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UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
FORMAO DE AGENDAS
GOVERNAMENTAIS LOCAIS: O CASO DOS
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
AIuno: EDUARDO DE LIMA CALDAS
Orientador: Prof. Dr. EDUARDO CESAR MARQUES
So PauIo
2007
UNIVERSIDADE DE SO PAULO - USP
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
FORMAO DE AGENDAS
GOVERNAMENTAIS LOCAIS: O CASO DOS
CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
Tese apresentada Banca
Examinadora da Universidade de So
Paulo como exigncia parcial para
obteno do ttulo de Doutor em
Cincia Poltica, sob a orientao do
Professor Doutor Eduardo Csar
Marques.
AIuno: EDUARDO DE LIMA CALDAS
Orientador: Prof. Dr. EDUARDO CESAR MARQUES
So PauIo
2007
2
CaIdas, Eduardo de Lima.
Formao de Agendas Governamentais Locais: o caso dos
Consrcios Intermunicipais / Eduardo de Lima CaIdas - 2007
Orientador: Eduardo Csar Marques
Tese (doutorado) - FacuIdade de FiIosofia, Letras e Cincias
Humanas da Universidade de So PauIo (FFLCH-USP)
1. PoIticas PbIicas - BrasiI - Processos Decisrios. 2. Processos
PoIticos - BrasiI - Governos Locais. 3. Governos Locais - Inovao -
Arranjos Governamentais. I. Marques, Eduardo Csar. II. Tese
(doutorado) - FacuIdade de FiIosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So PauIo (FFLCH-USP). III. TtuIo.
3
Aos meus pais, Paulo e Clarice.
Ao meu irmo, Fabiano.
minha esposa, Patrcia e ao meu filho, Antnio
4
Agradecimentos
Agradeo ao meu orientador, principalmente pela pacincia, e a cada membro da Banca
de Defesa que gentilmente aceitou o convite.
Agradeo Professora Doutora Marta Arretche e ao Professor Doutor Fernando Limongi
por terem participado do processo de qualificao deste trabalho e pelas observaes e
sugestes que fizeram. Agradeo tambm aos demais professores do Departamento de
Cincia Poltica, com os quais tive aulas. Aproveito a oportunidade para agradecer aos
Professores Doutores Fernando Limongi e Simone Diniz pelo perodo em que fui "monitor
na Disciplina por eles lecionada (Poltica V).
Agradeo aos funcionrios do Departamento de Ps-Graduao pela dedicao
incansvel e pela pacincia. Agradeo especialmente Rai que em vrias ocasies no
permitiu que eu perdesse prazos e que sempre me deu dicas importantssimas sobre os
mais diversos procedimentos internos de funcionamento do Departamento.
Agradeo aos amigos que, de alguma forma, direta ou indiretamente, contriburam para a
execuo deste trabalho. Neste conjunto esto os amigos que trago do CEPAM, do
nstituto Polis, da Faculdade de Economia (FEA-USP), do Departamento de Cincia
Poltica (FFLCH-USP), da Fundao Getlio Vargas, e da Secretaria Estadual da Justia e
da Defesa da Cidadania.
Agradeo ao Hlio por ter lido e comentado uma verso da Tese em momento que
considerei bastante crtico.
Um agradecimento bastante especial ao Vaz (Jos Carlos Vaz) pela convivncia quase
diria ao longo dos vrios anos em que trabalhei no Polis e pela pacincia e generosidade
com que leu vrias verses desta Tese e de tantos outros trabalhos, pelas observaes
atentas e pelo incentivo em momentos difceis.
Agradeo ao Rafa (Rafael DAlmeida Martins) com quem tenho discutido diversos temas e
que ao longo do processo de execuo deste trabalho me ajudou lendo, relendo,
comentando, sugerindo leituras, e auxiliando inclusive na pesquisa bibliogrfica.
Agradeo Renata que sempre inventa passeios, festas, jantares, transmite um bom
humor danado e ainda revisou meu parco ingls.
Agradeo aos amigos de Suzano e aos funcionrios da Musicultural, comrcio de Livros e
Discos, pelos auxlios operacionais, pelas conversas e pela prontido.
Agradeo aos meus pais pela infindvel pacincia, tolerncia, pela generosidade, pelas
discusses, pelas diversas formas de incentivo e de apoio que nunca me deixaram faltar.
Ao meu irmo, Fabiano.
Um agradecimento muito especial minha esposa Patrcia e ao meu filho Antnio por toda
pacincia, pelas mais diversas formas de ajuda ao longo dessa travessia (e principalmente
nestes ltimos meses).
Outro agradecimento Pati que leu e comentou vrias verses da Tese, alm de ter
colaborado de diversas formas principalmente nestes ltimos dias (quase insuportveis).
Agradeo a Deus.
Agradeo, finalmente, ao CNPq pelo apoio financeiro, de novembro de 2004 a fevereiro de
2007.
5
"Combati o bom combate.
(So Paulo, Apstolo)
"Deus pacincia. O contrrio o diabo.
(Joo Guimares Rosa)

6
RESUMO
O objetivo principal desta Tese analisar e compreender as particularidades dos
processos de criao de Consrcios ntermunicipais em trs Estados brasileiros. Os
Consrcios analisados so o Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento
de So Lus (MA); o Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e
Billings (Grande ABC-SP); os Consrcios ntermunicipais de Sade de Minas Gerais.
A questo central que orientou esta pesquisa foi a seguinte: como surgem os
Consrcios ntermunicipais no Brasil, ao longo dos anos 90?
Para responder esta questo, o trabalho foi estruturado a partir de trs recortes:
terico, temtico e emprico.
Por meio do recorte terico foi possvel apresentar um arcabouo respaldado
principalmente no que se convencionou chamar de formao de agendas de governo.
Por meio do recorte temtico foi possvel localizar este estudo na rbita das questes
relativas aos municpios brasileiros, bem como situar o debate sobre a cooperao
intermunicipal ao longo do tempo.
Por meio do recorte emprico realizou-se a pesquisa de campo orientada pela teoria
previamente analisada.
A hiptese central desta Tese a de que a criao dos Consrcios ntermunicipais
depende de dinmicas locais nas quais dois fatores so fundamentais: a presena de
um empreendedor de polticas pblicas e a identificao de uma janela de
oportunidades.
Em outras palavras: os Consrcios ntermunicipais resultam de formas peculiares de
como se articulam os interesses locais em torno de determinado "setor de polticas
pblicas.
Palavras-Chave: processo decisrio, formao de agenda, polticas pblicas, neo-
institucionalismo, consrcios intermunicipais.
7
ABSTRACT
The main goal of this thesis is to analyse and comprehend the circumstances of the
ntermunicipalities Consortia creation processes in three different Brazilian States. The
Consortia chosen for analysis are: So Luis Intermunicipal Consortium of Production
and Supply (MA), Tamanduate and Billings Basins Intermunicipal Consortium (Great
ABC SP) and Minas Gerais Intermunicipal Consortia for Health
The main question that guided this research was the following: how do intermunicipal
consortia appeared in Brazil along the 1990s?
To answer the question, the thesis was structured in theoretical, thematic and empirical
schemes.
The groundwork mainly based on what was conveniently called the Creation of
Government Agenda was possible through the theoretical scheme.
Through the thematic scheme, it was possible to place this study in the scope of the
questions related to the Brazilian municipalities, as well as establishing the debate
about intermunicipal cooperation through time.
Through the empirical scheme, a field research was realised based on the theory
previously analysed.
The main assumption of this thesis is that the creation of intermunicipal consortia
depends on the local dynamics in which two factors are essential: the presence of an
entrepreneur of public policies and the identification of a window of opportunities.
n other words, intermunicipal consortia are a result of peculiar forms of how local
interests become linked around a specific "sector of public policies.
Key words: decision process, agenda creation, public policies, neoinstitutionalism,
intermunicipal consortia.
8
LISTA DE ILUSTRAES
Quadros, Grficos e TabeIas
Figura 1: De Situao a Problema 30
Figura 2: Alternativas Pblicas para Resoluo de Problemas 32
Figura 3: A Tomada de Decises 33
Quadro 1: Consrcios ntermunicipais de Alimentao (CA) no
Estado de So Paulo 1983-1986
72
TabeIa 1: Municpios Consorciados por tipo de Consrcio,
segundo Tamanho da Populao
73
TabeIa 2: Municpios Consorciados por tipo de Consrcio,
segundo Macrorregio Geogrfica
74
Quadro 2: Consrcios ntermunicipais por Categorias Analticas 75
Quadro 3: Municpios Participantes do CNPRA e os Partidos
Polticos de seus respectivos Prefeitos
99
Figura 4: Localizao da Regio do Grande ABC 102
TabeIa 3: Nmero de Consrcios ntermunicipais de Sade
segundo ano de mplantao. Estado de Minas Gerais. 2000
139

9
SUMRIO
Introduo........................................................................................................01
CaptuIo 1:
PoIticas PbIicas e Formao de Agendas de Governos Municipais......10
ntroduo...............................................................................................10
Poltica e Polticas Pblicas....................................................................12
nstituies e Atores Polticos.................................................................13
O Ciclo Dinmico das Polticas Pblicas................................................22
Formao da Agenda de Governo: primeira fase do Ciclo?...................26
A Janela de Oportunidade e o Empreendedor Poltico.....................................33
Concluso...............................................................................................35
CaptuIo 2:
Uma viso Panormica dos Consrcios Intermunicipais no BrasiI...........37
ntroduo...............................................................................................37
Uma Definio de Consrcios ntermunicipais.......................................39
A Atualidade temtica dos Consrcios ntermunicipais..........................42
Consideraes sobre as Bases de Dados utilizadas..............................46
Antecedentes no ESP: os Consrcios anteriores aos anos 90...............51
Os Consrcios no Brasil no Perodo Ps-Constituinte............................55
Os Consrcios ntermunicipais teriam entrado na Agenda Nacional?...65
Concluso...............................................................................................70
10
CaptuIo 3:
O Caso do Consrcio IntermunicipaI de Abastecimento e Produo - MA..........78
ntroduo...............................................................................................78
Caracterizao sociopoltica de So Lus (MA)......................................78
Histrico e Caracterizao do CNPRA .................................................84
Consolidao do CNPRA.......................................................................93
Concluso...............................................................................................97
CaptuIo 4:
O Aparato InstitucionaI para a Cooperao IntermunicipaI no ABC PauIista.....100
ntroduo.............................................................................................100
Histrico................................................................................................101
Anos 90.................................................................................................103
nstncias Regionais do Grande ABC...................................................107
Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings.............108
Frum da Cidadania do Grande ABC..............................................................111
Cmara Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento................113
Concluso.............................................................................................117
CaptuIo 5:
Os Consrcios Intermunicipais de Sade de Minas Gerais......................123
ntroduo.............................................................................................123
Os Consrcios de Sade em Minas Gerais..........................................125
O CS do Alto So Francisco (CSAF)..................................................125
O CS dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande (CSMARG)........134
Os CS como Poltica Pblica Estadual................................................137
Concluso.............................................................................................140
11
ConcIuso - AnIise Comparada dos Casos..............................................143
As Categorias Analticas.......................................................................143
O que aprendemos com o Recorte Temtico?.....................................145
Anlise Comparada: So Lus, Santo Andr e Minas Gerais...............147
nstituies e Organizaes.............................................................................148
A Estrutura de Estmulos nstitucionais...........................................................152
O Processo de Convencimento.......................................................................153
A Formulao do Problema e a Gerao de Alternativas................................154
A Circulao das dias e das Pessoas...........................................................155
Concluso.............................................................................................160
BIBLIOGRAFIA...............................................................................................168
ANEXO 01:
Nota MetodoIgica: a opo peIa pesquisa quaIitativa.............................182
ANEXO 02:
Instrumento de CoIeta de Informao para a Pesquisa de Campo:
roteiro das entrevistas..................................................................................189
ANEXO 03:
ReIao de Entrevistas ReaIizadas..............................................................193
ANEXO 4:
Anteprojeto de Lei que autoriza
o Poder Executivo a Participar do
Consrcio IntermunicipaI de Produo e Abastecimento.........................197
ANEXO 5:
Mensagem enviada ao
Presidente da Cmara MunicipaI
soIicitando autorizao para participar do CINPRA...................................199
12
ANEXO 6:
Estatuto do Consrcio IntermunicipaI de
Produo e Abastecimento - So Lus........................................................201
ANEXO 7:
Estrutura OrganizacionaI do CINPRA
(SemeIhante a vrios outros Consrcios Intermunicipais).......................210
ANEXO 08:
Guia para Criao de Consrcios Intermunicipais de
Produo e Abastecimento...........................................................................211
13
Introduo
Como surgem os Consrcios ntermunicipais no Brasil, ao longo dos
anos 90? Esta a questo central que este trabalho buscar responder. Para
responda-la, este trabalho foi organizado a partir de trs recortes: terico;
temtico (que tratar do tema consrcios de forma mais geral e mais abstrata);
e emprico (que tratar de casos especficos de formao de consrcios luz
do arcabouo terico analisado previamente). Cada um desses recortes tem a
sua especificidade. Apesar disso, complementam-se mutuamente, como se
cada um desses recortes fosse uma espcie de lugar por meio do qual se
observa e se analisa o objeto deste trabalho: os consrcios intermunicipais.
O recorte terico busca analisar o tema consrcio por meio de um
corpo de conhecimentos acumulado pela cincia poltica. Nos poucos trabalhos
que abordam os consrcios por meio de um conjunto ou subconjunto de
conhecimentos acumulados pela cincia poltica, nenhum o fez por meio do
que se convencionou chamar formao de agendas governamentais.
Os consrcios intermunicipais foram analisados at o presente momento
ora pelo enfoque da ao racional dos atores (TEXERA, MAC DOWELL e
BUGARN, 2002a, TEXERA, MAC DOWELL e BUGARN, 2002b), ora pelo
enfoque do capital social (JACOB, 2006).
Para os adeptos da teoria da escolha racional, os consrcios
intermunicipais resultam de uma srie de estmulos exgenos ao territrio no
qual est sendo criado. O estmulo vertical, uma vez que advm tanto da
Unio quanto do Estado. O mecanismo explicativo para os adeptos da teoria da
escolha racional a ao estratgica do ator racional, que busca otimizar seus
ganhos, dado um conjunto de possibilidades.
Os consrcios, compreendidos como organizaes cooperativas de
entes da mesma instncia de governo, possibilitam a articulao de polticas
pblicas de "setores de poltica pblica como sade, transporte ou infra-
estrutura, por exemplo, em determinado territrio, conferindo, teoricamente,
maior racionalidade s polticas pblicas em termos de menor fragmentao da
ao e melhor utilizao do recurso pblico. Assim, produo de leis que, por
exemplo, aumentem o volume de recursos per capita para municpios que
14
participem de consrcios intermunicipais especficos em torno de determinado
"setor constitui-se em mecanismo institucional que, ao induzir o
comportamento cooperativo dos municpios, aumentam a racionalidade da
poltica setorial no territrio.
Esta, alis, a explicao recorrente para o grande nmero de
municpios que se consorciam em torno do "setor sade.
A anlise advinda da teoria do capital social, por sua vez, lana mo da
hiptese de que os consrcios intermunicipais resultam do interesse local
independentemente dos estmulos externos. Neste caso, a constituio dos
consrcios intermunicipais est diretamente relacionada capacidade prvia
dos municpios, seus agentes polticos e os atores sociais com razes na
localidade, estabelecerem laos e relaes de confiana (verticais e
horizontais). Em outras palavras, os consrcios resultam do interesse de atores
em se organizarem de forma cooperativa, mas pressupe relaes de
confiana estabelecidas anteriormente
1
.
1
Jacobi (2006) lana mo de elementos explicativos privilegiados pelos tericos do capital
social para explicar a constituio do Consrcio do Quiriri (SC). Argumentos, alis, pertinentes
para um estudo realizado no Estado de Santa Catarina, que tem uma efetiva tradio em
organizao territorial. Estes argumentos, evidentemente, auxiliariam na explicao do
surgimento de consrcios tais como o do Grande ABC (SP), do Ribeiro Lajeado (SP) e de
Trs Passos (RS) ou do Quiriri (SC). Os argumentos dos tericos do capital social no sero
usados de forma sistemtica ao longo deste trabalho, optei pelo uso mais sistemtico de outras
abordagens, dentre as quais, a teoria da formao de agenda.
De acordo com tericos do capital social como Putnam, "confiana um produto de longo
prazo de padres histricos de associativismo, compromisso cvico e interaes
extrafamiliares. Putnam (1996) e Locke (2003) valorizam o papel das organizaes como
mecanismos indutores de comportamentos, dados os sistemas de valores sociais e a cultura
regional (da a possibilidade de interface com o neo-institucionalismo sociolgico). A tradio
cvica e a participao, discutidas por Putnam (1996), aumentam a eficincia e a eficcia das
organizaes no sentido de induzirem comportamentos sociais. Locke (2003) preocupado em
saber "como a confiana pode ser construda por meio de um processo seqencial que
combina interesses privados e polticas pblicas, valoriza, em seu argumento, o papel das
instituies e principalmente das organizaes. A tese de Locke (2003) a de que,
empiricamente, mesmo em lugares onde no h uma tradio associativa pode-se construir
relaes de confiana extrafamiliares. Deriva deste raciocnio que as instituies, em funo de
aspectos culturais, moldam a ao dos indivduos; e no como propugnam os adeptos da teoria
da escolha racional, em razo da lgica e estratgica da ao dos atores.
Estudos relativos formao do Consrcio Quiriri, em Santa Catarina (Jacobi e Teixeira, 2000;
Jacobi, 2006), enfatizaram a tradio associativista de Santa Catarina (aspecto cultural) e a
identidade local criada em torno da Bacia do Alto Rio Negro. Reunir atores sociais e polticos
em torno de interesses comuns no incomum no Estado de Santa Catarina. Desde meados
dos anos 70, prefeitos renem-se em Associaes de Municpios, ora para resolverem
problemas relacionados com as redes de transmisso de energia eltrica, ora para construrem
ou reformarem estradas. Esta capacidade de resoluo de problemas comuns por parte dos
municpios constri, ao longo do tempo, relaes de confiana entre os referidos atores e
fortalece identidades nacionais.
Ento, identificado o problema comum e os interesses que poderiam juntar os atores polticos
em torno da resoluo do problema identificado, a construo da confiana j estaria dada pela
15
No caso da teoria do capital social, mais que ao estratgica do
indivduo, o mecanismo explicativo o que BOURDEU (1980:2) chamou de
"ao das relaes.
Dada a complexidade temtica, pode-se ancorar a anlise dos
consrcios intermunicipais em elementos analticos presentes tanto na teoria
da escolha racional quanto na teoria do capital social, reconhecendo-se de
antemo que:
1 - se verdade que so os atores individuais (como admite a teoria da
ao racional) que concretamente fazem poltica; tambm verdade que estes
mesmos atores individuais no o fazem to-somente condicionados por
mecanismos exgenos que promovem "punies e "premiaes
(constrangimentos legais, sociais e polticos), mas tambm movidos por
crenas e idias.
2 se verdade que o "estoque de relaes sociais de um determinado
territrio imprescindvel para consolidar determinada ao que pressupe
confiana entre os atores; tambm verdade que, em determinados casos, o
desenho institucional, ao possibilitar o adensamento das relaes sociais entre
atores organizados em torno de um tema que lhes interessa, acaba por
fortalecer o grau de confiana entre os referidos atores (Locke, 2003:258).
No entanto, ainda considerando a complexidade do tema, a anlise
tornar-se- mais substanciosa se ancorar-se tambm e principalmente no que
a cincia poltica tem denominado formao de agendas governamentais.
A teoria da formao de agendas governamentais est localizada nas
cincias sociais, no que se pode chamar fronteira entre duas tradies da
cincia poltica: uma tradio com razes mais europia e outra tradio mais
americana.
Na Europa o campo de conhecimento da poltica pblica surge e se
fortalece como desdobramento das teorias que procuram explicar o papel do
Estado e do Governo este ltimo, produtor, por excelncia de polticas
pblicas (Souza, 2006: 22).
tradio associativista da regio e pela prpria identidade regional.
Segundo Jacobi (2006), sempre houve a cultura da associao e da cooperao entre os
municpios, interpretada, muitas vezes, como herana da colonizao alem.
16
Nos Estados Unidos, por sua vez, o campo de conhecimento da poltica
pblica est mais diretamente preocupado com as aes do governo, ou seja,
em saber como so implementadas determinadas aes de governo, e como
so resolvidos, por meio da ao de governo, problemas socialmente
relevantes.
Assim, a poltica pblica passou a ser vista na tradio americana, ora
como um campo de conhecimento que estava voltado para a especializao
"setorial, ou seja, especializao em torno de polticas pblicas
governamentais tais como educao, sade, transporte, saneamento bsico,
dentre outros; ora como campo de conhecimento "tcnico e restrito que
analisava a poltica pblica como um ciclo ou uma seqncia de procedimentos
iniciado na elaborao de um projeto, passando por sua implementao e
finalizando na sua avaliao.
A teoria da formao de agenda, na medida em que analisa o processo
"pr-decisrio posiciona-se de forma estratgica entre as duas tradies da
cincia poltica: a europia e a americana.
Ao analisar o processo "pr-decisrio, a teoria da formao de agenda
obriga-se a desdobrar os mecanismos causais que introduzem determinado
tema na agenda de governo, e portanto, obriga-se a entender as relaes
polticas dos atores polticos envolvidos com a formulao de determinada
poltica pblica e a influncia exercida por estes atores sobre os contornos da
poltica pblica a ser implementada. Deste modo, aes de governo e
"contingncias polticas so variveis definidoras de determinada poltica.
A teoria da formao de agenda
2
no abre mo de encarar a poltica
pblica como um ciclo. No entanto, dadas as contingncias polticas, os ciclos
de polticas pblicas na perspectiva da teoria da formao de agenda no
linear. Pelo contrrio, sinuoso e complexo.
2
A teoria sobre formao de agenda foi construda por um conjunto de estudiosos, entre os
quais Cobb e Elder (1995), Cobb, Ross e Ross (1976), Downs (1972), Elder e Cobb (1984),
Baumgartner e Jones (1993), March, Olsen e Cohen (1972) e Kingdon (2003). Este trabalho
est fortemente ancorado na tese de Kingdon (2003), que por sua vez utilizou amplamente o
trabalho de Olsen e Cohen (1972).
17
Assim, a teoria da formao de agenda preocupa-se em saber como o
governo toma deciso sobre determinada poltica pblica num ambiente poltico
plural e sob a influncia e a presso de grupos diversos.
A questo geral que os tericos dedicados formao de agendas
governamentais buscam responder a seguinte: como determinado tema
torna-se relevante para o governo?
Para o caso especfico dos consrcios intermunicipais, a pergunta a
seguinte: como a despeito do tema ter se tornado de grande relevncia para a
agenda do governo nacional (se que isso ocorreu), em determinados
territrios, tornou-se relevante?
Esta questo desdobra-se em outras tantas: Como foram constitudos
esses consrcios? Quais os atores sociais envolvidos na constituio dos
referidos consrcios? Quais os setores e os interesses envolvidos na
constituio dos referidos consrcios? Havia, no territrio, uma rede de
relaes sociais previamente constitudas entre os atores envolvidos? A
Constituio desses consrcios intermunicipais contou com a presena
marcante de algum agente que articulou os diversos interesses em torno de um
tema?
Deste modo, ao introduzir estas questes, o trabalho, ora apresentado,
buscar, do ponto de vista terico, compreender a insero dos consrcios
na agenda de determinados governos Iocais.
Parte-se do pressuposto de que a institucionalizao dos consrcios na
forma da lei no mbito federal no foi condio necessria para que os
mesmos participassem das agendas dos governos locais, at porque em
muitas localidades, como fra visto por meio do recorte temtico, os consrcios
intermunicipais entraram nas respectivas agendas locais antes da criao de
leis federais. Alis, nesta medida, muito provavelmente, o surgimento de
consrcios difusos no territrio e em torno de setores diferentes podem ter
criado volume de experincia suficiente para respaldar um projeto de lei
federal, fortalecendo o interesse de atores nacionais em torno do tema.
18
Mais especificamente, busca-se compreender a insero dos consrcios
na agenda dos governos locais, no perodo imediatamente anterior criao da
lei federal sobre os consrcios (06 de abril de 2005).
O recorte temtico, por sua vez, buscar localizar este estudo na rbita
das questes relativas ao municpio brasileiro. Assim, as questes especficas
deste recorte esto diretamente relacionadas com as formas de cooperao
entre municpios, ou nos termos adotados por Rocha e Faria (2004),
relacionadas com as formas de "desfragmentao das aes municipais no
Brasil.
Parte-se do pressuposto de que os municpios brasileiros, no perodo
ps-constituio (1988) agem de forma quase autrquica e fragmentada.
Apesar desse "hobbesianismo municipal (Mello, 1996), h uma srie de
instrumentos institucionais e de aes efetivas levadas a cabo pelos municpios
brasileiros, no sentido de ao coletiva, conjunta e cooperada entre eles,
dentre os quais, os consrcios intermunicipais.
Por meio deste recorte temtico, portanto, buscar-se- apresentar a
histria recente da prtica da ao consorciada entre municpios. Apesar da
Constituio Federal de 1988 ser o marco institucional da anlise ora proposta,
h peculiaridades dignas de nota tanto no que diz respeito, em termos mais
gerais, ao cooperada entre municpios; quanto, em termos mais
especficos, no que diz respeito pratica do consrcio entre municpios. Deste
modo, ser necessrio retroagir no tempo e buscar os antecedentes da prtica
do consrcio no Estado de So Paulo, nos idos de 80, quando da poca do
Governo Montoro
3
.
Em seguida, ainda no que diz respeito ao recorte temtico, sero
apresentadas a definio de consrcios intermunicipais bem como outros
mecanismos institucionais que propiciam a cooperao ou da ao
"desfragmentada entre os municpios. Assim, por meio deste recorte temtico,
ser possvel conhecer e diferenciar os mecanismos de cooperao entre
municpios, tais como os referidos Consrcios ntermunicipais, as Regies
Metropolitanas, as Regies de Desenvolvimento Econmico, dentre outros.
3
Foi realizada busca de informaes em bases de dados de outros estados, tais como
PARDES (PR), Fundao Joo Pinheiro (FJP-MG), dentre outras. Em nenhuma delas,
entretanto, foi encontrada referncia formao de consrcios ao longo dos anos 80.
19
Em seguida, por meio deste recorte temtico sero apresentados e
discutidos brevemente os dados mais recentes sobre Consrcios
ntermunicipais no Brasil, bem como o debate recente sobre o tema.
Os dados mais gerais sobre os consrcios, organizados por setores,
localizao no territrio brasileiro e porte dos municpios consorciados, tomaro
como base as informaes do nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(BGE).
O debate temtico, por sua vez, ser apresentado como fruto de uma
pesquisa bibliogrfica por meio da qual foi possvel rastrear em bases de
experincias "inovadoras de gesto pblica de Estados, Municpios e Povos
ndgenas, algumas experincias de Consrcios ntermunicipais.
Finalmente, ainda por meio do recorte temtico, sero apresentados os
principais "marcos institucionais que fortalecem a prtica do consrcio entre
municpios.
Finalmente, por meio do recorte emprico buscar-se- analisar o tema
dos consrcios intermunicipais luz, principalmente, da teoria da formao de
agendas governamentais, mas tambm considerar-se- referenciais tericos
relacionados ao capital social e escolha racional, em experincias
concretas surgidas no BrasiI ao Iongo dos anos 90.
Os Consrcios ntermunicipais analisados ao longo deste trabalho so
os seguintes:
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus
(CINPRA-MA);
Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings
(Grande ABC);
Consrcios de Sade dos Municpios de Minas Gerais.
Em termos metodolgicos, portanto, optou-se pela realizao de estudos
de caso comparados.
A hiptese central a de que os consrcios intermunicipais
dependem de dinmicas Iocais. De acordo com Kingdon (1995), a introduo
de determinado item na agenda de governo, no caso deste estudo, a
20
introduo do consrcio intermunicipal na agenda de vrios governos locais (13
prefeituras no caso do CNPRA; e 07 prefeituras no caso do ABC), depende de
dois fatores chaves: um empreendedor de poIticas pbIicas (entrepreuner);
e uma janeIa de oportunidade (policy windows). A hiptese adotada a de
que em cada um desses casos o entrepreuner fundamental e relevante para
explicar os vrios casos estudados. Em ltima instncia, acredita-se que
algum, um agente poltico, seja um agente partidrio, candidato a algum cargo
eletivo, um burocrata partidrio; seja um burocrata de carreira ou indicado para
ocupar algum cargo relevante em determinado governo; ou ainda um agente
poltico externo ao governo mas com influncia sobre o governo, esse algum
o entrepreuner
!
.
Quanto janela de oportunidade, apesar de concordar com a idia de
que ela se abre abruptamente e permanece aberta por pouco tempo, h uma
hiptese neste trabalho de que, muitas vezes, h um intenso e demorado
processo at que a idia do consrcio ou de qualquer poltica pblica seja
sorvida ou pela sociedade ou pelo menos pela "comunidade poltica e
finalmente esteja bem posicionada na agenda do governo.
Em outras palavras, a hiptese central deste trabalho a de que os
consrcios intermunicipais resuItam de formas pecuIiares de como se
articuIam interesses Iocais em torno de determinados "setores" de
poIticas pbIicas, ou seja, em torno da produo e do abastecimento no caso
do Maranho; dos recursos ambientais no caso do Grande ABC, e da sade no
caso de Minas Gerais.
Outra hiptese a de que os Consrcios ntermunicipais so temas
reIevantes em seus respectivos Iocais apenas para a "comunidade
poItica" e para determinados setores formadores da opinio pbIica, mas
no atingem o grande pblico. Assim, cumprem papel importante como
mecanismos que permitiram o aumento da rede de relaes sociais do que
poderamos chamar de grupo originrio, ou seja, do grupo que introduziu a
idia de determinada poltica pblica (no caso especfico deste trabalho, do
grupo que introduziu, em seus respectivos locais, a idia do consrcio).
4
Um adgio popular diria que algum tem que pr o guizo no pescoo do gato.
21
Outra hiptese a de que o consrcio intermunicipal resultado do
aumento de reconhecimento das aes embrionrias levadas a cabo por um
pequeno grupo de "crentes, de tcnicos e polticos que crem no consrcio
como organizao capaz de, por um lado, fortalecer a regio em que foi
institudo; por outro, fortalecer a idia do consrcio intermunicipal e o agente
poltico mais prximo do grupo que introduziu a referida idia em suas
respectivas regies, quais sejam: Jackson Lago, em So Lus (MA); Celso
Daniel (Santo Andr ABC); Rafael Guerra (MG), em princpio na regio do
Alto So Francisco e depois, como Secretrio Estadual de Sade, em todo
estado mineiro.
Para verificao das hipteses enunciadas acima, ser de suma
importncia verificar a gnese da idia do Consrcio ntermunicipal em cada
localidade, bem como sua trajetria, seu percurso, os tcnicos e polticos que a
levam e adaptam-na s diferentes circunstncias, qual o processo de
apresentao da idia e de mobilizao e de convencimento de diferentes
atores sociais.
Resumidamente, este trabalho tem o objetivo de verificar como os
consrcios intermunicipais nascem e se institucionalizam, a partir da anlise de
casos especficos. A escolha desse objetivo deveu-se expanso da criao
dos Consrcios ntermunicipais como instrumento de cooperao horizontal
entre os municpios a partir dos anos 90 em contrapartida difundida idia da
fragmentao das polticas pblicas. Do ponto de vista terico, alm do dilogo
permanente com teorias como a da ao racional e do capital social, este
trabalho est mais fortemente ancorado no que se convencionou chamar de
formao de agendas de governo.
22
CaptuIo 1:
PoIticas PbIicas e Formao de Agendas de Governos Municipais
Introduo
A complexidade do tema "Consrcios ntermunicipais no contexto de um
pas federativo como o caso do Brasil exige do pesquisador um esforo
redobrado, porque h, por um lado, autonomia de cada um dos membros da
federao (estados e municpios), por outro, uma relao de competncias e
atribuies para cada nvel federativo, e finalmente, sistemas de polticas
pblicas, segundo os quais as diretrizes geralmente so definidas pela Unio,
mas a execuo realizada por meio de uma srie de convnios e termos de
cooperao tcnica entre a Unio e os entes da federao. Para tratar dos
Consrcios ntermunicipais neste contexto federativo preciso, ao mesmo
tempo, reconhecer estes trs elementos (autonomia, competncias especficas
e concorrentes e sistemas de polticas pblicas) e buscar entender as foras
polticas com as quais cada municpio, como ator poltico subnacional, supera a
lgica da autonomia como sinnimo equivocado de autosuficincia e procura
implementar polticas pblicas em conjunto com outros municpios vizinhos.
Do ponto de vista terico, o tema dos Consrcios ntermunicipais j foi
tratado sob duas perspectivas: a da teoria da escolha racional; e a da teoria do
capital social.
Ser que os dois enfoques isoladamente so suficientes para buscar
explicar e entender o complexo processo de surgimento dos consrcios
intermunicipais?
Parto da idia de que cada uma das teorias, ainda que
metodologicamente muito distintas, contribuem, de forma complementar uma
com a outra, para formar um conjunto explicativo do fenmeno que o
surgimento dos Consrcios ntermunicipais.
Assim, neste captulo buscar-se- identificar as escolas de pensamento
neo-institucionalista que tm interface com as duas teorias enunciadas acima e
com a teoria da formao da agenda de governos.
23
Considero que o enfoque terico da formao de agendas de governo
est na fronteira entre duas tradies da Cincia Poltica: aquela que busca
entender o papel do Estado; e aquela preocupada especificamente com as
aes de governo.
De antemo deve-se esclarecer que, embora se admita a
complementaridade dessas teorias (a da escolha racional, a do capital social e
o da formao de agendas), o foco central utilizado neste trabalho para o
entendimento dos consrcios intermunicipais no Brasil, no perodo que se
estende de 1988 a 2005, o da formao das agendas de governo.
Os estudos realizados no Brasil que, embora tratassem de outros temas
e de outros objetos empricos, e privilegiaram, teoricamente, a idia de
formao de agendas (Fuks, 2001; Capella, 2004; Frana, 2007) o fizeram com
foco nos Governos Estaduais e Federais.
Fuks (2001), preocupou-se em verificar como o tema ambiental entrou
na agenda do Governo do Rio de Janeiro. Capella (2004), por sua vez,
preocupou-se com a Reforma da Administrao Pblica proposta e realizada
pelo Governo Federal no perodo em que o Brasil foi presidido por Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002). Finalmente, Frana (2007), preocupou-se com
a poltica do setor eltrico empreendida pelo segundo Governo FHC (1999-
2002) e pelo primeiro Governo Lula (2003-2006).
Diferentemente desses autores, neste trabalho, buscar-se- refletir e
analisar como os Consrcios ntermunicipais surgem nas agendas de
determinados governos locais.
Deste modo, neste captulo buscar-se- desenvolver uma reflexo sobre
a formao das agendas governamentais. No caso proposto, buscar-se-
analisar o processo de formao da agenda do governo por meio de um
arcabouo terico que enfatiza fluxos dinmicos de tomadas de deciso.
Este captulo ser estruturado, alm esta introduo e da concluso, em
quatro sees, cada qual com o seguinte objetivo:
Poltica e Polticas Pblicas, com o objetivo de localizar o enfoque
aqui adotado (formao de agendas de governo) no campo da
cincia poltica e sua interface com as polticas pblicas;
24
nstituies e Atores Polticos, com o objetivo de situar as teorias
relacionadas com o surgimento de consrcios em relao s teorias
neo-institucionalistas;
O Ciclo Dinmico das Polticas Pblicas, com o objetivo de
apresentar e discutir cada fase do Ciclo das polticas pblicas
apresentando-os como partes de uma Dinmica no processo de
concepo de Polticas Pblicas (articulada com o Jogo da Poltica);
Formao da Agenda de Governo: primeira fase do Ciclo? Esta
seo tem o objetivo de apresentar e discutir uma teoria de formao
da agenda de governo a partir dos estudos de Kingdon (1995).
PoItica e PoIticas PbIicas
Como foi dito, considera-se que este trabalho se situa na fronteira entre
duas tradies da cincia poltica: uma tradio mais diretamente interessada
em entender o papel do Estado e suas instituies (principalmente o Governo)
e seus sistemas (como sistema poltico e eleitoral, por exemplo); e outra
tradio mais relacionada com um campo de conhecimento diretamente
interessado em entender "a ao dos governos.
Em outras palavras, o campo de conhecimento de uma das tradies (a
tradio mais europia)
5
est preocupado em responder s questes que
dizem respeito a quem manda, como manda e por que manda? O campo de
conhecimento da poltica pblica, de acordo com uma tradio mais americana,
por sua vez, est preocupado em saber o que o governo faz? Por que
determinado governo opta por fazer determinada poltica? Qual a diferena isso
traz? (Dye, 1984).
Segundo Souza (2006), a poltica pblica desenvolveu-se mais
intensamente no mbito da segunda tradio (tradio americana) "sem
estabelecer relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado,
passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos.
5
Estudo interessante sobre a perspectiva europia de analisar polticas pblicas foi realizado
por Muller (1990).
25
Este trabalho no busca estabelecer as relaes entre poltica e polticas
pblicas, que historicamente no foram construdas. Entretanto, ainda que no
haja a referida relao histrica, compreender a relao entre negociaes
polticas entre agentes de partidos polticos diferentes, a relao desses
agentes polticos com o corpo tcnico de instituies diretamente vinculadas a
mbitos estatais diferentes (Unio, Estado e Municpios) so elementos
essenciais para compreender o processo de gnese e implantao de um
Consrcio ntermunicipal, encarado tanto como nova institucionalidade quanto
como uma poltica pblica.
Assim, o campo de conhecimento que interessa a este trabalho est na
fronteira ou na interface entre as duas tradies da cincia poltica, ou seja,
num campo de conhecimento preocupado em entender a poltica pblica como
ao de governo imersa num intenso jogo poltico
6
.
Instituies e Atores PoIticos
Nesta seo, dada a ampla aceitao da teoria neo-institucionalista na
cincia poltica brasileira, proponho identificar a teoria da escolha racional, a
teoria do capital social e a teoria da formao de agenda de governo com as
trs clivagens neo-institucionalistas.
Busca-se identificar campos de referncia para, assim, facilitar o uso de
conceitos de atores e de instituies, dado que, neste trabalho, se aceita a
priori que so os atores individuais que operam a poltica, condicionados,
bem verdade, por constrangimentos de toda ordem (legal, social e poltico),
mas tambm por concepes de mundo e por idias; e so as instituies,
elementos constitutivos do Estado, construdas e constrangedoras dos atores
que as constroem.
No se trata de buscar consensos, similaridades e diferenas entre as
teorias neo-instituiconalistas, mas simplesmente de ilustrar a relevncia dos
atores e das instituies como ferramentas analticas que facilitam o
entendimento emprico de fenmenos sociais.
6
Souza (2006) elabora reviso da literatura sobre polticas pblicas buscando articular, por um
lado, as polticas pblicas no campo da cincia poltica, exatamente nesta rea de fronteira das
duas tradies (europia e americana); e no campo da administrao pblica, buscando
articular, por meio da poltica pblica, os campos da cincia poltica e da administrao pblica.
26
Segundo Hall e Taylor (2003), os estudiosos das cincias sociais que
adotam as instituies como elementos centrais de seus trabalhos, podem ser
classificados em trs grupos: Neo-institucionalistas da Escolha Racional, Neo-
institucionalistas Sociolgicos e Neo-institucionalistas Histricos.
Para Hall e Taylor (2003), apesar das diferenas metodolgicas, essas
trs correntes de pensamento passaram a incluir as regras do jogo como
variveis determinantes dos fenmenos sociais. Para o autor, os neo-
institucionalistas, independentemente de suas diferenas, buscam responder
duas questes estruturantes de suas pesquisas: como construir a relao entre
instituio e comportamento dos atores; e como explicar o processo pelo qual
as instituies surgem ou se modificam. Para o caso especfico deste trabalho,
dadas as instituies existentes, buscar-se- compreender como surgem os
Consrcios ntermunicipais.
Os Neo-institucionalistas da Escolha Racional preocupam-se
essencialmente com a racionalidade (concebida a priori) que orienta os
agentes polticos individuais na maior parte das aes polticas, bem como com
as estratgias adotadas por eles.
Para esses autores, "se os postulados clssicos da Escola da Escolha
Racional so exatos, deveria ser difcil de reunir maiorias estveis para votar
leis no Congresso norte-americano, onde as mltiplas ordens de preferncia
dos legisladores e o carter multidimensional das questes deveriam
rapidamente gerar ciclos, nos quais cada nova maioria invalidaria as leis
votadas pela maioria precedente (Hall e Taylor, 2003: 202). Para explicar esse
paradoxo, presente no apenas no Congresso americano, mas em diversas
aes de cunho poltico e econmico, os tericos da Escolha Racional foram
buscar respostas nas instituies. As caractersticas da teoria neo-
institucionalista na perspectiva da Escolha Racional so as seguintes:
1. Pressupostos comportamentais;
2. Srie de dilemas de ao coletiva;
3. Papel da interao estratgicas dos atores envolvidos em
determinada situao poltica ou econmica; e
27
4. Origem das instituies calcada em acordos voluntrios entre os
interessados
7
.
Assim, fundamental identificar os atores presentes, as arenas nas
quais eles atuam, os interesses dos atores envolvidos e as estruturas de
estmulos e punies.
Com relao aos pressupostos comportamentais, Hall e Taylor (2003)
salientam que, em geral, os tericos da Escolha Racional "postulam que os
atores envolvidos em certa ao possuem um conjunto determinado de
preferncias e se comportam de forma utilitarista para maximizar suas
satisfaes, dadas suas preferncias, e seguindo um alto nvel de clculos
estratgicos.
Os dilemas de ao coletiva so decorrentes das interaes entre os
atores envolvidos, cada qual com sua escala de valores e preferncias. Os
dilemas de ao coletiva so situaes nas quais os indivduos ao agirem de
acordo com seus valores e suas escalas de preferncias, buscando maximizar
seus nveis de satisfao, podem produzir um resultado sub-timo (em termos
parettianos) para a coletividade
8
.
A interao estratgica dos atores, por sua vez, condiciona o
comportamento de cada ator, que no determinado por foras histricas
impessoais, mas por clculo estratgico de custo-benefcio. Os clculos, alis,
consideram as possibilidades e os provveis comportamentos dos atores
envolvidos.
A interao dos atores e os parmetros para realizao dos clculos,
bem como as possibilidades de ao so estruturadas pelas instituies,
enquanto conjunto de regras.
Nestes termos, para os propsitos deste trabalho, quais seriam as
regras existentes que induziriam, ou no, a formao de Consrcios
ntermunicipais?
7
Hall e Taylor (2003) apresentam uma srie de exemplos de acordos voluntrios para
estruturao das instituies, dentre os quais, os regulamentos do Congresso americano
explicados em funo dos ganhos obtidos por mudanas pelos seus membros.
8
O Dilema do Prisioneiro um caso clssico. Para saber mais sobre Teoria dos Jogos e
Estratgias Competitivas, ver Pindyck, R. e Robinfeld, D. (1994).
28
Deste modo, o que se observa que esta escola de pensamento detalha
com maior preciso o papel do ator individual imerso no sistema poltico e tem,
muitas vezes, pressupostos nem sempre verificados nos trabalhos empricos,
dado que muitas vezes nem sempre os atores tm plenitude de informao e
agem estrategicamente buscando otimizar suas preferncias, desconsiderando
os fatores histricos e, principalmente, as crenas, as idias que movem ou,
pelo menos, influenciam a ao poltica dos atores.
Ainda assim cabe a pergunta: a abordagem neo-institucionalista da
escolha racional ajuda a explicar o surgimento dos Consrcios ntermunicipais?
Sim. Em dois estudos Teixeira, Mac Dowell e Bugarin (2002a, 2002b)
lanam mo dos argumentos do neo-institucionalismo da escolha racional para
explicar o surgimento e a manuteno dos Consrcios ntermunicipais.
Para estes autores, os consrcios intermunicipais surgem como
resultado de uma srie de estmulos exgenos ao territrio no qual est sendo
criado. O estmulo vertical, uma vez que advm tanto da Unio quanto do
Estado. Os consrcios articulam-se em torno de um territrio e de um setor. Ou
seja, os consrcios, por meio de um estmulo externo so capazes de articular
interesses setoriais no territrio.
O setor da sade o que mais avanou em termos da constituio de
um Sistema nico de Sade em Rede Nacional. Para a consecuo deste
sistema, as normatizaes foram sendo alterada para conferir maior preciso
s atribuies dos entes federados e estabelecer uma maior vinculao entre a
quantidade e os tipos de servios pblicos prestados e o volume de recursos
transferidos para a instncia prestadora dos servios
9
. No entanto, como
qualquer cidado que mora em um municpio pode utilizar os servios de sade
financiados por outro municpio, gerando o "efeito carona, o Ministrio da
Sade, dentre outras medidas, passou a estimular a constituio de
"Consrcios ntermunicipais de Sade (CS) para evitar o "efeito carona e
9
Dado que os usurios podem se deslocar de uma rea de atendimento para outra, comum
que neste setor (setor sade) haja o que Olson (1965) chamou de "efeito carona. O "efeito
carona consiste no beneficiamento de determinado agente pelo servio prestado por outrem
sem a devida remunerao. Segundo os autores da "Escolha Racional, trata-se de um
problema tpico dos bens pblicos, relativo no exclusividade do bem. Em outras palavras,
quando se trata de bens pblicos, uma vez disponveis, no h como excluir os cidados de
seus usos.
29
evitar o desperdcio da duplicidade de aes ou de investimentos, como a
construo de hospitais desnecessrios. Por meio dos consrcios, consegue-
se ganhos de escala e inibio do "efeito carona.
As Leis especficas que tratam do Sistema nico de Sade (Lei 8080/90
e Lei 8142/90) dizem que, alm dos municpios, entes da Federao, os
Consrcios tambm podem integrar formalmente o SUS.
Alm das duas Leis, de acordo com a Norma Opercional Bsica do
Sistema nico de Sade (NOB SUS 01/96), a criao de Consrcios
ntermunicipais de Sade cria condies favorveis para que o municpio sede
venha a assumir as responsabilidades pela gesto plena do seu sistema de
sade.
Finalmente, o Ministrio da Sade, ao elaborar o Plano de Aes e
Metas Prioritrias para 1997/1998, estabeleceu que a criao dos Consrcios
ntermunicipais e nterestaduais de Sade seriam estimulados, uma vez que o
prprio Ministrio da Sade acredita que os CS seriam capazes de promover a
melhoria da qualidade dos servios de sade.
Teixeira, Mac Dowell e Bugarin (2002b) fizeram uso da teoria da agncia
para estudar "os mecanismos que podem ser implementados a fim de gerar
incentivos adequados sustentabilidade dessa forma de associao. Por meio
da formalizao de modelos matemticos, os autores concluram que
mecanismos de estmulo "verticais, ou seja, advindos de outras esferas de
governo, so fundamentais para a constituio e manuteno dos CS
10
.
De acordo com os referidos estudos e verificao emprica tanto do
crescimento do nmero de CS quanto das alteraes institucionais para induzir
suas constituies, h indicaes fortes de que os estmulos institucionais
funcionaram para o caso dos CS. Grosso modo, pode-se dizer que h uma
relao direta entre os estmulos institucionais e a formao de CS
11
.
10
Maiores detalhes sobre teoria dos contratos aplicada aos consrcios, ver: TEXERA,
Luciana, MAC DOWELL, Maria Cristina e BUGARN, Maurcio (2002).
11
A induo institucional pode ocorrer por meio de estmulos e ameaas. No Rio Grande do Sul
(RS) por exemplo, depois da bem sucedida experincia do Consrcio ntermunicipal de
Tratamento de Resduos Slidos Urbanos articulado pelo municpio de Trs Passos, o
Ministrio Pblico do Estado passou a exigir que outros municpios acabassem com os
depsitos irregulares ("lixes), sob pena de multa e processo administrativo. Nesse caso,
portanto, no houve propriamente estmulo, mas ameaa e punio. Nessa medida, a induo
30
Deve-se notar, entretanto, que nem sempre o estmulo veio somente das
estruturas criadas exogenamente. Muitas vezes, ainda que haja estrutura de
estmulos institucionais exgenas ao territrio, se no h um "animador local,
um militante da causa ou mesmo um ator racional com informaes plenas
sobre as vantagens e desvantagens do Consrcio capaz de tomar o que
poderia se considerar uma deciso racional acerca do assunto, o Consrcio
no se efetiva. O agente racional em uma das pontas do processo apenas, no
capaz de induzir a instituio de consrcios por todos os lugares. preciso o
ator racional induzindo o processo na esfera federal, e preciso tambm um
ator racional capaz de entender a referida racionalidade em cada localidade.
Do contrrio, ocorre, ao longo do processo, uma espcie de "dissonncia
cognitiva.
Assim, voltando ao raciocnio proposto por Hall e Taylor (2003), o
isomorfismo institucional explicaria apenas uma parte do processo de tomada
de deciso quanto a constituir ou no um consrcio intermunicipal. Outra
varivel que auxiliaria na explicao do surgimento dos consrcios
intermunicipais seria a atmosfera social e poltica de cada localidade no que diz
respeito introduo dessa proposta de resolver determinados problemas de
ao coletiva por meio da cooperao intermunicipal.
Assim, a perspectiva neo-institucionalista sociolgica contribui com a
explicao do surgimento de consrcios intermunicipais na medida em que
introduz valores, smbolos e a legitimidade sociopoltica como variveis
explicativas de processos de tomadas de deciso quanto a introduo ou
alterao de instituies na vida cotidiana das pessoas.
Os neo-institucionalistas sociolgicos sustentam que muitas formas e
procedimentos institucionais utilizados pelas organizaes modernas no foram
adotadas simplesmente porque so mais eficazes. Muitas organizaes
adotam determinadas formas e procedimentos por determinao de aspectos
culturais de seus membros.
Os tericos dessa escola de pensamento esto preocupados em
explicar os motivos pelos quais determinadas organizaes adotam um
pode ocorrer por um lado por estmulo e premiao; e por outro, por ameaa e punio. Para
saber mais sobre o referido consrcio, ver CALDAS, Eduardo de Lima (2003).
31
conjunto de formas, procedimentos e smbolos institucionais. Talvez a principal
caracterstica que confere originalidade a essa corrente de pensamento seja a
tendncia em definir instituies de forma mais ampla e genrica, incluindo
alm de regras, procedimentos e normas formais, os sistemas de smbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem determinada
"significao para as aes humanas.
A amplitude conceitual desta escola de pensamento permite-nos dizer
como o fez Halll e Taylor (2003: 210) que, "a relao que liga o indivduo e a
instituio repousa, portanto, sobre uma espcie de "raciocnio prtico pelo
qual, para estabelecer uma linha de ao, o indivduo utiliza os modelos
institucionais disponveis ao mesmo tempo que os confecciona.
Ento, a pergunta que se faz para relacionar as caractersticas do neo-
institucionalismo sociolgico com o objeto deste trabalho a seguinte: a
abordagem neo-institucionalista sociolgica ajuda a explicar o surgimento dos
Consrcios ntermunicipais?
Sim, de acordo com o raciocnio proposto pelos neo-institucionalistas
sociolgicos, as instituies, em funo de aspectos culturais construdos ao
longo da sua histria institucional, moldam a ao dos indivduos; e no como
propugnam os adeptos da teoria da escolha racional, em razo da lgica e
estratgica da ao dos atores. sso, evidentemente no significa que os
indivduos no tenham intenes ou no tenham racionalidade. O que os
tericos do neo-institucionalismo sociolgico dizem que "aquilo que um
indivduo tende a considerar como uma "ao racional ele prprio um objeto
socialmente constitudo.
Assim, para os estudiosos desta corrente de pensamento, as regras,
procedimentos e normas formais, os sistemas de smbolos, os esquemas
cognitivos e os modelos morais que do coeso sociedade, so
determinantes para que os membros de determinada sociedade criem relaes
de confiana ou no entre si, e estabelecem formas de ao conjuntas, como
o caso da formao dos Consrcios ntermunicipais.
A participao de um municpio em determinado consrcio, nesta
medida, muitas vezes no propriamente um ato deliberado de ao racional
32
no sentido lato do termo em que esta ao "maximiza a funo utilidade do
ator poltico
12
.
Finalmente, ainda de acordo com as reflexes de Hall e Taylos (2003),
pergunta-se o que caracteriza o neo-institucionalismo histrico? Os neo-
institucionalistas histricos buscam explicar a organizao institucional da
comunidade poltica e das estruturas econmicas como resultado de interesses
conflitantes, no qual determinados atores so privilegiados em detrimento de
outros. Nesse aspecto, portanto, consideram que a assimetria de poder entre
os "atores envolvidos nos processos polticos uma varivel importante, e
associam essa assimetria ao funcionamento e ao desenvolvimento de
instituies
13
.
Os autores desta corrente de pensamento consideram tambm que a
organizao das instituies so os principais fatores estruturantes do
comportamento coletivo. Para essa corrente de pensamento, segundo Hall e
Taylor (2003: 196), "instituies so procedimentos, protocolos, normas e
convenes oficiais e no oficiais inerentes estrutura organizacional da
comunidade poltica ou da economia poltica.
Esses autores associam as instituies s organizaes e s regras
editadas pelas organizaes formais. Finalmente, deve-se considerar que
esses autores tendem a situar o surgimento e o desenvolvimento das
instituies em uma cadeia de causalidades que possibilitam incorporar outros
fatores explicativos.
O neo-institucionalismo histrico destaca, dentre outros pontos, a
capacidade que a organizao institucional tem para filtrar e modelar o
comportamento coletivo.
12
Diferentemente do que se observou no caso do neo-institucionalismo da escolha racional, em
que h estudos sobre a formao de consrcios que se respaldam no conjunto de argumentos
da referida vertente neo-institucionalista; no caso do neo-institucionalismo sociolgico no
encontrei estudos empricos que explicitamente utilizasse se respaldasse no conjunto de
argumentos dessa vertente neo-institucionalista.
13
O neo-institucionalismo histrico uma corrente de pensamento que nasceu contrapondo-se
s anlises estruturais e funcionalistas, mas que, ao mesmo tempo, aceitou a concepo de
que a comunidade poltica um sistema global composto por parte que interagem. Apesar de
aceitarem tal concepo, os institucionalistas histricos acreditam que as caractersticas
sociais, psicolgicas ou culturais dos indivduos so os parmetros fundamentais que regem o
funcionamento do sistema geral.
33
Tais instituies, entendidas como "procedimentos, protocolos, normas e
convenes oficiais e oficiosas inerentes estrutura organizacional da
comunidade poltica ou da economia poltica se apresenta por meio de
estatutos, convenes e regras pr-estabelecidas. Neta medida o pacto de
fundao fundamental, pois neste momento que se moldam as instituies.
Nesta perspectiva, as instituies moldam comportamento. Os atores,
que no ato de fundao, definem as regras, passam a ser constrangidos pelas
regras definidas e pelas supostas conseqncias de suas aes, o que faz com
que eles refaam seus clculos estratgicos.
Os institucionalistas histricos mesclam um conjunto de elementos,
diferenciando-os e articulando-os, como por exemplo, atores racionais, clculos
estratgicos, instituies, organizaes. fundamental ressaltar que, para esta
escola de pensamento "o comportamento do ator determinado no por foras
histricas impessoais, mas por um clculo estratgico.
Assim, retomo a idia inicial de situar este trabalho diante dos enfoques
neo-institucionalistas, reafirmando que os papis desempenhados pelas
instituies e pelos atores polticos so fundamentais na intermediao de
conflitos e interesses presentes nos processos de formao de agenda.
Para os propsitos deste trabalho que traz maior dose de influncia
dessa ltima vertente neo-institucionalista, no se pretende comparar
exaustivamente as trs vertentes de pensamento neo-institucionalista, mas to-
somente resgatar em cada uma dessas vertentes, elementos teis para
analisar o papel dos atores e das instituies no longo processo de formao
dos consrcios intermunicipais, e mais especificamente no chamado processo
pr-decisrio, ou seja, no processo por meio do qual, determinadas situaes
passam a ser vistas como problemas a serem equacionados por meio de
polticas pblicas.
Assim, do neo-institucionalismo da escolha racional ganham destaque
para os propsitos deste trabalho a idia do ator individual que, muitas vezes,
ao longo dos processos polticos quem leva adiante determinada idia e
cumpre papis importantes de articulao entre grupos polticos distintos; e a
idia dos estmulos institucionais.
34
Do neo-institucionalismo sociolgico apreende-se a idia de que as
instituies podem condicionar o comportamento dos indivduos (no no
sentido da "racionalidade estratgica proposta pelos neo-institucionalistas da
escolha racional), mas a partir da introjeo de novos valores, de smbolos e da
produo de novas legitimidades sociopolticas.
O neo-institucionalismo histrico a vertente mais pertinente para situar
este trabalho, dado que a referida vertente de anlise neo-institucionalista
permite-nos compreender a construo institucional de determinada poltica
pblica imersa num ambiente em que as foras polticas esto em
permanentes disputas, ou seja, para o caso especfico deste trabalho, permite-
nos compreender a insero de determinada poltica pblica (consrcios
intermunicipais) na agenda de governo a partir da ao dos mais diversos
atores polticos que esto em disputa entre si.
Finalmente, devo considerar que as reflexes propostas neste trabalho
destacam as relaes de poder e o jogo poltico inerentes a todo processo de
tomada de deciso no que concerne a polticas pblicas. Assim, este trabalho
se situa em um territrio de reconhecimento da relao assimtrica de poder,
na aceitao de que os resultados so influenciados por contingncias sociais
e polticas, na recusa ao exclusivismo racional ou ao culturalista para explicar
os comportamentos, e no entendimento de que o Estado, seja em funo dos
governos ou de outras instituies, participam do jogo poltico e detm
interesses prprios, que no necessariamente condizem com as vontades e
interesses de determinadas classes ou com as elites tradicionais.
O CicIo Dinmico das PoIticas PbIicas
As polticas pblicas podem ser analisadas ou a partir de um setor
especfico (educao, sade, habitao, dentre outros) ou a partir de seu ciclo
de vida. No caso especfico desta tese, pretende-se olhar as polticas pblicas
a partir de seu ciclo de vida.
Souza (2006) faz uma espcie de genealogia das polticas pblicas
iniciada com quatro autores: Laswell, Simon, Lindblom e Easton.
35
Qual a contribuio de cada um desses autores para a estruturao e
organizao do campo de conhecimento que trata das polticas pblicas?
Segundo Souza (2006), Laswell (1936) introduz a expresso "anlise de
poltica pblica para forar um dilogo entre acadmicos, grupos de presso e
governo. Simon (1942), ao questionar a racionalidade irrestrita do tomador de
deciso, afirma que os limites impostos aos tomadores de deciso so
decorrentes da incompletude de informao e do auto-interesse dos prprios
tomadores de deciso; e que estes mesmos limites podem ser superados pela
criao de instituies que induzam o comportamento dos tomadores de
deciso para os resultados programados. Nesta medida, o autor situa a anlise
da poltica pblica em um ambiente em que as foras polticas e sociais esto
em permanente disputa. Lindblon (1959, 1979) incorpora variveis polticas,
tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos polticos e dos
grupos de presso, na anlise das diversas fases dos processos decisrios
relativos formulao e anlise das polticas pblicas. Finalmente, Easton
(1965) analisa as polticas pblicas como um sistema que recebe imputs dos
partidos polticos, da mdia e dos grupos de presso; e gera outputs.
Em seguida, Souza (2006) apresenta modelos de formulao e anlise
de polticas pblicas propostos por Lowi (1964, 1972), Lindblon (1979) e
Wildavsky (1992).
Segundo Lowi (1964, 1972), "cada tipo de poltica pblica encontra
diferentes formas de apoio e de rejeio e que as disputas em torno de sua
deciso passam por arenas diferenciadas.
Lindblon (1979) e Wildavsky (1992), ao apresentarem seus modelos de
anlise de polticas pblicas, destacam que os recursos governamentais
direcionados para as polticas pblicas no partem do zero, mas so
incrementadas ano a ano, independentemente das alteraes substantivas
ocorridas com as prprias polticas e programas governamentais.
Em seguida, Souza (2006) apresenta a idia de ciclo da poltica pblica
desenvolvida ao longo dos anos 70. Para autores como Laswell (1971), May e
Wildavsky (1977), DeLeon e Brewer (1983), Hogwood e Gunn (1984) e
Anderson (1984) a formulao e implementao de polticas pblicas
36
constituem-se em processos desenvolvidos em etapas, cada qual com seus
atores, restries, decises, desenvolvimento e resultado prprios, capaz de
influir e ser influenciada por outras polticas.
Lasswell (1971) analisou o referido processo como um "modelo de
processo de tomada de decises com sete fases e sete resultados.
May e Wildavsky (1977) preferiram falar em "ciclo poltico e organizou-o
em "momentos fixao da agenda, anlise da questo, implementao,
avaliao e trmino.
DeLeon e Brewer (1983) reelaboraram o modelo de Lasswell em seis
fases.
Hogwood e Gunn (1984) tambm dividiram o processo em nove etapas
que se inicia em reformular com clareza e objetividade o problema estabelecido
na agenda e termina com avaliao, manuteno ou suspenso da poltica.
Anderson (1984), por sua vez, divide o processo em cinco fases que se
iniciam com a identificao do problema e formao da agenda, formulao,
adoo, implementao e avaliao da poltica pblica adotada.
Esses clssicos das polticas pblicas permitem-nos observar
determinadas caractersticas que lhes so peculiares: todos admitem a
existncia de um problema, embora no o definam ou o caracterizem como tal
e todos analisam o processo de formulao e implementao de polticas
pblicas como estanques e desarticulados dos processos polticos (politics).
Villanueva (1993) diz que essas fases do processo de elaborao e
implementao de polticas pblicas, ao longo do tempo, ganham nfases
diferentes, de acordo com as reas de conhecimento dos pesquisadores:
politlogos preferem estudar a formao da agenda de governo;
administradores pblicos, a implementao das referidas polticas; e os
economistas, a construo e a seleo de opes polticas.
Voltando linha genealgica proposta por Souza (2006), deve-se
considerar as contribuies de Cohen, March e Olsen (1972) que desenvolvem
o modelo da "lata de lixo (garbage can) segundo o qual os governos,
incapazes de atenderem todas as demandas, vo entulhando a agenda
37
institucional e formal (Coob e Elder, 1972) de propostas advindas dos mais
variados setores, at o momento em que comea a juntar os interesses
colecionados na agenda e a propor solues conjuntas.
Este emaranhado de demandas que entulha a agenda do governo
constitui-se no que Cohen, March e Olsen (1972) chamaram de "anarquias
organizadas.
As "anarquias organizadas possuem trs caractersticas bsicas: (1)
preferncias problemticas, imprecisas, desordenadas e volteis; (2)
tecnologias e procedimentos para a composio de determinada poltica
pblica a partir de demandas existentes no so claras, mas pelo contrrio, so
incompreendidas pelos prprios membros da organizao, tem muita tentativa
erro-acerto, analogias, saber convencional e intuio; e (3) participao
fluida, com diversos graus de motivao e de compromissos.
Conseqentemente, o processo decisrio carcteriza-se por uma alta
volatilidade e pouca preciso.
Desconsiderando que o processo de tomada de deciso seja
semelhante a um jogo de loteria, decidir significa, em muitos casos, colocar a
mo em uma lata de lixo para criar, a partir dos elementos ali fragmentados,
dispersos e heterogneos, algumas respostas integradas para as demandas de
polticas pblicas previamente realizadas. Decidir compatibilizar os elementos
que se tem em mos. O processo decisrio de uma "anarquia organizada se
caracteriza ento por ser uma coleo de decises que esto em busca de um
problema; de questes e sentimentos que esto em busca de ocasies de
decises para se configurar em poltica pblica; de solues em busca de
questes que podem responder e de decises em busca de trabalho.
O processo decisrio para construir solues a essa "anarquia
organizada resulta da confluncia de quatro correntes relativamente
independentes: as pessoas, os problemas, as solues e as oportunidades.
A partir destas idias, por meio das quais Cohen, March e Olsen (1972)
desenvolveram o modelo da "lata de lixo (Garbage Can), Kingdon (2003)
comea a traar as linhas gerais do seu modelo de tomada de decises que
vou chamar de modelo dos trs fluxos.
38
Kingdon (2003) procura sistematizar os processos sociais concomitantes
que buscam interferir na formao da agenda de governo em trs eixos:
definio do problema (pro"lems stream), processo poltico (political stream) e
elaborao de polticas pblicas (policy stream). Os trs processos ocorrem de
forma mais ou menos independentes e com atores que atuam em mltiplas
arenas.
Neste aspecto, Kingdon (2003) desenvolve seu modelo apresentando
trs fluxos que ocorrem concomitantemente e no sequencialmente. Os trs
fluxos, alis, em determinados momentos se unem e, em seguida, se
desarticulam.
Assim, para Kingdon (2003) o processo de formao da agenda e de
adoo de uma alternativa para execuo de determinada poltica pblica no
seqencial.
Para os propsitos desta tese, o que se pretende compreender como a
idia dos Consrcios ntermunicipais entram nas agendas dos governos locais,
bem como compreender quais so os atores sociais e polticos envolvidos no
processo de formao dos referidos governos locais; em quais arenas estes
atores atuam e quais so as foras polticas e sociais que influenciam o
referido processo.
Formao da Agenda de Governo: primeira fase do CicIo?
A introduo dos consrcios intermunicipais na agenda dos governos
locais no est situada num campo diferente daquele em que interesses e
idias de diferentes grupos esto em disputa, mas pelo contrrio, considera-se
que os Consrcios ntermunicipais resultam de formas peculiares de como se
articulam interesses locais em torno de suas constituies. Em outras palavras,
o que se procura compreender ao longo deste trabalho como surge a idia do
Consrcio ntermunicipal, que percurso ela faz, quem a carrega e a apresenta a
outros atores, que atores so esses, e como eles se mobilizam,
independentemente de estmulos externos ou de capital social prvio. Da, os
consrcios intermunicipais dependem de dinmicas locais.
39
De acordo com Kingdon (2003), a introduo de determinado item na
agenda de governo (no caso especfico deste estudo, a introduo do
Consrcio ntermunicipal nas agendas dos governos locais), depende de dois
fatores chaves: um empreendedor de polticas pblicas (entrepreuner); e uma
janela de oportunidade (policy windows).
Kingdon (2003) desenvolve um arcabouo terico para responder s
seguintes questes: por que algumas situaes so reconhecidas como
problemas pblicos e tornam-se importantes para um governo? Como a
referida situao torna-se uma problema pblico que ocupa espao na agenda
de um governo? Em outras palavras, Kingdon (2003) est preocupado em
saber como determinado assunto entra na agenda de governo.
Agenda, neste caso, definida como um conjunto de assuntos sobre os
quais tanto o governo quanto as pessoas a ele ligadas gastam seu tempo e
concentram sua ateno.
Kingdon (2003) considera que as polticas pblicas compreendem quatro
processos e concentra sua anlise no que se convencionou chamar de
processos pr-decisrios.
Os quatro processos independentes e sem ordem de precedncia so: o
estabelecimento de uma agenda de polticas; um conjunto de polticas pblicas
alternativas entre si que do conta de tratar da agenda estabelecida; o
processo de escolha entre as alternativas apresentadas; a implementao da
deciso.
Em termos empricos, Kingdon (2003) concentrou sua anlise nas
polticas pblicas, no mbito do Governo Federal dos Estados Unidos nos
setores de sade e de transporte.
Para caracterizar o governo federal dos Estados Unidos, Kingdon (1995)
se apia no conceito de "anarquia organizada de March, Olsen e Cohen
(1972).
Para Kingdon (1995), as agendas pblicas governamentais so
resultado da convergncia entre trs fluxos independentes entre si: o fluxo que
define determinada situao como problema (problem); o fluxo que trata de
definir as solues e as alternativas de polticas pblicas relacionadas com o
40
problema definido no outro fluxo (policy); e o fluxo que trata das decises
polticas (politics).
No primeiro fluxo que trata especificamente dos problemas, o modelo
desenvolvido por Kingdon (2003) busca analisar de que forma determinadas
situaes so reconhecidas como problemas e passam a ocupar lugar de
destaque na agenda do governo. Por meio deste fluxo, busca-se saber como
determinada situao torna-se um problema pblico reconhecido pelo governo.
Qual a diferena entre situao e problema? Situao quando
determinado fenmeno que sempre ocorre, mas que nem sempre
reconhecido como questo pblica e tampouco como problema a ser
enfrentado pelo governo, como por exemplo,
Assim, uma determinada situao s se torna um problema quando
formuladores de polticas pblicas passam a crer que podem fazer algo a
respeito da referida situao. Em outras palavras, problema algo que recebe
reconhecimento pblico e, ao mesmo tempo, pode ser resolvido por meio de
alguma poltica pblica.
E quais so os mecanismos capazes de transformar uma situao em
problema? Kingdon (1995) identifica trs mecanismos capazes de transformar
uma determinada situao em problema: indicadores; eventos, crises e
smbolos; e feedback das aes de governo. Esses mecanismos cumprem um
papel de garantir notoriedade aos fenmenos.
Os indicadores tm uma longa histria. Desde a Grande Guerra
tornou-se intensa a construo de indicadores junto dos governos e rgos de
pesquisa relacionados com os governos. Dentre os indicadores, podemos citar
aqueles mais simples, ou de primeira gerao, como por exemplo, o Produto
nterno Bruto (PB), os ndices de nflao, os custos dos programas
governamentais, ndice de Mortalidade nfantil, dentre outros; ou ainda ndices
compostos e mais complexos como, por exemplo, o ndice de Desenvolvimento
Humano (DH).
No entanto, os indicadores apenas indicam, mas no interpretam e no
carregam de valor normativo os dados indicados. Ento, a seleo de dados, a
41
construo do indicador e sua interpretao constroem uma determinada
realidade passvel de se tornar um problema de polticas pblicas.
Assim, indicadores sozinhos no determinam a existncia de um
problema, mas a interpretao deles auxiliam na identificao ou mesmo na
construo de determinado problema pblico.
Os eventos, crises e smbolos tambm cumprem importante papel no
sentido de chamar a ateno dos governos para determinadas situaes
alando-as condio de problema. Muitas vezes, os problemas j existiam
antes de uma eventual crise, mas no tinham posio de destaque nas
agendas de governo. A crise, neste aspecto, cumpre papel de elevar o
problema previamente existente a uma posio de destaque na agenda de
governo.
Finalmente, o feedback sobre programas em fase de desenvolvimento
pelos governos constitui o terceiro mecanismo capaz de elevar determinada
situao condio de problema ou ainda de destacar determinado problema
no interior das agendas de governo. O feedback garantido por meio de
atividades de monitoramento das polticas j existentes, ou seja, de polticas
que agem sobre determinados problemas previamente existentes. Assim, o
monitoramento de gastos e o cumprimento de metas e objetivos previamente
definidos cumprem papel de levar ou de manter determinado problema no
centro das atenes do governo.
Em suma, indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks constituem-se
em elementos importantes para a formao da agenda do governo, mas no se
constituem em mecanismos que alteram o status de determinadas situaes
transformando-as em problemas governamentais. Assim, situaes, por meio
de indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks podem chamar ateno dos
formuladores de poltica que, ao interpretarem tais elementos, podem
transformar a situao em questo num problema governamental.
Assim como os indicadores, o problema governamental tambm uma
construo social.
Dado que as situaes sociais so diversas e o esforo para transformar
vrias delas em problemas governamentais envolve grupos sociais diferentes,
42
com histrias e foras polticas diversas, a forma como se define e articula
determinado problema fundamental para disputar espaos nas agendas do
governo
14
.
Figura 1
De Situao a ProbIema
No segundo fluxo, a questo central saber como so geradas as idias
para solucionar determinados problemas criados. Como problemas e solues
pertencem a fluxos diferentes, no se trata de haver uma soluo para um
problema previamente definido, mas de haver solues criadas
independentemente de problemas. Assim, problemas e solues no surgem
aos pares.
Para Kingdon (2003), alternativas e solues so gradas em
comunidades de especialistas e flutuam em um "caldo primordial de polticas
(policy primeval soup), at que algumas delas so descartadas, outras so
combinadas umas s outras gerando novas propostas, e outras ainda so
utilizadas na ntegra.
14
Kingdon (2003) distingue agenda de governo de agenda de deciso. A agenda de governo
uma lista de temas sobre a qual os polticos no governo prestam ateno e pode ser formada
em decorrncia do reconhecimento de algum problema ou em decorrncia do grau de
visibilidade que pode ser gerado ou ainda por vontade poltica isolada. A agenda de deciso
uma lista de temas que est sendo encaminhada para uma deciso efetiva a ser tomada pelo
governo. Essa agenda decorre da conjuno dos trs fluxos.
SITUAO PROBLEMA
FORMULADORES
DE
POLTICAS
Indicadores
Eventos
SmboIos
Feedbacks
Crenas
Viso de Mundos
IdeoIogias
43
Enquanto esto no "caldo primordial de polticas, as idias que podem
se tornar alternativas de polticas pblicas so analisadas principalmente no
que tange a seus aspectos tcnicos, aos custos, e do ponto de vista poltico,
representao de valores por elas representados e suas interfaces com os
atores polticos envolvidos com o tema.
Em seguida, solues e alternativas (mais densas do ponto de vista
poltico) passam a ser consideradas por outros participantes do processo
decisrio, por meio de um processo de difuso das idias segundo o qual os
defensores da idia levam-na para os mais diversos fruns na tentativa de
sensibilizar tanto comunidades de especialistas quanto o pblico em geral.
Nesta fase do processo h embates em torno da idia em discusso:
discutem-na pesquisadores, assessores parlamentares, especialistas,
acadmicos, funcionrios pblicos, grupos de presso, dentre outros. Trata-se
de um processo de sensibilizao e convencimento. Para Kingdon (2003) as
idias e os processos argumentativos so mais importantes que os grupos de
presso e que os mecanismos que geram estmulos e punies.
Ao longo do processo de difuso ocorre um efeito multiplicador seja dos
adeptos seja dos opositores. O fato que a idia torna-se um tema pblico
passvel de ser debatido e de ser considerado pela imprensa e pelos
tomadores de deciso poltica.
Assim, ao longo do processo, a idia inicial , geralmente, alterada,
algumas vezes de forma marginal, e outras quase completamente. Ao longo do
processo, portanto, geram-se outras tantas alternativas soluo inicialmente
debatida.
Figura 2
AIternativas PbIicas para ResoIuo de ProbIemas
44
Finalmente, no terceiro fluxo, segundo Kingdon (2003), o consenso ou a
adeso a determinada proposta no construda por meio da persuaso e pelo
processo de difuso de idias como o foi no fluxo anterior que tratou da
formatao de soluo e de alternativas de polticas pblicas. No caso deste
terceiro fluxo (fluxo das decises polticas) o mecanismo utilizado para a
construo do consenso ou para a adeso a negociao poltica.
Neste fluxo, destacam-se trs elementos que exercem influncia sobre a
agenda do governo: o humor nacional, as foras polticas organizadas, e as
mudanas no interior do governo.
O clima poltico ou humor nacional caracterizado pela formao de
uma atmosfera favorvel germinao de uma idia. Trata-se de um
sentimento "intuitivo do poltico no exerccio do poder que se forma por meio
de conversas formais e informais com assessores, jornalistas, eleitores,
ativistas, grupos de interesse, dentre outros, ou ainda por meio de palestras ou
viagens.
O clima poltico tambm pode ser determinado por presses do
legislativo, pela difuso intensiva de determinada idia, pelo embate junto a
grupos de presso ou movimentos sociais, ou ainda pelo processo eleitoral.
Se verdade que o humor nacional cria uma atmosfera favorvel
germinao de determinada idia, tambm verdade que o mesmo humor
tambm pode "boicotar outras tantas idias.
SOLUO INICIAL
PROPOSTA PELOS
FORUMULADORES
DE POLTICAS
PBLICAS
FRUNS
DIVERSOS:
Pesquisadores
Acadmicos
Assessores
Parlamentares
Grupos de Presso
mprensa
SOLUO
OU
CONJUNTO
DE
ALTERNATIVAS
PBLICAS
45
As foras polticas organizadas, por sua vez, cumprem o papel de
exercer presso sobre o tomador de deciso poltica. Estes grupos so
lobistas, ativistas, militantes, dentre outros.
Finalmente, as mudanas dentro do governo tm o potencial de
desencadear processos que possibilitam ou a incluso ou a excluso de
determinado item na agenda do governo. As mudanas de governo podem ser
gesto decorrente da alternncia de poder entre grupos e partidos polticos que
disputam eleies; mudanas de equipe; mudanas na composio das
Assemblias Legislativas, seja em decorrncia de resultados eleitorais seja em
decorrncia de mudana de posicionamento de partidos polticos ou de
legisladores no exerccio de seus mandatos; ou ainda mudanas de chefias;
mudanas do arcabouo institucional; ou finalmente deslocamento de
determinado programa ou poltica de governo de uma secretaria para outra.
Figura 3
A tomada de Decises
A JaneIa de Oportunidade e o Empreendedor PoItico
A janela de oportunidade a circunstncia na qual os trs fluxos
(problemas, solues e alternativas, e deciso poltica) so reunidos.
A abertura da janela de oportunidade ocorre influenciada ou pelo fluxo
dos problemas ou pelo fluxo de deciso poltica.
Assim, seja por meio da veiculao de determinado indicador, pela
ocorrncia de alguma tragdia (evento) ou pelo feedback de alguma ao,
IDIAS E
PROPOSTAS
INFLUNCIAS
Humor
Nacional
Foras
Polticas
Organizadas
Mudanas no
TOMADA DE
DECISO
TOMADOR DE
DECISO
46
programa ou poltica de governo; ou ainda quando algum tipo de mudana
introduzida por meio de uma deciso poltica; ento esto dadas as condies
para a apresentao de idias, solues ou alternativas ao problema aventado.
As idias, solues ou alternativas no exercem influncia direta sobre a
abertura da janela de oportunidade. Apesar disso, podem influenciar a
construo de determinado indicador. Os fluxos so independentes, mas no
so impermeveis uns aos outros.
Pode ser tambm que as referidas idias, solues ou alternativas no
estejam diretamente relacionadas com o problema em questo e ainda assim
pode ser adaptada para, em prtica, resolver inteira ou parcialmente o referido
problema.
Nesta fase da explicao do modelo, duas questes se fazem
necessrias: quem abre a janela? Por quanto tempo a janela permanece
aberta?
A janela de oportunidade pode ser aberta ao acaso, quando da
ocorrncia de uma tragdia (evento), por exemplo, ou quando o empreendedor
poltico toma para si a misso de incluir na pauta do governo um determinado
assunto.
Os empreendedores polticos so, de alguma forma, semelhantes aos
empreendedores comerciais ou industriais. Para Schumpeter, o empreendedor
algum que, sem crdito e sem recursos a priori, e, no entanto, com uma
idia inventiva, est disposto a investir seu tempo e a buscar crdito no
mercado para colocar sua idia inventiva em prtica. A aposta do
empreendedor de Shumpeter tal, que mesmo sem crdito e sem recurso,
est disposto a correr risco, dado que a taxa de retorno do investimento ser
maior que o risco corrido. O risco, alis, de tal ordem grande, que o prazo
necessrio para a obteno do retorno do investimento realizado tem que ser
menor que o prazo para que a inveno do empreendedor seja modificada,
adaptada ou copiada.
Para Kingdon (2003), os empreendedores polticos esto dispostos a
investir tempo, energia, reputao e dinheiro numa idia que lhes dar retorno
futuro. O empreendedor poltico est situado no Poder Executivo, na alta
47
burocracia estatal, nos partidos polticos, nas assessorias parlamentares, no
prprio parlamento (como parlamentar), na academia, na mdia, ou nos grupos
de lobbies.
De acordo com Kingdon (2003), as janelas no permanecem abertas por
muito tempo. A janela se fecha, ou seja, a oportunidade se esvai quando pelo
menos um dos fluxos de desarticula dos demais.
A oportunidade de mudana pode se esvair quando, por exemplo, um
governo recm eleito forma sua equipe realiza a transio entre a eleio e a
posse e neste nterim no se consegue apresentar uma situao na forma de
problema, ou ainda, quando apesar da apresentao do problema, no h uma
soluo articulada pronta para ser posta em prtica.
Para os propsitos deste trabalho, o que se buscar entender, a partir
das propostas e dos conceitos desenvolvidos por Kingdon, quem e como
apresenta, articuIa e desenvoIve o tema da cooperao regionaI ou
intermunicipaI na agenda dos governos Iocais em determinada regio.
ConcIuso
O esforo terico proposto aqui para lastrear a pesquisa emprica. No
se trata de adotar uma teoria ou outra. Trata-se de, inicialmente localizar este
trabalho diante dos grandes campos de conhecimento. Deste modo o esforo
feito auxiliou a localizar este trabalho no campo de conhecimento da cincia
poltica.
Em seguida, dada a ampla disseminao dos enfoques neo-
institucionalistas, busquei identificar suas principais caractersticas e relacion-
las com estudos especficos relacionados com os Consrcios ntermunicipais
no Brasil, em um esforo de compreender em cada um desses trabalhos qual
era a importncia dos atores envolvidos com o processo de formao dos
consrcios intermunicipais e como as instituies influenciavam o
comportamento dos referidos atores.
Assim, identificamos apenas estudos que se apiam nos conceitos
desenvolvidos pelo Neo-nstitucionalismo da Escolha Racional.
48
Alm disso, encontramos um conjunto de elementos nas diferentes
abordagens do neo-institucionalismo capazes de auxiliar na anlise dos casos
sobre formo de consrcios intermunicipais.
A abordagem neo-institucionalista em suas trs vertentes auxilia, como
pano de fundo, a ler e compreender os complexos fenmenos sociais
observados, mas ainda restava encontrar um arcabouo terico que auxiliasse
a estruturar um olhar sobre o trabalho emprico a ser desenvolvido.
Ento, para compreender, no trabalho emprico, como o processo de
formao dos consrcios se desenvolvia em diferentes dimenses a
dimenso da poltica propriamente dita e a dimenso da poltica pblica
busquei utilizar elementos e conceitos desenvolvidos por John Kingdon (2003).
Este autor, do meu ponto de vista, ao analisar o processo de formao
de agendas consegue distinguir processos distintos, discutindo-os
separadamente, mas interrelacionando-os ao longo do percurso de concepo
de deciso de implementao de determinada poltica pblica
15
.
Este captulo ento buscou apresentar e discutir o arcabouo terico que
iluminar o olhar e anlise e a interpretao dos casos empricos sobre a
constituio dos consrcios no Brasil a partir dos anos 90.
15
Como Kingdon (2003) adota como casos estudados a formao da agenda do Governo
Federal americano (Presidncia dos Estados Unidos) em dois setores especficos (transporte e
sade), o complexo modelo por ele construdo ser uma referncia usada, neste trabalho,
sempre com muito cuidado e com o olhar atento, de que nossas instituies so muito
diferentes das instituies americanas.
49
CaptuIo 2:
Uma viso Panormica dos Consrcios Intermunicipais no BrasiI
Introduo
Os Consrcios ntermunicipais so organizaes capazes de articular
polticas pblicas setoriais com polticas territoriais; possibilitam, portanto, a
territorializao de polticas pblicas setoriais, ou seja, de polticas pblicas
vinculadas a setores como sade, saneamento, dentre outras.
Os Consrcios ntermunicipais surgem da iniciativa autnoma dos
municpios, que resolvem atuar de forma cooperada em torno de uma questo
comum. A sua criao pode ser conseqncia da vontade prpria do municpio,
pode ser induzida por um ator externo de mesmo patamar (por exemplo, um
municpio vizinho) ou por um ator externo de patamar distinto (por exemplo,
governo federal ou governo estadual).
A proposta de anlise dos Consrcios intermunicipais nos moldes deste
trabalho est circunscrita ao perodo que se estende de 1988 at 2005, ano em
que foi promulgada e publicada a Lei 11.107/2005, que especifica e
regulamenta a prtica do consorciamento entre municpios. Apesar do limite
temporal da anlise, buscar-se-, neste trabalho, resgatar a instituio dos
primeiros consrcios em So Paulo surgidos a partir de 1982. Resgatar o
surgimento dos Consrcios ntermunicipais em So Paulo nos anos 80 se
justifica por dois motivos: pelo aspecto inovador do perodo e pelo fato de que
vrios consrcios criados ao longo dos anos 90 tm como fonte de inspirao
algum consrcio criado em So Paulo no perodo imediatamente anterior a
1988.
Este captulo tem o objetivo de organizar e sistematizar as experincias
de consrcios intermunicipais surgidas no Brasil desde meados dos anos 80
para melhor situar o objeto analtico deste trabalho.
Parte-se da idia de que apesar do longo tempo de existncia dos
consrcios, esta forma de cooperao entre municpios ainda no faz parte da
agenda do governo nacional. Entretanto, a variedade e o grande nmero de
municpios que participam de algum tipo de consrcio intermunicipal indicam
50
que o referido tema entrou, em momentos diferentes, nas agendas de diversos
governos locais.
Diante do fato dos Consrcios ntermunicipais no terem entrado na
agenda do governo nacional ainda que tenham conseguido avanos
significativos em termos de alteraes legais tanto constitucionais quanto
infraconstitucionais; e do fato de ter entrado em muitas agendas de governos
locais, mesmo com a fragilidade do ponto de vista do aparato legal e
institucional. Este captulo buscar apresentar um balano histrico da
formao dos consrcios no Brasil.
Em ltima instncia, este captulo buscar responder s seguintes
questes:
O que so os consrcios intermunicipais, onde esto localizados e em
torno de quais temas foram organizados?
Em quais bases de dados foram encontradas as experincias expostas
neste captulo? A partir das bases de dados consultadas, quais so as
experincias de Consrcios ntermunicipais mais emblemticas?
Finalmente, qual a trajetria traada pela idia e pela prtica dos
Consrcios ntermunicipais no territrio brasileiro?
Para responder as questes enunciadas acima e melhor localizar o tema
dos consrcios intermunicipais na prtica dos governos locais brasileiros nos
ltimos anos, este captulo foi estruturado em seis sees, alm desta
introduo e das concluses:
Uma Definio de Consrcios ntermunicipais;
A Atualidade temtica dos Consrcios ntermunicipais;
Consideraes sobre as Bases de Dados utilizadas;
Antecedentes no Estado de So Paulo: os Consrcios anteriores aos
anos 90;
Os Consrcios no Brasil Recente;
Os Consrcios ntermunicipais teriam entrado na Agenda Nacional?
51
Uma Definio de Consrcio IntermunicipaI
Nesta seo, busco uma definio de consrcio. Definio, segundo Mill
(1974), "uma proposio declarativa da significao de uma palavra, isto , a
significao que a palavra tem na acepo comum ou a significao que
aquele que fala ou escreve pretende incorporar-lhe para os objetivos
especficos de seu discurso (Mill, 1974: 148). O que consrcio? Para
responder a esta questo, percorrerei trs caminhos: o primeiro, buscando a
origem etimolgica da palavra consrcio; o segundo, apresentando o sentido
comum da palavra, em sua acepo mais geral; e finalmente, o terceiro,
apresentando definies de consrcios intermunicipais rastreadas na literatura
recente sobre o assunto.
Em termos etimolgicos, consrcio, do latim consortiu, implica a idia de
associao. No sentido comum, consrcio tambm designa associao. No
mbito privado, consrcio est diretamente relacionado com associao de
pessoas para aquisio de um bem material. Ao longo dos anos 90, foi comum
a associao de pessoas para aquisio de algum tipo de bem de consumo
durvel como automvel ou motocicleta, por exemplo. Um grupo de 10 pessoas
se associava em "consrcio e cada uma das pessoas pagava durante 10
meses 10 prestaes referentes ao automvel ou motocicleta. A cada ms
um automvel ou uma motocicleta era sorteado para cada participante, que
independentemente do sorteio continuava pagando sua prestao.
Nesta medida, "consrcio era uma associao entre pessoas que se
uniam em torno de um interesse comum. Ainda que estas pessoas no se
conhecessem e no confiassem umas nas outras, o aumento de confiana e a
reduo do risco (da associao) decorria da existncia de um contrato e de
um mediador externo ao grupo.
No caso dos consrcios intermunicipais, destaco quatro definies. A
primeira definio, cunhada por Spink (2006), os consrcios so apresentados
em oposio s regies metropolitanas; a segunda, cunhada por Vaz (1997),
consrcios so apresentados como organizaes; depois, a definio de
52
Moreira (2001), que busca definir e diferenciar consrcio de convnios (forma
vertical de cooperao); e finalmente, na quarta definio, cunhada por Cruz
(2002), os consrcios so apresentados como forma de cooperao horizontal.
Spink (2006) define consrcio em oposio s regies metropolitanas:
"se as Regies Metropolitanas comearam como um esforo
institucional de cima para baixo caracterizado por uma
associao forada entre seus entes, os consrcios
municipais tiveram como base uma relao horizontal, ou
mesmo uma relao de baixo para cima, caracterizada por
uma arranjo organizacional baseada na associao
voluntria dos entes participantes.
De forma sinttica, para Spink (2006) "o consrcio municipal
simplesmente um acordo para cooperao em torno de uma questo comum.
Vaz (1997), por sua vez, define consrcio como "entidade que rene
diversos municpios para a realizao de aes conjuntas que se fossem
produzidas pelos municpios, individualmente, no atingiriam os mesmos
resultados ou utilizariam um volume maior de recursos. Em seguida, Vaz
(1997) ressalta os aspectos organizacionais dos consrcios tratando de sua
personalidade jurdica (normalmente assume a figura de sociedade civil sem
fins lucrativos) e de sua autonomia financeira.
Moreira (2001), por sua vez, afirma que consrcio uma "associao de
municpios, criada para a execuo de atividades e/ou servios pblicos de
interesse comum dos partcipes e conclui que, "diferentemente dos convnios,
os consrcios so acordos celebrados entre pessoas pblicas do mesmo nvel
de governo.
Finalmente, Cruz (2002) afirma que consrcios so "acordos firmados
entre entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da
mesma espcie, para realizao de objetivos de interesse comum dos
partcipes, mediante a utilizao de recursos materiais e humanos que cada um
dispe.
Dos caminhos percorridos, apreende-se que consrcio uma
associao originada de algum tipo de interesse comum e voltada para resolver
53
um problema comum dos entes pertencentes ao mesmo nvel de governo
(municpio-municpio).
As definies apresentadas enquadram os consrcios num debate sobre
cooperao. Moreira (2001), por exemplo, apresenta e diferencia duas formas
de cooperao: os convnios (cooperao vertical) e consrcios (cooperao
horizontal). Spink (2006), por sua vez, apresenta consrcios e Regies
Metropolitanas como duas formas distintas de cooperao horizontal, e as
distingue atravs do ator que prope a iniciativa: as Regies Metropolitanas
so propostas por um ente de outra esfera de governo (Estado) externo aos
entes que comporo a associao; os consrcios, por sua vez, so propostos
por um dos entes participantes da associao.
A definio de Vaz, por sua vez, apresenta o consrcio como associao
estruturada em torno de uma organizao. Nesta medida, consrcio no um
Protocolo de ntenes e tampouco um Convnio, mas uma organizao.
Neste aspecto, importante diferenciao entre instituies e
organizaes realizada por North (2001:15), segundo a qual as instituies
constituem-se em regras do jogo e as organizaes so jogadores. Para este
representante do Neo-institucionalismo Histrico "o propsito das regras
definir a forma em que o jogo ocorrer. Mas o objetivo da equipe dentro do
conjunto de regras ganhar o jogo atravs de uma combinao de atitudes,
estratgia e coordenao.
O pressuposto para o surgimento de consrcios de acordo com as
definies aqui apresentadas a existncia de interesse comum entre os
participantes.
nteresse, no entanto, no suficiente para levar a cabo uma ao
coletiva. preciso que haja confiana. Assim, pergunta-se: possvel construir
confiana? Como se constri confiana? As organizaes auxiliam na
construo de confiana?
Os neo-institucionalistas tm respostas diferentes para cada uma dessas
questes. Para os neo-institucionalistas da escolha racional, a ao coletiva
pode ser induzida independentemente de confiana prvia, por meio da
construo de mecanismos de incentivos e punies. Para estes, as
54
organizaes so importantes, no para gerar confiana, mas para reduzir o
risco e para induzir a ao coletiva.
Para os neo-institucionalistas sociolgicos, a carga cultural e as
tradies locais configuram a ao dos indivduos diante de novas instituies.
Neste aspecto, os laos culturais garantem, a priori, relaes de confiana
necessrias para o bom desempenho institucional.
Para os estudiosos do capital social como Putnam (1996), por exemplo,
a confiana traduzida como capital social condio necessria para levar a
cabo algum tipo de ao coletiva (como os consrcios). Para Locke (2003),
outro autor que utiliza o conceito de capital social, pelo contrrio, a confiana
pode ser construda por meio de uma organizao.
Para os neo-institucionalistas histricos, finalmente, o entendimento do
processo de construo de relaes de confiana resultado de uma mescla
que inclui o enfoque do clculo estratgico dos atores racionais envolvidos no
jogo da poltica com um enfoque cultural, privilegiado pelo institucionalismo
sociolgico.
Para efeitos deste trabalho, Consrcios ntermunicipais so
organizaes resultantes da disposio de cooperao dos atores polticos
relevantes de diversos municpios (prefeitos) que decidem cooperar entre si
para resolver problemas relativos a um tema ou a um setor especfico.
Ao longo deste trabalho, buscaremos verificar, por meio de uma vasta
pesquisa emprica, os processos polticos que levam constituio dos
consrcios, bem como o papel dos diversos atores, dos laos de confiana
previamente existentes, e da circulao das pessoas e das idias entre as
diversas arenas sobre as quais se desenrolam o jogo poltico.
A AtuaIidade Temtica dos Consrcios Intermunicipais
Nesta seo trato da atualidade do tema Consrcios ntermunicipais,
espcie de justificativa para o trabalho, para indicar a pertinncia do estudo.
A atualidade do tema se verifica por meio da emergncia de reportagens
e pelo aumento de artigos veiculados na grande imprensa, pela organizao de
55
bancos de dados com relatos e informaes sobre as experincias de
consrcios municipais recentes, e pelas alteraes acontecidas na legislao
que regulamenta o assunto na prtica.
Em termos de artigos veiculados na grande imprensa, destaca-se que
em 23 de setembro de 1995, Mrcio Moreira Alves descreveu no jornal O
Globo, a experincia de um Consrcio de Sade de 11 municpios do Alto So
Francisco (MG). Segundo o autor, o Consrcio de Sade "uma idia
excelente, capaz de melhorar imensamente a sorte dos brasileiros.
Em 17 de janeiro de 1998, o mesmo Mrcio Moreira Alves descreveu, n
O Globo, a primeira experincia brasileira de consrcio interestadual, tambm
na rea da sade. Trata-se de uma experincia ocorrida em Nanuque (MG),
com os municpios da Bahia e do Esprito Santo.
Finalmente, em 1999, Marcio Moreira Alves volta a tratar dos consrcios
intermunicipais, agora na rea de produo e abastecimento. Trata-se do
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus (MA) por
meio do qual 14 municpios resolveram agir juntos para "aumentar a
produtividade e agregar valor ao que j fazem. Segundo o prprio autor, do
"primeiro consrcio de produo do pas.
Os trs artigos de Mrcio Moreira Alves so evidncias de contraponto
propagada idia de jogos competitivos entre municpios e entre Estados, por
meio principalmente da Guerra Fiscal.
Em 19 de maio de 2001, Jos Eli da Veiga publicou artigo no jornal O
Estado de So Paulo chamado "Articulaes ntermunicipais, descrevendo a
organizao dos municpios de Santa Catarina em 21 microregies para
reivindicar construo de estrada, expanso da rede eltrica, e depois para
alcanar formas de desenvolvimento econmico.
Segundo anlise do autor:
"em movimento independente das demarcaes adotadas
pelo governo estadual (Microrregies Polarizadas e Bacias
Hidrogrficas), e pelo BGE (Microrregies e Mesorregies
Geogrficas), os municpios catarinenses se organizaram
em 21 microrregies "espontneas, conhecidas como
56
regies das associaes, cada uma com seu respectivo
centro regional, tambm chamado de "municpio-plo.
Em 13 de maro de 2002, Ricardo Abramovay publicou artigo no jornal
Gazeta Mercantil denunciando a pouca relevncia do papel dos territrios no
processo de desenvolvimento e apresentando a emergncia do caso francs.
Segundo o autor, a Frana criou recentemente novas entidades
geogrficas (os "pays), instncia onde os polticos, os atores econmicos e
sociais se coordenam para levar adiante projetos de desenvolvimento comuns
a uma rea onde vivem entre 15 mil e 450 mil habitantes.
Para o autor, no caso brasileiro, "os pequenos municpios so
importantes na fiscalizao dos recursos, mas no podem ser tomados como
instncia de planejamento dos potenciais produtivos de uma determinada
regio.
A concluso a de que "entre o Estado da Federao e o municpio, h
um vazio organizacional que motiva seguramente a perda de oportunidades
promissoras de gerao de renda.
Tanto Veiga (2001) quanto Abramovay (2002) trata da organizao do
territrio articulada com desenvolvimento econmico. No tratam
especificamente dos consrcios, seguramente uma espcie como os "pays, no
gnero organizao territorial.
De qualquer modo, tanto um quanto outro evidencia experincias de
cooperao horizontal.
Quanto s reportagens, destaca-se uma publicada recentemente pelo
jornal Valor Econmico (14/04/2005), chamada "Pequenas cidades formam
consrcios, segundo a qual:
"a formao de consrcios intermunicipais para realizao
de aes conjuntas em reas como sade, meio ambiente e
educao se tornou alternativa vivel para municpios de
pequeno porte e, principalmente, para aqueles que
atingiram o limite de endividamento previsto na Lei de
Responsabilidade Fiscal
16
.
16
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o limite de endividamento dos municpios
no pode ser superior a 1,2 o valor da Receita Corrente Lquida.
57
Tambm merece destaque a reportagem publicada nO Estado de So
Paulo (03/05/2005) chamada "Um projeto para gerir a metrpole, segundo a
qual, apesar das propores nacionais, os 39 municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo so administrados como se fossem partes isoladas
de um todo. Esses municpios "so cruzados e inundados pelos mesmos rios,
abastecidos pelas mesmas represas, com ruas que comeam em uma cidade e
acabam em outras, mas seus prefeitos conversam pouco entre si.
Enquanto os artigos de Alves (1995; 1998) indicam a emergncia dos
consrcios de sade, inicialmente entre municpios e depois entre Estados; os
artigos de Veiga (2001) e Abramovay (2002) indicam a necessidade da
organizao territorial em prol do desenvolvimento econmico regional; e as
reportagens mais recentes de dois expressivos jornais de circulao nacional
apontam os consrcios como importantes ferramentas de gesto tanto para
municpios pequenos (Valor Econmico, 14/04/2005), quanto para municpios
metropolitanos (OESP, 03/05/2005).
Depreende-se destes artigos e reportagens, que a emergncia do tema
"consrcios municipais esto diretamente relacionados a problemas de
polticas pblicas efetivos no territrio nacional: articular polticas verticalmente;
criar formas de cooperao horizontais; valorizar o territrio em termos de sua
funcionalidade e no em termos burocrticos apenas
17
.
Alm da emergncia de reportagens e artigos veiculados na grande
imprensa, h uma recente constituio de bancos de dados com relatos e
informaes sobre as experincias de consrcios municipais recentes. Dentre
os bancos de dados e registro de experincias, destacam-se:
Fundao nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (BGE);
Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC/FGV/EAESP);
nstituto Plis;
17

Em diversos artigos publicados no jornal Valor Econmico, Eli da Veiga chama ateno para
o fato do Brasil, em termos legais e estatsticos se constituir como um pas urbano. No entanto,
o autor verifica que poucos municpios cumprem funes de "plos em torno de aglomerados
urbanos e que a maior parte dos municpios tem caractersticas mais rurais. Da o autor, trata
da necessidade de romper a dicotomia urbano-rural; reconhecer a interdependncia dos
municpios; criar mecanismos institucionais para favorecer o desenvolvimento econmico das
regies, e no de forma pulverizada, dos municpios individualmente. Neste aspecto, os
consrcios constituem-se em mecanismo institucional e organizacional importante.
58
Centro de Estudos e Pesquisas em Administrao Municipal.
Alm da imprensa e dos bancos de dados, algumas alteraes
constitucionais e infraconstitucionais relacionadas regulamentao dos
consrcios pblicos intermunicipais indicam a relevncia do tema, dentre as
quais a Emenda Constitucional 19 (EC-19/98) e a Lei 11.107 de 06 de abril de
2005.
Apesar da baixa regulamentao constitucional at meados de 2005, as
bases de dados, os artigos, reportagens e trabalhos mais analticos indicavam
que, ainda assim, ao longo dos anos 90, a articulao setorial dos municpios
em torno de "consrcios intermunicipais nas reas de sade, recursos
hdricos, abastecimento alimentar, desenvolvimento econmicos, dentre outros,
representou um aspecto inovador nas polticas pblicas desenvolvidas no
mbito "intermunicipal.
Consideraes sobre as Bases de Dados utiIizadas
Esta seo busca responder s seguintes questes: Em quais bases de
dados h informaes sobre os Consrcios ntermunicipais? Quais os critrios
para a escolha de determinadas bases de dados em detrimento de outras?
Do ponto de vista quantitativo, a primeira fonte de informao consultada
foi o nstituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (BGE). Foram encontradas
trs bases de dados que permitiam verificar o perfil dos municpios que
participam de algum tipo de consrcio. No entanto, h pelo menos duas
limitaes provenientes das bases de dados analisadas:
No possvel comparar os Consrcios Municipais entre si, visto que
os dados disponveis usam como unidade de anlise o municpio e
no o consrcio;
A comparao entre as trs bases de dados prejudicada porque em
cada uma delas h um grupo diferente de "setores sobre os quais
os municpios se consorciam.
59
As trs bases de dados encontradas so frutos das Pesquisas de
nformaes Bsicas Municipais, realizadas, respectivamente, em 2001, 2003,
e entre o final de 2005 e o comeo de 2006.
As pesquisas foram publicadas, respectivamente, em 2001, 2004 e
2006. As informaes foram coletadas, sempre que possvel, por meio de
entrevistas presenciais.
As pesquisas trataram do Perfil da Gesto Pblica dos Municpios
brasileiros, respectivamente, em 2000, 2002 e em 2005, e tiveram como
objetivo colher informaes junto s prefeituras de todos os municpios do
Brasil, ou seja, 5.560 municpios instalados at 31 de dezembro de 2001 para
as duas primeiras pesquisas, e 5.564 municpios instalados at 31 de
dezembro de 2005.
Na primeira pesquisa, o BGE organizou os municpios segunda a
existncia de Consrcios ntermunicipais em 14 setores: educao, sade,
habitao, aquisio e/ou uso de mquinas e equipamentos, servios de
abastecimento de gua, servios de esgotamento sanitrio, limpeza urbana,
coleta de lixo, coleta seletiva de lixo, reciclagem de lixo, remoo de entulhos,
coleta de lixo especial, tratamento ou disposio final de lixo, e processamento
de dados.
Na segunda pesquisa, o BGE tratou a cooperao entre municpios sob
o ttulo de "Articulaes intermunicipais nos municpios, e classificou as formas
de articulao em 12 setores e cinco categorias.
Os setores foram Educao, Sade, Assistncia e Desenvolvimento
Sociais, Direito de Crianas e Adolescentes, Emprego/Trabalho, Turismo,
Cultura, Habitao, Meio Ambiente, Transporte, Desenvolvimento Urbano e
Desenvolvimento Econmico.
As categorias, por sua vez, foram as seguintes: Consrcios
ntermunicipais, convnios de cooperao com entidades pblicas, convnios
de parceria com empresas privadas, aes integradas com outros municpios e
apoio de entidades privadas ou da comunidade.
Finalmente, na terceira pesquisa, o BGE tratou a cooperao entre
municpios sob o ttulo de "Articulaes interinstitucionais entre os entes
federativos, e classificou as formas de articulao nas mesmas 12 da pesquisa
60
anterior, trocando somente Desenvolvimento Econmico por Saneamento e/ou
Manejo de Resduos Slidos.
As categorias usadas nesta segunda pesquisa foram diferentes da
primeira: os Consrcios foram desdobrados em Consrcios pblicos
intermunicipais, com os estados e com a Unio; convnios de parceria com o
setor privado; e apoio do setor privado ou de comunidades.
Mesmo comprometendo parcialmente as possibilidades de comparao
entre as pesquisas, deve-se esclarecer que para a terceira pesquisa o fez para
adaptar-se Lei 11.107, de 06 de abril de 2005, que regulamenta os
Consrcios intermunicipais.
Para fins deste trabalho, de apresentar uma viso panormica dos
Consrcios ntermunicipais existentes no pas, sero utilizadas apenas as
informaes da pesquisa Perfil da Gesto Pblica dos Municpios brasileiros
publicada em 2001.
Do ponto de vista mais qualitativo, foi realizada uma primeira busca na
Rede de Banco de Dados de Gesto Local, que integra um conjunto
considervel de bancos de dados sobre gesto local. Os referidos bancos de
dados so organizados por diferentes organizaes sociais, desde
organizaes universitrias, como o banco de dados do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas da Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo (PGPC-FGV-EAESP); de organizaes da
sociedade civil, como o Boletins Dicas do nstituto Polis; de organizaes
governamentais, como o caso da Rede de Comunicao de Experincias
Municipais (RECEM) da Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, rgo
vinculado ao governo do Estado de So Paulo; e mesmo de indivduos que
estudam a "gesto local, como o caso do Professor Ladislau Dowbor, da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
As bases consultadas foram justamente estas enunciadas acima, por
trs motivos:
So as bases de dados que consideram a existncia de Consrcios.
Bases de dados como os da Fundao ABRNC, por exemplo,
apesar de sua importncia para temas relacionados a educao e a
61
garantia dos direitos das crianas, no permitem a verificao de
experincias de municpios por meio de consrcios intermunicipais.
So bases de dados organizadas por instituies de origens
diversas: uma universitria (PGPC-FGV-EAESP); uma organizao
no governamental (Boletim Dicas nstituto Polis); e uma base de
dados histrica, a primeira base de dados que buscou organizar e
sistematizar experincias de "gesto local, de origem governamental
(RECEM-FPFL-CEPAM).
So bases de dados que, metodologicamente, esto vinculadas
idia de "disseminar inovaes em detrimento da idia de "melhores
prticas (best pratices).
Na Rede de Banco de Dados de Gesto Local h uma infinidade de
bancos nacionais e internacionais. Mattos (2004) apresenta detalhadamente o
histrico de cinco bancos de dados da Rede de Gesto Local: RECEM; DCAS;
PGPC; Prefeito Amigo da Criana; CAXA-Melhores Prticas.
Para cada um desses bancos de dados, Mattos (2004) tambm
apresenta seus vnculos institucionais, critrios de seleo das experincias,
objetivos e estratgias de disseminao.
Apesar deste trabalho no ter como preocupao central o detalhamento
das bases de dados nas quais foram encontradas as experincias de
Consrcios ntermunicipais, um aspecto relacionado s vinculaes
institucionais de cada uma das Bases de Dados utilizadas neste trabalho, e um
aspecto conceitual concernente idia de disseminao de experincias so
relevantes e merecem destaque. Ambos aspectos esto diretamente
relacionados um com outro.
Quanto s vinculaes institucionais ressalta-se que h uma intensa
troca de informaes e debates entre as trs bases de dados utilizadas neste
trabalho.
Esto vinculadas Rede de Comunicao de Experincias Municipais
(RECEM) da Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, a Caixa Econmica
Federal (CEF), o Banco de xitos (Colmbia), o nstituto Polis, o nstituto de
Pesquisas Tecnolgicas (PT) e o Programa Gesto Pblica e Cidadania da
62
Fundao Getlio Vargas da Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo (PGPC-FGV-EAESP).
Ao Boletim Dicas do nstituto Polis, por sua vez, esto vinculados, dentre
outros, a Secretaria Nacional de Assuntos nstitucionais do Partido dos
Trabalhadores (SNA-PT), a Fundao Friedrich Ebert (Alemanha), UNCEF e
BNDES.
Finalmente, ao Programa Gesto Pblica e Cidadania esto vinculados,
dentre outras instituies, a Fundao Ford, o BNDES, o CEPAM e o Polis.
A correlao e interao entre as instituies responsveis pelas bases
de dados utilizadas neste trabalho indicam, ao mesmo tempo, uma proximidade
conceitual das instituies, e a adoo conceitual neste trabalho do que se
denomina disseminao de experincias de governos locais em detrimento do
que se convencionou chamar de "melhores prticas (best pratices).
Segundo Spink (2003):
"distingue-se a idia de compartilhar e disseminar inovaes
e experincias que tenham algum xito, e a idia de
"melhores prticas, apresentadas como solues a ser
seguidas porque so corretas e aprovadas, perspectiva que
deixaria de lado o debate e a discusso sobre por que,
como, em que circunstncias e quais os elementos-chave
do processo.
Esta perspectiva apresentada acima por Spink (2003) orientou a escolha
das bases de dados utilizadas nas sees seguintes
18
.
Antecedentes no Estado de SP: Os Consrcios anteriores aos anos 90
Para realizao desta seo foram analisados principalmente os Boletins
do nterior produzidos entre os anos de 1982 e 1986 pelo CEPAM. Antes deste
18
Alm dos referidos Bancos de Dados, tambm foi consultado o Banco de Dados da
Presidncia da Repblica, por sua vez, contempla 26 experincias, sendo a maior parte delas
representativa das regies Sul e Sudeste (23 experincias). As excees ficam por conta do
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus do Maranho (MA), do
Consrcio ntermunicipal do Vale do Jiquiri (BA), e do Consrcio ntermunicipal para o
Desenvolvimento ntegrado das Bacias dos Rios Miranda e Apa (MS). Em termos setoriais, o
referido Banco de Dados contm dez Consrcios de sade, oito Consrcios de meio ambiente,
recursos hdricos e saneamento, seis Consrcios de Desenvolvimento Regional e dois
Consrcios de nformtica.
63
perodo, os Boletins tinham interesse muito mais tecnicista, legalista e
burocrtico, no sentido de orientar os prefeitos com relao legislao. A
partir de 1983, ou seja, a partir do incio do Governo Montoro, os Boletins do
nterior, alm da preocupao em orientar os prefeitos, tambm passou a ser
em registrar experincias locais.
O interesse em registrar as experincias j constitua, por si s, um
estmulo criatividade dos gestores pblicos locais, uma vez que o registro
lhes dava visibilidade.
Neste perodo, entre 1983 e 1986, os referidos Boletins destacavam o
surgimento e o desenvolvimento dos Consrcios ntermunicipais, o que
demonstra a importncia do tema para o governo estadual daquele perodo.
O Boletim do nterior produzido neste perodo, alis, constituiu-se em um
precursor da Rede de Comunicao de Experincias Municipais (RECEM).
Em 1982, o governo Montoro democraticamente eleito assumiu como
compromisso de governo a criao de instrumentos para estimular a
participao popular e a descentralizao das polticas pblicas.
No perodo que se estende de 1983 a 1986, durante o governo Montoro,
os consrcios surgiram nas mais diversas reas, desde processamento de
dados ou produo e distribuio de alimentos, at fabricao de artefatos de
cimento e de placas de sinalizao, proteo da fauna e flora, explorao de
pedreiras, passando por recuperao de estradas vicinais ou criao de uma
central de medicamentos
19
.
O governo estimulou amplamente a formao de consrcio visando
produo de alimentos para a merenda escolar, hospitais, entidades
assistenciais, e auto-consumo. A partir desse estmulo, multiplicaram-se pelas
cidades do interior as "vacas mecnicas (que produzem leite de soja), as
padarias comunitrias municipais, os projetos de apicultura, cunicultura e
piscicultura.
19
Esta parte est concentrada na experincia do Estado de So Paulo no perodo de 1982-
1986 por dois motivos: primeiro, pelo compromisso explicito e sua efetivao do governo
Montoro com a descentralizao e a criao de instrumentos para sua consolidao, dentre as
quais os consrcios intermunicipais; segundo, porque vrios consrcios surgidos nesta poca
foram fontes de inspirao para outros consrcios.
64
Paralelamente aos compromissos do governo do Estado de se criar
mecanismos de cooperao horizontal (municpios entre si), foi realizado, em
1984, o 27 Congresso Estadual dos Municpios, intensificando a iniciativa de
se criar consrcios. A justificativa para a criao de Consrcios ntermunicipais
era de que somando esforos e recursos, os municpios poderiam juntos
vencer dificuldades comuns.
Como a legislao vigente naquela poca (1983-1986) no especificava
a forma pela qual os consrcios seriam constitudos, foi proposto pelo governo
Montoro que os Consrcios seriam "associaes civis de municpios, dotadas
de personalidade de direito privado. No contexto de um regime poltico
altamente centralizador, a medida foi proposta com vistas a criar agilidade para
alcanar solues de problemas locais de maneira simples e desburocratizada.
De acordo com Montoro e Figueiredo (1987), os consrcios
intermunicipais obedeceriam a estrutura mnima prevista na Lei Orgnica dos
Municpios, compondo-se de trs rgos Conselho de Prefeitos, Conselho
Fiscal e Secretaria Executiva com as seguintes composies e atribuies:
Conselho de Prefeitos: rgo mximo de deliberao, responsvel pela
poltica de atuao, formado pelos prefeitos dos municpios participantes.
Tem um presidente e um vice-presidente, ambos escolhidos no mbito do
prprio Conselho de Prefeitos.
Conselho Fiscal: cada municpio, por meio da Cmara Municipal, indica
um representante para compor o Conselho Fiscal. O representante no pode
ser funcionrio pblico ou vereador. O Conselho Fiscal tem a funo de
acompanhar a gesto e fiscalizar as finanas e a contabilidade relacionada ao
Consrcio.
Secretaria Executiva: trata-se da estrutura operacional necessria para a
realizao do planejamento e da execuo das aes e atividades do
Consrcio. A Secretaria Executiva pode constituir-se de uma nica pessoa, ou
de vrias diretorias e funcionrios. A deciso sobre o desenho da referida
Secretaria depende da deciso do Conselho de Prefeitos.
Naquele perodo, os consrcios tinham "a possibilidade de desenvolver
mais de um tipo de atividade, embora englobando maior ou menor nmero de
65
municpios. Por exemplo: dez Prefeituras unem-se para administrar um hospital
regional, enquanto cinco delas montam tambm uma central de medicamentos.
A contribuio de cada Prefeitura ao consrcio no precisa ser
necessariamente igual, podendo obedecer a critrios como populao, receita
prpria, oramento, uso de bens, etc. Caso seja conveniente, os custos podem
ser divididos entre fixos e variveis, mas, de qualquer forma, os Consrcios
ntermunicipais seguem as normas contveis das empresas privadas,
preservando-se apenas os princpios licitatrios, por serem compostos por
pessoas de direito pblico. A iniciativa da constituio dos consrcios
geralmente partia dos prefeitos e contava com o apoio do governo do Estado.
Em quatro de fevereiro de 1986, o governo do Estado de So Paulo incluiu a
assistncia tcnica e financeira aos consrcios intermunicipais como funo da
Secretaria do nterior.
interessante notar que embora os consrcios de sade tenham
aparecido com maior intensidade a partir dos anos 90 em vrios Estados, mas
principalmente no Estado de Minas Gerais; em 1983, por reivindicao dos
prefeitos da regio de So Joo da Boa Vista o governo do Estado de So
Paulo em parceria com a Faculdade de Medicina da Unicamp auxilia na
constituio de um consrcio de sade para a transformao de um pequeno
hospital estadual em hospital regional. Nesta regio, alis, surgiu outro
Consrcio, desta vez, de informtica, integrando 16 prefeituras. Por meio do
Consrcio ntermunicipal de nformtica, foram adquiridos dois computadores
com impressora para possibilitar ganhos de escala aos municpios vizinhos que
realizavam tarefas corriqueiras e semelhantes entre si.
Outro exemplo foi o Consrcio de Desenvolvimento da Regio de
Sorocaba, envolvendo 15 municpios para produzir e distribuir merenda
escolar. Para melhorar ainda mais seu desempenho, esse consrcio firmou
convnio com o Ministrio da Agricultura (em 25 de maio de 1986) para
possibilitar o cultivo de arroz, feijo, milho, batata e outros. Outro consrcio
deste perodo foi o de Pavimentao em So Jos do Rio Preto abrangendo 19
municpios
66
Ao todo foram implementados, em So Paulo, no referido perodo, 34
Consrcios ntermunicipais, 14 deles envolvendo 106 municpios que
desenvolveram atividades ligadas chamada "Batalha da Alimentao.
A formao de consrcios, no caso de So Paulo, no perodo 1983-1986
se explica, de imediato, pela induo do governo do Estado.
A induo externa ao territrio perceptvel, dado que havia uma
Secretaria do nterior e um Centro de Estudos e Pesquisas em Administrao
Municipal (CEPAM), ambas responsveis pela realizao de Seminrios, pela
criao de estruturas administrativas para a gesto dos referidos consrcios,
pela formatao de convnios com o governo do Estado para realizao e
desenvolvimento de polticas especficas. Alm disso, o Estado estava
organizado em Administraes Regionais, que faziam o elo entre os interesses
locais e as polticas do Governo do Estado.
Apesar disso, a induo (nos termos do neo-institucionalismo da escolha
racional) talvez no seja suficiente para explicar a formao de tantos
Consrcios ntermunicipais, de um lado porque no foi um processo que
ocorreu em todo Estado (apesar de ter ocorrido na maioria do Estado); de
outro, porque no se percebe de imediato o ganho dos atores envolvidos com a
formao dos referidos Consrcios, de tal modo que no se pode dizer que
eles reagiram a uma induo que lhes propiciaria ganhos, como prevem os
autores do neo-institucionalismo da escolha racional.
Ento, alm da induo h que se destacar a presena de outro
elemento: O empreendedor poltico. No caso dos Consrcios ntermunicipais
no Estado de So Paulo, havia mais de um empreendedor. Pode-se considerar
como empreendedor poltico o prprio governador da poca, Andr Franco
Montoro que pregava a descentralizao, a democratizao e a organizao
dos municpios em torno de regies como forma de gerar ganhos de escala e
de propiciar a participao efetiva dos mais variados atores polticos e sociais
locais. Alm do governador, pode-se considerar o ento Secretrio do nterior,
Chopin Tavares de Lima, responsvel pelo deslocamento das equipes de
tcnicos para o interior do Estado para a realizao de Seminrios e estudos
acerca dos Consrcios, pelas visitas que realizava a lideranas e prefeitos pelo
67
interior afora, pelo registro e disseminao das experincias em torno dos
Consrcios junto aos grandes rgos de imprensa do Estado, como
mecanismo de dar visibilidade aos empreendedores polticos dos Consrcios
ntermunicipais.
Alm dos dois, h que se destacar a existncia de empreendedores
polticos locais, responsveis por sensibilizar e mobilizar prefeitos e tcnicos
municipais em torno de alguma idia pertinente formao dos Consrcios
ntermunicipais.
No caso do Estado de So Paulo no se pode falar em uma tradio de
cooperao pelos municpios do interior.
Depreende-se, assim, que os Consrcios ntermunicipais que surgiram
em So Paulo, ao longo de 1983-1986 so explicados por um conjunto de
fatores, dentre os quais, a induo por parte do Governo do Estado de So
Paulo e a presena de empreendedores polticos tanto no mbito do Governo
do Estado quanto no mbito das localidades.
Os Consrcios no BrasiI no Perodo Ps-Constituinte
A possibilidade da ocorrncia de Consrcios ntermunicipais estava
prevista indiretamente no inciso X do artigo 30 da Constituio Federal,
segundo o qual "compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse
local.
A Emenda Constitucional 19 (EC-19/98) tratou diretamente do tema ao
afirmar que:
"a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Coincidncia ou no, a partir da data da referida Emenda, observou-se
aumento do consorciamento entre municpios, ocorrncia que passa de 12, em
68
abril de 1994 (com 160 municpios consorciados), para 143 em dezembro de
1998 (com 1740 municpios consorciados).
Finalmente, em 6 de abril de 2005 foi promulgada a Lei 11.107, que
sistematiza, e especifica as condies para a "contratao de consrcios
pblicos, regulamentada recentemente por meio do Decreto 6.107 de 17 de
janeiro de 2007.
Apesar da sua atualidade, h pouca sistematizao do assunto,
articulada com temas clssicos tanto da cincia poltica quanto da
administrao pblica. O que existe de sistematizao pode ser agrupado em
trs grupos: temtico, descritivo abrangente e analtico, este ltimo desdobrado
em duas perspectivas: a da "escolha racional e a do "capital social.
No grupo temtico encontram-se os estudos voltados principalmente aos
consrcios de sade (Gil de Lima, 2000; Ribeiro e Costa, 1999), recursos
hdricos (Novaes, 2002; Vargas, 1999; Carvalho, 1998; Fujiwara e Jbali,
2001), e meio ambiente, em suas mais variadas vertentes, dentre as quais
destacam-se os Consrcios ntermunicipais de resduos slidos (Jacobi e
Teixeira, 2000; Caldas, 2003) e saneamento (Faria, 2005).
No grupo descritivo abrangente, por sua vez, encontram-se estudos que
apresentam, descrevem e analisam casos de consrcios sem a preocupao
explcita de construir ou utilizar deliberadamente um campo analtico. Neste
grupo esto, por exemplo, os casos da Cmara Regional do Grande ABC
(Clemente, 1999; Daniel, 2001), do Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento de So Lus do Maranho (Trindade, 2000; Barboza e Arouca,
2002; Caldas, 2004), do Consrcio Lambari, abrangente no setor de meio
ambiente (Kraemer e Castellano, 2005).
Dentre os estudos analticos, como foi dito, destacam-se aqueles que
abordam a constituio de Consrcios ntermunicipais de Sade pela
perspectiva da "escolha racional (Teixeira, Mac Dowell e Bugarin, 2002a;
Teixeira, Mac Dowell e Bugarin, 2002b). O primeiro analisa os consrcios sob a
perspectiva da Teoria dos Jogos; e o segundo, sob a perspectiva da Teoria dos
Contratos.
69
Finalmente, um estudo que aborda a constituio dos consrcios
intermunicipais na perspectiva do capital social, realizado por Jacobi (2006),
que analisa a origem e o desenvolvimento institucional do Consrcio Ambiental
do Quiriri (SC).
Alm dos estudos temticos abordados rapidamente acima, h frgeis
informaes nacionais sobre os Consrcios ntermunicipais que emergem no
pas.
O Banco de Dados da Fundao nstituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (BGE, 2001) est organizado por municpios pertencentes a
consrcios, segundo 14 tipos temticos ou setoriais (ou por servios pblicos
existentes)
20
e segundo classes de tamanho da populao dos municpios.
Dessa maneira, no possvel saber ao certo a quantidade de consrcios que
cada municpio participa e tampouco a composio de cada consrcio. Apesar
disso, os dados disponveis possibilitam obter informaes relevantes.
A primeira delas a verificao dos setores em torno dos quais h maior
incidncia de municpios organizados em consrcios: sade (1.969
municpios)
21
; aquisio e/ou uso de mquinas e equipamentos (669
municpios); reciclagem de lixo (139 municpios); e coleta de lixo (138
municpios).
Com relao s classes de tamanho da populao, observou-se que a
incidncia de participao dos municpios em todas as classes at 500 mil
habitantes obedeceu a seguinte ordem: sade, aquisio e/ou uso de
mquinas e equipamentos, e educao. No caso dos municpios com
populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, o setor educao foi seguido de
perto pela categoria "tratamento ou disposio final do lixo.
A nica classe que se diferenciou foi a de municpios com populao
superior a 500 mil habitantes. Neste caso a maior incidncia de participao foi
na categoria "tratamento ou disposio final do lixo (12/32 municpios da
20
A pesquisa de nformaes Bsicas Municipais, 2001, considerou 14 setores em torno dos
quais os municpios se organizaram em consrcios: educao, habitao, aquisio e/ou uso
de mquinas e equipamentos, servios de abastecimento sanitrio, limpeza urbana, coleta de
lixo, coleta seletiva de lixo, reciclagem de lixo, remoo de entulhos, coleta de lixo especial,
tratamento ou disposio final de lixo, processamento de dados, e sade.
21
Segundo o Ministrio da Sade, em 1999, o Brasil teria 1.740 municpios organizados em
143 Consrcios ntermunicipais de Sade (CS).
70
categoria), seguida pelos "servios de esgotamento sanitrio (8/32) e "servios
de abastecimento de gua (7/32). A categoria sade teve a participao de
apenas 03 municpios desta classe populacional.
O Banco de Dados agregado do BGE permite um sobrevo preliminar
sobre a situao dos consrcios brasileiros e possibilita observar que o arranjo
cooperativo dos municpios em torno da sade definitivamente relevante,
muito provavelmente induzido pelas regras que estruturaram o setor ao longo
dos anos 90: implantao do Sistema nico de Sade (SUS) e publicao das
Normas Operacionais Bsicas (NOBs).
As referidas regras esto muito mais relacionadas com o fato de
expressarem a possibilidade real da formao de Consrcios ntermunicipais
com repasse de recursos para essas organizaes, que propriamente por
ganhos individuais para os municpios que eventualmente venham a participar
de algum tipo de Consrcio.
Outra observao pertinente que a diferenciao na incidncia de
categorias dos municpios com populao inferior a 500 mil habitantes
provavelmente reflete a tanto a diferena de preocupao dos gestores
pblicos dos diferentes tipos de municpios quanto a diferenciao dos
problemas emergentes nos grandes centros urbanos (altamente relacionados
com os municpios grandes) dos municpios rurais (pequenos e mdios
municpios).
A distribuio de Municpios por regies mostra que as regies Sudeste
e Sul apresentam mais fortemente a existncia de consrcios. Na rea de
sade, enquanto 56% dos municpios do Sudeste e Sul participam de
consrcios, no Centro-Oeste, Nordeste e Norte apenas 21%, 12% e 10% dos
municpios, respectivamente, esto consorciados.
De fato, os Governos dos Estados de Minas Gerais (Sudeste) e Paran
(Sul)
22
assumiram o estmulo ao consorciamento de municpios em torno da
questo da sade como polticas de sua incumbncia. Os estmulos desses
governos para induo do consorciamento entre municpios se expressam no
22
No Estado do Paran, a expanso de consrcios ocorre aps a mudana de governo, em
1995, o que indica que alm do estmulo institucional referente regulao setorial (sade)
houve a induo decorrente de uma poltica do governo do Estado.
71
repasse de recursos diretos na cesso de recursos humanos, apoios tcnicos e
jurdicos, equipamentos e materiais.
No caso especfico de Minas Gerais, h um histrico peculiar que deve
ser ressaltado. Segundo Rocha e Faria (2004):
"a criao de consrcios intermunicipais em Minas Gerais,
no incio dos anos 90, tem origem num programa da
Faculdade de Cincias Mdicas, entidade privada de ensino
localizada em Belo Horizonte, que tinha como propsito
ofertar aos seus alunos condies para cursarem a
residncia mdica.
Tendo em vista o referido propsito, em 1993, o diretor da faculdade e,
posteriormente, Secretrio da Sade de Minas Gerais e deputado federal,
Rafael Guerra, assume a administrao de dois hospitais municipais no interior
do Estado, transformando-os em hospitais universitrios. Em seguida, inicia o
intenso trabalho de convencimento dos prefeitos das respectivas regies a se
consorciarem para financiarem os hospitais. A engenharia institucional criada
pelo ento diretor da faculdade consistia em criar um jogo "ganha-ganha entre
os parceiros. A Faculdade de Cincias Mdicas, que necessitava de infra-
estrutura para realizao do projeto de residncia mdica assume a
administrao do hospital e os profissionais especializados necessrios para
seu funcionamento. Os prefeitos dos municpios consorciados passam a ter
oferta de servios pblicos na rea da sade condizentes com as demandas
locais. Em contrapartida os prefeitos precisam assumir as despesas
proporcionalmente utilizao dos servios.
Vistos os dados gerais sobre Consrcios ntermunicipais por meio da
base de dados do BGE, busca-se agora um sobrevo sobre as bases de
dados previamente selecionadas, dentre as quais as do nstituto Polis, do
Programa Gesto Pblica e Cidadania e do CEPAM.
No nstituto Polis, as informaes sobre Consrcios esto concentradas
no Boletim Dicas, dentre os quais destacam-se os seguintes ttulos: Consrcios
ntermunicipais (1997), Consrcios de Recursos Hdricos (1998), Consrcios
ntermunicipais de Cultura (1998), Consrcio ntermunicipal de Sade (2000),
72
Consrcio de Tratamento de Resduos Slidos (2000), Consrcio de Produo
e Abastecimento (2002), Cmara do Grande ABC (2004).
No Banco de Dados do Programa Gesto Pblica e Cidadania
(PGPC/FGV/EAESP), atualizado ano a ano, desde 1996, e organizado em sete
categorias administrao pblica e governo; infra-estrutura e meio ambiente;
servios pblicos; cidadania e direitos humanos; desenvolvimento econmico e
social; Poder Legislativo; e Poder Judicirio havia at 2005 o registro de 24
experincias classificadas como Consrcios ntermunicipais.
As experincias registradas neste Banco de Dados so inscritas por
gestores pblicos de instncias subnacionais de governos, ou seja, de
governos municipais, estaduais, intermunicipais, ou ainda por organizaes
prprias dos povos indgenas para participar do Ciclo de Premiao Anual do
Programa Gesto Pblica e Cidadania
23
.
Entre 1996 e 2005, foram inscritas 7.447 iniciativas identificadas como
inovadoras pelos governos subnacionais, das quais, como j foi dito, 24 esto
classificados na rea correspondente a Consrcios ntermunicipais
24
.
Para efeito de anlise nessa pesquisa, considerei apenas as
experincias inscritas com essa temtica. A classificao feita pela prpria
instituio que inscreve o projeto. Dessa forma, priorizei as iniciativas cujas
instituies responsveis avaliam que a sua inovao se d pelo fato de serem
experincias de Consrcios ntermunicipais. Assim, pode haver algum outro
consrcio inscrito em alguma outra rea e que no consta nessa anlise.
Como todas as instituies podem repetir sua inscrio em outros anos,
desse total de 24 inscries, temos de fato 15 Consrcios ntermunicipais, ou
seja, nove (09) inscries foram repetidas ao longo do tempo. A maioria deles
oito consrcios tem como tema central o meio ambiente (resduos slidos,
preservao ambiental, bacias hidrogrficas). Em segundo lugar, h os
consrcios de sade (quatro consrcios) e dois consrcios classificados como
23
O processo de seleo do Programa Gesto Pblica e Cidadania feito em quatro fases:
seleo preliminar, na qual so selecionados 100 semifinalistas; segunda fase, na qual ocorre a
seleo de 30 pr-finalistas, que recebero visita de campo; terceira fase, na qual so
escolhidos 20 finalistas dentre os 30 pr-finalistas.
24

Na realidade, no considerei para efeito de anlise os projetos inscritos pela Fundao


Prefeito Faria Lima CEPAM sobre assessoria a Consrcios ntermunicipais.
73
gesto regional, dentre os quais o do ABC, que teve sua criao relacionada
com o tema do meio ambiente (inclusive o nome do consrcio Consrcio
ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings), mas com o passar
do tempo, as aes do consrcio se desdobraram em outras temticas tais
como desenvolvimento urbano e desenvolvimento econmico.
J o Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento, na regio
de So Luis, Maranho, foi o nico consrcio que trata do tema abastecimento.
Dos 15 consrcios analisados, sete se encontram no Sudeste (cinco s
em So Paulo), quatro, no Sul e quatro, no Nordeste.
Os dados encontrados no banco de dados do PGPC, de alguma forma,
reforam a anlise feita a partir dos dados do BGE. Ou seja, as regies
Sudeste e Sul tm uma maior incidncia de consorciamento entre municpios,
no se sabe se isso ocorre, hipoteticamente, pela maior aglomerao de
municpios, pelo menor tamanho territorial (o que facilita a integrao de
determinadas polticas entre municpios vizinhos) ou por um acmulo histrico
de capital social.
Deve-se ressaltar que o Nordeste a regio que mais estados e
municpios tm, o que permite um nmero de inscries alto no programa.
Com relao s temticas, os Consrcios aqui analisados e que
trabalham com meio ambiente podem ser subclassificados em recuperao
ambiental (Consrcio Quiriri SC e Consrcio de Sousa, Uirana e Santa
Helena PB), resduos slidos (Citresu RS), recursos hdricos (Consrcio
ber SC, Consrcio dos Rios Santa Maria da Vitria e Jucu ES, Consrcio
dos Rios Piracicaba, Capivari e Junida SP, Consrcio do Ribeiro Lajeado
SP e Consrcio do Vale do Jiquiri - BA).
Enquanto o Consrcio Quiriri objetiva promover medidas destinadas
recuperao, conservao e preservao do meio ambiente a partir da
identificao de reas viveis preservao legal, do estmulo criao de
unidades de conservao junto aos setores pblico e privado da regio, da
implementao de aes para garantir a administrao, o zoneamento e o
plano de gesto das reas e do tratamento do lixo, o Consrcio de Sousa,
Uirana e Santa Helena objetiva a conservao dos recursos naturais da
74
caatinga, por meio de atividades de silvicultura, ecoturismo e educao
ambiental.
O Consrcio ntermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos Urbanos
Citresu foi criado para integrar o sistema de coleta, tratamento e destinao
final do lixo.
O Consrcio ntermunicipal de Gerenciamento Ambiental ber
objetiva a discusso e a implantao, de modo participativo, de uma
metodologia de planejamento integrado que respeite a natureza, usando bacias
hidrogrficas como unidades de gesto, por intermdio de palestras,
seminrios, reunies de grupos de trabalhos e cursos de capacitao.
O Consrcio do Ribeiro Lajeado recupera, conserva e preserva a bacia
hidrogrfica do Ribeiro do Lageado por meio de recomposio da mata ciliar
com o plantio de mudas nativas e execuo de servios e intervenes para a
reduo da eroso e assoreamento tendo em vista a importncia dos recursos
hdricos para a comunidade como manancial de abastecimento e tambm para
as atividades agropecurias da micro-regio.
Os Consrcios dos Rios Santa Maria da Vitria e Jucu, dos Rios
Capivari e Jundia e do Vale Jiquiria objetivam recuperar suas bacias
hidrogrficas, por meio de projetos de educao ambiental, envolvendo a
comunidade local.
No que diz respeito aos Consrcios ntermunicipais de Sade, durante
os nove anos de PGPC, quatro experincia se inscreveram (na categoria
consrcios intermunicipais). Os Consrcios ntermunicipais de Sade visam um
planejamento integrado na rea da sade, operando de forma conjunta a rede
pblica de servios de sade, diminuindo os gastos com medicamentos e
distribuindo-os aos rgos competentes consorciados.
Finalmente, no que diz respeito s bases de dados do CEPAM, foram
analisados, em ordem cronolgica, alm dos Boletins do nterior, 05 produtos
diferentes, editados ao longo dos anos 90 e incio dos anos 2000:
Catlogo de Experincias Municipais: gesto 93-96;
75
Catlogo de Experincias Municipais: municpios em busca de
solues;
Catlogo de Experincias Municipais Rede de Comunicao de
Experincias Municipais (RECEM): gesto 1997-2000;
Catlogo: Municpios Paulistas em Busca de Novas Prticas
(2001/2004);
Publicao: Municpios Paulistas em Busca de Novas Prticas: as 12
finalistas do Prmio Chopin Tavares de Lima Novas Prticas
Municipais.
Para a edio do primeiro Catlogo, o CEPAM enviou para todos os
prefeitos do Estado de So Paulo e, por meio de contatos pessoais e
institucionais, a gestores de experincias, 824 roteiros de coleta de
informaes. Retornaram 96 experincias, todas registradas no referido
catlogo, das quais nenhuma referente a Consrcios
25
.
Para a edio do segundo Catlogo, foram enviados 772 roteiros de
coletas (para todos os prefeitos do Estado de So Paulo e para gestores de
experincias). Retornaram 231 experincias, das quais quatro (04) inscritas
como aes diretamente relacionadas com Consrcios ntermunicipais:
Cmara do Grande ABC; Consrcio ntermunicipal do Alto tamanduate e
Billings; Consrcio ntermunicipal das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba
e Capivari; Consrcio ntermunicipal do Ribeiro Lajeado.
Nota-se que as quatro experincias tambm esto representadas no
Banco de Dados do PGPC-FGV.
No terceiro Catlogo, h apenas duas experincias relativas a
Consrcios ntermunicipais, ambas inscritas pelo Consrcio ntermunicipal de
Lajeado
26
.
25
Neste Catlogo no constam experincias referentes a Consrcios ntermunicipais
registradas no ndice de Experincias e no ndice de Assuntos.
26
O Consrcio ntermunicipal do Lajeado envolve trs municpios abastecidos pelo referido
Ribeiro (Lajeado): Penpolis, Alto Alegre e Barbosa. Trata-se de experincia iniciada em 1990
(fase de realizao de diagnstico) e oficializada em 1992. A experincia contou inicialmente
com a Companhia Energtica do Estado de So Paulo (CESP) e do nstituto de Pesquisas
Tecnolgicas (PT). Deve-se registrar que Penpolis j havia liderado a constituio de dois
outros Consrcios ntermunicipais ao longo dos anos 80: Consrcio de Sade e Consrcio de
nformtica.
76
No quarto Catlogo
27
, h um conjunto de 365 iniciativas registradas, das
quais 06 registrados como Consrcios ntermunicipais
28
.
Finalmente, a publicao Municpios Paulistas em Busca de Novas
Prticas fruto do que o Cepam chamou de 12 Experincias finalistas dentre
as 365 experincias registradas pelo ltimo catlogo. Dentre as 12 finalistas h
duas (02) inscritas como Consrcios ntermunicipais
29
.
Resumidamente, ao longo desta seo que tratou dos Consrcios no
Brasil recente, foi possvel verificar que:
27

Para a realizao desta publicao foram registradas 365 iniciativas das 624 recebidas. sso
ocorre em funo de critrios para a insero das informaes como o preenchimento de todas
as questes solicitadas, consistncia em relao aos dados, alm da exigncia de que o
projeto/ao/atividade estivesse em funcionamento h mais de um ano. As iniciativas recebidas
foram, inicialmente, identificadas em nove grupos temticos, que nortearam o processamento e
a apresentao das informaes no Catlogo: Gesto de Servios; Sade; Educao e Cultura;
Habitao; Gerao de Renda; Criana e Adolescente; Esportes e Lazer; ntegrao Social e
Cmara Municipal. Essa organizao permitiu a consulta por temas, assunto e municpio, alm
dos relatos e respectivas referncias das experincias. Aps anlise foram selecionadas doze
experincias a serem visitadas a partir dos seguintes critrios: simplicidade; replicabilidade;
alcance social; alterao na prtica da rotina; acessibilidade; articulao de diversos atores.
28

As seis experincias so as seguintes: Consrcio ntermunicipal de Sade, inscrita pelo


municpio de Divinolndia e iniciada em 1987; Consrcio ntermunicipal de Sade do Vale do
Ribeira, iniciado em 1989; Farmcia de Manipulao do CVAP (Paranapanema)/Sade,
iniciada em 2002; Projeto Colaboradores Ambientais do Ano, iniciado em 2001; Programa de
Gesto de Bacia Hidrogrfica e Cooperao nstitucional, iniciado em 1990; Programa de
Educao Ambiental, iniciado em 1994. Estas trs iniciativas foram inscritos pelo municpio de
Americana e pertencem a aes do Consrcio ntermunicipal dos Rios Piracicaba, Capivari e
Jundia (PCJ).
29

As duas iniciativas finalistas inscritas como Consrcios foram: Consrcio ntermunicipal de


Sade CONDERG (1987) e a Farmcia de Manipulao, iniciativa do Consrcio
ntermunicipal do Vale do Paranapanema (2002). O CONDERG uma parceria entre as
Prefeituras da DRXX (So Joo da Boa Vista) estimulada ainda pelo Governo Montoro e que
perdura at hoje (2007). A Farmcia de Manipulao, por sua vez, um iniciativa recente
(2002), instituda pelo do Consrcio ntermunicipal do Vale do Paranapanema, uma iniciativa
que agrega onze municpios (Assis, Cndido Mota, Cruzlia, Flornea, birarema, Lutcia,
Maraca, Nantes, Pedrinhas Paulista, Platina e Tarum). Aps a realizao de estudos de
viabilidade econmica, foi organizado um modelo de farmcia de manipulao com objetivos
expressos de diminuir despesas das Prefeituras do Consrcio com medicamentos; fabricar
medicamentos alopticos e outros produtos de interesse da sade pblica; fornecer produtos
aos rgos municipais de sade pblica e assistncia social; gerar emprego e renda na regio,
entre outros. So fabricados medicamentos (pomadas, cpsulas e xaropes) utilizando matria
prima de sntese prpria, aquisio local, importao ou de extrao/cultura de origem animal,
vegetal ou mineral. O usurio do SUS dos municpios consorciados so os beneficiados diretos
e imediatos pela iniciativa.
77
As informaes do BGE referentes a 2002
30
indicam que
aproximadamente 54% dos municpios brasileiros participam de algum tipo de
Consrcio ntermunicipal; por outro lado, as bases de dados qualitativas
consultadas indicam poucas experincias inscritas sob a categoria Consrcios
ntermunicipais. Ento, se por um lado, h tentativas de "desfragmentar a ao
municipal por meio de iniciativas que busquem a cooperao de municpios
prximos uns dos outros; por outro estes mesmos municpios, provavelmente,
no reconhecem neste tipo de iniciativa (cooperao intermunicipal)
caractersticas inovadoras.
Os Consrcios Intermunicipais teriam entrado na Agenda NacionaI?
Nesta seo pretende-se responder pergunta enunciada no subttulo:
Os Consrcios ntermunicipais teriam entrado na Agenda Nacional? Em outras
palavras, os Consrcios ntermunicipais como tema de poltica pblica teria
chamado ateno do Governo Federal a ponto tornar-se prioridade?
Para responder a esta questo, prope-se, inicialmente, verificar a
trajetria percorrida pela idia de institucionalizar os Consrcios
ntermunicipais at tornar-se tema discutido em arenas nacionais. Em seguida,
identificar e qualificar as arenas e os proponentes dos debates acerca do
tema.
O sobrevo temtico apresentado e discutido nas sees anteriores
permite-nos identificar, inicialmente, dois atores relevantes: o Governo do
Estado de So Paulo, que ao longo dos anos 1983-1986 incentivou a formao
dos Consrcios; e os Prefeitos de municpios eleitos naquela poca, que
aceitaram o desafio do desenvolvimento de Consrcios ntermunicipais e
desenvolveram-nos nas mais diversas reas.
Em seguida, percebe-se certa interrupo do tema no Estado de So
Paulo, no porque os Consrcios ntermunicipais tenham deixado de existir,
mas porque deixou se ser prioridade do Governo do Estado, ou seja, a induo
30
Dados do BGE (2005) sobre informaes municipais de 2002 indicam que 96 municpios
brasileiros participavam de pelos menos 06 Consrcios ntermunicipais diferentes; 996
municpios tinham participao em 02, 03, 04 ou 05 Consrcios ntermunicipais; 1862
municpios participavam de apenas um (01) Consrcio ntermunicipal; e 2545 municpios no
participavam de Consrcios ntermunicipais.
78
deixou de existir e os empreendedores polticos estaduais saram de cena. No
entanto, iniciativas paulistas so inscritas nas diversas bases de informaes
qualitativas, o que demonstra a permanncia das iniciativas e o
reconhecimento dos prprios gestores de que a prtica do Consrcio continha
elementos de inovao para as polticas pblicas.
Ao longo dos anos 90, houve a intensificao da prtica dos Consrcios
ntermunicipais verificada nas Bases de Dados do BGE. Essa intensificao
no ocorreu de forma homognea: h destaque para o "setor da sade e para
os Estados do Paran e de Minas Gerais. Mais uma vez, evidencia-se a
presena dos Governos Estaduais incentivando a prtica dos Consrcios.
O caso da sade o mais emblemtico e nesse aspecto as
especificidades sobre os consrcios vieram no bojo da estruturao de um
sistema universalizado e descentralizado. Os Consrcios ntermunicipais so
citados como mecanismos de organizao da poltica do setor (sade) na Lei
Orgnica da Sade (LOS) quando trata da organizao regional dos servios e
aes de sade.
Existe ento uma regulamentao legal (LOS) apresentando os
Consrcios ntermunicipais como um instrumento de gesto do SUS para
implementao de um sistema integrado e regionalizado. Segundo a lei, a
gesto se d "em relao integralidade e universalidade das aes e
servios de sade em todos os nveis (CRUZ, 2002: 206) e podem ser
constitudos para desenvolver aes e servios de sade que lhes
correspondam, cabendo inclusive mecanismos de participao cidad na
gesto do sistema e transferncias intergovernamentais de recursos
financeiros. sso, entretanto, como j foi dito, no suficiente para induzir os
municpios a participarem de algum tipo de consrcio. Trata-se to-somente de
prerrogativa que, ao expressar a possibilidade de repasse de recursos para os
Consrcios e explicitar a possibilidade de adeso a qualquer tipo de Consrcio
ntermunicipal de Sade (CS), livra o municpio que pretende ingressar em um
consrcio de qualquer tipo de sano, visto que a Legislao, apesar de frgil
com relao ao tema consrcio, cita-o como alternativa vivel.
79
No caso dos CS, a induo forte, que cria estmulo por meio de ganhos
efetivos, feita pelos governos estaduais.
A legislao federal de recursos hdricos
31
tambm trata dos consrcios.
Nela estabelece-se que a bacia hidrogrfica a unidade territorial para
implementao da poltica e associaes regionais e os consrcios
intermunicipais podem ser vistos como organizaes civis capazes de tratar
dos problemas territoriais relativos a recursos hdricos.
Na Assistncia Social, seguem-se os princpios da legislao de sade e
a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) estabelece que o Estado deve
estimular e apoiar no apenas os consrcios, mas tambm as associaes.
No caso especfico de Minas Gerais, o tema dos Consrcios
ntermunicipais entra na agenda do Estado pelas mos do ento Secretrio
Estadual de Sade, Rafael Guerra, que at ento no havia disputado cargos
eletivos. Rafael Guerra fora Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas.
Na ocasio em que exercera o cargo de Diretor, Guerra instituira o
primeiro Consrcio de Sade de Minas Gerais (Alves, 1995) com intuito de
resolver um problema imediato da faculdade garantir residncia mdica para
seus alunos. nicia-se ento um processo para a identificao dos atores locais
interessados numa questo mais abrangente a sade pblica local: o
principal ator era a prefeitura municipal responsvel pelo hospital.
Em seguida, surge a idia do Consrcio ntermunicipal como mecanismo
de reduzir o "efeito carona, ou seja, como mecanismo capaz de internalizar as
"externalidades positivas geradas pela melhoria do hospital.
Em outras palavras, o Consrcio surge como mecanismo capaz de
envolver os municpios do entorno que se beneficiariam da melhoria do
Hospital no sentido de arcar com parte do custo gerado pela referida melhoria.
Anos depois, com a experincia j divulgada pelos jornais de grande
circulao no pas e a experincia ampliada pela prpria Faculdade em outras
regies de Minas Gerais, h eleies estaduais.
31
Alguns estados como So Paulo, Rio Grande do Sul e Cear apresentam legislaes
prprias que estabelecem suas Polticas Estaduais de Recursos Hdricos com referncias aos
consrcios.
80
tamar Franco (PMDB), ento governador de Minas Gerais (1995-1998),
deixa o Palcio da Liberdade. Eduardo Azeredo (PSDB) assume o governo
mineiro (1999) e convida Rafael Guerra para assumir a pasta da Sade.
Sob o comando de Rafael Guerra, as bandeiras da Secretaria de Sade
passam a ser a municipalizao da sade e a implantao dos Consrcios
ntermunicipais. Nesta ocasio, ento, pode-se dizer que o Consrcio tema
que pertence a agenda do governo de Minas Gerais.
Em 1995, paralelamente s alteraes legais especificas dos setores
acima discutidos, o tema dos Consrcios ntermunicipais, j presente na
agenda de alguns governos estaduais e de muitos governos municipais, passa
a chamar a ateno do Governo Federal, mais especificamente, de um grupo
de deputados e tambm, ainda que de maneira marginal, do Ministrio da
Reforma do Estado.
Ao longo deste perodo (primeiro Governo FHC), o tema dos Consrcios
discutido e, por meio da Emenda Constitucional 19 (EC-19/98), passa a ser
mencionado literalmente na Constituio Federal como instrumento de
cooperao entre municpios:
"A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
A partir dessa Emenda se observa uma ocorrncia maior de
consorciamento entre municpios que passa de 12 em abril de 1994 (com 160
municpios consorciados) para 143 em dezembro de 1998 (com 1740
municpios consorciados).
Como foi dito entretanto neste perodo h pelo menos trs fatos
diacrnicos diretamente relacionados com o fortalecimento dos Consrcios
ntermunicipais: a eleio do Governador Eduardo Azeredo (PSDB-MG), com a
escolha de Rafael Guerra para assumir a Secretaria Estadual de Sade; a
discusso da emenda constitucional 19/98; e as legislaes especficas
81
relacionadas aos sistemas de polticas pblicas (LOAS, LOS, Legislao
federal de recursos hdricos).
A partir de 2003, o tema dos Consrcios ntermunicipais readquire fora
no mbito nacional, quando o primeiro Governo Lula (2003-2006), por meio da
subchefia de assuntos federativos ento alocada na Casa Civil, conclui debate
sobre a regulamentao dos Consrcios ntermunicipais. At aquele momento,
havia um esforo isolado do deputado Rafael Guerra em colocar na agenda do
Congresso Nacional o tema dos Consrcios ntermunicipais para ser votado. O
deputado Rafael Guerra, apresentou um projeto de Lei sobre o assunto,
passou pelas Comisses especficas na Cmara e foi apreciado pelo Senado.
Em 2003, o Projeto do Deputado entra na pauta de votao do Senado.
Paralelamente a isso, o recm empossado governo Lula apresenta ao
Congresso Nacional uma nova Lei. Ento inicia-se o processo de negociao
entre a subchefia de Assuntos Federativos (Casa Civil) e o Deputado Rafael
Guerra para chegarem a um acordo sobre uma Lei que regule os Consrcios.
Em 06 de abril de 2005 foi aprovada uma Lei que trata especificamente
do assunto. A mesmo foi regulamentada no incio de 2007.
Nos termos de Kingdon (2003), o tema entrou na agenda de decises no
mbito Federal. No entanto, essa entrada ocorreu no Poder Legislativo. No
Poder Executivo, a impresso que fica que os consrcios compem a agenda
de governo como tema a ser tratado e levado em considerao; mas no
compem a agenda de decises (agenda na qual os trs fluxos se entrelaam
e o tema ganha grande relevncia).
Muito provavelmente o tema dos Consrcios ntermunicipais no entrou
na agenda de decises, porque, segundo podemos perceber, alm de sua
institucionalizao legal so necessrios outros trs fatores:
um grupo de apoio, que alem de ter trabalhado pela
institucionalizao da poltica setorial seja capilarizado no territrio
nacional e trabalhe diretamente com os atores locais;
vinculao de recursos para financiamento da poltica;
uma burocracia estatal local que muitas vezes se no o prprio
grupo de apoio, est muito prximo do mesmo.
82
Estas trs condies se verificam intensamente na poltica de sade,
razoavelmente em termos da poltica de gesto de recursos hdricos e;
raramente na poltica de assistncia social.
Esses trs fatores explicam de alguma forma a diferenciao entre a
implementao de consrcios nos trs setores de polticas sociais elencados
acima, e provavelmente ajuda a explicar a falta de maior interesse do governo
Federal.
Em poucas palavras, retomando a questo que deu origem a esta
seo, pode-se dizer que os Consrcios ntermunicipais entraram na Agenda
do Governo Federal, mas no em sua Agenda de Decises.
ConcIuso
Neste captulo, por meio de um recorte temtico, foi possvel apresentar
os Consrcios ntermunicipais no Brasil desde o incio dos anos 80.
O captulo foi iniciado com uma discusso conceitual de Consrcio
ntermunicipal. Em seguida, foi apresentada a metodologia utilizada para o
levantamento de informaes acerca dos consrcios. Os Consrcios
ntermunicipais foram ento apresentados a partir das bases de informaes
das principais instituies do Brasil que lidam com o tema de governos locais.
O que se observou a partir dos dados apresentados que a essncia do
debate sobre o tema dos Consrcios ntermunicipais foi lanada ainda nos idos
dos anos 80 quando o ento Governo Montoro promoveu uma ampla
disseminao dessa prtica.
Em seguida, foi possvel observar a maior incidncia de Consrcios
ntermunicipais em alguns setores como o caso do Setor Sade e construo
e manuteno de rodovias.
Foi possvel observar com relao s bases de dados utilizadas, que h
uma sobreposio de informaes entre as mesmas, muito embora as leituras
das informaes sejam diferentes. No entanto, como para os propsitos deste
trabalho, o que se procurava era reconhecer o registro de experincias, a nota
de que h sobreposio continua vlida.
83
Finalmente, ao observarmos que os Consrcios entraram na agenda de
governo, mas no na agenda de deciso do governo Federal, fica ainda mais
evidente que este fenmeno (Consrcios ntermunicipais) fruto das iniciativas
locais, provavelmente com alguma influncia setorial, outras influncias legais,
algumas influncias de governos Estaduais e Federal; mas sobretudo, fruto de
uma dinmica e complexa relao poltica local (e regional).
84
Quadro 01
Consrcios Intermunicipais de AIimentao (CIA) no Estado de So PauIo 1983-1986
Consrcio
Regio de
Governo (RG)
Sede Municpios Atividades
CA da Regio de Governo de Assis RG Assis Paraguau
Paulista
04 Canicultura
CA de Mato RG Araraquara Mato 08 Produo de Leite de Soja
Consrcio de Obras e Programa de
Ao Social
RG Bragana
Paulista
Piracaia 02 Produo de Leite de Soja
Consrcio dos Municpios da Alta
Mogiana
RG Franca Franca 17* Plano de Alimentao Regional e Compra
Conjunta de Medicamentos
Consrcio de Desenvolvimento da
RG de tapetininga
RG tapetininga tapetininga 11* Conservao de Estradas Vicinais
CA e Desenvolvimento RG Registro Juqui 13* Produo de Banana-Passa
Consrcio Anhangera RG Ribeiro Preto So Simo 05 Conservao de Estradas Vicinais
Consrcio ntermunicipal para
Produo Alimentar
RG Ribeiro Preto Cajuru 03 Operao de Padaria
Consrcio de Alimentao dos
Municpios do Alto Vale
RG So Jos dos
Campos
Jambeiro 06 Produo de Alimentos para Merenda
Escolar
Consrcio dos Municpios do Rio
Grande
RG So Jos do Rio
Preto
cem 08 Produo de Leite de Soja e usina de asfalto
para pavimentao urbana
Consrcio ntermunicipal Pr-
Merenda Escolar
RG So Jos do Rio
Preto
So Jos do Rio
Preto
07 Produo de Alimentos para Merenda
Escolar
Consrcio Educao, Municpio e
Agricultura
RG So Jos do Rio
Preto
Monte Aprazvel 05 Produo de Alimentos para Merenda
Escolar
Consrcio de Desenvolvimento da
RG de Sorocaba
RG Sorocaba Sorocaba 15 Produo de Alimentos para Merenda
Escolar
Consrcio dos Municpios do Mdio
e Alto Paraba
RG Taubat Taubat 03 Produo de alevinos e laboratrio de
piscicultura
Fonte: Figueiredo e Montoro (1987).
*Toda Regio
85
TabeIa 01
Municpios Consorciados por tipo de Consrcio, segundo Tamanho da PopuIao
CIasses de
tamanho da
popuIao dos
municpios
TotaI de
municpios
Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais
Educao Habitao
Aquisio e/ou
uso de
mquinas e
equipamentos
Servios de
abastecimento
de gua
Servios de
esgotamento
sanitrio
Limpeza urbana CoIeta de Iixo
At 5.000 hab 1.371 47 9 213 23 9 9 33
De 5.001 a
20.000 hab
2.688 89 18 293 0 31 33 54
De 20.001 a
100.000 hab
1.275 84 30 140 21 33 34 39
De 100.001 a
500.000 hab
194 16 5 22 10 6 6 7
Mais de
500.000 hab
32 5 2 1 7 8 3 5
TotaI 5.560 241 64 669 161 87 85 138
CIasses de
tamanho da
popuIao dos
municpios
TotaI de
municpios
Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais
CoIeta seIetiva
de Iixo
RecicIagem de
Iixo
Remoo de
entuIhos
CoIeta de Iixo
especiaI
Tratamento ou
disposio finaI
de Iixo
Processamento
de dados
Sade
At 5.000 hab 1.371 23 41 12 19 42 18 601
De 5.001 a
20.000 hab
2.688 45 60 37 42 91 33 985
De 20.001 a
100.000 hab
1.275 27 28 30 34 58 30 330
De 100.001 a
500.000 hab
194 5 5 3 6 13 5 50
Mais de
500.000 hab
32 5 5 3 4 12 2 3
Total
5.560 105 139 85 105 216 88 1.969
Fonte: BGE (2001).
86
TabeIa 02
Municpios Consorciados por tipo de Consrcio, segundo Macrorregio Geogrfica
Grandes
regies
TotaI de
municpios
Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais
Educao Habitao
Aquisio
e/ou uso de
mquinas e
equipamentos
Servios de
abasteciment
o de gua
Servios de
esgotamento
sanitrio
Limpeza
urbana
CoIeta de Iixo
Norte 449 22 10 30 14 9 11 11
Nordeste 1.792 91 22 73 55 29 31 34
Sudeste 1.668 59 14 405 40 29 16 21
SuI 1.188 41 16 130 41 14 21 66
Centro-Oeste 463 28 2 31 11 6 6 6
TotaI 5.560 241 64 669 161 87 85 138
CIasses de
tamanho da
popuIao
dos
municpios
TotaI de
municpios
Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais
CoIeta
seIetiva de
Iixo
RecicIagem
de Iixo
Remoo de
entuIhos
CoIeta de Iixo
especiaI
Tratamento ou
disposio
finaI de Iixo
Processament
o de dados
Sade
Norte 449 6 2 11 5 5 8 45
Nordeste 1.792 21 21 27 17 41 23 212
Sudeste 1.668 19 22 19 26 60 26 937
SuI 1.188 55 93 20 54 108 25 675
Centro-Oeste 463 4 1 8 3 2 6 100
Total
5.560 105 139 85 105 216 88 1.969
Fonte: BGE (2001).
87
Quadro 02
Consrcios Intermunicipais por categorias anaIticas
Consrcio
Ano de
criao
rea
temtica
Municpios
No.
muni
cpios
LocaI sede e
Estado
Consrcio de
Municpios da Alta
Mogiana Coman
1985
32
Gesto
regional
Altinpolis, Aramina, Batatais, Buritizal, Cristais Paulista, Franca, Guar,
garapava, tirapu, tuverava, Jeriquaquara, Miguelpolis, Patrocnio Paulista,
Pedregulho, Restinga, Ribeiro Corrente, Rifaina, So Jos da Bela Vista
18 Franca SP
33
Consrcio
ntermunicipal da
Bacia Hidrogrfica
Alto Rio Negro /
Consrcio Quiriri
1995
Meio
Ambiente /
recuperao
ambiental
Campo Alegre, Corupa, Rio Negrinho e So Bento do Sul 4
So Bento do
Sul - SC
Consrcio
ntermunicipal da
Microrregio do
Mdio
Jequitinhonha
1997 Sade
Araua, Chapada do Norte, Coronel Murta, Francisco Badar, tinga, Jenipapo
de Minas e Virgem da Lapa
7 Araua MG
Consrcio
ntermunicipal das
Bacias do Alto
Tamanduate e
Billings
Consrcio do
Grande ABC
1990
Gesto
regional
Diadema, Mau, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul,
Ribeiro Preto e Rio Grande da Serra
7
Santo Andr
SP
32
O Consrcio da Alta Mogiana foi includo no estudo, por constar no banco de dados do Programa GPC, embora, pelo seu ano de criao, esteja
contemplado no item anterior do captulo em questo.
33
Atualmente, a sede fica em So Joo da Barra SP. Por se tratar de um consrcio antigo, vrios municpios comearam a participar dele mais
recentemente. So eles: Guair, pu, Morro Agudo, Nuporanga, Ortolndia, Sales de Oliveira, So Joaquim, da Barra e Santo Antnio da Alegria.
88
Quadro 02 (continuao)
Consrcios por categorias anaIticas
Consrcio
ntermunicipal das
Bacias dos Rios
Piracicaba,
Capivari e Jundia
1989
Meio
Ambiente /
recursos
hdricos
Americana, Amparo, Analndia, Artur Nogueira, Atibaia, Bom Jesus dos Pedres,
Bragana Paulista, Camanducaia, Campinas, Capivari, Cordeirpolis,
Corumbata, Cosmpolis, Elias Fausto, Extrema, Holambra, Hortolndia, pena,
racempolis, tatiba, Jaguarina, Limeira, Louveira, Monte Mor, Nova Odessa,
Paulnia, Pedra Bela, Pedreira, Piracaia, Piracicaba, Rafard, Rio Claro, Rio das
Pedras, Saltinho, Santa Brbara d'Oeste, Santa Gertrudes, Santo Antnio da
Posse, So Pedro, Sumar, Tuiuti, Valinhos e Vinhedo
42
Americana -
SP
Consrcio
ntermunicipal de
Gerenciamento
Ambiental
Consrcio ber
1999
Meio
Ambiente /
recursos
hdricos
guas de Chapec, Caxambu do Sul, Chepec, Cordilheira Alta, Guatambu,
Planalto Alegre e So Carlos
7 Chapec - SC
Consrcio
ntermunicipal de
Produo e
Abastecimento
(Cinpra)
1997 Abastecimento
Anapura, Axix, Cantanhede, Coroat, Humberto de Campos, Mates do Norte,
Morros, Pirapemas, Presidente Juscelino, Rosrio, Santa ns, So Joo Batista,
So Lus, Viana e Vitria de Mearim
15 So Luis MA
Consrcio
ntermunicipal de
Sade (CS)
- Sade - -
Santa Maria
RS
Consrcio
ntermunicipal de
Sade da Regio
Centro do Estado
1993 Sade
Agudo, Arroio do Tigre, Cachoeira do Sul, Caapava do Sul, Cacequi, Cerro
Branco, Dilermando de Aguiar, Dona Francisca, Faxinal do Soturno, Formigueiro,
taara, vor, Jaguari, Jar, Jlio de Castilhos, Mata, Nova Esperana do Sul,
Nova Palma, Nova Cabrais, Paraso do Sul, Pinhal Grande, Quevedos, Restinga
Seca, Santa Maria, Santiago, So Francisco de Assis, So Joo do Polsine,
So Martinho da Serra, So Pedro do Sul, So Sep, So Vicente do Sul,
Silveira Martins, Toropi, Tupanciret e Unistalda
35
Santa Maria
RS
Consrcio
ntermunicipal de
Tratamento de
Resduos Slidos
Urbanos (Citresu)
1997
Meio
Ambiente /
resduos
slidos
Bom Progresso, Humait, Sede Nova, So Martinho, Crissiumal, Campo Novo e
Trs Passos
7
Trs Passos
RS
89
Quadro 02 (continuao)
Consrcios por categorias anaIticas
Consrcio
ntermunicipal do
Ribeiro Lajeado
1991
Meio
Ambiente /
recursos
hdricos
Alto Alegre, Barbosa e Penpolis 3
Penpolis
SP
Consrcio
ntermunicipal do
Vale do Jiquiri
-
Meio
Ambiente /
recursos
hdricos
- - Salvador BA
Consrcio
ntermunicipal do
Vale do
Paranapanema /
Sade CVAP
2000 Sade
Assis, Cndido Mota, Cruzlia, Flornea, birarema, Lutcia, Maraca, Nantes,
Pedrinhas Paulista, Platina e Tarum
11 Tarum SP
Consrcio
ntermunicipal para
Recuperao das
Bacias
Hidrogrficas dos
Rios Santa Maria
da Vitria e Jucu
-
Meio
Ambiente /
recursos
hdricos
- - Vitria ES
Consrcio Sousa,
Uirana e Santa
Helena
1996
Meio
Ambiente /
recuperao
ambiental
Sousa, Uirana, Santa Helena e Triunfo 4 Sousa PB
Fonte: Programa Gesto Pblica e Cidadania (http://inovando.fgvsp.br) e CACCA-BAVA, PAULCS, SPNK (2002).
90
CaptuIo 3:
O Caso do Consrcio IntermunicipaI de Abastecimento e Produo - MA
Introduo
O Consrcio de Produo e Abastecimento de So Lus CNPRA tem
dez anos de existncia, e a experincia acumulada por ele foi reconhecida como
experincia de gesto pblica inovadora e premiado em trs ciclos de premiao
nacional sobre o tema: duas vezes (1999 e 2001) pelo Programa Gesto Pblica e
Cidadania (PGPC), parceria da FGV, da Fundao Ford e do BNDES; e uma vez
(2003) pelo SEBRAE-Nacional (Prefeito empreendedor Prmio Mario Covas).
A experincia do CNPRA tambm est registrada nos principais bancos de
dados sobre polticas pblicas e prticas inovadoras do Brasil, tais como o Banco
de Dados do PGPC, do nstituto Polis, e na base de dados sobre Consrcios da
Presidncia da Repblica.
Estes reconhecimentos indicam que, na pior das hipteses, essa
experincia tem algo a mostrar e foi se legitimando neste campo de construo do
conhecimento.
Diante disso, neste captulo, buscaremos entender como surge e se
fortalece a experincia do CNPRA em So Lus do Maranho.
Este captulo est organizado em trs sees, alm desta introduo e das
concluses: Caracterizao sociopoltica de So Lus MA; Histrico e
Caracterizao do CNPRA; Consolidao do CNPRA.
Caracterizao sociopoItica de So Lus (MA)
O Maranho um Estado diferente dos demais Estados do Nordeste, pelo
menos no que diz respeito s suas caractersticas naturais: no rido e seco; e a
vegetao verde e diversificada, com gua abundante, indicando a proximidade
com o clima mido amaznico.
Mais de 40% da populao maranhense vive no meio rural e s a partir dos
anos 90, passou a predominar a populao urbana, concentrada na lha de So
Lus, formada pela capital (So Lus) e outros trs municpios (Pao do Lumiar,
Raposa e So Jos do Ribamar), respectivamente, com a seguinte populao:
978.824 (So Lus), 97.689 (Pao do Lumiar), 20.698 (Raposo) e 130.448 (So
Jos do Ribamar)
34
.
Do ponto de vista social, o Maranho registra um dos mais baixos ndices
de Desenvolvimento Humano do Brasil (0,647), ganhando apenas de Alagoas
(0,633)
35
.
Do ponto de vista financeiro, os municpios maranhenses so altamente
dependentes de transferncias de recursos federais e estaduais.
Do ponto de vista econmico, apesar das caractersticas rurais, o setor
agropecurio representa apenas 13,7% do PB do Estado. Como indicam matrias
de jornal e o ex-secretrio executivo do CNPRA, apesar da farta quantidade de
terra e do clima generoso, o Maranho "importador lquido de produtos
alimentcios de outros Estados brasileiros.
Do ponto de vista poltico, o Maranho, desde a dcada de 60 tem sua
histria poltica marcada pela liderana de poucos polticos. Glauber Rocha, em
1967, lanou o filme "Maranho 66 no qual mostra a posse de Jos Sarney como
Governador eleito do Maranho. Desde esta poca a histria poltica do Maranho
passa necessariamente pela famlia Sarney e seus aliados. Assim, no "leque
poltico do Maranho tem-se, por um lado, a famlia Sarney e seus aliados; por
outro, os outros. bem verdade, que ao longo do tempo os aliados e os
opositores vo se alternando. Algumas vezes, aliados se afastam e passam a
atuar na oposio; outras vezes, opositores se aproximam e compem a situao.
34
Esses dados populacionais so do BGE (estimativa para 2005).
35
O ndice de Desenvolvimento Humano (DH) dos Municpios e dos estados brasileiros foi
calculado pelo nstituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (PEA) e pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP), com apoio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Para o ano
de 2000, o maior DH estadual foi do Distrito Federal (0,844), seguido por So Paulo (0,814). O
menor DH foi de Alagoas (0,633) seguido pelo Maranho (0,647).
92
No perodo de redemocratizao do Brasil, Jos Sarney, que fora da
ARENA e do PDS, partidos da base do Regime Militar, ajuda a formar a Frente
Liberal, e, em 1985, torna-se vice-presidente na chapa de Tancredo Neves para
concorrer s eleies indiretas para Presidente da Repblica.
As candidaturas regionais para os governos estaduais passam por essa
negociao, de tal modo que, em 1986, na eleio para o governo do Estado do
Maranho, Jos Sarney apia a candidatura de Epitcio Cafeteira
36
que at aquele
momento era do PMDB.
Em 1990, Edison Lobo
37
, com apoio da famlia Sarney, vence as eleies
para o Governo do Estado. Em 1994 a vez de Roseana Sarney
38
eleger-se
governadora do Estado e reeleger-se em 1998. Em 05 de abril de 2002, Roseana
Sarney se desliga do governo do Estado para iniciar sua pr-campanha
Presidncia da Repblica, pelo PFL. Nessa ocasio, assume o ento vice-
governador, Jos Reinaldo Tavares
39
. Em 2003, Jos Reinaldo reeleito
governador do Estado com apoio da famlia Sarney, derrotando o ento ex-prefeito
de So Lus, Jackson Lago.
As disputas eleitorais em So Lus so acirradas ao longo deste perodo.
Ao longo dos anos 80 e 90, diferentemente das eleies estaduais que tm
apenas um plo, a famlia Sarney, em torno da qual se desenrolam os processos
eleitorais; na cidade de So Lus, h a presena marcante do Partido Democrtico
36
Epitcio Cafeteira foi Deputado Federal pelo Maranho (1963-1965 e 1975 e 1987), Prefeito de
So Lus (1965-1969). Foi tambm governador eleito no Maranho (1987-1990) e Senador (1991-
1998). Candidatou-se a governador do Maranho outras duas vezes, alm de 1986: em 1994 e
1998, em ambas, derrotado por Roseana Sarney.
37
Edison Lobo foi Deputado Federal pelo Maranho (1979-1982, 1983-1986), Senador (1987-
1991), quando renuncia ao cargo para assumir o governo do Estado (1991-1994) em eleio
vencida nas eleies de 1990. Em 1995 volta ao Senado para cumprir mandato at 2002. Em 2003
reeleito Senador.
38
Roseana Sarney, filha do ex-presidente da Repblica Jos Sarney, foi Deputada Federal pelo
Maranho (1991-1994), Governadora (1995-1998, 1999-2002) e Senadora (2003-2008).
39
Jos Reinaldo, engenheiro, fez sua carreira poltica assumindo cargos importantes ao longo dos
mandatos de Jos Sarney. Foi Ministro dos Transportes e Secretrio de Estado. Em 2004, rompe
com a famlia Sarney. Em 2006, apia a candidatura de Jackson Lago para o Governo do Estado,
em oposio candidatura de Roseana Sarney.
93
Trabalhista (PDT) e da liderana de Jackson Lago, contrapondo-se famlia
Sarney.
Em So Lus, Jackson Lago
40
disputou as eleies municipais em 1985, a
primeira eleio direta para prefeito das capitais aps o golpe militar de 1964, e foi
derrotado. Em 1988, em nova disputa, Jackson Lago foi eleito prefeito de So
Lus, cargo que voltou a assumir em outras duas ocasies: 1996 e 2000.
Jackson Lago disputou o governo do Estado pela primeira vez em 1994,
quando concorreu com Roseana Sarney e com Epitcio Cafeteira, de quem fora
Secretrio Estadual da Sade entre 1987 e 1988; em 2002, disputou o Governo do
Estado pela segunda vez, e foi derrotado por Jos Reinaldo (ento apoiado pela
famlia Sarney). Finalmente, em 2006, ao disputar pela terceira vez o Governo do
Estado, Jackson Lago, elegeu-se Governador.
Especificamente com relao ao CNPRA, deve-se destacar que este fora
implantado num contexto de desestruturao dos organismos federais e estaduais
de assistncia ao produtor rural.
No incio dos anos 90, o Presidente Fernando Collor de Mello extinguiu a
Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater) e deixou
a critrio dos governadores estaduais a deciso de, por intermdio de suas
respectivas empresas estaduais (Emater), continuarem ou no atuando nessa
rea.
40
Jackson Lago, mdico, fez carreira poltica junto aos movimentos de redemocratizao do pas,
participando do Movimento pela Anistia nos anos 70. Em 1974, quando o ento MDB e os
movimentos de oposio ao Regime Militar, decidem a pedir voto e a no mais fazer campanha
pelo voto nulo, Jackson Lago candidata-se e elege-se Deputado Estadual no Maranho. Em 1979,
viaja para Lisboa para ajudar Leonel Brizola a montar o que viria a ser o PDT. Organiza, no incio
dos anos 80, o PDT no Maranho. Jackson Lago candidata-se a Prefeito de So Lus, em 1985
(no se elege); e a Deputado Federal, em 1986, quando foi o candidato mais votado do PDT e o
quarto mais votado do Estado, mas como o PDT no atinge o coeficiente eleitoral, no se elegeu.
Em 1988, volta a ser candidato a Prefeito em So Lus e, desta vez, elege-se. Em 1992, elege sua
sucessora na Prefeitura. Em 1994, disputa pela primeira vez o Governo do Estado, e derrotado
por Roseana Sarney. Em 1996, volta a eleger-se prefeito de So Lus, e reelege-se em 2000. Em
05 de abril de 2002, deixa a Prefeitura de So Lus, para disputar pela segunda vez o Governo do
Estado, e derrotado por Jos Reinaldo (que naquele momento recebera apoio da famlia Sarney).
O vice-prefeito de Jackson Lago, Tadeu Palcio, termina o mandato (2002-2004) e reelege-se para
o perodo 2005-2088. Em 2006, Jackson Lago disputa pela terceira vez o Governo do Estado e
elege-se governador.
94
No Maranho, o ento governador Edison Lobo decidiu encerrar as
atividades da Emater. A tendncia de desestruturao do setor de apoio tcnico e
extenso rural foi agravada pela Reforma Administrativa promovida pela
governadora Roseana Sarney (1997-2000) que resolvera extinguir 18 secretarias
estaduais e outros rgos da administrao indireta, dentre os quais a Empresa
Maranhense de Pesquisa Agropecuria (Emapa).
Do descrito, percebe-se:
Que a luta poltica no Maranho travada por dois plos, dos quais um, por
muito tempo, ficou restrito lha de So Lus, com pouca expresso
poltico-eleitoral no resto do Estado (fora articulada em torno de Jackson
Lago e do PDT); e outro, reuniu, em torno de si, o apoio de meios de
comunicao e de lderes polticos locais em todo o Estado (famlia
Sarney). Ao longo do perodo descrito, nota-se tambm que a referncia
principal a famlia Sarney que, alis, vai, aos poucos, perdendo fora no
Estado a ponto de perder as ltimas eleies Estaduais (2006);
Que as caractersticas econmicas do Estado indicam uma alta
dependncia de produtos alimentcios "importados de outros Estados
(mesmo num territrio com clima favorvel agricultura vistas) vista pelos
gestores pblicos locais, at meados dos anos 90, apenas como uma
situao "natural. Esta situao no caso especfico de So Lus relida ou
reconstruda como um problema pblico passvel de interveno estatal;
Que o desmonte dos rgos de apoio agricultura num Estado com as
caractersticas rurais descritas acima, gera uma janela de oportunidade
para implementar uma alternativa a um eventual problema de produo e
abastecimento no Estado e, em especial, na lha de So Lus.
Assim, a conjuntura poltica garante os elementos para que o CNPRA, no
momento de sua constituio, se auto-defina como uma poltica pblica que busca
a cooperao dos municpios para ampliar, melhorar e diversificar a produo
rural.
95
A conjuntura analisada permite ao grupo poltico ligado a Jackson Lago e
ao PDT identificar os trs elementos iniciais que criam a identidade da poltica de
abastecimento e produo de So Lus, quais sejam: cooperao,
municipalizao, e agricultura.
So estes trs elementos que articulam todo o discurso em torno do qual se
formou o CNPRA.
A conjuntura poltica do Maranho apresentada e analisada acima traz,
alm dos elementos pertinentes para a criao da identidade do CNPRA,
elementos outros que permitem ao grupo poltico de Jackson Lago e do PDT
caracterizar uma pretensa oposio a qualquer poltica pblica pautada na
cooperao intermunicipal e na municipalizao da agricultura. A oposio, no
caso do CNPRA a famlia Sarney e o grupo poltico que est no governo do
Estado. Esta oposio caracterizada pela ausncia, pela falta: ausncia de uma
poltica pblica direcionada aos produtores rurais e conduzida pelo Estado, dado o
desmonte das instituies de pesquisa, extenso e assessoria tcnica no setor
rural.
Finalmente, possvel identificar um "pano de fundo, ou seja, um princpio
de totalidade que diz respeito "ao sistema de ao histrica cujos adversrios
situados na dupla dialtica das classes sociais, disputam entre si a dominao
(Touraine, 1973: 347).
Para os termos do CNPRA, esse princpio de totalidade diz respeito aos
elementos mais "totalizantes, mais abrangentes do processo, quais sejam, a
cooperao e a municipalizao, muitos embora estes elementos estejam
inseridos em contextos especficos e locais e digam respeito a uma situao muito
concreta: a produo rural dos municpios.
Assim, a construo do discurso em torno do CNPRA tem uma dimenso
prtica, administrativa e imediata, que favorecer o abastecimento de um grande
centro e a produo rural tanto da capital quanto dos demais municpios
maranhenses (dada a existncia de um mercado consumidor potencial na capital
do Estado); e uma dimenso poltica em torno da disputa pelo poder do Governo
96
do Estado, perceptvel quando se observa o "opositor real mas reconstrudo pelo
grupo de Jackson Lago e do PDT e o princpio da totalidade que identifica uma
luta mais ampla que a questo do abastecimento e da produo.
Do ponto de vista da disputa pela dominao, v-se, por meio do contexto
poltico do Estado do Maranho, a ntida existncia de dois grupos: um que
liderado pela famlia Sarney, que permeia todo o Estado; e outro, liderado por
Jackson Lago (e pelo PDT), que forte na capital do Estado.
Nos termos de Kingdon, esta-se formando um cenrio, um clima, um
humor, favorvel implantao de uma nova poltica pblica.
O cenrio poltico apresentado nos permite identificar, em 1997, um clima
propcio a mudanas no setor das polticas de apoio ao pequeno agricultor, em
decorrncia de um duplo movimento: o desmonte dos rgos da administrao
indireta no Estado, por um lado; e a eleio de Jackson Lago, por outro.
O que o cenrio, em si, no permite vislumbrar se a situao da
agricultura, em si, est estruturada na forma de um problema a ser enfrentado por
uma poltica pblica; se h alternativas para o enfrentamento do problema; quais
os atores em torno dos quais se construra alguma alternativa se que esta
alternativa ainda no existe; e quem cumprir decodificar a situao do
abastecimento e da produo em problema de poltica pblica, vasculhar a "lata
de lixo para ver se encontra alternativas para a resoluo do problema criado, e
aproveitar a oportunidade criada pela conjuntura poltica.
Histrico e Caracterizao do CINPRA
Quando o CNPRA foi concebido? difcil estabelecer com preciso
quando o CNPRA foi concebido. No entanto, possvel estabelecer dois eixos de
fatos e acontecimentos que, ao convergirem, contribuem para identificar a
concepo e a gnese do CNPRA. So eles:
A experincia prvia trazida pelo Secretrio Municipal de Agricultura, Lo
Costa, que fra prefeito de Barreirinha (1989-1992);
97
Os desafios impostos para a pasta da Agricultura no governo do Municpio
de So Lus, em 1997, quando Jackson Lago assume o governo municipal.
Na condio de prefeito (1989-1992), Lo Costa
41
sentiu-se s para articular
questes que demandavam uma ao coletiva entre municpios. bem verdade
que, na poca, o ento prefeito no soubesse formular a questo nesses termos
como revelara em entrevista. Tampouco procurou os prefeitos vizinhos. Em vez de
conversar com as outras prefeituras, foi conversar com o Governo do Estado. No
logrou xito. Continuou pensando e agindo em sua circunscrio.
Preocupado com a produo rural e a melhor utilizao da rea ociosa do
territrio, Lo Costa inicia, em seu municpio, a Campanha da Acerola, e resolve
criar uma Escola Agrcola para as crianas que moravam prximas da prefeitura.
Nessa ocasio, o ento prefeito de Barreirinha comea a formular um
problema relacionado com o abastecimento de So Lus, grande centro
consumidor do Estado articulado com a produo de hortifrutigranjeiros dos
municpios maranhenses que poderiam constituir-se em um cinturo verde da
capital.
A idia era de que os caminhes que chegassem da capital, deixariam
mantimentos e insumos agrcolas nos "povoados, e levariam destes a produo
agrcola. Cada povoado teria, ento, um "Centro de Negcios nas proximidades
das estradas.
Em 1996, quando da eleio de Jackson Lago em So Lus, este convida
Lo Costa para assumir a Secretaria Municipal de Agricultura, e comeou o
trabalho por meio da verificao de como era feito o abastecimento de So Lus.
O diagnstico foi fundamental para a construo de um discurso segundo o
qual o aumento da populao de So Lus, decorrente das dinmicas migratrias
41
Lo Costa o apelido de Arieldes da Costa, (61 anos), nascido em Barreirinhas, primeiro
secretrio executivo do CNPRA. Lo Costa socilogo, ex-funcionrio da SUDENE (1966-70) e
ex-prefeito Barreirinhas (1989-1992). fundador estadual do PDT. Esta no PDT desde a primeira
Comisso Provisria, formada por 11 membros, instituda em 1980.
98
aumentavam a demanda interna por alimentos e no implicava, necessariamente,
no aumento da oferta, ainda que houvesse reas ociosas.
Por meio de reportagens e matrias veiculadas nos principais jornais do
Estado do Maranho, observamos que muitas informaes do diagnstico
elaborado passaram a circular na cidade e no Estado. Segundo as referidas
matrias, 80% do abastecimento do CEASA de So Lus so compostos por
produtos oriundos de outros Estados brasileiros.
Efetivamente, a construo de indicadores e a veiculao de informaes
auxiliam na construo de novas realidades sociais. Os setores tcnicos e os
produtores rurais tornaram-se mais sensveis em discutir a possibilidade da
formao de um cinturo verde em torno da cidade.
Assim, a gestao do CNPRA fortemente influenciada pela trajetria e
pela experincia acumuladas do Secretrio Municipal de Agricultura de So Lus;
e pela forma como o tema vai se constituindo como um problema pblico e poltico
passvel de ser resolvido pelo empenho governamental.
O problema que possibilita a viabilidade do CNPRA est formulado, mas o
CNPRA como soluo ainda no existe.
Como formar o cinturo se cada prefeitura autnoma e nem todas tem o
mesmo entendimento sobre a questo? Alis, nem todas as prefeituras
entenderam a situao da produo articulada com o abastecimento de So Lus
como um problema de poltica pblica.
Paralelamente a essa formulao, havia, no interior do Governo de Jackson
Lago, em So Lus, uma tentativa de discutir "questes metropolitanas. O
secretrio responsvel pela "metropolizao fracassou em sua misso, dentre
outros motivos, porque "partidarizou uma ao de governo que envolvia uma
gama diversa de partidos.
Segundo Lo Costa:
"'Quem quer pegar a galinha no pode dizer x!'. Ento se voc
quer juntar prefeito, ainda mais de partidos diferentes, voc no
99
vai falar de partidos polticos. Deve-se chamar os gestores
pblicos relacionados com o tema e mostrar que a parceria
favorvel para todas as partes.
Ainda, segundo Lo Costa, aqueles que no forem convencidos por meio
do entendimento inicial, o sero, com o tempo, por meio de demonstraes reais e
efetivas do que se pretende, com resultados palpveis. Este processo de
convencimento est muito prximo daquilo que os neo-institucionalistas
sociolgicos chamam de comportamento estratgico prtico, ou seja, um
comportamento que embora no seja induzido por meio de esquemas
estruturados de estmulos e punies; um comportamento modificado ao longo
do processo pela percepo do agente poltico (no caso, do prefeito de algum
municpio pertencente rea de abrangncia do Consrcio ntermunicipal) que a
adeso a determinada prtica (ao Consrcio ntermunicipal) traz ganhos materiais
e prticos ao municpio, como por exemplo, a realizao de cursos e a
implementao de alguma "vitrine tecnolgica no municpio
Esse duplo acontecimento a necessidade de ao coletiva para
formatao do cinturo verde, e o mal sucedido processo de metropolizao
foram elementos fundamentais para o incio de uma conversa sobre "consrcios.
A partir da indagao de como agir sobre os outros municpios para formar
o referido cinturo, se no h condio institucional, dado que cada municpio
autnomo e nem todos os prefeitos percebem e reconhecem a questo da
produo e do abastecimento como um problema de poltica pblica a ser
resolvido por meio de interveno estatal; surge a idia do Consrcio
ntermunicipal como organizao capaz de induzir novos comportamentos por
parte dos atores polticos no mbito dos municpios.
Deve-se ressaltar que o Prefeito de So Lus, Jackson Lago, em princpio,
era contra esse tipo de ao por meio da Secretaria da Agricultura. Para o
prefeito, segundo esclarece Lo Costa e confirma Marco Aurlio (assessor do
CNPRA), Jackson Lago queria aes iniciais da prpria prefeitura no municpio de
So Lus; depois, quem sabe, uma ao conjunta.
100
Ainda assim, aceitou o risco, embora no acreditasse na possibilidade real
de viabilizar aes conjuntas sem demonstraes prvias de que os municpios
(como So Lus) so capazes de atuar no setor da agricultura, independentemente
do desmonte dos rgos estaduais.
Ento, a equipe da Secretaria da Agricultura de So Lus comea a
procurar os municpios. No final de quase um ano (13 de outubro) de trabalho, 13
municpios assinaram o "pacto pela produo e pelo abastecimento. O lema era
"municpios unidos ajudando o Maranho a produzir.
Assim, o Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento (Cinpra)
de So Lus do Maranho foi criado em outubro de 1997, depois de meses de
discusso com diversos prefeitos de municpios prximos capital maranhense.
Os prefeitos envolvidos na criao do CNPRA pertenciam a partidos
diferentes, compreendendo desde o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido
Democrtico Trabalhista (PDT) at o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB) e o Partido da Frente Liberal (PFL), passando pelo Partido Socialista
Brasileiro (PSB) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).
O CNPRA foi fundado por 13 municpios que elaboraram separadamente
projetos de lei solicitando s suas respectivas Cmaras Municipais autorizao
para participao no consrcio e destinao de 0,5% do volume dos recursos do
Fundo de Participao Municipal ao referido Consrcio
42
.
Desde a sua fundao, os objetivos do Cinpra estiveram diretamente
relacionados com um setor especfico de polticas pblicas e mesmo de atividades
econmicas o setor "rural, principalmente relacionado ao pequeno agricultor.
42
O grupo de tcnicos da Secretaria de Agricultura de So Lus que organizou as reunies
preparatrias para a formao do CNPRA preparou um modelo de Anteprojeto de Lei que autoriza
o Poder Executivo Municipal a participar do Consrcio ntermunicipal de Produo de
Abastecimento de So Lus; apresentou tambm um modelo de Mensagem a ser enviado pelos
Prefeitos Municipais aos Presidentes das Cmaras Municipais solicitando autorizao para o
Municpio participar do CNPRA. Estes modelos esto nos Anexos 4 e 5 deste trabalho.
101
Do ponto de vista organizacional
43
, o Cinpra dirigido pelo colegiado de
prefeitos dos municpios (Conselho dos Prefeitos), que se rene a cada trs
meses (o Conselho de Prefeitos elege um presidente e um vice-presidente); e
operacionalizado por uma secretaria executiva. H tambm um conselho fiscal e o
Frum permanente dos Secretrios Municipais de Agricultura, que se rene uma
vez por ms.
A Secretaria Executiva trabalha em conjunto com o Frum de Secretrios
de Agricultura e tem o objetivo de estudar, pesquisar e planejar aes conjuntas,
na perspectiva de dotar cada secretaria municipal do mximo de capital social.
Entende-se por capital social, acesso a rede de tcnicos e a possibilidade de
encontrar outros atores que desenvolvem a mesma atividade econmica.
O grupo executivo que implementa as decises tomadas, foi formado por
dez tcnicos, sendo seis vinculados Secretaria de Agricultura de So Lus, e os
demais pagos com recursos prprios do Consrcio.
Uma das atividades mais importantes dos tcnicos do Cinpra o auxlio s
secretarias de agricultura na elaborao, encaminhamento e acompanhamento de
projetos de expanso e diversificao produtiva. Tais projetos destinam-se tanto
produo agrcola, com a introduo de novas modalidades de plantio, quanto
produo animal, como o projeto de caprinocultura e piscicultura. H tambm
projetos relacionados ao aumento da produtividade das roas, por meio da
utilizao de tcnicas mais eficazes.
De acordo com a pesquisa e com as entrevistas realizadas, o
funcionamento do CNPRA , em grande parte, fruto do trabalho e do
comprometimento da Secretaria Executiva e do Frum permanente dos
Secretrios Municipais de Agricultura, que cumprem papel permanente de
convencimento dos parceiros, dos prefeitos (a pagarem a parcela mensal) e, ao
mesmo tempo, realizam o trabalho tcnico de visitas aos municpios e de
desenvolvimento das "vitrines tecnolgicas. Ressalta-se ainda a importncia do
43
O organograma de funcionamento do CNPRA no diferente do organograma da maioria dos
Consrcios ntermunicipais implantados tanto nos anos 80 quanto nos anos mais recentes. O
modelo de organograma do CNPRA est no Anexo 7.
102
municpio plo, no caso especfico do CNPRA, So Lus. Sem a participao de
So Lus, pelo menos, no perodo inicial, as dificuldades para implantao do
CNPRA teriam sido grandes, principalmente em termos financeiros.
Os recursos utilizados no financiamento das diversas aes e na prpria
manuteno do Cinpra esto divididos em dois blocos: em recursos humanos e
recursos financeiros.
Os recursos humanos compem o grupo executivo do Cinpra. So 10
tcnicos, sendo seis vinculados Secretaria de Agricultura de So Lus, e pagos
com recursos do oramento da capital, e 4 tcnicos pagos com recursos do
prprio Consrcio.
Quanto aos recursos financeiros, esto concentrados nos 0,5% das
parcelas do Fundo de Participao dos Municpios de cada Prefeitura participante
do CNPRA. O valor descontado automaticamente da conta bancria de cada
municpio a cada 10 dias, e financia programas de assistncia tcnica e extenso
rural. Essa destinao de recursos regulamentada por leis municipais que
autorizam o dbito automtico.
Alm disso, h recursos adicionais advindos de convnios assinados pelo
consrcio.
Do ponto de vista dos resultados, o que se verifica o desenvolvimento das
"vitrines tecnolgicas, por meio da estruturao de Projetos implantados nas
cidades que disponibilizassem pessoal para a manuteno do mesmo
44
.
Para os propsitos deste trabalho, vale ressaltar que o "modus operandi de
implantao de cada um desses projetos (vitrines tecnolgicas) cumpria uma certa
rotina: definio do projeto a ser desenvolvido definida no Frum Permanente dos
44
Ao longo do tempo, foram desenvolvidos os seguintes projetos piloto, que depois foram
disseminados pelos municpios e pelos povoados (dos municpios) que estavam inseridos no
CNPRA: Projeto Caju, com envolvimento da Associao Joanina dos Plantadores de Caju e o
desenvolvimento de uma Unidade de Processamento de Castanha; Projeto Hortalias, com o
desenvolvimento de dois plos de horticultura (Anajatua e Pedreiras, ambas em So Lus); Projeto
Mandioca; Projeto Cabrita; Projeto Flores Tropicais; Projeto Patos Paissandu; Projeto Plantas
Medicinais; Programa de Capacitao Ambiental; Projeto de Apicultura; e Projeto Casa Familiar
Rural. A Casa Familiar Rural um projeto que surge 02 anos depois da origem do CNPRA.
103
Secretrio de Agricultura e decidida pelo Conselho de Prefeitos; em seguida, era
desenvolvido um evento de sensibilizao convidando a maior quantidade de
atores interessados e garantindo a presena dos secretrios de agricultura e de
produtores rurais. Para realizao deste evento, o CNPRA convidava tcnicos
altamente capacitados para ministrarem o "curso de sensibilizao; em seguida,
os municpios que resolviam abraar o projeto recebiam orientaes prticas e
desenvolviam atividades prticas com o apoio dos parceiros do CNPRA. Cada
fase do processo era amplamente divulgada na imprensa
45
.
Este modo de realizao dos projetos ampliava a rede de relaes dos
membros do CNPRA e aumentava o sentimento de pertencimento rede
daqueles municpios e produtores que recebiam o curso e que participavam dos
eventos.
Como o propsito era de incluir, cada vez mais, produtores e municpios, e
havia a necessidade objetiva de garantir legitimidade para a implantao e
fortalecimento do CNPRA, no se exclua sequer os municpios que no estavam
em dia com a mensalidade, de tal modo que no final das contas s pagava mesmo
quem, ao longo do processo fra convencido da importncia do projeto e estava
comprometido com o CNPRA.
Ao mesmo tempo, a realizao do evento e a continuidade do projeto
garantiam a legitimidade no s junto aos beneficiados (produtores e prefeitos),
mas tambm junto aos executores dos cursos
46
. Os tcnicos da Embrapa
45
Esta seqncia descrita acima foi percebida principalmente quando, ao longo do
desenvolvimento desta pesquisa, fomos ler os jornais de circulao no Estado e os recortes de
jornais arquivados na sede do CNPRA.
46
Os cursos e as atividades desenvolvidas pelo CNPRA contavam sempre com a participao de
rgos tcnicos e universidades. Formalmente, o CNPRA, geralmente, celebrava convnios com
as mais diversas instituies para executar suas aes. Esse procedimento garantia o bom
desempenho da atividade e, ao mesmo tempo, legitimava o CNPRA para alm do pblico
especfico para quem o evento era realizado. Dentre as parcerias destacam-se: Centro Nacional de
Pesquisas de Hortalias da Embrapa-Hortalias com sede em Braslia (DF); Centro de Pesquisa
Agroindustrial Tropical da Embrapa, com sede em Fortaleza e Pacajus (CE); Centro de Estudos da
Mandioca da Embrapa Meio Norte com sede em Teresina (P) e Embrapa Cruz das Almas (BA);
Centro de Pesquisa em Caprinos da Embrapa-Caprinos, Sobral (CE); Centro de Razes e Amidos
Tropicais (Cerat) da Universidade Estadual Paulista (Unesp).
104
passaram a visitar regularmente os municpios consorciados. Assim, o CNPRA foi
constituindo uma rede tambm fora do Estado do Maranho.
Deve-se ressaltar neste aspecto que os tcnicos da EMBRAPA
compunham o que Kingdon (2003) chamou de comunidade epistemolgica ou
comunidade tcnica, comunidade na qual as solues e alternativas aos
problemas de polticas pblicas so elaboradas. Estes tcnicos participaram
ativamente de vrios momentos da formao do CNPRA, desde a elaborao do
diagnstico que gerou o problema pblico relacionado ao abastecimento e
produo de alimentos nos municpios maranhenses. Estes tcnicos foram
parceiros de todas as horas e foram fundamentais para a disseminao da idia
junto a outros municpios e outros Estados. Deve-se salientar ainda que esta
Comunidade tcnica teve papel relevante, ao longo do processo de implantao e
fortalecimento do CNPRA, uma vez que sempre que foram chamados a participar
na condio de parceiros do CNPRA estiveram presentes, seja ministrando
cursos, seja prestando consultorias.
A ampla divulgao dos projetos na imprensa fazia que o CNPRA fosse
difundido permanentemente. Ainda que no estivessem nas capas dos peridicos,
as matrias sobre o CNPRA eram, geralmente de de pgina; vez ou outra de
meia pgina; nesta fase inicial (dois primeiros anos), raramente tinha "chamada
na capa dos peridicos.
No final das contas, cada projeto resultava, na pior das hipteses, em uma
"Unidade Didtica que demonstrava a possibilidade real de realizao do projeto
e da melhoria da produo. Do ponto de vista simblico, esse modo de operar os
projetos, garantia a continuidade e o fortalecimento da idia e sua disseminao
no s no Maranho, mas em outros estados tambm.
O "modus operandi do CNPRA amplia sua rede social, bem como a rede
social do empreendedor poltico (Lo Costa), da pequena burocracia que foi
constituda no CNPRA, e de cada municpio membro dessa organizao.

105
ConsoIidao do CINPRA
O CNPRA, em 1999, era um projeto em pleno desenvolvimento. Por meio
de depoimentos coletados ao longo da pesquisa, foi possvel observar que tanto o
"problema da agricultura em So Lus; quanto as solues propostas para a
resoluo do referido problema foram propostas e o processo de formulao foram
"encabeadas por Lo Costa.
Ao longo deste tempo, desde a formulao, passando pela implementao
do Consrcio (1997) e pelo desenvolvimento dos projetos, at o ano de 1999,
quando este j estava estruturado e reconhecido pela imprensa, qual foi o papel
exercido pelo Prefeito de So Lus, Jackson Lago?
O empenho de Jackson Lago na trabalho poltico de convencimento de
outros prefeitos e liderana foi baixo. Sua presena nas aes do CNPRA se
resumia participao em abertura de eventos e inauguraes de alguma vitrine
tecnolgica.
Segundo depoimentos de Marco Aurlio (assessor tcnico do CNPRA) e
Lo Costa foram vrios os "almoos e "jantares nos quais o tema do CNPRA
fra tratado com o prefeito.
Deste modo, o que se observa que o CNPRA existia, mas ainda no era
um tema forte na agenda de deciso dos prefeitos, sequer do prefeito do
municpio plo. Diferentemente disso, o tema tinha grande ressonncia dentre os
tcnicos.
O tema do Consrcio da forma como foi apresentado foi ganhando adeptos
em todas as camadas, inclusive nos meios de comunicao.
O que faltava ento para "dar o salto, ou seja, para o tema dos Consrcios
ganhar proeminncia na agenda de deciso dos governos?
Faltava o que Kingdon (2003) chamou de "clima poltico favorvel. Este
clima poltico torna-se favorvel quando do reconhecimento externo do CNPRA,
que legitimava sua ao e garantia maior visibilidade junto opinio pblica.
106
Este reconhecimento veio com a premiao nacional no concurso de
prticas inovadoras na Gesto Pblica, realizado pelo Programa Gesto Pblica e
Cidadania da Fundao Getlio Vargas (PGPC/FGV). Nas palavras de Lo Costa:
"Foi dureza conquistar Dr. Jackson com relao a idia do
consrcio. Agora quando a experincia foi premiada pela FGV
ele ficou mais sensvel idia do Consrcio. A ele aprimorou
seu comportamento mesmo quando ia em reunies do
Consrcio. E passou a perceber que aquele projeto poderia ser
apresentado em outras regies. Ele teria o que dizer em outras
regies. Tanto assim que o Consrcio passou a ser um
componente indispensvel do discurso do Prefeito.
A partir de ento (final de 1999), o prefeito decidiu espalhar a idia e
aprimorar as aes.
Para disseminar a idia h, por um lado, um fato (a premiao); e um
diagnstico revisto.
interessante perceber que o diagnstico que, vai aos poucos, justificando
a necessidade dos Consrcios, se aprimora com o tempo.
nicialmente, o argumento era o do cinturo verde em torno de So Lus. A
partir de 2000, soma-se ao argumento inicial um argumento mais pertinente aos
municpios do interior: o argumento de que nos municpios do Maranho, a
capacidade de realizao de compras maior que a capacidade de oferta de
produtos, porque tanto a produo quanto a produtividade e a diversificao de
produtos baixa. Ento, investir na formulao de polticas pblicas que melhore
os fatores produtivos fundamental para a melhoria do desempenho econmico
dos municpios. Como investimentos relacionados transferncia de tecnologia e
ao apoio tcnico so custosos, a organizao de um consrcio pode gerar ganhos
de escala.
Com a reeleio de Jackson Lago frente da Prefeitura de So Lus, em
2000, e o incio da nova gesto em 2001, o CNPRA se fortalece
47
.
47
O Tema do CNPRA esteve pouco presente no discurso da reeleio, porque no era um tema
que sensibilizava o eleitor mdio. Apesar disso, em 2002 foi tema central da campanha de Jackson
Lago para governador. Segundo Domingos, secretrio executivo do CNPRA-COCAS, as
107
Em 2001, o CNPRA, para sensibilizar prefeitos do Estado do Maranho,
no mais apenas do entorno da capital, fortalece, no discurso, a idia da
municipalizao da agricultura, articulando-a com a formao dos Consrcios
como organizaes capazes de juntar os prefeitos, tornando-os mais fortes numa
eventual negociao com o Estado e, ao mesmo tempo, garantindo-lhes ganhos
de escala visto que a participao em algum Consrcio ntermunicipal gera
reduo de custos.
Assim, o novo discurso em torno do CNPRA busca sensibilizar os prefeitos
dos municpios maranhenses demonstrando-lhes que possvel realizar aes no
setor da agricultura por meio da unio de municpios.
Jackson Lago comea a usar a idia dos Consrcios ntermunicipais para
reunir prefeitos em todo estado do Maranho. Era o incio de sua campanha para
o Governo do Estado.
ndependentemente da motivao do ento prefeito de So Lus, o fato
que ao viajar pelo Estado do Maranho, Jackson Lago disseminava a idia do
CNPRA: surgem outros CNPRA's no Maranho, estimulados por So Lus; alm
da veiculao da idia da formao de uma rede de Consrcios
48
.
A estratgia adotada nesta ocasio foi a da realizao de encontros de
cidades por meio dos quais os prefeitos reeleitos e com experincias interessantes
mostravam suas experincias para os prefeitos novos. Foram realizados 12
encontros de cidades.
A prpria assessoria do Prefeito Jackson Lago preparava o encontro.
Entrava em contato com o prefeito da cidade plo. O discurso adotado junto aos
prefeitos era o de que o prefeito Jackson Lago estava propondo essa atividade e
campanhas de Jackson Lago para Governador teve como principais bandeiras a "cooperao
intermunicipal e a "municipalizao.
48
Consrcio ntermunicipal do Centro Sul do Maranho, composto por oito municpios e tendo
Barra do Corda como municpio-sede; Consrcio ntermunicipal dos Cocais e Mdio Parnaba
Maranhense, tambm composto por oito municpios, e sediado em Timon; Consrcio ntermunicipal
do Mdio Mearim, composto por dez municpios, e sediado em Pedreiras; e Consrcio
ntermunicipal dos Vales do Pindar e do Graja, com sede no municpio de Santa ns, e
composto por uma totalidade de oito municpios.
108
gostaria que o evento fosse um espao para troca de experincias e de
informaes
49
.
Nessa ocasio, a maior parte dos prefeitos era do PFL, e ainda assim
aceitavam participar do evento proposto por um Prefeito do PDT. A quebra de
resistncia era decorrente de um fato do passado e outro do presente.
O fato do passado era que a lder do PFL no Estado, governadora Roseana
Sarney no havia feito oposio a Jackson Lago em sua reeleio para a
Prefeitura de So Lus, porque no quisera se vincular a uma eventual derrota de
seu partido na capital do Estado.
O fato do presente que Jackson Lago vinculou o evento idia de
"prticas inovadoras e convidava outros prefeitos a participarem como
expositores: apresentavam-se idias relacionadas ao oramento participativo,
dentre outras. Para o evento eram convidados tambm o Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas para dar orientao jurdica aos prefeitos.
A realizao do "Encontro de Cidades mostrava que a completa ausncia
do Poder Executivo Estadual, era uma grande oportunidade a ser aproveitada pelo
prefeito Jackson Lago que, naquele momento, queria se tornar conhecido no
interior do Estado.
Em 2002, entra no discurso do ento prefeito de So Lus a idia da
"Educao para Jovens do Campo.
O CNPRA se consolida como organizao quando, por um lado, demonstra
"capacidade de realizao; e por outro, dissemina a idia do consrcio em torno
da produo e do abastecimento em sua regio especfica, nas outras regies do
Maranho, e em outros Estados. Fundamental neste processo foi a premiao e o
reconhecimento da experincia por uma instituio de produo de conhecimento
na rea de gesto pblica (FGV) com apoio do BNDES e da Fundao Ford.
Percebe-se que essa consolidao ocorre por meio da ampliao da rede
de contatos e relaes dos tcnicos do CNPRA e principalmente de seu
49
nteressante esclarecer que em 2000 o PDT elegeu apenas 05 prefeitos no Maranho. Portanto,
a ao no poderia ser circunscrita aos interesses partidrios do Prefeito de So Lus.
109
Secretrio Executivo junto a outros tcnicos da rea rural, a secretrios de
agricultura, a rgos tcnicos de outros estados.
O convencimento e o envolvimento do Prefeito da cidade plo do CNPRA e
capital do Estado do Maranho, Jackson Lago, cumpre papel especfico na
disseminao da experincia junto a outras cidades e mesmo junto a outros
Estados.
Percebe-se ento que o empreendedor poltico era evidentemente Lo
Costa. Jackson Lago simplesmente aproveita a idia do Consrcio para expandir
seus horizontes eleitorais e de quebra auxilia na disseminao da idia junto aos
demais prefeitos do Maranho.
ConcIuso
O caso do CNPRA emblemtico no sentido de trazer elementos para a
reflexo acerca do processo de formao dos consrcios intermunicipais por
diversos motivos.
Destacam-se, ainda que no sejam em ordem de importncia, os seguintes
motivos:
O CNPRA foi formado em um Estado que, em princpio no tem tradio
"associativa ou "cooperativa, como o caso de estados como Santa
Catarina, por exempo (Jacobi, 2006). Ainda assim foi possvel observar a
longa trajetria da constituio do CNPRA. Deste modo, diferente do que
se pode pensar, a tradio associativista nem sempre uma pr-condio;
mas pelo contrrio, pode ser formada ao longo do tempo. Ainda no
possvel medir esse tipo de mudana de comportamento poltico local. No
entanto, fato que mesmo sem a tradio foi possvel criar um Consrcio
ntermunicipal, o que exigiu a identificao de interesses comuns entre os
municpios que o compuseram; e a criao de uma relao de confiana
entre os dirigentes municipais em torno da nova organizao (CNPRA).
A induo foi muito mais por meio do discurso que propriamente pelo ganho
110
de benefcio imediato. Ainda que sejam perceptveis os ganhos aferidos por
meio do que Lo Costa chama de "vitrines tecnolgicas, isso no
representa ganho imediato a cada municpio consorciado. Ainda assim, os
municpios participaram da formao dos consrcios.
Por meio do CNPRA possvel identificar um "empreendedor poltico
paciente. Lo Costa, no princpio, percebeu a oportunidade quando da
necessidade e da mal sucedida tentativa de articular os municpios em
torno de uma Regio Metropolitana. Paralelamente a isto, foi constituindo
um discurso em torno do qual seria possvel mobilizar os interesses dos
Prefeitos e de um setor tcnico relacionado aos governos municipais e
estaduais. Em seguida teve a pacincia de pouco a pouco ir sensibilizando
o Prefeito de So Lus da importncia do CNPRA, ou seja, de deslocar o
CNPRA para a chamada agenda de governo (lista de temas sobre a qual
os polticos no governo prestam ateno e pode ser formada em
decorrncia do reconhecimento de algum problema ou em decorrncia do
grau de visibilidade que pode ser gerado ou ainda por vontade poltica
isolada).
Finalmente, a premiao do CNPRA pelo Programa Gesto Pblica e
Cidadania (PGPC) cumpriu importante papel na medida em que serviu de
"janela de oportunidade para deslocar o CNPRA da agenda de governo
para a agenda de deciso (lista de temas que est sendo encaminhada
para uma deciso efetiva a ser tomada pelo governo). Essa agenda decorre
da conjuno dos trs fluxos.
Deve-se chamar ateno, finalmente, que o CNPRA entrou para a agenda
de decises do governo, contribuiu para levar uma srie de idias para
alm do "Estreito dos Mosquitos; mas nem por isso, foi efetivo a ponto de
reverter a situao rural do Estado do Maranho ou de So Lus.

Quadro 03
111
Municpios participantes do Cinpra e os partidos poIticos de seus
respectivos prefeitos
Municpios
Partido do Prefeito
1997-2000 2001-2004
Anapurus PSD PFL
Axix PMDB PTB
Cantanhede PMDB PMDB
Chapadinha - PFL
Coroat PSB -
Humberto de
Campos
PFL PFL
catu - PTB
Mates do Norte PFL PSDB
Morros PFL PFL
Pirapemas PPB PFL
Presidente
Juscelino
PFL PFL
Rosrio PSL PTB
Santa ns PFL -
So Joo Batista PMDB PMDB
So Luis PDT PDT
Santa Rita - PSDB
Viana PT PT
Vitria do Mearim PFL PMDB
112
Fonte: BARBOZA (1999).
113
CaptuIo 4:
O Aparato InstitucionaI para a Cooperao IntermunicipaI no ABC PauIista
Introduo
Este captulo busca responder pergunta de como surgem os consrcios
intermunicipais a partir de um estudo especfico: Consrcio ntermunicipal e outras
instncias regionais do Grande ABC Paulista.
A hiptese trabalhada neste estudo a de que os consrcios (e o
Consrcio do ABC) surgem pela combinao de um conjunto de fatores
delineados do ponto de vista terico por trs abordagens: abordagem da escolha
racional, do capital social e formao de agenda.
A abordagem da escolha racional, segundo a qual a cooperao entre
municpios expressa por meio da formao do consrcio, decorre de uma induo
externa ao territrio; a abordagem do capital social diz que a cooperao entre
municpios produto, por um lado, de uma cultura e de um acmulo histrico que
tendem ao trabalho cooperativo, e por outro, por uma rede de relaes
previamente constitudas. Neste segundo aspecto, busca-se saber ento que
redes so estas e que atores esto envolvidos com ela.
A terceira vertente analtica composta pelo que se convencionou
chamar de teoria da formao de agendas de governo.
Para a anlise deste caso (Grande ABC), o captulo est estruturado em
seis sees: esta introduo; a seo que fala da histria da Regio do Grande
ABC; a seo que descreve as transformaes econmicas regionais ao longo
dos anos 90, perodo no qual nascem as instncias regionais; a seo que explica
a estrutura de cada instncia regional do Grande ABC, quais sejam o Consrcio
ntermunicipal, o Frum da Cidadania, a Cmara Regional e a Agncia de
Desenvolvimento; a seo que trata da formao de agenda na regio; e,
finalmente, a seo das consideraes finais.
114
Histrico
A Regio do Grande ABC nasceu com a Vila de Santo Andr da Borda do
Campo, fundada em 1553. No sculo XX, o municpio de Santo Andr tinha a
dimenso de praticamente toda a Regio do ABC de hoje. No sculo XX, os
municpios foram se desmembrando e a Regio do Grande ABC foi se
consolidando. Ela formada por sete municpios: Santo Andr, So Bernardo do
Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da
Serra
50
.
Com um total de 2.350.065 habitantes
51
, a Regio do Grande ABC
representa o centro econmico mais dinmico da Regio Metropolitana de So
Paulo (formada por 39 municpios). Como a regio contempla parte da Estrada de
Ferro Santos-Jundia (de So Paulo Vila de Paranapiacaba), a atividade
industrial foi a base do seu crescimento e desenvolvimento. Ainda na primeira
metade do sculo XX, as primeiras indstrias (txteis e pequenas oficinas) se
instalaram no ABC. A Rhodia se instalou em Santo Andr em 1919 e a General
Motors, em So Caetano do Sul em 1926. Os anos 30, perodo da Guerra
Mundial, foram marcados pela expanso da indstria metal-mecnica.
50
A Vila de Santo Andr da Borda do Campo mudou de nome em 1812, passando a chamar
Freguesia de So Bernardo (que se transformou em Municpio de So Bernardo em 1889). Em
1938, seu nome passou a ser Santo Andr (e sua sede passou da Vila de So Bernardo para o
Distrito de Santo Andr). O distrito de So Bernardo (que compreendia tambm Diadema) se
emancipou em 1944; So Caetano do Sul, em 1948; Mau e Ribeiro Pires, em 1953; e Rio
Grande da Serra, em 1958.
51
Os municpios da Regio do Grande ABC possuem 2.350.065 habitantes, divididos da seguinte
forma: Santo Andr: 648.443; So Bernardo do Campo: 701.289; So Caetano do Sul: 140.144;
Diadema: 356.389; Mau: 363.112; Ribeiro Pires: 104.336; e Rio Grande da Serra: 36.352. Fonte:
BGE 2000.
115
Figura 4
LocaIizao da Regio do Grande ABC
Com a inaugurao da Via Anchieta, rodovia que liga a Capital a Santos, no
incio dos anos 50
52
, o eixo de desenvolvimento da regio passou, de Santo Andr
para So Bernardo do Campo. Foi na dcada de 1950, que a indstria automotiva
(montadoras) se instalaram, principalmente em So Bernardo. No entanto, em
Santo Andr, a indstria de autopeas cresceu e expandiu nesse perodo.
Em 1954, com a construo da Refinaria de Capuava (Recap), nasceu o
Plo Petroqumico de Capuava, que se consolidou em 1972. Hoje, so 14
empresas que fazem parte do Plo e produzem derivados de petrleo. O Plo
Petroqumico de Capuava est localizado nos municpios de Santo Andr e de
Mau.
52

A pista ascendente foi inaugurada em abril de 1947 e a segunda pista, em 1953. A Via Anchieta
(com 58 viadutos, 18 pontes e cinco tneis) passou a constituir-se um dos mais importantes
corredores de exportao. Fonte:
http://209.85.165.104/search?q=cache:dkdMSmG00dwJ:www.estradas.com.br/histrod_anchieta.ht
m+anchieta+hist%C3%B3ria&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=10&gl=br, em 12 de junho de 2007.
116
Juquitiba
S. Loureno
da Serra
Embu
Guau
tapecerica
da Serra
Cotia
Embu
V. Gde Paulista
Taboo
da Serra
Osasco
Jandira
tapevi Carapicuiba
Barueri
Cajamar
Francisco
Morato
Franco da Rocha
Caieiras
Mairipor
Pirapora
do Bom
Jesus
Santana do
Parnaba
Guarulhos
Aruj
Sta. sabel
Biritiba Mirim
Ferraz de
Vasconcelos
So Paulo
Po
Suzano
Mogi das cruzes
Guararema
taquaquecetuba
Salespolis
Diadema
Mau
S.C. do Sul
Rib. Pires
R.G. da Serra
Santo Andr
S.B. do
Campo
RMSP
Regio do Grande ABC
Anos 90
Para analisar as alteraes instituies que buscaram induzir uma ao
cooperada regional, uma das caractersticas fortes da Regio do Grande ABC que
deve ser considerada a sua sociedade civil com um alto ndice de organizao
(Klink, 2007), percebidas tanto nas organizaes sindicais quanto nas
organizaes pastorais da greja Catlica. Esta organizao da sociedade local
fator relevante para a construo da identidade regional e para legitimar as aes
de governo pactuadas com a prpria sociedade civil.
A regio tambm caracterizada pela baixa qualidade do espao pblico,
uso e ocupao do solo desordenado, relao de fiscalizao frgil quanto
utilizao da gua e da regio de mananciais. Alm disso, pode-se acrescentar a
essa "baixa urbanidade uma relativa ausncia de alternativas de cultura e lazer, o
que sempre fez com que a regio se considerasse mais uma regio perifrica,
girando em torno da grande capital (Jeroen, 2004).
Ainda do ponto de vista da urbanizao, deve-se considerar que a regio do
Grande ABC intensamente "conurbada, ou seja, constituda de cidades que
formam uma seqncia, fortemente adensadas em suas franjas, de modo que
ficam grudadas umas as outras, e ainda assim, mantm suas autonomias.
Em meio a essas caractersticas, os anos 80 e, mais intensamente os anos
90, foram marcados por uma crise industrial, o que gerou fechamento ou
transferncia para outras regies de unidades produtivas, perda do dinamismo de
alguns setores, diminuio do volume de emprego e queda do rendimento mdio
da populao da Regio do Grande ABC.
fato de que o setor tercirio (comrcio e servios) expandiu na Regio do
Grande ABC a partir da dcada de 80. No entanto, o processo de retrao
industrial foi maior que o crescimento do comrcio e dos servios. Ou seja,
embora a Regio do Grande ABC apresente indicadores econmicos favorveis
(Abrucio e Sorares, 2001: 137), a crise atingiu a economia da Regio do Grande
ABC, gerando impactos negativos.
117
"O ABC terminou a dcada de 70 como uma das
regies mais industrializadas e ricas do pas. A partir
da comeou a perder participao no cenrio nacional
com a desacelerao do crescimento industrial, a
perda absoluta da riqueza e aumento exacerbado do
desemprego e das ocupaes informais resultantes de
mudanas na conjuntura econmica internacional e
internacional (ABRUCO e SOARES, 2001. P. 138).
Deste modo, esto apresentadas duas situaes que embora possam ser
mais intensas no Grande ABC, assolam outras regies do pas tambm:
A situao dos grandes aglomerados urbanos com impactos negativos
sobre a questo ambiental, principalmente sobre a coleta e disposio final
de resduos slidos; bem como os impactos sobre o uso racional e
sustentvel dos mananciais;
A situao da "desindustrializao com impactos negativos sobre a
gerao de renda e de empregos. Neste caso especificamente, embora a
questo seja de ordem nacional, e produzida principalmente pelas opes
de poltica macroeconmica, o impacto sentido no territrio (nas
instituies locais, populao e espao geogrfico).
No ABC, entretanto, as situaes descritas, foram encaradas como
problemas a serem enfrentados pelo poder pblico. Dado que os problemas
"transpassam o municpio, o enfrentamento dos mesmos precisa de ferramentas
para alm das instituies municipais, seja para sua resoluo efetiva, seja para
organizar o territrio e promover o dilogo com outras instncias, como governo
estadual e governo federal.
A formulao da situao como problema foi realizada por Celso Daniel
53
, a
partir da encomenda de estudos e da leitura e interpretao da vasta bibliografia
que se produzia sobre a regio.
53
No podemos esquecer que Celso Daniel atuava em diversos campos: no campo poltico, no
qual havia, at 2000, encarado duas eleies: a de 1982 e a de 1988, tendo perdido a primeira e
ganho a segunda. Paralelamente a atuao poltica, o engenheiro Celso Daniel tambm exercia o
magistrio: era professor na EAESP-FGV. Ento, trata-se de um prefeito que transitava tanto no
meio poltico quanto no meio acadmico.
118
No entanto, a situao regional s seria encarada como problema regional
se assim fosse encarada pelos atores polticos da regio. Daniel ento inicia um
processo de convencimento dos prefeitos da regio sobre os problemas regionais
que deveriam ser enfrentados conjuntamente.
O cenrio poltico favorecia o incio do processo, dado que municpios
grandes da regio eram governados por prefeitos de um mesmo partido
54
, com
tradio na regio: o Partido dos Trabalhadores (PT).
Ento, agora, preciso caracterizar a Regio do ABC do ponto de vista dos
instrumentos institucionais relativos cooperao regional, tais como regio
metropolitana e consrcios intermunicipais.
O cenrio nacional foi de um grande vcuo institucional no que diz respeito
ao trato da questo metropolitana. O governo federal delegou a questo
metropolitana para a esfera estadual
55
, que por sua vez, no caso do Estado de
54

Neste perodo, os municpios da Regio do Grande ABC tinham os seguintes prefeitos: Santo
Andr (Celso Daniel/PT); Diadema (Jos Augusto da Silva Ramos/PT); Ribeiro Pires (Luiz
Carlos Grecco/PDS); So Bernardo do Campo (Maurcio Soares/PT); So Caetano do SuI (Luiz
Olinto Tortorello/PTB); Rio Grande da Serra (Aparecido Franco/PTB); e Mau (Amaury
Fioravanti/PL).
55
As Regies Metropolitanas (RMs) destacam-se pelo seu gigantismo, com alto ndice de
populao urbana, de industrializao, comrcio e tambm de violncia, pobreza e desemprego.
Segundo Maricato, em entrevista cedida ao jornal Em Questo, em 13 de agosto de 2004, "Por RM
entende-se uma ocupao urbana contnua, que ultrapassa os limites fsicos dos municpios. No
entanto, as instituies criadas para gerir as RMs no foram capazes de resolver os problemas
destas reas. As primeiras RMs, no Brasil, foram criadas ainda no regime militar, por meio da Lei
Complementar n14/73. Municpios localizados no entorno de oito capitais de Estado foram
compulsoriamente unidos em Regies Metropolitanas. Em 1974, foi criada a Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro (Lei Complementar n20/74). As atribuies legais das RMs esto diretamente
relacionadas com os problemas genricos e potenciais das referidas regies, dentre os quais:
planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; saneamento bsico; uso do solo
metropolitano; transporte e sistema virio; produo e distribuio de gs combustvel canalizado;
aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental; e outros servios definidos
por lei federal. Com a Constituio de 1988, os estados passaram a assumir a competncia pela
institucionalizao de suas unidades regionais. Alm das RMs, admitiu-se a formao de
aglomeraes urbanas e microrregies, como categorias de organizao regional. "Essa faculdade,
alm de abrir a possibilidade de alterao dos limites das RMs existentes, incluindo ou mesmo
excluindo municpios, desencadeou um contnuo ciclo de institucionalizaes de novas unidades
regionais, quase sempre classificadas como metropolitanas. (MOURA et al, 2004:36). Hoje, so
26 as RMs, sendo nove delas institudas por lei federal (e criadas no ano de 1973, com exceo da
RM do Rio de Janeiro, criada em 1974) e 17, institudas por leis estaduais (criadas entre 1995 e
2003). A sua maioria est localizada nas regies Sul (dez RMs), Sudeste (sete RMs) e Nordeste
(sete RMs), enquanto as regies Centro-Oeste e Norte possuem apenas uma, cada. A questo
crucial do debate sobre as RMs justamente a criao de mecanismos de cooperao entre os
seus municpios. Souza (2003) explicita bem a falta de cooperao entre entes governamentais no
119
So Paulo, no conseguiu mobilizar os atores diretamente relacionados com a
questo, como prefeituras e Cmaras Municipais das Regies Metropolitanas.
Ainda assim, a Regio do ABC como sub-regio da rea metropolitana
mobilizou-se para tratar de problemas regionais de forma regional, e no de forma
autrquica, municpio a municpio, como fora padro no Brasil.
Quais foram os elementos essenciais para superar a fragmentao da
ao, o "hobbesianismo municipal, a ao individual frente aos problemas
regionais?
O cenrio favorvel na regio: durante o mandato de 1989 a 1992, poca
do surgimento do Consrcio ntermunicipal do Grande ABC, o PT governou em
trs dos quatro maiores municpios da Regio (Santo Andr, So Bernardo do
Campo e Diadema); a presena de um prefeito que cumpriu o papel de formular o
problema, propor uma alternativa de resposta, e buscar o entendimento com os
demais prefeitos para que isso acontecesse; a existncia de uma identidade
regional forte arraigada nas pessoas e nos atores polticos regionais.
De um modo sinttico, segundo Abrucio e Soares (2001: p. 128 e 129), a
identidade regional do Grande ABC se constituiu pelos seguintes fatores:
Histria: at metade do sculo XX, a Regio do Grande era apenas um
municpio;
Geografia: como mais da metade do territrio da regio do Grande ABC
rea de mananciais, essa questo torna-se comum aos seus municpios;
Brasil e o porque das RMs no terem revertido este quadro nos ltimos anos. Segundo a autora, a
Constituio Federal brasileira de 1988 e a maioria das Constituies Estaduais no abordaram o
arranjo jurdico e administrativo de territrios que vo alm dos limites territoriais dos municpios.
Alguns fatores explicam esta distncia do tema. Em primeiro lugar, as RMs foram criadas
oficialmente durante a vigncia do governo militar, e suas instncias formais herdaram um carter
centralizador e autoritrio de gesto sem nenhum incentivo para a cooperao entre o estado e os
municpios ou entre os municpios. Em segundo lugar, em resposta a um passado onde os
municpios deviam se subordinar ao governo federal, os municpios, na dcada de 80, priorizaram
a conquista sua autonomia decisria e financeira, sem se incomodar com a cooperao entre as
diferentes esferas de governo. A competio eleitoral, com a volta das eleies diretas, intensificou
ainda mais a competio por recursos, indo na contramo da cooperao e da partilha desses. E,
finalmente, a Constituio de 1988, ao delegar, em termos relativos, mais recursos para os
municpios do que para os estados, estimulou os estados a no se preocuparem com a gesto das
RMs (Souza, 2003).
120
Economia: o desenvolvimento industrial (dcadas de 60 e 70) e a sua crise
(dcadas de 80 e 90);
Fator social e poltico: os movimentos sociais, o novo sindicalismo e o
nascimento do Partido dos Trabalhadores (anos 70 e 80);
Cultura: sentimento de pertencimento Regio do Grande ABC.
Dada a situao e o problema formulado, qual foi a alternativa proposta? A
formao de um Consrcio ntermunicipal que desde o incio foi "multifacetado em
termos de problemas a serem enfrentados at como forma de construir uma
agenda que conciliasse os interesses de todos os prefeitos da regio.
Assim, desde a formao do Consrcio, passando pelo Frum da
Cidadania, a Cmara Regional e a Agncia de Desenvolvimento, vrios atores se
envolveram no processo atores diferentes, em perodos diferentes, com
instituies diferentes.
A seguir, busco descrever a formao deste complexo institucional,
ressaltando a presena dos atores envolvidos.
Instncias Regionais do Grande ABC
Chamamos de instncias regionais do Grande ABC, trs instituies que
propem aes regionais, ou seja, extrapolam os limites municipais; e foram
criadas ao longo dos anos 90, tendo como motes a identidade regional e a
cooperao intermunicipal.
Estas instituies foram criadas a partir da iniciativa de atores sociais e
polticos diversos, mas todas elas tiveram a presena ativa do ex-prefeito de Santo
Andr, Celso Daniel.
As instituies a que nos referimos so:
Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings;
Frum da Cidadania do Grande ABC;
Cmara Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento
121
i. Consrcio IntermunicipaI das Bacias do AIto Tamanduate e BiIIings
O caso da Regio do Grande ABC interessante para ser analisado, pois
seus arranjos institucionais no se limitam constituio de um Consrcio
ntermunicipal (das Bacias do Alto Tamanduate e Billings). Ele o primeiro a
surgir, bem verdade, mas ao longo do processo de cooperao entre os sete
municpios do ABC, nasceram outras instncias: Frum da Cidadania, Cmara
Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande
ABC.
O Consrcio ntermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings foi
constitudo em 19 de dezembro de 1990, representando os sete municpios do
Grande ABC em matrias de interesse comum. O custeio do Consrcio se d por
meio de cota de contribuio fixada pelo Conselho de Municpios de acordo com o
princpio da proporcionalidade, com base nas receitas correntes do exerccio
anterior de cada Municpio
56
.
J em sua criao, a perspectiva do Consrcio era a de ampliar a sua
atuao para temas que fossem alm da gesto de recursos hdricos, visando
tambm o desenvolvimento econmico local. No entanto, seus primeiros trabalhos
giraram em torno de tema do meio ambiente: resduos slidos (de 1990 a 1992),
lei de recursos hdricos (1993) e rea de mananciais (de 1993 a 1995).
A diversidade de tema relevante, porque de algum modo, alguns dos
temas tratados pelo Consrcio constituram-se nos temas que formaram os
"embries de outras instituies regionais.
O primeiro perodo do Consrcio (1991-1992) foi fundamental para que a
imprensa e a opinio pblica fossem se apropriando do tema. Dentre as
realizaes objetivas, buscou-se, no primeiro perodo, atuar nos fruns estaduais
que tratavam dos temas ambientais (e especificamente dos temas de mananciais)
56
Tanto o financiamento quanto a estrutura organizacional no se diferencia muito do que se
observa em outros Consrcios. No caso do Grande ABC, a organizao do Consrcio formada
por um Conselho de Municpios, Conselho Fiscal, do Conselho Consultivo e da Secretaria
Executiva. O Presidente do Consrcio (um prefeito eleito entre seus pares) escolhe um assessor
jurdico e um assessor executivo de sua confiana para comporem a Secretaria Executiva.
122
e a partir disso encaminhar propostas e projetos para o Governo do Estado de
So Paulo
57
; alm disso, buscou-se um acordo entre os prefeitos para evitar a
Guerra Fiscal, o que, por um lado, no implicava em investimentos; e por outro,
em termos simblicos, indicava para a imprensa de grande circulao nacional
que o Grande ABC estava enfrentando seus problemas econmicos por meio da
cooperao entre municpios
58
.
O primeiro perodo, portanto, foi fundamental para colocar o tema da
cooperao intermunicipal na pauta dos governos da regio e estruturar a
organizao de tal modo que, com uma burocracia mnima, passava a se constituir
em um novo ator, com interesses e tarefas especficas.
No segundo perodo (1993-1996), h uma forte alterao na composio do
quadro poltico regional e, com isso, dos objetivos e interesses do Consrcio.
Neste perodo o Consrcio volta-se quase que exclusivamente para sua
organizao interna
59
.
O perodo seguinte (1997-2000) pode ser considerado o "apogeu do
Consrcio. Nesta ocasio, h o retorno de dois prefeitos que aturaram juntos na
primeira fase: Celso Daniel e Maurcio Soares. H tambm mudana Governo do
Estado (1995-1998), que se mostra disposto a tratar da questo regional com o
Consrcio, enquanto ator poltico.
57

Nesta ocasio, o Governador do Estado de So Paulo, Lus Antonio Fleury Filho, no era
sensvel s questes regionais. Alis, todo projeto de regionalizao desenvolvido pelo Governo
Montoro fora perdido ao longo dos governos que o sucederam: Qurcia (1987-1990) e Fleury
(1991-1994).
58
bem verdade que dada a fragilidade institucional dos rgos de cooperao entre municpios
no Brasil, no h mecanismos de sanses para aqueles prefeitos que resolvem "boicotar a ao
combinada. Assim, neste caso especfico, o Prefeito de So Caetano do Sul, simplesmente no
cumpriu o acordo. Ainda assim, a ao conjunta dos municpios foi veiculada pela imprensa como
bem sucedida.
59

Neste perodo, os municpios da Regio do Grande ABC tinham os seguintes prefeitos: Santo
Andr (Newton da Costa Brando/PTB); Diadema (Jos de Filippi Jnior/PT); Ribeiro Pires
(Valdrio Prisco/PMDB); So Bernardo do Campo (Walter Demarchi/PTB); So Caetano do SuI
(Antonio DallAnese/PTB); Rio Grande da Serra (Jos da Cruz Jardim Teixeira/PSDB); e Mau
(Jos Carlos Grecco/PMDB).
123
A mudana do cenrio poltico, portanto, cria condio para que o tema da
cooperao e as aes em torno do Consrcio ganhem novo flego.
Evidentemente, no s a mudana do cenrio, mas tambm o deslocamento de
personagens como o prefeito de Santo Andr, Celso Daniel, para o centro do
cenrio regional.
Neste perodo, o tema dos resduos slidos voltou a ser tratado como
problema regional; foram feitos propostas e encaminhamentos reais visando um
acordo com os municpios da regio e o governo do Estado para a questo de
"macrodrenagem e para a construo de reservatrios de conteno de
enchentes.
O prefeito Maurcio Soares props a formao do "movimento: criana
prioridade absoluta para atender, regionalmente, "meninos de rua.
Em 1998, o Secretrio de Cincia e Tecnologia do Estado de So Paulo,
Emerson Kapaz, props aos prefeitos da regio a criao de um Plo Tecnolgico
no Grande ABC
60
.
Alm disso, a Fundao SEADE foi contratada para elaborar uma Pesquisa
de Atividade Econmica especfica para a regio; entrou na pauta de discusso
regional o combate violncia contra a mulher, dentre outros.
A partir de 2001, pode-se dizer que o Consrcio entra numa fase de
decadncia. Do ponto de vista da realizao de aes, da realizao de reunies,
da manuteno da legitimidade encontrada no passado, da manuteno e
ampliao dos parceiros envolvidos com os projetos regionais.
Em 2001, morre Mario Covas, parceiro estadual do Consrcio e
responsvel pelo aporte de um volume representativo de recursos a serem gastos
na regio, por meio das instituies regionais. Em 2002, Celso Daniel
assassinado.
60
Para esta proposta que foi desenvolvida mais amplamente na Cmara Regional, caberia s
prefeituras o financiamento dos terrenos, construes, transportes e suplementao de recursos
para o pagamento de professores.
124
Apesar da existncia de atores, do capital social regional, da tradio em
organizao setorial em torno de temas especficos, o empreendedor poltico
regional, responsvel pelo convencimento inicial dos prefeitos de seu partido a
participarem de uma iniciativa dessa envergadura que o consrcio, do
convencimento dos atores da sociedade civil de se envolverem nos temas
regionais e de aproximao do governo do Estado, perde o parceiro estadual em
2001 e assassinado em 2002.
ii. Frum da Cidadania do Grande ABC
O Frum da Cidadania do Grande ABC criado em 1995, exatamente no
perodo de refluxo do Consrcio. Parece paradoxal: como o tema da cooperao,
ao mesmo tempo, ganhava e perdia fora? Como o tema era transferido de uma
organizao (Consrcio) para outra com grau de informalidade muito grande
(Frum da Cidadania)?
Em 1993, Celso Daniel no elege seu sucessor em Santo Andr.
Paralelamente a isso, como foi visto, o quadro poltico regional altera-se
intensamente.
Entre 1993 e 1994, perodo em que no exerceu cargo eletivo, Celso
Daniel, para manter na agenda local, ainda que no mais por meio da ao
governamental
61
, o tema da cooperao regional, trata de articular com atores da
sociedade civil, o Frum da Cidadania do Grande ABC.
61
COBB, Roger; ROSS, Jennie-Keith; ROSS, Marc Howard (1970), mostram que a introduo de
determinado tema na agenda do governo poder ser feita por iniciativa do prprio governo (este o
foco adotado por Kingdon, 1985), ou pela sociedade civil, desde que essa consiga mobilizar em
torno de seus propsitos os formadores de opinio, a comunidade de "conhecedores do tema e,
assim, produzam fatos polticos suficientes para chamar ateno do governo, quem de fato, pode
introduzir problemas em sua agenda com condio objetiva de resolv-los.
125
Em paralelo, Celso mantm suas atividades no PT e na academia,
mantendo, portanto, proximidade com diferentes atores sociais e polticos,
importantes para a disputa e manuteno do poder em termos de disputas
eleitorais (Partidos e Sindicatos) e em termos de fundamentao terico e
legitimao das aes (Universidade, greja, Sindicatos).
Celso Daniel disputa a eleio para Deputado Federal em 1994. eleito e
leva o tema do Consrcio para dentro da agenda da Cmara dos Deputados. No
ABC, fruto da articulao iniciada em 1993, quando da existncia do "Movimento
Vote no Grande ABC do qual Celso Daniel tambm se aproximou, o prprio
Celso, articula e participa ativamente da fundao, em 16 de maro de 1995, do
Frum da Cidadania do ABC, formado por associaes de empresas, sindicatos
de trabalhadores e organizaes no governamentais (o Frum da Cidadania
chegou a contemplar mais de 100 instituies, em 1999).
A presena de Celso foi fundamental para aproximar os sindicatos dos
empresrios. Ao longo do processo de formao do Frum, a aproximao dos
atores diferentes foi ocorrendo aos poucos e lentamente.
Ao tratar da entrada de alguns atores junto ao Frum, Abrucio e Soares
(2001) afirmam que:
"A entrada dos sindicatos s foi possvel e se
consolidou porque ficou cada vez mais claro que esse
relacionamento se estabeleceria em funo dos
interesses compartilhados pelo conjunto da sociedade
civil, que justificam uma agregao e ao destes
setores, respeitando as eventuais divergncias.
Com esta composio ampla e plural, entre 1997 e 1999, o Frum
funcionou como importante interlocutor da sociedade junto ao Consrcio, embora
isso no tivesse ocorrido de maneira formal.
Com a constituio da Cmara Regional (1997), que contemplava atores da
sociedade civil e do governo; e seu brao operacional a Agncia de
Desenvolvimento criado em 1998, o Frum da Cidadania vai perdendo
relevncia.
126
O Frum, portanto, cumpriu um papel de manter a chama da idia da
cooperao regional e aproximou atores excludos do Consrcio (por sua prpria
natureza e concepo). Pode-se dizer inclusive que o Frum da Cidadania foi um
bom experimento para a implementao da Cmara Regional do Grande ABC.
Para os propsitos deste trabalho, observa-se que a formao do Frum da
Cidadania foi o mecanismo encontrado por Celso Daniel para ampliar a articulao
da sua rede em torno do tema e da idia da articulao regional.
Ao mesmo tempo em que amplia sua rede, mantm o tema da articulao
intermunicipal na agenda regional.
A fraqueza dos prefeitos que compunham o Consrcio em termos de
perceber a relevncia do tema (que j estava amparado e legitimado
simbolicamente e por aes concretas) elemento importante para explicar o
fortalecimento do tema em torno de outra instituio o Frum da Cidadania.
iii. Cmara RegionaI do Grande ABC e Agncia de DesenvoIvimento
Com o novo ciclo poltico renovado pelas eleies de 1996, os novos
prefeitos, a partir de 1997
62
, retomam as atividades do Consrcio ntermunicipal,
fortalecendo aes e compromissos que no aqueles ligados ao meio ambiente.
Da decorre, no que podemos chamar de um movimento sincronizado, o
deslocamento do tema do Desenvolvimento Regional para uma outra arena
poltica a Cmara Regional. O tema do Desenvolvimento Regional estava latente
tanto no perodo do Frum da Cidadania quanto j no primeiro perodo de
desenvolvimento do Consrcio. A idia de uma instncia mais informal de
negociao ampliada para esferas do governo e da sociedade j tinham sido
62
Os prefeitos da Regio do Grande ABC eleitos para o mandato de 1997 a 2000 foram: Celso
Daniel (PT), Santo Andr, Maurcio Soares (agora no PSDB), So Bernardo do Campo, Luiz
Tortorello (PTB), So Caetano do Sul, Gilson Menezes (PSB), Diadema, Oswaldo Dias (PT), Mau,
Maria ns (PT), Ribeiro Pires e Cido Franco (PTB), Rio Grande da Serra. Este ltimo faleceu
durante o mandato, sendo que seu vice, Jos Carlos Assuno (PST) foi assassinado. Depois
dele, assumiram a Prefeitura de Rio Grande da Serra durante esse mandato o Presidente da
Cmara, Expedito de Oliveira (PST), Danilo Franco (novo Prefeito eleito pelo PTB) que renunciou
, seu vice, Barros Carvalho (PTB) que foi cassado e Ramon Veslaquez (PT).
127
testadas tanto no perodo em que o ABC havia experimentado a implantao da
Cmara Setorial Automotivo (1991), quanto no perodo de instalao do Frum da
Cidadania (1995).
Com a retomada dos trabalhos do Consrcio ntermunicipal de forma mais
intensa e com a experincia do Frum da Cidadania, os prefeitos se uniram
sociedade civil e criaram a Cmara Regional do Grande ABC, em 12 de maro de
1997, com a proposta de funcionar como um grande parlamento democrtico de
debates e acordos regionais. Alm das Prefeituras, das entidades civis,
empresariais e sindicatos de trabalhadores, fizeram parte da Cmara Regional o
governo estadual e os parlamentares da regio (nvel federal, estadual e
municipal).
A Cmara Regional teve como objetivo integrar a atuao do poder pblico
participao da sociedade civil buscando solues comuns para os diversos
problemas da regio. O seu funcionamento se dava por meio de um conselho
deliberativo, uma coordenao executiva e grupos temticos. O conselho
deliberativo era composto por 43 membros que se reuniam anualmente para
assinatura dos acordos regionais. A coordenao executiva era formada por 25
membros indicados pelo conselho deliberativo, que se reuniam mensalmente para
analisar, aprovar e encaminhar as aes propostas pelos grupos temticos. J os
grupos temticos lidavam com temas que remetem, de um modo ou outro, ao
desenvolvimento da Regio.
A Cmara trouxe para primeiro plano o tema do desenvolvimento
econmico regional, considerando dimenses como emprego, meio ambiente e
qualidade de vida (ABRUCO e SOARES, 2001. P. 178 e 179). Nesse sentido, a
criao da Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC foi um dos
resultados mais importantes de sua atuao.
A Cmara Regional, instncia informal de negociao, que usou por algum
tempo o Consrcio como brao operacional, teve suas aes pautadas num longo
processo de planejamento estratgico regioal elaborado em 2000, com previso
de 10 anos. Esse planejamento foi construdo e desenvolvido a partir de sete eixos
128
estruturantes: (1) educao e tecnologia; (2) sustentabilidade das reas de
mananciais; (3) acessibilidade e infra-estrutura; (4) diversificao e fortalecimento
das cadeias produtivas; (5) ambiente urbano de qualidade; (6) identidade regional
e estruturas institucionais; e (7) incluso social.
Outras aes importantes que tiveram impacto na Regio do Grande ABC
foram algumas obras de infra-estrutura voltadas para a melhoria do trfego e
combate s inundaes, a formulao e execuo de um plano de qualificao
profissional (principalmente no setor plstico), a criao da Universidade Federal
do Grande ABC, a formao de uma rede estruturada de pequenas e mdias
empresas complementar grande indstria globalizada e a dinamizao do setor
tercirio principalmente turismo, lazer, entretenimento e cultura.
Para os propsitos deste trabalho, o relevante saber quem foram os
atores envolvidos na formatao inicial desta nova instituio e como isso
ocorreu?
Segundo entrevista com Jeroen, o fundamental para a constituio do
Frum Regional foi a aproximao dos municpios da regio com o governo do
Estado de So Paulo.
A iniciativa foi do Governo Estadual que, por meio da Secretaria Estadual
de Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Regional, comanda por Emerson
Kapaz, concebeu o Frum como mecanismo de fortalecimento das Regies
Metropolitanas.
Foi concebido como Frum poltico informal, com participao dos
deputados e Prefeitos da Regio, vereadores e sociedade civil.
O brao operacional das decises tomadas pelo Frum era o Consrcio
ntermunicipal. Dado que a Cmara havia ganhado peso e que os atores com ela
envolvidos eram muito diversos e extrapolava o limite pensado inicialmente pelo
Consrcio que, at aquele momento, era o brao operacional da Cmara,
comeou a se veicular a idia da criao de uma Agncia de Desenvolvimento.
129
A Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, criada em 27
de outubro de 1998, fruto da Cmara Regional do Grande ABC. A Agncia
uma OSCP, foi criada para otimizar os trabalhos da Cmara Regional e oferece
suporte tcnico ao processo de modernizao e fomento empresarial da Regio
do Grande ABC. 49% das aes da Agncia so do Poder Pblico (Consrcio
ntermunicipal do Grande ABC) e 51%, da sociedade civil associaes
comerciais do ABC, CESPs do ABC, sindicatos de trabalhadores do ABC,
SEBRAE, empresas do Plo Petroqumico de Capuava e universidades da regio.
O seu principal objetivo promover o desenvolvimento econmico
sustentvel da regio por meio da criao e manuteno de Banco de Dados
socioeconmicos, fomento do "Marketing Regional e criao de um fundo de
apoio e financiamento de pequenas e mdias empresas da Regio. Na realidade,
os principais projetos desenvolvidos pela Agncia hoje em dia so os Arranjos
Produtivos Locais, o Centro de nformao e Apoio Tecnologia do Plstico e as
ncubadoras de Empresas.
O Projeto dos Arranjos Produtivos Locais foi criado em agosto de 2004, em
parceria com o SEBRAE de So Paulo, que fornece apoio tcnico e financeiro. O
objetivo do projeto capacitar e estimular o crescimento de mdias, pequenas e
microempresas dos setores de plstico, ferramentaria e autopeas, instaladas nos
sete municpios da Regio do Grande ABC.
O Centro de nformao e Apoio ao Plstico CAP teve incio em
setembro de 2005 a partir de demandas do APL de Plsticos e seus parceiros so
a Fundao Santo Andr, o nstituto de Pesquisas Tecnolgicas (PT), da USP e
Finep (Governo Federal). Seu objetivo fortalecer a vocao industrial da regio
no setor plstico por meio do apoio ao desenvolvimento tecnolgico de pequenas
e mdias empresas do setor.
130
A Agncia apia ainda duas incubadoras de empresas da Regio do
Grande ABC: ncubadora de Empresas Baro de Mau, criada em 2001, em
parceria com SEBRAE de So Paulo e Prefeitura de Mau, e n.Nova
ncubadora Tecnolgica de Santo Andr, criada em 2002, em parceria com
SEBRAE de So Paulo e a Prefeitura de Santo Andr.
Atualmente, a arena de maior disputa regional e maior visibilidade e
considerao aos olhos da sociedade poltica do ABC a Agncia de
Desenvolvimento.
ConcIuso
Afinal, por que surgem as instncias regionais no Grande ABC? Esta seo
busca resgatar a anlise feita at agora e ampar-la de forma mais sistematizada
sob a orientao das teorias articuladas com as trs vertentes neo-
institucionalistas que foram discutidas em captulos anteriores: escolha racional,
capital social e formao de agenda.
A criao das instituies de cooperao regional do ABC no prescindiu,
no que tange ao processo de convencimento dos atores envolvidos, de uma
anlise de custo benefcio da ao que seria empreendida. Assim, a anlise
racional foi elemento importante para o processo de convencimento. Formulado o
problema e encontrada uma alternativa para sua resoluo, h que se convencer
os demais atores envolvidos com a regio, ou seja, os prefeitos e os municpios,
de que a ao coletiva em torno de uma nova institucionalidade compensa.
A relao de custo benefcio como argumento no processo de
convencimento foi favorvel, no s para criar o Consrcio, como tambm para
mant-lo principalmente no perodo de 1993 a 1996, quando os prefeitos no
priorizaram a ao regional.
Nesses termos, Abrucio e Soares explicam que:
"(...) muitos dos atores locais, pouco a pouco, tomando
uma postura de organizar-se regionalmente,
constituindo uma ao coletiva contra a crise.
131
Ressalte-se que nem todos os grupos atuaram na
mesma intensidade (...), bem como nem todas as
questes tiveram o mesmo potencial agregador. De
todo o modo, as dificuldades econmicas colocaram
grande parte da regio sob um dilema: ou se reagia
coletivamente, ou se corria o risco de todos perderem,
em propores diferentes, porm com um impacto de
soma-negativa no geral (ABRUCO e SOARES, 2001.
P. 152).
Deve-se considerar ainda que ao longo do processo, em sua primeira fase,
a criao do Consrcio com a formao de uma pequena burocracia interna e com
o "espraiamento da idia da cooperao e da ao regional, formou um novo ator
poltico (o prprio consrcio) com uma pequena rede em torno de si.
Paralelo ao processo de convencimento e ao uso e percepo da
racionalidade no que tange ao empreendimento de uma ao coletiva, h que se
considerar na anlise do complexo processo de formao do conjunto de
instituies no ABC o fator cultural da regio e a identidade regional construda ao
longo do tempo.
A partir dessas consideraes, h quem diga (autores mais propensos s
anlises culturalistas ou em identificar capital social nos processos cooperativos)
que a cooperao entre municpios no ABC produto, por um lado, de uma
cultura e de um acmulo histrico que tendem ao trabalho cooperativo, e por
outro, por uma rede de relaes previamente constitudas.
Evidentemente, a identidade regional, sob vrias dimenses econmica,
histrica, cultural, social e poltica sempre foi forte no Grande ABC, e indicam, de
alguma forma, um acmulo histrico em termos de cooperao dos atores, pelo
menos em setores especficos (que acabam por garantir certa identidade
regional). Como exemplos dessa "tradio, citam-se a atuao forte das
comunidades eclesiais de base da greja Catlica (principalmente a partir da
dcada de 70), do movimento sindical e, tambm, de associaes comerciais e
industriais (ABRUCO e SOARES, 2001; DANEL, 2001).
Evidentemente que esse fator contribuiu para propiciar cooperao. Ao
mesmo tempo, deve-se considerar entretanto que as arenas de participao dos
132
diversos atores, seus interesses, suas concepes de mundo, so diferentes e
essa diferena fazia com que muitos deles atuassem em arenas diferentes, de tal
modo que a participao e a cooperao pode ser observada como ao inter-
grupo, e no necessariamente entre grupos.
Assim, a tradio regional importante, mais importante talvez tenha sido o
sentimento de pertencimento desses atores e a identidade regional como
"cimento para dar liga a articulao regional. Ainda assim, a articulao
propriamente dita no fruto automtico dessa tradio, de tal modo, que h
necessidade de explorar outros fatores para buscar uma explicao mais plausvel
ao fenmeno da cooperao regional no Grande ABC.
A idia de formao de agendas de governo, no sentido de buscar
elementos explicativos para o complexo processo de formao das instituies de
cooperao regional no ABC, plausvel.
A abordagem utilizada aqui aquela proposta por Kingdon (1985), segundo
a qual a introduo de determinado tema na agenda dos governos dada pela
confluncia de trs fluxos interdependentes.
O primeiro fluxo busca entender como determinada situao transforma-se
em problema passvel de deter a ateno do governo.
Com relao ao primeiro fluxo, o que se observa a formulao de pelo
menos dois problemas que se desdobram. O primeiro, da baixa urbanidade, que
se desdobrou em dois outros: o de problema ambiental, que do ponto de vista dos
atores envolvidos com o processo de constituio do Consrcio seria encarado
mais como um problema de investimentos em infra-estrutura; e o problema da
baixa urbanidade em termos da escassez de equipamentos pblicos regionais
que, neste caso, sim, h uma relao direta com o setor de infra-estrutura
propriamente dita.
Outra situao regional enunciada como problema a que diz respeito ao
desenvolvimento econmico.
133
Deste modo, percebe-se ento que a identidade regional e todo o "capital
social existente poderiam ser canalizados para o enfretamento conjunto dos
problemas que os atores regionais reconheciam como comum (os dois enunciados
acima).
As solues e alternativas para a resoluo do problema so as "aes
coletivas regionais por meio da criao de uma organizao regional. Em
princpio foi o Consrcio, articulado no setor de bacias hidrogrficas.
Por que articulado por meio deste setor, se o tema ambiental em termos
gerais no era o mais convincente?
Por que, a ao regional por meio de bacias estava mais amplamente
amparada em legislaes e porque havia recursos do Fundo de Bacias
Hidrogrficas que poderiam ser acionados.
Desde o incio, entretanto, os temas tratados pelo consrcio eram mais
abrangentes que os especficos da questo hdrica. Este em si no era capaz de
sensibilizar e mobilizar os atores polticos regionais.
Ento, estavam formulado o problema e indicada a alternativa de soluo. A
quem cabia a deciso poltica e seria o "empreendedor poltico responsvel pelo
convencimento dos outros atores e da introduo do problema e de sua soluo
na agenda regional?
No caso do Grande ABC, os atores polticos eram os prefeitos. O
empreendedor poltico que encabea a formulao do problema, e a figura
presente tanto na execuo quanto no processo de convencimento Celso
Daniel.
Na primeira fase de implantao do Consrcio, Celso Daniel contava com o
cenrio poltico favorvel, com a presena de trs dos sete prefeitos sendo do PT.
Depois, dado o novo quadro poltico regional (condicionante de suas
aes), com apenas um prefeito petista, Celso Daniel fortalece o "Movimento Vote
no ABC e, em seguida, cria o Frum da Cidadania, com outros atores
(empresrios e sindicatos, por meio de suas organizaes; dentre outros). Nesta
134
fase, portanto, condicionado pela conjuntura, Celso Daniel, estrutura outra arena,
a partir de atores j existentes e da experincia prvia, para fortalecer a idia da
ao regional. Nesta fase, dada a entrada de novos atores, entram tambm novos
interesses, e se reconfigura a agenda, com nfase ainda maior na questo do
Desenvolvimento Econmico.
O retorno de Celso Prefeitura de Santo Andr com outros trs prefeitos
petistas nas prefeituras da regio e Maurcio Soares (ex-petista eleito pelo PSDB),
o Consrcio se fortalece novamente.
No entanto, os atores envolvidos com o Frum no tm assento no
Consrcio, restrito aos prefeitos.
Da, mantm-se o Frum, at que um novo ator (o governo do Estado de
So Paulo) prope a formao de uma Cmara de Desenvolvimento.
A Cmara, finalmente, cria as condies para a formao da Agncia de
Desenvolvimento, brao operacional do referido Frum.
Percebe-se, portanto, resumidamente, que para o caso do ABC os
argumentos de custo e benefcio em termos de ao regional foram importantes,
mas no foram essenciais para a formao de uma organizao regional. Somado
a isso, o fator cultural e a insero de novos atores (e, portanto, a expanso da
rede de articulao em torno dos temas regionais) aumentavam abrangncia
temtica do Consrcio, dando origem a outras organizaes.
No entanto, a construo dos argumentos, a identificao dos atores, o
processo de convencimento dos atores dependia de um "empreendedor poltico
(Celso Daniel), evidentemente com apoios importantes ao longo do processo
(como foi o apoio de Mauricio Soares e de Mario Covas).
A morte de Celso e o enfraquecimento das organizaes regionais parecem
que esto diretamente relacionados.
A manuteno das instituies, por outro lado, corrobora o argumento da
escolha racional de que a manuteno por inrcia das instituies constitudas
menos custoso que seu fechamento. Deve-se considerar neste caso, o surgimento
135
de uma pequena burocracia em torno do Consrcio e das instituies bem como o
acmulo simblico da experincia impregnado na regio, como elementos que
ajudam na manuteno das organizaes existentes.
136
CaptuIo 5:
Os Consrcios Intermunicipais de Sade de Minas Gerais
Introduo
O tema dos Consrcios ntermunicipais de Sade bem como dos
Consrcios em Minas Gerais foram intensamente estudados em Lima e Pastrana
(2000a), Lima e Pastrana (2000b) e Rocha e Faria (2004).
Este captulo se respalda tanto nos estudos acima citados quanto em
entrevistas realizadas com o Doutor Rafael Guerra, ex-diretor da Faculdade de
Cincias Mdicas de Minas Gerais, um dos articuladores dos prineiros Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) em Minas Gerais, ex-secretrio estadual de Sade
de Minas Gerais, e atual Deputado Federal (PSDB-MG).
O objetivo deste captulo reconstituir a formao histrica dos primeiros
CS-MG, buscando identificar os atores envolvidos com sua constituio, bem
como os mecanismos utilizados ao longo do processo de formao dos referidos
CS-MG e de disseminao dos CS pelo estado mineiro.
No caso dos CS-MG, houve alguma induo externa ao territrio que
estimulou a criao de 70 CS at o ano de 1999? E se sim, que induo foi essa?
Alm do estmulo externo, objetivou-se aqui levantar quais eram as redes de
relaes previamente constitudas e que atores estavam envolvidos nas regies
onde os primeiros CS se instalaram?
137
Para os propsitos desta pesquisa, tambm se buscou fazer um estudo
sobre a formao de agendas de governos, considerando a abordagem dada por
Kingdon (1985) que contempla a confluncia de trs fluxos interdependentes: (1)
como determinada situao transforma-se em problema passvel de deter a
ateno do governo; (2) como respostas e alternativas a determinados problemas
so desenvolvidos por tcnicos e comunidades de gestores de polticas pblicas;
e (3) quem e como, do ponto de vista poltico, define que problemas so
relevantes e que solues so pertinentes. A juno dos trs fluxos ocorre em
dado momento chamado de janeIa de oportunidade e feita pela presena e
perspiccia do empreendedor poItico.
Diferentemente dos outros estudos de caso abordados nesta pesquisa, este
caso diz respeito criao de diversos CS em um Estado ao longo de
determinado perodo. Em Minas Gerais, minha hiptese de que o ex-Diretor da
Faculdade de Cincias Mdicas e, mais tarde, Secretrio de Sade do Estado,
Rafael Guerra
63
foi o empreendedor poltico, que soube convencer os atores locais
e criar ferramentas para a criao de Consrcios ntermunicipais de Sade.
E, mais uma vez, diferentemente dos outros estudos de caso abordados
neste trabalho, o caso mineiro teve como empreendedor poltico uma pessoa de
fora das microrregies envolvidas. Em um primeiro momento, Rafael Guerra
exercia o papel de Diretor de uma Faculdade de Cincias Mdicas e estava
interessado em como potencializar o trabalho de seus alunos e, em um segundo
momento, era o responsvel pela pasta de sade do Estado e estava interessado
na formulao de uma poltica pblica estadual, a partir da organizao dos
municpios em CS.
No primeiro momento, quando Guerra era o Diretor da Faculdade de
Cincias Mdicas e teve a iniciativa de criao de CS, cumpriu apenas papel de
formulador de poltica pblica. No entanto, ao se tornar Secretrio de Sade do
63
Rafael Guerra foi, inicialmente (1992), diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas
Gerais que iniciou o processo de CS no Estado mineiro; em seguida, Secretrio de Sade do
Estado de Minas Gerais; e finalmente Deputado Federal, responsvel pela apresentao de um
Projeto de Lei que buscou regular o funcionamento dos Consrcios ntermunicipais no pas.
138
Estado, alm de formulador de poltica pblica, exerceu tambm o papel de
poltico. Vale reforar que Guerra Deputado federal pelo Estado de Minas Gerais
e est em seu terceiro mandato. Entre suas aes enquanto parlamentar, pode-se
destacar a sua proposta de lei para criao de Consrcios ntermunicipais
Pblicos, que serviu de base (assim como outra proposta de lei do atual Governo
federal) para a atual Lei 11.107, de 06 de abril de 2005.
Este captulo est organizado em trs sees, alm desta introduo e das
concluses.
Os Consrcios de Sade em Minas Gerais
De acordo com o BGE (2001), havia no Brasil, em 2001, 1969 municpios
envolvidos com Consrcios ntermunicipais de Sade (CS). No houve setor que
mobilizou maior nmero de municpios que o setor sade. Esse envolvimento
ocorreu de forma homognea em todos os Estados?
No. Observou-se que o maior nmero de municpios envolvidos com os
CS ocorreu em Minas Gerais (688 dos 853 municpios). Em termos percentuais,
este nmero s foi menor que os Estados do Paran (87%) e Esprito Santo
(85%). Nesta poca j havia ocorrido um "refluxo de consorciamento em Minas
Gerais. O pico de municpios consorciados em MG ocorreu no perodo 1995-1998
(exatamente no perodo em que Rafael Guerra foi Secretrio Estadual de Sade).
Dada a intensidade de consorciamento de municpios ao longo do perodo
1995-1998, pretende-se nas prximas sees verificar a gnese desse processo,
ainda na poca em que Rafael Guerra era Diretor da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais, o detalhamento dos primeiros Consrcios, e sua
expanso.
O Consrcio IntermunicipaI de Sade do AIto So Franciso (CISASF)
O primeiro Consrcio ntermunicipal de Sade (CS) de Minas Gerais (MG),
no perodo recente, surgiu em 1993, no pequeno municpio de Moema (6.500
139
habitantes), na regio do Alto So Francisco, e recebeu o nome de CS do Alto
So Francisco
64
.
A origem remota deste Consrcio o programa "nternato Rural, concebido
pelo Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, Rafael Guerra,
em 1989. O Programa consistia em fazer com que os alunos do quinto ano do
curso de Medicina passassem dois meses e meio fixos em uma cidade do interior.
O "estgio, na ocasio, era realizado em dupla.
Segundo Relatrio de Pesquisa da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996):
"O processo de criao deste Consrcio iniciou-se com
a reforma curricular da Faculdade de Cincias
Mdicas, que implementou ao final dos anos 80 um
novo modelo de docncia, com o objetivo de resgatar o
papel social da Universidade. Professores e alunos
prestariam assistncia populao do interior do
Estado, propiciando a resoluo da maior parte de
seus problemas de sade, num processo de
reorientao da formao do mdico generalista.
Para cada dupla de alunos que se deslocava para o interior, havia uma
superviso exercida por um professor: clnica, pediatria, ginecologia e cirurgia. A
superviso se revezava. Como Minas Gerais muito grande, procurou-se formar
"ncleos. O primeiro ncleo foi formado no Alto So Francisco. A realizao da
superviso dependia do bom entendimento com o prefeito do municpio
65
. O
projeto, na verdade, dependia do Poder Pblico.
64
A Ata de instalao do Consrcio ntermunicipal de Sade dos Municpios da Microrregio do
Alto So Francisco (CSASF) foi assinada em outubro de 1993 pelos prefeitos de 14 municpios:
Arajos, Bom Despacho, garatinga, guatama, Martinho Campos, Moema, Nova Serrana,
Perdigo, Pedra do ndai, Lagoa da Prata, Leandro Ferreira, Santo Antonio do Monte, Luz e
Japaraba. Tambm assinaram a Ata de instalao do CSASF o Secretrio de Estado da Sade, o
Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, o Presidente da Associao
Microrregional dos Municpios do Alto So Francisco (AMASF), vereadores, representantes da
sociedade civil, da imprensa, dentre outros.
65
A primeira tentativa de constituio de ncleo foi feita na Regio do Vale do Jequitinhonha,
regio mais pobre de Minas Gerais. No entanto, por falta de entendimento com o Poder Pblico
Local, no se constituiu o Ncleo de "nternato Rural.
140
No caso da Regio do Alto So Francisco, deve-se considerar que nessa
regio havia um hospital localizado no municpio de Moema. O hospital estava
pronto e fechado porque no tinha mdico e tampouco recursos municipais para
financiar o seu funcionamento.
Nas palavras de Alves (1995), o hospital nasceu de um erro de
planejamento:
"a mulher do Dr. Jos Agenor, hoje [1995] coordenador
do Projeto Nordeste do Ministrio da Sade, nasceu
em Moema, municpio de 6.500 habitantes, no Alto So
Francisco, em Minas Gerais. Usando seus
conhecimentos na Organizao Pan-Americana de
Sade (OPAS), Agenor conseguiu recursos para l
construir um pequeno hospital. Depois de pronto, o
prefeito descobriu no ter nem mdicos, nem dinheiro,
nem doentes suficientes para manter o hospital.
O hospital tinha mobilirio, equipamento, instrumental cirrgico, vesturio,
mas no tinha recursos para custear sua manuteno. O prefeito do municpio de
Moema, sabendo do Programa "nternato Rural, procurou o ento Diretor da
Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra.
A Faculdade, por sua vez, tinha profissionais qualificados em diversas
especialidades mdicas que representavam parte significativa do custo de
manuteno de qualquer hospital. Ento Guerra aceitou o desafio e a
oportunidade e adotou o hospital como referncia para o "nternato Rural,
disponibilizando, professores e, em seguida, residentes de medicina geral e
comunitria.
A Prefeitura de Moema, por sua vez, por meio de repasses de recursos do
SUS (Governo Federal e Gvoerno Estadual), conseguia financiar parte do custo
operacional do Hospital (aquisio de material de consumo, dentre outros).
O bom resultado da parceria implicou no aumento da demanda por
atendimentos. Moema tornou-se referncia regional em assunto de Sade. O
hospital passou a atender pacientes de vrios municpios da regio, o que
significava aumento da quantidade de trabalho e, por conseguinte, do custo de
manuteno do hospital. O prefeito de Moema no tinha recursos adicionais para
141
aplicar no hospital e o diretor da Faculdade de Cincias Mdicas no achava
correto usar os recursos provenientes das mensalidades pagas pelos alunos no
custeio do hospital.
Diante do impasse, Guerra (ento diretora da Faculdade) comeou a
pensar na possibilidade da formao do que viria a se chamar Consrcio
ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco (CSASF).
Do ponto de vista do que chamamos de formao de agenda dos governos,
o caso relatado nos indica a transformao de duas situaes especficas em dois
problemas, quais sejam, insuficincia de recursos financeiros (pblicos) para o
provimento de servios hospitalares por parte da Prefeitura de Moema; e a ao
fragmentada e isolada dos municpios para o enfrentamento de problemas comuns
a eles
66
.
Diante do reconhecimento dos atores em cena, dos recursos existentes e
da situao publicamente reconhecida como problema, o que fazer?
Em outros termos, h um problema tpico de ao coletiva, segundo o qual
os atores em jogo dispem de recursos para a resoluo de um problema comum,
mas falta coordenao e confiana entre os atores para a implementao de uma
ao conjunta. Assim, diante de tal fato, o que fazer?
Uma alternativa para a resoluo do problema seria a constituio de um
consrcio setorial, na rea de sade.
Mas no se tinha conhecimento de como formar um Consrcio. Em
entrevista, Rafael Guerra revela que s havia ouvido falar de um Consrcio
(precedente) em funcionamento, no municpio de Penpolis (SP). Alm disso,
tomara conhecimento, por intermdio de um ex-aluno, da existncia de Consrcios
ntermunicipais italianos na rea de gerao e transmisso de energia eltrica.
66
A ao isolada e fragmentada dos municpios anteriormente a formao do CSASF
reconhecida pelas lideranas e pelos prefeitos locais. Em outras palavras, seus relatos expressos
no Relatrio de Pesquisa da Fundao Joo Pinheiro (FSP, 1996), reconhecem que a ao dos
prefeitos era geralmente deslocar os pacientes de um municpio para outro, por meio de
ambulncias. No se resolvia o problema do paciente e, alm disso, se transferia a
responsabilidade da assistncia pblica sade para outro municpio.
142
Ento, procurou se aprofundar no conhecimento das referidas experincias,
com apoio da assessoria jurdica da Faculdade, e adaptar as idias para o caso
prtico do Alto So Francisco.
Assim, Guerra desenvolveu um Modelo de Consrcio ntermunicipal de
Sade (CS), por meio do qual cada prefeitura, ao aderir ao CS, repassaria 1% do
seu Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
67
.
Guerra, com o apoio do Prefeito de Moema e do Secretrio de Sade do
municpio vizinho (municpio de Luz), procurou os prefeitos das cidades da regio.
De acordo com a entrevista realizada com Rafael Guerra, neste processo
de convencimento, houve o caso em que a Cmara Municipal de Lagoa da Prata
resistiu adeso de seu municpio proposta do Consrcio. Dessa maneira, o
prprio Rafael Guerra props-se a se reunir com os vereadores de Lagoa da Prata
e imediatamente ampliou o convite a todos os vereadores dos municpios
interessados para explicar o que era o CS e como funcionaria, bem como as
vantagens para cada municpio envolvido.
Realizada a audincia pblica, os vereadores convenceram-se da
importncia deste tipo de ao coletiva. O jogo se inverteu. A partir de ento, os
vereadores passaram a pressionar os prefeitos para que aderissem rapidamente
ao Consrcio.
As Cmaras Municipais, no caso especfico do primeiro Consrcio
ntermunicipal de Sade de Minas Gerais, mostraram-se um ator poltico
relevante.
De acordo com entrevistas realizadas por pesquisadores da Fundao Joo
Pinheiro (FJP, 1996), dois anos depois da criao do CSASF, as dificuldades
descritas pelos atores envolvidos com o Consrcio diziam respeito falta de
confiana entre os prefeitos, falta de experincia em realizar aes conjuntas,
67
FPM a sigla do Fundo de Participao dos Municpios composta por 22,5% do mposto sobre
Produtos ndustrializados (P) e do mposto de Renda (R). Este fundo, constitudo no mbito do
governo federal, repassado para os municpios tendo a populao como parmetro distributivo.
De acordo com as regras de distribuio do FPM, quanto maior o municpio, menor o volume de
recurso a ele repassado.
143
prtica de buscar solues (ou falsas solues) isoladas, e falta de
conhecimento por parte dos prefeitos do que era um Consrcio. Para o prefeito de
Lagoa da Prata, a grande dificuldade dos prefeitos no era viabilizar o Consrcio e
sim compreender o Consrcio (Relatrio da Fundao Joo Pinheiro, 1996: 96).
Ainda segundo o relatrio da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996), outra
dificuldade encontrada pelos prefeitos era relacionada s divergncias partidrias:
"Alguns prefeitos consideravam que esta unio de
esforos poderia no dar certo por pertencerem a
partidos diferentes (Relatrio da Fundao Joo
Pinheiro, 1996: 96).
No processo de convencimento, Guerra, como ator externo ao jogo poltico-
partidrio local, utilizou-se, primeiramente, dos bons resultados do servio j
prestado; em seguida da demonstrao do baixo custo que cada municpio teria
para manuteno do Consrcio (1% do FPM) frente aos benefcios trazidos
poltica regional/municipal de sade. De acordo com seus argumentos, a baixa
adeso dos municpios implicaria no afastamento da Faculdade de Cincias
Mdicas da manuteno do hospital. A conseqncia seria a diminuio da
qualidade do servio de sade prestado na regio e a ineficincia na alocao dos
vrios recursos dispersos no territrio: recursos humanos, institucionais e
financeiros.
Dessa forma, fica evidente o papel relevante de Guerra no processo de
criao do CSASF. Ele teve a capacidade de identificar, organizar e sistematizar
os problemas que os municpios da regio estavam passando, quais sejam, o alto
custo para os poderes pblicos locais manterem servio de sade com qualidade,
e a dependncia de servios mdicos e servios de sade de outros municpios
maiores (incluindo Belo Horizonte e So Paulo); e alm disso, adaptou uma
soluo para o problema local e convenceu os atores polticos locais de quais
eram os problemas identificados e de qual era a soluo plausvel.
O prefeito de Santo Antnio do Monte, por exemplo, em entrevista
concedida a pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro (1996), revelou que a
adeso de seu municpio ao CSASF ocorreu porque, ele, na condio de prefeito,
144
precisava "buscar solues pra os problemas de sade em [sua cidade], com
agilidade e qualidade no atendimento, [por meio do] servio prestado no Hospital
Universitrio.
Os prefeitos convenceram-se de que a ao coletiva seria proveitosa para
cada um deles. Ainda assim o Consrcio comeou a funcionar somente em 1993,
no incio com a adeso formal de 14 municpios e adeso real de apenas quatro
municpios
68
. Os municpios cujos prefeitos assinaram a ata de instalao eram:
Arajos, Bom Despacho, garatinga, guatama, Martinho Campos, Moema, Nova
Serrana, Perdigo, Pedra do ndai, Lagoa da Prata, Leandro Ferreira, Santo
Antnio do Monte, Luz e Japaraba.
Uma vez formado o Consrcio, deve-se dizer que suas aes, desde sua
formao, foram desenvolvidas de forma gradual e sempre com o devido cuidado
para no afrouxar os laos de confiana que se buscava construir ao longo do
processo:
"A implementao das atividades assistenciais pelo
Consrcio tem se dado de forma gradual, com enfoque
parcial, mas com iniciativas no sentido de abranger a
globalidade da capacidade instalada da rede
microrregional de sade, e diferenciada no que se
refere aos instrumentos de formalizao dos vnculos e
ao establelecimento das contrapartidas.
Uma ao importante do Consrcio ocorrida em 1995, foi a absoro do
Hospital Professor Baslio, localizado em Moema, pelo prprio Consrcio. Essa
absoro ocorreu por meio de um Convnio Geral de Cooperao entre a
Fundao Educacional Lucas Machado da Faculdade de Cincias Mdicas de
Minas Gerais (FELUMA), o Consrcio e a Prefeitura de Moema, segundo o qual
Prefeitura de Moema, FELUMA e o Consrcio se co-responsabilizam pelo
funcionamento e pela manuteno do Hospital.
Segundo o Convnio (FJP, 1996: 92-93):
A Prefeitura Municipal de Moema cede "ao Consrcio, com a intervenincia
da FELUMA, em regime de comodato e atravs de instrumento prprio,
68
O CS do Alto So Francisco chegou a contemplar 25 municpios.
145
pelo prazo de 30 anos, o imvel constitudo pleo 'Hospital Professor Baslio'
e seu respectivo terreno com todo o seu material permanente, inclusive
seus instrumentos, equipamentos, mveis e utenslios, linhas telefnicas, e
veculos automotores, e, alm disso, responsabiliza-se pelo financiamento
de 50% das despesas de custeio da rede assistencial.
O Consrcio, j constitudo como pessoa jurdica, recebe "o imvel,
equipamentos, instrumentos, mveis e utenslios mencionados no item
acima, e gerencia "os servios na rea de sade, mdico ambulatorial e
hospitalar populao dos municpios constituintes do Consrcio pelo
mesmo prazo em que perdurar o comodato dos bens mencionados e a
arcar com 50% das despesas de custeio da rede assistencial.
A Fundao Educacional Lucas Machado da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais (FELUMA) manter o convnio com o Ministrio
de Educao e Cultura (MEC), Ministrio de Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) e com o Sistema nico de Sade (SUS), com a
intervenincia da Secretaria de Estado da Sade e repassar para a conta
corrente do Consrcio os repasses de recursos recebidos do SUS
correspondentes ao faturamento do Hospital Universitrio Professor Baslio
ou quaisquer outros recebidos pelo Hospital.
Evidentemente, o municpio de Moema, por contribuir com mais recursos
para o funcionamento do Hospital tinha ateno diferenciada com relao aos
demais municpios.
No entanto, do ponto de vista poltico a concentrao de servios em um
municpio poderia gerar atritos. Ento, para que se organizasse o sistema de
sade regional de forma hierarquizada e minimamente racional em termos de
alocao de recursos e estabelecimento das competncias para a prestao dos
servios de ateno primria, secundria e terciria, foi estabelecido, em 1995,
depois de uma reviso do Estatuto e do Regimento nterno do Consrcio, que:
O nvel de ateno primria clnicas bsicas e preveno ficaria sob a
responsabilidade de cada municpio;
146
O nvel de ateno secundria especialidades, hospital de nvel
secundrio e auxlio diagnstico ficaria sob a responsabilidade do
Consrcio;
O nvel de ateno terciria especialidades, hospital de nvel tercirio e
auxlio diagnstico ficaria sob a responsabilidade do Consrcio, na
medida em que o prprio Consrcio conseguisse dar conta das
responsabilidades relativas ateno de nvel secundria.
Alm da organizao e da hierarquizao das responsabilidades regionais
no que diz respeito poltica de sade, as novas instalaes de Ncleos e
nstitutos relacionados a especialidades secundrias foram feitas em diferentes
municpios, de tal modo que todos os prefeitos e lideranas locais fossem se
sentindo contemplados com o desenvolvimento das aes do Consrcio.
Assim, outros municpios instalaram em seus territrios equipamentos de
sade regional. o caso, por exemplo, do municpio de Iguatama, onde funciona
um Centro de Referncia de OftaImoIogia, cujo investimento foi feito pela
Secretaria Estadual e pelo Ministrio da Sade. A articulao para a instalao do
Centro contou com a fundamental participao da Faculdade de Cincias Mdicas
e dos prefeitos envolvidos. No caso de guatama, merece destaque a anlise feita
por Alves (2000: 18), segundo a qual:
" evidente que uma cidadezinha de oito mil habitantes
no teria nem necessidade, nem dinheiro, para manter
o nico centro de referncia de oftalmologia de toda
Minas Gerais fora de Belo Horizonte. A sua existncia
s foi possvel porque guatama recebe os pacientes
necessitados de tratamento dos olhos das outras 14
prefeituras que participam do consrcio de sade da
regio e, sobrando leitos, do resto do estado tambm.
Cada prefeitura repassa para guatama os recursos do
SUS correspondente ao procedimento mdico feito.
Outro municpio contemplado pela instalao de novos equipamentos foi
Bom Despacho que recebeu um Posto de Atendimento/Emergncia e
NeuroIogia, financiado por meio de recursos do SUS Federal.
147
No municpio de Santo Antonio do Monte, por sua vez, foi instalado o
Instituto da MuIher, financiado com recursos do SUS Municipal.
E finalmente, o municpio de Lagoa da Prata foi contemplada com o Ncleo
de Sade Mental, tambm financiado com recursos do SUS Municipal.
O Consrcio, para o caso de todos estes Centros e nstitutos,
responsabilizou-se pela contratao da mo-de-obra.
Ao todo o CSASF tem um quadro funcional com 62 servidores, dos quais
sete (07) alocados na Sede do Consrcio (municpio de Luz); 51 alocados no
Hospital Universitrio Professor Baslio (municpio de ); dois (02) alocados no
Ncleo de Sade Mental; e outros dois (02) alocados no nstituo da Mulher. Na
Sede do CSASF funciona o sistema de agendamento de consultas do Consrcio.
Tanto a sede quanto as Secretarias Municipais de Sade dos municpios que
compem o Consrcio dispem de equipamento de informtica, adquiridos com
recursos captados pelo prprio CSASF junto ao Ministrio da Sade. Do ponto de
vista operacional, os recursos para o referido financiamento foram alocados na
Fundao Lucas Machado.
Assim, o Consrcio ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco
(CSASF) tornou-se a ponta da lana para a formao do Consrcio ntermunicipal
de Sade dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande (CSMARG), e de
tantos outros no Estado de Minas Gerias.
O Consrcio IntermunicipaI de Sade dos Municpios da Microrregio do
AIto Rio Grande (CISMARG)
O segundo Consrcio ntermunicipal de Sade constitudo sob influncia e
trabalho do diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra, foi o CS
dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande CSMARG. A sua formao
se deu de forma semelhante ao CS do Alto So Francisco.
De acordo com Rocha e Faria (2004):
148
"Em 1992, a direo da Faculdade de Cincias
Mdicas prope uma parceria prefeitura de Santo
Antnio do Amparo para transformar a policlnica
municipal ali existente em um hospital universitrio. O
objetivo nesse caso era criar condies para criao de
vagas de residncia mdica destinadas aos seus
alunos. (ROCHA e FARA, 2004. P. 27).
Assim como Moema, o Hospital Universitrio de Santo Antnio do Amparo
comeou a atender a populao dos municpios vizinhos. Quando a Faculdade de
Cincias Mdicas, sob orientao e coordenao de seu diretor, Rafael Guerra, e
o prefeito do municpio de Santo Antnio do Amparo propuseram aos outros
prefeitos a formao de um Consrcio, a resistncia logo apareceu.
"Porm, a realidade se impunha: a necessidade de
sustentar a oferta dos servios para a populao da
regio demandava cooperao. Assim, em 1993 os
prefeitos assinam um termo de intenes para a
criao do CSMARG, que contava com 21 municpios
consorciados (ROCHA e FARA, 2004. P. 27 e 28).
Os municpios participantes do CSMARG, quando da sua criao, eram:
Aguanil, Bom Sucesso, Campo Belo, Candeias, Cana Verde, Carmpolis de
Minas, Carrancas, Cristais, bituruna, jac, nga, tumirim, Lavras, Luminrias,
Nepomuceno, Oliveira, Perdes, Ribeiro Vermelho, Santana do Jacar, Santo
Antnio do Amparo e So Francisco de Paula.
O CSMARG funcionou nas instalaes fsicas e utilizou a estrutura de
apoio administrativo da Associao Microrregional de Municpios do Alto Rio
Grande AMALG. Durante os anos de 1993 e 1994, as cmaras de vereadores
dos municpios interessados aprovaram as leis municipais autorizativas.
Desde sua fundao, conforme estabelece o artigo 5 do Estatuto do
Consrcio, as finalidades do CSMARG so as seguintes (Relatrio da Fundao
Joo Pinheiro, FJP, 1996:71):
"- representar o conjunto dos Municpios que o
integram em assuntos de interesse comum, perante
quaisquer outras entidades, especialmente perante as
demais esferas constitucionais do governo;
- planejar, adotar e executar programas e medidas
destinadas a promover e acelerar o desenvolvimento
149
scio-econmico da regio compreendida no territrio
dos Municpios consorciados, na medida em que se
interfira nos fatores condicionantes e determinantes da
sade;
- planejar, adotar e executar programas e medidas
destinadas a promover a sade dos habitantes da
regio e implantar os servios afins.
O problema que deu origem ao CSMARG foi novamente um dilema de
ao coletiva que culminou na incapacidade do Hospital Universitrio de Santo
Antnio do Amparo em atender toda a populao que procurava seus servios.
O Hospital Universitrio de Santo Antnio do Amparo era procurado pela
populao de inmeros municpios vizinhos que, muitas vezes, adotavam como
poltica de sade a compra de ambulncia no propriamente para resolver os
problemas de sade da populao local, mas para transferir a responsabilidade de
garantir o acesso sade a municpios da regio que possuam algum tipo de
atendimento hospitalar.
Para se ter uma idia dessa situao em que o municpio transfere
problema a outro, sem no entanto, remunerar pela transferncia, emblemtico o
caso do municpio de Campo Belo que chegou a criar uma linha de nibus que ia
de um municpio ao outro, to grande era o fluxo de pacientes para o hospital.
Diante de tal situao:
"Numa tentativa de resoluo, a Faculdade buscou
aumentar o nmero de professores para
atendimento e at um hotel local foi transformado
em residncia para mdicos. A Prefeitura tambm
enfrentava dificuldades na manuteno de
transporte e alimentao para todo o pessoal
mdico, docentes e residentes. E o mais
importante, o hospital estava se tornando
deficitrio, atendendo exclusivamente pelo SUS.
(Relatrio da Fundao Joo Pinheiro, FJP, 1996:
71).
Alm da incapacidade de o hospital atender a populao regional, as
Prefeituras tambm no tinham capacidade de assumirem todos os custos de
150
servios de sade no municpio. Segundo depoimento dado pelo Prefeito de
Perdes aos pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro (FJP, 1996: 74):
"antes o pessoal no ia buscar ajuda na Secretaria
de Sade, eles se dirigiam ao prefeito que tinha de
resolver todos os problemas, tais como,
encaminhar e pagar mdicos, exames, remdios,
etc..
Da mesma maneira que ocorreu na regio do Alto So Francisco, Rafael
Guerra visitou todos os municpios, cuja populao procurava atendimento no
Hospital, e organizou uma reunio geral com prefeitos, secretrios municipais de
sade e vereadores, apresentando o problema e trazendo uma soluo
cooperao intermunicipal na rea da sade (dando o exemplo de Moema).
Ao longo do processo de conversas e convencimentos, Guerra foi
superando a resistncia encontrada, at que em junho de 1993, os prefeitos
assinarem o termo de intenes para a criao do CSMARG.
A criao tanto do CSMARG quanto do CSASF foi fruto de uma proposta
de integrao do ento diretor da Faculdade de Cincias Mdicas com as
Prefeituras Municipais, tendo em vista o funcionamento dos hospitais
universitrios localizados em Moema (CSASF) e Santo Antnio do Amparo
(CSMARG). Alm do investimento nos hospitais universitrios, os Consrcios
viabilizaram a implantao de ateno clnica especializada em oftalmologia,
psiquiatria, gastroenterologia, otorrinolaringologia e fonoaudiologia no Alto Rio
Grande; e em psiquiatria, neurologia e um programa de ateno integral sade
da mulher, no Alto So Francisco. Nesta Microrregio, integrou-se ao Consrcio o
Centro de Oftalmologia de guatama.
Os Consrcios Intermunicipais de Sade (CIS) como PoItica PbIica
EstaduaI
Em 1994, Rafael Guerra foi convidado por Eduardo Azeredo (ento
candidato a governador de Minas Gerais pelo PSDB) a participar da elaborao de
151
seu programa de governo. Eleito, Azeredo convidou Guerra para assumir a
Secretaria de Sade.
Entre as trs prioridades definidas pelo Programa de Governo de Azeredo e
estabelecidas pelo novo secretrio de Sade, estava a criao dos Consrcios
ntermunicipais de Sade em todo o Estado de Minas Gerais
69
, por meio de apoio
aos municpios. As aes realizadas pela Secretaria Estadual de Sade para
auxiliar na implementao dos Consrcios eram as seguintes:
Organizao de reunies com os prefeitos;
Orientao sobre a elaborao de lei e aprovao pelas cmaras
municipais da participao dos municpios e da sugesto de repasse entre
1% e 3% do FPM para manuteno dos CS;
Orientao elaborao e aprovao pelos prefeitos do estatuto dos CS;
Orientao eleio da cidade-sede e do presidente, vice-presidente e
secretrio geral do Consrcio;
Orientao para criao do Colegiado de Deliberao e Controle, do
Conselho Diretor (constitudo pelos prefeitos), do Conselho Tcnico-
executivo (constitudo pelos secretrios de sade) e do Conselho Curador e
Fiscal (constitudo por um representante de cada Conselho Municipal de
Sade) (ROCHA e FARA, 2004. P. 28 e 29)
Este trabalho resultou na criao de 66 Consrcios ntermunicipais de
Sade, envolvendo 698 municpios (ver tabela 7), ao longo do perodo que se
estende de 1995 a 1998, ou seja, ao longo da gesto do Governador Eduardo
Azeredo,. Em 1997, foi constitudo o Colegiado dos Secretrios Executivos dos
Consrcios de Sade de Minas Gerais COSECS, como instncia capaz de
articular os Consrcios ntermunicipais de Sade de Minas Gerais e auxiliar na
Coordenao da Poltica Estadual de Sade.
69
As outras duas prioridades do Secretrio de Sade Rafael Guerra eram: Programa Sade da
Famlia e descentralizao e organizao das urgncias e emergncias.
152
TabeIa 3
Nmero de Consrcios Intermunicipais de Sade, segundo ano de
impIantao
Estado de Minas Gerais
2000
Ano de impIantao N
o
de consrcios N
o
de municpios
1993 2 48
1994 1 11
1995 28 368
1996 16 160
1997 18 144
1998 4 26
1999 1 19
Total 70 776
Fonte: Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais 2000
BGE / Contagem Populacional 1997. Elaborao: Lima e Pastrana, 2000. P. 9.

Guerra estabeleceu como critrio da poltica que os investimentos
(equipamentos) no seriam feitos utilizando por base o municpio, mas sim os
Consrcios, pois isto garantiria ganhos de escala em termos de atendimento.
Tendo em vista o longo processo de disseminao dos CS pelo territrio de
Minas Gerais, Guerra afirmou que o fundamental neste processo foi a "firmeza na
deciso poltica e cita um exemplo no qual um prefeito solicitou a ele um
mamgrafo. O municpio deste prefeito tinha em torno de 8.000 habitantes, o que
significava, pelas contas de Guerra, aproximadamente 4.000 mulheres, das quais
aproximadamente 1.000 com idade superior a 40 anos. Assim, um mamgrafo
seria usado em mdia por trs mulheres por dia, ou seja, em torno de 15 minutos
por dia.
Se no fosse a firmeza poltica da Secretaria de Estado em sugerir e
estimular a formao de consrcios induzida, por exemplo, pela entrega de
aparelhos e equipamentos, o mamgrafo teria sido entregue ao prefeito ainda que
isto implicasse no baixo uso do equipamento. Em vez disso, Guerra sugeriu ao
prefeito a formao de um Consrcio com municpios do entorno e garantiu a
entrega do equipamento para a regio.
153
Embora a Secretaria Estadual de Sade trabalhasse com 25 regies
administrativas, a localizao dos CS independia delas. A localizao estava
muito mais relacionada facilidade de acesso, condies de atendimento regional,
interesse em uma cidade sede e afinidades polticas.
Este argumento da firmeza poltica se comprova quando, na mudana de
governo (1999), houve um refluxo do nmero de municpios envolvidos em CS e
mesmo do nmero de CS existentes no Estado. Essa mudana de governo
tambm ajudou a observar que, embora no houvesse mais estmulo do governo
do Estado para a manuteno da prtica de consorciamento, a lgica e o benefcio
da cooperao havia deitado razes junto do setor sade envolvido com as
polticas pblicas de sade nos municpios.
ConcIuso
As abordagens tericas que sustentam este trabalho buscam verificar como
surgem os Consrcios ntermunicipais e quais so os fatores que influenciam sua
formao.
Dentre as hipteses propostas, destacam-se trs: a de que os Consrcios
ntermunicipais so fruto da existncia de capital social existente na regio; a de
que os Consrcios ntermunicipais so fruto da induo institucional de outros
"nveis de governo que no o nvel municipal; e finalmente a de que os
Consrcios ntermunicipais so resultado de uma complexa trama local
desenrolada por um conjunto de atores dentre os quais se destaca um
empreendedor poltico que cumpre o papel de convencer os demais da
existncia de um problema e de uma alternativa para solucion-lo.
O caso dos CS de Minas Gerais o que mais se pode usar a combinao
das trs hipteses enumeradas acima. Para isso, antes de mais nada,
importante, separar os CS de Minas Gerais em duas fases: a fase de implantao
(primeiros CS anos de 1993 e 1994) e a fase de disseminao, quando Rafael
Guerra, Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, tornou-se Secretrio de
Estado.
154
Na primeira fase, destaca-se uma seqncia de fatos que se sucedem ao
longo do tempo e que intercalam problema soluo problema soluo:
Um problema originrio era a existncia de um Hospital sem serventia, pois
no tinha mdico nem recursos para manuteno.
Esse problema originrio foi solucionado por meio de uma parceria da
Prefeitura com a Faculdade de Cincias Mdicas, sendo que a Prefeitura
autorizava o uso do Hospital, a Faculdade exercia suas atividades de Ensino
graas utilizao do Hospital e, em troca, atendia os pacientes locais.
A soluo para o problema originrio, portanto, foi a parceria da Faculdade
com a Prefeitura. O efeito adverso e inesperado da referida soluo foi um novo
problema (o aumento da demanda e o estrangulamento financeiro da parceria).
Ento, h um novo problema: falta de recursos para manuteno dos
servios, em decorrncia de uma combinao de benefcio difuso pelo uso do
hospital pela populao regional e um custo (cada vez maior) para a manuteno
do hospital concentrado sobre a Prefeitura de Moema.
A soluo encontrada para esse novo problema foi a formao de um CS
por meio do qual parte do custo de manuteno seria rateado entre os municpios
participantes.
O responsvel pela origem da referida seqncia foi o Diretor da
Faculdade, Rafael Guerra. Em seguida, quem o acompanhou e apoiou em todas
as medidas foi o prefeito de Moema.
No caso da formao deste primeiro CS em Minas Gerais, merece
destaque o papel exercido pelas Cmaras Municipais, como atores polticos
capazes de pressionar os prefeitos a participarem do CS.
Na segunda fase de formao dos CS em Minas Gerais, destaca-se a
mudana de papel exercido por Rafael Guerra, que passa de Diretor da Faculdade
para Secretrio Estadual de Sade.
155
A partir dessa mudana, considerada a Janela de Oportunidade para
colocar efetivamente o tema dos Consrcios na Agenda dos Governos Locais, h
uma intensa disseminao dos CS em Minas Gerais.
Neste caso, deve-se ressaltar que o Secretrio Estadual de Sade foi o
principal responsvel pela introduo do CS nas agendas locais porque por um
lado saiu "pregando por todo o Estado sobre a importncia dos CS.
Paralelamente a isso, atrelava a transferncia de equipamentos para a rea de
sade existncia de CS, como forma de reduzir gastos com investimentos e
aumentar o ganho de escala dos equipamentos transferidos para as diversas
localidades.
Finalmente, merece destaque o fato de que ao longo do tempo as
experincias de CS foram favorecendo a criao de relaes entre secretrios de
sade para a troca de experincias e para a manuteno dos CS
independentemente de quem fosse o Secretrio Estadual de Sade ou mesmo o
Prefeito de cada municpio que fizesse parte de algum CS.
156
ConcIuso: AnIise Comparada dos Casos
Neste captulo conclusivo, antes de analisar os casos, o desafio inicial ser
resgatar as principais idias expostas, analisadas e discutidas ao longo do
captulo que procurou apresentar o arcabouo terico que se prestou a duas
funes: auxiliar na concepo do roteiro de questes que orientaram as
entrevistas de campo; e orientar a anlise do material coletado ao longo da
pesquisa de campo.
Alm deste desafio inicial exposto acima, neste captulo buscar-se-
analisar o sentido e o significado do longo percurso percorrido pelos diversos
atores polticos e sociais ao longo de mais de duas dcadas para, a partir da
prtica e de uma espcie de experimentalismo difuso, colocar a idia dos
Consrcios ntermunicipais na agenda do governo nacional.
Finalmente, neste captulo conclusivo, buscar-se- realizar uma anlise
comparada dos trs casos estudados empiricamente ao longo desta pesquisa. A
anlise comparada ser realizada a partir das principais categorias analticas
resgatadas do arcabouo terico estudado previamente.
As categorias AnaIticas
O arcabouo terico que estruturou a anlise dos estudos de caso, como j
fora explicado anteriormente, so os seguintes: teoria da escolha racional; teoria
do capital social; e teoria da formao de agendas de governo.
O arcabouo terico da escolha racional confere aos estudos empricos
uma maior preciso nos resultados e a possibilidade de modelar os complexos
jogos sociais a partir de poucas variveis.
Esta anlise valoriza os esquemas mais estruturados de incentivos e
punies como mecanismos de induzir o comportamento dos atores sociais.
O problema nesse tipo de abordagem que, na maior parte das vezes
preciso reduzir a complexa realidade social a uma estrutura na qual h poucos
atores que atuam em um conjunto limitado de arenas. Alm disso, essa
157
abordagem da escolha racional, muitas vezes, desconsidera a construo
histrica especfica de cada uma das realidades sociais a que se prope analisar.
Os estudos empricos sobre a formao de Consrcios ntermunicipais que
utilizaram a teoria do capital social privilegiaram variveis relacionadas cultura,
tradio e aos smbolos locais como referncias importantes para moldar o
comportamento dos atores polticos e sociais.
Esta perspectiva analtica reconhece o fator cultural como fator capaz de
determinar certas caractersticas do funcionamento das organizaes.
Um problema potencial deste tipo de abordagem o risco em se
desconsiderar certas variveis do jogo poltico que acabam por moldar o
comportamento dos atores no curto prazo.
Alm dessas duas abordagens, ao longo deste trabalho, procurou-se
enfatizar os aspectos analticos desenvolvidos pelos neo-institucionalistas.
Finalmente, procurou-se, com maior nfase inclusive, analisar o surgimento
dos Consrcios ntermunicipais por meio do que se convencionou chamar de
processo de formao de agendas governamentais.
Evidentemente que casos complexos como os da formao de consrcios
no so facilmente enquadrados em uma ou vrias teorias. As teorias serviram
para orientar o olhar, para auxiliar na percepo de como o jogo da poltica
influencia na constituio de uma poltica pblica; e como a constituio de uma
poltica pblica no segue um curso retilneo, mas tortuoso e complexo.
Construdo o arcabouo terico, procurou-se apresentar a questo dos
Consrcios ntermunicipais ao longo dos anos 80 e dos anos 90. Esse
enquadramento temtico permitiu-nos perceber que ao longo dos anos 80, a
introduo dos Consrcios nas agendas dos governos locais explicada em
grande medida por uma srie de estmulos institucionais exgenos ao territrio em
que o Consrcio ntermunicipal ser implantado. No caso do Estado de So Paulo,
por exemplo, o estmulo era gerado pelo governo do Estado por meio de sua
Secretaria do nterior.
158
O que aprendemos com o recorte temtico?
A anlise do captulo que tratou de apresentar os Consrcios
ntermunicipais como um tema a ser analisado no mbito da Cincia Poltica nos
sugere algumas concluses: a primeira diz respeito aos mecanismos explicativos
para a implantao dos Consrcios ntermunicipais em So Paulo (1983-1986);
em seguida nos sugere que a trajetria dos Consrcios ntermunicipais como
instrumento de poltica pblica no segue uma trajetria linear ao longo do tempo,
mas tortuosa e complexa; e finalmente nos permite identificar os atores e as
arenas envolvidos ao longo do processo que se inicia em meados dos anos 80 e,
para os propsitos deste trabalho, termina em 2005, com a aprovao e
publicao de Lei especfica que trata dos Consrcios ntermunicipais (Consrcios
Pblicos, nos termos da Lei).
Os mecanismos utilizados para a implantao dos Consrcios
ntermunicipais neste perodo entre 1983-1986 combinavam argumentos e aes.
Os argumentos diziam respeito aos ganhos de escala gerados pelas aes
realizadas em conjunto com os municpios vizinhos para a resoluo de problemas
reconhecidamente comuns. As aes se diversificavam desde o deslocamento de
equipes de tcnicos para seminrios e atividades regionais, at a formatao de
termos de cooperao tcnica ou convnios entre municpios e Estado para a
disponibilidade de equipamentos dentre outros.
Este estmulo est muito mais relacionado com o que os neo-
institucionalistas sociolgicos chamam de comportamento estratgico prtico que
com os esquemas mais estruturados propostos pelos neo-institucionalistas da
escolha racional.
Essa forma de institucionalidade, por um lado induz a formao dos
Consrcios ntermunicipais como organizaes regionais, e por outro molda novos
comportamentos mais cooperativos entre atores polticos municipais de uma
mesma regio.
159
Alm dos estmulos gerados exogenamente aos territrios nos quais seriam
implantados os Consrcios ntermunicipais, a experincia de So Paulo (1983-
1986) permite-nos observar outro fator explicativo para a implantao dos
referidos Consrcios: a presena do empreendedor poltico. Um empreendedor
poltico no mbito estadual que era o governador e que estava preocupado com a
criao de novos arranjos institucionais capazes de proporcionar uma gesto mais
descentralizada e ao mesmo tempo mais articulada no territrio. Este
empreendedor lana a idia da descentralizao coordenada ainda no perodo de
campanha (torna o tema da descentralizao um problema de poltica pblica);
procura encontrar solues para o problema, dentre os quais os Escritrios
Regionais de Governo e o estmulo aos Consrcios; e aproveita o clima de
redemocratizao do pas e a existncia de uma correlao retrica entre
descentralizao e democratizao para fortalecer o discurso em prol das aes
descentralizadas.
Este caso nos suscita a seguinte questo: ser que um empreendedor
poltico no mbito do Estado suficiente para induzir o comportamento dos atores
polticos no mbito local?
A impresso que se tem que no. A necessidade de empreendedores
polticos locais que auxiliem no processo de convencimento dos atores polticos
locais (prefeitos, presidentes de Cmaras Municipais, vereadores, e lderes
partidrios). Kingdon (2003) ao tratar do tema provavelmente no discutiu a
questo dos empreendedores articulados nos vrios nveis da federao porque
seu objeto analtico era a poltica do governo americano no mbito federal.
Findo o Governo Montoro, o tema dos Consrcios ntermunicipais d uma
arrefecida no Estado de So Paulo, muito embora as experincias implementadas
perdurem no tempo e tenham servido de modelo para as experincias posteriores
em outros lugares (tanto Rafael Guerra MG quanto Lo Costa MA citam o
caso do Consrcio ntermunicipal de Sade de Penpolis SP como experincia
referncia).
160
O tema dos Consrcios voltam a ganhar fora poucos anos depois (1989
em diante) na Regio do ABC paulista sob a liderana de Celso Daniel, prefeito de
Santo Andr (PT-SP), que alm de ser o empreendedor poltico do Consrcio
ntermunicipal do ABC, como vimos no captulo 4, tambm foi agente fundamental
para a implementao do Frum da Cidadania do ABC, da Cmara Regional e da
Agncia de Desenvolvimento do Grande ABC.
Nos anos 90, o tema dos Consrcios ganha destaque em outras regies do
pas, como em Minas Gerais e no Paran em torno do tema da Sade; no
Maranho em torno do tema Produo e Abastecimento; em Santa Catarina
(Quiriri) e no Rio Grande do Sul (Trs Rios) em torno do tema ambiental.
Ao longo de todo este perodo o tema se espraia como mostram as bases
de dados quantitativas e qualitativas e ainda assim entram de forma muito tmida
na agenda do Governo Nacional.
Finalmente, o sobrevo temtico permite-nos perseguir o caminho feito pela
idia dos Consrcios ntermunicipais ao longo do tempo.
Neste aspecto, observa-se que atores selecionados ao longo da pesquisa
como Celso Daniel e Rafael Guerra ocupam papis diferentes ao longo de suas
trajetrias polticas, mas em todos eles carrega consigo a idia dos Consrcios
ntermunicipais para as diversas arenas das quais participam.
AnIise Comparada: So Lus, Santo Andr e Minas Gerais
Finalmente, neste captulo conclusivo, buscar-se- realizar uma anlise
comparada dos trs casos estudados empiricamente ao longo desta pesquisa. Se
os trs captulos pautados na pesquisa emprica seguiram uma espcie de linha
cronolgica apresentando os elementos analticos e explicativos ao longo do
tempo sem a devida preocupao em destacar cada um dos referidos elementos;
a anlise comparada proposta nesta seo ser realizada a partir das principais
categorias analticas resgatadas do arcabouo terico estudado previamente e
dos j apresentados isoladamente nos j referidos captulos empricos.
161
No caso dos Consrcios h sempre um duplo problema verificado: um
problema setorial, que varia de regio para regio (em Minas Gerais foi o
problema da sade, no ABC foi a questo ambiental urbana e mais profundamente
a questo do desenvolvimento econmico, em So Lus, foi a produo e o
abastecimento das cidades com produtos de origem agrcola); e um problema
relativo ao isolamento municipal na prtica mais corriqueira de executar as
polticas pblicas visto que muitas vezes os prefeitos interpretam a autonomia
municipal como sinnimo de autosuficincia e acabam no reconhecendo a
interdependncia de sua circunscrio com os municpios vizinhos, com o Estado
e com a Unio.
Portanto, tratar da formao de agenda a partir de um objeto emprico como
os Consrcios implica em reconhecer a sobreposio de dois problemas: um
problema setorial e um problema de articulao territorial.
Assim, a formao dos Consrcios exige que os municpios vizinhos
reconheam um mesmo problema setorial em comum.
Dito isso, essa seo ser organizada em cinco subitens: nstituies,
Organizaes, Arenas e Atores; A estrutura de ncentivos; O processo de
Convencimento; A formulao do problema e a gerao de alternativas; e A
circulao das idias e das pessoas.
i. Instituies e Organizaes
Esta seo busca mapear e analisar quais so e que papis desempenham
as instituies, as organizaes e os atores sociais e polticos, bem como
identificar e analisar as arenas nas quais se deram os processos de
convencimento dos atores envolvidos na formao dos Consrcios ntermunicipais
analisados ao longo deste trabalho.
As principais instituies diretamente relacionadas com a formao dos
Consrcios ntermunicipais so as instituies nacionais que definem as regras do
jogo para todos os entes da Federao, dentre as quais: a forma federativa de
162
organizao do Estado brasileiro, segundo a qual os municpios so autnomos; a
separao dos Poderes, segundo a qual cabe s Cmaras Municipais legislarem,
autorizarem gastos do Poder Executivo, bem como fiscaliz-lo; o Poder Executivo
Municipal, a quem cabe, em ltima instncia, definir autonomamente as polticas
pblicas locais, muitas das quais sob as diretrizes de sistemas nacionais de
polticas pblicas como o caso da Sade e da Assistncia Social.
No caso especfico dos Consrcios ntermunicipais ora analisados, as
polticas pblicas com eles relacionadas so a poltica de Sade para o caso de
Minas Gerais; a poltica de meio ambiente e desenvolvimento regional para o caso
de Santo Andr (SP); e a poltica de Abastecimento e Produo para o caso de
So Lus (MA).
Assim, apreende-se que as instituies mais gerais incidem sobre todos os
entes da Federao; que cada um dos casos reage de uma forma diferente diante
das mesmas instituies nacionais existentes; que para o caso especfico de So
Lus, a poltica pblica em torno da qual se articulou o Consrcio ntermunicipal
no propriamente uma poltica de atribuio municipal, segundo consta na
Constituio Federal do Brasil (1988).
Estas instituies mais gerais acima enumeradas conformam as regras
sobre as quais os atores agiro para formatar os respectivos Consrcios
ntermunicipais.
Destaca-se que no caso dos dois primeiros Consrcios ntermunicipais de
Minas Gerais, as Cmaras Municipais (na condio de instituies) exerceram
papel fundamental no sentido de convencer os prefeitos da importncia da
formao dos consrcios como condio para a manuteno dos servios de
sade prestados na regio. Outra instituio importante para o caso desses
primeiros Consrcios mineiros foi o envolvimento dos profissionais da sade
pblica relacionados com o Sistema nico de Sade (SUS) bem como a lgica e a
sistemtica de implantao e manuteno dos servios de sade por meio do
SUS, na regio.
163
No caso do ABC uma instituio importante por meio da qual se teceu a teia
de sustentao da organizao regional foi o Partido dos Trabalhadores (PT).
No caso do CNPRA, assim como no caso do ABC paulista, o processo de
formao do Consrcio ficou, em termos institucionais, focado no Poder Executivo.
Porm, diferentemente do caso paulista, no havia uma articulao partidria
prvia e concentrada em torno de um municpio plo que facilitava o dilogo entre
os dirigentes dos Executivos Municipais.
As Cmaras Municipais cumpriram papel secundrio ao longo do processo
de criao do CNPRA. O nico embate entre o Executivo e o Legislativo ocorreu
em So Lus, quando um vereador do PSDB props que o Consrcio tivesse
maior abrangncia temtica. No mais, no teve embate com a Cmara Municipal,
nem em So Lus nem nos demais municpios. Este fato, corrobora a idia do
"super-poder do Prefeito, frente ao Poder Legislativo
70
.
As organizaes envolvidas com a formao de cada Consrcio, por sua
vez, estavam muito diretamente relacionadas com o setor em torno do qual cada
Consrcio se articulou. Assim, no caso do Consrcio de Sade de Minas Gerais,
as principais organizaes envolvidas foram Faculdade de Cincias Mdicas de
Minas Gerais. Alm dessa organizao, no caso da formao do primeiro
Consrcio analisado Consrcio ntermunicipal de Sade do Alto So Francisco
houve apoio das Secretarias Municipais de Sade. No caso do segundo Consrcio
implantado Consrcio ntermunicipal dos Municpios da Microrregio do Alto Rio
Grande alm do apoio organizacional das Secretarias Municipais de Sade,
houve um apoio fundamental da Associao Microrregional de Municpio do Alto
Rio Grande, inclusive do ponto de vista do emprstimo de espao fsico para a
realizao de reunies do Consrcio.
70
Abrucio e Couto (1996) e Abrucio (1998). Segundo Abrucio, h uma hipertrofia do Poder
Executivo frente ao Poder Legislativo. sso ocorre tanto na Esfera Federal, quanto Estaduais,
quanto Municipal. bem verdade que o debate em torno da esfera Federal indica tambm
importante papel do Legislativo, como por exemplo Limongi (2006). No entanto, no mbito
municipal, h poucos trabalhos acadmicos que discutem os papis do Executivo e do Legislativo
e suas relaes, e o pouco que existe, indica fora dos executivos municipais (Faria, 2002).
164
No caso do ABC, as organizaes envolvidas na formao do Consrcio
foram fundamentalmente as Prefeituras Municipais, com destaque para as
prefeituras dirigidas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) que se empenharam
mais intensamente. Destas prefeituras dirigidas pelo PT destaca-se a prefeitura de
Santo Andr, seguida pela prefeitura de So Bernardo do Campo.
No perodo subseqente (1993-1996), a formao do Frum da Cidadania
(1995) contou com a participao das mais diversas organizaes da sociedade
civil, desde Sindicatos de trabalhadores, representantes de Partidos Polticos,
grejas, Universidades e entidades patronais. Ao todo, participaram da formao
do Frum mais de 100 organizaes da sociedade civil.
A Cmara Regional, criada em 1997, contou com a participao dos
governos locais, do governo estadual e da sociedade civil, todos representados
num amplo conselho composto por 43 membros.
Finalmente, ainda tratando da presena das organizaes na formao dos
Consrcios ntermunicipais, deve-se destacar que no caso do CNPRA, houve o
envolvimento de inmeras organizaes externas ao territrio (principalmente dos
escritrios regionais da EMBRAPA) que conferiram ao Consrcio certa
legitimidade e cumpriram certo papel de disseminar a referida iniciativa.
O processo de constituio do CNPRA mostrou a importncia do
envolvimento de organizaes estruturadas como a EMBRAPA e os parceiros
externos ao territrio. Mostrou tambm que, ao longo do processo, ocorre a
mobilizao de diferentes atores. Em princpio foram mobilizados tcnicos na rea
rural e secretrios de agricultura; em seguida os prefeitos; mais tarde os parceiros
externos ao territrio. No s a mobilizao, mas tambm a estruturao de
determinados atores se mostraram relevantes. A organizao das secretarias
municipais de agricultura e a contratao de trs tcnicos pelo CNPRA ajudam a
constituir um "corpo burocrtico, com interesses prprios que vo se constituindo
como uma importante fora de apoio ao projeto. fundamental, neste aspecto,
considerar a conjuntura de desmonte da EMATER e da rede de apoio ao produtor
rural por parte do Estado.
165
Finalmente, qual foi o papel desempenhado pela sociedade civil na
formao dos Consrcios nos territrios estudados?
A maior pluralidade de participao da sociedade civil foi observada na
formao do "complexo institucional do Grande ABC. Nos CS mineiros a
participao da sociedade civil foi reduzida s organizaes em torno do setor
sade.
No caso do CNPRA, apenas em torno de um Programa especfico
(Programa de Capacitao Ambiental), articulado em torno do Consrcio houve
um envolvimento da sociedade civil. Nesta ocasio, houve a agregao de mais
de cem entidades e organizaes sociais que, entretanto, no tinham funo
deliberativa e sequer participaram da concepo do programa.
Enfim, a participao da sociedade civil nos projetos e atividades
desenvolvidas na formao dos Consrcios, de modo geral, baixa.
Finalmente no que diz respeito s arenas, observa-se que so mltiplas.
Geralmente, os principais agentes polticos circulam, ao longo do tempo, por
vrias destas arenas.
ii. A estrutura de Incentivos Institucionais
Nenhum caso analisado recebeu um estmulo ou um conjunto de estmulos
institucionais estruturados na acepo da Escolha Racional. Mesmo os
Consrcios que usufruram de algum tipo de estmulo institucional como foi o caso
dos Consrcios de Sade de Minas Gerais, este veio acoplado a uma ao
poltica de um empreendedor de polticas pblicas. Ento no se pode dizer, neste
caso especificamente, que o incentivo institucional foi suficiente para moldar o
comportamento dos atores locais no sentido de formarem Consrcios
ntermunicipais.
No caso mineiro, deve-se considerar que a implantao de Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) torna-se uma poltica de Governo quando Eduardo
Azeredo se elege governador. Neste momento, o apoio do governo do Estado por
166
meio da garantia da implantao de equipamentos nas regies que se
organizassem em CS pode ser considerado um estmulo institucional com forte
influncia sobre o comportamento dos atores locais. sso pode ser observado pelo
alto ndice de formao de CS no perodo em que Rafael Guerra foi Secretrio
Estadual de Sade.
Nos casos do Grande ABC e de So Lus no se pode falar em incentivos
institucionais exgenos ao territrio.
iii. O processo de Convencimento
O processo de convencimento diferente para cada uma das localidades.
No caso de Minas Gerais, nos primeiros Consrcios ntermunicipais, Rafael
Guerra prope-se a conversar com os prefeitos e com os vereadores, tanto
individualmente como em grandes reunies. Guerra estava convicto de seus
argumentos at porque atuava na condio de Diretor do Hospital Universitrio
Local e havia pensado no Consrcio ntermunicipal como resposta crise de
financiamento dos servios por ele prestado, dado o efeito carona de municpios
vizinhos.
Ento, Rafael Guerra enumerou as vantagens que cada municpio tinha em
manter os servios no local, bem como as vantagens que ele prprio e populao
local tambm haveriam de ter.
O processo de convencimento ocorreu junto aos tomadores de deciso
poltica (prefeitos e vereadores) e junto das equipes de mdicos e profissionais da
sade que atuavam nos municpios circunscritos pelo Consrcio.
No caso de Santo Andr, o processo de convencimento foi feito por Celso
Daniel inicialmente nas hostes do PT, depois junto dos demais prefeitos. A lgica
da "racionalidade prtica tambm imperou no processo de convencimento. Celso
Daniel as oportunidades de financiamento de grandes obras de infra-estrutura
seriam geradas por meio de uma ao coletiva regional.
167
Em momentos posteriores o processo de convencimento ocorre em arenas
da sociedade civil (para o caso da formao do Frum da Cidadania) e na arena
do governo do Estado (para o caso da Cmara do Grande ABC).
Finalmente, no caso do CNPRA, Lo Costa mostra por meio de entrevista
que o processo de convencimento lento e permanente e ocorre tanto junto aos
tomadores de deciso poltica quanto junto aos tcnicos agrcolas locais.
Lo Costa gasta tempo em ampliar a rede para fora do Estado, por meio da
formao de parcerias com rgos tcnicos diversos. Esse tipo de ao legitimava
o Consrcio junto dos prefeitos e dos tcnicos locais.
Para Lo Costa o processo de convencimento era uma combinao de
discurso permanente e aes prticas.
iv. A formuIao do probIema e a gerao de aIternativas
No caso dos Consrcios ntermunicipais de Sade de Minas Gerais, foi
Rafael Guerra, quem formulou o problema nas diversas fases de implantao dos
Consrcios ntermunicipais no Estado mineiro. nicialmente, na condio de
Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, Rafael Guerra estava preocupado em
resolver um problema criado no mbito do Curso de Medicina de sua instituio.
Ele havia criado um programa de Residncia Mdica por meio do qual os alunos
precisariam fazer estgios e a prpria residncia em diversas clnicas mdicas
sempre em regies de alta vulnerabilidade social como forma dos alunos
conhecerem mais adequadamente a realidade social do Estado de Minas Gerais.
No caso de Santo Andr, Celso Daniel quem formula o problema por meio
de diversos Seminrios e Encontros e regionais.
No caso do CNPRA, foi Lo Costa, Secretrio da Agricultura de So Lus,
quem formulou o problema. Gerou um "dado" a partir de visitas ao CEASA Local
de que 80% do abastecimento da cidade vinha de outros Estados, ou seja, o
Maranho era um "importador lquido" de produtos hortifrutigranjeiro. Esse dado
em si desvela uma situao histrica que se torna problema na medida que o
168
poder pblica encara a referida situao como questo de governo. Junto ao
problema formulado, Lo comea a elaborar as alternativas. A alternativa para
equalizao do problema identificado era a produo de alimento. No entanto,
como produzir alimentos s em So Lus? Ento a soluo demandava uma ao
coletiva pelo menos dos municpios vizinhos. Pensou-se ento na alternativa da
formao de um Cinturo Verde que esbarrava na autonomia dos municpios e na
falta de prtica da ao coletiva de municpios vizinhos. Paralelamente idia da
ao conjunta para superar o problema formulado, o governo de So Lus, por
meio de outra secretaria, pensava especificamente na ao conjunta dos 04
municpios da lha. A proposta, entretanto, encontrava resistncia decorrente das
diferenas partidrias. O entrave foi, para Lo Costa, uma oportunidade de
aprendizado. Lo percebeu que a mobilizao dos atores seria mais fcil se
ocorresse em torno de apenas um tema, um setor, um problema comum;
percebeu tambm que a mobilizao deveria ser de Prefeito para Prefeito, de
Secretrio para Secretrio, de Tcnico para Tcnico. Portanto, a equipe
proponente deveria estar, em seu conjunto, apta para convencer seus pares.
Assim, em So Lus, a alternativa aos problemas formulados foi buscar a
melhoria, a diversidade e a ampliao da produo rural por meio da ao
"consorciada" dos municpios.
Havia, portanto, problema, alternativa e ambiente propcios para a
implementao da alternativa proposta. O ambiente era a eleio de Jackson
Lago. Assim, o Consrcio entrou na Agenda de Governo de Governo.
O que se percebeu ao longo do trabalho que essas condies so
relevantes para entrar nas agendas, mas galgar pontos e tornar-se cada vez mais
prioridade do governo uma questo que demanda mais tempo.
No caso do CNPRA, uma vez na agenda de Governo, o Consrcio
desenvolveu-se. Foi gerando aes, chamadas pelos dirigentes do CNPRA de
"vitrines tecnolgicas", que eram, na verdade, desenvolvimento de projetos com a
funo de demonstrar a possibilidade real de disseminao da idia (assim foi
feito com diversos projetos). Paralelamente a essas aes, foi feito um intenso
169
trabalho de convencimento por meio da mobilizao da imprensa, da realizao de
encontros regionais, de encontros de prefeitos, de encontros de secretrios, e da
realizao de cursos, palestras e seminrios.
O processo de convencimento diferente para cada uma das localidades.
No caso de Minas Gerais, nos primeiros Consrcios ntermunicipais, Rafael
Guerra prope-se a conversar com os prefeitos e com os vereadores, tanto
individualmente como em grandes reunies. Guerra estava convicto de seus
argumentos at porque atuava na condio de Diretor do Hospital Universitrio
Local e havia pensado no Consrcio ntermunicipal como resposta crise de
financiamento dos servios por ele prestado, dado o efeito carona de municpios
vizinhos.
Ento, Rafael Guerra enumerou as vantagens que cada municpio tinha em
manter os servios no local, bem como as vantagens que ele prprio e populao
local tambm haveriam de ter.
O processo de convencimento ocorreu junto aos tomadores de deciso
poltica (prefeitos e vereadores) e junto das equipes de mdicos e profissionais da
sade que atuavam nos municpios circunscritos pelo Consrcio.
No caso de Santo Andr, o processo de convencimento foi feito por Celso
Daniel inicialmente nas hostes do PT, depois junto dos demais prefeitos. A lgica
da "racionalidade prtica tambm imperou no processo de convencimento. Celso
Daniel as oportunidades de financiamento de grandes obras de infra-estrutura
seriam geradas por meio de uma ao coletiva regional.
Em momentos posteriores o processo de convencimento ocorre em arenas
da sociedade civil (para o caso da formao do Frum da Cidadania) e na arena
do governo do Estado (para o caso da Cmara do Grande ABC).
Finalmente, no caso do CNPRA, Lo Costa mostra por meio de entrevista
que o processo de convencimento lento e permanente e ocorre tanto junto aos
tomadores de deciso poltica quanto junto aos tcnicos agrcolas locais.
170
Lo Costa gasta tempo em ampliar a rede para fora do Estado, por meio da
formao de parcerias com rgos tcnicos diversos. Esse tipo de ao legitimava
o Consrcio junto dos prefeitos e dos tcnicos locais.
Para Lo Costa o processo de convencimento era uma combinao de
discurso permanente e aes prticas.
v. A circuIao das idias e das pessoas
Esta seo busca resgatar e ressaltar a trajetria da idia do Consrcio
ntermunicipal e das pessoas que "apadrinharam esta idia, at porque idias no
andam sozinhas. Algum (um agente poltico), por meio de conversas, de leituras,
de contatos, adota, adapta e recria idia da cooperao intermunicipal na forma de
Consrcio ntermunicipal. Deste modo, procura-se compreender os caminhos
percorridos pelos empreendedores polticos para levar a idia do Consrcio
ntermunicipal para outras arenas do debate poltico.
Dentre as arenas destacam-se os gabinetes do Poder Executivo e
Legislativo, ambos nos trs nveis de poder. No caso da formao dos Consrcios
ntermunicipais de Sade, em Minas Gerais, observa-se que Rafael Guerra, ainda
diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais, circulou pelos
gabinetes dos Prefeitos da regio em que instalou os dois primeiros Consrcios
ntermunicipais de Sade mineiros, pelas Cmaras Municipais destes mesmos
municpios (para conquistar o apoio dos Vereadores e por meio desta aliana
convencer os prefeitos da regio a favor dos CS), pelo gabinete e pela Assessoria
tcnica da Secretaria Estadual de Sade (para negociar convnios, por meio do
SUS). Em segundo momento, j na condio de Secretrio Estadual de Sade,
Rafael Guerra percorre os municpios buscando convencer os prefeitos a formar
CS em suas regies. E finalmente, na condio de Deputado Estadual, percorre
os gabinetes de outros deputados, o apoio de senadores e negocia com a
Subchefia de Assuntos Federativos da casa Civil da Presidncia da Repblica os
detalhes de um Projeto de Lei que pretende regulamentar a formao de
Consrcios ntermunicipais (consrcios pblicos no termo da Lei).
171
No caso de Santo Andr, o ento Prefeito Celso Daniel procura,
inicialmente, o apoio dos prefeitos eleitos pelo PT. Em seguida, procura o apoio
dos demais prefeitos e busca, ao longo deste processo, a imprensa e os
formadores de opinio pblica, a favor da formao de um Consrcio
ntermunicipal do Grande ABC. Em um segundo momento (1993-1996), perodo
em que ainda no havia a reeleio, os prefeitos mais sensveis articulao
regional no elegem os seus sucessores. Celso Daniel, ento, junta-se a outras
foras polticas regionais para fortalecer o Frum da Cidadania do Grande ABC
(este Frum rene mais de 100 associaes da sociedade civil).
Em 1995, na condio de deputado federal, Celso Daniel participa dos
debates em torno da emenda constitucional nmero 19, cujo contedo prev a
formao de consrcios pblicos. Em 1997, quando retorna Prefeitura de Santo
Andr, retoma as articulaes em torno do Consrcio ntermunicipal do Grande
ABC. Em 1999, busca apoio do Governador do Estado para formar a Cmara
Regional do Grande ABC, que rene atores do governo estadual, dos governos
locais e da sociedade civil.
Finalmente, no caso do CNPRA, a idia de "cooperao entre municpios
ganha fora e debatida na Assemblia Legislativa do Estado do Maranho. Na
Assemblia havia duas idias: uma de formar a Regio Metropolitana da "Grande
So Lus, e outra de estruturar a regio por meio de Consrcio.
Naquela ocasio, formalmente, vence a proposta do Governo Estadual de
criar a Regio Metropolitana; na prtica, prosperou o Consrcio ntermunicipal.
No caso do CNPRA, a idia do Consrcio como alternativa ao problema da
falta de abastecimento e baixa produo rural fruto de um trabalho de pesquisa
realizado pelo ento Secretrio de Agricultura de So Lus, Lo Costa, que
inicialmente procura informaes junto ao BAM. Nesta ocasio os tcnicos do
BAM indicam a Lo Costa uma experincia do Estado de So Paulo (a
experincia do Consrcio de Sade de Penpolis) e a experincia dos Consrcios
ntermunicipais de Sade de Minas Gerais
71
. Em posse do material do BAM, a
71
Alis, o precursor dos Consrcios ntermunicipais de Sade (CS) de Minas Gerais confirma as
conversas que teve com a equipe da Secretaria de Agricultura de So Lus, que viria formar o
172
equipe maranhense visita a Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais em
busca de informaes. Dessa viagem que tiram o modelo "formal de constituio
do CNPRA.
Uma vez constitudo, o CNPRA dissemina a idia de Consrcio, em sua
vertente "produo e abastecimento por todo o Maranho e pelos estados
vizinhos como o Piau e Tocantins.
A idia mais intensamente disseminada pelo Estado depois que a
experincia premiada pelo PGPC e finalmente apropriada pelo ento prefeito
de So Lus, Jackson Lago.
Nesta ocasio, Jackson Lago v na experincia uma possibilidade de
expandir seus horizontes eleitorais, ou seja, de se fazer conhecido para alm do
"Estreito do Mosquito
72
, uma vez que pretendia disputar as eleies para o
governo do Estado.
Especificamente, com relao ao CNPRA, deve-se destacar que foi
possvel observar, ao longo da pesquisa, alguns agentes polticos que levaram a
idia da cooperao intermunicipal e dos consrcios para outros postos
decisrios. Neste aspecto, destacam-se:
Chico Leitoa, ex-prefeito de Timon (1997-2000) e atual Diretor Estadual do
Departamento de Estradas Rodagens, que agora est criando, no Estado,
Consrcios ntermunicipais Rodovirios, para recuperao de Estradas.
Chico Leitoa, quando prefeito de Timon (2001-2004), estimulado por
Jackson Lago
73
, formou o CNPRA-COCAS, constitudo por 06 municpios
CNPRA, no sentido de munici-los de informaes e apresentar-lhes os modelos de documentos
necessrios (projetos de lei a serem apresentados s Cmaras Municipais solicitando autorizao
dos Legislativos Municipais, e Estatuto do Consrcio, dentre outros).
72
Nas entrevistas e nas matrias de jornal, em diversos momentos, os depoentes e os articuladas,
tratam do aumento de influncia de Jackson Lago para alm do Estreito do Mosquito, estreito que
separa a lha de So Lus do continente. A referncia, portanto, alusiva interiorizao de uma
eventual campanha eleitoral do ento prefeito de So Lus, Jackson Lago.
73
Segundo entrevista com Chico Leitoa, ele, como ex-prefeito, acompanhou a formao do
CNPRA (1997). Depois, na condio de prefeito (2001-2004), criou, com apoio de Jackson Lago e
Lo Costa, o CNPRA-COCAS. Segundo entrevista com Domingos, ex-secretrio de Agricultura de
Timon (2001-2004), no perodo em que Chico Leitoa foi prefeito do municpio, reafirmou, em
entrevista, que Chico Leitoa foi convidado a formar um CNPRA na regio de Timon pelo prprio
Jackson Lago (ambos so do PDT). Chico Leitoa convidou Domingos para tornar-se Secretrio
173
(atualmente so 10 municpios);
Jos Mrio, ex-secretrio de agricultura de Vitria do Mearim (1997-2000) e
prefeito de Vitria do Mearim (2005-2008), que inicialmente, na condio de
Secretrio Municipal, participou do CNPRA e agora (2005-2008) criou um
Consrcio e uma Agncia de Desenvolvimento com os municpios de sua
regio;
Marco Aurlio, engenheiro agrnomo, ex-assessor do CNPRA, atualmente
Superintendente da Agncia Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso
Rural e Assistncia Tcnica do Maranho. Segundo Marco Aurlio, a
disseminao dos Consrcios ser estratgica para realizao dos
trabalhos da Agncia.
Assim, fica evidente que em cada caso estudado, houve o esforo do
empreendedor poltico em identificar os interesses dos diferentes atores e
convenc-los da importncia de suas idias. Observa-se tambm a multiplicao
dos adeptos da idia que a adotam e a levam para outras arenas e para outras
instncias.
ConcIuso
Retomo questo inicial: Como surgem os Consrcios ntermunicipais no
Brasil, ao longo dos anos 90? Em outras palavras: como a despeito do tema ter se
tornado de grande relevncia para a agenda do governo nacional, em
determinados territrios, tornou-se relevante? Esta foi a indagao original que
orientou o desenvolvimento deste trabalho.
Para responder esta questo, partiu-se do pressuposto de que a
institucionalizao dos consrcios na forma da lei no mbito federal no
necessria para que os Consrcios ntermunicipais surjam nas mais variadas
localidades do pas.
Municipal de Agricultura e a formar o CNPRA-COCAS. Segundo o prprio Domingos, o percurso
realizado para a formao do Consrcio foi participar do Encontro de Cidades, depois do Encontro
de Prefeitos, sempre acompanhado pelo Lo Costa, reconhecido pelo Domingos como o mentor
intelectual do CNPRA.
174
Por meio do trabalho emprico, verificou-se, alis, que a difuso
experimental dos Consrcios ntermunicipais e o deslocamento de determinados
empreendedores polticos que atuavam no mbito local para o mbito estadual
(como o caso de Rafael Guerra em Minas Gerais, que se torna Secretrio de
Estado) e Federal (como so os casos de Celso Daniel em So Paulo e de Rafael
Guerra em Minas Gerais que se tornam Deputados Federais) ampliaram a
presso no sentido de sensibilizar mais intensamente o Governo Federal
(Presidncia da Repblica e Congresso Nacional) para que este apreciasse
Projeto de Lei que tratava da regulamentao dos Consrcios ntermunicipais.
Dado o pressuposto acima discutido, utilizei um arcabouo terico
composto por vrias vertentes de pensamento, para buscar respostas indagao
original.
O referido arcabouo terico procurou juntar elementos pertinentes teoria
da ao racional, teoria do capital social, e teoria da formao de agendas
governamentais. Deve-se relembrar que, no momento em que iniciei os trabalhos
j existiam estudos que utilizavam tanto a teoria da ao racional quanto a teoria
do capital social para explicar o surgimento e o funcionamento de Consrcios
ntermunicipais.
No havia, entretanto, um estudo que buscasse encontrar elementos das
duas teorias (ao racional e capital social) e agregasse a eles outros elementos
recolhidos do corpo terico sobre formao de agendas de governo.
Para os adeptos da teoria da escolha racional, os consrcios
intermunicipais resultariam de uma srie de estmulos exgenos ao territrio no
qual est sendo criado. O incentivo seria vertical, uma vez que advm tanto da
Unio quanto do Estado. O mecanismo explicativo para os adeptos da teoria da
escolha racional a ao estratgica do ator racional, que busca otimizar seus
ganhos, dado um conjunto de possibilidades.
Os consrcios, compreendidos neste trabalho como organizaes
cooperativas de entes da mesma instncia de governo, possibilitam a articulao
de polticas pblicas de "setores de poltica pblica como sade, infra-estrutura,
meio ambiente, desenvolvimento regional, produo rural e abastecimento
175
alimentcio, por exemplo, em determinado territrio, conferindo, teoricamente,
maior racionalidade s polticas pblicas em termos de menor fragmentao da
ao e melhor utilizao do recurso pblico.
Assim, produo de leis que, por exemplo, aumentem o volume de recursos
per capita para municpios que participem de consrcios intermunicipais
especficos em torno de determinado "setor constituir-se-ia, na perspectiva dos
estudiosos da ao racional em mecanismo institucional que, ao induzir o
comportamento cooperativo dos municpios, aumentaria a racionalidade da poltica
setorial no territrio.
O que se verificou por meio da pesquisa de campo, entretanto, foi que essa
perspectiva isolada insuficiente para explicar o surgimento dos Consrcios
ntermunicipais.
Embora verdadeira como demonstrado por Teixeira, Mac Dowell e Bugarin
(2002a; 2002b), a teoria da escolha racional no se mostrou suficiente para
explicar o fenmeno da formao dos Consrcios ntermunicipais.
Por um lado, embora a induo ocorra sobre todos os municpios, talvez
no seja uma induo forte suficiente para atrair os municpios, uma vez que nem
todos os municpios se deixaram seduzir pelo estmulo institucional.
Por outro lado, o estmulo institucional quando realizado no apenas pela
fora da Lei, mas tambm por meio do apoio poltico de um "empreendedor de
polticas pblicas que assume posio de tomador de deciso no mbito do
Estado, como ocorreu com Rafael Guerra em Minas Gerais, h resultados
positivos como a criao de 28 Consrcios ntermunicipais no Estado (agrupando
368 municpios), alm de uma organizao inter-consrcios.
Alm disso, deve-se considerar a existncia de Consrcios como o
CNPRA, caso em que a articulao ocorre em torno de um tema de poltica
pblica que no sequer atribuio especfica do municpio.
Neste caso o que levaria um municpio com tantos problemas a convencer
seus vizinhos em formar um Consrcio ntermunicipal em torno de um tema que
sequer atribuio dos governos locais?
176
Ainda buscando explicaes para o surgimento e funcionamento dos
Consrcios ntermunicipais, analistas adeptos da teoria do capital social, por sua
vez, lanaram mo da hiptese de que os consrcios intermunicipais resultariam
das relaes de confiana locais independentemente dos estmulos externos.
Assim, a constituio dos consrcios intermunicipais estaria diretamente
relacionada capacidade prvia dos municpios, seus agentes polticos e os
atores sociais com razes na localidade, estabelecerem laos e relaes de
confiana (verticais e horizontais).
A referida hiptese verdadeira e explica casos como a formao de
Consrcios ntermunicipais como o da Bacia do Rio Negro (Consrcio do Quriri
SC), localizado em Estado com forte e longa tradio cooperativista, como salienta
Jacobi (2006).
No entanto, novamente, como explicar casos como o CNPRA, que surgiu
em um Estado sem tradio cooperativista?
Diante do exposto, para responder questo inicial, alm de considerar as
perspectivas da escolha racional e do capital social, adotei como pano de fundo
uma perspectiva neo-institucionalista histrica que, ao analisar o papel das
instituies sobre a conformao das organizaes e sobre o comportamento dos
atores, considera o fato de que as foras sociais em disputa esto sob as
contingncias da ao poltica cotidiana (sem, entretanto, desconsiderar a
racionalidade dos atores e agentes polticos sociais).
A adoo dessas abordagens alm de orientar a anlise feita ao longo
deste trabalho tambm serviu para formatar o roteiro de visitas de campo e de
entrevistas com atores selecionados (ver Anexos 2 e 3).
Alm disso, notando a complexidade do tema, considerei que a anlise
tornar-se-ia mais substanciosa se fosse ancorada tambm e principalmente no
que a cincia poltica tem denominado formao de agendas governamentais.
A partir de ento lano as seguintes hipteses:
os consrcios intermunicipais dependem de dinmicas locais;
177
os Consrcios ntermunicipais so temas relevantes em seus
respectivos Iocais apenas para a "comunidade poItica" e para
determinados setores formadores da opinio pbIica, mas no
atingem o grande pblico;
os Consrcios ntermunicipal resultam do aumento de reconhecimento
das aes embrionrias levadas a cabo por um pequeno grupo de
"crentes, de tcnicos e polticos que crem no consrcio como
organizao capaz de, por um lado, fortalecer a regio em que foi
institudo.
Do exposto e analisado ao longo deste captulo, depreende-se ento que
apesar de as regras do jogo serem as mesmas, as formas de articulao poltica
dos atores e das organizaes diferenciam-se de lugar para lugar. Os
mecanismos causais que moldam o comportamento dos atores e dos agentes
polticos em torno da formao de um Consrcio ntermunicipal so diversos. Um
deles o grau de confiana pr-existente entre os agentes polticos que se
articulam em torno da formao do Consrcio ntermunicipal. Este mecanismo
perceptvel, por exemplo, no caso do Grande ABC, onde, apesar da grande
quantidade de atores e agentes polticos envolvidos, os principais deles eram os
dirigentes dos Executivos municipais, filiados ao Partido dos Trabalhadores, ento
a relao de confiana entre eles advinha das relaes partidrias.
Outro mecanismo causal observado a forma como o empreendedor
poltico prope, discute e convence os mais diversos agentes sociais e poltcos
nas diversas arenas.
As trs hipteses foram verificadas ao longo do trabalho de campo. Em
cada um dos casos observou-se a construo de um problema: no caso de Minas
Gerais o problema foi construdo em torno da sade; em Santo Andr em torno da
questo ambiental, do desenvolvimento econmico, mas fundamentalmente em
torno da necessidade de infra-estrutura urbana; em So Lus, em torno do
abastecimento e da produo de alimentos.
178
Em todos os casos, o Consrcio a soluo para a resoluo do problema.
Em cada caso, h gnese tanto da construo do problema quanto de sua
resoluo por meio de uma ao coletiva e cooperada entre entes federativos
autnomos tm peculiaridades muito prprias. No possvel dizer que haja um
padro. possvel dizer, entretanto, que mais importante que esquemas de
benefcios e punies a fora do argumento. Em todos os casos, foi possvel
verificar, nos moldes do neo-institucionalismo sociolgico, uma certa racionalidade
prtica no induzida pelos referidos esquemas de induo; mas conformada por
argumentos por meio do qual os atores eram capazes de perceber as vantagens
em participar de um arranjo cooperativo para superar o problema comum.
Nos casos de Minas Gerais e So Lus, os empreendedores polticos,
responsveis pela formulao do problema e da procura de soluo tinham
experincia prvia nos setores com os quais o problema estava relacionado:
Rafael Guerra mdico e atua na rea da sade; Lo Costa atuou na Secretaria
Estadual da Agricultura (ainda na poca de Epitcio Cafeteira) e desenvolveu
vrios programas agrcolas quando fora Prefeito Municipal (Barreirinhas, 1989-
1992). Diferentemente dos dois, a trajetria de Celso Daniel era eminentemente
do campo da poltica no propriamente como gestor, como tcnico, mas como
tomador de deciso (Prefeito Municipal).
Com exceo da experincia de Santo Andr na qual houve a participao
da sociedade civil, nos outros casos a sociedade civil praticamente no atua. Alm
disso, o tema do Consrcio, em nenhum dos casos, foi tema de campanha.
verdade que em So Lus, a experincia do Consrcio colaborou muito para
aumentar os horizontes da candidatura a governador do ento prefeito de So
Lus. Apesar disso, em nenhum caso, o Consrcio foi mote de campanha, o que
indica que no um tema que sensibiliza a opinio pblica como mecanismo de
resoluo de problema.
Ainda assim, deve-se considerar que nos trs casos o Consrcio ganha
fora na medida em que suas aes passam a gerar resultado. A fora advm da
conquista de novos atores polticos (prefeitos e vereadores) e tcnicos e
179
burocratas que vem, na perspectiva da "racionalidade prtica vantagens em
aderir ao projeto.
Finalmente, em todos os casos possvel perceber a abertura de uma
janela de oportunidades; e tambm verdade que nem em todos os casos
possvel perceber que a oportunidade gerada pela abertura da janela impulsiona o
Consrcio da agenda de governo para a agenda de decises.
No caso de Minas Gerais, a janela de oportunidade a eleio de Eduardo
Azeredo para governador do Estado que leva junto a ele Rafael Guerra para a
pasta da sade. Nota-se aumento substancial do nmero de consrcios no
Estado.
No caso do ABC, o quadro de mudana poltica facilitou a implantao da
agenda regional e da ao coletiva, porque diferentemente de So Lus, havia, no
ABC, 03 dos quatro prefeitos da Regio, pertencentes ao mesmo partido poltico
(Partido dos Trabalhadores).
As janelas de oportunidades no caso do Grande ABC so abertas e
fechadas sucessivamente a cada eleio. Neste caso, como o "empreendedor de
polticas pblicas o tomador de deciso (diferentemente do enunciado por
Kingdon (2003), segundo o qual o empreendedor de polticas pblicas geralmente
atua em algum posto do governo, da burocracia, da academia, de consultorias,
mas no o tomador de deciso) no d pra dizer que ele no aproveita a
oportunidade. Celso Daniel, ao cumprir os dois papis (tomador de deciso e
empreendedor de polticas pblicas) constri as oportunidades e usufrui delas.
Janela de Oportunidade especial no caso do Grande ABC foi a que
propiciou a criao da Cmara do Grande ABC. Neste caso, o empreendedor de
polticas pblicas e, ao mesmo tempo, tomador de deciso, Celso Daniel,
vislumbrou na eleio do governador do Estado, interessado em aturar na rea de
infra-estrutura, uma janela de oportunidade.
A abertura e fechamento sucessivos das janelas de oportunidade em Santo
Andr indicam que o processo de formao e fortalecimento dos instrumentos de
ao regional podem ocorrer de forma paulatina. Num primeiro momento, constri-
180
se o consrcio; depois o Frum e mais tarde a Cmara. Essa sucesso indica
tambm que mesmo enfraquecido, em alguns momentos, a burocracia interna
formada e o histrico de servios e aes gerados fazem com que a organizao
sobreviva ainda que por inrcia. sso tambm ocorre no caso do CNPRA que
mantm o apoio formal do atual prefeito de So Lus, mas o perdeu na prtica.
Assim a fora do CNPRA advm atualmente do Governo do Estado e do histrico
e ampliao da rede de relaes tcnicas e polticas construdas ao longo do
tempo.
No caso do CNPRA, a janela de oportunidade foi a premiao da
experincia pelo Programa Gesto Pblica e Cidadania. A partir deste momento, o
Consrcio como idia recebe ateno do ento prefeito que aproveita a
oportunidade para dissemin-la no Estado, no entanto, o problema que deu
origem ao problema no foi devidamente tratado.
Finalmente, quero chamar ateno para o fato de que ao longo do trabalho
os Consrcios foram vistos como soluo para problemas diferentes e a
preocupao foi em observar como esta soluo entrou na agenda de decises
governamentais para resolver problemas diferentes.
181
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195
Anexo 01
Nota MetodoIgica: a opo peIa pesquisa quaIitativa
A distino entre mtodos de pesquisa de base qualitativa e quantitativa
pressupe a opo entre dois tipos de pesquisa. De um lado esto os modelos
que so matematicamente rigorosos, dotados de grande potencial de explicao
(no de generalizao) de relaes entre poucas variveis de comportamento que
pode ser isolado. De outro lado vm aqueles modelos que so capazes de lidar
com variados domnios e abranger um maior nmero de variveis, ao preo de
perderem o rigor matemtico e terem suas concluses mais discutveis.
Trs dimenses principais distinguem as pesquisas qualitativas das
quantitativas: a natureza do envolvimento do pesquisador; a coleta de dados e o
tipo de dado coletado e o mtodo de estabelecimento de generalizaes.
A natureza de envolvimento vista como a chave com as quais lidam
diferentes estilos de pesquisa (BRYMAN, 1989).
A relao entre o pesquisador com o objeto na pesquisa quantitativa
costuma ser bem superficial e breve ou no ocorre. A pesquisa qualitativa, por sua
vez, fundamenta-se em entrevistas e na possibilidade direta de observao e
envolvimentos pessoais do pesquisador com o fenmeno pesquisado. A interao
entre entrevistador e entrevistados, por exemplo, pode ser decisiva para a
interpretao dos dados coletados.
As pesquisas quantitativas, por sua vez, partem da premissa de que devem
permitir replicabilidade.
A pesquisa qualitativa faz uso de maior contato com o objeto da pesquisa
para criar um quadro mais complexo das interrelaes envolvidas e considera a
possibilidade apenas de uma replicabilidade parcial dos resultados: devido
interao do observador com o objeto, no existem duas observaes idnticas.
Com relao coleta de dados e s caractersticas dos dados coletados,
nota-se que tanto pesquisadores envolvidos em pesquisa qualitativa quanto
aqueles envolvidos com pesquisas quantitativas iniciam a pesquisa depois de
196
realizado um trabalho conceitual e terico. Apesar disso, podem, ao longo da
pesquisa, incorporar novos elementos sua estratgia inicial de pesquisa e refinar
a pesquisa terica do trabalho. O pesquisador pode ainda comear o estudo sem
ter identificado com preciso as variveis a considerar.
Finalmente, com relao ao mtodo de estabelecimento de generalizaes,
em uma pesquisa quantitativa hipteses so formuladas a partir da teoria, uma
vez que esta tem o papel fundamental de explicao sobre os fenmenos. Os
resultados dos testes so indicativos da validade da teoria como suporte sua
confirmao. Tm valor em si como conhecimento do fenmeno estudado. Dados
qualitativos somente so conhecimento quando inseridos no trabalho terico.
O ponto de vista adotado nesta pesquisa assume que o conjunto de
problemas em questo no pode ser tratado com a expectativa de respostas
exatas e universais. Ao contrrio, devido sua condio de fenmenos sociais
complexos, so, por natureza, dotados de ambigidades, multidimenses e
densas cadeias de causalidade e interrelacionamento.
Diante disso, foi adotado o mtodo de estudo de caso. Segundo YN (1989),
um estudo de caso um mtodo de investigao baseado no questionamento
emprico sobre um fenmeno contemporneo. O estudo de caso concentra-se nas
relaes, principalmente de causalidade ou precedncia entre contexto e
fenmeno em situaes em que os limites entre ambos no se do como
claramente delimitados.
Outra aplicabilidade dos estudos de caso, ainda de acordo com YN (1989),
encontra-se em situaes segundo as quais o pesquisador no apresenta controle
sobre o comportamento dos eventos e nas quais sua atuao como observador
tem muito pouca influncia sobre o fenmeno social observado.
Uma considerao central no desenho de uma pesquisa de estudo de caso
a seleo dos casos. O nmero de casos selecionados depende das
particularidades da pesquisa. De acordo com YN (1994), estudos de casos
podem ser desenhados para envolver um nico ou mltiplos casos. Mltiplos
casos so mais teis quando se busca comparaes e um forte teste de um
197
padro de conhecimento semi-estruturado. Casos nicos so passveis de ser
utilizados em circunstncias especficas: casos emblemticos que partem de uma
teoria consolidada; casos cujas particularidades fazem-nos nicos e casos que
servem para ilustrar e revelar aspectos significativos de um conhecimento
produzido (YN, 1994).
No caso deste trabalho, ser adotada a perspectiva dos casos mltiplos e
analisados por meio do consagrado mtodo de comparao desenvolvido por
Stuart Mill (1999).
A demonstrao na variao dos fatores explicativos (variveis
independentes) e explicados (variveis dependentes) pode ser feita por meio da
orientao lgica de pesquisa comparada, apresentada por Stuart Mill (1999: 79-
82), que inclui os mtodos da semelhana e da diferena.
De acordo com o mtodo da semelhana, se dois ou mais casos de um
fenmeno sob investigao tm apenas uma de muitas possveis circunstncias
causais em comum, ento a circunstncia no qual todos os casos concordam a
causa do fenmeno de interesse. O mtodo da semelhana uma busca por
padres de invarincia, isto , visa-se determinar que possvel varivel causal est
constantemente cruzando todos os casos. No mtodo da diferena, os fatores
causais so similares e observam-se diferenas nos resultados polticos entre o
caos, porm, um fator explicativo crucial, que variado cruzando todos os casos,
relacionado como causa desse diferentes resultados.
Quando dois casos inseridos em contextos muito diferentes, apresentam
resultados semelhantes, a meta da investigao identificar a semelhana
responsvel por tais resultados. Ao invs de destacar as diferenas entre os
objetos, o investigador estuda a semelhana casualmente crucial entre tais
objetos.
A materializao da estratgia de pesquisa em procedimentos
investigativos levou a uma pesquisa constituda de vrias fases de coleta de
dados articuladas ao trabalho terico.
198
Alm da reviso da literatura sobre os vrios temas e dimenses que
compem o problema e da observao inicial semi-estruturada dos consrcios,
realizou-se uma pesquisa exploratria sobre os casos escolhidos.
Assim, para a realizao da coleta, tratamento e anlise de dados na
pesquisa, foram utilizados trs nveis sucessivos de aproximao:
primeiro nvel: observao preliminar semi-estruturada dos consrcios
intermunicipais. Neste primeiro nvel da pesquisa foram feitos
levantamentos de informaes no que considero as principais bases de
dados disponveis sobre experincias "inovadoras de gesto pblica
municipal, quais sejam: nstituto Plis, Programa Gesto Pblica e
Cidadania da Fundao Getlio Vargas, LDES-FES e Centro de
Estudos e Pesquisas em Administrao Municipal;
segundo nvel: pesquisa exploratria para elaborao de viso
panormica das experincias; e
terceiro nvel: estudo dos casos por meio de entrevistas semi-
estruturadas realizadas junto a atores selecionados.
A pesquisa de campo: So Lus (MA), o ABC pauIista e o Caso Mineiro
Esta seo tem dois objetivos: resgatar a histria da pesquisa de campo em
So Lus (MA); e apresentar os procedimentos adotados.
O resgate da histria da pesquisa de campo est diretamente relacionado
com a necessidade de apresentar o grau de envolvimento do pesquisador com o
objeto emprico a ser analisado. Para a realizao de uma pesquisa desta
natureza h uma srie de dificuldades a serem enfrentadas, dentre as quais: a
aproximao dos atores; o estabelecimento de uma relao com o informante na
qual o pesquisador "confia desconfiando, porque em ltima instncia o informante
est informando sobre a atividade profissional e poltica a que ele se dedicou nos
ltimos anos, portanto, est informando sobre algo em que seu envolvimento foi
intenso, o que, muitas vezes, o impossibilita de ter um afastamento crtico. Assim,
199
cabe ao pesquisador, por um lado a aproximao junto do informante; e por outro,
o afastamento crtico. Evidentemente, os instrumentos de coleta de informao
auxiliam na adoo dessa postura de "aproximao desconfiada.
Esta pesquisa de campo, ento, tem sua histria que comea em 2000
quando li um artigo
74
sobre o Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento (CNPRA) de So Lus. Tratava-se de um artigo que se
preocupava em apresentar os diversos projetos desenvolvidos pelo CNPRA.
Em 2001, tive a oportunidade de conversar com o ento Secretrio
Executivo do CNPRA, Lo Costa, quando veio a So Paulo participar de um
debate sobre Consrcios no CEPAM.
Em 2002, fazendo parte do grupo de avaliadores do Programa Gesto
Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas, vi as fichas do CNPRA
submetendo-se novamente ao ciclo de premiao
75
.
Resolvi saber mais sobre essa experincia. Os Consrcios ntermunicipais
chamavam-me ateno desde os anos 80, quando o governo democrtico de
Franco Montoro no Estado de So Paulo passou a estimular a prtica da ao
conjunta entre municpios.
Em 2002, realizei a primeira entrevista com Lo Costa para discutir o
CNPRA numa perspectiva que, naquela poca, chamava de "Desenvolvimento
Econmico Local.
Em 2005, quando fui a Humberto de Campos, pelo PGPC/FGV, para visitar
uma experincia de poltica pblica relacionada com Comunidades Pesqueiras,
aproveitei minha estada no Maranho para visitar a Sede do CNPRA, conhecer
74
TRNDADE, Jos Raimundo Barreto. CNPRA: Consrcio ntermunicipal e Produo e
Abastecimento no Estado do Maranho. n: FARAH, Marta Ferreira Santos e BARBOZA, Hlio
Batista (organizadores). Novas Experincias de Gesto Pblica e Cidadania. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2000.
75
O Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC) criou, em 1996, um Ciclo de Premiao para
coletar, registrar, sistematizar e premiar prticas inovadoras em gesto pblica nos mbitos dos
municpios, estados, e povos indgenas. Embora o PGPC ainda exista e permanea realizando
diversos estudos no mbito subnacional, o Ciclo de Premiao foi encerrado em 2006 (foram
realizados 10 Ciclos de Premiao).
200
alguns dos projetos, e entrevistar o j ex-secretrio executivo do CNPRA Lo
Costa, e o ento Secretrio Executivo do CNPRA Jnior Lobo.
Nestas entrevistas, foi utilizado um roteiro aberto e a conduo da
entrevista foi orientada por questes que diziam respeito ao histrico do CNPRA.
Nesta ocasio eu j havia pesquisado sobre os Consrcios em geral: os
antecedentes propostos pelo Governo Montoro, e j havia estabelecido que este
trabalho abordaria a formao dos Consrcios ntermunicipais, numa perspectiva
que estaria localizada na fronteira entre a poltica pblica e a poltica propriamente
dita.
Nesta ocasio, eu j tinha lido sobre vrios consrcios institudos no Brasil,
bem como me preocupado com as possibilidades de abordagens tericas que
pudessem iluminar as possveis respostas. O CNPRA, ento, do meu ponto de
vista, era uma experincia inovadora para o contexto em que estava inserida
76
.
Mas, ainda me intrigava saber:
Como, do ponto de vista poltico, essa experincia foi implantada?
Quais eram e como foi o processo de atrao dos principais atores sociais
e polticos para a constituio dessa ao cooperada entre municpios?
Como surgiu e se disseminou a idia do CNPRA no Estado do Maranho?
Ento, me organizei para realizar uma segunda srie de entrevistas, desta
vez, mais focadas, e com maior abrangncia de atores.
Nesta segunda srie de entrevistas, o roteiro da entrevista foi orientado
pelos elementos presentes num arcabouo terico composto por uma srie de
76
O debate sobre inovao nos termos da gesto pblica subnacional foi realizado por SACHS,
gnacy (1985); FARAH, Marta e SPNK, Peter (1999); PNHO (2004). O conceito de inovao,
inspirado em Schumpeter, diz respeito introduo de uma novidade (novas prticas) em contexto
e momento especficos da localidade em que a novidade introduzida, e resulta em mudanas
com relao a polticas, aes ou comportamentos vigentes. Para Sachs (1985) h cinco esferas
passveis de inovao. Para Farah e Spink (1999), inovao diz respeito introduo de mudana
qualitativa ou quantitativa em relao a prticas anteriores; impacto na melhoria da qualidade de
vida; capacidade de transferncia "tecnolgica; ampliao ou consolidao do dilogo entre
sociedade civil e agentes pblicos; e finalmente, utilizao de recursos e oportunidades de forma
responsvel, na perspectiva do desenvolvimento auto-sustentvel.
201
conceitos presentes nas teorias da Escolha Racional, do Capital Social e da
Formao de Agendas Governamentais, com nfase nesta ltima.
Nesta rodada de entrevistas (2007), foram entrevistados novamente os dois
Secretrios executivos do CNPRA; o ex-prefeito de So Lus e atual governador,
Jackson Lago; um ex-assessor tcnico do CNPRA e atual superintendente da
recm criada Agncia Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso Rural e
Assistncia Tcnica; o ex-prefeito de Timon, que inicialmente participou do
CNPRA e depois fundou o segundo Consrcio ntermunicipal de Produo e
Abastecimento do Maranho, na regio de Timon; um ex-secretrio de agricultura
do Municpio de Vitria do Mearim (que depois de secretrio, tornou-se prefeito); o
ex-prefeito de Humberto de Campos; o ex e tambm atual Secretrio de
Agricultura de Timon (nico a permanecer no cargo, apesar da alternncia poltica
que houve no municpio); o ex-secretrio de agricultura de Chapadinha.
Destaca-se que os atores envolvidos com o CNPRA vo construindo um
campo poltico tal, que os opositores ou desconhecem a prtica e o modo de
operao da articulao em torno do Consrcio ou, no mximo, afirmam que esta
articulao est diretamente relacionada com o projeto de poder do ento prefeito
de So Lus, Jackson Lago
77
.
Assim, do ponto de vista metodolgico, esta pesquisa assumiu entrevistar
uma gama variada de atores, todos que ou desde o incio ou ao longo do processo
envolveram-se diretamente com a formao do CNPRA.
Alm das duas sries de entrevistas, realizei uma srie de leituras, dentre
as quais, uma de artigos e filmes sobre o contexto poltico do Estado; outra de
editoriais, artigos e reportagens que tratavam do CNPRA, editadas nos principais
77
Em 2002, o jornal O Estado do Maranho (sem data) publica editorial indicando que a
candidatura do prefeito de So Lus, Jackson Lago, ao governo do Estado do Maranho estaria
sendo preparada por meio de um documento intitulado "Projeto para 2002. Este documento teria a
pretenso de reforar a imagem do prefeito no interior com o intuito de derrubar os argumentos da
oposio a Lago segundo os quais o cacife poltico do ento prefeito no ultrapassaria o "Estreito
dos Mosquitos. Ainda segundo o referido editorial, o documento "Projeto para 2002 definiu como
fundamental para o projeto eleitoral a vinculao direta do ento prefeito aos "consrcios de
produo. Este tipo de editorial indica, para os propsitos deste trabalho, que o CNPRA alcanou
resultados simblicos suficientes para que os rgos de imprensa reconheam alguma fora
poltico-eleitoral nele.
202
jornais de circulao no Estado do Maranho O Pequeno, O mparcial e o
Estado do Maranho; e finalmente, uma terceira, com os artigos mais analticos
sobre a experincia em questo.
Do ponto de vista metodolgico, para escrever o estudo de caso sobre o
ABC paulista, lancei mo, de uma vasta reviso bibliogrfica sobre o Grande ABC
Paulista, uma vez que a regio foi amplamente estudada (Maricato, 1977; anni,
1980; Abramo, 1986; Antunes, 1988; Sader, 1988; Rodrigues, 1990; Boito, 1991;
Keck, 1991; Simes, 1992; Martins, 1994; Clemente, 1999; Klink, 2000; Abrucio e
Soares, 2001; Daniel, 2001; Daniel e Somekh, 2001). Apesar da ampla quantidade
de estudos, este trabalho baseia-se principalmente nas referncias mais recentes,
principalmente Clemente (1999), Klink (2000) e Abrucio e Soares (2001).
Alm da referncia bibliogrfica, este captulo, assim como os demais
captulos relativos ao trabalho emprico, baseia-se tambm em entrevistas
realizadas com atores locais. No caso especfico deste captulo, foi realizada uma
entrevista com Jeroen Klink, ex-secretrio de Relaes nternacionais e ex-
secretrio de Desenvolvimento e Ao Regional da Prefeitura Municipal de Santo
Andr, que participou ativamente da formao do complexo institucional que
buscou a cooperao regional.
O estudo de caso dos Consrcios em Minas Gerais foi sustentado pela
leitura e anlise dos estudos de Lima e Pastrana (2000a), Lima e Pastrana
(2000b) e Rocha e Faria (2004).
Alm destes estudos acima citados, o estudo de caso sobre os Consrcios
ntermunicipais de Sade em Minas Gerais se respaldou tambm em entrevistas
realizadas com o Doutor Rafael Guerra, ex-diretor da Faculdade de Cincias
Mdicas de Minas Gerais, um dos articuladores dos prineiros Consrcios
ntermunicipais de Sade (CS) em Minas Gerais, ex-secretrio estadual de Sade
de Minas Gerais, e atual Deputado Federal (PSDB-MG).
203
ANEXO 02
Instrumento de CoIeta de Informaes para a Pesquisa de Campo:
Roteiro da Entrevista
1 (T) Nome do Entrevistado. Partido pelo qual foi eleito. Composio do partido.
2 (T) Trajetria Poltica: Partidos Polticos nos quais foi Filiado, Candidaturas a
Cargos Eletivos, Cargos Eletivos, Militncia em Movimentos Sociais (relao
prvia com algum grupo poltico do Maranho?)
3 (CS) Na sua cidade h algum tipo de organizao social forte? Organizao de
trabalhadores rurais, de comerciantes, de professores, algum time de futebol,
grupo ou clube esportivo?
4 (A) Compromissos de Campanha (tem relao com o tema do consrcio?
Quais?). Quais foram os compromissos de campanha? As prioridades temticas e
setoriais estabelecidas durante a campanha eleitoral?
5 (A) Que tema foi introduzido primeiro no seu governo: produo e
abastecimento ou consrcio? Como foi essa introduo?
6 (A) Quem introduziu o tema da produo e do abastecimento no seu governo?
7 (A) Por que a introduo do tema esteve relacionada com a organizao do
Consrcio? (por que o tema? Por que o consrcio?)
204
8 (A) A situao da agricultura e do abastecimento era relativamente a mesma
at o momento da implantao do consrcio ou no perodo imediatamente anterior
referida implantao a situao do referido setor havia sido alterada?
9 (A) Algum indicador apresentava alterao da situao da agricultura em seu
municpio?
10 (A) Algum indicador apresentava alterao da situao de algum setor ou
tema em seu municpio? Por que, apesar da indicao da referida alterao, voc
resolveu entrar num consrcio sobre abastecimento e produo?
11 (ER) Qual o custo para entrar no referido consrcio? Quais os benefcios que
voc pode prever no momento da entrada? Quais os riscos em entrar no
consrcio?
12 (ER) Voc recebeu algum estmulo externo ao municpio para implantar o
consrcio? E no municpio, houve algum estmulo?
13 (A) Como foi escolhido o Secretrio de Agricultura ou o responsvel pelo
consrcio em seu municpio? E o restante da equipe?
14 (A) No momento da constituio do consrcio, quem eram suas referncias
pessoais? (cite 05 nomes que voc lembra de imediato quando se trata da
constituio do consrcio)
15 (A) E depois da constituio do consrcio, quem eram as lideranas que
conduziam o consrcio? No que consistia essa conduo?
205
16 (CS) Depois da constituio do Consrcio, voc consegue indicar a melhoria
do setor agrcola no seu municpio? Por qu? Do ponto de vista de organizao,
houve algum tipo de iniciativa dos produtores? Dos trabalhadores rurais?
17 (CS) Hoje, se acabar o consrcio h algum impacto em termos de
reclamao de algum setor? Qual?
18 (G) Tem algum comentrio que voc gostaria de fazer com relao ao
consrcio e sua implementao?
206
ANEXO 03
ReIao de Entrevistas reaIizadas
ArieIdes Macrio Costa (61 anos), mais conhecido como Lo Costa, 61 anos,
nascido em Barreirinhas, socilogo, primeiro secretrio executivo do CNPRA. Lo
Costa socilogo, ex-funcionrio da SUDENE (1966-70) e ex-prefeito Barreirinhas
(1989-1992). fundador estadual do PDT. Esta no PDT desde a primeira
Comisso Provisria, formada por 11 membros, instituda em 1980.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Bernardo Ramos dos Santos (61 anos), Administrador de Empresas, foi
candidato a prefeito do municpio de Humberto de Campos quatro vezes. Foi
derrotado duas vezes (1988 e 1992) e vitorioso duas vezes tambm (1996 e
2000).
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Borromeu, nasceu em Chapadinha, gelogo. Foi funcionrio pblico atuando
em diversos rgos. Trabalho 15 anos na Companhia Vale do Rio Doce. Em 1991,
comeou a atuar como autnomo. Em 1994, comeou a trabalhar na Secretaria de
Agricultura do Maranho. Fez sua trajetria na rea rural. Foi tcnico do CNPRA
(1997-2000). Em 2001, tornou-se Secretrio de Agricultura do Municpio de
Chapadinha. Atualmente Diretor de Assistncia Tcnica do Estado do
Maranho.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Domingos (67 anos), administrador de empresas, Secretrio Executivo do
CNPRA- COCAS com sede no Municpio de Timon, desde 2001, ano de sua
fundao. Domingos foi Secretrio de Agricultura de Timon, indicado por Chico
207
Leitoa (2001-2004) e permanece no cargo at hoje, mesmo sob a liderana de
uma prefeita que fez oposio a Chico Leitoa.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jackson Lago (77 anos), mdico, fez carreira poltica junto aos movimentos de
redemocratizao do pas, participando do Movimento pela Anistia nos anos 70.
Em 1974, quando o ento MDB e os movimentos de oposio ao Regime Militar,
decidem a pedir voto e a no mais fazer campanha pelo voto nulo, Jackson Lago
candidata-se e elege-se Deputado Estadual no Maranho. Em 1979, viaja para
Lisboa para ajudar Leonel Brizola a montar o que viria a ser o PDT. Organiza, no
incio dos anos 80, o PDT no Maranho. Jackson Lago candidata-se a Prefeito de
So Lus, em 1985 (no se elege); e a Deputado Federal, em 1986, quando foi o
candidato mais votado do PDT e o quarto mais votado do Estado, mas como o
PDT no atinge o coeficiente eleitoral, no se elegeu. Em 1988, volta a ser
candidato a Prefeito em So Lus e, desta vez, elege-se. Em 1992, elege sua
sucessora na Prefeitura. Em 1994, disputa pela primeira vez o Governo do Estado,
e derrotado por Roseana Sarney. Em 1996, volta a eleger-se prefeito de So
Lus, e reelege-se em 2000. Em 05 de abril de 2002, deixa a Prefeitura de So
Lus, para disputar pela segunda vez o Governo do Estado, e derrotado por Jos
Reinaldo (que naquele momento recebera apoio da famlia Sarney). O vice-
prefeito de Jackson Lago, Tadeu Palcio, termina o mandato (2002-2004) e
reelege-se para o perodo 2005-2088. Em 2006, Jackson Lago disputa pela
terceira vez o Governo do Estado e elege-se governador.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jeroen KIink, economista pela Universidade de Tilburg (Holanda, 1987), doutor
em Planejamento Urbano pela FAU-USP (2000). Foi Assessor Especial do
Gabinete do Prefeito Celso Daniel, em 1997. Essa Assessoria Especial foi o
embrio do viria a ser a Secretaria de Desenvolvimento e Ao Regional de Santo
Andr, da qual Jeroen Klink foi secretrio. Atualmente Jeroen Klink professor-
208
adjunto na rea de Anlise Econmica para Cincia e Tecnologia e Pr-Reitor de
Extenso da Universidade Federal do ABC.
(Entrevista relativa ao Consrcio do Grande ABC)
Jos Mrio Pinto Costa, engenheiro agrnomo e administrador de empresas, ex-
secretrio de agricultura de Vitria do Mearim (1997-2000). Foi vereador por dois
mandatos (1993-1996 e 1997-2000). Em 2000 foi candidato a prefeito derrotado.
Em 2004, foi candidato a prefeito vitorioso. Atualmente prefeito do municpio de
Vitria do Mearim (2005-2008) e montou uma Agncia de Desenvolvimento
Regional em torno do municpio de Vitria do Mearim.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Francisco Rodrigues de Souza, mais conhecido como Chico Leitoa, engenheiro
civil, deputado federal (2000). Disputou as eleies para prefeito em Timon em
1988 (derrotado), 1992 (vitorioso). Elegeu o sucessor em 1996. Em 2000 retorna
prefeitura como Prefeito. Em 1990 foi candidato a Deputado Estadual (derrotado)
e em 1998 foi candidato a Deputado Federal (primeiro suplente). Acompanhou a
criao e a evoluo do CNPRA mesmo sem ser prefeito. Em 2001, cria, com
estmulo de Lo Costa e Jackson Lago, o CNPRA-COCAS. Atualmente Diretor
na Secretaria Estadual de Estradas e Rodagens do Estado do Maranho e, por
meio desta funo, est desenvolvendo Consrcios ntermunicipais Rodovirios.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
Jnior Lobo, filsofo, jornalista e escritor. Foi Secretrio de Cultura de Lo Costa
em Barreirinha (1989-1992). Entre 1997 e 2002, foi assessor tcnico do CNPRA.
Desde 2002, Jnior Lobo Secretrio Executivo do CNPRA.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
209
Marco AurIio, foi Pesquisador de carreira da Empresa de Pesquisa
Agropecuria do Estado do Maranho. Em 1997, Marco Aurlio comeou a
participar do CNPRA como representante do governo do Estado. Em seguida,
tornou-se assessor tcnico do CNPRA. Em 2007, com a eleio de Jackson Lago
a governador do Estado, Marco Aurlio tornou-se Superintendente da Agncia
Estadual de Pesquisa Agropecuria, Extenso Rural e Assistncia Tcnica do
Maranho.
(Entrevista relativa ao CNPRA)
RafaeI Guerra, mdico, ps-graduado pela Universidade de linois (Chicago), em
1968. Professor e pesquisador da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas
Gerais. Foi Diretor da Faculdade de Cincias Mdicas de Minas Gerais (1987-
1990 e 1991-1994). Em 1994 participou da campanha do candidato a governador
Eduardo Azeredo (PSDB), de quem participou da elaborao do Programa de
Governo. Foi Secretrio Estadual de Sade de Minas Gerais (1995-1998). Em
1998, elege-se Deputado Federal. Atualmente cumpre seu terceiro mandato
(1999-2002, 2003-2006, 2007-2010).
(Entrevista relativa aos Consrcios ntermunicipais de Sade CS de Minas
Gerais)
210
ANEXO 04
Anteprojeto de Lei que autoriza o Poder Executivo a Participar do Consrcio
IntermunicipaI de Produo e Abastecimento de So Lus
Autoriza o Poder Executivo a participar do Consrcio ntermunicipal de
Produo e Abastecimento de So Lus e d outras providncias.
Fao saber que a Cmara Municipal aprovou e eu sanciono a seguinte Lei:
Artigo 1 - Fica o Poder Executivo do Municpio de So Lus autorizado a
participar do Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento de So Lus,
sob a forma de Sociedade Civil, sem fins lucrativos, objetivando o planejamento e
a execuo de polticas comuns de Desenvolvimento Rural Sustentvel, visando o
abastecimento interno do municpio, o incremento das exportaes, a fixao do
homem ao campo e a distenso social das cidades.
Artigo 2 - Fica o Prefeito do Municpio de So Lus autorizado a assinar
Contrato de Constituio do referido Consrcio, dentro dos melhores interesses da
populao, do Municpio e da Regio.
Artigo 3 - Fica o Poder Executivo de So Lus autorizado a abrir Crdito
Especial na importncia de R$XXX, para atender despesas iniciais decorrentes da
execuo da presente Lei, para o exerccio de 2001, podendo ser suplementada
se assim for necessrio, devendo ser consignado nos oramentos futuros o valor
equivalente a 0,5% (meio por cento) do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM).
Artigo 4 - A presente Lei entrar em vigor na data de sua publicao,
revogadas todas as disposies em contrrio.
211
Observaes:
1. Para o exerccio de 2002, a participao mensal do municpio ser calculada
pela seguinte forma: tantas parcelas mensais que ainda faltam para completar o
exerccio financeiro baseada cada parcela no equivalente a 0,5% do PFM.
2. Para o exerccio de 2003 e anos subseqentes, como foi esclarecido na Lei, o
valor de contribuio do municpio para com o CNPRA ser de 0,5% do FPM.
3. Para efeito do oramento, deve-se estimar o FPM e converter a percentagem
proposta em valores monetrios reais.
212
ANEXO 05
Mensagem enviada ao Presidente da Cmara MunicipaI soIicitando
autorizao para participar do CINPRA
Senhor Presidente da Cmara Municipal de So Lus,
Tenho a satisfao de encaminhar, apreciao dessa Egrgia Cmara
Municipal, Projeto de Lei solicitando autorizao para que o Municpio de So Lus
possa participar, juntamente com outros municpios da Regio de So Lus, do
Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento da Regio de So Lus,
visando o estabelecimento de esforos comuns de planejamento e aes que
promovam o desenvolvimento sustentvel do mundo rural, o auto-abastecimento
alimentar da regio, o incremento gradativo das exportaes, a elevao da renda,
o aumento dos empregos, a fixao do homem ao campo e a distenso social das
cidades.
Como do conhecimento de Vossa Excelncia, o Sistema de Produo e
Segurana Alimentar do nosso municpio apresenta uma srie preocupante de
carncias e obstculos em razo da escassez de recursos humanos, tecnolgicos,
organizacionais e financeiros que impedem o desenvolvimento pleno das
comunidades rurais e dos agronegcios, com reflexos negativos sobre a nossa
economia e a organizao da prpria cidade.
As polticas pblicas at agora desenvolvidas no atendem s
necessidades acumuladas do municpio, enfraquecendo nossa economia e a
economia das famlias.
A opo mais desejada para edificar o Consrcio, na opinio unnime dos
Prefeitos Participantes, a criao de uma sociedade civil sem fins lucrativos que
venha coordenar e articular os projetos e programas de desenvolvimento
sustentvel dos agronegcios da regio. A principal vantagem que nela podero
colaborar outras instituies governamentais e no governamentais, do pas e do
exterior, que se identificam com os objetivos marcros de reduo dos nveis de
pobreza e aumento da segurana alimentar.
213
Os objetivos que se deseja alcanar e o desgaste a que se submeteram as
formas tradicionais de atuao do poder pblico, aconselham seja instituda uma
sociedade civil como forma de biabilizar as intenes do Consrcio.
O Projeto de Lei ora encaminhado contempla tambm a abertura de crdito
especial para fazer face s despesas com as instalaes do Consrcio, no
presente exerccio. Alm do mais, destinar-se- para a manuteno do Consrcio,
o valor financeiro equivalente a 0,5% (meio por cento) da transferncia mensal do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Como pode-se constatar, uma
despesa pequena em face dos benefcios que a ao conjunta haver de trazer a
todos.
O anteprojeto de Estatuto Social do Consrcio, anexado a esta Mensagem,
complementa as informaes necessrias deciso de Vossa Excelncia e de
seus pares.
O Poder Executivo, como sempre, coloca-se disposio dos ilustres
vereadores para prestar outros esclarecimentos que forem julgados pertinentes.
Aproveito o ensejo para reiterar a Vossa Excelncia protestos da mais alta
considerao.
Assinatura do Prefeito do Municpio de So Lus.
214
ANEXO 06
Estatuto do Consrcio IntermunicipaI de Produo e Abastecimento - So
Lus
CAPTULO DA CONSTITUIO, DENOMINAO, SEDE E DURAO
Artigo 1 - O CONSRCIO INTER MUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ser constitudo sob a forma de sociedade Civil de direito
privado, sem fins lucrativos e reger-se- pelas normas de legislao pertinente,
pelo presente Estatuto e pelo regulamento que vier a ser adotado pelos seus
associados, bem como pelas normas de princpios de direito privado aplicveis.
Artigo 2 - Considerar-se- constitudo o CONSRCIO INTERMUNICIPAL
DE PRODUO E ABASTECIMENTO, uma vez subescrito este documento por
um numero mnimo de 06 (seis) Municpios, devidamente representado por seus
prefeitos, formalmente autorizado pelas respectivas Cmaras Municipais.
Artigo 3 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter sede e foro na cidade de So Lus.
Artigo 4 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter como rea de atuao, os territrios dos Municpios que o
integram, constitudo desta forma uma unidade territorial, inexistindo limites
intermunicipais, para atendimento das finalidades a que se prope.
Artigo 5 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO ter durao indeterminada e ao social compreendida no
perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
215
CAPITULO II - DA DEFINIO
Artigo 6 - CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO define-se como articulador de polticas de produo e
abastecimento que garantam o abastecimento local, viabilize a comercializao
dos produtos excedentes para o abastecimento regional, nacional, internacional e
priorize o modelo sustentvel de agricultura de economia familiar
CAPITULO III - DOS OBJETIVOS.
Artigo 7 - So objetivos do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO:
I Representar o conjunto dos municpios que o integram, em assuntos de
interesses comuns, perante quaisquer outras entidades especialmente s demais
esferas constitucionais do governo;
II Planejar, Adotar e Executar programas para garantir a melhoria da produo e
do abastecimento, contribuindo desta forma, para gerao de trabalho e renda
mos municpios consorciados;
III mplementar polticas que possibilitem a qualificao e o desenvolvimento de
habilidades de produtores, suas famlias e tcnicos.
PARGRAFO NICO Para o cumprimento dos seus objetivos. O CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, poder:
a) Adquirir os bens que entender necessrios, os quais integraro o seu
patrimnio;
b) Firmar convnios, contratos, acordos de quaisquer naturezas auxlios,
contribuies e subvenes, contratos de outras entidades e rgos do
governo e setor privado;
216
c) Prestar servios aos seus associados, dentro de seus objetivos, fornecendo
inclusive, recursos humanos. Materiais e financeiros.
CAPITULO IV DA ADMINISTA!"O
Artigo 8 - O CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO, ter a seguinte estrutura bsica de Administrao;
I Conselho de prefeitos;
II Conselho fiscal
II Secretaria executiva.
Artigo 9 - O Conselho de Prefeitos o rgo deliberativo constitudo pelos
prefeitos dos municpios consorciados.
1 O conselho de prefeitos do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO, dever ser presidido pelo prefeito de um dos
municpios consorciados, eleito em votao secreta para o mandato de dois anos.
Aps a apreciao das contas do mandato anterior, permitindo se a reeleio
para mais um perodo sem remunerao.
2 Em caso de empate, proceder-se- nova eleio. Persistindo a situao
ser escolhido o candidato mais idoso.
3 O vice-presidente ser escolhido nos mesmos termos dos pargrafos acima
citado, sem remunerao.
4 A suplncia do conselho de prefeitos se'ra exercida pelos secretrios de
agricultura ou similares, sem qualquer remunerao.
217
Artigo 10 A secretaria executiva o rgo executor das atividades
desenvolvidas pelo CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO.
CAPITULO V - DAS COMPETNCIAS DO CONSELHO DE PREFEITOS
Artigo 11 Compete ao Conselho de Prefeitos:
. Deliberar em ltima instancia, sobre os assuntos gerais do consrcio:
. Estabelecer as polticas pblicas comuns de produo e abastecimento do
consrcio:
. Referendar o secretario executivo do consrcio. Bem como determinar seu
afastamento, substituio ou demisso;
V. Estabelecer cotas de contribuio para cada municpio consorciado afim de
viabilizar a operacionalizao do consrcio;
V. Aprovar e modificar o regimento interno do consrcio. Bem como resolver e
dispor sobre os casos omissos;
V. Aprovar o plano de atividades e a proposta oramental, elaborada pela
secretaria executiva com forme as diretrizes do prprio conselho;
V. Definir a poltica financeira, bem como os programas de investimento do
consrcio;
V. Fixar a remunerao e o quadro de pessoal do consrcio;
X. Viabilizar parcerias junto aos organismos nacionais, internacionais,
instituies financeiras e agencia de desenvolvimento, para execuo das
aes estabelecidas pelo consrcio;
X. Aprecia no primeiro trimestre de cada ano, as contas do exerccio anterior
prestada pela secretaria executiva z analisadas pelo conselho fiscal;
218
X. Prestar conta ao rgo publico concedente dos auxlios e das subverses
que o Consrcio ntermunicipal de Produo e Abastecimento venha a
receber;
X. Deliberar sobre alterao do presente estatuto.
Artigo 12 Compete ao presidente do conselho de prefeitos:
. Presidir as reunies e o voto de qualidade;
. Empossar os membros do conselho fiscal;
. Representar o consrcio, ativa e passivamente, judicial ou extra
judicialmente podendo firmar contratos e convnios;
V. Movimentar, em conjunto com o secretario executivo as contas bancarias e
os recursos do consrcio, podendo esta competncia ser delegada total ou
parcialmente;
V. ndicar o secretrio executivo do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO, que ser referendado pelo conselho.
Artigo 13 Compete ao Conselho Fiscal:
. eleger seu presidente numa comisso relatora composta por 3 (trs)
membros suplentes, para apreciao prvia das contas do conscio;
. Fiscalizar permanentemente a contabilidade do consrcio;
. Emitir parecer sobre o plano de atividades, proposta oramentria e
relatrios de contas em geral, a serem submetidos ao conselho pelo
secretrio executivo;
V. Verificar se as operaes realizadas e os servios prestados,
correspondem em volume, quantidade, qualidade e valor, s previses
feitas e as convenincias econmicas e financeiras.
Artigo 14 O conselho fiscal, atravs do seu presidente e por deciso dos
seus integrantes poder convocar o conselho de prefeitos, para as devidas
219
providencias, quando forem verificada irregularmente na escritura contbil, nos
atos de gesto financeira ou patrimonial ou ainda inobservncia de normas legais,
estatutrias ou regimentais.
Art. 15 Compete ao secretrio executivo:
. Promover a execuo das atividades do consrcio;
. Elaborar o Plano de atividades e a proposta oramentria anuais a serem
submetidas ao Conselho de Prefeitos;
. Admitir e dispensar pessoal fixando lhe limite das dotaes oramentrias
e das diretrizes do consrcio;
V. Elaborar o balano e relatrio de atividades anuais a serem submetidos ao
conselho;
V. Elaborar os balancetes para a cincia do conselho de prefeitos;
V. Movimentar, em conjunto como Presidente do conselho de prefeitos. Ou
seu substituto legal as contas bancarias e os recursos do Consrcio ;
V. Coordenar e supervisionar as Linhas de Aes estabelecidas pelo
consrcio;
V. Submeter ao conselho a criao de comisses tcnicas para desenvolver
estudos e projetos e planejamento de trabalhos especiais;
X. Viabilizar e operar o Centro de nformao Agrcola do Consrcio;
Pargrafo nico As Comisses Tcnicas sero o suporte da Secretaria
Executiva, devendo ser criadas tantas quantas forem necessrias ao atendimento
a suas atribuies e seus membros devero ser designados pelo conselho de
prefeitos.
CAPTULO VI - DO PATRIMNIO
220
Artigo 16 O Patrimnio do O CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO ser constitudo ;
. pelos bens e direitos que vier adquirir a qualquer titulo;
. pelos bens e direitos que forem doados por entidades publicas e
particulares;
. pelas contribuies e subvenes que vier receber.
1 - nenhum bem poder ser alienado. Sem expressa autorizao do conselho
de prefeitos.
2 a extino do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE PRODUO E
ABASTECIMENTO dar se por delibera;co da maioria dos seus scios em
pleno gozo dos direitos estatutrios, em Assemblia Geral convocada
especificamente para este fim.
CAPTULO VII - DAS RECEITAS
Artigo 17 Sero considerada receitas do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO:
. A cota de contribuio mensal dos municpios integrantes;
. Auxlios, contribuies e subvenes concedidas por entidades;
. Doaes
V. Juros bancrios de operaes de crditos;
V. Convnios com entidades publicas;
V. Receita prpria
V. Outras
221
CAPTULO VIII - DAS REUNIES
Artigo 18 As reunies do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO ocorrero ordinariamente a cada bimestre ou
extraordinariamente sempre que houver necessidade.
1 As reunies ordinrias sero convocadas com antecedncia de 08 (oito)
dias, com local e hora preestabelecidos, devendo ser encaminha s prefeituras
Consorciados as agendas contendo Paula da matria objeto da reunio.
2 As decises nos casos de reunio ordinrias ou extraordinrias sero
tomadas por maioria simples de voto.
3 O quorum para a reunio do conselho ser, em primeira convocao, com
metade mais um a segunda convocao, uma hora aps com qualquer nmero.
CAPTULO IX - DOS LIVROS
Artigo 19 As reunies do CONSRCIO INTERMUNICIPAL DE
PRODUO E ABASTECIMENTO sero anotadas nos seguintes livros:
. livro de presena;
. livro de ata de reunies do Conselho dos Prefeitos;
. livro de ata de reunies do Conselho Fiscal.
CAPTULO X - DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIA
Artigo 20 O presente estatuto somente poder ser alterado pelo voto de
no mnimo 2/3 dos membros do conselho de prefeitos, em reunio extraordinria
especialmente convocada para essa finalidade.
222
Artigo 21 A cota de contribuio mensal dos consorciados para o
corrente exerccio no poder ser inferior a 0,5% do FPM e ser suprida at o dia
05 do ms subseqente.
Artigo 22 Os prefeitos de cada municpios participantes do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, responde
solidariamente pelas obrigaes assumidas durante seu perodo de atuao.
PARGRAFO NICO: Os membros do Conselho do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO, no respondero
pessoalmente pelas obrigaes contrarias em nome do CONSRCIO
INTERMUNICIPAL DE PRODUO E ABASTECIMENTO. Contudo, assumiro
as responsabilidades pelos atos praticados de forma contraria Lei ou s
disposies contidas no presente Estatuto.
Artigo 23 Fica autorizado o Conselho de Prefeitos a obter o registro do
presente instrumento, no Cartrio de Registro Civil de Pessoas Jurdicas na
cidade de sua sede para que adquira personalidade Jurdica de uma Associao
Civil, aps a devida publicao no Dirio Oficial do Estado do Maranho.
Artigo 24 Todos os casos omissos neste Estatuto devero ser decididos
em reunio do Conselho de Prefeito, devendo ser a votao decidida por maioria
simples de voto.
So Lu#s $MA%& '( de Outu)ro de '**+
223
ANEXO 07
Estrutura OrganizacionaI do CINPRA
(SemeIhante a vrios outros Consrcios Intermunicipais)
Fonte: Cruz (2002)
Conselho de Prefeitos
Conselho
ntermunicipal
de Secretrios
Programa ou
Atividade n
Programa ou
Atividade 2
Programa ou
Atividade 1
Conselho Fiscal
Secretaria
Executiva
224
ANEXO 08
Guia para Criao de Consrcios Intermunicipais de Produo e
Abastecimento
1. Vontade PoItica
Para criao do Consrcio regional de produo e abastecimento preciso
vontade poltica de cada prefeito. Uma deciso poltica de que ele quer
desenvolver a agricultura, com a conscincia que esse setor prioritrio para
gerao de mais trabalho e renda no seu municpio.
2. ArticuIao com outros Municpios da Regio
Procurar outros municpios da regio que pensem da mesma forma e combinar
com seus dirigentes a criao de um consrcio de produo e abastecimento
para, juntos, discutirem e encontrarem os caminhos do desenvolvimento da
agricultura local e regional.
3. Autorizao da Cmara
Para participar do Consrcio de Produo o prefeito deve enviar uma Mensagem
de Lei Cmara Municipal solicitando autorizao para que o Municpio integre
aquele consrcio combinando com os representantes das outras prefeituras da
regio ao esta que todos os municpios devem fazer simultaneamente.
Aprovado pelo Poder Legislativo, o Poder Executivo sanciona a Lei, e a
encaminha para os organizadores do Consrcio.
4. Criao do Consrcio
De posse da Lei que lhes autoriza a participar do Consrcio, os prefeitos devem
reunir-se constantemente para elaborao e aprovao do Estatuto e, em seguida,
oficializar a fundao da entidade.
225
5. Fundo Comum
Dentro da Lei, h uma autorizao da Cmara Municipal destinando um
percentual do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) para o Consrcio
ntermunicipal valor este que deve ser discutido e acordado entre os prefeitos da
regio. Esse fundo comum serve para instalar e manter a Secretaria Executiva
que o brao executivo do Conselho de Prefeitos e que vai tocar as aes do
Consrcio de Produo. No caso do CNPRA, cada municpio-membro contribui
com 0,5% do FPM.
6. FortaIecimento do Sistema MunicipaI de Produo
No importa que o nome seja Secretaria Municipal de Agricultura seria bom que
fosse assim em todos os municpios. Pode ser uma Secretaria do Trabalho ou de
Desenvolvimento. O importante que tenha uma equipe local de bons agrnomos,
tcnicos agrcolas e veterinrios de acordo com o poder financeiro, a prioridade
de cada municpio e a paixo de cada prefeito pela agricultura. Sem este rgo
local para tocar o processo de desenvolvimento da agricultura no tem sentido o
municpio fazer parte do Consrcio. A municipalizao da agricultura comea pela
organizao de uma boa equipe local e fortalecimento do rgo responsvel pelo
sistema municipal de agricultura.
7. Buscar Parcerias
A primeira parceria que o Consrcio de Produo tem que buscar interno
preciso que toda a sociedade seja parceira dessa luta. Devem ser parceiros,
tambm, o Governo do Estado, as instituies financeiras principalmente as de
fomento agrcola (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal
e Banco da Amaznia), as instituies nacionais voltadas para a produo
(ministrios, BNDES, os centros de pesquisas como os da Embrapa, as
universidades, dentre outros).
226
8. VaIorizao da CuItura do Mundo RuraI
O Consrcio todo um movimento voltado para a valorizao da cultura do mundo
rural. Um mundo que muito rico culturalmente, com suas tradies, suas
crenas, seu folclore, sua histria, sua literatura, sua msica, sua gastronomia. E
como em todas as partes do mundo o ser humano est se voltando par o meio
ambiente, a zona rural volta a ter significado todo especial. nesse momento que
as comunidades rurais devem ser ajudadas para tirar o mximo de proveito para
gerar mais emprego, mais renda e mais qualidade de vida.
9. Viso de Agronegcio
A viso original de um Consrcio dessa natureza a viso do agronegcio, pois
trata-se de um Consrcio de produo, de transformao e processamento, de
marketing, de abastecimento e de comercializao. ter produto de qualidade
agregar valor a esse produto, sempre tendo em vista a pesquisa de mercado.
saber o que produzir, com que recursos, tecnologia, em que quantidade, vender
para quem (que mercado atingir), em que embalagem, a que preo, etc. Essa
viso de agronegcio serve tanto para os produtos agrcolas, como para os
produtos pecurios, servios rurais como um todo. A diversificao de produtos e
servios de qualidade resultaro em mais empregos e maior enriquecimento do
meio rural, do municpio como um todo e da prpria regio.
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