Você está na página 1de 5

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(4): 3-7, 2004

A POLTICA DE COMBATE POBREZA DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO

A POLTICA DE COMBATE POBREZA DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO

MARIA HELENA GUIMARES DE CASTRO

Resumo: O artigo descreve a estratgia do governo do Estado de So Paulo em suas aes sociais voltadas ao enfrentamento da pobreza luz do avano dos indicadores sociais e do aprendizado institucional brasileiro nesta rea durante a dcada de 90. Palavras-chave: transferncia de renda; polticas sociais; pobreza. Abstract: This article describes the strategy of the State of So Paulos government in its social actions focused on solving poverty in the light of the social indicators progress and in face of the Brazilian institutional learning in this subject, during the 90s. Keywords: income transfer; social politics; poverty.

Estado de So Paulo j alcanou nveis de desenvolvimento econmico e social bem acima da mdia nacional, equiparando-se aos demonstrados pelos pases mais desenvolvidos da Amrica Latina. Isso ainda pouco e seria bom se a situao do Brasil se igualasse de pases como Espanha e Portugal. Entretanto, h ainda um bom caminho a percorrer em direo ao progresso social efetivo. esse o objetivo da rea social do governo do Estado de So Paulo: uma concepo de poltica social voltada para o desenvolvimento humano. As aes para enfrentar as situaes de pobreza extrema e excluso social inscrevem-se em uma proposta mais ampla de promoo do bemestar social a todos os cidados. Aes baseadas nessa premissa supem e contribuem para promover um novo relacionamento entre Estado democrtico e sociedade, alicerado na participao dos cidados e de suas comunidades e organizaes, nas parcerias entre diferentes atores pblicos e privados, na descentralizao e na convergncia e articulao das aes da administrao estadual e destas com as iniciativas de outros nveis de governo.

Nas sociedades democrticas contemporneas, a garantia de condies mnimas de bem-estar para toda a populao depende de trs conjuntos de aes governamentais: as polticas capazes de assegurar o crescimento econmico sustentado com expanso do trabalho, do emprego e da renda; as polticas sociais universais destinadas a promover a igualdade de oportunidades e padres bsicos de qualidade de vida, como a educao e a sade; e as polticas sociais focadas em grupos mais vulnerveis ou vtimas de discriminao ou excluso social. Pobreza e desigualdade so os grandes desafios da sociedade brasileira no sculo XXI, cujas razes remontam ao passado histrico, mas suas causas mais imediatas encontram-se nas limitaes do processo de desenvolvimento conduzido pelo Estado; na crise fiscal do Estado a partir da dcada de 80 e nas conseqncias do processo de reestruturao econmica imposto pela globalizao. Dotar o pas de um sistema eficiente e democrtico de proteo social tarefa complexa e difcil e no se esgota nas responsabilidades fundamentais do governo e no se cumpre de uma hora para outra. Exige a ao respons-

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(4) 2004

vel dos trs poderes da Repblica, o envolvimento dos diversos nveis de governo, a participao ativa e responsvel da sociedade civil e de suas organizaes, a colaborao de empresas, universidades, igrejas e sindicatos. Sobretudo, no tarefa de um governo, mas de todos. Os anos 90 foram de grandes avanos nas polticas sociais, seja do ponto de vista da sua institucionalizao e fontes de financiamento, seja do ponto de vista da eficincia e resultados. Todas as recentes publicaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE de sntese de indicadores sobre as condies sociais da populao, entre 1992 e 2002, comprovam essa afirmao. O mesmo pode ser observado no ndice de Desenvolvimento Humano IDH, divulgado anualmente pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Isso no significa dizer que est tudo bem, mas serve para mostrar que a situao est melhor e que os caminhos percorridos pelas polticas pblicas esto ou estavam , em grande medida, corretos. Na sade, a mortalidade infantil caiu para 28,4 por mil nascidos vivos contra 39,6 em 1994 e na educao, em particular, avanamos muito. No incio dos anos 90, de cada dez pessoas de 7 a 14 anos, duas estavam fora da escola; entre os pobres, um de cada quatro. E hoje so apenas 3%, como na maioria dos pases desenvolvidos. O represamento enorme de alunos no ensino fundamental deu lugar a um progressivo aumento da escolaridade da ordem de 10% ao ano, o que significa muito, pois dobra o nmero daqueles que concluem o fundamental. Hoje, mais da metade da faixa etria consegue seu diploma deste nvel inicial. O ensino mdio, antes estagnado por falta de alunos, explodiu logo em seguida, pois passou a ser abastecido pelos diplomados do fundamental; de cerca de 2,5 milhes de alunos, passou a mais de dez milhes. A Coria do Sul, por exemplo, mudou a imagem da educao do pas, que, desde os anos 60, investiu pesadamente na educao bsica. Era um pas mais pobre que o Brasil e hoje muito mais rico, porque investiu nas pessoas. A educao , portanto, decisiva na melhoria da qualidade de vida. Segundo Marcelo Nri, especialista em temas sociais, calcula-se que, para cada ano adicional de estudo, cresce cerca de 16% o salrio mensal do trabalhador. No obstante, o compromisso mais premente de nossa sociedade combater os altos ndices de pobreza e indigncia. Estudos do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas Ipea, para 1998, indicam que o percentual de pobres na populao brasileira declinou de 39% (62,5 milhes) em 1977, para 33% (50 milhes) em 1998, esta-

bilizando-se, aparentemente, nesse patamar, excessivamente alto para um pas com nosso padro de desenvolvimento econmico. Deve-se levar adiante aes que permitam iniciar um processo efetivo de distribuio de riqueza e incluso social. Ao lado do investimento em educao, so necessrios programas voltados para redistribuio de ativos produtivos aos mais pobres, buscando que eles sobrevivam numa economia de mercado e tenham capacidade de gerar sua prpria renda; programas de transferncia de renda, mas tambm de microcrdito para fomentar pequenos negcios, educao bsica de qualidade, mas tambm capacitao para o trabalho e para a vida profissional por meio de aumento da oferta de educao tcnico-profissional. UMA NOVA GERAO DE POLTICAS SOCIAIS DE COMBATE POBREZA Na rea social, a linha de ao do governo Lula consolidar a unificao dos programas de transferncia de renda criados pelo governo Fernando Henrique Cardoso Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, Carto Alimentao e do Fome Zero e o Vale-Gs. Sem dvida, isso um passo importante para efetividade das polticas de combate pobreza, desde que mantidas as exigncias de contrapartida tanto das prefeituras como dos beneficirios (crianas na escola, vacinao em dia, etc.) e aes complementares que promovam a emancipao das famlias. Vale lembrar que a idia no nova, nem original. O Cadastro nico da Rede de Proteo Social comeou a ser montado em setembro de 2001 e foi o instrumento utilizado para identificar os potenciais beneficirios de todos os programas da ento chamada Rede de Proteo Social, concebido para formulao, acompanhamento e avaliao dos programas e ir alm da transferncia de renda. H alguns anos esto em implantao no Brasil programas de transferncia de renda desenvolvidos pelos diversos nveis de governo, os quais foram iniciados em substituio progressiva da velha cesta bsica por dinheiro direto s famlias, via cartes magnticos e acesso ao sistema bancrio, e se consolidaram na sociedade como uma nova forma de intervir na questo social. Pela primeira vez foi realizado um cadastro de pessoas realmente excludas, alm dos cadastros sociais existentes (Rais, FGTS, Previdncia Social, PIS/Pasep, Previdncia rural),

A POLTICA DE COMBATE POBREZA DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO

o que permite que as famlias pobres e indigentes deixem de ser apenas um nmero estatstico e passem a ser identificadas pelos seus nomes e por outras informaes importantes para os governos criarem programas eficazes e eficientes de reduo da misria e da vulnerabilidade social. Programas desse tipo so uma criao de prefeitos e governadores, conselhos e beneficirios, iniciativa privada e Terceiro Setor. O cadastro deve ser o instrumento fundamental de sua implantao e, se bem gerenciado, nele que encontramse as informaes necessrias para intervenes sociais de todos os nveis de governo e da prpria sociedade. Com ele, torna-se mais fcil no errar o alvo das polticas sociais, evita-se a pulverizao de aes ao dar mais eficincia ao gasto social, alm de dificultar o clientelismo e o partidarismo das polticas pblicas. Desde logo, complexo identificar eticamente as pessoas realmente necessitadas em cada municpio brasileiro e h uma srie de problemas envolvidos na gesto de um cadastro dessa natureza. Os beneficirios podem entrar ou sair da condio de pobreza conforme a variao de sua renda e insero no mercado de trabalho; mudar de endereo ou de municpio; no cumprir contrapartidas exigidas pelos programas; nascerem e morrerem ou simplesmente desfazerem ou refazerem suas famlias devido crescente desestruturao do ncleo familiar, sobretudo nos grandes centros urbanos. De toda forma, a gesto de polticas sociais com base em sistemas de informao e monitoramento indispensvel para promover maior efetividade destas polticas e dos gastos sociais. A ESTRATGIA DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO O governo do Estado quer promover a progressiva melhoria das condies de vida das famlias de baixa renda, especialmente as que habitam os bolses de pobreza das regies metropolitanas paulistas. Essa camada da populao hoje alvo de diversos programas sociais nas trs esferas de governo, porm com critrios diversos, o que gera a sobreposio de aes e a pulverizao de recursos escassos e necessrios. A incluso social passa por maior racionalidade no gasto pblico e maior efetividade e integrao de suas aes. Como para o governo do Estado a pobreza no apenas uma questo de insuficincia de renda, mas caracteriza-se pela dificuldade de acesso s polticas pblicas, que

ampliem as oportunidades das famlias pobres para superar as vulnerabilidades recorrentes, o governo de So Paulo est preparado para implantar aes complementares aos programas de transferncia de renda para que estes no sejam meras compensaes e sim efetivas alternativas de superao progressiva das condies de pobreza. Tratase de uma poltica de governo que envolve aes transversais e integradas em vrias secretarias estaduais. Dinamizar aes que melhorem a qualidade de vida das pessoas mais vulnerveis, que sinalizem uma perspectiva de futuro positiva e que as coloquem em condies de entrar de forma ativa no mercado de trabalho esto no programa do governo Geraldo Alckmin. Oportunidades por meio de frentes de trabalho e incentivo lei do Aprendiz; educao profissional e capacitao para o trabalho; acesso a microcrdito e ampliao dos programas de transferncia de renda; segurana alimentar por meio do programa do leite, Alimenta So Paulo, e restaurante Bom Prato e apoio agricultura familiar sero integrados. Essas aes sero direcionadas s famlias em situao de pobreza localizadas nos setores censitrios com maior concentrao de vulnerabilidade social e econmica das regies metropolitanas do Estado e em reas sem dinamismo econmico. Em resumo, a pessoa que tiver o carto magntico de acesso ao programa estadual de transferncia de renda, o Renda Cidad, ou o carto do programa Bolsa Famlia do governo federal estar automaticamente credenciada para acesso a outros programas estaduais com vistas sua emancipao dos programas de renda. As organizaes do governo tm em geral uma atuao fragmentada, muitas vezes com prioridades distintas ou at mesmo contraditrias. Para melhorar a gesto da rea social e promover a integrao e articulao de programas, so necessrios instrumentos de gesto que coordenem as prioridades da agenda de governo. Por isso, o governo estadual criou o Comit Gestor de Poltica Social, vinculado Casa Civil, 1 para coordenar as aes desenvolvidas por rgos e secretarias. O gerenciamento destas aes ser feito por um cadastro social integrado. O Cadastro Pr-Social ser o instrumento de comando dos programas sociais do Estado de So Paulo, georreferenciado em relao s reas de maior concentrao de pobreza e acoplado a um sistema de monitoramento e avaliao com recursos negociados com o BID e, alm disso, estar integrado ao cadastro federal de programas de transferncia de renda. O desafio maior reside em criar portas de sada para a condio de misria e desalento, pois certamente no

SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(4) 2004

construiremos um pas mais justo se nos prximos anos incorporarmos crescentemente novas famlias a esse tipo de programa, o que acabaria criando mais pobres. Gerir formas eficazes de reduzir a pobreza e a desigualdade ser uma prova de maturidade de toda sociedade brasileira daqui pra frente. H a necessidade de mecanismos de disseminao de informaes que viabilizem o acesso ao conhecimento sistematizado, necessrio para a tomada de decises, bem como a avaliao e aes a partir de indicadores dos resultados e impactos das polticas e aes. A descentralizao e o controle social so formas eficientes de gerir o gasto pblico. A proximidade com o usurio permite, com maior segurana, que as diversas esferas de governo participem da oferta de servios, de acordo com as necessidades sociais do territrio, evitando desequilbrios causados por desconhecimento da demanda. Por isso preciso que o processo de descentralizao e municipalizao da ao social seja irreversvel. Nos municpios so maiores a possibilidade de uma verdadeira integrao das polticas pblicas e o efetivo controle por parte da sociedade pr-requisitos para a construo de uma sociedade melhor e mais justa para os habitantes de So Paulo. O desenvolvimento social se realiza no plano local e requer a mobilizao das comunidades. A descentralizao de aes da rea social, ocorrida com nfase na segunda metade da dcada de 90, permitiu o fortalecimento do nvel local para a tomada de decises e no apenas da aplicao dos recursos e formulaes de acordo com as necessidades mais precisas de cada localidade. Em janeiro de 2004, o governo do Estado de So Paulo deu um passo indito neste sentido, quando os diversos convnios com cada uma das prefeituras paulistas foram substitudos por um nico convnio com cada municpio para financiar aes sociais locais para os grupos mais vulnerveis, definidas nos Planos Municipais de Assistncia Social. O convnio nico reduz a burocracia e custos processuais e propicia agilidade e flexibilidade administrativa tanto para o Estado, quanto para os municpios. Assim, o governo estadual assume um papel estratgico na coordenao da poltica de desenvolvimento social de So Paulo: estabelecer objetivos e metas de apoio tcnico s prefeituras e ao terceiro setor; e monitorar e avaliar as aes sociais desenvolvidas em todo o Estado por meio de um sistema de informaes estratgicas o PrSocial que permita verificar regularmente o alcance, a efetividade e a correo das aes desenvolvidas.

Os planos de ao social devem ser elaborados levandose em conta algumas caractersticas regionais: h municpios onde a gravidade do problema social atinge mais as crianas e jovens e em outros, os idosos; a baixa escolaridade est mais presente na Baixada Santista e nas regies de Registro e Franca; a violncia juvenil assume propores mais graves nas reas metropolitanas; nas cidades pequenas, de baixo IDH, a questo central renda, etc. Para eficcia e eficincia na rea social, decisivo transferir o poder de deciso para quem estiver mais prximo do beneficirio; se de um lado, o governo do Estado transfere aos municpios o poder de formular os projetos que melhor atendam s necessidades especficas de seus grupos socialmente vulnerveis; de outro, refora sua responsabilidade na execuo direta de programas como o Renda Cidad, de transferncia de renda, com acompanhamento obrigatrio s famlias atendidas. PARCERIAS COM A SOCIEDADE A diversidade de formas da pobreza e vulnerabilidade social requer uma flexibilidade na resposta que o setor pblico no tem. A dimenso da pobreza e da excluso impe uma coordenao de aes que as entidades privadas ou do Terceiro Setor no podem realizar. A parceria entre os dois capaz de aumentar a eficincia das iniciativas que, ao atender aos mais pobres e vulnerveis, contribuam efetivamente para o desenvolvimento social. Com esse objetivo foi criada a Rede Social So Paulo: integrao e articulao de programas intersetoriais, evitando a fragmentao, a superposio e a pulverizao das iniciativas e a busca de convergncias e atuaes conjuntas de diferentes reas do governo, de organizaes da sociedade civil e do empresariado paulista. O papel da Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social coordenar, estimular e apoiar a cooperao, animar as parcerias e articular as aes propostas. So membros da Rede Social: o governo do Estado de So Paulo, por meio de diversas secretarias, as entidades empresariais e suas fundaes, os governos municipais, as organizaes da sociedade civil que atuam no Estado de So Paulo, alm dos conselhos de assistncia social (acional, estadual e representantes dos municpios), Conselhos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, Conselhos Tutelares e demais conselhos que atuam na rea social. No se deve imaginar, contudo, que a integrao e a coordenao de iniciativas restringem-se ao simples, ain-

A POLTICA DE COMBATE POBREZA DO GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO

da que importante, objetivo da otimizao de recursos. O objetivo maior permitir aos atores intercambiar as experincias que desenvolvem e o conhecimento delas e de seus beneficirios. esta troca que permitir a todos no Estado de So Paulo implementar projetos que atendam cada vez melhor s necessidades da populao mais carente, alm de planos mais inovadores e efetivos, desenhados a partir de diagnstico apurado da situao de pobreza no Estado.

DRAIBE, S. Brasil, anos 90: as polticas sociais no marco das reformas estruturais. So Paulo: Unicamp/NEPP, 1999. (Relatrio). FRANCO, A. Trs geraes de polticas sociais. Disponvel em: <http://www.e-agora.org.br/indice.php?cont=artigos&id=60>. Acesso em 02 mar. 2004. IBGE. Pesquisa Nacional de Amostragem por Domiclio 2002 . Rio de Janeiro: IBGE, 2003. ________. Censo Demogrfico 2000: sntese dos principais resultados. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. INEP. Censo da Educao Bsica. Braslia: MEC, 2003. OCDE. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. World Indicators Development. Paris: Edition, 2001. SO PAULO (Estado). Relatrio de Gesto 2003. So Paulo, Imesp, 2004. ________. Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social. Desenvolvimento Humano com compromisso e participao: diretrizes e programa de ao. So Paulo: Imesp, 2003. ________. Secretaria Estadual de Economia e Planejamento. Plano Plurianual 2003/2006 . So Paulo: Imesp, 2002. SCHWARTZMAN, S. Causas da pobreza . So Paulo: FGV, 2004. SOUZA, P.R. Para um pas mais igual, mais verbas para a educao. Estado de S.Paulo, So Paulo, 26 out. 2003, p. A-2. ________. Fome e analfabetismo. Estado de S.Paulo, So Paulo, 30 nov. 2003, p. A-2. TIEZZI, S. O processo de descentralizao brasileiro nos anos 90 . 2001. 129 p. Dissertao (Mestrado em Polticas Pblicas) Universidade de Braslia (UnB), Braslia, 2001.

NOTA
1. O comit formado pelas seguintes secretarias estaduais: Casa Civil, Assistncia e Desenvolvimento Social, Trabalho e Emprego, Economia e Planejamento, Fazenda, Educao e Sade.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AFONSO, J.R. Brasil, um caso a parte. XVI Regional Seminar on Fiscal Policy. Cepal, Santiago, 2004. ARRETCHE, M. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. So Paulo: Revan, 2000. Brasil. Ministrio da Educao. Fatos da Educao no Brasil: 19952002. Braslia, DF: MEC, 2000. ________. Polticas e Resultados 1995-2002: Relatrios de Gesto. Braslia, DF: MEC, 2002. 14 v. CASTRO, M.H.G. de. Estratgia de adaptao do sistema de educao para atender economia do conhecimento. Estudos e Pesquisas, Rio de Janeiro, n. 24, maio 2002. (Trabalho apresentado ao XIV Frum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos). CASTRO, M.H.G de.; PRADO, I.; TIEZZI, S. Os desafios sociais no Brasil. Revista Conjuntura Democrtica , Braslia, Fundao Astrojildo Pereira, 2004.

MARIA HELENA GUIMARES DE CASTRO: Sociloga, Secretria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social de So Paulo, Professora licenciada da Unicamp. Foi presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas do Ministrio da Educao no governo Fernando Henrique Cardoso (mhcastro@sp.gov.br).