Tribunal de Contas do Distrito Federal

CONTRATOS DE GESTO
METODOLOGIA DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE E SUA APLICAO

Coleo estudos e documentos v.3

Braslia 2004

PUBLICAO EDITADA PELA SEO DE DOCUMENTAO SUPERVISO Conselheiro Paulo Csar de vila e Silva COORDENAO Vnia de Ftima Pereira (Chefe da Seo de Documentao) ORGANIZAO Lilia Mrcia Pereira Vidigal de Oliveira (Bibliotecria) REVISO Carmen Regina Oliveira de Souza Cremasco (Bibliotecria) Toda correspondncia deve ser dirigida a esta Seo TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL - 70070-500 SEO DE DOCUMENTAO - Praa do Buriti - Ed Costa e Silva - Braslia-DF - dsg.sedo@tc.df.gov.br

DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas. Contratos de gesto : metodologia de acompanhamento e controle e sua aplicao. Braslia : Seo de Documentao, 2004. 000 p. (Coleo estudos e documentos; v.3) 1.Contrato de gerenciamento, controle, Distrito Federal. 2. Organizao social, Distrito Federal. 3. Auditoria, Distrito Federal. I. Ttulo. CDU 351.712(817.4)

TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

Conselheiros: Manoel Paulo de Andrade Neto - Presidente Paulo Csar de vila e Silva - Vice-Presidente Marli Vinhadeli Ronaldo Costa Couto Jorge Caetano Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Antnio Renato Alves Rainha

Auditor Jos Roberto de Paiva Martins

Ministrio Pblico Mrcia Ferreira Cunha Farias - Procuradora-Geral Cludia Fernanda de Oliveira Pereira Demstenes Tres Albuquerque Incio Magalhes Filho

APRESENTAO

O Excelentssimo Senhor Presidente desta Corte, Conselheiro Manoel Paulo de Andrade Neto, atribuiu-me a elevada misso de apresentar a publicao ora realizada, promovida em decorrncia da alnea "c" da Deciso TCDF n 1.944/04, proferida na Sesso Ordinria n 3.830, realizada em 04.05.04, quando a Corte apreciou o Processo n 2.229/00. Referidos autos decorreram da Portaria n 148/00, da ento Presidente desta Casa, Conselheira Marli Vinhadeli, que designou Adriane Borja Rodrigues Silva, Paulo Eduardo Vieira, Antnio Torres de Almeida e Gisela Mendona da Silva, servidores do Tribunal, representantes da 3, 1, 2 e 5 Inspetorias de Controle Externo, respectivamente, para constiturem comisso incumbida de promover estudo objetivando estabelecer metodologia de acompanhamento e controle a respeito de contratos de gesto e sua aplicao. Nesta publicao o TCDF dispe aos seus jurisdicionados, e a quem mais se interessar, as normas aprovadas por via da sua Resoluo n 164/2004, versando acerca da organizao e apresentao de contas dos rgos e entidades administradas sob contrato de gesto firmado pelo Governo do Distrito Federal, que advieram do trabalho da referida comisso que, nas palavras do Relator do citado Processo n 2.229/00, Auditor Paiva Martins, digno de ser divulgado, como colaborao literatura tcnicoespecializada, dessa novel experincia ainda pouco conhecida, no mbito da Administrao Pblica. Nessa tica, a presente publicao servir como subsdio imprescindvel a rgos do Governo local quando se depararem

ante o fato concreto motivador de prestaes de contas advindas das circunstncias antes especificadas. Braslia-DF, maio de 2004. LUIZ ANTNIO RIBEIRO Secretrio das Sesses

Sumrio

APRESENTAO.................................................................................... 5 1. ORIGEM E ESCOPO DO TRABALHO........................................9 2. MARCO TERICO ....................................................................13 2.1. A Reforma do Estado.......................................................13 2.2. A Administrao Pblica Gerencial..................................15 2.3. As Agncias Autnomas e as Organizaes Sociais .....21 2.4. O Contrato de Gesto ......................................................26 2.5. O Papel dos Tribunais de Contas ....................................37 3. ARCABOUO NORMATIVO .....................................................40 3.1. mbito Federal .................................................................40 3.2. mbito Distrital .................................................................41 4. A ATUAO DO TCDF .............................................................42 4.1. Da Jurisdio e Competncia..........................................42 4.2. Da Apresentao das Contas ..........................................48 5. PROPOSTAS .............................................................................53 ANEXO I................................................................................................. 55 1. METODOLOGIA DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE CONTRATOS DE GESTO ..........................................................57 1.1. Objetivos...........................................................................57 1.2. Elementos necessrios....................................................58 1.3. Procedimentos de fiscalizao ........................................59 2. AVALIAR SE O RGO OU ENTIDADE SOB CONTRATO DE GESTO OBEDECE AOS PRINCPIOS DA LEGALIDADE, LEGITIMIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E PUBLICIDADE, CONFORME O CASO, SEGUNDO OS SEGUINTES ASPECTOS .............................................................71 2.1. Quanto a recursos humanos ...........................................71 2.2. Quanto a compras e contrataes ..................................72 2.3. Quanto ao patrimnio.......................................................72 ANEXO II................................................................................................ 79 1 PROCEDIMENTOS NA AVALIAO DE SISTEMAS INFORMATIZADOS .......................................................................81 CONSIDERAES SOBRE RISCOS ...................................81 CONSIDERAES SOBRE CONTROLES EM AMBIENTES INFORMATIZADOS................................................................82

PRINCIPAIS RISCOS EM SISTEMAS DE INFORMAO COMPUTADORIZADO E POSSVEIS CONTROLES ...........83 ANEXO III............................................................................................... 89 RESOLUO N 164, DE 04 DE MAIO DE 2004...................................90

1. ORIGEM E ESCOPO DO TRABALHO

O presente trabalho originou-se de Representao do Ministrio Pblico junto a este Tribunal de Contas a respeito do Programa de Gesto das Empresas Estatais do Distrito Federal PROGE, institudo pela Lei n 1.714, de 13.04.97. A Representao apresentou consubstanciado estudo sobre a reforma administrativa na rea federal, poca em tramitao no Congresso Nacional, dando nfase especial ao contrato de gesto, instrumento previsto para desonerar o Estado de tarefas que no lhe so exclusivas, desburocratizando a execuo e propiciando maior eficincia. Abordou, ainda, as figuras das agncias autnomas e organizaes sociais, novos tipos de organizaes s quais competem o exerccio da pretendida administrao gerencial. Demonstrou preocupao com a implementao desse novo modelo de gesto no Distrito Federal, destacando que a mencionada lei local pouco ou nada disse sobre questes essenciais, principalmente sobre que tipo de flexibilizao ser admitida e que no foi efetuado qualquer planejamento prvio da ao do Estado, hiptese nica em que se admitiria a legitimidade dos contratos de gesto. Por fim, prope o posicionamento desta Corte a respeito do controle a ser efetuado nos contratos de gesto, solicitando que fossem tomadas as providncias cabveis. A instruo dos autos pela Quinta Inspetoria de Controle Externo 5 ICE mencionou que a proposta de modernizao e descentralizao das atividades do Setor Pblico no uma medida de fcil implementao e que a parceria entre Governo e entidade, representada pelo contrato de gesto, deve estabelecer compromissos que possam efetivamente ser cumpridos, sob pena
9

de invalidar o acordo. Ressaltou, ainda, que o sucesso de um contrato de gesto est diretamente relacionado com um bom planejamento, o que requer da entidade interessada em celebrar o ajuste estrutura organizacional, atividades e processos adequados, a fim de atingir as metas estabelecidas. Nesse ponto, o papel do controle se faria sentir, especialmente na avaliao dos resultados. Assim, entendeu que este Tribunal deveria buscar maiores informaes sobre o PROGE. O Tribunal, mediante a Deciso n 26, de 02.02.99, resolveu:
II. solicitar, junto Secretaria de Governo, informaes relativas ao Programa de Gesto das Empresas Estatais do Distrito Federal PROGE, de que trata a Lei n 1.714/97, mormente no que se refere aos aspectos a seguir indicados, a serem prestados no prazo de 30 (trinta) dias: a) providncias que o Governo est adotando para operacionalizao do PROGE; b) regulamentao do Programa; c) atuao do Conselho de Gesto das Empresas Estatais; d) diretrizes do Programa; e) base da celebrao do protocolo de contrato de gesto com a CODEPLAN.

Na falta de resposta da Jurisdicionada, a Corte determinou novos prazos para cumprimento da Deciso n 26/99 (Decises ns 3.421, de 10.6.99, e 7.662, de 19.10.99). Mediante o Ofcio n 320/99 GAB/SEG, de 26.11.99, o Sr. Secretrio de Governo ofereceu esclarecimentos relativos s solicitaes emanadas das mencionadas decises, destacando que a Lei n 1.714/97, que instituiu o PROGE e que no foi regulamentada pelo Governo anterior, contrariava disposies da Lei de Sociedades Annimas e incorria em incostitucionalidade, pois deveria ser de iniciativa do Governador, tendo em vista o escopo de criar rgos e definir atribuies de entidades da Administrao Pblica. Frisou, ainda, que o Governo estava encaminhando Cmara Legislativa do Distrito Federal proposta de revogao da lei em questo, por inaplicabilidade e inconstitucionalidade e que no havia sido celebrado protocolo de contrato de gesto com a Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central - Codeplan. A Lei n 2.524, de 13.01.00, revogou a Lei n 1.714/97, bem como a Lei 1.970/98, de 22.07.98, que dispunha sobre a
10

remunerao mensal dos membros dos conselhos de administrao e fiscal das entidades que mencionava, confirmando a inteno informada pelo Sr. Secretrio de Governo do Distrito Federal. Nova instruo da 5 ICE destacou a existncia de diversos processos no mbito desta Corte versando sobre fiscalizao em contrato de gesto, celebrados por entes distritais e o Instituto Candango de Solidariedade ICS, inclusive iniciando debate acerca dos conceitos de contrato de gesto e organizao social (Processos ns 1.591/99, 3.185/99, 1.505/99, 1.191/99, 3.067/99 e 2.929/99). A matria tratada em tais processos refere-se dispensa de licitao na contratao de prestao de servios com organizao social, com fulcro no inc. XXIV do art. 24 da Lei n 8.666/93 c/c art. 3, 1 e 2, da Lei n 2.177, de 30.12.98, que dispunha sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais no mbito do DF, esta ltima revogada pela Lei n 2.415, de 06.07.99, de igual escopo. A instruo constata que o teor dos autos acima listados guarda correlao com a mencionada Representao do Ministrio Pblico e que o assunto vem sendo acompanhado por este Tribunal no contexto de dispensa de licitao, com nfase na caracterizao do ICS como organizao social e do objeto do ajuste como contratao indireta de pessoal. Por fim, conclui que, embora caracterizada a inteno de o Governo local no dar seguimento ao PROGE, o estudo tendente a definir metodologia de acompanhamento e controle dos contratos de gesto pelo Tribunal pode ser estendido queles celebrados com organizaes sociais, nas situaes j identificadas no Distrito Federal. Nesse sentido, o Tribunal, mediante a alnea d da Deciso n 6.011, de 08.08.00, decidiu instituir comisso composta por representantes das 1, 2, 3 e 5 ICEs, para que promovam estudo objetivando estabelecer metodologia de acompanhamento e controle a respeito de contratos de gesto e sua aplicao;
11

Mediante a Portaria n 148, de 25 de agosto de 2000, foi instituda a referida comisso, cujo trabalho desenvolvido resultou no presente Relatrio, que foi dividido em 5 Sees.

12

2. MARCO TERICO

2.1. A R EFORMA DO ESTADO

O paradigma da globalizao e a crise do Estado Positivo interromperam a onda estatizante e Keynesiana que se estendeu pelo mundo a partir dos anos 30, aps o esgotamento do modelo liberal, bem como provocaram a necessidade de redefinio do papel do Estado moderno que mudou, principalmente, sua relao com o mercado, abandonando uma postura intervencionista e assumindo a funo de regulador da atividade econmica. A reforma do Estado, que se tornou tema central da agenda poltica mundial nos anos 90, uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar polticas, e principalmente crise do Estado, que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que s assume plena definio nos anos 80. A partir dos anos 70, face ao seu crescimento distorcido e ao processo de globalizao, o Estado entrou em crise e se transformou na principal causa da reduo das taxas de crescimento econmico, da elevao das taxas de desemprego e do aumento da taxa de inflao que, desde ento, ocorreram em todo o mundo. No Brasil, a percepo da necessidade imperiosa de reformar o Estado deu-se no bojo de uma grande crise econmica que se desencadeou em 1979, com o segundo choque do petrleo e chegou ao seu auge em 1990 com um episdio hiper inflacionrio. A economia nesse perodo caracterizou-se, principalmente, por apresentar ndices elevados de inflao e de
13

endividamento externo, bem como uma estagnao da renda per capita sem precedentes no pas. A causa fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado - uma crise que ainda no est plenamente superada, apesar de todas as reformas j realizadas. Crise esta que se define como uma crise fiscal, como uma crise do modo de interveno do Estado no domnio econmico e social e, tambm, como uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado. Diante da gravidade do cenrio econmico, o ngulo financeiro da crise do Estado foi priorizado pela primeira gerao de reformas. Assim, as reformas orientadas para o mercado, sobretudo a abertura comercial, a privatizao e o ajustamento fiscal, foram as principais medidas tomadas no incio dos anos 90. A busca da estabilizao da economia ante o perigo hiper inflacionrio foi o objetivo mais importante desta primeira rodada de reformas. A crise do intervencionismo estatal na rea social, por sua vez, derivou do fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem Estar (welfare state) que se aproximasse dos moldes da social democracia europia. Por fim, a crise da forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda a fora a partir da Constituio de 1988, que instituiu uma Administrao Pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, bem como reafirmou privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com a realidade econmica e social do pas. A referida Carta Magna, ao ampliar , tambm, o leque dos direitos sociais dos cidados, sem estabelecer a respectiva contrapartida de suas fontes de financiamento, contribuiu para a elevao do custo dos servios sociais, fazendo decair a qualidade e eficincia na prestao dos mesmos. O Brasil, a reboque das transformaes ocorridas no cenrio internacional, tem procurado, por meio de seus governos, realizar desde o incio dos anos 90, a Reforma do Estado. A Reforma Administrativa, entretanto, s se tornou um tema central da agenda poltica nacional a partir de 1995, quando ficou claro
14

para sociedade brasileira que essa reforma se tornara condio, de um lado, para a consolidao do ajuste fiscal do Estado Brasileiro e, de outro, para a existncia no pas de um servio pblico moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidados.

2.2. A A DMINISTRAO P BLICA GERENCIAL

A rapidez das mudanas tecnolgicas e a flexibilidade exigida pela nova ordem mundial tornaram as grandes organizaes burocrticas e centralizadas inteiramente obsoletas, tanto no que se refere s empresas privadas quanto ao aparato pblico. O velho aparelho estatal tornou-se exageradamente lento, ineficiente e oneroso, no logrando mais acompanhar o novo ritmo de desenvolvimento tecnolgico e gerencial que exige decises cleres e estruturas organizacionais mais descentralizadas. O modelo burocrtico, baseado na centralizao das decises, na hierarquia rgida e no controle passo a passo dos processos administrativos, que Max Weber descrevia como uma forma de dominao racional legal, tornou se auto referido e, a partir dos anos 70, com a redefinio do papel do Estado e a globalizao da economia, apresentou seu esgotamento, uma vez que era incapaz de atender s novas demandas de democratizao e eficincia do servio pblico, que exigiam novas formas de gesto mais participativas, mais compatveis com os avanos tecnolgicos, bem como estruturas mais geis, flexveis, descentralizadas e mais voltadas para o controle de resultados do que para o controle de procedimentos. Nesse contexto, emerge, na segunda metade deste sculo, em resposta crise da forma burocrtica de administrar o Estado, a administrao pblica gerencial, orientada pelos valores da eficincia e da eficcia, como forma de aumentar a sua governana1 e proteger o patrimnio pblico (res publica) do rent
1

Governana um termo relativamente novo que vem sendo utilizado pelo Banco Mundial. Existe governana em um Estado quando seu governo tem condies financeiras e administrativas para transformar em realidade as decises que toma. 15

- seeking, isto , da apropriao por grupos de interesse, conforme o entendimento de Bresser Pereira2. A experincia internacional da administrao pblica gerencial tem seus precedentes ainda nos anos 60, porm, a sua implantao, de fato, s ocorre , nos anos 80, no Reino Unido, na Nova Zelndia e na Austrlia, e nos anos 90, nos Estados Unidos quando o tema ganha a ateno do grande pblico com a publicao de Reinventing Government e a adoo do National Performance Review pelo governo Clinton. No Brasil, a idia de uma administrao pblica gerencial antiga. Comeou a ser delineada ainda na primeira reforma administrativa, nos anos 30, com a criao das autarquias. A primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira, entretanto, ocorreu no final dos anos 60, com a expedio do Decreto-Lei n 200 de 1967, cujas modificaes introduzidas representaram uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo, portanto, ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao do trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Mediante flexibilizao de sua administrao, buscava-se maior eficincia nas atividades econmicas do Estado. Entretanto o Decreto-Lei n 200/67 teve duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com a formao de

PEREIRA, Luis Carlos Bresser; SPINK, Peter Kevin. Reforma do estado e administrao pblica gerencial . 2. ed. Rio de Janeiro : FGV,1998. p. 25 16

administradores pblicos de alto nvel, permitiu o enfraquecimento do ncleo estratgico no mbito da administrao direta ou central do Estado, que passou a ser vista pejorativamente como burocrtica ou rgida. Dessa maneira, a reforma administrativa introduzida pelo citado Decreto ficou pela metade e fracassou. A partir de 1995, surge, com o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, uma nova oportunidade de se realizar a reforma gerencial do aparelho do Estado para, a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica brasileira, voltando-a para o atendimento aos cidados. Importa, nesse ponto, esclarecer a diferena entre a reforma do Estado propriamente dita e a reforma do aparelho do Estado. Efetivamente, as duas no se confundem, uma vez que aquela mais abrangente e diz respeito s varias reas do governo, enquanto essa tem um escopo mais restrito, qual seja, proceder a modificaes apenas no mbito da administrao pblica, na sua funo, forma e estrutura. As diretrizes para a citada reforma esto contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado3, aprovado pelo Presidente da Repblica em novembro de 1995. Dentre os principais objetivos da reforma em andamento, destacamos os seguintes:

dotar os rgos centrais do Estado de maior capacidade de formulao e acompanhamento das polticas pblicas, especialmente por meio da criao de novas carreiras e fortalecimento das existentes, voltadas para a formulao de polticas pblicas e a regulao, de modo a assegurar o recrutamento contnuo, nos prximos anos, de quadros com alta capacitao tcnica; estimular o planejamento estratgico em todos os rgos e entidades, compreendendo a definio de misso, objetivos e metas, conjugada implantao de indicadores de desempenho e de processos contnuos de melhoria da gesto;

MARE. Plano diretor da reforma do aparelho do estado. 1995 17

descentralizar e melhorar o desempenho gerencial na prestao de servios pblicos na rea social, mediante a implantao de organizaes sociais , sem vinculao administrativa com o Estado, mas fomentadas com recursos pblicos e controladas por contratos de gesto. fortalecer a capacidade regulatria do Estado, particularmente sobre os setores produtivos objeto de privatizao de empresas estatais, mediante criao de agncias reguladoras , especialmente nas atividades exploradas por concesso estatal; melhorar o desempenho na prestao de servios pblicos tpicos de Estado, em atividades como arrecadao, segurana e previdncia social, mediante implantao de agncias executivas , com maior autonomia administrativa e controle com nfase nos resultados alcanados, exercido por intermdio de contrato de gesto.

Conforme se pode verificar, a estratgia contida no projeto de reforma delineado no referido Plano consiste em fortalecer o denominado ncleo estratgico do Estado, responsvel pela formulao de polticas pblicas e sua avaliao, e descentralizar a execuo das mesmas, bem como a prestao de servios pblicos, mediante a implantao de agncias autnomas e de organizaes sociais , controladas por contratos de gesto. Impende ressaltar que a proposta de reforma do aparelho do Estado contida no documento retromencionado pressupe a segregao do mesmo em quatro setores: 1) ncleo estratgico - corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e cpula do Poder Executivo. neste setor que as leis e as polticas pblicas so definidas e seu cumprimento cobrado. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas; 2) atividades exclusivas - o setor em que so prestados servios que s o Estado poder realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar etc.. Como exemplos
18

temos: a cobrana e fiscalizao dos tributos; o provimento da segurana pblica; o servio de trnsito; o controle do meio ambiente; a defesa da concorrncia; a proteo ao consumidor etc.; 3) servios no - exclusivos (ou competitivos) correspondem ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas noestatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado, mas este se faz presente por meio do subsdio concedido a esses servios seja porque eles envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus; e 4) produo de bens e servios para o mercado corresponde rea de atuao das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento necessrio, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se imprescindvel, no caso de privatizao, haver regulamentao e regulao rgidas. Cada um desses quatro setores retrocitados apresenta caractersticas peculiares, tanto no que se refere s suas prioridades, quanto aos princpios administrativos adotados. No ncleo estratgico, o fundamental que, em primeiro lugar, as decises sejam as melhores e atendam eficazmente ao interesse nacional e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. Logo a efetividade mais importante que a eficincia. Por outro lado, nos setores das atividades exclusivas, dos servios competitivos (ou no - exclusivos) e da produo de bens e servios para o
19

mercado, o importante a qualidade e o custo dos servios prestados aos cidados. Neste sentido, o princpio correspondente o da eficincia, ou seja, a busca de uma relao tima entre qualidade e custo dos servios colocados disposio do pblico. Outra distino importante entre os referidos setores est relacionada s formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a propriedade pblica estatal e a propriedade privada, existe no capitalismo contemporneo uma terceira forma, intermediria e extremamente relevante: a propriedade pblica no - estatal, constituda pelas organizaes sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para atendimento do interesse pblico. O tipo de propriedade mais indicado variar de acordo com o setor do aparelho do Estado. No ncleo estratgico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Analogamente, no setor de atividades exclusivas de Estado, onde o poder tpico de Estado exercido, a propriedade tambm s pode ser estatal. J para o setor no - exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal a pblica no- estatal. No a estatal porque a no se exerce o poder de Estado. Por outro lado, tambm no a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio subsidiado pelo Errio, como o caso dos servios de sade, educao, cultura e pesquisa cientfica. Conforme se observa esse tipo de propriedade constitui-se de uma parceria entre o Estado e a sociedade, para o financiamento e o controle dos referidos servios. Desse modo, o Estado abandona o papel de executor ou prestador direto daqueles servios, mantendo-se entretanto no papel de promotor e regulador dos mesmos. Por fim, no que tange ao setor de produo de bens e servios para o mercado, a propriedade privada a regra, dada a possibilidade de gesto efetiva destas atividades pela via exclusiva de mercado, salvo na inexistncia de capitais privados disponveis ou no caso dos monoplios naturais 4, se bem que,
4

Monoplio Natural corresponde situao de mercado em que o tamanho timo de instalao e produo de uma empresa seria suficientemente grande para atender todo o mercado, de forma que existiria espao para apenas uma 20

mesmo neste caso, a gesto privada tender a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulao. A reforma em comento serviu, tambm, para consolidar um instrumento gerencial que j vinha sendo utilizado, no Brasil, desde o incio da dcada de 90: o contrato de gesto. Este instrumento contratual serve de elo entre o ncleo estratgico e os demais setores do aparelho do Estado, propiciando um maior controle sobre as atividades das entidades executoras, tendo em vista que nele so definidos os objetivos e metas para essas instituies, bem como os respectivos indicadores de desempenho. Em contrapartida, so garantidas s mesmas autonomia e flexibilizao da gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros necessrios execuo do referido ajuste. Conforme se pode verificar, a reforma gerencial implantada, no Brasil, a partir de 1995, teve por objetivo assegurar os mecanismos necessrios ao aumento da eficcia, eficincia e efetividade das aes governamentais, alm de criar novas condies que possibilitam tornar mais democrtica a relao entre o Estado e a sociedade, uma vez que ampliou a participao e o controle social da Administrao Pblica.

2.3. A S A GNCIAS A UTNOMAS E AS ORGANIZAES SOCIAIS

A citada reforma no se limitou, porm, a propor a reestruturao do aparelho do Estado e a introduo de modernas tcnicas de gesto. Ela props, ainda, a criao de novas instituies descentralizadas - as agncias autnomas , no setor de atividades exclusivas de Estado, e as organizaes sociais , no setor de servios no-exclusivos ou competitivos - para realizarem as tarefas necessrias sob contrato de gesto e com ampla autonomia.

empresa. Situao tpica de monoplio natural ocorre com o fornecimento de gs, eletricidade, gua etc., que em geral so de propriedade estatal ou regulamentados pelo Estado. 21

Na execuo das atividades exclusivas de Estado na verdade necessrio distinguir dois tipos de instituio: as agncias executivas , que executam as polticas definidas pelo ncleo estratgico do Governo; e as agncias reguladoras , mais autnomas, que, alm de procederem normatizao e fiscalizao dos setores que lhe so afetos, buscam definir os preos que seriam de mercado em situaes de monoplio natural ou quase natural. As agncias reguladoras devem ser mais autnomas de que as executivas porque no existem para realizar polticas de governo, mas para executar uma funo mais permanente que a de substituir-se aos mercados competitivos. Ressalte-se que a denominao agncia executiva uma qualificao a ser concedida a autarquias e fundaes pblicas, responsveis por atividades e servios exclusivos do Estado. Portanto, no se trata da instituio de uma nova figura jurdica na Administrao Pblica, nem h que se falar em qualquer alterao nas relaes de trabalho dos servidores das instituies que venham a ser qualificados. No mbito da Administrao Pblica Federal, a qualificao como agncia executiva foi prevista na Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998 (DOU de 28.05.98), tendo sido estabelecido em seu art. 51 que instituio candidata deveria cumprir os seguintes pr-requisitos bsicos : (1) ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento; (2) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor. Do primeiro pr-requisito - plano estratgico - devem resultar, entre outras, aes de aprimoramento da qualidade da gesto da instituio, com vistas melhoria dos resultados decorrentes de sua atuao, do atendimento aos seus clientes e usurios e da utilizao dos recursos pblicos. O contrato de gesto, por sua vez, estabelecer objetivos estratgicos e metas a serem atingidos pela instituio, em determinado perodo de tempo, assim como os indicadores que

22

permitiro mensurar seu desempenho na consecuo dos compromissos pactuados no contrato. Alm dos pr-requisitos acima expostos, um outro aspecto distingue as autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas das demais: o grau de autonomia de gesto que se pretende conceder s instituies qualificadas. Objetiva-se que a citada autonomia ocorra, basicamente, em relao a trs reas: (1) oramento e finanas; (2) gesto de recursos humanos; e (3) servios gerais e contratao de bens e servios. Como exemplo da flexibilidade concedida quelas entidades, podemos mencionar a modificao introduzida pela Lei n 9.648, de 27.05.98, nos percentuais referidos nos incisos I e II do art. 24 da Lei n 8.666/93, por intermdio de acrscimo de pargrafo nico ao dispositivo legal retromencionado, alterando de 5% para 20% os limites de dispensa de licitao para compras, obras e servios contratados pelas agncias executivas . Com a ampliao de sua autonomia de gesto, busca-se oferecer s instituies qualificadas como agncias executivas melhores condies de adaptao s alteraes no cenrio em que atuam - inclusive com relao s demandas e expectativas de seus clientes e usurios - e de aproveitamento de situaes e circunstncias favorveis ao melhor gerenciamento dos recursos pblicos, sempre com vistas ao cumprimento de sua misso. A concesso de autonomias, entretanto, est subordinada assinatura do contrato de gesto com o rgo supervisor, no qual se firmaro, de comum acordo, compromissos de resultados. O aludido projeto de reforma previu, ainda, a transformao das instituies que prestam servios no exclusivos de Estado em organizaes sociais , ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gesto com o Poder Executivo e obtenham uma autorizao legislativa para participar

23

do oramento pblico. Conforme o conceito proposto pelo ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado5:
organizaes sociais (OS) so um modelo de organizao pblica no-estatal destinado a absorver atividades publicizveis mediante qualificao especfica. Trata-se de uma forma de propriedade pblica no-estatal, constituda pelas associaes civis sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico.

Ressalte-se que, embora de carter pblico, as OS esto fora do aparelho Estatal, uma vez que representam entidades de direito privado, sem fins lucrativos, qualificadas pelo Governo para prestar servios pblicos no-exclusivos de Estado, habilitandose, assim, a receber deste recursos financeiros, pessoal e bens. Conforme se v, as OS constituem um modelo de parceria entre a sociedade e o Estado, onde este fornece os incentivos (fomento) necessrios execuo das atividades publicizadas e exerce o controle das aes dessas entidades via contrato de gesto, por meio do qual so acordadas as metas de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico e garantam a otimizao (eficincia) no emprego dos recursos, a nfase nos resultados (eficcia) e uma administrao flexvel, participativa e orientada para o cidado-usurio, sob o estrito controle social. Acrescente-se que a transformao dos servios noexclusivos de Estado em propriedade pblica no-estatal e sua declarao como organizao social far-se-o por meio de um programa de publicizao, que no deve ser confundido com o programa de privatizao, na medida em que as novas entidades conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado. O processo de publicizao dever assegurar o carter pblico mas de direito privado da nova entidade, assegurando-lhe, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior.

Cadernos MARE da reforma do estado. Caderno 2. 5ed. Braslia. 1998

24

O processo de publicizao das atividades desempenhadas por determinado rgo ou entidade estatal consiste, basicamente, em trs etapas:

extino do rgo ou entidade; qualificao de entidade no-estatal (associao ou fundao de direito privado) como organizao social; e absoro das atividades pela organizao mediante a celebrao de contrato de gesto. social

Em sntese, as organizaes sociais so caracterizadas, segundo essa concepo, pelo seguinte:

tm personalidade jurdica de direito privado, organizando-se sob a roupagem de fundaes ou associaes civis sem fins lucrativos; a propriedade do tipo pblica no-estatal ; esto orientadas para o atendimento do interesse pblico; tm autonomia administrativa muito maior do que a dos rgos e entidades integrantes do aparelho do Estado, no estando sujeitas s normas que regulam a gesto de recursos humanos, oramento e finanas, compras e contratos na administrao pblica; seus funcionrios so contratados mediante as regras da CLT, podendo utilizar, pela forma de cesso, em carter temporrio, os servidores da unidade estatal extinta; podem receber recursos financeiros do governo (via dotao oramentria global) e administrar bens e equipamentos do Estado, mediante permisso de uso; a relao entre as OS e o Estado mais profunda e permanente do que um simples convnio, pois caber a elas um papel decisivo na implementao das polticas sociais do Estado (sade, educao, cultura, meioambiente etc.); tm como rgo de deliberao superior um conselho composto de representantes da associao/fundao, da sociedade e do governo, com mandato por prazo certo;
25

sero controladas pelo Ministrio supervisor ou rgo equivalente da rea de atuao da entidade, o qual avaliar o desempenho da OS, com base nos objetivos, metas e respectivos indicadores estabelecidos no contrato de gesto, sem prejuzo da fiscalizao exercida pelos rgos de controle interno e externo.

Conforme se pode observar, o contrato de gesto o documento condicionante da atuao das Agncias Autnomas e das organizaes sociais , alm de constituir um instrumento vital no relacionamento entre o governo central e essas entidades, uma vez que fixa os incentivos e garantias concedidos s mesmas, bem como permite o acompanhamento e o controle dos compromissos acordados. Neste sentido, mister que se realize um aprofundamento maior sobre este tema.

2.4. O CONTRATO DE GESTO

Dentre as opes de reforma do servio pblico que tm se verificado em todo o mundo, cresce o movimento em direo chamada contratualizao. Tipicamente a relao contratual ocorre entre uma instncia do governo central, que ser o rgo supervisor do contrato, e uma empresa, Agncia Executiva ou entidade pblica no-estatal (organizao social), com vistas a alcanar uma gesto aberta e integrada, voltada para o cumprimento de resultados, com superior qualidade do produto ou servio prestado ao cidado. Em geral, o contrato estipula objetivos e metas que devem ser atingidos pela entidade contratante; as autonomias a ela concedidas; os direitos e obrigaes de cada parte; bem como as chamadas condicionalidades, ou seja, as situaes ou cenrios que instruram a expectativa de realizao e atingimento dos objetivos e metas e que caso no se concretizem extinguem a obrigao de cumprimento do contrato. A primeira manifestao da experincia da contratualizao deu-se, ao final da dcada de 60, na Frana, como forma de se enfrentar o alto grau de ineficincia das
26

empresas pblicas francesas, cada vez mais dependentes, poca, de subsdios governamentais. Inicialmente os ajustes foram celebrados apenas com as empresas estatais, tendo recebido diversas denominaes: contratos de programa; contratos de empresa; contrato de plano; e contrato de objetivos. Este ltimo foi institudo em 1988, tem vigncia anual e sintetiza os principais pontos estratgicos e financeiros do plano estratgico da empresa6 . De forma geral, o movimento pela contratualizao na Frana teve por fim viabilizar a manuteno da presena do Estado na economia, pois este um pas de forte tradio estatal e , portanto, o lema era modernizar para no privatizar. Entretanto, a experincia francesa no se restringiu somente s empresas estatais. A partir de 1990, passou a ser adotada a contratao na Administrao Direta, como parte de um plano de modernizao do Estado. Foram celebrados contratos de servios com os chamados centros de responsabilidades, entidades descentralizadas, que para se beneficiarem de um maior grau de flexibilizao em sua gesto, assumiam compromissos de desempenho. Acrescente-se que para se tornar um centro de responsabilidade, o rgo interessado necessita ter realizado uma definio rigorosa de objetivos e adotado mtodos de avaliao dos resultados. Precisa , ainda, ter desenvolvido um projeto de servio, que consiste em um instrumento de planejamento, elaborado com grande participao dos funcionrios e aberto aos parceiros e usurios, por meio do qual o rgo define os objetivos a serem cumpridos e as estratgias necessrias para sua realizao, a fim de melhorar os servios que presta e os mtodos internos de trabalho7. Outro pas a adotar a contratualizao foi a Inglaterra, cuja experincia tem caractersticas peculiares, que em muito se
6

PEREIRA, Cludia Fernanda de Oliveira. Reforma administrativa : o estado, o servidor pblico e o servidor. 2. ed. rev. e ampl. - Braslia : Braslia Jurdica, 1998. p. 323 7 Id. ibid., p. 324 27

assemelham s do modelo que se pretende implantar no Brasil. Devido a um amplo programa de privatizao, conduzido pelo governo Tatcher na dcada de 80, no se chegou a ter uma experincia de contratos de gesto com empresas estatais do setor produtivo, optando-se, ento, pela adoo de um esquema regulatrio eficaz. No mbito da administrao pblica direta houve uma significativa reforma no sentido de se promover a descentralizao da execuo em agncias (as Executive Agencies ), que atuariam sob o controle de um rgo supervisor e dentro das condies estabelecidas em um documento denominado frameworkdocument. De acordo com a filosofia do programa Next Steps Agencies , adotado em 1988, o objetivo era atingir eficincia e efetividade na prestaes de servios pblicos, uma vez que as referidas agncias teriam maior autonomia gerencial na implementao das polticas formuladas pelo governo central. Em contrapartida estariam sujeitas a uma avaliao peridica do seu desempenho. A experincia brasileira de contratualizao teve incio efetivamente a partir de 1991, com a instituio, em nvel Federal, do Programa de Gesto das Empresas Estatais (PGE), por meio de Decreto n 137 de 27.05.91, objetivando a modernizao daquelas empresas, e com a deciso do governo do Estado de So Paulo de realizar a implantao extensiva de contratos de gesto em toda a administrao pblica estadual, visando implantao de uma administrao por objetivos. No governo federal as referncias dignas de nota foram os contratos individuais de gesto firmados com a Companhia Vale do Rio Doce, em 1992, e com a Petrobrs, em 1994. Os objetivos dos citados ajustes eram basicamente eliminar os fatores restritivos flexibilidade da ao administrativa e empresarial, atingir metas e resultados especficos, fixados periodicamente e aferidos por meio de indicadores e por uma sistemtica de avaliao estabelecida previamente e, por fim, contribuir para o cumprimento das obrigaes assumidas pelas empresas de modo a preservar a sua credibilidade junto aos mercados, clientes e associados.
28

No que tange experincia paulista, vale ressaltar que a natureza dos contratos firmados com as empresas estatais foi muito diversificada dada sua heterogeneidade em termos de desenvolvimento gerencial. Acrescente-se, tambm, que o governo do estado no cumpriu totalmente sua parte nos acordos pois deixou de conceder as autonomias inicialmente previstas. De qualquer forma os referidos ajustes foram evoluindo no decorrer dos anos e passaram a dar maior relevncia ao planejamento estratgico de mdio prazo e aos aspectos de eficincia e qualidade. O estado de So Paulo realizou, tambm, experimentos com contratos de gesto para a administrao pblica no empresarial, neste caso, porm, sem indicadores de desempenho para a dimenso da eficincia, estipulando apenas metas de eficcia e volume de servio, tendo em vista que a natureza das atividades desenvolvidas pelas instituies desse setor gera dificuldades metodolgicas para a construo de sistemas confiveis de mensurao de custos operacionais e de avaliao de desempenho. Conforme j mencionamos no subitem 2.2 deste Relatrio, o velho aparelho estatal tornou - se obsoleto diante das transformaes que caracterizam a nova ordem mundial, exigindo das organizaes estruturas mais flexveis e decises mais cleres. Neste sentido, a autonomia das organizaes pblicas necessita ser expandida, mas, ao mesmo tempo, regulada politicamente e inserida socialmente (orientada para os interesses do cidado - beneficirio) Assim, o desenvolvimento de instrumentos de regulao poltica e insero social, de tal modo que as aludidas organizaes sejam mais eficientes (economia de recursos), efetivas (satisfaam aos cidados) e responsveis (accountable), uma pea - chave no resgate da autonomia gerencial da Administrao Pblica brasileira. O modelo dos Contratos de Gesto se prope como um exemplo destes instrumentos, na medida em que amplia a autonomia de gesto e estabelece mecanismos de controle finalstico e controle social. Ressaltese, tambm, que esses instrumentos contratuais constituem essencialmente um pacto de metas associadas a
29

meios e mecanismos de controle do desempenho, permitindo, assim, a responsabilizao por resultados desejados (accountability ). A interdependncia dos elementos metas, meios e controle fundamental. As metas devem ser expressas mediante indicadores que permitam uma mensurao quantitativa do seu atingimento. Porm, no basta haver metas se no h meios (recursos em sentido amplo e meios institucionais, tais como regras apropriadas e flexibilidade de gesto) para assegurar seu alcance. Analogamente, no basta haver metas e meios apenas, pois o alcance das metas (proporcionado pelos meios) deve ser passvel de verificao (controle) pela parte contratante. Do at aqui exposto, conclui-se que a melhor definio para contrato de gesto aquela dada pelo professor Humberto Falco Martins 8:
Contrato de gesto uma denominao genrica para instrumentos contratuais de gesto (mediante uma vasta denominao) cujo propsito outorgar maior autonomia a organizaes pblicas (estatais e no - estatais, como parte de processos de descentralizao intra, inter e extragovernamental) e proporcionar um maior e melhor controle destas organizaes. Esta definio genrica no se prende ao nome contrato de gesto, mas ao carter contratual de diversos instrumentos de ampliao da autonomia de gesto e controle organizacional.

Pretende-se com a implantao do contrato de gesto introduzir a Administrao por objetivos no mbito do Setor Pblico. Para melhor compreenso desse instrumento contratual, entendemos pertinente trazer colao, de forma resumida, os comentrios do ento MARE9 acerca das caractersticas do referido ajuste:

contrato de gesto um compromisso institucional firmado entre o Estado, por intermdio de seus Ministrios, com agncias executivas ou com organizaes sociais ;

Ver apostila do curso Contrato de Gesto ( Parte I ), ministrado pelo referido professor no Instituto Serzedello Corra (ISC/TCU). p. 1
9

Cadernos MARE da reforma do estado. Caderno 2. 5 ed . Braslia. 1998

30

seu propsito contribuir ou reforar o atingimento de objetivos de polticas pblicas, especificando metas (e respectivos indicadores), obrigaes, responsabilidades, recursos, condicionantes, mecanismos de avaliao e penalidades; para o Poder Pblico (contratante), funciona como um instrumento de implementao, superviso e avaliao de polticas pblicas, de forma descentralizada; para as organizaes contratadas, possibilita uma gesto estratgica, na medida em que direciona a ao organizacional; oferece uma base de comparao entre desempenho atual e futuro e entre instituies assemelhadas; permite, na condio de instrumento de acompanhamento, a definio e a adoo de estratgias de ao que se mostrem necessrias para oferecer contratada melhores condies para o atingimento dos objetivos e metas acordados; e permite a avaliao de desempenho dos gestores da instituio.

Assinala, ainda, que a estrutura de cada contrato de gesto firmado entre o Poder Pblico e as organizaes sociais (ou agncias executivas ), compe-se das seguintes partes bsicas:

disposies estratgicas: objetivos da poltica pblica qual se refere, misso, objetivos estratgicos e metas institucionais com seus respectivos planos de ao; indicadores de desempenho: representao quantificvel para mensurao do atingimento das metas propostas, tendo como base um determinado padro convencionado; definio de meios e condies para execuo das metas; e sistemtica de avaliao peridica para acompanhamento e verificao objetiva do grau de atingimento das metas.
31

Quanto a esse ltimo aspecto, por se referir ao controle e fiscalizao do contrato de gesto, podemos acrescentar, ainda, que o ento MARE considerava duas possibilidade de acompanhamento e avaliao:

por meio de relatrios parciais e anuais que sejam suficientes para que se verifique: se os compromissos acordados so passveis de monitorao; se h compromissos que apresentem falhas graves de concepo e de viabilidade; se a contratada est sendo capaz de apontar causas e conseqncias de atrasos na consecuo de objetivos e metas; e se h necessidade de se buscar melhores condies de atingimento dos compromissos; e por meio de auditorias a serem realizadas pela Secretaria Federal de Controle e pelo Tribunal de Contas da Unio, os quais verificaro os resultados pactuados e a utilizao dos recursos pblicos.

Encontramos referncia (implcita ou explcita) ao contrato de gesto em alguns dispositivos normativos do ordenamento jurdico ptrio, conforme a seguir : art. 37, pargrafo 8, da Constituio Federal de 1988, com a redao dada pela EC n 19/98 (Reforma Administrativa)
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I- prazo de durao do contrato; II- os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.
32

art. 5 da Lei n 9.637/98, de 15.05.98 ( dispe sobre a qualificao de entidades como Organizaes Sociais)
Art. 5 Para os efeito desta Lei, entende-se por contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas no art. 1.

art. 3 do Decreto n 2.487, de 02.02.98 (dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas)
Art. 3 O contrato de gesto definir relaes e compromissos entre os signatrios, constituindo-se em instrumento de acompanhamento e avaliao do desempenho institucional da entidade, para efeito de superviso ministerial e de manuteno da qualificao como agncia executiva.

A natureza jurdica do contrato de gesto matria controversa, uma vez que por ser assunto novo no direito brasileiro, no logrou, ainda, obter uniformidade na doutrina ptria. H autores que questionam, no caso de sua aplicao no mbito da Administrao direta e indireta, inclusive a natureza contratual do referido ajuste, como o caso da renomada Administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro10:
Quando o contrato referido na Emenda Constitucional n 19 for celebrado com rgo da Administrao direta, dificilmente estaro presentes as caractersticas prprias de um contrato, pois este pressupe um acordo de vontades entre pessoas dotadas de capacidade, ou seja, titulares de direitos e obrigaes. Como os rgos da Administrao direta no so dotados de personalidade jurdica, mas atuam em nome da pessoa jurdica em que esto integrados, os dois signatrios do ajuste estaro representando a mesma pessoa jurdica. E no se pode admitir que essa mesma pessoa tenha interesses contrapostos defendidos por rgo diversos. Por isso mesmo, esses contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termos de compromissos assumidos por dirigentes

10

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica : concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas. 3. ed. So Paulo : Atlas, 1999. p. 197 33

de rgos, para lograrem maior autonomia e se obrigarem a cumprir metas. Alm disso, as metas que se obrigam a cumprir j correspondem quelas que esto obrigados a cumprir por fora da prpria lei que define as atribuies do rgo pblico; a outorga de maior autonomia um incentivo ou um instrumento que facilita a consecuo das metas legais. Mesmo em se tratando de contrato de gesto entre entidade da Administrao Indireta e o poder pblico, a natureza efetivamente contratual do ajuste pode ser contestada, tendo em vista que a existncia de interesses opostos e contraditrios constitui uma das caractersticas presentes nos contratos em geral e ausente no contrato de gesto, pois inconcebvel que os interesses visados pela Administrao direta e indireta sejam diversos. incontestvel que sua natureza se aproxima muito mais dos convnios do que dos contratos propriamente ditos.

Ressalte-se, tambm, que, no obstante seja instrumento de descentralizao por colaborao, quando celebrado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como organizaes sociais , o contrato de gesto difere das tradicionais formas de delegao de servios pblicos, a saber: concesso, permisso ou autorizao. Este fato ocorre em virtude de o campo prprio dos contratos de gesto ser o das atividades que a Constituio atribui ao Estado, mas no privativamente. Isto , constitui aqueles setores que podem ser desenvolvidos tanto pelo Estado como pelos particulares. Portanto, comportam dois regimes jurdicos distintos (pblico e privado) e no excludentes entre si. Isso se passa, basicamente, com educao e sade. Mas tambm se pode indicar outras hipteses, tais como pesquisa cientfica, proteo ao meio ambiente, defesa do patrimnio histrico, cultura etc. Este entendimento encontra guarida nos ensinamentos do ilustre professor Maral Justen Filho11, que aduz o seguinte comentrio acerca da questo:
Em princpio, contrato de gesto no se confunde com concesso

11

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 6. ed. rev. e ampl. So Paulo : Dialtica, 1999. p. 34 34

de servio pblico. Enquanto instrumento a ser formalizado com organizaes sociais, o contrato de gesto no tem por objeto a atribuio a particulares da prestao, por conta e risco prprios, de servio pblico. Logo, o contrato de gesto no poder versar sobre atividades que se constituam necessariamente em servio pblico. impossvel transformar servio pblico em atuao privada, o que pressuporia cmbio do regime de direito pblico pelo de direito privado. O servio pblico, ainda quando objeto de concesso, no altera sua natureza e regime publicstico.

Alm disso, os servios sociais retrocitados , por no constiturem atividades exclusivas do Estado e serem abertos iniciativa privada, permitem ao particular atuar diretamente na prestao dos mesmos independentemente de concesso do poder pblico. Acrescente-se ainda, que esses servios no podem ser objeto de concesso ou permisso, tendo em vista que este tipo de contrato s pode ter por objeto atividades de natureza econmica, ou seja, os chamados servios comerciais e industriais do Estado, financiados pelos usurios do servio pblico12 mediante tarifa. Por ser instrumento para a formao de parceria, o contrato de gesto assemelha - se mais a um convnio, uma vez que os objetivos das partes so coincidentes ou convergentes. Entretanto, possui algumas caractersticas que lhe so peculiares, tais como: vinculao contratual; clusula de permanncia obrigatria da entidade contratada, tendo em vista a exigncia de continuidade dos servios prestados; estipulao de objetivos, metas e padres de desempenho a serem atingidos pela mesma, bem como sanes para o caso do no atingimento.

12

Segundo Di Pietro, embora a expresso servio pblico seja utilizada, muitas vezes, em sentido amplo, para abranger todas as funes do Estado ou todas as funes exercidas pela Administrao Pblica, quando se trata de concesso de servio pblico, a expresso tem sentido restrito, que abrange apenas atividade materialmente prestada pelo Estado ou seus representantes, para oferecimento de utilidades fruveis diretamente pelo usurio. o que ocorre com o fornecimento dos servios de transporte, fornecimento de energia eltrica, telecomunicaes etc.. So servios em que h a satisfao individual e direta das necessidades do cidado. 35

No outro o entendimento do eminente professor Maral Justen Filho13, que assim caracteriza a natureza jurdica aludido ajuste:
problemtico definir, eu termos abstratos e indeterminados, a natureza jurdica do contrato de gesto. At se poderia reconhecer figura similar ao convnio. que as partes, no contrato de gesto, no tem interesses contrapostos. No se trata de submeter parcialmente o interesse pblico a um sacrifcio para obter benefcios egosticos ou vantagens consistentes na reduo do patrimnio alheio. Trata-se, muito mais, de contratos organizacionais ou associativos, pelos quais diversos sujeitos estruturam deveres e direitos em face de interesses comuns. Essas consideraes no conduzem a identificar contrato de gesto com convnio. Excludas bvias diferenas que nem necessrio apontar, pode afirmar-se que o contrato de gesto comporta considerao de cunho sinalagmtico. Ou seja, o contrato de gesto pode ser considerado como oneroso, ainda que nenhuma das partes tenha fins especulativos. Nada impede, inclusive, a previso de benefcios mais intensos proporcionados eficincia no desempenho da atividade prevista contratualmente. Enfim, os direitos assegurados organizao social no contrato de gesto no se configuram como mera liberdade da Administrao Pblica. O particular tem o dever de cumprir satisfatoriamente certos objetivos. Na medida em que desempenhar adequadamente essas atividades, ter direito de exigir o cumprimento pelo Estado dos deveres correspondentes.

Registre-se , por fim, que o contrato de gesto contrato administrativo, portanto, sujeita-se aos princpios e regras a ele afetos, conforme, ainda, os ensinamentos do didtico mestre Maral14:
...O contrato de gesto um contrato administrativo. Sob esse ngulo, aplica-se integralmente o regime jurdico de direito pblico. As condies contratuais podem ser objeto de modificao unilateral por parte do Estado, respeitado o princpio da intangibilidade da equao econmica - financeira do contrato administrativo. (...) O contrato de gesto no pode ser reconhecido, ento, como um novo gnero de vnculo jurdico de que participa o Estado. Toda a disciplina j

13 14

JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit. , p. 35 Id. Op. cit., p. 256 e 257

36

reconhecida a propsito da atividade contratual da Administrao Pblica aplica-se a propsito do instituto do contrato de gesto.

Impende ressaltar que, independentemente de tratar-se de convnio ou contrato e independentemente da natureza da entidade de apoio, a prestao de contas tem de ser feita, tendo em vista o alcance da norma do art. 70, pargrafo nico, da Constituio federal, que abrange:
qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Entretanto, embora haja semelhana entre os dois tipos de instrumento, as caractersticas peculiares dos contratos de gesto, a exemplo das descritas anteriormente, exigem que seja conferido tratamento diverso, no que se refere atuao dos Tribunais de Contas. Assim, dada a relevncia e urgncia da matria, impe-se a estas Cortes, em face de sua importante misso constitucional, a necessidade de elaborao e aplicao de uma metodologia de acompanhamento e controle do citados ajustes. Registre-se, porm, que aqueles rgos no podem se olvidar, por ocasio do desenvolvimento dos novos procedimentos de fiscalizao, que o fim ltimo do contrato de gesto introduzir a dimenso da eficincia na prestao dos servios pblicos. Neste sentido, necessrio que o controle externo se adapte nova realidade, incorporando a lgica do desempenho, tanto no sentido da satisfao do usurio de servios pblicos quanto no que respeita ao carter de eficincia no uso e aplicao de recursos pblicos.

2.5. O PAPEL DOS T RIBUNAIS DE C ONTAS

Os Tribunais de Contas, que so instituies com a misso constitucional de exercerem, em cooperao com o Poder Legislativo, o controle externo da Administrao Pblica, tm um importante papel a desempenhar na fiscalizao do processo de reforma do Estado de modo a assegurar que as mudanas exigidas pelos novos tempos se daro com transparncia,
37

responsabilidade e probidade administrativa, atendendo, dessa forma, ao interesse pblico. As citadas entidades podem e devem contribuir efetivamente para a superao das deficincias detectadas no processo de modernizao do Estado, podendo assim colaborar para o fortalecimento de suas economias, por meio da fiscalizao dos processos de desestatizao, que tm por objetivo a retirada do Estado do setor produtivo da economia, e de descentralizao, que visam conferir maior autonomia, flexibilidade e eficincia aos rgos da Administrao Pblica. A misso das Cortes de Contas nesse contexto pode ser resumida na promoo da transparncia, lisura e eficcia do processo de modernizao do Estado Brasileiro, mediante o combate corrupo e ao desperdcio de recursos pblicos, bem como a todas as formas de ineficincia que impeam o bom desempenho da atuao estatal. Acrescente-se, ainda, que em decorrncia da implantao do modelo gerencial na Administrao Pblica Brasileira, aquelas instituies fiscalizadoras devem repensar a sua forma de atuao, sendo crucial a sua participao, no apenas como inibidores das irregularidades e desvios que possam prejudicar o atingimento dos objetivos estatais, mas, principalmente, com agentes avaliadores da eficincia, eficcia e economicidade da gesto pblica, com especial ateno para o controle dos resultados que devem estar sintonizados com o interesse pblico. Para tanto, faz-se necessrio que aqueles rgos reorientem seus procedimentos de forma a romper com os limites de uma abordagem meramente legalista da funo controle, incorporando tcnicas mais modernas de fiscalizao a exemplo das auditorias operacionais que devem se sobrepor s tradicionais auditorias de regularidade, uma vez que, alm do controle dos resultados alcanados, permitem uma avaliao mais ampla da gesto governamental. Conforme se pode observar os desafios que se apresentam aos Tribunais de Contas so grandes, porm, altura de sua importante misso constitucional. E, portanto, aqueles rgos no podem ficar alheios s transformaes por que est
38

passando a Administrao Pblica Brasileira, sob pena de lhes ocorrer o que mencionou o ento Ministro do TCU, Fernando Gonalves, em palestra proferida na abertura da Reunio do Comit Tcnico de Auditoria do Ministrio das Comunicaes, em 29.02.96, na cidade de Manaus - AM, acerva das organizaes que ficam inertes frente a alteraes em seu ambiente externo:
As organizaes que quedam imveis, estagnadas e alheias s alteraes engendradas no ambiente, tendem a decretar seu prprio desaparecimento. H um outro tipo de organizao que absorve as mudanas que esto ocorrendo ao seu redor e nem por isso age frente a elas. Permanecendo indefesas, estas tambm so candidatas a desaparecer ou a sofrer mutaes impostas de fora para dentro. Necessrio se faz, ento, tornar toda organizao capaz de antecipar-se s mudanas no seu ambiente externo e, assim, assumir as rdeas do seu prprio processo de adaptao nova realidade.

Conclui-se, afinal, que as mudanas em curso no Estado Brasileiro e, em particular, na sua Administrao Pblica, revelam aos Tribunais de Contas a sublime misso de zelar para que aquelas reformas no venham a ocorrer em detrimento do interesse pblico. Neste sentido, cabe aos que labutam naquelas Cortes de Contas ter a sensibilidade suficiente para discernir as novas e prementes demandas sociais de controle externo do Estado, robustecendo e modernizando os mecanismos j oferecidos pela atual Constituio, visto que elas so importantes e indispensveis instituies garantidoras do sistema democrtico.

39

3. ARCABOUO NORMATIVO

3.1. MBITO F EDERAL

Decreto n 137, de 27.05.91 institui o Programa de Gesto das Empresas Estatais; Medida Provisria n 1.549, de 14.03.97 dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios/estabelece que as autarquias e fundaes podero ser qualificadas como agncias executivas; Medida Provisria n 1.591, de 09.10.97 dispe, entre outras medidas, sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais e a criao do Programa Nacional de Publicizao, foi sucessivamente reeditada, sendo que sua ltima verso, a Medida Provisria n 1.648-7, de 23.04.98, foi convertida na Lei n 9.637, de 15.05.98; Medida Provisria n 1.531-15, de 05.02.98 introduz alteraes na Lei n 8.666/93 e converteu-se na Lei n 9.648, de 27.05.98; Decreto n 2.487, de 02.02.98 dispe sobre a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas; Decreto n 2.488, de 02.02.98 define medidas especficas de organizao administrativa para as autarquias e fundaes qualificadas como agncias executivas.

40

3.2. MBITO D ISTRITAL

Lei n 1.714, de 13.10.97 institui o Programa de Gesto das Empresas Estatais do Distrito Federal PROGE; Lei n 1.970, de 22.06.98 Dispe sobre a remunerao mensal dos membros dos conselhos de administrao fiscal das entidades que menciona. Lei n 2.415, de 06.07.99 trata da qualificao de entidades como organizaes sociais no mbito do Distrito Federal; Lei n 2.523, de 13.01.2000 - Altera a Lei n 2.415, de 6 de julho de 1999, que trata da qualificao de entidades como organizaes sociais no mbito do Distrito Federal. Lei n 2.524, de 13.01.2000 Revoga a Lei n 1.714, de 13 de outubro de 1997, que institui o Programa de Gesto das Empresas Estatais PROGE e a Lei n 1.970, de 22 de junho de 1998, que disps sobre a remunerao mensal dos membros dos conselhos de administrao e fiscal das entidades que menciona.

41

4. A ATUAO DO TCDF

4.1. DA JURISDIO E C OMPETNCIA

Sobre a fiscalizao dos recursos pblicos federais, estabelece o art. 70 da Constituio Federal, in verbis :
Art. 70. A fiscalizao contbil financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

No mbito do Distrito Federal, a matria encontra-se lapidada no art. 77 da Lei Orgnica do Distrito Federal, in verbis :
Art. 77. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Distrito Federal e das entidades da administrao direta, indireta e das fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas, ser exercida pela Cmara Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais o Distrito Federal responda, ou quem, em nome deste, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
42

Cabe ressaltar que a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, a chamada "Reforma Administrativa do Estado" alterou o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, que passou a dispor da seguinte redao:
Art. 70 (...) Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Da nova redao, verifica-se a preocupao do legislador em enfatizar, e no deixar margens a dvidas ou a interpretaes, que todos, qualquer pessoa fsica ou jurdica, de qualquer natureza, sob qualquer manto ou condies, esto constitucionalmente obrigados a prestar contas do bom e regular emprego dos recursos pblicos a eles confiados. No caso em exame, incontroverso que as organizaes sociais (OS) recebero, para a consecuo dos objetivos e metas estabelecidos em seus respectivos contratos de gesto, recursos pblicos na forma de dotaes oramentrias e conseqentes liberaes financeiras, de bens mveis e imveis (mediante permisso de uso), de cesso de servidores pblicos com nus para a origem. Assim estabelece a Lei n 2.415/99. Portanto, no h como haver questionamentos sobre a imposio constitucional de as OS prestarem contas dos recursos pblicos a elas repassados e/ou por elas gerenciados. No s dos recursos, mas tambm dos servios pblicos a elas confiados, vez que so o resultado final daqueles. De outra forma no dispe a Lei n 2.415/99. Com efeito, seu art. 8 estabelece o seguinte:
Art. 8 A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. 1 A entidade qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os
43

resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. 2 Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente, composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. 3 A comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida.

Portanto, conforme estabelece a Lei n 2.415/99, a prestao de contas anual do contrato de gesto ser apresentada ao respectivo rgo supervisor (Art. 8, 1). Assim como fica patente que a responsabilidade pela fiscalizao, acompanhamento e avaliao do contrato de gesto (Art. 8, caput e 2 e 3) tambm do rgo ou entidade supervisora. Por outro lado, o art. 9 da Lei 2.415/99 expressamente submete os contratos de gesto jurisdio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, in verbis:
Art. 9 Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, sob pena de responsabilidade solidria.

Assim, de acordo com o disposto na Lei das Organizaes Sociais, os gestores dos contratos de gesto se encontram sob a jurisdio dessa Corte de Contas no apenas quando derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Errio, situao, alis, na qual se enquadram todos que de alguma forma utilizam ou gerenciam recursos pblicos, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, entidades pblicas ou privadas, consoante comando constitucional nsito no inciso II do art. 71 c/c o pargrafo nico do art. 70 da Carta Magna e no inciso II do art. 78 c/c o pargrafo nico do art. 77 da Lei Orgnica do Distrito Federal. Mas tambm, esses gestores, por fora da literalidade do comando legal acima transcrito, esto submetidos fiscalizao do TCDF quanto a legalidade, legitimidade e economicidade de todos seus atos de gesto que envolvam recursos pblicos. Ou seja, o controle externo a ser exercido sobre os contratos de gesto abarca, por imposio legal, o conjunto de atos de
44

natureza financeira, oramentria e patrimonial praticados pelos responsveis na execuo dos referidos contratos, no que diz respeito a recursos pblicos, quanto a sua regularidade e legalidade. Alm disso, em vista do comando nsito no art. 77 da Lei Orgnica do Distrito Federal, a competncia desta Corte inclui a fiscalizao do aspecto operacional da gesto, o controle finalstico dos servios pblicos, natureza indubitvel dos servios a serem prestados pelas OS. Tendo em vista esse entendimento, de que a jurisdio do Tribunal de Contas do Distrito Federal plenamente aplicvel s organizaes sociais, cabe analisar, ento, como se dar a atuao do controle externo sobre esses entes. Decorrncia direta e imediata da sujeio das organizaes sociais jurisdio plena do Tribunal de Contas do Distrito Federal a concluso de que incontroversa a atuao do controle externo por meio da realizao de auditorias, apreciao de tomada de contas especiais, denncias, representaes, dentre outros procedimentos de controle e fiscalizao, quanto aplicao dos recursos pblicos colocados disposio dessas organizaes , ex vi do disposto no art. 9 da Lei n 2.415/99. De outra forma no poderia ser, porquanto esse tipo de entidade funcionar com ampla utilizao de recursos pblicos, tais como: dotao oramentria anual e especfica para a execuo do contrato de gesto; utilizao de fora de trabalho constituda por servidores pblicos cedidos com nus para a origem; e uso de bens mveis e imveis, mediante permisso de uso. Com relao s prestaes de contas anuais dos contratos de gesto, as mesmas devero ser submetidas ao julgamento do TCDF, respaldando tal procedimento nas disposies da Lei Orgnica do Distrito Federal e na Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em especial nos arts.
45

LEI ORGNICA DO DISTRITO FEDERAL

Art. 78 O controle externo, a cargo da Cmara Legislativa, ser exercido com auxlio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao qual compete: I - (...) II - julgar as contas: (...) d) dos dirigentes de entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebem contribuies, subvenes, auxlios e afins, at o limite do patrimnio transferido;

LEI ORGNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

Art. 6 A jurisdio do Tribunal abrange: I(...)

IV - os responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que recebam contribuies e prestem servio de interesse pblico ou social (grifo nosso); Art. 7 Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvando o disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a V do art. 6 desta Lei. Art. 8 As contas dos administradores e responsveis a que se refere o artigo anterior sero anualmente submetidas a julgamento do Tribunal, sob a forma de tomada ou prestao de contas, organizadas de acordo com normas estabelecidas em instruo normativa Pargrafo nico. Nas tomadas ou prestaes de contas, a que alude este artigo, devem ser includos todos os recursos oramentrios e extra-oramentrios, geridos ou no pela unidade ou entidade.

Encontramos nesses dispositivos os elementos que permitem enquadrar perfeitamente as organizaes sociais no rol das entidades cujas as contas devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.

46

Definida a competncia constitucional e legal do TCDF para o julgamento das contas anuais das organizaes sociais, cabe analisar a viabilidade da apreciao efetiva das referidas contas sob o espectro da convenincia e do custo de oportunidade. A competncia para o julgamento das contas e a exigncia de sua efetiva organizao e apresentao ao Tribunal, nos termos regulamentares, so coisas distintas, haja vista a faculdade concedida ao TCDF de liberar pessoas e entidades dessa responsabilidade, confome o previsto no art. 7 da Lei Complementar n 01/94, in verbis :
Art. 7 Esto sujeitas tomada de contas e, ressalvando o disposto no inciso XXXV do art. 5 da Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos incisos I a V do art. 6 desta Lei.

A questo da convenincia e oportunidade de o TCDF julgar efetivamente as contas anuais das organizaes sociais objeto de contratos de gesto assume aspecto importante a partir do momento que o Tribunal, buscando se adequar s mudanas pela qual passa a Administrao Pblica e procurando dar maior efetividade a sua misso institucional, tem isentado, com base na faculdade inscrita no art. 7 da Lei Complementar n 01/94, alguns entes de apresentar efetivamente as referidas contas anuais, exercendo nesses casos um controle distncia. A propsito das medidas atinentes simplificaco e modernizao de procedimentos para fiscalizao de determinados entes, cabe destacar que o Tribunal, por meio da Deciso n 8.864/96, determinou que as prestaes de contas referentes s subvenes sociais somente seriam encaminhadas ao Tribunal se o rgo repassador considerasse insubsistente a prestao de contas apresentada pelo beneficirio do recurso, situao na qual deveria ser instaurada tomada de contas especial. Em condies de aceitabilidade das contas apresentadas pelo rgo beneficirio, as contas estariam sujeitas a inspees e auditorias a ser realizadas pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.

47

Cabe ressaltar que a postura do Tribunal de apreciar as contas concernentes s subvenes sociais somente daquelas que no foram capazes de comprovar o bom e legal uso dos recursos pblicos, ocorreu aps diversos anos em que as mesmas foram prestadas, de modo a possibilitar, pela experincia, a formulao de juzo quanto desnecessidade dessa obrigao. No caso presente, importante que o Tribunal aprecie as contas anuais das organizaes sociais como maneira de avaliar a eficcia da utilizao dos recursos pblicos revertidos para esses entes. O programa de publicizao representa uma tendncia forte do Estado contemporneo e seus efeitos precisam ser devidamente avaliados em termos de tratamento adequado dos recursos pblicos. Ademais, a apreciao das contas anuais, permitir, inclusive, efetuar uma comparao entre o modelo de gesto adotado para as OS e aquele ento vigente nos rgos ou entidades cujas atividades foram absorvidas.

4.2. DA A PRESENTAO DAS CONTAS

Definida a competncia legal do Tribunal de Contas do Distrito Federal para julgar as contas concernentes s Organizaes Sociais, torna-se necessrio estabelecer quais elementos sero de imediato remetidos a esta Corte para que se proceda devida avaliao do contrato de gesto com relao eficincia, eficcia e economicidade dos atos praticados. Necessrio se faz tambm ressaltar a competncia legal do Controle Interno para apreciao dos Contratos de Gesto, conforme extrai-se dos mandamentos insculpidos nos incisos II e IV do art. 80 da Lei Orgnica do Distrito Federal,
Art. 80 Os Poderes Legislativo e Executivo mantero , de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira, contbil e patrimonial nos rgos e entidades da administrao do Distrito Federal, e quanto aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
48

(...) VI - apoiar o controle externo, no exerccio de sua misso institucional.

Com relao ao encaminhamento ao Tribunal da prestao de contas do contrato de gesto firmado, entende-se, visando harmonizar a matria, que os mesmos devero ser encaminhados ao Tribunal at 30 de junho do ano seguinte quele a que se referirem, independente de a entidade supervisora do contrato de gesto est sujeita a Tomada de Contas ou Prestao de Contas Anual. Procurando assegurar a observncia desse prazo, as contas devero ser entregues Secretaria de Fazenda e Planejamento at o dia 30 de abril, para as medidas de sua competncia. Colocada essas questes, as contas dos rgos ou entidades administrados sob contrato de gesto firmado com a Administrao Pblica do Distrito Federal devero conter os seguintes elementos, alm daqueles exigidos nos arts. 140 a 151 do Regimento Interno, no que couber, e na lei ou regulamento constitutivo: I - indicadores estatsticos no relatrio anual de gestor responsvel, que permitam uma avaliao quantitativa e qualitativa do desempenho e do cumprimento das metas pactuadas, inclusive, se for o caso, quanto lucratividade ou ao valor agregado sobre o capital investido, utilizando, sempre que possvel, ndices de desempenho compatveis com padres internacionais; II - a manifestao no relatrio de auditoria do rgo de controle interno competente, em ttulo prprio, quanto aos resultados alcanados em confronto com os indicadores de gesto fixados no contrato, bem como sobre as metas pactuadas e as efetivamente realizadas; III - dados extrados do parecer do Secretrio de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel hierrquico sobre os resultados da apreciao e superviso que lhe compete, contendo as principais informaes a serem fixadas pelo Tribunal mediante Resoluo;

49

IV - relatrios de acompanhamento semestral e de avaliao anual, a cargo do comit de avaliao das entidades qualificadas como agncia executiva; V - Ocorrendo a celebrao de contrato de gesto entre rgos ou entidades da Administrao Pblica Distrital e instituies no alcanadas pelas disposies dos arts. 140 a 151 do RI/TCDF, a prestao de contas da contratada dever conter as seguintes peas, alm daquelas previstas nos incisos I e II supra: A - rol de responsveis composto por: a)dirigente mximo; b)membros da diretoria; e c)membros dos conselhos de deliberativo ou curador e fiscal.

administrao,

B - relatrio de gesto do dirigente mximo, destacando, dentre outros elementos: a) a execuo dos programas de governo e de trabalho, com esclarecimentos, se for o caso, sobre as causas que inviabilizaram o pleno cumprimento das metas estabelecidas; b) indicadores de gesto que permitam aferir a eficincia, eficcia e economicidade da ao administrativa, levando-se em contas os resultados quantitativos e qualitativos alcanados pela instituio; c) as medidas implementadas com vistas ao saneamento de eventuais disfunes estruturais que prejudiquem ou inviabilizem o alcance das metas fixadas; C - certificado de auditoria emitido pelo rgo de controle interno competente, acompanhado do respectivo Relatrio, que conter, em ttulos especficos, anlise e avaliao relativas aos seguintes aspectos: a) desempenho da instituio, confrontado com as metas pactuadas;
50

b) falhas, irregularidades ou ilegalidades constatadas, indicando as providncias adotadas; c) irregularidades ou ilegalidades que resultaram em prejuzo, indicando as medidas implementadas com vistas ao pronto ressarcimento instituio; d) atos de gesto ilegtimos ou antieconmicos que resultaram em danos ou prejudicaram o desempenho da ao administrativa no cumprimento dos programas de trabalho, indicando as medidas implementadas; e) resultados da gesto, quanto eficcia e eficincia; f) cumprimento, pelo rgo ou entidade, das determinaes expedidas por este Tribunal no exerccio em referncia; g) justificativas apresentadas pelo responsvel sobre as irregularidades que forem apontadas; h) transferncias e recebimentos de recursos pblicos mediante convnio, acordo, ajuste e outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, auxlio e contribuio, destacando, dentre outros aspectos, as observncia s normas legais e regulamentares pertinentes, a correta aplicao dos recursos e o atingimento dos objetivos colimados; i) regularidade dos processos licitatrios, dos atos relativos contratao direta sem licitao, bem como dos contratos; D - balanos e demonstraes contbeis; E - parecer da auditoria independente, se houver; F - dados extrados do parecer dos rgos internos da entidade que devam se pronunciar sobre as contas, consoante previsto em seus atos constitutivos, contendo as principais informaes a serem fixadas pelo Tribunal mediante resoluo;
51

G - dados extrados do parecer dos auditores independentes, se houver, contendo as principais informaes a serem fixadas pelo Tribunal mediante resoluo; H - pronunciamento expresso do Secretrio de Estado ou autoridade de nvel hierrquico equivalente sobre as contas e o parecer do controle interno, atestando haver tomado conhecimento das concluses nele contidas.
Pargrafo nico. As prestaes de contas das entidades qualificadas como organizao social, nos termos da Lei n 2.415/99, devero conter, ainda, os seguintes elementos: I - ato do Governador do Distrito Federal que qualificou a pessoa jurdica de direito privado como organizao social (art. 1 da Lei n 2.415/99); II - o registro do ato constitutivo da organizao social (art. 2 da Lei n 2.415/99); III - contrato de gesto firmado entre o Poder Pblico e a entidade; IV - recursos repassados pelo Poder Pblico destinao dos mesmos (art. 12 da Lei n 2.415/99); e

V - inventrio fsico dos bens permanentes alocados entidade responsvel pelo contrato de gesto, aplicandose, no que couber, o disposto no 1 do art. 148 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal; VI - dados extrados do parecer do dirigente mximo do rgo ou entidade supervisora do contrato de gesto sobre os resultados da apreciao e superviso que lhe competem, contendo as principais informaes a serem fixadas pelo Tribunal mediante resoluo; VII - os relatrios conclusivos da comisso de avaliao encarregada de analisar periodicamente, conforme disposto nos 2 e 3 do art. 8 da Lei n 2.415/99, os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto.

52

5. PROPOSTAS
Diante de todo o exposto, o Grupo de Trabalho prope ao Tribunal: 1. firme entendimento no sentido de que as contas anuais das entidades qualificadas como organizaes sociais, relativamente ao contrato de gesto firmado com o Poder Pblico, sejam submetidas a julgamento pelo Tribunal, nos termos dos arts. 7 e 8 c/c o art. 6, V da Lei Complementar n 01, de 09 de maio de 1994, e arts. 8 e 9 da Lei n 2.415, de 06 de julho de 1999; 2. aprove a metodologia de acompanhamento e controle dos contratos de gesto, os procedimentos na avaliao de sistemas informatizados , bem como, o anteprojeto de resoluo propostos na forma dos anexos I, II e III, respectivamente. 3. d conhecimento da Deciso a ser proferida: a) Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal para fins de adoo de providncias quanto ao cumprimento do art.10 da Lei Complementar n 01/94 e do art. 2 da Resoluo proposta; b)a todos os rgos e entidades jurisdicionadas. Desta forma, submetemos o presente trabalho apreciao dos titulares das 1, 2, 3 e 5 Inspetorias de Controle Externo.

53

ANEXO I

1. METODOLOGIA DE ACOMPANHAMENTO CONTROLE CONTRATOS DE GESTO

1.1. OBJETIVOS
a) Avaliar se, na formalizao do contrato de gesto e dos termos aditivos , foram obedecidos os preceitos legais e regulamentares; b) Avaliar a confiabilidade das fontes e a fidedignidade das informaes apresentadas e dos indicadores utilizados para demonstrar o cumprimento das metas; c) Avaliar o atingimento dos objetivos e o cumprimento das metas pactuadas verificando o percentual de realizao mediante indicadores de desempenho definidos no contrato de gesto. d) Avaliar se os indicadores de desempenho definidos no contrato de gesto so suficientes e adequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de eficincia, eficcia, economicidade, qualidade e efetividade; e) Avaliar se as metas pactuadas so compatveis com a capacidade do rgo ou Entidade para atingi-las; f) Avaliar se os princpios da legalidade, legitimidade, impessoalidade, moralidade e publicidade esto sendo seguidos e observados pelo rgo ou Entidade sob contrato de gesto; g) Avaliar a atuao do rgo Supervisor quanto ao cumprimento das obrigaes contratuais;
57

h) Avaliar se os objetivos e metas estabelecidos no contrato de gesto so suficientes para o atendimento da demanda da Sociedade; i) Concluir com base nas informaes obtidas na aplicao dos procedimentos referentes aos objetivos anteriores, quanto ao desempenho do rgo ou Entidade sob o ponto de vista da eficincia, eficcia, economicidade, qualidade e efetividade.

1.2. ELEMENTOS NECESSRIOS

a) Contratos de Gesto e Termos Aditivos; b) Relatrios de Atividades (anual e peridico); c) Relatrios Gernciais (anual e peridico); d) Relatrios da Auditoria Interna; e) Relatrios da Unidade Supervisora; f) Atas dos Conselhos Superiores (rgos Colegiados); g) Planejamento Estratgico; h) Planejamento Anual; i) Plano de Metas; j) Oramento; l) Demonstraes Contbeis; m) Manuais de Procedimentos; n) Normas Internas; o) Legislao Aplicveis (Lei 8.666/93, Lei n 8 .112/90, etc.).
58

1.3. PROCEDIMENTOS DE FISCALIZAO

OBJETIVO 01 Avaliar se na formalizao do contrato de gesto e dos Termos Aditivos foram obedecidos os preceitos legais e regulamentares. 1. Verificar se, quando da formalizao do contrato de gesto e dos Termos Aditivos, foram observados os preceitos legais e regulamentares constantes no instrumento legal que criou os rgos ou Entidades administrados por contrato de gesto 2. Verificar se o contrato de gesto contm as seguintes clusulas essenciais e se esto de acordo com o instrumento legal que criou o rgo ou Entidade: a) partes contratantes; b) objeto; c) recursos oramentrios e financeiros destinados organizao social ou Agncia Autnoma; d) flexibilizao ou autorizao para contratao de recursos humanos; e) forma de transferncia e de administrao dos bens mveis e imveis; f) prazo de vigncia, renovao e resciso; g) acompanhamento e avaliao do resultado pela Secretaria Supervisora e definio da periodicidade de apresentao de Relatrios de Atividades; h) realizao de auditorias com vistas a aferir o cumprimento das metas; i) alteraes contratuais; j) extenso do contrato s controladas e coligadas, se for o caso;
59

l)

disposies gerais;

m) foro. NOTA: Em razo das organizaes sociais terem sua constituio diferente das agncias autnomas, as clusulas retromencionadas sero aplicadas na situao em que couber. 3. Verificar se constam no contrato de gesto os seguintes anexos: a) Plano Operacional; b) Sistema de Avaliao de Desempenho Institucional; c) Cronograma de Desembolso Secretaria Supervisora. aprovado pela

4. Verificar se o contrato de gesto e os Termos Aditivos foram analisados pela Consultoria Jurdica da Secretaria Supervisora, segundo os procedimentos a seguir: a) Observar, se foi emitido parecer; b) Observar, caso tenham sido feitas recomendaes, se foram acatadas e implementadas. 5. Verificar se foram publicados no Dirio Oficial do Distrito Federal o Extrato do contrato de gesto e o Decreto Autorizativo; 6. Concluir e selecionar pontos para o Relatrio.

60

OBJETIVO 02 Avaliar a confiabilidade das fontes e a fidedignidade das informaes apresentadas e dos indicadores utilizados para demonstrar o cumprimento das metas. 1. Identificar a meta a ser avaliada; 2. Localizar na estrutura organizacional as envolvidas no cumprimento da meta que ser avaliada; reas

3. Entrevistar os responsveis pelas reas envolvidas objetivando conhecer o fluxo das informaes: a) Identificar os dados que sero necessrios para avaliar a meta em questo; b) Identificar a rea responsvel pela gerao dos dados; 4. Obter informaes sobre a tramitao dos dados nas diversas reas, verificando a existncia de fluxograma; 5. Aplicar tcnicas de auditoria para comprovao dos procedimentos e rotinas; 6. Verificar se o dado gerado na rea responsvel por sua elaborao; 7. Verificar como cada dado trabalhado pela rea responsvel, observado os seguintes aspectos: a) se o dado apenas registrado; b) se o dado consolidado; c) se o dado sofre alguma transformao; d) se existem procedimentos e rotinas formais para o tratamento do dado.
61

8. Analisar as informaes obtidas; 9. Elaborar fluxograma com base nas informaes obtidas, caso o existente no corresponda realidade; 10. Verificar a existncia de pontos crticos, identificando se as falhas encontradas esto na capacitao dos recursos humanos, na interao entre as reas envolvidas, no desempenho funcional de algumas reas envolvidas, no desempenho funcional de alguma rea ou em outro ponto considerado relevante pelo autor; 11. Estudar os possveis ajustes a serem recomendados, se confirmada a existncia de pontos crticos; 12. Identificar os responsveis pelo registro, consolidao e conferncia dos dados; 13. Verificar se existe segregao de funes; 14. Avaliar a confiabilidade dos dados, segundo os procedimentos a seguir: a) Analisar, por amostragem ou integralmente, a memria de clculo referente aos indicadores, aplicando testes, com a finalidade de comprovar seu grau de confiabilidade; b) Conferir as etapas da memria de clculo at chegar aos resultados parcial ou Total, na extenso julgada necessria, a fim de verificar a sua exatido; c) Examinar a autenticidade dos documentos que geraram a informao; d) Cruzar as informaes obtidas em mais de um a fonte; e) Entrevistar funcionrios, gerentes, encarregados, para obteno de maior nmero de informaes;
62

f) Realizar circularizao com servidores/empregados, (reas internas) e clientes/ fornecedores ligados s atividades desenvolvidas. 15. Realizar inspeo "in loco" objetivando: a) Certificar a existncia do bem ou servio informado e quantific-lo; b) Verificar a adequao do bem ou servio com o projeto; 16 Solicitar parecer de profissionais especializados (engenheiros, mdicos, contadores, analistas de sistemas e outros), em caso de desconhecimento do assunto sob anlise; NOTA: Para o caso de controles informatizados, o ANEXO II apresenta algumas conceituaes e riscos a serem observados. 17 Confrontar o resultado dos testes com os dados/informaes obtidas com vistas a verificar a confiabilidade das fontes e a fidedignidade dos dados: a) Identificar distores relevantes; b) Solicitar esclarecimentos; 18. Analisar apresentados; os esclarecimentos e justificativas

19. Concluir e selecionar pontos para o relatrio.

63

OBJETIVO 03 Avaliar o atingimento dos objetivos e o cumprimento das meus pactuadas verificando o percentual de realizao mediante indicadores de desempenho definidos no contrato de gesto. 1. Identificar no contrato de gesto, nos Termos Aditivos e no Plano Operacional, os objetivos e as metas pactuados para o perodo, com os seus respectivos indicadores (cada objetivo ter necessariamente uma ou mais metas); 2. Para cada meta componente de um determinado objetivo: a) Identificar no Relatrio Gerencial ou de Atividades, quais aes foram executadas pelo rgo ou Entidade; b) Verificar a etapa de execuo de cada atividade em relao a previso, identificando seu percentual. 3. Constatar a execuo das atividades, utilizando tcnicas de auditoria apropriadas, tais como: a) Entrevistas com os responsveis pelos rgos envolvidos com a realizao das metas; b) Exame da documentao pertinente; c) Aplicao de questionrios junto a dirigentes, funcionrios ou clientes; d) Verificao in-loco; e) etc. 4. Verificar, aps as anlises efetuadas, se o resultado do conjunto das atividades executadas, medido pelos indicadores, representa o cumprimento parcial ou total das metas pactuadas;
64

5. Representar percentualmente o cumprimento das metas; 6. Analisar, considerando o plano de ao, a observao dos requisitos necessrios para o cumprimento da meta; 7. Avaliar no caso de metas em andamento, em relao ao momento da anlise, a possibilidade do cumprimento da mesma dentro do prazo previsto; 8. Solicitar esclarecimentos e justificativas quanto aos desvios detectados; 9. Analisar apresentados; os esclarecimentos e as justificativas

10. Concluir quanto ao cumprimento da meta e selecionar pontos para o relatrio; 11. Concluir, aps a anlise da(s) meta(s), o atingimento de cada objetivo e selecionar pontos para o relatrio.

OBJETIVO 04 Avaliar se os indicadores de desempenho definidos no contrato de gesto so suficientes e adequados para medir o cumprimento das metas quanto aos aspectos de eficincia, eficcia, economicidade, qualidade e efetividade. 1 Definies: a) EFICINCIA: Expresso do rendimento mximo sem esperdcio de gasto ou tempo; b) EFICCIA: Grau de cumprimento das metas pactuadas. a razo entre a quantidade de produto realizado e a meta programada.

65

c) ECONOMICIDADE: Operacionalizao ao menor custo possvel; d) QUALIDADE: Grau de satisfao do cliente; e) EFETIVIDADE: Impacto transformador da ao, atividade ou programa de governo sobre uma realidade que se quer modificar, vinculada satisfao das necessidades e desejos da sociedade. 2. Identificar os indicadores de desempenho formulados para cada meta pactuada; 3. Avaliar a composio dos indicadores de desempenho, com vistas a certificar que os resultados obtidos quanto da sua aplicao sero corretos, mediante entrevistas ou outra tcnica aplicvel, identificando: a) os dados que compem o indicador; b) a base de clculo e sua adequao, se for o caso; c) dados inadequados composio do indicador. 4. Verificar se os indicadores atendem aos requisitos a seguir: a) SELETIVIDADE: identificar os resultados essenciais da meta; aspectos e

b) SIMPLICIDADE: avaliar se o indicador formulado de fcil compreenso; c) COBERTURA: analisar se o indicador contm todos os componentes necessrios representao da meta; d) ESTABILIDADE: avaliar se o indicador foi formulado de modo a permanecer com os mesmos componentes ao longo do tempo, atender a
66

finalidade para o qual foi criado e permitir comparaes; e) RASTREABILIDADE: verificar se a Unidade mantm registros que permitam identificar todos os componentes utilizados na formulao e manuteno do indicador. 5. Registrar as avaliaes dos indicadores para cada um dos requisitos acima conforme exemplo abaixo:
INDIC 01 SELETIVIDADE SIMIPLICIDADE COBERTURA ESTABILIDADE RASTREABILIDADE S S D* D* S INDIC 02 S S S S D* INDIC 03 S S S S S INDIC 04 S S S S S

"S" Satisfatrio "D" Deficiente * Redigir as informaes pertinente

6. Solicitar esclarecimentos e justificativas, caso seja constatada a ausncia de um ou mais requisitos, na composio do indicador; 7. Identificar dentre os indicadores formulados, os que permitam avaliar o cumprimento da meta quanto a cada um dos aspectos de eficcia, eficincia, economicidade, qualidade e efetividade; 8. Quanto Eficincia: 8.1. Verificar se os indicadores de eficincia utilizados pela Unidade conseguem medir os seguintes aspectos:

67

a) Recursos materiais utilizados para a execuo das metas so suficientes para alcanar o nvel de produtividade programado; b) Nvel de captao dos recursos humanos obedeceu aos padres de eficincia exigidos para o tipo de atividade desenvolvida. 9. Quanto Economicidade: 9.1. Verificar se o rgo ou Entidade dispe de mecanismos para obteno de menores preos dos bens ou servios produzidos, conforme meta pactuada; 9.2. Verificar se existem fontes alternativas de receitas com aproveitamento da capacidade instalada. 10. Quanto Eficcia: 10.1. Verificar se os indicadores de eficcia conseguem aferir se a produo ou servio realizado pelo rgo ou Entidade est de acordo com a meta programada. 11. Quanto Qualidade: 11.1. Verificar se os indicadores de qualidade conseguem medir o grau de satisfao do usurio/Cliente. 12. Quanto Efetividade: 12.1. Verificar, caso existam ou no indicadores de efetividade, se ocorreram as seguintes situaes: a) impacto da misso institucional na sociedade; b) transformao da realidade; c) vinculao do objetivo misso institucional; d) grau de universalizao; e) continuidade dos resultados;
68

f) consolidao do nome da instituio; g) influncia quanto s tomadas de decises. 13. Identificar quais aspectos (eficincia, eficcia, economicidade, efetividade e qualidade) no foram contemplados com pelo menos um indicador por meta e que prejudiquem a avaliao da mesma; 14. Solicitar esclarecimentos e justificativas quanto a possveis ausncias ou desvios constatados; 15. Analisar os esclarecimentos e justificativas apresentados; Concluir e selecionar pontos para o Relatrio. 16. Concluir e selecionar pontos para o Relatrio.

OBJETIVO 05 Avaliar se as metas pactuadas so compatveis com a capacidade de rgo ou Entidade para atingi-las. 1. Identificar no contrato de gesto as metas pactuadas; 2. Verificar qual a fonte utilizada na elaborao das metas (dados histricos, capacidade instalada etc.); 3. Verificar se a capacidade instalada do rgo ou Entidade adequada para o cumprimento das metas (instalaes, equipamentos e outros materiais); 4. Analisar se os recursos humanos a disposio do rgo ou Entidade so suficientes paca o cumprimento da meta; 5. Identificar se houve previso oramentria e avaliar sua suficincia para o cumprimento da meta pactuada; 6. Avaliar a capacidade do rgo ou Entidade em cumprir as metas pactuadas;
69

7. Solicitar esclarecimentos e justificativas, caso fique caracterizado divergncias significativas entre as metas pactuadas e a capacidade do rgo ou Entidade em cumpri-las; 8. Analisar apresentados; os esclarecimentos e justificativas

9. Concluir e selecionar pontos para o Relatrio.

OBJETIVO 06 Avaliar se os princpios da legalidade, legitimidade, impessoalidade, moralidade e publicidade esto sendo seguidos e observados pelo rgo ou Entidades sob contrato de gesto. 1. Definies: a) LEGALIDADE: Atributo daquilo que est em conformidade com o ordenamento jurdico. b) LEGITIMIDADE: Qualidade do que fundado na razo, na justia, na equidade, na lgica (coerncia de raciocnio e de idias), no interesse geral o reflexo da legalidade, mas existe legitimidade fora do ordenamento pblico. c) IMPESSOALIDADE: O ato somente ser praticado para o seu fim legal Ter um objetivo cego inafastvel de qualquer ato administrativo: interesse pblico, ou seja, ato praticado sempre com finalidade pblica, ficando o administrador impedido de buscar outro objetivo ou pratic-lo no interesse prprio ou de terceiros. d) MORALIDADE: Conjunto de regras de conduta tiradas na disciplina interior da administrao. O ato no ter que obedecer somente a lei jurdica mas,
70

tambm, a lei tica da instituio, porque nem tudo que legal honesto. e) PUBLICIDADE: a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e inicio de seus efeitos externos.

2. AVALIAR SE O RGO OU ENTIDADE SOB CONTRATO DE GESTO OBEDECE AOS PRINCPIOS DA LEGALIDADE, LEGITIMIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E PUBLICIDADE, CONFORME O CASO, SEGUNDO OS SEGUINTES ASPECTOS

2.1. QUANTO A RECURSOS HUMANOS

a) Se a seleo e admisso de pessoal obedecem ao estabelecido no contrato de gesto, se h divulgao na imprensa oficial e se no extrapolam flexibilizao permitida; b) Se a remunerao dos empregados compatvel coro os padres praticados no mercado de trabalho, com o grau de qualificao exigida nos setores de especializaes profissionais, observando o plano de cargos e salrios prprios; c) Se a negociao e celebrao de acordos coletivos de trabalho esto vinculados ao cumprimento das metas estipulada, reduo interna. dos custos ou ao aumento da produtividade da instituio, desde

71

que compatveis com o praticado no mercado de trabalho; d) Se a unidade contratou servidores e empregados pblicos em atividade, contrariando os termos do contrato de gesto, salvo os casos de demisso anterior do servidor dos quadros pblicos e casos previstos em Lei; e) Se os servidores pblicos cedidos ao rgo ou Entidade permanecem regidos pela legislao aplicvel aos demais servidores do GDF (caso das Organizaes Sociais).

2.2. QUANTO A COMPRAS E CONTRATAES

a) Se o rgo ou Entidade dispe de regulamento prprio de aquisio de materiais e contratao de obras e servios de qualquer natureza; b) Analisar, se o regulamento foi aprovado pela autoridade superior a que o rgo ou Entidade estiver vinculado, aps anlise prvia dos rgos de Controle Interno e da Consultoria Jurdica da respectiva Secretaria e se foi publicado no DODF; c) Se rgo ou Entidade est observando o disposto no Manual de Aquisio de materiais, contratao de obras e servios de qualquer natureza.

2.3. QUANTO AO PATRIMNIO

a) Se foi formulado termo prprio de incorporao dos bens mveis e imveis vinculado ao contrato de gesto, considerando-se o inventrio elaborado a poca da transformao do rgo ou Entidade em organizao social;
72

b) Se o rgo ou Entidade est administrando os bens mveis e imveis de acordo com o estabelecido no contrato de gesto, respeitando a flexibilidade que lhe foi conferia; c) Se foi feita a incorporao dos bens ao patrimnio pblico ou a outro rgo, quando ocorrer a extino da organizao social; d) Verificar se o rgo ou Entidade apresenta Relatrio de Atividades Secretaria Supervisora, na periodicidade estipulada no contrato de gesto; e) Analisar se os termos do contrato de gesto foram estendidos s controladas e coligadas alcanando os mesmos direitos e obrigaes e responsabilizando-as pela fiscalizao perante ao GDF; f) Verificar se, na aplicao dos procedimentos relativos aos objetivos de 1 a 5 deste programa, foram constatados desvios ou distores que resultaram no descumprimento dos princpios da legalidade, legitimidade, impessoalidade, moralidade e publicidade; g) Sugerir, no Relatrio, determinao para esclarecimentos e justificativas, caso fique caracterizado que o rgo ou Entidade descumpriu algum dos princpios acima mencionados.

OBJETIVO 07 Avaliar a autuao da Secretaria Supervisora quanto ao cumprimento das obrigaes contratuais; 1. Verificar na Legislao Especifica as normas quanto atuao da Secretaria Supervisora;
73

2. Identificar na Secretaria Supervisora as Subunidades responsveis pela contratao e pelo gerenciamento da execuo do contrato de gesto; 3. Identificar e registrar as clusulas referentes s obrigaes da Secretaria Supervisora, verificando: a) Se os saldos oramentrios-financeiros foram consignados contratada para atender a execuo do contrato de gesto, no caso especfico de rgo ou Entidade transformada em organizao social no decorrer do ato fiscal; b) Se a Secretaria Supervisora est analisando e aprovando, anualmente, o cronograma fsicofinanceiro; c) Se os recursos financeiros esto sendo repassados conforme cronograma de desembolso; d) Se a Secretaria Supervisora efetua acompanhamento dos bens mveis e imveis administrados pela Instituio; e) Se a Secretaria Supervisora faz o acompanhamento e controle dos servidores a disposio da contratada; f) Se a Secretaria Supervisora est acompanhando as novas contrataes de pessoal pelo regime CLT; g) Se existem servidores recebendo em duplicidade, com recursos do GDF; h) Se a Secretaria Supervisora est efetuando anlises dos Relatrios de Acompanhamento do contrato de gesto, propondo s correes, caso necessrias, para garantir a plena eficcia do instrumento;

74

i) Se a Secretaria Supervisora est emitindo parecer tcnico sobre os relatrios do contrato de gesto; j) Se foram realizadas reunies peridicas com a finalidade de avaliar o grau de cumprimento das metas observando: j.1) adequao e aplicabilidade dos procedimentos previstos; j.2) consistncia e metodologia da avaliao do desempenho; j.3) consistncia da negociao dos objetivos; j.4) consistncia entre a previso oramentria e os objetivos compromissados. 4. Avaliar se houve falhas na atuao da Secretaria Supervisora em relao s obrigaes conte do contrato de gesto; 5. Solicitar esclarecimentos e justificativas quanto s falhas detectadas; 6. Analisar apresentadas; os esclarecimentos e justificativas

7. Concluir e selecionar pontos para o Relatrio.

OBETIVO O8 Avaliar se os objetivos e metas estabelecidos no contrato de gesto so suficientes para o atendimento da demanda da Sociedade; 1. Identificar os objetivos e metas pactuadas no contrato de gesto e compar-los com a Misso Institucional do rgo ou Entidade, para constatar se os mesmos esto em consonncia;
75

2. Coletar dados que evidenciem a capacidade do rgo ou Entidade de oferecer novos servios dentro de sua rea de atuao, verificando: a) Se o rgo ou Entidade realiza pesquisas, quanto ao atendimento das necessidades da sociedade; b) Se o rgo ou Entidade possui setor de atendimento para recebimento de sugestes ou reclamaes; c) Se foram identificadas: c.1) necessidades da Sociedade que no esto contempladas no contrato de gesto; c.2) necessidades da Sociedade que esto contempladas no contrato de gesto e no so suficientes; 3. Avaliar se o rgo ou Entidade, com os recursos (oramentrios, financeiros, humanos) de que dispe, tem capacidade de: a) Ampliar o atendimento dos servios prestados; b) Aumentar a capacidade instalada; c) Criar novos servios. 4.Verificar a distribuio dos recursos (oramentrios, financeiros e humanos) entre os setores do rgo ou Entidade, visando identificar se h carncia de recursos em reas onde existe mais demanda da sociedade; 5. Sugerir solicitao de esclarecimentos e justificativas se: a) Detectados objetivos ou metas insuficientes para o cumprimento da misso do rgo ou Entidade;

76

b) Constatas desvios na aplicao dos recursos para o atendimento demanda. 6. Propor, se for o caso: a) Aes corretivas ao rgo ou Entidade, com vistas a uma melhor distribuio dos recursos; b) Alteraes nos objetivos e metas do contrato de gesto, visando adequ-los s necessidades dos usurios.

OBJETIVO 09 Concluir, com base nas informaes obtidas na aplicao dos procedimentos referentes aos objetivos anteriores, quanto ao desempenho do rgo ou Entidade sob o ponto de vista da eficincia, eficcia, economicidade, qualidade e efetividade; 1.Com os dados dos Papis de Trabalho No. (x.1, x.2,...) do Objetivo 3, (y.1, y.2, ....) do Objetivo 4 e dos demais objetivos, se pertinentes, concluir e emitir opinio quanto ao desempenho do rgo ou Entidade, evidenciando possveis desvios; 2. Comentar, quanto aos requisitos de eficincia, eficcia, economicidade, qualidade e efetividade, o desempenho atingido pelo rgo ou Entidade comparando com: a) comportamento histrico destes requisitos; b) prticas empresariais vigentes; c) desempenho de grupo setorial, nacional ou internacional com caractersticas similares ou comparveis s do rgo ou Entidades sob anlise;

77

3. Destacar aspectos positivos da gesto do rgo ou Entidade.

78

ANEXO II

1 PROCEDIMENTOS NA AVALIAO DE SISTEMAS INFORMATIZADOS

Este material consiste em informaes que podem auxiliar o AFCE na elaborao de procedimentos a serem aplicados na avaliao de sistemas informatizados, adaptados ao ambiente existente no rgo ou Entidade.

CONSIDERAES SOBRE RISCOS

O conceito de risco num ambiente de sistemas surge como a probabilidade de que um ou mais elementos da integridade da informao ou do processamento sejam comprometidos. 1. RISCO INERENTE: suscetibilidade das demonstraes financeiras a erros ou irregularidades significativos, antes de considerar a eficcia dos sistemas de ele. 2. RISCO DE CONTROLE: o risco de que os sistemas de controle posam falhar na preveno ou deteco, em tempo hbil, de erros ou irregularidades relevantes. 3. RISCO DE DETECO: 3.1. o risco de que os procedimentos de auditoria no descubram um eventual ato de irregularidade relevante; 3.2. Essas causas de risco de auditoria nunca podem ser eliminadas. Com o devido zelo e o ceio de destreza profissional, essas causas podem ser reduzidas a um nvel aceitvel, mediante um bom planejamento, superviso e reviso.
81

O uso da tecnologia da informao apresenta riscos para a integridade da informao e do processamento, riscos esses associados que precisam ser reduzidos por meio da implementao de controles de baixo custo. Os auditores devem revisar esses controles para comprovar sua presena e funcionamento continuo. Para cumprir com essa responsabilidade, os auditores precisam conhecer a tecnologia e as implicaes de risco e controle decorrentes.

CONSIDERAES SOBRE CONTROLES EM AMBIENTES INFORMATIZADOS

A identificao e avaliao de riscos associados a ambientes especficos de sistemas devem servir de base para implementao de controles condizentes com o nvel de risco. Nessa rea, a considerao sobre os custos e benefcios do controle deve ser considerada uma questo gerencial. Esse controles devem minimizar, a nveis aceitveis, os riscos de se comprometer, de alguma forma, a integridade da informao e do processamento. Para tal, deve-se levar em conta os seguintes aspectos que podem caracterizar a integridade da informao em si: a) AUTORIZADO: Um elemento de informao, desde uma transao at um sistema inteiro, adequadamente includo, desenvolvido, modificado ou usado, com a devida autorizao. b) EXATO: A informao e os processos associados so corretos e podem ser usados conforme intencionado. c) COMPLETO: Nenhuma informao necessria est ausente. Por outro lado, no h duplicidade de informao. As transaes rejeitadas so identificadas, controladas e reentradas adequadamente.
82

d) OPORTUNO: processado.

trabalho

prontamente processado e

e) TEMPESTIVIDADE: Registrado, relatado em prazo adequado.

f) SEGURO: A informao e os processos so protegidos contra acesso atualizao. revelao ou destruio no autorizados. Os riscos e os controles relacionam-se entre si de maneira complexa. A reduo de um risco pode exigir diversos controles e um mesmo controle pode servir para vrios riscos. necessrio, portanto, avaliar riscos e controles no contexto do sistema, total de controle interno. O alcance de um sistema de controle interno precisa cobrir todas as atividades dos sistemas, inclusive as do ambiente, da aplicao e as das reas do usurio. Os sistemas de aplicao so implementados no ambiente geral de informao que inclui os seguintes controles gerais: a) Organizao adequada do Sistema de Informao; b) Controles sobre o computador, o sistema operacional e outros softwares do sistema; c) Procedimentos de controle alteraes dos sistemas; d) Controles de acesso. de mudanas -

PRINCIPAIS RISCOS EM SISTEMAS DE INFORMAO COMPUTADORIZADO E POSSVEIS CONTROLES

RISCO 1 - Acesso de pessoas no autorizadas s funes do sistema ou manipulao dos arquivos, o que lhes permitiria ler, alterar, acrescenta ou
83

eliminar informaes ou digitar informaes no autorizadas para processamento. Possveis controles: a) Regras de acesso (usar nomes ou senhas); b) Menos com perfil de acesso; c) O software de controle de acesso (Rede e Instalaes de Grande Porte). RISCO 2 - Os d ados digitados para processamento podem ser inexatos, incompletos ou digitados mais de uma vez. Possveis controles: a) Dupla digitao; b) Controle de formato; c) Controle de campos faltastes; d) Controles de limite ou de razoabilidade; e) Controle de validao; f) Controle de processamento em duplicata; g) Testes de combinao ou correlao de campos; h) Controles de balanceamento; i) Dgitos de controle; j) Conferncia manual.

84

RISCO 3 - Os dados rejeitados e os itens em suspenso podem no ser isolados, analisados e corrigidos. Principais controles: a) Imprimir todos os movimentos de itens em suspenso para se ter uma pista de auditoria completa; b) Analisar, regularmente, todos os itens existentes; c) Conferir os ajustes efetuados pelo usurio com a documentao autorizada dos dados de entrada; d) Investigar os itens de exceo apontados pelo sistema; e) Manter um registro dos itens rejeitados e de seu posterior reprocessamento; f) Separar em lotes as transaes rejeitadas, tornando mais fcil assegurar que todas sejam analisadas e corrigidas. RISCO 4 - As transaes legtimas, digitadas para processamento ou geradas pelo sistema, podem perde-se, no ser integralmente processadas, processadas de modo inexato ou processadas no perodo errado. Principais controles: a) Controles em lote; b) Reconciliao dos totais de dados de entrada com totais dos dados de sada; c) Reviso manual, em base de teste de clculos; d) Revisar e executar "follow-up" dos relatrios de exceo significativos.
85

RISCO 5- Certificar-se de que os funcionrios do departamento de sistemas no executam funes incompatveis. recomendvel que as responsabilidades de cada uma das seguintes funes sejam segregadas: a) Gerncia de departamento; b) Anlise e projetos de sistemas e prorrogao; c) Manuteno do software de base e sistema operacional; d) Controle de dados; e) Segurana de dados; f) Certificar-se de que as atividades dos programadores de sistemas e de outros usurios sejam supervisionadas e o uso de softwares seja controlado adequadamente. RISCO 6 - Os programadores podem fazer alteraes inexatas ou no autorizadas nos programas, o que reduzir a confiabilidade nas informaes processadas pelo sistema. Principais controles: a) Os analistas de sistemas e programadores da equipe de desenvolvimento no podem ter acesso s bibliotecas de programas ou aos arquivos de dados usados para produo; b) Superviso apropriada; c) Delimitao produo; de reas de desenvolvimento e

86

d) Utilizao de softwares utilizados em controle de acesso e segurana. RISCO 7 - Pessoas no autorizados (funcionrios ou estranhos) podem ter acesso direto aos arquivos ou aos programas, o que as capacitaria, a fazer modificaes no autorizadas nos dados ou programas. Principais controles: a) Restrio ao acesso por senhas e outros; b) Existncia de procedimentos adequados relativos a rotao de tarefas, arranjos para feriados e frias, desligamento da empresa ou mudana de funo; c) Superviso apropriada; d) Reviso peridica de logs emitidos pela mquina; e) Controle fsico de restrio (crachs identificao, personal-cards e outros). de

87

ANEXO III

RESOLUO N

164, DE 04 DE MAIO DE 2004

Estabelece normas de organizao e apresentao das contas das entidades administradas sob contrato de gesto firmado em o Governo do Distrito Federal e das instituies no alcanadas pelas disposies dos arts. 146 a 149 do Regimento Interno do TCDF.

O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, XXVI, do Regimento Interno, tendo em vista o decidido pelo egrgio Plenrio na Sesso Ordinria realizada em 04 de maio de 2004 (Processo n 2.229/2000). Considerando a competncia do Tribunal para julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos (Lei Orgnica do Distrito Federal, art. 78; Lei Complementar n 01/94, arts. 1, 6, 8 e 9; e Regimento Interno, arts. 140 a 151); Considerando, ainda, a necessidade de atualizar e consolidar as instrues expedidas pelo Tribunal no exerccio do poder normativo que lhe foi conferido pelo art. 3 da Lei Complementar n 01/94, resolve: Art. 1 As contas das entidades administradas sob contrato de gesto firmado com Administrao Pblica Distrital devero conter os seguintes elementos, alm daqueles exigidos nos arts.146 a 149 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do
publicada no DODF de 10.05.2004.

90

Distrito Federal -RI/TCDF-, no que couber, e na norma legal e regulamentar de regncia: I - indicadores estatsticos no relatrio anual do gestor responsvel que permitam avaliao quantitativa e qualitativa do desempenho e do cumprimento das metas pactuadas, inclusive, se for o caso, quanto lucratividade ou ao valor agregado sobre o capital investido, utilizando, sempre que possvel, ndices de desempenho compatveis com padres internacionais; II - manifestao no relatrio de auditoria do rgo de controle interno competente, em ttulo prprio, quanto aos resultados alcanados em confronto com os indicadores de gesto fixados no contrato, bem como sobre as metas pactuadas e as efetivamente realizadas; III - manifestao do Secretrio de Estado supervisor da rea ou autoridade de nvel hierrquico equivalente sobre os resultados da apreciao e superviso que lhe competem; IV -relatrios de acompanhamento semestral e de avaliao anual, a cargo do comit de avaliao das entidades qualificadas como agncia executiva. Art. 2 Ocorrendo a celebrao de contrato de gesto entre a Administrao Pblica Distrital e instituies no alcanadas pelas disposies dos arts. 146 a 149 do RI/TCDF, a prestao de contas da contratada dever conter as seguintes peas, alm daquelas previstas nas incisos I e II do artigo anterior: I - rol de responsveis composto por: a) dirigente mximo; b) membros da diretoria; e c) membros dos conselhos de administrao, deliberativo ou curador e fiscal; II - relatrio de gesto do dirigente mximo, destacando, entre outros elementos:
91

a) a execuo dos programas de governo e de trabalho, com esclarecimentos, se for o caso, sobre as causas que inviabilizaram o pleno cumprimento das metas estabelecidas; b) indicadores de gesto que permitam aferir a eficincia, eficcia e economicidade da ao administrativa, levando-se em conta os resultados quantitativos e qualitativos alcanados pela instituio; c) as medidas implementadas com vistas ao saneamento de eventuais disfunes estruturais que prejudiquem ou inviabilizem o alcance das metas fixadas; III - certificado de auditoria emitido pelo rgo de controle interno competente, acompanhado do respectivo relatrio, que conter, em ttulos especficos, anlise e avaliao relativas aos seguintes aspectos: a) desempenho da instituio, confrontado com as metas pactuadas; b) falhas, irregularidades constatadas, indicando adotadas; ou as ilegalidades providncias

c) irregularidades ou ilegalidades que resultaram em prejuzo, indicando as medidas implementadas com vistas ao pronto ressarcimento instituio; d) atos de gesto ilegtimos ou antieconmicos que resultaram em danos ou prejudicaram o desempenho da ao administrativa no cumprimento dos programas de trabalho, indicando as medidas implementadas; e) resultados da gesto, quanto eficcia e eficincia;
92

f) cumprimento, pelo rgo ou entidade, das determinaes expedidas por este Tribunal, no exerccio em referncia; g) justificativas apresentadas pelo responsvel sobre as irregularidades que forem apontadas; h) transferncias e recebimentos de recursos pblicos mediante convnio, acordo, ajuste e outros instrumentos congneres, bem como a ttulo de subveno, auxlio e contribuio, destacando, dentre outros aspectos, a observncia s normas legais e regulamentares pertinentes a correta aplicao dos recursos e o atingimento dos objetivos colimados; i) irregularidade dos processos licitatrios, dos atos relativos contratao direta sem licitao, bem como dos contratos; IV - balanos e demonstraes contbeis; V - parecer da auditoria independente, se houver, VI - parecer dos rgos internos da entidade que devam se pronunciar sobre as contas, consoante previsto em seus atos constitutivos; VII - pronunciamento expresso do Secretrio de Estado ou autoridade de nvel hierrquico equivalente sobre as contas e o parecer do controle interno, atestando haver tomado conhecimento das concluses nele contidas. Pargrafo nico. As prestaes de contas das entidades qualificadas como organizao social, nos ternos da Lei Distrital n 2.415, de 06 de julho de 1999, devero conter, ainda; os seguintes elementos: I - ato do Governador do Distrito Federal que qualificou a pessoa jurdica de direito privado como organizao social; II - registro do ato constitutivo da organizao social;
93

III - contrato de gesto firmado entre o Poder Pblico e a entidade; IV - recursos repassados pelo Poder Pblico e sua destinao; V - inventrio fsico dos bens permanentes alocados entidade responsvel pelo contrato de gesto, aplicando-se, no que couber, o disposto no 1 do art. 148 do RI/TCDF; VI - parecer do dirigente mximo do rgo ou entidade supervisora do contrato de gesto sobre os resultados da apreciao e superviso que lhe competem; VII - relatrios conclusivos da comisso de avaliao encarregada de analisar periodicamente os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto. Art. 3 As contas das entidades sob contrato de gesto firmado com o Governo do Distrito Federal devero ser encaminhadas ao Tribunal at 30 de junho do ano seguinte quele a que se referirem. 1 Visando assegurar a observncia do prazo referido no caput; as contas devero ser entregues Secretaria de Fazenda e Planejamento at 30 de abril, para as medidas de sua competncia. 2 A Secretaria de Fazenda encaminhar ao Tribunal, at 15 de maio, relao das entidades que descumprirem o prazo estabelecido no pargrafo anterior. Art. 4 O responsvel que no apresentar, no prazo, suas respectivas contas anuais, ficar sujeito tomada de contas especial. Art. 5 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Art. 6 Revogam-se as disposies em contrrio.
94

MANOEL PAULO DE ANDRADE NETO

95