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Participao social no Brasil hoje

Maria do Carmo A. A. Carvalho*

I. Os movimentos sociais e a constituio de um espao pblico no Brasil: reivindicao e construo da participao popular
Estamos assistindo, nestes anos 90, a uma generalizao do discurso da participao. Os mais diversos atores sociais, tanto na sociedade como no Estado, reivindicam e apoiam a participao social, a democracia participativa, o controle social sobre o Estado, a realizao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Participao, democracia, controle social, parceria, no so, porm, conceitos com igual significado para os diversos atores e t m, para cada um deles, uma construo !ist"rica di#erente. Esta generalizao e essa disputa de signi#icados nos colocam, inicialmente, a necessidade de re#azer alguns percursos $ue constru%ram conceitos e pr&ticas de participao social no 'rasil. Pode(se dizer, de in%cio, no entanto, $ue a participao democrtica nas decises e aes que definem os destinos da sociedade brasileira tem sido duramente con$uistada por esta mesma sociedade, de um Estado tradicionalmente privatista, $ue mantm rela)es simbi"ticas e corporativas com grupos privilegiados. *osso pa%s constituiu(se dentro de uma tradio autorit&ria e e+cludente, a partir da col,nia portuguesa, da escravido, do -mprio, de modo $ue seu povo #oi mantido sempre estrangeiro em sua pr"pria terra, . margem da pol%tica, considerada pelos ditos populares como coisa de branco/ voc s so brancos, $ue se entendam, um #re$uente coment&rio popular. 0m dos autores $ue estudou a #ormao dessa cultura autorit&ria e e+cludente comenta, de modo cr%tico, a opinio generalizada de $ue o povo assistiu bestializado a proclamao da 1ep2blica 3 . Esta atitude ap&tica ou bestializada, no corresponde porm . realidade mas a um discurso $ue des$uali#ica a cultura, as #ormas de agir, de pensar e de participar do povo brasileiro, $ue incorporam as contribui)es negras e ind%genas. 4esmo reprimida como caso de pol%cia, ocupando apenas as p&ginas policiais, a participao popular sempre e+istiu, desde $ue e+istem grupos sociais e+clu%dos $ue se mani#estam e demandam a)es ou pol%ticas governamentais. *esta perspectiva, todas as mobiliza)es e movimentos sociais so #ormas de participao popular, $ue se di#erenciam segundo as $uest)es reivindicadas, segundo as #ormas poss%veis, de#inidas tanto pelos usos e costumes de cada poca, pela e+peri ncia !ist"rica e pol%tica dos atores protagonistas, assim como pela maior ou menor abertura dos governantes ao di&logo e . negociao. 5este ponto de vista podemos analisar a participao con$uistada e poss%vel nas diversas fases e tipos de movimentos sociais $ue percorrem a !ist"ria do 'rasil, desde as primeiras resist ncias ind%genas e negras como a 6on#ederao dos 7amoios e os 8uilombos, passando pelos c!amados movimentos camponeses messi9nicos, como 6anudos, pelas lutas abolicionistas, pela -ndepend ncia, pelas revoltas urbanas contra a carestia, as mobiliza)es de in$uilinos, e tantas outras.

O movimento oper&rio, de inspirao anar$uista e socialista, :untamente com o movimento campon s e os movimentos urbanos, v m caracterizar, mais propriamente, o $ue neste sculo c!amamos movimentos sociais. Estes movimentos so#rem, principalmente nos anos ;0 a <0, #ortes press)es cooptadoras por parte de partidos pol%ticos, de parlamentares e governos $ue buscam instrumentaliz&(los e submet (los a seus interesses e diretrizes. Esse per%odo, con!ecido na !ist"ria do 'rasil como populismo, caracteriza(se pelas rela)es clientelistas, de tutela, de concesso de #avores, como a #orma principal de relao entre Estado e sociedade. =s rela)es autorit&rias, clientelistas, paternalistas, de compadrio e de #avor :& eram, no entanto, #ortemente enraizadas na tradio pol%tica brasileira do coronelismo e em toda uma gama de rela)es prom%scuas entre o p2blico e o privado. Por isso, pode(se talvez dizer $ue, no 'rasil, nunca se constituiu um Estado p2blico, claramente dissociado do privado. =pesar das rela)es de tutela e do atrelamento dos movimentos sociais promovidos tanto pelos pol%ticos tradicionais e populistas como pelo centralismo democr&tico do partido comunista, os anos >0 e <0 so marcados por intensa mobilizao social $ue se e+pressa no movimento sindical, nas ?igas 6amponesas e numa ampla reivindicao por 1e#ormas de 'ase de cun!o democr&tico, popular e nacionalista. = implantao da ditadura se #az .s custas de uma pesada represso, com o #ec!amento de sindicatos, a cassao, tortura e banimento de lideranas sociais e pol%ticas, a censura da imprensa, o #ec!amento do 6ongresso e dos partidos, o engessamento das elei)es e da pol%tica, a destruio dos espaos p2blicos e da cidadania to custosamente constru%dos. Essa destruio da cidadania e da democracia no se d&, no entanto, sem a resist ncia e o en#rentamento de movimentos sociais, especialmente do movimento estudantil e dos grupos $ue optam pela luta armada, pelas guerril!as urbanas e camponesas, inspirados pelas 1evolu)es 6ubana e 6!inesa. Os anos @0 #oram, no 'rasil, tempos de pro#undas mudanas econ,micas e pol%ticas, $ue provocaram a emerg ncia vigorosa de novas demandas sociais. O Estado burocr&tico(autorit&rio, $ue se estabeleceu com a ditadura militar, #ec!ou, no entanto, at mesmo os prec&rios canais de e+presso e de negociao de interesses e con#litos mantidos pelo populismoA . *este conte+to de aus ncia de canais de interlocuo, emergem novos movimentos sociais como captadores destas novas e candentes demandas sociais. Bua ao abre novos espaos ou lugares para a ao pol%tica. *a aus ncia de espaos leg%timos de negociao de con#litos, o cotidiano, o local de moradia, a peri#eria, o g nero, a raa tornam(se espaos e $uest)es p2blicas, lugares de ao pol%tica, constituindo su:eitos com identidades e #ormas de organizao di#erentes da$uelas do sindicato e do partido; . Eder Bader destaca o papel especial desempen!ado, na constituio desses novos su:eitos, por algumas matrizes discursivas comprometidas com pro:etos de ruptura, provenientes do sindicalismo, da -gre:a e da es$uerda mar+ista. Estas matrizes renovam(se, nos anos @0, em decorr ncia de crises geradas por grandes derrotas ( como a derrota da luta armada ( ou pela perda da capacidade de apelo ( da -gre:a ( ao seu p2blico tradicional. Cragilizadas, elas relativizam suas verdades, #ragmenta(se sua racionalidade totalizadora e abrem(se ao recon!ecimento de outros su:eitos e outros signi#icados. =o invs de #ec!ar(se em conceitos abstratos e impostos sobre o #azer !ist"rico(social do proletariado, dei+am(se educar por eleD , abrem(se aos sil ncios e ao #azer at ento interpretado de modo totalizante por vanguardas pol%ticas, eclesiais ou intelectuais. Deixar-se educar mutuamente emerge como nova re#er ncia, a partir da educao popular, #undamentada nos trabal!os de Paulo Creire> , gerando uma relao mais perme&vel entre estas matrizes discursivas e os su:eitos populares. =#irmando a reciprocidade entre educador e educando, a educao popular abre lugar para a elaborao coletiva e cr%tica da vida individual e social das classes populares, constituindo espaos onde se dessacralizam hierarquias e autoridades, onde se constrem conhecimentos coletivamente, onde se elaboram coletivamente projetos de trans#ormao social, processos $ue levam esses setores, e+clu%dos da agenda p2blica, a ocup&(la, provocando a constituio de uma esfera p blica! . =s 6E's, os clubes de mes, as pastorais populares das igre:as, os movimentos populares por crec!es, por sa2de e 6ontra a 6arestia, $ue se alastram por todo o pa%s, o novo sindicalismo $ue emerge do cotidiano dos grupos de oposio sindical, a partir da Oposio Bindical 4etal2rgica de Bo Paulo e do Bindicato dos 4etal2rgicos de Bo 'ernardo, so #ortes e+emplos de espaos de recusa das !ierar$uias $ue encapsularam amplos setores populares na condio de cidados de segunda classe, no cidados, p&rias pol%ticos e sociais. O rompimento de subordina)es, a dessacralizao de !ierar$uias e autoridades, a recusa de um

lugar e de uma cidadania regulados@ e restritos, a construo de uma e$uival nciaE cidad, o movimento $ue #az desses movimentos sociais construtores de uma nova es#era p2blica no 'rasil, nova por$ue praticamente ine+istente at a emerg ncia desses novos su:eitos. =o lado da educao popular, e pro#undamente imbricado com ela, destaca(se o papel das igre:as na constituio dos novos movimentos $ue emergem na cena p2blica brasileira. Este novo papel decorre de uma mudana na viso eclesial sobre o modo como se d& o desenvolvimento. =na 5oimo9 , assinala essa mudana, na -gre:a 6at"lica, a partir da Enc%clica 4ater et 4agistra, passando pelo 6onc%lio Faticano -- e pelas 6on#er ncias Episcopais latino(americanas G4edellin e PueblaH, dei+ando uma viso de desenvolvimento assentado na ao do "stado para pens&(lo centrado na participao do povo como sujeito das conquistas. Esta mudana #undamentada pela 7eologia da ?ibertao e redimensiona #ortemente a ao pastoral de parte da -gre:a 6at"lica e de outras -gre:as crists, gerando uma cultura $ue valoriza a insero de padres, #reiras e outros agentes de pastoral no meio do povo. Estas pessoas, incon#ormadas com as in:ustias e IcontaminadasJ pelo I#ervorJ da 7eologia da ?ibertao, dedicam(se a ImovimentarJ o povo, acompan!ando e apoiando o dia(a(dia de greves e ocupa)es, motivando e dinamizando processos organizativos de de#esa e con$uista de direitos. 7emos assim, nos anos @0 e E0, uma #ase de emerg ncia muito vigorosa do $ue temos c!amado os novos movimentos sociais;, movimentos $ue se organizam como espaos de ao reivindicativa, $ue recusam rela)es subordinadas, de tutela ou de cooptao por parte do Estado, dos partidos ou de outras institui)es. Esses novos su:eitos constr"em uma vigorosa cultura participativa e aut#noma$ multiplicando(se por todo o pa%s e constituindo uma vasta teia de organiza)es populares $ue se mobilizam em torno da con$uista, da garantia e da ampliao de direitos, tanto os relativos ao trabal!o como . mel!oria das condi)es de vida no meio urbano e rural, ampliando sua agenda para a luta contra as mais diversas discrimina)es como as de g nero e de raa. Essa nova cultura participativa, constru%da pelos movimentos sociais, coloca novos temas na agenda p2blica, con$uista novos direitos e o recon!ecimento de novos su:eitos de direitos, mas mantm, ainda, uma posio e+terior e antag#nica ao Estado, pois as e+peri ncias de di&logo e as tentativas de negociao realizadas at ento levavam, sistematicamente, . cooptao ou . represso. Be os anos @0 podem ser caracterizados pela disseminao de uma multiplicidade de organiza)es populares de base, nos anos E0 temos a sua articulao em #edera)es municipais, estaduais e nacionais, entidades representativas desses movimentos, cu:as e+press)es mais #ortes so a construo da 607 G6entral Knica dos 7rabal!adoresH e do Partido dos 7rabal!adores, um partido $ue, no dizer de ?ula, seu #undador, nasce da percepo de $ue os trabal!adores precisam tambm #azer pol%tica partid&ria, para garantir na lei as con$uistas obtidas nas lutas reivindicativas. 0m partido $ue se pensa como expresso, na pol%tica maior, de toda a mobilizao social desse per%odo, do espao p2blico constru%do pelas lutas dos trabal!adores. O processo constituinte, o amplo movimento de Participao Popular na 6onstituinte, $ue elaborou emendas populares . 6onstituio e coletou subscri)es em todo o pa%s, marca este momento de inflexo e uma nova fase dos movimentos sociais. 4omento em $ue as e+peri ncias da #ase anterior, predominantemente reivindicativa, de ao direta ou de rua, so sistematizadas e traduzidas em propostas pol%ticas mais elaboradas e levadas aos canais institucionais con$uistados, como a pr"pria iniciativa popular de lei $ue permitiu as emendas constituintes. *a luta #azemos a lei era o slogan de muitos candidatos do campo democr&tico(popular ao 6ongresso constituinte, revelando seu car&ter de espao de a#irmao das mobiliza)es sociais no plano dos direitos institu%dos. = emerg ncia dos c!amados novos movimentos sociais, $ue se caracterizou pela con$uista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade, culminou com o recon!ecimento, na 6onstituio de 39EE, em seu artigo 3L, de $ue 7odo poder emana do povo, $ue o e+erce indiretamente, atravs de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 6onstituio. Esta 6onstituio cidad30 prev a participao direta dos cidados atravs dos c!amados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o re#erendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os consel!os e outros canais institucionais de participao popular%% .

1. A democracia participativa

O processo 6onstituinte um momento de in#le+o, em $ue emerge claramente, nas reivindica)es dos movimentos sociais, a idia de participao tal como a estamos entendendo neste te+to, num patamar di#erente da participao entendida de uma #orma mais ampla e genrica. = partir da 6onstituinte, e ao longo da dcada dos 90, torna(se cada vez mais clara para os movimentos sociais a reivindicao de participar da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade. *o reivindicam apenas obter ou garantir direitos :& de#inidos mas ampli&(los e participar da de#inio e da gesto desses direitos, no apenas ser inclu%dos na sociedade mas participar da definio do tipo de sociedade em que se querem inclu&dos , de participar da 'inveno de uma nova sociedade(%) . 6ulminam na 6onstituinte e no reordenamento institucional $ue a ela se seguiu, diversas lutas $ue t m ra%zes na dcada de <0, $uando diversos atores sociais pleiteavam as 1e#ormas de 'ase. =ssim, a luta pela 1e#orma Banit&ria, aliando a ao dos pro#issionais da Ba2de ( os Banitaristas ( aos emergentes movimentos populares e sindicais na &rea de sa2de, consegue aprovar o *+* ( Bistema Knico de Ba2de, $ue institui um sistema de co-gesto e controle social tripartite GEstado, pro#issionais e usu&riosH das pol%ticas de sa2de, $ue se articula desde os consel!os gestores de e$uipamentos b&sicos de sa2de at o 6onsel!o *acional, regido pela 6on#er ncia *acional de Ba2de. = luta pela ,eforma +rbana consagra a #uno social da propriedade e da cidade, num cap%tulo indito sobre a $uesto urbana $ue prev o plane:amento e a gesto participativa das pol%ticas urbanas e $ue, embora no ten!a consolidado um sistema articulado de 6onsel!os, tem institu%do diversos espaos de co(gesto das pol%ticas urbanas nas es#eras estaduais e municipais. 4erecem tambm desta$ue, pela participao da sociedade organizada, pressionando e construindo espaos de co(gesto, as &reas $ue envolvem pol%ticas de defesa da criana e do adolescente e de assist-ncia social. =travs das novas leis como o "./ ( Estatuto da 6riana e do =dolescente ( e a 01/* ( ?ei Org9nica da =ssist ncia Bocial ( estas pol%ticas, marcadas tradicionalmente pelo paternalismo e pelo clientelismo, so rede#inidas de modo mais universal e democr&tico e submetidas ao controle social e+ercido por movimentos sociais e entidades pro#issionais. =lm dos 6onsel!os setoriais, preciso salientar os 1ramentos 2articipativos, e+peri ncias $ue resgatam processos de debate do oramento municipal provocados por movimentos sociais nos munic%pios de Fit"ria e Fila Fel!a, no Esp%rito Banto, :& na primeira metade dos anos E0, e $ue passaram a ser implementados por governos municipais comprometidos com programas democr&ticos e populares. O Oramento Participativo constitui(se em um processo de consultas e debates sobre o Oramento p2blico municipal, $ue tem se ampliado a cada ano, . medida em $ue, na relao entre a populao participante e o governo, vo(se gerando aprendizados, vai(se rede#inindo a metodologia e o alcance dessa participao. =travs deste processo a populao de algumas cidades brasileiras ( especialmente os seus setores mais pobres M passam a discutir os problemas urbanos $ue a#etam suas vidas, as prioridades de investimento do governo municipal e a decidir o $ue deve ser #eito, onde e $uando. 5epois se organizam grupos de acompan!amento da e+ecuo orament&ria e das obras realizadas com esses recursos. Esse procedimento se repete a cada ano/ realizam(se assemblias nos bairros, nas regi)es e no munic%pio, elegem(se as prioridades e os delegados $ue representaro cada regio. 0m 6onsel!o 4unicipal de Oramento discute ento a $ue prioridades devero ser destinados os recursos dispon%veis para o investimento e os delegados de cada bairro ou regio acompan!am e #iscalizam a realizao das obras aprovadas3; . Estas e+peri ncias t m encontrado grande repercusso, como #orma inovadora de gesto p2blica, pelo seu car&ter modernizador e democratizador, com grande capacidade de aumentar a e#ic&cia e a legitimidade do governo. 7 m sido premiadas por escolas de gesto p2blica e aplaudidas por organismos internacionais como a 6on#er ncia da O*0, sobre o Nabitat, o $ue tem gerado uma certa generalizao dessas iniciativas. Entre as v&rias e+peri ncias implementadas, pode(se notar uma grande diversidade na sua amplitude e alcance. Bo distintos, entre os diversos processos de Oramento Participativo, o grau de compromisso do con:unto do governo com as delibera)es do 6onsel!o de Oramento, seu papel deliberativo ou consultivo, a porcentagem dos recursos orament&rios $ue submetida . sua avaliao. Em #uno destes #atores temos e+peri ncias de maior ou menor alcance como pol%tica participativa e democratizadora. Estas pr&ticas t m, apesar destes limites, um grande potencial para contribuir na superao do particularismo $ue caracteriza as organiza)es populares. =o propiciar o con!ecimento e a disputa entre as demandas das diversas regi)es da cidade, contribuem para $ue as lideranas sociais desenvolvam uma compreenso mais geral dos problemas da cidade, um sentido de solidariedade, a capacidade de construir par3metros p blicos, procedimentos de transpar ncia e regras de #uncionamento $ue tensionam pr&ticas corporativas, construindo

uma racionalidade mais universal $ue evita e pode superar critrios particulares, comunit&rios, ideol"gicos, ou partid&rios3D . Os Oramentos Participativos podem contribuir tambm para a articulao das pol%ticas setoriais do munic%pio, para a superao da segmentao e setorizao tecnocr&tica e clientelista a $ue tendem as diversas secretarias de governo. 7ocam ainda num ponto nevr&lgico do neoliberalismo $ue a reduo da destinao de recursos p blicos para as pol%ticas sociais. *a medida em $ue se tornam pr&ticas mais e#icazes, ampliando seu car&ter democr&tico e possibilitando uma ampla e e#etiva disputa da renda da cidade3> , os Oramentos Participativos possibilitam uma inverso de prioridades, contribuindo para a mel!oria das condi)es de vida da populao tradicionalmente e+clu%da dos servios p2blicos. 8ueremos ainda destacar, como importante e+peri ncia participativa con$uistada pelos movimentos sociais, embora :& e+tinta, a e+peri ncia das .3maras *etoriais4 Elas #oram espaos tripartites de negociao de pol&ticas industriais e de desenvolvimento$ constitu%das principalmente nos governos dos presidentes BarneO e -tamar Cranco, a partir da crise da ind2stria automobil%stica. Envolveram sindicatos, centrais sindicais, governo, empres&rios e, no caso da 69mara Betorial da 6onstruo 6ivil, envolveram tambm movimentos sociais e O*Ps $ue atuam na luta pela moradia popular3< . Coram tambm e+peri ncias $ue se destacaram pela construo de uma noo de interesse p blico e pelo tensionamento das prticas corporativas, tradicionais nos setores sociais, empresariais e tambm governamentais, envolvidos. Coram, sintomaticamente, desativadas e deslegitimadas pelo governo mais consistentemente neoliberal $ue se seguiu. 7o importante $uanto a construo destes e de in2meros outros espaos de gesto participativa #oi a construo, $ue marca este per%odo de #orte mobilizao social, de uma cultura participativa, $ue admite$ reivindica e valoriza a participao direta e o controle social por parte dos usu&rios e outros segmentos interessados nas pol%ticas p2blicas. Por outro lado, os espaos institucionais de governo ou gesto no so tradicionalmente recon!ecidos como lugares do movimento social e sua presena a% causa novamente estran!eza e perple+idade. 6on!ecidos como Iespont9neos e aut,nomosJ, de#inidos por uma suposta recusa do Estado e da institucionalidade, gera( se uma decepo, por parte de analistas acad micos e pol%ticos, $uando os movimentos passam a participar do :ogo democr&tico, $ue progressivamente restabelecido, atravs dos partidos pol%ticos e da interao com o sistema pol%tico administrativo3@ . 7idos como paro$uiais, #ragmentados, e# meros, os movimentos sociais teriam di#iculdade em e#etivamente articular suas reivindica)es nas arenas pol%ticas #ormais $ue se constituem num regime democr&tico, seriam in&beis para transcender o local e engajar-se na pol&tica 'real( re$uerida pelo retorno da democracia representativa3E . =o invs de desempen!arem um papel imitado ao processo de reconstituio de canais de representao pol%tica, perdendo seu signi#icado e desmobilizando(se com a estabilizao da democracia, pensamos $ue os movimentos sociais t m sido capazes de se transformar, trans#ormando a democracia brasileira. =o invs de uma total desmobilizao e atomizao da es#era civil, a estabilizao, o desenvolvimento e o apro#undamento da democracia dependem de uma relao comple+a e bilateral entre as esferas civil e pol&tica39 , dependem de uma sociedade ativamente participante. O apro#undamento da democracia $ue temos visto no 'rasil no pode ser e+plicado somente como obra de engenharia institucional mas a#irma o importante signi#icado da e+panso da mobilizao como #ator de transformao das instituies a partir dos espaos de organizao da sociedade. Bem a #orte presena dos movimentos sociais no se pode e+plicar uma crescente mudana cultural $ue se op)e aos vel!os padr)es da pol%tica, clientelistas, elitistas e corruptos, uma sociedade $ue, em diversas de suas atitudes recentes, embora de uma #orma descont%nua, en#atiza a representatividade, e+ige maior transpar ncia e respeitabilidade nas a)es governamentaisA0 . = articulao da democracia representativa parlamentar com canais institucionais de gesto participativa tem contribu%do para desprivatizar a gesto p2blica, alterando os arran:os institucionais #ormadores de pol%ticas, contribuindo para desestabilizar tradicionais rela)es simbi"ticas entre o Estado e grupos de interesse, para publicizar e democratizar as pol%ticas sociais. Essa articulao entre democracia representativa parlamentar com novos canais de participao direta tem gestado uma nova concepo de democracia, alargando(a, apro#undando(a. 7em constru%do uma concepo de democracia participativa capaz de ampliar a democracia atravs de uma e#etiva partilha do poder de gesto da sociedade.

7ornar real essa nova concepo de democracia, possibilitar uma e#etiva partil!a do poder de gesto com a sociedade, um processo lento, comple+o e descont%nuo. E+ige trans#orma)es dos movimentos sociais, provocadas pela sua relao com o mundo da pol%tica real, provoca mudanas culturais, $ue geram trans#orma)es das institui)es. Estes processos de apro#undamento da democracia e de alargamento da cidadania, devem ser ol!ados ainda . luz de outros aspectos.

2. O papel das ONGs - as redes movimentistas


Os movimentos sociais, desa#iados pela comple+a construo de possibilidades de participar na proposio, negociao e gesto de pol%ticas p2blicas, vivem uma nova #ase, $ue en#atiza sobremaneira a necessidade de capacitao t5cnica e pol&tica das suas lideranas, para $ue possam ocupar de modo $uali#icado os espaos de co(gesto con$uistados. -sso tem contribu%do #ortemente para a emerg ncia, com maior visibilidade na cena p2blica, das O*Ps $ue, nas dcadas anteriores mantiveram(se no discreto papel de apoio aos movimentos ou de agentes de educao popular. Essa visibilidade e sua nova postura de no mais de#inir(se como subsidi&rias dos movimentos sociais, mas atores com papel espec%#ico e independente na construo democr&tica, t m gerado a opinio de $ue os anos 90 so Ia dcada das O*PsJ ou de $ue os movimentos esto sendo substitu%dos por elas. Beu papel, mais ade$uado ao per%odo de reconstruo de canais democr&ticos de representao, seria minimizado no momento atual, em $ue a estabilizao, o desenvolvimento e o apro#undamento da democracia, #avorecem a interlocuo com atores providos de maior institucionalidade e saber tcnico. =o invs de entender as O*Ps como os atores privilegiados neste momento da construo da democracia, pode(se perceber um con:unto de atores e #ormas de participao, $ue se interligam e integram redes4 0m tecido movimentista, !eterog neo e m2ltiplo, $ue t m uma certa perman ncia e articulao, com per%odos de maior ou menor mobilizaoA3 , talvez se:a uma descrio mais ade$uada do $ue se observa nos consel!os, #"runs e plen&rias, bem como em in2meras outras articula)es em $ue, ao lado dos movimentos sociais, encontramos O*Ps e diversas outras entidades e institui)es como universidades, centros de pes$uisa, entidades pro#issionais, "rgos da m%dia e at mesmo empresas, bem como militantes e pro#issionais $ue atuam individualmente. Estas redes incorporam su:eitos mais ou menos coletivos e podem ser organizadas de modo mais ou menos #ormal, incorporando !o:e novas #ormas de participao ou mani#estao cidad, $ue en#atizam a e+presso cultural e art%stica e as tecnologias da comunicao como o tele#one, a televiso e a -nternet. Elas estendem(se crescentemente no apenas sobre o terreno da sociedade civil mas incorporam tambm setores de partidos e do EstadoAA . = crescente necessidade de $uali#icao tcnica e pol%tica e a conviv ncia entre atores distintos, muitos dos $uais organizados com maior institucionalidade, e+ercem uma grande in#lu ncia nos movimentos sociais. 7ambm as O*Ps do norte, ag ncias de cooperao internacional$ $ue contribuem signi#icativamente com o #inanciamento de O*Ps e movimentos sociais do sul, t m contribu%do para esta institucionalizao e, $uem sabe, para uma mudana de paradigmas e de estratgia, valorizando sobremaneira a construo democr&tica e seus espaos de negociao de pol%ticas p2blicas. = e+ig ncia de e#ic&cia e e#ici ncia, $ue caracteriza mais amplamente a atualidade como o tempo da $ualidade total, coloca(se tambm para as O*Ps e movimentos sociais. Estas e+ig ncias so entendidas, muitas vezes, como burocratizao desnecess&ria, abandono dos ideais trans#ormadores, do estilo in#ormal, da rebeldia e da valorizao das organiza)es aut,nomas da sociedade como centro das estratgias de mudana social. Estas mudanas t m sido vistas como provocadas de #ora, pela mentalidade das O*Ps do norte, $ue estariam sendo cada vez mais in#luenciadas pelo controle neoliberal proveniente dos governos de seus pa%ses. =s e+ig ncias de e#ic&cia e a valorizao dos espaos de gesto participativa podem ser vistas tambm, no entanto, a partir dos novos desa#ios das lutas sociais. Q& no bastam !o:e a vontade, a m%stica e o empen!o $ue caracterizaram os movimentos nas dcadas passadas. *a ao de#ensiva e un9nime contra um inimigo comum, valia tudo, o $ue importava era :ogar a bola pr& #rente. No:e, $uando se trata de armar estratgias e construir a alternativa $ue se $uer, preciso armar as :ogadas e acertar o alvo. Q& no bastam princ%pios gerais de an&lise da sociedade, preciso concretizar esses princ%pios em estratgias e pol%ticas vi&veis em nosso pa%s ou munic%pio, numa dada correlao de #oras. 5esse ponto de vista, $uali#icar(se

tcnica e politicamente e buscar e#ic&cia com base numa certa institucionalizao, so e+ig ncias colocadas de dentro, a partir de um novo patamar na luta pela ampliao da cidadania, um novo patamar na responsabilidade de participar da construo de uma nova sociedade. R verdade, no entanto, $ue v&rias O*Ps, em alguns pa%ses latino(americanos, passaram a privilegiar de modo e+tremado a)es de assessoria ou parceria com governos, entendendo $ue no mais tempo do protagonismo dos movimentos sociais e assumindo, inclusive, a avaliao, corrente entre muitos e+( intelectuais de es$uerda, de $ue acabaram(se as utopias solid&rias e igualit&rias e $ue as estratgias adotadas pelos nossos governos neoliberais so as 2nicas vi&veis dentro de uma utopia poss%vel. N&, no entanto outra #orma de entender a construo de uma utopia poss%vel, enraizada no c!o cotidiano do vi&vel sem abrir mo da crena na vocao do !omem para a solidariedade e teimosamente buscando um #uturo livre da degradao da misriaA; atravs da construo de v%nculos de responsabilidade cidad.

3. A participao como oferta estatal: a generalizao do discurso da participao, da democracia e da cidadania.


=t agora analisamos a participao como reivindicao e con$uista da sociedade, mas pode(se dizer tambm $ue sempre !ouve alguma participao como o#erta estatal. 4esmo as ditaduras necessitam de alguma legitimao e interlocuo com alguns setores sociais $ue as sustentem. *um sentido mais amplo, a participao da sociedade no governo dos interesses p blicos, se con#unde com a !ist"ria da democracia, especialmente da democracia parlamentar ou representativa. Esta tem sua !ist"ria peculiar, marcada pela construo de institutos reguladores do e+erc%cio do poder, de mecanismos de participao dos cidados e pela cultura de cidadania $ue caracteriza cada sociedade. = o#erta de participao social por parte do Estado brasileiro, , no entanto, !istoricamente, muito restrita, geralmente vinculada a grupos privilegiados. *o 'rasil, a democracia parlamentar nunca conseguiu #azer da pol%tica uma coisa p2blica. O autoritarismo !ier&r$uico e vertical, as rela)es de compadrio e tutela, o populismo, o clientelismo, as rela)es #isiol"gicas entre o p2blico e o privado, marcaram nossa !ist"ria colonial, escravocrata, imperial e republicana ( 1ep2blica $ue, a rigor, nunca se constituiu plenamente, visto $ue o Estado nunca #oi e#etivamente uma coisa p2blica. 7ambm outros Estados, no mundo todo, cu:a democracia #oi mel!or constitu%da, passaram, nos 2ltimos anos por crises de legitimidade $ue t m gerado in2meros estudos e propostas de 1e#orma do Estado, $ue buscam ade$uar a m&$uina estatal .s demandas e . cultura moderna. = participao cidad ou comunit&ria um discurso $ue acompan!a estas re#ormas, criando espaos de participao, com maior ou menor amplitude e e#etividade, como os consel!os e a realizao a)es governamentais em parceria com a sociedade. 6onsel!os $ue incorporam personalidades ou entidades not&veis ou convenientes aos grandes interesses so uma pr&tica :& antiga no 'rasil. 6omo e+emplos podemos citar o 6onsel!o *acional e os 6onsel!os estaduais de educao, o 6onsel!o *acional de Ba2de, $ue data de 39;@, bem como os diversos consel!os na &rea econ,micaAD . 4esmo a ditadura de <D #oi con!ecida como consel!ista, constituindo consel!os $ue e+pressavam v%nculos entre o Estado e uma tecnocracia representante do grande capital $ue esse modelo desenvolvimentista privilegiouA> . = progressiva abertura democr&tica imposta . ditadura militar construiu uma cultura mais democr&tica $ue alastrou(se por toda a sociedade, inclusive aos partidos mais sens%veis a essa nova demanda. F&rios 6onsel!os #oram abertos a uma participao mais democr&tica, como o 6onsel!o do CP7B GCundo de garantia por tempo de servioH, passando a contar com a participao das 6entrais sindicais $ue se organizaram nesta poca. 7ambm so parte dessa abertura os 6onsel!os *acional e estaduais da 6ondio Ceminina e uma srie de e+peri ncias participativas promovidas por governos municipais como o de ?ages, em Banta 6atarina, e estaduais como o de Cranco 4ontoro, em Bo Paulo, conduzidas por partidos de centro como o P45'. Esta cultura democr&tica e participativa se enra%za nas dcadas de @0 e E0, $uando a ditadura militar lenta e gradualmente deslegitimada pelos mais diversos atores sociais. =s den2ncias internacionais de violao dos

direitos !umanos, a incapacidade de e$uilibrar as d%vidas p2blicas, os novos rumos do capital internacional, o #antasma da convulso social e do comunismo internacional so elementos $ue articularam diversos atores na cr%tica . ditadura, recusando especialmente sua centralizao, sua impermeabilidade ao di&logo com os mais diversos segmentos sociais, seu isolamento pol%tico. 0m anseio generalizado pela democratizao do regime emerge dessa cr%tica, unindo sob a bandeira das oposi)es os mais diversos segmentos e atores sociais. Essa articulao de distintos atores, discursos e e+pectativas, essa mobilizao, nova na !ist"ria do 'rasil, de uma sociedade civil ativa, se e+pressa especialmente numa grande campan!a social e pol%tica pelas elei)es diretas, o movimento das 5iretas Q&, em 39E>. 0ma vez alcanada a abertura lenta e gradual $uebra(se essa moment9nea unio, e+plicitando(se os diversos significados e projetos democrticos constitu%dos en$uanto oposio . ditadura e ao centralismo caracter%stico dos governos militares. *o pro:eto dos setores sociais transitoriamente ali:ados do poder, bastava a restaurao da democracia representativa tradicional. *a e+pectativa de grupos pol%ticos locais, bastava uma descentralizao $ue permitisse seu acesso .s pol%ticas regionais. Q& os setores populares, articulados pelos movimentos sociais, destacam(se, nessa ampla e diversa sociedade civil mobilizada em oposio . ditadura militar, como a$ueles $ue esperam da participao e da descentralizao o rompimento dos v%nculos centen&rios do Estado brasileiro com interesses olig&r$uicos, a permeabilidade do Estado . participao dos segmentos tradicionalmente e+clu%dos de seus pro:etos e de sua interlocuo. = unio de distintos setores sociais, com pro:etos pol%ticos di#erenciados, na oposio a um inimigo comum, ditatorial, centralizador, $ue a todos ali:ava do poder de participar da definio dos rumos de um projeto nacional, dissemina um discurso aparentemente un9nime $ue valoriza a cidadania e a democracia, a descentralizao, a participao da sociedade na gesto de seus interesses comuns, o controle social sobre o Estado e $ue teme e condena o monop"lio do Estado sobre a gesto da coisa p2blica. = de#inio da abrang ncia dessa participao, de $uem deve participar e em $ue amplitude essa participao dese:&vel, so o divisor de &guas $ue passa a e+plicitar pro:etos, mantidos sempre um tanto obscuros, numa permanente disputa de signi#icados. = permeabilidade da sociedade como um todo, assim como de amplos setores partid&rios e do Estado, a este novo ide&rio democr&tico e participativo, torna mais permeveis as relaes entre "stado e sociedade. = atitude dos setores democr&tico(populares, predominantemente reativa, antag,nica e contestadora da legitimidade do Estado na gesto da sociedade, d& lugar a uma postura mais propositiva, $ue passa a entend (lo como espao de disputa, $ue busca disputar espaos no seu interior, alargando o le$ue de interlocutores e ampliando sua legitimidade. = participao entendida e realizada como con#ronto d& lugar . participao entendida como disputa e negociao. = reivindicao de participao popular, #ormulada pelos movimentos sociais, torna(se a reivindicao de participar da gesto da sociedade. = essa mudana de postura e de e+pectativas dos setores democr&tico(populares em relao ao Estado correspondem tambm mudanas no Estado, embora e+pressando pro:etos pol%ticos diversos, de acordo com o per#il pol%tico dos partidos no governo. =pesar dessas di#erenas nota(se, ap"s a 6onstituio de EE, uma apropriao e generalizao$ por parte do Estado e dos partidos no poder, das propostas de gesto participativa e de controle social #ormuladas pela sociedade e pelos parlamentares, no processo constituinte e no reordenamento :ur%dico $ue o seguiu. Em conse$u ncia, temos uma grande o#erta de canais institucionais de participao, principalmente consel!os vinculados ao repasse de verbas #ederais aos munic%pios. Esta o#erta estatal , em muitos casos, maior $ue a demanda de participao da sociedade, em dois sentidos di#erentes. Por um lado, os movimentos sociais, #or:ados num tempo de ditadura, onde as possibilidades de di&logo eram $uase ine+istentes ou cooptadoras, desenvolveram um #orte per#il reativo, reivindicativo, !abituado a uma relao de con#ronto com o Estado. = !ist"ria deste per%odo, bem como toda a tradio autorit&ria brasileira, produzem uma sociedade civil frgil, com pouca capacitao tcnica e pol%tica para a proposio e a negociao de pol%ticas p2blicas, $ue ocupa de #orma prec&ria os canais participativos con$uistados. Por outro lado, especialmente nos lugares Gmunic%pios ou bairrosH com menor tradio organizativa e capacidade propositiva, a sociedade no d& conta de ocupar com $ualidade os espaos criados por iniciativa legal e governamental.

6riam(se ento, muitos canais participativos burocratizados$ esvaziados de conte2do democr&tico, alm de muito segmentados. *ota(se tambm, em todo o le$ue dos partidos no governo, mesmo na es$uerda, um despreparo dos governos e do Estado para a transpar-ncia$ isto , para tornar acess%veis . sociedade as in#orma)es, os procedimentos, as decis)es de governo, e tambm para estabelecer rela)es de parceria com a sociedade. =s regras estabelecidas para rela)es de conv nio ou parceria mostram(se e+cessivamente burocratizadas, geralmente mais ade$uadas a rela)es com grandes grupos econ,micos do $ue com as pe$uenas e in#ormais organiza)es populares. R preciso ainda apontar, tanto em governos de direita como de es$uerda, uma #alta de vontade e de cultura pol&tica $ue #avorea a partilha do poder, uma co(gesto das pol%ticas p2blicas em $ue participem o Estado e a sociedade. = resist ncia ou a di#iculdade de e#etivamente repartir o poder com a sociedade devem(se, em alguns casos, a compromissos #isiol"gicos $ue bene#iciam elites econ,micas eSou pol%ticas ou ao clientelismo, corporativismo e . centralizao $ue tradicionalmente regem as rela)es entre Estado e sociedade. Em outros casos, devem(se ao tecnicismo, $ue privilegia uma otimizao de resultados, baseada em avalia)es tcnicas, sobre o risco de partil!ar decis)es, submetendo(as a critrios sociais e pol%ticos. Os governos, principalmente municipais, t m generalizadamente usado a crise #inanceira do Estado, a #alta de recursos para atender a demanda crescentemente e+pl%cita Gcausada por uma populao mais ativamente cidad e por uma cultura mais e+igente de publicidadeH de servios p2blicos mais universais Gsa2de, educao, moradia, transporteH para :usti#icar a import9ncia e a necessidade de implementar pr&ticas participativas, $ue viabilizam, de #orma mais barata pol%ticas e servios p2blicos sociais. Esta suposta crise #inanceira esconde, no entanto $uest)es distintas. Esconde, por um lado, op)es pol%ticas $ue no priorizam a #uno social e redistributiva do Estado e, por outro lado, a di#iculdade dos munic%pios em conseguir $ue os processos $ue se dizem descentralizadores no se restrin:am . pre#eiturizao de responsabilidades sociais mas se:am acompan!ados de uma e#etiva descentralizao de recursos.

4. Experincias parlamentares e governos de esquerda


= abertura democr&tica d& lugar, a partir de @E e de EA, . participao de candidatos de es$uerda, mais vinculados aos interesses populares, nas disputas para o legislativo e para os e+ecutivos. Estas e+peri ncias parlamentares e, principalmente, as administra)es municipais governadas por coaliz)es partid&rias de es$uerda, marcam #ortemente a tra:et"ria de construo da democracia participativa no 'rasil pois a participao popular, alm de reivindicao e con$uista dos novos movimentos sociais tambm uma antiga bandeira da es$uerda. = concepo de democracia pensada pela tradio socialista tem persistentemente colocado o desa#io de buscar novas #ormas de participao social $ue a#irmam o controle da sociedade sobre o Estado. Os soviets, os consel!os oper&rios #oram e+peri ncias $ue a#irmaram a import9ncia deste controle atravs da democracia direta. = supervalorizao desta #orma de democracia #oi, porm, no 'rasil, origem de pol micas desgastantes sobre o car&ter classista e aut,nomo e o poder deliberativo $ue deveriam ter os consel!os populares. = superao de uma oposio r%gida entre democracia direta e democracia representativa parlamentar, #oi, aos poucos possibilitando a construo de uma concepo de democracia participativa, $ue articula a democracia representativa e a democracia diretaA< . *a esteira dos consel!os oper&rios, os governos municipais de es$uerda na -t&lia, na Espan!a, a e+peri ncia c!ilena e algumas outras e+peri ncias latino(americanas #oram precursoras, verdadeiros laborat"rios de participao popular, contribuindo para o repensar e o re#azer, de #orma concreta, os mecanismos e institutos $ue possam articular democracia representativa e democracia direta. Esse laborat"rio intensi#icou(se, no 'rasil, nas gest)es municipais do Partido dos 7rabal!adores ou de #rentes em $ue ele tem participado. 5esde as gest)es municipais de Cortaleza, no 6ear&, e 5iadema, Bo Paulo, no in%cio dos anos E0, mas principalmente na gesto de ?u%za Erundina, na Pre#eitura de Bo Paulo e na administrao de 6ampinas, Bo Paulo, concep)es distintas estiveram colocadas muito claramente. = partir da%, #oradas pela pr&tica das gest)es $ue t m(se sucedido desde ento, #oram evoluindo concep)es $ue partiram da proposta dos 6onsel!os Populares como espaos populares, classistas, como um poder

popular, paralelo ao poder do Estado, at a #ormulao da proposta de canais institucionais de participao, como espaos de poder compartilhado, de interface entre "stado e sociedade. =lm da grande contribuio $ue vem das e+peri ncias de governo marcadas pelo $ue tem sido c!amado o modo petista de governar, tem grande import9ncia a presena no parlamento, de lideranas #ormadas pelos movimentos sociais e comprometidas com o campo democr&tico e popular constitu%do #ortemente nos anos @0 e E0. = e+peri ncia de mandatos legislativos 'populares(, $uer e+ercidos por lideranas de movimentos, $uer incorporando lideranas no seu $uadro de assessores ou pautando o apoio aos movimentos na sua agenda, tambm #az parte das e+peri ncias de participao popular. =pesar das di#iculdades espec%#icas da relao entre parlamentares e organiza)es sociais, marcada #ortemente no 'rasil pela cultura clientelista, as e+peri ncias parlamentares t m propiciado um crescimento da e+peri ncia de participao popular na c!amada pol%tica real, o aumento do acesso .s informaes e ao conhecimento da lgica estatal e, ainda, a construo ou a ampliao de mecanismos democratizadores e publicizadores da ao estatal como as audi ncias p2blicas, as tribunas livres, as iniciativas populares legislativas e as comiss)es parlamentares de in$urito G6P-sH. = representao de setores populares democr&ticos nos espaos legislativos e nas administra)es municipais traz e+peri ncias #undamentais para o in%cio do con!ecimento dessa Icai+a pretaJ $ue at ento tin!a sido o Estado para os setores populares e para o in%cio de uma mudana radical na concepo de $ue o Estado vinculado e+clusivamente .s classes dominantes, passando a e+periment&(lo como espao de disputa. Esta 'participao( trans#orma a postura da oposio, da reivindicao e da presso, ad$uirida nas lutas dos movimentos sociais, incorporando o aprendizado da interlocuo, da #ormulao de propostas, da negociao e da disputa de espaos. 8uando as lideranas sociais se #azem presentes em partidos, nas primeiras bancadas legislativas e governos municipais, comeam a entender $ue o Estado mais comple+o do $ue um simples muro e+terior e antag,nico . sociedade e como #uncionam os mecanismos de tomada de decis)es. /mplia-se o espao de disputa do campo democr&tico e popular para alm do lado de #ora do muro/ disputam(se inst9ncias de deciso pol%tica e de gesto da sociedade como governos, =ssemblias ?egislativas, 69maras 4unicipais e o 6ongresso *acional. 5esenvolve(se, a partir dessas e+peri ncias, uma din9mica de retroalimentao $ue trans#orma partidos, Estado e sociedade. = presena de militantes dos movimentos em alguns partidos torna(os mais permeveis a uma nova cultura participativa e a uma ampliao de sua agenda e, atravs destes partidos, esta permeabilidade atinge o Estado. = participao na gesto da sociedade altera o tom do debate pol%tico, tornando(o mais p2blico e transforma tamb5m os movimentos sociais, trazendo(os de seu papel tradicional de captadores de novas demandas e reivindica)es em Iestado brutoJ para uma participao mais comple+a e $uali#icada no processamento dessas demandas em inst9ncias pol%ticas decis"rias. =o identi#icarmos os movimentos sociais no v"rtice destas trans#orma)es no $ueremos ignorar os in2meros #lu+os de retroalimentao $ue se estabelecem entre estes tr s atores, mas $ueremos destacar os movimentos como a incubadora desta nova cultura participativa e de uma ampliao da agenda p2blica. R ineg&vel, no entanto, a import9ncia da permeabilidade a essa cultura, presente em setores de partidos e do Estado, na pr"pria constituio e consolidao de uma nova concepo de gesto participativa da sociedade.

5. A participao como poltica neoliberal


=o lado de todos os componentes acima analisados, na constituio e na generalizao de um discurso participativo e de uma multiplicidade de e+peri ncias e espaos participativos, preciso ainda apontar um outro uso deste discurso, $ue tem sido #eito pelos governos neoliberais, em todo o mundo, e $ue vem acentuar as diversidades e as disputas de signi#icado :& apontadas. O movimento dos governos neoliberais de desobrigar-se de encargos sociais gera uma trans#er ncia de responsabilidades .s inst9ncias locais, ao mercado e . sociedade. Este um tipo de 1e#orma do Estado #undado em concep)es e a)es $ue no privilegiam o #ortalecimento da cidadania, $ue ao invs de direitos

retorna aos #avores e . caridade, $ue no produz pol&ticas universais mas pol&ticas compensatrias, verdadeiras cestas b&sicas de sa2de, educao, previd ncia, etc., para os mais pobres, privatizando tudo o mais. = 1e#orma do Estado neoliberal tem provocado uma zona cinzenta, uma disputa velada de significados $ue provoca perple+idade mesmo nos movimentos sociais e em outros setores da sociedade organizada comprometidos com a ampliao da cidadania e da incluso social. E+emplo disso so as pol%ticas de descentralizao. Embora se:a um princ%pio sempre de#endido pelos setores democr&tico(populares, pois #avorece o controle social nos espaos locais, temos assistido a processos de 'descentralizao( $ue representam es#oros de economia de recursos, pela transfer-ncia de responsabilidades federais aos estados e munic%pios e $ue produzem o encol!imento das pol%ticas sociais, reduzindo(as a pol%ticas compensat"rias voltadas apenas .$ueles $ue no t m acesso aos servios privados. Este tipo de descentralizao, $ue no acompan!ado de descentralizao de recursos, tem sido c!amado, no 'rasil, de prefeiturizao, ao invs de uma verdadeira descentralizao de poder, acompan!ada de controle social. Os consel!os t m sido largamente usados para respaldar esses processos, rati#icando pol%ticas municipais supostamente democr&ticas e possibilitando repasses de recursos supostamente submetidos a um controle social. 0ma certa moralizao da pol%tica, a eliminao de mecanismos #isiol"gicos e corruptos, t m sido mesmo e+ig ncias dos bancos multilaterais de desenvolvimento, como garantia de e#ic&cia e da eliminao de mecanismos de #uga de recursos ligados a critrios da vel!a pol%tica clientelista, substituindo(os por uma racionalidade capitalista moderna. Essa nova racionalidade, se por um lado, recusa raz)es clientelistas, no incorpora como critrio a participao cidad, no inclui a participao dos setores e+clu%dos. Origina(se assim uma 'subverso( nos significados de conceitos como participao, controle social e cidadania, reduzidos .s #inalidades dessa modernizao. Emerge, dessa #orma, um significado neoliberal de cidadania, $ue a entende como a incluso das pessoas ao con:unto dos consumidores, esvaziando(a do seu significado instituinte$ $ue garante e alarga continuamente o escopo dos direitos, $ue a#irma, acima de tudo, o direito a participar da de#inio e da gesto de novos direitos. =o contr&rio, assistimos a uma progressiva destituio de direitos, principalmente dos direitos trabal!istas, do direito ao trabal!o e dos direitos sociais, a uma deslegitimao das #ormas de organizao e participao social, acusadas de corporativas, de representantes do atraso e promotoras de baderna, ao esvaziamento dos consel!os, c9maras setoriais e outros canais de gesto participativa constru%dos com a #orte participao democr&tica da sociedade. =ssistimos ao alastrar, como se #osse uma unanimidade avassaladora, de uma outra concepo de modernidade $ue pretende reduzir o Estado, des$uali#icando(o en$uanto promotor de pol%ticas sociais redistribuidoras de renda, reduzindo drasticamente os oramentos dessas pol%ticas e e+imindo(o destas responsabilidades. O significado neoliberal de cidadania, democracia, descentralizao, participao ou parceria con#erido a in2meros pro:etos governamentais no de#ine, no entanto, de #orma mec9nica e absoluta o seu alcance. = disputa de signi#icado e de espao permanente e consegue, em muitos casos, uma reapropriao desses espaos na perspectiva de uma participao mais substantiva, inclusiva, instituinte.

6. De que participao estamos falando?


Participar da gesto das $uest)es $ue dizem respeito ao seu destino comum uma aspirao de todos os grupos sociais. = e+cluso de alguns grupos dos espaos em $ue essa responsabilidade e+ercida, uma caracter%stica, no entanto, $ue se estende ao longo de $uase toda a !ist"ria da pol%tica, especialmente na !ist"ria dos Estados. Os grupos e+clu%dos do poder sempre se organizaram, no entanto, para recuperar sua capacidade de intervir no seu destino, nas decis)es $ue l!es a#etam. O Estado brasileiro tem, como vimos, uma !ist"ria privatista, de mistura prom%scua entre o p2blico e o privado, uma !ist"ria autorit&ria $ue e+cluiu sistematicamente largas parcelas das con$uistas sociais e democr&ticas constru%das pela !umanidade. Os setores e+clu%dos #oram, no entanto, persistentemente construindo seu lugar como atores nesta !ist"ria e suas possibilidades de participar da definio de seus rumos.

2articipar da gesto dos destinos da sociedade, em per%odos #ortemente autorit&rios, signi#icou a contestao e a oposio ao Estado autorit&rio e centralizador. Coi uma participao centrada na construo social de novos valores democr&ticos, da relev3ncia, da legitimidade$ da justia$ da pertin-ncia das demandas e dos atores sociais e+clu%dos, do seu direito a ter direitos. Bigni#icou a rede#inio do $ue a sociedade considera e assume como direitos, a $uem os atribui e a $uem os negaA@ . Bigni#icou a construo de uma real sociedade civil em um pa%s $ue sempre evitou constru%(laAE . T medida em $ue, a partir dos anos @0, se amplia uma cultura democr&tica, em $ue os movimentos sociais, :unto com outros setores democr&ticos, vo arrombando as portas da ditadura, o Estado torna(se lentamente perme&vel . participao de novos atores sociais. O Estado brasileiro, tradicionalmente privatizado pelos seus v%nculos com grupos olig&r$uicos, vai lentamente cedendo espao, tornando(se mais perme&vel a uma sociedade civil $ue se organiza, $ue se articula, $ue constitui espaos p2blicos nos $uais reivindica opinar e inter#erir sobre a pol%tica, sobre a gesto do destino comum da sociedade. 2articipar da gesto dos interesses coletivos passa ento a signi#icar tambm participar do governo da sociedade, disputar espao no Estado, nos espaos de de#inio das pol%ticas p2blicas. Bigni#ica $uestionar o monoplio do "stado como gestor da coisa p blica. Bigni#ica construir espaos p blicos no estatais)6 , a#irmando a import9ncia do controle social sobre o Estado, da gesto participativa, da co(gesto, dos espaos de inter#ace entre Estado e sociedade. Esse o signi#icado de participao social $ue se consolida no 'rasil dos anos 90. O alargamento da cidadania para alm do e+erc%cio dos direitos institu%dos, o e+erc%cio da cidadania ativa, para alm do e+erc%cio do voto e da delegao de poder $ue ele signi#ica, a radicalizao da democracia, abrindo a possibilidade de participao . toda a sociedade, atravs de novos canais institucionais de participao, so signi#icados colocados pela vigorosa e+peri ncia dos movimentos sociais $ue analisamos neste cap%tulo. 0m pro:eto radical de democracia, $ue $uebra uma cultura e+cludente, $ue abre camin!os para o aprendizado da negociao democr&tica e da construo partil!ada da lei s" poss%vel $uando, entre su:eitos di#erentes e opostos, atribu%da uma e$uival ncia em suas !abilidades e compet ncias e capacidades de agir, decidir e :ulgar;0 . = ampliao dos espaos de gesto democr&tica e participativa con$uista dessa !ist"ria, na $ual, lenta e dolorosamente, os setores e+clu%dos #oram dei+ando as senzalas e as p&ginas policiais e con$uistando seu lugarU alargando as portas ( $ue se pretendiam seguras, graduais e sob controle ( dos espaos $ue l!es eram permitidos. Coram con$uistando, no apenas a incluso nesses espaos, mas o direito de participar da de#inio do tipo de sociedade na $ual se $ueriam inclu%dos. = democracia participativa, os espaos de controle social con$uistados e constru%dos, com todas as suas #ragilidades e limites, e+pressam essa lenta mas consistente emerg ncia dos setores e+clu%dos na cena p2blica brasileira. = ampliao das possibilidades de gesto participativa das pol&ticas p blicas no esgota, porm, o sentido da participao, embora talvez se:a sua dimenso principal nesta dcada. Participar da gesto dos interesses da sociedade ainda signi#ica e+plicitar di#erenas e con#litos, disputar na sociedade os critrios de validade e legitimidade dos interesses em disputa, de#inir e assumir o $ue se considera como direitos, os par9metros sobre o $ue :usto e in:usto, certo e errado, permitido e proibido, o razo&vel e o no razo&vel, signi#ica superar posturas privatistas e corporativas e construir uma viso plural de bem p2blico;3 . Participar da gesto dos interesses da sociedade participar da construo e do alargamento da es#era p2blica, construir novos espaos de poder ( esse acordo #r&gil e tempor&rio de muitas vontades e inten)es;A Espaos plurais na sociedade, onde so elaborados acordos, mesmo $ue #r&geis e tempor&rios, sobre valores, relev9ncias e direitos, so tambm espaos de participao, mesmo sem a interlocuo institu%da com o Estado. C"runs, rela)es de parceria entre di#erentes atores sociais so tambm espaos nos $uais a e+plicitao de di#erenas d& validade aos con#litos, em $ue se constr"em rela)es de reciprocidade e e$uival ncia, em $ue interesses e raz)es privadas podem ser desprivatizadas e recon!ecidas publicamente na sua legitimidade;; . Bo espaos onde so constru%dos os par9metros p2blicos $ue de#inem o $ue a sociedade recon!ece como direitos. 0ma pes$uisa realizada em 6ampinas, em 399;, mostra $ue o autoritarismo social e a !ierar$uizao das rela)es sociais, revelado pelo tratamento desigual $ue a sociedade dispensa a brancos e negros, !omens e mul!eres, ricos e pobres percebido como um srio obst&culo . construo democr&tica. = eliminao das #ormas de sociabilidade e da cultura autorit&ria de e+cluso constitui um desa#io #undamental para a democratizao da sociedade;D , pois o recon!ecimento de direitos no depende da simples sano do Estado, depende do acordo, .s vezes t&cito, .s vezes

e+pl%cito, de uma importante #rao da opinio p2blica. 5epende de $ue uma reivindicao se inscreva no espao p2blico;> . 5isputar espao na opinio p2blica, inscrever novos temas na agenda p2blica, democratizar a cultura da sociedade, tambm continuam a ser agenda dos movimentos sociais. =mpliar a toler9ncia, o respeito democr&tico pelo di#erente, reduzir as segrega)es raciais, de g nero, de opo se+ual, .s crianas, aos vel!os, aos portadores de de#ici ncia, o resultado da incid ncia de pr&ticas participativas, nem sempre normatizadas pelo Estado, mas $ue constr"em e modi#icam os valores sociais. = gesto dos interesses da sociedade, o direito a ter direitos, no se e+pressam unicamente no controle social sobre o Estado mas tambm na democratizao da cultura da sociedade. = radicalizao da democracia no signi#ica apenas a construo de um regime pol%tico democr&tico mas tambm a democratizao da sociedade, a construo de uma cultura democrtica7! . Este primeiro cap%tulo pretendeu mostrar $ue, a despeito de uma tradio privatista do Estado brasileiro, simbi"tica com elites pol%ticas e econ,micas atrasadas ou modernas, e+cludente dos trabal!adores e das classes populares, os e+clu%dos v m con$uistando e #or:ando espaos p2blicos, v m constituindo um vasto e denso tecido social, v m con$uistando consistentemente a capacidade de mover(se no espao da pol%tica, reivindicando e construindo espaos de controle social do Estado e de gesto participativa da sociedade. 8uis mostrar $ue a participao social, seus espaos e instrumentos, so con$uista e construo da sociedade. 8uis mostrar $ue as o#ertas de participao provenientes do Estado decorrem #undamentalmente das press)es da sociedade. Bo as demandas de participao da sociedade organizada a causa de uma crescente mudana cultural $ue se op)e aos vel!os padr)es da pol%tica, clientelistas, elitistas, autorit&rios e corruptos, gerando uma opinio p2blica $ue en#atiza a representatividade, $ue e+ige transpar ncia e respeitabilidade nas a)es governamentais. Essa mudana cultural, embora #r&gil e descont%nua, se e+pressa, por e+emplo, nas mobiliza)es $ue provocaram as 6P-s G6omiss)es Parlamentares de -n$uritoH $ue investigaram a corrupo no oramento #ederal e no processo de -mpeac!ment do Presidente 6ollor. E+pressa(se tambm no epis"dio, doloroso e contradit"rio, $ue #oi a grande indignao da opinio p2blica contra o vandalismo praticado, por :ovens da classe mdia de 'ras%lia, $uando $ueimaram o %ndio Paldino. O amplo recon!ecimento $ue e+iste !o:e, da dignidade das popula)es ind%genas, con$uista, sem d2vida, da luta organizada dos povos ind%genas. O recon!ecimento dessa dignidade no #oi, no entanto, amplo o su#iciente para obrigar a :ustia a cumprir seu papel neste epis"dio. =ssim como em relao aos povos ind%genas, os movimentos sociais t m, apesar das limita)es e precariedades, constru%do equival-ncias $ue colocam num outro patamar de dignidade e respeito, $ue rompem as #ronteiras autorit&rias e e+cludentes dos lugares sociais aos $uais t m sido con#inados, os oper&rios, os trabal!adores rurais, os moradores de rua, os #avelados, e tantos outros e outras brasileiras. R esta ampliao de uma cultura democr&tica $ue gera a disseminao de padr)es mais modernos de administrao p2blica, $ue marcam pa%ses $ue se destacam pela participao democr&tica da sociedade, como o 6anad&, e $ue provocam a repercusso nacional e internacional de e+peri ncias modernas e democr&ticas de gesto como o Oramento Participativo, premiada na 6on#er ncia do Nabitat --, em 399@. Participar da construo democr&tica uma tare#a $ue se coloca tanto nos espaos de gesto compartil!ada entre Estado e sociedade como no interior da pr"pria sociedade.

II.

Principais formas de participao social no

Brasil hoje: limites e potencialidades


Famos, nesta segunda parte, analisar di#erentes pr&ticas do $ue se entende !o:e no 'rasil por participao, identi#icando seus limites e potencialidades #rente a alguns critrios/ at5 que ponto a participao social mel!ora e#etivamente as condies de vida da populao, em $ue medida e#etivamente democratiza a pol&tica, at $ue ponto fortalece o tecido social. 5eve(se inicialmente lembrar $ue !& !o:e, no 'rasil, uma tend ncia de entender como pr&ticas participativas a$uelas nas $uais !& uma co(gesto entre Estado e sociedade, o $ue se revela inclusive pelos e+emplos at

agora analisados. 5entre estas vamos destacar tr s grupos/ os Oramentos Participativos, os 6onsel!os Pestores e as Parcerias entre Estado e sociedade. =lm dessas preciso apontar outras formas de participao, $ue no se voltam para a co(gesto e cu:a incid ncia sobre as pol%ticas p2blicas, embora muito relevante, no se d& atravs de canais institucionalizados. 5entre estas vale a pena destacar o 4B7 M 4ovimento dos Bem 7erra, a Pastoral da 6riana, os #"runs de iniciativa civil, como, por e+emplo, o C"rum em 5e#esa da Fida e 6ontra a Fiol ncia, de 6ampo ?impo, na zona Bul de Bo Paulo, campan!as como a =o da 6idadania. Bo a)es $ue provocam mudanas na agenda p2blica, incluindo nelas novas $uest)es pertinentes e relevantes como a 1e#orma =gr&ria, o combate . mortalidade in#antil, a segurana p2blica e a segurana alimentar. Entre estas #ormas de participao, mais centradas na sociedade $ue no Estado, preciso ainda saber ver novas #ormas de mani#estao cidad, muito mais in#ormais, como as redes de milit9ncia virtual, as consultas e pes$uisas realizadas por tele#one, $uestion&rios ou -nternet, os movimentos de consumidores e usu&rios. = participao meramente formal propiciada pelas tecnologias da comunicao pode integrar( se a uma participao mais substantiva, desde $ue articulada a outras #ormas de participao, e os Oramentos Participativos :& comeam a incorpor&(las. Por outro lado, preciso destacar !o:e, em Bo Paulo, a participao de grupos culturais como os anarcopunVs na de#esa e divulgao do movimento me+icano dos Wapatistas e do movimento Nip(Nop, $ue agrega :ovens ligados . m2sica 1ap e ao gra#itti no debate sobre a viol ncia e o racismo. = ao desses grupos in#luencia a opinio p2blica e a cultura da sociedade e eles podem ou no relacionar(se mais diretamente com pol%ticas p2blicas. 5estacam(se, neste sentido, tambm os movimentos #eministas, negros, de gaOs, lsbicas e travestis, dos povos ind%genas, dos portadores de de#ici ncia, ecologistas, como movimentos e+plicitamente voltados a mudanas culturais na sociedade, $ue constr"em uma cultura de toler9ncia e de respeito ao di#erente, um pensamento multicultural, $ue d& visibilidade a padr)es culturais minorit&rios e, por isso mesmo, muito importantes ao cont%nuo reconstruir da cultura $ue predomina numa sociedade. Estas so #ormas de participao $ue incorporam . opinio p2blica novos critrios de :ustia, de relev9ncia e de pertin ncia e trazem novos temas . agenda p2blica. 0ma terceira e importante #orma de participao social, $ue entretanto no vamos analisar mais detal!adamente neste trabal!o, a presena, nos parlamentos e governos municipais, de lideranas #ormadas #ora da tradio pol%tico(partid&ria brasileira, a partir dos movimentos sociais democr&ticos. Esta #orma de participao re#erencia(se no Estado, mais $ue as anteriores/ a participao no e+erc%cio direto do poder estatal. Famos, a seguir, analisar com mais detal!es, os limites e potencialidades $ue t m revelado algumas dessas #ormas com $ue se pode entender a participao social.

1. Experincias de co-gesto a. Conselhos Gestores


6omo vimos pelo seu !ist"rico, pode(se dizer, talvez, $ue esta , de todas, a #orma de participao e controle social mais enraizada na reivindicao dos movimentos sociais, especialmente os 6onsel!os Pestores das pol%ticas de sa2de, criana e adolescente e de assist ncia social. =lm desses, tambm relevante a participao social na con$uista e na constituio de consel!os gestores de pol%ticas de !abitao, dos direitos da mul!er, das pessoas portadoras de de#ici ncia GPP5H e idosos, alm de outras tem&ticas $ue gan!am relev9ncia nas di#erentes regi)es. O enraizamento dos consel!os nas lutas populares e democr&ticas l!es d& uma $ualidade especial en$uanto uma das #ormas de participao mais permanente$ $ue resistem .s mudanas e aos di#erentes graus de abertura dos governos . participao social. E+istem consel!os s"lidos e democr&ticos constru%dos a partir de iniciativas sociaisU eles persistem na sua atividade, mesmo sem apoio signi#icativo de governos, conseguindo inclusive pressionar governos contra atitudes privatistas, obter subs%dios #inanceiros, a disponibilidade de #uncion&rios p2blicos, de im"veis e e$uipamentos p2blicos. Estas con$uistas no passam de direitos legais mas, especialmente $uando se relacionam com governos conservadores, somente so obtidas pela ao de consel!eiros muito #ortes, articulados e competentes. R claro $ue os consel!os dependem de uma m%nima resposta governamental. Bem a participao dos representantes governamentais e um acesso m%nimo .s

informaes do governo, eles dei+am de ser espaos de negociao e co(gesto, reduzindo(se a espaos de luta social reivindicativa como os demais movimentos sociais. =tualmente podemos destacar o munic%pio de Bo Paulo, como a 2nica ( e maior ( capital brasileira $ue no tem um 6onsel!o 4unicipal de =ssist ncia Bocial e, conse$uentemente, no tem um Cundo e um Plano de =ssist ncia Bocial $ue receba as verbas #ederais e estaduais e as destine de #orma plane:ada .s entidades e programas sociaisU da mesma #orma o 6onsel!o 4unicipal de Ba2de, eleito na @X 6on#er ncia 4unicipal de Ba2de nunca #oi sancionado pelo pre#eito municipal, mas continua, a duras penas, a tentar e+ercer, mesmo $ue precariamente, o seu papel. *o caso dos 6onsel!os de 5e#esa da 6riana e =dolescente, da Ba2de, da =ssist ncia Bocial, na medida em $ue se esto construindo sistemas articulados de consel!os $ue se estruturam desde a es#era local at a #ederal, a inter(relao com es#eras e estruturas de governo diversi#icadas contribui para uma maior independ ncia dos consel!os #rente a cada uma delas. Q& e+istem !o:e no 'rasil, nos > mil munic%pios, mais consel!eiros $ue vereadores, o $ue nos d& a dimenso desta #orma de participao popular, muito mais acess%vel aos participantes dos movimentos sociais do $ue a tradicional representao parlamentar. Os consel!os so inst9ncias de #ormao de pol%ticas $ue gozam de um alto conceito de respeitabilidade en$uanto espaos transparentes e comprometidos com o interesse p blico, espaos $ue tornam a pol%tica mais p2blica, pelo menos a$ueles em $ue !& participao de grupos sociais organizados e democr&ticos. Estudo recente, envolvendo 3DAA secret&rios municipais de sa2de, revela mudanas importantes na cultura democr&tica, $ue se e+pressam na e+pectativa de responsabilizao dos governos #rente . sociedade. <A,@Y destes secret&rios consideram o 6onsel!o de Ba2de a fora municipal mais influente na de#inio das prioridades em sa2de, bem acima do ?egislativo, de pol%ticos isolados e de outros "rgos municipais;@ . 8uando se $uer tomar decis)es corporativas, clientelistas, baseadas em acordos pol%ticos privados e escusos, trata(se de burlar, esvaziar ou des$uali#icar os consel!os. Bo pesados os embates travados em consel!os contra esse tipo de rela)es, principalmente $uando se trata de en#rentar grupos de medicina privada, da construo civil, do transporte coletivo ou as grandes entidades assistenciais. O sucesso desses embates e+ige, como primeira condio, a transpar ncia, o acesso .s in#orma)es dos tr9mites estatais e do $ue se passa no governo. 4esmo $ue no acumule poder para en#rentar as distor)es da pol%tica, :& esta relativa transpar ncia, este conhecimento da mquina e dos caminhos da pol&tica$ uma importante con$uista democr&tica da sociedade. = publicizao da pol%tica, a construo de um sentido de interesse p blico$ tanto nos movimentos ( em geral particularistas e corporativos, como nos governantes ( com seus v%nculos privados elitistas e clientelistas, uma das mais importantes potencialidades dos 6onsel!os como democratizadores da pol%tica. = segunda condio para a e#ic&cia dos consel!os a capacitao t5cnica das lideranas sociais para a #ormulao e an&lise das pol%ticas p2blicas, e sua capacitao pol&tica para mel!or avaliar os interesses envolvidos e para realizar as alianas eventuais ou estratgicas necess&rias para a negociao de prioridades e decis)es. Esta dupla necessidade de capacitar(se, provoca um salto de $ualidade nos movimentos sociais, muito di#%cil, por$uanto ma:oritariamente constitu%dos de segmentos sistematicamente e+clu%dos da escola e de todo tipo de acesso a in#orma)es, alm de tradicionalmente avessos a rela)es institucionalizadas. O e+erc%cio da argumentao, a #undamentao de suas demandas em critrios de racionalidade p2blica, a e+plicitao de con#litos, geram uma nova forma de lidar com conflitos$ di#erenas e antagonismos, $ue o pro#essor Crancisco de Oliveira tem c!amado de con#ronto propositivo ou de antagonismo convergente78 . *estes espaos, regulados por normas pactuadas pelas partes em con#lito, preciso buscar denominadores comuns/ apesar da e+ist ncia de interesses antag,nicos preciso buscar acordos $ue interessem a ambas as partes, mesmo $ue limitados ou provis"rios. Outra potencialidade caracter%stica dos consel!os a capacidade de incorporar os movimentos organizados, #ortalecendo, mais $ue outras #ormas de participao, o tecido social organizado de #orma aut#noma. *ascidos da reivindicao dos movimentos, os consel!os t m sido assumidos como espao priorit&rio de sua atuao, nos locais onde os movimentos t m maior consist ncia. Entretanto, apesar de nascidos da reivindicao ou mesmo da iniciativa dos movimentos, muito n%tida a #alta de preparo dos mesmos movimentos para ocupar $uali#icadamente estes espaos, onde necess&ria uma maior capacidade t5cnica e pol&tica para a elaborao e a negociao de propostas #rente a interlocutores distintos $uanto a seus interesses, grau de capacitao tcnica e acesso ao poder. = capacitao tcnica e pol%tica de lideranas sociais para ocupar espaos de proposio e negociao de pol%ticas tem sido assumida pelos pr"prios consel!os e movimentos, em parceria com O*Ps e universidades,

e o grande desafio do momento atual, provocando a realizao de in2meros cursos, o#icinas e semin&rios de capacitao para consel!eiros. =s assimetrias de saber, de acesso ao poder e .s in#orma)es colocam os consel!eiros $ue representam a sociedade civil, particularmente os representantes populares, numa grande depend-ncia das informaes, dos recursos materiais e da 'boa vontade( do governo. R grande, portanto, a capacidade dos governos de esvazi-los, se:a tomando decis)es por #ora dos consel!os, se:a desmobilizando(os, retirando(se deste espao ou indicando para os consel!os #uncion&rios pouco representativos, com grande rotatividade, com pouca capacidade de tomar decis)es. 5ecorre dessa depend ncia o perigo de v (los limitados a assuntos perif5ricos, principalmente #ace . tend ncia atual dos governos neoliberais, $ue recusam terminantemente a vinculao de recursos #inanceiros a pol%ticas espec%#icas, tendo reduzido drasticamente os recursos orament&rios e os gastos p2blicos com pol%ticas sociais. Esta pol%tica de desobrigar(se do social assenta(se numa postura sistem&tica de deslegitimao dos espaos de controle social, como o 6onsel!o de Begurana =limentar e as 6on#er ncias, de Ba2de, de 5e#esa da 6riana, da =ssist ncia Bocial, impedindo a participao social na definio dos oramentos dessas &reas. Os consel!os no conseguem, ento, apesar de constitu%rem redes com uma boa densidade em todo o pa%s, deter processos como a privatizao da sa2de, da educao, da previd ncia. Esta descontinuidade gera a necessidade de uma mel!or avaliao do alcance desses espaos participativos, $ue possa averiguar at $ue ponto eles mantm a participao popular restrita a debates peri#ricos e entravados pela burocracia estatal en$uanto assuntos fundamentais$ como o oramento e as pol%ticas econ,mica e industrial, no so debatidas democraticamente. 7ambm apontada como limites . e#ic&cia dos consel!os a grande absoro das lideranas de movimentos sociais no aprendizado tcnico e pol%tico das pol%ticas p2blicas e dos tr9mites burocr&ticos e pol%ticos de negociao, aprovao e encamin!amento de decis)es. =bsorvidas pela c!amada luta institucional, #alta tempo .s lideranas para informar e mobilizar as bases sociais de seus movimentos, #ragilizando(se a capacidade de presso social $ue garantiria sua #ora e sua representatividade nas negocia)es. =pesar da import9ncia da argumentao e dos critrios de racionalidade p2blica nos espaos de negociao, indispens&vel aos atores $ue delas participam contar com uma retaguarda de mobilizao $ue respalde sua legitimidade social. = #ragilidade da mobilizao social apontada #re$uentemente como #ator $ue limita a #ora dos consel!os. =ponta(se ainda uma grande proli#erao de consel!os, uma c!amada #ebre consel!ista, $ue absorve um grande n2mero de lideranas, alm de segmentar a participao social, setorizando o encamin!amento de pol%ticas, reduzindo a capacidade da sociedade de ocup&(los todos com $ualidade, democratizando(os e tornando(os mais e#icazes76 Escol!er e priorizar os espaos $ue permitem uma participao mais e#etiva pode garantir maior $ualidade nessa participao. O aper#eioamento dos 6onsel!os como espao de gesto participativa deve levar tambm . superao dessa multiplicao de espaos estan$ues, criando(se espaos de interrelao entre eles.

b. Oramentos participativos
Os 6onsel!os de Oramento compartil!am com os 6onsel!os Pestores de pol%ticas setoriais muitas das potencialidades acima descritas, particularmente a capacidade de publicizao da pol&tica e especialmente a construo de um sentido de interesse p blico$ tanto nos governantes Ge+ecutivo e legislativoH, $uando submetidos ao controle social, como na populao e nos movimentos sociais, desa#iados a superar sua viso imediatista, particularista e corporativa. Os 6onsel!os de Oramento, mais $ue os consel!os setoriais, propiciam a interlocuo e a negociao entre atores com grande diversidade de interesses, o $ue desa#ia a capacidade de ouvir e de pautar(se por argumenta)es $ue #undamentam racionalmente esses interesses conflitantes4 Esta viso mais geral das demandas e interesses em disputa tem sido #avorecida pelas c!amadas caravanas do oramento, visitas coletivas a toda a cidade, realizadas com a presena dos consel!eiros representantes dos diversos bairros e &reas de governo, $ue geram uma viso mais ampla dos problemas da cidade e um sentido de solidariedade $ue permite, inclusive, $ue se abra mo de algumas reivindica)es corporativas em #uno de prioridades mais importantes. Os Oramentos Participativos, desde $ue realmente submetam parte substancial do oramento . deliberao p2blica, so instrumentos com grande potencial de democratizao do poder e de inverso de prioridades,

garantindo $ue a agenda e os recursos p2blicos se voltem para os interesses realmente p2blicos, ao invs de vincular(se de modo privatista a interesses de elites privilegiadas. Estes espaos de co(gesto so mais e#icazes do $ue os 6onsel!os setoriais na garantia da inverso de prioridades visto $ue estes t m maior di#iculdade de acesso aos oramentos. Os Oramentos Participativos, como em sua maioria t m sido promovidos pelos e+ecutivos municipais, so processos $ue tendem a provocar nestes governos um processo de modernizao e democratizao da m&$uina administrativa, $uebrando uma tradicional rigidez na setorizao das secretarias. Esta setorizao se assenta geralmente no problema da especializao tcnica e gera a constituio de verdadeiros #eudos de poder. = possibilidade de garantir o atendimento de suas reivindica)es tem gerado grande a#lu ncia de pessoas dos setores populares .s =ssemblias de Oramento, de modo $ue eles t m se tornado con!ecidos como espao dos mais pobres, com maior di#iculdade de atrair a participao das camadas mdias e empresariais. Estes, talvez, em parte, por seu maior acesso . m%dia ou aos pol%ticos tradicionais, no precisam participar do 6onsel!o do Oramento para pleitear seus interesses. T medida, porm, $ue alguns governos democratizam os processos de tomada de decis)es, eliminando(se espaos #isiol"gicos de negocia)es pol%ticas, estes setores passam a participar de outros #"runs e espaos de negociao, como, por e+emplo, C"runs de 1eurbanizao do 6entro da 6idade ou o C"rum da 6idadania, na regio do ='6 paulista. Os 6onsel!os de Oramento t m(se caracterizado ento, pela presena da populao mais pobre, abrindo espao tambm para os no organizados a$ueles cidados comuns, $ue no so mobilizados pelos movimentos sociais. Os processos de Oramento Participativo t m sido muito criticados pelas .3maras 9unicipais legislativas, $ue tradicionalmente negociam emendas . proposta de oramento apresentada pelo e+ecutivo, com base em v%nculos e compromissos clientelistas estabelecidos pelos vereadores com seus currais eleitorais. Este $uestionamento tem se apresentado com base numa suposta maior legitimidade dos vereadores, decorrente do maior n2mero de votos com $ue estes #oram eleitos nos munic%pios maiores. Os Oramentos Participativos tendem a corrigir esses desvios clientelistas do legislativo. 7ensionam a compreenso tradicional do papel do vereador, $ue o v como intermedi&rio nas bargan!as entre a populao e o e+ecutivo, ao invs de e+ercer seu poder legislador e #iscalizador. 7ambm para os Oramentos Participativos um limite, e coloca um #orte desa#io, a #alta de qualificao t5cnica e pol&tica das lideranas sociais para uma ao propositiva, para a negociao e a superao de particularismos corporativos e ideol"gicos, bem como, do lado governamental, a capacitao e #ortalecimento da vontade pol%tica do e+ecutivo e do legislativo para a transpar-ncia, a superao da tradio tecnocr&tica e setorizada, a disposio de di&logo com os critrios e prioridades de#inidos com base num saber popular, a disposio de partilha do poder entre "stado e sociedade. 4ais $ue limites, a superao das assimetrias de poder e de saber podem ser considerados desafios de aprendizado para ambas as partes. Outra $uesto relevante a avaliar a capacidade dessas pr&ticas participativas de e#etivamente mel!orar as condies de vida da populao, provocando uma real inverso de prioridades, sua capacidade de e#etivamente democratizar a pol&tica, desprivatizando os processos de #ormulao e gesto de pol%ticas p2blicas. Esta e#etividade depende do grau de comprometimento do conjunto do governo com essa pol%tica participativa e tambm da qualidade com $ue a populao ocupa esses espaos e da presso social $ue podem e+ercer na de#esa de suas propostas e na garantia da continuidade do processo. N& di#erentes graus de comprometimento dos governos com o Oramento Participativo e, para certos governos, ele se reduz a mar:eting e #ac!ada democr&tica, a cargo de alguma secretaria de rela)es com a comunidade, en$uanto as demais secretarias continuam imersas nos seus #eudos e setoriza)es tecnocr&ticas. Em alguns casos se submete apenas uma pe$uena porcentagem de recursos . deliberao do 6onsel!o do Oramento, subtraindo do controle social a principal #atia dos recursos dispon%veis. = crise #iscal dos munic%pios brasileiros, decorrente de uma pre#eiturizao das responsabilidades sociais, desacompan!ada de uma descentralizao tribut&ria, bem como o aprendizado $ue acompan!a o avano das e+peri ncias de Oramento Participativo, comeam a provocar um maior debate sobre o montante de recursos orament&rios submetidos ao controle social, bem como sobre sua natureza/ se o processo participativo deve restringir(se apenas aos investimentos$ ou parte deles, se deve estender(se tambm . #ol!a de pagamentos e outras despesas #i+as ou de custeio dos servios :& implantados e ao parcelamento das d%vidas do munic%pio.

=lm dos #atores acima, o grau de autonomia e de capacidade de deliberao do 6onsel!o, bem como o desen!o institucional, ou a metodologia dos processos de Oramento Participativo, $ue inclui a composio e os crit5rios de eleio dos consel!eiros, os critrios de escol!a de prioridades, os critrios de #uncionamento do 6onsel!o, o grau de participao da sociedade na de#inio de todos esses critrios, todos estes #atores, contribuem para #azer dessas e+peri ncias mais ou menos democr&ticas e democratizadoras, e l!es emprestam maior ou menor e#etividade. 5iversos dos #atores acima citados, dependem, por sua vez, da correlao de #oras entre os interlocutores sociais e governamentais envolvidos no processo, bem como do enraizamento de uma cultura e de uma e+peri ncia democr&tica em cada um deles. E+istem avalia)es sobre o maior car&ter democr&tico desse ou da$uele arranjo institucional e, embora estas di#erenas #ormais ten!am realmente seu peso, $ueremos acentuar a import9ncia da e+peri ncia continuamente avaliada e do fortalecimento de interlocutores democrticos como garantia do aper#eioamento destes processos. =% cabe perguntar at $ue ponto os Oramentos Participativos fortalecem o tecido social, at $ue ponto contribuem para constituir ou #ortalecer organiza)es sociais aut,nomas, $ue permaneam atuantes mesmo $uando no mais puderem contar com o apoio e a iniciativa de governos comprometidos com o interesse p2blico, com os interesses populares e democr&ticos. =lgumas avalia)es negativas comeam a surgir nesse aspecto, apontando a di#iculdade dos movimentos organizados em participar desses espaos, visto $ue so geralmente organizados de #orma setorial Garticulam( se na luta pela sa2de, moradia, direitos da criana, da mul!er, do negroH. = articulao territorial t%pica dos processos de Oramento Participativo, o zoneamento da cidade proposto pela pre#eitura, con#litariam com os #ormatos e #ormas de organizao t%picos dos movimentos. Begundo esse ponto de vista, o Oramento Participativo re#ormata a participao segundo zoneamentos e critrios da pre#eitura, sob sua iniciativa e coordenao, o $ue #ragmenta, desorganiza, imobiliza os movimentos. Os Oramentos Participativos so pr&ticas $ue recebem #orte investimento #inanceiro e tcnico do governo, en$uanto as organiza)es populares $uase no podem contar com recursos para articular e #ortalecer sua pr"pria identidade, tra:et"ria e capacitao. =ponta(se, nesse sentido, $ue os processos de Oramento Participativo t m promovido mais a participao individual do $ue o #ortalecimento do tecido social. Em Porto =legre, avalia(se $ue algumas regi)es :& apresentam sinais de desconstituio de espaos pr"prios $ue, em outras pocas, #oram bastante atuantes e #undamentais para a concretizao do pr"prio Oramento ParticipativoD0 . 6abe ponderar, neste aspecto, a di#iculdade das lideranas dos movimentos tradicionais em superar seus critrios corporativos e ideologizados, #ace . necessidade de pensar a cidade como um todo, de governar para todos, sem privilegiar a min!a rua, o meu movimento, ou mesmo privilegiar os movimentos mais conscientes, lutadores ou combativos, #re$uente reivindicao das lideranas popularesD3 . *o obstante, #ica o desa#io de construir uma interlocuo $ue #ortalea su:eitos aut,nomos, capazes de en#rentar e contrapor(se a um governo $uer de es$uerda, $uer de direita, garantindo a continuidade do processo. *esse sentido so muito importantes as iniciativas $ue partem da sociedade, propondo e negociando com o e+ecutivo e o legislativo a criao de um processo de democratizao de oramentos. Entre elas destacam(se o C"rum do Oramento do 1io de Qaneiro, e o Observat"rio de Pol%ticas 0rbanas e Pesto 4unicipal, $ue acompan!a um processo semel!ante em Bo Qoo de 4eriti, na 'ai+ada Cluminense, espaos #ortemente protagonizados por atores da sociedade civil, como sindicatos e #edera)es de =ssocia)es de 4oradores.

c. Parcerias
2arceria um dos conceitos cu:o signi#icado est& em disputa, assumindo conte2dos e+tremamente diversos nos discursos e pr&ticas de di#erentes atores. Os movimentos sociais atribuem(l!e um sentido $ue se de#ine a partir de e+peri ncias em $ue pap5is complementares so claramente propostos e assumidos por organiza)es comunit&rias, ag ncias do Estado e at mesmo da iniciativa privada. 5entre as e+peri ncias de co(gesto ou de parceria, destacam(se os programas de alfabetizao de adultos Gc!amados pro:eto 4OF=, inicialmente em Bo Paulo e !o:e em diversos outros munic%piosH, as cooperativas e mutires habitacionais e outras obras ou servios realizados em mutiro. Estes programas so desenvolvidos con:untamente por governos municipais e organiza)es comunit&rias, as $uais, administrando recursos p2blicos, realizam cursos de al#abetizao, constr"em casas populares, urbanizam

praas ou vielas. 8uando as rela)es entre os parceiros so mais democr&ticas, o plane:amento dos programas e a de#inio de regras e critrios para a administrao e a prestao de contas dos recursos utilizados so tambm realizados em con:unto. O cooperativismo, os mutir)es e outras atividades autogestion&rias #avorecem um processo de construo de identidade e aprendizado de gesto da vida coletiva, $ue se inicia com a conviv ncia e a tomada de decis)es cotidianas, desde as $uest)es mais simples at os processos comple+os de construo e administrao das obras, de gesto dos recursos p2blicos e as outras atividades cotidianas de operacionalizao desses programas. = $uali#icao pro#issional, a #ormao de cooperativas pro#issionais ( de pedreiros, eletricistas, marceneiros, a elaborao de curr%culos escolares mais ade$uados a uma dada comunidade, a valorizao da esttica e da cultura popular, a construo de v%nculos a#etivos e identit&rios e at mesmo a recuperao de indiv%duos marginalizados, so potencialidades dessas e+peri ncias de gesto comunit&ria, assim como a captao de recursos p2blicos para o investimento na #ormao pro#issional, na educao para a cidadania e na capacidade organizativa da comunidade. O aprendizado da auto(organizao, a capacidade de autogesto mais ampla da vida comunit&ria vai emergindo dessa pr&tica continuada. =lgumas dessas e+peri ncias, como as coordenadas pela O*P I6E=1=N Peri#eriaJ, no estado do 6ear&, levam esse processo at a #ormao de um consel!o gestor do bairro, no $ual participam as organiza)es comunit&rias e Ongs envolvidas e o poder p2blico municipal, potencializando ainda mais a capacidade de iniciativa cidad dos moradores. Os pro:etos !abitacionais coordenados por essa O*P caracterizam(se tambm pela incorporao de escolas tcnicas, universidades e diversas inst9ncias do poder p2blico nas parcerias. =s O*Ps t m assumido cada vez mais as rela)es de parceria em programas governamentais, bem como com empresas privadas como escolas, escrit"rios imobili&rios e outras empresas $ue se interessam em investir em a)es de cun!o social. 7emos como e+emplos as empresas $ue promovem a al#abetizao de seus #uncion&rios atravs de parcerias com universidades ou pre#eituras municipais e ainda a parceria, discutida recentemente, entre o 4ovimento dos 7rabal!adores Bem 7erra G4B7H, o -*61= G-nstituto *acional de 1e#orma =gr&riaH e a 6oca(6ola, envolvendo o plantio da cana e a produo de a2car para uma #&brica dessa empresa, em 4anaus, estado do =mazonasDA . Os movimentos e as O*Ps sabem $ue, ao participar de parcerias esto #azendo apostas de risco, cu:os resultados so amb%guos. Bo acusados de virar re#ormistas, de incorporar a terminologia neoliberal, o conceito de Estado m%nimo, a idia de $ue o Estado est& #alido e de $ue movimentos, -gre:as, O*Ps, devem substitu%(lo, realizando tare#as $ue no so sua obrigao. Estas e+peri ncias de risco, a avaliao de resultados em $ue se sentiram usados como mo(de(obra barata ou como um prestador de servios tem levado movimentos e O*Ps a elaborar mel!or seu conceito de parceria, seus critrios para entrar numa relao deste tipo, suas e+ig ncias $uanto .s responsabilidades do parceiro, especialmente $uando este o poder p2blico. =o contr&rio do pensamento neoliberal, $ue v nas parcerias uma #orma de desobrigar o Estado dos servios $ue deve o#erecer como p2blicos, muitos movimentos e O*Ps as entendem como corresponsabilidade entre atores diversos na gesto e implementao de pol%ticas ou servios de interesse p2blicoD; . ,epartir o poder de intervir e de decidir uma meta e um resultado $ue se pode esperar das e+peri ncias de parceria. =na Paula Paes de Paula, estudando em sua pes$uisa de mestrado as rela)es entre o Estado e as O*Ps, c!ega a uma de#inio mais precisa do conceito de parceria, presente nessas rela)es/ a parceria como responsabilidade e poder compartilhado, como um enga:amento das partes envolvidas e no somente como uma trans#er ncia de #un)es, t%pica dos processos de terceirizaoDD . Para di#erenciar(se do pensamento neoliberal, evitando participar de parcerias $ue so simples transfer-ncia de funes, ou processos de terceirizao, movimentos e O*Ps t m a#irmado $ue as pol%ticas b&sicas t m $ue ser #eitas pelo "stado embora possam ser #eitas com participao da sociedade e $ue, ao lado dessa participao, o movimento deve continuamente brigar por pol%ticas p2blicas do Estado, e pela vinculao de recursos p2blicos a essas pol%ticas, em lei. Este tem sido o ob:etivo da luta dos movimentos por moradia na busca de criar um Cundo *acional vinculado a pol%ticas de moradia popular GC*4PHD> . = realizao de parcerias $ue atendam aos critrios acima, depende porm, da disposio dos governos parceiros ao di&logo democr&tico e, com a sua retirada, rompem(se os conv nios, como tem acontecido no

munic%pio de Bo Paulo e em outros $ue voltaram a ter um governo autorit&rio ou conservador. -sto e+p)e a #ragilidade da sociedade nessa #orma de participao. = manuteno dos conv nios pode gerar tambm uma postura muito pragm&tica e subserviente nos movimentos e O*Ps, reduzindo sua independ ncia e autonomia, sua capacidade de cr%tica e en#rentamento de atitudes governamentais anti(populares ou anti( democr&ticas. Outra importante cr%tica .s parcerias $ue elas geralmente utilizam o trabal!o da populao mais pobre, :& e+cessivamente sobrecarregada, en$uanto os mais ricos obtm mais #acilmente os servios necess&rios. 4antm(se assim o des#avorecimento dos pobres no acesso aos recursos e pol%ticas p2blicas. Be as parcerias no so apenas #ormas de desincumbir(se de obriga)es p2blicas de #orma mais barata, se so importantes como partil!a de poder e de responsabilidades sobre o bem comum, importante provocar mutir)es $ue responsabilizam classes mdias e pro#issionais liberais no trabal!o volunt&rio pelo bem comum. 6om o ob:etivo de #azer dos mutir)es, espaos de construo de uma noo de bem p blico, algumas e+peri ncias priorizam a construo de e$uipamentos p2blicos ao invs de casas particulares. *o entanto, mesmo os mutir)es de construo de moradias, $uando buscam reduzir o tempo de trabal!o dos mutirantes diretamente na obra, visam ampliar o tempo de trabal!o a ser gasto com a gesto e com a capacitao de lideranas, $uali#icando estas e+peri ncias. 6onstruir o controle p2blico da sociedade sobre o Estado, sem desconstruir o Estado, um ob:etivo permeado de di#iculdades e tens)es tanto para o poder p2blico como para a sociedade organizada $ue participa destas rela)es. = construo desses espaos de gesto e implementao de pol%ticas, $ue podem ser p2blicos sem ser estatais, a relao com O*Ps e movimentos, com sua l"gica menos burocratizada, um desa#io $ue, apesar das di#iculdades, contribui, no dizer de =na Paula, para o+igenar o aparato estatal e para uma reinveno do "stado. O aprendizado da gesto p blica por parte de grupos comunit&rios vem sendo realizado em meio a #ortes tens)es e contradi)es. N& #al!as na de#inio de regras de prestao de contas, #alta de ade$uao da burocracia estatal para a relao com grupos comunit&riosD< , #alta de capacitao gerencial e administrativa por parte dos movimentos, #ragilidade de uma cultura de gesto da coisa p2blica, $ue se traduz no tratamento privado dado . coisa p2blica, de ambas as partes. =pesar destas e muitas outras di#iculdades e contradi)es, estas e+peri ncias t m levado os movimentos $ue delas participam . construo de par9metros p2blicos, procedimentos de transpar ncia e regras de #uncionamento $ue tensionam pr&ticas corporativas. 7 m provocado nos movimentos o aprendizado de uma l"gica mais universal e racional $ue pode superar critrios particulares, comunit&rios, ideol"gicos ou partid&rios.

2. Participao no institucionali-zada na gesto da sociedade


Embora com menor detal!amento do $ue as anteriores, importante analisar algumas e+peri ncias $ue mostram claramente como a participao social no ocorre !o:e unicamente em espaos institucionais de relao com o Estado, embora esta relao este:a necessariamente mais presente, uma vez obtida uma maior permeabilidade deste aos valores e pr&ticas democr&ticas de di&logo e negociao com os diversos atores sociais. *em todas as $uest)es ou aspectos da gesto da sociedade podem ou devem ser normatizadas ou assumidas pelo Estado. = toler9ncia e o respeito ao di#erente, a diviso do trabal!o domstico entre o !omem e a mul!er, o cuidado com doentes mentais, so e+emplos de $uest)es ou problemas coletivos, ou p2blicos, $ue podem e devem ser ob:eto de a)es participativas da sociedade e para a sociedade. 8uando o Estado ditatorial, muito pouco perme&vel .s demandas da sociedade, a tend ncia dos movimentos e da participao social centrar(se neste tipo de ao auto(re#erida, .s vezes at mesmo substitutiva da ao estatal. 4as em tempos mais democr&ticos, em $ue o Estado, os partidos, os espaos pol%ticos institu%dos, se tornam mais perme&veis . sociedade, a participao social concentra(se na busca de democratizar o Estado e as pol%ticas p2blicas. Esta democratizao tem retirado do Estado o monop"lio da gesto da sociedade, $ue assumida e partil!ada cada vez mais por ela mesma. *o se pode es$uecer, ento, $ue participar da gesto da coisa p2blica no se restringe a democratizar o Estado mas tambm a pr"pria sociedade. =$ui reside a import9ncia das #ormas de participao $ue se caracterizam como espaos menos re#eridos ao Estado, menos voltados a in#luenciar pol%ticas p2blicas do $ue voltadas a um impacto sobre a sociedade.

Entre eles destacam(se movimentos cu:a dimenso cultural mais e+pl%cita, como os movimentos #eministas, raciais, tnicos, de :uventude, $ue t m contribu%do para alterar a cultura da sociedade, tornando p2blicas novas demandas e novos valores. 7ambm outros movimentos e a)es participativas menos novos podem destacar(se nesta dimenso.

a. O Movimento dos Sem Terra (MST)


O 4ovimento dos 7rabal!adores 1urais Bem 7erra G4B7H apontado por muitos como o 2nico movimento social $ue mantm a mesma #ora social, capacidade de mobilizao e de organizao dos mel!ores momentos da dcada dos E0. Bua import9ncia recon!ecida internacionalmente e a opinio p2blica oscila entre o apoio $ue eles t m sabido con$uistar e cultivar e o rec!ao vigorosamente plantado pelo governo e pela m%dia. O 4B7, apesar da cont%nua des$uali#icao de $ue vem sendo alvo, tem con$uistado o recon!ecimento da dignidade do !omem do campo e da validade da luta pela 1e#orma =gr&ria, apesar das #rias avalia)es econ,micas de $ue anacr,nica e tem contribu%do signi#icativamente para construir uma cultura democr&tica $ue recon!ece o con#lito como leg%timo, necess&rio e irredut%velD@ . 4esmo esse movimento, $ue agora :& pode ser c!amado do vel!o tipo, pois mantm #ortemente as principais caracter%sticas dos novos movimentos $ue caracterizaram as dcadas de @0 e E0, como o enraizamento na sociedade, a m%stica participativa, a rebeldia, a disciplina organizativa, as #ormas de luta social $ue priorizam os espaos da sociedade, e no se restringem . legalidade institu%da ( como as ocupa)es de terras ( mesmo esse movimento tem participado de uma maior interlocuo com o Estado, $uando desenvolve lutas :unto ao poder :udici&rio, $uando participa de negocia)es com governos e com parlamentares. =o lado do vel!o :eito de viver con#rontos, con#litos e antagonismos, $ue permanece nas #ormas de luta direta, o 4B7 tem estabelecido uma relao sistem&tica com a bancada parlamentar ligada . luta pela 1e#orma =gr&ria, tem desenvolvido largamente o aprendizado da negociao e das alianas, algumas pontuais, algumas estratgicas, com parceiros sociais, pre#eituras e outros "rgos p2blicos #ederais e estaduais, bem como com o mundo empresarial, como citamos anteriormente. O aprendizado de uma postura propositiva e de parceria tambm se e+pressa de modo muito vis%vel nas suas escolas regulares de primeiro e segundo graus, $ue elaboram rotinas e curr&culos alternativos ade$uados ao produtor rural e nas cooperativas produtivas $ue t m contribu%do signi#icativamente para a elaborao de alternativas de desenvolvimento econ,mico, de produo cooperativada, de modernas #ormas de produo ao mesmo tempo mecanizadas e sustent&veis, viabilizando assentamentos rurais com grande sucesso econ,mico e social. R um movimento $ue alarga sua abrang ncia, sai da perspectiva corporativa, vai alm da luta pela 1e#orma =gr&ria, participando das lutas sindicais, contra o desemprego, contra as privatiza)es. =larga sua l"gica, convivendo com atores di#erentes e com o mundo institucional sem perder sua l"gica solid&ria, seu enraizamento comunit&rio. 4esmo sem participar das #ormas institu%das de participao e de co(gesto, participa da de#inio da agenda p2blica nacional e mesmo internacional, e tem uma clara incid ncia nas pol%ticas de 1e#orma =gr&ria, de desenvolvimento rural e at mesmo de educao.

b. Pastoral da Criana e Ao da Cidadania


= IPastoral da 6rianaJ uma ao coordenada principalmente pela -gre:a 6at"lica, contando com a participao de algumas outras -gre:as e tem(se destacado pelo grande impacto na reduo da mortalidade in#antil no 'rasil. 5estaca(se ainda pelo n2mero enorme de volunt&rios mobilizados e articulados em todo o pa%s e pela simplicidade dos mtodos $ue usa e $ue consistem no acompan!amento regular dos beb s em regi)es de pobreza acentuada, sua pesagem re#erida a uma curva de desenvolvimento dese:&vel, acompan!ados do ensino .s mes de procedimentos e receitas do soro caseiro, $ue combate a diarria, e de alimentos preparados com produtos baratos e nutritivos, $ue combatem a desnutrio. Embora a IPastoralJ no participe #ormalmente de programas de governo, nem se colo$ue e+plicitamente como proposta de pol%tica p2blica, muito evidente o impacto $ue tem causado como paradigma de uma

pol&tica de combate . mortalidade infantil e . desnutrio, impacto $ue pode ser observado nos discursos governamentais e em suas propostas de programas $ue tentam absorver as re#er ncias postas pela IPastoralJ. Esta uma #orma de participao $ue apresenta muitas caracter%sticas novas, correspondendo a uma nova #orma de e+erc%cio da cidadania $ue desponta neste #inal de sculo e $ue evita as muitas reuni)es e discuss)es ideol"gicas, cansativas e de pouca e#ic&cia $ue caracterizaram, segundo avalia)es correntes, a milit9ncia social das 2ltimas dcadas. =o contr&rio, !o:e !& uma procura por #ormas de participao mais pr&ticas e e#icazes, com estrutura leve e descentralizada. = IPastoral da 6rianaJ parece ade$uar(se a esse novo modelo, propicia uma ao volunt&ria, $ue envolve v&rias classes sociais e constr"i v&nculos de solidariedade e responsabilidade cidads $ue podem ir alm da #ilantropia assistencialista. R claro $ue pode tambm limitar(se em muitas regi)es a a)es assistencialistas, muito dependentes da -gre:a e de sua !ierar$uia. *este caso mostra(se uma ao com pouca capacidade de en#rentamento de con#litos com o poder p2blico e com a pr"pria -gre:a. Pode(se dizer $ue, de uma #orma geral, uma ao $ue pre#ere ter poucas rela)es de en#rentamento com o mundo mais e+plicitamente pol%tico. *o entanto observa(se $ue o enga:amento nesta Pastoral tem levado #re$Zentemente seus participantes e coordenadores aos 6onsel!os de 5e#esa da 6riana e do =dolescente, aos consel!os 7utelares, aos 6onsel!os de =ssist ncia Bocial, pr&ticas $ue, :& mais e+plicitamente, en#rentam o desa#io de participar da gesto da sociedade e da elaborao de pol%ticas p2blicas. 4uitas dessas novidades so tambm encontradas na =o da 6idadania contra a Come e pela Fida, a 6ampan!a contra a #ome, desencadeada pelo pioneirismo de Nerbert de Bouza, o 'etin!o. Esta tem sido, embora :& no to mobilizada $uanto no in%cio, uma nova #orma de ao participativa $ue c!egou a mobilizar cerca de ; mil!)es de pessoas, organizadas em comit s $ue assumiram a)es volunt&rias de recol!imento e distribuio de alimentos, cozin!as e restaurantes comunit&rios, cadastramento e encamin!amento de desempregados, capacitao pro#issional, constituio de micro(empresas, entre tantas #ormas de ao, $ue en#atizam #ortemente o voluntariado e a construo de v%nculos cidados interclassistas. =pesar de acusada de assistencialista e pouco $uestionadora das estruturas pol%ticas de e+cluso social, ineg&vel, tambm neste caso, o alto impacto desta =o sobre as pol%ticas p2blicas de combate . #ome e . pobreza. = =o da 6idadania teve grande impacto na ampliao de uma cultura democr&tica, na medida em $ue colocou a #ome na agenda p2blica, na medida em $ue a sociedade comeou a dei+ar de v (la como $uesto restrita ao mundo privado da caridade e da #ilantropia, construindo tambm v%nculos de responsabilidade cidadU #azendo da #ome ob:eto de pol%tica p2blica e construindo o conceito de segurana alimentar como direito de todos e dever do Estado.

c. Fruns
0m outro tipo de pr&tica participativa $ue tem(se multiplicado no 'rasil, especialmente nos 2ltimos anos, so os C"runs, onde t m assento uma multiplicidade de su:eitos, #re$uentemente sindicatos, movimentos sociais, organiza)es populares, O*Ps, entidades pro#issionais, incluindo muitas vezes universidades, tcnicos ou militantes avulsos e tendo como convidados parlamentares e "rgos p2blicos. Bo iniciativas da sociedade civil $ue se caracterizam pela diversidade dos su:eitos envolvidos, por sua estrutura leve, descentralizada e pouco #ormal. =o contr&rio dos consel!os, no t m interlocuo institu%da com o Estado mas convidam seus representantes para receber e encamin!ar reivindica)es sociais, o $ue l!es d& maior independ ncia, embora por outro lado, esta dist9ncia diminua seu poder #rente aos governos. Podemos analisar brevemente duas e+peri ncias signi#icativas/ o C"rum *acional de 1e#orma 0rbana e o C"rum em 5e#esa da Fida e contra a Fiol ncia, da regio de 6ampo ?impo, munic%pio de Bo Paulo. O primeiro articula centrais de movimentos populares, movimentos sociais de luta pela moradia, O*Ps, sindicatos e entidades pro#issionais de engen!eiros, ar$uitetos, urbanistas, ge"gra#os, advogados, ligados pela sua ao na luta pela 1e#orma 0rbana. 1e2ne(se periodicamente desde o per%odo da 6onstituinte, tem 9mbito nacional e teve uma grande import9ncia na elaborao do cap%tulo sobre a $uesto urbana na 6onstituio e nos seus desdobramentos em leis #ederais GEstatuto da 6idadeH, nas constitui)es estaduais, ?eis Org9nicas, nos Planos 5iretores municipais e na participao do 'rasil na con#er ncia do Nabitat. O segundo articula(se na regio sul de Bo Paulo, uma das regi)es mais violentas do mundo, e tem constru%do e negociado com o governo estadual propostas de pol%ticas p2blicas na &rea da segurana p2blica,

do lazer e da educao, com vistas . reduo da viol ncia. 7em acompan!ado a implantao da pol%cia comunit&ria no estado de Bo Paulo, participando inclusive de um semin&rio de avaliao de e+peri ncias semel!antes, realizado no 6anad&, e vem #avorecendo uma apro+imao do 4inistrio P2blico com a comunidade local. = in#ormalidade da estrutura dos C"runs tem, como preo, uma certa disperso, visto $ue cada organizao geralmente muito absorvida pelas suas pr"prias prioridades e rotinas de trabal!o. Eles dependem de algum $ue o priorize como espao de interao e provo$ue o envolvimento dos demais atores. = !eterogeneidade e a assimetria de saber e de acesso ao poder so tambm limites a ser superados. = capacitao tcnica e pol%tica aparece novamente como desa#io a ser en#rentado com vistas a mel!orar a capacidade de argumentao, de di&logo, de negociao, de construo de alianas. N& uma certa di#iculdade no relacionamento e na incorporao aos C"runs de organiza)es $ue representam setores mais conservadores ou assistencialistas da sociedade, estran!os a um con:unto de valores e princ%pios $ue geralmente o circunscreve. Os C"runs incorporam movimentos organizados e outros atores da sociedade civil, marcando(se, por um lado, pela independ ncia em relao ao Estado $ue caracteriza estas organiza)es e, por outro, pela maior sistematicidade das O*Ps e universidades. Bo tambm novas #ormas de ao e de organizao, mais &geis e in#ormais, $ue interpelam os governos, desa#iando(os e participando da elaborao de pol&ticas p blicas mais voltadas ao interesse comum, ao mesmo tempo em $ue provocam mudanas na cultura da sociedade. No:e, por e+emplo, notam(se muitas mudana na cultura urban%stica. = interveno do poder p blico em ocupaes urbanas irregulares, o direito dos moradores de permanecerem nestes espaos, $ue se traduzem nos pro:etos de urbanizao de #avelas desenvolvidos e propagandeados por governos de todos os matizes, revelam novos valores e novos direitos $ue #oram incorporados . cultura da sociedade, de governos e de partidos pol%ticos os mais diversos. Essas mudanas culturais, con$uistadas por movimentos e #"runs de luta pela re#orma urbana, provocaram ainda a incorporao, nos Planos 5iretores 0rbanos, de diversos instrumentos de 1e#orma 0rbana impens&veis na dcada de @0.;;;4 .oncluses Esta no , de #orma alguma, a 2nica #orma de e+plicar a construo de uma cultura participativa, $ue reivindica uma cidadania ativa e contribui para criar os in2meros canais de democracia participativa, como C"runs e 6onsel!os Pestores de e$uipamentos, pol%ticas e #undos p2blicos, os Oramentos Participativos, as -niciativas Populares ?egislativas, as =udi ncias P2blicas e tantos outros espaos de Participao cidad $ue caracterizam estes anos 90. E+iste, no meio acad mico, pol%tico, e entre as pr"prias lideranas dos movimentos sociais, uma outra #orma de avaliar o momento atual, como de #orte re#lu+o dos movimentos sociais, percebendo sua participao na pol%tica institucional como ameaa de cooptao e institucionalizao burocr&tica, em decorr ncia de uma necess&ria contaminao pela l"gica ou racionalidade estatal. Esta participao acarretaria, nesta viso, a perda da vitalidade rebelde e revolucion&ria dos movimentos sociais e o a#astamento de suas lideranas das demandas e da din9mica social das suas bases. Os canais institucionais de participao popular so vistos, nesta perspectiva, como iniciativa predominantemente estatal, na busca de recuperar uma legitimidade $ue o Estado e a pol%tica t m perdido. Bublin!a(se a assimetria de poder e de conhecimento t5cnico e pol&tico dos representantes populares #rente aos representantes do governo e dos setores pro#issionalmente ou politicamente mais capacitados, para apontar a pouca e#ic&cia, o bai+o potencial inovador e trans#ormador destes canais. -ndica(se, nesta perspectiva, uma necess&ria volta .s bases, a busca de recuperar a capacidade de mobilizao e o vigor das lutas populares e sindicais dos anos @0 e E0. *este sentido, o 4ovimento Bem 7erra G4B7H apontado como o 2nico movimento social $ue consegue escapar do re#lu+o e mostrar(se como alternativa capaz de impor .s elites no poder uma agenda de $uest)es de interesse popular *o $ueremos subestimar o peso dessas assimetrias e da #ragilidade das novas pr&ticas de gesto participativa. R claro $ue a participao popular, principalmente a participao nos espaos de gesto participativa de pol%ticas, e$uipamentos e recursos p2blicos um processo em construo, $ue apenas se inicia, pela construo de um marco legal e de uma cultura democr&tica e participativa, pela construo de !abilidades e metodologias $ue possam #az (los instrumentos eficientes e eficazes de melhoria da qualidade de vida e de democratizao dos processos de tomada de decises pol&ticas.

Estes so processos marcados pela precariedade e pela #ragilidade, tanto de parte da sociedade civil como da parte dos "rgos p2blicos e governos $ue deles participam. 4uitas das a)es e dos canais participativos esto longe dessa e#ici ncia e e#ic&cia. Prestam(se muitas vezes . legitimao de governos e pr&ticas cu:a democracia se limita a um verniz de #ac!adaU con#undem movimentos sociais, $ue no conseguem adaptar( se aos novos desa#ios e, em diversos casos, morrem, en#ra$uecem, desarticulam(se. Famos resgatar a$ui alguns dos candentes desa#ios $ue se colocam de modo geral para $ue a participao possa de #ato signi#icar mais democracia e :ustia social.

3. Aperfeioar os canais de participao


=nalisamos acima os limites e o potencial de algumas das pr&ticas participativas mais signi#icativas !o:e no 'rasil. =lguns desa#ios so comuns a todas, como a qualificao t5cnica e pol&tica dos atores envolvidos, tanto dos governos como da sociedade, assim como a ampliao e a consolidao de uma cultura democr&tica e sua traduo em m5todos e procedimentos concretos $ue potencializem a gesto compartil!ada da sociedade. =mpliar a e#ici ncia e a e#ic&cia dos espaos de gesto participativa sup)e ainda romper a burocracia estatal e a manuteno dos segredos de Estado, $ue #azem do saber tcnico um bunVer intranspon%vel de poder e romper a tend ncia de limitar a participao aos assuntos peri#ricos, dispersando(a em in2meros espaos de um consel!ismo segmentado4 6onsiderada por muitos como coisa do passado, a $uesto de classe se rep)e nos #"runs e consel!os, $ue so ocupados pre#erencialmente, ou pelos mais pobres, ou pelos segmentos mdios e empresariais. = di#iculdade de di&logo e negociao numa mesma mesa, envolvendo interesses e pontos de vista muito distintos e mesmo antag,nicos tem(se mostrado um desa#io di#%cil de superar em diversos munic%pios $ue promovem espaos de gesto e deciso compartil!ada com a sociedade. O clientelismo e o corporativismo tambm no podem ser considerados como traos de uma cultura pol%tica do passado, pois eles se rep)em e se insinuam mesmo entre os novos espaos de democracia participativa como os 6onsel!os. *a medida $ue as assemblias de bairros dos Oramentos Participativos ou os processos eleitorais dos 6onsel!os tornam(se importantes espaos de disputa de poder, a vel!a cultura pol%tica clientelista e corporativa reaparece. Fereadores mobilizam seus apoiadores, organizando lobbies em torno de suas propostas ou de candidatos com $uem #irmaram compromissos e alianas eleitorais. 7ambm a populao de certas vilas ou #avelas, mais carentes e mobilizadas, organizam(se para !egemonizar assemblias, #azendo passar suas propostas em bloco. = depend ncia destas e+peri ncias das iniciativas e da disposio democr&tica dos e+ecutivos outra $uesto $ue coloca srias preocupa)es $uanto . continuidade, a perman ncia, o aper#eioamento da democracia participativa. Para garantir essa continuidade preciso priorizar pr&ticas menos dependentes da iniciativa governamental, buscar o #ortalecimento do tecido social, identi#icando e $uali#icando as organiza)es populares aut,nomas e outros atores da sociedade civil, como igre:as, grupos culturais, clubes, entidades pro#issionais, en$uanto su:eitos promotores da cidadania. =lgumas avalia)es apontam a necessidade de uma maior institucionalizao dos 6onsel!os Pestores e Oramentos Participativos como garantia da continuidade e da consolidao da democracia participativa. 7ambm a construo de metodologias mais ade$uadas a cada conte+to e correlao entre as #oras sociais e governamentais parte do processo de aper#eioamento e consolidao destes processos. Esta busca cont%nua de aper#eioamento dos canais participativos muito relevante. *o acreditamos, porm, $ue determinado arran:o institucional se:a necessariamente mais democr&tico. 4ais $ue a institucionalizao, acreditamos $ue o aper#eioamento e a continuidade dos processos de gesto democr&tica e participativa depende da relao, sempre tensionada e crescentemente $uali#icada, entre a sociedade organizada e o Estado.

4. Novos desafios para os movimentos sociais

O salto de $ualidade colocado para os movimentos sociais pelas e+peri ncias de participao em espaos institucionais um desa#io muito e+igente, e no so todos os movimentos $ue conseguem recon#igurar(se para corresponder .s novas demandas. O desa#io da $uali#icao tcnica e pol%tica, $ue :& apontamos, tem gerado uma relao mais cotidiana das lideranas populares com assessores, O*Ps, universidades e entidades pro#issionais, com o ob:etivo de apropriar(se tanto de con!ecimentos tcnicos relativos .s pol%ticas p2blicas como dos tr9mites administrativos $ue l!es so pr"prios. =lm desse con!ecimento tcnico, preciso aprender a pr&tica da negociao, uma outra #orma de lidar com o con#lito, o con#ronto propositivo, di#erente dos con#rontos caracter%sticos da #ase mais reivindicativa dos movimentos. Estas duas #ormas de $uali#icao e+igem das lideranas $ue reve:am a #orma descon#iada com $ue tradicionalmente relacionavam(se com o saber tcnico, com as negocia)es e alianas pol%ticas. =cumular con!ecimento e e+peri ncia su#icientes para poder mover(se seguramente nos espaos de governo, sem o temor de perder sua identidade, ou de ser manipulado por atores com maior acesso ao saber e ao poder, uma processo longo e di#%cil. R tambm um processo muito absorvente, e da% decorre o temor, #re$uentemente :usti#icado, de $ue as lideranas se a#astem do trabal!o cansativo e demorado de levar in#orma)es, de promover processos educativos e mobilizadores das bases sociais dos movimentos. =comodar(se ao circuito dos 6onsel!os e C"runs, $ue se multiplica em geral e+ageradamente, acomodar(se aos estreitos limites do $ue parece vi&vel #ace .s burocracias e .s negocia)es com interesses de outros atores ( menos e+clu%dos e mais poderosos ( so tenta)es a $ue so continuamente submetidas as lideranas sociais. *ovos tipos de liderana, mais pragm&ticas, mais $uali#icadas, $uase pro#issionalizadasU nova maneira de lidar com atores mais institucionalizados, como partidos, O*Ps, universidades, "rgos p2blicos e outros setores do EstadoU maior institucionalizao dos pr"prios movimentosU novos temas, novas demandas, todos so desa#ios colocados aos movimentos em sua nova #ase. 8uando se #ala em re#lu+o dos movimentos sociais, de sua menor visibilidade nas ruas e na m%dia, ao lado de um certo recol!imento desses atores, $ue passam a ocupar espaos de gesto participativa e a estudar, capacitando(se para seu novo papel propositivo e negociador, no se pode negar uma grande $ueda no 3nimo, no entusiasmo, na cultura participativa $ue caracterizou as duas dcadas anteriores. E a% ineg&vel o impacto causado pelo #racasso das e+peri ncias socialistas do leste europeu e das revolu)es a#ricanas e nicaraguense. O $uestionamento dos modelos revolucion&rios, especialmente ap"s a $ueda do muro de 'erlim, abalou #ortemente a con#iana da$ueles $ue viam nos movimentos sociais um camin!o para a trans#ormao da sociedade. *ovos paradigmas de trans#ormao social, os papis do Estado, da sociedade e da cultura nesta trans#ormao, o papel dos movimentos sociais, novas #ormas de organizao e de luta, novas #ormas de mani#estao cidad, tudo isso so reconstru)es a #azer. =lm de todos esses n"s cr%ticos e cruciais, $ue envolvem as capacidades e as disposi)es democr&ticas do Estado e da sociedade, destaca(se especialmente o embate com o neoliberalismo. *a es#era #ederal, nosso governo a#irma apenas recon!ecer a democracia parlamentar Gembora identi#icando(a com um :ogo de interesses parlamentares $ue mistura o p2blico e o privadoH, $uando des$uali#ica sindicatos e movimentos sociais como representantes do atraso e suas mani#esta)es como pre:udiciais . democraciaDE , desconstr"i e esvazia canais participativos como 6onsel!os e 6on#er ncias nacionais, estimula a destituio de direitos trabal!istas, previdenci&rios e sociais, #azendo deles meras pol%ticas compensat"rias e #ilantr"picas, alm de reduzir drasticamente os gastos sociais. 7udo isso #az com $ue se:am muito prec&rias $uais$uer previs)es sobre o #uturo da participao. O $ue podemos #azer uma aposta, baseados no cont%nuo es#oro dos e+clu%dos desse pa%s na construo de uma sociedade $ue recon!ea seu direito a ter direitos. -nvestir #ortemente na $uali#icao dos movimentos sociais e de outros atores da sociedade civil para uma ao propositiva e capaz de participar e#icazmente de negocia)esU $uali#icar agentes governamentais, contribuindo para #ortalecer neles uma cultura democr&tica e participativa e a capacidade de implementar pol%ticas inovadoras $uanto . mel!oria das condi)es de vida de toda a populao e . democratizao dos processos de gesto. Potencializar as a)es instituintes da sociedade, suas pr&ticas democr&ticas e ampliadoras da cidadania. Estas so as apostas $ue se pode #azer, esperando com elas #ortalecer a ampliar as possibilidades da participao social. No:e, todos os $ue partil!amos a cultura e as crenas de libertao e de igualdade, levamos, ao invs de certezas, interroga)esU seguimos adiante a#errados . teimosia de no nos submeter . Icarapaa de aoJ, de

no crer $ue vitorioso o !omem ego%sta e derrotada toda e $ual$uer crena na vocao do !omem para a solidariedade, . teimosia de seguir vivendo esta tica e construindo v%nculos de responsabilidade cidadD9 . = #alta de modelos e receitas de revoluo certamente abala esperanas. R descon#ort&vel camin!ar no escuro, acostumar(se . aus ncia de certezas. 4as podemos ver $ue as incertezas no paralisam a ao coletiva, a luta pela publicizao da pol%tica, pela construo de espaos mais igualit&rios de recon!ecimento e de garantia de direitos. *o destr"em a teimosa construo de v%nculos solid&rios de responsabilidade pelo destino comum dos seres !umanos. 1esta(nos aprender a camin!ar na incerteza, e a amar o transit"rio, como ensinam os versos do poeta pernambucano 6arlos Pena Cil!o cantando este mundo, $ue nos tem sido contradit"rio/ Lembra-te que afinal te resta a vida, com tudo que insolvente e provisrio E de que ainda tens uma sada: entrar no acaso e amar o transitrio!

Notas
3 6=1F=?NO, Qos 4urilo de. 1s <estializados4 1 ,io de =aneiro e a ,ep blica que no foi. 1io de Qaneiro/ 6ompan!ia das ?etras, ;X edio. A OJ5O**E??, Puillermo. G39@<H Bobre o corporativismo e a $uesto do Estado. .adernos Departamento de .i-ncia 2ol&tica. CC6N, 0C4P, n. ;, maro. ; D >

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Paulo Creire um dos maiores educadores brasileiros, cu:a obra #undamenta a educao popular, a educao para a cidadania, destacando(se a 2edagogia do 1primido, "ducao como 2rtica da 0iberdade$ 1io de Qaneiro, Paz e 7erra, 39@DU a 2edagogia da "sperana4 1io de Qaneiro / Paz e 7erra, 399;, traduzidas em in2meras l%nguas.
< @

N='E14=B, Q. G39EDH 9udana estrutural na esfera p blica. 1io de Qaneiro/ 7empo 'rasileiro.

= cidadania regulada o tema do livro .idadania e =ustia, de [anderleO Puil!erme dos Bantos G1io de Qaneiro/ editora 6ampus, 39@9H, $ue mostra como a carteira de trabal!o e a regulao, tutelada pelo governo populista, dos direitos trabal!istas, e+cluindo o trabal!o in#ormal e rural, constitui(se numa primeira e+peri ncia de cidadania, restrita, circunscrita, regulada.
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=ssim #oi c!amada a nova 6onstituio por 0lisses Puimares, presidente do 6ongresso 6onstituinte. 'E*EF-5EB, 4aria Fit"ria. G3993H / .idadania /tiva. Bo Paulo / \tica.

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= proposta partiu da 6oca(6ola e #oi bem aceita pelos l%deres do 4B7, desde $ue de#inidas as bases do acordo de modo a no pre:udicar os trabal!adores e garantido a real gerao de renda e emprego para os assentados, con#orme o :ornal Col!a de Bo Paulo, em A0S@S9@.
D; DD

=s cita)es entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de mestrado.

P=0?=, =na Paula Paes de. G399EH. E+peri ncias de parceria entre o Estado e as O*Ps/ uma alternativa para reinventar a gesto p2blicaa mimeo
D> D<

=s cita)es entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de mestrado.

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D@ DE D9

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