REAS DE PRESERVAO PERMANENTE

1. A proteo do meio ambiente na Constituio Federal Nenhum tema no mbito jurdico pode ser analisado isoladamente, j que a exegese de uma norma pressupe interpretar o sistema jurdico em sua totalidade.2 O ordenamento jurdico composto por um conglomerado de normas que se interligam hierarquicamente, tal qual uma pirmide. A Constituio Federal se localiza no topo da pirmide hierrquica das normas jurdicas, irradiando sua supremacia de modo a sujeitar as normas infraconstitucionais anteriores e posteriores aos seus princpios e comandos, sejam elas de ordem civil, urbanstica, administrativa, ambiental, penal, de natureza pblica ou privada3. Uma vez estando no sistema jurdico vigente, as normas relativas a todos os ramos jurdicos no podem ser aplicadas sem levar em conta as normas ambientais impregnadas pela ideologia constitucional4.

Interpretar o direito realizar uma sistematizao daquilo que aparece como fragmentrio e isolado. (...) Qualquer norma apenas se esclarece na totalidade das regras, dos valores e, sobretudo, dos princpios jurdicos. Isolada, por mais clareza que aparente ter seu enunciado, torna-se obscura e ininteligvel. Neste quadro, o intrprete deve descobrir o sentido do sistema (...) Ou a interpretao jurdica sistemtica ou no interpretao. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. So Paulo: Malheiros, 2004, p.1923. 3 O Direito privado e o Direito pblico (...) precisam encontrar os seus fundamentos mais profundos no bojo da Constituio, uma vez que, a rigor, implcita ou explicitamente, qualquer seara deve ser vista como campo nobre de incidncia e de concretizao das regras e princpios constitucionais. Dito de outro modo, todo e qualquer ramo do Direito mostra-se (...) um campo de incidncia da Constituio e, bem por isso, restou afirmado que, em determinado aspecto, toda interpretao sistemtica tambm interpretao constitucional. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. So Paulo: Malheiros, 2004, p.227. Ver tambm: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra: Limitada, 1994. 4 Paulo Jos Leite Farias refere que a ideologia adotada na Constituio Federal de 1988 permite que se fale em Estado de Direito Ambiental, o que impregna todas as normas que se relacionam com o vasto leque do domnio normativo da expresso ambiente. FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Fabris, 1999, p.226. Alm da consagrao da necessidade de preservao ambiental no texto constitucional, com advento da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade), que regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, a temtica ambiental tornou-se obrigatria na fixao das exigncias fundamentais de ordenao da cidade. A ttulo exemplificativo, tomem-se as seguintes diretrizes gerais mencionadas no estatuto: suas normas, de ordem pblica e interesse social, regulam o uso da propriedade urbana em prol do equilbrio ambiental (art. 1o, par. nico); a poltica urbana deve garantir o direito a cidades sustentveis, que pressupe o saneamento ambiental (art. 2o, inc. I); o planejamento urbano deve evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, inc.IV); a poltica urbana deve promover a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, inclusive o cultural (art. 2 o, inc. XII); a poltica urbana deve ouvir a populao nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com

A ordem constitucional consubstanciada na Carta Magna de 1988 consagrou a proteo ambiental em dispositivos esparsos5 e em captulo especfico intitulado Do Meio Ambiente6. Do estudo sistemtico das normas constitucionais extraem-se os princpios relativos ao meio ambiente natural e urbano que, por estarem inseridos na Constituio Federal, serviro de diretrizes a todo o ordenamento jurdico: os princpios da supremacia do interesse pblico na proteo do ambiente em face dos interesses privados, do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, da obrigatoriedade da interveno estatal para preservao e recuperao do ambiente, da preveno, da precauo, da responsabilizao pelo dano ambiental, do desenvolvimento sustentvel.Os princpios constitucionais so verdadeiros vetores reguladores da legislao, o que faz ressaltar que a violao de um princpio acarreta a quebra de todo o ordenamento jurdico vigente7. 1.1. Princpios constitucionais ambientais A Constituio Federal de 1988 elevou o direito ao meio ambiente equilibrado categoria de direito fundamental8, ao caracterizar o equilbrio ecolgico como bem essencial sadia qualidade de vida. Ingo Sarlet aduz que esse direito no est elencado no rol dos direitos fundamentais individuais do art. 5 da CF, e sim no art. 2259, por tratar-se de um direito fundamental definido como tpico direito
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo (art. 2o, inc. XIII); na regularizao fundiria e urbanizao de favelas, a poltica urbana dever considerar as normas ambientais (art. 2o, inc. XIV); a ordenao do solo das cidades deve coibir o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana, e evitar a poluio e a degradao ambiental (art. 2o, inc. VI, c e g). Diante das diretrizes para a poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade, no se pode vislumbrar uma aplicao estrita das leis de parcelamento do solo urbano, sem estarem em consonncia com a legislao de tutela ao meio ambiente. 5 Arts. 5, LXXIII, 170, VI, 173, 5, da CF. 6 Art. 225 Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 7 Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer.[...] a mais grave forma de ilegalidade ou de inconstitucionalidade conforme o escalo do princpios atingido, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 546. 8 O termo direito fundamental se aplica queles direitos do ser humano reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional. 9 Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes. 1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;

difuso, inobstante tambm tenha por objetivo o resguardo de uma existncia digna do ser humano, na sua dimenso individual e social. Este direito integra a terceira gerao de direitos fundamentais, cuja nota distintiva reside basicamente na sua titularidade coletiva, muitas vezes indefinida e indeterminvel e na necessidade de solidariedade para sua efetivao10. Como norma de carter teleolgico, o art. 225 da Constituio Federal impe uma orientao de todo o ordenamento infraconstitucional, ficando patenteado o reconhecimento do direito-dever ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a obrigao dos Poderes Pblicos e da coletividade de defend-lo e preserv-lo e a previso de sanes para as condutas ou atividades lesivas. A preservao do ambiente passa a ser, portanto, a base em que se assenta a poltica econmica e social do pas. Nesse contexto, o desenvolvimento das cidades e o adensamento demogrfico no podem descuidar da necessidade de preservao ambiental (aqui compreendida toda a extenso do conceito de meio ambiente), para garantir sadia qualidade de vida populao. O princpio do desenvolvimento sustentvel tambm est agasalhado pelo art. 225, caput, da Constituio Federal, donde se extrai que o desenvolvimento pode e deve se dar, desde que haja uma gesto racional dos recursos naturais de modo a no compromet-los, preservando-os para as geraes presentes e futuras11.
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade. 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. 3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. 4 (...) 5 (...) 6 (...) 10 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 31, 51 e 123. Tambm no sentido de que o art. 225 da CF acolhe um direito fundamental: BENJAMIN, Antnio Hermann. Responsabilidade civil pelo dano ambiental. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v.9, p.12, jan./mar 1998. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 22. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. So Paulo: Malheiros, 1997, p.36. 11 O desenvolvimento sustentvel foi divulgado primeiramente como um princpio para o planejamento do desenvolvimento econmico pela WCED (World Commission on Environment and Development), em documento sobre estratgias mundiais do desenvolvimento para conservao do ambiente, tendo trs grandes objetivos: a manuteno dos processos ecolgicos e dos sistemas vitais para a humanidade, a preservao da biodiversidade e a garantia do uso sustentvel das espcies e dos ecossistemas. No relatrio Nosso Futuro Comum, que ficou conhecido como Relatrio ou Informe Brundtland um estudo de alternativas para o desenvolvimento e o meio ambiente, elaborado pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, presidida pela ex-primeira ministra da Noruega (cujo nome foi adotado como ttulo do relatrio) , encontra-se a seguinte definio: o desenvolvimento sustentvel pretende satisfazer as necessidades do

De acordo com a diretriz imposta pela Constituio Federal, o Estado, a sociedade, o particular empresa ou indivduo , s podem construir, empreender ou exercer atividade de modo que sejam evitados impactos ambientais que prejudiquem o ecossistema e a biodiversidade e, por conseqncia, a qualidade de vida da populao12. O desenvolvimento econmico do Estado Brasileiro subentende um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos recursos naturais, objetivando um aumento de qualidade de vida que no se reduz somente a um aumento do poder de consumo. Desenvolvimento econmico garantia de condies de vida mais saudveis. O grau de desenvolvimento de um pas aferido sobretudo pelas condies de que dispe uma populao para o seu bem-estar, o que pressupe um meio ambiente saudvel e equilibrado13. No dizer de dis Milar, falso o dilema desenvolvimento x meio ambiente, na medida em que, sendo um fonte de recursos para o outro, devem harmonizar-se e

presente sem comprometer os recursos equivalentes de que faro uso no futuro outras geraes. COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991. Os criadores da expresso desenvolvimento sustentvel partem da constatao de que os recursos naturais so esgotveis, mas que o crescimento constante da economia necessrio para expandir-se o bem-estar pelo mundo. As razes da expresso desenvolvimento sustentvel esto na constatao da impossibilidade de continuidade do desenvolvimento econmico nos moldes at ento apreendidos, por causarem um acelerado e, muitas vezes, irreversvel declnio dos recursos naturais. Considerando que sustentabilidade condio necessria para o desenvolvimento econmico, o capital natural deve, no mnimo, ser mantido constante enquanto a economia possa cumprir os objetivos da satisfao social. Desenvolvimento sustentvel implica, ento, no ideal de um desenvolvimento harmnico da economia e ecologia que devem ser ajustados numa correlao de valores onde o mximo econmico reflita igualmente um mximo ecolgico. Na tentativa de conciliar a limitao dos recursos naturais com o limitado crescimento econmico, so condicionadas consecuo do desenvolvimento sustentvel mudanas no estado da tcnica e na organizao social. Durante os anos 70, fraes do pensamento ecolgico defendiam a adoo de uma austeridade voluntria nos nveis de consumo, como forma de conter a insaciabilidade das necessidades individuais nas sociedades modernas. A idia de se consumir menos e melhor no obteve ressonncia, mesmo referenciada ou complementada por um significativo conjunto de estudos crticos sobre o consumo. A proposta de autolimitao soa como uma penria forada ou uma privao das liberdades individuais. No parece haver hoje disposio para uma vida mais moderada. Contribui tambm para esse insucesso o fato de que, nas sociedades modernas, as pessoas j no definem livremente suas necessidades, havendo interferncias ou presses de vrias ordens, como a propaganda, a vigncia de certos padres de consumo e comportamento, etc. A expanso de um modelo de desenvolvimento mundial refora a presso sobre os recursos naturais. Estamos muito longe de nos preocuparmos apenas com o comer, o vestir e o ter onde morar, embora milhes de indivduos nem isso tenham assegurado. Nesse contexto social, a idia de desenvolvimento sustentvel procura ajustar a prtica econmica mundial de desenvolvimento econmico com o uso equilibrado dos recursos naturais. 12 RIBEIRO, Ana Cndida de Paula; CAMPOS, Arruda. O desenvolvimento sustentvel como diretriz da atividade econmica. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v.26, p.81, abr./jun. 2002. 13 Roberto Giansanti esclarece a diferena entre crescimento econmico e desenvolvimento econmico: O crescimento econmico remete ao aumento da capacidade produtiva de economia, portanto da produo de bens e servios de um determinado pas ou setor.Vincula-se fundamentalmente ao campo econmico. J o desenvolvimento econmico leva em conta os fatores de crescimento econmico acompanhados pela melhoria dos padres de vida de uma populao. Nessa expectativa, consideram-se tambm as repercusses sociais desse processo, como urbanizao, saneamento, alfabetizao e meio ambiente sadio. GIANSANTI, Roberto. O desafio do desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Atual, 1998.

complementar-se14. Nessa linha, uma poltica de gesto urbana e ambiental pode permitir o desenvolvimento ecologicamente correto, ou, pelo menos, sem comprometer os recursos naturais necessrios para esta e para as prximas geraes. As discusses mundiais acerca do desenvolvimento sustentvel fizeram desencadear a discusso das atividades e empreendimentos que causam impacto ambiental e precisavam ser avaliadas, controladas, mitigadas, compensadas e monitoradas, a fim de que a qualidade de vida no meio ambiente urbano possa melhorar. Assim que passaram a ter maior relevncia as ocupaes desordenadas do solo e os problemas urbanos passaram a ser vistos como problemas ambientais15. Inseridos nesta discusso esto as ocupaes irregulares do solo urbano, em especial nas reas de preservao permanente, porquanto o desenvolvimento urbano sustentvel das cidades deve, necessariamente, respeitar os limites ecolgicos do meio. A ordem econmica brasileira adota o modelo capitalista e dentre os princpios que a informam, arrolados no art. 170 da Constituio Federal, figuram o da defesa do meio ambiente (inc. VI), da propriedade privada (inc. II), da funo social da propriedade (inc. III) e da livre concorrncia (inc. IV), reforados pelo princpio da livre explorao econmica, inserido no pargrafo nico do mencionado artigo. Estando no mesmo plano os princpios do meio ambiente ecologicamente equilibrado, do desenvolvimento sustentvel e os princpios da ordem econmica, devem ser integrados num horizonte plural, porque, como adverte Eros Roberto Grau, no se interpreta a Constituio em tiras, aos pedaos16. O ordenamento jurdico deve ser sempre compreendido em seu conjunto e no por cada norma ou preceito isoladamente. nessa esteira que se nota o inter-relacionamento do art. 225 (que trata do meio ambiente) com o art. 170 (que trata da ordem econmica) e o art. 193 (referente ordem social), em conformidade com os princpios fundamentais inscritos nos arts. 1o e 3o, todos da Constituio Federal17.

MILAR, dis. Direito do ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p.36. PRESTES, Vansca Buzelato. A necessidade de compatibilizao das licenas ambiental e urbanstica no processo da municipalizao do licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 34, p.91, abr./jun. 2004. 16 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1998. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 189190. 17 Art. 1o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo poltico. Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdade sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
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Cristiane Derani18 preleciona que a disposio constitucional sobre o meio ambiente, que trata de sua proteo e limites de sua apropriao, tem objetivo que no difere, fundamentalmente, daquele previsto no art. 170, pois o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida, um dos elementos que compe a dignidade da existncia, princpio-essncia apresentado no art.170. Uma vez que o desenvolvimento econmico previsto pela norma constitucional deve incluir o uso sustentvel dos recursos naturais (corolrio do princpio da defesa do meio ambiente, art. 170, VI; bem como dedutvel da norma expressa do art. 225, IV), impossvel propugnar-se por uma poltica unicamente monetarista e desenvolvimentista sem que isso venha a colidir com os princpios constitucionais que regem a ordem econmica e os que dispem sobre a defesa do meio ambiente. O uso sustentvel de recursos naturais renovveis e o tratamento adequado de recursos naturais no renovveis voltados efetiva melhoria de vida da populao so exemplos de indicadores que contribuem aferio do desenvolvimento propugnado pela ordem econmica constitucionalmente assegurada. Ivan Lira de Carvalho diz, com propriedade, que comprometida com a existncia digna das pessoas, no pode a ordem constitucional conduzir a atividade produtiva para caminhos que impliquem diminuio da qualidade de vida da populao, por meio de prticas poluidoras ou agressoras do meio ambiente19. No processo de apropriao de recursos naturais, a atividade econmica s ser protegida pelo direito se seu contedo frutificar o preenchimento do direito fundamental da coletividade ao meio ambiente equilibrado, respondendo, assim, essa apropriao, funo scio-ambiental da propriedade. Cuida a ordem econmica constitucional da manuteno do equilbrio global da economia. Havendo perturbao nesse equilbrio, deve intervir o Estado
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: I soberania nacional; II propriedade privada; III funo social da propriedade; IV livre concorrncia; V defesa do consumidor; VI defesa do meio ambiente; VII reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII- busca do pleno emprego; Pargrafo nico. assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais. 18 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 252. 19 CARVALHO, Ivan Lira de. A empresa e o meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v.13, jan./mar. 1999.

impondo as correes necessrias dentro de um direcionamento global, mesmo que para isso os princpios da livre iniciativa e concorrncia acabem sendo relativizados. Em seus comentrios acerca da interveno do estado no domnio econmico, assinala Hely Lopes Meirelles20 que os Estados sociais-liberais, como o nosso, conquanto reconheam e assegurem a propriedade privada, a liberdade e a livre iniciativa, condicionam o uso destas e o exerccio da atividade econmica ao bem-estar social. Para o uso e gozo de bens particulares, o Poder Pblico impe normas e limites, e, quando o interesse pblico o exige, intervm na propriedade privada e na ordem econmica, atravs de atos de imprio tendentes a satisfazer as exigncias coletivas e a reprimir a conduta anti-social da iniciativa particular. Na ordem econmica, o Estado intervm para coibir excessos da iniciativa privada e evitar que desatenda s suas finalidades, ou para realizar o desenvolvimento nacional e a justia social. Essa interveno, contudo, no se faz arbitrariamente; instituda por normas gerais na Constituio e regulada por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo e a forma e sua execuo, sempre condicionada ao atendimento do interesse pblico e ao respeito aos direitos garantidos pela Constituio. Esse condicionamento da liberdade e da propriedade dos administrados aos interesses pblicos e sociais alcanado via poder de polcia estatal. A interveno estatal, portanto, no destri a liberdade da explorao econmica, mas probe ou regulamenta os usos e abusos que a deturpam, de modo a assegurar os demais direitos constitucionalmente protegidos. O contedo dos princpios da ordem econmica inscritos no art. 170 da CF e a sua verificao, na realidade, revelam-se basilares para a consecuo do valor mximo da ordem econmica: assegurar a todos a existncia digna princpio fundamental do Estado Brasileiro. de se destacar que os princpios-base da propriedade privada, da funo scio-ambiental da propriedade e da livre iniciativa, desdobram-se tambm como direitos fundamentais, do mesmo modo que o princpio da defesa do meio ambiente est inserido no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tais princpios s se podem realizar dentro da conformidade com os preceitos fundamentais da CF se estiverem dentro de uma perspectiva de realizao do princpio da dignidade humana.21
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 494, 555 e 596. 21 Jacques Alfonsin aduz que a dignidade da pessoa humana um valor que tem sido afastado de cogitao na interpretao da funo social da propriedade, porque ela transpira valores ticos e psicolgicos, entre os quais a solidariedade, para a qual o direito de propriedade privada nunca mostrou afinidade. A cultura ocidental acentua e reclama mais a defesa da propriedade privada, a pretexto de que ela a verdadeira garantia da liberdade (liberdade de iniciativa identificada com liberdade econmica de mercado), do que o acesso de todos a bens indispensveis vida como o caso da terra para moradia. No vis patrimonialista (segurana e liberdade de mercado), cercado de valores histrico-culturais de interpretao do direito de propriedade, predomina a idia privatista, associando-se a impossibilidade de questionamento do tamanho, da intensidade, do modo de exerccio desse poder do proprietrio ao fato de ele ter pago pelo direito. O direito de propriedade privada urbano, na forma anti-social como ele exercido sobre grandes extenses de reas situadas nas cidades (como se poder de compra equivalesse ao estabelecimento de um poder absoluto), o principal responsvel pela falta de espao fsico para o exerccio de direitos humanos fundamentais de noproprietrios, como o da moradia, e justamente o cumprimento da funo social desse direito que tem de ser cobrado. O contingente dos muitos sujeitos da violao da funo social da propriedade, por sua condio de
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O art. 170 da CF impe a quem procede explorao de atividade econmica o dever de exercer o seu direito de liberdade, livre iniciativa e livre concorrncia em conformidade com os interesses sociais; se no o fizer, o seu direito ser ilegtimo. Para que se proceda explorao de atividade ou empreendimento, deve-se respeitar as normas constitucionais e infraconstitucionais. livre a iniciativa, mas, para isto, deve-se cumprir com as obrigaes e restries administrativas pertinentes rea de atuao. O no-atendimento das normas e princpios pelo explorador da atividade ou empreendimento afasta o pretendido direito lquido e certo de continu-los sem as providncias que forem determinadas pelas autoridades responsveis. Na hiptese, por exemplo, de a implementao de um loteamento causar degradao ambiental ao destruir rea de preservao permanente, devem os rgos competentes exigir a correo dessas externalidades negativas. No haveria, destarte, violao dos princpios da liberdade, da propriedade, da livre iniciativa ou da livre concorrncia, mas sim uma imposio de correo de externalidade negativa visando a assegurar os princpios da dignidade humana e do bem comum, compatibilizando os princpios fundamentais previstos nos arts. 1o, 3o, 5o, 170 e 225 da CF e permitindo a continuao do empreendimento dentro da perspectiva de sustentabilidade do desenvolvimento. O desenvolvimento econmico, fundado na liberdade e na livre iniciativa, deve ocorrer tendo como fundamentos a sustentabilidade das cidades, a proteo do meio ambiente, o bem comum e a dignidade humana, respeitando as normas e princpios constitucionais e infraconstitucionais. O Estado, por seu turno, como agente regulador e normatizador de todo o sistema econmico, deve atuar na defesa dos interesses coletivos para promover a dignidade humana e o bem estar social, podendo, para tanto, condicionar e regulamentar o exerccio de atividades e empreendimentos particulares que afetem a comunidade, corrigindo as externalidades negativas. Inspirada nos princpios constitucionais ambientais, a concepo solidria da propriedade, que se ope propriedade individualista, foi incorporada no texto do Novo Cdigo Civil, cujo art. 1228, 1, determina que o direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio

pobreza ou misria, somente consegue garantir o seu direito de morar nas cidades fora dos lugares tido como legais. Nesse contexto, a funo social do direito de propriedade somente alcana alguma chance de eficcia se a capacidade de gozo (capacidade para ser sujeito de direitos e obrigaes) no tiver poder de inviabilizar, com a capacidade de exerccio, qualquer possibilidade de espao para quem no titule propriedade imobiliria. Se o direito adquirido sobre o espao urbano for confundido apenas com a fria matrcula do registro de imveis, nem a Constituio Federal, nem o Estatuto da Cidade e nem o novo Cdigo Civil alcanaro qualquer efeito concreto e prtico em favor da diminuio das injustias sociais que marcam o solo das cidades. Enquanto no se interpretar o direito adquirido como no necessariamente sinnimo de direito conservado, vai-se continuar remando do mesmo e gasto lado do barco, sem sair do lugar. [...] o direito de propriedade privada urbana que descumpre sua funo social pode ser questionado no s no plano da sua validade e eficcia, como no prprio plano da sua prpria existncia. ALFONSIN, A funo social., p.27-36.

ecolgico, o patrimnio ecolgico, histrico ou artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas, de acordo com o estabelecido em lei especial. A concretizao dessa nova viso sobre a propriedade sempre dificultada pelas constantes controvrsias entre o anseio pelo uso (tantas vezes nocivo ou abusivo) da propriedade e a proteo ambiental e concretiz-la efetivamente , ainda, tarefa em construo. 1.2. Competncias constitucionais em matrias urbanstica e ambiental Os entes poltico-federativos possuem um mbito de competncias legislativa e material em matrias ambiental e de ordenamento urbanstico delineado no texto da Constituio Federal. Examina-se, primeiro, a competncia legislativa. O art. 21 da CF, nos inc. IX e XX, fixa a competncia da Unio para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico social e para instituir diretrizes22 para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. O art. 24, inc. I, por seu turno, fixa a competncia da Unio e dos Estados para legislarem concorrentemente sobre direito urbanstico (inc. I), conservao da natureza, defesa do solo e recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inc. VI), proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (inc. VII), responsabilidade por danos ao meio ambiente (inc. VIII). Nestes casos, a Unio Federal limitar-se- ao estabelecimento de normas gerais23 (1), cabendo aos Estados exercerem competncia suplementar (2). Na falta de legislao federal, os Estados tm competncia legislativa plena (3). O art. 30 diz que compete aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (inc. I), suplementar a legislao federal e estadual no que couber (inc. II), promover, tambm no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (inc. VIII). No art. 182, pargrafos 1 e 2, ao tratar da poltica urbana, o texto constitucional imps aos Municpios com mais de vinte mil habitantes a criao de um plano diretor, com o fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar dos cidados.24

Essa competncia da Unio foi exercida quando da criao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/01), que delineou as diretrizes a serem adotadas na poltica urbana, sobretudo nas esferas municipais e estaduais. 23 A respeito do que sejam normas gerais, a doutrina tenta identificar-lhe um contedo, cujo vetor aponta a seleo de medidas jurdicas que no afetem a autonomia dos demais entes polticos. Em relao s normas gerais urbansticas, o campo destas seria o delineamento para o desenvolvimento interurbano e intra-urbano. 24 Sobre a questo: FARIAS, Competncia federativa... SILVA, Direito urbanstico..., p.56-60. COSTA, Licenas urbansticas, p. 50-53.

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Dessas regras de competncia, combinadas, ainda, com o art. 225 da CF, conclui-se que os Municpios somente podem legislar em matria ambiental e urbanstica sobre assuntos de interesse local, atendendo s diretrizes gerais estabelecidas na legislao federal e estadual, podendo estabelecer regras especficas mais rgidas, mas nunca mais liberais que as normas federais e estaduais25. Assim, o respeito aos limites e princpios estabelecidos na Carta Magna e na legislao federal deve ser interpretado como a impossibilidade legal de que os Municpios tornem mais flexveis os parmetros estabelecidos no ordenamento federal26. Os Municpios podem e devem legislar em matria de zoneamento urbano-ambiental, mas jamais para reduzir a proteo j alcanada pela lei federal ou estadual. Na lio de Paulo Jos Leite Farias, na dvida sobre a norma a ser aplicada, na hiptese de mais de um ente, de diferente hierarquia, legislar sobre o mesmo tema, deve entrar em cena o princpio do in dubio pro ambiente, segundo o qual deve prevalecer a norma que mais proteja o meio ambiente27. As competncias materiais dizem com o poder de polcia dos entes federados sobre o domnio privado, defluente do princpio da funo scio-ambiental da propriedade. Em sentido amplo, poder de polcia a atividade do Poder Pblico (Unio, Estados e Municpios) consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Em sentido estrito, abrange os atos normativos do Poder Executivo, as operaes materiais de fiscalizao e controle, as autorizaes, as licenas, as sanes, os embargos ou demolies de obras irregulares ou clandestinas.28 O art. 23 da CF estabelece que a competncia material para exercer a polcia urbanstica e ambiental concorrente entre os trs entes da federao Unio,
Assim j decidiu o Superior Tribunal de Justia: Atribuindo a Constituio Federal a competncia comum Unio, aos Estados e aos Municpios para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas, cabe aos Municpios legislar supletivamente sobre proteo ambiental, na esfera do interesse estritamente local. A legislao local, contudo, deve se restringir a atender s caractersticas prprias do territrio em que as questes ambientais, por suas particularidades, no contm com o disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislao supletiva, como cedio, no pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar. Resp 29.299-6/RS (92.0029188-0). 1a Turma do STJ, Rel. Min. Demcrito Reinaldo. j. 28.09.1994. Tambm: Mandado de segurana. Legislao ambiental. Tratando-se de legislao de proteo ao meio ambiente, no pode a lei municipal abrandar exigncias da lei federal. Interpretao do art. 2o, da Lei n. 4.771/65. Recurso improvido. Ap. n. 078.471.5/2-00. TJ/SP. Rel. Des. Lineu Peinado. j. 08.06.99. 26 ANTUNES, Direito ambiental, p.254. No mesmo sentido: AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Apontamentos acerca da aplicao do Cdigo Florestal em reas urbanas e seu reflexo no parcelamento do solo. In: FREITAS, Jos Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, p. 287. Tambm: FREITAS, Vladimir Passos de. Matas ciliares. Disponvel em: <http://www.jurinforma.com.br>. Acesso em 14 ago. 2004. Na lio de Paulo Jos Leite Farias, na dvida sobre a norma a ser aplicada, na hiptese de mais de um ente, de diferente hierarquia, legislar sobre o mesmo tema, deve entrar em cena o princpio do in dubio pro ambiente, segundo o qual deve prevalecer a norma que mais proteja o meio ambiente. FARIAS, Competncia federativa..., p. 430. 27 FARIAS, op. cit., p. 430. 28 Sobre o tema, ver: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Poder de polcia em matria urbanstica. In: FREITAS, Jos Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 1999, v. 1, p.23-40.
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Estados-membros e Municpios, cabendo-lhes proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inc. VI), preservar as florestas, a fauna e a flora (inc. VII), promover a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (inc. IX). Estabelece, ainda, que incumbe aos Municpios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (inc. VIII). Existe, assim, um sistema complexo de tutela do meio ambiente natural e urbano construdo29 , em que cada Poder Pblico atua de forma autnoma com vistas proteo dos interesses que lhe so atribudos. 2. Da tutela jurdica das reas de Preservao Permanente 2.1. A proteo das APPs na Constituio Federal As reas de preservao permanente esto tuteladas pelo texto constitucional no art. 225, 1, que incumbiu ao Poder Pblico, para assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e promover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas (inc. I), definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (inc. III) e proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade (inc. VII). A Constituio outorgou permisso ao legislador para que definisse o que so espaos protegidos em todo o territrio nacional, vedada a utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo. A fauna e a flora existente nas reas de preservao permanente e os processos ecolgicos desenvolvidos nesses espaos tambm esto resguardados pelos inc. I e VII. Com esse amplo espectro de proteo, a Constituio deu carta branca ao legislador para a definio de reas e espaos territoriais a serem protegidos, do que decorre o entendimento de que o Cdigo Florestal Federal foi recepcionado na sua integralidade pela Carta Magna. E mais: demonstrado fica que referido Cdigo j estava frente dela, quando elegia algumas reas como de especial proteo: as reas de preservao permanente. 2.2. A proteo das APPs no Cdigo Florestal (Lei Federal n. 4.771/65) 2.2.1. Conceito de APP O conceito de rea de preservao permanente est inserido no Cdigo Florestal Federal em seu art. 1, 2, inciso II, com a redao dada pela MP n.
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Compreendidos nesta expresso esto meio ambiente artificial, constitudo do espao urbano construdo, o meio ambiente cultural, integrado pelo patrimnio histrico, artstico, arqueolgico, paisagstico, tursticos, e o meio ambiente natural, constitudo pelo solo, a gua, o ar atmosfrico, a flora.

2166-67/01: rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas. As funes ecolgicas das reas de preservao permanente, elencadas no dispositivo mencionado, se projetam nos seguintes benefcios: conteno de enchentes, principalmente em reas de solos propcios ao processo de eroso; aumento da umidade relativa do ar; amenizao da temperatura em climas tropicais e equatoriais; disperso de poluentes e absoro de rudos urbanos; funciona como elemento paisagstico na orientao urbana e rural; pode bloquear o vento indesejvel em reas urbanas; barreiras verdes tambm podem direcionar o vento para locais desejados e, ainda, ajuda na preservao de espcies de pssaros.30 Para ser considerada de preservao permanente, a rea no tem que necessariamente estar em pleno desenvolvimento das funes ambientais previstas no conceito de APP. Todas as reas localizadas nas margens de cursos dgua, de nascentes, de acumulaes naturais ou artificiais de gua, no topo de morros e montanhas, encostas, chapadas, tabuleiros, dunas, restingas, etc., por si s, pelo simples efeito de estarem tuteladas por lei federal, so tidas como de preservao permanente, estejam ou no executando suas funes ecolgicas, pois esto sujeitas a aes antrpicas momentneas a serem sanadas. A localizao de tais reas o fator determinante para a sua caracterizao como rea protegida e no sua atual situao de desestabilidade funcional ocasionada pela interveno do homem, devendo essas, necessariamente, de acordo com previso constitucional que envolve a manuteno da funo social da propriedade, serem devidamente restauradas. 2.2.2. Espcies de APPs As APPs esto definidas no artigo 2 do Cdigo Florestal Federal, e existem pelo s efeito desta: Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'gua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser: 1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'gua de menos de 10 (dez) metros de largura; 2 - de 50 (cinqenta) metros para os cursos d'gua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqenta) metros de largura; 3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'gua que tenham de 50 (cinqenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
PINHO, Paulo Maurcio. Aspectos ambientais da implantao de vias marginais em reas urbanas de fundos de vale. So Carlos, 1999, 133 p. Dissertao (Mestrado em Engenharia Civil). Universidade Federal de So Carlos, apud MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteo jurdico-ambiental dos recursos hdricos brasileiros. Leme: LED, 2.001, p. 163.
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4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'gua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; 5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'gua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios d'gua naturais ou artificiais; c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'gua", qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinqenta) metros de largura; d) no topo de morros, montes, montanhas e serras; e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive; f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais; h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao. As APPs podem, ainda, ser criadas por ato do Poder Pblico, nos termos do art. 3 do Cdigo Florestal Federal, quando as florestas e demais formas de vegetao destinarem-se a: a) atenuar a eroso das terras; b) fixar as dunas; c) formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; d) auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades militares; e) proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico; f) asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino; g) manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas; e, h) assegurar condies de bem-estar pblico. 2.2.3. As funes ecolgicas das APPs definidas no art.2 do Cdigo Florestal 2.2.3.1. Vegetao ciliar A vegetao ciliar, tambm conhecida como mata ripria, ou de galeria, est contemplada nas alneas a, b e c do art. 2 do Cdigo Florestal31. Chama-se ciliar porque, tal e qual os clios que protegem os olhos, essa mata resguarda as guas, depurando-as, filtrando-as. Essas matas funcionam como controladoras de uma bacia hidrogrfica, regulando os fluxos de gua superficiais e subterrneas, a umidade do solo e a existncia de nutrientes. Alm de auxiliarem, durante o seu
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Em paradigmtico aresto, o STJ reconheceu a importncia da mata ciliar e da reserva legal, caracterizando como propter rem a obrigao do adquirente de rea desmatada de reveget-la. In verbis: RECURSO ESPECIAL. FAIXA CILIAR. REA DE PRESERVAO PERMANENTE. RESERVA LEGAL. TERRENO ADQUIRIDO PELO RECORRENTE J DESMATADO.IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAO ECONMICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.OBRIGAO PROPTER REM. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL NO CONFIGURADA. (...)Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, includa a da recorrente, no podem ser objeto de explorao econmica, de maneira que, ainda que se no d o reflorestamento imediato, referidas zonas no podem servir como pastagens. No h cogitar, pois, de ausncia de nexo causal, visto que aquele que perpetua a leso ao meio ambiente cometida por outrem est, ele mesmo, praticando o ilcito. A obrigao de conservao automaticamente transferida do alienante ao adquirente, independentemente deste ltimo ter responsabilidade pelo dano ambiental. Recurso especial no conhecido (RESP 343741/PR).

crescimento, na absoro e fixao de carbono, os principais objetivos dessas matas so: a)reduzir as perdas do solo e os processos de eroso e, por via reflexa, evitar o assoreamento (arrastamento de partculas do solo) das margens dos corpos hdricos32; b)garantir o aumento da fauna silvestre e aqutica, proporcionando refgio e alimento para esses animais33; c)manter a perenidade das nascentes e fontes; d)evitar o transporte de defensivos agrcolas para os cursos dgua; e)possibilitar o aumento de gua e dos lenis freticos, para dessedentao humana e animal e para o uso nas diversas atividades de subsistncia e econmicas; f)garantir o repovoamento da fauna e maior reproduo da flora; g)controlar a temperatura, propiciando um clima mais ameno; h)valorizao da propriedade rural34; i) formar barreiras naturais contra a disseminao de pragas e doenas na agricultura. Alm de funcionar como filtro, protegendo o corpo dgua de fontes poluidoras localizadas no ambiente terrestre lindeiro, a vegetao marginal responsvel pela criao de micro-ambientes que so essenciais para a manuteno de muitas espcies animais. Diversos grupos de invertebrados e mesmo vertebrados, como os anfbios, possuem hbitos terrestres quando adultos, mas apresentam formas jovens que dependem de ambientes aquticos. Uma margem nua, desprovida de vegetao, via de regra no oferece condies adequadas para a manuteno desses animais. Alm disso, sabido que as reas de margem funcionam como berrios de muitas espcies aquticas, que encontram

GUASSELLI e VERDUN abordam o tema vinculado funo da mata de preservao permanente, afetando o desenvolvimento do setor primrio, qual seja, a desertificao pela formao de areais: a formao dos areais, interpretada a partir de estudos geomorfolgicos, associada dinmica hdrica e elica, indica que os areais resultam inicialmente de processos hdricos. Estes, relacionados com uma topografia favorvel, permitem, numa primeira fase, a formao de ravinas e voorocas. Na continuidade do processo, desenvolvem-se por eroso lateral e regressiva, conseqentemente, alargando suas bordas. Por outro lado, jusante dessas ravinas e voorocas, em decorrncia de processos de transporte de sedimentos pela gua durante episdios de chuvas torrenciais, formam-se depsitos arenosos em forma de leque. GUASSELLI, Dirce M. Suzete Garaym Laurindo A. VERDUN, Roberto. Atlas da arenizao no sudoeste do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Secretaria de Estado da Coordenao e Planejamento, 2001, p. 10. 33 Essas matas formam corredores que contribuem para conservar a biodiversidade (www.sma.sp.gov.br). Rodrigues e Leito Filho, citando Barrela et al, indicam funes hidrolgicas, ecolgicas e limnolgicas atribudas s reas riprias. No primeiro grupo, esto a de conteno de ribanceiras, a diminuio e filtragem do escoamento superficial, o impedimento e a criao de barreiras para o carreamento de sedimentos para o sistema, a interceptao e absoro da radiao solar (mantendo a estabilidade trmica) e o controle do fluxo e vazo do rio; no segundo, esto a formao de microclima, a constituio de hbitats, reas de abrigo e de reproduo, a formao de corredores de migrao da fauna terrestre e a entrada de suprimento orgnico. No ltimo grupo, destacam a influncia nas concentraes dos elementos qumicos e do material em suspenso. RODRIGUES, R.R.; LEITO FILHO, H.F. Matas Ciliares: Conservao e Recuperao. So Paulo: EDUSP/FAPESP, 2000. p. 196. 34 SOUZA, Jos Fernando Vidal de. Mata Ciliar. Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio Ambiente. 2 edio. So Paulo: IMESP, 1999, p. 173.

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nos pequenos nichos localizados entre a vegetao ribeirinha a proteo que necessitam nas primeiras fases da vida.35 2.2.3.2. Vegetao anti-erosiva Nas alneas d a h, o artigo 2 do Cdigo Florestal elenca hipteses de proteo flora que recobre espcies de relevo, destinada ao combate da eroso. Conquanto esse Cdigo silencie sobre as faixas de proteo das encostas e elevaes, com exceo das altitudes superiores a 1.800 metros, a Resoluo do CONAMA n. 04/85 as define na alnea b, inc. IV, VI, X e XI. Essas coberturas vegetais, especialmente as previstas nas alneas d e e, so por demais importantes na preservao dos morros que aparecem em reas urbanas. A corroborar tal afirmao basta que se assista aos principais telejornais a cada perodo de precipitaes nas principais cidades brasileiras. Destruio de moradias, leses patrimoniais e corporais e at mesmo mortes so comuns devido eroso de morros causadas pelo solapamento da vegetao que os revestia36. Alm disso, a deteriorao dessas reas resulta em danos paisagsticos, associados alterao da morfologia das encostas afetadas, e prejuzos ao desenvolvimento do turismo, especialmente do ecoturismo, hoje to explorado em cidades dotadas de morros recobertos por vegetao. No meio rural, no so menos importantes as funes dessa vegetao, assim como no menos intensa a sua degradao para propiciar a prtica da agricultura e da pecuria sobre os topos dos morros e nas encostas. A explorao econmica dessas reas pode at render dividendos para os seus responsveis num momento inicial. Mas, considerando os efeitos sinrgicos e de longo prazo verificveis no meio ambiente, sem a cobertura vegetal, a chuva leva os sedimentos do solo descoberto, acentuando a eroso e o assoreamento de rios, arroios e lagoas. Ademais, essa vegetao tambm responsvel pela manuteno do microclima de sua rea de influncia, regulando a vazo dos cursos dgua e garantindo a captao de gua para as populaes que vivem nessas regies. 2.2.3.3. Recursos hdricos Impossvel desvincular a temtica da proteo s reas de preservao permanente por definio legal da questo da gua e sua importncia para o homem e a vida em sociedade. Os sistemas de gua, que constituem uma poro
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Sobre as matas ciliares, ver: FREITAS, Vladimir Passos de. Matas ciliares. Disponvel em: <http://www.jurinforma.com.br>. Acesso em: 14 ago. 2004. 36 No Municpio da baixada Fluminense, Duque de Caxias, h um distrito, denominado Xerm, que a cada chuvarada tomado de assalto pelo pesadelo dos desmoronamentos das encostas devido supresso da vegetao que reveste os seus morros. Em matria de capa, o peridico Folha de Xerm insinua que a garoa aumenta o risco de deslizamentos, mas no pode ser classificada como a maior responsvel pelos desmoronamentos de morros apresentados em Xerm nos ltimos meses. Ao longo da matria, fica claro que a causa principal justamente a ocupao desordenada dos morros com a conseqente retirada da vegetao. (www.guiaxerm.com.br/fx52.pdf).

reduzida no volume total de gua do Planeta, j esto sendo colocados em risco37, o que requer uma atuao e uma postura mais amiga do meio ambiente por parte dos governos, empresrios e de todos os indivduos. As guas que servem ao consumo humano e se destinam a suas atividades scio-econmicas so captadas nos rios, lagos, represas e reservas subterrneas. Alm disso, tm importncia vital para o equilbrio dos ecossistemas. sabido que das guas existentes em nosso Planeta, 97,5% formam os oceanos e mares, sendo imprprias ao consumo direto. Os restantes 2,5% so guas doces. Todavia, 68,9% desse volume forma as calotas polares, geleiras e neves permanentes que revestem os cumes das mais altas montanhas do Planeta. Essa gua de difcil e onerosa utilizao, considerando os processos tecnolgicos e os custos de transporte que seriam necessrios para que fosse apropriada pelo ser humano. Os 29,9% restantes constituem as guas subterrneas. A pequena parcela restante (1,2%) se compe das guas dos pntanos, umidade dos solos e das guas dos rios e lagos38.Desse levantamento possvel inferir que menos de 1% da gua disponvel doce39, portanto, acessvel ao consumo humano40. Conquanto a quantidade de gua existente no planeta venha se mantendo estvel, os usos desse bem vm aumentando, seja pelo aumento da populao, seja pela indstria, seja pela irrigao. De acordo com a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO), h probabilidade de que a atividade industrial consuma duas vezes mais gua at o ano 2025, se continuarmos no ritmo atual do desenvolvimento econmico (in)sustentvel41.

Segundo Barlow e Clarke, durante as ltimas dcadas, pelo menos 35% das espcies de peixes de gua doce foram extintas ou esto ameaadas, assim como sistemas de fauna de gua doce desapareceram inteiros. Na Amrica do Norte, por exemplo, os animais de gua doce tm cinco vezes mais chance de extino do que animais que vivem preponderantemente no meio terrestre. BARLOW, Maude; CLARKE, Tony. Ouro Azul. So Paulo: M. Books do Brasil Ltda.,2003, p.32. 38 Idem, p. 7. 39 A Resoluo CONAMA n. 20/86 classifica as guas do territrio brasileiro, tendo em conta o grau de salinidade, em gua doce (salinidade inferior ou igual a 0,5%), salobra (salinidade entre 0,5% e 30%) e salina (salinidade superior a 30%). 40 Conforme destaca Dieter Warchow, no prefcio obra Ouro Azul, o Brasil possui uma das maiores redes hidrogrficas do mundo, alm de extensas reservas de guas subterrneas. A bacia Amaznica, com mais de 7 milhes de quilmetros quadrados, a maior do planeta, sendo que 3,9 milhes de sua extenso passam pelo territrio brasileiro. As guas que formam os aqferos tm reservas estimadas em 112 bilhes de metros cbicos. Dessas merece destaque o Aqfero Guarani, principal reserva de gua doce da Amrica do Sul, ocupa uma rea de cerca de 1,2 milho de quilmetros quadrados (rea equivalente aos territrios da Espanha, Frana e Inglaterra juntos). Estimativas apontam que esse aqfero possa fornecer at 43 bilhes de metros cbicos de gua por ano, o que suficiente para abastecer uma populao de 500 milhes de habitantes. Conclui o autor: Diante deste cenrio de nmeros, possvel imaginar que o acesso gua no seja um problema para os brasileiros. Entretanto, esta uma concluso precipitada. Antes disso, preciso levar em conta uma srie de outros fatores geogrficos, polticos e sociais. BARLOW, Maude; CLARKE, Tony. Ouro Azul, p.XV. 41 BARLOW, Maude. CLARKE, Tony. Ouro Azul, p. 35.

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Esse quadro de escassez leva concluso de que a gua um recurso natural dotado de valor econmico42. Embora limitado, o recurso natural gua renovvel. Possui um ciclo que necessita ser mantido de forma racional e equilibrada. Esse ciclo influenciado por diversos fatores, dentre eles pela vegetao. A eliminao da vegetao ciliar, das florestas e das reas alagadas so importantes causas na piora da qualidade das guas planetrias . Em captulo denominado Planeta Ameaado, Barlow e Clarke destacam os seguintes fatores associados questo da gua e que conduzem a uma situao de crise ambiental de carter global: resduos txicos, esgotos, produtos qumicos, perda de terras midas, desmatamento, aquecimento global, espcies invasoras (poluio biolgica), superirrigao e agricultura no-sustentvel e construo de represas e reservatrios43. As terras midas, nas quais esto abrigadas muitas das nascentes dos rios e que so consideradas reas de preservao permanente pela alnea c do art. 2 do Cdigo Florestal44, agem como barreiras de controle eroso, servem de berrios para peixes e anfbios, alm de serem reas de repouso para aves em rotas migratrias45. Os banhados so ecossistemas de extrema importncia, os quais se definem como reas alagadas permanente ou temporariamente, conhecidos na maior parte do pas como brejos, so tambm denominados de pntanos, pantanal, charcos, varjes e alagados, entre outros46. Na atualidade, j possvel demonstrar cientificamente que um rio que mantm em suas margens uma boa cobertura vegetal perde menos quantidade de gua. A manuteno de uma boa quantidade de gua, associada referida vegetao, evita a formao de sulcos na terra, que crescem e podem formar eroses. Essas consideraes demonstram a imponncia do tema que estabelece estreita comunicao entre as questes da proteo flora e da proteo aos recursos hdricos. Nesse sentido, a regra deve ser a preservao. A exceo, a destruio, somente acatvel nos casos de interesse pblico manifesto e sempre mediante compensaes, ouvido o rgo ambiental.

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Art. 1 da Lei n. 9.433/97 (Lei da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos). BARLOW, Maude; CLARKE, Tony. Ouro Azul, p. 31-60. 44 A ttulo de curiosidade, importante destacar que o Cdigo Estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul, no seu artigo 155, inc. VI, considera os banhados como reas de preservao permanente. Em que pese a louvvel preocupao do legislador, a situao dos banhados no Estado no diferente do panorama mundial, vale dizer, de reas de preservao converteram-se em terrenos de degradao. 45 Na Amrica do Norte, por exemplo, as terras midas constituem parte essencial do hbitat de 95% de todo o pescado comercialmente obtido no continente e um santurios para mais da metade de suas espcies de pssaro em extino. De acordo com a Sociedade Audubon, elas so comparveis s florestas tropicais em biodiversidade. BARLOW, Maude. CLARKE, Tony. Ouro Azul, p. 45. 46 www.bdt.fat.org.br/workshop/costa/banhado.

Ao adquirir uma rea contendo mananciais, o investidor fica ciente de sua responsabilidade social, pois ainda que o curso dgua j esteja poludo, at mesmo a montante, sempre h a perspectiva de recuper-lo. Endut-lo conden-lo morte, suprimindo a perspectiva de geraes presentes e futuras desfrutarem daquela reserva de gua doce. O cenrio descrito bem denota a relevncia da proteo das reas de preservao permanente em um contexto de escassez e de riscos globais. 2.2.4. A proteo legal das APPs abrange somente a cobertura vegetal ou tambm as reas em que esto fixadas? O Cdigo Florestal Federal de 1934 conferia proteo s florestas que por sua localizao, dentre outras funes, conservassem o regime hdrico, evitassem a eroso do solo e protegessem stios que por sua beleza natural merecessem ser conservados (art. 4). A proteo era conferida s florestas, porm, indiretamente, pretendia proteger tambm as reas onde tais florestas brotavam. Nas alteraes sofridas pelo referido diploma legal, a proteo continuou sendo conferida, porm, alm das florestas, as demais formas de vegetao tambm foram contempladas expressamente, pelo fato de que nem todos os ecossistemas tm florestas como sua composio principal e sim outras formas de vegetao, como por exemplo, os campos sulinos. Embora no se falasse expressamente em reas de preservao permanente, falava-se em florestas e demais formas de vegetao de preservao permanente localizadas nas margens de quaisquer cursos dgua, j objetivando, na verdade, a proteo da prpria rea. Com a alterao do Cdigo Florestal Federal pela Medida Provisria n. 2.16667/200147, finalmente a proteo, como deveria ter sido expressada desde o princpio, veio a atingir a rea onde se localizam as florestas e demais formas de vegetao, para o que utilizou a expresso rea de preservao permanente, definindo-a no art. 1, 2, inciso II: rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas. O caput do art. 1 do Cdigo Florestal estabelece que as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.

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Esta medida provisria est em vigor por fora da Emenda Constitucional n. 32/2001, que disps que as MPs editadas em data anterior da publicao da emenda continuam em vigor at que medida provisria ulterior as revogue explicitamente ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional.

Da proteo contida no diploma legal em questo, nota-se que no so apenas as florestas merecedoras de proteo. So tambm protegidas as demais formas de vegetao teis s terras que revestem, bem como as terras propriamente ditas. As florestas protegem a rea em que esto fixadas e que, por sua vez, indispensvel para a manuteno da vitalidade do curso dgua, ou seja, uma est intimamente ligada outra. As reas nuas, com solo exposto, se esvaem tanto pelos efeitos nefastos da eroso, quanto pelo desgaste do solo, pois incapazes de realizar a fixao de gua e de sombra, dentre vrios outros fatores malvolos incidentes. Por isso equivocada a interpretao de que a rea desprovida de floresta ou de outras formas de vegetao deve ser desconsiderada para fins de preservao. A proteo conferida vegetao para proteger, indiretamente, a rea sob a qual essa debrua-se e o seu entorno. 2.2.5. Aplicabilidade do Cdigo Florestal s zonas urbanas A Constituio Federal, em seu art. 225, assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, no fazendo, para tanto, qualquer distino entre meio ambiente rural ou urbano (no que se refere sua localizao geogrfica), ou entre meio ambiente natural, artificial ou cultural (no que se refere ao seu contedo).48 O Cdigo Florestal Federal, por seu turno, dispe que as florestas existentes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem, no fazendo qualquer distino quanto localizao das mencionadas formaes vegetais, restando claro, por isso, que as disposies contidas no Cdigo Florestal aplicam-se, via de regra, a todo o territrio nacional, incluindo zonas rurais e urbanas, indistintamente.49 A discusso quanto aplicabilidade do Cdigo Florestal s zonas urbanas centra-se no pargrafo nico do art. 2, que estabelece: No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.
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Sobre essa classificao de meio ambiente, vide SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1981, p. 435. 49 Nesse sentido: FINK, Daniel Roberto; PEREIRA, Mrcio Silva. Vegetao de preservao permanente e rea urbana: uma interpretao do pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n.2, p.77-90, abr./jun 1996. Tambm: FREITAS, Matas ciliares. Em sentido contrrio, entendendo que o Cdigo Florestal s se aplica s zonas rurais, e que a faixa no edificvel de 15 metros prevista na Lei n. 6.766/79 se aplica s reas urbanas: AMADEI; AMADEI, Como lotear uma gleba..., p. 403. 50 A presso poltica para que se afastem os limites impostos pelo Cdigo Florestal nas reas urbanas tem sido grande e o argumento mais usado recai sobre o dficit habitacional brasileiro (atualmente em torno de 6,6 milhes, segundo dados do IBGE. O mesmo instituto divulga outro dado que deve ser contraposto:
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No h qualquer dificuldade em reconhecer-se a aplicabilidade do Cdigo Florestal para as reas de preservao permanente no topo dos morros, montes, montanhas e serras; nas encostas com declividade superior a 45%; nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; em altitude superior a 1800metros; cobertas ou no por vegetao nativa, cuja imodificabilidade dever ser respeitada. A Resoluo do CONAMA n. 303/2002, no seu art. 3, regulamentou o art. 2o do Cdigo Florestal no que tange s faixas de proteo dessas encostas, no havendo qualquer conflito aparente com outra norma. A controvrsia existe em relao aos limites mnimos para a largura das faixas marginais ao longo dos rios e cursos dgua que o Cdigo Florestal prev em 30m a menor delas, para cursos dgua com menos de 10m de largura , em face das disposies dos arts. 3o, par. nico, inc.V, e 4o, inc.III, da Lei n. 6.766/79 51. A Lei n. 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano, de natureza urbanstica: visa organizao (uso e ocupao) do solo. Ao tratar de faixas non aedificandi no art. 4o, inc. III, no pretendeu promover a proteo da biodiversidade, e sim a segurana da populao, o que fica evidenciado pelo prprio teor do dispositivo, que tambm trata das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias. Qualquer construo que fosse autorizada dentro da faixa de 15 metros das margens dos rios, rodovias ou ferrovias, traria risco de vida populao que a utilizasse, da porque, com propriedade, o legislador estabeleceu tais requisitos urbansticos para loteamentos52.

existem no Brasil cerca de 4,6 milhes de imveis vagos, o que evidencia a face injusta da questo habitacional e leva-nos a afirmar que a soluo do problema no est na ocupao das reas de preservao permanente. Edsio Fernandes, tratando da compatibilizao entre as agendas Verde e Marrom, enfatiza que tanto o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado quanto o direito moradia so elementos do direito vida. FERNANDES, Edsio. Estatuto da Cidade: promovendo o encontro das agendas verde e marrom. In: LEITE; Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini (Org.). Estado de direito ambiental: tendncias. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004, p.317. Em que pese os esforos existentes para arredar o conflito entre o direito moradia e o direito preservao ambiental, na prtica esse um dos dilemas que assolam os administradores e demais operadores que lidam com a questo da ocupao da terra urbana. Problema de difcil soluo, traduz a macroconflituosidade interna tpica dos interesses difusos, dos quais o direito ao ambiente desponta como uma das expresses mais tpicas. 51 Art. 3 - [...] Pargrafo nico No ser permitido o parcelamento do solo: V em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Art. 4o Os loteamentos devero atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: III ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnios pblico das rodovias e ferrovias, ser obrigatria a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica. A Lei n. 10.932, de 03/08/2004, deu nova redao ao inc. III do art. 4 da lei n. 6.766/79, suprimindo a obrigatoriedade das faixas no edificveis de 15m para cada lado ao longo de dutovias, remetendo a avaliao dessa necessidade ao licenciamento ambiental. 52 FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin. A propriedade no direito ambiental. Rio de Janeiro: ADCOAS, 2004, p.229.

J o Cdigo Florestal tem natureza nitidamente de proteo ecolgica e, no art. 2o, a, teve em mira a funo ambiental das matas ciliares, a preservao dos recursos hdricos, a estabilidade geolgica, o fluxo gnico, com o objetivo maior de assegurar o bem estar das populaes presentes e futuras. Com o advento da Lei n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade), editada pela Unio no exerccio de sua competncia constitucional legislativa, que regulamentou o captulo da Constituio Federal sobre a poltica urbana53, a temtica ambiental tornou-se obrigatria na fixao das exigncias fundamentais de ordenao da cidade.54 Diante das diretrizes para a poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade, no se pode vislumbrar uma aplicao estrita da Lei n. 6.766/79, sem estar em consonncia com a legislao de tutela ao meio ambiente. O parcelamento do solo urbano deve observncia no s Lei n. 6.766/79, mas tambm a toda legislao federal e estadual. Jos Afonso da Silva, tratando das reas verdes urbanas, afirma que a poltica dos espaos verdes revela-se na proteo da natureza, a servio da urbanizao, com o objetivo de ordenar a coroa florestal em torno das grandes aglomeraes, manter os espaos verdes existentes no centro das cidades, criar reas verdes abertas ao pblico, preservar reas verdes entre as habitaes tudo visando a contribuir para o equilbrio do meio em que vive e trabalha o homem. E conclui que a poltica dos espaos verdes h de ser estabelecida pelo planos diretores e leis de uso do solo dos Municpios ou regies metropolitanas, mas no que se refere s reas de preservao permanente ali existentes, tero que observar os princpios e limites previstos no art. 2o do Cdigo Florestal (leia-se metragens para as reas de preservao permanente), conforme determinao de seu par. nico, acrescentado pela Lei n. 7.803/8955. Da mesma posio comunga Paulo Affonso Leme Machado56, que, ao discorrer sobre a questo em tela, esposa que o legislador, ao introduzir o pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal, quis deixar claro que os planos e leis de uso do solo do Municpio tm que estar em consonncia com as normas do mencionado art. 2, porque a autonomia municipal deve estar entrosada com as normas federais e estaduais protetoras do meio ambiente.57
O art. 182 da CF trata das polticas de desenvolvimento urbano e o art. 183 do usucapio especial constitucional. 54 A ttulo exemplificativo, tomem-se as seguintes diretrizes gerais mencionadas no estatuto: suas normas, de ordem pblica e interesse social, regulam o uso da propriedade urbana em prol do equilbrio ambiental (art. 1o, par. nico); a poltica urbana deve garantir o direito a cidades sustentveis54, que pressupe o saneamento ambiental (art. 2o, inc. I); o planejamento urbano deve evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (art. 2o, inc.IV); a poltica urbana deve promover a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, inclusive o cultural (art. 2o, inc. XII); a poltica urbana deve ouvir a populao nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo (art. 2o, inc. XIII); na regularizao fundiria e urbanizao de favelas, a poltica urbana dever considerar as normas ambientais (art. 2o, inc. XIV); a ordenao do solo das cidades deve coibir o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana, e evitar a poluio e a degradao ambiental (art. 2o, inc. VI, c e g). 55 SILVA, Direito ambiental..., p. 75. 56 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 385-386. 57 Em que pese o Municpio possuir autonomia para promover o adequado ordenamento territorial (art. 30, inciso VIII, da CF), tambm incumbe a ele proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
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Ao manifestar-se sobre o tema, Antnio Hermann Benjamin comenta que a aplicabilidade do Cdigo Florestal em reas urbanas, na prtica, um dos problemas mais atuais, complexos e relevantes, justificando, que os municpios, em particular aqueles com elevada presso imobiliria, turstica, industrial, madeireira e agrcola, buscam, a todo custo, afastar os ndices do Cdigo Florestal para as APPs do art. 2, substituindo-os por outros, mais flexveis, estabelecidos em legislao municipal, no raro casuisticamente modificada, ao sabor deste ou daquele empreendimento especfico.58 Outro ponto que muito interessa aos Municpios, segundo Benjamin, o de excluir do licenciamento ambiental, a presena do Estado e da Unio, sob o pretexto de que a matria de interesse local59. Considerando as diferentes funes das reas de preservao permanente no ambiente urbano60, tem-se que o conceito de desenvolvimento sustentvel veio mostrar que s se pode progredir, com qualidade de vida, se preservar-se o meio ambiente para a nossa e para as futuras geraes. Progredir retirando da natureza o desnecessrio ou alm de sua capacidade no significa que estamos nos desenvolvendo. por este motivo que o Cdigo Florestal determina que os planos diretores e as leis de uso do solo devem respeitar os princpios e limites referentes s reas de preservao permanente e do ambiente geral, pois a funo primordial da cidade garantir aos seus integrantes uma vida com
de suas formas (art. 24, inciso VI), preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 24, inciso VII, da CF), preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas (art. 225, 1, inciso I) e proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade (art. 225, 1, inciso VII). 58 BENJAMIN, Antnio Herman. Cdigo Florestal: a reforma proposta pelo CONAMA e a nova MP n. 1.956-50. In: 4 Congresso Internacional de Direito Ambiental Agricultura e Meio Ambiente. So Paulo: IMESP, 2000, p. 405. 59 BENJAMIN, Antnio Herman. Cdigo Florestal: a reforma proposta pelo CONAMA e a nova MP n. 1.956-50, p. 405. 60 A vegetao no entorno dos cursos dgua as matas ciliares exerce importante papel no controle hidrolgico, no ciclo e na qualidade da gua. Essa vegetao segura a gua proveniente da chuva, outra parte escoa sobre o caule e ingressa no solo atingindo as razes da vegetao, criando no solo canais que permitem que boa parte da gua do solo seja absorvida, perenizando rios e nascentes, formando os aqferos freticos e profundos, essenciais para a manuteno dos corpos hdricos. Tambm funcionam como filtro para as guas da chuva que no foram absorvidas pelo solo, agindo como um filtro de escoamento superficial, impedindo ou dificultando a ao dos agentes poluentes como defensivos agrcolas, sedimentos e resduos. Impedem eroses das margens, cobem inundaes e enchentes, evitam o assoreamento dos corpos hdricos (com isso garantindo a constncia do volume de gua que abastece as populaes, viabiliza a navegao e a gerao de energia e irrigao). A mata ciliar tambm garante o povoamento da fauna silvestre e aqutica, a maior reproduo da flora e o controle da temperatura, proporcionando um clima mais ameno. Sobre a questo: FINK; PEREIRA, Vegetao de preservao..., p.77-90. ARFELLI, Amauri. reas verdes e de lazer: consideraes para sua compreenso e definio na atividade urbanstica de parcelamento do solo. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n. 33, p. 42-44, jan./mar. 2004. FREITAS, Matas ciliares. BRAGA, Rodrigo Bernardes. Parcelamento do solo urbano: doutrina, legislao e jurisprudncia de acordo com o novo Cdigo Civil. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004, p. 55. Se considerar-se que a degradao das matas ciliares e a impermeabilizao das reas de vrzea constituem talvez os principais geradores de enchentes e inundaes nas cidades, chegar-se- concluso de que o descumprimento do disposto no art. 2o, par. nico, do Cdigo Florestal, nas reas urbanas, acarreta um custo social elevadssimo para os cofres pblicos e sacrifcios incomensurveis para a populao atingida. FIGUEIREDO, A propriedade..., 221.

qualidade, e isto s possvel preservando-se o meio ambiente61. Destarte, as polticas de ordenao do solo urbano no podem descuidar da legislao ambiental. Face ao argumento sustentado por alguns estudiosos no sentido de que o legislador federal teria remetido s legislaes municipais a livre definio das reas de preservao permanente quando situadas em rea urbana62, a nosso ver desprovido de fundamentao, por desconsiderar o regime de repartio de competncias constitucionais em matria ambiental e o relevante papel ecolgico desempenhado por tais reas protegidas, necessrio trazer a lume, mais uma vez, a questo das competncias constitucionais. O art. 21, inc. XX, da CF, fixa a competncia da Unio para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. O art. 24, inc. I, por seu turno, fixa a competncia da Unio e dos Estados para legislar concorrentemente sobre direito urbanstico. J o art. 30 diz que compete aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (inc. I), suplementar a legislao federal (inc. II), promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (inc. VIII). Das regras constitucionais de competncia, combinadas, ainda, com o art. 225 da CF, conclui-se que os Municpios somente podem legislar em matria ambiental sobre assuntos de interesse local, atendendo s diretrizes gerais estabelecidas na legislao federal e estadual, podendo estabelecer regras especficas mais rgidas, mas nunca mais liberais que as normas federais e estaduais. Assim, o respeito aos limites e princpios estabelecidos pelo Cdigo Florestal deve ser interpretado como a impossibilidade legal de que os Municpios tornem mais flexveis os parmetros estabelecidos na lei federal63. Os Municpios podem e devem legislar em matria de zoneamento urbano-ambiental, mas jamais para reduzir a proteo j alcanada pela lei federal ou estadual. Se, no exerccio da sua competncia concorrente e suplementar, resolverem enfrentar o tema das reas de preservao permanente em meio urbano, no podero trabalhar com limites e definies menos protetivos que os j eleitos pela Lei Federal n. 4.771/65, assim como no podero autorizar empreendimentos que causem danos s reas de preservao permanente, salvo as hipteses legais. Alm das diretrizes j expendidas, acrescenta-se que a Lei n. 7.803/89, que alterou o Cdigo Florestal e manteve os 30 metros de faixa marginal (institudos pela Lei n. 7.511/86), posterior Lei n. 6.766/79, de modo que, observando os preceitos reguladores do direito intertemporal, a doutrina majoritariamente sustenta ter sido derrogado o art. 4o, inc. III, da Lei n. 6.766/79, no tocante s
Nessa linha: MUSETTI, Rodrigo Andreotti. Da proteo jurdico-ambiental dos recursos hdricos. So Paulo: LED, 2001, p. 183-184. 62 Essa a concluso de MAGRI, Ronald Vitor Romero; BORGES, Ana Lcia Moreira. Vegetao de preservao permanente e rea urbana: uma interpretao do pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n. 2, abr./jun. 1996. 63 ANTUNES, Direito ambiental, p.254. No mesmo sentido: AKAOUI, Apontamentos acerca..., p. 287. Tambm: FREITAS, Matas ciliares. Na lio de Paulo Jos Leite Farias, na dvida sobre a norma a ser aplicada, na hiptese de mais de um ente, de diferente hierarquia, legislar sobre o mesmo tema, deve entrar em cena o princpio do in dubio pro ambiente, segundo o qual deve prevalecer a norma que mais proteja o meio ambiente. FARIAS, Competncia federativa..., p. 430.
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reas de preservao permanente no entorno dos corpos hdricos, permanecendo a restrio de 15 metros para o entorno das faixas de domnio pblico estabelecida pela lei do parcelamento do solo64. Conclui-se, pois, que os planos diretores, as leis de uso do solo e os atos administrativos (declaraes de condio de ocupao do solo, licenas, aprovaes de projetos) que autorizem qualquer uso ou ocupao do solo urbano devem adequar-se s restries impostas pelas normas ambientais, devendo respeitar a metragem de mnima de 30 metros (que pode ser maior, conforme a largura do corpo hdrico) de preservao das reas situadas ao longo ou ao redor dos corpos hdricos correntes e dormentes (rios, lagos, lagoas, arroios, etc.), aplicando-se, in casu, o Cdigo Florestal (art. 2o, a e b- este regulamentado pela Resoluo n. 303/02 do CONAMA, art. 3o, inc. III). A metragem de 15 metros estabelecida na Lei n. 6.766/79 servir para balizar somente a reserva mnima de rea non aedificandi ao longo das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias. Essa concluso pela incidncia das restries ambientais se d, acima de tudo, porque as normas urbansticas que visam organizao dos espaos urbanos no so suficientes para assegurar a sadia qualidade de vida aos moradores das zonas urbanas. A expanso das cidades tem atingido as proximidades das reas de preservao que so de vital importncia para a manuteno do equilbrio ecolgico do meio onde vive a populao. Fernando Reverendo Vidal Akaoui assevera que os maiores problemas enfrentados com o parcelamento do solo urbano dizem respeito interveno nas margens de curso dgua, uma vez que as cidades passaram a se aproximar de tal forma dos rios, e os loteamentos a abranger estas reas, que o desrespeito passou a ser uma realidade cotidiana das cidades brasileiras65. Nesse ponto, importante destacar que o grande problema do futuro prximo ser a escassez de gua, em face da degradao das condies dos corpos hdricos, que, comprometidos em razo da remoo das matas ciliares, do lanamento de poluentes domsticos, industriais e ruralagrcolas, no se prestaro captao de gua para tratamento e consumo humano. Portanto, a restrio consistente na manuteno da faixa non aedificandi de preservao permanente, ao longo de qualquer corpo dgua, que recair sobre o parcelamento do solo para fins urbanos, necessria para a preservao do meio ambiente natural e para a qualidade de vida das populaes. Assim, o desenvolvimento urbano sustentvel das cidades deve, necessariamente, respeitar os limites ecolgicos. O entendimento que prevalece o de que, em se tratando de APPs do art. 2 do Cdigo Florestal matas ciliares, encostas acima de 45 graus, terrenos com altitude superior a 1.800 metros, dentre outros o regime jurdico municipal aplicvel quando for mais rigoroso que aquele previsto na lei florestal federal. Ou, por outras palavras, os parmetros do art. 2 do Cdigo Florestal no so simples
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Nesse sentido: BRAGA, Parcelamento..., p. 54-55. Tambm: FIGUEIREDO, A propriedade..., p. 218-235. AKAOUI, Fernando reverendo Vidal. Apontamentos acerca da aplicao do Cdigo Florestal em reas urbanas e seu reflexo no parcelamento do solo. In: FREITAS, Jos Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, v.2., p. 286.

referncia flexvel, singela indicao, mas caracterizam-se como piso mandamental, aqum do qual nem os Estados, nem os Municpios podem descer. Ademais, no haveria lgica em se preservar as matas ciliares de rio somente quando este cruza zona rural. O rio no termina ao ultrapassar os limites da zona rural e chegar cidade, requerendo a preservao de suas margens em sua totalidade, e no somente quando atravessar zonas rurais, pois o meio ambiente no conhece os limites geogrficos inventados pelo homem. 2.2.6. Possibilidade de alterao e/ou supresso de vegetao em APP A proteo em relao s reas de preservao permanente consiste na sua imodificabilidade66, existindo restrio ao direito de construir67, no meramente por interesse urbanstico, mas por razes ambientais e de equilbrio ecolgico, como j dito alhures. A intangibilidade das reas de preservao permanente no absoluta, porquanto o art. 4 do Cdigo Florestal, com a redao dada pela Medida Provisria n. 2.166-67/2001, prev que a excepcional possibilidade de supresso de vegetao em reas de preservao permanente, quando necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social, dizendo que somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse scio-econmico, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto. H de se salientar que mesmo as reas de preservao permanente que estiverem desprovidas de sua cobertura vegetal original devem ser objeto de avaliao pelo rgo ambiental competente quando verificada a inteno de instalao de quaisquer obras, planos, atividades ou projetos nesses espaos, pois, como j dito anteriormente, a legislao protege no s a cobertura vegetal, mas a rea em que est (ou estava) assentada, j que a localizao o fator determinante da proteo legal da rea, e no o estado de eventual desestabilidade ecolgica em que se encontra. A primeira condio imposta pelo Cdigo Florestal para o licenciamento de qualquer interveno pretendida nas APPs o enquadramento em um dos casos de utilidade pblica ou de interesse social.

A Resoluo CONAMA n. 369/2006, nos considerandos, diz que as reas de preservao permanente so caracterizadas pela intocabilidade e vedao de uso econmico direto. 67 O art. 1o do Cdigo Florestal dispe que todas as formas de vegetao, reconhecidas de utilidade s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes que a legislao estabelece. Assim, o direito de usar e fruir a propriedade pblica ou particular que difere do direito de construir deve observar as restries legais quanto supresso de vegetao e s edificaes, estando o direito limitado pela funo scio-ambiental da propriedade e pelo bem estar da coletividade.

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As expresses utilidade pblica e interesse social so conceitos indeterminados68 ou vagos, que dependem de interpretao pela Administrao Pblica, balizada pela finalidade pblica e pelo princpio da legalidade. Mas, para os fins de supresso de vegetao nas reas de preservao permanente, o prprio Cdigo Florestal j define quais as situaes de fato que se enquadram em tais conceitos, no art. 1o, 2o, inc. IV e V: Art. 1 2- Para os efeitos deste Cdigo, entende-se por:(...) IV- Utilidade Pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA. V- Interesse Social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA. A Resoluo do CONAMA n. 369, de 28 de maro de 2006, regulamentando o art. 4 do Cdigo Florestal, dispe sobre os casos excepcionais que possibilitam ao rgo ambiental competente autorizar a interveno ou supresso de vegetao em APP para implantao de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou interesse social ou para a realizao de aes consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental: Art. 2 - (...) I - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias minerais, outorgadas pela autoridade competente69, exceto areia, argila, saibro e cascalho; d) a implantao de rea verde pblica em rea urbana70; e) pesquisa arqueolgica;
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Nem todos os conceitos indeterminados esto abrangidos pela discricionariedade, pois nesta esto abrangidos apenas aqueles cuja indeterminao no possa ser determinvel, ficando merc da determinao subjetiva do administrador. In: RIBEIRO, Lcio Ronaldo Pereira. Controle dos atos administrativos baseados em conceitos vagos. Disponvel em: <http://www.infojus.com.br/area5/lucioronaldo.html>. Acesso em: 17 de agosto de 2004. 69 As exigncias para a autorizao de interveno em APP nesta hiptese esto no art. 7da resoluo. 70 Esto definidos no art. 8 os requisitos e condies para a interveno em APP para implantao de rea verde.

f) obras pblicas para implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados; e g) implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e de efluentes tratados para projetos privados de aqicultura, obedecidos os critrios e requisitos previstos nos 1 o e 2 o do art. 11, desta Resoluo. II - interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, de acordo com o estabelecido pelo rgo ambiental competente; b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentvel, praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impea sua recuperao, e no prejudique a funo ecolgica da rea; c) a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana71; d) as atividades de pesquisa e extrao de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente; III - interveno ou supresso de vegetao eventual e de baixo impacto ambiental, observados os parmetros desta Resoluo. Art. 11. Considera-se interveno ou supresso de vegetao, eventual e de baixo impacto ambiental, em APP: I - abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhes, quando necessrias travessia de um curso de gua, ou retirada de produtos oriundos das atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar; II - implantao de instalaes necessrias captao e conduo de gua e efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da gua, quando couber; III - implantao de corredor de acesso de pessoas e animais para obteno de gua; IV - implantao de trilhas para desenvolvimento de ecoturismo; V - construo de rampa de lanamento de barcos e pequeno ancoradouro; VI - construo de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populaes extrativistas e tradicionais em reas rurais da regio amaznica ou do Pantanal, onde o abastecimento de gua se de pelo esforo prprio dos moradores; VII - construo e manuteno de cercas de divisa de propriedades; VIII - pesquisa cientfica, desde que no interfira com as condies ecolgicas da rea, nem enseje qualquer tipo de explorao econmica direta, respeitados outros requisitos previstos na legislao aplicvel; IX - coleta de produtos no madeireiros para fins de subsistncia e produo de mudas, como sementes, castanhas e frutos, desde que eventual e respeitada a legislao especfica a respeito do acesso a recursos genticos;

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O art. 9 estabelece os requisitos e condies para a autorizao de interveno ou supresso de vegetao em APP para a regularizao fundiria.

X - plantio de espcies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais em reas alteradas, plantados junto ou de modo misto; XI - outras aes ou atividades similares, reconhecidas como eventual e de baixo impacto ambiental pelo conselho estadual de meio ambiente. No h livre poder discricionrio baseado em juzo de convenincia e oportunidade da Administrao Pblica para reconhecer as hipteses de utilidade pblica ou interesse social que autorizem a alterao de rea de preservao permanente. H, in casu, o que a doutrina chama de discricionariedade tcnica imprpria, em que a lei usa termos que dependem da manifestao dos rgos tcnicos, cabendo ao administrador, face aos critrio tcnicos, a adoo de uma nica soluo juridicamente vlida para o caso concreto. A discricionariedade da interpretao da adequao do caso concreto aos conceitos indeterminados est limitada pelos estudos tcnicos e pelo princpio da legalidade, que vincula o administrador aos dispositivos legais. Assim, o ato administrativo que declara a utilidade pblica ou o interesse social do empreendimento fica sujeito ao controle judicial. Caracterizada alguma das hipteses acima, a mesma dever ser explicitada e motivada em procedimento administrativo prprio, quando e a vem a segunda condio inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto. Assim sendo, devem-se somar os dois fatores: caracterizao de caso de utilidade pblica ou interesse scio-econmico e inexistncia de alternativa tcnica e locacional, sem o que no possvel a supresso. O 2, do art. 4, do Cdigo Florestal, estabelece, ainda, que a supresso de vegetao em rea de preservao permanente situada em rea urbana, depender de autorizao do rgo ambiental competente, desde que o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente fundamentada em parecer tcnico. A crtica ao referido dispositivo fica por conta de Antonio Hermann Benjamin72, ao referir-se exigncia de conselho municipal de meio ambiente com carter deliberativo, plano diretor e prvia anuncia do rgo ambiental estadual: Esses pressupostos no bastam para abrir as portas do exerccio constitucional do licenciamento ambiental ao municpio, nos passos da moda iniciada pela Resoluo CONAMA n. 237/97, posto que vrios tipos de APPs so materialmente federais (margens de rios federais, p. ex.), enquanto que, noutros casos, o impacto de eventual supresso no , de modo exclusivo, local, e s isso j seria mais que suficiente para, com base nos arts. 23, inciso VII, e 30, incisos I, II e VIII (no que couber), da Constituio Federal, impugnar-se a frmula adotada pelo Substitutivo.73

72

BENJAMIN, Antnio Hermann. Cdigo Florestal: a Reforma proposta pelo CONAMA e a nova MP n. 1956-50. Livro de Teses do 4 Congresso Internacional de Direito Ambiental. So Paulo, jun-2000. 73 O Substitutivo a que se refere o autor o Substitutivo sugerido pelo CONAMA, que o acolhido atualmente pela Medida Provisria 1956-54, em vigor.

2.2.7. Reduo da extenso das APPs nas reas urbanas ocupadas

Nas reas urbanas no ocupadas, as reas de preservao permanente no entorno dos corpos hdricos tm metragem mnima de 30m, no sendo admissvel a aceitao da reduo deste limite, sequer mediante compensao, para fins de expanso da utilizao da rea. Nas reas urbanas em que houve supresso de vegetao e ocupao da APP, o questionamento que se faz acerca da possibilidade de aceitao da reduo da metragem da rea de preservao permanente, mediante compensao, para fins de regularizao fundiria da ocupao existente naquele permetro. A Resoluo do CONAMA n. 369/2006 estabelece os requisitos e condies necessrios para que a interveno ou supresso de vegetao em APP para regularizao fundiria em rea urbana possa ser autorizada pelo rgo ambiental competente: Art. 9 - (...) I - ocupaes de baixa renda predominantemente residenciais; II - ocupaes localizadas em rea urbana declarada como Zona Especial de Interesse Social-ZEIS no Plano Diretor ou outra legislao municipal; III - ocupao inserida em rea urbana que atenda aos seguintes critrios: a) possuir no mnimo trs dos seguintes itens de infra-estrutura urbana implantada: malha viria, captao de guas pluviais, esgotamento sanitrio, coleta de resduos slidos, rede de abastecimento de gua, rede de distribuio de energia; b) apresentar densidade demogrfica superior a cinqenta habitantes por hectare; IV - localizao exclusivamente nas seguintes faixas de APP: a) nas margens de cursos de gua, e entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais, conforme incisos I e III, alnea "a", do art. 3 da Resoluo CONAMA n. 303, de 2002, e no inciso I do art. 3 da Resoluo CONAMA n.302, de 2002, devendo ser respeitada faixas mnimas de 15 metros para cursos de gua de at 50 metros de largura e faixas mnimas de 50 metros para os demais; b) em topo de morro e montanhas conforme inciso V, do art. 3, da Resoluo CONAMA n. 303, de 2002, desde que respeitadas as reas de recarga de aqferos, devidamente identificadas como tal por ato do poder pblico; c) em restingas, conforme alnea "a" do IX, do art. 3 da Resoluo CONAMA n 303, de 2002, respeitada uma faixa de 150 metros a partir da linha de preamar mxima; V - ocupaes consolidadas, at 10 de julho de 2001, conforme definido na Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e Medida Provisria n. 2.220, de 4 de setembro de 2001; VI - apresentao pelo poder pblico municipal de Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel que contemple, entre outros:

a) levantamento da sub-bacia em que estiver inserida a APP, identificando passivos e fragilidades ambientais, restries e potencialidades, unidades de conservao, reas de proteo de mananciais, sejam guas superficiais ou subterrneas; b) caracterizao fsico-ambiental, social, cultural, econmica e avaliao dos recursos e riscos ambientais, bem como da ocupao consolidada existente na rea; c) especificao dos sistemas de infra-estrutura urbana, saneamento bsico, coleta e destinao de resduos slidos, outros servios e equipamentos pblicos, reas verdes com espaos livres e vegetados com espcies nativas, que favoream a infiltrao de gua de chuva e contribuam para a recarga dos aqferos; d) indicao das faixas ou reas que, em funo dos condicionantes fsicos ambientais, devam resguardar as caractersticas tpicas da APP, respeitadas as faixas mnimas definidas nas alneas "a" e "c" do inciso I deste artigo; e) identificao das reas consideradas de risco de inundaes e de movimentos de massa rochosa, tais como, deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como de risco; f) medidas necessrias para a preservao, a conservao e a recuperao da APP no passvel de regularizao nos termos desta Resoluo; g) comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbanoambiental e de habitabilidade dos moradores; h) garantia de acesso livre e gratuito pela populao s praias e aos corpos de gua; e i) realizao de audincia pblica. 1 - O rgo ambiental competente, em deciso motivada, excepcionalmente poder reduzir as restries dispostas na alnea "a", do inciso I, deste artigo, em funo das caractersticas da ocupao, de acordo com normas definidas pelo conselho ambiental competente, estabelecendo critrios especficos, observadas as necessidades de melhorias ambientais para o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel. 2 - vedada a regularizao de ocupaes que, no Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, sejam identificadas como localizadas em reas consideradas de risco de inundaes, corrida de lama e de movimentos de massa rochosa e outras definidas como de risco. 3 - As reas objeto do Plano de Regularizaco Fundiria Sustentvel devem estar previstas na legislao municipal que disciplina o uso e a ocupao do solo como Zonas Especiais de Interesse Social, tendo regime urbanstico especfico para habitao popular, nos termos do disposto na Lei n o 10.257, de 2001. 4 - O Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel deve garantir a implantao de instrumentos de gesto democrtica e demais instrumentos para o controle e monitoramento ambiental. 5 - No Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel deve ser assegurada a no ocupao de APP remanescentes. Essa regulamentao editada pelo CONAMA no significa que, sempre que preenchidos tais requisitos e condies, deva ser autorizada a regularizao fundiria de ocupao em APP.

O exame primeiro das caractersticas do ato do rgo ambiental revela que este tem natureza de autorizao administrativa, porque depende de critrio de avaliao a ser adotado pelo rgo ambiental competente para sua outorga, podendo ser negado o pedido formulado. Goza de carter de estabilidade, mas est sujeito a reviso e suspenso em caso de interesse pblico superveniente e quando houver descumprimento dos requisitos e condies estabelecidos. A natureza jurdica desse ato administrativo do rgo ambiental competente, denominado na Resoluo n. 369/2006 de autorizao para interveno ou supresso de vegetao em APP est permeada, assim, entre licena administrativa e autorizao administrativa74. Todos os institutos de Direito Ambiental, entre eles a autorizao e o licenciamento, tm peculiaridades e um carter sui generis que no permitem enquadr-los em um instituto exato do Direito Administrativo, do Direito Civil, do Direito Registral, etc. Nessa esteira, impossvel reduzir essa autorizao de interveno em APP ao conceito de licena administrativa ou autorizao administrativa.75 Quando recebe um pedido de autorizao ou licenciamento ambiental, o rgo competente est vinculado s normas constitucionais de desenvolvimento econmico em compatibilidade com a preservao do ambiente e sua manifestao sobre o pedido no implica discricionariedade administrativa no sentido de convenincia e oportunidade para o Governo, mas sim discricionariedade tcnica atravs de parmetros tcnicos e cientficos objetivos. No h uma atuao livre da Administrao, mas o poder de tomar a deciso mais adequada ao fim pblico que a lei impe76.
Para esclarecer a questo, cumpre diferenciar os atos administrativos de autorizao e licena, que pertencem categoria de atos administrativos negociais. A licena (ex: habite-se) ato administrativo vinculado, de carter regulamentativo e definitivo, envolve direitos subjetivos; uma vez satisfeitos os requisitos legais, no pode a concesso do direito via licena ser negada; uma vez concedida a licena, traz a presuno de definitividade; sua invalidao s pode ocorrer por ilegalidade ou abusividade do ato administrativo. Configura uma anuncia da autoridade, quando reconhecido o direito do interessado, depois de verificado que o empreendimento, a atividade ou obra atendeu s condicionantes para sua localizao, instalao e operao. J a autorizao (ex: alvar de localizao e funcionamento) ato discricionrio e precrio, que envolve interesses e no gera direitos ao requerente; o Poder Pblico decide discricionariamente sobre a concesso do pleito do interessado e, por isso, no h direito subjetivo obteno ou continuidade da autorizao. Sobre o tema: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1995, p.160-174. 75 Nesse sentido a lio de Annelise Steigleder, quando trata de licenciamento ambiental: Aspectos controvertidos do licenciamento ambiental. Disponvel em: </pesquisas_doutrinas_detalhe.asp?idDocumento=7>. Acesso em: 19 set. 2004. 76 A discricionariedade tcnica um juzo efetuado de acordo com cnones cientficos e tcnicos, enquanto a discricionariedade administrativa se revela na liberdade de escolha. Na discricionariedade tcnica, a deciso do Poder Pblico feita com base em pressupostos, estudos ou critrios extrados de normas tcnicas. O interesse primrio a prosseguir coloca particulares vnculos e limites tambm atividade discricionria da Administrao Pblica que, perdendo o carter arbitral, se deve determinar de modo a conseguir a melhor realizao do interesse pblico. No procedimento de licenciamento ambiental, a discricionariedade tcnica refere-se a um momento cognitivo e implica juzos e no escolhas, com a particularidade desta operao se desenrolar luz do interesse pblico primrio (o ambiente) e no de qualquer interesse secundrio ou dos particulares. ANTUNES, O procedimento..., p. 234. Sobre a discricionariedade administrativa ambiental, ver mais em: KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteo ambiental: o controle dos
74

Nessa esteira, nos casos de ocupao de APP urbana devem ser adotados os critrios da razoabilidade e proporcionalidade, para analisar, caso a caso, com base em estudos tcnicos, se possvel e indicada a reverso ao status original da rea de preservao permanente, com a restaurao de suas funes ecolgicas, eventualmente com a necessidade de deslocamento/remoo de edificaes do local. O espao construdo no prepondera sobre o ambiente natural, porm so partes integrantes do mesmo contexto do meio ambiente urbano e as decises de carter urbano-ambientais a serem tomadas precisam avaliar esta universalidade. Sem olvidar-se que a proteo legal incide no somente sobre a cobertura vegetal, mas sobre a rea propriamente dita, nos casos em que a APP j est densamente construda e ocupada, com todas as interaes decorrentes (esgoto, produo de resduos slidos, impermeabilizao do solo, etc.), h que se analisar se possvel a restaurao das funes ecolgicas, para ento concluirse pela indicao da desocupao e recuperao da APP ou pela regularizao das ocupaes, com as necessrias medidas compensatrias, obras de urbanificao e implantao dos equipamentos urbanos faltantes (para evitar novos danos ambientais) e medidas inibitrias de novas ocupaes. H que se considerar que existem hipteses em que a realizao de obras para remoo das construes poderia acarretar significativo impacto ambiental, pior que o ocorrido com a ocupao da rea. Estas situaes devem ser analisadas individualmente, em procedimento administrativo prprio, com laudo tcnico que avalie se a ocupao da rea urbana irreversvel, se a revitalizao da rea de preservao factvel, se existe possibilidade de urbanificao da rea sem causar mais impactos para minimizar a degradao j ocorrida. Em o laudo tcnico indicando que a revitalizao da rea de preservao permanente traria benefcios para o equilbrio ecolgico e para a coletividade, a exigncia de sua desocupao e recuperao ser pertinente. Referido laudo tcnico dever indicar a extenso/metragem (no inferior a 15 metros para cursos de gua de at 50 metros de largura e no inferior a 50 metros para os demais corpos hdricos, nos termos do art. 9, inc. IV, a, da Resoluo n. 369/2006) em que ser necessria a remoo de edificaes para posterior realizao das obras para revitalizao da APP, de modo que esta tenha restauradas as suas funes ecolgicas no meio ambiente. Considerando que se trata de recuperao de rea j degradada e que a soluo ideal nem sempre faticamente possvel, relevante que o laudo tcnico indique a extenso da rea a ser recuperada, de modo que seja o suficiente para que a APP recupere suas funes ecolgicas. A contrario sensu, se o laudo tcnico indicar a impertinncia da alterao considerando especialmente que, inobstante a remoo de edificaes, no seria possvel a revitalizao da rea de preservao permanente e a retomada das suas funes no ecossistema , resta somente a via da compensao ecolgica,

conceitos jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.

com a troca da rea irrecuperavelmente degradada por outra revestida de vegetao do mesmo ecossistema, alm de investimentos em urbanificao na prpria rea degradada (tratamento de esgoto, medidas para conter a impermeabilizao, controle de edificaes, vedao de expanso da rea ocupada, desassoreamento dos cursos dgua, recolhimento e destinao dos resduos slidos, etc.), para minimizar os impactos decorrentes da ocupao. A regularizao de reas irregularmente ocupadas, que no respeitam leis nem limites fsicos, territoriais nem ecolgicos, verdadeiro passivo ambiental que precisa ser enfrentado rompendo-se paradigmas, superando alguns conceitos legais, sem afastar-se, contudo, da sustentabilidade das cidades.

3. Concluses articuladas a) As reas de preservao permanente constituem uma das espcies de espaos protegidos pela Constituio Federal; b) O Cdigo Florestal Brasileiro considera como bens de interesse comum as florestas e demais formas de vegetao teis s terras que revestem, de modo que a utilizao e a explorao irregular dessas reas configuram uso nocivo da propriedade; c) O Cdigo Florestal aplicvel tanto ao meio rural quanto ao urbano, por fora de seu artigo 1, que no faz distines, afirmando apenas que as florestas e demais formas de vegetao natural so bens de interesse comum a todos os habitantes do Pas; d) O respeito s regras constitucionais de competncia e aos limites e princpios estabelecidos pelo Cdigo Florestal deve ser interpretado como a impossibilidade legal de que os Estados e Municpios tornem mais flexveis, em suas leis e polticas de uso do solo, os parmetros estabelecidos na lei federal para as reas de preservao permanente; e) As florestas e demais formas de vegetao, assim como as reas propriamente ditas, quando situadas nos locais apontadas pelo art. 2 do Cdigo Florestal, so consideradas de preservao permanente, pela sua localizao estratgica e funes de proteo inclusive do seu entorno; f) As reas de preservao permanente desprovidas de sua cobertura vegetal caracterstica, seja por evento natural ou por antropizao, devem ser devidamente restauradas em atendimento aos princpios constitucionais ambientais e normas infraconstitucionais ambientais de responsabilidade civil e administrativa; g) equivocado considerar que, para ser tratada como de preservao permanente, a rea deva estar em pleno desenvolvimento das funes ambientais previstas no conceito de APP, pois todas as reas localizadas nas

margens de cursos dgua, de nascentes, de acumulaes naturais ou artificiais de gua, no topo de morros e montanhas, encostas, chapadas, tabuleiros, dunas, restingas, etc., por definio da Lei Federal, so de preservao permanente, estejam ou no executando aquelas funes ecolgicas; h) A localizao o fator determinante para a caracterizao como rea protegida, e no sua eventual situao de desestabilidade funcional ocasionada pela interveno do homem; i) O regime jurdico das reas de preservao permanente de intangibilidade e imodificabilidade, sendo vedada a realizao de quaisquer obras, planos, atividades ou projetos que no aqueles previstos como de utilidade pblica, interesse social ou de baixo impacto ambiental; j) A localizao em rea urbana no afasta a incidncia da proteo jurdica das reas de preservao permanente, ocorrendo apenas em alguns casos a aceitao da reduo da delimitao para fins de regularizao fundiria, sem prejuzo da compensao ambiental e da necessria urbanificao, com implantao de equipamentos para ordenamento territorial ambientalmente sustentvel, a fim de minimizar os impactos decorrentes da ocupao, evitar novos danos ambientais e obstruir novas ocupaes. Fontes consultadas AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Apontamentos acerca da aplicao do Cdigo Florestal em reas urbanas e seu reflexo no parcelamento do solo. In: FREITAS, Jos Carlos de (Coord.). Temas de direito urbanstico. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 2000, v.2, p. 275-298. ALFONSIN, Jacques Tvora. A funo social da cidade e da propriedade privada urbana como propriedade de funes. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, n.18, p.15-42, out. 2004. AMADEI, Vicente Celeste; AMADEI, Vicente de Abreu. Como lotear uma gleba: o parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais (loteamento e desmembramento). Campinas: Millenium, 2002. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 1996. ARFELLI, Amauri Chaves. reas verdes e de lazer: consideraes para sua compreenso e definio na atividade urbanstica de parcelamento do solo. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, n.33, p.33-51, jan./mar. 2004. BARLOW, Maude; CLARKE, Tony. Ouro Azul. So Paulo: M. Books do Brasil Ltda.,2003. BENJAMIN, Antnio Hermann. Reflexes sobre a hipertrofia do direito de propriedade na tutela da reserva legal e das reas de preservao permanente.

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