CC-54 09

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009. ACTOR: GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE JALISCO.
MINISTRO PONENTE: JOS RAMN COSSO DAZ. SECRETARIO: RAL MANUEL MEJA GARZA. Mxico, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, correspondiente al
V I S T O S
para resolver los autos de la controversia
constitucional 54/2009, y;
RESULTANDO QUE:
PRIMERO. Presentacin de la demanda; poder y rganos demandados y actos impugnados. Emilio Gonzlez Mrquez, Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco, promovi
controversia constitucional mediante escrito recibido el once de junio de dos mil nueve, en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin. En ella demanda a la autoridad y la invalidez de los actos que a continuacin se detallan:
Autoridad demandada:
1. Poder Ejecutivo Federal. 2. Secretara de Salud Federal. 3. Subsecretara de Prevencin y Promocin de la Salud de la Secretara de Salud Federal.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009.
Norma y actos cuya invalidez se demanda:
La Modificacin a la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA11999, Prestacin de servicios de salud. Criterios para la atencin mdica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA22005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevencin y atencin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el diecisis de abril de dos mil nueve.
SEGUNDO. Antecedentes. Los hechos y circunstancias del caso narrados en la demanda, en sntesis, son los siguientes:
1. Con el propsito de garantizar la atencin mdica de las vctimas de violencia sexual e intrafamiliar, la Secretara de Salud, por medio del Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva, present ante el Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Prevencin y Control de Enfermedades el
anteproyecto para modificar la Norma Oficial Mexicana NOM-190SSA1-1999, para quedar como NOM-190-SSA1-1999.
2. La dependencia sanitaria, en coordinacin con la Comisin Nacional de normalizacin, inici el procedimiento administrativo respectivo.
3. El diecisis de abril de 2009 se public en el Diario Oficial de la Federacin las modificaciones mencionadas.
TERCERO. Conceptos de invalidez.
a) Primer concepto de invalidez. La autoridad sanitaria no es competente para normar asuntos de procuracin y administracin de justicia.
La norma que se impugna supone una modificacin a la forma de desahogo y sustanciacin de las diligencias de averiguaciones previas y de los juicios del orden criminal. El Comit Consultivo Nacional de Normailizacin y de Prevencin y Control de
Enfermedades carece de facultades para emitir una norma cuyo objeto material sea la procuracin de justicia. En todo caso, suponiendo que fuese posible, la autoridad competente para impulsar cualquier normalizacin de los servicios pblicos relacionados con la atencin de vctimas sera la Procuradura General de la Repblica (en el mbito federal) y a las Procuraduras Generales de Justicia de las entidades federativas (en el mbito local). En este sentido, hay una doble violacin competencial, pues se afectan competencias del Ministerio Pblico para proteccin de vctimas y porque las normas aluden a la comisin de delitos del orden comn, que resultan de competencia de las Procuraduras Generales de Justicia locales.
La norma combatida pretende regular la atencin de las vctimas, delegando dicha obligacin a entidades y personas que conforman el sector salud. Con ello se violan los artculos 20 y 21 de la Constitucin Federal, que establecen que los deberes y facultades relacionados con la tutela de las vctimas corresponden exclusivamente al Ministerio Pblico. El hecho de que una vctima de violencia requiera una eventual atencin mdica no implica que la facultad competencial de atencin a las vctimas se encuentre en el mbito de la Secretara de Salud. Lo nico que puede ser regulado por dicha dependencia es la forma tcnica de atender mdicamente a las vctimas, mientras que corresponde al Ministerio Pblico garantizar que la atencin mdica
sea rpida, decidir cmo, cundo y con quines habr de aplicarse los supuestos normativos previstos por las normas penales respecto a la investigacin de los delitos, la determinacin de su existencia tpica y la aplicacin de las consecuencias normativas relacionadas con la existencia del delito.
b) Segundo concepto de invalidez. Ausencia de facultades de la autoridad ordenadora. Es facultad de los Congresos Estatales legislar en materia de atencin a vctimas de violencia intrafamiliar y sexual por tratarse de delitos del orden comn.
La norma impugnada se expide con la pretensin de tutelar a cierto tipo de vctimas -violencia intrafamiliar y delitos sexuales-, por lo que su aplicacin supone derogar disposiciones del fuero comn, establecidas en legislacin secundaria.
Debido a que la Constitucin no atribuye ni al Congreso de la Unin ni al Ejecutivo Federal la facultad de legislar en materia de procuracin de justicia tratndose de delitos del fuero comn-, ni atencin a vctimas, stas han sido otorgadas a los Estados de forma residual. Por otra parte, la materia de salud es concurrente por lo que el Presidente de la Repblica puede ejercer su facultad reglamentaria respecto a los conceptos establecidos en la Ley General de Salud, sin que esta regulacin pueda considerarse aplicable o vinculante a los dems rdenes jurdicos, en particular a los de las entidades federativas, tal como lo seal el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la Accin de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada. Por ello, las Legislaturas Estatales pueden desarrollar sus propios contenidos respecto a los conceptos establecidos en la Ley General de Salud, de manera paralela a la reglamentacin que emita el Ejecutivo Federal.
La norma impugnada es violatoria del mbito competencial del Estado de Jalisco, pues al imponer obligaciones y procedimientos de atencin a vctimas de ciertos delitos, contradice las disposiciones que la Constitucin Federal confiere a la legislatura del Estado de Jalisco para emitir regulacin en materia de atencin a las vctimas y procuracin de justicia. En este sentido, tambin se conculca el orden jurdico secundario estatal, pues las facultades de creacin normativa sobre las materias de salud, atencin a vctimas y procuracin de justicia ya fueron ejercidas por el legislador local y dichas disposiciones debern ser obedecidas por todos los funcionarios del Estado de Jalisco.
Por otra parte, si atender a las vctimas de violencia sexual o familiar y garantizar la atencin mdica correspondiente fuesen de competencia exclusiva de la Federacin, la obligacin de hacer frente a las erogaciones correspondientes debera estar a cargo de la misma Federacin, y no, como acontece, de las entidades federativas.
En este mismo sentido, de acuerdo con lo establecido en los artculos 13, fraccin I, 3, fracciones II y VII, 68 fraccin V, 9 y 53 de la Ley General de Salud, corresponde al gobierno del Estado de Jalisco prestar los servicios de salubridad en materia de planificacin familiar, as como establecer los procedimientos para regular las modalidades de acceso a los servicios pblicos. Por ello, el Estado de Jalisco emiti la Ley de Salud Estatal, misma que regula la planificacin familiar y los diversos aspectos de salubridad general que a la misma la planificacin familiar- se refiere.
En esta misma lnea la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al resolver la accin de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada, determin que las materias de planificacin familiar y la atencin
materno filial se encuentra dentro del mbito competencial de los Estados.
c) Tercer concepto de invalidez. Violaciones al principio de reserva de ley. La ausencia de facultades de la autoridad ordenadora deviene en violacin del principio de reserva de ley constitucional y violacin directa al artculo 1 de la Ley Federal de Procedimiento administrativo.
En el sistema jurdico mexicano existe una reserva de ley genrica que impide remitir al reglamento aquello que implique limitar el ejercicio de derechos a los particulares; es decir, se prohbe establecer obligaciones o determinar de sanciones. En armona con lo anterior, el objeto de las normas oficiales es regular cuestiones tcnicas de un alto grado de precisin para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en los reglamentos o en la ley. Su funcin no es ni puede ser la de reglamentar disposiciones de la ley; no puede establecer obligaciones a los particulares, ni conceder derechos o permisos. De otra manera, stas se convertiran en una vlvula de escape con que la administracin pblica podra hacer obligatoria cualquier tipo de regulacin.
d) Cuarto concepto de invalidez. Violacin al principio de seguridad jurdica. Afectacin del principio de reserva de ley por violacin directa del artculo 46 fraccin III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Una norma administrativa no puede derogar una ley federal.
La norma impugnada viola directamente el artculo 46, fraccin III, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, pues deja sin efectos la NOM 190-SSA1-1999 a que la
segunda se refiere. Es decir, el acto impugnado es inconstitucional porque es un acto legislativo que se emite con la intencin de derogar una norma de superior jerarqua, como lo es la fraccin III del artculo 46 mencionado.
e) Quinto concepto de invalidez. Violacin al mbito competencial.
La norma impugnada pretende inaplicar la normatividad penal estatal y se estatuye contra del contenido del artculo 1 de la Constitucin del Estado que ordena la proteccin de la vida de los concebidos y no nacidos, sin ms excepciones que las previstas como excusas absolutorias. En su punto 6.4.2.3 la normativa obliga a celebrar la prctica del aborto qumico sin que se exija previamente la determinacin del Ministerio Pblico estatal de que existe una conducta tpica, lo que contraviene lo establecido en las leyes locales. Es decir, la norma impugnada obliga a la prctica del aborto sin que se satisfagan los requisitos de procedencia que establece el Cdigo Penal del Estado de Jalisco.
f) Sexto concepto de invalidez. Violacin de las garantas de legalidad y seguridad jurdica por la indebida imposicin de gravmenes.
Los puntos 2, 4.19, 5.1, 5.6, 5.7, 5.10 y 5.12 de la norma impugnada causan un agravio directo a todas las personas e instituciones que ofrecen servicios de salud de carcter privado y social en la entidad, pues les imponen la carga de brindar atencin mdica a las vctimas de ciertos delitos; misma que le corresponde cumplir al Poder Pblico. Dicho traslado viola el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Federal, que establece que las contribuciones al
gasto pblico debern ser proporcionales, equitativas y dispuestas en ley.
Con la norma impugnada las autoridades pretenden trasladar, a travs de una carga impositiva, la obligacin de proporcionar atencin mdica y psicolgica a las vctimas de un delito a las instituciones de salud privadas y sociales, haciendo caso omiso de que el Estado es el nico encargado de garantizar y salvaguardar la integridad fsica y moral de sus gobernados. Con ello, adems se vulnera el artculo 5, prrafo cuarto, de la Constitucin Federal que establece que los nicos supuestos en los que los servicios pblicos tienen carcter obligatorio para los particulares.
Igualmente, constituye un gravamen que se exija a las instituciones privadas y sociales prestadoras de los servicios de salud que destinen recursos para capacitar a sus trabajadores. Adems, la norma impugnada no especifica ni la retribucin, ni la forma en que habr de distribuirse la indebida carga que sta genera; misma que tiene un carcter eminentemente regresivo, pues los hospitales, clnicas y mdicos en reas geogrficas urbanas y econmicamente deprimidas tendrn mayor carga que aquellos ubicados en reas residenciales.
g) Sptimo concepto de invalidez. Trasgresin a los principios de legalidad y seguridad jurdica. Afectacin a las garantas procesales de los justiciables por el inexacto rgimen sancionatorio.
La norma impugnada no establece qu sanciones debern imponerse a los diversos incumplimientos de la misma. Por ello, se remite necesariamente a los artculos 112 y 112 de la Ley Federal
sobre Metrologa y Normalizacin, que no establecen una apropiada graduacin de las sanciones y que adems, ya fueron declarados inconstitucionales por la tesis jurisprudencial 83/97, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia. En consecuencia, la Norma Oficial impugnada vulnera las garantas de seguridad y certeza jurdica.
h) Octavo concepto de invalidez. Violacin al principio de igualdad jurdica por discriminar a los prestadores de los Servicios de Salud y transgredir de manera directa los artculos 3 y 159 de la Ley Federal del Trabajo y los artculos 43 y 51 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
La norma impugnada fomenta que los hospitales pblicos y privados contraten prestadores de servicios de salud que no sean objetores de conciencia, al tiempo que coarta a los que s lo sean de la posibilidad de conseguir o simplemente conservar un trabajo lcito y remunerado, convirtindolos en vctimas de discriminacin con motivo de sus opiniones o puntos de vista. Lo anterior, es violatorio de la garanta de igualdad establecida en el artculo 1 de la Constitucin Federal, pues la obtencin o no de una plaza de trabajo depender de la opinin o afinidad que el interesado tenga respecto al aborto.
Adicionalmente, se viola de manera indirecta lo dispuesto por los artculos 3 y 159 de la Ley Federal del Trabajo, as como lo establecido en los artculos 43 fraccin I y 51 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.
i) Noveno concepto de invalidez. Violacin de las garantas de legalidad y seguridad jurdica. Afectacin de la garanta de trabajo de los prestadores de los servicios de salud.
La norma impugnada que establece que los trabajadores de la salud debern ofrecer un anticonceptivo de emergencia a las vctimas de ciertos delitos, y que su incumplimiento dar origen a sanciones civiles, penales o administrativas, es violatorio de la libertad de trabajo consagrada en el artculo 5 de la Constitucin Federal. Si determinadas personas no otorgan su pleno consentimiento para ofrecer el anticonceptivo de emergencia, el Gobierno del Estado de Jalisco no les puede obligar en virtud de una Norma Oficial Mexicana. Esto es as, debido a que dicho artculo establece que la libertad de trabajo slo podr vedarse por determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de un tercero o por una resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se ofendan derechos de la sociedad.
CUARTO. Artculos constitucionales que el actor seala como violados. Los preceptos 1, 4, 5, 14; 16, 20, 21, 29, 31 fraccin IV, 49, 73, 74, 89 fraccin I, 123, 124 y 133.
QUINTO. Trmite de la controversia. El Ministro Presidente de este Alto Tribunal orden formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el nmero 54/2009 y, por razn de turno, design como instructor al Ministro Jos Ramn Cosso Daz 1 .
El Ministro instructor admiti la demanda de controversia constitucional; tuvo por demandado al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su Consejero Jurdico, pero no a la Secretara de Salud y a la Subsecretara de Prevencin y Promocin de la Salud de dicha Secretara; reconoci el carcter de tercero interesado a las Cmaras
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Mediante acuerdo de doce de junio de dos mil nueve. Foja 111 de autos.
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que integran el Congreso de la Unin; orden emplazar al demandado para que formulara su contestacin dentro del plazo de treinta das hbiles y en el mismo plazo, para que los terceros interesados manifestaran lo que a su derecho convenga; dio vista al Procurador General de la Repblica para que manifestara lo que a su representacin correspondiera; y requiri al demandante para sealar domicilio en esta ciudad y al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su Consejero Jurdico, para que al dar contestacin a la demanda remita copia certificada de los antecedentes del acto impugnado 2 .
El Ministro instructor tuvo por presentadas las contestaciones de demanda de la Cmara de Senadores 3 , del Poder Ejecutivo Federal a travs del Secretario de Salud 4 , Cmara de Diputados 5 -por lo que orden correr traslado a la parte actora y al Procurador General de la Repblica, para los efectos legales conducentes- y por desahogado el requerimiento de quince de julio de dos mil nueve, al recibir por parte del Ejecutivo Federal copia certificada de los antecedentes del acto impugnado 6 . Tambin se recibi la opinin del Procurador General de la Repblica respecto a la controversia constitucional en cuestin 7 .
SEXTO. Contestaciones de la demanda.
Contestacin de la demanda del Poder Ejecutivo Federal.
Razones y fundamentos que sustentan la validez constitucional de la Norma Oficial Mexicana impugnada
Todo ello mediante acuerdo de quince de junio de dos mil nueve. Fojas 112 y 113 de autos. Acuerdo de fecha 4 de agosto de 2009. Foja 192 de autos. 4 Acuerdo de fecha 18 de agosto de 2009. Foja 247 de autos. 5 Acuerdo de fecha 20 de agosto de 2009. Fojas 277 y 278 de autos. 6 Acuerdo de fecha 20 de agosto de 2009. Fojas 277 y 278 de autos. 7 Se recibi el veinticuatro de septiembre de dos mil nueve en la Oficina de Certificacin Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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En este apartado la Secretara de Salud explica: a) el sistema de distribucin de competencias que existe en materia de salubridad general, entre la Federacin y los Estados; b) los fundamentos jurdicos que otorgan al Ejecutivo Federal la facultad para emitir, por conducto aqulla, Normas Oficiales Mexicanazas en materia de salud; c) quines integran al Sistema Nacional de Salud; d) los acuerdos de coordinacin para la descentralizacin integral de los servicios de salud, firmado por dicha Secretara, la de Hacienda y Crdito Pblico, Funcin Pblica y el Estado de Jalisco; e) que el proceso de normalizacin la norma impugnada cumpli con los principios exigidos para su elaboracin y modificacin; y, f) el contenido de la norma que se impugna.
Del contenido de la Norma Oficial que se impuga se desprende que sta en ningn momento colisiona la libertad de la mujer para decidir de manera informada sobre la prctica de un aborto, en caso de violacin, con el derecho de objecin de conciencia del personal mdico o de enfermera. En todo caso, quienes se declaren objetores debern remitir al paciente a la unidad de salud que garantice la prestacin del servicio.
Contestacin a los conceptos de invalidez
Se expusieron 9 conceptos de invalidez que por estar relacionados pueden agruparse en los siguientes temas:
A. La Norma Oficial Mexicana que se impugna no vulnera la esfera de competencias de la entidad federativa actora en materia de procuracin de justicia y atencin a vctimas del delito.
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La fraccin XVI del artculo 73 de la Constitucin Federal confiere facultades al Congreso de la Unin para legislar en materia de salubridad general en toda la repblica. La salubridad general es una materia concurrente y la distribucin de competencias entre la Federacin y los Estados la estableci el Congreso de la Unin en la Ley General de Salud; misma que en su artculo 13 apartado A, fraccin I, establece que corresponde al Ejecutivo Federal dictar las normas oficiales mexicanas en materia de salubridad general. En este sentido, no es bice que las cuestiones relativas a la atencin materno infantil y de planificacin familiar sean competencia de las entidades federativas. Sin embargo, esta competencia se limita a la
organizacin, operacin, supervisin y evaluacin de dichos servicios, lo que debe realizarse en los trminos de las disposiciones aplicables entre las que se encuentran las Normas Oficiales Mexicanas-.
Es infundado que la norma impugnada modifique la forma de desahogo y sustanciacin de las averiguaciones previas y de los juicios del orden criminal. La norma oficial pretende garantizar el derecho a la salud de las vctimas de violencia familiar y sexual. La norma impugnada no regula cuestiones relacionadas con la
investigacin de conductas constitutivas de un delito, pues lo que pretende es detectar casos de violencia, a fin de elaborar un diagnstico, desde el punto de vista mdico, de la afectacin y el tratamiento que se requiere para su atencin. Ello no implica que un mdico determine si se renen o no los elementos de cierto tipo penal, pues los datos que se obtengan del diagnstico servirn para integrar un expediente clnico y no, como errneamente se relaciona, para iniciar o integrar una investigacin previa.
Que sea posible hacer referencia a instituciones especializadas (a fin de que las vctimas cuenten con tratamientos adecuados a su
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padecimiento) de ninguna manera supone la delegacin de la obligacin del Estado a los particulares de brindar atencin mdica, pues resulta obvio que no est en poder del Estado que los pacientes acudan nicamente a instituciones pblicas.
B.
La
Norma
Oficial
Mexicana
no
contraviene
ninguna
disposicin legal ni es contraria al principio de reserva de ley.
La norma no detalla cuestiones tcnicas relativas a los procedimientos de investigacin de delitos seguidos ante el Ministerio Pblico, sino criterios a seguir en la detencin, atencin y orientacin de los usuarios de servicios mdicos. Por ello, se respeta la reserva de ley establecido en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Por otra parte, es inexacto que la norma impugnada por s misma modifique el artculo 46, fraccin III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, debido a que sta ltima ley sirve de base para la creacin de la norma impugnada. Adems, existe una iniciativa de ley para adecuar la fraccin III antes mencionada con la nomenclatura de la norma impugnada.
C. La Norma Oficial Mexicana impone ciertas obligaciones a los prestadores de servicios de salud, las cuales no se traducen en cargas excesivas que vulneren las garantas de legalidad y seguridad jurdica.
De la lectura de la norma impugnada se desprende que sta no impone ningn tipo de carga o gravamen en perjuicio de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Independientemente de que cesaran los efectos de la norma impugnada, las instituciones pblicas, sociales y privadas del sector salud deben brindar atencin a
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todos los pacientes que presenten padecimientos producidos por violencia familiar o sexual.
El argumento en cuestin debe entenderse dirigido a tildar de inconstitucional la obligacin de ofrecer anticonceptivos de
emergencia, lo que consideran un aborto qumico que transgrede su legislacin penal. De la evidencia cientfica internacional se aprecia que los anticonceptivos de emergencia no tienen efectos abortivos, sino que previenen embarazos no deseados, con lo que se evita que la vctima de una violacin tenga que someterse a un aborto. Por ello, resulta infundado el argumento de que por ofrecer un anticonceptivo de emergencia se configure el delito de aborto tipificado en el Cdigo Penal para el Estado de Jalisco. En este sentido, es igualmente infundado equiparar el aborto qumico a la anticoncepcin de emergencia, pues la anticoncepcin hormonal poscoito no abortiva y no est incluida en la NOM-005-SSA2-1193.
Por otra parte, se afirma que la norma impugnada en ningn momento impide que se cobre una contraprestacin por el servicio que se otorgue a los pacientes. Por el contrario, tanto la Ley General de Salud como el Cdigo Civil Federal contienen disposiciones que regulan dicha contraprestacin.
La norma impugnada no impone ninguna obligacin diversa a las ya establecidas en la Ley General de Salud, debido a que nicamente especifica que debe brindarse capacitacin y sensibilizacin del personal para que los pacientes cuyo padecimiento sea la violencia familiar o sexual reciban el trato a que tiene derecho.
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D. La norma Oficial Mexicana no viola principios constitucionales al establecer una remisin a las disposiciones legales para el caso de incumplimiento.
El hecho de que la Ley
Federal Sobre Metrologa y
Normalizacin contemple el procedimiento para la expedicin, modificacin y extincin de las Normas Oficiales, no implica que la norma impugnada remita a las sanciones establecidas en dicha ley. En todo caso, el ordenamiento a aplicarse en caso de incumplimiento es la Ley General de Salud y sus Reglamentos. Adems, resulta inaplicable la jurisprudencia citada por la parte actora, debido a que los ordenamientos a que aqulla se refera fueron reformados en 1997.
E. La Norma Oficial Mexicana se ajusta a los principios de igualdad, no discriminacin y libertad de trabajo.
Respecto a la contratacin de personal, se afirma que cada institucin tiene la libertad de establecer el perfil que deban reunir las personas que se incorporen a una plantilla laboral, sin que tal situacin implique la discriminacin de quienes sean objetores de conciencia, pues la institucin acta como patrn equiparado a un particular. Respecto a que los profesionistas que laboren en una institucin pblica y que sean objetores de conciencia no podrn conservar su trabajo, se sostiene que la propia norma reconoce su derecho a rehusarse a practicar un aborto.
Contestacin de la Cmara de Diputados.
Validez de la resolucin impugnada.
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El Congreso de la Unin tiene facultad para establecer la coordinacin entre la federacin, las entidades federativas y los municipios en materia de prevencin, atencin, sancin y erradicacin de los tipos de violencia contra la mujer.
La atencin mdica y psicolgica de las vctimas constituye un derecho que le asiste a los sujetos pasivos del delito, por lo ste no puede traducirse implcitamente en un competencia exclusiva del Ministerio Pblico, debido a que la Constitucin le confiere a ste la proteccin de los sujetos que participan en los procesos penales. El servicio mdico le corresponde a las instituciones de salubridad general, conforme a las leyes federales. Por tal razn, no puede alegarse una intervencin en la competencia de la autoridad persecutora de los delitos.
De la interpretacin de los artculo 4 y 73 fraccin XVI, de la Constitucin Federal se desprende que compete al Congreso de la Unin la facultad de legislar, mediante ley, las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, as como la concurrencia de la Federacin y los Estados en materia de Salubridad General.
La Ley General de Salud es de aplicacin imperativa para toda la Repblica. De ella se desprende que es materia de salubridad general la atencin materno infantil, la planificacin familiar, la atencin mdica, entre otros, y que le corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salud, dictar las normas oficiales mexicanas a que quedar sujeta la prestacin de servicios de salud en el territorio nacional. En este entendido, a los Estados les corresponde la organizacin, operacin, supervisin y evaluacin de la prestacin de diversos servicios de Salubridad General.
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En lo concerniente a la atencin a vctimas de violencia familiar o sexual, el hecho de que el Poder Legislativo Local haya expedido la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en la que se fijaron los medios de atencin a las vctimas femeninas, no excluye la facultad del Congreso de la unin para establecer las bases para la concurrencia de las autoridades que participen en dicho rubro.
La norma impugnada no puede contradecir las disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia debido a que la primera tiene por objeto regular cuestiones de
carcter tcnico y establecer criterios y procedimientos que permitan proteger y promover la salud; con lo que se adecua a las disposiciones de la Ley Federal Sobre Metrologa y Normaliacin. En este sentido, tampoco puede transgredir el artculo 133 de la Constitucin Federal, pues la norma impugnada se complementa, desarrolla y reglamenta en diversas leyes federales, as como en ordenamientos
internacionales.
Por lo anterior, se advierte que con la entrada en vigor de la norma impugnada no se deroga o reforma la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia, pues se entiende que si dicha norma administrativa se modific, an cuando no tenga la misma nomenclatura, la norma oficial mexicana es la misma, puesto que las disposiciones de la primera (la NOM 190-SSA-1-199) no fueron alteradas en perjuicio de los sujetos a quienes se les aplica.
Finalmente, se afirma que el cambio de nomenclatura de la norma impugnada no provoca incertidumbre ni viola el principio de legalidad, ya que se trata de cuestiones que conoce la Secretara de salud, para quien no existe incertidumbre por su carcter de autoridad.
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Contestacin de demanda del Senado de la Repblica
Primer concepto de invalidez
La
norma
impugnada
no
regula
la
procuracin
ni
la
administracin de justicia, pues lo que reglamenta es la proteccin de las mujeres que han sufrido violencia. El Ministerio Pblico tiene la facultad de investigar y perseguir los delitos, pero no es la nica autoridad que tiene obligacin de salvaguardar los derechos de los ofendidos por algn delito, debido a que la proteccin de las victimas es un derecho fundamental que tiene que respetar todas las autoridades tanto administrativas, legislativas y jurisdiccionales.
De la interpretacin armnica de los artculos 16 y 21 constitucionales se desprende que el Ministerio Pblico ostenta una doble funcin, durante la investigacin de los delitos, y ya en el proceso penal ante el Juez de la causa es autoridad y es parte ya iniciado el proceso. El Ministerio Pblico como autoridad ejerce la accin penal y como parte es el encargado de aportar al juzgador las pruebas tendientes a la perfeccin de la investigacin judicial respecto del ilcito, as como solicitar los datos y la prctica de las diligencias que comprueben la existencia de los elementos del tipo penal. As, se equivoca el Gobernador del Estado de Jalisco, porque la facultad de procuracin de justicia es competencia y facultad del Poder Judicial Federal y no del Ministerio Pblico.
La Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin es clara en su artculo 38, fraccin II, en relacin con la definicin que dispone el artculo 3, fraccin IV, del mismo ordenamiento. El primer precepto mencionado permite que las Dependencias del Gobierno Federal, en el mbito de su competencia, expidan normas oficiales mexicanas en
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las materias relacionadas con sus atribuciones y determinar la fecha de su entrada en vigor. En el segundo precepto est la definicin de Dependencias, por lo que de ambos numerales emana la competencia de la Secretara de Salud Pblica, pues sta forma parte de la Administracin Pblica Federal Centralizada, junto con las dems secretaras y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
En otro sentido, el representante del Senado de la Repblica aduce que la modificacin de la NOM-199-SSA1-1999 por la NOM046-SSA2-2005 es slo cuanto a establecer los criterios a observar en la deteccin, prevencin, atencin mdica y la orientacin que se proporciona a los usuarios de los servicios de salud general y en particular a los que se encuentran involucrados en situaciones de violencia familiar y sexual, pero en ningn momento y bajo ninguna circunstancia se obliga a la institucin de salud a llevar a cabo funciones inherentes al Ministerio Pblico.
Segundo concepto de invalidez
Con la emisin de la norma impugnada no se est legislando en cuanto al catalogo de delitos investigados y sancionados por las autoridades locales. Lo nico que se hace es establecer criterios para la prevencin y atencin mdica de las personas que resulten afectadas por comisin de un delito en el cual se haya ejercido violencia fsica psicolgica o sexual.
La norma controvertida no deroga ninguna disposicin del fuero comn, porque si no existieran las normas en materia criminal no sera posible la aplicacin de la norma oficial mexicana de mrito.
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El Senado de la Repblica considera que las facultades del Poder Legislativo Federal enumeradas en el artculo 73 de la Constitucin Federal y las no comprendidas en dicha enumeracin quedan reservadas a las entidades federativas y al Distrito Federal por razn de territorio, es decir, sus leyes slo rigen dentro del mbito de sus propios territorios.
La competencia para el cumplimiento de la norma oficial mexicana se desprende de la redaccin del artculo 1 de la Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin, pues seala que es una ley que regir en toda la Repblica y sus disposiciones son de orden pblico e inters social. El hecho de que en la misma redaccin del citado precepto se disponga que su aplicacin y vigilancia corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de sus dependencias de la Administracin Pblica, no significa que los gobiernos estatales y municipales no acaten la disposicin general, cuando el objeto principal de las normas oficiales mexicanas es establecer los criterios a observar en las diferentes materias de competencia de las secretaras de Estado que las emitan.
La finalidad de las facultades concurrentes es coadyuvar a las instituciones de salud estatales y municipales, en sus respectivas competencias territoriales, con las instituciones de salud federal, por lo que consideramos infundado el concepto de invalidez.
Tercer concepto de invalidez
Con la norma impugnada no se estn invadiendo facultades exclusivas del Ministerio Pblico, porque slo se est normalizando la coadyudacin de las instituciones de salud pblica con la actuacin de
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esta ltima autoridad administrativa, cuando se trate de delitos de carcter familiar, sexual y contra las mujeres.
El representante de la sociedad acta conforme a las facultades que le otorgan los artculos 21 y 102 de la Constitucin Federal, en las cuales no se encuentra la atencin mdica a las victimas de algn delito, debido a que su funcin principal es la de la persecucin e investigacin de las conductas humanas que son contrarias a las leyes penales.
Asimismo, argumenta el representante del Senado que la atencin mdica es un derecho fundamental del que gozan los individuos que sean victimas de un delito, como se prev en el artculo 20 de la Constitucin Federal, que ordena que el Ministerio Pblico deber prestar atencin necesaria y eficiente. Cabe mencionar que sta institucin jurdica no tiene como objeto prepoderante la prestacin de servicios mdicos, pues para esa funcin coadyuva a las instituciones de salud pblica; situacin similar de participacin la realiza con la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, cuando se trata de delitos de defraudacin fiscal, pues esa Dependencia del Ejecutivo Federal presenta la querella y el Ministerio Pblico persigue e investiga la posible responsabilidad de los sealados como infractores de la ley.
El hecho de que la Constitucin seale la obligacin del Representante Social de proporcionar la seguridad a las victimas del delito no significa que el Ministerio Pblico deba de ofrecer el servicio mdico, lo que si deber es proceder a la internacin del ofendido en alguna unidad hospitalaria o en un lugar distinto bajo responsabilidad medica.
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La obligacin del Ministerio Pblico se limita a la internacin en unidades hospitalarias, cuidados mdicos y en la solicitud para la intervencin de la autoridad judicial cuando se deba tomar medidas que sean facultad exclusiva de sta, como la separacin de un menor cuando se trate de violencia intrafamiliar.
El artculo 40, fraccin I de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin dispone que la finalidad de las normas oficiales mexicanas es la de establecer las caractersticas y/o especificaciones que debern reunir los productos o procesos cuando stos puedan construir un riesgo para la seguridad de las personas o daar la salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente general u laboral o para la preservacin de recursos naturales.
El Senado de la Repblica cita como sustento de sus consideraciones la tesis de rubro: ADUANAS. SU FACULTAD DE VERIFICAR FORMALMENTE EL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS SE ENCUENTRA IMPLCITA EN EL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES DE COMPROBACIN QUE EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR, NO DE RESTRICCIONES LES Y DE EL
REGULACIONES
ARANCELARIAS
CONFIERE
ARTCULO 42, APARTADO A, FRACCIN XVI, DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA, VIGENTE HASTA EL TRES DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE.
La norma impugnada no contraviene el artculo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, , porque la finalidad de la NOM-046-SSA2-2005 es la de establecer criterios para la prevencin y la atencin de las victimas de violencia familiar, sexual y contra las
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mujeres, no la de invadir atribuciones constitucionales del Ministerio Pblico.
Al proceso de creacin de las normas oficiales mexicanas no es aplicable el artculo 15 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo con su reserva de ley, sino lo dispuesto en el artculos 43 al 51 de la Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin, porque en esto ltimos preceptos se encuentra regulado todo lo relativo al proceso que se deber seguir.
Cuarto concepto de invalidez
El representante del Senado de la Repblica expone la que a su consideracin es la naturaleza jurdica de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, as como de las normas oficiales mexicanas. Cita como sustento a sus consideraciones la tesis cuyo rubro es: LEYES GENERALES. INTERPRETACIN DEL ARTCULO 133 CONSTITUCIONAL.
En su opinin la leyes generales son una excepcin al principio del artculo 124 constitucional, porque responden a un federalismo cooperativo, segn el criterio previsto en la sentencia de la controversia constitucional 132/2006 transcribe cinco prrafos del fallo .
La cooperacin y coordinacin entre la Unin y las entidades federativas concurrentes ha las desembocado cuales se en ejercen las llamadas facultades por la
simultneamente
Federacin y las entidades federativas, como consecuencia de la armona del conjunto y unidad de fines o concordancia de propsitos del rgimen federal.
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Las facultades atribuyen competencias a los rganos de autoridad federal y local; se concede a la Federacin la facultad, mediante Leyes Generales para fijar las bases o un cierto criterio de divisin de esa facultad. Cita como apoyo a su argumento la jurisprudencia de rubro: FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURDICO MEXICANO. SUS CARACTERSTICAS
GENERALES.
El Senado de la Repblica considera que la Constitucin Federal no atribuye competencias concurrentes, sino que remite a leyes federales para fijarlas, por ello la constitucionalidad de una ley federal o local en las materias concurrentes depende tanto de la Constitucin como de la ley marco.
La erradicacin de la violencia contra las mujeres es una facultad concurrente, la ley marco encargada de repartir las competencias es la Ley General de Acceso de las Mujeres una vida Libre de Violencia que distribuye la competencia entre la Federacin las entidades federativas y los municipios.
La facultad de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la que concurren la Federacin, Estados y Municipios tiene como objeto garantizar el derecho fundamental de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. El derecho fundamental es derivado de los principios a) igualdad jurdica entre el hombre y la mujer; b) el respeto a la dignidad humana de las mujeres; c) la no discriminacin; d) la libertad de las mujeres y e) la integridad fsica, psquica y moral de las mujeres. Los principios estn consagrados en los artculos 22 y 25 de la Constitucin Federal.
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El artculo 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia est ubicado en la seccin sexta, dentro del captulo III, denominado Distribucin de Competencias en Materia de Prevencin, Atencin, Sancin y Erradicacin de la Violencia de las Mujeres.. El numeral asigna competencias a la Federacin y en especfico a la Secretara de Salud, por lo tanto, sta tiene la facultad de crear programas de capacitacin para el personal de sector salud, respecto de la violencia contra las mujeres y se garanticen la atencin a las vctimas y la aplicacin de la NOM-190-SSA1-1999: Prestacin de servicios de salud. Criterios para la atencin mdicas de la violencia familiar.
El representante del Senado de la Repblica precisa expone su estudio sobre la naturaleza de las normas oficiales mexicanas y concluye que stas existen en el sistema jurdico mexicano, porque regulan cuestiones de alta de especificidad tcnica, la cual puede variar de manera constante y rpidamente, por lo cual la dinmica de las mismas requiere de una respuesta pronta que evidentemente ni el legislador ni el Poder Ejecutivo puede dar a tiempo.
Las
normas
oficiales
mexicanas
son
reglas
generales
administrativas sobre aspectos tcnicos y operativos para materias especficas, las cuales son expedidas por las Secretaras de Estado en base a una habilitacin legislativa, por lo cual se expidi la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, por lo que es vlido determinar que tales cuerpos normativos constituyen un acto materialmente legislativo, porque de manera general abstracta e impersonal regulan a detalle y de manera pormenorizada las materias comprendidas en la Ley citada, como expresin de la facultad reglamentaria.
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La facultad reconocida por el Congreso de la Unin para que las Secretarias de estado expidan las normas oficiales mexicanas no constituye una delegacin de facultades legislativas, pues el rgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condicin insalvable de todo acto derogatorio, sino que asigna directamente a un rgano de la administracin federal una tarea operativa para facilitar la aplicacin de una ley especifica dentro de su campo de accin.
El Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles tcnicooperativos que surgen en el funcionamiento de la Administracin Pblica, por esa razn los Secretarios de Estado, conforme al artculo 90 constitucional, para que cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisin a los actos de aplicacin de la ley especfica que expida el Congreso de la Unin. Cita la tesis de jurisprudencia: REGLAS GENERALES
ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIN. DIFERENCIAS CON LOS
REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y RDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA. Y REGLAS
GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIN PARA HABILITAR A LAS SECRETARAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIN DE FACULTADES LEGISLATIVAS.
El Senado de la Repblica concluye que el artculo 46, III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia, slo otorga facultades a la Secretara de Salud para aplicar la norma oficial mexicana correspondiente. Entonces, si se aplica la NOM-046-
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SSA2-2005 no modifica las facultades atribuidas a la Secretara de Salud otorgadas en dicho numeral.
El artculo 46 citado slo confiere facultades y no regula a las Normas Oficiales Mexicanas, porque las mismas estn reglamentadas en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. Por lo tanto por disposicin del Congreso de la Unin esas normas pueden vlidamente modificarse, ms aun cuando en el artculo 51, ltimo prrafo de la Ley citada se seala que stas deben ser revisadas cada cinco aos.
El representante del Senado de la Repblica insiste, pues seala que el artculo 46 precisado no prohbe que se modifique la norma oficial mexicana ni exige que se modifique la regla general administrativa, porque la Ley Federal Sobre Metrologa y
Normalizacin es la que regula la modificacin de las normas oficiales mexicanas, pues la ley especial, deroga la ley general.
El derecho subjetivo que tienen las mujeres sigue vigente, sigue siendo derecho positivo, lo nico que cambia son los criterios y procedimientos que tendrn que atender las instituciones de salud pblica, privada o social, en el caso de que otorguen el servicio mdico a personas que hayan sufrido algn tipo de violencia intrafamiliar y/o sexual, como lo dispone la norma recurrida.
Quinto concepto de invalidez
El representante del Senado de la Repblica aduce que la norma impugnada no invade facultades exclusivas del Ministerio Pblico local, en cuanto a la persecucin e investigacin de los delitos del fuero comn. Lo que hace la norma es obligar a las instituciones de
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salud que hagan del conocimiento de dicha representacin social esa situacin, para que sea sta la que determine la posible
responsabilidad en la comisin de algn ilcito.
Por otra parte, precisa que la institucin prestadora de servicios de atencin mdica deber ofrecer de inmediato y hasta en un mximo de ciento veinte horas despus de ocurrido el evento la pastilla anticonceptiva, pero cuando lo determine el Ministerio Pblico, una vez que la institucin ponga del conocimiento y ste sea quien acredite si se actualiza una de las hiptesis del artculo 229 de Cdigo Penal para el Estado Jalisco. Por ese motivo se establece que deber ser de inmediato y hasta las siguientes 120 horas, una vez que el Ministerio Pblico haya demostrado las excluyentes del delito de aborto.
Sexto concepto de invalidez
El representante del Senado de la Repblica argumenta que resulta fuera de contexto alegar que existe una carga impositiva contraria a lo establecido en el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La fraccin mencionada se refiere a que todos los ciudadanos debern contribuir al gasto pblico de la Federacin, de los Estados y del Distrito Federal, de manera proporcional, equitativa y conforme a las leyes, lo cual no tiene relacin con la materia de este asunto.
Sptimo concepto de invalidez
Aun cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha declarado inconstitucional el artculo 112 de la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin, la norma no ha sido expulsada del ordenamiento jurdico mexicano porque la declaracin de
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inconstitucional se realiz en un juicio de amparo, que slo tiene efectos relativos, es decir, slo beneficia a la parte que lo promovi. Tambin es cierto que la norma oficial mexicana impugnada en ningn momento y bajo ninguna circunstancia est remitiendo al artculo 112 de la ley mencionada, por lo cual es aplicable la tesis transcrita por la parte accionante de la controversia constitucional.
Octavo concepto de invalidez
Se afirma que habr una violacin al principio de igualdad jurdica cuando se le d un trato igual a los desiguales y un trato desigual a los iguales. Agrega que el Alto Tribunal se ha pronunciado en el sentido que el la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no puede evitar que existan desigualdades, pues sta protege la propiedad privada, la libertad econmica y otros derechos patrimoniales, por lo que muchas de las desigualdades son parte de la naturaleza humana, ajena a la observancia de la Constitucin y las Leyes. As, en su opinin, habr desigualdad cuando el Poder Pblico encargado de la aplicacin de normas jurdicas, haciendo uso de esta potestad, aplique la ley haciendo una distincin donde no hay, que aplique una norma jurdica de distinta manera a dos personas que se encuentran en la misma hiptesis. Como sustento a sus afirmaciones transcribe la tesis cuyo rubro es: IGUALDAD. LMITES A ESTE PRINCIPIO.
La norma impugnada no viola el principio de igualdad porque no fomenta que los hospitales pblicos y privados contraten a prestadores de los servicios de salud que no sean objetores de conciencia. sta no establece criterios para la contratacin de personal mdico o personal de enfermera, sino que establece criterios y procedimientos para la atencin mdica a personas que hayan sido victimas de violencia
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familiar y/o sexual. Tampoco dispone las caractersticas bajo las cuales debern ser contratados los posibles ocupantes de un puesto en alguna institucin de salud pblica o privada.
En sus puntos 6.4.2.7 y 6.4.2.8 la NOM-046-SSA2-2005 se establece, respectivamente, que Deber respetar la objecin de conciencia del personal mdico y de enfermera encargados del procedimiento. y que Si en el momento de la solicitud de atencin no se pudiera prestar el servicio de manera oportuna y adecuada, se deber referir de inmediato a la usuaria a una unidad de salud que cuente con este tipo de personal y con la infraestructura de atencin de calidad.
En el punto 6.4.2.8. de la norma impugnada se seala con claridad que en el caso de que se trate de la prctica del aborto, en los supuestos que permite el Cdigo Penal para el Estado de Jalisco y en la clnica u hospital al que acuda la solicitante no se encuentre un mdico de la caracterstica requerida, entonces, la solicitante ser remitida a otra institucin de salud pblica o privada, segn corresponda, en la cual se le pueda brindar el servicio de manera oportuna y adecuada. A los objetores de conciencia no se les est excluyendo ni se les est discriminando.
Noveno concepto de invalidez
La norma impugnada fue creada para disponer los criterios y procedimientos en la atencin que debern ofrecer los mdicos y las enfermeras que laboran para las instituciones de salud pblica o privada, en caso de que atiendan a personas que hayan sido victimas de un delito relacionado con la violencia familiar y/o sexual, no como
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requisito de contratacin para los aspirantes a personal mdico y de enfermera.
Cuando en la norma controvertida se establece que sta ser obligatoria para todas las instituciones de salud pblica, privada o social que formen parte del Sistema Nacional de Salud es porque as lo dispone la Ley General de Salud. En su artculo 5 se prev que el Sistema Nacional de Salud est constituido por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, tanto federal como local. Las personas fsicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, as como por los mecanismos de coordinacin de acciones y que tiene objeto dar cumplimiento al derecho a la proteccin de la salud. De manera implcita se entiende que todas las instituciones de salud privadas y sociales forman parte del Sistema Nacional de Salud, en el cual la coordinacin est a cargo de la Secretara de Salud, por lo que todas stas tendrn que acatar las disposiciones que emite, en su respectiva competencia esa dependencia del gobierno federal.
El artculo 5 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece la prohibicin general para que cualquier persona sea obligada a prestar trabajos personales sin justa retribucin y sin pleno consentimiento. La norma controvertida en su punto 6.4.2.7 seala que deber respetar la objecin de conciencia del personal mdico y de enfermera encargados del procedimiento.
En ningn momento se priva al personal citado de la decisin de prestar o no el servicio, segn corresponda, porque no se les obliga, sino que, por el contrario, se respeta su decisin, por lo cual no existe transgresin alguna a los principios de igualdad jurdica y de liberta de trabajo.
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SPTIMO. Opinin del Procurador General de la Repblica. El Representante social federal inicia con sus consideraciones respecto a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para resolver la controversia constitucional. Asimismo, expresa su opinin en relacin con la oportunidad en la presentacin de la demanda correspondiente y respecto de la legitimacin del
promovente de la accin.
En relacin con los conceptos de invalidez el Procurador expresa, en sntesis, las siguientes consideraciones:
Conceptos de invalidez relativos a la competencia para emitir la norma combatida
El artculo 4, tercer prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos tutela y reconoce un de los derechos fundamentales de todo individuo: la salud. El numeral atribuye a la Federacin y a las entidades federativas, el carcter de autoridades en materia de salud, de conformidad con las leyes que expida el Congreso de la Unin, lo que representa una facultad concurrente en la materia.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los municipios y la Federacin pueden actuar respecto de una misma materia, pero en estos casos corresponde en exclusiva al Congreso de la Unin determinar la forma y los trminos de la participacin de dichos entes, mediante una ley general. Cita la tesis de rubro: FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURDICO MEXICANO. SUS CARACTERSTICAS GENERALES.
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La existencia de una concurrencia entre diferentes niveles de gobierno puede implicar que exista un marco de coordinacin entre stos para que puedan actuar de manera conjunta o separada en la materia que corresponda, a fin de hacer vigente el derecho fundamental de los individuos a la salud, a travs de los mecanismos que la legislacin aplicable prevea, como la Ley General de Salud.
El legislador en la Ley General de Salud establece un marco que regula la proteccin a la salud, para lo cual fija las bases y modalidades para el acceso de los particulares a los servicios de salud, as como al marco de concurrencia entre la Federacin y los estados de la Repblica en materia de salubridad general, como se desprende del numeral 1 de la ley.
El ordenamiento precisa las materias que comprende la salubridad general, dentro de la cual queda incluida la prestacin de los servicios de salud a grupos en situacin de vulnerabilidad, como lo son aqullas personas que sufren de violencia familiar, sexual y contra las mujeres.
De acuerdo con la fraccin II del artculo 3 de la Ley General de Salud es materia de salubridad general la atencin mdica preferente de grupos vulnerables. El artculo 4.11 de la norma combatida establece que los grupos en condiciones de vulnerabilidad son aquellas comunidades que por circunstancias de pobreza, origen tnico, estado de salud, edad, gnero o discapacidad se encuentran en una situacin de mayor indefensin para hacer frente a los problemas que plantea la vida y no cuentan con los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades bsicas. La vulnerabilidad coloca a quien la padece en una situacin de desventaja en el ejercicio pleno de sus derechos y libertades.
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La regulacin a la atencin mdica a grupos en situacin de vulnerabilidad es materia de salubridad general y, por tanto, la Federacin es autoridad competente para regularla. En la base tercera de la fraccin XVI del artculo 73 constitucional se establece un
mandato absoluto para todas las autoridades administrativas de la Repblica: ninguna autoridad puede eludir el cumplimiento de las disposiciones que en la materia de salubridad emitan las autoridades sanitarias en este caso. Por disposicin fundamental, dichas autoridades son la Federacin y las entidades federativas de conformidad con el citado tercer prrafo del artculo 4 constitucional.
El sistema de concurrencia en materia de salud corresponde a un sano federalismo y a la necesidad real y a un inters fundamental de los mexicanos por procurar que todas las instancias de gobierno intervengan en su concrecin, ya que sin el concurso de ambas instancias la accin sanitaria sera ineficaz.
Del artculo 4 constitucional no se desprende si las autoridades administrativas que deben de cumplir las disposiciones de las autoridades sanitarias deben de pertenecer especficamente a la Federacin, a las entidades federativas o a los municipios, ya que el Poder Constituyente estableci el mandato que nos ocupa, a fin de dotar a la autoridad sanitaria de la fuerza necesaria para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor, de tal forma que ninguna autoridad pudiera excusarse de su cumplimiento, sin importar el nivel de gobierno al que pertenezca.
El carcter ejecutivo de la autoridad sanitaria obedece a la premura con las que sus disposiciones deben ser puestas en vigor, dado el riesgo que representa para la poblacin el hecho de que la
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autoridad sanitaria tenga que ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para lograr su ejecucin: Es indispensable que todas las autoridades administrativas, sin excepcin alguna obedezcan las disposiciones que en la materia de salubridad dicten las autoridades sanitarias. De lo contrario se hara nugatorio el derecho fundamental a la salud.
De conformidad con lo establecido en la Ley General de Salud, en su numeral 13, apartado A, fraccin I, es competencia exclusiva del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salud, dictar las normas oficiales mexicanas a que quedar sujeta la prestacin, en todo territorio nacional de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento.
La Secretara de Salud s cuenta con las facultades para establecer, mediante normas oficiales mexicanas, criterios para la prevencin y atencin de la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, debido a que este es considerado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, como grupo en condiciones de vulnerabilidad.
El accionante hace una errnea interpretacin de la norma combatida, puesto que la intencin de la misma, segn los puntos Introduccin y Objetivo, es establecer los criterios a observar en la deteccin, prevencin, atencin mdica y orientacin que se proporcionan a los usuarios de servicios de salud en general y en particular a quienes se encuentren involucrados en situaciones de violencia familiar, sexual o contra las mujeres, por lo que es evidente que se trata de eventos que se generan antes de que las personas afectadas por violencia familiar, sexual y contra las mujeres acudan a
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denunciar los hechos ante la autoridad encargada de la procuracin de justicia.
La norma combatida es la forma cmo se registra y reportar la probable existencia de violencia intrafamiliar, lo que no significa que los mdicos se dediquen a investigar los probables delitos. Lo prescrito por la norma slo se trata de la atencin de urgencia, el registro y el reporte de probables casos de violencia intrafamiliar, como se dispone en el punto 6.5.2 de la norma controvertida, situaciones que no son responsabilidad del mdico tratante, sino del responsable del establecimiento de la unidad mdica.
Las circunstancias anteriores se corroboran con el contenido del capitulo 3, punto 3, Aviso al Ministerio Pblico, del Modelo Integrado para la Prevencin y Atencin de la Violencia Familiar y Sexual.
El Procurador opina que la atencin mdica y psicolgica regulada en la norma combatida no es la atribuida por el artculo 20, apartado C, fraccin III de la Constitucin Federal al Ministerio Pblico, porque la materia de la norma es la atencin otorgada de primer contacto por el personal mdico que conforma el Sistema Nacional de Salud. Afirma que la norma impugnada no invade la esfera de
atribuciones que la Constitucin Federal otorga al Ministerio Pblico, respecto de la indagacin e investigacin de delitos, porque la misma slo tiene por objeto establecer los criterios que se deben observar en la deteccin, prevencin y atencin mdica y, en su caso, dar vista al representante social de la posible comisin de conductas antijurdicas en agravio de mujeres y de nios.
Por otra parte, manifiesta el Representante social federal que la norma combatida no reform o derog tcitamente el artculo 46,
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fraccin III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, pues ambos son ordenamientos de distinta naturaleza.
La Ley general, citada en el prrafo que antecede, constituye un acto formal y materialmente legislativo, ya que fue emitida por una autoridad con facultades legislativas y la norma impugnada es un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo. En esa situacin no aplica el postulado de que la norma posterior deroga o abroga a la anterior.
La interpretacin del artculo 46, fraccin III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia permite afirmar, tomando en consideracin la naturaleza mutable de las normas oficiales mexicanas que la norma impugnada es a la que se hace referencia en ese numeral. Lo anterior, porque de conformidad con lo dispuesto en el cuarto prrafo del numeral 51 de la Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin, las normas oficiales mexicanas deben ser revisadas cada cinco aos, contados a partir de la fecha de su entrada en vigor, por lo que no se trata de una norma distinta de la anterior, sino que es la misma pero adicionada con las observaciones derivadas de su primera revisin.
De la lectura de la norma trascrita, la misma no remite a los preceptos relacionados con la investigacin previa de los delitos que le corresponde al Ministerio Pblico, sino que hace referencia expresa a la normatividad vigente y no a la legislacin penal vigente. En la normativa vigente y aplicable a los casos de violencia familiar, sexual y contra las mujeres existe el Modelo Integrado para la Prevencin y Atencin de la Violencia Familiar y Sexual, emitido por la Secretaria de Salud. En el Capitulo 7 denominado Gua de informacin legal de
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usuarias permite inferir que el punto 6.2.1.8 de la norma impugnada no remite a la legislacin penal, sino a aquellas disposiciones que regulan la actuacin de los prestadores de los servicios de salud integrantes del Sistema Nacional de Salud.
En otro tema, el punto 6.4.2.3 de la norma impugnada no dispone que los prestadores de servicios de salud que atiendan a mujeres vctimas de delito de violacin deban de recibir en contra de su voluntad el procedimiento de anticoncepcin de emergencia, ya que la norma claramente dispone el deber de dichos prestadores de servicios mdicos de ofrecer, previa informacin completa sobre la utilizacin del indicado mtodo de anticoncepcin de emergencia.
La decisin de seguir o no el tratamiento de la anticoncepcin de emergencia recae directamente en la usuaria de los servicios de salud si se trata de menores de edad, en el padre y/o madre, no es el mdico tratante el que decide, pues la anticoncepcin de emergencia se ofrece previa informacin completa sobre la utilizacin del indicado mtodo de anticoncepcin, lo que implica que las usuarias que opten por ste lo hacen bajo su ms estricto consentimiento informado.
De acuerdo, al artculo 31 del Cdigo de Biotica para el Personal de Salud el consentimiento validamente informado del paciente es la ms slida expresin de su autonoma, por lo que deben de platearse las alternativas de atencin para la toma de sus decisiones. El consentimiento informado establece su
autodeterminacin para la toma de sus decisiones, para aceptar o rechazar mtodos de diagnstico, tratamiento y cuidados generales, excepto cuando el rechazo suponga riesgos de salud pblica, por lo que queda al libre albedro de la usuaria si accede o no a la prescripcin de la anticoncepcin de emergencia que le ofrezcan los
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prestadores de servicios de salud, previa informacin sobre la utilizacin del indicado mtodo.
Sexto concepto de invalidez
Es infundado el argumento de la parte promovente de la controversia constitucional porque en el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se prev el principio de legalidad tributaria, el cual no tiene relacin con el establecimiento de normas oficiales mexicanas, relacionadas con la regulacin tcnica de observancia obligatoria relativas a la prestacin de los servicios de salud en materia de violencia familiar, sexual y contra las mujeres.
La norma impugnada no tiene contenido tributario ni atiende a un hecho fiscal. Su contenido dimana del derecho a la proteccin a la salud y a la plena igualdad de los hombres y mujeres, ya que por su alta prevalencia, efectos nocivos e incluso fatales, la violencia familiar y sexual es un problema de salud pblica que representa un obstculo fundamental para la consolidacin efectiva de formas de convivencia social, democrtica y con pleno ejercicio de los derechos humanos. Por ello, no se rige ese ejercicio por los derechos que prev el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin.
El mbito de aplicacin de los derechos fundamentales previstos en el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Federal tiene una connotacin estricta en la actividad estatal, toda vez que no en cualquier aspecto social se deben observar, sino slo en aquellos que tengan una naturaleza tributaria, es decir, que deriven en s mismos del poder impositivo del Estado, vinculado directamente con todos los aspectos de las contribuciones.
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Sptimo concepto de invalidez
El Procurador aclara que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin solamente ha declarado inconstitucional el artculo 112 de la Ley Federal de Metrologa y Normalizacin y no el 112-A.
Considera infundado el concepto de invalidez del accionante, toda vez que, en su opinin, de un anlisis constitucional del punto 2 de la norma impugnada se aprecia inconstitucionalidad, porque la norma nicamente establece el mbito de su aplicacin, el cual obliga a todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud, incluyendo a los y las prestadoras de servicios de salud de los sectores pblico, privado y social. Adems, el incumplimiento de las disposiciones establecidas en la norma impugnada dar origen a sanciones penales, civiles y administrativas que procedan de conformidad con las disposiciones legales aplicables.
El punto 2 refiere a que las sanciones se aplicarn de conformidad con las disposiciones legales aplicables y si el precepto 112 de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin fue declarado inconstitucional es lgico concluir que no es disposicin legal aplicable. Lo que sera inconstitucional es que la autoridad correspondiente aplicara una sancin de las previstas en el dispositivo declarado inconstitucional por jurisprudencia, lo que en el caso a estudio no se actualiza, pues no se impugna acto de aplicacin alguno.
Octavo concepto de invalidez
El Procurador relata el contenido del artculo 1 constitucional y precisa que en los puntos 6.4.2.7 y 6.4.2.8 de la norma impugnada se
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prev el derecho de objecin de conciencia del personal mdico. Seala que la objecin de conciencia est prevista en el sistema jurdico mexicano en el artculo 12 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; precepto 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Hace referencia a lo dispuesto en el artculo 9 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestacin de Servicios de Atencin Mdica, sobre los principios ticos y cientficos que orientan la prctica mdica. Asimismo, expone el contenido del numeral 28 del Cdigo de Biotica para el personal de salud.
De las anteriores referencias el Procurador concluye que tratndose de un aborto mdico autorizado como consecuencia de una violacin sexual, el personal mdico y enfermeras pueden excusarse de practicarlo en razn del derecho de objecin de conciencia reconocido en la norma impugnada. La objecin de conciencia no persigue hacer distincin alguna en razn de formas de pensar o creencias del personal mdico, sino tan slo preservar el derecho de profesional de la salud a abstenerse de realizar algn procedimiento que atente contra ese principio.
El artculo 1 de la Constitucin Federal contempla un principio de igualdad respecto del goce y disfrute de las garantas consagradas en la propia Constitucin Federal, las que otorga para todos los individuos que se encuentren en el pas sin distincin por razones de edad, nacionalidad, gnero, raza, discapacidades, salud, condicin social o econmica, religin, creencias, ocupacin o cualesquiera otra.
De los derechos expresamente contenidos en el artculo 1 de la Constitucin Federal deriva el derecho fundamental del ser humano a la no discriminacin. ste vincula a los todos los rganos constituidos del Estado Mexicano, entre stos, a los poderes legislativos federal y
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locales, incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que en su actuar quedan constreidos a respetar y proteger los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin Federal, as como a no suspenderlos ni restringirlos, salvo en los casos y cumpliendo con los requisitos y condiciones que la propia Ley Suprema establezca.
El primer prrafo del artculo 1 constitucional hace alusin, en primer trmino, a las garantas que se establecen para todo individuo, referidas aqullas a los derechos fundamentales previstos en la propia Constitucin y no a los medios para garantizar su respeto o para reparar sus violaciones y, en segundo lugar, a la prohibicin de restringir o suspender esos derechos, salvo en los casos y con las condiciones que la misma prev. Cita las tesis: IGUALDAD. LMITES A ESTE PRINCIPIO. IGUALDAD. DELIMITACIN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO. Y GARANTA DE NO DISCRIMINACIN, SU PROTECCIN CONSTITUCIONAL.
La norma impugnada no vulnera el principio de igualdad y de no discriminacin a que alude el accionante, pues si bien establece que las instituciones pblicas de atencin mdica debern contar con mdicos y enfermeras capacitados en procedimientos de aborto mdico no objetores de conciencia, ello no implica que exista desigualdad alguna entre objetores y no objetores de conciencia, pues la norma en ninguno de sus puntos establece que se deber preferir a personal no objetor de conciencia respecto de quienes s lo son.
De ninguno de los puntos que integran la norma impugnada se aprecia que exista desigualdad o discriminacin alguna por razn de nacionalidad, raza, sexo, religin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social de manera que el hecho de que la norma establezca que las instituciones pblicas de atencin mdica
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debern
contar
con
mdicos
enfermeras
capacitados
en
procedimientos de aborto mdico no objetores de conciencia no implica que exista preferencia en la contratacin de este perfil de personal mdico.
Asimismo, destaca que la norma impugnada no promueve la prctica del aborto, pues de conformidad con su naturaleza, nicamente establece los criterios a observar en la deteccin, prevencin, atencin mdica y la orientacin que se proporciona a las y los usuarios de los servicios de salud en general y en particular, a quienes se encuentran involucrados en situaciones de violencia familiar o sexual, en razn de que tales circunstancias se consideran un problema nacional de salud pblica.
Noveno concepto de violacin
El promovente esencialmente alega que se vulneran los derechos de libertad de trabajo de los prestadores de servicios de salud, toda vez que los obliga a ofrecer a las mujeres vctimas del delito de violacin de inmediato y hasta en un mximo de ciento veinte horas despus de ocurrido el evento la pldora de anticoncepcin de emergencia, cuestin que no se encuentra previamente regulada en la Constitucin Federal.
La decisin de seguir o no con el tratamiento de la anticoncepcin de emergencia recae directamente en la usuaria de los servicios de salud o si se trata de menores de edad en el padre y/o madre, y no el mdico tratante, previo a la anticoncepcin citada se ofrece informacin previa y completa sobre la utilizacin del indicado mtodo.
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La obligacin prevista en el punto 6.4.2.3 de la norma impugnada no constituye unas suspensin de la garanta de libertad de trabajo, porque el hecho de que se deba ofrecer dentro de las ciento veinte horas de ocurrido el evento la anticoncepcin de emergencia no afecta la capacidad de diagnstico, valoracin, decisin y recomendacin de los prestadores de los servicios de salud de la entidad. Si debido a sus conocimientos, experiencia, convicciones u opinin no estn
dispuestos a prestar su trabajo o servicio personal con el objetivo de ofrecer de inmediato y de modo incondicional el aborto qumico pldora de anticoncepcin de emergencia- se encuentran plenamente facultados para ejercer su derecho de objecin de conciencia que se prev en el penltimo prrafo del punto 6.4.2.7 de la propia norma impugnada. Por ello, resulta evidente que no se les suspende la garanta de libertad de trabajo a los prestadores de los servicios de salud.
La garanta de libertad de trabajo no es absoluta, pues su ejercicio se condiciona a los presupuestos de que no se trate de una actividad ilcita, que no se afecten derechos de tercero y que no se afecten derechos de la sociedad en general. Cita la tesis de rubro: LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTCULO 5, PRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.)
La obligacin que se establece especficamente en el punto 6.4.2.3 de la norma impugnada, si bien es cierto que no se encuentra expresamente prevista en el texto de la Constitucin Federal, tambin lo es que dicha obligacin y todas las contenidas en dicha norma oficial mexicana se originan con motivo de que la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, por su alta prevalencia y efectos nocivos
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se ha convertido en un problema de salud pblica que representa un obstculo fundamental para la consolidacin efectiva de formas de convivencia social, democrtica y con pleno ejercicio de derechos humanos.
El objetivo principal de la norma impugnada es coadyuvar en la prevencin, deteccin, atencin, disminucin y erradicacin de la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, ya que esta situacin se ha reconocido como un problema de salud pblica a nivel nacional o internacional.
OCTAVO. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el veintinueve de septiembre de dos mil nueve se celebr la audiencia prevista en el artculo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual, en trminos del artculo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relacin de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos; y, con fundamento en el artculo 36 del mismo ordenamiento legal, se inform que se procedera a elaborar el proyecto de resolucin, con el cual se dara cuenta al rgano colegiado resolutor correspondiente 8 .
NOVENO.
Alegatos.
Las
Cmaras
de
Diputados
de
Senadores, as como el Ejecutivo Federal reiteraron como alegatos lo que sealaron en sus escritos contestacin de demanda,
respectivamente. De igual forma, el Procurador General de la Repblica reiter como alegatos lo expresado en el escrito de su opinin. La parte actora no formul alegatos.
Fojas 413 a 4160 de autos.
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Y CONSIDERANDO QUE:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 105, fraccin I, inciso a) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por tratarse de un conflicto entre el Estado de Jalisco y la Federacin por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales.
SEGUNDO.- Oportunidad de la demanda. Se impugna la modificacin a la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, Prestacin de servicios de salud. Criterios para la atencin mdica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA22005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevencin y atencin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el diecisis de abril de dos mil nueve, lo que nos conduce a la conclusin de que se trata de norma general. Por ello, para analizar la oportunidad de la presentacin de la demanda debe atenderse al artculo 21, fraccin II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal 9 , que establece que tratndose de normas generales el plazo para la presentacin de la demanda ser de treinta das y se computar a partir del da siguiente de su publicacin o de aqul en que se realice su primer acto de aplicacin.
Artculo 21.- El plazo para la interposicin de la demanda ser: ... II.- Tratndose de normas generales, de treinta das contados a partir del da siguiente a la fecha de su publicacin, o del da siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicacin de la norma que d lugar a la controversia, y (...).
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En el caso, el plazo para establecer la oportunidad en la presentacin de la demanda debe computarse a partir del da siguiente al de la publicacin de la Norma Oficial Mexicana, misma que se realiz el jueves diecisis de abril de dos mil nueve. Por ello, el plazo para la presentacin de la demanda comenz el viernes diecisiete de abril de dos mil nueve y concluy el lunes ocho de junio del mismo ao. Si la demanda se present el ocho de junio de dos mil nueve 10 , debe concluirse que fue presentada oportunamente 11 .
TERCERO. Legitimacin activa. A continuacin realizaremos el estudio de la legitimacin del quien promueve la controversia constitucional, as como la legal representacin de ste.
Conforme a los artculos 105, fraccin I, inciso a) e i) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fraccin I, los Estados pueden interponer controversias constitucionales en contra de la Federacin. Por su parte, el artculo 11, primer prrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 constitucional, seala que el actor deber comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en trminos de las normas que lo rigen, estn facultados para representarlo. As las cosas, corresponde verificar la personalidad jurdica de la persona que suscribe la demanda, as como las facultades del cargo que ostenta, a fin de conocer si el Estado est debidamente representado o no.
En la Oficina de Correos de la Ciudad de Guadalajara, segn se desprende del sello de recepcin que aparece al reverso de la foja ciento diez del expediente. 11 Se descuentan del cmputo del plazo los das dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintisis de abril; uno, tres, nueve, diez, diecisis, diecisiete, veintitrs, veinticuatro, treinta y treinta y uno de mayo; seis, y siete de junio por ser inhbiles, de conformidad con los artculos 2 y 3, fraccin II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal y 163 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin; y, adems el cuatro de mayo, ya que por acuerdo tomado en la sesin de treinta de abril de dos mil nueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, determin ese da como inhbil. Finalmente, respecto al cinco de mayo, tambin se considera inhbil conforme al acuerdo 2/2006 de 30 de enero de 2006, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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De acuerdo con lo previsto en el artculo 19, fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, corresponde al Gobernador la representacin jurdica del Estado 12 , por lo que si la demanda est suscrita por Emilio Gonzlez Mrquez, en su calidad de Gobernador del Estado de Jalisco 13 , el Tribunal Pleno concluye que ste se encuentra facultado para suscribir la demanda en la calidad jurdica con la que se ostenta.
CUARTO. Legitimacin pasiva. Se analizar si la autoridad que durante la instruccin se consider como demandada cuenta con legitimacin pasiva para intervenir en la presente controversia constitucional. El Ministro instructor mediante acuerdo de quince de junio de dos mil nueve determin tener como autoridad demandada al Poder Ejecutivo Federal14 .
Si bien el escrito de contestacin de demanda lo suscribe Jos ngel Crdova Villalobos, Secretario de Salud, en representacin del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos 15 , en la foja doscientos cuarenta y cinco del expediente se encuentra el oficio signado por el Presidente de la Repblica, y dirigido a dicho Secretario de Salud, a fin de que ste lo represente en el presente juicio constitucional.
Artculo 19. El Gobernador del Estado, tiene el Carcter de: I. Representante del Estado de Jalisco; II. Titular del Poder Ejecutivo; y III. Gestor de todos los negocios que, no siendo de la competencia del poder pblico, deban ser tramitados ante la Federacin, las dems entidades federativas, los otros Poderes del Estado, los Gobiernos Municipales y personas morales o fsicas en su caso. 13 Lo que acredita con: 1. Copia certificada del Peridico Oficial del Estado de Jalisco de 28 de febrero de 2007 en el que el Congreso del Estado lo declara Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco, para el periodo comprendido del 1 de marzo del ao 2007 al 28 de febrero del ao 2013; 2. Copia Certificada del acta de la sesin solemne del Congreso del Estado celebrada el jueves primero de marzo de dos mil siete y 3. Copia certificada del Peridico Oficial del Estado de Jalisco de 17 de febrero de 2007, en la que el Instituto Electoral del Estado de Jalisco califica la eleccin de Gobernador del Estado y formula la declaratoria de gobernador electo. Todo ello en fojas Foja 74 a 94 de autos. 14 Fojas 112 y 113 de autos. 15 Quien acredita su calidad con copia certificada del nombramiento correspondiente, que le fue otorgado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos el uno de diciembre de dos mil seis Foja 246 de autos.
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Si se toma en cuenta que de acuerdo con el artculo 13, inciso A, fraccin I, de la Ley General de Salud, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salud, dictar las normas oficiales mexicanas en materias de salubridad general 16 -como la norma que se impugna- y que adicionalmente, de acuerdo con el artculo 7, fraccin VII, del Reglamento Interior de la Secretara de Salud, corresponde al titular de esa dependencia representar al Presidente de la Repblica en las controversias constitucionales que ste lo determine, este Tribunal Pleno considera que la representacin del Poder Ejecutivo Federal por parte del Secretario de Salud es legal. Por ende, dicho Secretario de Salud est legitimado de manera pasiva para acudir a esta controversia constitucional a defender sus intereses.
QUINTO. Causas de improcedencia. Las partes no hicieron valer ninguna causal de improcedencia y este rgano resolutor tampoco advierte la actualizacin de alguna, por tal razn se procede al anlisis de fondo.
SEXTO. Estudio de Fondo.
Metodologa:
La presente resolucin se desarrollar de manera temtica, agrupando los argumentos relacionados para contestarlos en una misma consideracin. Se proceder a hacer explcitos los precedentes directamente aplicables, as como los precedentes relacionados con
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Artculo 13.- La competencia entre la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general quedar distribuida conforme a lo siguiente: A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salud: I.- Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedar sujeta la prestacin, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento ().
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cada uno de los temas. De este modo, los temas a tratar son los siguientes:
I. Distincin y relaciones entre la materia sanitaria y la procuracin y administracin de justicia. II. Aplicabilidad de la Norma Oficial Mexicana en materias constitucionalmente concurrentes. III. Reserva de ley, normas tcnicas y seguridad jurdica. IV. Violaciones a diversos derechos fundamentales.
Los puntos identificados con los nmeros I y II tienen una estrecha relacin, ya que el planteamiento del demandante se basa en la existencia de una confusin o sobreposicin entre la materia de salud y la materia penal, lo que argumenta tiene como consecuencia que la emisin Norma Oficial Mexicana impugnada invada la esfera de competencia local.
Es
importante
destacar
que
el
demandante
considera
como
precedente directamente aplicable las razones elaboradas en la accin de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada 147/2007, tanto en lo relativo a la relacin entre materia penal y materia de salud, como en lo que toca a la aplicabilidad de las normas oficiales mexicanas en el mbito local.
Si bien son ciertas las consideraciones del demandante en lo relativo a la existencia del referido precedente y las razones elaboradas en el mismo se encuentran relacionadas con el tema a resolver en la presente Controversia, este Tribunal Pleno considera que las mismas no son directamente aplicables. Es por esta razn por la que hay que comenzar por resaltar las diferencias del presente asunto con aqul considerado por el demandante como precedente directamente
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aplicable, que si bien funcionar como marco de referencia para el desarrollo de las consideraciones de la presente controversia, las mismas se desarrollarn en un sentido diverso para fundar los resolutivos del caso concreto que nos ocupa.
En primer trmino, hay que subrayar que las razones contenidas en la accin de referencia centralmente se referan al examen de validez de una norma eminentemente penal: la reforma al Cdigo Penal del Distrito Federal para descriminalizar la terminacin anticipada del embarazo hasta la dcimo segunda semana. En el caso que nos ocupa, por otro lado, el examen de validez se refiere a una norma que eminentemente pertenece a la materia de salud y que, si bien existe una cierta relacin material con el mbito propio de las autoridades de procuracin y administracin de justicia, tiene un campo material de actuacin desde cuya constitucionalidad debe ser analizada.
En segundo trmino, en la Accin de Inconstitucionalidad citada la relacin de las normas oficiales mexicanas con el mbito penal se argumentaba por la existencia de una definicin de embarazo en aqullas, lo que pretendidamente generaba aplicabilidad general de la misma en el mbito local, an en materia penal. En la Accin el estudio de la relacin justamente se hace para clarificar que la pretendida definicin no exista como tal, y que aun cuando hubiera existido, la misma no era aplicable en el mbito penal, cuyo anlisis fue el que nos ocup en ese precedente. En el presente caso, por otro lado, si bien se pretende la existencia de invasin de esferas entre Federacin y estados, esta invasin va de la mano de una pretendida exclusividad local para la regulacin de las situaciones de violencia sexual y violacin, que es la materia que pretende regular la norma oficial emitida en materia de salud.
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De este modo, y con base en las dos distinciones anteriores, la primera parte del estudio se referir a esta pretendida exclusividad y a la posible relacin entre la materia de salud y la penal, para despus concentrarse en el mbito especfico de competencia para regular las situaciones especficas a las que se refiere la norma impugnada.
I.
Relaciones entre la materia de salud y la materia penal.
El planteamiento del demandante en el primero de los conceptos de invalidez identificados es claro desde su primer prrafo, en donde argumenta que: La atencin a las vctimas, tanto en el mbito federal como en el local, es una obligacin estatal impuesta a las autoridades encargadas de impartir y administrar justicia () por lo tanto, la Secretara de Salud invade la esfera de facultades de otras dependencias al emitir la Norma que, con la intencin de garantizar los derechos de las vctimas, supone una modificacin a la forma de desahogo y sustanciacin de las diligencias de averiguaciones previas y de los juicios del orden criminal. Lo anterior, segn argumenta el actor, demuestra que la norma impugnada es inconstitucional ya que: el Comit Consultivo Nacional de Normalizacin de Prevencin y Control de Enfermedades carece de facultades para emitir una norma cuyo objeto material corresponde al mbito de la procuracin de justicia, en su apartado de atencin a vctimas del delito, si se considera que dicha facultad corresponde, por mandato constitucional, nica y 17 exclusivamente, al ministerio pblico . Despus de transcribir partes del artculo 20 y 21 de la Constitucin Federal, el actor contina sosteniendo que la atribucin de atencin a las mismas de manera limitativa y expresa corresponde al Ministerio Pblico, por lo que no puede estar contenida en una norma emitida en el mbito sanitario.
17 nfasis en el original.
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El segundo concepto de invalidez es una derivacin de esta primera consideracin, haciendo nfasis en el hecho de que son los distintos congresos estatales los que tienen las facultades para regular, en la materia penal, la atencin a las vctimas resultado de la comisin de delitos del orden comn, como lo son claramente aquellos cuyas consecuencias hace alusin la norma impugnada.
En este sentido es que el actor utiliza el precedente emitido por este alto tribunal, la accin 146/2007 y su acumulada, en el sentido de que las normas oficiales mexicanas si bien pueden desarrollar conceptos establecidos en la Ley General de Salud, no pueden considerarse aplicables a la totalidad de los rdenes jurdicos que integran el sistema jurdico mexicano.
La cita expresa en este segundo concepto de invalidez a la Accin mencionada es la siguiente: Hay que subrayar que la delegacin de las materias concurrentes para su distribucin por legislador federal, por medio de una ley general, no implica la observancia obligatoria por los dems rdenes jurdicos de todo el desarrollo reglamentario del Ejecutivo Federal de los conceptos contenidos en esa ley. Esta distribucin competencial no puede establecer jerarqua de los reglamentos federales frente a los estados y municipios, ni se puede considerar que la concurrencia opera materialmente de manera monoltica o en bloque frente a las competencias de los dems rdenes jurdicos parciales. Esto es ms claro aun en el caso de las normas oficiales mexicanas; si bien es cierto que existen varias normas que se refieren a temas relacionados con el que aqu se analiza, y que pueden considerarse derivadas de las normas generales que aplican federalmente, esto no significa que sea todo el sistema normativo Ley General de Salud, normas reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas derivadas- el que se aplique de
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manera transversal a los dems ordenes jurdicos que integran el sistema constitucional mexicano 18 . En el caso de las normas oficiales, el anlisis debe partir de la distincin entre metrologa y normalizacin al ser ambas materias contenido de la ley de desarrollo, la primera de estas materias, que se refiere al establecimiento de pesas y medidas, encuentra fundamento el artculo 73, fraccin XVIII de la Constitucin y su contenido se desarrolla en la fraccin primera del artculo 2 de la Ley de Metrologa y Normalizacin; en este caso estamos hablando de una competencia eminentemente federal que aplica a la totalidad del territorio nacional. Por otro lado, la normalizacin, certificacin, acreditamiento y verificacin son materias que tienen como destinatarias solamente a las autoridades federales, lo cual claramente se encuentra expresado en los diversos artculos relacionados de la citada ley de la materia. Las normas oficiales se refieren particularmente a las dependencias del Gobierno Federal y las mismas son expedidas para regular su especfico mbito de competencia. De otro modo, considerar que el Ejecutivo Federal por va de reglamentos y de Normas Oficiales Mexicanas pudiera regular el mbito competencial de los estados y municipios, conducira al vaciamiento de las competencias estatales y municipales.. El actor concluye su argumentacin con la constatacin de que los delitos de los que puede derivarse el carcter de vctima relacionados con la norma impugnada son: violacin, lesiones, abandono o violencia intrafamiliar, los cuales son eminentemente del orden local, por lo que corresponde al Ministerio Pblico local su investigacin, as como garantizar la proteccin a las vctimas.
Este Pleno de la Suprema Corte de Justicia claramente suscribe las consideraciones establecidas en el precedente mencionado, sin embargo, en el caso concreto no estamos hablando de la misma relacin que en el precedente que se cita como exactamente aplicable. En el caso que estamos analizando, la norma impugnada es la:
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Modificacin a la NOM-190-SSA1-1999. Prestacin de servicios de salud. Criterios de atencin mdica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA2-2005. Violencia intrafamiliar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevencin y atencin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el diecisis de abril de dos mil nueve. La norma mencionada en ningn momento menciona como fundamento normas penales, ni los artculos constitucionales
mencionados por el actor, ni normas legales locales o federales; el fundamento para la emisin de la norma impugnada es el siguiente: 39 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 3, fraccin XVIII, 13 Apartado A fraccin I, 158, 159, 160 y 161 de la Ley General de Salud; 46 fracciones II, III, VII, VIII, X, XI y XII de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; 38 fraccin II, 40 fracciones III y XI, 41, 43, 47 fraccin I y 51 de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin; 28 del Reglamento de la Ley Federal Sobre Metrologa y Normalizacin; y 8 fraccin V, 10 fracciones VII y XVI y 40 fraccin II del Reglamento Interior de la Secretara de Salud. En este sentido, es claro que las normas sustantivas en las que se apoya la norma impugnada son normas que se refieren al mbito de salud en general y de prestacin de servicios de salud en particular, sin hacer ninguna referencia a la materia penal como lo afirma el actor. Ahora bien, lo anterior nos lleva a la pregunta central que necesariamente se deriva del argumento planteado: se encuentra constitucionalmente establecido que la atencin a las vctimas de cualquier delito es competencia nica y exclusiva del Ministerio Pblico?
Este Tribunal Pleno considera que la respuesta general y abstracta a la anterior pregunta tiene que ser negativa. No se puede de ninguna manera aceptar que el Ministerio Pblico tenga un monopolio sobre la atencin a vctimas de delito en general, o de delitos de una
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naturaleza particular; si bien es cierto que el monopolio de la investigacin y del ejercicio de la accin penal corresponde al Ministerio Pblico, y que el mismo tiene el deber constitucional de garantizar la atencin a las vctimas, esto en ningn momento puede convertirse en una imposibilidad material para que las instituciones prestadoras de servicios de salud que integran el Sistema Nacional de Salud puedan, en un momento dado, atender a vctimas de delitos cometidos, sean estos federales o locales.
Aun cuando pareciera no requerir mayor abundamiento, se considera necesario subrayar que, si bien algunas conductas son calificadas en ciertos mbitos materiales establecidos constitucionalmente, como lo es destacadamente el caso de la materia penal, esto no significa que esta calificacin sea excluyente de su tratamiento en otros mbitos del derecho. Lo establecido para las vctimas en el mbito constitucional, en particular el artculo 20, B, fracciones III y V, son deberes para las autoridades de procuracin de justicia, no la concesin de exclusividad para su aplicacin; este deber genera un derecho para las vctimas: una garanta para la satisfaccin inmediata del mismo, y no una limitacin para que este derecho pueda ser exclusivamente
garantizado por una sola autoridad, que adems no es la que materialmente cuenta con la capacidad, conocimiento, especialidad para su eficaz tratamiento y prevencin, como s lo es el personal adscrito al Sistema Nacional de Salud.
En el caso particular de la norma impugnada, se establece en su punto 5: A. Cmo entidades obligadas: todas las instituciones,
dependencias y organizaciones del Sistema Nacional de Salud que presten servicios de salud; B. Como obligacin: otorgar atencin mdica a las persona involucradas en situacin de violencia familiar o sexual, las cuales pueden ser identificadas desde un punto de vista
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mdico, como la o el usuario afectado; al agresor, y a quienes resulten afectados en este tipo de situaciones.
Los siguientes puntos de la Norma Oficial analizada se refieren a la especialidad y procesos necesarios para atender mdicamente a las personas afectadas por las situaciones identificadas; en relacin al tema que estamos analizando, conviene trascribir lo establecido en otros puntos de la norma: 5.10. (las) instituciones del sector pblico, social o privado que otorguen atencin mdica a las o los usuarios involucrados en la situacin de violencia familiar o sexual, debern dar aviso al Ministerio Pblico con el formato que se anexa en el Apndice Informativo 1 de esta Norma, para los efectos de procuracin de justicia que haya lugar 6.2.1.8. En los casos en los que se sospeche la comisin de delitos, se aplicarn los procedimientos establecidos en la normatividad aplicable vigente 6.3.3. En los caso de urgencia mdica, la exploracin clnica instrumentada del rea genital podr hacerla l o la mdica del primer contacto, previo consentimiento explcito informado de la o el usuario afectado, en presencia de un testigo no familiar, cuidando de obtener y preservar las evidencias mdico legales. 6.4.2.7. En caso de embarazo por violacin, y previa autorizacin de la autoridad competente en los trminos de la legislacin aplicable, las instituciones pblicas prestadoras de servicios de atencin mdica, debern prestar servicios de aborto mdico a solicitud de la vctima interesada, en caso de ser menor de edad, a solicitud de su padre y/o madre, o a falta de stos, de su tutor o conforme a las disposiciones juridica aplicables De la lectura de estos puntos se desprende que la norma oficial no ignora la existencia de obligaciones y procedimientos relacionados con la procuracin de justicia, al punto de incluir un formato de aviso al Ministerio Pblico; sin embargo, es claro que la misma se refiere a la evaluacin y atencin de las vctimas desde un punto de vista mdico,
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y no desde el punto de vista criminal o penal, aun cuando estas acciones pudieran tener consecuencias de esa naturaleza. Lo que no resulta posible, es afirmar que porque la Constitucin establece un derecho de atencin a las vctimas que debe ser garantizado por el Ministerio Pblico, esta garanta funcione a su vez como una restriccin para que usuarios de las instituciones prestadoras de servicios de salud se encuentren imposibilitados de acceder a los mismos. De otro modo, estaramos imposibilitando que usuarios que pudieran requerir atencin mdica urgente y tal vez necesaria para preservar su vida o su futura calidad de vida, pudieran ser atendidos de inmediato sin acudir previamente a las instancias de procuracin de justicia.
De esta necesidad material de acceso a los servicios de salud, es de donde deriva la regulacin de su atencin a travs de normas especficas del mbito de salud, y no de manera exclusiva del mbito penal. Si bien es cierto que las conductas contempladas en la norma impugnada pueden ser a su vez constitutivas de delito, y que sus vctimas cuentan con el derecho de que el Ministerio Pblico competente para su conocimiento les garantice atencin mdica, de ninguna manera se sigue que la nica y exclusiva manera de tratar, calificar y regular conductas relacionadas con este tipo de situaciones sea la criminal. Adems de que, como ya se vio en los puntos transcritos, la norma establece las seguridades pertinentes para salvaguardar las competencias en materia de procuracin y
administracin de justicia, sin obstaculizar o perjudicar su desarrollo.
Ahora bien, en el quinto concepto de invalidez, el actor retoma esta lnea argumental para particularizarla en que: no es posible hablar del delito de violacin si an no se han iniciado las indagatorias para comprobar la existencia de una conducta que le permite a la autoridad investigadora acreditar la
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existencia presuntiva del delito; al no comprobarse la existencia del delito, es inconcuso que se haya hecho valer la excusa absolutoria que permite al facultativo la prctica del aborto, qumico o quirrgico, lo que redunda en que la norma pretende la inaplicacin de la normatividad penal y se estatuye en contra del contenido del artculo 1 de la Constitucin del Estado, que ordena la proteccin de la vida de los concebidos y no nacidos, sin ms excepciones que las ya previstas como excusas absolutorias. En su argumento, el actor se refiere particularmente al punto 6.4.2.3 de la norma impugnada, en donde se establece el deber de las instituciones prestadoras de servicios de atencin mdica: de acuerdo a la norma oficial mexicana aplicable, ofrecer de inmediato y hasta en un mximo de 120 horas despus de ocurrido el evento, la anticoncepcin de emergencia, previa informacin completa sobre la utilizacin de este mtodo a fin de que la persona tome una decisin libre e informada. De ah el actor afirma que la norma impugnada obliga a la prctica del aborto qumico, sin una determinacin previa del Ministerio Pblico Estatal de la existencia de una conducta tipificada, y concluye que: () la autoridad ordenadora, violentando las garantas de legalidad, no slo se arroga facultades que no tiene (normalizar en materia de procuracin de justicia a vctimas); al hacerlo, tambin invade la Reserva de Ley Constitucional y, para colmo, asumindose a s misma como distribuidora de competencias, sustrae el facultamiento constitucional de la autoridad procuradora de justicia (que la propia autoridad sanitaria no tiene), para colocarlo indebida y absurdamente en la esfera de los particulares (mdicos), peritos en medicina, y no en derecho, con la pretensin de que sean los mdicos quienes investiguen, califiquen y se pronuncien sobre la existencia de los delitos. Aun cuando ya concluimos en relacin al argumento general previo, que los mdicos, al aplicar la norma impugnada, no invaden funciones del Ministerio Pblico al otorgar tratamiento y evaluar desde un punto de vista mdico a las victimas de eventos del tipo analizado, y que la norma contiene las salvaguardas para que la investigacin y
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averiguacin en materia criminal no sea obstaculizada por las instituciones prestadoras de servicios de atencin mdica, incluyendo las autorizaciones de la autoridad competente necesarias para prestar el servicio de aborto mdico en caso de embarazo por violacin conforme a la legislacin aplicable, la pregunta ahora es mucho ms especfica: las autoridades sanitarias pueden ofrecer la
anticoncepcin de emergencia sin una determinacin de existencia del delito de violacin por parte de la autoridad competente?
En este caso vale la pena subrayar, en primer trmino, que la norma oficial impugnada en ningn momento se refiere a la anticoncepcin de emergencia como del modo en que lo hace el actor: como aborto qumico; adems, la norma al establecer el deber de ofrecer la anticoncepcin de emergencia a las instituciones prestadoras de servicios de salud, lo hace en referencia a otra norma oficial aplicable, que es la que establece los mtodos de anticoncepcin, que no fue impugnada en la presente controversia: la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993, de los Servicios de Planificacin Familiar, cuya ltima modificacin fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintiuno de enero de dos mil cuatro.
Asimismo, es importante hacer referencia a la contestacin de demanda presentada por el Secretario de Salud, en representacin del Presidente de la Repblica, en donde afirma que la anticoncepcin de emergencia es un mtodo anticonceptivo cuya utilizacin est considerada en la normatividad vigente que regula la utilizacin de anticonceptivos en el Pas; que de la Norma Oficial Mexicana NOM 005-SSA2-1993 ya citada, y de los Criterios de Elegibilidad de la OMS donde se establecen las recomendaciones en el tema a nivel internacional:
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() se advierte que es el nico mtodo anticonceptivo con evidencia cientfica sobre su utlilidad para prevenir el embarazo no deseado en los casos de relaciones sexuales no protegidas, condiciones que se presentan en la mayor parte de los casos de violacin. Asimismo, se refiere que la anticoncepcin de emergencia no tiene efectos abortivos, tal como se hay demostrado ampliamente en la literatura cientfica internacional. Por el contrario, previene un embarazo no deseado para evitar que la vctima de violacin tenga que llegar al punto de practicarse un aborto. En este sentido es igualmente equvoco por parte de la quejosa equiparar el aborto qumico a la anticoncepcin de emergencia, pues la anticoncepcin hormonal poscoito contemplada en la norma, no es la pldora abortiva (RU486) () En este sentido, es cierto que en la Norma Oficial citada donde se establecen los servicios de planificacin familiar, en su punto 5.3 Anticoncepcin hormonal poscoito, textualmente dice: (e)s un mtodo que pueden utilizar las mujeres en los tres das siguientes a un coito no protegido con el fin de evitar un embarazo no planeado. Este mtodo no debe usarse de manera regular, y su nica indicacin es en las situaciones que se describen ms adelante. Los casos que la norma describe posteriormente en su punto 5.3.1.1 lineamientos generales para la prescripcin son los siguientes: 5.3.1.1 Lineamientos generales para la prescripcin Las mujeres en edad frtil, incluyendo las adolescentes, pueden recurrir a este mtodo para evitar un embarazo no planeado en las siguientes condiciones: Despus de un coito practicado voluntariamente sin proteccin anticonceptiva. Despus de un coito practicado de manera involuntaria sin proteccin anticonceptiva. Cuando se est usando un mtodo anticonceptivo y se presuma falla del mismo, por ejemplo en caso de: a. Ruptura o desprendimiento del condn durante el coito. b. Falla en la ejecucin del coito interrumpido (eyaculacin en vagina, perin o genitales externos).
62
c. Falla en la toma de anticonceptivos hormonales orales por ms de tres das. d. Expulsin del DIU. e. Falla en la estimacin del periodo seguro o no frtil cuando se practican mtodos tradicionales o naturales de planificacin familiar como el ritmo o la abstinencia peridica. Retraso en la administracin de los anticonceptivos inyectables.
La prescripcin de este mtodo deber acompaarse de un intenso proceso de orientacin y consejera, destacando que: Una vez establecido el embarazo, no es efectivo. Por lo mismo, no debe utilizarse este mtodo para inducir la menstruacin en caso de amenorrea. Si el mtodo falla y la mujer queda embarazada, no causa efectos colaterales tanto a ella como al producto. La menstruacin subsiguiente suele ocurrir en la fecha esperada; en algunos casos, unos das despus de la toma de las pastillas, se puede presentar un escaso sangrado por suspensin, que no deber ser confundido con la menstruacin. Despus de la aplicacin del mtodo, se recomienda la abstinencia sexual o la utilizacin de mtodos locales hasta que se presente la menstruacin. En casos de alto riesgo anticonceptivo, podr iniciarse de inmediato un mtodo anticonceptivo regular. No es conveniente utilizar este mtodo en forma regular, porque su efectividad es menor a la de los anticonceptivos orales usados en forma convencional.
Este mtodo no protege de las infecciones de transmisin sexual incluido el VIH-SIDA. No es indispensable para la prescripcin practicar un examen ginecolgico ni una prueba de embarazo. Se debe de brindar orientacin y consejera sobre los mtodos regulares de planificacin familiar. Debe de investigarse el riesgo de una infeccin de transmisin sexual y tomar las medidas diagnsticas y teraputicas correspondientes. El prestador de servicios se debe de asegurar que la usuaria entendi claramente el mtodo as como las limitaciones del mismo.
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De este modo, no es posible entender que la norma impugnada permita o invada la competencia del Ministerio Pblico al permitir a los mdicos determinar la existencia de una violacin para despus realizar un aborto de ningn tipo, sino que lo que determina la Norma Oficial impugnada en su punto 6.4.2.3 ya transcrito, no es ms que un mtodo de anticoncepcin, el cual adems debe ser administrado solamente con el consentimiento informado de la usuaria, y no un procedimiento de interrupcin del embarazo que pueda tipificar en ningn sentido el delito de aborto al no existir embarazo.
Estas afirmaciones pueden derivar de consideraciones cientficas o acadmicas, pero el hecho es que se encuentran incorporados jurdicamente al ordenamiento mexicano por la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993, de los Servicios de Planificacin Familiar, la cual no se encuentra impugnada y cuyo contenido el actor no desvirta con ninguna prueba mas que con la afirmacin de que lo que ah se contempla como anticoncepcin hormonal poscoito debe ser entendida como un aborto qumico, lo cual este tribunal considera infundado.
Por las razones expresadas, se considera que los argumentos del actor en relacin a la exclusividad en la regulacin de las conductas relacionadas con el tratamiento mdico de las condiciones
establecidas en la norma impugnada, contenidos en sus conceptos de invalidez primero, segundo y quinto resultan infundados.
II.
Aplicabilidad de la Norma Oficial Mexicana en una materia constitucionalmente concurrente.
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El segundo argumento que se encuentra en los conceptos de invalidez formulados por el actor, en especfico en la segunda parte del segundo concepto de invalidez, se refiere ya directamente a la relacin de las normas federales y locales en una materia concurrente como lo es la de salud, en donde argumenta: Aun cuando la norma impugnada se hubiese concretado a normalizar la atencin mdica de las vctimas, desde la estricta perspectiva tcnica, la autoridad hubiese excedido, y excede, su mbito competencial. La afirmacin anterior deriva de considerar que el artculo 13 de la Ley General de Salud establece la distribucin en materia de salubridad general entre la Federacin y las entidades federativas; que la fraccin I de ste artculo otorga a las entidades la facultad de organizar, supervisar y evaluar la prestacin de los servicios de salubridad general a que se refieren entre otras las fracciones II y VII del artculo 3, en materia de atencin materno infantil y planificacin familiar; que la Ley General de Salud, en su artculo 9, faculta a los gobiernos de las entidades federativas la planeacin, organizacin y desarrollo, en sus respectivas jurisdicciones, de sistemas estatales de salud; y, que el artculo 53 de la Ley citada establece la facultad de las entidades de establecer los procedimientos para regular las
modalidades de acceso a los servicios pblicos a la poblacin en general y a los servicios sociales y privados.
Para fundamentar lo anterior cita la tesis del Pleno P./J. 142/2001: FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURDICO MEXICANO. SUS CARACTERSTICAS GENERALES; asimismo, transcribe las siguientes consideraciones de la Accin de
Inconstitucionalidad 146/2007: De este modo, la Ley General de Salud es un ordenamiento que establece concurrencia entre la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, reglamenta adems el derecho a la proteccin de la salud que tiene toda
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persona en trminos del artculo 4 constitucional, y prev las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud. Tiene aplicacin en toda la Repblica y sus disposiciones son de orden pblico e inters social . Esta ley crea un Sistema Nacional de Salud constituido por dependencias de la administracin pblica tanto federal como locales, y personas fsicas o morales de los sectores social y privado que presten servicios de salud . La coordinacin de este Sistema Nacional se encuentra a cargo de la Secretara de Salud a la que le corresponden, entre otras cosas, establecer, conducir, coordinar y realizar la poltica nacional en materia de salud, los programas de servicios de salud y su evaluacin, coordinar el proceso de programacin de actividades del sector salud, promover el establecimiento de un sistema nacional de informacin bsica en materia de salud, apoyar la coordinacin entre las instituciones de salud y las educativas, para formar y capacitar recursos humanos para la salud. En este sentido, los gobiernos de las entidades federativas coadyuvan en el mbito de sus respectivas competencias y, en los trminos de los acuerdos de coordinacin que celebren con la Secretara de Salud, a la consolidacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud. Con tal propsito, planean, organizan y desarrollan en sus respectivas circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud procurando su participacin programtica en el Sistema Nacional de Salud . Esta ley, en su artculo 13, distribuye las competencias en materia de salubridad general entre la Federacin y las entidades federativas, y para lo que aqu nos interesa conviene precisar que: 1. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salud, entre otras (artculo 13, inciso A, fraccin II): organizar, operar y vigilar el funcionamiento de los servicios en las materias enumeradas en las fracciones I, III, V, VI, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII Y XXIX, del artculo 3 de la propia Ley . 2. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, entre otras (artculo 13, inciso B, fraccin I): organizar, operar, supervisar y evaluar la prestacin de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII y XXVIII Bis del artculo 3 de la Ley de conformidad con las disposiciones aplicables . Conviene destacar, asimismo, que la fraccin IV de este artculo 3 de la Ley General de Salud se refiere a la atencin materno-
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infantil, materia que compete a las entidades federativas como autoridades locales dentro de sus respectivas jurisdicciones, y que tiene carcter prioritario y comprende entre otras acciones la atencin de la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio. Por su parte, la fraccin VII de este artculo 3 de la Ley General de Salud se refiere a la planificacin familiar, materia que tambin compete a las entidades federativas como autoridades locales dentro de sus respectivas jurisdicciones, y que tiene carcter prioritario y comprende entre otras acciones dar informacin y orientacin educativa para los adolescentes y jvenes. Asimismo, informar sobre la inconveniencia del embarazo antes de los veinte aos o bien despus de los treinta y cinco, as como la conveniencia de espaciar los embarazos y reducir su nmero, mediante una correcta informacin anticonceptiva. A partir de estos argumentos, junto con la descripcin del Sistema Nacional de Salud que se hace en el precedente citado, el actor concluye que la emisin de una Norma Oficial Mexicana como la impugnada, invade la esfera de competencias del Estado de Jalisco.
Desde el planteamiento anterior, y una vez establecida la distincin entre materia penal y la materia de salud, determinando que en este caso nos encontramos en el segundo de estos mbitos materiales, la pregunta a resolver por este rgano colegiado podra formularse de la siguiente manera: cuando se trate de uno de los temas considerados por la Ley General de Salud como parte de la Salubridad General de la Repblica, puede emitirse una Norma Oficial Mexicana de aplicabilidad general para todas las entidades del sistema nacional de salud? Para responder a este cuestionamiento, hay que tomar en cuenta que la materia de salud se encontraba originalmente regulada solamente en la fraccin XVI del artculo 73 de la Constitucin, el cual ha sufrido una nica modificacin en mil novecientos treinta y cuatro para incluir la competencia sobre leyes de nacionalidad; la concurrencia se
67
estableci posteriormente, en mil novecientos ochenta y tres, cuando se reforma el artculo 4 para incluir el derecho a la proteccin de la salud como garanta social de manera expresa en el texto constitucional.
Esta reforma al artculo 4 publicada el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres apuntada pretendi, como de manera expresa se establece en su exposicin de motivos: revertir el proceso centralizador que desde principios de siglo se iniciara en materia de salud y que ha llevado a que la Federacin tome responsabilidades que pertenecen por su naturaleza a las jurisdicciones local y municipal. La ley sanitaria ha desvirtuado el mbito de la salubridad general, que concibi el Constituyente de Quertaro, y con los Convenios de Servicios Coordinados en Salud Pblica tradicionales, prcticamente se ha liquidado el carcter concurrente de la materia sanitaria. () Sin embargo, para que la reivindicacin federal que propugnamos no acte en contra de los objetivos de racionalizacin de los recursos sanitarios y coadyuve a dar efectividad al derecho a la proteccin de la salud, ser necesario que tanto las entidades federativas como los municipios decidan integrarse por la vertiente de la coordinacin, al Sistema Nacional de y con ello, al Sistema Nacional de Salud. El prrafo adicionado al artculo 4 de la Constitucin Federal qued redactado de la siguiente manera: Toda persona tendr derecho a la proteccin de la salud. La Ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de la Constitucin. El prrafo transcrito claramente delega en el legislador ordinario la facultad de establecer, mediante una ley general, la concurrencia en materia de salubridad general. Ahora bien, independientemente de la naturaleza y jerarqua de estas normas generales, tema que no es necesario revisar para el caso que nos ocupa, es claro que la voluntad
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del rgano de reforma constitucional fue la de delegar en el Legislador Federal esta competencia, que ejerci emitiendo la Ley General de Salud al ao siguiente, el siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro 19 .
Esta ley, en su exposicin de motivos, ratifica lo dicho por el rgano de reforma y establece el sistema general de concurrencia de la siguiente manera: Es pertinente destacar que el Ttulo Segundo, en cumplimiento del artculo 4o. Constitucional, reparte la competencia sanitaria entre la Federacin y las entidades federativas, conforme a un criterio descentralizador. Se pretende as, revertir el proceso centralizador de la materia sanitaria y recuperar el carcter concurrente que el Constituyente de Quertaro le concedi. Conforme a ello, se aprecia que en nuestro rgimen jurdico existen tres modalidades normativas que deban formar parte de un todo sistemtico: la salubridad general que se reserva la Federacin y la salubridad general que corresponde, de manera coordinada con aqulla a las entidades federativas, y la salubridad local; esta ltima regida por la legislacin que se expida en las entidades federativas y que abarcar la esfera municipal, segn lo prevengan la propia legislacin local y los bandos de polica y buen gobierno. A efecto de que el carcter concurrente no lleve a la desarticulacin tcnica, cientfica y operativa de los servicios de salud, se previene que la Secretara de Salubridad y Asistencia dicte las normas tcnicas comunes a la salubridad general, que aseguren la uniformacin principios, criterios polticas y estrategias, y que se celebren los acuerdos de coordinacin entre la Federacin y las entidades federativas, que contempla la fraccin X del artculo 115 de la Constitucin General de la Repblica. A travs de esos acuerdos, se podr instituir las estructuras administrativas a las que se confieran los servicios unificados de salubridad general. De lo anterior conviene destacar, en primer trmino, las tres distintas modalidades normativas que establece el legislador en materia de salud para formar un todo sistemtico: a) La salubridad general que se reserva a la Federacin;
19 Precedentes Leyes Generales
69
b)
La
salubridad
general
que
corresponde,
de
manera
coordinada con la Federacin a las entidades federativas; y, c) la salubridad local regida por la legislacin que se expida en las entidades federativas, que abarcar la esfera municipal segn lo prevengan la propia legislacin local y los bandos de polica y buen gobierno.
Asimismo, de lo dicho por el legislador en la exposicin de motivos, podemos inferir que el mismo pretenda que las dos primeras modalidades fueran reguladas federalmente, y fuera solamente la tercera, la salubridad local, la que fuera regulada por leyes emitidas por los congresos locales. Este sistema original ha evolucionado de manera difcil de diagnosticar en el entorno nacional, y de imposible evaluacin si realmente se ha respetado en su totalidad la estructura original planteada.
De cualquier modo, lo que si contina expresamente regulado por la Ley General de Salud, y que se encuentra directamente relacionado con el tema que nos ocupa, es la intencin del legislador de que: el carcter concurrente no lleve a la desarticulacin tcnica, cientfica y operativa de los servicios de salud y que la Secretara del ramo dictara las normas tcnicas comunes a la salubridad general, que aseguren la uniformacin principios, criterios polticas y estrategias. Estas normas tcnicas que, posterior a la emisin de la Ley de Metrologa y Normalizacin publicada en el Diario Oficial de la Federacin el primero de julio de mil novecientos noventa y dos, se transformaron en Normas Oficiales Mexicanas, siguen siendo aplicables a la prestacin de servicios de salud, en la totalidad del territorio nacional, para la materia de salubridad que, se entiende, comprende dos de las tres modalidades normativas indicadas originalmente por el legislador, esto es, tanto la salubridad general
70
reservada a la Federacin, como la salubridad general que le corresponde a las entidades federativas; lo anterior
independientemente de los convenios de coordinacin que puedan realizarse entre las entidades y la Federacin para establecer lo que se llamo originalmente: servicios unificados de salubridad general.
As, en el texto original de la Ley General de Salud se estableca en su artculo 13: ARTICULO 13.- La competencia entre la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general quedar distribuida conforme a lo siguiente: A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Salubridad y Asistencia: I.- Dictar las normas tcnicas a que quedar sujeta la prestacin, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento;. Este artculo fue posteriormente reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el siete de mayo de 1997, cuyo artculo segundo transitorio estableca lo siguiente:
ARTICULO SEGUNDO.- SE REFORMAN LOS ARTICULOS 13, FRACCION I; 14; 20, FRACCION VII; 42; 45; 46; 66; 76; 94; 118, FRACCION II; 126; 133; 140; 145; 146; 165; 166; 175; 194; 195; 199; 201; 210; 264; 286 BIS, FRACCION II; 351; 370; 380, FRACCION VI; 392 Y 455 DE LA LEY GENERAL DE SALUD A FIN DE QUE LA REFERENCIA QUE SE HACE EN DICHOS ARTICULOS A LA EXPRESION "NORMAS TECNICAS", SE SUSTITUYA POR LA DE "NORMAS OFICIALES MEXICANAS." Por lo que la redaccin final del artculo 13 A, fraccin I, qued como sigue: Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedar sujeta la prestacin, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento; Por todo lo anteriormente expuesto, el argumento planteado por el actor resulta infundado, ya que las Normas Oficiales Mexicanas como
71
la impugnada que se dirigen a regular la prestacin de servicios de salud para situaciones especficas, como lo es la violencia familiar, sexual y contra las mujeres, entra dentro del mbito pretendido por el legislador, y como lo dice el mismo actor, como salubridad general cuya facultad se encontraba delegada por el rgano de reforma constitucional al legislador ordinario federal.
III.
Reserva de ley, normas tcnicas y seguridad jurdica.
El actor, en sus conceptos de invalidez tercero y cuarto, argumenta problemas estructurales de la norma impugnada derivados de su infraccin al principio de legalidad bajo modalidades diversas. El primer argumento, el cual relaciona con el problema de invasin de competencias entre materias de salud y de procuracin de justicia tratado anteriormente, se refiere de manera especfica a la reserva de ley y la relacin de la Norma Oficial con el artculo 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo que, segn el actor, previene que los actos y procedimientos de la Administracin Pblica Federal centralizada invadan las funciones del Ministerio Pblico en ejercicio de sus funciones constitucionales 20 .
Posteriormente, el actor realiza un largo estudio sobre el principio de reserva de ley, y argumenta que: Tratndose de NORMAS OFICIALES, existe una reserva de ley expresa, establecida por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relacin con los procedimientos que realiza la
20 ART. 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e inters pblicos, y se aplicarn a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administracin Pblica Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que Mxico sea parte. El presente ordenamiento tambin se aplicar a los organismos descentralizados de la administracin pblica federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares slo puedan celebrar con el mismo. Este ordenamiento no ser aplicable a las materias de carcter fiscal, responsabilidades de los servidores pblicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio pblico en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relacin con las materias de competencia econmica, prcticas desleales de comercio internacional y financiera, nicamente les ser aplicable el ttulo tercero A. ()
72
administracin pblica federal, ya que tambin el artculo 15 de la misma establece que sta no podr exigir ms formalidades que las expresamente previstas en la ley, en virtud de lo cual limita la facultad reglamentaria. Podramos, por lo tanto, hablar de una inconstitucionalidad formal y de una inconstitucionalidad material; en el primer caso nos referimos a los vicios procedimentales que en la elaboracin de la norma pueden darse; en el segundo, nos referimos a su contenido, como cuando las NOM se exceden al no regular nicamente tcnicas. () As las cosas, queda claro que la Responsable no slo conclulc el principio de Reserva Legal constitucional, sino que lo hizo adems, en frontal contradiccin de precepto expreso contenido en el artculo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En relacin con este argumento este tribunal estima que,
independientemente de la naturaleza especfica de la Ley de Procedimiento Administrativo y sus relaciones con las Normas Oficiales Mexicanas, el desarrollo de la relacin y distincin entre las materias de salud y de procuracin de justicia realizado previamente no permite otra conclusin que la de declarar infundado este argumento; la norma impugnada, en su punto 1. Objetivo, claramente seala que la misma tiene por objeto: establecer criterios a observar la deteccin, prevencin, atencin mdica y orientacin que se proporciona a las y los usuarios de los servicios de salud en general y en particular a quienes se encuentran involucrados en situaciones de violencia familiar o sexual, as como en la notificacin de los casos; La norma tampoco establece sanciones de manera directa sino que, en su punto 2. Campo de aplicacin, remite a las disposiciones legales aplicables. De este modo, fuera de los elementos de la relacin entre materia de salud y materia criminal, penal o de procuracin de justicia ya examinados en la primera parte de las consideraciones, no se encuentra planteamiento especfico por parte del actor acerca del exceso en el que pudiera haber incurrido la Norma Impugnada en relacin con su naturaleza tcnica, ni este Tribunal
73
aprecia como suplir la deficiencia del argumento desde un anlisis de lo establecido en la norma impugnada.
Finalmente, en su cuarto concepto de invalidez, el actor argumenta que con la emisin de la norma impugnada se violenta la literalidad del artculo 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia, ya que el misma, en su fraccin III hace referencia a la NOM 190-SSA1-1999, la cual qued sin efectos al emitirse la norma impugnada; esto, segn el actor, invade las competencias del legislador 21 .
Este Tribunal considera que el argumento del actor carece de fundamento, ya que la mera remisin de un artculo legal a una norma de tcnica especfica es solamente un ejemplo de mala tcnica legislativa, al remitir la Ley a una norma de grado inferior que puede ser modificada, y que de algn complica la integracin armnica de las normas, pero de ningn modo lo imposibilita. Lo que no puede argumentarse, es que el legislador, al hacer esta remisin, congele la posibilidad de que se modifiquen los criterios tcnicos establecidos en la norma siguiendo las formalidades exigidas para su emisin.
Por lo anterior, se estima que el argumento los argumentos del actor en el sentido de que la norma impugnada vulnera el principio de legalidad, reserva de ley y seguridad jurdica examinados en el presente apartado, resultan infundados.
IV.
Impugnaciones
relacionadas
directamente
con
vulneracin de diversos derechos fundamentales.

21 ARTCULO 46.- Corresponde a la Secretara de Salud: () III. Crear programas de capacitacin para el personal del sector salud, respecto de la violencia contra las mujeres y se garanticen la atencin a las vctimas y la aplicacin de la NOM 190-SSA11999: Prestacin de servicios de salud. Criterios para la atencin mdica de la violencia familiar;
74
Una vez analizados por este Tribunal los argumentos anteriores y haber llegado a la conclusin de que no existe invasin competencial del estado actor por parte de la Norma Oficial Mexicana 046-SSA22005, queda por analizar los argumentos contenidos de los conceptos de invalidez sexto al noveno. En estos conceptos de invalidez, en sntesis, la parte promovente de la controversia constitucional estima que se violan diversos derechos fundamentales pues, a su juicio:
1. La norma controvertida causa perjuicio a la personas que ofrecen servicios de salud de carcter privado, al imponer la obligacin de prestar atencin mdica a las vctimas del delito lo que corresponde al poder pblico, situacin que viola el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Federal, pues se impone una carga impositiva con la obligacin de proporcionar atencin mdica y psicolgica a esas victimas. Adems, se impone un gravamen al obligar a las instituciones privadas de salud a capacitar a sus trabajadores en la atencin a las vctimas del delito. 2. La norma viola garantas, porque remite a los artculos 112 y 112-A de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin, para que se sustenten en stos las sanciones por el incumplimiento de la norma oficial, sin tomar en cuenta que stos han sido declarados inconstitucionales por el Alto Tribunal. 3. Se viola la garanta de igualdad, porque la norma tachada fomenta que se contrate personal que no sea objetor de conciencia y limita a las personas que si lo son para obtener un trabajo o conservarlo, lo que se traduce en discriminacin causada por sus opiniones y puntos de vista. 4. La norma atacada por inconstitucional no respeta el artculo 5 constitucional cuando en sta se precisa las sanciones civiles,
75
penales
administrativas
que
son
consecuencia
del
incumplimiento en que incurren de los trabajadores de salud por omitir ofrecer el anticonceptivo de emergencia a las vctimas de ciertos delitos. La violacin al precepto constitucional se actualiza, porque la norma lleva a limitar la libertad de trabajo, lo cual slo puede acontecer como consecuencia de una determinacin judicial, cuando se ataquen derechos de terceros o por una resolucin gubernativa, cuando se ofendan derechos de la sociedad.
En la va de controversia constitucional no procede analizar los argumentos de los conceptos de invalidez sintetizados, pues de hacerlo se desnaturalizara el sistema procesal de ese medio de control constitucional, el cual, principalmente, sta dirigido a preservar las competencias de cada orden de gobierno previstas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en
consecuencia los conceptos referidos resultan infundados.
Lo anterior, tiene sustento en el predecente de este Alto Tribunal, la controversia constitucional 21/2006, resuelta el veinticuatro de marzo de dos mil ocho 22 , cuyas razones son las que a continuacin se exponen 23 :
22
La votacin del Pleno fue la siguiente: As por unanimidad de diez votos de los seores Ministros Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Franco Gonzlez Salas, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Azuela Gitrn, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia, se aprob el Resolutivo Primero, en cuanto a declarar parcialmente procedente la controversia constitucional, as como el Resolutivo Segundo; por mayora de siete votos de los seores Ministros Cosso Daz, Franco Gonzlez Salas, Gudio Pelayo, Azuela Gitrn, Valls Hernndez, Snchez Cordero de Garca Villegas y Silva Meza se aprob el Resolutivo Primero, en cuanto a declarar infundada la controversia constitucional y Resolutivo Tercero; los seores Ministros Aguirre Anguiano, Gngora Pimentel y Presidente Ortiz Mayagoitia votaron en contra; el seor Ministros Aguirre Anguiano reserv su derecho para formular voto particular; el seor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia manifest que se adherir a ste; el seor Ministro Gngora Pimentel reserv el suyo para formular voto particular. El seor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia declar que el asunto se resolvi en los trminos precisados y de conformidad con lo dispuesto en el artculo 44, primer prrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, orden que la resolucin se publique en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta.
76
1. La naturaleza jurdica de la controversia es la de un medio de control constitucional para resolver conflictos entre rganos del Estado. El sistema de anlisis de este medio consiste en evaluar a cul de las partes en el proceso corresponde la atribucin sujeta a discusin o si el ejercicio de sus competencias exceden o no sus atribuciones. 2. La finalidad de la controversia constitucional es salvaguardar el orden constitucional y, en especfico, verificar que no exista invasin de competencias de un rgano u orden de gobierno por otro de stos. 3. En la controversia constitucional se puede analizar la violacin a cualquier norma de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de determinar si existe o no la quiebra del principio de divisin de poderes o de las competencias definidas en el mximo ordenamiento. 4. El accionante de la controversia constitucional no cuenta con inters legtimo para hacer valer violaciones a derechos fundamentales. Alegar esas infracciones solamente procede cuando stas estuvieran relacionadas con la posible afectacin a las competencias del promovente de la controversia constitucional. 5. Los conceptos de invalidez hechos valer en la controversia constitucional deben tender a evidenciar una afectacin a las atribuciones de los rganos del Estado, por ende, su finalidad no es exponer violaciones a los derechos de los gobernados, sin relacin con infracciones al orden competencial constitucional. 6. El ejercicio de la impugnacin a las violaciones a derechos fundamentales corresponde a los gobernados mediante el juicio
No asisti la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por estar cumplimiento con una comisin de carcter oficial. (Se aade nfasis a la votacin relacionada con el tema que se trata en este apartado del presente fallo).
77
de amparo.
Conforme a lo anterior este Alto Tribunal considera que son infundadas las alegaciones en las cuales se hacen valer violaciones a derechos fundamentales, porque de los conceptos de invalidez no se desprende que esas infracciones se encuentren relacionadas con alguna vulneracin a la esfera de competencias del ente actor en la controversia constitucional. Los conceptos de invalidez que nos ocupan se dirigen a tachar de inconstitucional la norma impugnada, pues, a juicio de la parte promovente, su contenido genera violacin a las garantas tributarias de los gobernados, al derecho de igualdad y a la libertad laboral; sin embargo, esas presuntas infracciones no implican el rompimiento del principio de divisin de poderes o conllevan una intromisin en el mbito de atribuciones del actor ni siquiera son consecuencia de una invasin competencial o un ejercicio indebido de las atribuciones de algn ente o poder, porque en los apartados anteriores de este fallo ha quedado precisada la ausencia de alguna invasin competencial por parte de los demandados.
Por lo expuesto y fundado,
SE
R E S U E L V E:
PRIMERO.
Es
procedente,
pero
infundada
la
presente
controversia constitucional.
SEGUNDO. Se reconoce la validez de la Modificacin a la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, Prestacin de servicios de salud. Criterios para la atencin mdica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y
23 Pgs. 73 a 80.
78
contra las mujeres. Criterios para la prevencin y atencin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el diecisis de abril de dos mil nueve.
TERCERO. Publquese esta resolucin en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Notifquese; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archvese el expediente.
79

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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009. ACTOR: GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE JALISCO.

para resolver los autos de la controversia

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009.

Norma y actos cuya invalidez se demanda:

TERCERO. Conceptos de invalidez.

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materno filial se encuentra dentro del mbito competencial de los Estados.

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e) Quinto concepto de invalidez. Violacin al mbito competencial.

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gasto pblico debern ser proporcionales, equitativas y dispuestas en ley.

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SEXTO. Contestaciones de la demanda.

Contestacin de la demanda del Poder Ejecutivo Federal.

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Contestacin a los conceptos de invalidez

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disposicin legal ni es contraria al principio de reserva de ley.

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El hecho de que la Ley

Federal Sobre Metrologa y

Contestacin de la Cmara de Diputados.

Validez de la resolucin impugnada.

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Contestacin de demanda del Senado de la Repblica

Primer concepto de invalidez

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Segundo concepto de invalidez

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Tercer concepto de invalidez

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mujeres, no la de invadir atribuciones constitucionales del Ministerio Pblico.

Cuarto concepto de invalidez

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REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y RDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA. Y REGLAS

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Quinto concepto de invalidez

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responsabilidad en la comisin de algn ilcito.

Sexto concepto de invalidez

Sptimo concepto de invalidez

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Octavo concepto de invalidez

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Noveno concepto de invalidez

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requisito de contratacin para los aspirantes a personal mdico y de enfermera.

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Conceptos de invalidez relativos a la competencia para emitir la norma combatida

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