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FORMALISMO COMO MECANISMO INSTITUCIONAL COERCITIVO DE PROCESSOS RELEVANTES DE MUDANA NA SOCIEDADE BRASILEIRA Autoria: Clvis L.

Machado-da-Silva, Edson Ronaldo Guarido Filho, Maurcio Reinert do Nascimento e Patrcia Tendolini Oliveira RESUMO No presente trabalho procura-se discutir a presena do formalismo na sociedade brasileira, enquanto produto cultural e como fator estruturante da conduta social. Com base na teoria institucional procura-se demonstrar que o aspecto regulativo constitui elemento intrnseco da identidade cultural na sociedade brasileira. Em conseqncia, afeta de forma significativa o comportamento das organizaes brasileiras, em especial as entidades pblicas. Esta proposta parece convergir com a crtica de que na sociedade brasileira, em face de sua tradio autoritria e patrimonialista, o formalismo se apresenta como instrumento fundamental de mudana social, enfatizando, assim, o uso de mecanismos coercitivos de transformao organizacional. Com o objetivo de ilustrar tal dinmica, procura-se analisar o modelo de implementao da reforma administrativa em organizaes pblicas brasileiras. INTRODUO A insero da perspectiva institucional de anlise no campo dos estudos organizacionais crescente, em termos quantitativos e qualitativos. Desde os estudos pioneiros de Phillip Selznick, nas dcadas de 40 e 50, at trabalhos mais recentes (Meyer e Rowan, 1977; Zucker, 1977; DiMaggio e Powell, 1983; Scott, 1995a) observa-se notvel evoluo na teoria institucional de base sociolgica. Do velho para o novo institucionalismo muito se acrescentou e se modificou no quadro conceitual da teoria institucional. Vale ressaltar, no entanto, que as tentativas de distino entre o velho e o novo institucionalismo devem ser tratadas com certo cuidado, uma vez que, apesar das novas e relevantes contribuies, muito do novo incorpora o que est no velho (Selznick, 1996). Em comum entre o novo e o velho institucionalismo est a importncia que emprestam relao entre a organizao e o ambiente, ambos entendidos como entidades culturais, e o carter limitativo que atribuem s abordagens racionais instrumentais (DiMaggio and Powell, 1991). Destaca-se, assim, a relevncia das instituies e de padres de comportamento, de normas e de valores, de crenas e de pressupostos, enfim, do plano cultural, para os indivduos, grupos e organizaes. Nesse sentido, certos conceitos so considerados fundamentais pelos neo-institucionalistas, entre os quais cabe tratar os que se seguem pela sua centralidade no presente trabalho: instituies e institucionalizao, conformidade e legitimidade, mudana e manuteno de padres culturais. Os autores da teoria institucional de tradio sociolgica costumam fundamentar a definio de instituio sobre uma base cultural, apesar das diferentes acepes atribudas ao conceito. De acordo com Meyer, Boli e Thomas (1994, p. 10), instituies so regras culturais que, fornecendo significado coletivo e valor a entidades e atividades particulares, integram-nas a sistemas mais amplos. Denota-se, deste modo, a noo dos padres de determinada ordem social (Jepperson, 1991). Enquanto o conceito de instituio refere-se idia de resultante, isto , de estado, o de institucionalizao remete ao processo e aos mecanismos que resultam nessas regras culturais. A institucionalizao representa, assim, um processo condicionado pela lgica da conformidade s normas socialmente aceitas. Nessa linha de anlise, a legitimidade se torna imperativa para as entidades sociais. Em busca de legitimao social, as organizaes tentam
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conformar suas estruturas e prticas aos valores ambientais. A procura da conformidade se d porque, ao que parece, aumenta as chances de sobrevivncia das organizaes em grau maior do que a eficcia ou o desempenho imediato das estratgias e dos procedimentos adotados (Meyer e Rowan, 1977). A conformidade com as caractersticas ambientais, ou isomorfismo, decorre da influncia de mecanismos coercitivos, mimticos e normativos (DiMaggio e Powell, 1983). Esses mecanismos institucionais isomrficos relacionam-se quer manuteno quer mudana de valores e prticas culturais. A situao de mudana se configura pela incorporao de novos valores e prticas no contexto institucional, com base em diferentes origens e possibilidades: influncia de novas concepes provenientes de um contexto institucional mais amplo, transformaes estruturais nas relaes de poder entre entidades sociais, conflitos de interesses entre grupos sociais, inovaes tecnolgicas significativas, e assim por diante. Estudos institucionais recentes vm emprestando maior ateno aos mecanismos mimticos e normativos na anlise do fenmeno da estabilidade e da transformao organizacional. No entanto, constitui assertiva dos autores deste ensaio que a importncia relativa desses mecanismos depende da situao especfica que se pretende investigar e do contexto institucional circundante. O peso relativo de cada um dos trs mecanismos pode variar tanto de uma sociedade para outra, quanto de um segmento de atividade para outro. No caso deste trabalho pretende-se destacar o mecanismo institucional coercitivo como instrumento de mudana no mbito da sociedade brasileira. Como assinalam Machado-daSilva e Gonalves (1999), o uso frequente de mecanismos coercitivos, tanto para a manuteno como para a transformao social, decorre da tradio patrimonialista em conjuno com os longos perodos autoritrios que caracterizam o processo de formao sociocultural da sociedade brasileira. O espao generoso para a coero decorre das estruturas de poder vigentes, do sistema de representao poltica, do nvel educacional e da baixa capacidade empreendedora de grande parcela da populao, da precariedade do conceito de cidadania, e de outros fatores relacionados. Especificamente, interessa analisar o formalismo como mecanismo institucional coercitivo de mudana, procurando ilustrar o argumento com o caso da reforma administrativa no Brasil. No se tratar da eficcia do formalismo como instrumento de mudana social mas de sua importncia no contexto institucional nacional. Assim, o presente ensaio contm as seguintes sees, alm desta introduo: mecanismos isomrficos na teoria institucional, o formalismo na sociedade brasileira, a reforma administrativa no Brasil e consideraes finais. MECANISMOS ISOMRFICOS NA TEORIA INSTITUCIONAL De acordo com os tericos institucionais da tradio sociolgica, as organizaes sofrem presses ambientais continuadas no sentido de se tornarem mais homogneas, em termos estruturais e processuais. Conforme se afirmou anteriormente, a presso para a homogeneidade organizacional decorre de mecanismos institucionais coercitivos, mimticos e normativos. O isomorfismo coercitivo resulta de expectativas culturais da sociedade e de presses exercidas por uma organizao sobre outra que se encontra em condio de dependncia. O isomorfismo mimtico consiste na imitao de arranjos estruturais e procedimentos bem sucedidos implementados por outras organizaes, em face da incerteza decorrente de problemas tecnolgicos, objetivos conflitantes e exigncias ambientais. O isomorfismo normativo refere-se profissionalizao, que envolve o compartilhamento de um conjunto de normas e mtodos de trabalho pelos membros dos segmentos ocupacionais (DiMaggio e Powell, 1983).
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Scott (1995a) associa esses mecanismos institucionais isomrficos s diversas correntes da teoria institucional, organizando-as sobre pilares, de acordo com a nfase em elementos regulativos, normativos e cognitivos. A maior ou menor importncia de um ou outro pilar decorre de diferentes acepes atribudas aos conceitos de instituio e institucionalizao. A vertente que se enquadra no pilar regulativo se baseia em pressupostos realistas sociais. Em sua lgica de ao pressupe-se que os atores sociais, entre os quais se incluem as organizaes, orientam seus interesses com base em uma tica racional utilitarista de custobenefcio. Com o objetivo de evitar conflitos ou solucionar diferenas, regras e leis so formuladas, impondo sanes aos atores que no as obedecerem. Assim, normas, leis e sanes constituem a base de legitimao institucional. J no pilar normativo segue-se uma lgica de conformidade, orientada por uma dimenso moral fundamentada no contexto social. A preocupao bsica o comportamento apropriado, internalizado como padro de conduta, no qual se apia a busca por legitimidade institucional. Reconhece-se o papel dos valores e expectativas do grupo, restringindo a escolha dos atores sociais. Por ltimo, no pilar cognitivo, fundado sobre os pressupostos do social construcionismo, apresenta-se uma lgica de ao decorrente de um conjunto de conhecimentos culturalmente difundidos e socialmente aceitos, os quais constituem parmetros para aquilo que os atores sociais concebem como realidade (Scott, 1995b). Nesse pilar, a legitimidade se fundamenta na noo de compartilhamento, de comunalidade. Verifica-se, portanto, que a diferena fundamental entre essas vertentes reside nos pressupostos que definem a sua lgica. No pilar coercitivo, a base realista social. A perspectiva normativa, moralmente governada, embora desloque seu foco para elementos no racionais de carter coletivo, cujo poder social molda o comportamento dos atores, ainda tende a aceitar os pressupostos realistas sociais. A vertente cognitiva, por sua vez, se baseia sobre o que culturalmente sustentado, porm, sobre pressupostos construtivistas, ou seja, os agentes so construdos socialmente; assim, ocorre um processo maior que se incorpora ao sistema de conhecimento, o qual define comportamentos e estruturas que so assumidos como corretos (Scott, 1995b). A distino do pilar cognitivo em relao viso normativa se d no sentido de que sua nfase sobre a importncia de identidades sociais (concepo de quem somos e de como as aes fazem sentido) e no sobre o poder dos papis sociais (expectativas normativas que guiam o comportamento). Scott (1995a) observa que as diferentes abordagens devem ser vistas como alternativas analticas, compreendendo diferentes aspectos de um mesmo fenmeno. Embora no devam ser tratadas de maneira mutuamente exclusiva, grande parte dos tericos institucionais se firma predominantemente sobre os pilares normativo e cognitivo, em especial este ltimo. O pilar regulativo considerado residualmente. Os fundamentos conceituais que, em grande parte, sustentam a lgica apresentada pela corrente predominante na teoria institucional, a cognitiva, se assentam na sociologia do conhecimento de Berger e Luckmann (1967). Esses autores enfatizam que toda situao social que perdure no tempo tem a tendncia de ser institucionalizada, em face da necessidade de previsibilidade e controle social das aes humanas. Nessa linha de raciocnio, a dinmica de construo social ocorre como se segue. Em um primeiro instante, as aes habituais tornam-se tipificaes. Com a transmisso dessas tipificaes ao longo do tempo e das geraes, elas passam a ser objetivadas, isto , aceitas como fatos inegveis. Assim, o hbito ganha um carter normativo, inerente ao sistema de conhecimento humano. Desse modo, a criao de um conjunto de crenas e conhecimentos compartilhados originam uma realidade socialmente construda, institucionalizada e legitimada perante a sociedade.
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Ainda de acordo com Berger e Luckmann (1967), a construo do mundo institucional decorre de trs momentos dialeticamente relacionados, que correspondem a uma caracterizao do mundo social: (i) a exteriorizao, em que a sociedade tratada como produto humano; (ii) a objetivao, atribuindo sociedade a qualidade de realidade objetiva; (iii) a interiorizao, que entende o homem como produto social. O conhecimento como componente central possui duplo sentido: apreender a realidade social e produzir essa realidade. Desse modo, a realidade produto da atividade humana que, paradoxalmente, assumida como objetiva e externa aos indivduos, garantindo, de certa forma, a estabilidade e o controle da conduta humana. Observa-se a nfase sobre os processos normativos e cognitivos, em especial este ltimo. Assim, a institucionalizao representa um processo condicionado pela lgica da conformidade s normas socialmente aceitas, bem como pela incorporao de um sistema de conhecimento construdo ao longo da interao social, os quais constituem parmetros para a concepo de realidade dos atores sociais, definindo, portanto, o seu modo de agir. Em busca de legitimao e aceitao social, as organizaes procuram conformar as suas aes e estruturas aos valores ambientais e aos conceitos considerados socialmente corretos (Vide, por exemplo, os trabalhos de: Zucker, 1977; Tolbert e Zucker, 1983; Scott e Christiensen, 1995). Sob o ponto de vista desses autores, o pilar regulativo apresenta importncia apenas complementar. A lgica de construo do quadro analtico neoinstitucional pressupe a estruturao e a definio de comportamentos, com base em crenas e valores construdos na interao social, institucionalizados como aceitveis e legtimos. A construo de regras decorre dessa definio. Elas so uma forma explcita de representao das necessidades criadas em sociedade durante a interao. A obedincia passa a ser uma decorrncia natural, pois a regra expressa aquilo que socialmente desejvel. Pode-se inferir que h uma contrapartida entre a prtica social e as normas e os valores mais amplos da sociedade. No caso das organizaes, espera-se que suas aes e estruturas correspondam a essas presses ambientais normativas e cognitivas ao mesmo tempo que, em sua totalidade e em conjunto com outros atores sociais, subsidiem e reforcem a construo do contexto institucional. O controle da conduta possui o reforo legal, mas no dele dependente como instrumento de construo do comportamento social. Mesmo Scott (1994, 1995a), que desenvolve um modelo mais amplo, conforme se pode verificar na Figura 1, confere maior interesse aos pilares cognitivo e normativo. A observao atenta da representao grfica permite identificar os elementos de cada pilar, ordenados segundo a nfase dada pelo autor: (a) sistemas de significado e padres de comportamento, os quais contm (b) elementos simblicos, incluindo componentes representacionais, constitutivos e normativos, que so reforados por (c) processos regulativos. Nesse modelo, os processos regulativos so vistos como mecanismos de reforo, ou seja, esto presentes para ratificar os processos normativos e cognitivos das estruturas sociais. De modo similar, diversos outros autores compartilham essa posio. Meyer, Boli e Thomas (1994, p. 10) destacam que a institucionalizao o processo pelo qual um dado conjunto de unidades e padres de atividade se tornam normativa e cognitivamente aceitos, e, assim, praticamente tidos como corretos, como lei (seja um tipo de lei formal, costume ou conhecimento). Tolbert e Zucker (1999), por sua vez, no tratam do mecanismo coercitivo em sua anlise, entendendo que o processo de institucionalizao, em todas as suas fases, abrange, essencialmente, o isomorfismo mimtico e normativo. De acordo com Machado-da-Silva e Gonalves (1999), a predominncia dessa dinmica institucional factvel em sociedades com ampla tradio democrtica e concorrencial. Entretanto, quando se trata da sociedade brasileira, algumas consideraes devem ser acrescidas lgica de construo social da realidade dos neoinstitucionalistas. Em
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conformidade com Riggs (1968, p. 38), sociedades como a brasileira so influenciadas [...] por modelos ou padres estrangeiros. mais fcil adotar por decreto ou por lei uma estrutura formal de organizao, com funo administrativa manifesta, do que institucionalizar o correspondente comportamento social.
Figura 1: Modelo de Criao e Difuso Institucional

Fonte: adaptado de Scott (1994, 1995a)

Nesse caso, o modelo ilustrado na Figura 1 segue uma seqncia lgica inversa. O processo se inicia com a necessidade de imposio de normas e regras, que seriam adequadas em face de presses externas legitimadoras, visando a ordenao ou a mudana do comportamento social. A criao da regra no reflete a conduta social ou as demandas e valores que a sociedade em interao construiu. As regras e leis so expresses de fora exterior que impe limites ou mudana de comportamentos. Sua legitimidade no reconhecida internamente pois no encontram contrapartida no comportamento social e, portanto, existe maior dificuldade de serem aceitas. Em conseqncia, seu poder de ao se reduz e novas regras so necessrias para reforar as primeiras. Somente no momento em que ocorrer a aceitao dos preceitos dessas leis impostas de fora para dentro, a mudana pode se corporificar. A regra, ento, passa a ser legtima perante a sociedade e seu sistema de valores. Portanto, a diferena fundamental entre esta e aquela seqncia descrita reside na lgica de seu ordenamento. Nesta, a regra assume relevncia como instrumento para a institucionalizao de comportamentos e atividades na sociedade, podendo, ao longo do tempo, vir a ser aceita e completar o processo de construo social da realidade. Implica, portanto, na atuao efetiva do mecanismo coercitivo na dinmica de institucionalizao. No modelo neoinstitucional, a institucionalizao da atividade social decorre da interao, em que
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o pilar regulativo se apresenta como base de reforo aos valores e normas socialmente aceitos, porque culturalmente construdos em sociedade. Em face da exposio precedente, o objetivo no presente trabalho reavaliar o papel do mecanismo coercitivo como instrumento institucional de mudana social. No se pretende defender a superioridade de qualquer abordagem especfica, mas enriquecer a anlise institucional com a incluso mais efetiva desse mecanismo no processo de construo da realidade, em determinadas circunstncias sociais ou em determinados contextos societrios. Tratar o processo de regulao exclusivamente como reforo finalstico da dinmica de construo social da realidade, embora propicie uma anlise no mais das vezes confivel e vlida, pode, em algumas circunstncias ou contextos sociais, minimizar o seu papel ativo como elemento de imposio da ordem e da transformao social. No caso especfico da sociedade brasileira, em decorrncia mesma de sua formao sociocultural, um componente inerente nossa cultura o formalismo parece atuar, em boa medida, como mecanismo institucional coercitivo de mudana social. Nessa circunstncia, predomina a lgica da regra e da sano legal. Ao mesmo tempo que o formalismo instituio construda normativa e cognitivamente, ao longo das geraes, ele se apresenta como agente regulativo na construo e na compreenso da dinmica social. O FORMALISMO NA SOCIEDADE BRASILEIRA Antes de iniciar a anlise do formalismo na sociedade brasileira, torna-se necessrio o seu exame enquanto caracterstica de sociedades prismticas, em conformidade com a terminologia de Riggs (1968). De acordo com a avaliao de Guerreiro Ramos (1966), Riggs busca descomprometer a teoria administrativa de paradigmas abstratos e critrios dogmticos, ao proceder a anlise das instituies no que diz respeito funo que exercem ou contribuio que podem propiciar em um dado sistema social. A tipologia estabelecida por Riggs procura evidenciar a relao entre a estrutura, vista como padro de comportamento que se tenha tornado como um aspecto normal de um sistema social (p. 22), e o nmero de funes que desempenha entendidas como quaisquer conseqncias de um estrutura, na medida em que afetem outras estruturas do sistema global de que fazem parte (p.23). Assim, em certas sociedades, uma famlia pode executar inmeras funes: educacional, econmica, poltica, social e religiosa, alm da funo reprodutora; j outras sociedades podem ser caracterizadas por um grande nmero de instituies, realizando funes distintas. Utilizando uma analogia com a luz quando atravessa um prisma, o autor cria um modelo hipottico de sistemas sociais, segundo o seu grau de diferenciao. Conforme sua explicao, nos extremos do contnuo, constituindo tipos-ideais, estariam: o modelo concentrado, dotado de uma s estrutura, funcionalmente difusa, motivada predominantemente pela condio pessoal e particularista; e o difratado, em que cada estrutura corresponderia a uma funo distinta, funcionalmente especfica, orientada para a realizao especfica e universalista. No ponto mdio entre os dois extremos estaria o modelo prismtico, combinando caractersticas de ambos (Riggs, 1968; Guerreiro Ramos, 1966; Vieira, Costa e Barbosa, 1982). Na anlise dos modelos de sociedade, o autor destaca trs caractersticas que estariam presentes nas sociedades prismticas e, de forma residual, nas sociedades difratadas e concentradas: heterogeneidade, superposio e formalismo. A heterogeneidade consiste na coexistncia de elementos modernos e antigos, do urbano e do rural, da adoo de estilos de vida sofisticados por uma minoria em confronto com o comportamento tradicional da maioria. Desse modo, nas sociedades prismticas, em que coexistem o atrasado e o avanado, o novo e o velho, podem ser observadas disparidades sob a forma de elementos tecnolgicos modernos e antigos, bem como nas condutas humanas.
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A superposio caracteriza-se pela execuo de uma srie de funes por uma mesma unidade social, de acordo com padres preestabelecidos. Favorece a interferncia de critrios alheios ao seu domnio prprio, dando a ilusria impresso de autonomia dos mecanismos formais, quando, na realidade, est profundamente envolvida em um processo de influncias cruzadas com os remanescentes de sistemas sociais, econmicos, religiosos e polticos mais antigos e tradicionais J o formalismo, de particular interesse neste estudo, est ligado aos outros dois atributos e refere-se discrepncia entre as normas prescritas legalmente e as atitudes concretas adotadas quando de sua real implementao. Ocorre quando as normas deixam de ser observadas pelos indivduos, sem que se caracterize a obrigatoriedade de sanes (Riggs, 1968; Guerreiro Ramos, 1966; Vieira, Costa e Barbosa, 1982). Uma lei formalstica estabelecer uma diretriz que no ser colocada em prtica e ter pouco efeito sobre o comportamento dos indivduos. o formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre os prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impresso que nos dada pela Constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. Quanto maior a discrepncia entre o formal e o efetivo, mais formalstico o sistema (Riggs, 1964, p. 123). Em sociedade como a brasileira, fortemente influenciada por padres ou modelos estrangeiros, torna-se mais fcil adotar uma estrutura formal por decreto ou lei do que institucionalizar o correspondente comportamento social. Para uma melhor compreenso desse ponto, relevante a distino entre funes manifestas e funes latentes. Segundo Riggs (1968), as primeiras representam os objetivos declarados de uma instituio, estabelecidos pelo seu estatuto; j as funes latentes so as conseqncias no reconhecidas do padro de comportamento verificado. Dessa forma, a adoo de um modelo ou lei funo manifesta estranho ao comportamento social pode levar a constituio de meras fachadas administrativas, enquanto o verdadeiro trabalho administrativo continua sendo funo latente de instituies antigas. Guerreiro Ramos (1966), um dos principais estudiosos do assunto no Brasil, reconhece inmeros mritos na obra de Riggs, porm duas objees principais so feitas ao seu trabalho: (i) a anlise de Riggs pode ser considerada mais descritiva do que explicativa, no oferecendo, assim, uma compreenso da relevncia que assume o formalismo em sociedades prismticas como a brasileira; (ii) o autor descreve o fenmeno do lado de fora, sem se encontrar dentro de uma sociedade prismtica e participar do seu processo de superao. Guerreiro Ramos (1966, p. 365) defende a tese de que: o formalismo no caracterstica bizarra, trao de patologia social nas sociedades prismticas, mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas sociedades no sentido de superar a fase em que se encontram. (...) o formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de mudana social imposta pelo carter dual de sua formao histrica e do modo particular como se articula com o resto do mundo (itlico no original). De acordo com o autor, a histria nacional - desde o seu surgimento, passando por sua colonizao, emancipao poltica e transformao em Estado soberano, at os dias atuais tem apresentado momentos distintos de sua integrao, bem como dos seus habitantes, no mbito da histria mundial. O Brasil, ao longo de sua formao histrica, tem sido algo no tocante s suas condies internas, e outra distinta, quanto s suas relaes externas (Guerreiro Ramos, 1966, p. 411); sua articulao com o mundo se realiza, predominantemente de forma aparente. Dessa modo, todo o problema histrico do pas deve ser entendido sob duas formas: uma externa, voltada para o mundo, visando a insero do pas na evoluo
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histrica mundial; e outra, particular, que articula essas mudanas aos interesses internos. Desse processo, resulta uma tenso entre as tendncias orientadas pelas condies externas e as condies internas da sociedade, as quais estariam sempre em nvel histrico inferior. Azevedo (1971) destaca que, desde o incio da colonizao - quando a sociedade brasileira ainda esboava sua formao, antes que se estabelecesse qualquer organizao social na colnia, antes que a lavoura de acar fornecesse elementos constitutivos e os quadros de uma estrutura social - j existiam e a precediam as instituies polticas, fundadas pela Metrpole, baseadas no sistema de capitanias hereditrias. Guerreiro Ramos (1966) ressalta, ainda, que algumas dezenas de anos aps o descobrimento j estavam instauradas aqui as estruturas mais avanadas da poca. O Estado, portanto, precedeu o surgimento da sociedade. A partir da Independncia, o formalismo deixa de ser uma imposio de Portugal, passando a ser atributo natural do pas. A fim de prosseguir em sua transformao e manter sua articulao com o mundo, o Brasil continua a adotar os modelos institucionais dominantes no exterior, por fora do desnvel entre a sua realidade interna e a realidade mundial. Afinal, onde buscar, seno no estrangeiro, as instituies parlamentares, se antes da Independncia no a praticvamos? (Guerreiro Ramos, 1966). Na prpria anlise da economia brasileira poca da colonizao, a fazenda escravista apresentava-se escravista no que diz respeito a suas condies internas, s relaes de produo e sociais. Porm, se analisada em sua relao com o exterior, ou seja em sua insero no mercado mundial, era capitalista. Dessa forma, o mercado mundial impe sempre economia brasileira a forma que deve assumir nas suas relaes externas, embora internamente ela permanea abaixo dessa forma, do ponto de vista evolutivo (Guerreiro Ramos, 1966, p. 414, itlico do original). Nesse sentido, a dualidade da economia e da sociedade no Brasil no acidental. exigncia objetiva do modo histrico pelo qual o Pas se articula com o mundo, enquanto, internamente, no tiver um contedo econmico-social equivalente ao dominante no exterior. A cada economia dominante no mundo corresponde, no interior do Brasil, uma economia dominante de grau inferior quela. (p. 414) importante, no entanto, no imaginar simplesmente que se sucumbia aos interesses exteriores, sejam eles portugueses, ingleses ou norte-americanos. Os modelos externos sempre exerceram fascnio sobre os brasileiros; entretanto, ignorar os interesses daqueles que se salvaguardam internamente sob o manto do formalismo, esquecer que a constituio da sociedade no se d apenas pela sua relao com o mundo, mas tambm pela interao entre seus constituintes. O autor, dessa forma, com base na anlise do processo de formao da sociedade brasileira, considera o formalismo como uma estratgia de construo nacional: no se caminhou do costume para a teoria, do vivido para o formal, mas do terico para o consuetudinrio, do formal para o vivido. Em seus primrdios, o Brasil no tinha povo, seus construtores no tinham em quem se inspirar, a fim de estabelecer as nossas instituies formais; recorreu-se, assim, a solues formalsticas, a exemplos estrangeiros, na maioria das vezes estranhos realidade nacional e muito diferentes dos costumes da populao. Nesse sentido, as reformas precedem os costumes, as leis antecipam as prticas coletivas, e seu aprendizado acaba se tornando lento e penoso. E muitas vezes acontece que, ainda no compreendidas de forma satisfatria pela populao, j se pensa em reform-las ou substitulas novamente (Guerreiro Ramos, 1966). Assim, na sociedade brasileira, a presena do formalismo como um produto cultural se reflete num ciclo: as leis no se fundamentam na cristalizao dos costumes, constituem imposio de fora para dentro, gerando um descompasso entre a norma e a prtica social (Barbosa, 1992). Tal dinmica pode levar no
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obedincia dessas leis, conduzindo a um processo de criao ostensiva de novas regras, com o intuito de reforar as primeiras. Passa-se a conferir poderes quase mgicos a portarias, leis e decretos, como se uma simples legislao, sem qualquer ligao com a realidade social, pudesse mudar essa mesma realidade que ignorava (Vieira, Costa e Barbosa, 1982). Diante da presente anlise do formalismo, algumas consideraes merecem ser feitas. O formalismo uma instituio presente na sociedade brasileira e, como tal, apresenta aspectos formais (expresses da lei) e informais (o comportamento formalstico dos atores sociais). Ainda, possui legitimidade e estabilidade no tempo, sendo percebido como elemento natural da realidade brasileira. O formalismo est associado aos trs pilares da teoria institucional, atuando, dialeticamente, como produto e estrutura das atividades sociais (meso concept). Quando analisado historicamente (seu processo de formao e reproduo), a nfase recai sobre as lgicas normativa e cognitiva, em que sua incorporao palpvel como elemento da identidade cultural brasileira, institucionalizado na nossa estrutura social. Por outro lado, quando se observa as implicaes da presena do formalismo na sociedade, a anlise se apresenta sobre a lgica regulativa, enfatizando a imposio de leis, regras e sanes, bem como o seu reforo e reviso constantes. Finalmente, o formalismo legitima o mecanismo institucional coercitivo como instrumento de manuteno da ordem e, paradoxalmente, de transformao social. Tal constatao no significa que a abordagem neoinstitucional no cabe no caso brasileiro. Muito pelo contrrio, a inteno demonstrar como particularidades da nossa sociedade merecem uma anlise mais cautelosa, ao se utilizar a perspectiva institucional. Afinal, o prprio formalismo uma construo social no sentido exposto pelos institucionalistas. A REFORMA ADMINISTRATIVA NO BRASIL A fim de observar a atuao e a reproduo de mecanismos coercitivos na sociedade brasileira, optou-se pela anlise da reforma administrativa. A escolha foi estimulada pela possibilidade de apreciao de aspectos formalsticos inerentes ao processo de formulao e implementao da reforma, bem como pelo seu papel de estratgia de transformao social, com base no uso de instrumentos de ordem legal-coercitiva. A reforma administrativa parte da proposta mais ampla que constitui a reforma do Estado brasileiro. A necessidade da reforma do Estado no idia que nasceu localmente, tendo sido mundialmente discutida e desenvolvida. Segundo Pimenta (1998), as transformaes do Estado so um movimento ininterrupto na evoluo da civilizao. Historicamente, pode ser encontrado o Estado liberal no sculo XVIII, que era um Estado mnimo, onde um pequeno ncleo estratgico exercia apenas suas funes tpicas, tais como: defesa nacional, diplomacia e arrecadao. Os sculos XIX e XX so caracterizados por uma maior participao do Estado no dia a dia da sociedade: o surgimento do Estado do Bem-Estar Social (Bresser Pereira, 1997a; Pimenta, 1998). Esta ampliao se d, em um primeiro momento, na atuao do Estado como agente social, em resposta s demandas sociais do sistema capitalista. Um segundo momento, apresenta o Estado como agente econmico, transformando-se em proprietrio de empresas e estimulador da prosperidade. Em um terceiro momento, o papel de agente econmico estendese ao controle do tempo econmico, onde por meio dos gastos pblicos, o Estado estimula a economia e, de certa forma, controla os perodos de recesso e depresso. Por fim, tem-se a criao do Estado agente fiscal que decide quais so os limites dos impostos que pode cobrar, em nome da distribuio de renda (Coutinho e Campos, 1996; Drucker, 1999). na dcada de 80 que o Estado do Bem-Estar Social entra em crise, principalmente em decorrncia de seu elevado custo de operao. Para que fosse possvel a sua manuteno seria preciso a ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico, o que no vinha ocorrendo nas
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ltimas dcadas (Bresser Pereira, 1996). Paralelamente comeam a surgir novos modelos de organizao no setor privado, incentivando o enraizamento do paradigma da competitividade como regra de sobrevivncia do sistema capitalista. A globalizao, intensificada pelas novas tecnologias, pela internacionalizao dos mercados financeiros, pelo aumento do comrcio internacional e formao dos blocos regionais fortalece a competitividade e a busca da eficincia e da efetividade (Pimenta, 1998). Em meio a esse cenrio de instabilidade, as polticas econmicas e sociais dos Estados nacionais tm sua autonomia reduzida, surgindo a necessidade de redesenhar o papel do Estado (Bresser Pereira, 1997b). Conforme Fleury (1996, p. 185), tem sido surpreendente a unanimidade, alcanada internacionalmente, em torno da necessidade de reformar o Estado para aumentar sua eficincia e reduzir seu tamanho, e ao mesmo tempo torn-lo mais responsvel perante a sociedade. neste ambiente que acontece a reforma administrativa. A proposta bsica da reforma administrativa brasileira, emenda constitucional e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, implementar uma administrao pblica gerencial em substituio administrao pblica burocrtica. De acordo com Bresser Pereira (1997a), a administrao gerencial surgiu para responder crise do Estado, para enfrentar a crise fiscal, bem como para funcionar como estratgia de reduo de custos e aumento da eficincia nos servios pblicos. Elaborada com o objetivo de viabilizar o desempenho do novo papel do Estado, onde o setor passa de produtor direto de bens e servios para indutor e regulador do desenvolvimento, atravs da ao de um estado gil, inovador e democrtico (Pimenta, 1998, p. 173), a proposta tem como pensamento dominante que as polticas pblicas apresentem uma funo estratgica no capitalismo contemporneo, no se enquadrando sob essncia do pensamento neoliberal de regulao somente por intermdio do mercado (Bresser Pereira, 1997a). A proposta visa, ainda, superar as disfunes dos modelos anteriores de administrao pblica: o modelo patrimonial e o modelo burocrtico. Os governos nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas tinham como caracterstica essencial a privatizao do Estado, ou seja, o imbricamento dos patrimnios pblicos e privados. O patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia do prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. (Bresser Pereira, 1997a, p. 10). A administrao burocrtica surgiu com o objetivo de proteger o patrimnio pblico contra o uso privado do Estado. A burocracia usa os princpios de um servio pblico profissional e um sistema administrativo impessoal, formal, legal e racional, como instrumento de combate ao nepotismo e corrupo inerentes administrao patrimonialista (Bresser Pereira, 1997a). Segundo Fleury (1997b), um corpo de funcionrios, selecionados por mrito administram a coisa pblica a partir de regras e leis que prescrevem seus comportamentos, em funo do interesse pblico. No Brasil, podem ser observadas duas reformas que, para Fleury (1997a, p. 301), verdadeiramente alteraram o formato do estado no Brasil. A primeira delas marca a passagem do patrimonialismo para a administrao burocrtica: entre 1936-38, a criao do DASP e a formao de burocracias de carreira permitiu a concentrao e a centralizao do poder poltico. Essa reforma, buscando modernizar as estruturas administrativas, procurou corresponder ao projeto nacional desenvolvimentista de industrializao substitutiva. Entretanto, Bresser Pereira (1996, p. 271) adverte que o patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. [...] o coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo, e continuava a permear a administrao do Estado brasileiro. A segunda reforma, iniciada pela Decreto Lei-200, em 1960, buscou romper os entraves e a rigidez burocrtica, de forma a permitir que, com a presena do Estado na rea econmica, fosse completado o ciclo de substituies de importaes. Bresser Pereira (1996) aponta, no
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entanto, que dessa reforma, duas conseqncias inesperadas e indesejveis foram observadas: ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a continuidade de prticas patrimonialistas; alm disso, no se preocupando com mudanas no mbito da administrao direta ou central, deixou de desenvolver a carreira de altos administradores, enfraquecendo o ncleo estratgico do Estado. De acordo com Bresser Pereira (1996), a administrao burocrtica no foi capaz de estirpar o patrimonialismo que sempre a vitimou: o clientelismo, por meio do qual os postos pblicos eram cativos de clientelas de grupos polticos e/ou econmicos, um resqucio da administrao patrimonial, permanecendo presente ainda hoje em nossa sociedade (Bresser Pereira, 1997a; Fleury, 1997a). Alm disso, em um ambiente de incertezas e instabilidades, no qual alm de prestar servios comunidade preciso ser eficiente e no desperdiar recursos, o autor argumenta que a rigidez do modelo burocrtico no fazia mais sentido, a necessidade de mudana tornou-se imperativa. A administrao pblica gerencial surge como resposta: orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os rgos descentralizados o contrato de gesto (Bresser Pereira, 1997a, p. 12). Com relao aos seus objetivos, Pimenta (1998) ressalta que a reforma gerencial visa: aumentar a eficincia e a efetividade dos rgos ou agncias do Estado; fortalecer a capacidade do Estado de promover o desenvolvimento econmico e social; e assegurar um servio pblico democrtico, orientado para o cidado e responsabilizando o servidor pblico pelos seus resultados. Nesse sentido, deve-se estabelecer que tipo de administrao, que tipo de propriedade e que tipo de instituio devem prevalecer nos quatro setores que compem o Estado moderno, a saber: (i) ncleo estratgico (onde se definem a lei e as polticas pblicas); (ii) atividades exclusivas (as quais garantem o cumprimento das leis e polticas pblicas); (iii) servios no exclusivos (servios providos pelo Estado, mas que podem ser oferecidos pela iniciativa privada ou pblica no estatal); (iv) produo de bens e servios para o mercado. A administrao, nesse modelo, deve ser descentralizada nas atividades exclusivas, e autnoma nos servios no exclusivos; porm, no ncleo estratgico, em que a efetividade mais relevante do que a eficincia, ainda h lugar para algumas caractersticas burocrticas atualizadas. Quanto propriedade, no ncleo estratgico e nas atividades exclusivas, dever ser estatal; na produo de bens e servios, dever ser privada; e nos servios no exclusivos dever ser pblica no estatal. No domnio das atividades exclusivas, a idia criar agncias exclusivas para implementar a reforma; j os servios no exclusivos devero se transformar em organizaes sociais (Bresser Pereira, 1996). A partir dessa breve apresentao dos principais aspectos da reforma gerencial, vrias crticas foram elaboradas, as quais remetem questo, j mencionada, do formalismo na sociedade brasileira. Talvez o ponto mais evidente que se apresenta o pressuposto de que uma forma mais moderna de gesto automaticamente anularia as formas no desejadas que a precederam (Bresser Pereira, 1996). Conforme o autor, a administrao pblica gerencial, sem ser ingnua, parte do pressuposto de que j chegamos a um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados. (p. 272) Para Fleury (1997a), esse pressuposto um puro caso de wishful thinking, ou seja, um descolamento da realidade. O que se observa que a administrao pblica brasileira foi se
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expandindo por camadas, somando administrao patrimonial (dominante antes dos anos 30), a camada da administrao burocrtica, e, mais recentemente, acrescida da camada gerencial. Dessa forma, o pressuposto no verdadeiro, pois na poltica e na administrao a coexistncia de formas pretritas com as mais modernas apenas indica que elas cumprem diferentes funes no processo de circulao do poder (p.302). Por outro lado, Carvalho (1996) constata que a proposta brasileira, assim como as reformas ocorridas na Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia, parte do princpio de que existe um padro universalmente vlido para sua orientao e que, portanto, desconsidera contextos histricos e culturais de cada pas. Diferentemente, a corrente francesa rejeita o modelo acima e discute as reformas, peculiarizando os instrumentos, formas e efeitos e dando um carter histrico aplicao das mesmas. Para o autor, cada reforma nos diferentes pases apresenta suas peculiaridades; o que h em comum a necessidade de uma ampla discusso poltica que construa uma pactuao estvel, que fornecer sustentao ao processo. Seria preciso ampliar a discusso no Brasil, e fazer um melhor uso dos modelos internacionais em comparao com as reformas aqui realizadas. Nesse ponto recai tambm a crtica de Fleury (1996), de que a reforma atual no discute, com mais profundidade, qual o seu verdadeiro papel na relao Estado-sociedade. A reforma administrativa deve refletir um consenso pactuado e enraizado socialmente e, portanto, ser vista como parte de um processo de rearticulao entre Estado e sociedade, em que se redefinem as relaes de poder e se redesenham as estruturas institucionais, que viabilizam a nova forma de atuao do Estado (Fleury, 1997a). Nesse sentido, ao invs de simplesmente substituir a viso tecnocrtica, que se baseia numa lgica burocrtica-processual, com parmetros de eficcia e eficincia, por uma lgica mercantilista, reduzindo o cidado a mero consumidor, deve-se contemplar esses aspectos administrativos, relacionando-os a outros, de dimenso poltica que remetam s noes de interesse pblico, bem pblico e cidadania. Desse modo, a autora prope a insero da varivel cultura poltica na anlise, de modo que se entenda a crise do Estado no apenas como questo referente ao processo de globalizao e forma como se responde ao mundo exterior, mas tambm como a defasagem entre o Estado, de caractersticas patrimoniais e excludentes, diante de uma sociedade cuja complexidade crescente requer novas formas de articulao (Fleury, 1996). Ao analisar o modelo de reforma administrativa proposto e suas respectivas crticas, possvel identificar a presena de caractersticas formalsticas. Ao invs de estar fundamentado em uma discusso social ampla, que busque resgatar nossas principais peculiaridades, o modelo se atm a adotar uma estrutura formal, sem correspondncia no comportamento social, apoiando-se em aspectos mais tcnicos do que socioculturais (Fleury, 1996, 1997a) Este fato permite observar o carter dual de nossa sociedade apresentado por Guerreiro Ramos (1966). A administrao pblica brasileira, em uma tentativa de insero na tendncia global de reforma do Estado, inspira-se em modelos externos que so representativos do contexto internacional. Busca-se a articulao com o mundo a partir de formas prconcebidas, consagradas em outros pases, que tentam mudar o comportamento arcaico e tradicional brasileiro para um comportamento mais moderno e caracterstico da atualidade. Assim, a adoo de um modelo de reforma, cujo pressuposto a superao do patrimonialismo e do burocratismo, parece estar de acordo com a proposio de Guerreiro Ramos (1966): a adoo de um padro em desacordo com a realidade brasileira atual, situada em nvel histrico inferior. V-se, portanto, que ao se inserir em uma tendncia global de reformas (Costa, 1998) de acordo com as novas condies, o Brasil, diante do observador externo, apresenta uma face moderna; no entanto, quando analisado sob a tica interna, da articulao desse novo modelo com a sociedade, o que se observa que, simplesmente, est-se procurando a acomodao dos
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principais interesses polticos, uma vez que no foi levada a cabo a discusso mais ampla sobre o real significado poltico e social da reforma. As reformas efetivas correspondem no apenas a necessidades tcnico-administrativas, mas a um reordenamento das relaes de poder, indicando a existncia de uma nova correlao de foras, decorrentes de alteraes provocadas por mudanas nos contextos internacional e nacional.(Fleury, 1997a, p.300). Como conseqncia, o aparente descolamento da realidade dos pressupostos da reforma brasileira e seu excessivo tecnicismo, acentuam a discrepncia entre o formal e o efetivo, de modo que mecanismos coercitivos a realizao de mudanas legais atuam extensivamente para mudar o comportamento social. Verifica-se, assim, a expresso do formalismo na dinmica da sociedade brasileira. Vale observar, ainda, que a reforma administrativa est em pleno processo de implementao e, portanto, aspectos mais visveis do formalismo ficam difceis de serem observados. Seus resultados efetivos s podero ser observados no longo prazo e, somente ento, ser possvel verificar se a mudana proposta se resumiu apenas aos aspectos legais, no surtindo efeito real sobre o comportamento; ou se efetivamente alcanou os resultados esperados, atuando como estratgia de mudana social. Finalmente, importante salientar que, ao se apresentar a reforma administrativa e suas principais criticas, a inteno no julgar ou fazer uma avaliao tcnica da proposta; ao contrrio, busca-se exclusivamente registrar a presena de aspectos formalsticos no processo de mudana social. CONSIDERAES FINAIS Ao se abordar o formalismo na sociedade brasileira, procurou-se, no presente artigo, trazer as consideraes adicionais de Machado-da-Silva e Gonalves (1999) perspectiva dominante da teoria institucional, para o contexto da reforma administrativa realizada no Brasil. Constatou-se que a presena desse trao cultural aumenta o peso do mecanismo coercitivo na dinmica da mudana na sociedade brasileira, implicando na necessidade de reavaliao da importncia relativa dos pilares regulativo, normativo e cognitivo em cada situao de construo da realidade. A expectativa a de ter chamado a ateno para o peso relativo dos componentes na anlise institucional. Diante disso, importante, tambm, refletir sobre possveis implicaes para os estudos organizacionais. A presena do formalismo implica que as organizaes esto sujeitas ao freqente uso de instrumentos de imposio legal, seja pela formulao de novas leis, seja pelas constantes mudanas na legislao vigente. Pelo fato de se tratar de uma presso coercitiva, a adaptao, muitas vezes, deve ser rpida, exigindo um grande esforo de flexibilidade dos dirigentes e dos demais membros das organizaes. Por outro lado, como se trata de um sistema formalstico, as organizaes no mais das vezes no acreditam na efetividade da nova lei, adotando uma postura de espectador. comum observar, logo aps a implementao de uma nova norma, organizaes agindo com indiferena ou se adaptando mediante solues provisrias. A descrena no poder da lei s desfeito no momento em que sanes passam a ser efetivamente utilizadas. Entretanto, esse comportamento de esperar para ver se as novas regras so efetivamente para valer, refora o ciclo vicioso do formalismo, levando necessidade de criao de novas normas com o objetivo de reforar as primeiras. interessante notar que o formalismo no se caracteriza apenas pela imposio freqente de regras que no esto fundamentadas nos costumes , mas tambm como trao cultural que integra o comportamento dos atores sociais. Nesse sentido, no de estranhar que na prpria dinmica organizacional o formalismo se apresente tanto em relao aos fenmenos externos (quando uma entidade social responde imposio de novas leis) como nas relaes
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internas. A presena de normas e regras escritas que so praticamente desconhecidas e ignoradas pelos empregados ou, ainda, que so consideradas irreais e no traduzem a realidade organizacional, podem ser indicadoras da presena do formalismo, refletindo o apego a mecanismos de coero no ambiente de trabalho. Uma outra forma de se visualizar esse aspecto pode estar na necessidade constante dos dirigentes transformarem em regras ou normas as decises acerca do funcionamento organizacional e do comportamento dos empregados. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AZEVEDO, F. A cultura brasileira. 5 ed. So Paulo:Melhoramentos, 1971. BARBOSA, L. O Jeitinho brasileiro. Rio de Janeiro: Campus, 1992. BERGER, P.L. & LUCKMANN, T. The social construction of reality: a treatise in the sociology of knowledge. New York: Doubleday Anchor Books, 1967. BRESSER PEREIRA, L. C. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil: para uma nova interpretao da Amrica Latina. So Paulo:Ed. 34, 1996. ______. Estratgia e estrutura para um novo Estado. Revista do Servio Pblico, v. 48, n. 1, 1997a, p. 5-25. ______. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle. Braslia: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997b. (Cadernos MARE da Reforma do Estado; v. 1). CARVALHO, W. Reformas de Estado: em busca de um modelo comparativo. Revista de Administrao Pblica, v. 31, n. 1, 1996, p. 139-144. COSTA, F. L. Estado, reforma do Estado e democracia no Brasil da Nova Repblica. Revista de Administrao Pblica, v. 32, n. 4, 1998, p. 71-82. COUTINHO, V. F. & CAMPOS, M. T. O. S. Brasil sculo XXI: a construo de um estado eficaz. Braslia: ENAP, 1996. (Texto para discusso, 7). DiMAGGIO, P.J. e POWELL, W.W. The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, v. 48, n. 2, p. 147-160, 1983. ______. Introduction. In: POWELL, W.W. e DiMAGGIO, P.J. (eds.) The new institutionalism in organizational analysis. Chicago:University of Chicago Press, 1991, p. 1-38. DRUCKER, P. A sociedade ps-capitalista. So Paulo: Folha de So Paulo, 1999. FLEURY, S. Diferentes abordagens sobre a reforma do Estado. Revista de Administrao Pblica, v. 30, n. 6, 1996, p. 185-190. ______. Reforma administrativa: uma viso crtica. Revista de Administrao Pblica, v. 31, n. 4, 1997a, p. 299-309. ______. Reforma administrativa: discutindo os instrumentos. Revista de Administrao Pblica, v. 31, n. 5, 1997b, p. 195-204. GUERREIRO RAMOS, A. G. Administrao e estratgia do desenvolvimento. Rio de Janeiro:Editora Fundao Getlio Vargas, 1966. JEPPERSON, R. L. Institutions, institutional effects, and institutionalism. In: POWELL, Walter, DIMAGGIO, Paul (Eds.) The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991. MACHADO-DA-SILVA, C.L. & GONALVES, S. A teoria institucional. In: CALDAS, M. et al. (orgs.). Handbook de estudos organizacionais. v. 1. So Paulo:Atlas, 1999, p. 220-226.
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