setor regulado e no exerccio da sua prpria misso, com destemor de tornar acessveis todos os dados processuais atinentes a suas atribuies, incorporando, em definitivo, a cultura do pleno respeito ao devido processo, que reclama o resoluto combate opacidade. Eis, em resumo, as propostas vocacionadas a renovar o modelo de regulao, de maneira a faz-lo consentneo com a consolidao do aperfeioado paradigma de Direito Administrativo, em condies de fazer frente s altamente desafiadoras demandas do sculo XXI, mxime no final da sua primeira dcada, s voltas com uma profunda crise (des)regulatria mundial. Fora respeitar e concretizar o direito fundamental boa administrao pblica, com o implcito direito boa regulao, vale dizer, direito regulao de Estado Constitucional (em vez de eminentemente governativa) e, portanto, endereada ao longo prazo. Cooperativa, sistmica, autnoma e independente. Apta a romper com osgrilhes burocrticos, as redundncias excessivas e as omisses sombrias. Nada mais desafiador e nevrlgico, no enfrentamento da crise global, do que desenvolver um inovador e seguro modelo regulatrio brasileiro, sem o desatino de mudanas disruptivas e com o efetivo engajamento com os objetivos fundamentais do Estado Democrtico.
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UNIFORMIDADE NA NORMATIZAO DA REGULAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO
Marsa Maria de Aguiar Ferreira Ximenes
Arquiteta, Especialista em Engenharia de Sistemas Urbanos, Presidente do Conselho Diretor da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), Coordenadora da Cmara Tcnica de Saneamento Bsico da Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR).
Alceu de Castro Galvo Junior

Engenheiro Civil, Mestre em Hidrulica e Saneamento e Doutor em Sade Pblica pela Universidade de So Paulo (USP), Coordenador de Saneamento Bsico da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE).
Introduo
notrio dentro do conhecimento terico que a viabilidade da prestao de servios de infra-estrutura de redes, ditos monopolistas, somente ocorre na presena de economias de escala e de escopo. Essas caractersticas so mais acentuadas nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, notadamente em funo da existncia de falhas de mercado, as quais conformam ao setor o carter de monoplio natural. Assim, as economias de escala e de escopo resultantes dessa configurao preconizam que os ganhos econmicos e sociais atingem seu ponto mximo quando esses servios so executados por uma nica empresa. A forma de organizao majoritria dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Pas, por meio de Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), busca incorporar estes conceitos. As CESBs so responsveis pela operao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em respectivamente 3.965 e 1.013 municpios, o que representa para gua 71% dos municpios brasileiros e 18% para o esgoto (MCIDADES, 2009). Historicamente,
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as CESBs foram criadas no incio dos anos 1970 e os contratos de concesso firmados entre as companhias e os municpios por trinta anos, em geral, no estabeleceram metas de expanso nem regras para a adequada prestao dos servios. Assim, todo o regramento operacional e comercial foi fixado pelas prprias empresas, muitas vezes em detrimento da eficincia e da eficcia da prestao dos servios, gerando uma cultura de auto-regulao. Alm das CESBs, h ainda no Pas cerca de 1.500 departamentos e autarquias municipais e 40 empresas privadas. De modo geral, os prestadores de servios, estaduais, municipais e privados, ainda apresentam elevados ndices de ineficincia, principalmente relacionados a perdas fsicas e comerciais nos sistemas. Com efeito, um dos principais fatores que contriburam para esse contexto foi a ausncia de regulao da prestao dos servios. O marco regulatrio estabelecido pela Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico, traz uma srie de inovaes para a gesto dos servios no Pas. A principal delas a introduo da regulao no setor por meio de Agncias1 Reguladoras, que devem ser dotadas de independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira, alm de atuar com transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (art. 21, incisos I e II). As agncias, segundo o art. 23 da referida lei, so responsveis pelo estabelecimento de normas da prestao dos servios nas dimenses tcnica, econmica e social. Ademais, a Lei n 11.445 define para os casos de prestao regionalizada, ou seja, onde h um nico prestador do servio para vrios municpios, que haja uniformidade de fiscalizao e regulao (art. 14, inciso II). Em um contexto de maximizao de economias de escala e de escopo, a prestao regionalizada seria o arranjo previsto na Lei n 11.445 mais prximo da situao ideal sob o ponto de vista econmico. Entretanto, as indefinies quanto titularidade dos servios dificultam a viabilizao de arranjos regionalizados.
1 Considerando os princpios estabelecidos na Lei no 11.445, entende-se que o atendimento a essas clusulas somente possvel no modelo regulatrio de agncias. Portanto, as entidades reguladoras previstas na lei so tratadas neste captulo como Agncias Reguladoras.
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UNIFORMIDADE NA NORMATIZAO DA REGULAO DA PRESTAO DOS SERVIOS
Alm da definio de normas, so prerrogativas das Agncias Reguladoras a fixao de tarifas, a mediao de conflitos, a fiscalizao, o acompanhamento do cumprimento dos planos de saneamento bsico, entre outras. Independente da forma de organizao dos servios, obrigatria a existncia de Agncia Reguladora, seja do prprio ente titular, ou mediante delegao deste a Agncia Reguladora estadual, municipal, ou mediante constituio de consrcio pblico de direito pblico, integrado pelos titulares dos servios, considerado no presente captulo como agncia consorciada (art. 15, inciso II). Nesse novo contexto institucional, h expectativa de que as principais formas de regulao da prestao dos servios sejam: a) por Agncia Reguladora estadual atuando sobre concesses operadas por companhias estaduais de saneamento. Tal arranjo j realidade em vrios Estados da federao como Cear, So Paulo, Gois, Rio Grande do Sul, Pernambuco, entre outros; e b) por agncia consorciada2 de regulao entre municpios cujos servios so prestados por autarquias e departamentos municipais de gua e esgoto. Estas formas de regulao reforam o conceito de que a viabilidade da atividade reguladora tambm est associada existncia de ganhos de escala e de escopo no exerccio dessa funo. Com efeito, estudos realizados por Galvo Junior, Turolla e Paganiani (2008) demonstram que a regulao de concesses com menos de 200 mil economias de gua e esgoto somente vivel em 3% destas. Esses autores analisaram amostra com 2.523 municpios operados por companhias estaduais. Contudo, nas grandes concesses, poder haver a criao de Agncias Reguladoras municipais, mas tal modelo se dar em poucos casos, haja vista que em alguns grandes municpios, a regulao j foi delegada a agncias estaduais. Legalmente, os modelos de regulao agregada, por agncias estaduais ou agncias consorciadas, podem ocorrer para cada sistema de abasteci2 Considerada como entidade reguladora dotada de independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora, alm de atuar com transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises, nos moldes das Agncias Reguladoras.
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mento de gua e de esgotamento sanitrio sob vrias normas, cada uma especfica para cada servio concessionado. Isto na prtica impossibilitaria os ganhos de escala e de escopo da regulao agregada, inclusive com possibilidade de inviabilizao da prpria atividade reguladora em funo dos custos associados disperso de regras e procedimentos. Ter-se-ia, ento, uma agncia estadual regulando vrias concesses de uma mesma empresa, aplicando diferentes procedimentos normativos para cada concesso, ou um consrcio regulando diferentes servios e departamentos autnomos, cada qual submetido a um arcabouo normativo especfico. Desta forma, pressupe-se que o formato mais racional para regulao destes prestadores de servio, mais especificamente sua normatizao, seria o estabelecimento de regras uniformes, especialmente para aquelas previstas no art. 23 da Lei n 11.445, respeitadas as particularidades de cada concesso existente nos marcos regulatrios locais. Assim, o presente captulo pretende analisar a possibilidade e a importncia da uniformidade das normas da regulao, em concesses reguladas por agncias estaduais ou consorciadas, bem como avaliar as implicaes da multiformidade na prpria regulao e na prestao dos servios.
Uniformidade na Normatizao
Conceitualmente deve-se entender como uniformidade a identidade de regras, resolues e normas aplicadas em diferentes concesses e/ou prestadores de servios. A utilizao de regras uniformes num contexto de regulao agregada apresenta vrios benefcios para todos os atores do setor, usurios, prestadores de servio, titulares e reguladores. Inicialmente, a uniformidade facilitaria a aplicao de tcnicas de benchmarking entre as diferentes concesses e/ou os diferentes prestadores de servios, haja vista que os padres normativos da prestao dos servios, sejam tcnicos ou econmicos, seriam concebidos sob a mesma base conceitual. Assim, as Agncias Reguladoras utilizar-se-iam dessa ferramenta no intuito de obter maiores ganhos de eficincia dos prestadores de servios mediante pu38
blicizao de dados e indicadores tcnico-operacionais e econmico-financeiros padronizados, o que proveria competio salutar por melhores resultados entre as diferentes concesses e/ou os diferentes prestadores de servio. Alm disso, h maior possibilidade de reduo da assimetria de informaes, na medida em que as informaes e os dados estaro mais consistentes em funo da similaridade dos conceitos e da composio dos indicadores. Outro fator associado importncia da uniformidade diz respeito ao custo da regulao, seja ela para a prpria agncia ou at mesmo para o prestador de servios e seus usurios. Com efeito, a concepo do desenho regulatrio deve observar os custos de instalao, manuteno e de operao das Agncias Reguladoras, bem como apresentar racionalidade prpria para que ganhos de eficincia obtidos na prestao dos servios em funo dessa atividade sejam de fato apropriados pelos usurios dos servios (MENDES et al., 2006). Nesse contexto, a experincia internacional em pases como Inglaterra, Portugal e Chile tem demonstrado a importncia da agregao no exerccio da funo reguladora. Por ser a regulao uma atividade com custos elevados, a uniformidade possibilitar a reduo nos custos dessa atividade haja vista a possibilidade de ganhos de escala e de escopo. Nesse sentido, h vrias situaes que podem ilustrar essa condio. Por exemplo, na contabilidade regulatria, caso houvesse inmeros planos de conta, especficos para cada concesso e/ou prestador de servios, seria necessrio que a agncia operacionalizasse diversos sistemas de controle, conseqentemente resultando em maior aporte de recursos humanos e financeiros. Da mesma forma, situao semelhante ocorreria ao se ter diferentes procedimentos para ouvidoria, fiscalizao, aplicao de penalidades, entre outros. Assim, os ganhos de escala e de escopo associados s diferentes formas de regulao agregada seriam desperdiados em virtude dos distintos arranjos normativos. Especificamente em relao ao custo da regulao no Brasil, segundo se observa, os modelos agregados so menos dispendiosos que as formas isoladas de regulao, j que o custo da maioria das agncias estaduais
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est em torno de 0,5% do faturamento das empresas enquanto nas agncias municipais esse percentual varia de 1 a 3%3 (ABAR, 2008). No referente ao prestador de servios, especialmente quando possui atuao estadual, com operao de vrios municpios, a falta de uniformidade o obrigaria a dispor para cada concesso de diferentes procedimentos e sistemas comerciais, estrutura de contas, rotinas operacionais, entre outros, elevando sobremaneira os custos da prestao dos servios, com impacto direto nas tarifas pagas pelos usurios. Este contexto seria mais agravado no caso do mesmo prestador de servios atuar em vrios municpios com servios regulados por agncias prprias, tornando ainda mais custoso o servio em razo da diversidade de normas. Ademais, a empresa dever estabelecer diversas estruturas administrativas especficas para lidar com as questes regulatrias de cada concesso. A partir dessa provvel situao, pressupe-se de fato que a uniformidade normativa regulatria vai ao encontro do princpio da eficincia dos servios previsto no art. 2, inciso VII, da Lei n 11.445, derivado do art. 6, 1, da Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, a Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos. Alm das vantagens citadas, h de se destacar que a uniformidade possibilitar maior eficcia do planejamento e das aes da Agncia Reguladora, principalmente quanto s metodologias e estratgias utilizadas para obteno de melhoria da eficincia e da qualidade da prestao dos servios regulados. Neste caso, no que tange fiscalizao, ter-se-iam procedimentos de fiscalizao padronizados, provendo maior agilidade na apurao de denncias e irregularidades na prestao dos servios. O mesmo conceito se aplica na soluo de conflitos entre usurios e prestadores de servios. Como contraponto, poder-se-ia supor que em uma dada situao extrema, o servio de teleatendimento da Agncia Reguladora ao receber uma solicitao de ouvidoria necessitaria inicialmente identificar qual a norma aplicvel para o caso especfico de determinada concesso. Em um contexto de mais de dez normas sobre o mesmo tema
3 No h dados para agncias consorciadas uma vez que ainda no se tem registro da existncia delas no Brasil.
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cujas concesses so reguladas pela mesma agncia, assevera-se serem grandes as dificuldades, notadamente operacionais, para a efetividade do atendimento de ouvidoria. Portanto, razovel crer que a uniformidade seria decorrncia quase obrigatria dos princpios regulatrios de celeridade e objetividade das decises, citados no art. 21, inciso II, da Lei n 11.445. Ademais, fundamental que o setor de saneamento bsico apreenda as lies obtidas da regulao das reas de energia e telecomunicaes, que apesar de apresentarem titularidade nica, constituem-se servios prestados por diferentes operadores sobre vrias concesses, entretanto todos submetidos ao mesmo arcabouo normativo. Vale ressaltar que a energia eltrica j est praticamente universalizada em todo o Pas e que o crescimento do acesso ao servio de telefonia superou em mais de cinco vezes a expanso de domiclios atendidos por redes de esgoto no perodo 1991-2005. No obstante as vantagens apresentadas, h uma srie de riscos associados uniformidade de procedimentos e regras. O principal deles est em desrespeitar a autonomia do titular dos servios. Farina, Azevedo e Picchetti (1997) apontam ainda como uma das desvantagens da centralizao da poltica regulatria, podendo ser considerada no contexto dessa discusso como a uniformidade de normas, a menor credibilidade da estabilidade das regras. Ao mesmo tempo, estes autores afirmam que uma poltica regulatria centralizada reduz os custos de transao de alterao de regras regulatrias. Outro vis de anlise desse tema que a uniformidade tambm vai ao encontro do princpio da impessoalidade da Administrao Pblica (Constituio da Repblica, art. 37, caput), que se acentua quando se trata da regulao dos servios, cuja independncia legalmente determinada para que o titular dos servios no exera influncias sobre os prestadores de servios, seja para dar-lhes privilgios descabidos, seja para sujeit-los a obrigaes arbitrrias. A impessoalidade tambm conversa com a isonomia ou tratamento isonmico (decorrente do princpio da igualdade Constituio, art. 5, caput) pela prpria Agncia Regu41
ladora, que deve evitar tratamentos diferenciados para prestadores de servios em idnticas situaes. Portanto, h um trade off entre viabilidade da prpria regulao, seja do ponto de vista operacional como dos resultados alcanados pela racionalidade econmica dos ganhos de agregao, e a autonomia dos titulares dos servios. Na soluo desse dilema devem ser sopesados os diversos interesses envolvidos, entretanto qualquer definio quanto ao formato da normatizao deve considerar o objetivo mximo da Lei n 11.445 e da prpria sociedade, que a universalizao dos servios. Alm disso, a utilizao de modelos com custos elevados poder neutralizar os provveis benefcios do novo formato institucional, em um setor j carente de recursos pblicos (MENDES et al., 2006).
Estratgias para se Atingir a Uniformidade

No estabelecimento de normas uniformes para concesses e/ou prestadores de servios diferentes, o processo de construo desses instrumentos deve apresentar requisitos que minimizem eventuais conflitos entre os atores do setor. O principal mecanismo a transparncia do processo de elaborao dos instrumentos normativos. Alm dos mecanismos tradicionais de consulta e audincia pblica, essa discusso deve ser tambm realizada de forma prvia e setorial com segmentos de usurios, entidades tcnicas, prefeituras, como meio de nivelar o conhecimento, haja vista se tratar de assuntos especficos e bastante complexos. O segundo passo garantir que os instrumentos normativos postos para discusso tenham embasamento tcnico, jurdico e econmico, no sentido de prover estabilidade das regras. Em relao aos aspectos jurdicos, h particularidades nos marcos regulatrios legais, notadamente nos contratos de concesso e de programa, que no se configuram como regras gerais, devendo ser consideradas no processo de normatizao. H tambm, por exemplo, leis municipais que tratam de prazos para recuperao de pavimento em funo de execuo de servios de implantao de redes, os quais devero ser respeitados para essas concesses. Ademais,
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em situaes especiais, como concesses localizadas em reas de veraneio ou tursticas, alm das regras gerais e uniformes, dever haver procedimentos especficos para esses casos. Estes procedimentos, quando realizados de forma adequada, permitiro a legitimao do processo de construo das normas, e consequentemente da prpria regulao dos servios. Especificamente em relao s autarquias e aos departamentos municipais regulados por agncia consorciada, haver necessidade de estabelecimento de disposies transitrias em prazos no superiores a um ou dois anos para que os diversos rgos operacionais adaptem suas estruturas administrativas, tcnico-operacionais e econmico-financeiras para atendimento ao novo padro de normas. notria a disparidade de indicadores de eficincia entre estes sistemas, assim como h servios subsidiados de forma no transparente com recursos fiscais, o que resultar em perodo de transio para o modelo regulatrio. Assim, as autarquias e departamentos autnomos devero adequar, ou, na maioria dos casos, estabelecer plano de contas, ajustar tarifas, reduzir perdas, aumentar a eficincia operacional, entre outros. Como os instrumentos de apoio tcnico e financeiro para melhoria da gesto desses rgos so escassos, haver maior dificuldade no atendimento das metas para ajuste na normatizao, afora as variveis de natureza poltica que podero tornar ainda mais complexo este ajuste. Outro aspecto relevante nas estratgias a seleo de quais regramentos devero ser hierarquizados no processo de implementao da uniformizao cujo escopo est previsto no art. 23 da Lei n 11.445. De acordo com o referido artigo, a Agncia Reguladora editar normas relativas aos seguintes aspectos:
[...] I - padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; II - requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; III - as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respectivos prazos; IV - regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso;
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V - medio, faturamento e cobrana de servios; VI - monitoramento dos custos; VII - avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; VIII - plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; IX - subsdios tarifrios e no tarifrios; X - padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; XI - medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento.
Dentro desse arcabouo, as normas econmico-financeiras devero ser priorizadas, pois alteraes nessa rea, em geral, no podem ser realizadas de forma imediata, e demandam mudana em procedimentos e sistemas bastante arraigados nos prestadores de servios. Essas regras, conforme o art. 23, esto relacionadas ao regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como aos procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso, monitoramento dos custos, plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao de investimentos. Na seqncia, de forma no to distante em relao s normas econmico-financeiras, devem ser fixadas normas sobre qualidade dos servios, algumas das quais podero demandar investimentos do prestador de servios para atendimento ao novo arcabouo normativo. Tais normas esto relacionadas principalmente aos padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios e aos requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas. Alm das estratgias de fixao do aparato normativo, as normas devem conter os seguintes atributos: a. centrar-se nos aspectos de qualidade que mais interessam aos consumidores, especificamente em relao as normas de qualidade (JOURAVLEV, 2001); b. serem realistas, viveis, bem definidas, fiscalizveis, apresentar racionalidade tecnolgica e apresentarem coerencia com a realidade social e econmica das reas reguladas (JOURAVLEV, 2001); c. apresentar simplicidade, previsibilidade e credibilidade, pois se as regras no estiverem bem compreendidas, os reguladores no podero tomar decises corretas, abalando sua prpria credibilidade.
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Alm disso, regras sofisticadas dificultam sua implementao e a prpria efetividade da regulao (EHRHARDT et al., 2007).
Concluso
A uniformizao no representa a negao da titularidade dos entes federados, seja para Estados em sistemas integrados ou Municpios em sistemas isolados. O que se busca com a uniformizao a otimizao dos ganhos de escala e de escopo proporcionados pela agregao na atividade reguladora. Da mesma forma, esta uniformizao tambm provoca rebatimento nos ganhos econmicos e sociais na prestao dos servios. Entretanto, para alcanar a legitimidade da atividade reguladora, indispensvel que as agncias criem processos transparentes e participativos de construo das normas gerais assim como estabeleam mecanismos permanentes com os atores do setor para comunicao dos resultados e das aplicaes destes instrumentos normativos. Essa estratgia, quando adequadamente executada, contribui inclusive para o fortalecimento e legitimao da prpria atividade reguladora. Por outro lado, o excesso na multiformidade provocaria reveses para o setor com prejuzos imensurveis para o alcance das metas de universalizao dos servios, a partir da desfragmentao do modelo construdo pelo Planasa, o qual, apesar de suas enormes falhas, ainda assim representou contribuio para que hoje se tenha ndices satisfatrios de abastecimento de gua nas reas urbanas brasileira. O grande desafio a ser enfrentado tornar a regulao o instrumento efetivo de mudana dos arraigados paradigmas do setor com vistas ao atendimento do principio fundamental da Lei n 11.445, que a universalizao dos servios. No processo de implantao desta lei, vale destacar a contribuio da Associao Brasileira das Agncias de Regulao, por meio de sua Cmara Tcnica de Saneamento, a qual, mediante duas publicaes, apresenta para os agentes do setor 13 normas de referncia, resultantes de extensivo processo de discusso entre as Agncias Reguladoras e atores setoriais, as quais se configuraram como o primeiro esforo nacional para o estabelecimento da uniformidade, respeitadas as adaptaes para cada contexto regulatrio.
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Referncias
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LIMITES DA NORMATIZAO DA REGULAO ENTRE TITULAR DOS SERVIOS E AGNCIA REGULADORA NOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
lisson Jos Maia Melo
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Cear, Advogado e Analista de Regulao da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE).
Contextualizando o Problema
Tem estado no centro das discusses acerca das Agncias Reguladoras a questo do poder normativo abstrato e do conflito desse poder com as competncias bsicas dos Poderes Federativos, notadamente o Legislativo em sentido estrito e o regulamentar exercido pelo Chefe do Poder Executivo. Muito j se tem debatido pelas doutrinas do Direito Administrativo e do Direito Econmico, tornando bastante difceis as tentativas de se inovar sobre o assunto. Nada obstante, em razo do novo flego que ganhou o tema, devido edio da Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico, o presente captulo propese a fazer uma anlise da problemtica, inicialmente de forma genrica, abordando algumas premissas a seguir formuladas em cada seo, para ao final deter-se ao setor de saneamento bsico, de acordo com os dispositivos da prpria lei federal. Utilizar-se- o termo normatizao para referir-se produo normativa realizada pelas Agncias Reguladoras, com destaque especial para as Agncias Reguladoras de servios pblicos.
A Normatizao no Delegao Legislativa

Conforme alude a Constituio da Repblica, embora o poder do Estado republicano seja uno e indivisvel, ele possui funes nitidamente
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distintas; nos termos do art. 2, So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Alerta Jos Afonso da Silva1 sobre a incorreo da expresso diviso de poderes, devendo-se falar tecnicamente em distino de funes, elas decorrentes do mesmo poder, a destacar o carter informal da Constituio. O consagrado constitucionalista ainda indica os fundamentos da diviso dos poderes2, a saber: a especializao funcional, destinando a primazia de cada funo para um rgo distinto; e a independncia orgnica, pela qual esses rgos no se encontrariam em situao de subordinao hierrquica entre si. Aliada a esses fundamentos, tem-se ainda a caracterstica da harmonia entre os poderes, como bem aponta a Constituio, no dispositivo supracitado, indicando a adoo do sistema de freios e contrapesos (checks and balances), pelo qual cada um dos rgos possui uma forma de controle sobre os atos dos demais, de modo a que nenhum deles sobressaia perante os demais, includas as funes atpicas, segundo as quais cada um dos rgos responsveis, embora exercendo a funo primordialmente a eles destinada, exerce tambm a funo dos demais, em menor medida. Todas essas limitaes devem estar devidamente disciplinadas no texto constitucional. Quanto distino entre as funes, notadamente entre a legislativa (normativa tpica) e a administrativa, a doutrina administrativista no unssona, mas so perceptveis algumas congruncias. Hely Lopes Meirelles3 aludia distino entre administrador e proprietrio, observando no primeiro a atividade daquele que gere interesses alheios, importando sempre a idia de zelo e conservao de bens e interesses, e faz a seguinte comparao quando relaciona a administrao com a legislao:
Na administrao particular, o administrador recebe do proprietrio as ordens e instrues de como administrar as coisas que lhe so confiadas; na administrao pblica essas ordens e instrues esto concretizadas nas leis, regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituio.
1 Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 112. 2 Op. cit., p. 113. 3 Direito administrativo brasileiro. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 79-80.
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LIMITES DA NORMATIZAO DA REGULAO ENTRE TITULAR DOS SERVIOS E AGNCIA REGULADORA
Digenes Gasparini4, acompanhando a clssica lio de Hely Lopes Meirelles, fala em funo administrativa, de acordo com o conceito de Administrao Pblica pelo critrio material ou objetivo, como o complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condies da lei, visando o atendimento das necessidades coletivas. Maria Sylvia Zanella Di Pietro5, na mesma linha de raciocnio, distingue a legislao da administrao porquanto a primeira ato de produo jurdica primrio, porque fundado nica e diretamente no poder soberano, enquanto a segunda a emanao de atos de produo jurdica complementares, em aplicao concreta do ato de produo jurdica primrio e abstrato contido na lei; nessa funo, o rgo estatal atua como parte das relaes a que os atos se referem [destaques no original]. Jos dos Santos Carvalho Filho6, sinteticamente, identifica na funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente ordem constitucional e legal, sob regime de direito pblico7, com vistas a alcanar os fins colimados pela ordem jurdica [destaques no original]. Por fim, e em certa medida diferentemente dos demais, Celso Antnio Bandeira de Mello8 utiliza-se do que chama de critrio formal, em relativa contraposio ao critrio material adotado por Hely Lopes Meirelles. Segundo ele, a funo legislativa a funo que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem jurdica, isto , que se fundam direta e imediatamente na Constituio e a funo administrativa
a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais. [destaques no original]
4 Direito administrativo. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 40. 5 Direito administrativo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 55. 6 Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 3. 7 O regime de direito pblico, no direito administrativo, constitui o conjunto de princpios e regras jurdicas que tem por base fundamental os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e da indisponibilidade dos interesses pblicos. 8 Curso de direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 35-36.
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No possvel desprezar-se qualquer dessas definies, devendo todas serem analisadas em conjunto. A inteno da apresentao dessas opinies justamente para buscar apontar um limite de atribuies e de atuao entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Assim, no restam dvidas de que h funo administrativa quando se tratar de atos concretos da Administrao Pblica, voltados para a gesto dos bens e interesses dos entes pblicos (no se est considerando aqui, por bvio, a funo jurisdicional, tambm externada mediante atos concretos). A dvida residiria, portanto, quanto aos atos genricos, e, nesse raciocnio, o critrio de distino deve mudar de foco assim, voltar-se-ia para o critrio formal. A princpio, com base no princpio da legalidade, dir-se-ia que a atuao da administrao estaria determinada pelo contedo e pelas lacunas da legislao. Contudo, parece ter razo Celso Antnio Bandeira de Mello ao mencionar o regime hierrquico ntimo da Administrao como um possvel critrio de distino. Nesse diapaso, temas envolvendo, por exemplo, comunicaes internas, prticas administrativas, servidores pblicos, relaes entre rgos e entidades pertencentes ao mesmo ente poltico, polticas internas de gesto de materiais de consumo, patrimonial e financeira, bem como certos aspectos inerentes a contratos administrativos podem permitir a edio de atos genricos pela Administrao Pblica sem adentrar na esfera de atuao legislativa. No se est aqui afastando a competncia do Poder Legislativo para expedir as leis de sua competncia sobre os temas aventados (v.g., estatuto do servidor pblico, lei de contratos, de concesses, de processo administrativo, etc.), mas reconhecendo a existncia de uma rea que no lhe afeta, pelo ntido carter gerencial. nesse contexto em que se insere a regulao, com destaque para a de servios pblicos. No h como negar a necessidade da edio de leis para: a) criar a Agncia Reguladora, como toda e qualquer autarquia, e definir suas atribuies, prerrogativas e investidura dos dirigentes; b) trazer as regras bsicas para as delegaes de servios pblicos mediante concesses e permisses, ou ainda mediante contratos de programa; e, eventualmente, c) estruturar genericamente certo servio pblico, a
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exemplo da Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico. Entretanto, o liame estabelecido entre o titular e o prestador de servios, inclusive quando houver delegao a pessoa jurdica de direito privado no integrante da Administrao Pblica, acarreta a sujeio do prestador de servios ao regime de direito pblico, passando a fazer as vezes de representante do prprio ente poltico titular dos servios, razo pela qual a normatizao realizada pelas Agncias Reguladoras, embora respaldada em lei, no se funda a partir da delegao legislativa, mas decorre da prpria funo administrativa. Observa-se, assim, uma relao de supremacia especial9 da Administrao Pblica sobre o particular. No se poderia deixar de apresentar, porque pertinente discusso, a doutrina que defende a existncia de uma deslegalizao, que traduz um processo de reconhecimento, por parte do legislador, da irrelevncia temtica de certas matrias para edio de lei, seja em razo de sua alta complexidade, seja pelo alto grau de fluidez (em contraposio rigidez prpria das leis), autorizando em lei a disciplina dessas matrias para o nvel infralegal. Veja-se, nesse sentido, a justificativa para o nascimento desse fenmeno, conforme o pensamento de Mauro Cappelletti10:
[...] Advirto logo que se trata, induvidosamente, de fenmeno de excepcional importncia, no limitado ao campo do direito judicirio, pois de modo mais geral reflete a expanso do estado em todos os seus ramos, seja legislativo, executivo ou judicirio. Na verdade, a expanso do papel do judicirio [e, mutatis mutandis, do executivo] representa o necessrio contrapeso, segundo entendo, num sistema democrtico de checks and balances, paralela expanso dos ramos polticos do estado moderno. [destaques no original]
Esse processo constatado a partir da evoluo do Estado liberal para o Estado do bem-estar social (welfare state), quando o Estado assume posio intervencionista na atividade econmica. Mais uma vez, pede-se
9 MELLO, op. cit., p. 774-779. Sobre a supremacia especial, faz anlise crtica JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 532537. A relao de supremacia especial ser ainda objeto de posteriores consideraes neste trabalho. 10 Juzes legisladores? Traduo de Carlos Alberto lvaro de Oliveira. Porto Alegre: SAFE, 1999, p. 19.
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licena para trazer longa citao de Mauro Cappelletti11, mas que explana bem o fenmeno:
[...] De fato, como j afirmei, a criao deste tipo de estado deveu-se na origem, principalmente, atividade do legislador. No entanto, exatamente em razo do enorme aumento dos encargos da interveno legislativa, verificou-se o fenmeno da obstruo (overload) da funo legislativa, e este overload, que representa tema central da cincia poltica atual, tornou-se tpica caracterstica, na verdade tpica praga dos estados modernos, pelo menos daqueles com regime no autoritrio e pluralstico-liberal. Nesses estados, os parlamentos amide so excessivamente abundantes e por demais empenhados em questes e discusses de poltica geral e partidria, para estarem em condies de responder, com a rapidez necessria, demanda desmedidamente aumentada de legislao. Paradoxalmente, os parlamentos atriburam-se tarefas to numerosas e diversas que, para evitar a paralisia, encontraram-se ante a necessidade de transferir a outrem grande parte da sua atividade, de maneira que suas ambies terminaram em abdicao. E esses outros a quem a atividade foi transferida so, principalmente, o executivo e os seus rgos e derivados, com toda uma srie de entidades e agncias, a que foram confiadas tarefas normativas e administrativas. [destaques no original]
No Brasil, ao lado de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Jos dos Santos Carvalho Filho12 tambm acredita na existncia desse processo de deslegalizao, complementando com outras razes para o fenmeno, nas seguintes palavras:
Modernamente, contudo, em virtude da crescente complexidade das atividades tcnicas da Administrao, passou a aceitar-se nos sistemas normativos, originariamente na Frana, o fenmeno da deslegalizao, pelo qual a competncia para regular certas matrias se transfere da lei (ou ato anlogo) para outras fontes normativas por autorizao do prprio legislador: a normatizao sai do domnio da lei (domaine de la loi) para o domnio de ato regulamentar (domaine de lordonance). O fundamento no difcil de conceber: incapaz de criar a regulamentao sobre algumas matrias de alta complexidade tcnica, o prprio Legislativo delega ao rgo ou pessoa administrativa a funo especfica de
11 Op. cit., p. 43. 12 Op. cit., p. 43.
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institu-la, valendo-se dos especialistas e tcnicos que melhor podem dispor sobre tais assuntos. [destaques no original]
preciso utilizar com bastante cuidado uma tese com grande margem de liberdade num Estado como o brasileiro, cuja Constituio escrita, formal, dogmtica, prolixa e acima de tudo rgida, e na qual esto analiticamente delineadas as funes e competncias de cada esfera federativa e de cada um dos poderes que a compem. A deslegalizao vista como uma renncia do Poder Legislativo de exercer sua funo constitucionalmente atribuda por meio de norma infraconstitucional. Com efeito, Maria Sylvia Zanella de Pietro13 tece uma rpida crtica ao entender que a deslegalizao somente seria aceitvel se feita pela prpria Constituio. Maral Justen Filho14, por sua vez, entende que se trata de teoria estrangeira cuja importao apresenta-se inaplicvel realidade brasileira, seja porque a delegao legislativa apresenta contornos definidos e limitados, incompatveis com a atribuio de competncia legiferante estvel e permanente para uma figura externa ao Legislativo, seja porque seria descabido introduzir no Brasil, um Estado presidencialista, solues desenvolvidas por Estados parlamentaristas e intimamente conectadas a essas peculiaridades. O prprio Maral Justen Filho, em momento seguinte, analisando as possibilidades de o Poder Legislativo prover delegao ao Executivo, apresenta outra soluo que, em certa medida, conversa com a teoria da deslegalizao. Para ele, o poder normativo das Agncias Reguladoras estaria atribudo na medida da esfera de discricionariedade deixada pelo Poder Legislativo ao elaborar as leis. O renomado autor parte da anlise do que intitula de delegao normativa secundria15, assim exposta:
Em sntese, o exerccio da competncia legislativa pode traduzirse em duas modalidades de disciplina normativa, relativamente margem de autonomia reconhecida autoridade pblica encarregada da atividade de aplicao da norma. A lei poder op13 Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito regulatrio: temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 45. 14 Op. cit., p. 495-498. 15 Op. cit., p. 513.
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tar por disciplina completa e exaustiva, em que todos os pressupostos de incidncia e todos os ngulos do comando normativo esto previamente determinados, de modo abstrato, atravs de lei. Quando assim se formaliza a disciplina legislativa, alude-se configurao de uma competncia vinculada ao aplicador da lei. Mas tambm se admite que a lei adote disciplina que deixa margem para maior autonomia do seu aplicador. Nesses casos, um ou mais dos pressupostos de incidncia da norma ou uma ou mais das determinaes mandamentais no esto disciplinadas de modo exaustivo atravs da lei. Atribui-se ao aplicador a competncia para identificar os pressupostos ou determinar os comandos normativos para o caso concreto. Nesse caso, surge para o aplicador da lei uma competncia discricionria.
E assim, seja porque o Poder Legislativo se encontraria assoberbado de matrias para legislar (numa leitura dos defensores da deslegalizao), seja porque haveria mais de uma soluo que atendesse ao interesse pblico, as leis viriam de forma genrica e abstrata, para posterior regulamentao pelo Poder Executivo. Contudo, a teoria apresentada no infensa a crticas. Primeiramente, o autor toma como postulado mximo o princpio da legalidade, elevando-o ao mais alto patamar em sua argumentao. Mas no se pode conceber que o princpio da legalidade, bem como qualquer outro princpio, seja considerado absoluto em sua aplicao, sendo inaceitvel no Estado de Direito contemporneo uma leitura liberal anacrnica, inclusive quando se trata da Administrao Pblica. Portanto, levando em conta a evoluo do papel do Estado com sua interveno na atividade econmica, assim como se fez com os fins e a forma de atuao do mesmo Estado, h necessidade de se fazer uma nova anlise do princpio em foco, em cotejo com os demais princpios constitucionais e administrativos. Deve-se reconhecer a primazia da lei, porm no se pode mais coloc-la num altar e relegar a segundo plano outras fontes normativas primrias de igual ou superior eficcia. Ademais, a teoria formulada mascararia, ainda que o prprio autor entenda se tratar de tcnica constitucionalmente permitida16, uma de16 Op. cit., p. 515-516.
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legao legislativa. Em suma, pela simples omisso legislativa, o Poder Executivo poderia atuar com maior liberdade. O Poder Legislativo no pode furtar-se a exercer seu papel constitucional, na medida dada pela prpria Constituio, sendo-lhe vedado, por convenincias polticas, fazer menos do que o exigvel. Por conseguinte, haveria a deflagrao de verdadeira arbitrariedade pelo Legislativo quanto ao nvel de detalhismo das leis, indo de encontro aos princpios da tripartio dos poderes pela exacerbao das atividades do Poder Legislativo, que tambm se submete ao comando constitucional e da segurana jurdica pois a qualquer momento o Legislativo poderia suplantar a margem de escolha da Administrao. A discricionariedade (ou o poder discricionrio da Administrao Pblica) deveria ser observada no como uma causa para a margem de liberdade de regulamentao pelo Poder Executivo, mas como um efeito natural decorrente da atividade legislativa constitucionalmente determinada. Outrossim, essa posio acarretaria a impossibilidade de a normatizao das Agncias Reguladoras redundar em matria alheia lei, pois sua normas deveriam estar nela previstas, ainda que implicitamente. Logo, ou haveria de se encontrar, mediante enorme esforo dedutivo, o contedo das normas que naturalmente devem ser expedidas pelas Agncias Reguladoras, ou ento essas entidades teriam sua margem de atuao excessivamente reduzida. Porm, a atuao das Agncias Reguladoras no se limita mera discricionariedade tcnica, pois, como afirma Maral Justen Filho, rejeita-se [...] a discricionariedade tcnica como uma atuao neutra, imune a valoraes e exteriorizadora de juzos objetivos derivados imediatamente do conhecimento tcnico-cientfico17. Tambm conseqncia dessa tese a identificao da normatizao das Agncias Reguladoras com a regulamentao exercida pelo Poder Executivo, coisas bem distintas entre si18. Embora respeitveis as posies dos doutrinadores que observam a existncia do fenmeno da deslegalizao, no parece haver a necessi17 Op. cit., p. 529. Sobre as crticas ausncia de convenincia e oportunidade na discricionariedade tcnica, cf. JUSTEN FILHO, op. cit., p. 525-532. 18 Conforme ser visto na seo seguinte.
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dade de se identificar um real processo. No se discorda da existncia do inchamento das atividades assumidas pelo Estado intervencionista, e, conseqentemente, no Estado regulador, acarretando uma sobrecarga, no s para o Poder Legislativo, mas para todos os poderes. Mesmo que se diga j existir h muito tempo no Brasil tais atividades, deve-se reconhecer que elas cresceram exponencialmente em importncia a partir da Constituio da Repblica de 1988, que trouxe mais direitos, referentes a interesses coletivos e difusos, e instrumentos de garantia desses direitos, e do processo de globalizao, que provocou enormes mudanas na economia mundial, com reflexos na mesma intensidade sobre a sociedade. Portanto, vlida a anlise crtica feita por Carlos Ari Sundfeld19, in verbis:
[...] nos novos tempos, o Poder Legislativo faz o que sempre fez: edita leis, freqentemente com alto grau de abstrao e generalidade. S que, segundo os novos padres da sociedade, agora essas normas no bastam, sendo preciso normas mais diretas para tratar das especificidades, realizar o planejamento dos setores, viabilizar a interveno do Estado em garantia do cumprimento ou a realizao daqueles valores: proteo do meio ambiente e do consumidor, busca do desenvolvimento nacional, expanso das telecomunicaes nacionais, controle sobre o poder econmico enfim, todos esses que hoje consideramos fundamentais e cuja persecuo exigimos do Estado. isso o que justificou a atribuio de poder normativo para as agncias, o qual no exclui o poder de legislar que conhecemos, mas significa, sim, o aprofundamento da atuao normativa do Estado [...]. A constitucionalidade da lei atributiva depende de o legislador haver estabelecido standards suficientes, pois do contrrio haveria delegao pura e simples de funo legislativa. Saber qual o contedo mnimo que, nessas circunstncias a lei deve ter uma das mais clssicas e tormentosas questes constitucionais, como se v da jurisprudncia comparada, em pases to diferentes quanto os Estados Unidos, a Alemanha e a Frana. [destaques no original]
Assim, a atividade das Agncias Reguladoras, essencialmente administrativa, deve ser distinta daquela exercida pelo Poder Legislativo,
19 Apud GOMES, Joaquim Benedito Barbosa. Agncias reguladoras: a metamorfose do estado. Disponvel em: <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/5055/4624>. Acesso em: 29 jul. 2009.
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inclusive no tocante competncia normativa abstrata. Trata-se efetivamente de uma delegao de atribuies prprias do Poder Executivo, como tambm conclui Maral Justen Filho20:
Enquanto se mantiver a atual estrutura constitucional, o mximo que se poder produzir ser a reordenao de competncias caracteristicamente executivas. As agncias podem absorver competncias e atribuies reservadas constitucionalmente ao Executivo. Disputar acerca da competncia normativa abstrata das agncias reguladoras equivale a discutir, quando muito, os poderes reconhecidos pela Constituio ao Poder Executivo. No Brasil, no cabe discutir a competncia normativa das agncias reguladoras, mas a competncia normativa do Executivo.
Em conseqncia, abre-se espao para se discutir os limites da competncia normativa abstrata do prprio Poder Legislativo. Nessa seara, consideram-se como limites razoveis atividade legislativa a complexidade tcnica e a velocidade de mudana de certos temas; mas tambm devem ser consideradas questes de ordem poltica, como constata Mauro Cappelletti21, a partir do contexto socioeconmico j apresentado:
[...] at os poderes polticos revelaram notvel dose de incompetncia institucional. Considerem-se, por exemplo, os amplos domnios do chamado direito econmico, nos quais, muito freqentemente, os legisladores tm demonstrado a sua incapacidade de resistir s tentaes da demagogia e de saber se empenhar em sria e equilibrada valorao de custos e benefcios. Parece lcito argir que nessas reas os juzes seriam menos vulnerveis tanto s presses da genrica demagogia eleitoral de caa aos votos, quanto s prioridades mais especficas e concretas, impostas pelos interesses locais ou corporativos, s quais, pelo contrrio, os polticos encontram-se, s vezes, inexoravelmente ligados.
Assim, no h que se confundir a chamada deslegalizao com a atribuio, em lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, de competncias prprias para os rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica, notadamente em leis prprias de organizao administrativa ou de criao
20 JUSTEN FILHO, op. cit., p. 540. 21 Op. cit., p. 89.
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de autarquias e instituio de fundaes. Naquela, a matria prpria de lei, mas o prprio Poder Legislativo determina a delegao para um rgo ou entidade integrante da Administrao Pblica; nesta, a funo prpria do Poder Executivo, porque inerente s atividades de gesto dos interesses e patrimnio pblico, mas o prprio Chefe do Poder Executivo, no intuito de melhor exercitar essa funo, para atender a princpios administrativos, elabora projeto de lei de organizao interna, determinando quais atribuies recairo para rgos e entidades da Administrao Pblica. Nessa perspectiva, a normatizao das Agncias Reguladoras bem mais se apresenta como manifestao desta outra forma de disciplina legal, razo pela qual deve-se olhar com bastante cautela a teoria da deslegalizao.
A Normatizao no se Confunde com o Poder Regulamentar

A funo normativa ou seja, a de elaborar normas genricas tipicamente exercida pelo Poder Legislativo, intitulado de funo legislativa; no entanto, como j foi dito, ela tambm observada como funo atpica dos demais poderes. No mbito do Poder Executivo, a doutrina administrativista cria certa confuso acerca da expresso a ser utilizada para o exerccio dessa funo. Genericamente, recomendvel se falar em poder normativo do Executivo22; contudo, h quem j chame de poder regulamentar23, para diferenciar daquele poder normativo naturalmente exercido pelo Legislativo. Em razo, porm, de se fazer confuso com uma das espcies do poder normativo o poder regulamentar em sentido estrito , adota-se a primeira expresso. O poder normativo traz para a Administrao Pblica a possibilidade de elaborar normas genricas, mas sempre dentro de um espectro caracterstico de atuao. Assim como ocorre com a delegao legislativa, parte das crticas doutrinrias tambm identifica a normatizao das Agncias Reguladoras com os regulamentos oriundos do poder regulamentar (em sentido estrito)24,
22 DI PIETRO, Direito administrativo, p. 86-87. 23 CARVALHO FILHO, op. cit., p. 43-44. 24 Vale para o poder regulamentar o que foi dito acerca dos poderes do Estado, no sentido de que no se trata propriamente de poder, que, como foi visto, uno e indivisvel, mas na verdade de uma funo. Para efeitos didticos, manter-se- a expresso clssica.
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em virtude de a normatizao tambm resultar na elaborao de atos genricos, supostamente (como equivocadamente alegam) para o fim de regulamentar a lei de concesses, ou a lei sobre o servio pblico especfico tal qual a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico. Todavia, trata-se de coisas bem distintas. O poder normativo do Executivo, ou poder regulamentar em sentido amplo, seria o gnero a abarcar toda e qualquer manifestao de atos genricos pela Administrao Pblica, independentemente do nvel hierrquico. Esse poder normativo decorrncia dos poderes de supremacia inerentes ao regime jurdico-administrativo. Pode-se dividir o poder normativo com base num critrio subjetivo, vale dizer, de acordo com a pessoa que emite o ato genrico. Assim, ter-se-ia o poder normativo exercido pelo prprio Chefe do Poder Executivo, comumente chamado de poder regulamentar (em sentido estrito, ou propriamente dito), e o poder normativo exercido pelos demais rgos e entidades do Poder Executivo. Jos dos Santos Carvalho Filho25 aponta, para alm do poder regulamentar prprio do Chefe do Poder Executivo, os chamados atos ordinatrios, na seguinte passagem:
Os atos de organizao e funcionamento da Administrao Federal, ainda que tenham contedo normativo, so meros atos ordinatrios, ou seja, atos que se preordenam basicamente ao setor interno da Administrao para dispor sobre seus servios e rgos, de modo que s reflexamente afetam a esfera jurdica de terceiros, e assim mesmo mediante imposies derivadas ou subsidirias, mas nunca originrias. Esse aspecto no suficiente para converter os atos em decretos ou regulamentos autnomos. Na verdade, vrios outros atos, alm do decreto, dispem sobre a organizao administrativa, como o caso de avisos ministeriais, resolues, provimentos, portarias, instrues, ordens de servio. A diferena apenas de hierarquia do agente responsvel pela prtica do ato e da maior ou menor amplitude de seu objeto. O contedo organizacional, no entanto, o mesmo.
O prprio autor26 elucida que se trata de atos decorrentes do poder normativo para o autor, poder regulamentar, pois utiliza essa nomen25 Op. cit., p. 50-51. 26 Op. cit., p. 44-45.
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clatura para designar o poder normativo genrico da Administrao Pblica , como transparece no seguinte trecho:
H tambm atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no poder regulamentar. o caso de instrues normativas, resolues, portarias etc. Tais atos tm freqentemente um crculo de aplicao mais restrito, mas, veiculando normas gerais e abstratas para a explicitao das leis, no deixam de ser, a seu modo, meios de formalizao do poder regulamentar.
Apesar de a doutrina se debruar profundamente sobre o poder regulamentar prprio do Chefe do Poder Executivo, deixando de lado os estudos sobre as demais normas emitidas pela Administrao Pblica, essas lies permitem discriminar algumas caractersticas comuns a todas as espcies de atos normativos emitidos pela Administrao Pblica27. Nesse sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello28 apresenta, como pressupostos para o exerccio do poder regulamentar, a existncia de espao para atuao administrativa e a existncia de discricionariedade pela Administrao, que satisfatoriamente se adequam ao poder normativo. Em suas palavras:
a) Onde no houver espao para uma atuao administrativa, no haver cabida para regulamento. [...] b) Onde no houver liberdade administrativa alguma a ser exercitada (discricionariedade) por estar prefigurado na lei o nico modo e o nico possvel comportamento da Administrao ante hipteses igualmente estabelecidas em termos de objetividade absoluta , no haver lugar para regulamento que no seja mera repetio da lei ou desdobramento do que nela se disse sinteticamente.
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello29 faz anlise bastante acertada das normas administrativas, ao entender que suas regras so referentes organizao e ao do Estado, enquanto poder pblico, destacando a
27 o que conclui MELLO, op. cit., p. 343: Tudo quanto se disse a respeito do regulamento e de seus limites aplica-se, ainda com maior razo, a instrues, portarias, resolues, regimentos ou quaisquer outros atos gerais do Executivo. 28 Op. cit., p. 326. 29 Apud MELLO, op. cit., p. 325.
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existncia de hierarquia e o carter interno de destinao das regras, e que esses regulamentos
[...] ho de ter por contedo regras orgnicas e processuais destinadas a pr em execuo os princpios institucionais estabelecidos por lei, ou normas em desenvolvimento dos preceitos constantes da lei, expresso ou implcitos, dentro da rbita por ela circunscrita, isto , das diretrizes, em pormenor, por ela determinadas.
Mais uma vez Celso Antnio Bandeira de Mello30 traz uma anlise genrica da correlao entre o princpio da legalidade e o exerccio do poder regulamentar, anlise esta que se enquadra sem perdas para o poder normativo da Administrao Pblica:
Em sntese: os regulamentos sero compatveis com o princpio da legalidade quando, no interior das possibilidades comportadas pelo enunciado legal, os preceptivos regulamentares servem a um dos seguintes propsitos: (I) limitar a discricionariedade administrativa, seja para (a) dispor sobre o modus procedendi da Administrao nas relaes que necessariamente surdiro entre ela e os administrados por ocasio da execuo da lei; (b) caracterizar fatos, situaes ou comportamentos enunciados na lei mediante conceitos vagos cuja determinao mais precisa deva ser embasada em ndices, fatores ou elementos configurados a partir de critrios ou avaliaes tcnicas segundo padres uniformes, para garantia do princpio da igualdade e da segurana jurdica; (II) decompor analiticamente o contedo de conceitos sintticos, mediante simples discriminao integral do que neles se contm. [destaques no original]
J o poder regulamentar (em sentido estrito ou propriamente dito) dividido pela doutrina administrativista majoritria em duas subespcies, a saber: os regulamentos executivos e os regulamentos autnomos. Hely Lopes Meirelles31 define o poder regulamentar como a faculdade de que dispem os Chefes de Executivo [...] de explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. Maria Sylvia Zanella
30 Op. cit., p. 340. 31 Op. cit., p. 118.
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Di Pietro32 tambm reconhece a existncia das duas espcies33, apresentando ainda uma classificao dos regulamentos para melhor explicar a distino, ipsis litteris:
Os regulamentos jurdicos ou normativos estabelecem normas sobre relaes de supremacia geral, ou seja, aquelas relaes que ligam todos os cidados ao Estado, tal como ocorre com as normas inseridas no poder de polcia, limitadoras dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Eles voltam-se para fora da Administrao Pblica.
Os regulamentos administrativos ou de organizao contm normas sobre a organizao administrativa ou sobre as relaes entre os particulares que estejam em situao de submisso especial ao Estado, decorrente de um ttulo jurdico especial, como um contrato, uma concesso de servio pblico, a outorga de auxlios ou subvenes, a nomeao de servidor pblico, a convocao para o servio militar, a internao em hospital pblico, etc. Nos casos de regulamentos jurdicos, o poder regulamentar menor, com menos discricionariedade, porque diz respeito liberdade e aos direitos dos particulares, sem qualquer ttulo jurdico concedido por parte da Administrao. Nos casos de regulamentos administrativos ou de organizao, a discricionariedade administrativa no estabelecimento de normas maior porque a situao de sujeio do cidado especial, presa a um ttulo jurdico emitido pela prpria Administrao, dizendo respeito prpria organizao administrativa ou forma de prestao do servio. Em conseqncia, os regulamentos jurdicos so necessariamente complementares lei, enquanto os regulamentos administrativos podem ser baixados com maior liberdade. [destaques no original]
Entretanto, vale mencionar, h quem entenda terem desaparecido do ordenamento jurdico brasileiro ou nunca terem existido os regulamentos autnomos34. Em razo da divergncia, evita-se adentrar na discusso, de menor interesse para os propsitos deste trabalho, e volta-se a analisar o poder regulamentar apenas sob a tica dos regulamentos executivos. Assim, o poder regulamentar (em sentido estrito) aquele que autoriza, nos termos da Constituio, o Chefe do Poder Executivo a elabo32 Direito administrativo, p. 87-88. 33 Entende no mesmo sentido, FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 690. 34 MELLO, op. cit., p. 317; GASPARINI, op. cit., p. 113; CARVALHO FILHO, op. cit., p. 4950. JUSTEN FILHO, op. cit., p. 492-502.
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rar normas complementares s leis, podendo minudenciar o contedo destas para disciplinar seu modus operandi. A Constituio da Repblica de 1988 (em grande parte reproduzida na maioria das Constituies estaduais) dispe, entre as atribuies do Presidente da Repblica no art. 84, a de sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo (inciso IV). O poder regulamentar se exterioriza pela edio de decreto da espcie decreto regulamentador35. Lucas Rocha Furtado36 faz brilhante interveno ao apontar, em anlise ao comando constitucional, que:
No exerccio do poder regulamentar so expedidos regulamentos. O decreto o instrumento formal utilizado pelo chefe do Executivo. O regulamento, ao contrrio, indica a natureza do ato (geral e abstrato) por meio do qual definida, em carter normativo, a soluo a ser adotada pela Administrao Pblica na aplicao da lei.
V-se, ademais, que no ordenamento jurdico brasileiro no h espao para o exerccio do poder regulamentar propriamente dito por outros rgos ou entidades da Administrao Pblica que no o Chefe do Poder Executivo, sendo tal competncia indelegvel, pelo silncio do pargrafo nico do mesmo dispositivo constitucional37. Da porque h quem defenda erroneamente ser inconstitucional a normatizao realizada pelas Agncias Reguladoras sem previso expressa na Constituio38. As falhas das crticas doutrinrias que identificam a normatizao das Agncias Reguladoras com o poder regulamentar exercido pelo Chefe do Poder Executivo se encontram exatamente na confuso feita em relao ao conceito do poder regulamentar. A normatizao das Agncias Reguladoras no se pode confundir com o poder regulamentar propriamente dito, uma vez que este, na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello39, produz ato geral e (de regra) abstrato, de competncia privativa do Che35 H outras matrias tambm expressas por decreto, como, por exemplo, os atos dos incisos VI, IX e X, todos do art. 84 da Constituio da Repblica. 36 Op. cit., p. 688. 37 Maral Justen Filho (op. cit., p. 520) entende que o pargrafo nico no tem o condo de extinguir as possibilidades de delegao das competncias privativas do Chefe do Poder Executivo. 38 Tese defendida por DI PIETRO, Direito administrativo, p. 89 e 397-398. 39 Op. cit., p. 317.
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fe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo de lei cuja aplicao demande atuao da Administrao Pblica [destaques no original]. E, em confronto com o princpio da legalidade, o mesmo autor, numa anlise mais especfica para o poder regulamentar, conclui que os dispositivos constitucionais caracterizadores do princpio da legalidade no Brasil impem ao regulamento o carter que se lhe assinalou, qual seja, o de ato estritamente subordinado, isto , meramente subalterno e, ademais, dependente de lei [destaques no original]. No mesmo sentido, Digenes Gasparini40 confirma, tambm tratando especificamente do poder regulamentar, que
Essencialmente, os fundamentos jurdicos so os que esto abrigados na lei ou na Constituio. De sorte que a atribuio nasceria e seria exercitada segundo as disposies da lei ou da Constituio. Na falta dessas disposies, a atribuio regulamentar no poderia ser exercitada.
Em sntese, o poder regulamentar possui as seguintes caractersticas: a) destaca-se por decorrer de autorizao expressa na Constituio, nos limites nela definidos, embora tambm tenha decorrncia remota do poder hierrquico, em razo da situao de supremacia especial em que se encontra o Chefe do Poder Executivo em relao s demais instncias administrativas; b) possui subordinao estrita lei especfica, razo pela qual comumente se fala no decreto regulamentador de certa lei; ou seja, o exerccio do poder regulamentar nasce das prprias leis a serem minudenciadas; c) tem por objeto tornar exequvel a matria disposta em lei da qual subalterno. Ademais, Celso Antnio Bandeira de Mello41 apresenta ainda um ltimo caractere comum para os regulamentos baixados pelo Chefe do Poder Executivo para fiel execuo das leis:
Deveras, opostamente s leis, os regulamentos so elaborados em gabinetes fechados, sem publicidade alguma, libertos de qualquer fiscalizao ou controle da sociedade ou mesmo dos segmentos sociais interessados na matria. Sua produo se faz
40 Op. cit., p. 110. 41 Op. cit., p. 343.
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apenas em funo da vontade, isto , da diretriz estabelecida por uma pessoa, o Chefe do Poder Executivo, sendo composto por um ou poucos auxiliares diretos seus ou de seus imediatos. No necessita passar, portanto, nem pelo embate de tendncias polticas e ideolgicas diferentes, nem mesmo pelo crivo tcnico de uma pluralidade de pessoas instrumentadas por formao ou preparo profissional variado ou comprometido com orientaes tcnicas ou cientficas discrepantes. Sobremais, irrompe da noite para o dia, e assim tambm pode ser alterado ou suprimido.
A normatizao das Agncias Reguladoras, por sua vez, apresenta caractersticas distintas. Essa funo interna ao prprio Poder Executivo, razo pela qual no h propriamente necessidade de disciplina constitucional especfica, sendo suficiente o disposto no art. 174 da Constituio da Repblica. Ela decorre de uma situao de supremacia especial que possuem as Agncias Reguladoras, consubstanciada primordialmente no poder hierrquico, mas tal hierarquia no do tipo estrutural e sim uma hierarquia material ou funcional. Quer-se dizer com isso que h relao de subordinao especial quanto matria regulatria de competncia da Agncia Reguladora. Ademais, em que pese os subordinados (os concessionrios e permissionrios) serem pessoas jurdicas de direito privado, inclusive no integrantes da Administrao Pblica, eles se encontram numa situao jurdica especial de subordinao, fundada num contrato de concesso ou termo de permisso. Vale dizer, portanto, que a fora normativa das Agncias Reguladoras, no caso, de servios pblicos delegados, decorre prpria e especialmente dos contratos de delegao42. No se est aqui a defender o total afastamento do princpio da legalidade; como salientado na seo anterior, reconhece-se inevitavelmente que a atuao das Agncias Reguladoras deve ser condicionada a um respaldo legal mnimo. Embora vinculada ao princpio da legalidade, a normatizao das Agncias Reguladoras no possui subordinao estrita lei especfica, mas suas regras devem sempre respeitar os comandos legais, no podendo vir a contrari-los. Assim, ao exercer o poder nor42 O tema ser desenvolvido na prxima seo.
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mativo, elas devero sempre observar as diretrizes e regras definidas no apenas da lei de concesses, como tambm de outras leis, considerandoas de forma conjunta (o que em regra no ocorre com os regulamentos, voltados normalmente para uma nica lei). J quanto ao objeto, apesar de indiretamente acarretar a exeqibilidade de certos preceitos legais e constitucionais, o escopo principal da normatizao das Agncias Reguladoras, em especial as voltadas aos servios pblicos, definir a atuao dos prestadores de servios pblicos de acordo com os interesses pblicos, bem como determinar a forma de gesto do servio pblico e do patrimnio pblico nele existente o que reafirma a idia de ser uma atividade voltada essencialmente funo administrativa. Por fim, as normas expedidas pelas Agncias Reguladoras, em regra apresentadas na forma de resolues, devem necessria e previamente se submeter a audincias ou consultas pblicas, de maneira a legitimar democraticamente sua normatizao, procedimento sabidamente inutilizado pelos decretos regulamentares expedidos pelos Chefes do Poder Executivo. Essa apenas uma das vrias medidas utilizadas nas Agncias Reguladoras para se superar o problema da escolha indireta de seus dirigentes, na busca de sua prpria legitimao. A presente teoria da normatizao das Agncias Reguladoras encerra, portanto, a existncia de um verdadeiro poder regulador, que, em seu aspecto normativo, apresenta-se como outra espcie do gnero poder normativo, ao lado do poder regulamentar exercido pelo Chefe do Poder Executivo, encaixando-se muito bem com a arrematao que Jos dos Santos Carvalho Filho43 fez para a teoria da deslegalizao, embora seja bastante distinta daquela44, in verbis:
Trata-se de modelo atual do exerccio do poder regulamentar [leia-se poder normativo do Executivo], cuja caracterstica bsica no simplesmente a de complementar a lei atravs de normas de contedo organizacional, mas sim de criar normas tcnicas no contidas na lei, proporcionando, em conseqncia, inovao
43 Op. cit., p. 46. 44 Como concludo na seo anterior.
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no ordenamento jurdico. Por esse motivo, h estudiosos que o denominam de poder regulador, para distingui-lo do poder regulamentar tradicional.
Em razo da novidade e pelo interesse que o tema porventura possa despertar, vislumbra-se a necessidade de se debruar sobre a questo do poder regulador para melhor se analisar seus fundamento e repercusso no mbito do Direito Administrativo.
A Normatizao Decorre das Clusulas Exorbitantes dos Contratos de Delegao

Os servios pblicos45 so atividades administrativas de titularidade dos entes polticos, com base numa diviso de competncias constitucionalmente estabelecida. Cabe a cada um dos titulares, representados pelos respectivos Chefes do Poder Executivo, exercer, dentro dos limites legais (ou, como afirmou Hely Lopes Meirelles, de acordo com as ordens do proprietrio), a gesto desses servios em consonncia com o interesse pblico, com a independncia natural do Poder Executivo, sem prejuzo dos controles pelos demais poderes. A delegao da prestao dos servios pblicos, tendncia observada na dcada de 1990, notadamente aps a edio da Lei Federal n 8.987/95, a Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, apresentou-se como mais uma opo de gesto dos servios pblicos, mediante a entrega da gesto da prestao a uma terceira pessoa, nos termos de um instrumento pactuado. O contrato de concesso e o termo de permisso so instrumentos aptos a gerar direitos e obrigaes entre as partes, assim como a lei. Na relao jurdica contratual, deve-se observar um espao maior de discricionariedade do titular dos servios para informar ao prestador que tipo de empresa deve ser sua representante, sua longa manus. Age com mais fora o princpio da autonomia da vontade, embora esta tenha seus contornos definidos pela lei, com preservao do princpio da legalidade,
45 Adota-se, to-somente para os fins do presente captulo, uma noo estrita de servios pblicos, que se restringe ocorrncia de prestao fruvel direta e imediatamente pelos administrados.
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sempre aplicvel para a Administrao Pblica. Esse terceiro contratado, passando a ser o prestador de servios, assume uma posio mpar na Administrao Pblica. Conquanto no seja integrante da Administrao Pblica Direta ou Indireta, ele assume uma situao especial de subordinao, representando aquela, e se sujeitando, em certa medida, ao regime jurdico de direito pblico. O titular dos servios exerce sobre ele uma supremacia especial devido proteo do interesse pblico subjacente ao servio prestado. Acerca da supremacia especial, vem balha a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello46, analisando o poder de polcia da Administrao Pblica:
a) inequivocamente reconhecvel a existncia de relaes especficas intercorrendo entre o Estado e um crculo de pessoas que nelas se inserem, de maneira a compor situao jurdica muito diversa da que atina generalidade das pessoas, e que demandam poderes especficos, exercitveis, dentro de certos limites, pela prpria Administrao. [...] [...] b) igualmente reconhecvel que nas situaes referidas, ou em muitas delas, seria impossvel, imprprio e inadequado que todas as convenientes disposies a serem expedidas devessem ou mesmo pudessem estar previamente assentadas em lei e unicamente em lei, com excluso de qualquer outra fonte normativa. Exigncia dessa ordem simplesmente estaria a pretender do Legislativo uma tarefa invivel, qual seja, a de produzir uma mirade de regras, ademais extremamente particularizadas, dependentes de situaes peculiares, e muitas vezes cambiantes, cuja falta, insuficincia ou inadaptao literalmente paralisariam as atividades pblicas ou instaurariam o caos. [destaques no original]
A celebrao de um contrato de concesso ou termo de permisso cria para a Administrao Pblica prerrogativas especiais imponveis sobre essa pessoa, se comparado com outros administrados. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro47, a descentralizao de servios pblicos que se outorga a empresa particular
46 Op. cit., p. 775-777. 47 Direito administrativo, p. 269.
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[...] feita por contrato, em que o poder pblico transfere apenas a execuo do servio e conserva a sua titularidade; em decorrncia disso, mantm plena disponibilidade sobre o mesmo, alterando as clusulas regulamentares, retomando a execuo do servio por meio de encampao, fiscalizando e punindo administrativamente o concessionrio em caso de inadimplemento.
Entre as prerrogativas especiais, destacam-se as chamadas clusulas exorbitantes ou de privilgio. Trata-se da prerrogativa que a Administrao Pblica possui de alterar unilateralmente as disposies contratuais, desde que elas no se refiram frmula econmica da contratao. Essas clusulas esto previstas na Lei Federal n 8.666/93, a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, cujo art. 58 dispe que:
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contratado; II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei; III - fiscalizar-lhes a execuo; IV - aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste; V - nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo.
Nunca demais lembrar que a Lei Federal n 8.666/93 norma genrica de aplicao para todos os contratos da Administrao Pblica, quando as especficas forem omissas. Nesse diapaso, a Lei de Concesses e Permisses de Servios Pblicos, Lei Federal n 8.987/95, dispe, no art. 23, inciso V, acerca dessa prerrogativa, nos seguintes termos:
Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas: [...]
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V - aos direitos, garantias e obrigaes do poder concedente e da concessionria, inclusive os relacionados s previsveis necessidades de futura alterao e expanso do servio e conseqente modernizao, aperfeioamento e ampliao dos equipamentos e das instalaes;
O clssico Hely Lopes Meirelles48, fazendo referncia a elas como clusulas implcitas, esclarece que elas so reconhecidas Administrao como privilgios irrenunciveis em suas contrataes, e alude s clusulas que permitem, entre outras, a resciso e a alterao unilaterais por interesse pblico e convenincia da Administrao, respectivamente. Jos dos Santos Carvalho Filho49 entende tratar-se de verdadeiros princpios de direito pblico, implcitos. Impende destacar que, para as contrataes de obras e servios, objeto especfico da Lei Federal n 8.666/93, h limites bem definidos de alterao contratual, nos aspectos quantitativos e qualitativos. Todavia, quando se trata de instrumentos de delegao de servios pblicos, essas clusulas exorbitantes so potencializadas, uma vez que os servios pblicos, em regra, cuidam de atividade-fim da Administrao Pblica, bem como demandam pesados investimentos, e, em conseqncia, possuem prazo maior para recuperao do que foi investido. Outrossim, a prestao de servios envolve o uso de tecnologias que podem naturalmente ficar defasadas ou desatualizadas. Logo, no possvel estabelecer para as delegaes de servios pblicos limites precisos de alteraes. No se olvida, contudo, a aplicao do princpio do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos para salvaguardar os interesses dos contratados. Nessa perspectiva de absentesmo estatal, o setor privado via-se (e nalguns casos ainda se v) em situao de grande insegurana jurdica quanto utilizao pelo titular dos servios dessas clusulas de privilgio. Em razo disso, e com a finalidade de buscar maiores investimentos para os servios pblicos, em especial para fins de universalizao do acesso populao, a sada encontrada pelo titular dos servios foi se afastar de tal mister, mediante a criao de uma nova entidade, a mais imparcial pos48 Op. cit., p. 211. 49 Op. cit., p. 164.
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svel, livre ao mximo de influncias polticas (caractersticas marcantes nos Poderes Executivo e Legislativo), revestida de garantias especiais para assegurar tal imparcialidade, que exercesse, principalmente por fora das clusulas de privilgio, a funo do titular dos servios, com vistas ao interesse pblico primrio50, referentes definio das condies gerais da prestao desses servios, manuteno do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos, fiscalizao, definio de situaes passveis de punio e aplicao de penalidades. As Agncias Reguladoras de servios pblicos so precisamente essas entidades. Elas nascem em razo dos contratos de concesso e termos de permisso, e foram criadas dentro desse contexto de delegao de servios pblicos. Em teoria, so entidades que devem encontrar-se em posio eqidistante dos atores envolvidos no servio (titular, prestador e usurio), e possuem os mecanismos que faam valer essa posio (mandatos fixos, clusula de blindagem, autonomia administrativa e financeira, independncia funcional, inexistncia de recurso hierrquico imprprio, etc.), bem como especialmente preparada para realizar a atividade em questo, com a formao de quadro de profissionais especializados no setor. Deve-se evitar, a todo custo, a atuao norteada pelo interesse pblico secundrio, almejando finalidades individuais da Administrao Pblica, seja para manter a boa imagem da instituio perante a sociedade, seja para no se responsabilizar financeiramente pelos custos dos servios em prejuzo de seu prestador. Trata-se da aplicao do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, matriz para a atuao do Estado. Em prol desse princpio, o Poder Executivo vai abdicar de suas prerrogativas contratuais, consubstanciadas nas clusulas exorbitantes, e d-las s Agncias Reguladoras. Esse tambm o motivo pelo qual o Poder Legislativo esbarra em limites funo legiferante quando cuida de interveno do Estado no domnio econmico51.
50 O interesse pblico primrio, o conjunto dos interesses da coletividade ou a dimenso pblica dos interesses individuais da sociedade, contrape-se ao interesse pblico secundrio, sendo este expresso dos interesses particulares (ou individuais) da prpria Administrao Pblica como pessoa jurdica. Ao Estado somente lcito buscar o interesse pblico secundrio quando este se identificar com o primrio. Sobre interesse pblico, cf., entre outros, MELLO, op. cit., p. 48-58; GASPARINI, op. cit., p. 13-15. 51 Como constatado na segunda seo.
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O poder regulador, suficientemente fundado no art. 174 da Constituio da Repblica, decorreria das prerrogativas inerentes s clusulas exorbitantes dos contratos celebrados pela Administrao Pblica. No se limitando normatizao, sendo apenas uma das facetas do poder regulador, em razo dele tambm se garante s Agncias Reguladoras as funes de preservar o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, mediante procedimentos de reajuste e reviso tarifrios, de fiscalizar as atividades e de aplicar penalidades sobre os prestadores de servios pblicos. Portanto, a normatizao das Agncias Reguladoras de servios pblicos tem como principal fundamento jurdico as prerrogativas das clusulas exorbitantes dos instrumentos de delegao, que lhe asseguram situao de privilgio, podendo alterar as condies contratuais. Em verdade, mais apropriado entender-se que, conquanto a normatizao tenha sua eficcia plena a partir da celebrao dos instrumentos de delegao, essa atribuio das Agncias Reguladoras nasce da previsibilidade abstrata do exerccio das clusulas exorbitantes, dentro da conjuntura socioeconmica adotada pelo Estado na delegao dos servios pblicos. No demais repisar, no se est aqui olvidando o devido respeito ao princpio da legalidade, em razo da necessria elaborao de leis, especialmente as leis acerca da criao da Agncia Reguladora, da delegao dos servios pblicos e da poltica pblica aplicvel ao servio pblico individualizado. Numa analogia a um jogo de tabuleiro como o xadrez, caberia lei instituir o tabuleiro, ou seja, a dimenso ou realidade em que o jogo estaria inserido, e seus limites, definir cada uma das peas do jogo, o formato e a funo principal de cada uma delas, bem como determinar o objetivo do jogo; normatizao competiria primordialmente definir as regras de movimentao das peas e a relao entre elas. Mas a partir da tese ora esposada, poder-se-ia formular uma crtica no sentido de que, sendo o poder regulador das agncias decorrente dos instrumentos pactuados, no haveria motivos para se produzir um ato administrativo genrico e abstrato para regular referidos instrumentos, pois a relao contratual sempre de cunho pessoal, criando obrigaes especficas entre partes conhecidas. Contudo, preciso observar que, dentro dessa idia de atuao imparcial e eqidistante das Agncias Reguladoras,
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bem como de segurana jurdica para os delegatrios de servios pblicos, a atuao da Administrao Pblica deve primar pelos princpios da impessoalidade e isonomia. No mbito da delegao dos servios pblicos, a elaborao de atos genricos e abstratos melhor se coaduna com esses princpios, devendo ser preferida expedio de atos concretos, de forma a afastar tratamentos preferenciais. A expedio de atos normativos deve ainda ser a regra quando a atividade atingir um universo considervel de prestadores do mesmo servio, estejam eles na mesma base territorial ou no isso mais facilmente observado nos mbitos federal e estadual. Outra questo passvel de ser suscitada quanto regulao exercida sobre prestadores de servios que integram a prpria Administrao Pblica Indireta do titular dos servios pblicos, seja na forma autrquica ou como pessoas jurdicas de direito privado. Nesses casos, a atuao dos prestadores de servios tem normalmente por fundamento a prpria lei de criao (para entidades autrquicas) ou de autorizao da criao (para pessoas jurdicas de direito privado) ou ainda o decreto regulamentador do Chefe do Poder Executivo, e no de um instrumento pactuado. Para essa situao, pode haver uma tendncia de regulao por Agncias especialmente quando a empresa prestadora de servios possuir a natureza jurdica de sociedade de economia mista. Na busca de grandes investimentos para a universalizao dos servios, o Estado cria a Agncia Reguladora, com a mesma natureza, os mesmos poderes e fins que uma Agncia Reguladora de servios pblicos delegados. Mesmo nesse caso, a relao de supremacia especial entre titular e prestador de servios ainda preservada, pois se trata de entidade interna prpria estrutura administrativa, e tal relao no estaria adstrita expedio de regulamentos, mas ao carter gerencial inerente ao Poder Executivo sobre sua empresa. O poder regulador das agncias no decorreria das clusulas exorbitantes existentes no instrumento pactuado, pois inexistente ou imprevisvel, mas duma determinao poltica adotada pelo Chefe do Poder Executivo, consubstanciada em lei (por exemplo, na lei de criao da Agncia Reguladora ou em lei especfica sobre a gesto do servio), ou at mesmo em ato prprio. Tratar-se-ia de uma delegao de
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atribuio tpica do Poder Executivo, a saber, de dizer como o servio pblico deve ser prestado. A relao de hierarquia material estaria preservada, pela especialidade temtica inerente regulao; entretanto, em razo de o prestador de servios integrar a mesma estrutura administrativa do titular, acarretando um envolvimento mais prximo dos interesses polticos do Chefe do Poder Executivo, entre outros agentes, h um risco maior de desrespeito atuao e s determinaes da Agncia Reguladora. Analisado o poder regulador, sob o aspecto normativo, de forma ampla e genrica para os servios pblicos, necessrio aprofundar o estudo ora realizado, para se examinar como os limites entre legislao e normatizao regulatria se apresentam para os servios pblicos de saneamento bsico.
A Normatizao na Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico

Para os servios pblicos de saneamento bsico, destaca-se a existncia de recente lei disciplinadora dos prprios servios em si. No incio do ano de 2007 publicou-se a Lei Federal n 11.445, trazendo as diretrizes gerais para o setor de saneamento bsico, com base na competncia dada pelo art. 21, inciso XX, da Constituio da Repblica. A referida lei, em que pese algumas falhas jurdicas e tcnicas, trouxe grandes benefcios para a regulao, fortalecendo a necessidade de participao das Agncias Reguladoras no setor de saneamento bsico. Uma das principais regras de destaque da regulao a disposta no art. 9, caput e inciso II, in verbis:
Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto: [...] II - prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao;
Nasce para o titular dos servios a obrigao de definir o ente responsvel pela regulao e fiscalizao de cada um dos servios pblicos de
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saneamento bsico52, estando tal determinao inserta na prpria poltica pblica de saneamento bsico. Ademais, veja-se, pelo teor do prprio dispositivo, que a atuao da Agncia Reguladora ocorrer mesmo quando a prestao dos servios for realizada diretamente pelo titular dos servios, ou por outros entes da Administrao Indireta. Outrossim, conforme o art. 11, inciso III, a lei determina como condio de validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico a designao da entidade de regulao e fiscalizao. Por contratos, o dispositivo no distingue os contratos de concesso dos contratos de programa53, razo pela qual em ambas situaes h necessidade de se designar a Agncia Reguladora. Portanto, as Agncias Reguladoras ganham especial funo nos servios de saneamento bsico, sendo essenciais e obrigatrias para todos os servios de saneamento bsico, independentemente de quem os presta. Alis, a definio da entidade de regulao e fiscalizao exigvel tanto para os novos contratos quanto para os contratos j existentes poca da vigncia da Lei Federal n 11.445/07, primeiro porque os arts. 9 e 11 e a prpria lei em nenhum momento apresentaram qualquer ressalva nesse sentido, e segundo pela impossibilidade de se invocar a intangibilidade do ato jurdico perfeito, consagrado na Constituio da Repblica de 1988, art. 5, inciso XXXVI, para as clusulas de servio nos contratos, ao contrrio do que ocorre com as clusulas econmicas. Contudo, a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico foi bastante infeliz nalguns momentos. Especificamente no aspecto regulatrio, constata-se em primeiro lugar a desnecessria separao entre regulao e fiscalizao. Com base na teoria esposada neste captulo, no pairam dvidas de que a fiscalizao, fazendo parte do rol de clusulas exorbitantes, j est includa dentro do espectro de atribuies do poder
52 Conforme o art. 3, inciso I, da Lei Federal n 11.445/07, so servios de saneamento bsico os de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. 53 Os contratos de programa so os celebrados em razo da criao de um consrcio pblico, ou da celebrao de um convnio de cooperao entre entes federativos, para fins de gesto associada dos servios pblicos, nos termos do art. 241 da Constituio da Repblica de 1988 e art. 13 da Lei Federal n 11.107/05.
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regulador, ao lado da capacidade de definir condies gerais de prestao, padres de qualidade e de aplicar penalidades. Seria incua a meno fiscalizao, caso no fosse possvel uma interpretao no sentido de que o legislador quis, na verdade, reforar que a mesma entidade que regula quem fiscaliza, repelindo eventuais tentativas do Chefe do Poder Executivo de separar as duas funes. A outra falha da Lei Federal n 11.445/07, mais complicada, a confuso que o legislador faz quando utiliza a expresso regulao. Veja-se, nessa tica, o art. 11, caput e inciso III, ipsis litteris:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: [...] III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao;
Quando o inciso III fala em normas de regulao, a primeira impresso que vem mente de se estar falando das normas editadas pela Agncia Reguladora (a entidade de regulao e de fiscalizao). Contudo, o 2 do mesmo art. 11 deixa transparecer outro sentido quela expresso, in verbis:
2 Nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas previstas no inciso III do caput deste artigo devero prever: I - a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida; II - a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de eficincia e de uso racional da gua, da energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os servios a serem prestados; III - as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas; IV - as condies de sustentabilidade e equilbrio econmicofinanceiro da prestao dos servios, em regime de eficincia, incluindo: a) o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; b) a sistemtica de reajustes e de revises de taxas e tarifas;
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c) a poltica de subsdios; V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios; VI - as hipteses de interveno e de retomada dos servios.
Uma leitura detida desses itens, dada a explcita relevncia dos assuntos, envolvendo autorizao para contratar, mecanismos de controle social (da prpria atividade de regulao), e tambm interveno e retomada dos servios, permite inferir que se trata de matrias prprias do titular dos servios, a serem definidas em lei pelo Poder Legislativo, com possibilidade de regulamentao pelo Chefe do Poder Executivo. Esta deve ser a interpretao, tambm porque esse artigo se encontra no captulo destinado a tratar do exerccio da titularidade (Captulo II, arts. 8 a 13). Observe-se que a lei federal nesse dispositivo traa taxativamente os aspectos a serem abordados pela lei do titular dos servios, podendo-se at mesmo concluir que esse dispositivo consubstancia a quase totalidade do contedo da poltica pblica de saneamento bsico referenciada no caput do art. 9 da Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico. O mesmo art. 9 da Lei Federal n 11.445/07 ainda traz outros assuntos que devero ser objeto de lei do titular dos servios, nomeadamente quanto s matrias dispostas nos incisos II a VII, in verbis:
Art. 9 O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto: [...] II - prestar diretamente ou autorizar a delegao dos servios e definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; III - adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; IV - fixar os direitos e os deveres dos usurios; V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do caput do art. 3 desta Lei; VI - estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento; VII - intervir e retomar a operao dos servios delegados, por
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indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais.
Ao mesmo tempo, a mesma lei destina um captulo inteiro para tratar da regulao em sentido estrito, ou seja, a cuidar das Agncias Reguladoras (Captulo V, arts. 21 a 28). Tem-se, portanto, na Lei Federal n 11.445/07, uma referncia regulao que abrange tanto o poder legiferante do titular dos servios quanto o poder regulador. Essa confuso feita pelo legislador federal ocorre porque ele se utiliza de conceito mais abrangente de regulao, como se pode certificar a partir da leitura do Decreto Federal n 6.017/07, regulamentador da Lei Federal n 11.107/05, a Lei de Consrcios Pblicos, no art. 2, caput e inciso XI, nas seguintes palavras:
Art. 2 Para os fins deste Decreto, consideram-se: [...] XI - regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos.
Trata-se realmente de erro de tcnica legislativa, pois deveria utilizar expresses distintas para tratar de coisas distintas. Nada obstante, conquanto a Lei Federal n 11.445/07 tenha feito essa confuso, possvel se distinguir bem as respectivas normas a serem elaboradas. Vale dizer, para as Agncias Reguladoras, os contedos esto dispostos no art. 23, ipsis litteris:
Art. 23. A entidade reguladora editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios, que abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos: I - padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; II - requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; III - as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respectivos prazos; IV - regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso; V - medio, faturamento e cobrana de servios;
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VI - monitoramento dos custos; VII - avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; VIII - plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; IX - subsdios tarifrios e no tarifrios; X - padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; XI - medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento; XII - (VETADO). [destaques nossos]
O dispositivo foi feliz ao utilizar a expresso pelo menos, justamente para informar que o poder regulador, baseado em princpios de direito pblico, permite a produo de normas sobre os mais variados assuntos, desde que elas se enquadrem s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios. Observa-se, assim, que os assuntos das normas arroladas dizem respeito especificamente ao modus operandi, ao aspecto operacional especfico da prestao dos servios, tendo como destinatrio o prprio prestador (com reflexos sobre os usurios). Esse parece ser um nvel adequado porque razovel de atuao das Agncias Reguladoras, sendo digna de encmios a Lei Federal n 11.445/07 por no ferir o princpio da tripartio dos poderes e por bem identificar a legislao e a administrao exercitveis nos servios de saneamento bsico. Um cotejo entre as regras dos Captulos II (Do Exerccio da Titularidade) e V (Da Regulao) permite inferir tudo o que foi contemplado neste trabalho. legislao do titular dos servios, na qualidade de mandante (de proprietrio da coisa pblica), cabe criar os meios e os instrumentos e definir os limites de atuao do Poder Executivo a saber, autorizar a delegao das atividades de organizao, regulao e prestao dos servios (art. 8 da lei), fixar direitos e deveres dos usurios (art. 9, inciso IV), definir as metas a serem atingidas, indicar as hipteses nas quais esses servios podero sofrer interveno ou retomada e instituir os instrumentos de controle dos servios pblicos (art. 11, 2). Ademais, j dentro de um regime administrativo hierrquico, ou em uma relao de supremacia especial sobre um administrado, o Chefe do Poder
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Executivo poderia, em tese, definir o modo de atuao do prestador de servios, estabelecer de que maneira o prestador conseguir atender aos ditames legais, mas, por uma diretriz do Estado brasileiro, essa atividade passou a ser da Agncia Reguladora. No concernente s regras voltadas prestao dos servios, no pode o titular dos servios detalhar na sua lei de poltica pblica de saneamento bsico para alm do que foi disposto na Lei Federal n 11.445/07, ante o carter enumerativo dos assuntos autorizados por esta lei. Tambm no lhe autorizado interferir nos temas de atribuio da Agncia Reguladora, apresentadas em rol exemplificativo, sob pena de violao ao princpio da tripartio dos poderes republicanos o Poder Legislativo faria as vezes do Poder Executivo. O ponto nodal de conflito entre atribuies provavelmente se encontra entre o art. 11, 2, inciso IV e o art. 23, incisos IV e IX, que tratam do aspecto econmico da prestao de servios, em razo da impreciso terminolgica dos textos. Nada obstante, possvel distinguir o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas do regime, estrutura e nveis tarifrios a partir da leitura dos arts. 29 e 30 da Lei Federal n 11.445/07. Assim, cabe lei do titular dos servios definir como ser o regime de custeio, entre as opes dadas pelo art. 29 (preo pblico ou tributo, e, ainda, qual espcie), observando-se as diretrizes definidas no 1 e a autorizao no 2, bem como indicar que parcelas esto includas no sistema adotado (a composio do valor). J Agncia Reguladora cabe definir a estrutura tarifria e as espcies de tarifas, conforme os critrios do art. 30, ipsis litteris:
Art. 30. Observado o disposto no art. 29 desta Lei, a estrutura de remunerao e cobrana dos servios pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores: I - categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; II - padres de uso ou de qualidade requeridos; III - quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente;
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IV - custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas; V - ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e VI - capacidade de pagamento dos consumidores.
Veja-se que, quando o sistema de cobrana for tributrio, no h espao para definio de estrutura e nveis pela Agncia Reguladora, uma vez que se rege o princpio da estrita legalidade tributria, devendo todos os elementos do tributo constarem em lei. Assim, devem ser analisados com esse cuidado os arts. 35 e 36 da Lei Federal n 11.445/07. Quanto ao reajuste e reviso dos valores, ao titular coube dispor em lei a sistemtica, incluindo a matria tributria. Assim, legislao do titular incumbe determinar quanto s matrias dos arts. 37 e 38, caput e incisos, ou seja, acerca do intervalo mnimo ou fixo para a realizao de reajuste tarifrio e da reviso peridica, e das hipteses de realizao de reviso extraordinria. Agncia Reguladora, restrita aos reajustes e revises tarifrias, cabe determinar o procedimento e os prazos; nesse aspecto, deve a Agncia Reguladora definir as pautas de reviso tarifria (art. 38, 1), os prazos para o prestador de servios apresentar os documentos, o formato de tais documentos, os prazos para resposta da agncia e a exigncia ou no de consulta ou audincia pblica para posterior aprovao e fixao da nova tarifa pela Agncia Reguladora embora o Poder Executivo Federal tenha tentado afastar essa atribuio das Agncias Reguladoras pelo veto ao art. 32 , como ocorrer a publicao do valor da tarifa fixada (art. 39) e qual o prazo mnimo de vacncia para aplicao da nova tarifa. Finalmente, no aspecto dos subsdios, o titular deve definir a poltica de subsdios enquanto a Agncia Reguladora deve disciplinar sobre subsdios tarifrios e no tarifrios. A questo no das mais fceis. Primeiramente, dentro da poltica de subsdios, cabe ao titular definir quais sero as formas de subsdios a serem utilizados, conforme classificao trazida pelo art. 31 da Lei Federal n 11.445/07, nos seguintes termos:
Art. 31. Os subsdios necessrios ao atendimento de usurios e localidades de baixa renda sero, dependendo das caractersticas dos beneficirios e da origem dos recursos:
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I - diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando destinados ao prestador dos servios; II - tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou fiscais, quando decorrerem da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes; III - internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e de prestao regional.
Em relao a essas classificaes, cabe tecer alguma crtica quanto possibilidade de se estabelecer correlaes entre elas. Vale dizer, os subsdios tarifrios, por em regra diferenarem certos usurios, normalmente os residenciais de baixa renda, em detrimento dos demais onerados, sempre sero diretos, na terminologia da lei; e, por conseguinte, os subsdios indiretos, naturalmente externos atividade do prestador de servios, somente podero ser oriundos de fontes oramentrias, portanto, sempre fiscais. Ressalte-se que, em ambos os casos, o inverso no vlido. Nada obstante, adotada a poltica de subsdios pelo titular dos servios, a competncia das Agncias Reguladoras pode ser resumida na seguinte concluso de Mrio Augusto Parente Monteiro54: Dessa forma, compete a Agncia Reguladora, portanto, assegurar a consistncia da poltica de subsdios aos objetivos de longo prazo do setor de saneamento. Deve a Agncia Reguladora, pelo controle da forma de aplicao dos subsdios, cuidar do equilbrio econmico-financeiro dos contratos assim como da modicidade tarifria. Outro tema conflitante de grande relevncia o referente definio de infraes e aplicao de penalidades. Acompanhando o raciocnio desenvolvido neste captulo, caberia ao titular dos servios, seja mediante instrumento legal (dentro da prpria lei de poltica pblica de saneamento bsico), mas especialmente com previso nos termos do contrato de delegao, trazer as espcies de penalidades aplicveis advertncia, multa, etc. , e, de forma genrica, apontar os regramentos mnimos de interao entre as infraes e as penalidades, como, por exemplo, a
54 Poltica de subsdios no setor de saneamento bsico: rompendo o paradigma dos subsdios cruzados. In GALVO JUNIOR, Alceu de Castro; XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008, p. 328-329.
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aplicao de multa por reiterao de infrao punvel com advertncia, a previso de nveis de multa em razo da gravidade e de agravantes ou atenuantes. Agncia Reguladora competiria normatizar as situaes qualificveis como infraes, indicando as respectivas penalidades a que estariam sujeitas, bem como definir o procedimento de fiscalizao e de aplicao das penalidades quando verificada a infrao s leis, ao contrato e normatizao.
Consideraes Finais
Em apertada sntese, buscou-se fundamentar a tese de que o poder regulador um meio constitucional e legal que possibilita a normatizao pelas Agncias Reguladoras, fundado no por delegao legislativa, mas pela relao de supremacia em que se encontra a Administrao Pblica sobre o universo de delegatrios de servios pblicos. A normatizao das Agncias Reguladoras no se confunde com a regulamentao realizada pelo Chefe do Poder Executivo, pois esta tem determinao constitucional e subalterna lei, enquanto aquela decorre de princpio de direito pblico inerente aos prprios instrumentos pactuados de delegao dos servios pblicos, necessitando-se de lei apenas para definir a entidade responsvel pela elaborao (no caso, a Agncia Reguladora). Os caracteres de generalidade e abstrao de sua normatizao tm lastro nos princpios da impessoalidade administrativa e da isonomia entre prestadores de servios. Outrossim, a Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico, em que pese algumas impropriedades, merece especial destaque pela garantia da primazia da atuao das Agncias Reguladoras em todos os servios pblicos de saneamento bsico, prestados pelo prprio titular dos servios ou por este delegados, mediante contrato de programa ou de concesso, bem como pelo adequado tratamento das atribuies normativas do titular dos servios e da Agncia Reguladora. No se pretendeu esgotar o tema acerca do poder regulador ou do poder normativo da regulao, nem dar a palavra final sobre a questo, mas reaquecer a discusso com novas idias e fundamentos a favor da normatizao das Agncias Reguladoras.
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Referncias
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A REGULAO E A NORMATIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO INTERDEPENDENTES

Alessandra Ourique de Carvalho
Advogada formada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, com especializao em Direito Processual Civil pela PUC/ SP. Scia de Rubens Naves, Santos Jr, Hesketh Escritrios Associados de Advocacia.
Introduo
Os servios de saneamento bsico interdependentes so aqueles em que h a execuo de atividades integradas e dependentes entre si por mais de um prestador, nas distintas fases de seu ciclo completo, dependendo os prestadores um do outro para a consecuo de seus objetivos finais. Especialmente nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, a existncia de prestadores diversos tem sido muito comum, sobretudo em razo da disponibilidade, ou no, de recursos hdricos na regio atendida. Pela ausncia de normas especficas e diante de suas peculiaridades prprias, as relaes estabelecidas entre os diversos prestadores de um nico servio sempre se demonstraram conflituosas nos ltimos tempos, seja no tocante ao aspecto tcnico, seja no comercial. A Lei n 11.445/07, que estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento bsico, alm de trazer positivado o conceito de servios interdependentes, deu um passo importante na soluo dos conflitos entre os diversos prestadores, estabelecendo, em seu art. 12, caput, a obrigatoriedade de contrato entre eles e a existncia de entidade nica de regulao. Trata-se, sem dvida, de um avano, mas o desafio maior ser fazer valer esta nova imposio legal, bem como implantar a regulao e a normatizao atinentes a estas relaes, o que ser objeto central deste captulo.
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A Essencialidade e a Continuidade dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico

A preocupao atinente aos servios interdependentes visa garantir, primordialmente, a continuidade de um servio essencial. No outra a razo pela qual as relaes entre diversos prestadores de um mesmo servio pblico, posto disposio da populao, merecem ateno redobrada. Conforme definio de Celso Antnio de Mello, servio pblico
toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhes faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.1
Segundo outra definio, de Hely Lopes Meirelles, servio pblico todo aquele prestado pela administrao, ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado2. Indiscutivelmente, os servios de saneamento bsico so essenciais e indispensveis s necessidades inadiveis da comunidade, sendo um dos servios pblicos que mais contribuem para a melhoria da qualidade de vida da populao e para a sade pblica de um modo geral, podendo ser considerado, inclusive, o mais essencial de todos os servios pblicos. A continuidade dos servios pblicos consiste, portanto, na impossibilidade de sua interrupo e sua obrigatoriedade decorre, pois, da essencialidade e da indispensabilidade dos servios para a preservao da vida humana.
1 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. 2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Editora Malheiros: 2002, p. 320.
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A Atividade Regulatria dos Servios Interdependentes

A primeira inovao trazida pela Lei n 11.445/07 para os servios interdependentes, como j dito, foi a obrigatoriedade de entidade nica de regulao para todos os prestadores (logo, uniformidade da atividade regulatria). Como estabelecido no 1o do art. 12 da Lei n 11.445/07:
A entidade de regulao definir, pelo menos: I - as normas tcnicas relativas qualidade, quantidade e regularidade dos servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos; II - as normas econmicas e financeiras relativas s tarifas, aos subsdios e aos pagamentos por servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos; III - a garantia de pagamento de servios prestados entre os diferentes prestadores dos servios; IV - os mecanismos de pagamento de diferenas relativas a inadimplemento dos usurios, perdas comerciais e fsicas e outros crditos devidos, quando for o caso; V - o sistema contbil especfico para os prestadores que atuem em mais de um Municpio.
As normas tcnicas estabelecero, de forma detalhada, os nveis de atendimento em relao aos usurios assim como em relao aos diversos prestadores entre si (qualidade da gua, cobertura, perdas, suspenso dos servios, etc.). Quanto s normas econmicas e s garantias de pagamento, restou entidade reguladora a definio de mecanismos de implantao e execuo. A inadimplncia entre prestadores uma situao muito delicada a ser administrada, justamente pela absoluta impossibilidade de interrupo do fornecimento. Alm disso, o sistema contbil para prestadores que atuem em mais de um Municpio ser diferenciado, de modo a garantir a alocao de receitas e despesas, separadamente, propiciando o acompanhamento do prestador e a fiscalizao do regulador.
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Ressalte-se que a individualizao da contabilidade representa garantia tanto para o prestador como para o titular, pois a forma mais transparente de apurao e visualizao de todos os investimentos realizados pelo prestador, que, ao final da concesso, tero sido ou no amortizados e, por conseguinte, sero passveis ou no de indenizao. Portanto, o ente regulador tem a rdua tarefa de criar e detalhar mecanismos que dem efetividade aos preceitos trazidos pela Lei n 11.445/07, notadamente no concernente aos servios interdependentes. Importante ponderar, contudo, que a primeira dificuldade a ser enfrentada reside na eleio do ente regulador dos servios. Regies em conflito, como as regies metropolitanas, tm maior dificuldade na implantao da atividade regulatria. Explica-se: como o titular quem define o ente regulador, numa regio onde a titularidade no se encontra definida3, resta prejudicada a atividade regulatria antes mesmo da eleio do ente e, por conseqncia, a normatizao e a fiscalizao almejada. Alm disso, quando os servios so prestados por empresas ou entidades vinculadas a entes federativos diversos, a eleio do ente regulador tambm se torna difcil. Mesmo superada a etapa de definio do ente, a segunda dificuldade, igualmente desafiadora, ser a concepo de mecanismos eficazes para fazer cumprir as normas atinentes prestao dos servios, especialmente a dos interdependentes. Mencione-se, ainda, um terceiro obstculo, qual seja, em um contexto de interdependncia, nem sempre h apenas uma diversidade de prestadores, mas tambm de entes reguladores previamente estabelecidos, cada qual responsvel por sua respectiva regio.
3 Esclarea-se que, ao contrrio do que ocorre com outros servios pblicos, a Constituio Federal vigente no estabeleceu de forma expressa a competncia para os servios de saneamento bsico. a partir de uma interpretao dos dispositivos constitucionais que a titularidade dos servios de saneamento bsico deve ser definida. Como regra geral, a titularidade tem sido atribuda ao Municpio, sob o fundamento de que o saneamento bsico , predominantemente, um servio de interesse local (conforme art. 30, V, da Constituio Federal). Contudo, com o surgimento de Regies Metropolitanas, Microrregies e Aglomerados Urbanos, parte da doutrina passou a sustentar que, neste caso, no pode ser considerado um interesse meramente local, j que, em razo das inmeras peculiaridades e da patente integrao geogrfica e operacional de sistemas, deveriam ser considerados de interesse comum, e a titularidade atribuda ao Estado (conforme art. 25, 3, da Constituio Federal).
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Veja-se a situao em que, por exemplo, um prestador (companhia estadual) capte e trate a gua e, alm de distribu-la diretamente em alguns Municpios, apenas a fornea, aps tratada, a uma determinada Prefeitura, para que esta, ento, por meio de uma autarquia, sociedade de economia mista ou at mesmo um particular, a distribua populao, colete e afaste os esgotos produzidos (encaminhando-o, para tratamento e despejo final, a um terceiro ou o fazendo diretamente). Se cada prestador j tiver um regulador constitudo, evidente que a eleio de um nico ente, tal como exige a lei, poder se tornar tarefa um pouco mais tormentosa. preciso considerar que o esprito da lei, ao estabelecer a uniformidade de regulao para servios interligados, no foi o de dificultar as relaes, muito pelo contrrio, foi o de facilitar o entendimento entre as partes envolvidas. Nessa linha, pelo exemplo ora exposto, se cada prestador estiver subordinado a entes reguladores distintos, no parece o melhor encaminhamento da discusso a criao de uma terceira estrutura, uma nova entidade reguladora criada apenas para atender quela relao. Ademais, preciso levar em considerao a hiptese em que determinado prestador atue em outras localidades, o que no apenas refora a importncia da uniformidade de regulao, mas tambm sugere a eleio do mesmo ente regulador do prestador inserido no contexto da prestao regionalizada. Portanto, o grande desafio no reside apenas na concepo e implantao de solues s situaes de interdependncia, mas ao prprio reconhecimento da entidade reguladora e fiscalizadora dos servios.
Os Contratos entre os Prestadores de um mesmo Servio

As relaes entre os diversos prestadores de um mesmo servio, alm de reclamar a atuao de entidade nica de regulao, passaro a ser, necessariamente, reguladas por contrato. Contratos no apenas para formalizar a relao entre o Poder Concedente e o prestador, mas tambm para a relao entre todos os prestadores interdependentes.
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Especificamente nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, como se sabe, opera-se o ciclo completo dos servios por meio da execuo de diversas fases (captao de gua bruta, aduo, tratamento, reservao e distribuio de gua, coleta, afastamento, tratamento e disposio final de esgotos). A possibilidade de fragmentao deste servio, por meio da atuao de mltiplos prestadores de forma orquestrada, por vezes foi questionada, alm de ter sido motivo de preocupao constante a falta de mecanismos adequados para regular as relaes estabelecidas entre os diversos prestadores. Conforme ponderado pelo Prof. Alar Caff Alves4:
Em determinadas circunstncias, a discriminao de subsistemas de saneamento bsico pode ser delineada de modo adequado, jurdica e tecnicamente, especialmente no que se refere a realidades urbanas menos complexas. Os subsistemas integrados na mesma pessoa jurdica de direito pblico no oferecem problemas maiores do que aqueles relacionados com a coordenao administrativa e tcnica que eles requerem. A questo torna-se difcil de se equacionar, no s do ponto de vista tcnico-administrativo e econmico-financeiro, mas tambm jurdico-institucional, quando os subsistemas se distribuem por pessoas jurdicas poltico-administrativas diferentes e de abrangncias territoriais distintas. Essa problemtica torna-se bastante intensa na prestao de servios de saneamento ambiental em regies metropolitanas.
J h algum tempo reclamava-se a concepo de mecanismos eficientes articulao dos diversos servios interdependentes, pois, ainda que, sob o aspecto tcnico, possam ser fragmentados, sob a tica da prestao completa ao usurio final so totalmente dependentes e indissociveis. Isso quer dizer que, para se receber a prestao adequada, todos os prestadores da mesma cadeia devem cumprir, satisfatoriamente, suas obrigaes. A falta cometida por qualquer um deles suficiente para que o servio reste totalmente prejudicado ou, no mnimo, potencialmente afetado.
4 ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico Concesses, permisses e convnios pblicos. So Paulo: Edipro Edies Profissionais Ltda., 1998, p. 115.
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Voltando especificamente aos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, cuja dependncia muito evidente, na hiptese de um nico prestador deixar de honrar suas obrigaes, certamente os demais sero afetados, podendo, ao final, at mesmo acarretar a impossibilidade de sua prestao. Existem regies nas quais uma parte dos servios prestada por determinado ente (prestao dos servios de captao de gua bruta, aduo e tratamento, por exemplo) e outra, ou outras, prestadas por um ou mais executores distintos (por exemplo, servios de distribuio de gua, coleta, afastamento e despejo final de esgotos). Questes de ordem tcnica costumam ensejar controvrsias freqentes (medio, perdas, etc.), mas o maior dos problemas decorre, sem dvida, da tarifa fixada por cada um deles e da inadimplncia de um ou mais prestadores interdependentes em relao a outro (ou outros). O prestador responsvel pela arrecadao da totalidade das receitas pagas pelo usurio, muitas vezes, recebe dos usurios, mas no efetua o pagamento devido a um ou mais prestadores. Nesses casos, diferentemente do ocorrido, quando a inadimplncia do usurio, na maioria das vezes no h como proceder suspenso do servio, no apenas pela sua essencialidade, mas tambm porque a populao seria injustamente afetada, na medida em que honrara o pagamento devido ao ente inadimplente. A inadimplncia reiterada de um prestador em relao ao outro, portanto, pode desencadear um processo de deteriorao gradual do sistema, a suspenso de investimentos necessrios e at mesmo o colapso total dos servios, em face de escassez de recursos que o viabilizem. Um dos mecanismos para combater este problema veio estabelecido no caput do art. 12 da Lei n 11.445/07 e previu que:
Nos servios pblicos de saneamento bsico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, a relao entre elas dever ser regulada por contrato e haver entidade nica encarregada das funes de regulao e de fiscalizao.
A lei inovou, portanto, e como j dito, ao estabelecer a obrigatorie93
dade de contrato entre todos os prestadores inseridos neste contexto de interdependncia, alm, claro, de impor a entidade nica de regulao. No tocante formalizao da relao entre as partes envolvidas, conforme estabeleceu o 2o do art. 12, o contrato a ser celebrado entre os prestadores de servios a que se refere o caput deste artigo dever conter clusulas que estabeleam pelo menos:
I - as atividades ou insumos contratados; II - as condies e garantias recprocas de fornecimento e de acesso s atividades ou insumos; III - o prazo de vigncia, compatvel com as necessidades de amortizao de investimentos, e as hipteses de sua prorrogao; IV - os procedimentos para a implantao, ampliao, melhoria e gesto operacional das atividades; V - as regras para a fixao, o reajuste e a reviso das taxas, tarifas e outros preos pblicos aplicveis ao contrato; VI - as condies e garantias de pagamento; VII - os direitos e deveres sub-rogados ou os que autorizam a sub-rogao; VIII - as hipteses de extino, inadmitida a alterao e a resciso administrativas unilaterais; IX - as penalidades a que esto sujeitas as partes em caso de inadimplemento; X - a designao do rgo ou entidade responsvel pela regulao e fiscalizao das atividades ou insumos contratados.
Em sntese, as principais estipulaes dos contratos entre os prestadores buscam garantir o devido acesso aos servios, os procedimentos necessrios sua execuo, as regras de fixao e reviso de tarifas, as diretrizes quanto ao pagamento, as hipteses de resciso e penalidades, bem como a eleio do ente regulador nico. As condies gerais da prestao, portanto, devem constar do contrato, preferencialmente, da forma mais detalhada possvel, o que propiciar maior segurana s partes. recomendvel, mas no obrigatrio, que o ente regulador participe da concepo do instrumento, de modo a compatibiliz-lo com sua normatizao (indicadores, penalidades, etc.), podendo, inclusive, figurar no contrato, atestando as disposies pactuadas.
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Igualmente ao que ocorre com a eleio do ente regulador, em regies de conflito, torna-se mais dificultosa a negociao das disposies contratuais, podendo nem mesmo chegar a um consenso das partes. O ente regulador, quando eleito e reconhecido pelas partes, tem um papel importantssimo nesse contexto, no apenas pela normatizao e estabelecimento de referenciais relacionados, mas tambm pela mediao das negociaes. No tocante ao pagamento em si, a Lei n 11.445/07 deu um passo frente, antecipando um mecanismo operacional, previsto no 3o do prprio art. 12, o qual estabelece a obrigao do contratante de destacar, nos documentos de cobrana aos usurios, o valor da remunerao dos servios prestados pelo contratado e de realizar a respectiva arrecadao e entrega dos valores arrecadados. Alm disso, o 4o previu o seguinte:
No caso de execuo mediante concesso de atividades interdependentes a que se refere o caput deste artigo, devero constar do correspondente edital de licitao as regras e os valores das tarifas e outros preos pblicos a serem pagos aos demais prestadores, bem como a obrigao e a forma de pagamento.
Previu a lei, portanto, um inteligente mecanismo de garantia de pagamento a todos os prestadores, objetivando coibir a recorrente inadimplncia que tem se mostrado malfica para os servios. Ocorre que o destaque na conta aos usurios, por si s, no suficiente garantia do pagamento. Deve haver o adequado direcionamento das receitas aos respectivos prestadores. Os sistemas de transferncia direta dos valores, pelos bancos arrecadadores, aos seus respectivos destinatrios, sero fundamentais consecuo da finalidade maior idealizada pelo legislador, qual seja, o efetivo recebimento. Sem dvida, este novo mecanismo operacional de arrecadao poder, na prtica, evitar arrecadao do valor pago pelo usurio pelo servio como um todo por um nico prestador, sem o devido pagamento a outro (ou outros).
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Alm de definir a forma de operacionalizar este recurso para as partes envolvidas, e contar com o auxlio de terceiros (bancos, ente regulador, etc.), ser necessrio referendar o gestor dos valores inadimplidos pelos usurios, ou seja, o responsvel pela cobrana e recebimento das quantias inadimplidas, cujo total pertence a diversos prestadores, no apenas a um deles. Nestas situaes, o mesmo prestador que arrecada e tem relao direta estabelecida com o usurio quem costuma assumir a funo. Contudo, importante se definir, seja pelo contrato, seja pelas normas editadas pelo regulador, quais os procedimentos devem ser observados para cobrana e repasse desses valores inadimplidos. O novo mecanismo de arrecadao depende, ainda, do cumprimento dos usurios e de uma poltica para regular a conduta de determinado prestador que venha a recusar implement-lo. A dificuldade no reside apenas no cumprimento do preceito legal, na proporo em que diversas medidas poderiam ser adotadas para fazer valer a eficcia da norma, mas aos problemas que, na prtica, possam complicar sua execuo. Por fim, diga-se que os contratos firmados anteriormente Lei n 11.445/07 continuam vlidos at o advento do termo final. Percebe-se claramente nesta situao a importncia da uniformidade de regulao assim como a formalizao de contrato entre todos os prestadores, justamente para a definio de uma poltica tarifria e de um plano de expanso e investimentos uniforme, discutido e acordado entre os envolvidos, porque, em ltima anlise, o valor pago pelo usurio, mesmo tendo em mente o princpio da modicidade tarifria, deve ser suficiente ao custeio de cada uma das atividades envolvidas.
Concluso
A Lei n 11.445/07 inovou ao tratar dos servios interdependentes, demonstrando um cuidado mais do que oportuno para estas relaes historicamente conflituosas. A Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico fez sua parte ao estabelecer a obrigatoriedade de contrato entre os prestadores inseridos
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numa situao de interdependncia, bem como ao condicionar todas as partes entidade nica de regulao. Resta o desafio de fazer valer a determinao legal, criando mecanismos para promover a efetiva articulao das diversas atividades interligadas e, igualmente, a articulao de responsabilidades dos diferentes agentes envolvidos. Conforme abordado neste captulo, a eleio e a atuao de entidade nica de regulao podero ensejar controvrsias, assim como as disposies contratuais para formalizar as relaes entre os prestadores envolvidos. Os mecanismos operacionais criados com a finalidade de garantir o pagamento a todos os prestadores merece detalhamento, de modo a garantir sua efetiva implantao. preciso haver, acima de tudo, um grande esforo dos envolvidos para alcanar a segurana jurdica adequada. Assim, mesmo diante de alguns entraves, um passo importante j foi dado, com o devido detalhamento dos direitos e dos deveres de todos os envolvidos, assim como com a concepo de meios visando reduo das incertezas at ento vivenciadas no setor, cujas conseqncias acabam sendo suportadas, no final, pelo usurio.
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A REGULAMENTAO DA PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE DRENAGEM E MANEJO DAS GUAS PLUVIAIS URBANAS
Ricardo Pinto Pinheiro
Engenheiro Eletricista, M. Sc. em Sistemas Eltricos de Potncia, Diretor Presidente da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa) e Diretor da Associao Brasileira de Agncias Reguladora (ABAR).
Introduo
Antes de entrar nas consideraes sobre a regulamentao da prestao de servios pblicos de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, objeto deste captulo, importante mencionar a necessidade de que essa iniciativa seja feita concomitante com uma estruturao institucional para fortalecer a governana de toda a cadeia administrativa. Em outras palavras, uma adequada robustez dos responsveis pela poltica e planejamento, pela regulao1 e pela execuo propriamente dita dos servios. Sem a definio dos responsveis pela prestao dos servios, estruturados e com pessoal especializado, a regulao perde o sentido. A regulao um instrumento de gesto, porm no pode substitu-la, sob pena de perder sua natureza e finalidade. Em drenagem isso particularmente importante, porque a sua execuo est ou estava muito difusa na Administrao Pblica brasileira at o advento da Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Pode-se dizer que no existe experincia adequada na gesto da drenagem em bases sustentveis e os servios so de baixa qualidade, com raras excees. Sempre relegado, conta com um elevado passivo de obras de macro e microdrenagem pluvial por fazer, pelo Brasil afora. No foram outras as motivaes da lei federal ao transformar este componente do saneamento bsico em um novo servio pblico. Alm
1 Regulao aqui compreende basicamente as atividades de regulamentao, fiscalizao e ouvidoria.
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disso, integrando-a aos demais servios de saneamento bsico, busca modernizar e dinamizar todas as atividades relacionadas com a gua: o abastecimento de gua potvel e o esgotamento sanitrio, a limpeza urbana e o manejo dos resduos slidos e a drenagem e o manejo das guas pluviais urbanas. Como existem poucas experincias no Brasil, de estruturao do setor de drenagem, a iniciativa da ABAR louvvel e chega num momento em que os Municpios esto voltados para o tema. A concentrao urbana, cada vez mais crescente, no deixa dvidas em relao necessidade desse caminho o quanto antes possvel. Ademais, releva considerar que foi no Plano Diretor de Drenagem Urbana do Distrito Federal (PDDU-DF)2, coordenado tecnicamente pela Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do DF (Adasa) e pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital (Novacap), concludo no incio de 2009, que se buscou a inspirao para os elementos mais importantes a serem considerados na regulamentao da prestao dos servios pblicos de drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, aqui mencionados. A regulao um excelente instrumento de gesto, porm no pode substitu-la, sob pena de perder sua natureza e finalidade. Quanto gesto da drenagem, pode-se afirmar que no Brasil no existe experincia adequada. neste contexto de oportunidade que se entende a iniciativa da ABAR de colocar em discusso a regulamentao dos servios pblicos de drenagem.
A Legislao
A Legislao Federal. As diretrizes nacionais para o saneamento bsico so recentes e foram estabelecidas pela Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007.
2 O PDDU-DF foi desenvolvido no mbito do Programa Saneamento Bsico, acordo de emprstimo n 1.288/BR, financiado pelo Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID).
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A REGULAMENTAO DA PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE DRENAGEM
O Captulo I desta lei trata dos princpios fundamentais, com destaque para o art. 3 na definio do saneamento bsico como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Como drenagem e manejo das guas pluviais urbanas entendem-se: o conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes de operao de drenagem urbana das guas pluviais de transporte, infiltrao induzida, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas. Ainda nesse captulo, o art. 4 define que os recursos hdricos no fazem parte do saneamento, mas esto sujeitos s outorgas de direito de uso, nos termos da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, de seus regulamentos e das legislaes estaduais e municipais. Os Captulos II e III tratam do exerccio da titularidade e da prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico, enquanto o Captulo IV trata do planejamento, com destaque para o art. 19 em que a prestao dos servios observar um plano, no qual abranger no mnimo:
I diagnstico e situao de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores de sade epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; II objetivos e metas de curto, mdio e longo prazo para a universalizao, admitidas solues graduais e programas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com os planos governamentais, identificando possveis fontes de financiamento; IV aes para emergncias e contingncias; V mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia das aes programadas.
Ainda nesse mesmo artigo, destacam-se seus pargrafos, que assim estabelecem:
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3 Os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos; 4 Os planos de saneamento bsico sero revistos periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, anteriormente elaborao do Plano Plurianual; 5 Ser assegurada ampla divulgao das propostas dos planos de saneamento bsico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas.
No Captulo V, dedicado integralmente regulao, so estabelecidos: os princpios, os objetivos, os principais aspectos das normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social da prestao dos servios, a obrigatoriedade do fornecimento de informaes por parte dos prestadores de servios, a publicidade dos relatrios, estudos, decises e instrumentos da regulao e da fiscalizao e os direitos dos usurios. O Captulo VI trata dos aspectos econmicos e sociais dos servios, em especial quanto a: sustentabilidade econmico-financeira assegurada, fatores a serem considerados na estrutura de remunerao, subsdios aos usurios de baixa renda, a cobrana pelos servios de drenagem com base nos percentuais de impermeabilizao, por lote urbano e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva (art. 36). Os Captulos VII e VIII tratam da qualidade e regularidade, do licenciamento ambiental e do controle social dos servios, enquanto o Captulo IX das diretrizes, objetivos e alocao de recursos da Poltica Federal de Saneamento Bsico, da definio do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) e do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa). Em especial, o art. 48, inciso X, define que a diretriz adotar a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes. No Anexo A consta um resumo das legislaes federal, estadual e municipal relacionadas com a drenagem. A Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, inclui um marco federal de drenagem urbana, com as suas principais diretrizes.
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A Legislao do Distrito Federal. Em dezembro de 2008, com a promulgao da Lei n 4.285, de 26 de dezembro de 2008, alteraram-se as diretrizes do Distrito Federal relativas aos servios pblicos de saneamento bsico, de modo a compatibiliz-las com as diretrizes federais e com a organizao dos servios no DF. Neste sentido, destacam-se duas medidas, por suas relevncias: a) a ampliao de competncias da Adasa, de regular os servios; b) a definio dos novos prestadores dos servios. Assim, a Adasa no s mudou de nome como ampliou suas atribuies para tornar-se a primeira agncia brasileira a regular o bem pblico gua e os servios pblicos de energia, bem como os servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, de limpeza e manejo de resduos slidos e de drenagem pluvial urbana, tal como definido na lei federal. No cenrio anterior, de 2004 a 2008, a Adasa regulava o bem pblico gua e somente os servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. No caso especfico da regulao do uso do bem pblico gua, continua com a responsabilidade pela emisso de outorgas de direito de uso de recursos hdricos, tanto para captao quanto para lanamentos. Regular, como citado, compreende as atividades de regulamentar e fiscalizar os servios. A Adasa segue sendo uma autarquia dotada de regime especial e personalidade jurdica de direito pblico, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira, em que a regulamentao sob sua responsabilidade passa pela edio de normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social da prestao dos servios. No referente prestao dos servios, conforme definido, os servios pblicos de drenagem so concedidos Novacap, empresa pblica de direito privado, vinculada Secretaria de Estado de Obras do Governo do Distrito Federal, pelo prazo de trinta anos, podendo ser renovada por mais vinte anos. O Contrato de Concesso definir os direitos e as obrigaes da concesso. A Novacap j tinha as responsabilidades de avaliao, fiscalizao e manuteno dos projetos de drenagem urbana no Distrito Federal. Alm
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disso, como estes projetos interferem no meio ambiente e nos recursos hdricos, esto sujeitos s licenas ambientais concedidas pelo Instituto Braslia Ambiental (Ibram) e emisso de atos de outorga de uso dos recursos hdricos, pela Adasa. Como previsto na lei federal, a Lei Distrital n 4.285/08, estabelece que haja cobrana pelos servios de drenagem e que tal cobrana leve em conta, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilizao e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva, e considere, dentre outros: o nvel de renda da populao atendida, as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edificadas e a rea de drenagem efetivada no caso de construo concluda, avaliada segundo padres tcnicos estabelecidos pela Adasa. O PDDU-DF procedeu a um diagnstico institucional da gesto do sistema de drenagem urbana atual e apresentou uma lista dos aspectos limitantes, os quais esto sendo considerados pela administrao. Um desses aspectos a falta de norma preventiva para que novos empreendimentos no produzam impactos sobre os escoamentos superficiais existentes. A Adasa, at ento, busca preencher esta lacuna com o uso do instrumento de outorga de uso dos recursos hdricos. Entretanto, foroso reconhecer a insuficincia deste instrumento para os fins pretendidos. Assim, a Adasa entende que Braslia conta com um marco regulatrio de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas no Distrito Federal, mas que seus atores ainda necessitam de instrumentalizao. A estratgia proposta para o DF, bem como a troca de experincias com outras unidades da federao, contribuir para isso. A Lei Distrital n 4.285, de 26 de dezembro de 2008, o marco da drenagem urbana no Distrito Federal, com a definio dos principais atores: o Governo na definio das polticas e do planejamento, a Novacap na sua execuo e a Adasa na regulao e fiscalizao da sua implementao. Os servios pblicos de drenagem no DF so concessionados.
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Gesto e Regulamentao
A seguir so apresentadas as principais estratgias de gesto para o controle do escoamento pluvial, particularmente as alternativas dos modelos de financiamento, bem como a construo do sinal econmico adequado para a prestao eficiente do servio. As experincias internacionais e nacionais de gesto dividem-se em medidas de controle externo cidade (em nvel da bacia, impulsionado pelo Estado ou Federao), e medidas de controle interno cidade (em nvel local impulsionado pelo Municpio).
Experincias de gesto do escoamento tipo externo cidade

Estados Unidos. Na dcada de 1990, a Environment Protection Agency (EPA) comeou a aplicar os objetivos do Clean Water Act (CWA), de 1972, para a drenagem urbana mediante regulamentao da disposio de efluentes nos corpos receptores por meio de um programa de licenciamento conhecido como National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES). A fase I do NPDES, publicada em 1990, foi dirigida s fontes de poluio originrias de mdios e grandes sistemas de drenagem tipo separador absoluto em cidades ou condados com mais de 100 mil habitantes, alm de 11 categorias de atividades industriais, as quais incluram atividades de construo com reas maiores que 2 ha. A fase II do NPDES, publicada em 1999, foi alm, e exigiu o licenciamento para sistemas de drenagem tipo separador absoluto3 de pequenas cidades e atividades de construo com reas entre 0,4 e 2 ha (EPA, 1993a). Para alcanar os objetivos da fase II do NPDES e de outros programas, os Estados, via departamentos estaduais de proteo ambiental, tm desenvolvido guias tcnicos de orientao, no regulatrios, para apoiar as jurisdies locais no estabelecimento das regulaes e auxiliar os empreendedores e a comunidade a cumpri-las4. A implementao e a administrao do NPDES nos Estados que no possuem departamentos de proteo ambiental so feitas pela EPA.
3 Quando as redes de coleta de esgoto e de guas pluviais so independentes. 4 State of Minnesota, 2005, State of Georgia, 2001 e State of Connecticut, 2004.
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Frana. A experincia francesa quanto ao controle externo cidade realizada atravs do comit de bacia, por meio da definio de padres e de metas. Brasil. Os principais instrumentos definidos na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, criada pela Lei n 9.433/97, so: a) os planos; b) o enquadramento dos rios em classes; c) a outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; d) o sistema de informaes; e) a cobrana pelo uso da gua. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos o rgo deliberativo do setor em nvel nacional. A lei tambm estabelece que o mecanismo de gesto descentralizada se faa por meio do comit de bacia com o apoio de uma agncia executiva, em fase de estruturao, nos nveis federal e estadual. Os destaques vo para os Comits de Bacias dos Rios Jundia, Capivari e Piracicaba (CCJ) e do Rio Paraba do Sul, que j instituram a cobrana pelo uso da gua. As questes de drenagem do tipo externo s cidades devero ser resolvidas ao nvel dos comits de bacias. O Brasil adotou o modelo semelhante ao da Frana.
Experincias de gesto e regulamentao do escoamento tipo interno cidade

O controle interno s cidades tem sido realizado por medidas legais para as reas de expanso ou novas construes atravs da manuteno da vazo preexistente, definida na legislao de cada cidade no plano de controle de cada sub-bacia urbana com medidas de controle estruturais e preventivas. O papel da regulao aqui o de fazer com que o poder pblico municipal induza a prticas de drenagem urbana que sejam sustentveis no tempo. Este processo pode ser realizado por meio de legislao do tipo comand and control que exige condies mnimas de implantao e prticas que sejam sustentveis, mediante incentivos econmicos ou no.
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Historicamente, observa-se que as medidas de regulao para atender s fases citadas no Quadro 1 ocorreram como apresentado no Quadro 2. Inicialmente o principal problema eram as freqentes inundaes devido ao evidente efeito da impermeabilizao e canalizao. Para evitar que as inundaes continuassem a ocorrer, as cidades passaram a exigir (via legislao) que a vazo mxima de cada novo empreendimento fosse inferior ou igual vazo de pr-desenvolvimento. Quadro 1 Fases da drenagem urbana em pases desenvolvidos
Fases Ate 1970 1970 a 1990 1990...... Principal Medida Canalizao Amortecimento para reduo da vazo de pico Infiltrao, reduo e tratamento do volume Conceito Transferncia de impacto Corretiva da urbanizao Sustentvel nos novos empreendimentos
Esta nfase variou com a magnitude do empreendimento e os mecanismos legais adotados. Na Austrlia a nfase ocorreu em nvel de lote, enquanto nos Estados Unidos a nfase foi na regulao de empreendimentos. Na avaliao das medidas propostas, observou-se que os outros impactos decorrentes da urbanizao no eram controlados (qualidade da gua pluvial e a eroso), pois o controle do pico no garantia o controle da qualidade da gua e a reduo da eroso. Observou-se tambm que estes impactos ocorrem em virtude das chuvas freqentes e no necessariamente das extremas. As legislaes mais recentes impem critrios para este controle. Quadro 2 Processos de regulamentao da drenagem urbana
Parmetro de regulao Controle de pico (Qp) Idem anterior + controle da qualidade da gua (Qa) e da eroso (E) Idem anterior + desenvolvimento de baixo impacto Metas Manter a vazo mxima de pr-desenvolvimento Idem anterior + reduo da carga da gua pluvial (aproximadamente 80%) + controle da eroso pluvial Idem anterior + mecanismos de incentivo para o desenvolvimento sustentvel
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As regulamentaes mais atuais buscam uma soluo ambientalmente sustentvel para os novos empreendimentos, seja em nvel de lote ou loteamento. Para atingir este objetivo, necessrio o gerenciamento integrado da infra-estrutura urbana, iniciando-se pela definio da ocupao do espao com preservao das funes naturais como a infiltrao, evapotranspirao e a rede natural de escoamento. Contudo, os servios de drenagem pluvial e gesto de resduos slidos, incluindo a limpeza pblica, devem ser tambm integrados para reduzir os impactos qualitativos sobre os corpos hdricos receptores, em decorrncia do carreamento de resduos e sedimentos. Das experincias de gesto e regulamentao mais recentes na drenagem urbana, no basta limitar a vazo do lote ou empreendimento ao valor de pr-desenvolvimento. Alm de preservar as funes naturais como a infiltrao, necessrio o gerenciamento integrado, de modo a garantir a qualidade da gua e reduzir a capacidade de eroso e assoreamento dos escoamentos superficiais.
Sntese das tendncias da regulamentao

Cinco grandes grupos de metas tm sido selecionados, relacionadas com as fontes de impactos. Como mencionado anteriormente, o objetivo principal reproduzir a hidrologia da pr-ocupao da bacia mediante controle de todo espectro de freqncia dos eventos de chuva. Tal espectro dividido em cinco zonas, baseadas em suas freqncias de ocorrncia. So elas: a) recarga do aqfero; b) qualidade da gua; c) proteo dos rios (eroso e assoreamento); d) controle das inundaes da drenagem urbana; e) reas ribeirinhas e eventos extremos5.
5 Este tema deixou de serexpandido, alm do comentadono quadro resumo,por no se aplicar ao caso especifico de Brasilia.
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Quadro 3 Impactos e regulamentao sobre o escoamento pluvial

Objetivo Ao Manter os Diminuio nveis anuais Promover a inRecarga do lenol fremdios de re- filtrao na rea do aqtico e da vazo carga e a vazo desenvolvida fero de base de base Aumento Reduzir a 80% da carga de Tratar o volume a carga da quapoluentes dos slidos susQualidade na gua pela lidade da gua pensos das superda gua lavagem das devido a evenfcies urbanas tos pluviais superfcies urbanizadas Restringir a vazo de pr-desenvolEroso do vimento e dissipar leito dos caReduzir a Eroso e a energia atravs nais devido ao energia de assoreade reservatrios aumento da escoamento mento dissipadores, esvazo e velocicadas hidrulicas, dade etc Inundao da drenagem urbana (redes Manter a vazo Com infiltrao Inundade condutos e de pico menor ou amortecimeno da canais naturais ou igual a de to na rea desendrenagem pr-desenvolvie/ou artifivolvida urbana ciais) devido mento ao aumento de vazo Mitigar os impactos extremos, no Impactos devido a even- ampliao dos reas ri- tos extremos limites da plaControle com ncie de inunbeirinhas nas reas reservatrios e/ou e eventos ribeirinhas e dao e dimenzoneamento extremos segurana dos sionamento dispositivos de estruturas de emergncia hidrulicos nos reservatrios
Fonte: Tucci e Meller, 2007.
Efeito
Impactos
Regulamentao Garantir a recarga mdia anual de acordo com os tipos de solo da regio O controle realizado para o volume da chuva de 1 a 2 anos e 24 horas ou em volume correspondente a 90% dos eventos anuais
O controle realizado armazenando a chuva de 1 a 2 anos de 24 horas
Evento de cheia com tempo de retorno de 10 a 25 anos e 24 horas
Zoneamento de reas de inundao para cheia de 100 anos
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Recarga do Aqfero. Visa manter o volume anual de recarga do aqfero da bacia na situao de pr-desenvolvimento, por meio da captura e infiltrao do escoamento, com o objetivo de manter a reserva renovvel dos aqferos, a vazo de base nos crregos e os nveis de umidade das microrregies. Para definio do volume de recarga (infiltrao), os mtodos se baseiam no tipo de solo, volume de precipitao e na percentagem de rea impermevel do local. Utilizando o grupo hidrolgico do solo, o volume de recarga por unidade de rea pode ser estimado por:
Vra = 10.R.(Ai/100)6, onde: Vra = volume de recarga por unidade de rea (m/ha); R = recarga do aqfero (mm); Ai = rea a ser impermeabilizada (%).
O volume de recarga tambm pode ser estabelecido como uma percentagem do volume total de uma chuva de projeto.
Vra = 10 a 25% do volume da chuva de dois anos de tempo de retorno e 24 horas de durao, dependendo do tipo e uso (% de reas impermeveis)7,8.
Para alcanar as metas de recarga podem ser utilizadas medidas de controle como trincheiras de infiltrao, valos gramados, pavimentos permeveis e tambm tcnicas de planejamento locais tipo BSD, CD e LID9. Os reservatrios no so os dispositivos mais apropriados para a recarga do aqfero, pois normalmente so projetados com fundos impermeveis ou tm sua capacidade de infiltrao no solo significativamente reduzida em virtude da acumulao de sedimento fino10. Qualidade da gua. Visa controlar a qualidade da gua pluvial para evitar a poluio dos sistemas aquticos, mediante tratamento dos seus diferentes poluentes.
6 State of Massachusetts, 1997; State of Vermont, 2002 e State of Maryland, 2000. 7 State of Wisconsin, 2000. 8 O Plano de Gesto de Recursos Integrados do DF (PGIRH) estima que no Distrito Federal a recarga do aqfero local exigiria 10% do ndice pluviomtrico para o domnio poroso e 1% para o domnio fraturado. 9 BSB = Better Site Design, CD = Conservation Design e LID = Low Impact Development. 10 State of Connecticut, 2004
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A prtica americana atravs da EPA identificou que eliminando 80% dos slidos suspensos totais (SST) consegue-se atender a esse objetivo11. Os SST foram escolhidos como parmetro indicador da eficincia do tratamento pelos seguintes motivos: grande parte dos poluentes removida com os SST e suas taxas de remoo so proporcionais aos dos SST; os sedimentos e boa parte dos poluentes do escoamento pluvial encontram-se aderidos aos SST; o nvel de remoo de 80% dos SST geralmente atingido com o uso de dispositivos bem dimensionados e que possuem manuteno adequada. A definio do volume a ser adotado para alcanar a meta de tratamento pode ser estabelecida com base em um valor de precipitao ou um tempo de retorno para essa precipitao. Trs metodologias tm sido usadas: USEPA, 1993: A meta de reduo de poluentes alcanada tratando o escoamento pluvial correspondente chuva de dois anos de tempo de retorno e durao de 24 horas; Fenmeno first flush: Baseia-se na suposio de que a maior parte da carga de poluentes do escoamento pluvial (80% segundo Gupta e Saul, 1996) est contida nos 20% (DELETIC, 1998) e 30% (GUPTA; SAUL, 1996) iniciais do volume total escoado. Nas regulaes americanas esse valor corresponde em mdia ao escoamento gerado pelos primeiros 12,7 ou 25,4mm do evento de chuva12; Regra dos 90%: A meta alcanada tratando o escoamento pluvial associado a 90% dos eventos de chuva que ocorrem anualmente (que transporta cerca de 90% da carga anual de poluentes)13. Na maioria dos estados americanos esse valor correspondente a aproximadamente 25,4 mm de chuva, em concordncia com a metodologia anterior.
11 USEPA, 1993. 12 State of Connecticut, 2004. 13 State of New York, 2003, State of Maryland, 2000, State of Vermont, 2002 e State of Minnesota, 2005.
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Os mtodos anteriores foram estabelecidos porque se verificou que a carga poluente resultado de eventos pequenos e freqentes ao longo do ano (SCHUELER, 1987; USEPA, 1993). Portanto, tratando e infiltrando a maioria dos eventos freqentes a carga sobre o sistema fluvial diminui. O volume de qualidade de gua por unidade de rea Vqa pode ser estimado com base no seguinte:
Vqa = 10.P.C, onde: Vqa = volume por unidade de rea (m/ha); P = precipitao em mm/dia (pelos mtodos (a), (b) ou (c)); C = coeficiente de escoamento = 0,047 + 0,9 Ai14; Ai = parcela da bacia com reas impermeveis (entre 0 e 1).
No clculo do volume total da qualidade de gua Vqa, o Vra (volume infiltrado) pode ser considerado como uma parcela e conseqentemente ser subtrado do primeiro, contanto que as medidas propostas para infiltrao sejam realmente capazes de infiltrar o volume estabelecido para recarga. Eroso e Assoreamento. A regulamentao de proteo do canal tem o objetivo de evitar a eroso e a sedimentao dos rios naturais a jusante das reas de desenvolvimento, em virtude da acelerao do escoamento das reas impermeveis e dos condutos. Para reduzir a eroso sobre os leitos de escoamentos pode-se utilizar a reduo do volume de escoamento ou da velocidade. Normalmente o controle obtido atravs do armazenamento e restrio da vazo mxima de sada do lote ou loteamento. Vrios critrios para o estabelecimento de uma vazo mxima admissvel tm sido propostos. O critrio mais comum para proteo do corpo hdrico consiste no controle da vazo de ps-desenvolvimento de dois anos de perodo de retorno e 24 horas de durao em nvel de pr-desenvolvimento. Esse critrio baseia-se na considerao de que na vazo de pico a calha cheia tem de um a dois anos de tempo de retorno15. Pesquisas recentes indicam
14 Equao determinada por TUCCI, 2002, para as bacias brasileiras. 15 LEOPOLD, 1994.
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que essa metodologia no protege adequadamente os corpos hdricos a jusante e pode, ao contrrio, contribuir para o aumento da eroso pela exposio das margens a vazes de grande potencial erosivo por uma longa durao16. Conforme menciona Schol (1991), o critrio baseado no volume de escoamento superficial o mais utilizado nos Estados Unidos e o mais razovel de ser justificado tecnicamente sociedade tal como preconiza a Lei n 11.445/07. A prtica atualmente recomendada nas regulamentaes a seguinte: controle da vazo de ps-ocupao de dois anos de tempo de retorno e 24 horas de durao a: 50% da vazo de pr-desenvolvimento de dois anos e 24 horas; vazo de um ano e 24 horas; armazenamento e liberao gradual do volume gerado pelo evento de um ano e 24 horas, em um perodo de 24 horas ou mais, para que sejam controladas as velocidades erosivas no canal durante a passagem da cheia; avaliao detalhada em campo e modelagem hidrolgica e hidrulica do curso de gua para determinar o potencial erosivo das cheias e vulnerabilidade do material das margens a eroso. o mtodo adotado em Ontrio no Canad17. Embora as alternativas anteriores possam ser efetivas na proteo do canal, do ponto de vista operacional existem srias limitaes na aplicao da regulamentao. Para locais com rea impermevel inferior a 2 ha, por exemplo, o tamanho dos orifcios de tomada de gua necessrio para cumprir a regulamentao torna-se muito pequeno e fica sujeito a entupimento18. Para contornar esse problema, esta regulao de proteo do canal no exigida nos seguintes casos: a) o volume total relacionado proteo do canal recarregado para o aqfero; b) locais com rea inferior ou igual a 2 ha de rea impermevel; c) locais que descarregam em rios de quarta ordem, lagos, esturios e que tenham rea menor que 5% da rea da bacia a montante do empreendimento.
16 McRAE, 1993, BROWN e CARACO, 2001. 17 BROWN e CARACO, 2001 18 State of Connecticut, 2005.
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Controle das Inundaes da Drenagem Urbana: O objetivo principal prevenir os danos das inundaes no sistema de drenagem (incluindo a rede de condutos e os cursos de gua urbanos, naturais ou no) e na infra-estrutura urbana, a jusante, do aumento da velocidade de escoamento, vazo de pico e volumes pelo desenvolvimento e empreendimentos a montante. Esse controle exige a manuteno da vazo de pico de pr-desenvolvimento num evento de projeto com risco (10 a 25 anos de tempo de retorno e durao de 24 horas) semelhante ao usado para projetar pontes, sistemas de drenagem urbana e canais abertos de macrodrenagem nas cidades. A vazo de pr-desenvolvimento a vazo mxima que ocorreria na rea no risco escolhido durante uma chuva de 24 horas. utilizado um hidrograma19 de projeto com a distribuio temporal de 24 horas. As medidas associadas regulamentao do controle da drenagem so, principalmente, o armazenamento e a infiltrao. O armazenamento utilizado para deteno ou reteno enquanto que a infiltrao por trincheiras, valos ou pavimentos permeveis, para compensar os efeitos da impermeabilizao.
Experincia brasileira
No Brasil a abordagem tradicional para a soluo ou preveno dos problemas de drenagem urbana nas cidades tem sido baseada no princpio higienista do incio do sculo passado. Somente a partir da dcada de 1990 que comeou a ser introduzido o uso de melhores prticas de gesto. Entre essas tcnicas, o armazenamento via bacias ou reservatrios de deteno tem sido a mais utilizada. Belo Horizonte. No Plano Diretor Urbano de Belo Horizonte, de 1996, foram previstas reas permeveis de acordo com a zona da cidade (como na maioria das cidades). Conforme estabelecido em determinado artigo o proprietrio pode substituir a rea permevel por um reservat19 Grfico de variao da vazo por unidade de tempo.
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rio na relao de 30 litros para cada m impermeabilizado. Como a construo do reservatrio dependia de parecer de um engenheiro, nenhum reservatrio foi construdo e a medida restou incua. Guarulhos. A legislao de Guarulhos baseia-se na construo de reservatrio para controle da drenagem urbana para reas superiores ou iguais a 1 ha. Embora a regulamentao estabelea critrios de construo e de reteno ou deteno, no estabelece os critrios quanto manuteno da vazo preexistente. So Paulo. A legislao de So Paulo determina a construo de reservatrio para lotes acima de 500 m, mas tambm no determina uma vazo limite para entrada na rede pblica. Porto Alegre. O Plano Diretor de Drenagem Urbana de Porto Alegre prev, na legislao, alguns instrumentos importantes para a drenagem urbana de acordo com o enquadramento das reas: a) rea de ocupao rarefeita; b) reas de concentrao de crescimento urbano; c) reas de revitalizao. Foi proposto um decreto de controle da drenagem urbana baseada no princpio de controle da vazo de sada e no do uso obrigatrio de reservatrio. O uso do controle de vazo de sada permite ao usurio maior grau de liberdade para a escolha do controle.
Modelos de Recuperao de Custos da Drenagem Urbana

Como mencionado, o PDDU-DF contempla dois grupos de custos principais: Custos das medidas estruturais: Custos das medidas necessrias para corrigir os impactos existentes na drenagem urbana, ou seja, para dar soluo ao passivo acumulado ao longo dos anos; Custos das medidas no-estruturais: Custos das medidas de gesto para evitar os novos impactos e operar e manter a rede de drenagem urbana, ou seja, para dar uma soluo sustentvel no tempo. A recuperao destes custos pode ser via imposto, no caso das medidas estruturais, ou taxa de servio, no caso das medidas no-estruturais, ou uma combinao de ambos. A seguir so comentados os modelos mais utilizados.
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Em geral os custos da drenagem urbana podem ser divididos em dois conjuntos: um relativo aos custos das melhorias para a soluo do passivo existente e outro para operar e manter a rede de modo sustentvel.
Recuperao dos custos modelo de servio difuso

No modelo difuso, admite-se que os custos so compartilhados com todos os usurios de maneira uniforme. A incorporao dos custos das melhorias e da operao e manuteno da rede no oramento global da Administrao Pblica, sem qualquer cobrana individualizada, o modelo mais comum no Brasil, mesmo nos Municpios que possuem uma rea especfica de drenagem urbana, como no caso de Porto Alegre. Na realidade, como comentado neste captulo, no Brasil no existe experincia adequada na gesto da drenagem urbana dentro de bases sustentveis e os servios so de baixa qualidade, com algumas excees. Como resultado, os servios sofrem pela falta de: a) pessoal qualificado e treinado; b) recursos para custeio e material permanente nas diferentes atividades; c) recursos para os investimentos. O uso desse modelo de financiamento tem inviabilizado a modernizao e a implementao da legislao de saneamento e tem sido um inibidor na captao de recursos para obras e servios de guas pluviais, na medida em que no conta com as garantias adequadas. Na dcada de 1970, quando o Banco Nacional de Habitao (BNH) financiou saneamento, vrios Municpios tomaram recursos para investimentos de melhorias em drenagem urbana e no previram a recuperao dos custos. Isto resultou num alto grau de inadimplncia, que, para alguns Municpios, perdura at hoje. O modelo utilizado no Brasil de custeio do setor de drenagem via oramento pblico global, sem qualquer cobrana individualizada. Quer dizer, pago por todos sem distino do uso do sistema de drenagem urbana. Isto explica, em parte, por que as melhorias e os servios no so sustentveis no tempo e por que h falta de pessoal qualificado e treinado.
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Recuperao dos custos - modelo de servio diferenciado

Este modelo baseia-se no conceito de que os usurios do sistema se diferenciam quanto ao uso da drenagem pblica ou, em outras palavras, o servio prestado pelo sistema de drenagem no uniforme. Uma parte da bacia ou um usurio que impermeabiliza uma rea utiliza muito mais dos servios de drenagem pluvial do que um usurio que mantm sua rea com baixa impermeabilizao e um alto grau de infiltrao. Maior uso da rede significa exigir do poder pblico um sistema de drenagem mais caro pelo aumento de volume de escoamento que gera para jusante. Considerando este conceito, aplica-se a taxa de servios de drenagem urbana, cobrando-se dos proprietrios dos imveis o ressarcimento dos custos das obras de melhorias que forem necessrias e dos custos eficientes de operao e manuteno da rede. Por deciso do Supremo Tribunal Federal, os servios com medio, variveis no tempo, como gua e esgoto, so cobrados na forma de tarifa, enquanto os servios no medidos, como os resduos slidos, bem como a drenagem pluvial, mas onde possvel diferenciar os beneficirios, so cobrados em forma de taxa por propriedade. Conceitualmente, o que diferencia um usurio de outro na drenagem urbana a quantidade de escoamento superficial que cada propriedade pode gerar e, portanto, mais servio. Quanto maior o volume e pico do hidrograma, maiores as necessidades de recursos para construir, operar e manter a rede de drenagem ou construir o seu amortecimento. Um modelo de cobrana dos servios de drenagem alternativo, ainda prestado diretamente pelo Estado, aquele que considere os custos proporcionais ao uso do sistema de drenagem, tal como em outros servios pblicos.
Servios pblicos de drenagem por concesso

Este modelo preconiza que os servios de drenagem podem ser realizados em regime de concesso. Os clientes do prestador de servios so
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os proprietrios e os logradouros pblicos que entregam uma quantidade de gua pluvial que deve escoar pelo sistema de guas pluviais. Taxa de Cobrana. A taxa de cobrana deve ser suficiente para a recuperao dos custos da drenagem, os quais, como mencionado, esto divididos em dois grupos: a. das melhorias: Trata-se das obras de drenagem previstas no plano de cada bacia, a serem pagos pelos usurios daquela bacia, da mesma forma que outras melhorias da cidade. A cidade, no entanto, pode optar por pagar estas melhorias com base nos impostos vigentes; b. da operao e manuteno dos servios: Trata-se dos custos eficientes de operao e manuteno da rede de drenagem, de modo a garantir a necessria sustentabilidade da prestao dos servios. O critrio de cobrana baseia-se na proporo de gerao do escoamento superficial de cada propriedade. Scholl (1991) utiliza o critrio de definir uma Unidade Residencial Equivalente (ERU) que representa a mdia da impermeabilizao da cidade. Com base neste fator, cada unidade ter um fator de ERU que utilizado no clculo da sua taxa. Regulamentao da Taxa de Cobrana. A definio da taxa de drenagem somente pode ser realizada por lei especfica, juntamente com os critrios de atualizao e reviso, para que sua aplicao seja feita de modo permanente. Assim, a regulamentao deve definir as categorias de taxas, os prazos de pagamento, as penalidades e processos de recursos e apelao e os condicionantes para sua atualizao e reviso. Este modelo o mais aplicado em nvel mundial, principalmente nos Estados Unidos, onde grande parte das cidades atualmente utiliza procedimentos baseados neste modelo. No Brasil a nica cidade que usa este modelo Santo Andr, no ABC, So Paulo, que cobra os servios de drenagem das guas pluviais juntamente com os outros servios de saneamento. A cobrana dos servios realizados em Santo Andr baseia-se na rea construda em planta como indicador do volume de escoamento superficial adicionado s condies naturais.
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A maior desvantagem deste modelo encontra-se na dificuldade atual de introduzir qualquer nova taxa ou imposto em qualquer nvel de governo no Brasil. Tal como em outros servios pblicos, o poder pblico pode dar drenagem urbana o mesmo tratamento dos servios concessionados. Deve-se atentar que existem muitas dificuldades de se introduzir novas taxas ou impostos, em qualquer nvel de governo no Brasil.
A Estratgia Proposta para o Distrito Federal

Tendo por base o marco definido na Lei Distrital n 4.285, de 26 de dezembro de 2008, a estratgia para o tratamento da drenagem urbana no Distrito Federal, recomendada pelo PDDU-DF, consiste na adoo das seguintes medidas.
Regulamentao para o controle dos futuros impactos

Os principais impactos da drenagem urbana, identificados no Distrito Federal, so: a) aumento da vazo mxima durante o perodo chuvoso; b) aumento da eroso; c) deteriorao da qualidade da gua dos rios. Estes impactos so produzidos dentro dos novos empreendimentos e transferidos para toda a bacia, a jusante da macrodrenagem. O resultado que os impactos gerados nas propriedades privadas so transferidos para o poder pblico. O Anexo B apresenta a memria de clculo utilizada na definio da vazo de pr-desenvolvimento, que garante a manuteno das condies prvias de vazo natural, o volume necessrio do reservatrio para amortecer o excedente, se o controle utilizar esta opo, e os elementos tcnicos para definio da qualidade da gua, eroso e sedimentao.
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Proposta de regulamentao
Controle dos impactos da drenagem urbana nos novos empreendimentos na drenagem pluvial pblica
Captulo I Quantidade de gua Art. 1 Toda ocupao, que resulte em superfcie impermevel, dever possuir uma vazo mxima especfica de sada para a rede pblica de guas pluviais igual a 24,4 (litros/s)/ha20. 1 A vazo mxima de sada calculada multiplicando a vazo especfica pela rea total do terreno. 2 A gua precipitada sobre o terreno no pode ser drenada diretamente para ruas, sarjetas e/ou redes de drenagem excetuando o previsto no 3 deste artigo. 3 As reas de recuo mantidas como reas verdes podero ser drenadas diretamente para o sistema de drenagem. 4 Para terrenos com rea inferior a 600 m e para habitao unifamiliar, a limitao de vazo referida no caput deste artigo poder ser desconsiderada a critrio da ADASA. Art. 2 Todo parcelamento do solo dever prever na sua implementao o limite de vazo mxima especfica disposto no art. 1 desta regulamentao. Art. 3 A manuteno das condies de pr-ocupao no lote ou no parcelamento do solo deve ser apresentado NOVACAP atravs de estudo hidrolgico especfico. 1 Quando o controle adotado pelo empreendedor for reservatrio e a rea for inferior a 100 hectares o volume necessrio do reservatrio pode ser determinado atravs de: v = 4,71.AI 21 onde v o volume por unidade de rea do terreno em m/hectare e AI a rea impermevel do terreno em %.
20 Valor de referncia para o Distrito Federal, conforme memria de clculo do Anexo B. 21 Valor de referencia para o Distrito Federal, ver memria de clculo no Anexo B.
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2 A manuteno da vazo de pr-ocupao para reas superiores a 100 hectares deve ser determinada atravs de estudo hidrolgico especfico, com precipitao de projeto com probabilidade de 1 em 10 vezes em qualquer ano (tempo de retorno = 10 anos). 3 Poder ser reduzida a quantidade de rea a ser computada no clculo referido no 1 se for (em) aplicada(s) a(s) seguinte(s) ao (es): aplicao de pavimentos permeveis22 (blocos vazados com preenchimento de areia ou grama, asfalto poroso, concreto poroso) reduzir em 60% a rea que utiliza estes pavimentos; desconexo das calhas de telhado para superfcies permeveis com uso da rede de drenagem reduzir em 40% a rea de telhado drenada; desconexo das calhas de telhado para superfcies permeveis sem o uso da rede de drenagem reduzir em 80% a rea de telhado drenada; aplicao de trincheiras de infiltrao reduzir em 80% as reas drenadas para as trincheiras. 4 A aplicao das estruturas listadas no 3 estar sujeita autorizao da NOVACAP, aps a devida avaliao das condies mnimas de infiltrao do solo no local de implantao do empreendimento, a serem declaradas e comprovadas pelo interessado. 5 As regras de dimensionamento e construo para as estruturas listadas no 3 bem como para os reservatrios devero ser obtidas no Manual de Drenagem Urbana do Plano Diretor de Braslia. Art. 4 Aps a aprovao do projeto de drenagem pluvial da urbanizao, edificao ou do parcelamento por parte da NOVACAP, vedada qualquer impermeabilizao adicional de superfcie. Pargrafo nico. A impermeabilizao poder ser realizada se houver reteno do volume adicional gerado de acordo com a equao do art. 3, 1. Art. 5 A falta de manuteno dos dispositivos de controle do escoamento superficial que produza o aumento do escoamento para jusante do empreendimento est sujeita s penalidade impostas pela NOVACAP, correspondentes, no mnimo, ao custo dos servios de manuteno.
22 No caso do uso de pavimentos permeveis importante considerar a necessidade de uma correta manuteno para evitar o selamento superficial, ou seja, a perda de capacidade de infiltrao com o tempo.
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Captulo II Qualidade das guas Art. 6 O projeto de urbanizao, parcelamento ou loteamento dever prever na sua drenagem a reduo de 80% dos slidos totais gerados na rea desenvolvida. Pargrafo nico. A NOVACAP poder exigir um controle superior ao deste artigo para reas especficas, a seu critrio. Art. 7 Os projetos de controle dos slidos totais deve basear-se nos critrios tcnicos descritos no manual de drenagem urbana aprovados pela NOVACAP. Captulo III Eroso e Sedimentao Art. 8 A velocidade do escoamento a jusante de qualquer obra de drenagem executada no Distrito Federal no poder aumentar em relao condio existente. 1 O aumento de velocidade inevitvel de um projeto hidrulico dever ser reduzido por outro dispositivo compondo o mesmo projeto. 2 O aumento de velocidade somente poder ser admitido quando demonstrado tecnicamente e aprovado pela NOVACAP que qualquer trecho de jusante tem condies de resistir ao aumento de velocidade. Art. 9 Os projetos de drenagem e controle da eroso e sedimentao urbana devem basear-se nos critrios tcnicos descritos no Manual de Drenagem Urbana e aprovados pela NOVACAP. Captulo IV Disposies Finais Art. 10. Os casos omissos na presente regulamentao devero ser objeto de anlise tcnica da NOVACAP. Art.11. O manual de drenagem urbana que orientar os projetos dever ser aprovado pela ADASA e publicado pela NOVACAP. Art. 12. Esta legislao entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
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Dentro da estratgia proposta para o DF, de estancar os problemas de drenagem pluvial dos futuros empreendimentos, o PDDU-DF apresenta uma sugesto de projeto de regulamentao para controle do volume de gua de lanamento do empreendimento, da qualidade da gua e da eroso e sedimentao.
Modelo de recuperao dos custos

O modelo proposto para o financiamento e a gesto dos servios baseia-se nos seguintes princpios: a) os servios prestados, em decorrncia do aumento do volume de escoamento superficial, devem ser custeados pelos proprietrios, por um rateio proporcional a este volume; b) para os proprietrios que mantiverem o volume de escoamento superficial igual s condies naturais, os servios devero ser cobertos pelos impostos gerais dentro do oramento existente no DF; c) a forma de cobrana pelos servios prestados ser mediante taxa para a operao e manuteno e por melhorias; d) o indicador a ser utilizado ser a rea impermevel da propriedade, reservando-se o direito do proprietrio em demonstrar que o acrscimo de rea impermevel no resulta em aumento de escoamento superficial para fora de sua propriedade.
Taxa de drenagem
Prope-se que a taxa de drenagem, a ser criada por lei especfica, cubra os custos de drenagem relativos s melhorias e a operao e manuteno dos servios. Tucci (2005) estimou o custo do controle da drenagem urbana na base de R$180/pessoa, representando para o DF um total de R$442 milhes. Neste caso, a manuteno, estimada em 3%, custaria R$13,26 milhes/ano. Isto corresponderia a uma taxa de drenagem mdia esperada de R$38,61 por ano e por propriedade, variando de R$9,70 a R$86,80. No caso de melhorias estimou-se um custo de investimento em recuperao, na mdia de R$1.170,00 por propriedade, no investimento das obras de cada bacia hidrogrfica, variando entre R$296,00 e R$2.632,00.
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A taxa indicada inclui os custos de regulao da Adasa, estimados em R$889 mil, podendo variar entre R$445 mil e R$1.334 mil, e os custos da Novacap, estimados em R$2.371 mil, podendo variar entre R$1.186 mil e R$3.557 mil23.
Modelo de cobrana da taxa

Para as novas construes aplica-se a regulamentao j indicada e para as construes existentes ser estimada a rea impermevel. Quando o proprietrio tiver interesse em diminuir a sua taxa de drenagem, ele poder utilizar os dispositivos identificados na regulamentao e abater a rea impermevel, reduzindo a sua taxa. Isto no trar desequilbrio gesto da drenagem, uma vez que no clculo da drenagem poder ser realizado um fundo de compensao e reviso da taxa.
Programas
O PDDU-DF identificou os seguintes programas, para serem desenvolvidos no mdio e longo prazo: a) capacitao; b) programa de monitoramento; c) recuperao de reas degradadas; d) reduo da contaminao dos aqferos; e) planos das bacias hidrogrficas; f ) contrato de concesso e implementao dos servios. Dentro da estratgia proposta para o DF so ainda recomendados pelo PDDU-DF o modelo de recuperao de custos, o valor da taxa de drenagem, o modelo de cobrana da taxa e os programas de mdio e longo prazo.
Concluses
Diante da discusso mostrada no presente captulo, so apresentadas as seguintes concluses:
23 O PDDU-DF estimou a necessidade da Adasa contar com trs especialistas em regulao, nas reas de saneamento, recursos hdricos, qualidade da gua, sedimentos eroso e da Novacap contar com oito especialistas em saneamento, recursos hdricos, qualidade da gua e sedimentos, obras hidrulicas de drenagem, com experincia em manuteno e fiscalizao de projetos.
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1. A regulao um excelente instrumento de gesto, porm no pode substitu-la, sob pena de perder sua natureza e finalidade. Quanto gesto da drenagem, pode-se afirmar que no Brasil no existe experincia adequada. neste contexto de oportunidade que se entende a iniciativa da ABAR, de colocar em discusso a regulamentao dos servios pblicos de drenagem. 2. A Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, inclui um marco federal de drenagem urbana, com as suas principais diretrizes. 3. A Lei Distrital n 4.285, de 26 de dezembro de 2008, o marco distrital da drenagem urbana no Distrito Federal, com a definio dos principais atores: o governo, na definio das polticas e do planejamento, a Novacap na sua execuo, e a Adasa, na regulao e fiscalizao da sua implementao. Os servios pblicos de drenagem no DF so concessionados. 4. As questes de drenagem do tipo externo s cidades devero ser resolvidas em nvel dos comits de bacias. O Brasil adotou o modelo semelhante ao da Frana. 5. Das experincias de gesto e regulamentao mais recentes na drenagem urbana, no basta limitar a vazo do lote ou empreendimento ao valor de pr-desenvolvimento. Alm de preservar as funes naturais como a infiltrao, necessrio um gerenciamento integrado de modo a garantir a qualidade da gua e reduzir a capacidade de eroso e assoreamento dos escoamentos superficiais. 6. As medidas associadas regulamentao do controle da drenagem so, principalmente, o armazenamento e a infiltrao. O armazenamento utilizado para deteno ou reteno enquanto a infiltrao por trincheiras, valos ou pavimentos permeveis, para compensar os efeitos da impermeabilizao. 7. Em geral os custos da drenagem urbana podem ser divididos em dois conjuntos: um relativo aos custos das melhorias para a soluo do passivo existente e outro para operar e manter a rede de modo sustentvel. 8. O modelo utilizado no Brasil de custeio do setor de drenagem via oramento pblico global, sem qualquer cobrana individualizada.
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Quer dizer, pago por todos sem distino do uso do sistema de drenagem urbana. Isto explica, em parte, por que as melhorias e os servios no so sustentveis no tempo e por que h falta de pessoal qualificado e treinado. 9. Um modelo de cobrana dos servios de drenagem alternativo, ainda prestado diretamente pelo Estado, aquele que considere os custos proporcionais ao uso do sistema de drenagem, tal como em outros servios pblicos. 10. Assim como em outros servios pblicos, o poder pblico pode dar drenagem urbana o mesmo tratamento dos servios concessionados. Contudo, existem muitas dificuldades para introduzir novas taxas ou impostos em qualquer nvel de governo no Brasil. 11. Dentro da estratgia proposta para o DF, de estancar os problemas de drenagem pluvial dos futuros empreendimentos, o PDDU-DF apresenta uma sugesto de projeto de regulamentao para controle do volume de gua de lanamento do empreendimento, da qualidade da gua e da eroso e sedimentao. 12. Dentro da estratgia proposta para o DF so ainda recomendados pelo PDDU-DF o modelo de recuperao de custos, o valor da taxa de drenagem, o modelo de cobrana da taxa e os programas de mdio e longo prazo.
Referncias
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Anexo A
As Legislaes Federal, Estadual e Municipal Relacionadas com a Drenagem Quadro 4 Legislao federal de recursos hdricos
Lei Decreto n 24.643/34 Contedo Cdigo de guas: classificao, usos e gerenciamento dos recursos hdricos. Domnio pblico da gua; gesto de inundaes e secas pelo governo federal; domnio das guas superficiais entre Estado e Federao, e domnio estadual para as guas subterrneas. Poltica Nacional de Recursos Hdricos: objetiva sistema de gesto e instrumentos de planejamento. Cria a ANA, para implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Constituio Federal de 1988
Lei n 9.433/97 Lei n 9.984/00
Quadro 5 Legislao distrital de recursos hdricos

Lei n 2.725/01 Disposio Institui a Poltica de Recursos Hdricos do DF, dispe sobre os usos e cria o Sistema de Gerenciamento dos recursos hdricos do DF. Cria a Adasa Amplia as competncias da Adasa para regular Energia, Resduos Slidos e Drenagem Urbana. Decreto n 22.399/01 n 22.787/02 n 24.674/04 n 25.509/05 Disposio Outorga e direito de uso dos recursos hdricos Representao do Conselho de Recursos Hdricos Altera o Decreto n 22.787/02 Regulamenta a Lei n 3.365/04
n 3.365/04 n 4.285/08
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Quadro 6 Evoluo institucional dos recursos hdricos

Fase Perodo I At 1997 Setorial II Instituio do 1997 a 2000 marco legal integrador nacional III Descentralizao e regulamentao setorial IV Sustentabilidade Caractersticas Desenvolvimento setorial dos recursos hdricos, sem um marco legal integrador. Lei Nacional de Recursos Hdricos em 1997, Instituio do Conselho Nacional de Recursos Hdricos e da ANA. Desenvolvimento institucional dos Estados, criao dos comits de bacias, federais, estaduais e regulamentao de setores relacionados com recursos hdricos; energia; saneamento; incio com a cobrana pelo uso da gua. Sustentabilidade econmica e desenvolvimento de medidas sustentveis em recursos hdricos.
2000 a (?)
(?)
(?) Significa que a fase correspondente no foi concluda, caso da fase III, ou tampouco iniciada, caso da fase IV.
Quadro 7 Legislao ambiental federal domnio e enquadramento

Instrumento Legal Lei n 6.938/81 Decreto n 88.351/83 e Decreto n 91.305/85 Resoluo Conama n 1/86 Resoluo Conama n 11/85 Resoluo Conama n 6/87 Resoluo Conama n1/86, alterada pela Resoluo n 356/05 Caracterstica Poltica Nacional de Meio Ambiente Poltica Nacional de Meio Ambiente regularizao do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) e Definies sobre o EIA - RIMA Definio sobre as licenas ambientais Definio do enquadramento dos corpos de guas; estabelecimento de metas ambientais para os rios
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Quadro 8 Legislaes estaduais critrios de outorgas

Estado Decreto Critrio de Vazo de Referncia O valor de referncia ser o Q90. O somatrio dos volumes a serem outorgados no pode exceder a 80% da vazo de referncia do manancial; 95% nos casos de abastecimento urbano. Idem, porm o somatrio dos volumes a serem outorgados no pode exceder a 90% da vazo de referncia do manancial. O valor de referencia pode ser o Q7,10 ou o Q90. O somatrio dos volumes a serem outorgados no pode exceder a 80% da vazo de referencia do manancial; 90% nos casos de abastecimento urbano. O valor de referencia ser o Q90. O somatrio dos volumes a serem outorgados no pode exceder a 90% da vazo de referencia do manancial. Idem, porm o somatrio dos volumes a serem outorgados no pode exceder a 80% da vazo de referncia do manancial. O somatrio dos volumes a serem outorgados corresponde a uma percentagem fixa de 30% da Q7,10. Vazo Mnima Garantida 20% da vazo de referncia
Bahia
n 6.296/97
Cear
n 23.067/94
10% da vazo de referncia
Distrito Federal
n 22.359/01
Rio Grande do Norte
n 13.283/97
Rio Grande do Sul Minas Gerais
n 37.033/96 Portaria n 10/96
20% da vazo de referncia 70% da vazo de referncia
Quadro 9 Seleo de leis e decretos ambientais do DF

Instrumento Legal Lei n 41/89 Lei n 56/89 Lei n 462/93 Lei n 1.224/96 Lei n 1.869/98 Lei n 3.984/07 Decreto n 12.960/90 Descrio Dispe sobre a Poltica Ambiental do Distrito Federal Dispe sobre normas para a proteo do meio ambiente Dispe sobre a reciclagem de resduos slidos Dispe sobre as auditorias ambientais Dispe sobre os instrumentos de avaliao de impacto ambiental Cria o Ibram Regulamenta a Lei n 41/89 que dispe sobre a Poltica Ambiental do Distrito Federal
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Manancial
As reas de mananciais foram definidas no arts. 95 a 99 da Lei Complementar n 803, de 25 de abril de 2009.
Uso do Solo
Na Constituio Federal definido que o uso do solo de competncia municipal. Porm os Estados e o DF podem estabelecer normas para seu disciplinamento. Diferentemente do tratamento dado proteo dos mananciais, o zoneamento relativo ao uso do solo no tem contemplado os aspectos de drenagem e inundaes. No tocante ao parcelamento do solo, as leis municipais devem respeitar os parmetros gerais de legislao federal, a saber, aqueles consignados na Lei Federal n 6.766/79 e suas alteraes constantes na Lei Federal n 9.785/99. A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana. Este documento legal denominado de Estatuto da Cidade. Alm disso, existe a Resoluo Conama n 237/97.
reas de Preservao Permanente

A Lei Federal n 4.771/65 que institui o Cdigo Florestal, atualizada pela Lei Federal n 6.938/81, sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente e pelo Decreto Federal n 89.336/84, sobre Reservas Ecolgicas e rea de Relevante Interesse Ecolgico, considera reas de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural situada ao longo dos rios ou de qualquer curso de gua desde que o seu nvel mais alto em faixa marginal. As resolues Conama n 4/85, nos 302 e 303, de 2002, e n 369/06, complementam as especificaes dos documentos anteriores.
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Anexo B
Memria de Clculo
Vazo de Pr-Desenvolvimento, Volume para Manter a Vazo e Qualidade da gua no Distrito Federal Vazo de Pr-Desenvolvimento. a vazo mxima que ocorreria na rea durante uma chuva de 24 horas. Usualmente seria utilizado um hidrograma resultante do histograma com distribuio temporal de 24 horas. Para pequenas reas (< 200 ha) possvel utilizar o mtodo racional. A vazo por unidade de rea fica:
qn = 2,78.C.I (litros/s/ha), onde: C = coeficiente de escoamento = 0,15; I = intensidade da precipitao (mm/h). (1)
A escolha do I depende da durao de chuva escolhida, que varia com o tempo de concentrao da rea. No caso de utilizar-se 24 horas, este valor seria muito baixo e irreal, pois no se procura a vazo mxima diria para o rio, mas a vazo mxima durante a parte intensa da chuva dentro do dia. A definio da durao, sem que outros controles sejam estabelecidos, como qualidade da gua e eroso, importante, pois ao se escolher uma durao muito pequena, a vazo preexistente pode ser alta para pequenas reas, impactando a jusante. Caso fosse escolhida uma durao muito elevada a restrio seria muito alta, fazendo com que os volumes de controle sejam muito altos com custos desnecessariamente elevados. O uso de 1 hora procura identificar um tempo compatvel com reas de at 100 ha, onde o limite est no tempo de concentrao da ordem da maior rea. Este valor pode ser alterado e analisado para cada cidade. Utilizando 1 hora de durao e coeficiente de escoamento obtido por:
C = Cp + (Ci-Cp).Ai, onde: (2) Cp = coeficiente de escoamento para reas permeveis, estimado a partir da tabela a seguir, ou da equao do SCS;
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Ci = coeficiente de escoamento para rea impermevel = 0,95; Ai = rea impermevel.
Valores de Cp
Fonte Grama (solo arenoso) ASCE,1969 Grama (solo pesado) ASCE, 1969 Matas, parques e campos de esporte (WILKEN, 1978) Equao Schueller (USA, 44 bacias) Fonte Equaes Urbanas, 0,05 a 0,20 1990 (USA, 60 bacias) Equao Tucci (Brasil, 0,13 a 0,35 11 bacias) Usando Soil Conserva0,05 0,20 tion Service 0,05 Cp Cp 0,04 0,047 0,025 a 0,31
Cp pode ser obtido tambm a partir da equao de SCS (SCS,1975):

Cp = (1/P).[(P-0,2S) / (P + 0,8S)], onde: (3) P = precipitao total do evento em mm = I.tc; tc = tempo de concentrao em horas; S = armazenamento = (25400/CN) 254; (4) CN = depende do tipo de solo e caracterstica da superfcie.
Para o Distrito Federal a precipitao de 1hora e dez anos obtida da curva IDF24 desenvolvida para a cidade:
I = (1574,70. T0, 207).(t+11)0,884 = 58,6 mm/h, onde: I = Intensidade da precipitao, em mm/h; T = tempo de retorno em anos = 10 anos; t = tempo em minutos = 1 hora. Assim: qp = 2,78x0,15x58,6 = 24,4 (l/s)/ha. (5)
Volume para Manter a Vazo de Pr-Desenvolvimento. O volume de controle para pequenas reas urbanas (< 2 km) pode ser estimado com base na seguinte equao:
V = (Qu Qn).t.k, onde: (6) V = volume em m; Qn = vazo de pr-desenvolvimento em m/s; Qu = vazo resultado do empreendimento urbano em m/s;
24 Curva de intensidade, durao e freqncia da chuva para uma dada regio.
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t = durao em minutos; k = 60 para converso de unidades.
ou
V/A = 0,06.[2,78.C.I qn)].t, onde: t = durao em minutos; C = coeficiente de escoamento; I = intensidade de chuva (mm/h). (7)
ou
V/A = 470,5.AI, onde: V/A = volume dividido pela rea de contribuio (m/ha); AI = proporo de rea impermevel (entre 0 e 1). (8)
Qualidade da gua. A contaminao da gua pluvial ocorre pela lavagem das superfcies e o transporte de slidos. Grande parte dos poluentes est agregada aos sedimentos. Reduzindo os sedimentos possvel reduzir os poluentes pluviais. Grande parte da poluio que vem na gua pluvial recolhida na primeira parte da chuva. Esta parcela de chuva varia desde 12,5 mm a 40 mm, dependendo das condies e freqncia. Neste caso, o importante o nmero de eventos por ano e a quantidade de volume retido em cada evento (parte inicial da chuva). Com a reteno, os sedimentos e poluentes existentes depositam-se e reduzem a carga a jusante. Assim, existem dois fatores relacionados com o problema. O volume de gua retido, que depende da chuva inicial, e o tempo em que o volume fica retido. Algumas metas devem ser traadas para caracterizar o objetivo de retirada do poluente das guas pluviais. Conforme identificou a prtica americana, atravs da EPA, a reteno de 80% dos slidos suspensos na gua pluvial atende ao objetivo pretendido (USEPA,1993). Na prtica trata-se de reter uma parcela da chuva inicial do maior nmero de eventos do ano. A regulao adotada pela EPA estabelece que tratando o escoamento pluvial gerado pela precipitao correspondente a dois anos de tempo de retorno e durao de 24 horas esta meta atingida.
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A NORMATIZAO DA PRESTAO DE SERVIOS DE RESDUOS SLIDOS

Marcos Paulo Marques Arajo
Advogado, Consultor Jurdico em Saneamento Ambiental e Infraestrutura; ex-Assessor Jurdico do IBAM, Especialista em Direito da Administrao Pblica pelo Cedap/UFF, Professor da Ps-Graduao em Direito Administrativo Empresarial da UCAM/Idaerj e Membro-fundador do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de Janeiro (Idaerj).
Introduo
Apesar de haver projetos de lei tramitando no Congresso Nacional para instituir uma Poltica Nacional de Resduos Slidos, valendo destacar o Projeto de Lei n 1.991/071, no h em vigor nenhum diploma nacional voltado nica e exclusivamente para o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. A Unio, no exerccio de sua competncia constitucional (art. 21, inciso XX; e art. 23, inciso IX, da Constituio Federal), editou a Lei n 11.445/07, Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico (LDNSB), que, ao positivar parcialmente a concepo de saneamento ambiental, disciplinou, entre outros servios, o de limpeza urbana e manejo de resduos slidos2 (art. 3, inciso I, alnea c), tratando de aspectos
1 Consoante se extrai dos itens 22 e 23 da Exposio de Motivos que acompanha o Projeto de Lei n 1.991/07, a proposio tem por finalidade desenvolver o manejo sustentvel de resduos slidos, buscando o reaproveitamento do lixo com vistas gerao de emprego e renda, assim como minimizar o material a ser levado para disposio final. Ademais, tambm pretende traar aes estratgicas que agreguem valor aos resduos slidos, norteando a gesto do servio de Estados e de Municpios. 2 Luiz Henrique Antunes Alochio aponta que o complemento manejo de resduos slidos agregado expresso servio de limpeza urbana no despido de sentido, tendo relao direta com a forma de sua cobrana. Isso se explica porque, a limpeza pblica urbana, por ter natureza indivisvel e compulsria, deve ser custeada pela arrecadao dos impostos e as demais etapas do servio por taxa ou tarifa. Eis as suas palavras: O texto normativo visa esclarecer que, de fato, a noo de limpeza urbana tem tambm inserida em seu bojo a respectiva noo de manejo de resduos slidos, evitando-se assim que se discutam defesas bizantinas contra as futuras taxas ou preos decorrentes de tais servios. Direito do saneamento: Introduo Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico (Lei Federal n 11.445/07). So Paulo: Millennium, 2007, p. 37.
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relativos sua gesto, notadamente planejamento, regulao/fiscalizao e prestao, inclusive em mbito regional. Afora a LDNSB, existe todo um arcabouo legislativo composto de leis, decretos, regulamentos, atos normativos e normas tcnicas expedidos pelos Municpios e, ainda, pelos Estados, que, quando no tratam especificamente sobre a gesto do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, trazem, no bojo de matrias pertinentes ao meio ambiente, sade, vigilncia sanitria ou postura pblicas, normas pontuais que acabam por influenci-la. Entretanto, a gesto de resduos slidos no guarda uma slida experincia de atividade regulatria, especialmente pela via da constituio de uma entidade reguladora submetida ao regime de autonomia especial, o que ser objeto de exame mais adiante. Concentra-se num sistema de fiscalizao dentro da prpria Administrao Pblica Direta, que, em alguns casos, confunde-se com o prprio papel do prestador pblico. Sem contar que h ausncia de um sistema de remunerao para o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos que garanta a sua sustentabilidade financeira. A partir da edio da LDNSB, a gesto desse servio vai ser revista pelo titular, que, tradicionalmente, sempre foi considerado como o Municpio. Isso porque, o Municpio poder exercer ou delegar, dentre outras atividades da gesto, a regulao, sem prejuzo de criar uma entidade reguladora especfica para tanto, o que, em qualquer dos casos, vai ao encontro da concretizao da segurana jurdica esperada pelos agentes privados atuantes no setor. Mais do que isso, dever buscar um sistema remuneratrio adequado para a manuteno da sustentabilidade do seu servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. No h como negar, assim, que o Municpio tem um enorme desafio pela frente, porque, num ambiente de incipiente experincia regulatria, dever estabelecer a modelagem de regulao que lhe seja apropriada, inclusive em relao sua entidade reguladora, assim como do adequado sistema remuneratrio do servio. Tudo isso ser feito nos termos dos princpios e das diretrizes da LDNSB, sem prejuzo da legislao j existente sobre resduos slidos.
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Delimitao do tema
O fio condutor deste captulo ser o exame da normatizao da prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos decorrente do exerccio da atividade regulatria pela via de uma entidade reguladora, buscando-se trazer algumas reflexes sobre os principais desafios a serem enfrentados nesse percurso. Para tanto, ser necessrio analisar qual a concepo da gesto de resduos slidos, especialmente a sua regulao, e, por conseguinte, como o Municpio poder manej-la. Sem embargo, ser indispensvel examinar a atividade regulatria e como poder ser exercida por uma entidade reguladora, que, por sua vez, promover a normatizao da prestao dos servios, sendo este o principal desafio. Finda esta introduo, dividir-se- o presente estudo em cinco sees, alm da concluso. Na primeira seo, discorrer-se-, embora, de forma breve, sobre a noo da gesto de resduos slidos, analisando, sinteticamente, as suas componentes e, ainda, buscando indicar as definies legais e doutrinrias existentes. Na segunda seo, analisar-se- o panorama da regulao de resduos slidos, buscando demonstrar, num ambiente de incipiente experincia regulatria, tanto a forma quanto quem desempenha essa atividade. Na terceira, tratar-se- da exigibilidade da criao ou, se no houver viabilidade, da designao de uma entidade reguladora pelo Municpio, nos termos das diretrizes e princpios da LDNSB. Posteriormente, numa subseo, examinar-se-o as diversas modelagens que a entidade reguladora poder assumir e, ainda, sua submisso ao regime principiolgico da LDNSB, que se aproxima, em muito, do regime de autonomia especial das Agncias Reguladoras. Na quarta seo, analisar-se- a normatizao da prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos que decorre da competncia normativa da entidade reguladora, a qual estar autorizada a expedir atos regulatrios relativos aos aspectos tcnicos, econmicos e sociais desse servio.
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Na quinta e ltima seo, promover-se-o algumas reflexes sobre as perspectivas da regulao de resduos slidos, especialmente os desafios postos ao Municpio e, por conseguinte, os caminhos a serem trilhados para a superao deles. Por fim, apresentar-se-o as concluses obtidas com a elaborao deste estudo. Espera-se que o presente captulo possa trazer algumas reflexes e contribuir no aprimoramento da atividade regulatria no setor de resduos slidos, especialmente na normatizao da prestao do servio a ser feita pela entidade reguladora, seja ela quem for.
Gesto de Resduos Slidos: Breves Consideraes

A gesto dos resduos slidos situa-se muito alm da mera prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Trata-se de um verdadeiro sistema integrado que vai desde o arranjo dos aspectos institucionais do poder pblico com o envolvimento de todos os agentes do setor, passando pela escolha da modelagem da prestao e da execuo propriamente dita do servio, at o seu processo de regulao. Tudo isso dever ser feito mediante prvio planejamento com ampla participao social, sem deixar de lado a busca pelo equilbrio econmico-financeiro do servio. Logo, no h como negar que a gesto de resduos slidos abrange as componentes do planejamento, da regulao/fiscalizao, da prestao e, ainda, do controle social, e, tambm, a coordenao, que servir para promover, de forma consensual, a integrao de todos os rgos ou entidades que desempenharo essas funes. Inegavelmente, a modelagem da gesto no representa tarefa simples. Isso se explica porque ela no pode ser nica, mas sim particularizada segundo a realidade ftica, levando-se em considerao os princpios e as diretrizes estabelecidos na LDNSB. Ou seja, a modelagem da gesto mltipla, no se podendo fechar um nico formato rgido e estanque. Caber, assim, ao titular dos servios de resduos slidos, que, tradicionalmente,
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apontado como o Municpio3, promover a modelagem dessa gesto. O planejamento composto do diagnstico, que se pauta na anlise da situao existente levantando os principias problemas, necessidades com apontamentos das alternativas e solues possveis correspondentes, e, a partir desse ltimo, do prognstico, no qual se apresentar a escolha tcnica mais adequada ao caso. O planejamento, que disciplinado pelos arts. 19 e 20 da LDNSB, representa instrumento regulatrio tpico, pois capaz de interferir, modelar e estabelecer novos paradigmas na gesto do servio4. A regulao, que no se confunde com a mera regulamentao da lei (art. 84, inciso IV, da Constituio), possibilita a expedio de diretrizes de ordem tcnica e, portanto, isenta de carga poltica para a eficiente implementao e/ou integrao de poltica pblica sufragada nas urnas, no caso em espcie, voltado para o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Mais do que isso, a regulao abriga, de forma indissocivel, as funes normativa, que constitui a edio de normas tcnicas sobre os resduos slidos (leia-se, expedio de atos regulatrios), judicante, que permite composio de conflito entre os usurios, os prestadores e o Municpio, e, por fim, executiva, que autoriza tanto a fiscalizao sobre a atividade do prestador quanto a imposio de sanes a este por descumprimento dos atos regulatrios. Em que pese as mltiplas funes encartadas na atividade regulatria, certo que a regulao propriamente dita se insere no mbito da funo constitucional tpica de
3 No sem livre de crticas, entendemos que a polmica discusso sobre a titularidade dos servios de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio poder afetar tambm o de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e, ainda, de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Isso se explica porque a LDNSB consagrou, ainda que parcialmente, a concepo de saneamento ambiental, abrigando, portanto, os servios mencionados. Ora, numa viso finalstica, prospectiva e sistemtica da LDNSB, no h como negar que quem for titular de um dos servios acabar sendo do conjunto deles, agora sob a nova gide do saneamento bsico. Para um exame dessa viso em particular, vale conferir: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Desafios na modelagem da regulao do saneamento bsico; Algumas reflexes. In: SOUTO, Marcos Juruena Villela (Coord.). Direito administrativo; estudos em homenagem a Francisco Mauro Dias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 581/606. 4 O inciso I do art. 2 da minuta do decreto regulamentador da LDNSB de 24.3.2009, do Ministrio das Cidades, define o planejamento como atividades atinentes identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada.
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gesto administrativa do Poder Executivo, independentemente da esfera de governo5. Apesar da atividade fiscalizatria estar encartada de forma indissocivel na regulao, j que aquela integra a funo executiva inerente a esta ltima, a LDNSB tratou de apart-las, permitindo, inclusive, que fossem delegadas pelo titular de forma desassociada no mbito da gesto (art. 8)6. De qualquer modo, ainda que a LDNSB permita a segregao da atividade de regulao da fiscalizatria, nada impede que elas possam ser desempenhadas, de maneira conjunta, pelo Municpio ou, se houver delegao, pela entidade reguladora em prol da eficincia e, por conseguinte, da eficcia na gesto do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Sem adentrar na tormentosa discusso sobre a noo contempornea de servio pblico7, possvel afirmar que a sua prestao vai representar a execuo propriamente dita de atividades, de cunho econmico, essenciais para os usurios, que o usufruir mediante dada contraprestao ou no8.
5 Marcos Juruena Villela Souto, ao sintetizar a atividade regulatria, leciona o seguinte: Em sntese, a atividade regulatria expede diretrizes para a eficiente implementao da poltica pblica sufragada, sendo esta um limite para o exerccio de tal funo. Traduz-se em comandos tcnicos a orientao normativa, executiva ou judicante, para a implementao de uma poltica pblica, por meio de um conjunto de atos de controle e direo, de acordo com uma regra, princpio ou sistema. A regulao se desenvolve, basicamente, por intermdio de normas de comando e controle, que afetam o mercado e as decises econmicas das empresas. No entanto, ainda que por meio de normas, uma funo executiva. O marco regulatrio do saneamento bsico e o poder normativo das Agncias Reguladoras. GALVO JNIOR, Alceu de Castro e XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Eds.). Regulao: normatizao da prestao dos servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008, p. 52. 6 Com respaldo na segregao da atividade regulatria da fiscalizao positivada pelo art. 8 da LDNSB, o inciso II, do art. 2 da minuta do decreto regulamentador define, inicialmente, a regulao como todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos. Posteriormente, o inciso III, do mesmo dispositivo, conceitua a fiscalizao como atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico. 7 A respeito da evoluo do conceito de servio pblico at a concretizao da sua noo contempornea, ver: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Servio de limpeza urbana luz da Lei de Saneamento Bsico; regulao jurdica e concesso da disposio final de lixo. Belo Horizonte: Editora Frum, 2008, p. 129/164. 8 O inciso VI, do art. 2, da minuta do decreto regulamentador da LDNSB, define a prestao como atividade, acompanhada ou no de execuo de obra, com objetivo de permitir aos usurios o acesso a servio pblico de saneamento bsico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela legislao, planejamento e regulao.
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A prestao poder se dar de duas formas: direta ou indireta. Na primeira, prestao direta, o titular presta, de per si, o servio, sendo-lhe lcito, ainda, criar um rgo administrativo, como, por exemplo, uma Secretaria, ou buscar a via da terceirizao (leia-se, buscar suporte da iniciativa privada para fornecimento de servio tcnico especializado mediante prvio processo licitatrio, ressalvadas as hipteses de contratao direta) para tanto. Na segunda forma, o titular, sem perder a titularidade do servio, o transfere para outrem, cabendo a este realiz-lo, por sua conta e risco. A prestao indireta se concretiza pelas seguintes modalidades: 1) delegao legal, que enseja, por meio de lei, a criao de autarquia, empresa pblica e sociedade de economia mista para faz-lo; 2) delegao contratual, que autoriza a realizao de contrato de concesso, inclusive parceria pblico-privada (PPP), e de permisso; e, agora, 3) gesto associada, que constitui forma de cooperao federativa na vertente cooperao consensual, concretizada por consrcio pblico ou por convnio de cooperao, que, depois de efetivada, permite a promoo de contrato de programa para a execuo propriamente dita do servio9. Outra questo relevante relativo aos servios de resduos slidos o controle social. O inciso IV do art. 3 da LDNSB define o controle social como
conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico.
Antes mesmo disso, o inciso X do art. 2 da LDNSB j estatui o controle social como um dos princpios fundamentais dos servios de
9 Vale ressaltar que a LDNSB chama a cooperao federativa, no mbito dos servios de saneamento bsico, de regionalizao, estatuindo no art.14, incisos I a III, condicionantes para a instaurao desse processo. No sem livre de crticas, possvel afirmar que o processo de regionalizao mencionado representa, em ltima anlise, delimitao da gesto associada, em razo das prprias condicionantes que ela, a LDNSB, instituiu. Para um aprofundamento do tema, vale conferir: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Parcerias pblico-pblico e pblico-privada no servio de limpeza urbana; Uma proposta de modelagem de regionalizao. Revista Znite de Direito Administrativo e LRF IDAF, Curitiba, n. 92, p. 753-779, maro de 2009.
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saneamento bsico, razo pela qual representa fator interpretativo, integrador e vinculador da gesto de resduos slidos. Extrai-se dessa definio de controle social estabelecido pela LDNSB que, em ltima anlise, constitui forma de concretizao de gesto administrativa participativa, segundo a qual a populao, que titular do poder estatal, passa a deter informao e capacitao para dizer como a coisa pblica deve ser gerida e, mais do que isso, atua de maneira direta e concreta nessa gesto. Com isso, confere-se empoderamento populao (leia-se fortalecimento conscincia poltica da populao) e, ademais, legitimidade, credibilidade s aes estatais, notadamente s polticas pblicas de resduos slidos10. Nesse contexto, no h como negar que o Municpio ter de rever no s a sua gesto, como tambm o seu prprio papel nesse processo, apoiado num controle social que confira legitimidade s suas aes, sempre observando os princpios e diretrizes da LDNSB e demais normas legais e tcnicas norteadoras do sistema.
Panorama da Regulao dos Resduos Slidos

Como mencionado, no h no ordenamento jurdico ptrio uma Poltica Nacional de Resduos Slidos em plena vigncia. Contudo, a LDNSB traz normas fundamentais para a modelagem da gesto do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, levando o titular a promover o seu planejamento com realizao de uma efetiva regulao agregado a um forte controle social, para que possa realizar a prestao do servio.
10 Para um aprofundamento sobre o controle social no mbito da gesto do saneamento bsico, vale conferir: ASSIS, Joo Batista Lucena de (Ed.). Controle social no saneamento bsico: Perspectiva para uma cidade sustentvel. Natal: Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal Arsban , 2007, 138p.
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Antes mesmo da vigncia da LDNSB, os entes polticos, notadamente os Municpios11 e os Estados12, j vinham editando leis especficas sobre a gesto de resduos slidos ou, quando no, leis sobre temas afetados sade, ao meio ambiente, vigilncia sanitria ou postura municipal, que, quase sempre, traziam disposies legais a respeito de resduos slidos. Complementarmente a isso, no se pode esquecer que os decretos regulamentares expedidos pelo Chefe do Executivo visavam detalhar a legislao setorial de resduos slidos sem a imposio de direitos ou deveres. Tratava-se, apenas, de indicar os rgos e/ou entidades responsveis pela implementao das atividades da gesto, detalhar os processos administrativos de participao popular no sistema, etc. Sem prejuzo disso, existem, ainda, resolues, atos normativos e normas tcnicas expedidas pelos rgos e/ou entidades de meio ambiente, de sade e de vigilncia sanitria, entre outros das esferas de governo13,
11 A ttulo de exemplo, vale fazer referncia s seguintes leis municipais: 1) Lei n 3.273/01 do Municpio do Rio de Janeiro, que dispe sobre a gesto do sistema de limpeza urbana municipal; 2) Lei n 13.478/02 do Municpio de So Paulo, que dispe sobre a organizao do sistema de limpeza urbana municipal, cria e estrutura seu rgo regulador, autoriza o poder pblico a delegar a execuo dos servios pblicos mediante concesso ou permisso, institui as taxas de resduos slidos domiciliares (TRSD), de resduos slidos de servios de sade (TRSS) e de fiscalizao dos servios de limpeza urbana (Fislurb) e, por fim, cria o fundo municipal de limpeza urbana (FMLU); 3) Lei n 6.079/03 do Municpio de Vitria ES, que dispe sobre a organizao do sistema de limpeza urbana municipal, estrutura seu ente regulador, autoriza o poder pblico a delegar a execuo dos servios pblicos mediante concesso, institui a taxa de fiscalizao dos servios de limpeza urbana (Fislimp) e, por fim, cria o fundo municipal de limpeza urbana (Fumlimp); e 4) Lei n 10.697/08 do Municpio de Uberaba-MG, que dispe sobre o sistema de limpeza urbana municipal. 12 Vale trazer, ttulo de exemplo, as leis estaduais que seguem: 1) Lei n 4.191/03, do Estado do Rio de Janeiro, que dispe sobre a Poltica Estadual de Resduos Slidos; e 2) Lei n 12.300/06, do Estado de So Paulo, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos e define princpios e diretrizes. Recentemente, foram editadas as leis que seguem: 1) Lei n 9.264/09, do Estado do Esprito Santo, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos e define princpios, fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos para a gesto integrada, compartilhada e participativa de resduos slidos, com vistas reduo, ao reaproveitamento e ao gerenciamento adequado dos resduos slidos, preveno e ao controle da poluio, proteo e recuperao da qualidade do meio ambiente e promoo da sade pblica, assegurando o uso adequado dos recursos ambientais no Estado do Esprito Santo, a promoo do econegcio e a produo mais limpa; e 2) Lei n 18.031/09, do Estado de Minas Gerais, que dispe sobre a Poltica Estadual de Resduos Slidos. Vale o reparo que as duas ltimas leis j incorporam algumas das diretrizes da LDNSB, como, por exemplo, a necessidade de planejamento com instrumento de gesto. 13 Nesse sentido, vale ressaltar o papel fundamental desempenhado pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) na edio de resolues que orientam a gesto dos diversos tipos de resduos slidos. Eis algumas relevantes resolues do Conama: 1) Resoluo n 5/93, que dispe sobre o gerenciamento de resduos slidos gerados nos portos, aeroportos, terminais ferrovirios e rodovirios; 2) Resoluo n 258/99, que determina que as empresas fabricantes e as importado-
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que vo nortear, sem dvida, a modelagem da gesto de resduos slidos. Apesar da existncia desse arcabouo normativo, possvel afirmar, no sem livre de crticas, que a atividade regulatria na gesto de resduos slidos foi poucas vezes exercida em sua plenitude segundo os paradigmas preconizados pela doutrina e pela LDNSB. Isso se explica porque os diplomas legais que norteiam a gesto dos resduos slidos, especialmente aqueles que tm por objeto temas outros, como, por exemplo, sade, meio ambiente, vigilncia sanitria, etc., estabelecem apenas restries s atividades privadas no manejo do lixo14, no constituindo, assim, diretrizes normativas tcnicas que buscam implementar e/ou integrar uma poltica pblica de resduos slidos, seja de que nvel federativo for. Ademais, a face mais visvel da atividade regulatria na gesto de resduos slidos a fiscalizao, a qual, em regra, desempenhada por rgo administrativo fiscalizatrio de determinada Secretaria Municipal15,16, que, nem sempre, est livre de ingerncia poltica no desempenho de suas funes, uma vez que no lhe deferido, ao menos, algumas das
ras de pneumticos ficam obrigadas a coletar e dar destinao final ambientalmente adequada aos pneus inservveis; 3) Resoluo n 307/02, que estabelece diretrizes, critrios e procedimentos para a gesto dos resduos da construo civil; 4) Resoluo n 358/05, que dispe sobre o tratamento e a disposio final de resduos slidos de servios de sade; 5) Resoluo n 401/08, que estabelece os limites mximos de chumbo, cdmio e mercrio para pilhas e baterias comercializadas no territrio nacional e os critrios e padres para o seu gerenciamento ambientalmente adequado; 6) Resoluo n 2/91, que dispe sobre adoo de aes corretivas, de tratamento e de disposio final de cargas deterioradas, contaminadas ou fora das especificaes ou abandonadas; 7) Resoluo n 5/88, que dispe sobre o licenciamento ambiental de obras de saneamento; 8) Resoluo n 275/01, que dispe sobre cdigo de cores para diferentes tipos de resduos na coleta seletiva; e 9) Resoluo n 6/91, que dispe sobre o tratamento de resduos slidos provenientes de estabelecimentos de sade, portos e aeroportos. 14 Uma das regras legais mais comuns de serem encontradas nos Cdigos de Posturas Municipais a atribuio de responsabilidade ao morador para promover a limpeza do trecho do logradouro pblico fronteirio sua residncia. A ttulo de exemplo, vale trazer colao o disposto no art. 40 da Lei n 1.620/97, Cdigo de Posturas do Municpio de Parnaba-PI, que dispe o seguinte: Os moradores so responsveis pela limpeza do passeio e sarjetas fronteirias a sua residncia. 15 Consoante se extrai dos dados dos Anexos II.4 a II.8, do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos de 2005, a responsabilidade pela gesto de resduos slidos promovida, em sua grande maioria, pela Administrao Pblica Direta municipal. 16 A ttulo de exemplo, vale trazer colao o disposto no Anexo I da Lei n 2.356/00, do Municpio de Serra-ES, que, ao dispor sobre a estrutura organizacional do Poder Executivo local, atribui Diviso de Fiscalizao de Limpeza Urbana, da Secretaria Municipal de Servios, competncia para promover, em sntese, a fiscalizao das atividades do servio limpeza urbana e do manejo de resduos slidos.
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garantias do regime de autonomia especial das entidades reguladoras, assunto a ser objeto de exame mais adiante. H casos, ainda, que um mesmo rgo ou entidade da Administrao Pblica local detm em seu poder competncia regulatria ou, como mais comum, fiscalizatria e, ainda, atribuio para prestar o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos17. Isto colide com o princpio da segregao de funes dos rgos administrativos, segundo o qual indispensvel a separao, de um lado, das funes de planejamento e de regulao e, de outro, de prestao, a fim de assegurar eficincia e eficcia na gesto, sem contar segurana jurdica e transparncia. Ou seja, a entidade responsvel pelo planejamento ou pela regulao no pode ser a mesma que presta o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Afora isso, raras so as vezes em que a regulao, no mbito da gesto de resduos slidos, desempenhada por entidade reguladora submetida ao regime de autonomia especial mencionado18, nem mesmo comum o uso de planos setoriais de resduos slidos, editais, contratos e demais instrumentos jurdicos que vinculem o prestador com os instrumentos regulatrios19. A razo de ser dessa ausncia regulatria talvez possa ser explicada
17 Este o caso, por exemplo, do Municpio do Rio de Janeiro, em que os arts. 4 e 5 da Lei n 3.273/01 c/c art. 2 do Decreto regulamentar n 21.305/02 atriburam Companhia Municipal de Limpeza Urbana (Comlurb) competncia para fiscalizar o sistema de limpeza urbano local, sem prejuzo de continuar a desempenhar sua atividade de execuo dos servios, inclusive com a realizao de permisses e de terceirizaes para tanto. 18 Caso emblemtico o da gesto de resduos slidos do Municpio de Vitria (ES), cuja Lei n 6.079/03, em seus arts.11 e 12, institui entidade reguladora, que poder ser pessoa jurdica autnoma ou, ainda, rgo ou entidade da Administrao Pblica local conforme determinao de lei especfica, responsvel, em sntese, pela regulao, fiscalizao e controle do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Para tanto, poder adotar, com respaldo nos princpios da legalidade, imparcialidade, impessoalidade e proporcionalidade, as medidas arroladas nos incisos I a XXVI, da Lei n 6.079/03 para concretizar o interesse pblico e o desenvolvimento da gesto de resduos slidos. De certa forma, o delineamento da entidade reguladora de Vitria se aproxima muito do regime principiolgico trazido pelo art. 21, incisos I e II, da LDNSB, que nortear a instituio e/ou designao de uma entidade reguladora. O mesmo pode ser dito em relao ao exerccio da competncia regulatria pela entidade reguladora de Vitria que se amolda em muito ao disposto nos incisos do art. 23, da LDNSB. Ocorre que, passados mais de seis anos da edio da Lei n 6.079, a entidade reguladora em questo ainda no foi constituda. Secretaria Municipal de Servios cabe desempenhar as funes daquela, restando companhia de desenvolvimento de Vitria exercer, nica e exclusivamente, atribuies em relao eventual planejamento, regulao, licitao e celebrao de contratos de concesso ou de permisso (art. 52 e seu pargrafo nico). 19 Para um exame aprofundado dos instrumentos de regulao postos disposio do titular dos servios de saneamento bsico, vale conferir: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Desafios na modelagem da regulao do saneamento bsico; Algumas reflexes: SOUTO, Marcos Juruena Villela
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pela conhecida escassez de recurso pblico advindo do pagamento de taxa de coleta para financiamento das atividades administrativas da gesto de resduos slidos, entre elas, a estruturao de rgo ou entidade da Administrao Pblica local dotado de autonomia e capacidade tcnica suficiente para bem gerir, com respaldo nos princpios setoriais de servio pbico e, agora, da LDNSB, a limpeza urbana e o manejo de resduos slidos. Sem adentrar na polmica da busca da distino entre taxa e tarifa de servios pblicos20, certo que o regime remuneratrio do manejo de resduos slidos , ao mesmo tempo, alvo e mecanismo da regulao. Isso se explica porque, ao Municpio ou, se houver delegado, entidade reguladora cabe estruturar a remunerao dos servios de resduos slidos, levando-se em conta a busca da sua sustentabilidade financeira, eficincia, modicidade de tarifas e outras diretrizes da LDNSB. Conseqentemente, o regime remuneratrio dos servios de resduos slidos poder, segundo a forma que for estruturado, ser um atrativo para os investidores e prestadores que iro ingressar no setor para obteno de lucro e, ainda, abrigar usurios outros no abrangidos pelo sistema, os quais tero condies de arcar com a contraprestao dos servios que lhes sero postos disposio. Diante de todo o exposto, resta claro que, a partir da edio da LDNSB que consagrou a regulao no mbito gesto de resduos slidos, ser imprescindvel a correo das idas e vindas ora retratadas pelo Municpio.
Entidade Reguladora de Resduos Slidos: Algumas Reexes

Conforme mencionado, mais comum a existncia de rgo fiscalizador do que entidade reguladora na gesto de resduos slidos. Contudo, o Municpio, ao promover a elaborao da sua poltica pblica, dever, desde logo, designar uma entidade reguladora para desempenhar
(Coord.). Direito administrativo; Estudos em homenagem a Francisco Mauro Dias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 581/606. 20 A respeito da distino entre taxa e tarifa com a indicao de uma diferena possvel, ver: ARUJO, Marcos Paulo Marques. Servio de limpeza urbana luz da Lei de Saneamento Bsico; regulao jurdica e... op. cit.. p. 296-299.
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a respectiva atividade regulatria sobre o setor, segundo prev o art. 9, inciso II, da LDNSB. Aparentemente, no h qualquer obrigatoriedade em faz-lo nessa ocasio. Contudo, ser indispensvel se criar uma entidade reguladora ou, se no houver viabilidade, se designar uma, quando for firmado contrato administrativo para a prestao desses servios, sob pena de nulidade contratual e responsabilizao do gestor pblico, a teor do art. 11, inciso III, da LDNSB. A exigibilidade da criao ou, pelo menos, da designao de uma entidade reguladora pelo Municpio pode ser, sim, descabida e, mais que isso, restar gravada de inconstitucionalidade formal por violao do princpio do pacto federativo (arts. 1 e 18 da Constituio), uma vez que a Unio pode ter transbordado a sua competncia para disciplinar a matria interferindo na autonomia administrativa dos demais entes polticos para definirem a forma como ser executada a sua modelagem regulatria. De qualquer modo, em razo do princpio da presuno de constitucionalidade das leis, plenamente possvel a aplicao da exigibilidade em discusso at uma deciso final do Egrgio Supremo Tribunal Federal a respeito do tema, que venha a pacific-la. H de se reconhecer, porm, que a designao de uma entidade reguladora para desempenhar a respectiva competncia regulatria sobre o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos importa, sim, em conferir eficincia e eficcia modelagem regulatria elaborada, desenvolvida pelo titular do servio, assim como segurana jurdica ao prestador que atua no setor regulado. At porque a entidade reguladora dever perseguir objetivos legais especficos em prol da boa gesto do setor. Os objetivos so os seguintes (art. 22, incisos I a IV, da LDNSB): 1. Promover padres e normas para a adequada prestao do servio e para a satisfao dos usurios; 2. Assegurar o cumprimento das condies e metas estabelecidas no plano setorial de limpeza urbana e manejo de resduos slidos; 3. Prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia, no caso, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE; e, por fim,
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4. Definir tarifas que assegurem o equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, levando-se em considerao a modicidade da tarifa. Para tanto, devero ser adotados mecanismos que induzam eficincia e eficcia do servio e, mais do que isso, assegurem a apropriao social dos ganhos de produtividade. A respeito dessa apropriao social, Luiz Henrique Antunes Alochio21 esclarece o seguinte:
Por apropriao social pode-se cometer uma confuso: no est a publicizar o ganho econmico da produtividade. Quando esses ganhos econmicos decorrem de tecnologia ou de aprimoramentos gerados exclusivamente custa ou por pesquisas do empreendedor privado-concessionrio, a fruio da vantajosidade econmica ser privada. Por apropriao social deveremos entender o fato de que h outros ganhos que decorrem da produtividade: a) melhoria da qualidade de vida dos servios postos disposio; b) quantidade adequada dos servios, mitigando a ocorrncia de perodos de escassez; c) aplicao de tecnologias que geram menor impacto paisagstico e ambiental; dentre outras hipteses.
Em casos como os acima citados h o que se chama de apropriao social de ganhos, sem se estar confundindo com a literalidade das expresses apropriar e ganhos. Nesse contexto, a criao de uma entidade reguladora ou, se no houver viabilidade, a designao de uma para o desempenho de competncia regulatria um dos grandes desafios a serem enfrentados pelo Municpio, especialmente em virtude da duvidosa constitucionalidade da exigibilidade da entidade em questo.
Modelagem da entidade reguladora de resduos slidos

A LDNSB, em seu art. 21, incisos I e II, prev que o exerccio da atividade regulatria pela entidade reguladora dever atender aos seguintes princpios: 1) independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira; 2) transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises.
21 Direito do Saneamento: Introduo Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento...op. cit., p. 81.
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Em que pese o cunho principiolgico estabelecido pela prpria norma, parece haver uma forte aproximao com o regime de autonomia especial endereado, em regra, para as Agncias Reguladoras22. E, o que vem a ser isso? Significa que as agncias devero gozar de autonomia administrativa e financeira, assim como de independncia tcnica decisria. A independncia administrativa significa que o Chefe do Executivo s poder exonerar os dirigentes da Agncia Reguladora, que gozaro de mandatos fixos no coincidentes entre si e com a autoridade nomeante, nos casos previstos em lei. A independncia financeira possibilita que a agncia tenha recursos pblicos advindos da sua proposta oramentria parcial que venha a elaborar e/ou, ainda, da arrecadao de taxa de regulao cobrada dos operadores privados do setor. Por fim, a independncia tcnica decisria significa que a deciso da Agncia Reguladora no poder ser revista pelo Ministrio, pela Secretaria ou pelo Departamento a que estiver vinculada23. certo, porm, a LDNSB, ainda que tenha natureza de cunho geral, no pode adentrar em peculiaridades a serem definidas pelo titular sobre a regulao do seu servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Portanto, o Municpio quem deve designar a sua entidade reguladora e, mais do que isso, estabelecer a sua modelagem, observando, claro, os princpios positivados pela LDNSB, o que dever ser feito de acordo com o caso concreto, sendo possvel a aproximao ou no com o regime de autonomia especial destinado s Agncias Reguladoras. Da, possvel que, por exemplo, um Municpio conte com uma entidade reguladora municipal para regular parte ou todas as atividades do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Contudo, no parece ser esta a melhor sada. Vrios Municpios, especialmente os de
22 Nesse mesmo sentido, ver: MUKAI, Sylvio Toshio. Saneamento Bsico: diretrizes gerais Comentrios Lei 11.445 de 2007. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2007, p. 59 e ss. 23 Para um aprofundamento do regime de autonomia especial das agncias reguladoras no setor de resduos slidos, ver: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Agncia reguladora municipal de servios de limpeza urbana. Disponvel em: <http://www2.ibam.org.br/tele_ibam/estudo.asp>.
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pequeno porte, no tm capacidade administrativa, tcnica ou financeira para desempenhar, por si s, a atividade regulatria, nem sequer para criar uma entidade regulatria especfica para tanto. Sem contar que h, certamente, uma ampliao da mquina administrativa local num perodo de refluxo do tamanho do Estado nacional24. Da, a indispensvel busca de apoio de outros entes polticos para formatar a sua modelagem regulatria. O mesmo Municpio poderia, ainda, firmar convnio de cooperao ou, como vm defendendo alguns doutrinadores, outro instrumento de cooperao federativa25 com o Estado, designando uma Agncia Reguladora estadual para regular todas as atividades dos servios resduos slidos ou, apenas, parte delas. Vale ressaltar que, antes mesmo da vigncia da LDNSB, algumas Agncias Reguladoras estaduais, a exemplo da Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas (Arsam)26, j gozavam de competncia para regular os servios pblicos municipais, concedidos ou no, desde que houvesse delegao, por meio de convnio, a ser firmado com o Municpio. Com a entrada em vigor da LDNSB, a delegao da regulao sobre os servios de saneamento bsico para as Agncias Reguladoras estaduais ganhou melhor delineamento, sendo indispensvel, certamente, a pormenorizao, por meio do convnio de
24 A respeito do tema sob a tica dos servios de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio, ver: GALVO JUNIOR, Alceu de Castro, PAGANINI, Wanderley da Silva e TUROLLA, Frederico Arajo. Viabilidade da regulao subnacional dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sob a Lei 11.445/07. Engenharia Sanitria Ambiental, v. 13, n. 2, p. 222/231, abr./jun. de 2008. 25 Marcos Juruena Villela Souto vem defendendo a possibilidade de realizao de um Termo de Reconhecimento Recproco de Direitos e Deveres para compor ou prevenir litgios entre entes polticos na seara da gesto de saneamento bsico. O marco regulatrio do saneamento bsico e o poder normativo das Agncias Reguladoras. In: GALVO JNIOR, Alceu de Castro e XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Eds). Op. cit., p. 59. 26 O 1, do art. 2, da Lei Estadual n 2.568/99, que cria a Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas (Arsam), estabelece o seguinte: Art. 2 A Arsam exercer atividades inerentes s atribuies do poder concedente, titular dos servios pblicos, na aplicao das leis disciplinadoras desses servios pblicos e da presente lei. 1 A Arsam poder celebrar convnios com os Municpios do Estado, a Unio e Agncias Nacionais, para o exerccio de atividades relativas s atribuies de regulao, controle e fiscalizao dos servios pblicos de que so titulares em suas respectivas reas de atuao, observadas as competncias especficas e a autonomia de cada entidade.
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cooperao, dos direitos e deveres do Municpio delegante e da agncia delegatria27. Ocorre, porm, que as agncias estaduais, na prtica, no vm desempenhado atividade regulatria sobre o servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos28, mas, se o fizerem, poder haver grande xito na regulao, visto que j gozam de experincia regulatria que poder ser modelada s peculiaridades dos resduos slidos. Outra soluo seria a formatao de consrcio pblico intermunicipal, o qual, aps ser investido de competncia regulatria, desempenharia o papel de entidade reguladora do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos ou, to-somente, de algumas de suas atividades. Nesse modelo, a regulao vem sendo desempenhada por uma cmara de regulao interna do consrcio. Contudo, este tambm no parece ser o melhor modelo. Primeiro, a independncia tcnica decisria poder restar comprometida, pois as decises da cmara de regulao so passveis de reviso pela Assemblia Geral do consrcio, que, nos termos do art. 4, inciso VII, da Lei n 11.107/05, a sua instncia mxima. Depois, a independncia financeira tambm poder ficar prejudicada, uma vez que os recursos do consrcio advm, em regra, das transferncias feitas pelos Municpios por meio dos contratos de rateio. Conseqentemente, no h como segregar financeiramente os recursos da cmara de regulao.
27 Neste sentido, o art. 11 e pargrafos da Lei Complementar estadual n 1.025/07, que transforma a Comisso de Servios Pblicos de Energia (CSPE) em Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo (Arsesp), dispe sobre os servios pblicos de saneamento bsico e de gs canalizado no Estado, dispem o seguinte: Art. 11. Quanto aos servios pblicos de saneamento bsico de titularidade municipal, a Arsesp exercer as funes de fiscalizao, controle e regulao, includa a tarifria, delegadas ao Estado, inclusive por contratos anteriores vigncia da Lei Federal n 11.107, de 6 de abril de 2005, observado o disposto nesta lei complementar e em sua regulamentao, nas diretrizes da legislao nacional e na legislao estadual para o saneamento bsico, no instrumento de delegao e nos contratos de outorga celebrados entre o titular e o prestador dos servios. 1 Os instrumentos de delegao devero indicar os limites, a forma de atuao e a abrangncia das atividades da Arsesp, nos termos do artigo 23, 1, da Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, bem como os bens, instalaes e equipamentos a ela associados, quando a delegao envolver tambm a prestao dos servios. 2 A delegao das competncias de fiscalizao, controle e regulao poder ser feita ao Estado, que as exercer por meio da Arsesp, mesmo quando no lhe for delegada a prestao dos servios. 28 Vale ressaltar que a publicao da Associao Brasileira de Agncias de Regulao (ABAR) intitulada Saneamento bsico; regulao 2008 corrobora o que exposto, informando, com respaldo em pesquisa realizada junto s agncias estaduais, a inexistncia de regulao sobre o setor de resduos slidos. In: Saneamento bsico: regulao 2008. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008, p.28-29.
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Nada impede, ainda, haver combinao de todos esses formatos. Tudo depender, repita-se, da conduo e da implementao da modelagem da regulao pelo Municpio. Para os fins do disposto na LDNSB, possvel indicar que a independncia tcnica da entidade reguladora ser garantida pela possibilidade de receber recursos pblicos do Municpio, segundo a sua proposta parcial oramentria para fazer frente s suas despesas. Sem prejuzo do exposto, poder ser autorizado a arrecadar os recursos provenientes da taxa de regulao paga pelos prestadores do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Nada obsta, ainda, que seja criado, no mbito da entidade reguladora, um rgo administrativo interno de regulao livre de injunes polticas, cujos membros devero ser, pelo menos, servidores pblicos efetivos submetidos ao regime estatutrio, porquanto desempenharo funes tpicas de Estado. As decises tcnicas, por sua vez, devero: 1) ser objeto de consulta e/ou audincia pblica, que, nos termos da legislao da prpria entidade reguladora, poder ter cunho vinculante ou no para o processo decisrio29 (transparncia); 2) serem respaldadas em critrios tcnicos (tecnicidade); 3) no serem submetidas a um processo vagaroso para a sua prolatao (celeridade); 4) serem objetivas, atendendo ao resultado esperado (objetividade).
Normatizao da Prestao de Resduos Slidos

Por ter a LDNSB aproximado, de forma considervel, a entidade reguladora de resduos slidos do regime de autonomia especial das Agncias Reguladoras, foroso concluir que o primeiro ter, de forma bastante similar s agncias, competncia regulatria.
29 O art. 4, caput e pargrafos da Lei Complementar n 1.025/07, do Estado de So Paulo, prev que antes da tomada de deciso da agncia dever ser realizada consulta pblica, sem, porm, carter vinculatrio. Eis, o contedo da norma: Art. 4 A Arsesp promover consultas pblicas previamente edio de quaisquer regulamentos e aprovao de diretrizes, nveis, estruturas e revises tarifrias, bem como nos demais casos definidos no regimento interno. 1 A consulta pblica ser divulgada pela Imprensa Oficial e na pgina da Arsesp na rede mundial de computadores. 2 O prazo entre a efetiva disponibilizao dos documentos indispensveis consulta pblica e a instalao desta no ser inferior a 15 (quinze) dias. 3 A cada consulta pblica ser elaborado e publicado relatrio circunstanciado.
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E, o que se entende por competncia regulatria? Ela permite que a Agncia Reguladora desempenhe as seguintes atribuies: 1) edio de normas tcnicas sobre os servios pblicos; 2) resoluo de conflitos, em sede administrativa, entre os prestadores, os usurios e o prprio titular dos servios; e, ainda, 3) fiscalizao do cumprimento de suas regras aplicando as sanes cabveis, como, por exemplo, aplicar multas pela inobservncia das normas tcnicas exigidas30. No mbito da funo normativa endereada ao servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, a entidade reguladora editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de sua prestao (art. 23, caput, da LDNSB). Trata-se, assim, da expedio de atos regulatrios que tm por objetivo a
definio de critrios e mtodos para a regulao econmico tarifria realizada institucionalmente pela Agncia [ou, ainda, outra entidade reguladora designada pelo titular do servio], com vistas modicidade tarifria, e de critrios, condies e mtodos de definio e avaliao da qualidade do servio, tanto no aspecto tcnico, objetivando a qualidade dos produtos e servios oferecidos, quanto no social, com vistas qualidade da prestao de informaes aos usurios dos servios e do atendimento de seus pedidos e reclamaes31.
Tendo em vista a ausncia de experincia regulatria no mbito da gesto de resduos slidos, certo que a instituio e o desenvolvimento desses atos regulatrios tero de ser construdos pela entidade reguladora a partir da vigncia da LDNSB, segundo as caractersticas peculiares dessa mesma gesto. As normas em discusso abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos (art. 23, incisos. I a XI, da LDNSB): 1. Padres e indicadores de qualidade da prestao desses servios. Estes padres e indicadores podero ser estabelecidos a partir do plano setorial de resduos slidos com respaldo no diagnstico realizado,
30 A respeito da competncia regulatria das Agncias Reguladoras de servio de limpeza urbana, ver: ARAJO, Marcos Paulo Marques. Agncia reguladora municipal de servios de limpeza urbana. Disponvel em: <http://www2.ibam.org.br/teleibam/estudo.asp>. 31 MELO, lisson Jos Maia. A experincia das Agncias Reguladoras na regulamentao tcnica dos servios de saneamento bsico no Brasil e o advento da Lei n 11.445/07. GALVO JUNIOR, Alceu de Castro e XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Eds.). Op. cit., p. 95.
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sendo lcito entidade reguladora desenvolver mecanismos de aferio dessa qualidade perante a populao, como, por exemplo, pesquisa de satisfao do usurio. Nada impede, ainda, que sejam utilizados os indicadores constantes no Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS) voltados para os servios de resduos slidos para fins de aferio da sua qualidade, inclusive mediante anlise comparativa entre os servios municipais. Entretanto, h um grande entrave para a anlise em questo. Como nem todos os Municpios contribuem com as informaes necessrias para o SNIS, a anlise comparativa poder no representar, de fato, a realidade dos servios de resduos slidos em nvel nacional. Torna-se, assim, indispensvel estimular os Municpios a aportarem os dados necessrios ao SNIS. Nesse sentido, a prpria entidade reguladora poderia ofertar o devido suporte, ajudando os Municpios a criarem sistemas de informaes on line, em que o aporte das informaes o seria feito em tempo real. Feito isso, os dados seriam repassados ao SNIS, cumprindo-se, assim, o disposto no art. 9, inc. VI, da LDNSB; 2. Requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas, recomendando-se que sejam observadas, entre outras, as orientaes tcnicas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), visando execuo dos servios, como, por exemplo, emprego de tecnologia adequada para disposio final de resduos slidos de servios de sade; 3. Metas progressivas de expanso e de qualidade desses servios e os respectivos prazos, que j devero ter sido estabelecidas no plano setorial de resduos slidos (art. 19, inciso II, da LDNSB). Mais do que isso, o prprio contrato ou instrumento jurdico outro que formaliza a atuao do prestador dever estabelecer as metas a serem alcanadas, como, por exemplo, o aumento da cobertura da coleta de resduos slidos em regio de difcil acesso; 4. Regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso. Trata-se, em ltima anlise, da realizao da modelagem do regime remuneratrio dos servios a ser feito com respaldo no art. 30, incisos I a VI, da LDNSB pelo Municpio, o qual dever observar, ainda, as diretrizes positivadas no 1 do art. 29 da LDNSB;
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5. Medio, faturamento e cobrana desses servios. Representa um dos grandes desafios da gesto de resduos slidos, que se constitui na forma de cobrana da contraprestao. Em regra, a taxa de coleta cobrada no prprio carn do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU), mas j comeam a surgir formas outras, como, por exemplo, na guia de cobrana do servio de abastecimento de gua potvel, sendo de duvidosa constitucionalidade, posto no haver, em princpio, uma correlao entre estes servios; 6. Monitoramento dos custos, que representar, entre outras aes, a abertura da planilha do prestador, a fim de conferir transparncia execuo do servio, que antes no contava com o devido acesso; 7. Avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados, podendo ser concretizada mediante anlise comparativa entre os indicadores dos servios de resduos slidos de um ano para o outro, permitindo, por exemplo, a aferio do aumento da cobertura dos servios de remoo de resduos. Para tanto, ser indispensvel buscar os indicadores no mbito do plano setorial de resduos slidos elaborado pelo Municpio ou, ainda, do prprio SNIS, sendo que, neste ltimo caso, poder ocorrer o entrave j mencionado no item 1, cuja superao poder ocorrer com o suporte da entidade reguladora; 8. Plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao. O plano de contas significa a viabilidade da entidade reguladora expedir atos regulatrios para modelar as contas da contraprestao do prestador, assegurando transparncia mediante informao, auditoria e certificao; 9. Subsdios tarifrios e no tarifrios, que influenciaro na modelagem da remunerao dos servios para usurios de baixa renda, sendo imprescindvel a observncia das condies legais previstas nos incisos I a III do art. 31 da LDNSB; 10. Padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao. Tal qual o padro e o indicador de qualidade de servio, os padres de atendimento ao pblico podero ser estabelecidos a partir do plano setorial de resduos slidos com respaldo no diagnstico do
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servio, definindo-se como ser alcanado. No h como negar, ainda, que os mecanismos de participao e de informao concretizam forma de controle social, encartada na gesto administrativa participativa, que poder ser implementada mediante realizao de audincias e de consultas pblicas sobre as prprias aes da entidade reguladora; 11. Medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento, sendo vivel a definio de parmetros para interrupo do servio a nveis mnimos sem comprometer o meio ambiente e a sade da populao para tanto, como, por exemplo, no caso de greve dos funcionrios do prestador privado ou pblico32. Vale ressaltar que, entre os aspectos mencionados, deixou-se de fora a instituio de penalidades pela entidade reguladora em virtude do descumprimento de suas normas. Isso foi realizado por conta do veto presidencial aposto ao inciso XII do art. 23 da LDNSB que assegurava tal prerrogativa entidade reguladora, em que se sustentou na Mensagem n 09/2007 atentado ao princpio da reserva legal que limita o exerccio da funo punitiva do Estado somente s infraes definidas em lei, o que exclui a possibilidade de criao de infraes, ainda que administrativas, no mbito de qualquer dos poderes do Estado que no seja o Legislativo. Os fundamentos da mensagem do veto presidencial, porm, no procedem, porque a funo normativa que decorre da atividade regulatria autoriza a entidade reguladora a expedir normas tcnicas, encartadas, aqui, as prprias sanes pela inobservncia dos deveres estabelecidos aos agentes regulados. At porque no se pode esquecer que a prpria competncia regulatria deferida entidade reguladora tem sede nas chamadas leis-quadros, que contm normas de natureza tcnica que traam os limites para essa entidade expedir atos regulatrios para setores em constante transformao33.
32 Consoante j decidiu o Egrgio Supremo Tribunal Federal, os servidores pblicos podem exercer o seu direito constitucional de greve, devendo observar, porm, a legislao trabalhista, mas com modulaes decorrentes da principiologia do Direito Pblico, ainda mais quando se tratar de servios pblicos essenciais, tal qual o de resduos slidos. Para um aprofundamento do tema, ver: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno. MI 708/DF e MI n 670/ES. Rel. Min. Gilmar Mendes. Mandado de Injuno e Direito de Greve. Informativo do STF, Braslia, DF, n 485, 22 a 26 de outubro. Disponvel em: <www.stf.jus.br>. 33 Luiz Henrique Antunes Alochio partidrio do mesmo entendimento. Nesse sentido, vale confe-
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De qualquer forma, certo que os aspectos encartados na funo normativa da entidade reguladora positivados na LDNSB representam o mnimo necessrio para tornar efetiva a regulao da prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, uma vez que, sem isso, a regulao seria calcada apenas nos contratos ou instrumentos jurdicos outros que formalizam a atuao do prestador. Ainda no campo da funo normativa, incumbe entidade reguladora interpretar e fixar os critrios para a fiel execuo dos contratos, dos servios e para a correta administrao de subsdios (art. 25, 2 da LDNSB). Sem contar que a entidade reguladora, ao editar as normas tcnicas relativas ao servio, fixar prazo para os prestadores comunicarem aos usurios as providncias adotadas em face de queixas ou reclamaes relativas ao prestador (art. 23, 2, da LDNSB). A entidade reguladora dever receber e se manifestar, conclusivamente, sobre as reclamaes que, a juzo do usurio, no tenham sido suficientemente atendidas pelo prestador; o que poder ser promovido por meio de sua ouvidoria (art. 23, 3, da LDNSB). O prestador dever fornecer entidade reguladora todos os dados e informaes necessrios para o desempenho de suas atividades, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais (art. 25, da LDNSB). Incluem-se entre esses dados e informaes aqueles produzidos por terceirizados contratados pelo prestador para executar servios ou fornecer materiais e equipamentos especficos atinentes ao contrato administrativo (art. 25, 1 da LDNSB). A entidade reguladora dever dar publicidade, preferencialmente por meio da internet (leia-se, rede mundial de computadores), aos relatrios, estudos, decises e instrumentos equivalentes que se refiram regulao dos servios de saneamento bsico, assim como aos direitos e deveres dos usurios e do prestador (art. 26, 2 da LDNSB). Estes documentos podero ser solicitados por qualquer pessoa, independentemente da existncia de interesse direto (art. 26 da LDNSB). Esta a regra geral. Dela se excepcionam os documentos considerados sigilosos em razo de
rir: Direito do Saneamento: Introduo Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento...Op. cit.,p. 83.
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interesse pblico relevante, mediante prvia e motivada deciso (parte final do inciso XXXIII do art. 5 da Constituio c/c 1 do art. 26 da LDNSB). A LDNSB, em seu art. 12, prev que as etapas dos servios de saneamento bsico, que forem, ao mesmo tempo, autnomas e interdependentes, podem possuir prestadores diferentes, cujas relaes jurdicas sero disciplinadas por contratos de prestao de servios. Conseqentemente, o prestador de uma das etapas dos servios de saneamento bsico ser o usurio da etapa seguinte, que auferir, por meio do contrato de prestao de servios, os benefcios da etapa do outro prestador. Esta relao tambm ser passvel de regulao, representando mais um desafio para a entidade reguladora. Nada impede que, se houver sustentabilidade tcnica e financeira, o manejo de resduos slidos possa ser fragmentado, contando com diferentes prestadores. Alis, representa uma tendncia no setor de resduos slidos com a concretizao da gesto associada, pois, em regra, as atividades de limpeza urbana e/ou a coleta so prestadas pelos Municpios e/ ou terceirizados, enquanto a disposio final gerida por um consrcio intermunicipal que ter responsabilidade de conceder a instalao e operao do aterro sanitrio34. A relao entre estes prestadores, repita-se, vai ocorrer mediante formalizao de contrato de prestao de servios, que, por sua vez, vai ser ao mesmo tempo, instrumento e alvo da regulao. Isso se explica porque a entidade reguladora atuar de forma imperativa, na relao travada entre os prestadores, nos termos dos incisos I a V, do 1 do art. 12 da LDNSB. Mais do que isso, a entidade reguladora dever fazer os prestadores cumprirem as clusulas do contrato mencionado, o qual estruturado em observncia s regras mnimas constantes nos incisos I a X do 2 do art. 12 da LDNSB.
34 O desenho legal/institucional mencionado acima vem sendo construdo no mbito do Plano Estadual de Gesto Integrada e Associada de Resduos Slidos do Rio de Janeiro (Pegirs/RJ), em que sero formados consrcios intermunicipais, que tero responsabilidade pela gesto da disposio final dos resduos slidos, promovendo a concesso da instalao e operao dos aterros sanitrios. Contudo, as atividades de limpeza urbana e a coleta dos resduos continuaro sob a responsabilidade dos Municpios consorciados. Para maiores informaes do Pegirs/RJ, vale conferir: Disponvel em: <http://www.semadur.rj.gov.br/pages/sup_qual_amb/qualidade_projetos/qualidade_projetos_ aterros.html>.
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Perspectivas da Regulao dos Resduos Slidos

Diante do cenrio de incipiente experincia regulatria do setor de resduos slidos, certamente o Municpio ter um enorme desafio pela frente. Na superao desse desafio, um poderoso instrumento ser o prvio planejamento adequado realidade do Municpio com forte participao popular, garantindo-se, alm de legitimidade, eficincia e eficcia para a gesto do setor de resduos slidos. A partir disso, o Municpio poder buscar os modelos de gesto e, por que no dizer, de regulao apropriados s suas necessidades, segundo as diretrizes e os princpios da LDNSB. Da, como j mencionado, nada impede que se congreguem a fiscalizao perante os rgos municipais e, ainda, a regulao em nvel regional por meio da gesto associada, seja pela via do consrcio pblico, seja pela do convnio de cooperao. Outro caminho pode ser concentrar a regulao em mbito municipal ou, na seara regional, nos moldes mencionados anteriormente. Sem prejuzo disso, plenamente possvel que a regulao possa ser viabilizada por meio do contrato administrativo ou outro instrumento que formalize a participao do prestador. Conforme se percebe, so mltiplos os caminhos a serem tomados pelo titular na modelagem da regulao, que dever ser feito segundo a sua realidade, repita-se. De toda a feita, independentemente dessa modelagem, indispensvel que o titular busque assegurar entidade reguladora o regime principiolgico estabelecido no art. 21, incisos I e II, da LDNSB, que, como j dito, se aproxima em muito do regime de autonomia especial das Agncias Reguladoras.
Concluso
Diante de todo o exposto, pode-se resumir as idias desenvolvidas ao longo deste captulo nos seguintes tpicos: 1. A gesto de resduos slidos, que deve ser modelada conforme a realidade do Municpio e, segundo as diretrizes e os princpios da LDNSB, constitui um sistema integrado que compreende as componentes de pla161
nejamento, de regulao, de prestao e, ainda, de controle social, sem prejuzo da existncia de prvia coordenao para concretizar a articulao entre os rgos e entidades responsveis pelo desempenho dessas funes. A busca pela sustentabilidade econmico-financeira do servio tambm no pode ser deixada de fora. 2. Antes mesmo da edio da LDNSB, as unidades federadas, notadamente os Municpios e os Estados, j vinham editando leis, decretos, resolues e demais atos normativos sobre a gesto de resduos slidos. Contudo, a atividade regulatria foi poucas vezes exercida em sua plenitude no setor de resduos slidos, pois os diplomas legais existentes trazem, apenas, restries s atividades privadas, no representando diretrizes normativas tcnicas capazes de integrar ou de implementar as polticas pblicas do setor. Alm disso, a gesto de resduos slidos conta, em regra, com rgos fiscalizadores no independentes ou, ainda, outros rgos e entidades que acumulam funes de regulao com prestao, contrariando o princpio da segregao de funes de rgos administrativos. Portanto, no se percebe a existncia de entidade reguladora submetida ao regime de autonomia especial, muito menos de planos, editais, contratos administrativos e outros instrumentos jurdicos que formalizam a atuao do prestador como instrumentos regulatrios, talvez em razo da insuficincia de sustentabilidade financeira dos servios. 3. A criao de uma entidade reguladora ou, se no houver viabilidade, a designao de uma, s ser preciso se existir a prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos mediante contrato administrativo. Justamente em decorrncia dessa imposio, h quem defenda a sua inconstitucionalidade por mcula ao princpio do pacto federativo, j que os entes polticos, nos limites da Constituio, tm autonomia para estabelecer a forma como a sua modelagem regulatria ser executada. De qualquer modo, no h como negar que a sua criao ou designao fundamental para conferir eficincia e eficcia gesto do setor. 4. Apesar de a LDNSB aproximar a entidade reguladora do regime de autonomia especial das Agncias Reguladores, inclusive quanto com162
petncia regulatria, ela estabelece, apenas, diretrizes que orientaram a sua modelagem e comandos em prol do exerccio da sua atribuio normativa. Com efeito, caber ao Municpio definir a modelagem da sua entidade reguladora, seja local seja regional, e, ainda, os limites de sua competncia regulatria, o que pode ser ou no de forma similar s Agncias Reguladoras. 5. A normatizao da prestao do servio de limpeza urbana e manejo de resduos slidos decorre da competncia normativa da entidade reguladora, que, por sua vez, est autorizada a expedir atos regulatrios que definiro a metodologia de implementao da sistemtica remuneratria para buscar a modicidade de tarifa, assim como os critrios para aferio da qualidade do servio, seja sob o ponto de vista tcnico, seja social. Tendo em vista a incipiente experincia da atividade regulatria no mbito da gesto de resduos slidos, certo que a normatizao da prestao dos servios ser construda pela entidade reguladora, a qual se pautar nos aspectos estabelecidos no art. 23, incisos I a IX, da LDNSB. 6. No h como negar que o Municpio possui grandes desafios no setor de resduos slidos, os quais podero ser superados com a elaborao de um planejamento adequado sua realidade com forte participao social. A partir disso, poder adotar, entre os diversos modelos de regulao postos sua disposio, aquele compatvel com sua peculiaridade. De qualquer forma, indispensvel que submeta a entidade reguladora ao regime principiolgico positivado no art. 21, incisos I e II, da LDNSB, o qual se aproxima, em muito, do regime de autonomia especial das Agncias Reguladoras.
Referncias
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O QUADRO REGULAMENTAR E NORMATIVO DOS SERVIOS DE GUA EM PORTUGAL

Jaime Melo Baptista
Presidente do Conselho Directivo do Instituto Regulador de guas Resduos (IRAR).
Introduo
Descreve-se neste captulo o quadro regulamentar e normativo portugus dos servios de guas, compreendendo o abastecimento pblico de gua s populaes e o saneamento de guas residuais urbanas. Esse quadro regulamentar e normativo contm as regras gerais e especficas existentes, de carcter obrigatrio ou voluntrio, para a prestao desses servios, e constitui um instrumento essencial para a entidade reguladora do sector. Mencionado quadro teve a sua origem na reestruturao e na modernizao destes servios iniciada em 1993, portanto, focalizada essencialmente no reforo da infra-estruturao, na empresarializao no sector, na agregao fsica dos sistemas, evoluindo tendencialmente de sistemas locais para sistemas regionais, e no envolvimento do Estado, dos Municpios e do sector empresarial pblico e privado, nomeadamente atravs de diversas formas de parceria. Passou desde essa data a haver uma estratgia clara para o sector, que se tem mantido no essencial constante ao longo dos diversos ciclos polticos que ocorreram desde ento. Estes aspectos, juntamente com a disponibilidade de financiamento comunitrio e o esforo de diversas entidades, de centenas de entidades gestoras e de milhares de profissionais, permitiram uma grande melhoria da situao, sem prejuzo do muito que ainda falta fazer. Efectivamente, Portugal atingiu no abastecimento de gua 91% de cobertura da populao, sendo objectivo atingir 95% em 2013, enquanto no incio da dcada de 1990 o valor era de 80%. A totalidade das entidades gestoras dispe actualmente de programas de controlo da qualidade da gua, esto j a
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realizar 99% das anlises exigidas por lei e a percentagem de cumprimentos dos valores paramtricos ultrapassa os 97%. No saneamento de guas residuais atingiu 77% de cobertura da populao portuguesa, 72% com tratamento de guas residuais, sendo objectivo atingir 90% em 2013, enquanto no incio da dcada de 1990 o valor era de 62%.
Os Servios de gua Descrio do sector

consensual que as actividades de abastecimento pblico de gua s populaes e de saneamento de guas residuais urbanas constituem servios pblicos de carcter estrutural, essenciais ao bem-estar geral, sade pblica e segurana colectiva das populaes, s actividades econmicas e proteco do ambiente. Estes servios de interesse geral visam a prossecuo do interesse pblico e deve-se assegurar o cumprimento de um conjunto de princpios: Promoo tendencial da sua universalidade; Garantia da igualdade no acesso, da qualidade do servio, da transparncia na prestao dos servios e da proteco dos interesses dos utilizadores; Garantia da eficincia e melhoria contnua na utilizao dos recursos afectos, respondendo evoluo das exigncias tcnicas e s melhores tcnicas ambientais disponveis; Promoo da solidariedade econmica e social, do ordenamento do territrio e do desenvolvimento regional; Proteco da sade pblica e do ambiente. A sua prestao mobiliza numerosos agentes, para alm das entidades gestoras directamente prestadoras destes servios. Ao nvel da administrao pblica, so de referir a entidade reguladora dos servios e as entidades ambientais, de sade pblica, da concorrncia e de proteco dos consumidores. Na prestao dos servios, incluem-se o Estado central e os Municpios como titulares dos servios, assegurando em geral os primeiros os
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servios em alta prestados a entidades gestoras utilizadoras (que compreendem captao, tratamento e transporte no abastecimento e transporte, tratamento e rejeio final no saneamento) e os segundos os servios em baixa prestados a utilizadores finais (que compreendem armazenamento e distribuio no abastecimento e drenagem no saneamento). Devem tambm referir-se as empresas privadas prestadoras de servios de gesto e explorao de sistemas, as empresas de construo, os fabricantes e fornecedores de materiais, equipamentos e produtos, as empresas de consultoria e projecto, as empresas de fiscalizao, as empresas gestoras da qualidade, os centros de investigao e desenvolvimento, os centros de formao, os laboratrios analticos e de ensaios, as entidades financiadoras e as empresas seguradoras. A sociedade civil intervm atravs dos consumidores, das associaes econmicas e empresariais, das associaes profissionais, das associaes de defesa do ambiente e da comunicao social.
Entidades gestoras estatais

O actual modelo de abastecimento de gua e saneamento de guas residuais assenta na dicotomia entre sistemas municipais, situados na esfera dos Municpios, e sistemas multimunicipais, situados na esfera do Estado central, definidos como servindo pelo menos dois Municpios e exigindo um investimento predominante a efectuar pelo Estado por razes de interesse nacional. Efectivamente, o Estado central passou desde 1993 a assumir uma quota de responsabilidade nos servios de guas, focalizado na componente em alta e tendo como objectivo a racionalizao e a integrao dos sistemas, evoluindo gradualmente de uma lgica geogrfica local para uma lgica regional. Podem ser adoptados pelo Estado modelos de gesto directa, delegada ou concessionada dos servios de guas. No primeiro, o Estado pode reservar para si a gesto dos servios atravs dos seus prprios meios, ainda que por via do seu destaque orgnico e funcional mediante a atribuio de uma maior autonomia tcnica, financeira e administrativa respectiva gesto. Em alternativa, o Estado pode atribuir, por tempo
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indeterminado, a gesto de servios em alta a empresas de capitais exclusivamente pblicos, integradas no seu sector empresarial. Por fim, o Estado pode atribuir, mediante contrato de concesso de servio pblico e por determinado prazo, a responsabilidade pela gesto de servios a entidades empresariais, nos designados sistemas multimunicipais. Existem actualmente cerca de dezasseis grandes entidades gestoras multimunicipais, de cariz regional, que cobrem cerca de dois teros do territrio.
Entidades gestoras municipais

Sem prejuzo do regime especfico dos servios de titularidade estatal atrs referido, a gesto dos servios de guas historicamente uma atribuio dos Municpios e pode ser por eles prosseguida isoladamente ou atravs de associaes de Municpios ou de reas metropolitanas, mediante sistemas intermunicipais. Tambm aqui podem ser adoptados modelos de gesto directa, delegada (por empresa do sector empresarial local ou constituda em parceria com o Estado) ou concessionada dos servios de guas. Existem actualmente mais de 300 entidades gestoras municipais de gesto directa, 36 de gesto delegada e 29 de gesto concessionada dos servios de guas.
Entidades gestoras privadas

A legislao do sector permite a interveno de entidades gestoras privadas nos servios de guas, sejam de titularidade estatal ou municipal, atravs dos modelos de gesto concessionada, gesto delegada ou simples contratos de prestao de servios, sempre numa base concursal. At agora os sistemas de titularidade estatal tm permanecido exclusivamente sobre gesto pblica, mas alguns sistemas de titularidade municipal decidiram contratualizar com privados. Existem actualmente cinco grupos privados activos, que prestam servios em cerca de quatro dezenas de sistemas de titularidade municipal.
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Entidade reguladora
H em Portugal uma entidade reguladora nacional para os servios de guas, abrangendo tambm os resduos, designada Instituto Regulador de guas e Resduos (IRAR), que iniciou a sua actividade no ano 2000. Em face da dimenso do Pas, com apenas dez milhes de habitantes e 92.000 km2 de extenso, a opo pela criao de uma nica entidade reguladora foi considerada a mais racional, tendo em vista as mais-valias de uma viso global do sector, maior facilidade de uniformizao de regras, procedimentos e interpretaes, potenciao do benchmarking, diminuio do risco de captura e naturalmente racionalizao dos recursos regulatrios. Os objectivos da entidade reguladora so defender os direitos dos consumidores utentes dos sistemas estatais e municipais, por um lado, e assegurar a sustentabilidade econmica destes, por outro. Procedendo deste modo, pretende promover a regulao como instrumento moderno de interveno do Estado nos sectores de actividade econmica fundamentais, com vistas ao seu bom funcionamento e defesa do interesse pblico. A atuao da entidade reguladora deve pautar-se pelos princpios de competncia, iseno, imparcialidade e transparncia, e ter em conta, de forma integrada, as vertentes tcnica, econmica, jurdica, ambiental, de sade pblica, social e tica, que devem caracterizar estes servios. Como se representa na Figura 1, a entidade reguladora acompanha a prestao dos servios de guas aos consumidores, da responsabilidade das entidades titulares dos servios, que o prestam directamente ou o delegam ou concessionam a uma entidade gestora pblica ou privada, atravs de um contrato, tudo isto no quadro do programa estratgico definido pelo governo para o sector. Esse acompanhamento materializado nomeadamente atravs da definio de regras claras a nvel de funcionamento e de objectivos a atingir e da verificao do seu cumprimento.
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Figura 1 A interveno da entidade reguladora
Consumidores
Os consumidores so representados por associaes de defesa de consumidores, em geral dotadas de personalidade jurdica, sem fins lucrativos e com o objectivo principal de proteger os direitos e os interesses dos consumidores em geral ou dos consumidores seus associados. Podem ser de mbito nacional, regional ou local. As associaes de consumidores gozam dos seguintes direitos, entre outros: direito a representar os consumidores no processo de consulta e audio pblicas a realizar no decurso da tomada de decises susceptveis de afectar os direitos e interesses daqueles; direito a consultar os processos e demais elementos existentes nas reparties e servios pblicos da
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administrao central, regional ou local que contenham dados sobre as caractersticas de bens e servios de consumo e de divulgar as informaes necessrias tutela dos interesses dos consumidores; direito a serem esclarecidas sobre a formao dos preos de bens e servios, sempre que o solicitem; direito a participar nos processos de regulao de preos de fornecimento de bens e de prestaes de servios essenciais, nomeadamente nos domnios da gua, e a solicitar os esclarecimentos sobre as tarifas praticadas e a qualidade dos servios, por forma a poderem pronunciar-se sobre elas; direito a solicitar aos laboratrios oficiais a realizao de anlises sobre a composio ou sobre o estado de conservao e demais caractersticas dos bens destinados ao consumo pblico e de tornarem pblicos os correspondentes resultados; direito de queixa e denncia, bem como direito de se constiturem como assistentes em sede de processo penal e a acompanharem o processo contra-ordenacional, quando o requeiram.
O Enquadramento Geral Instrumentos estratgicos, jurdicos e normativos

Cabe naturalmente ao governo decidir politicamente a estratgia para o sector e materializ-la no Plano Estratgico de Abastecimento de gua e de Saneamento de guas Residuais (Peaasar), documento de mdio prazo que vai sendo actualizado, e onde se definem os grandes objectivos para o Pas e as grandes linhas do modelo preconizado para atingir esses objectivos. ento necessrio assegurar a existncia de legislao que clarifique as regras do jogo em vrios nveis, onde o regulador tem um papel relevante em termos da sua preparao tcnica e de sua proposta ao Governo, que tem o Poder Legislativo. Neste quadro, o regulador definiu como componentes essenciais do quadro legislativo os seguintes regimes (Figura 2):
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Figura 2 Principais instrumentos estratgicos e legais
Regime jurdico dos servios estatais de abastecimento pblico de gua e de saneamento de guas residuais urbanas; Regime jurdico dos servios municipais de abastecimento pblico de gua e de saneamento de guas residuais urbanas; Regime jurdico da regulao; Regime jurdico de formao de tarifrios; Regime jurdico de qualidade de servio; Regime jurdico de qualidade da gua para consumo humano; Regime jurdico de concepo, instalao e explorao dos sistemas. Esta legislao cobre os aspectos essenciais do sector, complementada com normas tcnicas e naturalmente articula-se com a legislao
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transversal de reas de interface, como a legislao ambiental, de defesa do consumidor, da contratao pblica e da concorrncia. Seguidamente apresentam-se brevemente cada um dos instrumentos estratgicos, jurdicos e normativos descritos anteriormente.
Plano estratgico para o sector

O Peaasar II materializa as orientaes estratgicas e os objectivos para o sector do abastecimento de gua e saneamento de guas residuais urbanas. Foi aprovado pelo Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Regional (MAOTDR) e define trs grandes objectivos estratgicos e as respectivas orientaes que devem enquadrar os objectivos operacionais e as medidas a desenvolver no perodo 2007-2013: A universalidade, a continuidade e a qualidade do servio; A sustentabilidade do sector, implicando a melhoria da produtividade e da eficincia; A proteco dos valores de sade pblica e ambientais. Os objectivos operacionais definidos no Peaasar II no mbito da universalidade, continuidade e qualidade do servio so: servir cerca de 95% da populao total do Pas com sistemas pblicos de abastecimento de gua e servir cerca de 90% com sistemas pblicos de saneamento de guas residuais urbanas, sendo que em cada sistema integrado o nvel de atendimento desejvel deve ser de pelo menos 70% da populao abrangida; obter nveis adequados de qualidade do servio, mensurveis pela conformidade dos indicadores de qualidade do servio definidos pela entidade reguladora; estabelecer orientaes para a definio de tarifas ao consumidor final, evoluindo tendencialmente para um intervalo razovel e compatvel com a capacidade econmica das populaes. No mbito da sustentabilidade do sector, os objectivos operacionais so: garantir a recuperao integral dos custos incorridos com os servios; optimizar a gesto operacional e eliminar custos de ineficincia; contribuir para a dinamizao do tecido empresarial privado nacional e local. Os objectivos estratgicos relativos proteco dos valores ambientais so: cumprir os objectivos decorrentes do normativo nacional e comuni173
trio; garantir uma abordagem integrada na preveno e no controlo da poluio provocada pela actividade humana e pelos sectores produtivos; aumentar a produtividade e a competitividade do sector atravs de solues que promovam a eco-eficincia. Ao invs da primeira verso do Peasaar I, cuja linha de orientao se centrou no desenvolvimento dos sistemas integrados em alta, o Peasaar II concentra-se fortemente nas vrias situaes por resolver nos sistemas em baixa, dando um enfoque especial para os investimentos que visem a articulao entre os sistemas em alta com a vertente em baixa, assim como para aqueles que visem a reduo de perdas e fugas nas redes de abastecimento. Para este efeito o Peaasar II prope parcerias entre o Estado e as autarquias que tenham em vista a integrao das baixas municipais em sistemas multimunicipais existentes ou a criar, assim como a regulamentao da gesto dos sistemas municipais e a legislao que regulamente as concesses em baixa. No mbito da optimizao dos modelos de gesto, o plano preconiza que se deve alargar o leque de solues institucionais de gesto empresarial. Tambm neste mbito preconizada a reconfigurao dos sistemas multimunicipais atravs de fuses entre sistemas vizinhos que configurem economias de escala e de gama ou mais-valias ambientais. So estabelecidas orientaes e fixados objectivos de proteco de valores ambientais no contexto da actividade do sector, com particular destaque para as boas prticas ambientais e para a gesto integrada dos recursos hdricos, o uso eficiente da gua, a gesto das guas pluviais numa perspectiva ambiental, a gesto das lamas produzidas nas estaes de tratamento de gua e nas estaes de tratamento de guas residuais, a problemtica do tratamento de efluentes industriais, com particular destaque para os efluentes agro-industriais, a eco-eficincia energtica, a gesto patrimonial de infra-estruturas numa perspectiva ambiental, as exigncias ambientais a nvel da contratao e a monitorizao ambiental. So ainda analisados outros aspectos relevantes para a estratgia, designadamente a formao, a investigao e o desenvolvimento.
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Os investimentos a realizar na vertente em alta, necessrios para a concluso e a expanso dos sistemas plurimunicipais, so estimados na ordem dos 1.600 milhes de euros. Na vertente em baixa a estimativa dos investimentos prioritrios a realizar no perodo 2007-2013 da ordem dos 2.200 milhes de euros e refere-se a: investimentos directamente relacionados com a articulao com os sistemas em alta, designadamente a execuo das interligaes entre ambas as vertentes (alta e baixa) de redes de distribuio de gua e reservas municipais e de redes de drenagem de guas residuais; investimentos de renovao e reabilitao essenciais ao processo de reduo de perdas, nomeadamente nas redes de abastecimento de gua; investimentos essenciais em sistemas de drenagem de guas residuais para o incio do processo de separao da componente pluvial em sistemas unitrios e de erradicao de ligaes cruzadas nos sistemas separativos. O programa refere ainda a necessidade de se alargar o mbito e os poderes do regulador, assim como a importncia da atribuio de maior eficcia orgnica e funcional, como chaves essenciais para uma regulao eficaz e abrangente e para o estabelecimento da confiana dos agentes do sector. Tambm se prev a necessidade do reforo da regulao ambiental, sobretudo atravs do novo quadro jurdico e institucional fornecido pela Lei da gua.
Regime jurdico dos servios municipais

Um instrumento legal de carcter geral absolutamente estruturante do sector o regime jurdico dos servios municipais de abastecimento pblico de gua e de saneamento de guas residuais (que tambm inclui os de gesto de resduos urbanos), integrado no que se pode considerar um primeiro nvel de regras, de carcter obrigatrio. Este regime abrange um universo de aproximadamente quatrocentas entidades municipais, entre servios municipais e municipalizados, empresas municipais ou inter-municipais, empresas concessionrias e juntas de freguesia.
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Os seus objectivos so definir o quadro jurdico global de todos os tipos de sistemas municipais, harmonizar os regimes aplicveis aos diferentes modelos de gesto, nomeadamente na proteco dos utilizadores finais, clarificar a contratualizao dos servios com os utilizadores e adaptar regimes gerais, como os do sector empresarial local e do novo cdigo da contratao pblica, s especificidades do sector. Pretende-se assegurar condies de igualdade e transparncia no acesso actividade e no respectivo exerccio, bem como nas relaes contratuais. Ele visa tambm assegurar uma correcta proteco e informao do utilizador destes servios, evitando possveis abusos decorrentes dos direitos de exclusivo, por um lado, no que se refere garantia e ao controlo da qualidade dos servios pblicos prestados e, por outro, no que respeita superviso e ao controlo dos preos praticados, que se revela essencial por se estar perante situaes de monoplio. Numa parte geral aplicvel a todos os modelos de gesto, define o objecto, os princpios, os intervenientes, os modelos de gesto, a gesto tcnica dos servios e as relaes com os utilizadores. Especificamente para o modelo de gesto delegada, define regras para o procedimento de seleco do parceiro privado em parcerias pblicoprivadas de base institucional, opes de sada da relao para ambas as partes envolvidas no contrato de sociedade, clarificao dos poderes da entidade delegante independentemente da sua posio accionista na entidade gestora, densificao do contedo do contrato de gesto delegada, mecanismos de partilha de riscos e consequncias financeiras da sua verificao, remunerao do capital accionista e regras sobre actualizao de tarifas e reviso peridica do contrato. Para o modelo de gesto concessionada, define regras relativas partilha de responsabilidades e riscos retidos obrigatoriamente pelo concedente, passveis de repercusso tarifria ou assumidos pela concessionria, remisso para o Cdigo da Contratao Pblica com insero de especificidades quanto ao contedo do caderno de encargos e reviso do critrio de adjudicao, valor actualizado dos proveitos tarifrios, taxa de retorno sobre o investimento accionista, proveitos mnimos exigidos
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pela concessionria, adequao e clareza dos compromissos assumidos em sede de plano de investimentos a cargo da concessionria, robustez do plano de financiamento perante cenrios adversos, maior comparabilidade das potenciais propostas e clarificao das reas deixadas concorrncia, contedo do contrato de concesso e comisso de acompanhamento e procedimentos trienais de compensao entre concedente e concessionria. Em sntese, o regime dos servios municipais estabelece um regime comum, assegurando que a qualidade do servio prestado aos utilizadores finais e a salvaguarda dos seus direitos no so afectados pela escolha do modelo de gesto, promove uma maior robustez e transparncia na forma como parcerias pblico-privadas so contratualizadas, acompanhadas e fiscalizadas, assegura melhor gesto dos contratos por parte do parceiro pblico e maior segurana jurdica no sentido de atrair iniciativa privada com competncias e capacidade para acrescentar valor prestao destes servios essenciais e acautela equilbrio entre o que crtico para cada um dos parceiros.
Regime jurdico dos sistemas multimunicipais

Um instrumento legal de carcter geral tambm estruturante do sector o regime jurdico dos servios multimunicipais (estatais) de abastecimento pblico de gua e de saneamento de guas residuais (que tambm inclui os de gesto de resduos urbanos), integrado no que se pode considerar um primeiro nvel de regras, de carcter obrigatrio. Este regime abrange um universo de dezasseis entidades multimunicipais, que so empresas concessionrias exclusivamente pblicas por designao, ou seja, sem concurso. Os seus objectivos so definir o quadro jurdico global de todos os tipos de sistemas multimunicipais, harmonizar os regimes aplicveis aos diferentes modelos de gesto, nomeadamente na proteco dos utilizadores, clarificar a contratualizao dos servios com os utilizadores e adaptar regimes gerais, como o do novo Cdigo da Contratao Pblica, s especificidades do sector.
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Pretende-se assegurar condies de igualdade e transparncia no exerccio da actividade, bem como nas relaes contratuais. Ele visa tambm assegurar uma correcta proteco e informao do utilizador destes servios, evitando possveis abusos decorrentes dos direitos de exclusivo, por um lado, no que se refere garantia e ao controlo da qualidade dos servios pblicos prestados e, por outro, no que respeita superviso e controlo dos preos praticados, que se revela essencial por se estar perante situaes de monoplio. Numa parte geral aplicvel a todos os modelos de gesto define os princpios gerais de gesto desta misso de interesse pblico, as actividades e os bens e meios afectos, as actividades complementares ou acessrias, a adeso dos Municpios, a relao com os utilizadores, os critrios para a fixao dos proveitos a obter por via dos tarifrios e os tarifrios aplicados, os deveres de informao e os modelos alternativos de gesto directa, de gesto delegada e de gesto concessionada. Especificamente para o modelo gesto directa, define o tarifrio bem como a contabilidade e regime financeiro. Para o modelo gesto delegada, define os requisitos para o exerccio das actividades, a remunerao do capital accionista, o regime especial de regulao econmica e os poderes do Estado enquanto delegante. Particularmente para o modelo gesto concessionada, define o objecto e o prazo do contrato de concesso, as relaes entre a concessionria e os utilizadores, os investimentos a cargo da concessionria e a cargo dos Municpios, o financiamento da concesso, a fixao dos tarifrios, a remunerao do capital accionista, a reviso do contrato de concesso, o trespasse, o sequestro e o resgate da concesso, bem como os poderes do Estado enquanto concedente.
Regime jurdico da entidade reguladora

Um terceiro instrumento legal de carcter geral tambm estruturante do sector o regime jurdico da entidade reguladora, integrado no que se pode considerar um primeiro nvel de regras, de carcter obrigatrio. Este regime abrange directamente a entidade reguladora e indirectamente um universo de mais de quatrocentas entidades municipais e multimunicipais.
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Os seus objectivos so enquadrar a misso da entidade reguladora, definindo-se claramente as suas atribuies, especialmente em termos da regulao geral do sector, da regulao econmica das entidades gestoras, da regulao da qualidade de servio das entidades gestoras e da regulao da qualidade da gua para consumo humano, incluindo na rea sancionatria. Na medida em que estes servios constituem monoplios naturais ou legais de cariz local ou regional, requerem uma forma de regulao que permita ultrapassar a inexistncia de mecanismos de auto-regulao que caracterizam os mercados concorrenciais. Sem regulao no h incentivos a um aumento da eficincia e da eficcia das entidades gestoras, aumentando o risco de prevalncia destas sobre os utilizadores, com a consequente possibilidade de estes ltimos receberem servios de menor qualidade e de preo mais elevado. Pretende-se assegurar uma correcta proteco do utilizador dos servios de guas, evitando possveis abusos decorrentes dos direitos de exclusivo, por um lado, no que se refere garantia e ao controlo da qualidade dos servios pblicos prestados e, por outro, no que respeita superviso e ao controlo dos preos praticados, que se revela essencial por se estar perante situaes de monoplio natural ou legal. Pretende-se tambm assegurar as condies de igualdade e transparncia no acesso e no exerccio da actividade de servios de guas e nas respectivas relaes contratuais, bem como consolidar um efectivo direito pblico informao geral sobre o sector e sobre cada uma das entidades gestoras. Em nvel da orgnica da entidade reguladora, define a sua natureza, a jurisdio territorial e sede, o regime jurdico, o mbito subjectivo e a misso e atribuies; define ainda os rgos (conselho directivo, fiscal nico e conselho consultivo), o estatuto dos membros do conselho directivo, a organizao interna, o regime de pessoal e o sigilo profissional; por fim, define regras relativas a receitas, despesas e patrimnio. Em nvel da actividade regulatria, define os instrumentos regulatrios, os poderes de autoridade e os regulamentos.
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Regime jurdico da formao de tarifrios

Um instrumento legal de carcter especfico tambm importante do sector o regime jurdico da formao de tarifrios aplicveis aos utilizadores finais dos servios de guas, integrado no que se pode considerar um segundo nvel de regras, de carcter obrigatrio. Este regime abrange um universo de mais de quatrocentas entidades gestoras. Os seus objetivos so harmonizar as estruturas tarifrias que servem ao financiamento destes servios, trazer-lhes racionalidade econmica e financeira e assegurar a respectiva viabilidade e melhoria, sempre sem pr em xeque a autonomia que deve haver na sua gesto. Procura igualmente acautelar mecanismos de moderao tarifria, nomeadamente atravs da deduo de vrias rubricas base de custos dos servios a recuperar pela via tarifria. Nestas incluem-se os valores relativos ao reconhecimento contabilstico de comparticipaes e subsdios ao investimento a fundo perdido com origem, especialmente, em fundos comunitrios. Prev-se igualmente a possibilidade da subsidiao explorao atravs dos oramentos municipais e de eventuais fundos de equilbrio tarifrio. Em reforo ao mecanismo de progressividade de escales de consumos domsticos, j amplamente aplicado em Portugal no caso do servio de abastecimento, e atendendo ao fundamental desiderato de assegurar a acessibilidade econmica a estes servios por parte dos utilizadores finais domsticos de menor rendimento, recomenda-se a disponibilizao do acesso a um tarifrio social a estes utilizadores, sem prejuzo da possibilidade de se disponibilizar tambm um tarifrio especfico dirigido s famlias numerosas, independentemente do seu nvel de rendimento. Apela, por isso, e antes do mais, aos princpios aplicveis na matria consagrados pelo Direito Comunitrio e pelo Direito interno portugus, sobressaindo de entre o conjunto o princpio da recuperao dos custos. Trata-se no apenas de garantir a sustentabilidade dos sistemas no longo prazo mas de infundir nestes tarifrios o critrio de equidade que lhes tem faltado. Assenta na equiparao genrica das tarifas destes servios a preos. Neste sentido, recomenda-se igualmente uma gradual eliminao
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dos montantes cobrados autonomamente pelos ramais de ligao dos sistemas prediais aos sistemas pblicos de abastecimento e saneamento, que constituem actualmente um dos obstculos desejvel universalizao do acesso dos utilizadores a estes servios, por razes sociais, ambientais e de sade pblica. Preconiza as regras essenciais de enquadramento dos tarifrios de abastecimento e saneamento. Define um conjunto de regras comuns relativas ao procedimento de fixao dos tarifrios, bem como aos critrios fundamentais de diferenciao das tarifas, destacando-se a preocupao com os tarifrios sociais e o cuidado, motivado tambm por razes de ordem social, em conferir tratamento distinto aos utilizadores domsticos e no domsticos. Define as regras particulares a cada um dos tipos de tarifrios, clarificando o conjunto de prestaes de que as tarifas de abastecimento e saneamento representam a contrapartida, delimitando a respectiva incidncia objectiva e subjectiva, precisando as suas componentes e as regras especficas de determinao da base de clculo que a aplicao de algumas destas tarifas por vezes exige. Aborda ainda a matria da facturao dos servios e das relaes com os respectivos utilizadores, complementando a legislao existente dedicada s relaes com os utilizadores. Trata-se de harmonizar um conjunto de questes que, no respeitando directamente fixao dos tarifrios, possui importncia fundamental na garantia de uma relao saudvel e transparente das entidades gestoras dos sistemas com os utilizadores finais, que constituem a razo de ser da sua actividade.
Regime jurdico da qualidade de servio

Um instrumento legal de carcter especfico tambm importante do sector o regime jurdico da qualidade de servio prestado pelas entidades gestoras aos consumidores, integrado no que se pode considerar um segundo nvel de regras, de carcter obrigatrio. Este regime abrange um universo de mais de quatrocentas entidades municipais e multimunicipais. O seu objectivo definir nveis mnimos de qualidade para os aspectos que esto directamente relacionados com a qualidade do servio
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prestado aos utilizadores e por eles sentidos directamente, bem como as compensaes devidas em caso de incumprimento. Este regime tem essencialmente por base um sistema de avaliao da qualidade de servio desenvolvido pela entidade reguladora, composto por vinte indicadores para cada actividade (Figura 3), que deve contemplar pelo menos as seguintes vertentes: Figura 3 Sistema de avaliao da qualidade de servio
Defesa dos interesses dos utilizadores Servio de abastecimento de gua
Acessibilidade de servio aos utilizadores AA01 Cobertura do servio (%) AA02 Preo mdio do servio ( /m3) Qualidade do servio prestado aos utilizadores AA03 Falhas no abastecimento (n/p. entrega ou n./1.000 ramais /ano) AA04 Anlises de gua realizadas (%) AA05 Qualidade da gua fornecida (%) AA06 Resposta a reclamaes escritas (%) Sustentabilidade econmico-financeira da entidade gestora AA07 Rcio de cobertura dos custos operacionais ( - ) AA08 Custos operacionais unitrios ( /m3) AA09 Rcio de solvabilidade ( - ) AA10 gua no facturada (%) Sustentabilidade infra - estrutural da entidade gestora AA11 Cumprimento do licenciamento das captaes de gua (%) AA12 Utilizao das estaes de tratamento (%) AA13 Capacidade de reserva de gua tratada (dias) AA14 Reabilitao de condutas (%/ano) AA15 Reabilitao de ramais (%/ano) Sustentabilidade operacional da entidade gestora AA16 Avarias em condutas (n/100 km/ano) Sustentabilidade em recursos humanos da entidade gestora AA17 Recursos humanos (n/106 m3/ano ou n/1.000 ramais/ano) AA18 Ineficincia da utilizao de recursos hdricos (%) AA19 Eficincia energtica de instalaes elevatrias (kWh/m3/100 m) AA20 Destino final de lamas do tratamento (%) Acessibilidade e qualidade de servio ao utilizador AR01 Cobertura do servio (%) AR02 Preo mdio do servio ( /m3) Qualidade do servio prestado aos utilizadores AR03 Ocorrncia de inundaes (n prop ./100 km colector/ano) AR04 Resposta a reclamaes escritas (%) Sustentabilidade econmico-financeira da entidade gestora AR05 Rcio de cobertura dos custos operacionais ( - ) AR06 Custos operacionais unitrios ( /m3) AR07 Rcio de solvabilidade ( - ) Sustentabilidade infra - estrutural da entidade gestora AR08 Utilizao de estaes de tratamento (%) AR09 Tratamento de guas residuais recolhidas (%) AR10 Utilizao de bombeamento na rede de drenagem (%) AR11 Reabilitao de colectores (%/ano) AR12 Reabilitao de ramais de ligao (%/ano) Sustentabilidade operacional da entidade gestora AR13 Obstrues de colectores (n/100 km/ano) AR14 Falhas em grupos electrobomba (horas/grupo electrobomba/ano) AR15 Colapsos estruturais em colectores (n/100 km colector/ano) Sustentabilidade em recursos humanos da entidade gestora AR16 Recursos humanos (n/(106 m3/ano) ou n/100 km colector/ano) AR17 AR18 AR19 AR20 Anlises de guas residuais realizadas (%) Cumprimento dos parmetros de descarga (%) Utilizao de recursos energticos (kWh/m3) Destino final de lamas do tratamento (%)
Sustentabilidade da entidade gestora
Sustentabilidade ambiental
Servio de saneamento de guas residuais
Defesa dos interesses dos utilizadores
Sustentabilidade da entidade gestora
Sustentabilidade ambiental
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A defesa dos interesses dos utilizadores, correspondentes a aspectos que esto relacionados com as tarifas praticadas e a qualidade do servio a eles prestado; A sustentabilidade da prestao dos servios pblicos em causa, nomeadamente aspectos que traduzam uma capacidade infraestrutural, operacional e financeira necessria garantia de uma prestao de servio regular e contnua aos utilizadores de acordo com elevados nveis de qualidade; A sustentabilidade ambiental, nomeadamente aspectos que traduzam o impacte ambiental da actividade da entidade gestora, por exemplo em termos de conservao dos recursos naturais.
Regime jurdico da qualidade da gua para consumo humano

Um instrumento legal de carcter especfico tambm importante do sector o regime jurdico da qualidade da gua para consumo humano fornecida aos consumidores. Este regime abrange um universo deaproximadamente quatrocentas entidades municipais e multimunicipais, ou seja, todas as que prestam servio de abastecimento de gua. O seu objectivo definir as regras que devem ser asseguradas pelas entidades gestoras no fornecimento de gua aos consumidores, atravs de cerca de cinquenta parmetros, e deve obedecer exigente legislao europia nesta matria, sem prejuzo de especificidades nacionais. O regime aborda as obrigaes de qualidade da gua, o programa de controlo da qualidade da gua, os incumprimentos, os laboratrios de ensaios, a fiscalizao e o regime contra-ordenacional.
Regime jurdico de concepo, instalao e explorao dos sistemas

Um instrumento legal de carcter especfico tambm importante do sector o regime jurdico de concepo, instalao e explorao dos sistemas de servios de guas, integrado no que se pode considerar um segundo nvel de regras, de carcter obrigatrio.
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Este regime abrange um universo de mais de quatrocentas entidades municipais e multimunicipais. O seu objectivo definir as regras a que devem obedecer a respectiva concepo, construo e explorao. Quanto aos sistemas de abastecimento de gua, o regime aborda a concepo dos sistemas, os elementos de base para dimensionamento, as redes de distribuio, os elementos acessrios da rede e as instalaes complementares, como captaes, instalaes de tratamento, reservatrios e instalaes de bombagem. No referente aos sistemas de drenagem pblica de guas residuais, o regime aborda a concepo dos sistemas, os elementos de base para dimensionamento, as redes de colectores, os elementos acessrios da rede, as instalaes complementares e o destino final das guas residuais domsticas, pluviais e industriais. No que respeita ao estabelecimento e explorao de sistemas pblicos, o regime aborda questes associadas aos estudos e projectos, execuo de obras e explorao de sistemas pblicos.
Normalizao tcnica
Complementar do regime de concepo, instalao e explorao dos sistemas pblicos, a normalizao tcnica nacional e europia relativa aos servios de guas constitui tambm um instrumento relevante para as entidades gestoras do sector e para a indstria associada, no que se pode considerar um terceiro nvel de regras, embora de carcter em geral voluntrio. As normas europias so preparadas pelo CEN Comit Europeu de Normalizao, com a participao de peritos de dezanove pases membros, pertencentes Unio Europia e Associao Europia do Comrcio Livre (EFTA). H ainda que considerar as normas ISO relevantes, nomeadamente da TC224, que dizem respeito sobretudo ao desempenho dos sistemas e gesto de emergncias. A entidade que em Portugal no s tem a responsabilidade geral da actividade normativa como tambm a responsabilidade de assegurar a representao do Pas nas actividades do CEN e a defesa dos seus in184
teresses, o Instituto Portugus da Qualidade (IPQ). De acordo com a poltica integrada de sistemtica outorga da actividade normativa a entidades vocacionadas para o exerccio respectivo, o IPQ delega funes de normalizao em organismos pblicos, privados ou mistos por ele reconhecidos para exercer actividades de normalizao num dado domnio, os chamados Organismos com funes de Normalizao Sectorial (ONS). Em 1988, o Laboratrio Nacional de Engenharia Civil (LNEC) foi reconhecido como ONS para a rea dos sistemas de saneamento bsico, atravs da Comisso Tcnica CT 90, registando-se desde ento a sua interveno em cerca de 270 normas. Em termos de abastecimento de gua, os grupos de trabalho tm centrado a sua actividade nos requisitos gerais dos sistemas pblicos e seus componentes, no efeito dos materiais em contacto com a gua potvel, nos dispositivos de proteco contra a contaminao da gua potvel, no tratamento de gua para consumo humano, na gesto patrimonial de infra-estruturas e na segurana. Em termos de saneamento de guas residuais, os grupos de trabalho tm centrado a sua actividade nos requisitos gerais dos sistemas e seus componentes, nos dispositivos de entrada e de fecho de sumidouros e cmaras de visita, nos dispositivos de reteno de leos e gorduras, no dimensionamento estrutural de tubagens, na renovao e reparao de colectores e de ramais, na concepo e desempenho de sistemas de drenagem pblicos, nas pequenas, mdias e grandes instalaes de tratamento, na gesto patrimonial de infra-estruturas e na segurana.
A Interveno Regulatria Modelo regulatrio

Apresentado que foi o quadro dos principais instrumentos estratgicos, jurdicos (regras gerais de primeiro nvel e especficas segundo nvel, de carcter obrigatrio) e normativo (regras de terceiro nvel, de carcter voluntrio) dos servios de guas em Portugal, cabe entidade reguladora no s manter actualizado esse mesmo quadro mas tambm e principalmente velar pelo seu cumprimento.
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Para o efeito, e tendo por base o mandato que lhe dado atravs do seu prprio regime jurdico, a entidade reguladora deve especificar todo um conjunto de procedimentos regulatrios (Figura 4) que assegurem a eficcia da sua aco, e que passam por: Procedimentos de monitorizao de implementao da estratgia; Procedimentos na preparao de anteprojectos legislativos; Procedimentos de fiscalizao do cumprimento legal e contratual pelas empresas; Procedimentos da regulao econmica das empresas; Procedimentos de regulao da qualidade de servio das empresas; Procedimentos de regulao da qualidade da gua das empresas; Procedimentos de regulao tcnica das empresas; Procedimentos de anlise das reclamaes. Figura 4 Procedimentos regulatrios
Estes procedimentos constituem no seu conjunto o modelo regulatrio e o mago da actividade da entidade reguladora.
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Procedimentos de monitorizao de implementao da estratgia

Para efeitos da monitorizao de implementao da estratgia nacional definida pelo governo, a entidade reguladora estabeleceu procedimentos, o primeiro dos quais de periodicidade anual e o segundo de forma temporalmente aleatria: Monitorizao anual da estratgia nacional para o sector materializada no Peaasar II, com a elaborao de um relatrio de avaliao do progresso obtido e dos eventuais constrangimentos, em articulao com a entidade ambiental, que objecto de divulgao pblica; Preparao de sugestes ao governo para o aperfeioamento da estratgia do sector, por forma a garantir a melhor salvaguarda dos interesses dos utilizadores, bem como da viabilidade econmica e dos legtimos interesses das entidades gestoras e dos restantes agentes do sector. Os resultados obtidos nesta actividade regulatria constam do volume 1 Caracterizao geral do sector da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica.
Procedimentos na preparao de anteprojectos legislativos

Para efeitos da preparao de anteprojectos legislativos a apresentar ao governo, a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de forma temporalmente aleatria: Identificao das necessidades de preparao e de reviso da legislao para clarificao das regras de funcionamento do sector; Elaborao do trabalho tcnico de preparao e de reviso dessa legislao, sob a forma de anteprojectos, tendo nomeadamente em conta o enquadramento legislativo europeu; Discusso intensa com os agentes relevantes do sector desses anteprojectos, dando oportunidade a que se pronunciem sobre os mesmos; Proposta ao governo desses anteprojectos de nova legislao ou de reviso da legislao existente.
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Os resultados obtidos nesta actividade regulatria constam do volume 1 Caracterizao geral do sector da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica.
Procedimentos de scalizao do cumprimento legal e contratual pelas empresas

Para efeitos de fiscalizao do cumprimento legal e contratual pelas entidades gestoras, a entidade reguladora estabeleceu procedimentos, de forma temporalmente aleatria: Acompanhamento dos processos relativos criao de novas entidades gestoras de sistemas, reconfiguraes e fuses, quer multimunicipais, quer municipais, nas fases de processos de concurso (quando aplicvel), contratualizao, execuo, eventual alterao contratual e cessao de servio; Realizao de auditorias casusticas s entidades gestoras para avaliao do seu cumprimento legal e contratual. Os essenciais dos resultados obtidos nesta actividade regulatria constam do volume 1 Caracterizao geral do sector da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica.
Procedimentos da regulao econmica das empresas

Para efeitos de regulao econmica das entidades gestoras multimunicipais (estatais), a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as entidades gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 5): A entidade reguladora remete a todas as entidades gestoras concessionrias multimunicipais, at final de julho do ano anterior, um conjunto de recomendaes para efeitos de elaborao das propostas de oramento e projectos tarifrios;
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As entidades gestoras concessionrias multimunicipais enviam entidade reguladora, at final de setembro, as propostas de oramento e os projectos tarifrios relativos ao ano seguinte, tendo em ateno o disposto na legislao e ainda as recomendaes adicionais da entidade reguladora; Idealmente de outubro a finais de dezembro, a entidade reguladora aprecia e emite parecer sobre as propostas de oramento e os projectos tarifrios para o ano seguinte e, aps um perodo de contraditrio, submete-o considerao do concedente, que decide pela sua aprovao ou no, desejavelmente at ao final do ano; De janeiro a dezembro do ano seguinte as entidades gestoras concessionrias multimunicipais executam o oramento aprovado tendo em conta o tarifrio tambm aprovado. Neste perodo a entidade reguladora procede a aces de acompanhamento da execuo oramental, por exemplo atravs de auditorias; At final do ms de maro do ano seguinte, as entidades gestoras concessionrias multimunicipais remetem o relatrio e contas aprovado em Assembleia-geral de accionistas, acompanhado da respectiva acta de aprovao, dos balancetes contabilsticos e do relatrio anual de execuo oramental devidamente fundamentado; Seguidamente a entidade reguladora, at final do ms de setembro, analisa a execuo oramental e o desempenho econmico e financeiro das entidades gestoras concessionrias multimunicipais, procedendo ao clculo de indicadores econmicos e anlise da sua evoluo temporal (histrica).
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Figura 5 Regulao econmica das entidades multimunicipais
Regulador
Reporte pelo IRAR

Outubro
Especificao do procedimento pelo IRAR

Junho e Julho
R e c om e ndao a nua l do IR AR
Validao e tratamento de resultados pelo IRAR

Abril a Setembro
Proposta de oramento e tarifa pela EG

Setembro
Recepo das contas reais pelo IRAR

Maro
Anlise da proposta pelo IRAR

Outubro a Dezembro
Entidade Gestora (EG)
Superviso casustica pelo IRAR

Dezembro a Janeiro
Contraditrio pela EG
Dezembro
Execuo do oramento pela EG

Janeiro a Dezembro
Aprovao do oramento e tarifa pelo MAOTDR

Dezembro a Janeiro
Consumidor
Para efeitos de regulao econmica das entidades gestoras concessionrias municipais, a entidade reguladora estabeleceu um outro conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as entidades gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 6): A entidade reguladora remete a todas as entidades gestoras concessionrias municipais, at final de julho do ano anterior, um con-
190
junto de recomendaes para fins de elaborao das actualizaes tarifrias; As entidades gestoras concessionrias municipais enviam entidade reguladora, em princpio at final de setembro, as propostas de actualizao tarifria relativas ao ano seguinte, tendo em ateno o disposto na legislao e ainda as recomendaes adicionais da entidade reguladora; Idealmente de outubro a finais de dezembro, a entidade reguladora aprecia e emite parecer sobre as propostas de actualizao tarifria para o ano seguinte e envia-o considerao da concessionria e do concedente; As entidades gestoras concessionrias municipais, em geral entre setembro e dezembro, fazem aprovar pelas entidades municipais competentes os tarifrios relativos ao ano seguinte, tendo em ateno o parecer da entidade reguladora; De janeiro a dezembro do ano seguinte as entidades gestoras devero aplicar o tarifrio aprovado; Neste perodo a entidade reguladora procede a aces de acompanhamento atravs de auditorias, verificando particularmente o cumprimento do disposto no regime tarifrio; At final do ms de maro do ano seguinte, as entidades gestoras concessionrias municipais devero remeter o relatrio e contas, acompanhado dos balancetes contabilsticos; Seguidamente a entidade reguladora, at final do ms de setembro, analisa o desempenho econmico e financeiro das entidades gestoras, procedendo ao clculo de indicadores econmicos e anlise da sua evoluo temporal (histrica).
191
Figura 6 Regulao econmica das entidades concessionrias municipais
Regulador
Reporte pelo IRAR
Recomendao tarifria
Proposta de actualizao tarifria pela EG

Anlise da proposta pelo IRAR
Aprovao do tarifrio pela entidade municipal competente
Consumidor
Para efeitos de regulao econmica das entidades gestoras municipais no concessionrias, a entidade reguladora estabeleceu um terceiro conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as entidades gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 7):
192
A entidade reguladora remete a todas as entidades gestoras municipais no concessionrias, at final de julho do ano anterior, um conjunto de recomendaes para efeitos de elaborao das actualizaes tarifrias; As entidades gestoras municipais no concessionrias, em geral entre setembro e dezembro, fazem aprovar pelas entidades municipais competentes os tarifrios relativos ao ano seguinte, tendo em ateno o regime tarifrio e ainda as recomendaes da entidade reguladora; De janeiro a dezembro do ano seguinte, as entidades gestoras municipais no concessionrias aplicam o tarifrio aprovado; Neste perodo a entidade reguladora procede a aces de acompanhamento atravs de auditorias, verificando nomeadamente o cumprimento do disposto no regime tarifrio; At final do ms de maro do ano seguinte, as entidades gestoras municipais no concessionrias remetem o relatrio e contas, acompanhado dos balancetes contabilsticos; Seguidamente a entidade reguladora, at final do ms de setembro, analisa o desempenho econmico e financeiro das entidades gestoras municipais no concessionrias, procedendo ao clculo de indicadores econmicos e anlise da sua evoluo temporal (histrica).
193
Figura 7 Regulao econmica das entidades municipais no concessionrias
Regulador

Junho e Julho
Regime tarifrio e/ou contrato
Recomen dao anual do I RAR
Reporte pelo IRAR
Aprovao de oramento e tarifrio pela entidade municipal competente
Execuo do oramento pela EG

Consumidor
Os resultados obtidos nestes trs ciclos regulatrios constam do volume 2 Avaliao econmica e financeira da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica gratuita.
Procedimentos de regulao da qualidade de servio das empresas

Para efeitos de regulao da qualidade de servio, a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de periodicidade anual,
194
que obrigam as entidades gestoras e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 8): As entidades gestoras procedem s seguintes actividades at final do ms de maro: recolha dos dados internos e externos necessrios, tendo presente os indicadores de desempenho que lhes so aplicveis, consoante os sistemas sejam em alta ou em baixa; autoavaliao da qualidade dos dados em termos de banda de exactido dos mesmos e de banda de fiabilidade da fonte de informao, de acordo com os critrios definidos pela entidade reguladora; introduo de dados via internet atravs do stio da entidade reguladora; envio dos dados via aplicao especfica do Portal da entidade reguladora; Seguidamente, e at final do ms de junho, a entidade reguladora procede validao dos dados das entidades gestoras, atravs da: compilao e validao cruzada dos dados por elas fornecidos; do esclarecimento de dvidas, nomeadamente, relativas a eventuais insuficincias dos dados; e da realizao de auditorias junto das entidades gestoras; Terminada esta fase, e at final do ms de julho, a entidade reguladora efectua, para cada uma das entidades gestoras, o processamento dos dados e procede interpretao dos resultados atravs de: clculo dos indicadores, anlise da sua evoluo temporal (histrica) e sua interpretao, atendendo aos valores e intervalos de referncia, aos indicadores das restantes entidades gestoras e aos factores de contexto; Seguidamente, e at final do ms de agosto, a entidade reguladora procede ao processamento de dados e interpretao de resultados para o conjunto das entidades gestoras, atravs da sua agregao em grupos (por tipo de servio prestado e por sistemas em alta e em baixa); sntese de resultados por indicador, para cada grupo de entidades gestoras, atravs de quadros e grficos com os valores individuais de cada entidade gestora; e a anlise comparativa dos indicadores de desempenho por grupo de entidades gestoras, com
195
avaliao crtica do seu desempenho, tendo presentes os factores de contexto dominantes e os valores de referncia; Paralelamente e igualmente at final de agosto, a entidade reguladora promove um perodo de contraditrio, permitindo a validao pela entidade gestora dos indicadores e dos factores de contexto utilizados, efectuando de seguida a consolidao dos respectivos indicadores. Figura 8 Regulao da qualidade de servio
Regulador

Janeiro
Reporte pelo IRAR

Outubro
Recolha dos dados pela EG

Maro
Setembro
Validao dos dados pelo IRAR (auditorias)

Abril a Maio
Tratamento da informao pelo IRAR

Junho a Agosto
Consumidor
Os resultados obtidos neste ciclo regulatrio constam do volume 3 - Avaliao da qualidade do servio aos utilizadores da publicao anual Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com di196
vulgao pblica gratuita. Este volume inclui uma avaliao individual do desempenho de cada entidade gestora, onde sero analisados os seus resultados comparando-os com valores de referncia, uma anlise da evoluo do desempenho de cada uma delas ao longo do tempo e uma avaliao conjunta do desempenho onde sero feitas comparaes entre elas (benchmarking), precedidas do estabelecimento de grupos de entidades gestoras comparveis entre si e tendo em conta factores de contexto.
Procedimentos de regulao da qualidade da gua das empresas

Para efeitos de regulao da qualidade da gua para consumo humano, a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de periodicidade anual, que obrigam as entidades gestoras de abastecimento de gua e ocorrem de forma programada ao longo do ano, apresentando as seguintes etapas mais relevantes (Figura 9): As entidades gestoras dos sistemas pblicos de abastecimento de gua em alta e em baixa submetem aprovao da entidade reguladora, at 15 e 30 do ms de setembro, respectivamente, via aplicao especfica do Portal da entidade reguladora, o Programa de Controlo da Qualidade da gua (PCQA) relativo ao ano civil seguinte de acordo com o estipulado na legislao; A entidade reguladora procede apreciao e eventual aprovao dos PCQA no prazo mximo de 45 dias; As entidades gestoras implementam o PCQA aprovado durante o ano seguinte, realizando a entidade reguladora fiscalizaes aos sistemas de abastecimento e supervises aos laboratrios de anlises e procedendo, quando for caso disso, ao levantamento de processos de contra-ordenao; A entidade reguladora faz o acompanhamento dos incumprimentos dos valores paramtricos pelas entidades gestoras; As entidades gestoras comunicam autoridade competente os resultados da verificao da qualidade da gua obtidos na implementao do PCQA at 31 de maro do ano seguinte monitorizao; A entidade reguladora procede anlise dos resultados, incluindo
197
validao, processamento, interpretao e contraditrio, e elabora e publica at 30 de setembro o relatrio anual do controlo da qualidade da gua, conforme disposto na legislao. Figura 9 Regulao da qualidade da gua para consumo humano
Regulador
Reporte pelo IRAR

Outubro
Especificao doprocedimento pelo IRAR

Setembro
Legislao de qualidade da gua, Recomendaes do IRAR, etc.
Agosto a Setembro
Preparao do PCQA pela EG

Setembro

Abril a Setembro
Aprovao do PCQA pelo IRAR

Outubro a Dezembro
Recepo dos resultados finais pelo IRAR

Maro
Execuo do PCQA pela EG

Janeiro a Dezembro
Acompanhamentodos incumprimentos
Fiscalizao casustica pelo IRAR EG
Superviso casustica pelo IRAR ao laboratrio
Contra-ordenaes EG, se apropriado
Os resultados obtidos neste ciclo regulatrio constam do volume 4 Controlo da qualidade da gua para consumo humano da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica gratuita.
198
Procedimentos de regulao tcnica das empresas

Para efeitos da regulao tcnica, a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de forma temporalmente aleatria, para avaliao de projectos de investimento em infra-estruturas apresentados pelas entidades gestoras, apresentando as seguintes etapas mais relevantes: Avaliao da razoabilidade da soluo tcnica geral proposta, num quadro de optimizao de custos. A ttulo de exemplo, sempre que se trate de uma estao de tratamento, avaliada a satisfao dos requisitos tcnicos dessa soluo impostos pelas entidades licenciadoras no que respeita, consoante os casos, captao de gua para abastecimento e rejeio de gua residual, sendo tambm verificados os condicionalismos impostos por estudos de impacte ambiental; Avaliao da mais-valia que a infra-estrutura projectada confere ao sistema, expressa nomeadamente em termos de aumento da cobertura da populao e da melhoria da qualidade do servio prestado aos utilizadores; Avaliao da adequao temporal da execuo da infra-estrutura projectada, ou seja, da oportunidade da execuo da infra-estrutura projectada numa perspectiva de sequncia lgica de programao temporal da construo do sistema global; Avaliao da razoabilidade dos custos de investimento e de explorao oramentados a nvel do projecto, sobretudo, por via da comparao dos respectivos custos unitrios com os correspondentes de outras infra-estruturas similares. O essencial dos resultados obtidos nesta actividade regulatria consta do volume 3 Avaliao da qualidade do servio aos utilizadores da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica gratuita.
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Procedimentos de anlise das reclamaes

Para efeitos de anlise de reclamaes, a entidade reguladora estabeleceu um conjunto de procedimentos, de forma temporalmente aleatria (Figura 10), apresentando as seguintes etapas mais relevantes: Recepo de cpia das reclamaes dos utilizadores enviadas atravs da entidade gestora ou directamente; Anlise de cada reclamao, com contacto prvio com as duas partes envolvidas; Elaborao de parecer sob forma de resoluo, que enviado s duas partes. Figura 10 Anlise de reclamaes
Reclamao
Entidade gestora
Consumidor
Entidade gestora (EG)
Recomendaodo IRAR para a sua resoluo
Recolha de argumentos do reclamante
Recolha de argumentos da EG
Regulador
Outras reclamaes
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O essencial dos resultados obtidos nesta actividade regulatria consta do Volume 1 Caracterizao geral do sector da publicao anual, Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, com divulgao pblica gratuita.
Outros instrumentos regulatrios

Identificados que foram os principais procedimentos regulatrios, a entidade reguladora necessita frequentemente utilizar instrumentos adicionais, de carcter obrigatrio ou voluntrio, para ajudar eficcia do processo. Na perspectiva de uniformizar a actividade das entidades gestoras, a entidade reguladora tem possibilidades de utilizar os seguintes instrumentos: Regulamentos, que so documentos com eficcia externa aps homologao pelo Ministro da Tutela. Recomendaes, que so documentos curtos e muito prticos, de aplicao voluntria, elaborados para apoiar as entidades gestoras em matrias muito especficas. A ttulo de exemplo, na rea altamente especializada do controlo da qualidade da gua para consumo humano foram elaboradas recomendaes sobre controlo do chumbo, controlo do ferro e do mangans, controlo do arsnio, controlo dos bromatos, procedimento de amostragem de gua para consumo humano, mtodo alternativo para anlise de bactrias coliformes e escherichia coli, procedimento a adoptar pela entidade gestora quando ocorrem incumprimentos aos valores paramtricos da qualidade da gua, boas prticas na aquisio de produtos utilizados no tratamento da gua e desinfeco da gua destinada ao consumo humano. Tambm a ttulo de exemplo, na rea das guas residuais foram elaboradas recomendaes sobre servios de limpeza de fossas spticas e sobre a utilizao de guas residuais tratadas. Documento-tipo, que so minutas a utilizar pelas entidades gestoras com as devidas adaptaes, por exemplo, para os contratos de delegao e de concesso, os contratos com os consumidores, ou os cadernos de encargos de lanamento de concesses.
201
Complementarmente, na perspectiva de apoiar a crescente capacitao das entidades gestoras, prtica da entidade reguladora promover a elaborao de instrumentos de apoio s entidades gestoras, de que so exemplo sries editoriais, cursos organizados para tcnicos dessas entidades e projectos de investigao e desenvolvimento: Guias tcnicos, que so documentos de carcter muito prtico editados pela entidade reguladora, em geral em parceria com universidades e centros de investigao, com o objectivo de sensibilizarem e apoiarem as entidades gestoras para boas prticas na concepo, execuo, gesto e explorao de infra-estruturas para prestao de servios de guas. A ttulo de exemplo, foram elaborados guias sobre controlo de perdas em sistemas pblicos de aduo e distribuio, controlo da qualidade da gua para consumo humano em sistemas pblicos de abastecimento, planos de segurana de gua para consumo humano, uso eficiente da gua no sector urbano, medio de caudal em sistemas de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais urbanas e controlo operacional em sistemas pblicos de abastecimento. Formao tcnica, que consiste em aces de formao de curta durao promovidas pela entidade reguladora, em geral em parceria com universidades e centros de investigao, destinadas aos tcnicos das entidades gestoras, que procuram colmatar ou aprofundar reas especficas no cobertas com a formao corrente das universidades. Inovao tcnica, que consiste em projectos de investigao ou desenvolvimento promovidos pela entidade reguladora em parceria com universidades e centros de investigao, destinados a uma melhoria contnua das prticas na concepo, execuo, gesto e explorao de infraestruturas para prestao de servios de guas. Finalmente, uma responsabilidade (e um instrumento) da regulao a disponibilizao de informao fivel sobre o sector e a sua evoluo, quer para apoio definio de polticas do governo ou de estratgias empresariais, quer para a melhoria da gesto dos servios, quer ainda para a avaliao do servio que efectivamente prestado aos utilizadores. Assim, a entidade reguladora edita anualmente, entre vrias outras publi202
caes, o j referido Relatrio anual do sector de guas e resduos em Portugal, abordando a caracterizao geral do sector, a caracterizao econmica e financeira do sector, a avaliao da qualidade do servio prestado aos utilizadores e a avaliao da qualidade da gua para consumo humano.
Concluso
A reestruturao e modernizao dos servios iniciada em 1993 em Portugal permitiram no apenas uma grande melhoria da situao, ainda em progresso, mas tambm um enriquecedor exerccio conceptual de reorganizao do sector e de definio das correspondentes regras, bem como dos necessrios mecanismos de superviso. Descreveu-se neste captulo o quadro regulamentar e normativo portugus dos servios de guas, com as regras gerais e especficas de carcter obrigatrio ou voluntrio para a prestao desses servios, que na sua maioria j esto implementadas, sem prejuzo de algumas componentes ainda em desenvolvimento. Em todo este processo naturalmente importante serem observados os princpios da legalidade, da necessidade, da clareza, da participao e da publicidade na definio atravs de procedimentos regulatrios. Efectivamente, antes da sua aprovao, os projectos de legislao e os procedimentos regulatrios devem ser comunicados s entidades gestoras directamente interessadas, facultando-lhes o acesso aos textos respectivos e disponibilizando-os na internet, assegurando aos interessados um prazo razovel para emitirem os seus comentrios e apresentarem sugestes. Complementarmente, esses projectos devem ser obrigatoriamente e intensamente discutidos no Conselho Consultivo, que o rgo de consulta na definio das linhas gerais de actuao da entidade reguladora, garantindo a efectiva participao de representantes dos principais agentes do sector. Assim se consegue um maior envolvimento de todas as partes e maior legitimidade na interveno regulatria, num sector de grande complexidade em que actua um nmero muito elevado de entidades.
203
PARTE II ASPECTOS TERICOS DAS NORMAS DE REFERNCIA
PLANO DE CONTINGNCIA E EMERGNCIA NA PRESTAO DE SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO

Antonio Melo Rodrigues Cortez
Administrador de Comrcio Exterior, Gestor Executivo da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa).
Carlos Francisco Pena Ribeiro

Engenheiro Civil, Gestor Executivo da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa).
Celso da Silva Fernandes

Engenheiro Qumico e Sanitarista, Gestor Executivo da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa).
Paulo Guimares Junior

Engenheiro Civil e Sanitarista, Gestor Executivo da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa).
Plnio Ccero Machado

Engenheiro Eletricista, Gestor Executivo e Superintendente de Fiscalizao de Servios Pblicos da Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa).
Introduo
O cenrio do setor de saneamento bsico brasileiro, de forma geral e especificamente o de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, revela um passivo scioambiental1 muito significativo de infra-estruturas e servios. A carncia de recursos para a recuperao desse passivo requer investimentos vultosos2 em obras de infra-estruturas, tanto para expanso quanto para recuperao dos ativos em servio. Em face das limita1 ndice mdio de atendimento em relao populao total dos prestadores de servios de 80,9% para gua, 42% para esgotos e 32,5% para tratamento de esgotos (Diagnstico dos servios de gua e esgotos 2007. Parte 1, p. 21). 2 Mdia anual de investimentos no perodo 2000-2006 foi de R$ 4,1 bilhes e saldo a investir para alcanar a universalizao dos servios e repor as infra-estruturas existentes de R$ 240,2 bilhes (Diagnstico dos servios de gua e esgotos 2007. Parte 1, p. 37).
207
es dos recursos financeiros, fica essa dvida: onde e como priorizar o investimento? Na expanso para se atingir rapidamente a universalizao dos servios at em reas mais distantes? Na modernizao e na reposio dos ativos existentes na busca de melhor eficincia? Ou na preveno de contingncias de forma a buscar a garantia da regularidade dos servios com a segurana desejada nos locais mais densamente habitados, vulnerveis e estratgicos da populao? Indubitavelmente, as respostas passariam por outras questes como: em pases em desenvolvimento, a exemplo do Brasil, carentes de recursos financeiros para atender s suas demandas reprimidas em infra-estruturas e servios de saneamento bsico, seria justo carrear recursos para melhorar a qualidade dos servios existentes em prejuzo da disponibilizao para a populao que a eles no tem acesso? A sociedade estaria disposta a pagar para ter mais regularidade, continuidade e segurana no fornecimento dos servios? Sabe-se da heterogeneidade do universo dos servios de saneamento bsico no Brasil, tanto na abrangncia quanto na qualidade e segurana do atendimento. Portanto, as respostas s questes formuladas dependem de criteriosa anlise da situao, caso a caso, conforme a realidade de cada concesso. primordial reconhecer que os sistemas no esto preparados para o pleno atendimento defronte de todas as contingncias possveis e ter claro o nvel de contingncia a ser adotado em cada sistema, em funo da relao nvel de atendimento versus disposio de pagar pela sociedade. Contudo, a Lei n 11.445/073 estabelece como diretriz que a segurana, qualidade e regularidade so princpios fundamentais para a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico e, ainda, d o comando para as Agncias Reguladoras editarem normas abrangendo medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento. Neste sentido, as Agncias Reguladoras devem posicionar-se sobre as condies e obrigatoriedade dos prestadores dos servios pblicos de abastecimento de
3 A Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico.
208
PLANO DE CONTINGNCIA E EMERGNCIA
gua e de esgotamento sanitrio de inserir as medidas de contingncia e emergncias em seus Planos de Explorao dos Servios. Devem, ainda, sensibiliz-los para planejarem uma eficiente preveno contra perigos latentes levantados em suas instalaes e a correspondente preparao de respostas rpidas para quando ocorrerem os fatos que interfiram na regularidade da prestao de seus servios, por conseqncia de falhas mecnicas, atos humanos, ou da natureza, tenham condies de impedir ou minimizar os danos e encurtar o perodo de recuperao da normalidade. preciso, pois, preparar-se para contingncias com um plano que: a) explore e mapeie os riscos localizados e as vulnerabilidades do sistema, b) os catalogue pela natureza de suas conseqncias e c) os gradue pelo montante previsto de seus danos e, ainda, preparar-se para emergncias com planos que: d) orientem a adequada capacitao para enfrentar adversidades, e) prevejam a logstica adequada para atuaes imediatas, f ) disciplinem a forma de coordenao e de atuao dos atores envolvidos e g) analisem e relatem as ocorrncias. Estas so condies essenciais para se alcanar os resultados esperados no tocante segurana e regularidade da prestao dos servios, mesmo diante da ocorrncia de situaes excepcionais. So estes os aspectos relevantes a serem abordados neste captulo.
O Marco Regulatrio
O marco regulatrio que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, a Lei n 11.445/07, em seu art. 2, preconiza como princpios fundamentais para a prestao dos servios, entre outros, a universalizao do acesso, o controle social, a segurana, a qualidade e a regularidade. As Agncias Reguladoras dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio devero editar normas abrangendo medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento. (Lei n 11.445/07, art. 23).
209
Na mesma lei, o art. 9 enuncia : O titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto [...]: I - elaborar os planos de saneamento bsico, nos termos desta Lei. E o artigo 11 estabelece :
So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico: I - a existncia de plano de saneamento bsico; [...] III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao.
Ainda na Lei n 11.445, o art. 19, que trata do planejamento, diz: A prestao de servios pblicos de saneamento bsico observar plano, que poder ser especfico para cada tipo de servio, o qual abranger no mnimo: [] IV - aes para emergncias e contingncias. J o art. 23 dispe o seguinte: A entidade reguladora editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao de servios, que abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos: [...] XI - medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento. Independentemente do marco regulatrio dos servios de saneamento bsico, alguns contratos de concesso e de programa j previam obrigaes aos prestadores dos servios no intuito de elaborarem o Plano de Explorao dos Servios, que contivesse um plano de aes preventivas e corretivas decorrentes de situaes emergenciais, com vistas a minimizar os riscos e procurar alcanar cada vez mais eficincia e eficcia na prestao dos servios concedidos.
A Essencialidade dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio

O abastecimento seguro e contnuo de gua apropriado ao consumo humano e o esgotamento sanitrio, com seu correto tratamento e disposio nos rios ou mares, so essenciais para a garantia de uma sociedade saudvel e para o seu desenvolvimento econmico.
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Como previsto na Constituio Federal de 1988, art. 1754, cabe ao poder pblico a prestao e a manuteno adequada dos servios pblicos. Complementarmente, o art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor5, que trata da proteo dos consumidores e dos servios pblicos essenciais, impe a continuidade da prestao do servio essencial e a reparao dos danos pelo no cumprimento dessa obrigao. Segundo reza o art. 6o da Lei n 8.987/956, no se caracterizam como descontinuao de servio as interrupes em situao emergencial que as justifique ou quando houver problemas tcnicos, desde que com aviso prvio ou, ainda, inadimplncia do consumidor. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, so obrigados a fornecer os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio adequados, eficientes, seguros e contnuos. Embora nem a Constituio Federal nem tampouco o Cdigo de Defesa do Consumidor definam quais so os servios pblicos essenciais, o art. 9 da Constituio Federal disciplinou em seu 1: A lei definir os servios ou atividades essenciais e dispor sobre o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade. Apenas a Lei n 7.783/897, Lei de Greve, considera como servios p4 Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre: I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; III poltica tarifria; e IV - a obrigao de manter servio adequado. 5 O Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, que dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias) assim preceitua: Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. Pargrafo nico. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigaes referidas neste artigo, sero as pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste Cdigo. 6 A Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos e d outras providncias. 7 Dispe sobre o exerccio do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade, e d outras providncias.
211
blicos essenciais aqueles definidos no art. 10, entre os quais o tratamento e abastecimento de gua e a captao e tratamento de esgoto e lixo. Nestes servios a perenidade e a regularidade so requisitos de qualidade fundamentais e, particularmente, aqueles que incidem diretamente sobre a segurana, a sade e a sobrevivncia da populao, como o caso dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. O abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio so servios essenciais higiene, sade e vida. A Organizao Mundial da Sade (OMS) reconhece a importncia de uma adequada gesto da gua e recomenda s entidades gestoras de sistemas de abastecimento pblico de gua desenvolverem planos de segurana para garantir a qualidade da gua, a regularidade e perenidade de seu fornecimento, incorporando metodologias de avaliao e gesto de riscos, abrangendo todas as etapas, desde o manancial at o consumidor [Water Safety Plans (WSPs) WHO, 2004].
Os Riscos ao Sistema de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio

Em virtude da necessidade fsica e da significao econmica das instalaes especficas requeridas para levar os produtos aos pontos de consumo e entreg-los aos usurios, o servio pblico de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio uma indstria por redes. Desse modo, a entrega do produto a um usurio localizado em um n da rede quase sempre depende da performance operativa de toda a malha e, por isso, muitas vezes, requer solues sistmicas ao invs de pontuais para assegurar os requisitos de qualidade exigidos dos prestadores de servios, com destaque para os de regularidade, continuidade e segurana.
212
Risco: resultado da combinao entre a probabilidade de ocorrer situaes adversas e excepcionais, aleatrias e futuras que independam da vontade humana e o impacto resultante caso venham a ocorrer. O fornecimento contnuo e seguro de gua, servio essencial higiene, sade e vida, necessita cuidados condizentes com sua importncia e prioritria essencialidade. Da mesma forma, o apropriado esgotamento, tratamento e disposio dos resduos sanitrios deve atender s premissas bsicas de no agredir o meio ambiente, a sade e o bem-estar da populao. A adequada prestao desses servios, pelo correto e regular funcionamento das redes de distribuio, estaes de tratamento de gua, instalaes de coleta e tratamento de esgotos, merece e precisa contar com cuidados que assegurem a qualidade e a perenidade desses servios. Nesse sentido, tais servios devem ser planejados com a adoo de critrios de gesto de riscos8. Com vistas a atuarem devidamente, os prestadores desses servios pblicos devem ter respostas para questes como: qual seria o montante dos danos materiais, sociais, econmico-financeiros e ambientais causados por um desastre de propores catastrficas que interrompesse o abastecimento de gua de uma metrpole, por exemplo, por um perodo relativamente prolongado? E suas conseqncias? E a durao at o retorno normalidade? E os custos para a reparao e a mitigao dos danos? De modo geral, os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tm caractersticas que favorecem as situaes de riscos de diversas naturezas, pois so constitudos de barragens, reservatrios, adutoras, emissrios, estaes de tratamento, redes distribuidoras, centros operacionais e outras instalaes localizadas no territrio da concesso, portanto, sujeitos s ameaas passveis de comprometer sua segurana e regularidade operacional. Quanto maiores as ameaas, a probabilidade de concretizao das ameaas e os impactos de seus danos, maiores so os riscos.
8 Estabelecimento de cultura, ferramentas e metodologias apropriadas para mapear, identificar, analisar, avaliar, priorizar, tratar e monitorar os riscos.
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Os fenmenos naturais cada vez mais imprevisveis e violentos, bem como o comportamento humano atpico e inconseqente induzem a reconsiderar os conceitos de probabilidades at ento aceitos, baseados em ndices pluviomtricos e climticos cclicos tradicionais ou nos valores esperados do comportamento humano normal, j que os desastres naturais e as tragdias de causas humanas tm dividido os espaos da mdia em crescentes propores dia a dia. Portanto, os fatores extremos devem tambm balizar a preveno para a proteo daquilo que j est feito. Alternativas de aes preventivas, quer sejam de adequao do sistema com medidas de contingncias em obras e instalaes, quer sejam de preparao de planos de atuao que minimizem os riscos, devem ser avaliadas na gesto de riscos por parte dos prestadores dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Toda preveno pode evitar ou minimizar os danos decorrentes do que possa acontecer, porquanto a preparao para enfrentar situaes adversas permitir respostas to rpidas quanto exigidas pelas situaes, facilitando e agilizando o retorno normalidade, continuidade e regularidade dos servios essenciais sade e vida da populao atendida. Para prevenir-se das conseqncias, muitas vezes catastrficas, dos desastres naturais cada vez mais freqentes, de acidentes de vrias outras naturezas, ou de aes intencionais de vandalismo, de sabotagem, ou at mesmo de terrorismo, planos de contingncia e emergncia devem ser elaborados pelos prestadores de servios para que, considerando-se todas as possveis situaes imaginveis, principalmente as mais provveis, possam preparar-se para enfrentar, superar as anomalias e restaurar as condies normais com maior celeridade e com menores prejuzos, mediante integrao de planos de aes para respostas s situaes de risco, tais como: aes da natureza: inundaes, secas prolongadas, ciclones e outras condies meteorolgicas extremas; aes humanas: greves e paralisaes, sabotagem, vandalismo, terrorismo, acessos indevidos, contaminao com produtos qumicos perigosos e outras;
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incidentes inesperados: incndio, falhas em equipamentos, interrupo do fornecimento de energia, acidentes de construo, contaminao acidental no sistema de abastecimento de gua, contaminao de mananciais, epidemias, interferncias provocadas por outros servios; incidentes esperados: esgotamento da capacidade dos sistemas e racionamento. Aps o levantamento dos riscos latentes encontrados, estes devero ser identificados, mapeados, analisados e priorizados, com vistas a se obter melhor visualizao e entendimento geral. Em seguida, estabelecemse critrios de priorizao dos riscos e de definio dos respectivos procedimentos que definiro as aes de contingncias e de emergncias.
Aprendendo com os Fatos Ocorridos

Em virtude de se aprender mais com os erros cometidos, quando conscientemente analisados, do que com teorias no vivenciadas, seguem breves relatos de alguns fatos dos quais, certamente, muitas lies puderam ser aprendidas. Basilia, 1986. Na noite de 1 de novembro (fim de semana), um incndio em um galpo na enorme fbrica da Sandoz, que armazenava 840 toneladas de fungicidas, herbicidas e inseticidas, tomou grandes propores e exigiu o uso de significativa quantidade de gua na tentativa de sua extino. As guas utilizadas no combate ao incndio misturaramse com as substncias qumicas armazenadas e escoaram pelos drenos pluviais, lanando 30 toneladas de resduos altamente txicos nas guas do rio Reno, alm de 200 quilogramas de mercrio, responsveis por matar instantaneamente meio milho de peixes. Embora houvesse um rigoroso plano de emergncia, compartilhado e convencionado internacionalmente por todos os pases da regio e por todas as empresas que apresentassem riscos de contaminao s guas do rio Reno e seus afluentes, o sistema de alerta do plano de emergncia para casos de contaminao no foi acionado. Os responsveis subestimaram o acidente e no utilizaram o alarme conforme determinava o plano. Isto impediu
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sua divulgao e, por falta desta, algumas providncias deixaram de ser tomadas, o que contribuiu para o agravamento dos danos e suas conseqncias a jusante. Como medida de segurana e proteo sade, os prestadores de servios de abastecimento de gua suspenderam a coleta e o fornecimento de gua pelo perodo em que a contaminao apresentasse perigo. Durante dez dias essa onda contaminante percorreu o rio at alcanar o oceano na Holanda. As imagens retratadas na Figura 1 (antes do acidente) e na Figura 2 (aps o acidente) mostram as conseqncias da maior contaminao e destruio de fauna e flora do rio Reno. Figura 1 - Rio Reno antes do acidente em Basilia, 1986. Figura 2 - Rio Reno aps o acidente de Basilia, 1986.
Fonte: BJRN THRUN. (Kein Folientitel).
Cataguazes, 2003: No Brasil tambm ocorreram vrios desastres de grandes propores, com significativa devastao ecolgica e comprometimento da captao e distribuio de gua para consumo humano, como o verificado em maro de 2003 em Cataguazes-MG, quando rompeu o barramento de um reservatrio causando o vazamento de cerca de 500 milhes de litros de lixvia negra (rejeito da produo de celulose) de uma indstria de papel local. O material altamente txico contaminou o ribeiro Cgado, afluente do rio Pomba, que desgua no rio Paraba do Sul. Conseqentemente, em todo o percurso, somaram-se prejuzos fauna matando peixes, crustceos, animais silvestres, criaes e, ainda, flora, danificando as matas ciliares e plantaes situadas s margens. Houve necessidade de interrupo do abastecimento de gua para as ci216
dades ribeirinhas situadas jusante, por vrios dias, bem como de outras atividades econmicas dependentes dos corpos hdricos afetados. A vazo repentina e de grande proporo decorrente do rompimento do barramento destruiu instalaes urbanas e rurais, veculos e mquinas, e causou danos materiais para a populao local, alm dos danos ambientais supracitados. Aps o acidente algumas medidas foram tomadas, como a construo de mais uma barragem emergencial, a reconstruo das barragens destrudas com reviso dos critrios de projetos, e reduo do nvel de armazenagem de resduos por barragem. O plano de contingncia e emergncia pea de gesto indispensvel para orientar e disciplinar a atuao dos prestadores de servios pblicos essenciais diante de eventuais casos fortuitos. Blumenau, 2008: A cidade com 293 mil habitantes ficou sem gua durante as fortes chuvas que afetaram Santa Catarina em virtude do rompimento da adutora que retira gua do rio Itaja-Au. Mesmo aps o reparo da adutora, o abastecimento no voltou ao normal porque as estaes de tratamento de gua foram prejudicadas pela falta de energia eltrica, alagamentos e impedimento de acessos decorrentes dos deslizamentos de terra. Segundo as notcias veiculadas pela mdia sobre o acidente, por conta das enchentes, apenas 5% da populao de Blumenau continuou tendo acesso gua potvel. As Figuras 3 e 4 mostram a intensidade das inundaes da cidade de Blumenau pelo rio Itaja-Au. Figura 3 - Enchente em Blumenau. Novembro de 2008. Figura 4 - Rio Itaja Au em Blumenau. Novembro de 2008
Fonte: Portal AZ.
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Os exemplos relatados apenas ilustram alguns tipos de casos, de diferentes naturezas, que resultaram em muitos danos e na interrupo do fornecimento de gua para a populao. Ainda como ilustram, a existncia de planos, que orientem aes tempestivas e mais eficazes para evitarse ou minimizar-se os danos, de nada valero se no forem cumpridos e seguidos seus mandamentos de forma consciente e responsvel. Conforme a mdia vem mostrando, inmeros fatos semelhantes ocorreram mundo afora e no Brasil. Isto corrobora a real necessidade dos prestadores de servios sensibilizarem-se sobre a incluso de critrios de gesto de riscos em seus planejamentos e, tambm, de estarem preparados e alertas com planos de contingncia e emergncia para os vrios tipos de ocorrncias passveis de causar danos pessoais, materiais e ambientais e comprometer a continuidade dos servios.
O Plano de Contingncia e Emergncia

O plano de contingncia e emergncia visa definir um conjunto de procedimentos que permita, aos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, prevenirem-se e, diante de ocorrncias, reagirem com a otimizao dos recursos disponveis e as respostas mais adequadas s situaes de emergncias levantadas a partir dos pontos crticos e vulnerveis, mapeados em sua rea geogrfica de abrangncia. Mencionados planos podem ter abrangncia municipal ou regional, desde que guardem coerncia com as diretrizes dos planos de saneamento e com as regulamentaes das Agncias Reguladoras. Obviamente, as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), responsveis pela prestao dos servios pblicos na grande maioria dos municpios brasileiros, em funo das especificidades das concesses e dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, optaro pela abrangncia que lhes indicarem melhores resultados na aplicao das aes preventivas e corretivas. Segundo a Organizao Mundial da Sade recomenda, tambm, em seu Water Safety Plans 2004,
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no se deve limitar a transcrever os registros da empresa de forma solitria em sua mesa. importante confirmar em campo, captando informaes detalhadas, com os operadores locais, que possam no ter sido captadas ou mal interpretadas nos registros da empresa.
Confirmados e redigidos os dados, estes devero ser mantidos em rede com os devidos back-ups e sempre serem atualizados e datados. Diante das condies adversas e imprevisveis nos momentos de emergncias, os planos devem possibilitar que o entendimento e a comunicao dos procedimentos descritos sejam interpretados de forma nica, convencionada, sincronizada e adequada por todos os participantes na ao emergencial, inclusive pelos agentes externos nela envolvidos. Um manual de procedimentos, com a classificao dos eventos em ordem alfabtica, claramente listados em um ndice nas primeiras pginas, permitir uma consulta rpida do procedimento a ser adotado com segurana no momento de emergncia. Sempre que ocorrerem alteraes no plano que exijam mudanas ou complementaes de procedimentos, estas precisaro ser datadas e inseridas no manual e, concomitantemente, distribudas a todas as partes envolvidas na coordenao e aplicao do plano. A eficcia da aplicao do plano depender da formao de equipes com conhecimentos e treinamentos especficos, incluindo as simulaes de emergncias para aferio da capacidade de resposta, com todos os elementos identificados de forma clara, seus contatos disponibilizados e registrados nos manuais de procedimentos com vistas a serem localizados com a maior celeridade possvel. Alm disso, uma clara definio das atividades e tarefas, setores e responsabilidades, com as pessoas-chave de cada setor tendo acesso direto cpula decisria da empresa para que, mais rpida e eficazmente, se tomem decises e as medidas cabveis a cada ao emergencial. Quando o fornecimento dos servios for comprometido, recomendvel se ter estabelecido e convencionado um plano de alerta e comunicao com os usurios para que, ao tomar cincia das causas e conseqncias do fato, abstenham-se de sofrer danos maiores, por exemplo, se houver contaminao toxicolgica da gua ou efeito similar.
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Os danos, as conseqncias e os custos envolvidos, assim como o tempo de resposta, dependero do que preventivamente se fez para enfrentar as adversidades dos acontecimentos. igualmente recomendvel a existncia de procedimentos de comunicao de alerta entre o prestador de servios e os rgos pblicos participantes do plano para emergncias, como a Defesa Civil, Corpo de Bombeiros, SAMU, Anvisa, Companhias de Eletricidade, Polcias Militar e Civil, Detran, Polcia Rodoviria, Hospitais e outros. No caso de inundaes e/ou contaminao de rios e bacias, as empresas congneres que usam guas de jusante e as defesas civis locais tambm devero ser alertadas. Ressalta-se ainda a essencial necessidade de planejamento e treinamento de aes coordenadas entre as entidades citadas para que, agindo de forma coordenada, no se atrapalhem umas s outras, o que poderia prejudicar as aes e aumentar os danos. Os planos de explorao dos servios precisam abrigar, em sua estrutura operacional, planos alternativos de abastecimento para que as intervenes acidentais ou programadas em pontos do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tenham uma rea de comprometimento, no fornecimento regular dos servios, to mnima quanto possvel e, conseqentemente, reduzam os danos decorrentes.
Registros e Anlise de Ocorrncias

Para fins de apurao das causas, conseqncias e responsabilidades fundamental se elaborar relatrios de anlise de ocorrncias, que serviro tambm de instrumento de estudos e de aprendizado para atuao em outras situaes adversas de semelhante natureza. Assim, recomendvel que, de forma isenta e independente, um questionrio seja respondido por todos os envolvidos, logo aps o domnio da situao. Evita-se, desse modo, perder detalhes da memria. As anlises e relatos de cada situao atpica vivenciada individualmente permitiro, mediante registro compulsrio dos fatos ocorridos, a
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formao de uma coletnea de conhecimentos e aprendizados de todos os atores (Agncias Reguladores, prestadores de servios e consumidores quando envolvidos) que os compartilharo. Dessa forma, poder servir de balizamento para o aperfeioamento das solues. O relatrio de anlise de ocorrncias deve ser fundamentado em respostas a questes como: Qual a causa do acidente? Como foi detectado? A que horas aconteceu? Quais as providncias imediatas? Quem foi comunicado e a que horas? As comunicaes funcionaram a contento? Quais os danos? Quais as conseqncias imediatas? E as de longo prazo? O plano de contingncia e emergncia funcionou a contento? Os equipamentos disponveis foram suficientes e eficientes em seu uso? Alguma observao, crtica ou sugesto relevante a comentar?
A Estrutura Bsica de um Plano de Contingncia e Emergncia

Ao visitar os planos de contingncia e emergncia de empresas prestadoras de servios das mais diferentes modalidades, conforme se pde constatar, eles guardam certa coerncia estrutural, principalmente os planos das empresas prestadoras de servios pblicos. Basicamente, apresentam uma estruturao conforme exposto a seguir: Aspectos gerais 9 Consideraes iniciais; 9 Objetivos; 9 Abrangncia; 9 ndice; 9 Vigncia e data da ltima reviso; 9 Informaes gerais; 9 Glossrio. Descrio dos sistemas existentes 9 Sistemas de abastecimento de gua; 9 Sistemas de esgotamento sanitrio. Detalhamento 9 Vulnerabilidade dos sistemas; 9 Identificao de perigos e eventos perigosos; 9 Anlise de riscos;
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9 Probabilidade de riscos; 9 Classificao de eventos acidentais; 9 Priorizao dos riscos identificados; 9 reas de risco e populao atingida; 9 Aes emergenciais e contingncias; 9 Poluio /Contaminao; 9 Fatores climticos; 9 Desastres naturais e aes humanas; 9 Programas de treinamento; 9 Implementao do plano; 9 Reviso do plano. Documentao e comunicao Diviso de papis e responsabilidades A partir desta estrutura bsica, foi elaborada uma Resoluo Normativa contendo o roteiro bsico que poder servir de referncia para as Agncias Reguladoras editarem suas resolues que estabelecero os procedimentos a serem observados pelos prestadores de servios na elaborao de seus planos de contingncias e emergncias.
Consideraes Finais
Espera-se com este captulo sensibilizar as Agncias Reguladoras para que, no exerccio de suas competncias, em atendimento s diretrizes nacionais estabelecidas pela Lei n 11.445/07, definam as condies gerais mnimas que, obrigatoriamente, devero ser seguidas pelos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na elaborao de seus planos de contingncia e emergncia. Com isso, espera-se ainda que os prestadores dos servios incorporem, em seus planejamentos e planos de explorao de servios, a sistemtica de elaborao, manuteno e reviso de seus planos de contingncia e emergncia, bem como a formao de um banco de dados sobre ocorrncias de acidentes, danos provocados, medidas implantadas e resultados obtidos. O banco de dados poder ser compartilhado por todos os agentes e fazer parte de um sistema de informaes centralizado.
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Referncias
BRASIL. Constituio Federal do Brasil de 5 de outubro de 1988. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 8 de janeiro de 2007. Retificada no DOU de 11 de janeiro de 2007. BRASIL. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 14 de fevereiro de 1995. BRASIL. Lei n 7.783, de 28 de junho de 1989. Dispe sobre o exerccio do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, de 28 de junho de 1989. BARTRAM, J.; CORRALES, L.; DEERE, D.; DRURY, D.; GORDON, B.; HOWARD, G.; RINEHOLD, A.; STEVENS, M. Water Safety Plan Manual: step-by-step risk management for drinking-water suppliers. Geneve, 2009. GALVO JUNIOR, A. C.; XIMENES, M. M. A. F. (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008. GONALVES, J. B.; ALMEIDA, J. R.; LINS, G. A. Uma anlise crtica do acidente em Cataguazes. Disponvel em: <http:/sistemas.ib.unicamp.br/ be310/include/>. Acesso em: 23 mar. 2009. JUS NAVIGANDI. Taxa e tarifa nos servios pblicos essenciais e conseqncias. Da classificao dos servios pblicos. Disponvel em: <http://jus2. uol.com.br/doutrina>. Acesso em: 27 mar. 2009. PIETER, H. Learning by doing, experiences with sudden occurring pollution in the Rhine basin. Disponvel em: <<htpp://insma.udg.es/isse2003/ resums/p_huisman2.htm>>. Acesso em: 10 mar. 2009. PORTAL AZ. Blumenau tem 95% da populao sem gua; mais de 99 mortes confirmadas em SC. Disponvel em: <http://www.portalaz.com.br/noticia/ geral/125028>. Acesso em 27 abr. 2009. VIEIRA, J. M. P.; VALENTE, J. C. T.; PEIXOTO, F. M. S. P. M.; MORAIS, C. M. G. D. Elaborao e implementao de planos de contingncia em sistema de abastecimento de gua. Disponvel em <http://repositorium.sdum. uminho.pt/bitstream/1822/7193/1/f18-elabora>. WORLD HEALTH ORGANIZATION WHO. Water Safety Plans (WSPs). Geneva, 2004.
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REGULAO TCNICA DA QUALIDADE: INSTRUMENTO DE CERTIFICAO DA QUALIDADE DOS SERVIOS DE GUA E DE ESGOTO
Geraldo Baslio Sobrinho
Analista de Regulao da Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Cear (UFC), Especialista em Engenharia de Saneamento Ambiental pela Faculdade Grande Fortaleza (FGF).
Alexandre Caetano da Silva

Analista de Regulao da Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), Engenheiro Sanitrista e Civil pela Escola de Engenharia de Mau (EEM), Mestrando em Engenharia Civil com rea de concentrao em Saneamento Ambiental pela Universidade Federal do Cear (UFC).
Mrcio Gomes Rebello Ferreira

Analista de Regulao da Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE), Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Introduo
Essencial para a sobrevivncia humana e de todas as espcies vivas, a gua corresponde a mais de 60% do peso corporal de um indivduo. Alm disso, na grande maioria das atividades econmicas ela matriaprima fundamental e, portanto, exerce forte impacto sobre a sade pblica e, por conseguinte, na qualidade de vida das populaes. A gua de qualidade um dos pr-requisitos sade. A poluio das guas constitui um problema mundial, e o lanamento indiscriminado de esgotos nos cursos de gua, sem a coleta, transporte, tratamento e destino final adequados, gera problemas ambientais e de sade pblica. Uma das conseqncias do lanamento de poluentes nos corpos hdricos a transmisso de doenas em virtude do contato ou ingesto da gua, contaminao por metais pesados por meio da cadeia
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trfica (ingesto de peixes, crustceos, etc.), eutrofizao (ploriferao de algas que produzem substncias txicas), entre outros. Porm, no somente a interferncia do homem de forma concentrada, como na gerao de despejos domsticos ou industriais, ou de forma dispersa, como na aplicao de defensivos agrcolas no solo, que contribui na introduo de compostos na gua, afetando sua qualidade. As prprias condies naturais afetam tambm sobremaneira a qualidade das guas, cujo impacto depende do contato da gua com o escoamento ou infiltrao com as partculas, substncias e impurezas no solo. Assim, em contraposio qualidade existente de determinada gua, tem-se a qualidade desejvel para esta gua, funo do seu uso previsto (VON SPERLING, 2005). Outro aspecto a se ressaltar sobre suprimento de gua para consumo humano que, alm de no representar risco significativo sade, a quantidade deve ser suficiente para atender a todas as necessidades domsticas, bem como est disponvel de forma contnua e a um custo acessvel. Diante disso, a manuteno da qualidade da gua tem se tornado um desafio para a humanidade. Acompanhar e avaliar dados fornecidos pelo controle da qualidade, ou seja, o monitoramento, ganha importncia cada vez maior, tendo em vista grandes saltos de demandas aliadas ao aumento das dificuldades para tratamento, decorrentes, principalmente, dessa falta de saneamento. H, ento, comprometimento progressivo de mananciais superficiais e subterrneos e reflexos nos custos de tratamento, tanto operacionais (por exemplo, necessidade de aumento de consumo de produtos qumicos) como de capital (por exemplo, necessidade de investimento para alterao da tecnologia de tratamento e captao de gua cada vez mais distantes dos locais de produo e consumo). Com efeito, segundo vrios estudos j demonstraram, a falta de acesso a fontes de gua adequadas e de coleta e tratamento apropriados dos esgotos so ambientes propcios para o desenvolvimento de inmeras doenas. gua segura, higiene e esgoto adequados podem reduzir de um quarto a um tero os casos de doenas diarricas, de acordo com o rela226
REGULAO TCNICA DA QUALIDADE
trio Situao global de suprimento de gua e saneamento 2000 da Organizao Mundial da Sade. Como declarado por esta instituio:
O acesso gua potvel e a meios sanitrios de eliminao de excretas so necessidades universais e, na verdade, direitos humanos bsicos. So elementos essenciais ao desenvolvimento humano e a reduo da pobreza e constituem componentes indispensveis aos cuidados primrios de sade.
Conforme exige a Lei n 11.445/07, em seu art. 2, a prestao dos servios de saneamento bsico deve se pautar em vrios princpios, como a universalizao do acesso, integralidade, articulao com outras polticas pblicas, eficincia e sustentabilidade econmica, transparncia das aes e controle social, segurana, qualidade, regularidade, integrao das infra-estruturas e servios com gesto eficiente dos recursos hdricos. Na lgica desses princpios basilares, a citada lei incorporou a amplitude conceitual sobre o saneamento, englobando no seu bojo os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, bem como drenagem e manejo das guas pluviais, alm dos j citados servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Ademais, consoante a lei definiu em seu art. 23, compete s Agncias Reguladoras editar normas como, por exemplo, sobre padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios. Portanto, objetiva-se neste trabalho abordar alguns aspectos considerados essenciais na norma de referncia sobre qualidade da gua e do esgoto. Longe, porm, de esgotar o tema da qualidade, o assunto foi tratado de forma especfica e objetiva, tendo em vista o papel das Agncias Reguladoras no exerccio da regulao da qualidade.
Qualidade
Existem vrios significados para o termo qualidade. Pode-se defini-la como propriedade, atributo ou condio das coisas capaz de distingui-las das outras e de lhes determinar a natureza; numa escala de valores, qualidade que permite avaliar e, conseqentemente, aprovar,
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aceitar ou recusar, qualquer coisa1. Segundo Betalha e Parlatore (1998), a qualidade de um produto obtida do projeto do produto, da matriaprima que origina o produto e do processo de transformao industrial. No entanto, obter-se a qualidade no processo produtivo no suficiente. Essa qualidade deve se manter at o instante em que o produto seja consumido e, por conseguinte, carece de controle permanente, afirmam esses mesmos autores. Com efeito, para Betalha e Parlatore (1998), o principal desafio da garantia da qualidade de conformidade do produto deve ser respondido pelos processos produtivo e distributivo. Portanto, o objetivo do controle da qualidade no apenas classificar ou selecionar produtos por meio de anlises de amostras representativas, mas manter os processos produtivo e distributivo em condies tais de estamento que faam com que deles se obtenha e mantenha a qualidade estabelecida para o produto. Este aspecto essencial, pois est em jogo a satisfao dos usurios dos servios de saneamento que, pela essencialidade, devero ser prestados de forma contnua, como estabelece o art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei n 8.078/90. Ainda como defendem La Rovere et al. (2001), de maneira geral, as caractersticas de um produto ou servio devem satisfazer s necessidades expressas ou implcitas do cliente (consumidor) e da prpria organizao, de acordo com as normas da qualidade. Torna-se, ento, parmetro tomada de deciso conhecer se o produto foi fabricado em instalaes que no causem danos ou que o produto, em si, no seja nocivo ao meio ambiente. Em suma, o controle proporciona informaes ao prestador de servios sobre a qualidade da gua ou do esgoto gerado, sendo um termmetro da eficincia e eficcia de suas prticas operacionais. Por meio do processo de controle da qualidade da gua, o prestador de servios pode ter suas prticas corrigidas e racionalizadas. Ou seja, os dados do controle so, portanto, subsdios fundamentais para a adoo de boas prticas operacionais, com vistas a minimizar os riscos sade humana decorrentes do consumo de gua e lanamento dos esgotos (BRASIL, 2006).
1 Definio extrada do dicionrio Novo Aurlio Sculo XXI, Aurlio Buarque de Holanda Ferreira. 3. ed, 1999.
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Com base nesse pressuposto, a tarefa das Agncias Reguladoras no cumprimento de suas competncias regulatrias, no se deve limitar verificao do atendimento aos padres de referncia, coletando-se, por exemplo, amostras de gua ou esgoto para anlise de conformidade. Cabe-lhes tambm verificar se existe o mnimo de controle operacional de todos os processos unitrios de tratamento, voltado garantia da adequada prestao dos servios. Por conseguinte, a fiscalizao da qualidade dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio deve ser complementada por auditorias no processo produtivo, englobando todas as etapas. Consoante Betalha e Parlatore (1998), necessrio se verificar o estado de controle, pois somente se pode efetuar o controle (dinmico) da qualidade se o processo produtivo estiver sob controle. Efetivamente, como afirmam Galvo Junior et al. (2006) na avaliao da qualidade e do controle, a equipe de fiscalizao de uma Agncia Reguladora dever observar, basicamente, o cumprimento do padro de potabilidade da gua para abastecimento humano e a adoo de procedimentos de informao e proteo ao usurio, alm de investigar e corrigir fatos relacionados a anormalidades do padro de qualidade da gua. A abordagem ser feita tendo em vista a qualidade e o controle da gua bruta e tratada, conforme a legislao em vigor do Ministrio da Sade. Neste sentido, estes autores orientam como procedimentos de fiscalizao da qualidade da gua em sistema de abastecimento sejam observados alguns aspectos como, por exemplo: proteo sanitria do manancial (superficial ou subterrneo) e se o prestador de servios executa inspees para averiguar potenciais fontes poluidoras; monitoramento da gua bruta e tratada, mediante anlise da srie histrica dos laudos produzidos pelo controle, inclusive os produzidos na prpria ETA pelo operador; condies de manuteno de todas as instalaes do sistema, como a existncia de tampas em filtros e reservatrios para proteo sanitria da gua tratada; existncia de descargas de rede e rotina de operao; continuidade e presses adequadas na rede de distribuio de gua.
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Ou seja, para avaliar a qualidade da gua do sistema, a equipe de fiscalizao analisar os laudos gerados pelo monitoramento da qualidade da gua entregues pela concessionria, os quais, por sua vez, devero ser cruzados com as informaes obtidas nas inspees de campo e com os resultados dos laudos das anlises das amostras coletadas pela Agncia Reguladora na campanha realizada em conjunto com o prestador de servios. Procedimentos de fiscalizao similares aos aplicados nos sistemas de abastecimento de gua podem ser utilizados para os sistemas de esgotamento sanitrio, tendo em mente sempre a premissa de que, para existir controle, o processo produtivo deve estar sob controle. Assim, para avaliar o grau de confiabilidade da prestao dos servios de esgoto, devero ser executadas inspees de campo nas instalaes de esgoto (redes, interceptores, elevatrias, ETEs, etc.), analisados os laudos de monitoramento do esgoto lanado e executada coleta de amostras no ponto de lanamento, para anlise por um laboratrio independente, cujos resultados sero confrontados com os padres exigidos pela legislao ambiental. Portanto, como fcil perceber, a prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em funo de sua dinamicidade, no pode ser analisada como um processo esttico, mas dinmico, como defendido por Betalha e Parlatore (1998), com vistas a manter o processo produtivo sob controle e se obter o estado de controle. Para melhor compreenso sobre o que significa na prtica o estado de controle, imagine-se, por exemplo, uma estao de tratamento de gua cuja fiscalizao constatou que durante o perodo noturno no havia operador para acompanhar seu funcionamento e, eventualmente, ocorriam falhas no processo de clorao (equipamento parado, clorador descalibrado, final do produto, etc.), fazendo com que a gua fosse distribuda sem o devido tratamento. Para ilustrar ainda mais, cita-se o exemplo de um sistema de esgotamento sanitrio cujas estaes elevatrias, por no possurem grupos geradores, podero vir a causar grandes transtornos com extravasamento de esgotos em situao de falta de energia prolongada. Nos dois exemplos citados, os processos produtivos no estavam sob controle e, portanto, no possuam o estado de controle, conforme j exposto.
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Outro aspecto importante quanto qualidade diz respeito a sua certificao, cujo objeto, segundo La Rovere et al. (2001), pode ser o produto, conjunto de produtos ou processos. O primeiro caso relaciona-se s caractersticas do produto devido ao seu ciclo de vida, se este respeita condies de fabricao no referente, por exemplo a uma preocupao com o meio ambiente, desde a matria-prima at sua eliminao ou reciclagem. O segundo visa acompanhar um grupo de produtos que tenham afinidades no seu processo de fabricao, como no primeiro caso, mas j verificando se o sistema produtivo cumpre os requisitos relacionados aos cuidados com o meio ambiente. E, no ltimo caso, avalia-se o processo global de uma organizao e verifica-se sua conformidade com a legislao e normas vigentes, ou seja, certifica-se a empresa. Para Betalha e Parlatore (1998), a certificao pode ser feita basicamente de duas formas distintas: mediante inspeo de recebimento; via confiana, a se estabelecer em relao capacidade do processo produtivo em obter e manter a qualidade do produto. Por razes bvias, a primeira forma impraticvel, pois impossvel os usurios, a todo instante, fazer inspeo de recebimento dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Resta, ento, a certificao por meio da confiana. Destarte, nos ltimos anos tem-se assistido a uma preocupao crescente, em mbito mundial, no sentido de se considerar que os sistemas de abastecimento de gua, alm de satisfazer os padres de qualidade definidos legalmente, devem apresentar nveis de desempenho capazes de merecer a confiana dos consumidores na qualidade da gua que lhes fornecida (PDUA et al., 2006 apud VIEIRA; MORAIS, 2005). Segundo Betalha e Parlatore (1998), as condies fundamentais para que um produto possa ter sua qualidade certificada pelo sistema de confiana so as seguintes:
- o processo produtivo deve apresentar todas as condies para ser considerado adequado; a matria-prima, o projeto e a construo das instalaes devem oferecer segurana quanto obteno da qualidade prevista para o produto e quanto manuteno dessa qualidade ao longo do tempo;
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- os recursos humanos disponveis para a operao e manuteno do processo devem ser adequados; - o produtor deve possuir, disponvel permanentemente para utilizao, um sistema de controle de qualidade, com todos os equipamentos e pessoal qualificados para cumprirem sua funo.
Outra condio fundamental para certificao pela via confiana se divulgar as informaes produzidas pelo controle de qualidade aos usurios dos servios. Com efeito, a Lei n 11.445/07, art. 27, assegura aos usurios de servios pblicos de saneamento o amplo acesso a informaes sobre os servios prestados, inclusive mediante relatrio peridico sobre a qualidade da prestao dos servios. Como se sabe, no entanto, existem limitaes na interpretao e entendimento das informaes por todos os usurios, haja vista que normalmente as informaes possuem teor estritamente tcnico e so apresentadas de forma geral e resumida. A propsito, a exigncia de divulgao no novidade dessa lei, pois o Decreto n 5.440, de 4 de maio de 2005, j havia estabelecido definies e procedimentos sobre o controle de qualidade da gua de sistemas de abastecimento e institudo mecanismos e instrumentos para divulgao de informao ao consumidor sobre a qualidade da gua para consumo humano. Desta feita, o papel das entidades fiscalizadoras, notadamente das Agncias Reguladoras, constitui-se no recurso tcnico, institucional e legal disponvel para a certificao da qualidade dos servios, por meio de atestado de conformidade, o qual, por sua vez, ser funo da confiabilidade, importncia, nvel de referncia e amplitude do trabalho realizado por cada entidade.
Interfaces da Regulao da Qualidade

Conforme exposto na seo anterior, a avaliao de riscos sade associados aos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio deve ser permanente, indo alm da verificao do atendimento aos padres estabelecidos pelas legislaes vigentes. Como se depreende, o controle laboratorial constitui apenas uma das vrias etapas do processo de avaliao dos riscos, j que no se deve esquecer a proteo dos
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mananciais e de suas bacias contribuintes. Diante disso, a proteo da qualidade da gua e do meio ambiente na bacia hidrogrfica o grande desafio dos diversos atores institucionais. O planejamento e a aplicao de medidas de controle requer uma gesto integrada da gua, pressupondo uma responsabilizao solidria na proteo da sua qualidade e na preveno de riscos de poluio. Com efeito, a Lei n 11.445/07 atribuiu s Agncias Reguladoras competncia para editar normas sobre padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios, reforando a fiscalizao para garantia do atendimento aos padres estabelecidos. Especificamente, em relao aos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, a Lei n 11.445/07, no seu art. 43, declara que a prestao dos servios dever atender a requisitos mnimos de qualidade, devendo o prestador de servios alcanar os padres estabelecidos pela legislao ambiental e de potabilidade da gua. Portanto, as interfaces existentes com diferentes setores afetos aos servios regulados obrigam as Agncias Reguladoras a interagir de forma articulada com todos eles, no intuito de evitar sobreposies de aes e prestar colaborao recproca para a consecuo dos objetivos comuns, especialmente em relao aos setores de sade, de meio ambiente e recursos hdricos.
Sade e a qualidade da gua

A vigilncia da qualidade da gua para consumo humano de responsabilidade do Sistema nico de Sade (SUS) e consiste em um conjunto de aes a serem adotadas pelas autoridades de sade pblica dos Municpios, Estados e Unio, com o objetivo de garantir que a gua produzida e distribuda para consumo humano atenda ao padro de potabilidade estabelecido na legislao vigente. Consoante determinado, as atividades da vigilncia devem abranger tambm os sistemas e solues alternativas de abastecimento de gua, com vistas a garantir a reduo das doenas transmitidas pela gua. Os padres de referncia para a qualidade da gua esto definidos pela Portaria no 518/04 do Ministrio da Sade.
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Conforme esta portaria estabelece, o prestador de servios de abastecimento coletivo ou de servios alternativos de distribuio responsvel pela manuteno e controle de qualidade da gua por meio de, entre outros, controle operacional das unidades de captao, aduo, tratamento, reservao e distribuio, anlises laboratoriais da gua em amostras provenientes de diversos pontos do sistema de abastecimento. Cabe-lhe encaminhar autoridade de sade pblica relatrios mensais com informaes sobre o controle de qualidade da gua. Esta legislao sofre reviso sistemtica, sempre com nveis de exigncias cada vez maiores, com incluso no controle de novas substncias. A primeira legislao sobre o padro de potabilidade brasileiro foi a Portaria no 56/77, aps publicao do Decreto n 79.367, de 9 de maro de 1977, que atribuiu prerrogativas ao Ministrio da Sade para legislar sobre normas e padro de potabilidade da gua para consumo humano, bem como fiscalizar o cumprimento da legislao em todo o Pas, em articulao com as Secretarias Estaduais e do Distrito Federal. Em 1990, aps ampla consulta entre as secretarias estaduais de sade, companhias de saneamento bsico, rgos de controle ambiental, universidades, laboratrios de referncia e associaes de empresas de saneamento, editou-se a Portaria no 36/90, na qual houve significativos avanos. Decorrida mais uma dcada, no sentido de uma melhor delimitao de alcance da legislao e de atribuio de responsabilidades inerentes ao controle e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, somada a defasagem do padro de potabilidade, foi publicada a Portaria MS no 1.469/00, republicada, mas mantida em sua essncia como Portaria no 518/04, em 25 de maro de 2004 (BRASIL, 2006). No ano de 2009 est prevista outra reviso e, nessa oportunidade, poder ser includo o controle de novas substncias como praguicidas e cidos haloacticos, pois inquestionvel que o crescimento na produo e consumo de substncias qumicas no Pas, a presena de novos contaminantes orgnicos e inorgnicos persistentes no ambiente e as estratgias normalmente utilizadas para a definio do padro de potabilidade, entre outros, refletem a importncia de ser a legislao brasileira
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de potabilidade permanentemente avaliada e atualizada (ABES, 2008; FERNANDES NETO; FERREIRA, 2007). De acordo com a legislao vigente, as atividades de vigilncia visam garantir o devido controle de qualidade pelos rgos pblicos responsveis por assegurar a promoo da sade da populao. Entre essas atividades fundamental a fiscalizao, que deve ser exercida com autonomia e independncia para, com estratgias prprias, aferir a qualidade da gua consumida. Nesse sentido, importante o papel das Agncias Reguladoras no acompanhamento e avaliao do controle exercido pelos prestadores de servios, mediante anlise contnua de indicadores da qualidade da gua, executando auditorias no intuito de manter avaliao sistemtica dos sistemas de abastecimento de gua, sob a perspectiva de riscos sade e do meio ambiente. Dessa forma, contribuir para a vigilncia da qualidade da gua para consumo humano. Apesar dos objetivos dos rgos executores da poltica de sade, quanto obrigao de promover, proteger e recuperar a sade da populao, no serem a primeira vista exatamente os mesmos objetivos das atividades de regulao econmica dos servios de saneamento, entre os quais o de garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas nos contratos de concesso e de programa, seus resultados convergem em muitos aspectos, principalmente no que diz respeito ao interesse pblico de garantir a qualidade da gua fornecida populao. Isso denota aos diversos rgos dos setores de sade e as entidades de regulao do saneamento, ao fazer uso da aplicao de metodologias distintas para atender a diferentes objetivos e especialmente diferentes prioridades, mas que se sobrepem quanto ao objeto da ao, a gua, e quanto qualidade do processo submetido ao respectivo controle, a necessidade de interao com vistas promoo de maior eficincia das aes no interesse da populao.
Meio ambiente, recursos hdricos e a qualidade dos esgotos

O Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) o rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama),
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com competncia para editar normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos, bem como estabelecer sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das normas ambientais, entre outras atribuies. Como definido, a Resoluo no 357/05 do Conselho Nacional de Meio Ambiente dispe sobre a classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies e padres de lanamento de efluentes. Isto significa que os efluentes de qualquer fonte poluidora somente podero ser lanados, direta ou indiretamente, nos corpos de gua, aps o devido tratamento e desde que obedeam s condies, padres e exigncias dispostos na referida resoluo e em outras normas aplicveis. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos foi criado pela Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que tambm instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A partir de ento, a gua passa a ser considerada legalmente como um bem de domnio pblico, dotado de valor econmico e cujo uso prioritrio, em situaes de escassez, deve ser o consumo humano e animal. Alm disso, essa nova lei contemplou, tambm, uma concepo avanada da gesto da gua, levando em considerao as suas mltiplas finalidades, bem como a definio da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, entre outros aspectos. No referente poluio dos corpos hdricos, a Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de conduta e atividades lesivas ao meio ambiente, como provocar, pela emisso de efluentes ou carreamento de materiais, o perecimento de espcimes da fauna aqutica existentes em rios, lagos, audes, lagoas, baas ou guas jurisdicionais brasileiras, ou, ainda, causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora. Assim como no setor de sade, a tendncia observada na histria recente sobre legislao ambiental e de recursos hdricos um aumento
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de exigncias e de rigor, o que poder ocorrer, por exemplo, mediante regulamentao da outorga sobre lanamento de efluentes, de polticas de incentivo ao reuso, ou ampliao de exigncias ambientais como maiores controles sobre lanamento de efluentes no solo para proteo da gua subterrnea, conforme Resoluo Conama no 396/08. No entanto, embora no Brasil, nessa rea, exista uma legislao reconhecidamente avanada, um dos grandes desafios dos rgos de meio ambiente e recursos hdricos estabelecer sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das normas ambientais e de recursos hdricos. Diferente do que ocorre no setor de sade, que integra uma rede regionalizada e hierarquizada que define a distribuio de atribuies entre os entes da federao, a proteo do meio ambiente constitui competncia comum da Unio, Estados e Municpios, o que acentua problemas relativos sobreposio de aes. Geralmente cabe aos Estados, por meio dos rgos Estaduais de Meio Ambiente, o controle dos lanamentos nos recursos hdricos de domnio dos respectivos Estados, ou mesmo queles recursos hdricos de domnio da Unio exercidos em articulao com o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e a Agncia Nacional de guas (ANA), ambas vinculados ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), considerando o alcance regional dos potenciais impactos ambientais das atividades de saneamento. Da mesma forma que ocorre em relao ao setor de sade, os objetivos dos rgos ambientais para a proteo do meio ambiente, a primeira vista no so exatamente os mesmos objetivos da regulao dos servios pblicos de saneamento, apesar de conduzirem a mtodos distintos para sua execuo, ao final coincidem com os objetivos da regulao em muitos aspectos, principalmente no que diz respeito ao objeto qualidade da gua, ressaltando a necessidade de articulao entre os setores com vistas a aumentar a eficincia das aes. Nesse contexto, a funo exercida pelas Agncias Reguladoras na fiscalizao da prestao dos servios de esgotamento sanitrio de extrema relevncia e, certamente, contribui para a garantia da qualidade do meio ambiente e dos recursos hdricos.
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Aspectos da Norma de Referncia

O desenvolvimento da norma de referncia sobre qualidade da gua teve como princpio bsico a consonncia com o preconizado pela regulamentao afeta qualidade da gua para consumo humano e ao lanamento dos esgotos, que determinam as aes necessrias ao efetivo controle da qualidade da gua e dos esgotos a serem rotineiramente desenvolvidas pelos prestadores de servios. Na elaborao, levou-se tambm em considerao que o controle da qualidade s ser realmente exercido se permear toda a cadeia produtiva dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. H de se entender, por exemplo, que proteo e manuteno da integridade dos mananciais cabe aos rgos pblicos e autarquias responsveis pela gesto e conservao dos corpos hdricos, porm o prestador de servios pode e deve contribuir para sua preservao. Neste prisma, a norma de referncia tem a funo de preencher os vcuos normativos na legislao afeta, mas de interesse da regulao, e de reforar a legislao vigente. Finalmente, cabe aos setores responsveis pela fiscalizao a funo precpua de agir, de forma contnua e integrada, em toda a cadeia produtiva e distributiva (entendendo a empresa de saneamento como indstria), com vistas a garantir a qualidade da gua tratada e dos esgotos lanados, bem como avaliar os potenciais riscos da gua e do esgoto para a sade humana. Nesta tica, julgou-se particularmente importante fosse contemplada a exigncia segundo a qual deve haver comunicao entre os rgos do setor em funo das interfaces existentes na prestao dos servios pblicos de saneamento com o objetivo de evitar sobreposio de aes, em especial, os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio.
Consideraes Finais
Ainda h muito a avanar para que a confiana dos usurios dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil seja uma realidade. Em estudo intitulado Avaliao tcnica do controle
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da qualidade da gua para consumo humano em servios pblicos municipais de saneamento, executado por meio de Convnio de Cooperao Tcnica entre a Funasa e Assemae, investigou-se a situao do controle da qualidade para 242 municpios em todo o Pas (BERCHT; MAGALHES, 2008). Entre as concluses obtidas no citado estudo, constatou-se que a ocorrncia de medidas de proteo dos mananciais utilizados para abastecimento baixa, pois dos 389 mananciais da amostra, para 109 (28,1%) no so adotadas as seguintes medidas de proteo: proibio ou restrio de acesso, preservao da mata ciliar, controle do uso e ocupao do solo, controle de fontes poluidoras. Para estes mesmos mananciais, ainda conforme a pesquisa apontou, em 79 (20,5%) deles a gua captada e distribuda sem nenhum tipo de tratamento. Segundo conclui o estudo, este percentual relativamente alto fortemente influenciado pelas prticas adotadas nos pequenos municpios (com menos de 5 mil habitantes), onde em 32,4% dos casos a gua dos mananciais no tratada; nos municpios entre 5 mil e 20 mil habitantes, os mananciais cuja gua no recebe tratamento atingem o ndice de 12,5%. Na faixa de mais de 20 mil a 50 mil habitantes, 9,5% no tm tratamento, enquanto nos municpios com populao urbana entre 50 mil e 200 mil habitantes, os mananciais cuja gua no recebe tratamento so 1,9%; nos maiores de 250 mil habitantes, no ocorre a situao sem tratamento. Situaes como essas denotam o descumprimento da legislao e a fragilidade dos rgos responsveis pela sua fiscalizao. Espera-se que com a entrada em cena das Agncias Reguladoras, no referente ao saneamento bsico, por fora da Lei n 11.445/07 e conforme competncias a elas atribudas, os servios pblicos de saneamento bsico, em especial, os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, sejam prestados em consonncia com as exigncias legais, em articulao com os demais rgos de controle do Estado, principalmente dos setores de sade e meio ambiente, contribuindo para a eficincia da fiscalizao e o reforo institucional dos sistemas pblicos de controle dos servios.
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Referncias
ABES. A carta de So Paulo para o abastecimento seguro de gua potvel. 1 Frum de Discusso da Portaria 518: sugestes e apontamentos para reviso. So Paulo, 2008. BERCHT, V. M.; MAGALHES, M. S. Avaliao do controle de qualidade da gua para consumo humano em servios municipais de saneamento. Braslia: Assemae, 2008. BETALHA, B. L.; PARLATORE, A. C. Controle da qualidade da gua para consumo humano: bases conceituais e operacionais. So Paulo: Cetesb, 1998. BRASIL. Documento-base de construo do Decreto Presidencial n 5.440/2005 Ministrio da Sade, Secretaria de Vigilncia em Sade. Braslia: Ministrio da Sade, 2006. BRASIL. Vigilncia e controle da qualidade da gua para consumo humano Ministrio da Sade, Secretaria de Vigilncia em Sade. Braslia : Ministrio da Sade, 2006. FERNANDES NETO, M. L.; FERREIRA, A. P. Perspectiva da sustentabilidade ambiental diante da contaminao qumica da gua: desafios normativos. Revista de Gesto Integrada em Sade do Trabalho e Meio Ambiente. v. 2, n.4, seo 1, 2007. GALVO JUNIOR, A. C.; TUROLLA, F. A.; PAGANINI, W. S. Viabilidade da regulao subnacional dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sob a Lei 11.445/07. Engenharia Sanitria e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 13, n. 2, p. 134, abr./jun. 2008. LA ROVERE, E. L. et al. Manual de auditoria ambiental. Rio de Janeiro: Qualitymark Editora, 2001. MONTEIRO, A. B.; FERNANDES FILHO, J. Anlise da composio corporal: uma reviso de mtodos. Revista Brasileira de Cineantropometria e Desempenho Humano, Florianpolis, v. 4, n 1, 2002, p. 80-92 PDUA, V. L. et al. Contribuio ao estudo da remoo de cianobactrias e microcontaminantes orgnicos por meio de tcnicas de tratamento de gua para consumo humano. Rio de Janeiro: ABES, 2006. VON SPERLING, M. Introduo qualidade das guas e ao tratamento de esgotos. 3. ed. Belo Horizonte: Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental Universidade Federal de Minas Gerais, 2005. WHO. The Global Water Supply and Sanitation Assessment 2000. Disponvel em: <http://www.who.int/entity/water_sanitation_health/monitoring/ jmp2000.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2009.
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AUDITORIA E CERTIFICAO DE INVESTIMENTOS NO SETOR DE SANEAMENTO: ATIVIDADES DA LEI N 11.445/07 A SER EXECUTADA PELAS AGNCIAS REGULADORAS
Airton Roberto Rehbein
Mestre em Controladoria pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFGRS). Tcnico Superior - Contador da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (Agergs). Professor dos Cursos de Graduao e PsGraduao da Unilasalle/Canoas/RS.
Odair Gonalves
Mestre em Cincias Contbeis pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). Tcnico Superior - Contador da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (Agergs). Diretor de Tarifas e Estudos EconmicoFinanceiros. Professor dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao da Unisinos/So Leopoldo/RS.
Contextualizao
A atividade regulatria de monitoramento dos custos, aprovao de plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao de ativos so exemplos de obrigaes que sero objeto da edio de normas pela Agncia Reguladora, conforme previsto nos incisos VI e VIII do art. 23 e art. 42 da Lei Federal n 11.445/07. Em relao monitorao de custos, plano de contas e mecanismos de informao, Rehbein e Gonalves (2008) apresentam a contabilidade regulatria como instrumento de gerao das informaes necessrias regulao econmico-financeira dos contratos de concesso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Como os autores relatam, a contabilidade regulatria fundamental para o controle patrimonial dos ativos que sero remunerados pelas tarifas, bem como para proporcionar informaes que assegurem a aplicao
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de procedimentos de auditoria e certificao dos investimentos realizados pelo prestador de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Segundo o art. 42 da Lei n 11.445/07, os valores investidos em bens reversveis pelos prestadores constituiro crditos perante o titular e os valores j recuperados e os respectivos saldos devero ser anualmente auditados e certificados pela Agncia Reguladora. A abrangncia do art. 42, transcrito a seguir, caracteriza a auditoria completa dos valores investidos, envolvendo os bens imobilizados na prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em especial os bens reversveis.
Art. 42. Os valores investidos em bens reversveis pelos prestadores constituiro crditos perante o titular, a serem recuperados mediante a explorao dos servios, nos termos das normas regulamentares e contratuais e, quando for o caso, observada a legislao pertinente s sociedades por aes. [...] 2 Os investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciao e os respectivos saldos sero anualmente auditados e certificados pela entidade reguladora. [destaques no original]
A auditoria dos investimentos visa certificar os valores investidos pelo prestador de servios que sero objeto de remunerao pelas tarifas, devendo ser controlados por Municpio para fins de reverso dos bens durante ou ao final do contrato, caso necessrio. Nesse caso, a tarifa dever remunerar o capital investido, mediante a aplicao de taxa de retorno adequada para a atividade sobre o investimento devidamente certificado. Quando tratam da poltica tarifria, Freitas e Barbosa (2008) propem, por norma de referncia, o regime de regulao por incentivo, objetivando a busca da eficincia tcnica e operacional dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Nesse sentido, Rehbein e Gonalves (2008, p. 478 e 479), ao tratarem da normatizao da contabilidade regulatria para a poltica tarifria, propem:
Art. 32. O sistema contbil do prestador de servios dever reco242
AUDITORIA E CERTIFICAO DE INVESTIMENTOS NO SETOR DE SANEAMENTO
nhecer adequadamente os custos operacionais eficientes, segundo o nvel de qualidade dos servios ofertados, bem como deve ser realizado o controle adequado dos investimentos realizados. 1 O controle dos custos operacionais eficientes visa proporcionar a modicidade tarifria, preservado o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. 2 As informaes sobre os investimentos realizados visam assegurar a remunerao adequada ao prestador de servios, bem como o controle da depreciao de acordo com a vida til dos bens. [destaques no original]
Mencionados autores (2008, p. 480) descrevem a necessidade de relatrios contbeis destinados ao controle sobre os investimentos realizados:
Art. 37. O prestador de servios dever encaminhar anualmente Agncia Reguladora seu Plano de Investimentos na forma e no prazo por ela definido. Pargrafo nico. Os custos relativos aos investimentos necessrios ao cumprimento dos Planos de Investimentos devero ser discriminados detalhadamente por Municpio, devendo o prestador de servios enviar Agncia Reguladora relatrios peridicos para acompanhamento fsicos e financeiros dos investimentos, que sero objeto de auditoria e certificao pela Agncia. [destaques no original]
Em relao poltica tarifria, conforme descrevem Freitas e Barbosa (2008, p. 453, 466 e 467), o regime tarifrio possui implicaes diretas no referente aos investimentos realizados pelo prestador de servios, conforme consta dos seguintes artigos da norma de referncia proposta por estes autores:
Art. 2 O regime tarifrio adotado ser o de Regulao por Incentivos, obedecida a legislao pertinente. Pargrafo nico. Entende-se por Regulao por Incentivos um conjunto de regras que estimulam as empresas a aumentarem sua produtividade e a compartilharem os resultados com os usurios na forma de reduo da parcela da tarifa destinados remunerao de seus custos e investimentos. [...] Art. 41. A Agncia Reguladora editar normas especficas sobre a aplicao das metodologias, observando-se os Anexos a esta Re243
soluo, adaptadas aos condicionantes locais, e, se for o caso, a cada prestador de servios, depois de amplamente discutida em Consulta Pblica, para: [...] IV - definio da base de remunerao do capital investido Anexo IV. Pargrafo nico. Por base de remunerao se compreendem os investimentos prudentes realizados pelo prestador de servios de abastecimento de gua e/ou de esgotamento sanitrio, de acordo com as condies estabelecidas nos contratos e nas normas legais e regulamentares, em especial com os nveis de qualidade exigidos. [...] Art. 44. Uma vez definida a base de remunerao inicial, a movimentao dos ativos dever ser efetuada de acordo com Resoluo especfica emitida pela Agncia Reguladora, observada a legislao pertinente. Pargrafo nico. At a publicao da norma referida no caput deste artigo, devero ser utilizados os seguintes critrios: [...][destaques no original]
Nesse contexto, este captulo apresenta uma proposta de norma de referncia para auditoria e certificao dos investimentos na prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em especial aos bens reversveis, buscando atender o Art. 42 da Lei n 11.445/07, que atribui essa atividade, de forma explcita e direta, execuo anual pelas Agncias Reguladoras
Fundamentao terica
A fundamentao terica para o atendimento da premissa legal sobre auditoria e certificao de investimentos realizados pelos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio abrange os seguintes pontos: controle interno do ativo imobilizado; auditoria contbil de forma geral; auditoria contbil especfica para o ativo imobilizado e instrues contbeis para o controle do ativo imobilizado.
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Controle interno do ativo imobilizado

A abordagem sobre o controle interno do ativo imobilizado visa fornecer os elementos tericos a serem examinados em uma auditoria sobre investimentos efetuados na operao de determinada atividade. J a reviso do controle interno tem a finalidade de determinar ao auditor qual a confiabilidade que este sistema lhe oferece para a definio dos procedimentos, extenso e profundidade dos trabalhos de auditoria. Portanto, fundamental que o auditor dedique tempo reviso dos controles internos existentes no prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, para avaliar sua eficincia e eficcia. Na reviso do controle interno dos bens do ativo imobilizado devem-se questionar, no mnimo, se: Existem autorizaes para compras de bens; existe sistema de identificao dos bens; existe controle das baixas e transferncias; existe poltica para contabilizao de gastos com imobilizado; existe controle dos custos, depreciaes e outras peculiaridades; h conciliao do controle fsico dos bens com o contbil; h levantamento fsico peridico dos bens com inspeo local; h identificao dos bens obsoletos, totalmente depreciados para baixa ou aproveitamento. Alguns autores, a exemplo de Franco e Marra (2001), Oliveira (2006) e Crepaldi (2007), apresentam exemplos de pontos de controle interno comumente encontrveis na rea do imobilizado, tais como: contagens fsicas peridicas com investigao das diferenas; sistema de autorizao para aquisies e vendas de bens do imobilizado apontando sua finalidade, custo estimado e, possivelmente, localizao prevista; sistema de comunicao para os casos de transferncias, obsolescncia ou baixas de bens do imobilizado; limites de capitalizao quanto a valores e tempo de vida til; segregao de funes entre o setor de compras, recepo dos bens do imobilizado e controle patrimonial; cadastros dos bens segundo a sua natureza, discriminando as taxas de depreciao de forma a facilitar o seu clculo; compras de bens patrimoniais planejadas e cobertas por verba oramentria; documentao dos bens patrimoniais, principalmente imveis, cuidadosamente arquivada e protegida; nominao
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de todo bem patrimonial mediante aposio de etiquetas apropriadas, para facilitar sua identificao e a do responsvel pelo uso dos bens, que deve assinar o Termo de Responsabilidade especfico; movimentao do bem patrimonial mvel entre os rgos da empresa acompanhada de documentao na qual conste a autorizao correspondente; e existncia de poltica de cobertura de seguros adequada.
Auditoria contbil de forma geral

A auditoria contbil pode ser de diversos tipos e cada uma delas possui caractersticas prprias e objetivos especficos com o objeto a ser analisado. Oliveira e Diniz Filho (2001) apresentam o tipo de auditoria denominado de cumprimento normativo ou compliance audit, o qual aplicado na verificao do cumprimento de normas e procedimentos implantados pelas Agncias Reguladoras em suas atividades. Nos procedimentos de auditoria e certificao dos investimentos, a serem executados pelas Agncias Reguladoras, pode-se eleger um modelo hbrido de auditoria que inclui procedimentos quanto auditoria das demonstraes contbeis, auditoria operacional e de cumprimento normativo ou compliance audit. Segundo Crepaldi (2002, p. 23), o objetivo principal da auditoria pode ser descrito, em linhas gerais, como o processo pelo qual o auditor se certifica da veracidade das demonstraes financeiras preparadas pela companhia auditada. Por meio dos objetivos, a auditoria obtm a certificao do patrimnio como um todo. Nesse processo, pode levar em considerao informaes obtidas fora da empresa como confirmaes de contas de terceiros. Para Attie (1998), a finalidade estabelecida para uma auditoria contbil a emisso de uma opinio fundamentada por uma pessoa independente, porm com capacitao tcnica e profissional para emiti-la. O objeto a ser examinado pode estar apresentado em diversas formas, como, por exemplo, um saldo contbil, um documento e um formulrio. As normas relativas pessoa do auditor e execuo do trabalho de auditoria contbil so estabelecidas pelo Conselho Federal de Contabi246
lidade (CFC) e classificam-se em Normas Profissionais, que estabelecem regras para o exerccio profissional, caracterizadas pelo prefixo NBC-P, e em Normas Tcnicas, que definem conceitos doutrinrios, regras e procedimentos aplicados pela contabilidade, caracterizadas pelo prefixo NBC-T. Alguns conceitos e procedimentos, como os expostos a seguir, so tradicionalmente utilizados pelo processo de auditoria contbil e se coadunam perfeitamente com os objetivos a serem atingidos pelas Agncias Reguladoras de auditar e certificar os investimentos realizados pelas prestadoras de servios de gua e esgotamento sanitrio. So eles: Planejamento de Auditoria; Procedimentos de Auditoria (Exame Fsico, Confirmao, Exame da Documentao Original, Conferncia de Clculos; Exame dos Lanamentos Contbeis, Investigao Minuciosa, Inqurito, Exame dos Registros Auxiliares, Correlao das Informaes Obtidas, Observao); Papis de Trabalho; e Emisso dos Relatrios de Auditoria.
Auditoria contbil especca para o ativo imobilizado

O campo de exame do ativo imobilizado compreende os direitos que tenham por objeto bens destinados manuteno das atividades do prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram ao prestador de servios os benefcios, riscos e controle desses bens. Nesse conceito esto includos os bens tangveis, como, por exemplo, terrenos, prdios, instalaes, mquinas, equipamentos, veculos, mveis e utenslios, benfeitorias em imveis de terceiros, bem como as imobilizaes em andamento. Tambm devero ser includos no exame os almoxarifados de bens do imobilizado, isto , aqueles com peas ou equipamentos reservados aplicao nas imobilizaes e que tenham vida til que justifique o tratamento, bem como as contas retificadoras do ativo imobilizado da qual fazem parte as depreciaes, amortizaes e exausto. At o advento da Lei n 11.638/07, a defasagem entre o valor de mercado dos bens e os seus valores contbeis, em virtude, no s, de efeitos inflacionrios, mas da existncia de uma valorizao natural dos
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bens em funo de diversos fatores, era reconhecida mediante a reavaliao de bens, contabilizada para eliminar essa distoro, e representava a diferena entre o valor de mercado do bem e o seu valor lquido contbil. A partir da mencionada lei, a companhia no poder reconhecer contabilmente a reavaliao do ativo imobilizado, mas isto no impede se fazer uma avaliao dos ativos e registr-la em controles extracontbeis. Ao se referirem ao objetivo bsico do exame e auditoria do imobilizado, Franco e Marra (2001) e Crepaldi (2007) fazem os seguintes apontamentos: assegurar-se de que o custo corrigido desses bens no representa superavaliao e de que as depreciaes acumuladas esto em bases aceitveis; constatar a existncia, posse e propriedade dos bens, bem como a existncia, ou no, de nus e, em caso afirmativo, sua natureza e extenso; examinar a adequao da classificao contbil, consideradas a natureza, vida til e utilizao de tais bens; determinar se foram utilizados os princpios fundamentais de contabilidade, em bases uniformes; e estudar e avaliar o controle interno existente para os bens do imobilizado. Sobre a metodologia para realizao dos procedimentos de auditoria do ativo imobilizado, Franco e Marra (2001) assim a descrevem: a primeira auditoria dever ser extensa, abrangendo o exame da quase totalidade dos bens, excludos apenas aqueles de reduzida expresso monetria. No inventrio anual, as verificaes devem incluir os bens do ativo imobilizado para testar sua existncia, localizao, utilizao e estado de conservao. Referido exame dever ser acompanhado de listagem detalhada de todos os bens de forma que permita a fcil identificao e contenha os demais dados indispensveis ao objetivo do exame, tais como: natureza, data de aquisio, custo original, custos agregados, correo monetria, depreciaes ou amortizaes corrigidas, etc. Em seguida, o auditor selecionar os itens relevantes e, sobre esses, far as verificaes necessrias, de acordo com os objetivos do exame. Nas auditorias seguintes, ainda conforme Franco e Marra (2001), o auditor dever concentrar suas verificaes nos lanamentos de adies ao imobilizado durante o exerccio, isto , nos acrscimos de bens. Nesse caso, o auditor dever analisar as respectivas contas do ativo imobilizado,
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mediante verificaes sobre os dbitos lanados no exerccio, recorrendo, posteriormente, ao exame da documentao de suporte aos lanamentos. A verificao dos dbitos e da respectiva documentao tem por objetivo assegurar que os lanamentos correspondam realmente a acrscimos do imobilizado, apropriados corretamente. Consoante Almeida (1996, p. 243), o exame das baixas do imobilizado (bens inservveis, obsoletos, etc.) deve ser auditado de acordo com os seguintes procedimentos de auditoria:
inspecionar os registros individuais e conferir os clculos do custo corrigido e da depreciao acumulada corrigida; inspecionar autorizao para baixa, segundo definido no manual interno da empresa; no caso de venda, inspecionar a documentao comprobatria, identificar o valor da venda na conta de receita na venda de bens do ativo imobilizado (receitas no operacionais) e verificar se o valor da venda razovel em relao ao bem vendido; selecionar alguns bens vendidos, partindo da conta de receita na venda de bens de ativo imobilizado, e verificar se o valor contbil dos vendidos foi baixado do ativo imobilizado; verificar se o valor das baixas, segundo o papel de trabalho de movimentao de contas (custo corrigido deduzido da depreciao acumulada corrigida), concorda com o saldo de conta de valor contbil de bens do ativo imobilizado baixados (despesas no operacionais).
Como recomendado, a existncia de nus ou qualquer restrio livre propriedade de bens do Imobilizado devem ser averiguadas. No exame das depreciaes e amortizaes do imobilizado verificam-se as taxas utilizadas e sua adequao com a vida til dos bens. Deve ser verificada a regularidade das imobilizaes em andamento no referente aplicao de custos, ou seja, se as contas especficas do projeto vm recebendo custos normalmente. A ausncia de dbitos recentes na conta poder ser decorrente de alguns motivos. Entre estes, o projeto pode ter sido abandonado, por no ser mais vivel, ou at mesmo j ter sido concludo. Quando da inspeo do plano do projeto, contrato
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de construo e oramento de custos, deve se levar em conta a situao existente (custos acumulados, desenvolvimento fsico, etc.). recomendvel visitar o local da obra, com vistas a se certificar de que no existe qualquer anormalidade. Alm disso, os projetos encerrados durante o perodo devem ter seus custos transferidos para as contas definitivas do ativo imobilizado na data adequada. Neste caso, alm da verificao deste fato, deve-se examinar a documentao comprobatria. Crepaldi (2007, p. 440 e 441) relata os procedimentos gerais de auditoria:
Exame fsico: inspeo fsica dos bens do imobilizado; inspeo fsica das obras em andamento; inspeo fsica do imobilizado fora de uso. Confirmao: confirmao dos cartrios para as escrituras; confirmao dos fornecedores quanto a bens adquiridos a prazo; confirmao de advogados sobre processos em andamento. Documentos originais: exame documental das compras realizadas de imobilizado; exame documental das vendas realizadas de imobilizado; exame das atas de assemblias; exame dos contratos de emprstimos; exame dos certificados de propriedade de veculos; exame de escrituras de bens imveis. Clculo: clculo da correo monetria do exerccio; clculo da depreciao do exerccio; soma das fichas individuais dos bens do imobilizado; clculo do lucro ou prejuzo da venda de imobilizado. Escriturao: exame da conta de razo do imobilizado; exame da conta de correo de reparos e manuteno; exame da contabilizao no perodo de competncia. Investigao: exame minucioso de documentao de compras; exame minucioso de documentao de vendas; exame minucioso das aprovaes e autorizaes; exame minucioso das escrituras de imveis; exame minucioso das contas de manuteno e reparos; exame minucioso das documentaes de veculos. Inqurito: inquisio sobre adequada variao do saldo do imobilizado; inquisio sobre a existncia de obsoletos; inquisio sobre tendncias de expanso ou remodelao. Registros Auxiliares: exame das fichas individuais dos bens do imobilizado; exame dos mapas de clculos de depreciao; exame do razo analtico do imobilizado.
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Correlao: relacionamento da depreciao com o resultado, se o valor da despesa foi lanado corretamente; relacionamento das contas de manuteno e reparos com o imobilizado. Observao: aplicao correta dos princpios fundamentais de contabilidade; classificao adequada das contas; observao da existncia de bens do imobilizado fora de uso; existncia de adiantamentos para imobilizaes; contabilizao correta de consrcio e leasing.
Quanto aos procedimentos operacionais de auditoria, Almeida (1996, p. 240 a 243) descreve:
Preparar papis de trabalho de movimentao de contas dando os seguintes detalhes por categoria de bens do ativo imobilizado: custo corrigido - saldo no incio do perodo; aquisies; baixas; transferncias; Depreciao acumulada corrigida - saldo no incio do perodo; depreciaes; baixas; correo monetria; saldo no fim do perodo; Conferir os saldos iniciais e finais do ano anterior; Selecionar bens para serem identificados fisicamente; Selecionar, aleatoriamente, bens fisicamente e identifica-los na listagem; Durante a inspeo fsica, verificar se no existem bens do ativo imobilizado obsoletos ou deteriorados; Selecionar itens para serem testados. Observar se o total do universo de itens sujeitos seleo concorda com o total da coluna aquisio do papel de trabalho de movimentao de contas; Para os itens selecionados, executar os seguintes procedimentos de auditoria: conferir o valor selecionado com a documentao de compra (observe se est em nome da empresa); inspecionar a documentao de compra (nota fiscal, pedido de compra e/ou contrato, mapa de licitao, cotaes de preos e requisio de material/servio) e atentar a sua autenticidade; conferir a aprovao da compra segundo os limites de competncia estabelecidos nas normas internas da empresa. No caso de construo prpria, verificar se foram debitados no ativo imobilizado todos os custos referentes matria-prima, mo-de-obra direta e gastos gerais de construo; Selecionar itens para serem testados. Observar se os gastos
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com manuteno (para manter os bens em bom estado operacional) e os gastos com reparos (para voltar os bens ao bom estado operacional) no aumentam a vida til do bem e, portanto, devem ser tratados como despesa do ano. Inspecionar a documentao comprobatria dos itens selecionados; Verificar se a vida til, estabelecida para cada classe de bens, adequada e se est consistente com o ano anterior; Verificar se as benfeitorias em imveis de terceiros esto sendo amortizadas de acordo com o prazo do contrato de aluguel; Verificar se o mtodo de depreciao est de acordo com os princpios contbeis e consistentes com o ano anterior; Efetuar o clculo global da depreciao (por conta); Acompanhar os casos de bens transferidos da conta de imobilizao em andamento e para os bens que se tornaram 100% depreciados no perodo. Comparar os clculos (depreciao sobre o saldo inicial mais a depreciao sobre as aquisies e menos a depreciao sobre as baixas do perodo) com o valor de depreciaes mencionado no papel de trabalho de movimentao de contas e investigar eventuais diferenas anormais; Estar atento tambm para os procedimentos da companhia, relacionados com o ms que inicia a depreciao sobre as aquisies (ms da compra ou ms seguinte) e o ms que cessa a depreciao sobre as baixas (ms da baixa ou ms seguinte); Selecionar, por meio dos registros contbeis (verifique se o total concorda com o papel de trabalho de movimentao de contas), itens a serem testados e executar os seguintes procedimentos de auditoria: inspecionar registros individuais e confir os clculos do custo corrigido e da depreciao acumulada corrigida; inspecionar autorizao para a baixa, segundo definido no manual interno da empresa; no caso de venda, inspecionar a documentao comprobatria, identificar o valor da venda na conta de receita na venda de bens do ativo imobilizado (receitas no operacionais) e verificar se o valor da venda razovel em relao ao bem vendido. Selecionar alguns bens vendidos, partindo da conta de receita na venda de bens do ativo imobilizado, e verifique se o valor contbil dos bens vendidos foi baixado do ativo imobilizado; Verificar se o valor das baixas, segundo o papel de trabalho de
movimentao de contas (custo corrigido deduzido da depreciao acumulada corrigida), concorda com o saldo de conta de valor contbil de bens do ativo imobilizado baixados (despesas no operacionais).
Instrues contbeis para o controle do ativo imobilizado

Os investimentos realizados pelos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio devero ser objetos de controle patrimonial segregados por Municpio e por sistema, ou seja, de abastecimento de gua ou de esgotamento sanitrio, em especial os bens reversveis, bem como bens de uso geral, diferenciando-se o imobilizado tcnico das obras em andamento. Em seqncia, para fins de apresentar conceitos e procedimentos tcnicos sobre o controle patrimonial do ativo imobilizado, representado pelos investimentos realizados na prestao dos servios, expem-se as sugestes elaboradas por Rehbein e Gonalves (2008) em Norma de Referncia sobre a Contabilidade Regulatria. Em seguida, descrevem-se as previses sobre o ativo imobilizado apresentados nos manuais de contabilidade regulatria elaborados pela ARCE2 e pela Aesbe3. O ativo imobilizado na publicao Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto - ABAR Como consta neste documento, o controle dos ativos deve se concentrar nos bens utilizados na captao, produo e distribuio de gua. Tambm devem ser controlados, separadamente, os bens empregados na coleta, tratamento e lanamento final de esgoto. Alm disso, os bens doados pelos Municpios ou outro rgo pblico, a serem revertidos quando do trmino do perodo de delegao do servio pblico, bem como possveis indenizaes aos Municpios, devem receber controle adequado. O controle do ativo imobilizado formado pelo conjunto de bens e direitos necessrios manuteno das atividades do prestador de ser2 ARCE Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear. 3 Aesbe Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais.
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vios. Quanto s imobilizaes, algumas contabilizaes devero ser realizadas, como, por exemplo: aquisio de bens mveis e imveis, destinados execuo das atividades da empresa, e gastos com benfeitorias em bens de terceiros; recebimento de qualquer bem utilizado para a operao da entidade em forma de doao; recebimento em forma de transferncia do imobilizado antes registrado em imobilizado em andamento; contabilizao dos gastos em ativo de futura utilizao (imobilizado em andamento); e reforma que aumente a vida til do imobilizado adquirido. No caso do gasto incorrido com reparos, consertos ou reformas, quando representar um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do bem, deve ser acrescido ao imobilizado. Na aquisio dos bens, o custo compreende o preo faturado pelo fornecedor mais todos os gastos necessrios para poder efetivar a compra e instalar o bem. Quanto ao imobilizado em andamento, a entidade dever manter, sistematicamente, um controle e acompanhamento dos custos, e os investimentos realizados sero objeto de auditoria e certificao pela Agncia Reguladora. De modo geral, as baixas de ativo imobilizado podero ocorrer principalmente em funo de inexistncia de benefcios econmicos futuros, com suporte em laudo tcnico, e venda, doao ou transferncia a terceiros do imobilizado. O controle da depreciao dever receber especial ateno quanto aos seus critrios (taxas). Periodicamente, o valor contbil do ativo imobilizado deve ser revisado e quando o valor recupervel for inferior ao valor contbil deve-se reconhecer contabilmente. Ao tratarem da normatizao da contabilidade regulatria, Rehbein e Gonalves (2008, p. 473 a 476) assim se pronunciam sobre o controle patrimonial:
Art. 14. O Ativo Imobilizado consiste nos bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os benefcios, riscos e controle desses bens. Art. 15. O Prestador de Servio dever organizar e manter registro de inventrio dos bens vinculados prestao dos servios.
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[...] Art. 16. O controle patrimonial fundamental para garantir a avaliao dos ativos, a depreciao, a apurao do custo de capital e das movimentaes fsicas dos ativos operacionais, com destaque ao controle de bens reversveis pelo prestador de servio. Art. 17. O imobilizado deve ser controlado por Municpio, segregando-se as informaes em sistema de abastecimento de gua, sistema de esgotamento sanitrio e bens de uso geral, diferenciando-se o imobilizado tcnico, o imobilizado administrativo e as obras em andamento. Art. 18. No sistema de abastecimento de gua, devem ser realizados os controles segregados dos ativos empregados na captao de gua, produo de gua tratada e distribuio de gua tratada. Art. 19. No sistema de esgoto sanitrio, devem ser realizados os controles segregados dos ativos empregados na coleta, tratamento e disposio final. Art. 20. Todos os bens que forem constitudos, totais ou parcialmente, a partir de recursos de terceiros devem ser controlados separadamente. [...] Art. 21. O controle patrimonial dever contabilizar, principalmente: I - as aquisies de bens mveis e imveis destinados execuo das atividades da companhia; II - os gastos com benfeitorias realizadas em bens de terceiros; III - os recebimentos de qualquer bem utilizado para a operao da entidade em forma de doao; IV - recebimento em forma de transferncia do imobilizado antes registrado em Imobilizado em Andamento; V - contabilizao dos gastos realizados em ativo de futura utilizao (Imobilizado em Andamento); e VI - reforma que aumente a vida til de imobilizado adquirido. Art. 22. As baixas de Ativo Imobilizado podero ocorrer principalmente em funo de inexistncia de benefcios econmicos futuros, com base em laudo tcnico, e, ainda, em funo da venda, doao ou transferncia a terceiros do Ativo Imobilizado. Art. 23. A depreciao de ativos dever receber especial ateno quanto ao seu controle e critrios (taxas), sendo esses informadas Agncia Reguladora, quando solicitado, recebendo devida anlise pela Agncia em relao aos objetivos regulatrios.
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Art. 24. Os gastos incorridos em reparos, consertos ou reformas, quando representarem um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do bem devero ser incorporados ao seu valor. Art. 25. Quanto ao Imobilizado em Andamento, o Prestador de Servios dever manter, sistematicamente, controle e acompanhamento dos custos, sendo os investimentos realizados objeto de certificao pela Agncia Reguladora. Art. 26. Os custos de imobilizao devem considerar o preo de compra, inclusive impostos, e os custos diretamente atribuveis para instalar e colocar o ativo em condies operacionais para o uso. [...] Art. 27. O valor contbil do Ativo Imobilizado deve ser revisado periodicamente, observando normas e prticas contbeis pertinentes. [Destaques no original]
O ativo imobilizado nos manuais de contabilidade da ARCE e da Aesbe Durante a realizao deste estudo, observou-se a divulgao de dois manuais de contabilidade com foco na atividade de prestao de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: o Manual de contabilidade da ARCE e o da Aesbe. Ambos os documentos foram elaborados pela PricewaterhouseCoopers, com vistas a atender s demandas da regulao do setor no mbito da Lei n 11.445/07. Assim, diante da inexistncia de outros manuais de referncia sobre a contabilidade regulatria, a base para elaborao dos temas relacionados ao controle patrimonial dos investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio foi extrada desses documentos. Nas instrues contbeis para escriturao das operaes da companhia devero ser observados, basicamente, os Princpios Fundamentais de Contabilidade, segundo a Resoluo n 750 do Conselho Federal de Contabilidade. Sero tambm observados os procedimentos contbeis especficos estabelecidos pela Agncia Reguladora e pela legislao societria, pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e pelas seguintes entidades: o Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC) e o Instituto dos Auditores Independentes do Brasil (Ibracon).
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Merecem destaque as instrues contbeis elencadas a seguir, previstas nos manuais de contabilidade da ARCE e da Aesbe, pois se referem a assuntos especficos para fins de controle patrimonial, representado pelo ativo imobilizado, relacionando-se aos investimentos realizados pelo prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. a) Controle do ativo imobilizado A Lei n 6.404/76, mediante seu art. 179, item IV, alterado pela Lei n 11.638/07, conceitua como contas a serem classificadas no ativo imobilizado: Os direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia e da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os benefcios, riscos e controle desses bens. Portanto, o ativo imobilizado compreende os ativos tangveis que: a) so mantidos por uma entidade para uso na produo ou na comercializao de mercadorias ou servios, para locao, ou para finalidades administrativas; b) tm a expectativa de serem utilizados por mais de doze meses; c) tm a expectativa de auferir benefcios econmicos em decorrncia da sua utilizao; d) possa o custo do ativo ser mensurado com segurana. Quando a entidade espera us-los durante mais de doze meses, as peas maiores e equipamentos sobressalentes devem ser classificados como ativo imobilizado. Peas separadas e equipamentos de manuteno que podem ser usados somente em determinado item do ativo imobilizado devem ser registrados como imobilizado. Entretanto, as peas de reposio e equipamentos de manuteno noenquadrados no conceito anterior devem ser reconhecidos no resultado quando consumidos. Itens de valor no-relevantes podem ser agrupados por natureza do bem e aplicados ao valor total dos itens os critrios para reconhecimento como ativo imobilizado. Outros ativos adquiridos, como, por exemplo, por motivos de segurana ou ambientais, devem ser registrados no ativo imobilizado, se essas
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aquisies permitirem que futuros benefcios econmicos dos ativos sejam percebidos pela entidade, alm daqueles que ela perceberia se tais aquisies no tivessem sido feitas. Depois do reconhecimento como ativo, um item do imobilizado deve ser mantido pelo seu custo, menos a depreciao acumulada e as perdas para reduzir ao valor recupervel. O custo de um bem do imobilizado compreende: a) preo de compra, inclusive impostos de importao e impostos no-recuperveis sobre a compra, deduzidos de descontos comerciais e abatimentos; b) custos diretamente atribuveis para instalar e colocar o ativo em condies operacionais para o uso pretendido; c) custo estimado para desmontar e remover o ativo e restaurar o local no qual est instalado, quando existir a obrigao futura para a entidade. Como estabelecido, o reconhecimento de custo no valor contbil de bem do imobilizado cessa quando o bem instalado e est em condies de operao. Por isso, os seguintes custos no devem ser includos no valor contbil de bem do imobilizado: a) custo incorrido enquanto um item capaz de operar ainda precisa ser colocado em uso ou est operando abaixo da sua plena capacidade; b) perdas operacionais iniciais, tais como aquelas incorridas enquanto a demanda para aumento da produo do item cresce; c) custo de realocao ou reorganizao de parte ou de todas as operaes da entidade. Ademais, o resultado de operaes eventuais que podem ocorrer antes ou durante as atividades de construo ou desenvolvimento de um ativo imobilizado, tais como a utilizao do local da construo como estacionamento at o incio das obras, deve ser reconhecido no resultado do exerccio. O custo de um ativo de construo prpria determinado usando os mesmos princpios aplicveis a um ativo adquirido. Mas os custos de quantidades anormais de desperdcio de material, mo-de-obra ou outros recursos, incorridos na produo de um ativo, no devem ser includos no custo. Ainda como estabelecido, os custos de manuteno diria de item do imobilizado que incluem, principalmente, mo-de-obra, bens de consumo e pequenas peas, devem ser reconhecidos no resultado
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quando incorridos. Nesse caso, a entidade deve reconhecer no valor contbil de um item do imobilizado o custo da reposio de parte quando este incorrido, devendo o valor contbil das partes substitudas ser baixado. Por custo de um bem do imobilizado entende-se o preo pago ou equivalente na data da aquisio. Os encargos financeiros de emprstimos e financiamentos de terceiros para a construo ou montagem de bens do imobilizado devem ser capitalizados at o momento em que o bem estiver em condies de operao. Periodicamente, deve se revisar o valor contbil do ativo imobilizado e quando o valor recupervel for inferior ao valor contbil deve ser constituda proviso para perdas. O valor contbil de um item do ativo imobilizado deve ser baixado quando alienado ou no se prev obter benefcios econmicos futuros com seu uso ou venda. De acordo com as novas disposies legais, os ganhos ou perdas decorrentes da baixa de um item do ativo imobilizado devem ser reconhecidos no resultado no-operacional quando o item for baixado. O ganho ou perda decorrente de baixa de um item do imobilizado deve ser determinado como a diferena entre o valor lquido da venda, se houver, e o valor contbil do item. Quando for retirado da operao, o valor contbil de um item do ativo imobilizado deve ser transferido para Investimentos, Realizvel a Longo Prazo ou Ativo Circulante, conforme a destinao, e reduzido ao seu valor de realizao quando este for menor. Integram o imobilizado os recursos aplicados ou j destinados a bens da natureza citada, mesmo que ainda no em operao, mas que se destinam a tal finalidade, a exemplo de construes em andamento, importaes em andamento, adiantamento para inverses fixas, etc. b) Controle da depreciao do ativo imobilizado Enquanto as imobilizaes tangveis sero reintegradas por meio de quota de depreciao, as intangveis e as despesas registradas no ativo diferido o sero por intermdio de quota de amortizao, e apropriadas nas respectivas subcontas. Nesse caso, os valores registrados como de259
preciao ou amortizao sero contabilizados nas contas de custo ou despesa, dependendo da finalidade do bem. Por exemplo, se um bem est ligado diretamente finalidade da concessionria deve ser alocado em conta de custo. As taxas anuais de depreciao utilizadas pelo prestador de servios devero ser homologadas pela Agncia Reguladora. Sero admitidas taxas diferenciadas daquelas a serem fixadas, para cada tipo de imobilizado, em que haja situaes especiais devidamente comprovadas, suportadas por laudo tcnico emitido por peritos devidamente habilitados, desde que submetidas e aprovadas pela Agncia Reguladora. A quota de amortizao das imobilizaes intangveis e das despesas diferidas ser estabelecida em funo do prazo de durao do benefcio propiciado pelo direito e pela despesa diferida, respectivamente, devidamente suportado e evidenciado em projees oramentrias. Entretanto, nesse ltimo, deve ser obedecido o limite de amortizao de despesas alocadas ao diferido previsto na legislao societria. Se, porm, as imobilizaes intangveis gerarem benefcio de carter permanente, no haver amortizao a registrar. importante ressaltar que para fins contbeis o prestador de servios no deve simplesmente adotar as taxas de depreciao aceitas pela legislao fiscal. O prestador de servios deve elaborar uma anlise tcnica detalhada dos bens que compem o imobilizado e estimar sua vida til econmica, considerando suas caractersticas tcnicas, condies gerais de uso e outros fatores passveis de influenciar na vida til. Dessa forma, quando determinado bem ou classe de bens tivesse vida til provvel diferente da permitida fiscalmente, adotar-se-ia a vida til estimada como base para registro da depreciao na contabilidade, e a diferena entre tal depreciao e a aceita fiscalmente seria lanada como ajuste no Livro de Apurao do Lucro Real. Se o prestador de servios concluir que determinado bem tem vida til econmica inferior normalmente admitida pelo Fisco, e no puder contornar tal problema por meio de laudo pericial junto a este, no poder deduzir seu valor totalmente para fins fiscais. Nesse caso, registra contabilmente o valor maior de depreciao e o excedente ao valor admi260
tido ajustado por meio do Livro de Apurao do Lucro Real. A depreciao dos bens do ativo imobilizado ser calculada pelo mtodo linear, de acordo com os critrios previstos na legislao societria e na regulao contbil brasileira. J as taxas de depreciao devem ser expressas em percentuais ao ano. So as taxas vigentes para uso normal dos bens em turno de oito horas dirias. Para fins contbeis, deve-se fazer uma anlise criteriosa dos bens do prestador de servios que formam seu ativo imobilizado e estimar sua vida til econmica, considerando suas caractersticas tcnicas, condies gerais de uso e outros que podem influenciar em sua vida til. As Taxas Anuais de Depreciao, definidas em percentuais anuais por natureza de bens, apresentadas nos manuais de contabilidade, so as seguintes, embora as taxas de depreciao para os ativos regulatrios ou no regulatrios, quer sejam ou no reversveis, possam ser futuramente modificadas pela Agncia Reguladora: Adutoras 2; Redes Distribuidoras 2; Redes Coletoras 2; Obras Civis 4; Poos 5; Ligaes Prediais 5; Troncos, Interceptores, Emissrios e Recalque 5; Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 10; Instalaes 10; Mveis e Utenslios 10; Reservatrios 10; Estaes Elevatrias 10; Medidores 10; Ferramentas 10; Veculos 20; Ferramentas 20; Computadores, Perifricos e Software 20; Tratores, Caminhes e Similares 25.
A experincia de normatizao do controle patrimonial pela Aneel

No setor de energia eltrica, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) define que investimentos realizados em bens reversveis devero ser contabilizados de acordo com as previses do Manual de contabilidade regulatria. O processo de imobilizao dos investimentos dever manter um sistema de controle interno adequado para garantir a consistncia dos valores registrados, bem como proporcionar riscos inerentes baixos ao processo de auditoria dos investimentos realizados. Pelo Manual de contabilidade da energia eltrica, o controle da imobilizao baseia-se no conceito de Ordem de Imobilizao (ODI), que visa
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o processo de registro, acompanhamento e controle de valores, a qual ser utilizada para apurao do custo dos bens integrantes do ativo imobilizado. Segundo prev a metodologia adotada pela Aneel, nos casos de ampliao ou reforma, deve-se utilizar a ODI j existente, desde que constitua, no mnimo, uma Unidade de Adio e Retirada (UAR). No caso de desativao de ativos, adota-se o conceito de Ordem de Desativao (ODD), que representa um processo de registro, acompanhamento e controle de valores. Tal ordem ser usada para apurao dos custos referentes retirada (baixa) de bem integrante do ativo imobilizado. Cada ODD dever estar vinculada a uma ODI existente. Para o cadastro e controle do imobilizado utilizam-se sistemas auxiliares ou registros suplementares, por meio de Unidade de Cadastro (UC) e da Unidade de Adio e Retirada, por Ordem de Imobilizao conta contbil, data de sua transferncia (capitalizao) para o imobilizado em servio. Nesse caso: a) Unidade de Cadastro: a parcela dos bens integrantes do ativo imobilizado, que deve ser registrada individualmente no cadastro da propriedade; b) Unidade de Adio e Retirada: a parcela ou o todo de uma Unidade de Cadastro, que adicionada, retirada ou substituda, deve ser refletida nos registros contbeis do ativo imobilizado da concessionria e da permissionria; c) Componente Menor (COM): corresponde parcela de uma Unidade de Adio e Retirada, que, quando adicionada, retirada ou substituda, no deve refletir nos registros contbeis do ativo imobilizado da concessionria. Entretanto, se ocorrer a adio com a Unidade de Adio e Retirada, de Componente Menor, deve integrar o custo desta. Os gastos que implicarem alterao das especificaes tcnicas estabelecidas na legislao prpria, por acrscimo de Componente Menor, sero objeto de incorporao UC/UAR, devendo estes ser contabilizados como imobilizado. Todavia, mesmo no se aplicando esse critrio, quando da recuperao de um equipamento envolvendo a substituio de COM de valor relevante, o tratamento poder ser de imobilizado, aplicando-se os procedimentos de Transformao, Fabricao e Reparo de Materiais.
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Todas as compras, imobilizaes, desativaes, despesas pr-operacionais, servios prprios e para terceiros, alienaes, dispndios reembolsveis e outros que venham a ser definidos, devero ser acompanhados por meio das respectivas Ordens em Curso e seus valores apropriados diretamente nas correspondentes contas patrimoniais, controladas em nvel de registro suplementar ou pelos sistemas auxiliares. Mas a aquisio do novo bem, em substituio ao desativado, ser objeto de uma nova ODI. A existncia de um nvel de controles internos adequados sobre as ODI permite administrao da concessionria concluir satisfatoriamente sobre o valor correto dos bens que sero futuramente colocados em servio e que faro parte dos bens da concesso.
Elaborao da Norma de Referncia de Auditoria e Certicao dos Investimentos

De acordo com o exposto por Rehbein e Gonalves (2008) na Norma de Referncia sobre Contabilidade Regulatria, art.39, o prestador de servios estar sujeito auditoria e certificao peridicas, cujo procedimento ser objeto de regulamentao pela Agncia Reguladora, a qual definir o escopo e a forma de execuo. Considerando o previsto no art. 42 da Lei n 11.445/07, o trabalho de auditoria a ser realizado envolve todos os investimentos feitos pelo prestador de servios que representam os bens utilizados na concesso e que esto discriminados qualitativamente e quantitativamente no ativo imobilizado do prestador de servios. Conforme observado, a norma de referncia proposta nessa publicao foi elaborada com base na fundamentao terica apresentada nesse captulo, buscando atender ao marco regulatrio (Lei n 11.445/07), o qual determina o processo de auditoria e certificao dos valores investidos pelos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, em especial aos bens reversveis. A resoluo proposta, que introduz a norma de referncia, visa determinar o processo de auditoria contbil para os valores investidos pelo prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sani263
trio, em especial aos bens reversveis. Nesse caso, os esclarecimentos necessrios aplicao da resoluo sero prestados pela Agncia Reguladora. Na auditoria e certificao dos investimentos ser empregado um modelo hbrido de auditoria que inclui procedimentos quanto auditoria das demonstraes contbeis, auditoria operacional e de cumprimento normativo (compliance audit), onde se buscar verificar o cumprimento de normativos emitidos pela Agncia Reguladora. Como determinado, o processo de auditoria ser realizado anualmente, e tanto o perodo de competncia da auditoria como o perodo no qual se far o trabalho de auditoria sero determinados pela Agncia Reguladora e comunicados oficialmente ao prestador de servios. A Norma de Referncia da Auditoria e Certificao de Investimentos composta pelos seguintes anexos: Anexo I: Conceitos, Princpios e Metodologia Aplicvel Auditoria e Certificao dos Investimentos, integrado pelos demais Anexos; Anexo II: Planejamento e Programa de Auditoria Contbil do Ativo Imobilizado; Anexo III: Questionrio de Avaliao dos Controles Internos; Anexo IV: Conceituao e Movimentao das Contas; Anexo V: Elenco de Contas do Ativo Imobilizado; Anexo VI: Controle dos Investimentos Ativo Imobilizado. Na elaborao da norma de referncia utilizaram-se as publicaes sobre conceitos, prticas contbeis e procedimentos de controle patrimonial expostos nos documentos a seguir, acrescidos de aditaes necessrias ao objetivo especfico desta norma: a) Norma de referncia de contabilidade regulatria, publicada no primeiro livro sobre normatizao dos servios de gua e esgoto pela Associao Brasileira das Agncias de Regulao (ABAR); b) Manual de Contabilidade publicado pela Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear (ARCE); c) Manual de contabilidade, publicado pela Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (Aesbe).
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Abordam-se na norma as exigncias legais, a metodologia e o escopo do trabalho de auditoria e certificao. Tambm se define o atendimento aos princpios e normas contbeis emanados da legislao societria brasileira sobre ativo imobilizado. Mas o ponto mais extenso da norma de referncia trata do controle patrimonial dos bens utilizados na concesso, elaborado de acordo com as referncias tericas j referidas neste captulo. A norma de referncia sugere um programa de auditoria contbil dos investimentos, apresentando o Elenco de Contas descrito pelos Manuais de contabilidade da ARCE e da Aesbe como objeto de aplicao para fins de exemplificar de maneira prtica o campo de atuao da auditoria. Outro ponto sugerido pela norma de referncia so as informaes a serem prestadas periodicamente Agncia Reguladora para fins de orientar os trabalhos de auditoria e certificao a serem realizados anualmente. Ainda, sugerem-se o planejamento e o programa de auditoria a ser executado no processo de certificao dos investimentos, que inclui a aplicao de procedimentos para o levantamento do controle interno realizado pelo prestador de servios em relao aos bens do imobilizado, em especial aos bens reversveis. Consoante estabelecido, as principais questes a serem consideradas no processo de auditoria dos investimentos, sobretudo os bens reversveis, contemplam: o controle do processo de imobilizao dos investimentos mediante rubricas contbeis de obras em andamento; o controle da contabilizao das transferncias de obras em andamento para o ativo imobilizado, quando concludas; e o controle da depreciao e amortizao dos bens. Ademais, o Manual de contabilidade regulatria exigido pela Agncia Reguladora dever prever as informaes necessrias regulao econmico-financeira dos contratos de concesso e de programa de prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, apresentando a discriminao adequada das rubricas contbeis para fins de controle patrimonial. Apesar da norma de referncia ter sido elaborada com base em publicaes tcnicas sobre a matria, no pode ser considerada como de aplicao direta em todos os casos, representando um padro de refern265
cia para a regulao da prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Portanto, pode receber as devidas adaptaes em cada caso, para melhor se adequar s relaes entre o regulado e a Agncia Reguladora. Considerando que os ativos vinculados concesso compem a base de remunerao pelas tarifas e que devem ser segregados os bens pertencentes aos Municpios, a primeira auditoria do ativo imobilizado dos prestadores dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio dever ser extensa, abrangendo o exame da totalidade dos bens reversveis. Essa primeira auditoria ser denominada de Primeiro Ciclo e as demais constituiro um ciclo adicional. A segunda auditoria do ativo imobilizado ser denominada de Segundo Ciclo. Nele o auditor dever concentrar suas verificaes nos lanamentos de adies ao imobilizado durante o exerccio, que representam os investimentos realizados, isto , nos acrscimos de bens reversveis utilizados na concesso. A cada ciclo de auditoria realizado, a base de dados anterior ser denominada de Base Blindada. A Base Blindada, em cada ciclo de auditoria, dever ser conferida e auditadas as baixas, transferncias, depreciaes e amortizaes feitas no ltimo exerccio. De acordo com a Lei n 11.445/07, a cada ano dever se promover um ciclo de auditoria para fins de acompanhar os investimentos realizados pelo prestador de servios, em especial aos bens reversveis, considerando que no primeiro ciclo se tem os seguintes objetivos: a) certificar a base de ativos onerosa que ser remunerada pelas tarifas; b) certificar os ativos que foram financiados por fontes no onerosas; c) certificar os ativos de propriedade dos Municpios e que esto em uso pelo prestador servios; d) certificar a totalidade dos ativos reversveis utilizados na explorao dos servios por Municpio ou contrato de concesso. A partir do segundo ciclo, haver a auditoria e a certificao dos investimentos, das depreciaes e amortizaes, das baixas e das transferncias verificadas no ano base do ciclo de auditoria, em consonncia com as exigncias do art. 42 da Lei n 11.445/07.
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Conforme sugerido por Rehbein e Gonalves (2008), os relatrios dos investimentos realizados devero ser enviados periodicamente Agncia Reguladora, e nortearo o planejamento da auditoria, o perodo, a equipe necessria, a extenso e a profundidade de cada ciclo de auditoria.
Consideraes Finais
O recente marco regulatrio (Lei n 11.445/07) da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio apresenta complexas atividades a serem desenvolvidas pelas Agncias Reguladoras. Tais atividades implicam grandes esforos tcnicos e financeiros, alm de tempo necessrio para elaborao e implementao de normas que orientaro o prestador de servios. Por exemplo, a implantao da contabilidade regulatria demanda recursos e estudos cujo perodo de maturao de mdio prazo, envolvendo mudanas sistmicas e conceituais no tratamento dos dados contbeis pelo prestador de servios, no intuito de atender s necessidades regulatrias. A regulao tarifria, na qual se incluem os estudos de subsdios, tambm envolve trabalhos complexos que requerem profundidade e gradualismo nas transies para novos modelos a serem implementados em consonncia com polticas pblicas e regulatrias. Ao se referir auditoria e certificao dos investimentos, a Lei n 11.445/07 foi explcita e direta, prescrevendo que esse procedimento dever ser executado anualmente. Para a realizao da auditoria surtir maior efeito, a contabilidade regulatria j deveria estar em pleno funcionamento. Contudo, a aplicao dos procedimentos de auditoria, de forma concomitante implementao da contabilidade regulatria, poderia aumentar o nvel de conhecimento sobre o acervo patrimonial necessrio prestao dos servios, bem como de suas fontes de aplicao. Desse modo, contribuiria para a elaborao do plano de contas a ser utilizado com vistas ao devido controle dos ativos para fins das revises tarifrias. A contabilidade regulatria, em conjunto com a auditoria e certificao dos investimentos, proporcionaro a base de informaes e certi267
ficaes necessrias aos processos de revises tarifrias em benefcio do equilbrio econmico-financeiro do prestador de servios e da modicidade tarifria, bem como o controle da titularidade dos bens reversveis. A norma de referncia apresentada nesse trabalho visa subsidiar as Agncias Reguladoras quanto aos procedimentos iniciais na implementao da auditoria e certificao anuais dos ativos utilizados pelos prestadores dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. As agncias precisam estar preparadas com corpo tcnico e recursos financeiros para contratar servios de apoio aos trabalhos de auditoria, caso necessrio, para fins de realizarem essa importante exigncia legal periodicamente. A utilizao como fonte de consulta das publicaes sobre contabilidade regulatria para o setor de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, tal como a norma de referncia elaborada por Rehbein e Gonalves (2008), e os manuais de contabilidade publicados pela ARCE e pela Aesbe, ambos elaborados pela empresa de auditoria PricewaterhouseCoopers, permitiram materializar os aspectos tericos sobre auditoria e apresentar uma proposta de Norma de Referncia para Auditoria e Certificao de Ativos conforme determina a Lei n 11.445/07.
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Referncias
AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA ANEEL. Manual de contabilidade, 2001. AGNCIA REGULADORA DE SERVIOS PBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DO CEAR ARCE. Manual de contabilidade do setor de saneamento do Estado do Cear, 2008. ALMEIDA, M. C. Auditoria: um curso moderno e completo. 5. ed. So Paulo: Atlas, 1996. ASSOCIAO DAS EMPRESAS DE SANEAMENTO BSICO ESTA DUAIS Aesbe. Manual de contabilidade para as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico. 2009. ATTIE, W. Auditoria: conceitos e aplicaes. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1998. BRASIL. Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispe sobre a sociedade por aes. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 15 de dezembro de 1976. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 de janeiro de 2007a. BRASIL. Lei n 11.638, de 28 de dezembro de 2007. Altera e revoga dispositivos da Lei n 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 28 de dezembro de 2007b. CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE. Resoluo CFC n 750(1) de 29 de dezembro de 1993. Dispe sobre os princpios fundamentais de contabilidade. CREPALDI, S. A. Auditoria contbil: teoria e prtica. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. CREPALDI, S. A. Auditoria contbil: teoria e prtica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2002. FRANCO, H.; MARRA, E. Auditoria contbil. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2001. FREITAS, M. A. A.; BARBOSA, A. C. Normatizao tarifria, uma contribuio para as discusses no mbito das Agncias Reguladoras. In: GALVO JUNIOR, A. C.; XIMENES, M. M. A. F. (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008. OLIVEIRA, J. A. R. Curso prtico de auditoria administrativa. So Paulo: Saraiva, 2006. OLIVEIRA, L. M.; DINIZ FILHO, A. Curso bsico de auditoria. So Paulo: Atlas, 2001.
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REHBEIN, A. R.; GONALVES, O. As contribuies da contabilidade regulatria na padronizao dos procedimentos contbeis adotados pelos prestadores de servios de saneamento. In: GALVO JUNIOR, A. C.; XIMENES, M. M. A. F. (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchaim Ramos, 2008.
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FISCALIZAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO

Ana Paula Maria de Arajo
Engenheira Qumica pela Unicap, Licenciada pela UFRPE, MSc. em Engenheira Civil Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos pela UFPE, Tcnica Reguladora da Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE).
Rosngela Gomes Tavares

Bacharela em Qumica e Engenheira Qumica pela Unicap. MSc. em Engenharia Civil Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos, pela UFPE. Tcnica Reguladora da Agncia de Regulao dos Servios Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE).
Paulo Roberto Passos Barbosa

Engenheiro Agrnomo pela UFRPE. Tcnico Regulador da Agncia de Regulao dos Servios Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE).
Sandra Maria Queiroz de Souza

Engenheira Qumica pela UFPE. Tcnica Reguladora da Agncia de Regulao dos Servios Delegados do Estado de Pernambuco (ARPE).
Introduo
As atividades de fiscalizao so fundamentais para a consecuo dos objetivos da regulao e no podem prescindir de regras claras e objetivas, previamente estabelecidas, dentro do que preconiza a legislao. De acordo com Marques Neto (2005),
o poder de fiscalizao do setor, qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada sobre condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir descumprimento de regras ou objetivos regulatrios.
O exerccio dessas atividades se processa de duas formas: direta, mediante inspeo fsica dos sistemas, e indireta, por meio do acompanha271
mento dos indicadores tcnicos, operacionais e comerciais do prestador de servios. No caso dos servios de abastecimento de gua, as inspees fsicas dos sistemas devem incluir os mananciais, as instalaes de aduo, de elevao, de tratamento, de reservao e de distribuio, tendo como foco a segurana do abastecimento, a eficincia e a qualidade do servio, em consonncia com a legislao e os normativos relativos proteo da sade pblica. De modo similar, as inspees dos sistemas de esgotamento sanitrio incluem as redes de coleta, as instalaes de transporte e elevao e as unidades de tratamento, observando-se a eficincia, as condies operacionais, os aspectos relacionados conservao e manuteno das instalaes e a proteo ambiental. Como recomendado, a fiscalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio deve se dar de forma planejada e objetiva, considerando-se inclusive os custos envolvidos no processo. Compete a cada Agncia Reguladora definir os procedimentos de fiscalizao, de acordo com a sua estrutura organizacional e com as especificidades dos sistemas regulados. Todas as etapas do processo devero ser programadas pela Agncia Reguladora e informadas previamente ao prestador dos servios. O informe prvio ao prestador de servios se faz necessrio para que este proceda ao levantamento das informaes solicitadas pela Agncia Reguladora, bem como se prepare para o recebimento da equipe de fiscalizao. Este tipo de ao denominado de fiscalizao programada. Neste captulo, sero apresentados alguns procedimentos que podem ser adotados pelas Agncias Reguladoras para o exerccio das atividades de fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, com foco nas principais etapas dessa atividade e tendo como princpio o cumprimento da legislao e normativos aplicveis ao setor. Pretende-se assim contribuir para a elaborao de uma norma de referncia que discipline a metodologia adotada para o desenvolvimento dessas atividades, tendo em vista que cabe as Agncias Re272
FISCALIZAO DA PRESTAO DOS SERVIOS
guladoras estabelecer padres de procedimentos, com base na legislao e em critrios tcnico-cientficos, com o objetivo de resguardar o equilbrio dos contratos e promover a defesa do interesse coletivo.
A Regulao dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio

A obrigatoriedade de designao da entidade reguladora e de fiscalizao uma das condies bsicas para garantir a validade dos contratos que tenham por objetivo a prestao de servios pblicos de saneamento bsico (Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007). As condies mnimas para que a Agncia Reguladora possa atuar plenamente, na regulao e fiscalizao desses servios, esto determinadas na Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico. De acordo com a referida lei, a regulao ter como principais objetivos estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios; garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas; prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia; e definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico financeiro dos contratos como a modicidade tarifria, mediante mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios e que permitam a apropriao social dos ganhos de produtividade. No tocante a fiscalizao, o foco a regulao dos resultados e no os meios, pois ingerncias nos modus operandi do prestador de servios podem ser extremamente danosas no equilbrio de relaes e funes entre Agncia Reguladora e prestador (CONFORTO, 1988). Dessa maneira, a Agncia Reguladora deve promover o equilbrio entre as partes envolvidas, quais sejam: o poder concedente, os prestadores dos servios e os usurios, assegurando os princpios bsicos da prestao de um servio pblico adequado, que so: regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade e modicidade. Para atender a esses princpios, imprescindvel o estabelecimento das normas relativas ao setor, observando-se, inclusive, que os servios de abastecimento de gua e de esgotamen273
to sanitrio possuem importantes interfaces com outras reas, a exemplo da gesto dos recursos hdricos, da sade pblica, da proteo ambiental, entre outras. Dentre os instrumentos normativos das demais reas a serem observados na regulao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, destacam-se os apresentados no Quadro 1. Quadro 1 Principais instrumentos normativos a serem observados para a regulao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio
Instrumento Normativo Lei n 11.445/07 Lei n 9.433/97 Lei n 8.078/90 Lei n 6.938/81 Lei n 9.605/98 Contedo Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Poltica Nacional dos Recursos Hdricos. Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias. Poltica Nacional do Meio Ambiente. Lei de Crimes Ambientais. Estabelece definies e procedimentos sobre o controle de qualidade da gua de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgao de informao ao consumidor sobre a qualidade da gua para consumo humano. Estabelece os procedimentos e responsabilidades relativas ao controle e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade, e d outras providncias.
Decreto n 5.440/05
Portaria n 518/04 do Ministrio da Sade
Resolues do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), do Conselho Resolues aplicveis aos sistemas de Nacional do Meio Ambiente (Conama) e dos abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Conselhos Estaduais do Meio Ambiente Regulamentos que disciplinem os procedimentos Normas das Agncias Reguladoras adotados para a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Normas da Associao Brasileira de Normas Normas tcnicas aplicveis aos sistemas de Tcnicas (ABNT) abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Fonte: Adaptado de Galvo Junior et al., 2006.
Para garantir o cumprimento das determinaes expressas nos instrumentos normativos, as Agncias Reguladoras devem estar adequadamente estruturadas e tecnicamente preparadas para fiscalizar as atividades dos prestadores de servios. Ademais, Jouravlev (2007) ressalta que, em funo das caractersticas fsicas do setor, tais como existncia de redes enter274
radas, a carga de informao e de fiscalizao para os reguladores muito elevada, independente do mecanismo de regulao adotado. Assim, caso os reguladores no estejam preparados para a fiscalizao, poder ocorrer o desgaste das Agncias Reguladoras perante os prestadores dos servios, usurios e poder concedente (XIMENES e GALVO JUNIOR, 2008). Uma fiscalizao competente estimula a eficincia dos servios prestados dentro do que preconiza a legislao pertinente. Sobre esse aspecto, como afirmam Ximenes e Galvo Junior (2008), citando Conforto (1998), Pires Goldstein (2001) e Salgado (2003), para o xito das atividades de fiscalizao, importante que as Agncias Reguladoras disponham de pessoal tcnico qualificado, composto por profissionais contratados mediante concurso pblico. Alm disso, esses profissionais devem ser permanentemente capacitados, de forma que estejam preparados para acompanhar a constante evoluo do ambiente regulado.
Procedimentos de Fiscalizao
A fiscalizao dos servios de saneamento bsico uma atividade prtica de verificao e acompanhamento, por profissionais habilitados, do fiel cumprimento das normas legais e tcnicas relativas prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, na forma prevista nos contratos de concesso ou de programa. Trata-se de atividade imprescindvel regulao. Cabe ao setor de saneamento da Agncia Reguladora a responsabilidade pelos processos administrativos relativos s atividades de fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, incluindo a numerao, organizao, controle, notificao e autuao, quando for o caso, respeitadas as instncias recursais. Com o objetivo de acompanhar o desempenho dos prestadores de servio, as Agncias Reguladoras vm desenvolvendo ferramentas prprias de fiscalizao, de acordo com suas peculiaridades. A imposio de penalidades administrativas e o estabelecimento de metas de eficincia inseridas nos modelos de fixao de tarifas so exemplos de instrumentos
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cada vez mais utilizados pelas agncias, que tm se mostrado efetivos no aprimoramento da qualidade dos servios prestados. A Agncia Reguladora de Pernambuco (ARPE), por exemplo, estabeleceu como meta regulatria, para o perodo 2008/2009, uma reduo no ndice de perdas fsicas da concessionria local de 5%. Entretanto, importante lembrar que a agncia, como j mencionado, deve estar preparada para acompanhar todos os indicadores de desempenho, mediante atividade fiscalizadora. A atividade de fiscalizao envolve um conjunto de etapas e procedimentos por meio dos quais a Agncia Reguladora verificar o cumprimento das leis, normas e regulamentos aplicveis prestao dos servios, notificar os eventuais descumprimentos e, quando for o caso, aplicar as sanes pertinentes, conforme previsto nos instrumentos normativos. Essas etapas incluem desde o comunicado de fiscalizao ao prestador de servios at o envio do relatrio de fiscalizao, onde esto registradas todas as constataes, inclusive aquelas referentes s verificaes da consistncia dos resultados de anlises e outros parmetros fornecidos pela concessionria. A seguir so apresentadas as principais etapas da atividade de fiscalizao.
Atividades preliminares
A etapa inicial consiste no planejamento, na coleta de informaes e na definio dos meios exigidos fiscalizao. Entre as aes, esto a definio de cronograma, o levantamento de dados sobre os sistemas a serem fiscalizados, a anlise dos indicadores histricos e o estabelecimento de roteiros e suportes, como veculo e equipamentos. Nesta fase, a Agncia Reguladora poder solicitar informaes relativas aos sistemas objeto da fiscalizao, que devero ser previamente analisadas para garantir maior eficincia das atividades de campo. Os prazos relativos ao fornecimento, pelo prestador de servios, de informaes, documentos ou esclarecimentos necessrios devero estar definidos em normas especficas que tratem da transferncia de informaes, podendo, entretanto, serem ajustados e definidos pela equipe de fiscalizao. importante lembrar que a transferncia de informaes entre o prestador de servios
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e a Agncia Reguladora constitui um requisito indispensvel para se alcanar os objetivos da regulao. Nesta etapa, importante que a Agncia Reguladora conhea previamente os tipos de relatrios e informaes produzidas pelo prestador de servios, para que a coleta dos dados seja focada naqueles pontos que realmente interessam ao escopo da fiscalizao. Alm disso, relevante a coleta de dados de fontes independentes do prestador de servio. Como mencionado, as atividades relacionadas aos servios de gua e esgoto possuem significativas interfaces com outras reas afins do saneamento ambiental, que interferem diretamente na qualidade dos servios prestados. Por exemplo, deve-se buscar dados de qualidade de gua nas vigilncias sanitrias municipais e estaduais, de maneira que estes dados possam ser comparados com as informaes fornecidas pelo prestador de servios. Dessa forma, para a regulao eficaz do setor de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, tambm sero necessrias algumas informaes relativas aos demais rgos envolvidos com o saneamento. Ressaltase ento a importncia da perfeita articulao da Agncia Reguladora com as entidades responsveis por essas reas afins. Definidos os sistemas a serem fiscalizados e reunidas as devidas informaes, a Agncia Reguladora dever comunicar formalmente ao prestador de servios sobre a ao fiscalizadora. Nessa comunicao devero constar identificao e endereo da Agncia Reguladora, data prevista para incio e trmino da ao, local e discriminao das atividades de fiscalizao e identificao do(s) tcnico(s) integrante(s) da equipe de fiscalizao. Fica dispensada a comunicao prvia nos casos em que ocorrer necessidade de fiscalizaes emergenciais, em funo de suspeita de irregularidades na prestao dos servios ou de reclamaes dos usurios. Nesses casos, o responsvel pela atividade de fiscalizao providenciar a imediata notificao ao prestador de servios.
Atividades de campo
Esta etapa consiste nas atividades de campo, para verificao in loco das condies da prestao dos servios e identificao das no-confor277
midades. Durante essas atividades sero observadas a infra-estrutura, a operao, a manuteno e a funcionalidade dos sistemas, a qualidade, a segurana, a adequao s normas tcnicas regulamentares e o cumprimento da legislao, bem como do contrato de concesso ou de programa, tanto na rea tcnica quanto na rea comercial. Nessa etapa tambm sero aferidas as informaes previamente recebidas. As atividades de campo devem ser iniciadas com uma reunio formal entre a equipe de fiscalizao e o representante do prestador de servios. Nessa reunio o responsvel pela equipe de fiscalizao far uma breve apresentao sobre os objetivos da fiscalizao, alm de verificar alguns pontos essenciais, quais sejam: adequabilidade do cronograma previamente elaborado, fazendo os ajustes necessrios; caractersticas gerais dos sistemas que sero fiscalizados, incluindo registros tcnicos, principais problemas encontrados e possveis recursos para obras de melhorias; esclarecimentos sobre evidncias potenciais de no-conformidades identificadas a partir de documentos previamente analisados, como laudos do monitoramento da qualidade e relatrios de ocorrncias operacionais. Ademais, as inspees dos sistemas objeto das atividades de fiscalizao, realizadas segundo o cronograma preestabelecido, devero abranger todas as suas unidades. importante lembrar que a equipe de fiscalizao da Agncia Reguladora dever executar essa atividade sempre acompanhada por, pelo menos, um representante do prestador de servios, indicado pelo responsvel do sistema fiscalizado. As constataes da fiscalizao devem ser registradas, inclusive com documentao fotogrfica, para, juntamente com os instrumentos normativos, embasar a notificao ao prestador de servios. Para facilitar o registro das constataes in loco, poder ser utilizado um cheklist contendo todos os pontos que precisam ser verificados nas unidades dos sistemas. Ressalta-se nesta fase a importncia do registro fotogrfico com datao, que constitui poderosa prova documental das evidncias apuradas. No Quadro 2 esto listados os principais itens a serem verificados nas unidades dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio durante a ao fiscalizadora.
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Quadro 2 Itens verificados durante a ao fiscalizadora dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio
Sistema Unidade Manancial Captao Adutora x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Item verificado Preservao, proteo e identificao Programa de monitoramento da gua bruta Proteo, operao e manuteno Operao e manuteno Proteo, conservao, identificao e limpeza Operao e manuteno das unidades de tratamento e dos equipamentos Casa de qumica Condies de segurana Programa de monitoramento da qualidade da gua Laboratrio de anlises Controle de perdas Destinao dos resduos Conservao, limpeza e identificao Operao e manuteno Conservao, limpeza e identificao Condies de segurana Operao e manuteno Controle de perdas Operao e manuteno Controle de perdas Programa de monitoramento da qualidade da gua Operao e manuteno Operao e manuteno Conservao, limpeza e identificao Operao e manuteno Proteo, conservao, identificao e limpeza Operao e manuteno das unidades de tratamento e dos equipamentos Condies de segurana Programa de monitoramento da qualidade dos efluentes Laboratrio de anlises Ponto de lanamento dos efluentes Destinao dos resduos
Abastecimento de gua
Estao de tratamento de gua
Estao elevatria Reservatrio
Rede de distribuio Rede coletora Emissrio Estao elevatria Esgotamento sanitrio
Estao de tratamento de esgoto
Alm dos itens tcnico-operacionais apresentados no Quadro 2, tambm deve ser inspecionada a rea comercial do prestador de servios, observando-se as condies das instalaes fsicas das lojas de atendimento e a disponibilidade de equipamentos para atender os usurios, as ordens de servio emitidas, os prazos de atendimento, o cadastro de consumidores, os registros do faturamento e da arrecadao, entre outros.
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Relatrio de scalizao
A atividade de fiscalizao ser consubstanciada em relatrio de fiscalizao, onde sero registradas todas as evidncias apuradas durante as atividades de campo, assim como o resultado da anlise das informaes acerca dos sistemas fiscalizados. O formato desse relatrio, ser definido pelo setor competente da Agncia Reguladora e dever conter as seguintes informaes: a. identificao da Agncia Reguladora e respectivo endereo; b. identificao do prestador de servios e respectivo endereo; c. definio do objetivo da atividade de fiscalizao; d.perodo de realizao da atividade de fiscalizao; e. descrio dos fatos apurados; f. relao das no-conformidades correlacionadas com as normas e legislao incidente; g. identificao dos tcnicos que realizaram a ao fiscalizadora, com seus respectivos cargos, funes, nmero de matrcula e assinatura; h.identificao do responsvel pela atividade de fiscalizao, com seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura; i. local e data do relatrio. Quando houver irregularidades, um Termo de Notificao, juntamente com o relatrio de fiscalizao que o integra, ser encaminhado ao representante legal do prestador de servios, para conhecimento formal das no-conformidades identificadas durante a ao fiscalizadora. Nesse documento devero constar: a identificao da Agncia Reguladora, com seu respectivo endereo; o nome e endereo do agente notificado; a descrio dos fatos apurados; a relao das no-conformidades, com os respectivos prazos para correo; a identificao do representante da Agncia Reguladora, com seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura; o local e a data da lavratura; e o prazo para manifestao do agente notificado. A ausncia de manifestao, a insuficincia de alegaes apresentadas e o no atendimento das determinaes e/ou no regu-
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larizao das no-conformidades, nos prazos estabelecidos pela Agncia Reguladora, sujeitar o prestador de servios a processo administrativo, mediante lavratura de Auto de Infrao. Para verificar se as no-conformidades descritas no relatrio de fiscalizao foram solucionadas, os tcnicos do setor de saneamento da Agncia Reguladora podero retornar aos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio inicialmente fiscalizados. Este retorno depende do procedimento adotado por cada Agncia Reguladora. As penalidades impostas pela Agncia Reguladora aos prestadores de servio, em face do descumprimento do disposto no Termo de Notificao, devero estar previamente definidas em instrumentos normativos relativos regulao de saneamento. Observe-se que o inciso XII do art. 23 da Lei n 11.445/07, que tratava das penalidades aplicveis pelas Agncias Reguladoras, foi objeto de veto presidencial. Entretanto, segundo Melo (2008), o veto no impediu que as Agncias Reguladoras pudessem disciplinar a matria. Para o referido autor, a expresso pelo menos, inserida no caput do art. 23, indica que outros contedos, alm dos mencionados nos incisos desse artigo, podem ser regulamentados pelas Agncias Reguladoras. Isso inclui a possibilidade do estabelecimento de penalidades. Uma forma alternativa a aplicao de penalidades o estabelecimento de Termo de Compromisso e Ajustamento de Conduta (TAC) entre Agncia Reguladora e prestador de servios. Para tanto, os TACs devero ter metas compatveis com as obrigaes previstas nos contratos e para a soluo das no-conformidades bem como prever penas para o no cumprimento do acordo. bom lembrar que os procedimentos aqui apresentados possuem carter indicativo, pois cada Agncia Reguladora definir sua metodologia em consonncia com a estrutura disponvel para a realizao das atividades de fiscalizao, incluindo o quadro de pessoal disponvel, os custos da atividade, a quantidade de sistemas a serem fiscalizados, e o seu respectivo marco regulatrio. A Figura 1 apresenta fluxograma das etapas de uma atividade de fiscalizao, de acordo com a sugesto contida no texto.
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Figura 1 Fluxograma das etapas da atividade de fiscalizao
Fonte: Adaptado de Galvo Junior et al., 2006
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Consideraes Finais
A regulamentao dos procedimentos de fiscalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, por meio de instrumentos normativos, fundamental para garantir os objetivos das Agncias Reguladoras. Neste sentido, foram apresentadas algumas sugestes de procedimentos, em conformidade com as competncias das agncias, previstas na Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Assim, espera-se contribuir para o aprimoramento das atividades de regulao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio do Pas, pois a atividade de fiscalizao, como mencionado, tem reflexo direto sobre os resultados do prestador de servios e a qualidade dos servios.
Referncias
BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 de janeiro de 2007. CONFORTO, G. Descentralizao e regulao da gesto de servios pblicos. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 32, n. 1, p. 27-40, jan./ fev. 1998. GALVO JUNIOR, A. C. et al. Regulao: procedimentos de fiscalizao em sistemas de abastecimento de gua. Fortaleza: Expresso Grfica Ltda./ARCE, 2006. JOURAVLEV, A. Regulacin de la industria de agua potable: regulacin de las conductas. Santiago do Chile: CEPAL, 2001. v. 2. Disponvel em: < http:// www.cepal.org/publicaciones/xml/0/9380/lcl1671PE.pdf>. Acesso em: 8 abril 2007. MELO, A. J. M. A experincia das agncias reguladoras na regulamentao tcnica dos servios de saneamento bsico no Brasil e o advento da Lei n 11.445/07. In: GALVO JUNIOR, A. C.; XIMENES, M. M. A. F. (Eds.). Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008. p. 91-113. MARQUES NETO, F. A. Agncias reguladoras independentes: fundamentos e seu regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005.
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XIMENES, M. M. A. F.; GALVO JUNIOR, A. C. A normatizao e a construo da regulao do setor de gua e esgoto. In: GALVO JUNIOR, A. C.; XIMENES, M. M. A. F. Eds. Regulao: normatizao da prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos, 2008. p. 21-33.
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INFRAES, SANES E PENALIDADES NO EXERCCIO REGULATRIO

Eduardo Henrique da Cunha
Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Gois (UFG). Mestre em Engenharia Civil-Estruturas e Construo Civil pela Universidade Federal de Gois, Especialista em Regulao pela Universidade de Braslia (UnB). Gestor de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos da Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos (AGR).
Antedecedentes
Antes de iniciar a discusso acerca da aplicao de penalidades, necessrio contextualizar que a aplicao de sano no o fim ltimo e tampouco o nico recurso disponvel para fomentar o cumprimento das regras e procedimentos previstos para a adequada prestao do servio pblico. A penalidade um possvel resultado do descumprimento de leis, contratos e obrigaes. J a prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende da celebrao de contrato, sendo expressamente vedada a sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria. Sendo assim, o contrato pode ser considerado a principal referncia para a elaborao de regras por parte da Agncia Reguladora, inclusive acerca da aplicao de penalidades. Em uma relao regida por contratos, e especialmente contratos de longa durao como os de prestao de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, razovel supor que nem todos os possveis fatos capazes de afetar significativamente os direitos e obrigaes das partes sejam previstos de antemo poca da sua assinatura. De um lado tais alteraes podem ser onerosas ao prestador de servios, por exemplo, quando uma conjuntura macroeconmica impe uma eleva285
o significativa dos custos com energia ou quando condies ambientais levam ao agravamento da escassez de gua. Outrossim, mudanas imprevistas podem ser favorveis a reduo dos custos, por exemplo, por meio da introduo de inovaes tecnolgicas que aumentem a eficincia ou a produtividade. Ademais, acerca da estabilidade das normas que vinculam a eventual previso de aplicao de penalidades em razo de seu respectivo descumprimento, deve ser considerado o princpio da supremacia do interesse pblico no direito brasileiro, que permite administrao, de forma unilateral, a alterao de contratos com particulares, seja diretamente por meio de alterao das clusulas contratuais ou mesmo indiretamente quando, por exemplo, altera os padres de potabilidade da gua para abastecimento humano ou os padres de lanamento de efluentes nos recursos hdricos, o que faz com freqncia e com impactos significativos na prestao dos servios de saneamento. Dessa forma, a manuteno das condies financeiras dos contratos com a administrao constitui o ponto essencial de estabilidade das regras a qual deve ser observada pela regulao, podendo-se dizer que no sacrilgio considerar a ocorrncia de alguma alterao contratual ao longo de sua vigncia em consonncia com a evoluo da sociedade e as mudanas do ambiente econmico. Haja vista o exposto, a verificao da manuteno do equilbrio econmico financeiro de um contrato para a prestao de servio de saneamento em particular, ou a sustentabilidade econmica da prestao dos servios de forma geral, uma atividade dinmica da Agncia Reguladora, e para tanto a agncia dispe de diversos instrumentos, que podem ser classificados em instrumentos de incentivo e instrumentos punitivos, ou em outras palavras, respectivamente sanes positivas e sanes negativas (GROOM et al., 2007). Os instrumentos de incentivo freqentemente possibilitam a incorporao por parte do prestador de servios de parte do lucro, e por algum tempo, resultado de ganhos de eficincia obtidos acima das projees estabelecidas pelos planejadores, de forma que os prestadores sintam-se motivados a buscar maiores ganhos de eficincia e com maior agilidade,
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eficincia que ao final retornaria em benefcio dos usurios dos servios na forma de maior modicidade tarifria depois de determinado perodo. Outra forma de instrumentos de incentivo a abertura de acesso a financiamento a custos menores a servios mais eficientes, o que em perspectiva tambm resulta no aumento dos lucros do prestador como forma de incentivo. Do lado dos instrumentos punitivos, o mais comum a sano que submete o contratado ao contratante, ou a empresa concessionria ao poder pblico titular da concesso dos servios de saneamento, nfase sobre a qual repousa a minuta de norma de referncia proposta que ser descrita com maiores detalhes. Entretanto, uma forma punitiva bastante eficiente a indenizao, ou a compensao direta ao consumidor (SAPPINGTON, 2005), que pode ser muito valiosa para a regulao por motivar os usurios a participar ativamente da fiscalizao dos servios, contribuindo para a reduo da assimetria de informaes. A indenizao, que tambm prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor brasileiro, consiste no pagamento do prestador de servios diretamente ao usurio afetado por alguma falha na prestao dos servios, por exemplo, o atraso em uma ligao nova de gua, ou a reduo do preo do servio, por exemplo, em decorrncia de gua fornecida a presso abaixo das mnimas exigveis. A estrutura da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil, onde prevalece a prestao por empresa estatal, com pequena participao do setor privado, faz necessrio considerar o real impacto da aplicao de multa como forma de instrumento punitivo, uma vez que ao cabo de eventuais dficits de empresas estatais para suportar os encargos de multas tero que ser cobertos pelo governo e, em ltima anlise, rebatem nos prprios consumidores (GROOM et al., 2007). Este fato recomenda que as regras para aplicao de penalidades, especialmente na forma de multa, sejam aplicadas gradualmente, na medida em que os sistemas de avaliao de desempenho funcionem corretamente.
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Aplicao de Penalidades na Prestao dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio

comum nas sociedades regidas por regras bsicas dos direitos e deveres, criadas pelo que Rousseau chamou de contrato social, a instituio de penalidades para o descumprimento das diversas leis, contratos e obrigaes1. Para os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio a situao no diferente, pois os prestadores de servios, por motivos econmicos ou de despreparo tcnico e operacional, podem ser tentados a no cumprir regras e procedimentos definidos pelas Agncias Reguladoras. Em virtude disso, a simples edio de instrumentos legais que disciplinem a forma de atuao destes prestadores no suficiente para garantir o cumprimento de tais regras e procedimentos. Diante da realidade, exige-se, alm da fiscalizao da prestao dos servios pelas Agncias Reguladoras, a definio de um conjunto de infraes e sanes impostas aos prestadores de servio, bem como os mecanismos de aplicao das penalidades e regras para o contraditrio. Esta exigncia de se criar instrumentos normativos que definam as infraes e sanes aos prestadores de servios uma das atribuies definidas pela Lei Federal n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico no Pas. Desse modo, o presente captulo trata de discutir diretrizes para elaborao de uma Norma de Procedimento para Imposio de Penalidades aos Prestadores de Servios Pblicos de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio, bem como da discusso das principais infraes, dos pontos polmicos e sua importncia no cenrio regulatrio.
Norma de Infraes e Sanes Elaborao e Estrutura Bsica

Para a elaborao da minuta da norma de infraes e sanes utilizou-se a mesma metodologia da norma de Regulamentao das Condi1 No Brasil, pode-se citar como exemplo em relao s regras do trnsito a popularmente conhecida lei seca que timidamente vem ocupando espao na mdia, na tentativa de contribuir para a mudana no comportamento da populao, com vistas reduo do nmero de acidentes de trnsito. A penalidade imposta aos infratores que dirigem aps ingerir bebida alcolica representa um novo marco para a urgente e necessria alterao do comportamento do motorista, isento, at ento, de qualquer sano pecuniria ou criminal se embriagado assumisse o volante.
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es da Prestao dos Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio editada no primeiro livro da ABAR sobre normatizao, qual seja, agrupar as idias existentes em outras normas semelhantes j aplicadas no Pas. Neste sentido, procedeu-se anlise das normas de infraes e sanes j aprovadas pelas Agncias Reguladoras dos Estados de Gois, Cear e So Paulo e do Distrito Federal e das agncias dos Municpios de Joinville e Cachoeiro do Itapemirim. Na mencionada anlise levantaram-se os pontos fortes e fracos da normatizao existente, buscando complement-las e consolid-las em uma norma de referncia, de forma que as Agncias Reguladoras j atuantes possam avaliar e aplicar, se possvel, regras j em vigor ou em fase de implementao por outros entes reguladores. Espera-se, dessa forma, que as novas Agncias Reguladoras tenham um ponto de apoio para a definio de sua prpria regulamentao. Ademais, estudou-se tambm a Resoluo n 63/2004 da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) em virtude das semelhanas existentes entre o setor de saneamento e o eltrico, servios de rede, principalmente no campo comercial e de atendimento ao pblico. O material disponvel permitiu atento estudo, uma vez que cada norma analisada possui estrutura prpria, com descrio das penalidades aplicveis, detalhamento de cada tipo de penalidade e a relao das infraes. Assim, optou-se na norma de referncia pela seguinte ordem: apresentao dos tipos de penalidade, descrio de cada penalidade e, por fim, a apresentao das infraes de acordo com sua gravidade. Mediante esta distribuio a minuta da Norma de Infraes e Sanes elaborada foi dividida em trs captulos e sete sees, conforme estrutura a seguir: Captulo I, DAS DEFINIES apresenta as principais terminologias adotadas na minuta de resoluo. Captulo II, DAS INFRAES E PENALIDADES dividido em: 9 Seo I, Das Penalidades discrimina os tipos de penalidades que podem ser aplicadas aos prestadores de servio (advertncia,
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multa, embargo de obras e/ou interdio de instalaes, interveno administrativa e caducidade ou resciso contratual). 9 Seo II, Da Advertncia delimita as condies de aplicao da mais leve das penalidades. 9 Seo III, Da Multa classifica as infraes de acordo com a natureza (leve, mdia, alta e altssima) e em nveis (A, B e C). 9 Seo IV, Do Embargo de Obras e da Interdio de Instalaes delimita as situaes passveis da proposta de embargo de obras. 9 Seo V, Da Interveno Administrativa indica as situaes de desequilbrios operacionais e financeiros passveis de proposta de interveno. 9 Seo VI, Da Caducidade da Concesso prev as situaes passveis de resciso da concesso. 9 Seo VII, Das Infraes apresenta a relao de infraes sujeitas s penas de notificao e autuao. Nesta seo as infraes esto distribudas em quatro grupos (I a IV), um para cada natureza de infrao, subdivididos em incisos, correspondendo cada inciso a uma infrao diferente. Captulo III, DAS DISPOSIES GERAIS define a prerrogativa da instncia superior colegiada da Agncia Reguladora de arbitrar a soluo dos casos omissos.
As Penalidades
Em linhas gerais, cada uma das penalidades propostas neste regulamento pode ser assim conceituada: A advertncia s pode ser aplicada para as infraes classificadas nos grupos 1 e 2, natureza leve e mdia, desde que a infrao no se constitua em uma reincidncia, isto , a prtica de infrao tipificada no mesmo dispositivo regulamentar em que haja sido advertida anteriormente, no prazo de dois anos. No ato da aplicao da advertncia ser concedido ao prestador de servios prazo para a regularizao da no-conformidade detectada. A multa ser aplicada, obrigatoriamente, para as infraes de natureza alta e altssima e, tambm, quando o prestador descumprir a pena290
lidade de advertncia, quer pela inobservncia do prazo fixado para a regularizao da no-conformidade, quer pela reincidncia passiva ou sucessiva. O embargo de obras e/ou a interdio das instalaes ser proposto pela Agncia Reguladora junto s autoridades competentes (CREA, Prefeitura, etc.) quando as obras ou instalaes pertencentes aos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio puserem em risco a integridade fsica ou patrimonial de terceiros. A interveno administrativa poder ser proposta pela Agncia Reguladora ao Poder Concedente no caso de: prestao de servios em desacordo com os Contratos de Concesso ou de Programa e Normas Regulatrias; desequilbrio econmico-financeiro decorrente de gesto que coloque em risco a continuidade dos servios; reiteradas infraes a normas contratuais, regulamentares e legais; pedido de recuperao judicial. A caducidade da delegao ou resciso contratual, a mais rgida das penalidades, poder ser proposta pela Agncia Reguladora ao Poder Concedente quando o prestador de servios: prestar os servios de forma inadequada ou ineficiente; paralisar o servio ou concorrer para tanto, salvo caso fortuito ou fora maior; perder a condio econmica, tcnica ou operacional de prestar adequadamente o servio; no cumprir as penalidades impostas por infraes; no regularizar a prestao dos servios, aps ser intimado pela Agncia Reguladora; for condenado em sentena transitada em julgado por sonegao de tributos. importante lembrar que a aplicao da caducidade de competncia exclusiva do Poder Concedente, seja por sua iniciativa ou por recomendao da Agncia Reguladora. A caducidade poder ainda ser proposta pela Agncia Reguladora ao Poder Concedente em virtude da inobservncia, pelo prestador, da pe291
nalidade de advertncia em situao que caracterize grave ou reiterada inexecuo total ou parcial do contrato de concesso ou programa, ou na hiptese de inobservncia da penalidade de multa.
Classicao das Infraes

As infraes contidas na norma de referncia foram distribudas em quatro grupos (I a IV), de acordo com sua gravidade, e correspondem, respectivamente, s naturezas leve, mdia, alta e altssima. Com esta classificao busca-se diferenciar as infraes conforme o nvel dos danos que seu cometimento pode causar aos servios prestados ou ao usurio. Alm disso, tambm definida a classificao das infraes por nveis (A, B e C), que consideram a abrangncia da infrao, os danos dela resultantes para o servio e para o usurio, a vantagem auferida pelo prestador de servios e a existncia de sano anterior nos ltimos dois anos. A abrangncia diz respeito ao quantitativo de usurios atingidos ou prejudicados pela infrao cometida. Independentemente de sua natureza, a infrao classificada como nvel A quando decorrer de culpa do prestador de servios, e no sofre acrscimo no valor da multa correspondente ao do grupo no qual foi enquadrada. Uma infrao do nvel B sofre acrscimo de 50% no valor da multa, quando constituir em uma reincidncia, isto , a existncia de sano anterior com penalidade de multa por infrao da mesma natureza nos ltimos dois anos. Por fim, a infrao classificada em nvel C acarreta acrscimo de 100% no valor da multa, quando, o prestador de servios: agir de mf; obter, com a infrao, benefcio direto ou indireto, independente de culpa ou dolo; ser reincidente por infrao da mesma espcie nos ltimos dois anos; ou quando os efeitos da infrao atingir nmero significativo de usurios, provocar danos sade pblica ou ao meio ambiente, ou ocasionar riscos segurana dos usurios e/ou terceiros, em carter prolongado, independente do nmero de pessoas atingidas.
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Ademais, no texto da norma so tambm definidas as aes consideradas como de m-f praticados pelo prestador de servios. So elas: deduzir pretenso ou defesa contra texto expresso de leis, regulamentos, contratos, termos e atos aplicveis ou fatos incontroversos; impor resistncia injustificada ao andamento do processo, fiscalizao ou deciso da Agncia Reguladora; agir de modo temerrio; interpor recurso ou pedido de reconsiderao manifestadamente protelatrio. Em relao ao valor das multas, em face da existncia de critrios diversos de clculo adotados pelas vrias Agncias Reguladoras, baseados em percentuais de faturamento ou valores fixos reajustveis anualmente, optou-se, na norma, por presumir a edio de uma resoluo especfica, no mbito da iniciativa de cada Agncia Reguladora.
Principais Infraes
Nesta seo sero apresentadas e discutidas as principais obrigaes dos prestadores de servios, constantes na norma de referncia, cujo descumprimento resulta em infrao. Tais obrigaes so consideradas relevantes tanto por sua abrangncia dentro dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio como pela garantia da prestao adequada dos servios vinculados ao cumprimento das respectivas obrigaes. Para efeito deste captulo, optou-se por analisar as principais obrigaes, no pela sua natureza, conforme consta do texto da norma de referncia, mas pela caracterizao obtida a partir da sua diviso em funes e objetivos, consoante segue: informativas, de organizao, de prestao dos servios, de atendimento ao usurio e de regulao e planejamento. Mediante esta diviso, verificou-se que as obrigaes elencadas na norma se distribuem dentro da referida classificao, como demonstra a Figura 1.
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Figura 1 Distribuio das obrigaes do prestador de servios, cujo descumprimento implica infrao, segundo sua funo e objetivo
Obrigaes de carter informativo

Um dos princpios da regulao dos servios pblicos diz respeito ao acesso dos usurios s informaes. Diante disso, vrios dispositivos da norma de referncia procuram definir obrigaes aos prestadores de apresentar aos usurios as informaes necessrias ao acesso a servios adequados, e ao conhecimento dos seus direitos e deveres. Entre estas obrigaes destacam-se: identificar as unidades dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e os escritrios de atendimento aos usurios, bem como indicar o horrio de atendimento ao pblico; manter disposio dos usurios as leis, normas de prestao dos servios e as tabelas de tarifas e de preos de servios diversos; incluir nas faturas as informaes exigidas por lei ou regulamentos; prestar aos usurios as informaes solicitadas, conforme legislao aplicvel; comunicar aos usurios, com a antecedncia mnima definida na legislao, a interrupo do abastecimento de gua (aviso de corte).
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No caso do aviso de corte, a Agncia Reguladora deve atentar para um dos poucos detalhes da prestao dos servios abordados pela Lei Federal n 11.447/07, o prazo mnimo de trinta dias entre o aviso de corte e sua efetiva realizao. Por isso a norma exige o cumprimento do prazo definido na legislao aplicvel, abrangendo assim tanto a legislao federal quanto a local que exista ou venha a ser criada.
Obrigaes referentes organizao dos servios

Um dos pontos essenciais na prestao dos servios de saneamento bsico a sua organizao, seja em nvel documental, seja em nvel de procedimentos para a execuo das diversas atividades. A tipificao das obrigaes pelo aspecto organizao considera as diversas atividades relacionadas a gesto tcnica, comercial e econmica a serem realizadas pelo prestador de servios, onde se destacam as obrigaes de: manter atualizado cadastro comercial da unidade usuria, contendo no mnimo a identificao do usurio, endereo completo, valores faturados e histrico de consumo; manter atualizado cadastro das instalaes operacionais incluem-se neste cadastro as informaes referentes quantidade e qualidade da gua produzida e do esgoto coletado e tratado, a localizao das instalaes, equipamentos existentes, e o registro de paralisaes ou desativaes; apurar e registrar, separadamente, as receitas e os custos dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tal exigncia permite determinar a viabilidade econmica de cada servio e o nvel de subsdio existente entre eles; realizar a contabilidade dos servios em conformidade com a legislao aplicvel este ponto fundamental para garantir a determinao da Lei n 11.445/07 que exige a realizao de contabilidade separada por rea de concesso no caso de prestadores regionais; manter o controle do inventrio fsico dos bens e instalaes tal exigncia imprescindvel no vencimento do instrumento de
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delegao dos servios, quando ocorrer a reverso dos bens ao titular e a indenizao dos bens no amortizados.
Obrigaes relativas prestao dos servios

Neste grupo as principais obrigaes so apresentadas e discutidas adotando-se uma subdiviso destas em: operao dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, manuteno dos equipamentos e instalaes e qualidade dos servios. Operao dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio entregar a fatura ao usurio, na forma e no prazo legal; utilizar pessoal tcnico e comercial legalmente habilitado e devidamente capacitado para a prestao adequada dos servios. Inclui-se tambm neste item a exigncia de identificao, visual ou verbal, do nome do funcionrio responsvel pelo atendimento ao usurio; realizar suspenso e religao do abastecimento de gua de acordo com a legislao; determinar o consumo de gua tratada e o volume de esgoto coletado em conformidade com as disposies legais; instalar hidrmetro ou outro dispositivo de medio na unidade usuria; instalar dispositivo adequado de macromedio no sistema esta obrigao, aliada hidrometrao da unidade usuria, de fundamental importncia para determinar e controlar os ndices de perdas fsicas dos sistemas de distribuio de gua tratada; praticar valores de tarifas superiores aos tetos, no caso de regulao tarifria por preo-teto. Manuteno dos equipamentos e instalaes manter as instalaes do sistema de abastecimento de gua ou de esgotamento sanitrio em bom estado de limpeza e organizao; operar e manter as instalaes do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e os respectivos equipamentos em
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bom estado de conservao, manuteno e segurana; reparar o pavimento das vias pblicas e os passeios, reinstalar o mobilirio urbano e a sinalizao viria horizontal e vertical essa situao vem sendo objeto de muitas reclamaes por parte dos usurios s Agncias Reguladoras. Segundo os usurios, o prestador de servios, ao proceder manuteno das redes, no restaura o asfalto das vias pblicas e as caladas. Qualidade dos servios implementar as aes constantes do plano de reduo de perdas fsicas e comerciais; realizar limpeza peridica dos reservatrios de acumulao e distribuio, a qual influi diretamente na qualidade da gua fornecida ao usurio; cumprir as normas de gesto dos mananciais de abastecimento e das respectivas reas de proteo, ao esta importante para a garantia da disponibilidade de recursos hdricos para abastecimento humano; fornecer gua dentro dos padres de potabilidade estabelecidos em legislao especfica do Ministrio da Sade este tpico cria um instrumento para que a Agncia Reguladora possa acompanhar a qualidade da gua tratada fornecida ao usurio, em apoio s atividades dos sistemas municipais de vigilncia sanitria; implementar as medidas de incremento da eficincia tcnicooperacionais e econmico-financeiras definidas nos contratos de concesso ou de programa.
Obrigaes relativas ao atendimento ao usurio

Tendo em vista que o objetivo da prestao dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio atender demanda da populao, a criao de obrigaes inerentes ao atendimento a ser dispensado pelo prestador de servios ao usurio torna-se primordial.
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Neste sentido, as principais obrigaes da rea de atendimento, definidas na norma de referncia, so: atender s solicitaes de servios nos prazos ou condies estabelecidas nos instrumentos legais (leis, regulamentos e contratos); disponibilizar estrutura adequada para o atendimento das solicitaes e reclamaes, como escritrios bem equipados, atendimentos telefnico, via internet e pessoal, entre outros, de forma que o usurio possa ser atendido sem ter de se deslocar do lugar onde reside; responder s reclamaes do usurio, na forma e nos prazos estabelecidos; no suspender a prestao dos servios enquanto a reclamao do usurio estiver sendo objeto de anlise por parte da Agncia Reguladora; fornecer protocolo numerado do atendimento ao usurio; restituir ao usurio os valores recebidos indevidamente, nos prazos estabelecidos na legislao aplicvel ou no contrato, bem como ressarci-lo dos danos causados em decorrncia do servio prestado; instalar telefone gratuito para atendimento das solicitaes de servios realizadas pelo usurio e para o servio de ouvidoria do prestador de servios na criao desta obrigao a Agncia Reguladora deve avaliar o impacto financeiro desses servios, visto que tais custos devem ser cobertos pelas tarifas. Assim deve-se compatibilizar sua necessidade com a modicidade das tarifas.
Obrigaes relativas regulao e ao planejamento

Por fim, neste ltimo grupo, so apresentadas e discutidas as obrigaes do prestador de servios para com a Agncia Reguladora e para com o Plano de Saneamento editado pelo titular. Estas obrigaes abrangem desde a comunicao de fatos ocorridos nos sistemas at a apresentao de informaes e documentos necessrios regulao tcnica e econmica dos servios delegados, e mais especificamente:
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implementar as metas definidas nos Planos de Saneamento editados pelo Poder Concedente e nos contratos; encaminhar Agncia Reguladora os indicadores de qualidade dos servios; encaminhar Agncia Reguladora os dados estatsticos sobre a produo, comercializao e o consumo prprio de gua; encaminhar Agncia Reguladora informaes contbeis, econmicas e financeiras, fundamentais para a definio das tarifas (nos reajustes e revises tarifrias), realizao da contabilidade regulatria e acompanhamento da situao econmico-financeira do prestador de servios; remeter Agncia Reguladora as informaes e os documentos solicitados; apresentar Agncia Reguladora todos os procedimentos, operacionais e comerciais, que alterem a forma ou a qualidade da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, antes de implement-los; estabelecer medidas e procedimentos de racionamento e racionalizao no abastecimento de gua sempre com prvia autorizao da Agncia Reguladora; facilitar fiscalizao da Agncia Reguladora o acesso s instalaes, documentos e informaes; fornecer sempre informao idnea Agncia Reguladora; comunicar Agncia Reguladora, com antecedncia, a suspenso e interrupo do abastecimento de gua a usurio que preste servio pblico ou essencial populao este dispositivo permite Agncia Reguladora realizar a mediao ente o prestador de servios e a instituio em dbito, na tentativa de evitar que a populao venha arcar com o nus dessa inadimplncia; comunicar ao usurio e Agncia Reguladora qualquer anormalidade no padro de qualidade da gua potvel que possa colocar em risco a sade da populao; comunicar Agncia Reguladora a ocorrncia de situaes de emergncias que comprometam o abastecimento de gua;
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comunicar de imediato Agncia Reguladora e s autoridades competentes acidentes de contaminao que afetem o abastecimento de gua bruta. As comunicaes citadas nos trs ltimos itens so importantes para o exerccio do controle e da fiscalizao afeto ao Poder Regulador, permitindo-lhe acompanhar os procedimentos realizados pelo prestador para, com segurana e presteza, informar populao o fato ocorrido e seus riscos, bem como a adoo das aes para minimizar os impactos e/ou corrigir os problemas.
Consideraes Finais
Com este instrumento de referncia, espera-se que as Agncias Reguladoras tenham subsdios para elaborar suas prprias normas, criando-se assim condies para se implementar os diversos dispositivos legais. Entre esses, a norma de prestao dos servios e os contratos de delegao, que passem a se constituir em documentos hbeis capazes de orientar os prestadores de servios, tanto em relao s aes vinculadas quanto s penalidades a eles imputadas caso no cumpram as determinaes legais. Neste sentido, exige-se das Agncias Reguladoras, como entidades escolhidas pelos titulares dos servios, como rege a Lei n 11.445/07, apoiarem o Poder Concedente no momento de elaborao dos contratos de delegao dos servios, de forma que tambm esses instrumentos legais possam prever a aplicao de penalidades pelas Agncias Reguladoras, fortalecendo assim sua atuao junto ao prestador de servios.
Referncias
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AGNCIA MUNICIPAL DE REGULAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM Agersa. Portaria no 36, de 14 de agosto de 2002. Aprova procedimentos para regular a imposio de penalidades a concessionria dos servios de saneamento, referentes s infraes apuradas. AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA Aneel. Resoluo n 63, de 12 de maio de 2004. Aprova procedimentos para regular a imposio de penalidades aos concessionrios, permissionrios, autorizados e demais agentes de instalaes e servios de energia eltrica, bem como s Agncias responsveis pela operao do sistema, pela comercializao de energia eltrica e pela gesto de recursos provenientes de encargos setoriais. AGNCIA REGULADORA DE GUAS E SANEAMENTO DO DISTRITO FEDERAL Adasa. Resoluo n 188, de 24 de maio de 2006. Regulamenta os procedimentos para aplicao de penalidades s infraes cometidas contra os Regulamentos e Contrato de Concesso dos Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio. AGNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO E ENERGIA DO ESTADO DE SO PAULO Arsesp. Deliberao n 31, de 1o de dezembro de 2008. Dispe sobre a aplicao das sanes administrativas previstas em contratos que tenha por objetivo a prestao de servios pblicos de saneamento bsico regulados pela Arsesp. AGNCIA REGULADORA DE SERVIOS PBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DO CEAR ARCE. Resoluo n 69, de 24 de agosto de 2006. Disciplina a aplicao de penalidades por irregularidades na prestao do servio pblico de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de Juazeiro do Norte. BRASIL. Presidncia da Repblica. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio. Braslia-DF, 8 de janeiro de 2007. CONSELHO MUNICIPAL DE GUA E ESGOTOS DE JOINVILLE. Resoluo n 3, de 1o de setembro de 2004. Regulamenta o processo de fiscalizao e a aplicao de sanes administrativas aos Prestadores de Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio do Municpio de Joinville. GROOM, E.; HALPERN, J.; EHRHARDT, D. Explanatory notes on key topics in the regulation of water and sanitation services. Washington, DC: World Bank, 2006. 84 p. Disponvel em <http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/09/29/000310607_2006 0929133630/Rendered/PDF/375290Explanatory0notes0WSS601PUBLIC1. pdf>. Acesso em 29 jun. 2007. SAPPINGTON, D. E. M. Regulating service quality: a survey. Journal of Regulatory Economics, v. 27, n. 2, p. 124-154, 2005.
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PLANOS DE SANEAMENTO BSICO: ESTRATGIAS PARA VERIFICAO DO CUMPRIMENTO DAS METAS PARA OS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO
Carlos de Souza Jnior
Engenheiro Civil, Especialista em Engenharia Sanitria e Ambiental, Analista de Regulao em Saneamento Bsico da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio do Natal (Arsban).
Flaviane de Oliveira Silva

Tecnloga em Meio Ambiente, Mestra em Engenharia Sanitria e Ambiental, Analista de Regulao em Saneamento Bsico da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio do Natal (Arsban).
Introduo
Com a aprovao da Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, o saneamento bsico passou a ter diretrizes legais no mbito federal, baseadas nos princpios fundamentais da integralidade, da eficincia e sustentabilidade econmica, do controle social, da segurana, qualidade e regularidade, e principalmente, da universalizao dos servios. Nesse contexto, so criados os Planos de Saneamento Bsico (PSB), os quais surgem como um dos instrumentos fundamentais e obrigatrios de gesto pblica. Mencionados planos tm como objetivo definir estratgias de aes integradas para o saneamento bsico, ordenar atividades, identificar servios necessrios e estabelecer prioridades, com participao de tcnicos dos rgos responsveis pelo saneamento, da sociedade civil organizada e de rgos ligados ao saneamento. As competncias para a elaborao, execuo, fiscalizao e reviso dos planos de saneamento esto bem definidas. Consoante a Lei n 11.445/07, em seu art. 9, inciso I, cabe ao titular dos servios a respon303
sabilidade pela elaborao do plano. Ao mesmo tempo, como estabelece, no art. 19, 6, o cumprimento do plano de saneamento dever do prestador dos servios. Portanto, mesmo quando h delegao dos servios de saneamento bsico por parte do titular, o plano elaborado pelo titular deve ser cumprido pelo prestador. Se a elaborao do plano responsabilidade do titular, poder-se-ia inferir que ao prprio titular competiria a verificao do seu cumprimento. No entanto, a referida lei bem clara no seu art. 20, pargrafo nico: Incumbe entidade reguladora e fiscalizadora dos servios, a verificao do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais. Este captulo trata justamente da atuao das Agncias Reguladoras em relao aos planos de saneamento, no referente aos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Seu objetivo comentar aspectos relevantes acerca da norma de referncia para a verificao do cumprimento dos planos de saneamento, bem como enfatizar a importncia desses planos para a universalizao desses servios.
Planos de Saneamento Bsico (PSB)

O planejamento dos servios de saneamento tem por finalidade a valorizao, a proteo e a gesto equilibrada dos recursos ambientais, assegurando a sua harmonizao com o desenvolvimento local e setorial mediante economia do seu emprego e racionalizao dos seus usos. Planejar o saneamento bsico essencial para estabelecer a forma de atuao de todas as instituies e rgos responsveis, com nfase na importncia da participao da sociedade nas decises sobre as prioridades de investimentos, a organizao dos servios, entre outras. Assim, por meio do plano, os servios sero dirigidos para os objetivos pblicos da promoo e preservao da salubridade ambiental, especialmente por meio da progressiva universalizao do acesso aos servios pblicos de saneamento bsico.
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PLANOS DE SANEAMENTO BSICO: ESTRATGIAS PARA VERIFICAO DO CUMPRIMENTO DAS METAS
O plano de saneamento deve incluir tanto a avaliao das condies atuais dos sistemas existentes quanto a operao e manuteno dos servios, as necessidades de ajustes e melhorias, alm da expanso de capacidade, no intuito de priorizar e otimizar investimentos. Conforme dispe o art. 19 da mencionada lei, o plano deve abranger, no mnimo:
I - diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; II - objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III - programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; IV - aes para emergncias e contingncias; V - mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas.
Nesses moldes, os planos de saneamento bsico contribuiro para que as obras e aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais se dem de forma harmnica e integrada, evitando conflitos entres estes servios, que somente levam ao desperdcio de recursos e diminuio de sua eficcia. A seguir, na Figura 1 expem-se as etapas constantes do processo de elaborao dos planos de saneamento, segundo proposta do Ministrio das Cidades.
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Figura 1- Etapas para elaborao do plano de saneamento bsico
Fonte: Brasil. Ministrio das Cidades, 2006.
De acordo com esta proposta, a insero das Agncias Reguladoras ocorre na etapa de implementao e acompanhamento (Etapa 9). Neste contexto, cumpre as agncias o acompanhamento da execuo das aes previstas, monitoramento dos indicadores e disponibilizao de informaes sobre o andamento das metas. Apesar da proposta de metodologia apresentada, vale ressaltar que prerrogativa do titular definir os procedimentos e metodologias para elaborao de seu plano de saneamento. Para consecuo dos objetivos e metas do Plano de Saneamento Bsico, o prestador deve elaborar um plano de explorao dos servios no qual sero indicados, clara e separadamente, a previso para os investi306
mentos de capital e os gastos operacionais e administrativos, com justificativa da incluso de cada obra ou ao. Diversos Municpios brasileiros tm elaborado planos e investido em aes integradas de saneamento e essa experincia acumulada deve servir de base para o desenvolvimento de novos conceitos em planejamento de saneamento. Embora essas experincias ainda no sejam to numerosas, existem casos importantes, com alcance significativo no tocante a porte populacional, integrao de sistemas, legislao local, etc. Mencionam-se os Municpios de Belo Horizonte/MG, Porto Alegre/ RS, Jaboticabal/SP, Santo Andr/SP, Guaba/RS, Alagoinhas/BA, Joinville/SC, Morada Nova/CE e Parnamirim/RN como exemplos, quer por seus aspectos positivos, quer por seus aspectos negativos, da diversidade de aes empreendidas nesse setor. Alm desses, muitos outros se encontram no processo licitatrio para contratao de empresa para elaborao do PSB, tal como o Municpio de Natal, capital do Estado do Rio Grande do Norte.
Plano de Explorao dos Servios (PEX)

Cumpridas as exigncias de planejamento mediante elaborao do PSB e assegurada a regulao, cada titular tem o direito de decidir como os servios sero prestados. Caso o titular decida delegar a prestao dos servios a uma empresa pblica, privada ou de economia mista, a Poltica Nacional de Saneamento requer que se firme um contrato no qual estejam previstos os direitos da empresa contratada, dos usurios e do titular. Ao invs de acordos, convnios ou termos de cooperao, que podem ser cancelados a qualquer momento, devem ser celebrados contratos que criem direitos firmes e estveis, cuja durao no dependa apenas da vontade poltica. Garantem-se, assim, o respeito ao direito dos usurios e a melhoria de atendimento, e, tambm, se possibilita segurana jurdica para os investimentos necessrios universalizao dos servios. Ademais, o Plano de Explorao dos Servios definir estratgias de operao, previso das expanses e recursos para investimentos, para atendimento das metas de cobertura e qualidade dos servios estabeleci307
dos no Plano de Saneamento Bsico. Desta forma, o objetivo principal do PEX estabelecer um conjunto de procedimentos que permitam ao prestador de servios de gua e esgotos executar e avaliar de forma sistemtica e progressiva as disposies estabelecidas no PSB. Em cada Plano de Explorao dos Servios, cuja validade ser de quatro anos, o prestador de servios estabelecer as metas de servios a serem alcanadas no perodo quadrienal correspondente, relativamente s metas alcanadas no perodo anterior do PSB. Contudo, no basta definir as metas para o quadrinio. necessrio que o PEX apresente as alternativas possveis para se alcanar as metas previstas e as solues operacionais e/ou de investimento de capital, apontando mecanismos de avaliao do desempenho fsico e financeiro. A abordagem do PEX deve considerar, no mnimo, uma caracterizao dos sistemas, definindo os programas e aes para atingir as metas estabelecidas no instrumento de delegao e no Plano de Saneamento Bsico relativas universalizao dos servios de gua e esgoto, alm de estratgias e metas operacionais sobre controle de perdas, operao e manuteno dos sistemas, bem como acerca da presso e continuidade do servio.
Caracterizao dos sistemas

O Plano de Explorao de Servios deve apresentar caracterizao de cada sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio do Municpio, de forma sucinta e objetiva, com informaes essenciais para aferir a evoluo na prestao dos servios. A seguir, expem-se as informaes mnimas descritas na norma de referncia para a caracterizao dos sistemas: a. identificao do sistema; b. descrio do sistema; c. populao atendida; d.ndice de cobertura; e. capacidade de atendimento; f. regime de abastecimento de gua, se contnuo (ininterrupto) ou se rodzio;
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g. volumes de gua produzidos e distribudos; h.volumes de esgoto coletados e tratados; i. descrio dos servios de atendimento ao pblico, horrios de funcionamento de lojas e atendimento telefnico; j. relao dos funcionrios administrativos e tcnico-operacionais, bem como descrio do regime de trabalho normal e plantes. Alm disso, a capacidade de atendimento e o regime de abastecimento de gua devero ser informados e justificados, levando-se em considerao as aes e programas j implantados pelo prestador de servio. importante salientar que a informao deve ser solicitada de forma padronizada, de modo a se obter somente os dados necessrios para o clculo dos indicadores a serem utilizados no acompanhamento. No caso dos volumes de gua produzidos e distribudos, indispensvel o detalhamento desses volumes (produzido, consumido, faturado, micromedido, macromedido, etc.). Para a elaborao de normas locais, os itens mnimos exigidos na norma de referncia so opcionais, podendo ser expandidos conforme o caso, enquanto as ampliaes das informaes constantes na caracterizao dos sistemas sero adotadas de acordo com os indicadores a se utilizar para elaborao dos Relatrios de Avano do PEX.
Controle de perdas
Conforme definido, as perdas no sistema de abastecimento de gua so classificadas em perdas fsicas ou reais e em perdas no fsicas ou aparentes. Segundo a norma de referncia para controle dos planos de saneamento exige, o Plano de Explorao dos Servios deve incluir medidas para combate as perdas fsicas e no fsicas. Para combater esses dois tipos de perdas devem ser utilizadas estratgias diferenciadas.
Perdas fsicas
Perda fsica ou real toda gua que no chega s instalaes dos usurios em decorrncia de vazamentos no sistema (GONALVES; ALVIN,
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2007). Desse modo, para o prestador de servios executar o controle desse tipo de perda necessria a realizao de uma srie de procedimentos operacionais, os quais devero constar no PEX, e/ou em um Plano Especfico para Controle de Perdas. Essas medidas devero contemplar pelo menos: a. manuteno da rede com vistas celeridade no atendimento a ocorrncias de vazamentos; b. implantao e aperfeioamento de mtodos para a deteco de vazamentos no visveis; c. controle das presses estticas e dinmicas na rede.
Perdas no fsicas
Perdas no fsicas ou aparentes referem-se a toda gua que no medida ou que no tem o seu uso definido. Esto relacionadas s ligaes clandestinas e/ou irregulares, fraudes nos hidrmetros, erros de micromedio e macromedio, poltica tarifria, erro cadastral, erro de leitura, etc. (GONALVES; ALVIN, 2007). No caso desse tipo de perda, o prestador de servios deve adotar uma srie de medidas relacionadas a questes operacionais e administrativas. Como as fontes de perdas no fsicas so muito difusas, o controle dessas perdas deve ser feito concomitantemente em diversos setores do prestador de servios, e em consonncia com o estabelecido no PEX e/ou Plano Especfico para Controle de Perdas. Devero constar no PEX pelo menos as seguintes medidas: a. fiscalizao contnua com vistas ao combate a ligaes clandestinas; b. elaborao de Plano de Reviso de Hidrmetros, levando em considerao a projeo de vida til dos equipamentos e normas das Agncias Reguladoras; c. atualizao cadastral peridica das economias. A verificao das metas firmadas para reduo de perdas ocorrer mediante fiscalizao indireta pela Agncia Reguladora, por meio de indicadores. Esses indicadores sero definidos pela agncia conforme espe-
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cificidades de cada sistema e regio, podendo ser utilizados os indicadores apresentados no Quadro 1, e/ou outros que melhor se adaptem aos procedimentos de anlise das agncias. Quadro 1 - Indicadores para auxiliar no acompanhamento do controle de perdas
Equao Unidade [Quantidade de Ligaes Ativas de gua ndice de I009 Micromedidas]/ percentual Hidrometrao [Quantidade de Ligaes Ativas de gua] [Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de ndice de Perdas I013 Servio) - Volume de gua Faturado]/[Volume de gua percentual de Faturamento (Produzido + Tratado Importado - de Servio)] [Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de ndice de Perdas I049 Servio) - Volume de gua Consumido]/[Volume de percentual na Distribuio gua (Produzido + Tratado Importado - de Servio)] [Volume de gua (Produzido + Tratado Importado - de ndice Bruto de I050 Servio) - Volume de gua Consumido]/[Extenso da m3/(dia.km) Perdas Lineares Rede de gua] Fontes: Brasil. Ministrio das Cidades, 2007b. Ref Indicador
Universalizao
A universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico o objetivo central da Lei n 11.445/07. Para o efetivo alcance dos objetivos da Poltica de Saneamento Bsico, o conceito de universalizao deve contemplar, alm de objetivos e metas quantitativas, os aspectos qualitativos para alcanar integralidade, sustentatibilidade, intersetorialidade, eqidade territorial e continuidade. Assim, o acesso universal aos servios de saneamento bsico deve ser assegurado, independente da capacidade de pagamento, contribuindo para a superao das diferentes formas de desigualdades sociais e regionais, em especial as desigualdades de gnero e tnico-raciais. Quanto aferio das metas de universalizao dos servios de abastecimento de gua, deve ser realizada a partir de indicadores operacionais que subsidiaro o clculo do ndice de Atendimento Urbano de gua (BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES, 2007b). O Quadro 2 mostra a formulao empregada no PSB do Municpio de Morada Nova/CE.
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Quadro 2 ndice de atendimento urbano de gua

Indicador Equao ndice de [Populao Urbana Atendida com Abastecimento I023 Atendimento de gua]/[Populao Urbana do(s) Municpio(s) Urbano de gua Atendido(s) com Abastecimento de gua] ndice de Coleta [Volume de Esgoto Tratado]/[Volume de Esgoto I015 de Esgoto Consumido] Fonte: Brasil. Ministrio das Cidades, 2007b. Ref Unidade percentual percentual
Para o clculo do ndice de Atendimento Urbano de gua, em geral, so utilizadas taxas obtidas com base no ltimo censo realizado pelo IBGE enquanto a soma da(s) populao(es) urbana(s) do(s) Municpio(s) atendido(s) pelo prestador de servios com abastecimento de gua, em geral, calculada a partir de projees do Censo Demogrfico ou de dados e taxas de crescimento obtidos com base nos ltimos censos realizados pelo IBGE. Outro mtodo para aferir a meta de universalizao relativa ao abastecimento de gua apresentado por Piza e Paganini (2006). Referido mtodo consiste na utilizao do Indicador de cobertura de abastecimento de gua (ICA) e do Indicador de cobertura de abastecimento setorial (ICAS), em percentual. Tais indicadores devem ser atualizados, semestralmente, pelo prestador de servios. No Quadro 3 a seguir expem-se os indicadores que compem esses ndices. Quadro 3 - Indicador de cobertura de abastecimento de gua (ICA) e indicador de cobertura de abastecimento setorial (ICAS)
ndice ndice de Cobertura de Abastecimento de gua (ICA) em percentual Indicador DUI = somatrio dos domiclios urbanos regulares com infra-estrutura de abastecimento de gua (pblicos ou particulares);
DUT = somatrio dos domiclios urbanos totais, excludos os domiclios irregulares em que o operador no pode prestar o servio por motivos legais. DUAS = somatrio dos domiclios urbanos regular com infra-estrutura ndice de Cobertura de de abastecimento de gua (pblicos e particulares) na rea de interesse; Abastecimento Setorial (ICAS) em percentual DUTS = somatrio dos domiclios urbanos na rea de interesse, excludos os irregulares.
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De modo geral, estes so os ndices dos planos de saneamento. Mas o PSB de Belo Horizonte foi alm, ao propor ndice de Salubridade Ambiental (ISA), construdo a partir do somatrio ponderado de ndices setoriais referentes aos cinco aspectos tradicionalmente identificados como componentes do saneamento ambiental. So eles: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana, drenagem urbana e controle de vetores segundo formulao a seguir.
ISA = [Iab] x 0,05 + [Ies] x 0,45 + [Irs] x 0,35 + [Idr] x 0,05 + [Icv] x 0,10 Onde: Iab: ndice de Abastecimento de gua; Ies: ndice de Esgotamento Sanitrio; Irs: ndice de Resduos Slidos; Idr: ndice de Drenagem Urbana; Icv: ndice de Controle de Vetores.
Assim, conforme a realidade do Municpio, o ndice de Abastecimento de gua (Iab) foi admitido igual unidade, em funo da situao atual de quase universalizao dos servios; ao Iab foi conferido o peso de 0,05 tambm pelo mesmo motivo. J ao ndice de Esgotamento Sanitrio (Ies) atribuiu-se o peso de 0,45, de forma a se poder avaliar adequadamente a prioridade de investimentos de acordo com a carncia ou as deficincias na cobertura desses servios. O Ies composto por dois indicadores: indicador de atendimento por coleta de esgoto (Ice), expresso pela relao entre a populao atendida com ligao oficial de esgotos (Pa) rede pblica de coleta em determinada rea e a populao total (Pt) da rea considerada; e o indicador de atendimento por interceptao de esgotos (Iie), expresso pela relao entre a extenso de interceptores implantados, em determinada rea e a extenso total necessria de interceptores (existentes mais previstos) na rea considerada. A expresso a seguir mostra a composio desse ndice.
Ies = 0,65 x Ice + 0,35 x Iie
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Como observado, o maior peso foi dado ao indicador de coleta. Isto se justifica por se entender ser mais urgente a implantao das redes coletoras, com o conseqente saneamento peridomiciliar. Desta forma, segundo se percebe, existe uma diversidade de mtodos possveis para aferio da meta relativa universalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio.
Operao e manuteno
A operao e manuteno dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio devem estar claramente definidas no PEX, com nfase no planejamento e execuo de programas de manuteno preventiva e corretiva, cujos objetivos sero implementar, substituir ou reabilitar as redes distribuidoras de gua e coletoras de esgoto, elevatrias, estaes de tratamento e demais componentes do sistema, necessrios eficiente prestao dos servios. No sistema de abastecimento de gua, alm das perdas de gua nos componentes do sistema de distribuio, a obsolescncia das estruturas e equipamentos so os principais problemas decorrentes da inadequada operao e manuteno. Assim, o modelo de gesto do prestador de servios deve prever, entre outros, as seguintes aes e programas: a. recuperao e ampliao das estruturas fsicas e trocas de tubulaes obsoletas; b. preservao da rea do manancial (que pode ser feita em parceria com rgos ambientais); c. implantao de macro e micromedio; d.programa de formao profissional para a gesto tcnica dos sistemas de abastecimento de gua; e. campanha de sensibilizao da populao para as questes da qualidade, da racionalizao do uso da gua e da adimplncia do pagamento; f. programa de aproveitamentos hidrulicos de fins mltiplos. Contudo, a operao de um sistema de esgotamento sanitrio enfrenta problemas, tais como: domiclios no conectados rede; rede de
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esgoto com entupimento; falhas operacionais em estaes elevatrias; m qualidade das instalaes (construo e/ou material) e principalmente a falta de programa de conscientizao e de educao sanitria. Desse modo, o PEX deve fornecer as caractersticas fsicas e hidrulicas das redes; quantidade e localizao dos interceptores; e caractersticas da(s) ETE(s), custo de operao e de manuteno, adequao do modelo tecnolgico de engenharia e de gesto realidade local. A verificao da eficincia e eficcia da operao e manuteno dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio deve considerar alguns indicadores. Entre eles: quantidade e durao de paralisaes no sistema de distribuio de gua, quantidade e durao de extravasamento de esgotos registrados, quantidade e durao de interrupes sistemticas, quantidade de reclamaes ou solicitaes de servios, quantidade de servios executados, tempo total de execuo dos servios, etc.
Presso e continuidade
De acordo com a NBR 12.218/1994, a presso esttica mxima nas tubulaes distribuidoras deve ser de 500 KPa, equivalente a 50 m.c.a., e a presso dinmica mnima, de 100 KPa, equivalente a 10 m.c.a. (ABNT, 1994). Essa determinao da norma deve ser obedecida por dois aspectos. Primeiro, a continuidade e regularidade do abastecimento da populao, e, segundo, a reduo de vazamentos na rede motivada por altas presses estticas, e, conseqentemente, de perdas no sistema. Entretanto, essa determinao na maioria dos casos no cumprida, e a falta de presso e continuidade na rede de distribuio considerada um dos maiores problemas na prestao dos servios de abastecimento de gua. Como exposto, a norma de referncia discutida neste captulo exige que o prestador de servio inclua no PEX procedimentos para monitoramento de presso e da continuidade, indicando o nmero e localizao de pontos, freqncias, controles e avaliao de resultados. Nesse monitoramento, as zonas ou setores de presso devem estar definidos, e todos os pontos georeferenciados e mapeados.
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Em relao ao controle da presso esttica mxima, o monitoramento deve incluir procedimentos para sua reduo, utilizando para isso Vlvulas Redutoras de Presso (VRP) e outros mecanismos disponveis. Caso o prestador de servios opte por instalao de Vlvulas Redutoras de Presso em pontos crticos do sistema, deve-se elaborar um Programa de Manuteno Preventiva e Corretiva desses equipamentos, a ser inserido no Plano de Manuteno do sistema de abastecimento de gua. Os valores da presso esttica superiores mxima e da presso dinmica inferiores mnima podem ser aceitos, desde que justificados tcnica e economicamente (ABNT, 1994). Assim, o prestador de servios poder propor no PEX rodzio no abastecimento e/ou fixao de valores de presses inferiores a 10 m.c.a, em regies definidas, constatada que a situao preexistente ao ato de delegao, caso o servio possa ter fornecimento satisfatrio a partir de razes tcnicas ou de caractersticas peculiares a tais regies.
Relatrio de Avano do PEX

No decorrer de implantao das aes previstas no PEX, certamente ocorrero entraves, os quais prejudicaro o alcance das metas. O cronograma de execuo das obras sofre interferncias de diversos fatores, sejam oriundos do modelo de gesto e gerenciamento do prprio prestador de servios, de terceirizaes, de repasses das fontes de recursos, do processo licitatrio ou licenciamento, ou mesmo intervenes antagnicas do controle social e do Ministrio Pblico. No caso de ocorrerem quaisquer dessas situaes, o prestador de servios dever justific-las, acomodando no prximo perodo do PEX as aes e obras no realizadas, de modo que as metas previstas no plano de saneamento sejam cumpridas. A justificativa dessas situaes se dar mediante apresentao anual de Relatrio do Avano do PEX pelo prestador de servios Agncia Reguladora, at o ltimo dia do ms de janeiro do ano subseqente. Neste relatrio, ele indicar os desvios verificados entre as previses e as metas efetivamente alcanadas e os ajustes a serem feitos para atingir as metas previstas no instrumento de delegao e no Plano de Saneamento Bsico.
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Consideraes Finais
A verificao do cumprimento das metas estabelecidas pelo titular dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio , indiscutivelmente, a essncia da atividade regulatria. A norma de referncia ora apresentada constitui um instrumento concreto para fomentar essa realidade. Todavia, deve-se ressaltar que a elaborao dos seus planos pelos titulares ainda bastante tmida, minorando a efetividade de tal ao. Desse modo, vislumbra-se que tal norma de referncia seja aprimorada na medida em que esse quadro seja contornado. Alm disso, por se tratar de um instrumento participativo que envolve municpio, prestador de servio, Servios Agncia Reguladora e a populao, os Planos de Saneamento Bsico devem retratar a realidade local a fim de que no se comprometa a sua eficcia. Da mesma forma que o Plano de Explorao de servios deve considerar as condies dos prestadores de servios. Por fim, o acompanhamento das metas pactuadas nos Planos de Saneamento Bsico pelas Agncias Reguladoras requer uma base de dados em constante atualizao pelos prestadores de servios a fim de se aferir os ndices discutidos neste trabalho. Portanto, estratgias para o acompanhamento desses instrumentos devem ser continuamente analisadas e reavaliadas por todos os atores envolvidos nesse processo, visando sempre o atendimento aos princpios fundamentais do saneamento bsico.
Referncias
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS ABNT. NBR 12.218 Projeto de rede de distribuio de gua para abastecimento pblico. Rio de Janeiro-RJ: ABNT, 1994. BELO HORIZONTE. Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte. Belo Horizonte, 2004. BRASIL. Ministrio das Cidades. Guia para a elaborao de planos municipais de saneamento. Braslia: MCidades, 2006. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 5 de janeiro de 2007a.
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BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: diagnstico dos servios de gua e esgotos 2006. Braslia: MCidades. SNSA, 2007b. GONALVES, E.; ALVIN, P. R. A. Pesquisa e combate a vazamentos no visveis. In: GOMES, A. S. Guias prticos: tcnicas de operao em sistemas de abastecimento de gua. Braslia: Ministrio das Cidades, SNSA, 2007. 5 v. PIZA, F. J. T; PAGANINI, W. S. Uma proposta de indicadores. In: GALVO JUNIOR, A. C.; SILVA, A. C. Regulao: indicadores para a prestao de servios de gua e esgoto. Fortaleza: Expresso Grfica Ltda./ARCE, 2006. MORADA NOVA. Plano de Saneamento Bsico de Morada Nova. In: Relatrio de mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas. Morada Nova-CE, 2008.
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PARTE III Normas de Referncia

RESOLUO N _____ /2009
Estabelece regras para a elaborao de Plano de Contingncia e Emergncia, por parte dos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio.
Art. 1 Esta Resoluo disciplina a elaborao de Plano de Contingncia e Emergncia pelos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Pargrafo nico. Para os efeitos desta Resoluo, considera-se: I - Plano de Contingncia e Emergncia: planejamento realizado para controlar e minimizar os efeitos previsveis de um desastre especfico, ou conjunto de procedimentos que permita ao prestador de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio reagir de maneira efetiva e coordenada diante de eventuais desastres naturais, acidentes, eventos climticos severos, danos nas estaes de tratamento de gua ou esgotos, rompimentos nos sistemas de distribuio de gua ou redes de esgoto e aes humanas; II - Relatrio de Anlise de Acidentes: relatrio detalhado de um acidente, dividido em trs partes, sendo uma descritiva do acidente e das aes realizadas, a outra analtica do processo de instalao da resposta inicial e da eficcia das medidas de controle, e uma terceira conclusiva com identificao das causas, consequncias, danos, custos e prazos para a recuperao do sistema e do fornecimento dos servios. Art. 2 O prestador de servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, observando as aes para Contingncias e Emergncias contempladas no Plano de Saneamento Bsico do Titular, quando existir, dever elaborar e encaminhar para a Agncia Reguladora, no
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prazo de 1 (um) ano a partir da data de publicao desta Resoluo, seu Plano de Contingncia e Emergncia, contendo, no mnimo, as diretrizes apresentadas no Anexo desta Resoluo. 1 O prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio dever rever e encaminhar seu Plano de Contingncia e Emergncia, Agncia Reguladora, a cada 4 (quatro) anos aps a primeira edio. 2 O Plano de Contingncia e Emergncia dever ser atualizado sempre que algum fator superveniente assim o exigir. Art. 3 O prestador de servios dever designar um de seus diretores para ser o responsvel pela execuo e implantao do Plano de Contingncia e Emergncia, devendo comunicar Agncia Reguladora, imediatamente, qualquer ao emergencial, bem como as medidas regularizadoras adotadas. Pargrafo nico. O diretor responsvel pela execuo e implantao do Plano de Contingncia e Emergncia dever informar Agncia Reguladora o seu telefone fixo, celular, correio eletrnico (e-mail) e qualquer outro meio para contato imediato. Art. 4 As ocorrncias que demandaram a implementao de medidas emergenciais devem motivar a elaborao de Relatrio de Anlise de Acidentes. Pargrafo nico. O Relatrio de Anlise de Acidentes deve ser encaminhado Agncia Reguladora at 30 (trinta) dias aps a ocorrncia. Art. 5 O Plano de Contingncia e Emergncia dever ser elaborado de acordo com o Roteiro Bsico anexo a esta Resoluo. Art. 6 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
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PLANOS DE CONTINGNCIA E EMERGNCIA
ANEXO NICO
ROTEIRO BSICO PARA ELABORAO DO PLANO DE CONTINGNCIA E EMERGNCIA
ASPECTOS GERAIS Consideraes iniciais

Este Roteiro Bsico tem por finalidade estabelecer as condies gerais mnimas a serem observadas pelos prestadores dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na elaborao do Plano de Contingncia e Emergncia. Para tanto, os objetivos do Plano de Contingncia e Emergncia devem ser cuidadosamente explicitados, de forma clara e precisa, para que no surjam dvidas poca de sua aplicao. Dessa maneira, o objetivo principal do Plano de Contingncia e Emergncia definir um conjunto de procedimentos que permita ao prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio reagir de maneira efetiva e coordenada diante de uma situao de emergncia ou de contingncia, como: eventuais desastres naturais, acidentes, eventos climticos severos, danos nas estaes de tratamento de gua ou esgotos, rompimentos nos sistemas de distribuio de gua ou redes de esgoto e aes humanas; minimizando as leses pessoais, os danos ambientais e as perdas econmicas, bem como buscando uma resposta rpida e eficiente que minimize a paralisao operacional, garantindo o fornecimento seguro de gua potvel e, impedindo ou minimizando a contaminao dos corpos hdricos, mesmo que no sejam eles usados como fontes de gua, e a preveno da contaminao da gua durante o tratamento, reservao e distribuio. Deve-se, ainda, observar que um Plano de Contingncia e Emergncia tem objetivo diferente de um Plano de Segurana da Qualidade da gua de Consumo, como descrito nas normas da Organizao Mundial de Sade (OMS), que um plano (ou um conjunto de planos) que identifica e
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avalia os riscos potenciais e cria controles desde a captao at a torneira do consumidor, garantindo o fornecimento de gua de boa qualidade. Neste contexto, o referido Plano dever ser elaborado conforme condies mnimas descritas a seguir.
Objetivos
Explicitar de forma clara e precisa os objetivos do Plano de Contingncia e Emergncia.
Abrangncia
Apresentar a localizao geogrfica e a natureza dos riscos ou eventos excepcionais para os quais o Plano aplicvel. Esta descrio sumria ajudar os usurios a terem uma rpida noo da relevncia do Plano para uma dada emergncia num determinado local. Esta seo deve incluir ainda uma lista dos desenhos, manuais, ferramentas, normas aplicveis e outros elementos julgados necessrios aplicao do Plano para cada situao emergencial.
ndice
Identificar claramente a estrutura do Plano e incluir uma lista de anexos, facilitando a celeridade na sua utilizao em caso de emergncia.
Vigncia e data da ltima reviso

Indicar o prazo de vigncia e a data da ltima reviso.
Informaes gerais
Apresentar a composio do grupo responsvel pelo desenvolvimento, implantao, avaliao e otimizao do Plano e a forma como o grupo posicionar-se- na estrutura organizacional do prestador de servios. Destacar os objetivos do grupo. Descrever a estrutura mnima e os recursos necessrios para o desenvolvimento das aes.
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Descrever o papel e a responsabilidade de cada membro da equipe multidisciplinar que constituir o grupo de trabalho que participar no desenvolvimento e/ou na implantao do Plano. A descrio deve ser sucinta fazendo referncia, para cada sistema operacional, dos membros da equipe que so responsveis por prestar informaes ou dar incio s aes previstas no Plano, considerando: Designao dos membros da equipe, por sistema operacional; Membros da equipe que participaram do desenvolvimento e da manuteno do Plano; Telefone, fax e endereo eletrnico dos membros da equipe.
Glossrio
Expor os conceitos tratados no Plano de forma precisa, completa e concisa, uma vez que as metodologias de gesto do risco em sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so relativamente recentes. fundamental que os termos referentes especialidade, i.e., que no faam parte do vocabulrio comum, tenham um significado preciso, de forma a evitar que, devido a diferentes interpretaes, se criem entraves ao seu estudo, desenvolvimento e posterior aplicao.
DESCRIO DOS SISTEMAS EXISTENTES Descrio dos sistemas

Descrever de forma sucinta os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, identificando seus principais elementos, referenciando-os por meio de coordenadas geodsicas e situando-os geograficamente com indicaes referenciais que facilitem suas localizaes e acessos. Devem ser conduzidas investigaes no campo sempre que os prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no tenham seus sistemas devidamente documentados. A exatido destes dados essencial para permitir que os riscos sejam adequadamente avaliados e geridos.
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Embora o conhecimento de sistemas semelhantes possa ser transportado, cada sistema deve ser apreciado em detalhe, gerando um banco de dados necessrio para apoiar o posterior processo de avaliao dos riscos. Os dados devem ser coletados especificamente para cada sistema e devem ser suficientes para identificar: a) onde o sistema vulnervel a perigosos eventos; b) os tipos de riscos relevantes; e c) as medidas de controle. Quando o prestador de servios j possui vasta experincia com seus sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e mantm documentao pertinente para desenvolvimento do plano, estes dados sero simplesmente revistos de forma sistemtica para assegurar que sejam atuais, completos e exatos, atravs de visitas aos locais. No mnimo devem ser includos na descrio os seguintes pontos relevantes para cada sistema:
Sistemas de abastecimento de gua

a. Padres mais relevantes da qualidade da gua bruta e tratada; b. Fonte(s) de gua, incluindo os processos de recarga e de escoamento superficial e, se aplicvel, as fontes alternativas no caso de incidente/acidente; c. Alteraes conhecidas ou suspeitas da qualidade da gua da fonte, relacionadas com o clima ou outras condies; d.Interconexes de fontes e as condies em que ocorre; e. Detalhes do uso do solo na bacia hidrogrfica, com nfase na rea de montante das captaes; f. Ponto de captao, tipo de captao, localizao geogrfica, ocupao da rea de influncia direta, nvel de proteo; g. Informaes relativas ao armazenamento de gua bruta tais como: tipo de barragem, volume de gua acumulada, superfcie do reservatrio, usos e ocupaes da bacia hidrogrfica, usos e ocupaes jusante de barragens em rea de influncia direta de uma onda de cheia, proximidade de estradas e rodovias; h.Informaes relativas ao tratamento de gua, incluindo a descrio dos processos, materiais e produtos qumicos que so adi326
cionados gua nas fases de captao, tratamento, reservao e distribuio; i. Indicar os locais, a forma de disposio e as informaes de segurana dos produtos qumicos que so armazenados, como: identificao do produto, fabricante, fornecedor, classificao de perigo quanto sade, inflamabilidade e reatividade, e o potencial de contaminao; j. Detalhes de como a gua distribuda, incluindo rede, reservatrios e caminhes-tanque; k. Identificao dos usurios e os usos da gua; l. Disponibilidade de pessoal treinado para identificar no-conformidades nas diferentes etapas do sistema, avaliar a existncia e a dimenso do incidente/acidente e disparar, em menor espao de tempo, as aes corretivas; m. Forma de documentao dos procedimentos existentes; n. Indicao das vias de acesso s unidades mais vulnerveis dos sistemas de captao, tratamento, aduo, reservao e distribuio; o. Indicar a capacidade de anlise quali-quantitativa de laboratrio prprio e/ou de terceiros para atender s anlises de rotina e s situaes de emergncia; p. Desenvolver fluxograma que capte todos os elementos do sistema de abastecimento de gua em suficiente detalhe, validado atravs da verificao de campo, mostrando a ordem de cada etapa para indicar a direo do fluxo da gua atravs dos sistemas.
Sistemas de esgotamento sanitrio

a. Padres mais relevantes da qualidade dos efluentes sanitrios e dos corpos receptores; b. Ponto(s) de lanamento, tipo de lanamento, localizao geogrfica, capacidade de diluio do corpo receptor, usos e potenciais conflitos da gua do corpo receptor; c. Alteraes conhecidas ou suspeitas da qualidade da gua do corpo
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receptor, relacionadas com usos concorrentes, fatores climticos ou outras condies de lanamento; d.Detalhes do uso da gua do corpo receptor, com nfase jusante do lanamento do efluente, principalmente para usos de contato primrio, irrigao de hortcolas e consumo humano/industrial. Devem ser apresentados os padres fsico-qumico-biolgicos, a populao ou produo potencialmente afetada no caso de noconformidades; e. Informaes relativas ao tratamento dos esgotos e do lodo, incluindo os processos e produtos qumicos ou materiais que so adicionados no efluente; f. Detalhes da coleta e disposio final do esgoto, incluindo rede, elevatrias, emissrios e caminhes-tanque, reas atendidas com rede, localizao de estaes elevatrias, interceptores e emissrios, local de disposio final do lodo, reas atendidas por caminho-tanque, locais de descarga de esgotos coletados por caminho-tanque; g. Descrio dos materiais que em contato com o esgoto podem sofrer fadiga por corroso; h.Identificao dos usurios que submetem seu esgoto tratamento prvio, visando sua adequao aos padres do prestador de servios, e caracterizar estes efluentes que potencialmente podem comprometer a eficcia do tratamento; i. Disponibilidade de pessoal treinado para identificar no-conformidades nas diferentes etapas do sistema, avaliar a existncia e a dimenso do incidente e disparar, em menor espao de tempo, as aes corretivas; j. Como os procedimentos existentes so documentados; k. Indicao das vias de acesso s unidades mais vulnerveis dos sistemas de coleta, bombeamento, transporte, tratamento, lanamento de efluentes e disposio dos lodos; l. Desenvolver fluxograma que capte todos os elementos do sistema de esgotamento sanitrio em suficiente detalhe, validado atravs
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da verificao de campo, mostrando a ordem de cada etapa para indicar a direo do fluxo do esgoto atravs dos sistemas; m. Apresentar documentos datados, tais como mapas, que cruzem informaes entre limites de propriedades, estradas, estaes de tratamento de esgoto, fossas spticas, indstrias e outras fontes potenciais de risco.
DETALHAMENTO Vulnerabilidade1 dos Sistemas

Identificar todos os potenciais perigos2 e eventos perigosos3 mais significativos para cada um dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e avaliar o nvel de risco4 apresentado por cada perigo e evento perigoso e suas consequncias dos impactos causados por incidentes5/acidentes6 decorrentes de eventos indesejados. Analisar os riscos que os sistemas enfrentam como conseqncia de externalidades, tais como: possibilidade de diminuio da capacidade dos mananciais por razes climticas, sobre-explorao ou aes antrpicas; possibilidade de contaminao dos mananciais; re-enquadramento dos corpos hdricos, etc. A avaliao dos riscos deve ser especfica para cada sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, pois cada sistema nico.
1 1. Relao existente entre a magnitude da ameaa, caso ela se concretize, e a intensidade do dano conseqente. 2. Probabilidade de uma determinada comunidade ou rea geogrfica ser afetada por uma ameaa ou risco potencial de desastre, estabelecida a partir de estudos tcnicos. Vulnerabilidade o inverso da segurana. 2 Qualquer condio potencial ou real, causada por agentes fsicos, biolgicos, qumicos ou radiolgicos que podem vir a causar morte, ferimento ou danos sade pblica ou propriedade. 3 So processos naturais ou eventos decorrentes destes, como os geolgicos, climatolgicos, hidrolgicos e de interaes entre formas de ocupao e o meio ambiente, que introduzem perigos aos sistemas de abastecimento de gua ou esgotamento sanitrio. 4 Probabilidade de ocorrncia de um acidente ou evento adverso, relacionado com a intensidade dos danos ou perdas, resultantes dos mesmos. 5 Um acontecimento no desejado ou no programado que venha a deteriorar ou diminuir a eficincia operacional da empresa. O incidente um quase-acidente. 6 Evento no desejado que tem por resultado uma leso ou enfermidade a uma pessoa, dano propriedade ou prejuzos para os envolvido.
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Identicao de perigos e eventos perigosos

Identificar, mapear e descrever os potenciais perigos biolgicos, fsicos e qumicos mais relevantes associados aos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que possam afetar a segurana da gua, a sade e o meio ambiente, atravs da contaminao, o comprometimento ou a interrupo do abastecimento de gua ou do lanamento adequado dos esgotos, etc.
Anlises de riscos
Identificar o fator de risco vulnerabilidade que uma populao, infraestrutura ou sistema esto expostos a uma ameaa, e podem ser afetados ou so suscetveis de sofrer danos, considerando: a. Mtodos de anlises de riscos Descrever brevemente as metodologias mais relevantes disponveis na bibliografia especializada com vista ao desenvolvimento de tcnicas de anlise de riscos no domnio de sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Apresentar as razes para a seleo da(s) metodologia(s) de anlises de riscos e as limitaes/vantagens de anlises qualitativas, semiquantitativas e quantitativas. b. Metodologia de trabalho Descrever como o trabalho de equipe foi desenvolvido e apresentar a relao dos tcnicos envolvidos por sistema e seu grau de conhecimento das condicionantes, caractersticas e comportamento dos vrios componentes de cada sistema, bem como do meio scioeconmico e do ambiente envolvente.
Probabilidade de riscos
Avaliar o risco associado a cada perigo a partir da identificao da probabilidade de ocorrncia de que se produzam danos sobre um sistema pela ao de um fenmeno natural ou antrpico.
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Classicao de eventos acidentais

Classificar os incidentes ou acidentes quanto magnitude das conseqncias, aos danos provocados e severidade do impacto, distinguindo entre riscos significativos e menos significativos. O potencial impacto na sade pblica o mais importante, mas outros fatores, tais como efeitos estticos, continuidade e a adequao do servio, e a reputao do prestador de servios devem tambm ser considerados. Quando os dados forem insuficientes para determinar se um risco alto ou baixo, os riscos devem ser considerados significativos at que novas investigaes clarifiquem a avaliao.
Priorizao dos riscos identicados

Os riscos devem ser priorizados em funo de seu provvel impacto sobre a capacidade dos sistemas para fornecer gua potvel ou lanarem esgotos de forma adequada. Riscos de alta prioridade podem exigir alterao ou atualizao dos sistemas para alcanarem as suas metas de qualidade. Riscos de baixa prioridade muitas vezes podem ser minimizados, com a adoo de boas prticas nas suas atividades de rotina.
Principais produtos
a) Descrio dos possveis incidentes/acidentes, em funo de perigos e eventos perigosos identificados. Identificao dos locais mais suscetveis a incidentes/acidentes; b) Avaliao de riscos, expressos de forma interpretvel e comparvel, de tal forma que os riscos significativos so claramente distinguidos dos riscos menos significativos.
reas de risco e populao atingida

Descrever as reas de influncia direta dos sistemas que podero sofrer os impactos diretos decorrentes de incidentes/acidentes de poluio, contaminao, ruptura, vazamento, etc., apresentando levantamento primrio de campo, complementado com as informaes secundrias.
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Quantificar e localizar a populao a ser atingida com desabastecimento, dificuldade ou interrupo de acesso, contaminao, recreao, etc.
Aes contingenciais e emergenciais

Apresentar os atores envolvidos (externos e internos) e as medidas de controle7, desde o planejamento, levantamento dos riscos, descrio dos procedimentos, at sua operacionalizao, passando pela estratgia de articulao entre rgos e entidades pblicas envolvidas, cuja ao se faz necessria em um Plano dessa natureza, alm da proposio do modelo institucional adequado sua implantao e de um plano de comunicao populao. Identificar os consumos prioritrios e os respectivos suprimentos no caso de desabastecimento temporrio de curto prazo (horas at dias) e de longo prazo (semanas at meses), com identificao de fontes alternativas, equipamentos de reposio e fornecimento emergencial de produtos qumicos.
Poluio/Contaminao
Apresentar as aes preventivas e corretivas, estruturais ou no-estruturais, decorrentes de situaes emergenciais e contingenciais para incidentes/acidentes ligados poluio/contaminao de mananciais e de corpos receptores. Deve ser apresentada toda a logstica de evacuao, atendimento emergencial aos usurios, servios e equipamentos necessrios s aes de neutralizao da agressividade do produto, acionamento s empresas especializadas, recomendaes para recuperao ambiental com aes efetuadas para eliminar ou minimizar as consequncias do agente poluidor/contaminante. Desenvolver planos para o fornecimento e a distribuio emergencial de gua potvel para as reas desabastecidas.
7 Medidas de controle (tambm referida como barreiras ou medidas de mitigao) so passos no abastecimento de gua potvel ou no esgotamento sanitrio que afetam diretamente a qualidade da gua potvel, a garantia de o fornecimento de gua e o lanamento dos esgotos atenderem permanentemente as metas de qualidade e os desastres ambientais. Estas medidas so atividades e processos aplicados para reduzir ou atenuar os riscos.
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Apresentar os recursos, os custos e o tempo necessrios para efetuar os trabalhos de reconstruo e reabilitao dos sistemas atingidos.
Fatores climticos
Apresentar as aes preventivas e corretivas, estruturais ou no-estruturais, decorrentes de condies meteorolgicas extremas, como secas prolongadas ou inundaes. Desenvolver planos para o fornecimento e a distribuio emergencial de gua potvel para as reas desabastecidas. Apresentar os recursos, os custos e o tempo necessrios para efetuar os trabalhos de reconstruo e reabilitao dos sistemas atingidos.
Desastres naturais e aes humanas

Apresentar as aes preventivas e corretivas, estruturais e no-estruturais, devido a paralisaes por incndios, apages, desastres rodovirios, falhas ou choques mecnicos, problemas com pessoal (perda de operador, emergncias mdicas ou greve), vandalismos e outras que possam causar a ruptura e vazamento de interceptores de esgotos e de grandes adutoras de gua, ruptura de barragens, danos s estaes de tratamento, etc. Desenvolver planos para o fornecimento e a distribuio emergencial de gua potvel para as reas desabastecidas. Apresentar os recursos, os custos e o tempo necessrios para efetuar os trabalhos de reconstruo e reabilitao dos sistemas atingidos.
Programas de treinamento
Descrever os programas de treinamento que envolvero equipes de distintas reas do prestador de servios e demais instituies participantes.
Implementao do Plano
Descrever como as aes iniciais sero tomadas pela pessoa que detectou o incidente/acidente, de forma a avaliar o problema e a desencadear
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o sistema de resposta. O Plano deve prever a forma como reconhecida e avaliada uma ocorrncia por todo o pessoal do sistema e apresentar instrues para o pessoal implementar facilmente o sistema de gesto da resposta.
I - Respostas iniciais
a. Procedimentos para notificaes internas e externas; b. Estabelecimento de um sistema de gesto de emergncias; c. Procedimentos para avaliao preliminar da situao, incluindo uma identificao do tipo de incidente, perigos envolvidos, magnitude do problema e recursos ameaados; d.Procedimentos para estabelecimento de objetivos e prioridades de resposta a incidentes especficos, incluindo: (i) objetivos imediatos prioritrios; (ii) aes mitigadoras; (iii) identificao de recursos; e. Procedimentos para a implementao do plano de ao; f. Procedimentos para a mobilizao rpida e eficiente dos recursos humanos e materiais para a preveno e atuao em desastres. Definir pontos de contato permanentes (elemento responsvel e seu substituto que pode ser chamado para ativar a resposta) e instrues para a difuso da informao crtica. Preparar checklists de esquemas funcionais e de breves descries de aes a serem executadas, para que as pessoas responsveis pela segurana faam uso no controle de diferentes tipos de incidentes/acidentes. Informaes mais pormenorizadas sobre componentes especficos do sistema de gesto da resposta (por exemplo, avaliao detalhada de perigos e estratgias de proteo dos recursos) devem ser remetidas para anexos especficos. Esta parte do Plano deve fornecer informao sobre avaliao dos problemas, estabelecimento de objetivos e prioridades, implementao de um plano de gesto e mobilizao de recursos. Apresentar programa para implantao e estratgia para divulgao dos Planos, formao especfica de pessoal incorporado ao mesmo, realizao de simulados e reavaliaes peridicas.
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II - Continuidade das respostas

Descrever qual ser a estrutura de gesto de resposta que dar continuidade s aes mais prolongadas de mitigao e recuperao, de modo a garantir, eficientemente, a transio da resposta desde o estgio inicial at ao estgio final de emergncia.
III - Amostragem e monitoramento da gua

Descrever as aes de amostragem e monitoramento quali-quantitativas durante e aps as aes emergenciais e contingenciais, definindo parmetros, metodologia de coleta, freqncia de amostragem, laboratrios capacitados para anlise dos diferentes tipos de contaminantes, etc. Definir a responsabilidade pela: coleta das amostras, transporte das amostras, interpretao dos resultados e divulgao nos meios de comunicao.
IV - Aes de encerramento e acompanhamento

Descrever os mecanismos que garantam a realizao de: (a) descrio geral do incidente/acidente; (b) anlise crtica do processo de instalao da resposta inicial; (c) descrio geral das aes realizadas; (d) avaliao da eficcia das medidas de controle; (e) identificao das causas, consequncias, danos, custos e prazos para a recuperao do sistema e do fornecimento dos servios; e (f ) incio do processo de reviso do Plano, se for o caso.
Reviso do Plano
O plano de contingncia e emergncia deve ser considerado como um documento de planejamento dinmico que deve ser submetido revises, sempre que tal se justifique, pois o ambiente muda, as variveis mudam, as pessoas mudam, os recursos mudam. Descrever o conjunto de fatores que justificaro a reviso do Plano, a metodologia e a freqncia em que os riscos sero recalculados em
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termos de probabilidade e consequncias, tendo em conta a eficcia de cada controle. A metodologia proposta deve prever que as medidas de controle sero avaliadas no somente para desempenhos de mdio e de longo prazo, mas tambm em funo de seu potencial para falhar ou ser ineficaz em relao a um curto espao de tempo.
DOCUMENTAO E COMUNICAO
Apresentar a relao da documentao tcnica bsica que estar disponibilizada de imediato para a equipe responsvel pelas primeiras aes, equipes de reparos, mdia e outros. A informao dever estar claramente documentada e imediatamente acessvel para ser distribuda rapidamente queles que podero ser envolvidos na operao. Devero ser apresentados mapas e esquemas para os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, o plano de monitoramento operacional existente, os procedimentos para a gesto segura da gua e do esgoto para operaes normais (mapas e esquemas de funcionamento), localizao e informao de reas crticas, estatstica de acidentes, incidentes e situaes de emergncia, planos de comunicao, programas de suporte, etc.
DIVISO DE PAPIS E RESPONSABILIDADES

Sero definidas as lideranas que tero a responsabilidade de coordenar as aes emergenciais, as cadeias de comando e os papis e responsabilidades individuais e institucionais.
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QUALIDADE DA GUA E DO ESGOTO

RESOLUO N __/2009
Disciplina a qualidade da gua e dos esgotos na prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
CAPTULO I DO OBJETIVO E DAS DEFINIES Art. 1 Esta Resoluo disciplina sobre a qualidade da gua, dos esgotos e a destinao adequada de lodos e subprodutos do tratamento na prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Art. 2 Para os efeitos desta Resoluo, considera-se: I - gua bruta: gua da forma como encontrada na natureza, antes de receber qualquer tratamento; II - gua potvel: gua para consumo humano cujos parmetros microbiolgicos, fsicos, qumicos e radioativos atendam ao padro de potabilidade e que no oferea risco sade; III - capacidade de autodepurao: capacidade do corpo dgua submetido a uma carga de poluentes de retornar s caractersticas (biota) normais; IV - corpo receptor: qualquer coleo de gua natural ou solo que recebe o lanamento de esgoto em seu estgio final; V - descarga: dispositivo pelo qual atravessa o esgoto lanado; VI - desinfeco: destruio de micro-organismos patognicos capazes de causar doenas ou de outros compostos indesejados. VII - efluente: fluidos, tratados ou no, produzidos por indstrias ou resultante dos esgotos domsticos urbanos, que so lanados no meio ambiente;
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VIII - esgoto tratado: esgotos que sofreram um tratamento visando a remoo dos seus principais poluentes antes de serem lanados ao corpo receptor; IX - incidente de contaminao: evento que altera a qualidade da gua, deixando-a capaz de provocar doenas; X - lanamento: despejos do esgoto efluente; XI - lixiviao: processo de extrao e escoamento de uma substncia slida atravs da sua dissoluo em um lquido; XII - manancial abastecedor ou supridor: reserva de gua, de superfcie ou subterrnea, utilizada para abastecimento humano e manuteno de atividades econmicas; XIII - Programa de Monitoramento: programa elaborado e executado com vistas a manter e controlar a qualidade final de um produto; XIV - usos antrpicos predominantes: usos pela ao do homem e que possuem preponderncia. CAPTULO II DA QUALIDADE DA GUA Seo I Dos Requisitos da Qualidade da gua Art. 3 A gua que o prestador de servios fornecer para consumo humano dever atender integralmente aos requisitos de qualidade estabelecidos pela legislao vigente do Ministrio da Sade. Pargrafo nico. Os padres no constantes da legislao vigente devero atender aos requisitos de qualidade estabelecidos pela Organizao Mundial da Sade. Seo II Do Monitoramento da Qualidade da gua Art. 4 O prestador de servios dever desenvolver Programas de Monitoramento da qualidade da gua bruta e da gua tratada, nos termos da legislao vigente do Ministrio da Sade.
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1 Os Programas de Monitoramento devem ser atualizados pelo menos a cada 12 (doze) meses. 2 O prestador de servios dever dar publicidade ao nvel de qualidade da gua distribuda populao, nos termos do Decreto Federal n 5.440, de 4 de maio de 2005, e de suas alteraes. Art. 5 Em relao aos mananciais, o prestador de servios est obrigado a: I - tomar todas as medidas necessrias para proteo da qualidade da gua bruta fornecida s estaes de tratamento, proveniente dos mananciais abastecedores, certificando-se de que o tratamento esteja compatvel com as caractersticas da gua bruta, independente das variaes sazonais e das alteraes ambientais, exceto as provocadas por motivos de caso fortuito ou fora maior; II - no caso de captao de gua subterrnea, implementar um programa de avaliao e manejo das fontes de gua, bem como de controle e preveno de sua contaminao, abrangendo aspectos quantitativos e qualitativos das fontes; III - comunicar de imediato, Agncia Reguladora e s autoridades competentes sanitrias, ambientais e de gesto de recursos hdricos, incidentes de contaminao que afetem o fornecimento da gua bruta e/ou potvel, identificando as medidas necessrias e adotando aquelas de sua responsabilidade, para detectar e impedir que o agente contaminante e/ ou a gua contaminada ingresse nas Estaes de Tratamento. 1 Havendo legislao especfica, inclusive resoluo da Agncia Reguladora sobre procedimentos em caso de incidentes de contaminao de que trata o inciso III deste artigo, o prestador de servios dever observar o que ela dispuser. 2 Onde estiverem implantados a outorga, o licenciamento e a cobrana pelo uso da gua, o prestador de servios dever se assegurar do cumprimento do disposto neste artigo pelas autoridades indicadas no inciso III deste artigo, cabendo-lhe, no mnimo: I - restringir a acessibilidade s reas das instalaes da captao, de responsabilidade do prestador de servios, inclusive com implantao de sinalizao, a fim de evitar a presena de pessoas no autorizadas e animais;
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II - interagir institucionalmente com a finalidade de evitar o uso e a ocupao ilegal das margens dos mananciais supridores. Art. 6 O prestador de servios dever elaborar Plano de Contingncias e Emergncias das instalaes de captao e estaes de tratamento de gua, nos termos da resoluo especfica. Seo III Das Anormalidades na Qualidade da gua Art. 7 Diante de qualquer anormalidade no padro de qualidade da gua potvel, o prestador de servios dever: I - tomar todas as medidas necessrias para corrigir a situao e normaliz-la no mais curto prazo possvel; II - proteger o usurio mediante a adoo de medidas entre as quais as seguintes: a) cortar o fornecimento de gua da rede e providenciar fornecimentos alternativos; b) esgotar a gua contaminada para local aceito pelas autoridades sanitrias, ambientais e de gesto dos recursos hdricos, e purgar o sistema de fornecimento, desinfetando-o, quando isto for possvel; c) continuar o fornecimento de gua, sempre que no estiver ameaada a sade da populao, advertindo os usurios sobre as precaues que devem tomar ao consumi-la; d) em todos os casos, informar Agncia Reguladora, s autoridades locais e aos meios de comunicao sobre a situao existente. Pargrafo nico. A comunicao aos usurios dever ser imediata, no devendo transcorrer mais de 6 (seis) horas entre a constatao da anomalia e a comunicao. Art. 8 O descumprimento das normas e padres fsico-qumicos e bacteriolgicos de gua potvel ser avaliado conforme a sua durao, nvel de impacto ao meio ambiente e danos causados aos usurios. 1 As deficincias temporrias, relativas s emergncias ou dificuldades operacionais ocasionais, sero consideradas juntamente com as circuns340
tncias que originaram o problema e o tempo utilizado pelo prestador de servios para corrigi-lo. 2 Sero consideradas como insuficincias da qualidade da gua: I - as irregularidades de carter prolongado, com mais de 12 (doze) horas em qualquer circunstncia; II - aquelas no associadas s dificuldades operacionais ocasionais. Art. 9 Na hiptese de extrapolao dos limites estabelecidos nas normas ou padres, o prestador de servios realizar uma completa investigao, observados os termos desta Resoluo. Pargrafo nico. A deteco de coliformes e/ou alteraes fsico-qumicas prejudiciais sade para alm dos limites tolerados pela legislao vigente do Ministrio da Sade, em qualquer amostra retirada de qualquer ponto do sistema de abastecimento de gua, a partir do tratamento, ser condio suficiente para iniciar o procedimento de investigao. Art. 10. Ocorrendo o disposto no artigo anterior, so obrigaes mnimas a serem cumpridas: I - recoleta de amostra confirmatria no mesmo ponto e coleta de amostras adicionais em pontos circundantes ao da amostra original; II - no caso de tubulaes, a coleta de amostras adicionais dever ocorrer em pontos situados a no mais de 100 (cem) metros do ponto original, distribudos montante e jusante; III - inspeo sanitria completa no local para, conjuntamente com as anlises laboratoriais, esclarecer as causas assinalveis de alterao da qualidade da gua e possibilitar as medidas corretivas. 1 A coleta das amostras adicionais deve ser estendida, em ambos os sentidos, a cada cem metros, quando os resultados das anlises permanecerem positivos, at a delimitao da rea atingida. 2 Devero ser consideradas entre as medidas corretivas, as seguintes: a) isolamento imediato de qualquer fonte de contaminao identificada; b) execuo de limpeza, lavagem e desinfeco de tubulaes e reservatrios;
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c) aumento da dose de desinfetante nas estaes de tratamento ou no sistema de distribuio, bem como a adio de produtos qumicos que permitam aumentar a eficincia e/ou permanncia da ao desinfetante, ou alteraes fsico-qumicas corretivas necessrias segurana da populao. Art. 11. O prestador de servios dever registrar todos os estudos, anlises, relatrios, procedimentos e eventos associados qualidade da gua potvel, inclusive os incidentes de contaminao. Pargrafo nico. Tais registros, incluindo planilhas originais de dados, devero estar permanentemente disponveis para consulta, por parte da Agncia Reguladora e das autoridades sanitrias e ambientais e de recursos hdricos competentes, por um perodo mnimo de 5 (cinco) anos. CAPTULO III DA QUALIDADE DE ESGOTOS Seo I Dos Requisitos da Qualidade dos Esgotos Art. 12. Os requisitos de qualidade de esgotos tratados para lanamento em corpos receptores observaro as caractersticas de qualidade da gua desses corpos receptores e seus usos preponderantes, segundo a classificao dada pela Regulamentao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Pargrafo nico. O prestador de servios dever atender s disposies da legislao estadual em vigor sobre padres e condies de lanamento dos esgotos tratados. Art. 13. O prestador de servios dever cumprir metas estabelecidas no Contrato de Concesso ou de Programa e nos Planos de Saneamento Bsico relacionadas ao tratamento de esgotos. Pargrafo nico. O prestador de servios poder propor modificaes em tais metas, que devero ser previamente acordadas com o Poder Concedente e as autoridades competentes sanitrias, ambientais e de recursos hdricos. Art. 14. Os efluentes gerados pelo prestador de servios podero ser lanados no corpo receptor, de forma tal que no ultrapasse os padres
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estabelecidos em sua classificao, no afete a esttica do local de sua descarga, nem possibilite condies desfavorveis de odores e proliferao de insetos e vetores. 1 Os locais de descarga devero ser escolhidos de forma a no afetar os usos antrpicos predominantes, segundo as categorias estabelecidas na regulamentao do CONAMA, tanto na regio costeira como no local de descarga e sua rea de influncia. 2 Devero ser realizados estudos do corpo receptor com relao aos lanamentos de esgotos vertidos em condies crticas de vazo e capacidade de autodepurao da rea de influncia da disperso dos esgotos despejados. Art. 15. Com relao admissibilidade de despejos industriais, o prestador de servios dever observar: I - a existncia da capacidade hidrulica do sistema; II - o ajuste realizado com o usurio industrial sobre as condies tcnicas de vazo e concentrao das substncias componentes de seus efluentes, atendendo s normas aplicveis expedidas pela autoridade ambiental, considerando que o gerador do despejo dever ter a competente licena ambiental. Seo II Do Monitoramento da Qualidade dos Esgotos Art. 16. O prestador de servios dever desenvolver Programas de Monitoramento dos Sistemas de Esgotamento Sanitrio e dos Corpos Receptores. 1 O Programa de Monitoramento dos Sistemas de Esgotamento Sanitrio dever contemplar cada unidade operacional, bem como os pontos de coleta do sistema onde so lanados efluentes industriais, e ser executado pelo prestador de servios; 2 Os resultados das anlises dos parmetros obtidos no Programa de Monitoramento dos Sistemas de Esgotamento Sanitrio sero utilizados para verificao da eficincia do tratamento, da adequao dos efluentes tratados aos padres de lanamento da legislao ambiental, devendo ser observado tambm o seguinte:
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I - na existncia de estao de tratamento de odores, dever ser desenvolvido Programa de Monitoramento da Estao de Tratamento de Odores, com o objetivo de verificar a eficincia do tratamento e a identificao das substncias lanadas na atmosfera e suas concentraes; II - o prestador de servios realizar sondagem de opinio, com freqncia mnima anual, junto s comunidades estabelecidas prximas s Estaes de Tratamento de Esgotos, com o objetivo de identificar problemas relacionados ao convvio com a operao da ETE; III - ser dada publicidade aos resultados do Monitoramento do Sistema de Esgotamento Sanitrio, comunicando s autoridades ambientais, de recursos hdricos, Agncia Reguladora e aos usurios. 3 O Programa de Monitoramento dos Corpos Receptores dever atender a qualidade ambiental de cada corpo receptor montante e jusante do ponto de lanamento, na rea de influncia da disperso dos esgotos lanados e complementar, quando necessrio, o monitoramento realizado pela autoridade ambiental competente, estabelecendo: I - o nvel de poluio, segundo os parmetros estabelecidos na regulamentao do CONAMA; II - a capacidade de autodepurao do corpo receptor em relao aos esgotos despejados, tratados ou no, em condies crticas de vazo. 4 Para os efeitos deste artigo, o prestador de servios dever acatar as orientaes da Agncia Reguladora e das autoridades sanitrias, ambientais e de gesto de recursos hdricos, compreendendo os locais de amostragem, parmetros a avaliar e freqncia de amostragem. 5 Os Programas de Monitoramento devero ser atualizados pelo menos a cada 12 (doze) meses. Art. 17. O prestador de servios dever elaborar Planos de Contingncias e de Emergncias das Estaes de Tratamento e Elevatrias de Esgotos, nos termos de resoluo especfica. Seo III Das Anormalidades na Qualidade do Esgoto Art. 18. Quando o prestador de servios detectar lanamentos ou descar344
gas nas redes de esgotos no autorizados ou no ajustados s condies preestabelecidas, dever: I - notificar o infrator, concedendo um prazo peremptrio para a correo da irregularidade; II - comunicar de imediato a ocorrncia Agncia Reguladora e s autoridades competentes sanitrias, ambientais e de recursos hdricos; III - vencido o prazo concedido e persistindo a infrao, providenciar junto s autoridades competentes sanitrias e ambientais a interdio do imvel e da atividade e a aplicao de outras sanes cabveis. Pargrafo nico. O prestador de servios poder proceder ao tratamento do efluente com encargos imputveis ao responsvel, antes de seu lanamento na rede de esgoto, aps aprovao da Agncia Reguladora e do rgo ambiental competente. Art. 19. O prestador de servios manter cadastro tcnico dos usurios geradores de efluentes industriais lanados nas redes de esgotos ou nas unidades de tratamento, o qual ser atualizado anualmente e conter, no mnimo, as seguintes informaes: I - dados de identificao do usurio; II - identificao dos pontos de lanamento, de medio de vazo e de coleta de amostras; III - operaes e processos unitrios geradores do despejo industrial; IV - caracterizao do despejo industrial, com indicao das caractersticas qualitativas e quantitativas suficientemente representativas do mesmo (fsico-qumicas, bacteriolgicas, vazo, entre outras). Art. 20. No cumprimento do que estabelece o artigo anterior, o prestador de servios estar habilitado a ter acesso s instalaes correspondentes e a obter do responsvel as informaes necessrias. Art. 21. O prestador de servios obriga-se a estabelecer, manter, operar e a registrar os resultados de um regime de amostragem regular e de emergncias dos efluentes vertidos nos distintos pontos do sistema. Art. 22. O grau de no-observncia das normas de caractersticas fsicas,
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qumicas e biolgicas ser avaliado conforme a durao da ocorrncia e o seu impacto comunidade e ao meio ambiente. Pargrafo nico. No caso de alguma falha no sistema de tratamento provocar a extrapolao dos parmetros estabelecidos, o prestador de servios dever, de imediato, informar Agncia Reguladora e s autoridades sanitrias, ambientais e de recursos hdricos, relatando as causas que a provocaram e informando as aes necessrias que estejam sendo adotadas para restabelecer a qualidade dos efluentes e a confiabilidade do sistema. CAPTULO IV DOS LODOS RESIDUAIS E SUBPRODUTOS DO TRATAMENTO DE GUA E DE ESGOTO Art. 23. O prestador de servios ser responsvel pelo manejo, condicionamento, transporte e disposio adequada e ambientalmente aceitveis dos lodos e subprodutos resultantes das unidades operacionais e dos processos de tratamento. 1 A gua utilizada nas operaes de lavagem e no processo de tratamento dever ser recirculada ou despejada, desde que satisfaa as normas de lanamento ou de descargas aplicveis. 2 O prestador de servios no poder receber lodos, resduos de tratamento preliminar de estaes de tratamento de esgoto e de estaes elevatrias de esgoto ou outros resduos contaminantes na rede de esgotos, sejam prprios ou de terceiros. 3 O prestador de servios no poder receber cargas concentradas de esgoto prprio ou de terceiros despejadas por caminhes limpa-fossa ou similares nas estaes de tratamento de esgotos, a menos que autorizada pela Agncia Reguladora e suas instalaes tenham sido projetadas ou adaptadas para este fim. Art. 24. O manejo, o condicionamento, o transporte e a disposio de lodos e seus subprodutos devero ser realizados em conformidade com a legislao e a regulamentao ambiental vigente. Art. 25. Ao efetuar a remoo dos slidos transportados pelos efluentes
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em suas unidades operacionais, o prestador de servios dever tomar as medidas necessrias para o manejo, o condicionamento, o transporte e a disposio adequadas de acordo com o estabelecido neste Captulo. Pargrafo nico. Em todos os casos, os referidos slidos devero ser drenados e/ou secados, anteriormente sua disposio final. Art. 26. Nos casos de incinerao, sero respeitadas as normas de emisso de gases de combusto definidas na legislao ambiental. 1 A amostragem e a avaliao de resultados para a emisso de gases dever obedecer s exigncias definidas na legislao ambiental. 2 As cinzas resultantes do processo de incinerao devero ser dispostas em terrenos destinados a aterro sanitrio, adotando-se as medidas necessrias para evitar a lixiviao de metais txicos em fontes de guas superficiais ou subterrneas, respeitando-se, em qualquer hiptese, a legislao ambiental. Art. 27. O uso de lodos e outros subprodutos de tratamento estar sujeito s normas que regem a espcie. 1 Admitir-se- o uso agrcola e hortcola de lodos tratados e seus derivados nos termos da regulamentao do CONAMA. 2 Para os padres no constantes na legislao do CONAMA vigente, dever ser assegurado que os lodos e outros subprodutos de tratamento no ocasionaro concentraes nos solos receptores, superiores quelas recomendadas internacionalmente pela OMS (Organizao Mundial da Sade) e pela EPA (Environmental Protection Agency), nem danos de qualquer natureza ao meio ambiente. CAPTULO V DAS DISPOSIES FINAIS Art. 28. As dvidas suscitadas na aplicao desta Resoluo sero resolvidas pela Agncia Reguladora. Art. 29. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
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AUDITORIA E CERTIFICAO DE INVESTIMENTOS

RESOLUO N _____ /2009
Estabelece normas gerais sobre Auditoria e Certificao de Investimentos realizados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Art. 1 Essa Resoluo determina o processo de auditoria contbil para os valores investidos pelo prestador de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em especial aos bens reversveis. Art. 2 Na auditoria e certificao dos investimentos ser empregado um modelo hbrido de auditoria que inclui procedimentos quanto auditoria das demonstraes contbeis, auditoria operacional e de cumprimento normativo (compliance audit), no qual se buscar verificar o cumprimento de normativos emitidos pela Agncia Reguladora. Art. 3 O processo de auditoria ser realizado anualmente, sendo que o perodo de competncia da auditoria, bem como o perodo em ser realizado o trabalho de auditoria ser determinado pela Agncia Reguladora e comunicado oficialmente ao prestador de servios. Art. 4 Esta Resoluo composta pelos seguintes anexos, de observncia obrigatria pelo prestador de servios: a) Anexo I: conceitos, princpios e metodologia aplicveis Auditoria e Certificao dos Investimentos, integrado pelos demais Anexos; b) Anexo II: planejamento e Programa de Auditoria Contbil do Ativo Imobilizado; c) Anexo III: questionrio de Avaliao dos Controles Internos; d) Anexo IV: conceituao e movimentao das contas; e) Anexo V: Elenco de Contas do Ativo Imobilizado;
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f ) Anexo VI: Controle dos Investimentos Ativo Imobilizado. Art. 5 Os casos omissos nesta Resoluo sero resolvidos pela Agncia Reguladora. Art. 6 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
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ANEXO I
CONCEITOS, PRINCPIOS E METODOLOGIA APLICVEIS AUDITORIA E CERTIFICAO DOS INVESTIMENTOS CONSIDERAES INICIAIS 1. O objetivo desta Norma de Referncia determinar o processo de auditoria contbil dos valores investidos pelo prestador de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em especial aos bens reversveis. 2. A auditoria de cumprimento normativo (compliance audit) o tipo de auditoria principal que dever ser adotado na realizao dos trabalhos, visto que se busca verificar o cumprimento de normativos emitidos pela Agncia Reguladora. 3. Nos procedimentos de auditoria e certificao dos investimentos ser empregado um modelo hibrido de auditoria, sendo realizada a auditoria das demonstraes contbeis, considerando o controle do sistema patrimonial e os valores investidos no Ativo Imobilizado, a auditoria operacional, considerando os procedimentos de imobilizao dos investimentos adotados pelo prestador dos servios e auditoria de cumprimento de normas emitidas pela Agncia Reguladora (compliance audit). 4. O Manual de Contabilidade do prestador de servios, que ser aprovado pela Agncia Reguladora, dever prever as informaes necessrias regulao econmico-financeira dos contratos de concesso ou de programa dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, apresentando as rubricas contbeis para fins de controle patrimonial, com destaque aos bens reversveis. 5. Essa Norma de Referncia foi elaborada considerando as disposies sobre a matria nos seguintes documentos pesquisados: a) Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Bsico Lei Federal n 11.445/07; b) Norma de Referncia de Contabilidade Regulatria, publicada pela ABAR na primeira edio do livro de Normatizao dos Servios de gua e Esgoto; c) Manual de Contabilidade publicado pela ARCE e pela Aesbe, que foram elaborados pela empresa Pricewaterhousecoopers.
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6. O Planejamento e Programa de Auditoria do Ativo Imobilizado, que incorpora os investimentos realizados nos bens reversveis, constam no Anexo II desta Resoluo, sendo que nesse integram-se os seguintes anexos: Anexo III, que apresenta o Questionrio de Avaliao dos Controles Internos; Anexo IV, onde se apresenta a conceituao e movimentao das contas que compem o controle patrimonial, seguindo as previses do Manual de Contabilidade da Aesbe; Anexo V, onde se apresenta o Elenco de Contas sinttico e analtico do controle patrimonial, seguindo as previses dos Manuais de Contabilidade da ARCE e da Aesbe. 7. Apesar de esta Norma ter sido elaborada considerando publicaes tcnicas sobre a matria, com foco na prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, este documento representa uma Norma de Referncia devendo receber as adaptaes necessrias em cada relao entre o prestador de servios e Agncia Reguladora em que se buscar a aplicao da mesma. 8. Quanto aos procedimentos de auditoria contbil, como meio de sua aplicao, essa Norma baseia-se na conceituao e movimentao das contas que compem o controle patrimonial, seguindo as previses do Manual de Contabilidade da Aesbe e nos Elencos de Contas descritos pelo Manual de Contabilidade da ARCE e da Aesbe. 9. Os principais pontos a serem considerados no processo de auditoria dos investimentos, em especial aos bens reversveis, sero: a) controle do processo de imobilizao dos investimentos atravs da rubricas contbeis de obras em andamento; b) controle da contabilizao das transferncias de obras em andamento para o Ativo Imobilizado, quando concludas; c) controle da depreciao e amortizao dos bens aps a entrada em operao; d) realizado por Municpio. 10. Considerando que toda a base de ativos remunerada pelas tarifas e de que devem ser segregados os bens que pertencem aos Municpios, a primeira auditoria do Ativo Imobilizado dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio dever ser extensa, abrangendo a totalidade dos bens, sendo bens reversveis ou no, aplicando tcnicas de auditoria de amostragem, caso necessrio.
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11. O exame dever ser acompanhado de listagem detalhada de todos os bens por Municpio, especialmente os bens reversveis, que permitam a fcil identificao e contenham todos os dados indispensveis ao objetivo do exame, como por exemplo: natureza do bem e data de aquisio, custo original, custos agregados, correo monetria, depreciaes ou amortizaes corrigidas, etc. 12. A primeira auditoria realizada ser denominada de Primeiro Ciclo, quando sero selecionados os itens patrimoniais e, sobre esses, faro as verificaes necessrias, de acordo com os objetivos do exame. 13. Aps a primeira auditoria, as demais representaro um Ciclo adicional. Assim, a segunda auditoria do Ativo Imobilizado ser denominada de Segundo Ciclo, onde a auditoria dever concentrar suas verificaes nos lanamentos de adies ao Ativo Imobilizado durante o perodo examinado que representam os investimentos realizados pelo prestador de servios, especialmente nos bens reversveis. 14. A cada Ciclo realizado a base de dados anterior ser denominada de Base Blindada. A Base Blindada, em cada Ciclo de Auditoria, ser conferida, devendo ser auditada as baixas, transferncias, depreciaes e amortizaes realizadas a partir do ltimo perodo auditado, blindando novamente a base de ativos utilizadas na prestao do servio, principalmente os bens reversveis. 15. O auditor dever analisar as respectivas contas do Ativo Imobilizado, fazendo suas verificaes sobre os lanamentos contbeis realizados no exerccio, recorrendo ao exame da documentao que suportou os mesmos. A verificao dos lanamentos e da respectiva documentao tem por objetivo assegurar que correspondam a movimentao do Ativo Imobilizado no perodo auditado. 16. Considerando a Lei n 11.445/07, a cada ano dever ser realizado um Ciclo de auditoria para fins de acompanhar os investimentos realizados pelos prestadores de servios. 17. Os investimentos realizados comporo a base de remunerao do capital investido, visando assegurar a remunerao adequada ao prestador de servios.
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18. Por base de remunerao se compreendem os investimentos realizados pelo prestador de servios, de acordo com as condies estabelecidas nos contratos e, em especial com os nveis de qualidade exigidos. 19. A metodologia por ciclos para auditoria dos investimentos realizados pelo prestador de servios contribuir como ato preparatrio para avaliao dos ativos a preos de reposio (mercado) visando a atualizao da base de ativos para remunerao do capital nos processos de reviso tarifria, considerando a metodologia adotada pela Agncia Reguladora em suas revises tarifrias. 20. Considerando que os valores investidos em bens reversveis pelo prestador constituiro crditos perante o titular, a serem recuperados mediante a explorao dos servios, dever ser realizado o controle adequado da depreciao, de acordo com a vida til dos bens. 21. O planejamento da auditoria, o perodo, a equipe necessria, a extenso e a profundidade dependero de cada Ciclo de auditoria, sendo que os relatrios enviados periodicamente Agncia Reguladora pelo prestador de servios, conforme previso no Anexo VI dessa norma, nortear o planejamento de cada Ciclo de auditoria. 22. O trabalho de auditoria, bem como os relatrios produzidos, dever expressar a opinio do auditor por Municpio auditado, considerando os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem como bens administrativos. 23. Caso necessrio, os auditores podero utilizar o trabalho de especialistas na prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, considerando as Normas Profissionais de Auditoria emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade. ATIVO IMOBILIZADO LEGISLAO SOCIETRIA 24. Esta Norma requer que os investimentos no Ativo Imobilizado, em especial nos bens reversveis, sejam reconhecidos contabilmente de acordo com os Princpios Fundamentais de Contabilidade. 25. Nas instrues contbeis para escriturao e controle dos investimentos realizados, bem como as depreciaes e amortizaes, devero
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ser observadas as normas emitidas pela Agncia Reguladora, pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), para as companhias abertas, considerando, ainda, os pronunciamentos emitidos pelo Comit de Pronunciamento Contbeis (CPC) e normas emitidas pelo Instituto dos Auditores Independentes do Brasil (Ibracon). 26. O prestador de servios dever seguir as melhores prticas contbeis na escriturao e controle do Ativo Imobilizado, em especial: o Pronunciamento Contbil n 27, que trata do Ativo Imobilizado, emitido pelo CPC; a Resoluo CFC n 1025, que aprovou a NBCT 19.1 Imobilizado; e a NPC 07 do Ibracon. 27. A Lei n 6.404/76, mediante seu art. 179, item IV, alterado pela Lei n 11.638/07, conceitua como contas a serem classificadas no Ativo Imobilizado: Os direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram as empresas os benefcios, riscos e controle desses bens. 28. Quando o valor recupervel do Ativo Imobilizado for menor que o valor contbil dever ser reconhecido os efeitos contbeis pertinentes, considerando o Pronunciamento Contbil CPC 01. 29. A contabilizao das operaes de arrendamento mercantil dever receber o tratamento previsto nas mudanas introduzidas pela Lei n 11.638/07, devendo atender aos pronunciamentos contbeis emitidos pelo CPC aprovados pelas instituies reguladoras de normas brasileiras. 30. A reavaliao de bens componentes do Ativo Imobilizado do prestador de servios era reconhecida contabilmente, conforme facultava os arts. 182, 3, e art. 187, 2 da Lei n 6.404/76, modificado pela Lei n 11.638/07, no sendo mais possvel constiturem novas reservas de reavaliao. 31. Os saldos das reservas de reavaliao constitudas at a vigncia da Lei n 11.638/07, inclusive as reavaliaes reflexas decorrentes da aplicao do mtodo da equivalncia patrimonial, podero ser mantidos nessas respectivas contas at a sua efetiva realizao ou at serem estornados.
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32. No caso de manuteno dos saldos da reserva de reavaliao, dever ser observada legislao societria pertinente. ATIVO IMOBILIZADO CONTROLE PATRIMONIAL 33. O controle patrimonial dever ser especialmente voltado para bens e instalaes reversveis cadastrados em contas contbeis do Sistema Patrimonial, Subsistema Ativo, Grupo Ativo No Circulante, Ativo Imobilizado, conforme o Manual de Contabilidade Regulatria a ser aprovado pela Agncia Reguladora. 34. O Ativo Imobilizado compreende os ativos tangveis que: a) so mantidos por uma entidade para uso na produo ou na comercializao de mercadorias ou servios, para locao, ou para finalidades administrativas; b) tm a expectativa de serem utilizados por mais de doze meses; c) haja a expectativa de auferir benefcios econmicos em decorrncia da sua utilizao; e d) possa o custo do ativo ser mensurado com segurana. 35. Quanto ao Ativo Imobilizado em andamento, a entidade dever manter, sistematicamente, o controle e acompanhamento dos custos dos investimentos realizados, em especial nos bens reversveis. 36. O Ativo Imobilizado consiste nos bens corpreos destinados continuidade das atividades do prestador de servios, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram ao prestador de servios os benefcios, riscos e controle desses bens. 37. O prestador de servios dever implantar normas de procedimentos administrativos que determinaro condutas a serem obedecidas pelos executores das tarefas quanto ao cumprimento das rotinas de aprovao, aquisio, entrada, registro, identificao e outros, bem como a responsabilidade fsica dos bens. 38. Os seguintes procedimentos devem estar previstos no controle do Ativo Imobilizado: Entrada e registro; Identificao dos bens; Controles individuais ou coletivos; Clculos matemticos; Baixas e transferncias; Guarda de documentao; Fiscalizao do cumprimento da Norma; Inventrio fsico. 39. Os investimentos realizados pelo prestador de servios devero ser objeto de controle patrimonial, devendo ser controlado por Municpio,
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segregando-se as informaes em sistema de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, bem como bens de uso geral, diferenciando-se o Ativo Imobilizado tcnico e as obras em andamento. 40. No sistema de abastecimento de gua, devem ser realizados os controles segregados dos ativos empregados na captao de gua, produo e distribuio de gua tratada. 41. No sistema de esgotamento sanitrio, devem ser realizados os controles segregados dos ativos empregados na coleta, tratamento e disposio final. 42. Os bens doados ou cedidos pelas prefeituras ou outro rgo pblico, a serem revertidos quando do trmino do perodo de delegao do servio pblico, devem receber controle adequado visando possveis indenizaes ao trmino dos contratos. 43. O controle patrimonial fundamental para garantir a auditoria contbil, a avaliao dos ativos, a depreciao, a apurao do custo de capital e das movimentaes fsicas dos ativos operacionais, com destaque ao controle de bens reversveis pelo prestador de servio. 44. O controle do consumo de material em estoque, que passar pelo processo de imobilizao, dever receber fluxo de controle adequado. 45. Pelo fato de no representar despesa efetiva, mas incorporar-se ao custo do investimento, o prmio de seguro de imobilizaes em curso ser contabilizado na sub-conta Ativo Imobilizado em andamento. 46. Quando o contrato de fornecimento de material estabelecer reajuste de preo aps a respectiva entrega, o valor correspondente dever ser provisionado e alocado ao custo de aquisio, inclusive no caso das Imobilizaes em Curso. Se o bem j tiver sido requisitado, a parcela do ajuste afetar a conta debitada na ocasio da requisio. Adotar-se- o mesmo procedimento, no que couber, para o ajuste no preo de aquisio de servios. 47. Os adiantamentos a fornecedores para compra de estoques e Ativo Imobilizado, devem ser registrados dentro da conta especfica no grupo de Estoques ou do Ativo Imobilizado. 48. Todos os bens que forem constitudos, total ou parcialmente, a partir de recursos de terceiros no onerosos devem ser controlados separadamente.
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49. Na assinatura do contrato de delegao, os bens afetos prestao dos servios, que sero transferidos ao patrimnio do prestador de servio, devero ser realizados mediante prvia avaliao fsica, devendo ser controlados pelo sistema patrimonial do prestador de servios por Municpio. 50. Quando o Municpio emitir declarao de utilidade pblica aos bens necessrios execuo de servio ou obra pblica, e outorgar poderes ao prestador de servios para promoo de desapropriaes e instituio de servides, as responsabilidades por indenizaes, assumidas por este, devem ser reconhecidas contabilmente pelo prestador de servios, de acordo com os princpios contbeis pertinentes. 51. O Municpio tem direito de reverter os bens em quaisquer das hipteses de extino previstas no contrato de delegao, devendo ser reconhecidos os efeitos contbeis pertinentes. 52. A reverso dos bens ocorrer com o pagamento, pelo Municpio, das parcelas dos investimentos vinculados aos bens adquiridos pelo prestador de servio, ainda no amortizados ou depreciados, observadas as competncias e propores respectivas, sendo reconhecidos os efeitos contbeis pertinentes na contabilidade do prestador de servios. 53. Quaisquer valores ou bens que entidades pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais, destinarem ao Municpio para aplicao nos servios podero ser recebidos diretamente pelo prestador de servios, que manter o controle contbil por Municpio e apresentar a devida prestao de contas ao mesmo, sendo que os investimentos realizados pelas partes contratantes dever ser contabilizados em favor de quem suportou seu pagamento. 54. No sistema de controle patrimonial devero ser contabilizados, principalmente: a) as aquisies de bens mveis e imveis destinados execuo das atividades do prestador de servios; b) os gastos com benfeitorias realizadas em bens de terceiros; c) os recebimentos de qualquer bem utilizado para a operao da entidade em forma de doao; d) recebimento em forma de transferncia do Ativo Imobilizado antes registrado em Ativo Imobilizado em Andamento; e) contabilizao dos gastos realizados em ativo de futura utilizao (Ativo Imobilizado em Andamento); e f ) reforma que aumente a vida til de Ativo Imobilizado adquirido.
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55. O prestador de servios dever organizar e manter registro de inventrio dos bens vinculados prestao dos servios. 56. O registro e inventrio de bens vinculados prestao dos servios que so de uso compartilhado e que beneficie mais de um Municpio devero receber controle especfico pelo prestador do servio e dever ser informado de forma detalhada Agncia Reguladora, quando solicitado. ATIVO IMOBILIZADO CUSTO 57. O sistema contbil do prestador de servios dever reconhecer no processo de imobilizao dos investimentos realizados os custos operacionais considerando o nvel de qualidade exigido dos servios ofertados. 58. Os custos de imobilizao devem considerar o preo de compra, inclusive impostos, e os custos diretamente atribuveis para instalar e colocar o ativo em condies operacionais para o uso. 59. O reconhecimento dos custos de imobilizao cessa quando o bem est em condies de entrar em operao. 60. Quando realizados rateios de custos para incorporao aos custos de bens e instalaes para fins de imobilizao, estes devem ser realizados de forma clara e transparente, devendo a metodologia utilizada ser apresentada Agncia Reguladora. 61. Os gastos incorridos em reparos, consertos ou reformas, quando representarem um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do bem devero ser incorporados ao seu valor. 62. Depois do reconhecimento como ativo um item do Ativo Imobilizado, o mesmo deve ser mantido pelo seu custo, menos a depreciao acumulada e as perdas para reduzir ao valor recupervel. O custo de um bem do Ativo Imobilizado compreende: a) preo de compra, inclusive impostos de importao e impostos no-recuperveis sobre a compra, deduzidos de descontos comerciais e abatimentos; b) custos diretamente atribuveis para instalar e colocar o ativo em condies operacionais para o uso pretendido; e c) custo estimado para desmontar e remover o ativo e restaurar o local no qual est localizado, quando existir a obrigao futura para a entidade.
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63. So custos diretamente atribuveis ao Ativo Imobilizado: a) custos com empregados, incluindo todas as formas de remunerao e encargos proporcionados por uma entidade a seus empregados ou a seus dependentes originados diretamente da construo ou da aquisio do item do Ativo Imobilizado; b) custo da preparao do local; c) custo de entrega inicial e manuseio; d) custo de instalao e montagem; e) custo de testes para verificao do funcionamento do bem, deduzido das receitas lquidas obtidas durante o perodo de teste, tais como amostras produzidas quando o equipamento era testado; e f ) custos de projetos e honorrios profissionais. 64. No devem ser classificados como custo do Ativo Imobilizado: a) custo para abrir novas instalaes; b) custo para introduzir novo produto ou servio, inclusive custos de propaganda e promoo; c) custo para a realizao de negcios em nova localidade ou para nova classe de consumidores, inclusive custo de treinamento de empregados; e d) custo de administrao e outros custos gerais indiretos. 65. O reconhecimento de custo no valor contbil de bem do Ativo Imobilizado cessa quando o bem instalado e est em condies de operao. Por isso, os seguintes custos no devem ser includos no valor contbil de bem do Ativo Imobilizado: a) custo incorrido enquanto um item capaz de operar ainda precisa ser colocado em uso ou est operando abaixo da sua plena capacidade; b) perdas operacionais iniciais, tais como aquelas incorridas enquanto a demanda para aumento da produo do item cresce; e c) custo de realocao ou reorganizao de parte ou de todas as operaes da entidade. 66. O resultado de operaes eventuais que podem ocorrer antes ou durante as atividades de construo ou desenvolvimento de um Ativo Imobilizado, tais como a utilizao do local da construo como estacionamento at o incio das obras, deve ser reconhecido no resultado do exerccio. 67. O custo de um ativo de construo prpria determinado usando os mesmos princpios aplicveis a um ativo adquirido. Os custos de quantidades anormais de desperdcio de material, mo-de-obra ou outros recursos, incorridos na produo de um ativo, no devem ser includos no custo.
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68. Os custos de manuteno diria de item do Ativo Imobilizado que incluem, principalmente, mo-de-obra, bens de consumo e pequenas peas devem ser reconhecidos no resultado quando incorridos. 69. A entidade deve reconhecer no valor contbil de um item do Ativo Imobilizado, o custo da reposio de parte quando este incorrido, devendo o valor contbil das partes substitudas ser baixadas. 70. As peas maiores e equipamentos sobressalentes devem ser classificados como Ativo Imobilizado quando a entidade espera us-los durante mais de 12 meses. 71. Peas separadas e equipamentos de manuteno que podem ser usados somente em um determinado item do Ativo Imobilizado devem ser registrados como Ativo Imobilizado. 72. As peas de reposio e equipamentos de manuteno, no enquadrados no conceito anterior devem ser reconhecidas no resultado quando consumidos. 73. Itens de valor no-relevantes podem ser agrupados por natureza do bem e aplicados ao valor total dos itens os critrios para reconhecimento como Ativo Imobilizado. 74. Outros ativos adquiridos, por exemplo, por motivos de segurana ou ambientais, devem ser registrados no Ativo Imobilizado, se essas aquisies permitirem que futuros benefcios econmicos dos ativos sejam percebidos pela entidade, alm daqueles que ela perceberia, se aquelas aquisies no tivessem sido feitas. ATIVO IMOBILIZADO BAIXAS 75. O valor contbil de um item do Ativo Imobilizado, quando for retirado da operao, deve ser transferido para Investimentos, Realizvel em Longo Prazo ou Ativo Circulante, conforme a destinao e reduzido ao seu valor de realizao quando este for menor. Integram o Ativo Imobilizado os recursos aplicados ou j destinados a bens da natureza citada, mesmo que ainda no em operao, mas que se destinam a tal finalidade, tais como construes em andamento, importaes em andamento, adiantamento para inverses fixas, etc.
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76. As baixas de Ativo Imobilizado podero ocorrer principalmente em funo de inexistncia de benefcios econmicos futuros, com base em laudo tcnico, e, ainda, em funo da venda, doao ou transferncia a terceiros do Ativo Imobilizado. 77. Ganhos ou perdas decorrentes da baixa de um item do Ativo Imobilizado devem ser reconhecidos no resultado no-operacional quando o item for baixado. O ganho ou perda decorrente de baixa de um item do Ativo Imobilizado deve ser determinado como a diferena entre o valor lquido da venda, se houver, e o valor contbil do item. 78. Para os bens e direitos integrantes de um conjunto de instalaes desativados, quando destinados alienao, o valor a ser contabilizado na conta - Bens destinados a venda, sub-conta apropriada, dever ser o mesmo constante da conta do Ativo Imobilizado, obedecendo rigorosamente aos valores originais e datas do registro, no ocorrendo, portanto, a apurao de lucro ou prejuzo na retirada de operao dos citados bens. Assim, somente quando da efetiva alienao, apurar-se- o ganho ou a perda com reflexo no Resultado No Operacional Ganhos/Perdas de capital no Ativo Imobilizado. 79. O valor contbil do Ativo Imobilizado deve ser revisado periodicamente e quando o valor recupervel for menor que o valor contbil deve ser constituda proviso para perdas. O valor contbil de um item do Ativo Imobilizado deve ser baixado quando: a) alienado; ou b) no se prev obter benefcios econmicos futuros com seu uso ou venda. 80. Em princpio, os ativos constantes do balano patrimonial do prestador de servios devem ser recuperveis. Assim, sempre que forem identificados aspectos que indiquem alteraes no valor de realizao ou recuperao desses ativos, e que se refiram perdas permanentes, dever ser constituda proviso para ajustar os respectivos saldos contbeis dos ativos aos seus reais valores de recuperao ou realizao. 81. O prestador de servios deve avaliar, no mnimo por ocasio da elaborao das demonstraes contbeis anuais, se h alguma indicao de que seus ativos ou conjunto de ativos porventura perderam representatividade econmica, considerada relevante. Se houver indicao, a entidade deve efetuar avaliao e reconhecer contabilmente a eventual desvalorizao dos ativos.
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ATIVO IMOBILIZADO DEPRECIAO 82. A depreciao de ativos dever receber especial ateno quanto ao seu controle e critrios (taxas), sendo essas informadas Agncia Reguladora, quando alteradas, recebendo devida anlise pela agncia em relao aos objetivos regulatrios. 83. As imobilizaes tangveis sero reintegradas por meio de quota de depreciao, enquanto que as intangveis no ativo intangvel sero por intermdio de quota de amortizao, e apropriadas nas respectivas sub-contas. 84. Os valores registrados como depreciao ou amortizao sero contabilizados nas contas de custo ou despesa, dependendo da finalidade do bem. Por exemplo, se um bem est ligado diretamente a finalidade do prestador de servios deve ser alocado em conta de custo. 85. As taxas anuais de depreciao dos bens vinculados prestao dos servios sero definidas pelo prestador de servios e homologadas pela Agncia Reguladora. 86. Sero admitidas taxas diferenciadas daquelas a serem fixadas, para cada tipo de Ativo Imobilizado, em que haja situaes especiais devidamente comprovadas, suportadas por laudo tcnico emitido por peritos devidamente habilitados, desde que informadas Agncia Reguladora. 87. A quota de amortizao das imobilizaes intangveis ser estabelecida em funo do prazo de durao do benefcio propiciado pelo direito e pela despesa diferida, respectivamente, devidamente suportado e evidenciado em projees oramentrias devendo, entretanto, nesse ltimo, ser obedecido o limite de amortizao de despesas alocadas ao diferido previsto na legislao societria. Se, porm, as imobilizaes intangveis gerarem benefcio de carter permanente, no haver amortizao a registrar. 88. O prestador de servios no deve simplesmente adotar as taxas de depreciao aceitas pela legislao fiscal, devendo elaborar uma anlise tcnica detalhada dos bens que compem o Ativo Imobilizado e estimar sua vida til econmica, considerando suas caractersticas tcnicas, condies gerais de uso e outros fatores que possam influenciar na vida til. 89. Dessa forma, quando determinado bem ou classe de bens tiver vida til provvel diferente da permitida fiscalmente, se adotar a vida til estimada como base para registro da depreciao na contabilidade, e a
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diferena entre tal depreciao e a aceita fiscalmente seria lanada como ajuste no Livro de Apurao do Lucro Real. Porm, o Fisco no tem aceitado diferenas entre taxas de depreciao. De acordo com suas interpretaes em pareceres e instrues normativas, somente podem ser deduzidas para fins fiscais as despesas que tenham sido registradas na contabilidade. Essa obrigao fiscal no gera maiores problemas quando se adota uma taxa anual de depreciao na contabilidade inferior a admitida pelo Fisco; porm, somente ser dedutvel tal valor menor registrado da depreciao. Caso o prestador de servios concluir que determinado bem tem vida til econmica menor que a normalmente admitida pelo Fisco, e no puder contornar tal problema por meio de laudo pericial junto ao Fisco, no poder deduzir seu valor totalmente para fins fiscais. Nesse caso, registra contabilmente o valor maior de depreciao e o excedente ao valor admitido ajustado por meio do Livro de Apurao do Lucro Real. 90. A depreciao dos bens do Ativo Imobilizado ser calculada pelo mtodo linear, de acordo com os critrios previstos na legislao societria e na regulao contbil brasileira. As taxas de depreciao a seguir, expressas em percentuais ao ano, so as taxas vigentes para uso normal dos bens em turno de oito horas dirias. 91. Para fins contbeis, deve-se fazer uma anlise criteriosa dos bens do prestador de servios que formam seu ativo imobilizado e estimar sua vida til econmica, considerando suas caractersticas tcnicas, condies gerais de uso e outros que podem influenciar em sua vida til. 92. A Taxa Anual, em percentual, da Depreciao dos bens utilizados pelo prestador de servios so apresentadas no Manual da ARCE e da Aesbe, conforme a seguir: Adutoras 2; Redes Distribuidoras 2; Redes Coletoras 2; Obras Civis 4; Poos 5; Ligaes Prediais 5; Troncos, Interceptores, Emissrios e Recalque 5; Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 10; Instalaes 10; Mveis e Utenslios 10; Reservatrios 10; Estaes Elevatrias 10; Medidores 10; Ferramentas 10; Veculos 20; Ferramentas 20; Computadores, Perifricos e Software 20; Tratores, Caminhes e similares 25.
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93. As taxas de depreciao para os ativos regulatrios ou no regulatrios, quer sejam ou no reversveis, podero ser futuramente modificadas pelo prestador de servios em funo da vida til econmica do bem, sendo informadas Agncia Reguladora. INFORMAES PRESTADAS AGNCIA REGULADORA 94. O prestador de servios dever encaminhar anualmente Agncia Reguladora seu Plano de Investimentos na forma e no prazo por ela definido. 95. Os custos relativos aos investimentos necessrios ao cumprimento dos Planos de Investimentos devero ser discriminados detalhadamente por Municpio, devendo o prestador de servios enviar Agncia Reguladora relatrios peridicos para acompanhamento fsico e financeiro dos investimentos, que sero objeto de auditoria e certificao pela agncia. 96. O prestador de servios dever enviar Agncia Reguladora trimestralmente o Balancete contbil analtico contendo a movimentao de todas as contas do Ativo Imobilizado no prazo por ela definido. 97. O prestador de servios dever enviar no prazo definido pela Agncia Reguladora o demonstrativo sugerido no ANEXO VI dessa Norma. 98. O inventrio do Ativo Imobilizado dever ser disponibilizado pelo prestador de servios Agncia Reguladora no prazo por ela definido. CONSIDERAES FINAIS 99. Considerando os aspectos operacionais do prestador de servios, este dever elaborar o Manual de Controle Patrimonial dos ativos empregados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, submetendo aprovao pela Agncia Reguladora. 100. A instituio do Manual de Controle Patrimonial dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio dever atender necessidade de controle do cadastro e das movimentaes dos bens e instalaes, sendo estes cadastrados e controlados por Municpio ou Contrato de Concesso ou de Programa.
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101. O Manual de Controle Patrimonial dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio dever ser elaborado considerando os objetivos de padronizar os procedimentos de controle patrimonial adotados pelo prestador de servios, permitindo a fiscalizao e o monitoramento das atividades objeto da concesso, bem como permitir uma adequada avaliao patrimonial para atendimento das necessidades de valorao de bens e instalaes e remunerao do capital investido no tempo da outorga do servio, mediante Estrutura Tarifria. 102. O prestador de servios dever elaborar o Manual de Inventrio dos seus bens empregados no seu Ativo Imobilizado, especialmente em relao aos bens reversveis, submetendo aprovao da Agncia Reguladora. 103. Na gesto do Ativo Imobilizado o prestador de servios dever atender as normas brasileiras de contabilidade; visar a melhoria da qualidade das informaes cadastrais; realizar treinamentos peridicos do funcionrio envolvidos no controle patrimonial; validar as movimentaes mensais, verificar e atualizar os procedimentos de controle do Ativo Imobilizado. 104. A certificao dos investimentos, a serem realizados pela Agncia Reguladora, visa, tambm, atestar o empenho do prestador de servios em assegurar os padres de qualidade e transparncia da informao contbil, bem como a gesto eficaz dos custos e dos recursos investidos pelo prestador de servios.
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ANEXO II
PLANEJAMENTO E PROGRAMA DE AUDITORIA CONTBIL DO ATIVO IMOBILIZADO Para fins de execuo do Planejamento e Programa de Auditoria Contbil do Ativo Imobilizado, devem ser consideradas as premissas sobre Conceitos, Princpios e Metodologia Aplicvel Auditoria e Certificao dos Investimentos apresentados no Anexo I dessa Resoluo, No presente Anexo II abordam-se: Objetivo do exame de auditoria do Ativo Imobilizado; Verificao dos controles internos; Procedimentos de auditoria contbil do Ativo Imobilizado; Papis de trabalho de auditoria do Ativo Imobilizado; Relatrio de auditoria do Ativo Imobilizado.
Objetivo do Exame de Auditoria do Ativo Imobilizado

Os trabalhos de auditoria sero realizados, principalmente, com os seguintes objetivos: a) certificar os investimentos realizados por Municpio, em especial aos bens reversveis, por sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; b) assegurar-se de que os bens do Ativo Imobilizado esto corretamente contabilizados, em especial aos bens reversveis, isto , que o custo corrigido e a depreciao acumulada dos bens representam a sua realidade; c) verificar a existncia, posse e propriedade dos bens e existncia de nus sobre esses bens; se houver nus, informar sua natureza e extenso; d) verificar a forma de contabilizao dos bens, seu custo e classificao contbil, feita a distino entre bens de capital e despesas do perodo, a natureza e o tempo de vida til dos bens; e) verificar o clculo das depreciaes, observada a existncia, avaliao, utilizao e vida til dos bens. f ) verificar se as imobilizaes esto sendo realizadas de acordo com as prticas usuais de controle interno;
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g)verificar se foram utilizados os princpios fundamentais de contabilidade, bem como pronunciamento contbil especfico, no reconhecimento do Ativo Imobilizado;
Vericao dos Controles Internos

Na verificao dos controles internos deve-se realizar o levantamento das rotinas e procedimentos de controle, atentando-se para a segregao de funes do pessoal que executa as atividades crticas na gesto do Ativo Imobilizado. Deve-se verificar se o prestador de servios possui polticas/diretrizes/normas relacionadas aos processos de imobilizao dos bens operacionais, em especial aos bens reversveis. O controle interno dever ser levantado mediante aplicao do questionrio sugerido no Anexo III desta Resoluo. Sugere-se que na reviso do controle sobre os bens patrimoniais devem ser observados os seguintes pontos de controle interno: a) todos os bens patrimoniais devem ser cadastrados e controlados por um servio de Controle de Bens Patrimoniais que seja independente dos servios de Estoque, Compras e Contabilidade; b) deve haver parmetros de comparao para definir quando um material um bem patrimonial, de estoque ou de despesa; c) os bens devem ser cadastrados segundo a sua natureza, de forma a facilitar a aplicao da depreciao; d) no cadastramento dos bens, deve constar a taxa de depreciao anual para clculo automtico; e) o bem s deve ser depreciado a partir do momento em que entra em operao ou em servio ou quando comea a ser usado; f ) periodicamente, os bens patrimoniais devem ser inventariados e as diferenas cuidadosamente investigadas; g) as compras de bens patrimoniais devem ser planejadas e serem cobertas por item ou verba oramentria; h) deve existir autorizaes para compras de bens; i) deve ser mantido sistema de identificao dos bens; j) deve ser realizado o controle das baixas e transferncias;
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k) a conciliao do controle fsico com o contbil, bem como o levantamento fsico dos bens devem ser realizados periodicamente; l) a identificao dos bens obsoletos, totalmente depreciados para baixa ou aproveitamento, deve ser realizado periodicamente; m) a documentao dos bens patrimoniais, principalmente imveis, deve ser cuidadosamente arquivada e protegida; n) todo bem patrimonial mvel deve ter sua localizao identificada e o responsvel pelo uso do bem ou bens deve assinar o Termo de Responsabilidade especfico; o) a movimentao do bem patrimonial mvel entre os rgos do prestador de servios deve ser acompanhada de documentao na qual conste a autorizao correspondente; p) deve haver a segregao de funes crticas nas transaes relacionadas ao Ativo Imobilizado, incompatveis com outras atividades, assim como a estrutura de direitos de acesso no sistema informatizado, em relao s aplicaes de movimentao de bens do Ativo Imobilizado (aquisies, incorporaes, transferncias, baixas), alterao no clculo ou nas taxas de depreciao, controle sobre a utilizao dos bens para fins de acelerao ou interrupo de depreciao, modificao de dados no registro de controle patrimonial; q) anlise dos procedimentos relacionados a gastos com manuteno de bens do Ativo Imobilizado, buscando certificar se somente so ativados gastos que aumentem a vida til dos bens. r) anlise da adequao das taxas de depreciao adotadas em funo da vida til econmica dos bens; s) anlise dos procedimentos adotados, buscando identificar se os bens somente passam a ser depreciados aps o efetivo incio do seu uso; t) existncia de poltica de cobertura de seguros adequada e eficiente; u) sistema de comunicao para os casos de transferncias, obsolescncia ou baixas de bens do Ativo Imobilizado.
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Procedimentos de Auditoria Contbil do Ativo Imobilizado

Sistema Contbil a) Observar se o prestador de servios est seguindo o Pronunciamento Contbil n 27, que trata do Ativo Imobilizado, emitido pelo Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC), quanto aos seguintes pontos da norma: Objetivo; Alcance; Definies; Reconhecimento; Custos Iniciais; Custos Subseqentes; Mensurao no Reconhecimento; Elementos do Custo; Mensurao do Custo; Mensurao aps o Reconhecimento; Mtodo de Custo; Mtodo de Reavaliao; Depreciao; Valor Deprecivel e Perodo de Depreciao; Mtodo de Depreciao; Reduo ao Valor Recupervel de Ativos; Indenizao de Perdas por Desvalorizao; Baixa; Divulgao, ainda considerando a Resoluo CFC n 1025, que aprovou a NBCT 19.1 Imobilizado, e a NPC 07 do Ibracon que trata do Ativo Imobilizado, tambm devem ser atendidos pelo prestador de servios; b) Preparar papis de trabalho de movimentao de contas, dando os seguintes detalhes por categoria de bens do Ativo Imobilizado: custo corrigido; saldo no incio do perodo; aquisies; baixas; transferncias. Depreciao acumulada corrigida: saldo no incio do perodo; depreciaes; baixas; correo monetria; saldo no fim do perodo; c) Conferir os saldos iniciais e finais das contas do ano anterior, selecionando itens para serem testados; d) Selecionar bens para serem identificados fisicamente. Durante a inspeo fsica, verificar se no existem bens do Ativo Imobilizado obsoletos ou deteriorados; e) Os testes de transaes e saldos devero ser aplicados nas rubricas contbeis previstas no Elenco de Contas, considerando suas funcionalidades, conforme apresentado no ANEXO IV e ANEXO V dessa Resoluo; f) Verificar a poltica de inventrio fsico de bens do Ativo Imobilizado. g) Verificar a existncia de bens reavaliados.
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Adies ao Ativo Imobilizado

a) Selecionar adies e conferi-las com as faturas/notas fiscais dos fornecedores, verificando a evidncia de recebimentos de bens e servios, requisies do almoxarifado e contratos, conforme for aplicvel; b) Assegurar-se de que os princpios para distinguir entre capital e despesas foram seguidos; c) Visitar o local para averiguar a natureza das adies substanciais durante o exerccio; d) Indicar se os bens capitalizados esto efetivamente sendo utilizados nas operaes; e) Testar os itens selecionados com as autorizaes para gastos com ativo fixo; f ) Fazer checagem fsica dos bens a partir dos relatrios do sistema. g) Os itens no localizados, ou que esto em locais diferentes do que consta no relatrio, devem ser justificados pelo responsvel pelo patrimnio; h) Testar os dbitos nas contas de reparos e manuteno para verificar se h itens que deveriam ter sido imobilizados ou levados a custos ou despesas no perodo de sua ocorrncia; i) Conferir os custos envolvidos em bens imobilizados que foram gerados no prprio prestador de servios; j) Relacionar os bens de terceiros em posse do prestador de servios e apresentar o controle interno do processo de transferncia. k) Verificar a existncia de bens arrendados ou alugados; l) Para melhoramentos e instalaes efetuados em propriedades alugadas, verificar os critrios de amortizao; m) Verificar a existncia de bens adicionados e no contabilizados. Ativo Imobilizado em Andamento a) Quando as adies tiverem sido selecionadas entre as contas de obras em andamento, inspecionar os documentos de contabilizao, ou, nos casos de construo prpria, examinar os mtodos de atribuio de mo-de-obra, materiais e gastos indiretos ao cus371
to dos projetos. Testar a adequao da classificao dos dbitos transferidos das contas de construo para outras contas. Ainda relacionar e analisar as obras em andamento, verificando: 9 se existem contas analticas para apropriar os diversos custos; 9 se a documentao de materiais adquiridos est adequada; 9 se o custo de cada obra est de acordo com o valor orado em contrato particular ou contratao atravs de licitao; 9 se existe um controle especfico para acompanhar as obras em andamento; 9 se existem colaborados tcnicos (engenheiros, por exemplo) para fiscalizarem o andamento das obras quando contratadas com terceiros; 9 se as transferncias de obras em andamento para obras acabadas (ativo fixo) esto sendo realizadas com devido registro contbil adequado; 9 em testes, se os preos orados das obras e os preos contratados e realizados esto de acordo com os preos praticados no mercado; 9 os desvios entre os valores orados, contratados e realizados, se esto dentro dos parmetros aceitveis pelo prestador de servios e pelo mercado; 9 os processos de contratao de obras desde a licitao at a entrega final do objeto; 9 a situao das obras em andamento, se esto em aberto ou concludos; 9 em base de teste ou de rodzio, se as obras possuem existncia de nus; 9 a conciliao os dados fsicos com os dos registros contbeis (localizao, metragem, etc.); 9 os documentos de propriedade de todos os itens selecionados; 9 se existe nus, penhor ou garantia sobre a propriedade e equipamentos.
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b) Analisar a aquisio ou construo de ativo fixo, considerando: inspecionar notas fiscais e/ou contratos; verificar a contabilizao a medida que as obras forem realizadas; verificar as liquidaes das contrataes e inspecionar fisicamente as obras; c) Verificar a poltica de imobilizao, ou seja, a transferncia s contas definitivas de obras concludas.
Baixas
a) Examinar o processo de transferncia de bens ente as reas internas do prestador de servios, bem como bens cedidos a terceiros; b) Verificar se as baixas ocorridas foram devidamente autorizadas e os valores dos bens e depreciaes foram efetivamente baixados; c) Testar a receita de itens vendidos atravs de exame de documento comprobatrio; d) Relacionar os bens do prestador de servios em posse de terceiros e apresentar o controle interno do processo de transferncia; e) Investigar se h qualquer bem de valor residual significativo que tenha sido definitivamente retirado das operaes por ser obsoleto, imprestvel, ou para o qual se antecipa uma realizao por valor inferior ao valor residual; f ) Selecionar baixas e proceder aos seguintes testes: verificar a autorizao para a baixa; inspecionar a nota fiscal e/ou contrato; verificar a contabilizao e o recebimento subseqente; g) Proceder aos testes de recuperabilidade dos ativos (Impairment).
Depreciaes
a) Testar os clculos da depreciao anual, verificando se a depreciao foi devidamente calculada para os dbitos selecionados, caso estes se refiram a bens postos em operao; b) Verificar a poltica de contabilizao e uniformidade na sua aplicao, quanto: s taxas de depreciaes por naturezas de ativos; poltica de depreciao de equipamento fora de uso; ao perodo em que cessa a depreciao sobre baixas de bens;
373
Testes Substantivos
a) Alguns dos tipos mais comuns dos procedimentos substantivos de auditoria devem ser aplicados, conforme abaixo: 9 Exame fsico: inspeo fsica dos bens do Ativo Imobilizado; inspeo fsica das obras em andamento; inspeo fsica do Ativo Imobilizado fora de uso; 9 Confirmao: confirmao dos cartrios para as escrituras; confirmao dos fornecedores quanto a bens adquiridos a prazo; confirmao de advogados sobre processos em andamento e existncia de nus; 9 Documentos originais: exame documental das compras realizadas de Ativo Imobilizado; exame documental das vendas realizadas de Ativo Imobilizado; exame das atas de assemblias; exame dos contratos de emprstimos; exame dos certificados de propriedade de veculos; exame de escrituras de bens imveis; 9 Clculo: clculo de custos das imobilizaes; clculo da depreciao do exerccio; clculo do lucro ou prejuzo da venda de Ativo Imobilizado; 9 Escriturao: exame da conta de razo do Ativo Imobilizado; exame da conta de correo de reparos e manuteno; exame da contabilizao no perodo de competncia; 9 Investigao: exame de documentao de compras; exame de documentao de vendas; exame das aprovaes e autorizaes; exame das escrituras de imveis; exame das contas de manuteno e reparos; exame das documentaes de veculos; 9 Inqurito: inquisio sobre adequada variao do saldo do Ativo Imobilizado; inquisio sobre a existncia de bens obsoletos; inquisio sobre tendncias de expanso ou remodelao da rede de operao; 9 Registros Auxiliares: exame das fichas individuais dos bens do Ativo Imobilizado; exame dos mapas de clculos de de374
preciao; exame do razo analtico do Ativo Imobilizado; 9 Correlao: relacionamento da depreciao com o resultado, se o valor da despesa foi lanado corretamente; relacionamento das contas de manuteno e reparos com o Ativo Imobilizado; 9 Observao: aplicao correta dos princpios fundamentais de contabilidade; classificao adequada das contas; observao da existncia de bens do Ativo Imobilizado fora de uso; existncia de adiantamentos para imobilizaes; contabilizao correta de consrcio e leasing. Papis de Trabalho de Auditoria do Ativo Imobilizado O auditor utiliza os papis de trabalho para registrar as tarefas realizadas e comprovar o trabalho cumprido, demonstrando os procedimentos adotados, as informaes utilizadas, os testes executados e apresentando as concluses sobre os trabalhos executados. Os papis de trabalho compreendem o registro do trabalho desenvolvido, em consonncia com as normas de auditoria emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, devendo ser organizado por Municpio e segregados pela prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Relatrio de Auditoria do Ativo Imobilizado Atravs do relatrio de auditoria, o auditor poder oferecer sugestes de melhorias nos controles executados pelo prestador de servios. O relatrio necessita ser claro, objetivo e imparcial, se destacado os pontos principais do trabalho realizado. O auditor deve informar no relatrio sobre o trabalho realizado, principalmente: a profundidade, a forma de execuo, os fatos relevantes observados e as concluses expressas em sua opinio ou parecer, sendo organizados por Municpio e descritos pelos sistemas de prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
375
ANEXO III
Questionrio de Avaliao dos Controles Internos
SIM NO 1. Existe no prestador de servios um sistema de controle e registro individual dos bens do Ativo Imobilizado? 2. O sistema de controle prev: a) estabelecimento de responsabilidade funcional sobre os bens alocados s vrias reas do prestador de servios? b) assinatura de termos de responsabilidade pelos bens alocados? c) autorizao prvia para a movimentao dos bens, interna e externamente (indicar quem autoriza)? d) identificao dos bens mediante de numerao ou codificao? 3. O sistema de registro indica: a) identificao e individualizao das caractersticas dos bens? b) localizao e movimentao dos bens? c) valores de custo de aquisio, de depreciao e amortizao, e de alienaes e baixas? d) as taxas de depreciao ou amortizao? 4. O sistema de registro da responsabilidade de pessoal independente da custdia dos bens (indicar de quem)? 5. As contas do razo so balanceadas periodicamente contra o sistema de registro, por pessoal da contabilidade? 6. So inventariados periodicamente os bens e o resultado confrontado com os registros individuais e com o razo? 7. O resultado do balanceamento e confronto mencionado : a) relatado a pessoal responsvel, quanto s faltas constatadas (indicar a quem)? b) origina ajustes nas posies contbil e subsidiria, com autorizaes prvias para o caso das faltas verificadas (indicar quem autoriza)? 8. As aquisies ou acrscimos so efetuados: Em Parte Observao
376
mediante ordens de compra devidamente aprovadas (indicar quem aprova)? b) mediante cotaes de preos ou solicitao de oramentos? c) mediante autorizao prvia de pessoal competente para tal, devidamente evidenciadas (indicar quem aprova)? 9. Quanto aos custos das imobilizaes em andamento por conta prpria, descrever como se processa o controle: a) registrados de forma suficientemente detalhada a permitir determinao adequada, acompanhamento e controle? b) apurados e registrados adequadamente, computando-se na sua formao todos os gastos incorridos (materiais, mo-de-obra e gastos gerais)? c) controlados de forma tal que permita a imediata transferncia s contas definitivas, quanto de sua concluso? 10. Nas imobilizaes em andamento por conta de terceiros, alm dos pontos anteriores, o prestador de servios acompanha a sua execuo, no sentido de verificar: a) cotaes de preos, oramentos, ordens de compra, etc.? b) efetivo recebimento dos materiais e sua aplicao? c) sobras de materiais, ao final dos trabalhos? d) cronogramas fsico-financeiros? e) prestao de contas? f ) fundos disponveis, em caixa ou banco, mantidos disposio dos executores dos trabalhos (contagens, conciliaes, etc.)? 11. As aquisies so informadas imediatamente, para fins de incluso em cobertura de seguros? 12. Existe uma poltica definida para (descrev-la): a) diferenciar despesas capitalizveis das no capitalizveis? b) definir montantes e itens que no devam ser imobilizados, inclusive para fins fiscais? 13. Essas diferenciaes e definies ficam evidenciadas na documentao suporte das despesas ou aquisies, por pessoal competente para tal (indicar por quem)? 14. As baixas por alienao, obsoletismo, perecimento, etc.: a) so efetivadas mediante memorando ou requisies pela direo?
a)
377
esses documentos indicam os motivos das baixas e identificam perfeitamente os bens? c) so documentadas por notas fiscais, nos casos aplicveis? d) so informadas imediatamente para fins de excluso em cobertura de seguros? 15. Os bens instalados, debitados em despesas ou desativados, incluindo ferramental, so: a) includos no sistema de controle e registro subsidirio? b) custodiados adequadamente, mediante termo de responsabilidade? c) entregues para uso mediante requisies? 16. So emitidas Ordens de Imobilizao para todas as obras executadas? Com relao s ordens em curso verificar os seguintes procedimentos: a) as ordens de imobilizao contemplam informaes exigidas pela Agncia Reguladora e o manual de procedimentos do prestador de servios (caso houver) (Dados Gerais, Dados Tcnicos, e Dados financeiros)? b) o controle e acompanhamento da execuo fsica e o controle financeiro so satisfatrios? c) so emitidos laudos nas execues parciais e totais e assinados pelo engenheiro responsvel? d) as informaes da rea tcnica para a rea de patrimnio so geis e eficientes? e) as imobilizaes esto sendo efetuados dentro do prazo estabelecido? f) o encerramento das ordens de imobilizao contempla as informaes exigidas pela Agncia Reguladora e o manual de procedimentos do prestador de servios (caso houver)? 17. As desativaes em curso contm as formalidades exigidas pela Agncia Reguladora e o manual de procedimentos do prestador de servios (caso houver) e contempla todos os custos envolvidos na operao? 18. As manutenes e substituies de equipamentos contemplam todos os custos e as formalidades previstas no Manual de Contabilidade? 19. Os valores das depreciaes esto em nveis compatveis com as normas estabelecidas no Manual de Contabilidade? (efetuar testes globais)
b)
378
20. O prestador de servios est aproveitando os crditos das aquisies ou sobre as depreciaes na base de clculo do PIS e da COFINS? 21. Existe controle adequado sobre os materiais do almoxarifado de manuteno? (ver procedimentos da recepo, de retirada, transferncias, etc.) 22. Existem valores de custos rateados para as imobilizaes? 23. O sistema de controle e registro das transferncias para o Ativo Imobilizado em servio satisfatrio? 24. A movimentao de bens entre os centros de custos disciplinada e formalizada a fim de manter o controle sobre a localizao deles? 25. Existe previso de registro adequado sobre os ativos recebidos de terceiros? 26. Existe previso de registro adequado sobre os ativos em poder de terceiros? 27. O prestador de servios possui registros auxiliares ou contbeis para o controle de projetos financiados por instituio oficial de fomento interna ou externa? 28. O prestador de servios mantm arquivos cronolgicos e documentao completa arquivada dos investimentos realizados? 29. O prestador de servios possui manual de procedimentos para a fiscalizao de obras? 30. O prestador de servios possui banco de preos para fins de oramento de obras e contrataes? 31. Existem controles de manuteno dos bens? Como se processa esse controle? 32. Os investimentos realizados pelo prestador de servios so controlados por Municpio? 33. As informaes contbeis esto segregadas em sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem como bens de uso geral, diferenciando-se o Ativo Imobilizado tcnico e as obras em andamento? 34. Os bens doados ou cedidos pelas prefeituras ou outro rgo pblico, a serem revertidos quando do trmino do perodo de delegao do servio pblico, recebem controle adequado visando possveis indenizaes ao trmino dos contratos? 35. Os bens doados ou cedidos pelas prefeituras ou outro rgo pblico, a serem revertidos quando do trmino do perodo de delegao do servio pblico, recebem controle adequado visando possveis indenizaes ao trmino dos contratos?
379
36. Quanto ao Ativo Imobilizado em andamento, a entidade mantm sistematicamente o controle e acompanhamento dos custos dos investimentos realizados? Descreva de forma? 37. No sistema de abastecimento de gua, os controles so segregados em ativos empregados na captao de gua, produo de gua tratada e distribuio de gua tratada? 38. No sistema de esgotamento sanitrio, os controles so segregados em ativos empregados na coleta, tratamento e disposio final? 39. O reconhecimento dos custos do Ativo Imobilizado atende a Norma de Referncia? 40. O reconhecimento dos custos de peas e equipamentos, bem como outros ativos adquiridos atende a Norma de Referncia? 41. O valor contbil do Ativo Imobilizado revisado periodicamente quanto ao valor recupervel dos mesmos? 42. As taxas anuais de depreciao dos bens aplicadas conferem com as taxas homologadas pela Agncia Reguladora? 43. O prestador de servios adota taxas de depreciao aceitas pela legislao fiscal? O prestador de servios elabora anlise tcnica detalhada dos bens que compem o Ativo Imobilizado para fins de estimar a vida til econmica dos bens? 44. As taxas de depreciao utilizadas esto em conformidade com a Norma de Referncia? 45. Os valores lanados no Ativo Imobilizado que se relacionam com as contas Materiais em Estoque e Despesas Antecipadas esto contabilizadas de acordo com a Norma de Referncia? 46. O prestador de servios possui bens adquiridos por arrendamento mercantil? O tratamento contbil atende a Norma de Referncias? 47. Os adiantamentos a fornecedores para compra de estoques e Ativo Imobilizado so registrados dentro da conta especfica no grupo de Estoques ou de Ativo Imobilizado? 48. Todos os bens que forem constitudos, total ou parcialmente, a partir de recursos de terceiros no onerosos so controlados separadamente? 49. Na assinatura do contrato de delegao, os bens afetos prestao dos servios, que sero transferidos ao patrimnio do prestador de servios, so realizados mediante prvia avaliao e so controlados pelo sistema patrimonial por Municpio?
380
50. O Municpio tem revertido bens por algum motivo? Descrever? 51. Quaisquer valores ou bens que entidades pblicas ou privadas, nacionais ou internacionais, destinarem ao Municpio para aplicao nos servios podero ser recebidos diretamente pelo prestador de servios, que manter o controle contbil e apresentar a devida prestao de contas. O prestador de servios possui este tipo de operao e faz o controle adequado? 52. No caso da questo anterior, os investimentos realizados pelas partes contratantes so contabilizados em favor de quem suportou seu pagamento? 53. O prestador de servios possui controle adequado dos gastos com benfeitorias realizadas em bens de terceiros? 54.O prestador de servios tem recebido qualquer bem em forma de doao? 55. O prestador de servios tem controle efetivo das reservas de reavaliao? 56. O prestador de servios mantm de forma organiza e manter registro de inventrio dos bens vinculados prestao dos servios? 57. O registro e inventrio de bens vinculados prestao dos servios que so de uso compartilhado e que beneficie mais de um Municpio receber controle especfico pelo prestador do servio? 58. O prestador de servios encaminha anualmente Agncia Reguladora seu Plano de Investimentos na forma e no prazo por ela definido? 59. Os custos relativos aos investimentos necessrios ao cumprimento dos Planos de Investimentos so discriminados detalhadamente por Municpio e so enviados Agncia Reguladora periodicamente? 60. O prestador de servios envia Agncia Reguladora trimestralmente o Balancete contbil analtico contendo a movimentao de todas as contas do Ativo Imobilizado no prazo por ela definido? 61. O prestador de servios envia Agncia Reguladora o demonstrativo sugerido no Anexo VI desta Resoluo no prazo por ela definido?
381
ANEXO IV
Conceituao e Movimentao das contas
CDIGO NOME DA FUNO DA CONTA CONTA 15.000 Imobilizado Conta razo que acumula os investiTcnico mentos de carter permanente, de propriedade da Companhia, efetuados em instalaes tcnicas integrantes de sistemas de abastecimento de gua e esgoto, coleta e tratamento de resduos slidos e em bens de uso administrativo. 15.100 Sistemas de Grupo de contas que acumula os ingua vestimentos efetuados para explorao dos servios e produo e distribuio de gua. 15.110 Produo Conta que acumula os investimentos de gua em bens e instalaes necessrias Custo produo de gua. 15.111 Captao Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas captao de gua. DBITO CRDITO
15.112
Aduo de gua Bruta
Debitase: pelas aquisies, incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100). Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas efetuados em instalaes tcnicas, desti- aquisies, nadas ao transporte de gua bruta. incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100).
Credita-se: pelas baixas e transferncias internas.
382
15.113
Tratamento
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas ao tratamento de gua para consumo.
15.114
Proteo e Preservao Ambiental
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas a proteo e preservao ambiental
Debitase: pelas aquisies, incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100). Debitase: pelas aquisies, incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100).
15.120
15.121
Distribuio gua Custos Reservao
Conta que acumula os investimentos em bens e instalaes necessrias para distribuio de gua tratada. Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas a reservao de gua tratada.
15.122
Adutoras, Redes e Ramais
Debitase: pelas aquisies, incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100). Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas efetuados em instalaes tcnicas, desti- aquisies, nadas a distribuio de gua tratada. incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.100).
Credita-se: pelas baixas e transferncias internas
383
15.150
15.151
Produo gua Depreciaes Acumuladas (CR) Captao (CR)
Conta que acumula as parcelas de depreciao dos investimentos em bens e instalaes necessrias produo de gua. Subconta que registra as parcelas de Debita-se: depreciao relativos aos investimentos pela baixa efetuados em instalaes tcnicas, desti- dos bens. nadas captao de gua. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo.
15.152
Aduo de gua Bruta (CR)
Debita-se: Subconta que registra as parcelas de depreciao relativas aos investimentos pela baixa efetuados em instalaes tcnicas, desti- dos bens. nadas ao transporte de gua bruta.
15.153
Tratamento (CR)
Subconta que registra as parcelas de depreciao relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas ao tratamento de gua para consumo. Subconta que registra as parcelas de depreciao relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas a proteo e preservao ambiental.
Debita-se: pela baixa dos bens.
15.154
Proteo e Preservao Ambiental (CR)
15.160
15.161
Distribuio de gua Depreciaes Acumuladas (CR) Reservao (CR)
Conta que acumula as parcelas de depreciao dos investimentos em bens e instalaes necessrias distribuio de gua. Subconta que registra as parcelas de Debita-se: depreciao relativos aos investimentos pela baixa efetuados em instalaes tcnicas, desti- dos bens. nadas reservao de gua tratada. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo.
15.162
Adutoras, Redes e Ramais (CR)
Subconta que registra as parcelas de depreciao relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas a distribuio de gua tratada para as unidades consumidoras. Conta que acumula o ajuste do valor recupervel do ativo.
15.190
Ajuste a Valor Recupervel (CR
384
15.191
Produo gua (CR)
15.192
Distribuio de gua (CR)
15.200
Sistemas de Esgoto
15.210
Esgoto Sanitrio Custos Ramais, Redes e Emissrios
15.211
15.212
Tratamento
15.250 Esgoto Sanitrio
Depreciao Acumulada (CR)
Subconta que registra a reduo do Debitavalor recupervel para bens relacionados se: pela produo de gua. reverso do valor constitudo. Subconta que registra a reduo do Debitavalor recupervel para bens relacionados se: pela distribuio de gua. reverso do valor constitudo. Grupo de contas que acumula os investimentos efetuados para explorao dos servios de coleta, tratamento de esgoto e construo de ramais, redes e emissrios. Conta que acumula os investimentos em bens e instalaes necessrias para coleta, tratamento e disposio final de esgoto. Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas realizados em instalaes tcnicas, desti- aquisies, nados a coleta de esgoto. incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.200). Subconta que registra a movimentao Debitados valores relativos aos investimentos se: pelas realizados em instalaes tcnicas, desti- aquisies, nados ao tratamento de esgoto. incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.200). Conta que acumula as parcelas de depreciao dos investimentos em bens e instalaes necessrias para coleta, tratamento e disposio final de esgoto.
Credita-se: pela constituio de valor. Credita-se: pela constituio de valor.
385
15.251
Ramais, Redes e Emissrios (CR)
Subconta que registra as parcelas de Debita-se: depreciao relativos aos investimentos pela baixa efetuados em instalaes tcnicas, desti- dos bens. nadas a coleta de esgoto.
15.252
Tratamento (CR)
Subconta que registra as parcelas de Debita-se: depreciao relativos aos investimentos pela baixa efetuados em instalaes tcnicas, desti- dos bens. nados ao tratamento de esgoto.
Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo. Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo.
15.290
15.291
Ajuste a Valor Recupervel (CR) Esgotamento Sanitrio (CR)
Conta que acumula o ajuste do valor recupervel do ativo. Subconta que registra a reduo do Debitavalor recupervel para bens relacionados se: pela a esgotamento sanitrio. reverso do valor constitudo. Grupo de contas que acumula os bens de uso administrativo. Conta que acumula os bens de uso administrativo. Credita-se: pela constituio de valor.
15.300
15.310
15.311
Bens de Uso Administrativo Bens de Uso Administrativo Custos Bens de Uso Administrativo
Subconta que registra os bens de uso administrativo.
Debitase: pelas aquisies, incorporaes e transferncias internas e de obras em andamento (conta 16.300).
15.350
Bens de Uso Administrativo Depreciao Acumulada (CR)
Conta que acumula as depreciaes acumuladas, referente a bens de uso administrativo.
386
15.351
Bens de Uso Administrativo (CR)
Subconta que registra as parcelas de depreciao dos bens de uso administrativo.
Credita-se: pelo valor das parcelas da depreciao do perodo.
15.390
15.391
Ajuste a Valor Recupervel (CR) Ajuste a Valor Recupervel (CR)
Conta que acumula o ajuste do valor recupervel do ativo. Subconta que registra a reduo do valor recupervel para bens de uso administrativo. Debitase: pela reverso do valor constitudo. Credita-se: pela constituio de valor.
15.900
15.910
15.911
Outras Imo- Grupo de contas que acumula valores bilizaes de bens que no esto sendo utilizados na operao dos sistemas de gua e esgoto ou no uso administrativo. Outras Imo- Conta que acumula valores de bens que bilizaes no esto sendo utilizados na operao Custos dos sistemas de gua e esgoto ou no uso administrativo. Bens a serem Subconta que registra os valores a baixados serem baixados, por inadequao e obsolescncia, das demais rubricas do imobilizado.
15.912
Bens Patrimoniais Cedidos em Comodato
Subconta que registra os valores pagos por bens patrimoniais cedidos em comodato.
15.913
Bens em Disponibilidade
Subconta que registra os bens disponveis para uso, mas que a empresa ainda no est operando.
Debita-se: no momento em que os bens recebem autorizao para serem baixados. Debita-se: no momento em que os bens so cedidos. Debitase: no momento em que o bem fica disponvel para uso, mas ainda no est em uso.
Credita-se: no momento em que os bens so incinerados, doados ou abdicado. Credita-se: pela baixa do bem.
Credita-se: no momento em que o bem entra em operao, quando transferido para a respectiva rubrica.
387
15.914
Bens PatriSubconta que registra os bens disponmoniais em veis para uso, mas que a empresa ainda Reparao/ no est operando. Manuteno
Debitase: no momento em que o bem fica disponvel para uso, mas ainda no est em uso. Debita-se: pela sada do bem das dependncias ou controle da empresa.
Credita-se: no momento em que o bem entra em operao, quando transferido para a respectiva rubrica. Credita-se: pelo retorno dos bens aos departamentos ou controle da empresa.
15.915
Bens Patrimoniais em Trnsito
Subconta que registra os bens do imobilizado em trnsito.
15.950
15.951
Outras Imobilizaes Depreciaes Acumuladas (CR) Bens a Serem Baixados (CR)
Conta que acumula o saldo de depreciao referente aos outros bens do Ativo Imobilizado.
Subconta que registra o saldo de depre- Debita-se: ciao acumulada dos ativos imobiliza- pela baixa. dos a serem baixados.
15.952
Bens Patrimoniais Cedidos em Comodato (CR)
15.953
Bens em Disponibilidade (CR)
Credita-se: pelo valor das parcelas depreciadas do perodo. Subconta que registra o saldo de depre- Debita-se: Credita-se: ciao dos ativos imobilizado cedidos pela baixa pelo valor em comodato. por aliena- das parcelas o, inade- depreciadas quao ou do perodo. obsolescncia. Subconta que registra o saldo de deDebita-se: Credita-se: preciao dos ativos imobilizado em pela baixa pelo valor disponibilidades. por aliena- das parcelas o, inade- depreciadas quao ou do perodo. obsolescncia.
388
15.954
Bens PatriSubconta que registra o saldo de demoniais em preciao dos ativos imobilizados em Reparao/ reparao e manuteno. Manuteno (CR)
Debita-se: pela baixa por alienao, inadequao e obsolescncia e pela transferncia para a respectiva rubrica, quando a manuteno ou reparao termina.
Credita-se: pelo valor das parcelas depreciadas do perodo.
15.990
15.991
Ajuste a Valor Recupervel (CR) Outras Imobilizaes (CR)
Conta que acumula o valor recupervel referente aos outros bens do Ativo Imobilizado. Subconta que registra a reduo do valor recupervel referente aos outros bens do Ativo Imobilizado.
Debitase: pela reverso do valor constitudo.
Credita-se: pela constituio de valor.
16 .000
Projetos e Obras em Andamento
16.100
Sistemas de gua
Conta razo que acumula os investimentos realizados, durante a etapa de construo, em instalaes tcnicas para ampliao e/ou melhoria de sistemas de gua e esgoto, de coleta e tratamento de resduos slidos e de bens de uso administrativo. Essas aplicaes incluem tambm os custos de estudos e projetos, de financiamentos e da administrao de obras incorridos durante as fases de planejamento e execuo das mesmas. Grupo de contas que acumula os valores relativos aos investimentos feitos para execuo de obras para os servios de abastecimento de gua.
389
16.110
Produo gua
Projetos e Obras de Expanso e Implantao.
16.111
Captao
Conta que acumula os valores dos investimentos feitos na execuo de obras e instalaes tcnicas destinados produo de gua. Subconta que registra a movimentao Debita-se: dos valores relativos aos investimentos pelos gastos realizados em obras que iro formar o incorridos conjunto de instalaes tcnicas a serem no projeto. utilizadas na captao de gua bruta.
16.112
Aduo de gua Bruta
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas no transporte de gua bruta.
Debita-se: pelos gastos incorridos no projeto.
16.113
Tratamento
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas no tratamento de gua para consumo.
16.114
Proteo e Preservao Ambiental
Subconta que registra o imobilizado tcnico em andamento, relativos aos investimentos efetuados em instalaes tcnicas, destinadas a proteo e preservao ambiental.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pela transferncia para o imobilizado, no momento em que a obra termina e entra em operao.
390
16.118
Custos Financeiros
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos encargos de juros e taxas sobre financiamentos de obras de produo de gua.
16.119
Custos Gerais de Estudos, Projetos e Obras
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos a custos gerais de estudos, projetos e obras de abastecimento de gua.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Debita-se: Credita-se: pelos gastos pelas transincorridos ferncias as no projeto. subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
16.120
16.121
Distribuio gua - Projetos e Obras de Expanso e Implantao Reservao
Conta que acumula os valores dos investimentos feitos na execuo de obras de instalaes tcnicas destinadas distribuio de gua tratada.
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas na reservao de gua tratada.
16.122
Adutoras, Redes e Ramais
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas na distribuio de gua tratada.
16.128
Custos Financeiros
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos encargos de juros e taxas sobre financiamentos de obras de distribuio de gua.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
391
16.129
Subconta que registra o imobilizado tcnico em andamento de gastos gerais com estudos, projetos e obras de operao imediata.
Credita-se: pela transferncia para o imobilizado, no momento em que a obra termina e entra em operao.
16.200
Sistemas de Esgoto
16.210
16.211
Grupo de contas que acumula os valores relativos aos investimentos feitos para execuo de obras para os servios esgotamento sanitrio. Esgoto Sani- Conta que acumula os valores dos intrio - Proje- vestimentos feitos na execuo de obras tos e Obras e instalaes tcnicas destinados aos de Expanso servios de esgotamento sanitrio. e Implantao Ramais, Subconta que registra a movimentao Redes e dos valores relativos aos investimentos Emissrios realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas na coleta de esgoto.
16.212
Tratamento
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizadas no tratamento de esgoto.
16.218
Custos Financeiros
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos encargos de juros e taxas sobre financiamentos de obras de esgotamento sanitrio.
16.219
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos a custos gerais de estudos, projetos e obras de esgotamento sanitrio.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias s subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
392
16.300
16.310
16.311
Projetos e Grupo de contas que acumula os vaObras Admi- lores relativos aos investimentos feitos nistrativas na execuo de obras para uso administrativo. Projetos e Contas que acumula os valores relativos Obras Admi- aos investimentos feitos na execuo de nistrativas obras para uso administrativo. Projetos e Subconta que registra a movimentao Obras Admi- dos valores relativos aos investimentos nistrativas feitos na execuo de obras para uso administrativo e que no esto vinculados diretamente aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta e tratamento de resduos slidos.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
16.400
16.410
Projetos e Obras de Resduos Slidos Resduos Slidos
16.411
Coleta
Grupo de contas que acumula os valores relativos aos investimentos feitos para execuo de obras de coleta e tratamento de resduos slidos. Conta que acumula os valores dos investimentos feitos na execuo de obras e instalaes tcnicas destinados coleta e tratamento de resduos slidos. Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizados na coleta de resduos slidos.
16.412
Tratamento
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos investimentos realizados em obras que iro formar o conjunto de instalaes tcnicas a serem utilizados no tratamento de resduos slidos.
16.418
Custos Financeiros
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos aos encargos de juros e taxas sobre financiamentos de obras de coleta e tratamento de resduos slidos.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra. Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
393
16.419
Subconta que registra a movimentao dos valores relativos a custos gerais de estudos, projetos e obras de coleta e tratamento de resduos slidos.
Credita-se: pelas transferncias as subcontas da conta razo 14 e 15, ao trmino da obra.
16.700
16.710
16.711
Estoque para Grupo de contas que acumula os valoObras res referentes a materiais destinados a obras em instalaes tcnicas dos sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e tratamento de resduos slidos e outras obras para uso administrativo. Materiais Conta que acumula os valores referenpara Obra tes a materiais destinados especificamente para execuo de obras. Materiais Subconta que registra a movimentao Debitapara Obra de valores referente aos materiais espe- se: pela cficos para execuo de obras. aquisio dos materiais para estoques e pelas transferncias internas entre os diversos almoxarifados. Materiais em Conta que acumula os valores dos Trnsito materiais destinados obra, quando os mesmos esto em trnsito entre os canteiros de obra da empresa, ou entre o estoque da Companhia. Materiais em Subconta que registra os valores dos Trnsito materiais destinados obra, quando os mesmos esto em trnsito entre os canteiros de obra da empresa, ou entre o estoque da Companhia.
Credita-se: pela incorporao do material na obra, pela perda ou inutilizao do bem, e pelas transferncias internas entre os diversos almoxarifados.
16.720
16.721
Debita-se: pela sada do material do estoque da matriz ou das obras, e pelo retorno dos mesmos.
Credita-se: no momento em que o material chega a seu destino.
16.740
Materiais em Poder de Terceiros
Conta que acumula os valores dos materiais destinados obra, quando os mesmos esto em poder de prestadores de servios, empreiteiras, ou terceiros.
394
16.741
Materiais em Poder de Terceiros
Subconta que registra os valores dos materiais destinados obra, quando os mesmos esto em poder de prestadores de servios, empreiteiras e outros.
Debita-se: pela entrega dos materiais.
Credita-se: pela devoluo dos materiais ou pela aplicao em obras.
16.790
Ajuste a Valor Recupervel de Estoques para Obra (CR)
Conta que acumula o valor recupervel referente a materiais em estoque de obras em andamento.
395
ANEXO V
ELENCO DE CONTAS DO ATIVO IMOBILIZADO Transcreve-se neste Anexo V, em sua alnea a, a estrutura de informaes apresentada no Manual de Contabilidade da Aesbe contendo as contas contbeis necessrias ao controle patrimonial dos bens empregados na cadeia de valor dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Na alnea b, constam as rubricas de controle dos gastos por natureza contbil previstos no Manual de Contabilidade da Aesbe. Na alnea c, contam as contas contbeis previstas no Manual de Contabilidade da ARCE para o controle do Ativo Imobilizado. Na alnea d, descreve-se a Funo, a Tcnica de Funcionamento e as Notas referentes utilizao das rubricas contbeis apresentadas na alnea c sobre o Elenco de Contas do Ativo Imobilizado, conforme as previses do Manual de Contabilidade da ARCE: O Manual de Contabilidade da Aesbe apresenta o controle patrimonial pela cadeia de valor da atividade, segregado o abastecimento de gua pela produo e distribuio e o esgotamento sanitrio em ramais, redes, emissrios e tratamento, sendo os bens administrativos controlados a parte. J o Manual de Contabilidade da ARCE descreve a abertura das contas contbeis por tipo de Ativo Imobilizado tcnico: gua, esgotamento sanitrio e bens administrativos. Pode-se concluir que os Manuais de Contabilidade se complementam, diferenciando-se na forma de abertura dos seus Elencos de Contas, sendo que o Manual da Aesbe apresenta as informaes do Ativo Imobilizado pela cadeia de valor e tipo de servio, bem como o controle por natureza dos gastos, e o Manual da ARCE apresenta a abertura do Ativo Imobilizado por tipo de servios, alm do controle de gastos por natureza dos bens. a) Apresenta-se, a seguir, a estrutura dos dados contbeis consolidados do Ativo Imobilizado tcnico previsto no Manual de Contabilidade da Aesbe. A estrutura contbil apresentada nessa ordem: Prefixo
396
Conta Razo Conta e Sub-Conta Unidade da Estrutura Conta Anlise Nmero Terceiro Referncia Conceito.
XXXXXXX 15 IMOBILIZADO TCNICO XXXXXXX 15 100 SISTEMAS DE GUA XXXXXXX 15 110 Produo gua - Custo
XXXXXXX 15 111 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Captao XXXXXXX 15 112 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Aduo de gua Bruta XXXXXXX 15 113 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Tratamento XXXXXXX 15 114 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Proteo e Preservao Ambiental XXXXXXX 15 120 Distribuio gua - Custo XXXXXXX 15 121 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Reservao XXXXXXX 15 122 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Adutoras, Redes e Ramais XXXXXXX 15 150 Produo gua - Depreciaes Acumuladas (CR) XXXXXXX 15 151 XXX XXXX - - Captao (CR) XXXXXXX 15 152 XXX XXXX - - Aduo de gua Bruta (CR) XXXXXXX 15 153 XXX XXXX - - Tratamento (CR) XXXXXXX 15 154 XXX XXXX - - Proteo e Preservao Ambiental (CR) XXXXXXX 15 160 Distribuio de gua - Depreciaes Acumuladas (CR) XXXXXXX 15 161 XXX XXXX - - Reservao (CR) XXXXXXX 15 162 XXX XXXX - - Adutoras, Redes e Ramais (CR) XXXXXXX 15 190 Ajuste a Valor Recupervel (CR) XXXXXXX 15 191 XXX XXXX - - Produo de gua (CR) XXXXXXX 15 192 XXX XXXX - - Distribuio de gua (CR) XXXXXXX 15 200 SISTEMAS DE ESGOTO XXXXXXX 15 210 Esgoto Sanitrio - Custos
397
XXXXXXX 15 211 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Ramais, Redes e Emissrios XXXXXXX 15 212 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Tratamento XXXXXXX 15 250 Esgoto Sanitrio - Depreciaes Acumuladas (CR) XXXXXXX 15 251 XXX XXXX - - Ramais, Redes e Emissrios (CR) XXXXXXX 15 252 XXX XXXX - - Tratamento (CR) XXXXXXX 15 290 XXX Ajuste a Valor Recupervel (CR) XXXXXXX 15 291 XXX XXXX - - Esgoto Sanitrio (CR) XXXXXXX 15 300 BENS DE USO ADMINISTRATIVO XXXXXXX 15 310 Bens de Uso Administrativo - Custos XXXXXXX 15 311 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens de Uso Administrativo XXXXXXX 15 350 Bens de Uso Administrativo - Depreciaes Acumuladas (CR) XXXXXXX 15 351 XXX XXXX - - Bens de Uso Administrativo Depreciaes Acumuladas (CR) XXXXXXX 15 390 Ajuste a Valor Recupervel (CR) XXXXXXX 15 391 XXX XXXX - - Ajuste a Valor Recupervel (CR) XXXXXXX 15 900 OUTRAS IMOBILIZAES XXXXXXX 15 910 Outras Imobilizaes - Custo XXXXXXX 15 911 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens a Serem Baixados XXXXXXX 15 912 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens Patrimoniais Cedidos em Comodato XXXXXXX 15 913 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens em Disponibilidade XXXXXXX 15 914 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens Patrim. em Reparao/Manuteno XXXXXXX 15 915 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Bens Patrimoniais em Trnsito XXXXXXX 15 950 Outras Imobilizaes - Depreciaes Acumuladas (CR)
398
XXXXXXX 15 951 XXX XXXX - - Bens a Serem Baixados (CR) XXXXXXX 15 952 XXX XXXX - - Bens Patrimoniais Cedidos em Comodato (CR) XXXXXXX 15 953 XXX XXXX - - Bens em Disponibilidade (CR) XXXXXXX 15 954 XXX XXXX - -Bens Patrimoniais em Reparao/ Manuteno (CR) XXXXXXX 15 990 Ajuste a Valor Recupervel (CR) XXXXXXX 15 991 XXX XXXX - - Outras Imobilizaes (CR) XXXXXXX 16 PROJETOS E OBRAS EM ANDAMENTO XXXXXXX 16 100 SISTEMAS DE GUA XXXXXXX 16 110 Produo gua - Projetos e Obras de Expanso e Implantao XXXXXXX 16 111 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Captao XXXXXXX 16 112 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Aduo de gua Bruta XXXXXXX 16 113 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Tratamento XXXXXXX 16 114 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Proteo e Reservao Ambiental XXXXXXX 16 118 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Custos Financeiros XXXXXXX 16 119 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Custos Gerais de Estudos, Proj. e Obras XXXXXXX 16 120 Distribuio gua - Projetos e Obras de Expanso e Implantao XXXXXXX 16 121 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Reservao XXXXXXX 16 122 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Adutoras, Redes e Ramais XXXXXXX 16 129 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Custos Gerais de Estudos, Proj. e Obras XXXXXXX 16 200 SISTEMAS DE ESGOTO
399
XXXXXXX 16 210 Esgoto Sanitrio - Projetos e Obras de Expanso e Implantao XXXXXXX 16 211 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Ramais, Redes e Emissrios XXXXXXX 16 212 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Tratamento XXXXXXX 16 218 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Custos Financeiros XXXXXXX 16 219 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Custos Gerais de Estudos, Proj. e Obras XXXXXXX 16 300 PROJETOS E OBRAS ADMINISTRATIVAS XXXXXXX 16 310 Projetos e Obras Administrativas XXXXXXX 16 311 XXX XXXX XXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXX Projetos e Obras Administrativas XXXXXXX 16 700 ESTOQUES PARA OBRAS XXXXXXX 16 710 Materiais para Obra XXXXXXX 16 711 XXX XXXX - - Materiais para Obra XXXXXXX 16 720 Materiais em Trnsito XXXXXXX 16 721 XXX XXXX - - Materiais em Trnsito XXXXXXX 16 740 Materiais em Poder de Terceiros XXXXXXX 16 741 XXX XXXX - - Materiais em Poder de Terceiros XXXXXXX 16 790 Ajuste a Valor Recupervel de Estoques para Obra (CR) XXXXXXX 16 791 XXX XXXX - - Ajuste a Valor Recupervel de Estoques para Obras (CR) b) Conforme previso no Manual de Contabilidade da AESBE, abertura do Ativo Imobilizado realizado de acordo com os Gastos por Natureza.
400
800 Investimentos no Imobilizado Tcnico

801 Terrenos 807 Ligaes Prediais 813 Equipamentos de Informtica 802 Poos 808 Instalaes 814 Programas de Informtica 803 Barragens 809 Hidrmetros 815 Veculos 804 Construes Civis 810 Macromedidores 816 Mquinas, Tratores e Similares 805 Benfeitorias 811 Equipamentos 817 Ferramentas 806 Tubulaes 812 Mveis e Utenslios 818 Direito de Uso de Linhas de Transmisso
820 Proteo e Preservao Ambiental
821 Concesses para Uso e Operao de Sistemas
890 Bens Patrimoniais a Incorporar
c) Elenco de Contas do Ativo Imobilizado apresentado no Manual de Contabilidade da ARCE: 1.2.03 Imobilizado 1.2.03.01 1 Imobilizado Tcnico - gua 1.2.03.01.01 2 Imobilizado Tcnico - Valor Lquido 1.2.03.01.01.01 3 Imobilizado Tcnico Custo 1.2.03.01.01.01.01 4 Terrenos 1.2.03.01.01.01.02 4 Obras Civis 1.2.03.01.01.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.01.01.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.01.01.01.05 4 Software 1.2.03.01.01.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.01.01.01.07 4 Veculos 1.2.03.01.01.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.01.01.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.01.01.01.10 4 Instalaes 1.2.03.01.01.01.11 4 Instalaes de Tratamento 1.2.03.01.01.01.12 4 Poos 1.2.03.01.01.01.13 4 Adutoras 1.2.03.01.01.01.14 4 Redes distribuidoras 1.2.03.01.01.01.15 4 Ligaes Prediais
401
1.2.03.01.01.01.16 4 Reservatrios 1.2.03.01.01.01.17 4 Estaes Elevatrias 1.2.03.01.01.01.18 4 Medidores 1.2.03.01.01.02 3 (-) Imobilizado Tcnico - Depreciao Acumulada 1.2.03.01.01.02.01 4 (-) Obras Civis 1.2.03.01.01.02.02 4 (-) Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.01.01.02.03 4 (-) Computadores e Perifricos 1.2.03.01.01.02.04 4 (-) Software 1.2.03.01.01.02.05 4 (-) Mveis e Utenslios 1.2.03.01.01.02.06 4 (-) Veculos 1.2.03.01.01.02.07 4 (-) Ferramentas 1.2.03.01.01.02.08 4 (-) Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.01.01.02.09 4 (-) Instalaes 1.2.03.01.01.02.10 4 (-) Instalaes de Tratamento 1.2.03.01.01.02.11 4 (-) Poos 1.2.03.01.01.02.12 4 (-) Adutoras 1.2.03.01.01.02.13 4 (-) Redes distribuidoras 1.2.03.01.01.02.14 4 (-) Ligaes Prediais 1.2.03.01.01.02.15 4 (-) Reservatrios 1.2.03.01.01.02.16 4 (-) Estaes Elevatrias 1.2.03.01.01.02.17 4 (-) Medidores 1.2.03.01.02 2 Imobilizado Tcnico - Em Andamento - gua 1.2.03.01.02.01 3 Imobilizado Tcnico - Em Andamento 1.2.03.01.02.01.01 4 Terrenos 1.2.03.01.02.01.02 4 Obras Civis 1.2.03.01.02.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.01.02.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.01.02.01.05 4 Software 1.2.03.01.02.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.01.02.01.07 4 Veculos 1.2.03.01.02.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.01.02.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.01.02.01.10 4 Instalaes
402
1.2.03.01.02.01.11 4 Instalaes de Tratamento 1.2.03.01.02.01.12 4 Poos 1.2.03.01.02.01.13 4 Adutoras 1.2.03.01.02.01.14 4 Redes distribuidoras 1.2.03.01.02.01.15 4 Ligaes Prediais 1.2.03.01.02.01.16 4 Reservatrios 1.2.03.01.02.01.17 4 Estaes Elevatrias 1.2.03.01.02.01.18 4 Medidores 1.2.03.01.02.01.99 4 Adiantamento a Fornecedores de Imobilizado 1.2.03.02 1 Imobilizado Tcnico - Esgoto 1.2.03.02.01 2 Imobilizado Tcnico - Valor Lquido 1.2.03.02.01.01 3 Imobilizado Tcnico - Custo 1.2.03.02.01.01.01 4 Terrenos 1.2.03.02.01.01.02 4 Obras civis 1.2.03.02.01.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.02.01.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.02.01.01.05 4 Software 1.2.03.02.01.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.02.01.01.07 4 Veculos 1.2.03.02.01.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.02.01.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.02.01.01.10 4 Instalaes 1.2.03.02.01.01.11 4 Instalaes de Tratamento 1.2.03.02.01.01.12 4 Troncos/Interceptores/Emissrios/Recalque 1.2.03.02.01.01.13 4 Redes coletoras 1.2.03.02.01.01.14 4 Ligaes Prediais 1.2.03.02.01.01.15 4 Estaes Elevatrias 1.2.03.02.01.01.16 4 Medidores 1.2.03.02.01.02 3 (-) Imobilizado Tcnico - Depreciao Acumulada 1.2.03.02.01.02.01 4 (-) Obras Civis 1.2.03.02.01.02.02 4 (-) Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.02.01.02.03 4 (-) Computadores e Perifricos 1.2.03.02.01.02.04 4 (-) Software
403
1.2.03.02.01.02.05 4 (-) Mveis e Utenslios 1.2.03.02.01.02.06 4 (-) Veculos 1.2.03.02.01.02.07 4 (-) Ferramentas 1.2.03.02.01.02.08 4 (-) Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.02.01.02.09 4 (-) Instalaes 1.2.03.02.01.02.10 4 (-) Instalaes de Tratamento 1.2.03.02.01.02.11 4 (-) Troncos/Interceptores/Emissrios/Recalque 1.2.03.02.01.02.12 4 (-) Redes coletoras 1.2.03.02.01.02.13 4 (-) Ligaes Prediais 1.2.03.02.01.02.14 4 (-) Estaes Elevatrias 1.2.03.02.01.02.15 4 (-) Medidores 1.2.03.02.02 2 Imobilizado Tcnico - Em Andamento - Esgoto 1.2.03.02.02.01 3 Imobilizado Tcnico - Em Andamento 1.2.03.02.02.01.01 4 Terrenos 1.2.03.02.02.01.02 4 Obras civis 1.2.03.02.02.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.02.02.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.02.02.01.05 4 Software 1.2.03.02.02.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.02.02.01.07 4 Veculos 1.2.03.02.02.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.02.02.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.02.02.01.10 4 Instalaes 1.2.03.02.02.01.11 4 Instalaes de Tratamento 1.2.03.02.02.01.12 4 Troncos/Interceptores/Emissrios/Recalque 1.2.03.02.02.01.13 4 Redes coletoras 1.2.03.02.02.01.14 4 Ligaes Prediais 1.2.03.02.02.01.15 4 Estaes Elevatrias 1.2.03.02.02.01.16 4 Medidores 1.2.03.03 1 Imobilizado Administrativo 1.2.03.03.01 2 Imobilizado Administrativo - Valor Lquido 1.2.03.03.01.01 3 Imobilizado Administrativo - Custo 1.2.03.03.01.01.01 4 Terrenos
404
1.2.03.03.01.01.02 4 Obras Civis 1.2.03.03.01.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.03.01.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.03.01.01.05 4 Software 1.2.03.03.01.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.03.01.01.07 4 Veculos 1.2.03.03.01.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.03.01.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.03.01.01.10 4 Instalaes 1.2.03.03.01.02 3 (-) Imobilizado Administrativo - Depreciao Acumulada 1.2.03.03.01.02.01 4 (-) Obras Civis 1.2.03.03.01.02.02 4 (-) Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.03.01.02.03 4 (-) Computadores e Perifricos 1.2.03.03.01.02.04 4 (-) Software 1.2.03.03.01.02.05 4 (-) Mveis e Utenslios 1.2.03.03.01.02.06 4 (-) Veculos 1.2.03.03.01.02.07 4 (-) Ferramentas 1.2.03.03.01.02.08 4 (-) Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.03.01.02.09 4 (-) Instalaes 1.2.03.03.02 2 Imobilizado Administrativo - Em Andamento 1.2.03.02.02.01 3 Imobilizado Administrativo - Em Andamento 1.2.03.02.02.01.01 4 Terrenos 1.2.03.02.02.01.02 4 Obras Civis 1.2.03.02.02.01.03 4 Mquinas, Aparelhos e Equipamentos 1.2.03.02.02.01.04 4 Computadores e Perifricos 1.2.03.02.02.01.05 4 Software 1.2.03.02.02.01.06 4 Mveis e Utenslios 1.2.03.02.02.01.07 4 Veculos 1.2.03.02.02.01.08 4 Ferramentas 1.2.03.02.02.01.09 4 Benfeitoria em Bens de Terceiros 1.2.03.02.02.01.10 4 Instalaes d) Descreve-se, a seguir, a Funo, a Tcnica de Funcionamento e as No405
tas referentes utilizao das rubricas contbeis apresentadas na Alnea anterior sobre o Elenco de Contas do Ativo Imobilizado conforme as previses do Manual de Contabilidade da ARCE: (Adaptado em funo da reavaliao de ativos no mais ser aceita pela Legislao Societria) Imobilizado Tcnico gua e Esgoto e Imobilizado Administrativo Sistema: 1 Ativo Grupo do Sistema: 1.2 Ativo No Circulante Subgrupo do Sistema: 1.2.03 Imobilizado Grupo de Conta: 1.2.03.01 Imobilizado Tcnico - gua 1.2.03.02 Imobilizado Tcnico - Esgoto 1.2.03.03 Imobilizado Administrativo
Funo
O Ativo Imobilizado formado pelo conjunto de bens e direitos necessrios manuteno das atividades da empresa. O Imobilizado abrange, tambm, os custos das benfeitorias realizadas em bens locados ou arrendados. Destina-se contabilizao das imobilizaes destinadas aos objetivos da entidade na prestao de servios de gua e de esgotamento sanitrio e de imobilizado administrativo. Ter saldo acumulado sempre devedor, o qual indicar o total das imobilizaes supracitadas.
Tcnica de Funcionamento
Debita-se: a)pela aquisio de bens mveis e imveis, destinados execuo das atividades da empresa e gastos com benfeitorias realizadas em bens locados ou arrendados; b)pelo recebimento de qualquer bem utilizado para a operao da entidade em forma de doao; c) pelo recebimento em forma de transferncia do imobilizado antes registrado em Imobilizado em Andamento;
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d) pela contabilizao dos gastos realizados em ativo de futura utilizao (Imobilizado em Andamento); e)pelos juros incorridos e demais encargos financeiros, relativamente a financiamentos obtidos de terceiros, para construo de bens integrantes do Ativo Imobilizado ou para produo de estoques de longa maturao, devem ser registrados em conta destacada, que evidenciem a sua natureza, e classificados no mesmo Grupo do ativo que lhe deu origem. Esses juros sero registrados nesse Grupo somente quando o bem ainda estiver na condio de Imobilizado em Andamento; f )pela venda de itens do imobilizado, debitando a depreciao acumulada do referido bem; g)pela reforma que aumente a vida til do imobilizado adquirido; h)pelo adiantamento a fornecedores de bens destinados ao Ativo Imobilizado. Credita-se: a) pela venda, doao ou transferncia a terceiros do Imobilizado; b) pela depreciao mensal dos bens; c) pela baixa e transferncia ao Imobilizado, quando o bem estiver em condies de uso;. pela inexistncia de benefcios econmicos futuros, suportado por laudo tcnico, em contrapartida em conta de resultado.
Notas
1. O gasto incorrido com reparos, consertos ou reformas, quando representarem um aumento da eficincia ou produtividade ou da vida til do bem, podem ser acrescidos ao Imobilizado. 2. Na compra, o custo compreende o preo faturado pelo fornecedor mais todos os gastos necessrios para poder efetivar a compra e instalar o bem. No integram o custo os juros e correo monetria de financiamento, nem variaes cambiais, por serem despesas de natureza financeira ou inflacionria, e devem ser apropriadas nos respectivos perodos de competncia.
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3. Dispndios subseqentes relativos a um bem do Imobilizado que j foi reconhecido devem ser adicionados ao valor contbil do ativo quando existir um laudo tcnico que comprove os futuros benefcios econmicos deles decorrentes. Todos os demais gastos subseqentes devem ser reconhecidos como despesa ou custo no perodo em que so incorridos. 4. Um bem do Ativo Imobilizado deve ser eliminado do balano por ocasio da baixa ou quando o ativo for retirado permanentemente do uso e no se esperam futuros benefcios econmicos de sua baixa. 5. Ganhos ou perdas decorrentes da retirada ou baixa de um bem do Ativo Imobilizado devem ser apurados pela diferena entre o valor lquido estimado de venda e o valor contbil do ativo, e devem ser reconhecidos como receita ou despesa na Demonstrao do Resultado. O Ativo Imobilizado que retirado do servio ativo e fica disposio para venda deve ser mantido pelo menor entre o valor contbil e o valor lquido realizvel. 6. Quanto ao Imobilizado em Andamento, a entidade dever manter, sistematicamente, um controle e acompanhamento dos custos, com a finalidade de se evitar apropriaes inadequadas. 7. As contas de Depreciao de Imobilizado sero consideradas em notas de custo e despesa, porm destaca-se que as taxas anuais de depreciao dos bens vinculados ao servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio sero estabelecidas pela Agncia Reguladora, e devero ser adotadas pelo prestador de servios. A diferena entre as taxas definidas pela Agncia Reguladora e a aceita fiscalmente ser lanada como ajuste no Livro de Apurao do Lucro Real, apenas nos casos previstos pela legislao fiscal. 8. A depreciao acumulada dos bens destinados operao e/ou manuteno da atividade devem ser registrados em contra-partida aos respectivos sub-sistemas 4.1 e 4.2, de acordo com a utilizao dos bens alocados cada atividade. 9. Na conta de instalaes devem estar contabilizados gastos com material eltrico, iluminao, cabeamento, etc, que foram adicionados aps a construo do bem.
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10. As obras civis de Estaes de Tratamento de gua (ETA) devem ser registrados dentro da rubrica de Instalaes de Tratamento. 11. As obras civis que no puderem ser classificadas nas rubricas especficas do imobilizado em relao aos servios de gua e esgoto, devem ser classificadas na rubrica Obras Civis. 12. Os gastos com lagoa de estabilizao devem ser contabilizados dentro de Instalaes de Tratamento.
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ANEXO VI
CONTROLE DOS INVESTIMENTOS ATIVO IMOBILIZADO O prestador de servios dever enviar Agncia Reguladora, no prazo por ela definido, conforme demonstrativo sugerido a seguir. As composies dos Saldos Contbeis Acumulados seguem a forma sinttica de apresentao do Ativo Imobilizado previsto no Manual de Contabilidade da Aesbe, conforme apresentado na Alnea a do Anexo V desta Resoluo. O demonstrativo sugerido nesse Anexo poder ser adaptado realidade sistmica da organizao das informaes considerando as condies de cada prestador de servios.
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FISCALIZAO E APLICAO DE PENALIDADES

RESOLUO N _____ /2009
Estabelece condies gerais para os procedimentos de fiscalizao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, de aplicao de penalidades e d outras providncias.
CAPTULO I DO OBJETIVO Art. 1 Esta Resoluo estabelece, na forma que se segue, os procedimentos e responsabilidades relativas s atividades de fiscalizao, programada ou eventual, realizadas pela Agncia Reguladora, nas instalaes do prestador de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, e os procedimentos de aplicao de penalidades. CAPTULO II DAS DEFINIES Art. 2 Para os fins desta resoluo, so adotadas as seguintes definies: I - Auto de Infrao (AI): documento atravs do qual se imputa penalidade ao prestador de servios pelo fato do cometimento de infrao legislao; II - Coordenadoria de Saneamento: setor da Agncia Reguladora responsvel pelas atividades de fiscalizao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; III - equipe de fiscalizao: equipe composta por tcnicos reguladores e/ ou agentes reguladores da Agncia Reguladora; IV - fiscalizao programada: atividade de fiscalizao realizada com base em cronograma previamente estabelecido;
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V - fiscalizao eventual: atividade de fiscalizao realizada tempestivamente, em funo de situaes emergenciais que possam comprometer a adequada prestao dos servios; VI - no-conformidades: procedimentos adotados pelo prestador de servios que no esto de acordo com a legislao ou com as normas do setor de saneamento; VII - recomendao: medida adicional a ser adotada pelo prestador de servios, quando for aconselhvel ajuste em sua conduta ou na prestao dos servios, que no resulte de no-conformidade; VIII - Relatrio de Fiscalizao: documento que apresenta o resultado final da atividade de fiscalizao realizada pela Agncia Reguladora; IX - Termo de Notificao (TN): documento atravs do qual se d conhecimento ao prestador de servios sobre determinado assunto, para, querendo, se manifestar acerca dele. CAPTULO III DA ATIVIDADE DE FISCALIZAO Art. 3 A Coordenadoria de Saneamento da Agncia Reguladora ser responsvel pelas fiscalizaes e pelos procedimentos administrativos relativos atividade de fiscalizao, incumbindo-lhe a numerao, organizao, controle, notificao e autuao. Art. 4 A atividade de fiscalizao visar a: I - zelar pela adequada prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, nos termos das Resolues da Agncia Reguladora e das demais normas legais, regulamentares e pactuadas; II - identificar as conformidades ou no-conformidades dos elementos dos sistemas fiscalizados com os requisitos especificados nas Resolues da Agncia Reguladora e na legislao vigente; III - verificar as condies da prestao dos servios dos sistemas fiscalizados, no que se refere ao atendimento aos usurios.
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Pargrafo nico. A atividade de fiscalizao compreende as seguintes etapas: I - comunicao formal ao prestador de servios, com antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis, podendo ser seguida de reunio prvia; II - solicitao de documentos necessrios s atividades da fiscalizao, de acordo com as normas legais, regulamentares e pactuadas; III - vistorias tcnicas, caracterizadas por inspees dos sistemas do prestador de servios objeto da atividade de fiscalizao, realizadas pela equipe de fiscalizao da Agncia Reguladora acompanhada por preposto do prestador de servios, seguindo cronograma pr-agendado, para verificao das condies fsicas e operacionais das instalaes e servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; IV - registro fotogrfico de no-conformidades, com fotos datadas que integraro o Relatrio de Fiscalizao; V - medies e ensaios realizados pela equipe de fiscalizao, com equipamentos da Agncia Reguladora, para verificao dos resultados obtidos pelo prestador de servios; VI - elaborao do Relatrio de Fiscalizao, contendo todas as anlises de dados, informaes e evidncias apuradas durante a atividade de fiscalizao. Art. 5 Na comunicao formal da fiscalizao ao prestador de servios, constar: I - identificao e endereo da Agncia Reguladora; II - data do incio da atividade de fiscalizao e data prevista para o trmino da ao; III - local e discriminao das atividades de fiscalizao; IV - identificao do(s) tcnico(s) integrante(s) da equipe de fiscalizao, com cargo, telefone e endereo eletrnico para contato; V - local e data da emisso do ofcio.
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1 A critrio da Agncia Reguladora, quando constatada suspeita de irregularidade na prestao dos servios e em virtude da oportunidade ou emergncia da ocorrncia, fica dispensada a comunicao prvia a que se refere este artigo, devendo o responsvel pela atividade de fiscalizao providenciar a imediata notificao ao prestador de servios. 2 A data prevista para o trmino da atividade de fiscalizao poder ser prorrogada, a critrio da equipe de fiscalizao, procedendo-se notificao formal ao prestador de servios. 3 A Agncia Reguladora poder, a seu critrio, solicitar reunio prvia com o prestador de servios para explicitar os objetivos e mtodos, bem como solicitar informaes eventualmente necessrias atividade de fiscalizao. Art. 6 Os prazos relativos ao envio, pelo prestador de servios, das informaes devero estar definidos em normas especficas que tratem da transferncia de informaes, podendo, entretanto, ser ajustados e definidos pela equipe de fiscalizao, no que se refere entrega de documentos, esclarecimentos ou complementao de informaes. Art. 7 A atividade de fiscalizao ser consubstanciada em Relatrio de Fiscalizao, do qual se emitir Termo de Notificao, quando constatadas no-conformidades em relao s normas legais, regulamentares e pactuadas. Pargrafo nico. O Relatrio de Fiscalizao dever conter: I - identificao da Agncia Reguladora e respectivo endereo; II - identificao do prestador de servios e respectivo endereo; III - definio do objetivo da atividade de fiscalizao; IV - perodo de realizao da atividade de fiscalizao; V - descrio dos fatos apurados; VI - relao das no-conformidades, com indicao das normas incidentes; VII - relao das recomendaes, quando for o caso;
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VIII - identificao do responsvel pela atividade de fiscalizao, com seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura; IX - local e data do relatrio. Art. 8 O Termo de Notificao dever ser emitido em duas vias, conforme modelo em Anexo, contendo: I - identificao da Agncia Reguladora e respectivo endereo; II - nome e endereo do prestador de servios; III - descrio dos fatos apurados; IV - relao das no-conformidades a serem corrigidas pela notificada; V - relao das recomendaes, quando for o caso; VI - prazos para atendimento das recomendaes e correo das noconformidades; VII - identificao do representante da Agncia Reguladora, com seu cargo, funo, nmero da matrcula e assinatura. Pargrafo nico. Uma via do Termo de Notificao ser entregue, ou enviada mediante registro postal com Aviso de Recebimento AR, ou por outro meio que comprove o respectivo recebimento, ao representante legal do prestador de servios ou ao seu procurador habilitado, para conhecimento e manifestao, se for o caso, sempre acompanhada do respectivo Relatrio de Fiscalizao. Art. 9 O prestador de servios ter o prazo de 15 (quinze) dias, contado da data do recebimento do Termo de Notificao, para manifestar-se sobre seu objeto, inclusive juntando a documentao que julgar conveniente. 1 Decorrido este prazo, uma cpia do Termo de Notificao, acompanhada do Relatrio de Fiscalizao e de eventual manifestao do prestador de servios, ser encaminhada para anlise do Coordenador de Saneamento Bsico.
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2 Quando da anlise da manifestao do prestador de servios, podero ser solicitadas outras informaes julgadas necessrias ao melhor esclarecimento dos fatos relatados. 3 O Coordenador de Saneamento Bsico poder, excepcionalmente, conceder prorrogao do prazo, desde que solicitada tempestivamente e devidamente justificada pela notificada. Art. 10. O Termo de Notificao ser arquivado quando consideradas procedentes as alegaes da notificada ou quando atendidas as determinaes e regularizadas as no-conformidades, nos prazos estabelecidos no prprio Termo de Notificao, submetendo esta deciso ao exame necessrio da Diretoria da Agncia. Pargrafo nico. Caso a Diretoria entenda pela lavratura do Auto de Infrao, esta ser realizada pelo prprio Coordenador de Saneamento Bsico. CAPTULO IV DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PUNITIVO Art. 11. A deciso acerca da instaurao do Processo Administrativo Punitivo, referente aos fatos constatados durante a atividade de fiscalizao, ser proferida pelo Coordenador de Saneamento Bsico e comunicada ao prestador de servios. Pargrafo nico. Proceder-se- abertura do Processo Administrativo Punitivo mediante lavratura do Auto de Infrao, nos seguintes casos: I - comprovao da no-conformidade; II - ausncia de manifestao tempestiva da interessada; III - insuficincia das alegaes apresentadas; e IV - desatendimento das determinaes e/ou no regularizao das noconformidades, nos prazos estabelecidos pela Agncia Reguladora. Art. 12. O Auto de Infrao, emitido pelo Coordenador de Saneamento Bsico, conforme modelo anexo, ser lavrado em 2 (duas) vias e instru-
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do com o Termo de Notificao, a respectiva manifestao da notificada, se houver, a exposio de motivos da autuao e outros documentos a esta relacionados, desde que no implique duplicidade da documentao constante da ao de fiscalizao correspondente. 1 O Auto de Infrao conter: I - o local e a data da lavratura; II - o nome, o endereo e a qualificao da autuada; III - a descrio dos fatos ou dos atos constitutivos das infraes; IV - a indicao dos dispositivos legais, regulamentares, ou contratuais infringidos e as respectivas penalidades; V - a indicao do prazo de 10 (dez) dias para recolhimento da multa, se for o caso, ou apresentao de recurso; VI - as instrues para o recolhimento da multa; e VII - a identificao do Coordenador autuante, a quem poder ser interposto o recurso, sua assinatura e o nmero de sua matrcula. 2 Uma via do Auto de Infrao ser remetida, ou entregue, para efeito de notificao, ao representante legal do prestador de servios, ou ao seu procurador habilitado, mediante registro postal com Aviso de Recebimento AR ou outro documento que comprove o respectivo recebimento. Art. 13. O prazo para interposio de recurso ser de 10 (dez) dias, contado da data do recebimento do Auto de Infrao. Pargrafo nico. A interposio de recurso suspende o prazo para o pagamento at ulterior deciso. Art. 14. O recurso ser dirigido ao Coordenador de Saneamento Bsico, para reconsiderao no prazo de 5 (cinco) dias, e, caso no reconsidere sua deciso, encaminhar o recurso Diretoria da Agncia Reguladora, que poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente a deciso recorrida.
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1 O recurso dever ser decidido pela Diretoria da Agncia Reguladora, em sesso, no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento dos autos pelo relator, podendo esse prazo ser prorrogado por igual perodo mediante justificativa expressa. 2 Ser designado como relator, mediante sorteio, um dos Diretores da Agncia Reguladora, para elaborao de relatrio e voto. 3 Se da deciso da Diretoria da Agncia Reguladora ocorrer agravamento da deciso anterior a recorrente dever ser cientificada para que formule suas alegaes no prazo de 10 (dez) dias, contado da notificao da autuada. 4 A autuada dever ser cientificada da deciso da Diretoria da Agncia Reguladora, atravs de seu representante legal ou de seu procurador habilitado, mediante registro postal com Aviso de Recebimento ou outro documento que comprove o respectivo recebimento. CAPTULO V DO TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTE DE CONDUTA Art. 15. Poder a Agncia Reguladora, alternativamente imposio de penalidade, firmar com a concessionria, Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta, visando adequao da conduta irregular s disposies regulamentares e/ou contratuais aplicveis. 1 O Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta ser submetido aprovao da Diretoria da Agencia Reguladora pela Coordenadoria onde o processo se originar. 2 As metas de compromissos objeto do termo referido nesse artigo devero, no seu conjunto, ser compatveis com as obrigaes previstas nos regulamentos e contratos de concesso ou de programa da prestao de servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio descumpridas pela concessionria.
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3 Do termo de compromisso de ajuste de conduta constar, necessariamente, o estabelecimento de multa pelo seu descumprimento, cujo valor ser correspondente ao montante da penalidade que seria aplicada, acrescida de 20% (vinte por cento). CAPTULO VI DAS DISPOSIES FINAIS Art. 16. As decises da Agncia Reguladora devero ser fundamentadas e publicadas. Art. 17. Os prazos desta Resoluo sero computados excluindo-se o dia do comeo e incluindo-se o dia do vencimento. Art. 18. As dvidas suscitadas na aplicao desta Resoluo sero resolvidas pela Diretoria da Agncia Reguladora. Art. 19. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
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ANEXO I
MODELO DE TERMO DE NOTIFICAO
Logomarca da Agncia 1. RGO FISCALIZADOR NOME: ENDEREO: TELEFONE: 2. AGENTE NOTIFICADO NOME: ENDEREO: TELEFONE: 3. DESCRIO DOS FATOS CONSTATADOS 4. NO-CONFORMIDADES E AES A SEREM EMPREENDIDAS PELA NOTIFICADA 5. RECOMENDAES 6. TCNICOS RESPONSVEIS PELA AO FISCALIZADORA NOME: ASSINATURA: NOME: ASSINATURA: NOME: ASSINATURA: FUNO: N de Matrcula: FUNO: N de Matrcula: FUNO: N de Matrcula: TN no
TERMO DE NOTIFICAO TN
Local e data
______________________________________ Assinatura do responsvel
A NOTIFICADA TER O PRAZO DE 15 (QUINZE) DIAS, CONTADO DA DATA DO RECEBIMENTO DESTE TN, PARA MANIFESTAR-SE SOBRE O OBJETO DO MESMO, INCLUSIVE JUNTANDO COMPROVANTES QUE JULGAR CONVENIENTES.
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ANEXO II
MODELO DE AUTO DE INFRAO
Logomarca da Agncia 1. RGO FISCALIZADOR NOME: ENDEREO: TELEFONE: 2. AGENTE AUTUADO NOME: ENDEREO: QUALIFICAO:
3. DESCRIO DOS FATOS APURADOS OU ATOS CONSTITUTIVOS DAS INFRAES
AUTO DE INFRAO - AI
AI no
4. DESPOSITIVOS LEGAIS, REGULAMENTARES OU CONTRATUAIS INFRIGIDOS E ENQUADRAMENTO Penalidade: 5. PRAZO PARA RECOLHIMENTO DA MULTA OU INTERPOSIO DE RECURSO: 6. INSTRUES PARA RECOLHIMENTO DA MULTA 7. REPRESENTANTE DO RGO FISCALIZADOR NOME: ASSINATURA: Local e data FUNO: N de Matrcula:
______________________________________ Assinatura do responsvel
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PENALIDADES
RESOLUO N _____ /2009

Dispe sobre as penalidades aplicveis aos prestadores de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio.
Art. 1 Esta Resoluo determina as penalidades aplicveis aos prestadores de servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, define as hipteses de aplicao e d outras providncias. Pargrafo nico. As penalidades previstas nesta Resoluo sero aplicadas sem prejuzo das demais sanes administrativas especficas, definidas nos contratos de concesso ou de programa e na legislao vigente, incluindo normas editadas ou homologadas pela Agncia Reguladora, desde que no impliquem mais de uma sano para uma mesma infrao. CAPTULO I DAS DEFINIES Art. 2 Para efeito de interpretao desta Resoluo, entende-se por: I - contrato: instrumento pelo qual o titular dos servios delega a prestao dos servios de abastecimento de gua e/ou de esgotamento sanitrio ao prestador de servio, seja por concesso ou programa. II - determinao: a obrigao que dever ser cumprida pelo prestador de servios, quando a simples cessao da no-conformidade no for suficiente para restabelecer a situao de normalidade, exigindo ao adicional do prestador de servios para a regularizao; III - economia: moradias, apartamentos, unidades comerciais, salas de escritrio, rgos pblicos e similares, existentes numa determinada edificao, que so atendidos pelos servios de abastecimento de gua e/ou esgotamento sanitrio; IV - sistema de abastecimento de gua (SAA): conjunto de instalaes
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e equipamentos utilizados nas atividades de captao, elevao, aduo, tratamento, reservao e distribuio de gua potvel; V - sistema de esgotamento sanitrio (SES): conjunto de instalaes e equipamentos utilizados nas atividades de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios; VI - servio adequado: o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia no atendimento e modicidade das tarifas; VII - unidade usuria: economia ou conjunto de economias atendidos atravs de uma nica ligao de gua e/ou de esgoto. CAPTULO II DAS INFRAES E PENALIDADES Seo I Das Penalidades Art. 3 As infraes s disposies desta Resoluo, bem como s normas legais, regulamentares e contratuais aplicveis sujeitaro o infrator, conforme a sua natureza, s penalidades de: I - advertncia; II - multa; III - embargo de obra e/ou interdio de instalao; IV - interveno administrativa; e V - caducidade ou resciso contratual. Pargrafo nico. Os procedimentos de fiscalizao e de aplicao de penalidades sero disciplinados em resoluo especfica. Art. 4 Constitui infrao a inobservncia de qualquer preceito desta Resoluo e das normas legais, regulamentares e contratuais aplicveis, ficando o infrator sujeito s penalidades nelas previstas.
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PENALIDADES
Seo II Da Advertncia Art. 5 A pena de advertncia poder ser imposta pela Agncia Reguladora relativamente s infraes classificadas nos Grupos 1 e 2, constantes nos arts. 15 e 16, desde que no exista sano anterior, de mesma natureza, nos ltimos 2 (dois) anos. Pargrafo nico. Na aplicao da penalidade de advertncia ser estabelecido prazo para que o prestador de servios proceda adequao do servio prestado ou da obra executada aos parmetros definidos no contrato de delegao. Seo III Das Multas Art. 6 As infraes punidas com multa classificam-se, nos quatro Grupos, de acordo com a sua gravidade: I - Grupo 1: infrao de natureza leve; II - Grupo 2: infrao de natureza mdia; III - Grupo 3: infrao de natureza alta; IV - Grupo 4: infrao de natureza altssima. Art. 7 Na hiptese de descumprimento da penalidade de advertncia, quer pela inobservncia dos prazos fixados para a regularizao das noconformidades, quer pela reincidncia, ser aplicada multa correspondente classificao da infrao. Pargrafo nico. Considera-se reincidncia a prtica de infrao tipificada no mesmo dispositivo regulamentar em que haja sido advertida anteriormente, no prazo de 2 (dois) anos. Art. 8 Considerando a abrangncia da infrao, os danos dela resultantes para o servio e para o usurio, a vantagem auferida pelo prestador de servios e a existncia de sano anterior nos ltimos 2 (dois) anos, as infraes tambm sero classificadas em Nveis, de A a C.
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1 Constitui infrao do Nvel A, no acarretando acrscimo no valor correspondente ao definido pelo grupo em que a infrao foi enquadrada, quando decorrer de culpa do prestador de servios. 2 Constitui infrao do Nvel B, acarretando acrscimo de 50% (cinquenta por cento) no valor correspondente ao definido pelo grupo em que a infrao foi enquadrada, quando houver aplicao anterior de penalidade de multa por infrao da mesma natureza nos ltimos 2 (dois) anos. 3 Constitui infrao do Nvel C, acarretando acrscimo de 100% (cem por cento) no valor correspondente ao definido pelo grupo em que a infrao foi enquadrada, quando, apresente um ou mais dos seguintes fatores: I - ter o prestador de servios agido de m-f; II - decorrer da infrao benefcio direto ou indireto para o prestador de servios; III - ser significativo o nmero de usurios atingidos; IV - decorrer da infrao danos sade pblica ou ao meio ambiente; V - decorrer da infrao riscos sade ou segurana de usurios ou de terceiros, em carter prolongado, independente do nmero de pessoas atingidas. 4 Para os efeitos do pargrafo anterior, considera-se m-f: I - deduzir pretenso ou defesa contra texto expresso de leis, regulamentos, contratos, termos e atos aplicveis ou fatos incontroversos; II - impor resistncia injustificada ao andamento do processo, fiscalizao ou deciso da Agncia Reguladora; III - agir de modo temerrio; IV - interpor recurso ou pedido de reconsiderao manifestadamente protelatrio. Art. 9 A critrio da Agncia Reguladora, os acrscimos resultantes dos
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PENALIDADES
Nveis B e C podero ser afastadas quando se verificar o esforo do prestador de servios para corrigir a irregularidade e minimizar os danos dela decorrentes. Art. 10. Os valores das multas, quando no previstas em normas legais ou contratuais, sero definidas em resoluo especfica editada pela Agncia Reguladora, que contemplar inclusive, os critrios de atualizao, quando necessrio. Seo IV Do Embargo de Obras e da Interdio de Instalaes Art. 11. A Agncia Reguladora poder propor s autoridades competentes o embargo de obras e/ou a interdio das instalaes que ponham em risco a integridade fsica ou patrimonial de terceiros, sem prejuzo de outras penalidades. Pargrafo nico. Na hiptese da aplicao das penalidades de embargo de obras ou de interdio de instalaes, o recurso ser recebido sem o efeito suspensivo. Seo V Da Interveno Administrativa Art. 12. A Agncia Reguladora poder propor ao Poder Concedente a interveno administrativa, em caso de: I - prestao de servios em desacordo com as condies estabelecidas nos Contratos de Concesso ou de Programa e demais normas reguladoras do setor; II - desequilbrio econmico-financeiro decorrente de gesto que coloque em risco a continuidade dos servios; III - verificao de reiteradas infraes a normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes, no regularizadas aps determinao da Agncia Reguladora; e IV - pedido de recuperao judicial. 1 Declarada a interveno pelo Poder Concedente, a Agncia Regu429
ladora instaurar, no prazo de 90 (noventa) dias, procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa, devendo o mesmo ser concludo no prazo de at 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de considerar-se invlida a interveno. 2 Para os atos de alienao e disposio do patrimnio do prestador de servios, o interventor necessitar de prvia autorizao da Diretoria da Agncia Reguladora. 3 O interventor prestar contas Agncia Reguladora e responder pelos atos praticados durante a sua gesto. Seo VI Da Caducidade da Concesso Art. 13. A Agncia Reguladora poder propor ao Poder Concedente, ao seu critrio, e de forma fundamentada, a caducidade da delegao quando o prestador de servios: I - prestar os servios de forma inadequada ou ineficiente, tendo por base, as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade do servio; II - paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipteses decorrentes de caso fortuito ou fora maior; III - perder a condio econmica, tcnica ou operacional para manter a adequada prestao do servio concedido; IV - no cumprir as penalidades impostas por infraes, nos devidos prazos; V - no atender a intimao da Agncia Reguladora no sentido de regularizar a prestao do servio; e VI - for condenado em sentena transitada em julgado por sonegao de tributos, inclusive contribuies sociais. Art. 14. A aplicao da penalidade de caducidade da concesso de competncia do Poder Concedente, que poder promov-la por sua iniciativa ou mediante recomendao da Agncia Reguladora.
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1 Nos casos em que o Poder Concedente entender, por sua iniciativa, pela caducidade da concesso, dever ouvir previamente a Agncia Reguladora, cuja manifestao, neste caso, ter natureza vinculante. 2 Na hiptese de inobservncia da penalidade de advertncia em que fique caracterizada grave ou reiterada inexecuo total ou parcial do contrato de concesso, ou na hiptese de inobservncia da penalidade de multa, a Agncia Reguladora dever recomendar ao Poder Concedente a declarao de caducidade da concesso. 3 No caso do pargrafo anterior, a deciso do Poder Concedente sobre a declarao de caducidade da concesso no est vinculada recomendao da Agncia Reguladora. 4 A declarao da caducidade da concesso dever ser precedida da verificao da inadimplncia do prestador de servios em processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa. 5 No ser instaurado processo administrativo de inadimplncia antes de comunicados ao prestador de servios, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no art. 13, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e transgresses apontadas e para o enquadramento, nos termos contratuais. 6 Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplncia, a caducidade ser declarada por decreto do Poder Concedente, independentemente de indenizao prvia, calculada no decurso do processo. 7 Caso o Poder Concedente no entenda pela declarao da caducidade, a Agncia Reguladora dever aplicar a penalidade de multa correspondente ao Grupo da infrao, de acordo com esta Resoluo. Seo VII Das Infraes Art. 15. infrao do Grupo 1, sujeita penalidade de advertncia ou multa, o descumprimento das seguintes obrigaes: I - identificar as instalaes pertencentes aos sistemas de abastecimento
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de gua e de esgotamento sanitrio, e escritrio de atendimento ao usurio, inclusive quanto ao horrio de funcionamento; II - prover as reas de risco das instalaes de sinalizadores e avisos de advertncia de forma adequada visualizao de terceiros; III - manter disposio do usurio, em locais acessveis e visveis, no escritrio de atendimento ao usurio: a) a legislao aplicvel; b) o livro para manifestao de reclamaes; c) as normas e padres do prestador de servios; d) a tabela com as tarifas vigentes; e) a tabela com os servios cobrveis e prazo para sua execuo; f ) resolues da Agncia Reguladora; IV - manter organizado e atualizado o cadastro relativo a cada unidade usuria, com informaes que permitam a identificao do usurio, sua localizao, os valores faturados e o histrico de consumo dos ltimos 5 (cinco) anos, bem como quaisquer outros dados exigidos por lei, contrato ou regulamento dos servios; V - manter organizado, atualizado e acessvel Agncia Reguladora o cadastro relativo a cada unidade operacional, com informaes que permitam a identificao da variao de parmetros ou indicadores de gesto econmico-financeiros, da quantidade e da qualidade da gua captada, tratada, aduzida, reservada, distribuda e faturada para abastecimento de gua e do esgoto coletado, recalcado, tratado e lanado no meio ambiente, bem como suas localizaes, seus equipamentos, sua data de paralisao ou desativao e quaisquer outros dados exigidos por lei, contrato ou regulamento dos servios; VI - manter atualizado junto a Agncia Reguladora e ao Poder Concedente o(s) nome(s) do(s) representante(s) legal(is) e o endereo completo, inclusive as respectivas formas de comunicao que possibilitem fcil
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acesso ao prestador de servios; VII - manter normas e instrues de operao atualizadas nas instalaes e/ou centros de operaes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; VIII - manter registro atualizado do funcionamento das instalaes e das ocorrncias nos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, conforme critrios definidos na legislao aplicvel; IX - operar e manter as instalaes dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio sempre com desenhos, plantas, especificaes e/ou manuais de equipamentos devidamente atualizados; X - atender as solicitaes de servios nos prazos e condies estabelecidas na legislao e/ou no contrato, incluindo-se nestes prazos os negociados entre o prestador de servios e o usurio; XI - cumprir as normas relacionadas ao aviso prvio para a suspenso ou interrupo programada do fornecimento de gua; XII - entregar a fatura ao usurio, na forma e nos prazos estabelecidos na legislao aplicvel; XIII - constar na fatura todas as informaes exigidas na legislao aplicvel; XIV - enviar Agncia Reguladora, na forma e nos prazos estabelecidos ou quando solicitadas pela fiscalizao, informaes empresariais relativas composio acionria da empresa e de seus acionistas, em todos os nveis, e as relaes contratuais mantidas entre a empresa, seus acionistas e empresas controladas, coligadas ou vinculadas; XV - dispor de pessoal tcnico, prprio ou de terceiros, legalmente habilitado e devidamente capacitado, para a operao e manuteno das instalaes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, comprovado atravs de documento hbil; XVI - prestar servios de atendimento comercial somente atravs de pessoal com a correta identificao e o devido treinamento e capacitao, comprovado atravs de documento hbil;
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XVII - realizar periodicamente o treinamento ou capacitao do pessoal tcnico e de atendimento comercial, de acordo com as exigncias da legislao aplicvel; XVIII - utilizar material, equipamento, instalao, quadro de pessoal e mtodo operativo, em condies satisfatrias e quantidade suficiente, de forma a garantir a prestao de servio adequado ao usurio; XIX - manter as instalaes do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em bom estado de limpeza e organizao; XX - executar as obras de reparao do pavimento das vias pblicas e dos passeios, reinstalar o mobilirio urbano e a sinalizao viria horizontal e vertical, conforme as diretrizes, especificaes tcnicas e prazos estabelecidos nas normas municipais ou nos regulamentos; XXI - prestar informaes quando solicitadas pelos usurios ou conforme determinado pela legislao aplicvel, regulamento ou contrato; XXII - implementar aes constantes do plano de reduo de perdas fsicas e comerciais. Art. 16. infrao do Grupo 2, sujeita penalidade de advertncia ou multa, o descumprimento das seguintes obrigaes: I - comunicar previamente ao usurio do corte do abastecimento de gua e/ou da coleta de esgoto dentro dos prazos pr-estabelecidos, com exposio de motivos; II - comunicar previamente Agncia Reguladora a suspenso e/ou a interrupo do abastecimento de gua, ao usurio que preste servio pblico ou essencial populao; III - comunicar imediatamente Agncia Reguladora e aos rgos competentes situaes de emergncias que possam resultar na interrupo de prestao dos servios ou causem transtornos populao; IV - disponibilizar ao usurio estrutura adequada, que lhes possibilite fcil acesso empresa para o atendimento das suas solicitaes e reclamaes;
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PENALIDADES
V - responder s reclamaes do usurio, na forma e nos prazos estabelecidos; VI - efetuar a suspenso e a religao do abastecimento de gua nas economias, de acordo com os casos e prazos definidos na legislao aplicvel; VII - no suspender a prestao dos servios, enquanto a reclamao do usurio, comunicada ao prestador de servios, estiver sendo objeto de anlise por parte da Agncia Reguladora, salvo por razes diversas do objeto da reclamao pendente; VIII - encaminhar Agncia Reguladora as informaes necessrias elaborao dos indicadores utilizados para a apurao da qualidade dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, na forma e nos prazos estabelecidos nos dispositivos legais aplicveis; IX - cumprir obrigaes da legislao aplicvel ou contratual de manter registro atualizado das reclamaes e solicitaes dos usurios, com anotao da data, horrio e motivo, bem como informando-lhe, no prazo estabelecido, as providncias adotadas; X - fornecer protocolo numerado do atendimento ao usurio contendo a data e o motivo da reclamao e/ou da solicitao, o nome do atendente e o nome do usurio; XI - efetuar nas instalaes do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, nos prazos estabelecidos, reparos, melhoramentos, substituies e modificaes, consideradas de carter urgente; XII - realizar a medio do consumo de gua tratada, a estimativa do volume de esgoto coletado e o faturamento em conformidade com as disposies legais aplicveis; XIII - comunicar, imediatamente, aos rgos competentes, a descoberta de materiais ou objetos estranhos s obras, que possam ser de interesse geolgico ou arqueolgico; XIV - cumprir as normas tcnicas e os procedimentos estabelecidos para a implantao ou operao das instalaes dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio;
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XV - instalar equipamentos de medio de gua nas unidades usurias, salvo nos casos especficos previstos em lei, regulamento ou contrato; XVI - apurar e registrar, separadamente, os investimentos, as receitas, as despesas e os custos de todas as etapas dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; XVII - operar os sistemas de abastecimento de gua com a instalao de macromedio adequada; XVIII - manter a presso nas redes de distribuio de gua potvel dentro dos limites e condies estabelecidas nas normas vigentes; XIX - realizar, mantendo o devido registro, a limpeza peridica dos reservatrios de acumulao e distribuio, de acordo com a legislao aplicvel; XX - obter no prazo adequado, junto s autoridades competentes, as licenas, inclusive as ambientais, necessrias execuo de obras ou de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, bem como no arcar com os custos respectivos. Art. 17. infrao do Grupo 3, sujeita penalidade de multa, o descumprimento das seguintes obrigaes: I - restituir ao usurio os valores recebidos indevidamente, nos prazos estabelecidos na legislao aplicvel ou no contrato; II - ressarcir os danos causados ao usurio em funo do servio prestado; III - cumprir as normas de gesto dos mananciais de abastecimento e das respectivas reas de proteo; IV - dispor adequadamente a gua e os resduos resultantes da limpeza das unidades da Estao de Tratamento de gua (ETA) e dos reservatrios; V - remeter Agncia Reguladora, na forma e nos prazos estabelecidos, as informaes e os documentos solicitados, inclusive quanto aos procedimentos de Ouvidoria e aos de reajuste e reviso tarifrios; VI - encaminhar Agncia Reguladora, na forma e nos prazos estabelecidos, informaes contbeis, econmicas e financeiras definidas nas disposies legais, regulamentares e contratuais;
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VII - cumprir as disposies legais ou contratuais relativas aos nveis de qualidade, continuidade, regularidade e universalizao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; VIII - implementar, na forma e nos prazos previstos, as metas definidas e aprovadas nos Planos de Saneamento editados pelo Poder Concedente e nos contratos de concesso ou de programa; IX- realizar as obras essenciais prestao de servio adequado; X - realizar a contabilidade regulatria sempre em conformidade com as normas, procedimentos e instrues aplicveis ao setor de saneamento bsico; XI - manter registro, controle e inventrio fsico dos bens e instalaes relacionados atividade desenvolvida e zelar pela sua integridade, inclusive aqueles de propriedade do Poder Concedente, em regime especial de uso; XII - facilitar fiscalizao da Agncia Reguladora o acesso s instalaes, bem como a documentos e quaisquer outras fontes de informao pertinentes ao objeto da fiscalizao; XIII - cumprir os prazos estabelecidos nos atos de outorga de concesses, permisses ou autorizaes de implantao de instalaes de produo e distribuio de gua e coleta, transporte e tratamento de esgotos; XIV - operar e manter as instalaes de gua e esgoto e os respectivos equipamentos de forma adequada e em bom estado de conservao, manuteno e segurana, em face dos requisitos tcnicos, contratuais e legais aplicveis; XV - atender aos requisitos de qualidade dos efluentes das Estaes de Tratamento de Esgoto, conforme os padres estabelecidos na legislao vigente; XVI - instalar telefone gratuito para atendimento das solicitaes de seus servios; XVII - instalar telefone gratuito para o servio de ouvidoria do prestador de servios;
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XVIII - comunicar Agncia Reguladora, nos casos exigidos pela regulamentao e/ou pelo contrato, projetos de obras e instalaes do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio e suas eventuais modificaes, assim como proceder sua execuo em conformidade com o projeto aprovado e com os prazos estabelecidos; XIX - efetuar cesso ou transferncia de bens vinculados ao servio, a qualquer ttulo, bem como dar em garantia estes bens, sem a prvia autorizao da Agncia Reguladora e do Poder Concedente; XX - comunicar de imediato Agncia Reguladora e s autoridades competentes sanitrias, de meio ambiente e gesto de recursos hdricos acidentes de contaminao que afetem o fornecimento de gua bruta; XXI - comunicar de forma imediata aos usurios e Agncia Reguladora qualquer anormalidade no padro de qualidade da gua potvel que possa colocar em risco a sade da populao; XXII - fornecer gua, por meio do sistema de abastecimento, dentro dos padres de potabilidade estabelecidos em legislao especfica do Ministrio da Sade; XXIII - conservar documentao de interesse da Agncia Reguladora por 5 (cinco) anos ou mais, conforme exigncias fixadas nas normas regulamentares; XXIV - efetuar o pagamento no respectivo vencimento, de qualquer das obrigaes relativas s parcelas mensais do repasse de regulao Agncia Reguladora; XXV - elaborar planos de emergncia e contingncia conforme as disposies legais, regulamentares e contratuais; XXVI - realizar auditoria e certificao de investimentos sempre em conformidade com as normas, procedimentos e instrues aplicveis ao setor de saneamento bsico. Art. 18. infrao do Grupo 4, sujeita penalidade de multa, o descumprimento das seguintes obrigaes:
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I - encaminhar Agncia Reguladora, nos prazos estabelecidos e segundo instrues especficas, dados estatsticos sobre a produo, comercializao e consumo prprio de gua; II - informar Agncia Reguladora, no prazo fixado, as ocorrncias de paralisaes no sistema de abastecimento de gua com durao superior a 8 (oito) horas, contendo o motivo da paralisao, a localidade, a populao atingida e as providncias tomadas para soluo do problema; III - apresentar Agncia Reguladora, para anlise e aprovao, todos os procedimentos, operacionais e comerciais, que alterem a forma ou a qualidade da prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, antes de implement-los; IV - estabelecer medidas e procedimentos de racionamento e racionalizao no abastecimento de gua sempre com prvia autorizao a Agncia Reguladora; V - cobrar do usurio o pagamento das tarifas de gua e esgoto, e demais servios a serem prestados, conforme critrios e valores estabelecidos na legislao aplicvel; VI - discriminar economias da mesma classificao quanto cobrana de qualquer natureza ou quando da comercializao de gua; VII - implementar as medidas objetivando o incremento da eficincia dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, como estipulado contratualmente; VIII - fornecer sempre informao idnea a Agncia Reguladora, ao Poder Concedente e/ou ao usurio; IX - cumprir sempre qualquer determinao da Agncia Reguladora no prevista nesta Resoluo, na forma e no prazo estabelecido; X - implantar o servio de ouvidoria do prestador de servios; XI - praticar valores de tarifas respeitando os limites fixados para os nveis tarifrios;
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XII - registrar, em separado, as atividades que no sejam objeto da concesso; XIII - proceder alterao do estatuto social, transferir aes que implique mudana de seu controle acionrio, bem como efetuar re-estruturao societria da empresa, com anuncia previa da Agncia Reguladora. Art. 19. Quando o prestador de servios cometer, simultaneamente, duas ou mais infraes, tipificadas no mesmo grupo ou em grupos distintos, ser-lhe-o aplicadas, simultnea e cumulativamente, as respectivas penalidades. CAPTULO III DAS DISPOSIES FINAIS Art. 20. Na aplicao das penalidades previstas nesta Resoluo, devero ser observadas as disposies dos contratos de concesso ou programa, inclusive os prazos para o cumprimento de aes neles previstos. Art. 21. Os casos omissos nesta Resoluo sero submetidos deciso da Diretoria da Agncia Reguladora. Art. 22. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
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PLANOS DE SANEAMENTO BSICO
RESOLUO N _______/2009
Dispe sobre mecanismos e procedimentos para execuo dos planos de saneamento bsico pelos prestadores de servios, relativos aos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, e verificao do seu cumprimento pelas Agncias Reguladoras.
CAPTULO I DAS OBRIGAES Art. 1 Incumbe Agncia Reguladora a verificao do cumprimento dos planos de saneamento bsico por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais. Art. 2 O prestador de servios dever elaborar Plano de Explorao de Servios (PEX) de acordo com os objetivos e metas previstos no Plano de Saneamento Bsico (PSB) e encaminh-lo para a Agncia Reguladora, no prazo de 6 (seis) meses a partir da data de publicao do PSB. 1 O Plano de Explorao dos Servios dever definir estratgias de operao, previso das expanses e recursos para investimentos, para atendimento das metas de cobertura e qualidade dos servios estabelecidas no plano de saneamento bsico. 2 O Plano de Explorao dos Servios dever ter validade de 4 (quatro) anos. 3 Caber a Agncia Reguladora aprovar o Plano de Explorao dos Servios, podendo solicitar ao prestador de servios as devidas correes e/ou ajustes, caso necessrios, no prazo de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento da comunicao.
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CAPTULO II DAS DIRETRIZES PARA ELABORAO DO PEX Art. 3 No Plano de Explorao dos Servios sero indicados, clara e separadamente, a previso para os investimentos de capital e os gastos operacionais e administrativos, com justificativa da incluso de cada obra ou ao. Art. 4 O Plano de Explorao dos Servios dever apresentar, no mnimo: I - linhas gerais de obras e aes a realizar nos perodos quadrienais subseqentes com o objetivo de atualiz-lo; II - alternativas possveis para alcanar as metas previstas e as solues operacionais e/ou de investimento de capital; III - mecanismos de avaliao do desempenho fsico e financeiro das metas estabelecidas; III - metas de servios a serem alcanadas no perodo quadrienal correspondente, relativamente s metas alcanadas no perodo anterior. CAPTULO III DO CONTEDO MNIMO DO PEX Seo I Da Caracterizao dos Sistemas Art. 5 O Plano de Explorao de Servios dever caracterizar cada sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, indicando entre outras as seguintes informaes: I - identificao do sistema; II - descrio do sistema; III - populao atendida; IV - ndice de cobertura; V - capacidade de atendimento;
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VI - regime de abastecimento de gua, se contnuo (ininterrupto) ou por rodzio; VII - volumes de gua produzidos e distribudos; VIII - volumes de esgoto coletados e tratados; IX - descrio dos servios de atendimento ao pblico, horrios de funcionamento de lojas de atendimentos, atendimento telefnico de planto; X - relao dos funcionrios administrativos e tcnico-operacionais, bem como a descrio do regime de trabalho normal e plantes. Seo II Da Universalizao Art. 6 O Plano de Explorao de Servios estabelecer os programas e aes para atingir as metas de universalizao estabelecidas no instrumento de delegao e no plano de saneamento bsico. Pargrafo nico. Para acompanhar o cumprimento das metas, o prestador de servios dever apurar anualmente indicadores relativos universalizao, que devero ser enviados a Agncia Reguladora at o ltimo dia do ms de janeiro do ano subseqente. Seo III Do Controle de Perdas Art. 7 O Plano de Explorao de Servios dever definir aes de combate s perdas fsicas e no fsicas. Seo IV Da Operao e Manuteno Art. 8 O Plano de Explorao dos Servios abordar a operao e manuteno dos sistemas pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, com nfase no planejamento e na execuo de programas de manuteno preventiva e corretiva, cujos objetivos sero implementar, substituir ou reabilitar as redes distribuidoras de gua e coletoras de esgoto, elevatrias, estaes de tratamento e demais componentes do sistema, necessrios eficiente prestao dos servios.
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Seo V Da Presso e Continuidade Art. 9 O prestador de servios dever incluir no Plano de Explorao dos Servios, procedimentos para monitoramento da presso e da continuidade, indicando o nmero e localizao de pontos, freqncias, controles e avaliao de resultados. Art. 10. O prestador de Servios poder propor no Plano de Explorao dos Servios rodzio no abastecimento e/ou fixao de valores de presso menores que 10 mca (dez metros de coluna de gua), em regies definidas, constatada que a situao preexistente ao ato de delegao, caso o servio possa ter fornecimento satisfatrio a partir de razes tcnicas ou de caractersticas peculiares a tais regies. 1 Nas situaes referidas no caput, o prestador de servios dever identificar as reas e a forma de abastecimento, relacionando os dias e horrios em que haver abastecimento e/ou nvel de presso disponvel. 2 O prestador de servios dever elaborar, para as situaes referidas no caput deste artigo, cronograma para adequao do atendimento. CAPTULO IV DA ATUALIZAO, REVISO E APROVAO DO PEX Art. 11. As atualizaes do Plano de Explorao dos Servios devero conter as obras e aes necessrias para cobrir o balano entre as metas de servio previstas e as efetivamente alcanadas, as atualizaes correspondentes e as que o prestador de servios dever alcanar no perodo remanescente do plano de saneamento bsico. Art. 12. O prestador de servios apresentar a Agncia Reguladora anualmente, at o ltimo dia do ms de janeiro do ano subseqente, relatrio do avano do Plano de Explorao dos Servios, indicando os desvios verificados entre as previses e as metas efetivamente alcanadas e os ajustes a serem feitos para alcanar as metas previstas no instrumento de delegao e no plano de saneamento bsico. Pargrafo nico. O prestador de servios poder propor Agncia Re444
guladora mudanas e ajustes no Plano de Explorao dos Servios, com base na experincia de operao dos sistemas e nas tendncias verificadas na expanso fsica e demogrfica de sua rea de atuao, desde que mantenha as metas estabelecidas no instrumento de delegao e no plano de saneamento bsico. Art. 13. O prestador de servios dever tornar pblico, anualmente, os indicadores de desempenho que atingiu no ano imediatamente anterior, no tocante s metas e objetivos previstos no Plano de Explorao dos Servios, em conformidade com critrios e prazos estabelecidos pela Agncia Reguladora. CAPTULO V DAS DISPOSIES GERAIS Art. 14. Os casos omissos ou dvidas suscitadas na aplicao desta Resoluo sero resolvidos pela Agncia Reguladora.
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