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Superior Tribunal de Justia

RECURSO ESPECIAL N 1.171.627 - RS (2009/0238379-0) RELATORA RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO RECORRIDO ADVOGADO : MINISTRA ELIANA CALMON : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO : GLADEMIR DA COSTA CONCEIO E OUTROS : ADERSEN CHRESTANI : VERILDO VALMORBIDA E OUTROS : ANTNIO AUGUSTO MAYER DOS SANTOS E OUTRO(S) EMENTA

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAO DA LEI 8.429/1992 AOS AGENTES POLTICOS. INDEPENDNCIA DAS ESFERAS PENAL E ADMINISTRATIVA. ATOS BUROCRTICOS PRATICADOS NA FUNO LEGISLATIVA. CABIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 8.429/1992 aos agentes polticos dos trs Poderes, excluindo-se os atos jurisdicionais e legislativos prprios. Precedente. 2. Se no exerccio de suas funes o parlamentar ou juiz pratica atos administrativos, esses atos podem ser considerados como de improbidade e abrigados pela LIA. 3. O STJ possui entendimento consolidado no sentido de que as esferas penal e administrativa so independentes, salvo nos casos de absolvio por inexistncia do fato ou autoria. 4. Recurso especial provido.

ACRDO Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justia "A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques (Presidente) votaram com a Sra. Ministra Relatora. Braslia-DF, 06 de agosto de 2013(Data do Julgamento)

MINISTRA ELIANA CALMON Relatora

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RECURSO ESPECIAL N 1.171.627 - RS (2009/0238379-0) RELATORA RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO RECORRIDO ADVOGADO : MINISTRA ELIANA CALMON : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO : GLADEMIR DA COSTA CONCEIO E OUTROS : ADERSEN CHRESTANI : VERILDO VALMORBIDA E OUTROS : ANTNIO AUGUSTO MAYER DOS SANTOS E OUTRO(S) RELATRIO A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO, com fundamento na alnea "a" do permissivo constitucional, contra acrdo prolatado pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (fl. 1407):
Improbidade administrativa. prefeito. aplicao da lei n 8.429/92. 1. Os agentes polticos sujeitam-se s sanes pela prtica de ato de improbidade no exerccio da funo administrativa. Esto excludos da Lei n 8.429/92 a improbidade no exerccio da funo legislativa e judicial. que a LIA visa a coibir a improbidade, especificamente, na atividade administrativa. 2. A falsificao de documentos do processo legislativo - atas da Cmara de Vereadores de aprovao de projeto de lei e respectiva sano - no constitui ato de improbidade administrativa tipificada na Lei n 8.429/92 por se tratar de ilcito no exerccio da funo legislativa. Hiptese em que o ex-Prefeito e ex-Vereadores foram condenados na esfera penal. Recurso provido.

O recorrente alega ter o acrdo recorrido violado o artigo 267, VI, do CPC, ao extinguir a ao de improbidade, considerando inaplicvel a Lei 8.429/1992 aos agentes polticos, quando envolver conduta tpica da funo legislativa. Com contrarrazes s fls. 1458-1474, o recurso foi admitido na origem (fls. 1488-1490). Nesta instncia, o Ministrio Pblico Federal opina pelo provimento do recurso, nos moldes do parecer assim ementado (fl. 1501):
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO E VEREADORES. FALSIFICAO DE ATA DE SESSO LEGISLATIVA. APLICABILIDADE DA LEI N 8.429/1992 INDEPENDENTEMENTE DA CLASSIFICAO ATRIBUDA AO ATO MPROBO. CONDENAO NA ESFERA CRIMINAL QUE NO OBSTA A CONDENAO S PENALIDADES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
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I - Ato administrativo ofensivo aos princpios do artigo 11 da Lei 8.429/1992 configura ato de improbidade administrativa e acarreta a aplicao das penas do artigo 12, inciso III, do referido diploma legal, independentemente da classificao que se queira dar ao referido ato, se de natureza administrativa, poltica ou legislativa. II - A condenao dos rus na esfera criminal no obsta o julgamento da ao de improbidade administrativa, consoante previso constitucional acerca da independncia da ao de improbidade administrativa com relao a ao penal (art. 37, 4 da CF/88). III - Parecer pelo conhecimento e, no mrito, pelo provimento do recurso especial, a fim de anular o acrdo recorrido, para que haja o retorno dos autos ao Tribunal a quo e ocorra o julgamento do mrito das apelaes interpostas.

o relatrio.

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RECURSO ESPECIAL N 1.171.627 - RS (2009/0238379-0) RELATORA RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO RECORRIDO ADVOGADO : MINISTRA ELIANA CALMON : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO : GLADEMIR DA COSTA CONCEIO E OUTROS : ADERSEN CHRESTANI : VERILDO VALMORBIDA E OUTROS : ANTNIO AUGUSTO MAYER DOS SANTOS E OUTRO(S)

VOTO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora): Na origem, o Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul e o Municpio de Marcelino Ramos ajuizaram ao de improbidade administrativa, com base no Inqurito Civil n 14937-0900/03-0, contra Glademir da Costa Conceio, Verildo Valmrbida, Vannei Mafissoni e Arnaldo Hiller, alegando, em sntese, que: a) em maio de 1998 o ento Prefeito, Glademir da Costa Conceio, juntamente com os demais rus, vereadores da Cmara Municipal de Marcelino Ramos/RS, aps tomarem conhecimento de informao da Federao das Associaes de Municpios do Estado do Rio Grande do Sul - FAMURS, indicando a ilegalidade do reajuste de vencimentos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores s eleies gerais de 1998, falsificaram contedo e numerao de atas de sesses ordinrias da Cmara dos Vereadores de Marcelino Ramos/RS, as quais teriam sido realizadas nos dias 1.4.1998 e 4.5.1998, alterando tambm a numerao e a data da Lei Municipal destinada a majorar vencimentos, salrios, gratificaes, conferindo legalidade ao diploma legal e fazendo constar aprovao em sesso de 1.4.1998, quando, na realidade, a deliberao e aprovao se deu em 4.5.1998; e b) impe-se a condenao dos rus s sanes previstas da Lei de Improbidade Administrativa, Lei 8.429/1992. O Tribunal de origem reformou a sentena julgando parcialmente procedente a demanda, para acolher a preliminar de inaplicabilidade da Lei 8.429/1992 aos rus, apontada pelos particulares, extinguindo a demanda, sob o seguinte fundamento (fl. 1426):
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(...) A grave falsidade, contudo, no se deu no exerccio da atividade administrativa, mas sim na funo legislativa. Segue-se da que no se sujeita responsabilidade da Lei de Improbidade Administrativa. Foram os Apelantes denunciados e condenados pela prtica do ilcito penal tipificado no artigo 200 do Cdigo Penal (sentena penal condenatria de fl. 79/96, confirmada no acrdo de fls. 360/373).

Feitas essas consideraes, passo ao exame do recurso especial. A jurisprudncia desta Corte pacfica no sentido de que a Lei 8.429/1992 aplica-se aos agentes polticos, no sendo poucos os precedentes, dentre os quais cito:.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO AO CIVIL PBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EX-PREFEITO APLICAO DA LEI 8.429/1992 COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967 NOTIFICAO DE DEFESA PRVIA ART. 17, 7, DA LEI 8.429/1992 PRESCINDIBILIDADE NULIDADE DA CITAO INOCORRNCIA COMPETNCIA DA JUSTIA FEDERAL JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE CERCEAMENTO DE DEFESA NO-CONFIGURADO FUNDAMENTAO DEFICIENTE NO-CONFIGURADA VIOLAO DE DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL IMPOSSIBILIDADE SMULA 284/STF. 1. Trata-se, originariamente, de ao civil pblica ajuizada contra Carlos Roberto Aguiar, ex-Prefeito de Reriutaba/CE, por no ter o mesmo emitido, no prazo de 60 dias, a prestao de contas final da aplicao dos recursos repassados pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, no valor de R$ 66.645,00, o qual se destinava construo de um centro para instalao de unidades produtivas de beneficiamento de palha, confeco de bordado e corte e costura. 2. No h qualquer antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei 8.429/1992, pois a primeira impe ao prefeito e vereadores um julgamento poltico, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prtica do mesmo fato. 3. O julgamento das autoridades que no detm o foro constitucional por prerrogativa de funo para julgamento de crimes de responsabilidade , por atos de improbidade administrativa, continuar a ser feito pelo juzo monocrtico da justia cvel comum de 1 instncia. 4. A falta da notificao prevista no art. 17, 7, da Lei 8.429/1992 no invalida os atos processuais ulteriores, salvo quando ocorrer efetivo prejuzo. Precedentes do STJ. 5. Est preclusa a discusso sobre alegada falsidade na assinatura de cincia do mandado citatrio do ru, em razo do decurso de prazo, sem recurso, da deciso em incidente de falsificao. 6. competente a Justia Federal para apreciar ao civil pblica por improbidade administrativa, que envolva a apurao de leso a recursos pblicos federais. Precedentes. 7. No ocorre cerceamento de defesa por julgamento antecipado da lide, quando o julgador ordinrio considera suficiente a instruo do processo. 8. incabvel, em recurso especial, a anlise de violao de dispositivo constitucional. 9. Invivel a apreciao do recurso por ofensa aos arts. 165 e 458 do CPC (fundamentao deficiente), em razo de alegaes genricas. Incidncia, por analogia, da Smula 284/STF. 10. Recurso especial parcialmente conhecido e no provido. (REsp 1034511/CE, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2009, DJe 22/09/2009)

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Entendendo-se portanto aplicvel a LIA aos agentes polticos, questiona-se nos presentes autos se haveria relevncia, para fins de aplicao desse diploma legal e qual espcie de funo estatal desempenhada pelo agente poltico, na conduta supostamente mproba. Segundo o Tribunal de origem, a Lei 8.429/1992 alcana apenas as aes dos agentes polticos em uma das funes estatais: a administrativa . Para as demais funes (legislativa e jurisdicional ), eventual improbidade sujeitar-se-ia responsabilidades, que no a Lei de Improbidade Administrativa. Entendo correta a interpretao dada pelo Tribunal LIA, na medida em que, efetivamente s est ao seu abrigo o ato administrativo. Entretanto a minha ponderao a de que tamto o parlamentar, como o juiz, praticam atos administrativos , alem dos atos prprios do seu mister. Por exemplo, o juiz quando est em atividade de julgador pratica ato prprio de juiz, mas quando ordena os servios do foro, os livros do cartrio, as requisies de pagamento de precatrios, etc est no exerccio de atividade administrativa, circunstncia que retira do controle dos recursos a corrigenda do ato. Do mesmo modo o parlamentar quando est exercendo a sua funo precpua, legislando, elaborando leis, votando, discutindo, etc, no pode ser considerado como praticante de ato administrativo. Entretanto quando aps o julgamento, fora do plenrio, fora da atividade parlamentar, vem o parlamentar a fasificar o contudo e a numerao de atas da sesso e assim alterando a data da lei, no h, naturalmente neste ato nada de legislativo. ato de administrao e como tal est inteiramente acobertado pela LIA. Uma das primeiras discusses surgida com o novo diploma dizia respeito natureza jurdica do direito por ele tutelado, se de natureza penal ou civil. O caput do art. 12 dispe que as penas da LIA so aplicadas independentemente das sanes penais, civis e administrativas, dando a entender que a natureza das sanes da LIA no seria penal, civil ou administrativa. Considero que a Lei 8.429/92 est assim redigida no porque seja de natureza diversa das demais sanes, mas porque reala a possibilidade de cumulao das suas sanes com as da esfera civil, penal ou administrativa, evitando o entendimento de serem excludentes. A responsabilidade pela improbidade administrativa no se confunde com a responsabilidade pela prtica do ilcito penal. Diversamente, ela um amlgama de natureza
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a outros controles e

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cvel e administrativa. Podemos ainda dizer com mais propriedade que a natureza predominante da LIA civil, pois seu carter constitucional mais relevante (ou preponderante) o ressarcitrio, motivo pelo qual o ressarcimento do dano contra o errio imprescritvel (art. 37, 5, da CF/88). Assim, descabe afastar a responsabilizao do agente poltico, sob o fundamento de que j houve condenao na seara penal, em relao aos mesmos fatos, em razo da independncia entre as esferas penal e administrativa, salvo nos casos de absolvio por inexistncia do fato ou autoria. Sobre o tema, cito precedente:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR PBLICO FEDERAL. POLICIAL RODOVIRIO. DEMISSO. USO DE PROVA EMPRESTADA. INTERCEPTAO TELEFNICA. LEGALIDADE. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRNCIA. INDEPENDNCIA ENTRE AS ESFERAS PENAL E ADMINISTRATIVA. SENTENA CRIMINAL TRANSITADA EM JULGADO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES. DIREITO LQUIDO E CERTO NO DEMONSTRADO. (...) 3. Esta Corte Superior de Justia possui entendimento consolidado no sentido de que as esferas penal e administrativa so independentes, sendo, portanto, improcedente a alegao do impetrante de que a Administrao Pblica incompetente para aplicar sano antes do trnsito em julgado da ao ajuizada pelo Ministrio Pblico na via judicial penal. Precedentes: MS 9.318/DF, Rel. Ministra Laurita Vaz, Terceira Seo, DJ 18/12/2006, MS 7024/DF, Rel. Ministro Jos Arnaldo da Fonseca, Terceira Seo, DJ 04/06/2001, REPDJ 11/06/2001. (...) 10. Segurana denegada. (MS 15207/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONALVES, PRIMEIRA SEO, julgado em 08/09/2010, DJe 14/09/2010, grifei).

Mas, qual o alcance da LIA? Quem se submete a esse Cdigo de Conduta? A interpretao dos arts. 1, 2 e 3 permite afirmar ter o legislador adotado conceito de grande abrangncia no tocante qualificao de agente pblico submetido a referida legislao, a fim de incluir na sua esfera de responsabilidade todos os agentes pblicos, servidores ou no, que incorram em ato de improbidade administrativa. Nesse diapaso, os agentes polticos, conforme posio doutrinria dominante, estariam includos no regime da Lei 8.429/1992, a partir da definio de "agente pblico", prevista no seu artigo 2, in verbis :
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. (grifei).
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Ora, se a Lei define como agente pblico para fins de submisso da LIA aqueles que exercem cargos "por eleio" ou "mandato", por que afastar todos os agentes polticos, pelo simples fato de j estarem eles submetidos a normas especficas por crime de responsabilidade? Se assim fosse, inteis seriam as expresses da lei. Seguindo o mesmo raciocnio, seria incoerente reconhecer a submisso da LIA aos agentes que exercem cargos "por eleio" ou por "mandato", e ao mesmo tempo afastar os atos supostamente praticados pelos que exercem funes legislativa e jurisdicional. Entendo ser a Lei de Improbidade Administrativa aplicvel para

responsabilizar os atos praticados na funo administrativa , sejam os praticados por agentes pblicos, bem como por particulares, nas funes legislativa ou jurisdicional , desde que tais condutas se enquadrem nos tipos previstos nos seus arts. 9, 10 e 11. Adotar entendimento contrrio representa, para a sociedade brasileira, uma enorme perda na incansvel trajetria em busca da construo de uma Administrao mais proba, a fim de diminuir as mazelas sociais de nosso pas. Com essas consideraes, dou provimento ao recurso especial do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul, determinando o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para julgamento do mrito. o voto.

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CERTIDO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA

Nmero Registro: 2009/0238379-0


Nmeros Origem: 10500005815 PAUTA: 25/06/2013

PROCESSO ELETRNICO REsp 1.171.627 / RS

70029162484

70031576648 JULGADO: 06/08/2013

Relatora Exma. Sra. Ministra ELIANA CALMON Presidente da Sesso Exmo. Sr. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES Subprocuradora-Geral da Repblica Exma. Sra. Dra. MARIA CAETANA CINTRA SANTOS Secretria Bela. VALRIA ALVIM DUSI AUTUAO
RECORRENTE RECORRIDO ADVOGADO RECORRIDO ADVOGADO : : : : : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E OUTRO GLADEMIR DA COSTA CONCEIO E OUTROS ADERSEN CHRESTANI VERILDO VALMORBIDA E OUTROS ANTNIO AUGUSTO MAYER DOS SANTOS E OUTRO(S)

ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATRIAS DE DIREITO PBLICO - Atos Administrativos - Improbidade Administrativa

CERTIDO Certifico que a egrgia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epgrafe na sesso realizada nesta data, proferiu a seguinte deciso: "A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco." Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques (Presidente) votaram com a Sra. Ministra Relatora.

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