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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 3 oct!

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Programa Brasil sem Misria: anlise das fases de planejamento e implementao Marcela Bauer M. Gabriela Spanghero otta Maria !ristina !osta Pinto Gal"o
as pesquisas vm mostrando que a varivel mais importante para que a descentralizao ocorra o desenho institucional da poltica. A questo do desenho institucional tem recebido ateno crescente no que se refere ao seu papel nas polticas pblicas. ependendo de suas caractersticas! o desenho institucional pode ser decisivo no incentivo ou no constran"imento # descentralizao$ %&'()A! *++,-./0.

# $ntroduo 1sse arti"o fruto de uma pesquisa que vem sendo realizada por estas autoras e que procura compreender os arran2os institucionais que o 3ro"rama 4rasil sem 5isria tem mobilizado para resolver o problema da e6trema pobreza no 4rasil.A iniciativa de analisar o pro"rama se d! alm da relev7ncia da temtica em si! por causa desua import7ncia e visibilidade na a"enda poltica brasileira e porque os arran2os institucionais realizados para formular e implementar as a8es do pro"rama indicam avanos relevantes na rea de "esto de politicas pblicas. Aprofundar o entendimento sobre como a administrao pblica est se or"anizando para combater a pobreza e por meio de quais mecanismos ela ocorre um tema que merece destaque 2 que os avanos e resultados desta poltica pblica aparecem com mais fora # medida que tem sido implementada no pas. 3ara o desenvolvimento desta anlise recorremos #s teorias e6plicativas do ciclo de polticas pblicas! principalmente sobre os processos de implementao e formulao. 9oram realizadas tambm entrevistas em profundidade com a"entes pblicos envolvidos na implementao de a8es voltadas ao combate # misria no estado de &o 3aulo. # % &ue o Programa Brasil sem Misria 'PBSM( : uma politica social! de carter redistributivo! que tem o ob2etivo de erradicar a misria no 4rasil por meioda incluso social e produtiva da populao;alvo.<niciado em 2unho de *+==! o pro"rama pode ser considerado como a continuidade! ou a se"unda etapa! de uma iniciativa de combater a pobreza que tinha como alicerce a transferncia direta de renda #s pessoas em situao de misria. 1m estudo anterior denominado >?ovos arran2os institucionais para a "esto de politicas pblicas- ' 3ro"rama 4rasil sem 5isria@! as autoras verificaram que o problema da misria 2 vem sendo enfrentado h muito anos! contudo no com o foco e mobilizao institucional que realizado atualmente. At a dcada de A+ a questo do combate # misria fez parte dos discursos e foi alvo de al"umas iniciativas pontuais por parte dos "overnantes brasileiros. urante o "overno 9ernando Benrique Cardoso %=AA/;*++*0 esse problema passou a fazer parte da a"enda "overnamental! embora no prioritariamente! via 3ro"rama Comunidade &olidria! e pro"ramas setoriais de complemento de
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renda! como o bolsa escola! o vale;leite e o vale;"s. A partir de *++.! o 3residente Dula define como prioridade de seu "overno a incluso social! criando vrios pro"ramas para esse fim! como o 4olsa 9amlia! 5inha Casa 5inha Eida e FerritGrios da Cidadania. A 3residente ilma! que assumiu em *+==! anunciou em sua campanha eleitoral! no discurso de posse e tem reiterado em diversos pronunciamentos que o seu principal compromisso de "overno o combate # misria! dando ori"em ao 4rasil &em 5isria.$ %4A(1HI JADEK'I D'FFA! *+=*-+L0. ' enfrentamento do problema avana # medida que articula trs ei6os de ao. ' primeiro a "arantia de renda! para alvio imediato da situao de e6trema pobreza. ' se"undo o acesso a servios! para melhorar as condi8es de educao! sade! assistncia e cidadania das famlias que comp8em o pblico;alvo. 1 por fim! incluso produtiva! para aumentar as capacidades e as oportunidades de ocupao e "erao de renda entre as famlias e6tremamente pobres %5& ! *+=*-+/0 's trs ei6os da politica so o reconhecimento de que a pobreza multidimensional e que o incremento financeiro na vida dos e6tremamente pobres no soluciona por completo o problema. ' ponto de partida do 3lano que a pobreza atende por diversos nomes- insuficincia de rendaI acesso precrio # "ua! ener"ia eltrica! sade e moradiaI bai6a escolaridadeI inse"urana alimentar e nutricionalI formas precrias de insero no mundo do trabalho! entre outros. As diversas caractersticas que traduzem as distintas manifesta8es da pobreza tm e6presso no territGrio e assim se pode afirmar que a misria tem nome! endereo! cor e se6o e! embora a renda tambm se2a um indicador de pobreza! trata;se de um mecanismo insuficiente para medir o bem estar. A pobreza se manifesta! sobretudo! em privao de bem estar. Com isto! afirmamos que a pobreza um fenMmeno multidimensional e! portanto! requer tambm indicadores no monetrios para seu dimensionamento.$ %4A(1HI D'FFA. JADEK' apud9'?&1CA! *+==-+/0. # Pol)tica de superao da misria na agenda go"ernamental A formulao e a implementao do 34&5 ocorrem atravs da participao de diversas reas da administrao pblica federal =! de todos os entes da federao! de institui8es do terceiro setor e com participao da sociedade civil. : importante pontuar que essa articulao comple6a no ocorre por acaso. A razo da mobilizao e articulao entre institui8es! esferas e atores mltiplos se d porque o 34&5 encontra;se muito destacado na a"enda poltica brasileira! especialmente do "overno federal. A teoria sobre o ciclo de polticas pblicas considera que nem toda situao ou problema social ocupam lu"ares prioritrios em a"enda de polticas %N<?J '?! *++O- **L0. (m problema social se torna foco de atuao do 1stado quando ele entra na a"enda. &e"undo 9reP somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema de policy %9H1Q! *+++- **L0.
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*o go"erno federal poss)"el citar: Casa Civil! &ecretaria Jeral da 3residncia da Hepblica! 5inistrio da 9azenda!5inistriodo 3lane2amento! 'ramento e Jesto! 5inistrio das Cidades! 5inistrio do Frabalho e 1mpre"o! 5inistrio do esenvolvimento A"rrio! 5inistrio da &ade! 5inistrio da 1ducao! 5inistrio da <nte"rao ?acional! 5inistrio do 5eio Ambiente e 5inistrio de 5inas e 1ner"ia. Alm de Codevasf! Conab! ?'C&! 1mbrapa! 944! 9unasa! <C54io! <ncra e &ebrae.%9onte- 5 &0. *o go"erno do estado de So Paulo participam do programa as seguintes secretarias de estado: 1ducaoI &adeI 1mpre"o e Hela8es do FrabalhoI BabitaoI Jesto 3blicaI e &aneamento e Hecursos Bdricos. *

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&e"undo Nin"don %*++O0! para um problema fazer parte da a"enda "overnamental! preciso que se2a aberta uma 2anela de oportunidade$. <sso ocorre quando h conver"ncia de trs flu6os. ' primeiro deles quando um problema reconhecido e declarado por um ou vrios atores sociais. ?esse caso! o reconhecimento da e6istncia de um contin"ente de miserveis tem sido declarado por diversos atores da nossa sociedade h vrios anos. ' se"undo flu6o diz respeito # e6istncia de alternativas para o seu enfretamento. ' 4rasil tem uma e6perincia acumulada por pro"ramas de combate # misria bem sucedidos! como 4olsa 9amlia! que uma poltica focada e de 7mbito nacional! e o 3ro"rama FerritGrios da Cidadania! pioneiro com foco na ao territorial e intersetorial. ' terceiro flu6o est relacionado ao apoio poltico! que precisa ser suficiente para a implantao das medidas necessrias. ' principal ator e empreendedor desse 3ro"rama a autoridade m6ima do pas! a 3residente ilma Houssef! se"uido pelo 5inistrio do esenvolvimento &ocial e Combate # 9ome!R 5 &! que o ator que prop8e o pro"rama como opo para o enfrentamento da pobreza. A partir disso! possvel inferir que o que permitiu a proposio do 4rasil &em 5isria foi a definio do perfil da e6trema pobreza e o seu dimensionamento! pelos dados do <4J1 *! a qualificao do "overno federal! que lhe possibilita a anlise de problemas e fi6ao de prioridades! bem como a e6perincia acumulada das polticas sociais. # %s a"anos do combate + misria As caractersticas daspolticas promovidas pelo estado brasileiro se caracterizavam! at os anos S+! se"undo 9arah! %=0 pela centralizao decisGria e financeira na esfera federal! %*0 pela fra"mentao institucional e falta de coordenao das a8es dos diversos Gr"os e atores envolvidos %.0 pela setorializao das a8es! e pela %,0 e6cluso da sociedade civil. %9AHAB! *++O-=**0 3ode;se dizer que desde o inicio do processo de democratizao brasileiro h um movimento de mudana nos arran2os institucionais das politicas pblicas que se orientam por um modelo de gesto trans"ersal! intersetorial! sist,mico! participati"o! com "iso de problemas e "oltada ao alcance de resultados.5as preciso reconhecer que a adoo completa desse modelo ainda um desafio. A contribuio deste estudo verificar em que medida a implementao do 34&5 conse"ue avanar neste sentido. As autoras 2 puderam verificar que o processo de formulao do pro"rama alicerado por meio de arran2os institucionais comple6os que levam em conta a intersetorialidade- a descentrali.ao- a cooperao entre as esferas de poder e o monitoramento e a"aliao das a/es. A intersetorialidade percebida quando o plano combina polticas universais focando o perfil da populao;alvo e desenhado dentro de uma perspectiva que cria! renova! amplia e! especialmente! inte"ra dezenas de a8es das reas da assistncia social! se"urana alimentar e nutricional! sade! educao! moradia! "erao de ocupao e renda e desenvolvimento a"rrio! entre outras$. 9'?&1CA %*+==-=.0
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O <nstituto 4rasileiro de necessidades dos mais diversos se"mentos da sociedade civil! bem como dos Gr"os das esferas "overnamentais federal! estadual e municipal. 9onte- ib"e."ov.br Jeo"rafia e 1statstica ; <4J1 se constitui no principal provedor de dados e informa8es do pas! que atendem #s necessidades dos mais diversos se"mentos da sociedade civil! bem como dos Gr"os das esferas "overnamentais federal! estadual e municipal.

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A proposta da poltica de superao da misria no 7mbito federal promover a incluso social e produtiva da populao e6tremamente pobre! por meio da articulao e da coordenao de a8es em parceria com estados! municpios! empresas pblicas e privadas e or"aniza8es da sociedade civil. As a8es coordenadas das diferentes esferas so a e6presso da descentralizao da poltica nacional # medida que nesse processo cada ator possui um papel bem definido e tem poder de deciso para desenvolver suas a8es conforme a sua realidade local. &e"undo 9AHAB %*++O0 a descentralizao no si"nifica transferir atribui8es para "arantir eficincia! vista! sobretudo! como redistribuio de poder! favorecendo a democratizao darelao entre o 1stado e a sociedade! bem como o acesso a servios. 9AHAB %*++O-=*L0 Acredita;se que o empoderamento dos estados e municpios ocorre por meio do repasse de recursos! incentivo e autonomia para promover e "erir a8es locais que tm como ob2etivo tirar pessoas da e6trema pobreza no sG pela "arantia de renda! mas tambm pela incluso produtiva e pelo acesso a servios que so direitos fundamentais tais como educao e sade. ' monitoramento e a avaliao so avanos si"nificativos em termos de racionalizao dos "astos pblicos! acompanhamento das a8es para a2ustes de rota e verificao dos resultados e impactos alcanados com a poltica em curso. ?o 34&5! o repasse de recursos do "overno federal para os estados e para os municpios esto sempre condicionados #s devolutivas que se e6pressam por meio de produtos das a8es implementadas e informa8es sobre as mesmas. 's dados sobre as a8es! "astos e avanos do pro"rama so disponibilizados no site do Gr"o responsvel pelo pro"rama! o 5inistrio do esenvolvimento &ocial e Combate a 9ome %5 &0. # Pol)tica P0blica como indutora da coordenao de a/es $ntersetoriais A viso por problema e a busca de solu8es comple6as leva a "esto pblica a constituir arran2os que permitam ir alm da viso setorial ou se"mentada de ao. ' foco! para tanto! no pode estar na aborda"em setorial! mas sim na articulao e na coordenao que permitam inte"rar solu8es a partir dos problemas selecionados e analisados. 1ste processo ainda mais comple6o quando falamos de um pas federativo! como o 4rasil! no qual coe6istem polticas pblicas e6ecutadas pelo Joverno 9ederal! pelos *L Jovernos 1staduais e pelos mais de /./++ "overnos municipais. 3ara a soluo de problemas comple6os! como a misria! percebeu;se que seria necessrio articular no apenas a8es desenvolvidas dentro do Joverno 9ederal! por seus diversos ministrios! mas tambm aquelas desenvolvidas pelos "overnos estaduais e municipais. Abrucio %*++/0 afirma que com tais medidas%...0busca;se atacar diretamente a pobreza por meio de polticas nacionais! as quais podem ser realizadas em parceria com outros instrumentos de "esto local! mas com a "arantia de verba federal padronizada. ' pressuposto dessas a8es era que em problemas de ori"em redistributiva! particularmente em uma federao! necessria a atuao do "overno federal para evitar o a"ravamento das desi"ualdades.$ %A4H(C<'! *++/- **0

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: vlido esclarecer que o percurso teGrico realizado na prG6ima sesso se d para sustentar a anlise do processo de implementaoda poltica de combate # e6trema pobreza. A verificao das diretrizes da formulao da poltica de combate # misria mostraram que e6iste um avano na concepo da "esto da poltica 2 que considera a intersetorialidade! a descentralizao! a cooperao entre as esferas de poder e o monitoramento e avaliao das a8es os pilares da ao. 3ara compreender a implementao da politica de combate # misria realizamos um estudo de caso que pretendeu olhar e6ecuo da poltica no estado de &o 3aulo buscando compreender como so articulados os arran2os institucionais. ' estudo de caso foi apoiado no referencial teGrico sobre o ciclo de politicas pblicas que permitiu oaprofundamento da anlise dos documentos que retratam o desenvolvimento do pro"rama em &o 3aulo. Alm disso! foram realizadas entrevistas em profundidade com "estores estaduais e locais! ou se2a! atores da implementao. : preciso esclarecer que as entrevistas nos permitiram conhecer al"umas perspectivas e al"uns pontos de vista sobre a realidade social e nos possibilitaram realizar inferncias sobre o tema em pauta! 2 que a metodolo"ia de pesquisa qualitativa no nos permite produzir resultados que representem toda a realidade. # !iclo de politicas p0blicas: a relao entre a formulao e a implementao A fase de implementao a hora e colocar a poltica em prtica. &ubirats %*+=*-=S/0 define a implementao como um con2unto de processos posteriores # formulao que tendem a realizao concreta dos ob2etivos de uma politica pblica. 5as preciso esclarecer que! diferentemente dos postulados das teorias tradicionais! a fase da implementao no simplesmente a e6ecuo ipsis litterisdo que foi plane2ado em uma fase anterior. 1m decorrncia das comple6idades dos problemas sociais! do conte6to em que se estabelecem e da diversidade de intera8es entre os a"entes implementadores! praticamente impossvel que um plano! por melhor elaborado que se2a! se2a posto em prtica no formato em que foi pensando inicialmente! antes do enfrentamento do problema propriamente dito. A viso que assume a implementao como um mero e6ecutar das diretrizes da formulao falha porque considera que a fase de plane2amento isenta de problemas. A prtica da "esto das politicas pblicas indica que o plane2amento no d conta de prever e antecipar as sin"ularidades do processo de implementao.: possvel dizer que essas sin"ularidades possuem duas causas principaisa falibilidade do modelo racional e a relao conflituosa entre os atores. &AA&A %*++O0 &<DEAI51D' %*+++0. A fraqueza do modelo tradicionalbaseado na racionalidade %absoluta ou limitada0se d porque ele coloca o plane2amento cartesiano como o principalcondutor da anlise. Como se a politica pblica pudesse ser um processo simples- um problema reconhecido! informa8es sobre ele tornam;se disponveis! em se"uida polticas so traadas e! por fim! e6ecutadas. A principal crtica a esse modelo que ele no leva em considerao os aspectos da politics! ou se2a! o campo das disputas e dos conflitos entre os atores %polticos! burocratas! cidados e "rupos or"anizados0 envolvidos no processo de formulao e tambm de implementaodas polticas.

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A principal crtica que &aasa %*++O0 faz # racionalidade como ei6o de anlise que as varia8es do sistema poltico e do processo decisGrio! e as a8es e valores dos atores so tidas como a"entes neutros incapazes de influenciar o processo. 1 na prtica ocorre o contrrio! ou se2a! esses componentes do processo de implementao influenciam vi"orosamente a poltica. 's modelos que aspiram # "eneralidade parecem desconsiderar o fato de que diferentes ambientes sociais! que confi"uram a situao em que feita a escolha poltica! aparentemente levam os tomadores de deciso a fazer op8es si"nificativamente distintas.$ %&AA&A! *++O-**+0. ?a crtica ao modelo! o autor aborda a clssica questo da separao do trabalho do poltico e do burocrata na qual o primeiro formula e o outro e6ecuta a poltica pblica. &AA&A avalia que esse pressuposto no verdadeiro e aponta que o burocrata tambm interfere e contribui em diversos processos da poltica pblica. A burocracia contribui para definir! formular! avaliar e le"itimar a poltica. : parte inte"rante das institui8es que operacionalizam as polticas. %&AA&A! *++O-**=0 &ubirats %*+=*0 pondera que a fase de implementao aquela em que os diversos atores vo intera"ir e para compreender o bom ou mau funcionamento de uma poltica pblica necessrio entender essa interao. 4ardachapudEiana%=AAO0 afirma que o processo de implementao deve ser visto como um processo de interao estrat"ica entre numerosos interesses! onde todos perse"uem os seus prGprios ob2etivos em maior ou menor "rau de compatibilidade com a poltica traada! pois cada "rupo se"ue seus prGprios interesses. %E<A?A! =AAO-./0. 3odemos concluir que in"nuo pressupor que os atores implementadores a"em de forma impessoal e sem interesses sobre a poltica em 2o"o. A implementao modifica a poltica.&ubirats %*+=*0!&ilva e 5elo %*+++0 indicam que o processo de implementao pode ser melhor representado como um 2o"o entre implementadores onde os papeis so ne"ociados! os "raus de adeso ao pro"rama variam e os recursos entre os atores so ob2eto de bar"anha. Fanto o desenho de uma politica pblica como uma anlise relevante sobre esta poltica devem levar em conta que a implementao um processo autMnomo no qual decis8es cruciais so tomadas e no sG implementadas. %&<DEA e 51D'! *+++-=+0. A implementao! portanto! cria$ polticas- a implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Como a implementao implica tomada de decis8es! ela prGpria se constitui em fonte de informa8es para a formulao de polticas.$%&<DEA e 51D'! *+++-==0. Assim! esta anlise pretende considerar o processo de implementao como um 2o"o no qual os atores tm papel fundamental para a sua realizao entendendo que o limite entre a formulao e a e6ecuo tnue. &ob esta Gtica! procura;se verificar como a poltica de combate a misria tem sido realizada! quais so as suasa8es! suas condi8es e conte6to. 3or meio da descrio das a8es da e6ecuo da poltica! pretende;se verificar em que medida a poltica de combate # misria em ao produz a8es descentralizadas! intersetorias! coordenadas e articuladas.

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# 1escentrali.ao pol)tica: a forma de implementara pol)tica de superao da misria ?o 4rasil! a Constituio 9ederal %C90 de =ASS consolidou o debate sobre a reforma da ao do 1stado na rea social! que vinha "anhando fora desde os anos L+ e culminou na democratizao dos processos decisGrios no pas. Com isso! a formulao e a implementao das polticas pblicas passaram a ser mais descentralizadas e com participao das diferentes esferas de "overno. A C9 estabeleceu uma forte descentralizao! dando competncias concorrentes para todos os entes da federao %unio! distrito federal! estados e municpios0. Assim! qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar pro"ramas nas reas de sade! educao! assistncia social! habitao e saneamento. Fal caracterstica promoveu uma intensificao das iniciativas locais! ampliando si"nificativamente as a8es locais no campo das polticas sociais. Ao mesmo tempo! outro efeito desta descentralizao foi a superposio de a8es! desi"ualdades territoriais na proviso de servios e pouqussimos denominadores comuns nas polticas nacionais. 5as!assim como d autonomia aos nveis subnacionais de "overno! a C9 supervaloriza a capacidade dos muncipios resolverem seus problemas sozinhos. A realidade dos muncipios dficit de recursos! de equipe de trabalho e de or"anizao institucional. 'corre que num pas hetero"neo e de dimens8es continentais como o 4rasil! a autonomia municipal ; sem diretrizes nacionais ; pode levar a uma situao de aprofundamento das desi"ualdades na medida em que os municpios apresentam "randes diferenas em termos de capacidade institucional e de condi8es sociais e econMmicas.$%AHH1FCB1! *+=+0. (m dos riscos colocados para uma proposta como a do 4rasil &em 5isria a maneira como se desenvolve a relao entre "overno federal! "overnos estaduais e "overnos municipais R que impacta diretamente no processo de implementao do 3ro"rama. 1ssa questo crtica no estado brasileiro! considerando;se as caractersticas hetero"neas do pas e dos entes federativos. 3ara compreender as rela8es institucionais que se estabelecem nos pro"ramas de combate a pobreza! preciso conhecer como ela se manifesta na realidade dos "overnos locais. 1m *++.! os dados do <4J1 indicavam que .*!OT dos municpios brasileiros tinham mais da metade de sua populao vivendo na pobreza. Celina &ouza %*++*0 indicou que mais de *++ municpios no nordeste no tm possibilidades de arrecadar recursos prGpriosAs raz8es para essa impossibilidade esto na ine6istncia de atividade econMmica si"nificativa e no tamanho de sua populao pobre. Clculos %...0 mostram que quase L/T dos municpios brasileiros arrecadam menos de =+T de sua receita total via impostos e que cerca de A+T dos municpios com menos de =+ mil habitantes dependem quase que em =++T das transferncias de impostos federais e estaduais.$ %&'()A! *++*- ,.*0 &e"undo &ousa e Carvalho apud Dotta %*++S0 as desi"ualdades e6istentes no pas se refletem em si"nificativas diferenas nas condi8es financeiras! institucionais! polticas e tcnico; administrativas dos entes subnacionais! intereferindo diretamente na sua capacidade de resposta #s necessidades e demandas da populao. %D'FFA! *++S-+O0

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3ercebe;se! assim! que o combate # misria pressup8e o envolvimento e a articulao das diversas esferas. A implementao do pro"rama se d por meio de acordos e pactos de cooperao entre estados e federao e tambm por meio de repasse de recursos do estado e da federao para os municpios. ' "overno federal tem feito pactos com os estados para que estes se comprometam e se empenhem em superar a e6trema pobreza at o fim de *+=,. 1mbora e6ista uma diretriz nacional! cada estado cria suas estrat"ias para desenvolver a8es que possam ir de encontro ao ob2etivo de superar a pobreza. ' que ocorre em nvel nacional! ou se2a! em todos os municpios! a transferncia de renda e a realizao do 4usca Ativa.. #Pol)tica de superao da pobre.a em So Paulo: estudo de caso Consideramos o 4&5 um pro"rama que induz novas e diversas a8es direcionadas para a superao da misria em todo o territGrio brasileiro e! como era de se esperar! em um conte6to de diversidades e hetero"eneidades. 3odemos dizer que o "overno federal promove suas a8es diretamente focadas com a populao;alvo e que os estados desenvolvem estrat"ias diferenciadas com seus municpios. A proposta desta sesso verificar como a poltica tem sido feito no estado de &o 3aulo %1&30! onde se encontram um milho das =O milh8es de pessoas identificadas pelo censo do <4J1 de *+=+ como e6tremamente pobres. A partir da descrio das a8es da poltica! os aspectos importantes lanados na fundamentao teGrica sero destacados. # Pactos- a/es coordenadas e interseterialidade : umaspecto muito positivo da poltica brasileira atuar cada vez mais por meio de pactos. <ndependentemente de partidos polticos ou sin"ularidades re"ionais! a misria tem sido alvo de acordos e pactos. ?o caso de &o 3aulo! as a8es voltadas para a superao da misria passaram a ser coordenadas pela &ecretaria 1stadual de esenvolvimento &ocial %&1 &0 apGs o estado tornar;se si"natrio do 3acto &udeste,. &e"undo entrevistas realizadas! possvel dizer que houve um movimento forte vindo do "overno federal para impulsionar a8es dessa natureza. &o 3aulo desenvolve desde a"osto de *+== o pro"rama &o 3aulo &olidrio! que tem quatro ei6os ou a8es A primeira etapa do pro"rama a realizao da >4usca Ativa@! que localiza as famlias em situao de e6trema pobreza e aplica questionrio elaborado pelo 3ro"rama das ?a8es (nidas para o esenvolvimento %3?( 0/.

4usca Ativa a ao de buscar identificar quem so as =O milh8es de pessoas que vivem em e6trema pobreza e ainda so >invisveis@ para o poder pblico. 3or meio pesquisadores que visitam suas moradias! so produzidas informa8es sobre o perfil- quem so! onde vivem e que tipo de priva8es tm as pessoas em e6trema pobreza. ' ob2etivo o 4usca Ativa formar um banco de dados que subsidie e oriente os pro"ramas para a superao de e6trema pobreza. , Acordo firmado entre os "overno federal e estados da re"io sudeste %&o 3aulo! 5inas Jerais! Hio de Uaneiro e 1sprito &anto0. ototal de miserveis no pas! *+T encontram;se nessa re"io. ' ob2etivo do pacto promover a8es em cada um dos estados para combater a misria. Cada estado desenvolve estrat"ias conforme suas particularidades e tm como ei6o comum a 4usca Ativa$ e a transferncia de renda. 9onte- mds."ov.br e Juia 'rientador do 3ro"rama &o 3aulo &olidrio. / A metodolo"ia do 3?( muito interessante porque se orienta pela multidimensionalidade da pobreza. 3or meio de trs dimens8es %educao! sade e padro de vida0! as principais priva8es %alm da financeira0 so levantadas. ' instrumento est disponvel no ane6o. S

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Fendo como base os questionrios preenchidos durante a >4usca Ativa@! os dados sero compilados e tabelados! resultando assim no >Hetrato &ocial@! que servir como um dia"nGstico das condi8es de vida da populao. ?ele sero verificadas as priva8es da comunidade local em suas vrias dimens8es- sade! educao e padro de vida. 3ara receber o benefcio! as famlias devero assinar a >A"enda da 9amlia 3aulista@! firmando compromisso 2untamente com a 3refeitura na busca de superar suas mais "raves priva8es sociais. ' benefcio ser transferido por meio do carto nico! somando recursos dos pro"ramas Henda Cidad %Joverno 1stadual0 e 4olsa 9amlia %Joverno 9ederal0. %&1 &! *+=*0$

' pro"rama comeou a ser e6ecutado nos =++ municpios paulistas de menor ndice de < B. ' "overno do estado de &o 3aulo tem atuado no como mero e6ecutor da poltica nacional. 3elo contrrio! trabalha de forma autMnoma e promove a8es que so consideradas adequadas # realidade dos municpios paulistas. As a8es esto sendo desenvolvidas por meio da articulao entre os Gr"os re"ionais e municipais deassistncia social. : interesse notar que o "overno estadual teve importante papel na promoo das a8es iniciais do pro"rama. 's prefeitos e "estores locais da rea de assistncia foram mobilizados e comprometeram;se com a poltica e sua e6ecuo. Alm disso! para realizar as atividades de visita e pesquisa do >4usca Ativa@ e >Hetrato &ocial@! as associa8es e or"aniza8es 2 atuantes na localidade participam do processo em razo do envolvimento com que tm com a comunidade. ApGs a coleta e envio de dados para a &1 &! o retrato social volta para o municpio e validado pelo prefeito que! alm de tomar conhecimento da realidade por meio de um dia"nGstico sistematizado! se compromete em fortalecer e fomentar a rede que est sendo criada em seu municpio para superar a misria. 's dados das pesquisas de >4usca Ativa@ e >Hetrato &ocial@ mostram que as crianas esto fora da escola! que os chefes de famlia no esto no mercado de trabalho e que lhes falta qualificao profissional! e que vivem em moradias sub;humanas sem acesso a "ua e escoamento sanitrio. ' problema da misria comple6o e cheio de variveis e o movimento iniciado pela poltica nacional fomenta a mobilizao do estado e dos municpios para o desenvolvimento deatividades de apoio # sada da famlia dessa condio. <sso pode si"nificar que as diretrizes nacionais de >4usca Ativa@ e a transferncia de renda esto servindo como um primeiro passo. 1ssas a8es tm promovido o acesso do poder pblico # realidade local e! a partir disso!iniciativas complementares passam a ser desenvolvidas de forma autMnoma. ' carter intersetorial da poltica demonstra;se desde o "overno federal at o municipal quando percebe;se que! a partir do retrato social! possvel fomentar uma diversidade de a8es naquela localidade! que vo desde colocar crianas na escola! fazer a ponte entre pro"ramas de qualificao profissional 2 e6istentes! mas que no eram acessados por essa populao! at mobilizao para a construo de rede de "ua e es"oto. : preciso esclarecer que a realidade no est mudando rapidamente e que as condi8es de misria no esto sendo superadas automaticamente. Contudo! muitas atividades esto comeando a ser estimuladas e! alm disso! o poder pblico est se estruturando e se manifestando nas re"i8es de maior pobreza.

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e acordo com as entrevistas realizadas! pudemos verificar tambm que nem todos os municpios esto no mesmo patamar em termos de a8es intersetoriais. B locais nos quais o prefeito reuniu toda a sua equipe de secretrios! comrcio! setor de servios e or"aniza8es sociais para buscar a inte"rao e a cooperao de todas as foras da localidade. U em outros! h menos envolvimento dos setores ativos da localidade. <sso si"nifica que a interesetorialidade! embora se2a uma realidade! ainda se mostra como um desafio na e6ecuo da poltica no municpio. # 2umento de efici,ncia na prestao de ser"io p0blico por meio da "iso de problemas e a/es "oltada ao alcance de resultados. A A"enda da 9amlia$! o terceiro ei6o do pro"rama paulista! tambm merece destaque nesse estudo 2 que e6pressa um aprimoramento da prestao de servio pblico e da prGpria "esto pblica. A partir da elaborao do dia"nGstico da pobreza! as famlias que esto em situao de misria so foco de ao particulari.ada do poder local. 3or meio dos a"entes que 2 fizeram o primeiro contato e levantamento dos dados para cadastro do 4usca Ativa$ e Hetrato &ocial$! so pactuadas com a famlia medidas para superar as priva8es que a prGpria famlia identifica como prioritrias. 's a"entes locais firmam um compromisso entre a famlia! o Gr"o de assistncia social do municpio e a &1 &. Com os compromissos estabelecidos! caber ao profissional da prefeitura municipal identificar os recursos e6ternos # famlia que sero demandados para o cumprimento da A"enda. Ao mesmo tempo! a famlia deve analisar as possibilidades de sanar com 6ito as quatro necessidades identificadas como prioritrias. 3ara alcanar esse ob2etivo! as famlias sero acompanhadas e recebero o apoio do municpio! conforme estabelecido nas normativas do pro"rama.$ %Juia orientador 3ro"rama &o 3aulo &olidrio! *+=*-+A0 &e"undo entrevistados! o pro"rama paulista encontra;se nessa fase realizao da A"enda da 9amlia$. 3ara dar assistncia # famlia! o estado atua em parceria com o municpio orientando o processo de formao de rede para a consecuo dos termos de compromissos firmados com a famlia. ' acompanhamento dessa ao ser realizado por estas pesquisadoras 2 quea inteno dessa poltica o fortalecimento do poder local para a resolutividade de seus problemas especficos. Alm disso! pode; se perceber que a estrat"ia de superao da e6trema pobreza tem dois sentidos. ' primeiro o olhar mais amplo %macro0 que verifica quais so as priva8es comuns a todas as famlias e que podem ser consideradas problemas de or"anizao poltico;econMmico do territGrio! quais se2am- acesso # educao! # sade e # escoamento de "ua e es"oto. ' se"undo o olhar sin"ular # famlia e suas priva8es- problemas de violncia domstica! necessidades especiais de crianas e idosos! qualificao profissional e apoio ao desenvolvimento profissional. Ao realizar a8es por meio desses dois sentidos! verifica;se a superao do modelo racional de e6ecuo de poltica no 7mbito estadual! pois!em vez de implementar um pro"rama pr;definido que tenta enquadrar a realidade local em seus par7metros! so estimuladas a8es do poder pblico para resolver seus problemas especficos. 3ara encerrar esta sesso vlido analisar o papel do municpio na implementao da poltica. As entrevistas indicam que ainda h pouca autonomia aos entes subnacionais de "overno na e6ecuo das a8es. 's a"entes locais so responsveis por aplicar metodolo"ias de trabalho que so definidas pelo "overno ou no nvel nacional. 1mbora sintam;se como parte de um sistema e de uma poltica mais
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ampla! os a"entes da implementao questionam a falta de liberdade e o e6cesso de normas para usar os recursos disponveis. 3or mais que tenham apoio e au6lio para a e6ecuo! sentem falta de liberdade operacional no sentido mais simples da e6presso- o recurso vem carimbado e pode ser "asto para comprar lanche para os visitadores sociais! mas no pode ser "asto! por e6emplo! para comprar material para a realizao de capacitao. Conclui;se que o movimento que a poltica de superao da misria est criando nos entes federativos bastante si"nificativo. ' estado mostra;se comprometido! autMnomo! com poder de deciso e de articulao de setores e municpios. U o municpio tem apoio das demais esferas e tem conse"uido dar resolutividades aos seus problemas locais! contudo! sem a autonomia financeira e sem poder de deciso. # !onsidera/es finais: o papel dos entes federati"os nesse processo B duas quest8es importantes que devem ser levadas em conta quando analisamos em que medida a poltica de combate a misria est indo em direo ao fortalecimento do municpio. Ao mesmo tempo em que ele acaba tendo a funo de e6ecutar as diretrizes que vm formatadas tanto do "overno federal como do "overno estadual! evidente que o as estruturas de poder pblico esto sendo fortalecidas nesse processo. As a8es de e6ecuo che"am at o pblico;alvo e fazem diferente na resoluo do problema. 9ato que talvez no ocorresse se o municpio no tivesse a orientao e o repasse de verbas das outras esferas! conforme as deficincias e carncias caractersticas dos nveis subnacionais de "overno 2 relatadas. As entrevistas realizadas mostraram que o a"ente do municpio sente;se um e6ecutor. 1mbora a forma de e6ecutar a poltica no se2a uma "rade de ferro! e6istemmetodolo"ias! diretrizes e metas. 's motivos de o poder local no desenvolver suas prGprias polticas so a falta de recursos e a capacidade tcnica- faltam profissionais e! mais do que isso! faltam profissionais qualificados. : possvel dizer que os problemas de e6trema pobreza nos municpios paulistas esto sendo resolvidos de duas maneiras e por meio de dois tipos de arran2os institucionais. ' primeiro ocorre por meio de a8es centralizadas que descem do "overno federal diretamente ao muncipio e "arantem renda # famlia e6tremamente pobre. Alm disso! o "overno federal tambm induz # busca! ou melhor! ao encontro e cadastramento da populao miservel que invisvel aos olhos do poder pblico e! por causa disso! desprovida de muitos de seus direitos fundamentais. 1! por fim! a realizao de dia"nGsticos da misria. ' se"undo! o envolvimento e o comprometimento do "overno estadual na poltica. ?esse conte6to! a descentralizao da esfera nacional para a estadual "erou o empoderamento e a promoo de a8es autMnomas. ' estado est articulando setores e mobilizando foras nos municpios para o alcance dos ob2etivos do pro"rama &o 3aulo &olidrio. Healiza capacita8es aos a"entes municipais que e6ecutam as a8es e oferecem apoio tcnico por meio de visita! produo de "uias e orienta8es e tambm por meio do monitoramento. ?esse conte6to pode;se definir que o papel do "overno federal de promover diretrizes ao mesmo tempo em que pactua para que elas se2am colocadas em prtica. Ao estado cabe formular polticas especficas complementares! orientar! capacitare monitorar. U os municpios encarre"am;se de e6ecutar as a8es de maneira que o pblico;alvo possa ser atin"ido.
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Ainda sem autonomia de deciso! estrutura administrativa e recursos para desenvolverem suas prGprias a8es! o poder local permanece como um e6ecutor. Bibliografia A4H(C<'! 9ernando Duiz. A Coordenao 9ederativa no 4rasil- A e6perincia do perodo 9BC e os desafios do "overno. <n Hevista de &ociolo"ia e 3oltica! Curitiba- *++/. AHH1FCB1. 5arta. 9ederalismo e <"ualdade Ferritorial- uma contradio em termos. <n A '& R Hevista de Cincias &ociais! Hio de Uaneiro! nV .! *+=+. 4A(1H! 5arcelaI D'FFA! JabrielaI Jalvo! 5. Cristina C. 3. >?ovos arran2os institucionais para a "esto de politicas pblicas- ' 3ro"rama 4rasil sem 5isria@. Arti"o apresentado no WE< <H&35 Conference. <tlia! *+=*. E1H C'5' 9A) <&&' <H1<F' 9'?&1CA! Ana . A &uperao da 16trema 3obreza no 4rasil e a Centralidade da 3oltica 3blica de Assistncia &ocial.$ <n 1<W' <! ' &(A& e a 1rradicao da 16trema 3obreza no 4rasil! CA 1H?' 1 F1WF'&! =X Eerso! E<<< R Conferncia ?acional de Assistncia &ocial. C?A& R Conselho ?acional de Assistncia &ocial! *+==. 9H1Q! Nlaus. 3olticas pblicas- um debate conceitual e refle68es referentes # prtica da anlise de polticas pblicas no 4rasil. 3lane2amento e polticas pblicas! n. *=! *+++. 9AHAB! 5arta 9erreira &antos. 3arcerias! novos arran2os institucionais e polticas pblicas no nvel local de "overno. <n &AHAE<A! 1nrique e 91HHAH1)<! 1lisabete %or".0. 3olticas pblicascolet7nea. 4raslia- 1?A3! *++O. vol. *. 3. =SL;*=L N<?J '?! Uohn Y. Como che"a a hora de uma idiaZ$ <n- &AHAE<A! 1nrique e 91HHAH1)<! 1lisabete %or".0. 3olticas pblicas- colet7nea. 4raslia- 1?A3! *++O. E. = D'FFA! Jabriela. A Coordenao 9ederativa de 3olticas 3blicas duas dcadas apGs a Constituio 9ederal de =ASS. Arti"o apresentado na A?3A ! *++S. 5inistrio do esenvolvimento &ocial e Combate a 9ome %5 &0. 4rasil sem 5isria- um ano de resultados. Cartilha. <n http-[[\\\.mds."ov.br[laPout;=[secretarias; destaques[brasilsemmiseria[arquivos[CadernoT*+deT*+JraficosT*+4&5T*++=2un=*T*+; T*+9inalT*+rev=.pdf acesso em +L[*+=*. &AA&A! 'liver. ' conte6to poltico dos pases em transio e os modelos de poltica pblica$. <nI &AHAE<A! 1nrique e 91HHAH1)<! 1lisabete %or".0. 3olticas pblicas- colet7nea. 4raslia1?A3! *++O. vol. *. &ecretaria 1stadual de esenvolvimento &ocial %&1 &0. Juia 'rientador do 3ro"rama &o 3aulo &olidrio. *+=*. Mimeo. &ecretaria 1stadual de esenvolvimento &ocial de &o 3aulo. http-[[\\\.desenvolvimentosocial.sp."ov.br acesso em +L[*+=* &'()A! Celina. Jovernos e &ociedade Docais em Conte6tos de esi"ualdade e de escentralizao. Cincia e &ade Coletiva! vol.L! nV.. &o 3aulo- *++* &(4<HAF&! Uoan! N?'Y1391D! 3eter! DAHH(1! Corinne e EAH'?1! 9rdric. Anliseis P "etiGn de polticas pblicas$. 4arcelona! 1ditorial 3laneta! *+=*. E<A??A! Ana Duiza. Aborda"ens metodolG"icas em polticas pblicas$. HA3. Hevista de Administrao 3blica. v..+! n.*! p./;,.! mar.abr. =AAO

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3esenha bibliogrfica Marcela Bauer sociGlo"a! formada pela 3(C;&3 e mestranda do 3ro"rama de 5estrado 3rofissional em Jesto de 3olticas 3blica da 9undao Jetlio Ear"as. Atualmente e6erce o car"o de "estora de pro2etos educacionais na 1"ap;9undap! a 1scola de Joverno do 1stado de &o 3aulo da 9undao para o esenvolvimento Administrativo. marcela.bauer]"mail.comI //;==;S..=;LL,A. Gabriela Lotta doutora em Cincia 3oltica pela (&3! mestre e "raduada em administrao pblica pela 9JE. ocente da (niversidade 9ederal do A4C. Frabalha com assessoria! pesquisa e formao para diversos "overnos. Fem e6perincia na rea de Administrao 3blica! com nfase em 3olticas 3blicas! atuando nos se"uintes temas- formulao! implementao e avaliao de polticas pblicas! burocracia implementadora! polticas de sade! polticas culturais! poder local! "esto pblica! "erenciamento pblico! administrao! entre outros. "abriela.lotta]"mail.com. Maria Cristina Pinto Galvo administradora pblica pela 9JE! crditos de mestrado concludos em Administrao e 3lane2amento (rbano! pela 9JE! e mestranda em Jesto e 3olticas 3blicas! tambm pela 9JE. : tcnica da 9undap em plane2amento e "esto %afastada temporariamente0. Atua como consultora independente na rea de "esto pblica "overnamental e or"anizacional! especialmente para escolas de "overno. 1ndereo- Hua Juilherme 5oura! =/* Alto de 3inheiros! &o 3aulo R &3 R C13 +/,,A +=+! telefones R == .+*=OL*, %res0 e == A=.=S,=/ %cel0. 1;mail Rtina."alvao]uol.com.br

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4abela
Ins trum ento de produo do IPM - ndice de pobrez am ultidem s ioal

Dim enso

Indicadores
anos de estudo

Peso Itens que so checados


16,7% 16,7% nenhummembro do dom iclio completo 5 anos de estudo apenas alguns completaram5 anos de estudos nenhuma criana emidade escolar frequenta a escola pelo m enos uma criana emidade escolar no frequenta a escola pelo m enos uma criana morreu e ist!nia de aduto desnutrida e ist!nia de criana desnutrida domiclio no " ser#ido de eletriciade domiclio no temsanit$rio adequado domiclio no temsanit$rio domiclio no temacesso % $gua pot$#el fonte de $gua pot$#el fica a mais de &'(mda casa re#estido de areia, terra ou esterco no temre#estimento temfogo a lenha usa fogareiro a querosene no temfogo no temr$dio no temtele#iso no temtelefone no temgeladeira no tembicicleta ou moto no te carro ou trator

<ducao 21;&3 crianas matriculdas mortalidade 7a=de 21;&3 nutrio eletricidade sanit$rios 16,7% 16,7% 16,7% 16,7% 16,7% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% $gua 5,6% ,adro de #ida 21;&3 piso combust#el para co-inhar 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6% 5,6%

bens dom"sticos

) aplicao do *+, tem como finalidade foratar um retrato de mair amplitude sobre as pessoas que #i#em em e trma pobre-a. )tra#"s de sua aplicao " poss#el identfcar as pro#a/es das famlias em tr!s dimens/es, as mesmas usadas para definir o *ndice de 0ese#ol#mento 1umano 2*013

4onte5 6uia Orientador o ,rograma 7o ,aulo 7olid$rio 8 metodologia do ,9:0

=,

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