Caderno 2008 2

CADERNOS IPPUR/UFRJ
v. 22, n. 2 ago./dez. 2008
REVISO GERAL E PROJETO GRFICO
Claudio Cesar Santoro

CAPA
Andr Dorigo Lcia Rubinstein

ILUSTRAO DA CAPA
Imagem da direita Manaus, Bonde na Rua do Tesouro. Nery, J. S. Album do Amazonas 1901-1902. No governo de Sua Ex Snr. Dr. Silverio Nery. Manos, Photographias de F.A. Fidanza, 1901-1902. Imagem da esquerda Foto de Gal Oppido Loteamento irregular, de casas autoconstrudas, penetrando na rea da Serra da Cantareira e ameaando a integridade da reserva florestal. Oppido, Marcos Aurlio. So Paulo 2000. So Paulo: So Paulo ImagemData, 1999. p. 149.
Indexado na Library of Congress (E.U.A.) e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ. Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986 ISSN 1984-7661 1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional Peridicos. I. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional.
EDITORIAL
O presente nmero dos Cadernos IPPUR demonstra a sensibilidade da rea do planejamento urbano e regional com relao a transformaes na organizao social, logo, na politizao de usos do espao. Constata-se, nessa direo, o esgotamento de paradigmas orientadores das intervenes pblicas na estruturao espacial, ao mesmo tempo que se analisam, atravs da introduo de temticas inovadoras, mudanas, em curso, nas reivindicaes coletivas. Essa sensibilidade tem permitido uma permanente renovao metodolgica e o recurso a orientaes tericas mais abertas reflexo dos valores culturais e das representaes sociais, como indicam os artigos dedicados desigualdade racial, morfologia urbana de origem popular e razo dialgica. Essa abertura corresponde conquista de formas mais amplas de intercmbio acadmico e, sobretudo, de interlocutores com capacidade de estimular o estudo de campos ainda pouco explorados das relaes entre sociedade e espao. Simultaneamente ao desvendamento de novos temas, os artigos ora publicados permitem reconhecer uma intensa atualizao terico-conceitual e emprica em temas tradicionais da rea. Assim, o estudo da habitao recebe a contribuio de pesquisas da mobilidade residencial; a reflexo do planejamento urbano enriquecida por anlises mais precisas da dinmica da esfera poltica; e, ainda, a atuao do capital imobilirio torna-se mais clara por meio de uma leitura conduzida pela observao severa da administrao municipal. Esses investimentos na rea do planejamento urbano e regional articulam diferentes escalas das relaes entre sociedade e espao, possibilitando que se somem, s pesquisas do urbano, anlises das polticas rurais; da difuso das redes de infraestrutura econmica; da guerra de lugares e do desenvolvimento territorial. Muito mais do que um elenco heterogneo de temas, o conjunto dos artigos permite reconhecer questes relacionadas aos limites da democracia e centralidade do territrio no enfrentamento das desigualdades sociais.
Decorre da formulao dessas questes a pesquisa orientada pela valorizao dos atores sociais da estruturao do espao. Manifesta-se, assim, a tendncia, nos estudos mais recentes da rea, definitiva superao do pragmatismo e de iderios de neutralidade tcnica. Uma superao que inclui a pesquisa histrica e a anlise crtica de grandes projetos. A manifestao dessa tendncia sustenta a certeza de que a rea vem conseguindo produzir conhecimento socialmente til e, por isso mesmo, relevante.
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v. 22, n. 2 ago./dez. 2008
SUMRIO
Artigos,
7
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro; Filipe Souza Corra, 9 As cores das fronteiras urbanas. Segregao residencial e desigualdades raciais na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro Mara Mercedes Di Virgilio, 37 Trayectorias residenciales en el rea Metropolitana de Buenos Aires, Argentina: los componentes de la movilidad residencial Joo Marcos de Almeida Lopes; Magaly Marques Pulhez, 67 De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas Marco Aurlio Costa, 89 Da razo instrumental razo comunicativa: o percurso do planejamento na modernidade e as abordagens ps-positivistas Elson Manoel Pereira; Samuel Steiner dos Santos, 115 A prtica participativa no planejamento urbano: o poder pblico d as cartas? Suely Maria Ribeiro Leal, 131 Acumulao urbana competitiva: a produo imobiliria no processo de organizao do espao metropolitano do Recife Silvia Gorenstein; Martn Napal; Mariana Olea, 151 Polticas rurales en Argentina. Pobreza, localismo y agricultura familiar Jayme Freitas Barral Neto; William Souza Passos; Romeu e Silva Neto, 185 O petrleo como grande financiador da Guerra de Lugares: o caso dos municpios da Bacia de Campos - RJ
Rumos da Pesquisa,
217
Elier Mndez Delgado; Mara del Carmen Lloret Feijo, 219 ndice de Desarrollo Humano Territorial en Cuba de 1985 a 2007 Chlen Fischer de Lemos, 245 O processo sociotcnico de eletrificao da Amaznia: esboo de uma anlise histrica
Documento,
271 273
Ana Clara Torres Ribeiro; Hctor Atlio Poggiese, Declarao de Buenos Aires Declaracin de Buenos Aires. Por una ciudad justa
CADERNOS IPPUR/UFRJ
v. 22, n. 2 Aug./Dec. 2008
SUMMARY
Articles,
7
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro; Filipe Souza Corra, 9 The colors of urban boundaries: residential segregation and racial inequalities in Rio de Janeiro Metropolitan Area Mara Mercedes Di Virgilio, 37 Residential trajectories in Buenos Aires Metropolitan Area, Argentina: the constituents of the residential mobility Joo Marcos de Almeida Lopes; Magaly Marques Pulhez, 67 From mold to counter-mold: (re)building issues about slums urbanization Marco Aurlio Costa, 89 From instrumental reason to communicative reason: the route of planning in modernity and the post-positivist approaches Elson Manoel Pereira; Samuel Steiner dos Santos, 115 The participative practice in urban planning: does public power rules? Suely Maria Ribeiro Leal, 131 Competitive urban accumulation: the housing sector production in the process of organization of Recifes metropolitan space Silvia Gorenstein; Martn Napal; Mariana Olea, 151 Rural Policies in Argentina. Poverty, localism and familiar agriculture Jayme Freitas Barral Neto; William Souza Passos; Romeu e Silva Neto, 185 Oil as the great sponsor of the Sites Wars: the case of the municipalities of Campos Bay - RJ
Research Directions,
217
Elier Mndez Delgado; Mara del Carmen Lloret Feijo, 219 Index of Territorial Human Development in Cuba from 1985 to 2007 Chlen Fischer de Lemos, 245 The sociotechnical process of Amazon eletrification: historical analysis sketch
Document,
271 273
Ana Clara Torres Ribeiro; Hctor Atlio Poggiese, Buenos Aires Declaration Declaration of Buenos Aires. For a fair city
Artigos
As cores das fronteiras urbanas. Segregao residencial e desigualdades raciais na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro Filipe Souza Corra
O trabalho tem como objetivo avaliar a relao entre o contexto social de residncia e a cor da populao na explicao das desigualdades sociais decorrentes da segregao residencial na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ). Buscamos contribuir na reflexo sobre as desigualdades raciais brasileiras descritas por outros pesquisadores. De maneira mais precisa, o nosso interesse saber se uma pessoa de cor
preta ou parda desfruta de condio social desigual em termos de oportunidades e de acesso a certos elementos de bem-estar social independentemente da posio ocupada na diviso social do territrio da RMRJ ou, ao contrrio, se o contexto social constitudo pelos processos de segregao residencial representa o filtro pelo qual as oportunidades e o bem-estar social urbano so distribudos desigualmente entre os grupos de cor.
Posicionamento do problema: a segregao residencial e a questo racial brasileira

A questo anterior pertinente, por um lado, na medida em que a literatura dedicada anlise dos impactos das transformaes econmicas nas grandes cidades
Cadernos IPPUR , Rio de Janeiro, v. 22, n. 2, p. 9-36, ago./dez. 2008.
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destaca o crescente papel da segregao residencial na explicao da reproduo das desigualdades sociais em funo da articulao entre os mecanismos macrossociais de reestruturao do mercado de trabalho, de fragilizao do universo familiar e de privatizao do sistema de bem-estar social, e os micromecanismos relacionados ao isolamento socioterritorial dos grupos mais vulnerveis a essas mudanas. Vrios autores, de correntes tericas distintas, tm buscado descrever tal articulao reprodutora das desigualdades utilizando conceitos como efeito vizinhana (Kaztman, 2001), efeito do territrio (Bidou-Zachariasen, 1996) ou efeito do lugar (Bourdieu, 1997). Por outro lado, este artigo se inscreve no debate sobre a chamada questo racial brasileira, que vem sofrendo significativas mudanas desde o consenso nos anos 1930 acerca da existncia de uma democracia racial no Pas. Com efeito, desde a segunda metade dos anos 1970, em funo dos trabalhos empricos de Hasenbalg (1979) e Silva (1978), vem ganhando legitimidade, no campo acadmico e na sociedade, a percepo da existncia de mecanismos reprodutores da desigualdade racial, no obstante a expanso de uma ordem competitiva no Brasil. Para um vasto conjunto de autores 1, tornou-se evidente que as desigualdades de condies e posies sociais entre brancos, pretos e pardos no podem ser atribudas sobrevivncia, na sociedade de classes conformada pela industrializao, urbanizao e mo1
dernizao, dos efeitos da ordem estatutria do nosso passado escravagista, como postulado nos anos 1950 e 1960 por Bastide e Fernandes (1955) e Fernandes (1965). Atualmente, h forte consenso sobre a existncia, no Brasil, de um racismo sem racialismo (Guimares, 1999), isto , de prticas discriminatrias nas interaes interpessoais entre brancos, pretos e pardos e mecanismos estruturais de discriminao no acesso aos recursos que geram bem-estar social e no acesso a oportunidades sociais, que, no entanto, no se firmam em uma ideologia fundada na existncia de raas biolgicas e de suas naturais diferenas. A ausncia desse componente ideolgico teria tornado invisvel o racismo entre ns, especialmente se considerarmos que a dimenso da cor da pele como critrio de classificao e discriminao racial foi substitudo por tropos sociais que se relacionam com a condio e a posio de marginalizados dos pretos e pardos na sociedade brasileira. Guimares (1999) prope investigar o modo como em cada momento da nossa histria e em cada recanto do espao social brasileiro esses tropos sociais so construdos, reconstrudos e usados para manter e reproduzir as desigualdades raciais. Os resultados dessa investigao seriam cruciais para o adequado entendimento do paradoxo da sociedade brasileira, que legitima prticas e mecanismos de racializao da hierarquia social conformada pelo mercado e pelas classes sociais. Em outros termos, tratar-se-ia de investigar como outras categorias classificatrias aparece-
Na impossibilidade de apresentar uma completa resenha da reinterpretao do tema do racismo, citamos os trabalhos de sistematizao elaborados por Antnio Srgio Guimares. Ver Guimares (1999) e Guimares e Huntley (2000).
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra
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riam como sucedneos simblicos aos negros, como so, no sudeste brasileiro, os eptetos de baianos, parabas e nordestinos (ibid., p. 123). Guimares prope tambm a investigao de trs mecanismos que reproduzem, de forma invisvel, as desigualdades raciais (ibid., p. 201). O primeiro refere-se socializao realizada no plano da escola e da comunidade (relaes de vizinhana) onde se concentram indivduos portadores de determinadas caractersticas somticas ou culturais consideradas socialmente desvalorizadas, que transforma esses valores em atributos individuais, mantendo a baixa auto-estima. O segundo atua na vida cotidiana e materializado nas relaes interpessoais nas quais prticas discriminatrias ou de excluso, ainda que de forma polida e discreta, prpria da nossa cultura da cordialidade, mantm distncia os grupos pretos e pardos ou seus tropos sociais. Esse mecanismo certamente refora o primeiro, na medida em que estende, para o espao social mais amplo do que o das instituies socializadoras, a experincia da sociabilidade confirmadora da inferioridade e da desvalorizao sociais. O terceiro mecanismo concerne s prticas discriminatrias institucionalizadas, que funcionam de maneira impessoal, baseadas em aes burocratizadas que ocorrem no mercado, como os preos das mercadorias e dos servios, as qualificaes formais ou tcitas exigidas, as caractersticas pessoais, os diplomas, a aparncia, entre outras. A cidade, os princpios que organizam o seu espao social, o sistema classificatrio que dispe esse espao como uma hierarquia, o sentido das interaes
entre os indivduos na vida cotidiana, as relaes que mantm com as instituies da cidade a polcia, a burocracia, o mercado de terra etc. , o funcionamento das instituies socializadoras como a famlia, a escola e a vizinhana e a vida comunitria do bairro podem funcionar segundo esses trs mecanismos. Ou seja, podem criar os tropos sociais ligados aos territrios de agrupamento dos indivduos segundo os atributos somticos e culturais objetos de prticas discriminatrias. Ao mesmo tempo, a cidade pode ser produto e produtora das prticas discriminatrias institucionalizadas; pode gerar espaos de socializao que constroem a legitimidade da inferioridade e da desvalorizao social; e pode gerar prticas de sociabilidade afirmadoras da inferioridade e da desvalorizao social dos indivduos com base em seus atributos somticos e culturais. Contudo, no Brasil, so poucos os trabalhos que tentam relacionar o tema da segregao residencial com o das desigualdades raciais. A essa conjuno de temas denomina-se segregao racial. Para fins de sistematizao, consideraremos trs trabalhos. Um dos trabalhos pioneiros no Brasil, nessa linha argumentativa, o livro de L. A. Costa Pinto O Negro no Rio de Janeiro, de 1953. Nele, Costa Pinto destaca a fora coercitiva do costume como o mecanismo a partir do qual se realiza a segregao racial no ento Distrito Federal, em oposio ao mecanismo de fora legal, como nos EUA. Nesse caso, a segregao residencial dos negros no Rio de Janeiro seria fruto de uma incapacidade econmica de parcela da populao na escolha do
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local da residncia, a qual seria prerrogativa de um grupo dominante. Essa percepo da segregao racial no Rio de Janeiro afastando-se do referencial de segregao racial extrema dos EUA baseia-se na diferena no aleatria do percentual de negros nas vrias reas da cidade e, principalmente, na sobrerepresentao de negros residentes em favelas e na periferia em relao ao percentual de negros no conjunto da populao. Recentemente, Telles (2003) retoma a tese da existncia de um racismo brasileira, reforando a hiptese do racismo sem racialismo (id., 1993), e, utilizando as tcnicas dos ndices de segregao difundidos desde os trabalhos seminais de Duncan e Duncan (1955), compara os padres de distribuio territorial de negros e brancos nas metrpoles brasileiras e americanas, concluindo que entre ns vigora uma segregao moderada (Telles, 2003, p. 180) e que as distncias sociais entre a classe mdia e o restante dos estratos sociais, segundo os grupos de cor, diminui medida que aumenta a renda, mas em gradao diferente quando se trata de brancos, pardos e pretos. Os negros tendem a permanecer isolados dos brancos afluentes, fato que para Telles pode produzir impactos na composio socioterritorial: [...] menor acesso a recursos, tais como profissionais modelares, melhores redes de trabalho, uma infraestrutura urbana melhor, o que por sua vez geraria capital social e melhor qualidade de vida. Os no-brancos e especialmente os pretos so mais
propensos a ter piores chances de vida simplesmente por ficarem mais distantes da classe mdia e viverem em concentraes de pobreza. (Ibid., p. 180) Outra tentativa recente de abordar o tema da segregao racial foi feita por Garcia (2009), cuja anlise centrou-se na comparao da situao dos negros em duas capitais Rio de Janeiro e Salvador , com o objetivo de demonstrar que as desigualdades sociais expressas no territrio so na verdade desigualdades raciais. Ou seja, segundo a perspectiva de Garcia, as desigualdades sociais no se esgotariam na explorao de classe, havendo na verdade uma imbricao entre a estrutura social e a naturalizao das desigualdades raciais, que resultou no que denomina de estratificao scio-racial-econmica dos indivduos. Nesse sentido, todo o esforo emprico se concentra em demonstrar como a estruturao do territrio metropolitano, vista atravs das desigualdades territoriais nos nveis de condio de moradia, de posse de bens urbanos (mquina de lavar, telefone, automvel e microcomputador) e de distribuio de servios de consumo coletivo, est correlacionada com a estratificao scioracial-econmica dos indivduos. A partir dessas hipteses, propomonos a avaliar, na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, os efeitos diferenciados dos contextos sociais de residncia conformados pela diviso social do territrio metropolitano na relao entre os grupos de cor e as desigualdades sociais. Essa empreitada torna-se mais complexa
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se levarmos em considerao o fato de a morfologia social da cidade-plo apresentar, como caracterstica mpar, a presena
das favelas nas reas em que se concentram segmentos sociais que ocupam as posies superiores da estrutura social.
O contexto social do lugar de residncia

Para identificar o contexto social no qual os indivduos esto inseridos, foram tomadas como unidades geogrficas as reas de ponderao - AED 2 do Censo Demogrfico de 2000. Apesar de no consistir numa unidade de vizinhana propriamente dita j que os seus limites so definidos por critrios tcnicos de coleta dos dados do Censo , os limites das reas de ponderao, no caso da RMRJ, coincidem em grande medida com os limites geogrficos dos bairros, o que nos permite falar de um contexto social do lugar de residncia. A fim de classificar essas reas, foi criada uma tipologia que usa a varivel de clima educativo do domiclio, construda com base na mdia de anos de estudo dos indivduos maiores de 24 anos residentes no domiclio 3. A escolha do clima educativo como varivel de construo
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da tipologia se justifica pela possibilidade de descrio da segregao residencial em termos da concentrao de pessoas que vivem tanto nos domiclios quanto nos bairros em situaes de maior ou menor chance de acesso escolaridade oportunidade escassa na sociedade brasileira , como um recurso potencializador do seu posicionamento na estrutura social, que condiciona suas chances de acesso a bem-estar social e a oportunidades (Kaztman, 2001; Kaztman e Retamoso, 2005; Ribeiro, 2007). A composio dos tipos de contextos sociais de acordo com as faixas de clima educativo do domiclio pode ser vista no Grfico 1. O primeiro tipo caracterizado por uma alta presena de domiclios com baixo clima educativo, em que 36,2% dos indivduos esto na faixa de clima at 4 anos de estudo e
Essa diviso territorial foi criada pelo prprio IBGE para a divulgao dos dados da amostra, obedecendo a critrios estatsticos. Cada uma dessas unidades geogrficas formada por um agrupamento mutuamente exclusivo de setores censitrios, para a aplicao dos procedimentos de calibrao das estimativas com as informaes conhecidas para a populao como um todo (IBGE, 2002). Essa tipologia foi construda da seguinte forma: Primeiramente, os domiclios foram classificados de acordo com quatro faixas de clima educativo: at 4 anos de estudo; mais de 4 a 8 anos de estudo; mais de 8 a 11 anos de estudo; e mais de 11 anos de estudo. Em seguida, aplicamos sobre essa distribuio uma Anlise Fatorial por Correspondncia Binria (Fenelon, 1981), da qual extramos dois fatores tendo como critrio de corte o valor de 80% da varincia dos dados explicada pelos fatores. Aps salvarmos as cargas fatoriais obtidas por esse procedimento, realizamos uma Classificao Hierrquica Ascendente (ibid.), que resultou em trs agrupamentos com uma varincia intragrupos de 32,6% e uma varincia intergrupos de 67,4%.
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42,9%, na faixa de mais de 4 a 8 anos de estudo. Esse primeiro tipo agrupa 49,3% dos indivduos residentes na RMRJ. J o segundo tipo apresenta uma predominncia de mdio clima educativo, com 33,9% dos indivduos na faixa de 4 a 8 anos de estudo e 29,8% na faixa de 8 a 11 anos de estudo, agrupando 42,7% da populao residente na RMRJ. E o terceiro tipo compreende reas de alto clima
educativo, pois apresenta elevada concentrao de domiclios na faixa de mais de 11 anos de estudo (63,5%), em que reside 8,0% da populao da RMRJ. Com base nessa composio, denominamos o primeiro tipo contexto social de baixo status, o segundo, contexto social de mdio status, e o ltimo, contexto social de alto status.
Grfico 1: Composio percentual das faixas de clima educativo do domiclio pelo contexto social do lugar de residncia na RMRJ 2000
Fonte: Elaborao prpria com dados do Censo Demogrfico de 2000 (IBGE, 2002).
A distribuio espacial dos contextos sociais classificados segundo o clima educativo do domiclio apresentada no Mapa 1. Com base nesse mapa, percebemos que os contextos de alto status coincidem em grande medida com as reas consideradas nobres da cidade
do Rio de Janeiro e de Niteri; os de mdio status coincidem com as reas de subrbio da cidade do Rio de Janeiro e Niteri e com as reas centrais de alguns municpios da regio metropolitana; e os de baixo status correspondem s reas da periferia da RMRJ.
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Mapa 1: Tipologia do contexto social do lugar de residncia na RMRJ 2000
Para cada um dos contextos sociais do lugar de residncia, exploraremos, no tpico seguinte, a situao dos segmentos de cor (brancos, pretos e pardos), com a finalidade de examinar as possveis diferenas entre eles no que diz respeito a dois tipos de desigualdades: (i) de oportunidades, expressas nas diferentes chances
dos grupos de cor de reproduzirem a situao de pobreza dos pais pela via educacional e do trabalho, atravs da utilizao de indicadores da situao de vulnerabilidade dos jovens e das crianas; atraso e evaso escolar e desocupao; e (ii) em termos de bem-estar, avaliadas pelas diferenas das condies habitacionais.
As cores dos contextos sociais na RMRJ: podemos falar em diviso racial do territrio da RMRJ?
A varivel de cor ou raa do Censo Demogrfico de 2000 obtida com base em declarao do informante e posterior enquadramento nas categorias definidas pelo plano de investigao do Censo. Sendo assim, a populao da RMRJ representa-se como majoritariamente branca, com percentual de 53,1%. Os indivduos que se declararam pretos compem um grupo de cor minoritrio, que corresponde a apenas 10,5% da populao. J os que se declararam pardos correspondem a 35,2% da populao. As demais categorias de cor somadas correspondem a 1,3% do total da populao da RMRJ; portanto, em nossas anlises nos centraremos nas categorias de cor branca, preta e parda (ver Tabela 1).
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Fonte: Elaborao prpria com dados do Censo Demogrfico 2000.
Anteriormente, vimos como os diferentes contextos sociais de acordo com o clima educativo do domiclio se distribuem no espao da RMRJ. Resta-nos saber como se distribuem, nesses contextos, os grupos de cor que considera-
mos neste trabalho (brancos, pretos e pardos). Para tal, os Mapas 2, 3 e 4 apresentam a distribuio dos grupos de cor segundo quatro faixas proporcionais de concentrao no territrio.
Mapa 2: Distribuio espacial da populao de cor branca na RMRJ 2000
O Mapa 2 apresenta a distribuio dos brancos, segundo as faixas de concentrao, na RMRJ. Segundo a Tabela 1, os
brancos configuram o maior grupo de cor, correspondendo a 53,1% da populao metropolitana; segundo o Mapa 2,
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a maioria das reas apresenta percentuais que giram em torno desse valor. Contudo, chama a ateno a elevada concentrao de brancos nas reas que
compem o ncleo do espao social da RMRJ: a Zona Sul do Rio de Janeiro, a Barra da Tijuca, a Grande Tijuca, o Centro e a regio ocenica de Niteri.
Mapa 3: Distribuio espacial da populao de cor preta na RMRJ 2000
J o Mapa 3 apresenta a distribuio da populao de cor preta segundo as quatro faixas de concentrao. bastante ntida a baixa concentrao de indivduos declarados de cor preta nas reas onde a concentrao de indivduos declarados de cor branca superior que a verificada no conjunto da RMRJ. Observamos que a faixa de 10 a 15% de pretos se distribui predominantemente pelas reas da Baixada Fluminense e que a faixa de concentrao acima de 15% tende a se localizar nas regies centrais dos municpios da Baixada e nas regies prximas da cidade do Rio de Janeiro. A populao parda, como podemos verificar no Mapa 4, apresenta uma dis-
tribuio espacial prxima da populao de cor preta: reas com grande concentrao de brancos correspondem a reas de baixa concentrao de pardos. Contudo, em razo da heterogeneidade do grupo de cor parda, no presente trabalho, consideramos separadamente pardos e pretos, tendo como referncia a categoria de cor branca para efeitos comparativos. Para verificarmos a relao entre os diferentes contextos sociais de residncia e a distribuio dos grupos de cor, recorremos Tabela 2, que mostra a composio por cor de cada contexto. Conforme esperado, percebemos que os contextos sociais apresentam significativas diferenas de composio, considerando os dois
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contextos sociais opostos baixo e alto. Nos espaos de alto status, 88% da populao branca, enquanto no contexto de baixo status a maior concentrao de pretos e pardos. Inclusive, no contexto de baixo status a cor branca deixa de ser predominante, apresentando um percen-
tual igual ao de pardos. No contexto de mdio status, apesar da cor branca apresentar um percentual menor do que o observado no contexto de alto status, os percentuais de pretos e pardos permanecem abaixo da mdia considerada para toda a RMRJ.
Mapa 4: Distribuio espacial da populao de cor parda na RMRJ 2000
Contudo, quando analisamos a distribuio de cada grupo de cor entre os contextos sociais, a relao entre segregao racial e segregao residencial
mais ntida, principalmente considerando-se o contexto de alto status em relao aos contextos de mdio e baixo status, como pode ser visto na Tabela 3.
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Alm disso, no podemos desprezar o fato de que a estrutura espacial da cidade do Rio de Janeiro se caracteriza por considervel presena de favelas incrustadas em reas nobres da cidade. Mas, apesar da proximidade espacial, manifesta-se grande distncia social, o que a marca da segregao residencial carioca (Ribeiro, 2005; Ribeiro & Lago, 2001); ou seja, podemos dizer que, principalmente no caso das favelas localizadas em reas nobres da cidade, o regime de interao com o seu entorno ainda hierarquizado com base nas percepes fortemente arraigadas de dois mundos sociais separados e distintos. Com base nessa idia, Ribeiro e Koslinski (2009) propem que, apesar da proximidade social, as fronteiras entre o asfalto e a favela localizada nas reas abastadas da cidade so mais acentuadas do que no
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que restante da cidade, em razo de os fortes contrastes gerados pela proximidade territorial desses espaos fortalecerem e institucionalizarem as representaes coletivas da existncia de dois mundos sociais distanciados e separados 4. A Tabela 4 mostra o percentual de indivduos moradores de favelas em cada um dos contextos sociais. Para identificarmos os indivduos moradores em favela, consideramos a varivel aglomerado subnormal do Censo Demogrfico de 2000 5. Na Tabela 5, considerando apenas a rea de no-favela, verificamos que a diferena na concentrao dos segmentos de cor permanece a mesma evidenciada na Tabela 2, ao compararmos os contextos sociais de residncia. Contudo,
Estimamos que, no espao compreendido no raio de 3 km a partir da bairro mais elitizado da cidade do Rio de Janeiro, cerca de mais de 33% da populao residente vive em espaos considerados favelas. Essa varivel indica que o domiclio do indivduo considerado est localizado em setor censitrio que corresponda a um conjunto (favelas e assemelhados) constitudo por unidades habitacionais (barracos, casas etc.), ocupando, ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais (IBGE, 2002).
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quando observamos somente os espaos de favela, a composio de cor dos contextos de alto status se modifica; nesse caso, o percentual de brancos (31,8%) menor do que nas reas no classificadas
como favela; e o de pretos (21,1%) e o de pardos (47,1%) so muito maiores do que nas reas de no-favela (2,3% e 7,7% respectivamente).
Antes de tudo, podemos dizer que h uma cor dos espaos que ocupam as posies inferiores da hierarquia socioespacial. Tanto as favelas quanto os
contextos sociais de baixo status apresentam maior concentrao de pretos do que os demais. Aqui se destaca o interessante fato de a populao mora-
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dora das favelas apresentar maior concentrao de pretos e pardos nos espaos de alto status do que nos espaos de baixo status. Podemos dizer, por outro lado, que h proximidade social entre os espaos de baixo contexto social e as favelas; ou seja, nos espaos de baixo contexto social, h proximidade social entre as reas de favelas e no-favela. Na Tabela 6, em que a populao de referncia o total da populao da RMRJ localizada em cada um dos contextos sociais de residncia, os percentuais de brancos, pretos e pardos que residem em favela nos contextos de baixo status no se diferenciam significativamente da mdia; j no contexto de mdio status, o percentual de negros morando em favelas aumenta para
17,2%, ao passo que o percentual de brancos, na mesma situao, diminui para 6,6%; e, no contexto de alto status, apenas 1,3% dos brancos residem em favela, percentual que atinge 25% no caso dos pretos. Ou seja, esses resultados mostram que a percepo da favela como um espao predominantemente negro tem origem nos efeitos sobre as representaes sociais da morfologia social dos espaos de alto status: o forte contraste entre espaos concentrando fortemente os segmentos brancos da populao que ocupam as posies superiores da estrutura social e os espaos de favela. O mesmo no ocorre nas favelas em reas de baixo status, j que no existem diferenas significativas na composio de cor entre os espaos de favela e no-favela.
No constatamos a existncia de sinais da racializao da hierarquia social dos contextos de residncia. De certa forma, podemos dizer que a distribuio dos segmentos de cor pela hierarquia socioespacial da metrpole do Rio de
Janeiro constitui mais um fenmeno de concentrao territorial dos brancos de maior status social, portanto, de maior prestgio e poder econmico, do que um fenmeno de afastamento compulsrio dos negros. Ou seja, ao mesmo tempo
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que negros e brancos no esto separados nos contextos sociais de baixo status, h um relativo embranquecimento das posies de status superiores. No entanto, clara a diferena na composio de cor entre as reas de favelas e no-favelas nos contextos sociais de alto status. No temos condies, neste texto, de investigar as vantagens e desvantagens dessa insero territorial das favelas em contextos sociais de alto status para as relaes entre segmentos de cor da populao; porm, a partir dos dados que temos disposio, possvel investigar se essa proximidade territorial gera alguma vantagem para os grupos de pardos e pretos, uma vez que a localizao na cidade est associada ao menor ou maior controle de recursos que aumentam as oportunidades e o acesso ao bem-estar social. Assim, o objetivo principal agora responder s seguintes indagaes: essa diferena na distribuio dos segmentos de cor na metrpole acompanhada de desigualdade nos nveis de bem-estar urbano e de oportunidades? Em que medida essa desigualdade mais influenciada pela cor do indivduo ou pelo contexto social em que reside? Procuramos responder a essas indagaes atravs da anlise das desigualdades entre brancos, pretos e pardos no tocante s condies habitacionais que determinam o nvel de bem-estar social urbano e as oportunidades de insero social. No primeiro aspecto, as desigualdades resultam da ao do Estado na distribuio dos servios coletivos, que
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complementam a funo da moradia na reproduo social e do mercado imobilirio residencial, que, pelo filtro dos preos, distribui as pessoas no territrio e regula o acesso a condies de conforto habitacional. No segundo aspecto, as desigualdades sociais resultam de iniqidades da estrutura de oportunidades, analisadas com base em quatro situaes: (i) atraso escolar de crianas entre 8 e 15 anos; (ii) evaso escolar de crianas entre 8 e 15 anos; (iii) desafiliao institucional 6 de homens entre 14 e 24 anos; e (iv) maternidade de mulheres sem cnjuge entre 14 e 19 anos. A observao desses segmentos pode revelar indcios de reproduo das desigualdades sociais, uma vez que o mercado de trabalho e a escola so mecanismos de acesso s oportunidades que condicionam a futura trajetria de crianas e jovens no que concerne a mobilidade social. Quanto aos servios de saneamento, constatamos que as desigualdades so marcadamente cortadas pela hierarquia socioespacial, embora seja possvel afirmar que pretos e pardos moradores em espaos de alto status apresentam taxa de carncia maior do que os brancos do mesmo contexto; porm, a diferena maior entre pretos e pardos de contextos de alto status em relao a pretos e pardos residentes em espaos de baixo status (ver Tabela 7). J os pretos, pardos e brancos habitantes nesses espaos apresentam taxas de carncia extraordinariamente mais elevadas que as encontradas nos contextos de alto status. O poder pblico parece discriminar pelo local de residncia e no pela cor,
Mais adiante definimos este conceito.
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gerando ou tolerando extremas desigualdades de condies habitacionais e, portanto, nveis diferenciados de bemestar urbano. Podemos conjecturar duas explicaes para a maior vantagem de pretos e pardos moradores nos contextos de alto status: a primeira baseia-se no saneamento, que, por ser um servio coletivo, distribudo e acessvel via a localizao dos grupos sociais no terri-
trio, permitindo que a proximidade habitacional beneficie indistintamente indivduos brancos e no-brancos; a segunda baseia-se nos investimentos realizados nos ltimos 20 anos nas favelas da cidade do Rio de Janeiro, acompanhados do relativo abandono das periferias metropolitanas, onde est localizada grande parte dos contextos de baixo status.
O exame do indicador de adensamento habitacional leva-nos na mesma direo (ver Tabela 7). Na ponta superior da hierarquia socioespacial, h ntidas desigualdades, pois o percentual de pretos e pardos que vivem em condies habitacionais de alto adensamento (10,7% e 10%, respectivamente) maior do que o de brancos (2,4%). Mas, ao mesmo tempo, podemos dizer que as condies de moradia pioram igualmente para
brancos e negros medida que descemos na escala da hierarquia socioespacial. Em termos relativos, os brancos dos espaos de baixo status esto em situao pior que os pretos e pardos que habitam em contextos de alto status. Parece ser correto concluir que, tambm nesse aspecto, o local de residncia mais determinante do bem-estar social urbano do que a cor.
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Passemos agora avaliao das desigualdades de oportunidades. Como j mencionado, escolhemos alguns indicadores que poderiam traduzir mecanismos de produo/reproduo de desigualdades relacionados aos contextos sociais. Eles revelam circunstncias em que crianas e jovens podem estar em situao de risco social pela existncia de bloqueios, no plano da famlia e do bairro, ao aproveitamento de oportunidades de acumulao de recursos que, no futuro, poderiam proporcionar-lhes maior bem-estar social e a conquista de posies sociais mais elevadas. Tais oportunidades relacionam-se com o acesso a ativos educacionais advindos da escolarizao e aos resultantes do acmulo de experincias no mercado de trabalho. Antes de tudo, verificamos as importantes diferenas entre brancos e nobrancos quanto ao atraso escolar de um ano ou mais de crianas entre 8 a 14 anos de idade, como indica a Tabela 8. No contexto de alto status, pretos e pardos tm, em termos relativos, o dobro da incidncia de atraso escolar (59,9% e 47,8%, respectivamente) dos brancos (23,7%). Olhando por esse prisma, as desigualdades entre brancos e negros parecem impor-se s desigualdades decorrentes do local de moradia. Porm, quando examinamos a situao de cada segmento, verificamos que indivduos negros moradores em contextos de alto status desfrutam de vantagens no aproveitamento escolar em relao aos habitantes dos contextos da ponta infe7
rior da hierarquia socioespacial, em que o atraso escolar dos pretos de 70,9%, dos pardos de 62,7%, e dos brancos de 51,8%. Quanto evaso escolar, verificamos a mesma relao, ou seja, apesar da disparidade entre brancos e negros nos contextos de alto status, a incidncia de evaso escolar nos contextos de baixo status consideravelmente maior. A maternidade precoce tambm implica em diminuio das chances de mobilidade social, na medida em que a adolescente obrigada em grande parte dos casos a retirar-se dos estudos, tendo assim limitadas suas possibilidades presentes e futuras de emprego. A maternidade precoce hoje uma das principais causas da evaso escolar, pois, segundo a Unesco, 25% das meninas grvidas com idade entre 15 e 17 deixam de estudar. A maternidade precoce est fortemente relacionada aos contextos familiares 7 e sociais nos quais agem diversos mecanismos que condicionam o seu comportamento: falta de informao sobre prticas anticonceptivas; falta de acesso ao sistema pblico de sade; limites da socializao; exposio aos papis sociais tradicionais. Observamos, com base na Tabela 8, que a incidncia de maternidade precoce nos contextos de baixo status superior verificada na ponta mais elevada da hierarquia, tanto para o conjunto da populao quanto para os segmentos brancos e no-brancos. O que chama a ateno nesse caso que a localizao da residncia parece
Dados trabalhados por Itabora (2003, p. 179) indicam que 22,5% das mes adolescentes de 15 a 19 anos so socializadas em ambientes bastante pobres, pois vivem em domiclios com renda de at 2 salrios mnimos.
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ter pouca influncia no comportamento das adolescentes no-brancas. J para as adolescentes brancas, a incidncia da maternidade precoce aumenta de 0,9% no contexto de alto status para 5,7% no contexto de baixo status. Como hiptese explicativa, supomos que, para a adolescente sem cnjuge, as diferenas de
contexto (familiares e sociais) favorecem mais as brancas do que as no-brancas. Ou seja, o fato de morar em contextos de baixo status social influencia negativamente mais as brancas, enquanto para as no-brancas o risco de gravidez precoce permanece mais elevado em todos os contextos socioespaciais.
A situao do jovem do sexo masculino que no estuda, no trabalha e nem procura emprego aproxima-se da condio social denominada status zero, por Williamson (1997), ou desafiliao ins-
titucional, por Alvarez-Rivadulla (2002), pelo fato de esse jovem estar afastado simultaneamente dos dois papis sociais possveis trabalhador e estudante nessa etapa do ciclo da vida. Com efeito,
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o fato de estar em situao de desafiliao pode indicar a excluso das condies sociais nas quais esse jovem adquire ativos importantes para o acesso a posies sociais superiores, sejam eles decorrentes da escolaridade ou do acmulo de experincia ocupacional. Numa situao limite, pode indicar um comportamento juvenil no mais orientado pela normatividade moral exigida pelos valores e aspiraes dominantes 8. A anlise dos dados mostra novamente diferenas importantes entre as duas pontas da hierarquia socioespacial, ou seja, as taxas dos jovens de status zero ou em situao de desafiliao institucional que vivem em espaos de baixo status so superiores s dos que vivem em contextos de alto status. Essa diferena observvel principalmente no segmento de jovens brancos, o que indica que os contextos sociais podem ter alguma influncia na reduo de suas chances de desafiliao. O mesmo no acontece com os jovens pretos, pois as taxas dos que esto nos contextos de alto status so pouco inferiores s dos que esto nos contextos de baixo status. Em relao a esse indicador, podemos dizer tambm que o local de residncia tem papel mais relevante no acesso a oportunidades do que a cor, embora essa situao influencie mais os brancos do que os pretos e pardos. Contudo, o resultado que mais chama a ateno que a incidncia de desafiliao entre jovens
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pretos um pouco menor nos contextos de mdio status (8,8%) do que nos de alto status (11,8%). Nesse caso, podemos dizer que a favela localizada em contextos de alto status responsvel pela alta incidncia de desafiliao de jovens de cor preta. Com intuito de testar os efeitos da segregao residencial vis--vis ao efeito da cor no acesso a oportunidades, construmos um modelo de regresso logstica tendo como variveis dependentes cada uma das situaes anteriormente mencionadas. A escolha da anlise multivariada se deve ao fato de os indicadores de desigualdade de oportunidades configurarem variveis conhecidas na estatstica como dummy, ou seja, dados categricos para cada indivduo, nos quais o valor 1 identifica o indivduo que se encontra em uma das situaes de desigualdade de oportunidades e o valor 0 no caso contrrio. Como variveis de controle do modelo, consideramos a renda familiar per capita, em salrios mnimos, e o clima educativo do domiclio. Tal procedimento importante para o controle das relaes que buscamos evidenciar (desigualdade de oportunidades x cor e desigualdade de oportunidades x contexto social e residencial). Em resumo, o nosso objetivo submeter os resultados da anlise descritiva ao teste estatstico: se e em que grau a diviso por cor (branco x preto e branco
importante considerar os contextos sociais na busca do significado sociolgico da condio do jovem que no estuda nem trabalha. Como menciona Saravi (2004), na Amrica Latina o status zero tem sido entendido como condio de vulnerabilidade e risco, por representar a possibilidade de diminuio da oportunidade futura de bem-estar social e de associao a atividades ilcitas.
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x pardo) explica mais as desigualdades de oportunidades do que os contextos sociais, observando os planos da famlia (pobreza x no-pobreza), do domiclio (baixo clima x alto clima educativo) e do lugar de moradia (de alto status x baixo status). Os coeficientes estimados do modelo de regresso quando maiores que 1 expressam o risco relativo de o indivduo estar numa das situaes de desigualdade de oportunidades supramencionadas; ou seja, em relao aos seus grupos de referncia. Cada uma das variveis consideradas no modelo apresenta um valor que representa o risco (ou chance relativa) de estar numa das situaes de desigualdade de oportunidades. Aplicamos o modelo assim construdo para o conjunto da populao da regio metropolitana e, ao mesmo tempo, para cada um dos segmentos de cor. Para a varivel cor, consideramos a branca como referncia e estimamos o risco para pardos e pretos. Para a varivel contexto social, consideramos o de alto status como referncia e estimamos os efeitos dos contextos de baixo status e de mdio status. No caso da renda familiar per capita, estimamos o efeito sobre indivduos integrantes de grupos familiares de at 1/2 salrio mnimo e de 1/2 a 1 salrio mnimo, tomando como referncia o grupo de 1 salrio mnimo ou mais. Para a varivel contexto domiciliar, estimamos o risco dos indivduos pertencentes a domiclio com clima educativo de at 4 anos de estudo (baixo) e de 4 a 8 anos de estudo (mdio), tendo como referncia os indivduos
integrantes de domiclios com clima educativo de 9 ou mais anos de estudo (alto). Apresentamos na Tabela 9 os resultados do modelo de regresso logstica para a varivel atraso escolar de um ano ou mais para crianas entre 8 e 14 anos de idade. No conjunto da metrpole, a diviso por cor tem maior importncia do que o lugar de residncia na explicao das desigualdades de oportunidades educativas, atingindo mais fortemente as crianas pretas do que as pardas em relao s brancas, o que poderia nos levar a aceitar a hiptese da existncia de efeitos de prticas discriminatrias com fundo racial. No obstante, tm peso explicativo mais importante as condies sociais nas quais a criana socializada, nos planos da famlia, do domiclio, com destaque para o clima educativo domiciliar, e em relao pobreza. Quando examinamos os resultados da aplicao do modelo para os grupos de cor, observamos que essas condies contextuais atingem mais as crianas brancas do que as pretas e pardas, sendo que para estas ltimas o lugar de residncia tem pouco ou nenhuma influncia no risco de atraso escolar. Na Tabela 10, apresentamos os resultados para a varivel evaso escolar. A cor parda representa um risco praticamente nulo de excluso escolar em relao branca, mas este elevado para a criana de cor preta (1,36). Assim como na situao de atraso escolar, o risco de evaso escolar sofre maior efeito dos contextos sociais no plano da famlia
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e do domiclio representados aqui pelas variveis de clima educativo domiciliar e renda per capita da famlia do que da cor das crianas. Alm disso, quando observamos os efeitos do lugar de residncia, constatamos que o risco para crianas que moram em contexto de baixo status 1,22 vez superior ao risco estimado para as que residem em contexto de alto status, valor elevado e no muito distante do estimado para a cor preta (1,36). Observando os resultados da aplicao do modelo separadamente para os segmentos de cor, percebemos que as crianas brancas sofrem maiores desvantagens decorrentes dos efeitos de viverem em contextos sociais desfavorveis nos planos da famlia, do domiclio e do lugar de residncia. Chama a ateno o fato de as crianas
brancas (1,48) e pretas (1,42) vivendo em contextos marcados pela baixa escolarizao dos adultos estarem submetidas a elevados riscos de evaso escolar, em grandezas semelhantes para ambos os grupos de cor. O que aparece como novidade nesse caso, diferentemente do observado com relao ao atraso escolar, que, mesmo as crianas de cor preta tendo maior risco de evaso escolar, as crianas tambm de cor preta, mas que residem em contextos de baixo status, apresentam maior risco de evaso escolar do que as crianas de cor preta residentes em contextos de alto status. J para as crianas pardas, esse efeito do local de moradia no significativamente diferente entre os diferentes contextos sociais.
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Examinando os coeficientes, um fato chama a ateno. Trata-se do risco superior de evaso escolar para as crianas pretas de famlias pobres (at 1/2 salrio mnimo), quando comparadas com as que vivem em domiclios com baixo clima educativo (at 4 anos de estudo). No primeiro caso, o risco de 2,20, e, no segundo, de 1,34. Esse resultado indica a forte relao entre pobreza e evaso escolar para as crianas pretas, provavelmente em conseqncia da necessidade de complementao da renda familiar atravs do trabalho infantil. Na Tabela 11, apresentamos os resultados do modelo para estimativa do risco de mulheres entre 14 e 19 anos de idade serem mes solteiras. No conjunto da RMRJ, a faixa de renda per capita familiar de at 1/2 salrio mnimo
apresenta um risco de 5,45 vezes o risco estimado para a faixa de renda per capita familiar de 1 salrio mnimo ou mais, ao passo que o risco para a faixa de 1/2 a 1 salrio mnimo representa 2,24 vezes o risco estimado para a mesma faixa de referncia, valores bem superiores aos estimados para as cores preta e parda. Isso indica que o risco de gravidez precoce est fortemente relacionado ao contexto social criado pela extrema pobreza da famlia qual pertence a jovem. Viver em espaos que concentram fortemente adultos com pouca escolaridade representa um risco superior ao da cor preta. Porm, quando observamos os resultados do modelo para cada segmento de cor, percebemos que, para jovens brancas, os efeitos dos contextos de baixo e mdio status chegam a, respectivamente, 2,30 e 2,62 vezes o risco
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do contexto de alto status, ao passo que, para jovens pretas e pardas, o efeito do contexto no apresenta significncia. Sendo menores para as jovens pretas e pardas os efeitos dos diferentes contex-
tos e, ao mesmo tempo, elevados para as brancas, a cor tem grande peso absoluto na constituio do risco da gravidez precoce de adolescentes.
Na Tabela 12, apresentamos os resultados da aplicao do modelo para a varivel desafiliao institucional de jovens entre 14 e 24 anos. Na leitura dos resultados, podemos perceber que o risco pouco influenciado pelo contexto social do lugar de residncia, pois somente apresenta efeito significativo para jovens de cor parda, sendo 1,13 para o contexto social baixo e 1,16 para o contexto social mdio. Para jovens de cor branca, o efeito do contexto social no foi significativo, enquanto para jovens de cor preta o efeito foi de proteo para o risco no caso de residirem em contexto social baixo ou mdio em relao ao contexto
social alto, ou seja, jovens de cor preta residentes em contexto social alto apresentam um risco maior de estarem em situao de desafiliao institucional. Na reflexo desse resultado, relevante lembrar que as reas de ponderao definidas pelo IBGE no discriminam as reas de favelas e que existe uma importante incidncia desse tipo de moradia na RMRJ, em contextos aqui definidos como de alto status. Ou seja, no processo de favelizao da cidade do Rio de Janeiro, sobressai exatamente o grande nmero de favelas incrustadas em reas nobres da cidade, principalmente pela ocupao de morros e encostas. Como
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vimos na parte descritiva deste artigo, 25% da populao preta moradora em favelas localizadas nos contextos de alto status, sendo que nessas favelas os pretos representam 20% da populao. Tal presena marcante de favelas nessas reas da cidade afeta as estimativas para as reas de ponderao classificadas como de alto status, pois, apesar de as favelas no expressarem o tipo de separao total observado no caso dos guetos americanos, a segregao social entre a rea de favela e seu entorno rico expressa a existncia de mundos sociais entre os quais prevalecem fortes diferenas de condies de vida (renda, escolaridade, conforto habitacional etc.), de padres de organizao social (tipo, tamanho e composio familiar, por exemplo), alm das relacionadas a um complexo e dissimulado sistema de interaes fundadas no estigma social, a ponto de a linguagem cotidiana ter incorporado a expresso favelado como categoria do jogo das distines sociais fundado na hierarquia estamental, usada legitimamente na sociabilidade corrente, pela mdia e pelo poder pblico. Seria impossvel, no quadro deste artigo, desenvolver argumentos que expliquem as razes do fato de a proximidade territorial desses mundos sociais justapostos no criar vantagens para os que esto na base da estrutura social, nesse caso, o incentivo aos jovens para a busca de insero social via escola e/ou trabalho. Em outros termos, a co-presena no espao desses grupos sociais parece no suscitar ple-
namente dimenses positivas do fenmeno sociolgico conhecido como efeito pares. Estudos posteriores podero mostrar de que forma a presena de favelas em reas nobres da cidade afeta a desafiliao institucional de jovens pretos, o que no ocorre com os pardos. Contudo, supomos que estamos diante de efeitos no esperados de mudanas nas expectativas dos jovens quanto ao seu lugar na sociedade; efeitos estes decorrentes tanto da exposio aos meios de comunicao de massa e do aumento do nvel de escolaridade quanto do processo de socializao ocorrido pela interao com jovens moradores fora da favela e com posies sociais superiores. Trata-se de dois mecanismos geradores de incongruncias entre o status social esperado pelos jovens pretos moradores em favela e o efetivamente realizado atravs da estrutura de oportunidades existente (Lensky, 1954). Os jovens recusam a ocupao a que podem ter acesso, geralmente relacionada ao trabalho manual, informal e aos servios pessoais ou domiciliares, porque, tendo alcanado nveis de escolaridade superiores aos dos adultos do seu grupo de referncia, percebem essa ocupao como socialmente desvalorizada. Tambm no tm incentivo continuao do estudo, tanto em razo de a escola pblica ser socialmente desvalorizada quanto por no perceberem essa via como capaz de permitir o alcance de suas expectativas de ascenso social 9.
A hiptese de o comportamento dos jovens das camadas populares, especialmente os assim chamados negros, diante das instituies da sociedade, ser orientado pelos efeitos da incongruncia de status foi explorada por Sansone (2003).
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Concluses: as fronteiras urbanas tm cores?

A motivao principal deste trabalho foi gerar algumas evidncias empricas que permitissem refletir a hiptese da racializao da estrutura de desigualdades expressa no territrio atravs da segregao residencial, tomando a metrpole do Rio de Janeiro como estudo de caso. Procuramos enquadrar a reflexo dessa hiptese em dois debates presentes no mundo acadmico brasileiro: de um lado, o orientado por hipteses veiculadas pela literatura internacional sobre tendncias contemporneas de crescentes conexes entre os macromecanismos de reproduo das desigualdades sociais e os micromecanismos de segregao residencial nas grandes cidades, e, de outro lado, o debate nacional a respeito da dimenso racial das desigualdades sociais. No pretendemos que a anlise aqui empreendida seja considerada uma demonstrao da inexistncia de relevncia da raa nos processos de produo e reproduo das desigualdades sociais atravs dos mecanismos que organizam socialmente o territrio, distribuindo pessoas, recursos e oportunidades a partir da estrutura social e da sua histrica racializao. Pretendemos, antes de tudo, que os resultados obtidos chamem a ateno para a complexidade da questo. Nesse sentido, de acordo com os resultados descritos, chegamos s concluses que passamos a expor e que dialogam com as indagaes expostas no incio do artigo. Em primeiro lugar, a cor autodeclarada dos indivduos tem forte influncia
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sobre os riscos de desvantagens sociais, examinadas em nossa anlise, relacionadas ao acesso ao bem-estar social urbano e estrutura de oportunidades, atingindo de maneira mais significativa os segmentos pretos. No obstante, constatamos que a cor no explica integralmente a reproduo das desigualdades. Os resultados empricos do nosso trabalho indicam a forte relevncia dos contextos em que crianas e jovens so socializados e adquirem recursos tangveis e intangveis necessrios ao acesso, presente e futuro, aos recursos da cidade. Destacam-se as resultantes da aquisio prvia de parcelas dos capitais econmico e escolar pelos grupos familiares a que pertencem crianas e jovens. Constatamos, tambm, que esse acesso est condicionado s caractersticas do contexto social conformado pelo lugar de residncia, apesar de tratarmos de fatos sociais (atraso escolar, evaso escolar, gravidez precoce e desafiliao institucional) altamente dependentes dos contextos mais imediatos (familiares e domiciliares). Alm disso, no encontramos sinais evidentes de homologia entre as desigualdades produzidas pela estratificao segundo a cor e as resultantes da organizao social do territrio, no que concerne tanto distribuio dos indivduos no espao quanto s chances de acesso ao bem-estar urbano e s oportunidades. Os brancos, pretos e pardos de contextos que concentram fortemente adultos com baixa escolaridade experimentam igualmente piores condies urbanas de vida que os pretos e pardos de contextos com mais
alto status. Essas observaes permitem pr em dvida a hiptese presente na literatura sobre a existncia do fenmeno da segregao racial na cidade brasileira (Pinto, 1998; Telles, 2003; Garcia, 2009). Mas, se no encontramos sinais de racializao das desigualdades geradas pelos efeitos da organizao social do territrio, constatamos diferenas nos condicionantes das chances de brancos, pardos e negros terem acesso s oportunidades. Tal fato resulta da constatao de que os brancos so mais negativamente afetados em suas chances de aproveitamento das oportunidades em decorrncia de contextos familiares, domiciliares e urbanos menos desfavorveis do que os pardos e, em especial, os pretos. Estes, por sua vez, seriam menos afetados em razo de sua cor j implicar em desvantagem de ponto de partida, que parece no ser anulada pelo fato de viverem em contextos mais favorveis. Tal fato pode significar que as histricas desigualdades sociais entre os grupos de cor na sociedade brasileira podem estar articuladas com as decorrentes da formao de meios sociais urbanos pouco favorveis ao aproveitamento das estruturas de oportunidades. Nesse sentido, em futuras pesquisas, seria interessante e til considerar os mecanismos de discriminao descritos por Guimares (1999), que, atuando nos planos da socializao dos indivduos, da vida cotidiana e do funcionamento das instituies, naturalizam as desigualdades raciais ao mesmo tempo que as transformam em seus tropos sociais.
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Resumo
Pretendemos gerar elementos empricos que permitam a reflexo da existncia de segregao racial na metrpole brasileira. Tomamos como ponto de partida o nexo estrutural entre organizao social do territrio e mecanismos de produo/reproduo das desigualdades sociais. Avaliamos a relao entre posio social e cor na explicao das desigualdades intra-urbanas na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro com base no Censo Demogrfico de 2000. Para o estudo da posio social, construmos uma tipologia socioespacial apoiada no clima educativo do domiclio. Construmos, ainda, um conjunto de indicadores da relao entre posio social no espao, cor e diferenas de condies habitacionais e de acesso a oportunidades sociais. Palavras-chave: segregao racial, segregao residencial, desigualdades sociais, favela.
Abstract
We intend to generate empirical elements to allow reflection about racial segregation in Brazilian metropolis. We took as our starting point the structural nexus between social organization of the territory and mechanisms of production/ reproduction of social inequalities. We took in account the relation between social status and color into the explanation to the intra-urban inequalities in Rio de Janeiro Metropolitan Region taking as basis the Demografic Census of the year 2000. To the study of social status, we built a socio-spatial tipology based on the educational atmosphere of the residence. We built, in addition, a set of indicators of the relation between social position, color and differences in habitational conditions and in access to social opportunities. Keywords: racial segregation, residential segregation, social inequality, slums.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro Professor Titular do IPPUR/UFRJ e Coordenador do Observatrio das Metrpoles / Instituto do Milnio - Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e Pesquisador do CNPq. Filipe Souza Corra Mestrando em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ e Pesquisador assistente da Rede Observatrio das Metrpoles.
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Mara Mercedes Di Virgilio
Introduccin
A lo largo de este trabajo, nuestro cometido es caracterizar recorridos que tienen como punto de llegada el rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). En este marco, indagamos experiencias de movilidad residencial que se desarrollan en (o se dirigen a) la ciudad en nuestro caso la Ciudad de Buenos Aires y su conurbacin con el propsito de caracterizar la trama que se teje alrededor de dichas experiencias. El inters puesto en dichas experiencias de movilidad nos lleva ms all de la mera descripcin de los recorridos y nos impulsa a adentrarnos en los territorios, en los barrios, en los hogares y en sus caractersticas para dar cuenta de las relaciones que existen entre distintos aspectos de la vida cotidiana y las experiencias de movilidad. A pesar de que est ampliamente aceptado el hecho de que los cambios de residencia juegan un rol fundamental en la definicin y redefinicin de las caractersticas del espacio urbano, dichas prcticas han sido escasamente exploradas. Algunos clsicos de los estudios urbanos, como Knox (1982), planteaban ya esta vacancia a inicios de la dcada de los 80, y si bien han transcurrido ya ms de veinte aos desde entonces, el foco de las investigaciones escasamente
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se ha dirigido hacia su anlisis. La movilidad residencial es aqu entendida como el producto de las oportunidades habitacionales definidas por la existencia de viviendas nuevas y/o vacantes que resultan de los procesos de suburbanizacin, de los de rehabilitacin y puesta en valor de las reas centrales de la ciudad (gentrification), de la incorporacin de suelo urbano, la dinmica del mercado inmobiliario y del mercado del suelo, etc. y de las necesidades y expectativas habitacionales de los hogares, las cuales, a su vez, estn condicionadas por la posicin que ocupa la familia en la produccin y en el consumo, por el estilo de vida, por las preferencias de sus miembros, las redes de las que participan, las percepciones sobre su propia posicin social y sobre las condiciones del hbitat, etc. (Knox, 1982:17). De este modo, la movilidad residencial, en general, y las trayectorias residenciales que los hogares describen, en particular, son el resultado de la relacin entre las oportunidades y los apremios, que limitan y/o hacen posible diversas acciones de los hogares orientadas a satisfacer sus expectativas y necesidades habitacionales (Eastaway y Solsona, 2006). La trayectoria se define en la interseccin entre las necesidades y expectativas habitacionales de los hogares y factores institucionales y estructurales. Estos incluyen la estructura del mercado de tierra y vivienda, la relacin entre la oferta y la demanda de tierra y vivienda, las polticas urbanas y habitacionales, reglas, estndares, instituciones y agentes, entre otros (Abramsson, Borgegard y Fransson, 2002; Grling y Friman, 2002) (ver Figura 1).
La densidad de los procesos de movilidad puede afectar la estructura sociourbana en general, as como la de los barrios y/o localizaciones particulares en la ciudad. Asimismo, dichos cambios repercuten en las percepciones acerca del entorno urbano y de sus habitantes, lo cual contribuye, tambin, a atraer o a desalentar potenciales movimientos (Knox, 1982:117). En este marco, las respuestas agregadas de los hogares a las ventanas de oportunidad que se abren en el mercado inmobiliario y en el mercado del suelo constituyen un elemento central que contribuye a la comprensin de los procesos de movilidad (ver Figura 1). Tal como lo sealan Delaunay y Dureau (2004), los estudios orientados al anlisis de la movilidad residencial intraurbana en las ltimas dcadas han privilegiado la dimensin temporal, focalizando sus indagaciones en la incidencia que tienen sobre la movilidad las etapas del ciclo de vida, la carrera profesional o la historia familiar, y dejando de lado los aspectos relativos a la eleccin de la localizacin de la vivienda y al destino de la mudanza. En este trabajo hemos optado por centrarnos en la comprensin de las prcticas de movilidad residencial considerando especialmente aquellos aspectos vinculados a la localizacin que tal como se entiende aqu remite a la dimensin territorial del fenmeno. Desde esta perspectiva, se avanza en la identificacin de los componentes bsicos implcitos en todo cambio de residencia. Estos componentes, en conjunto, permiten describir y comprender toda prctica de movilidad residencial.
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Las categoras que consideramos fundamentales son: la direccin, la duracin (permanencia en la vivienda), el tipo de
vivienda, el tipo de tenencia de la vivienda y la estrategia 1 que permite realizar el cambio de residencia.
Figura 1: Movilidad residencial y sus determinantes
El conjunto de los cambios de residencia y de los cambios de localizacin de un hogar en el medio urbano constituye su trayectoria residencial. La duracin en cada una de las residencias y/o localizaciones define los trayectos residenciales. En cada trayecto, las diferentes po1
siciones que ocupa el hogar en el territorio, en general, y en el hbitat, en particular, se vinculan con las caractersticas de la ocupacin de la vivienda (Levy, 1998) definidas aqu por el tipo de residencia y por el tipo de tenencia. Como seala Grafmeyer 2, el trmino trayectoria
Cabe aclarar que entre estos componentes, en el marco de este trabajo, no se abordar el anlisis de las denominadas estrategias habitacionales. Un anlisis exhaustivo para el caso del AMBA sobre este tema puede leerse en Di Virgilio (2007). Citado en Charbonneau (1998:396).
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sugiere que una serie de posiciones sucesivas no se concatenan entre s por casualidad, sino que se encadenan segn un orden inteligible; ejemplo de ello es el pasaje del alquiler a la propiedad, ms frecuente en ese sentido que en el inverso. En este marco, el trayecto es un camino que se toma para llegar a un objetivo preciso. El concepto de trayectoria hace referencia a las relaciones que existen entre movilidad residencial y movilidad social en la medida en que permite analizar la relacin entre posicin en la estructura social y la apropiacin del espacio. Asimismo, permite ahondar en el proceso que configura la movilidad territorial y habitacional (Nuez, 2000:28). As entendido, el anlisis de los procesos de movilidad residencial provee informacin sobre los xitos o los fracasos obtenidos en las luchas por la apropiacin del espacio urbano y, en general, sobre la trayectoria social de los hogares y sus miembros en la medida en que hbitat 3 y habitus se encuentran estrechamente
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vinculados (Bourdieu, 2000). Es decir, los esquemas de percepcin, de apreciacin y de accin interiorizados, el sistema de disposiciones a actuar, a pensar, a percibir que opera como principio de estructuracin de prcticas en la medida en que permiten percibir las opciones, pensarlas o no pensarlas y obrar en consecuencia (Gutirrez, 2000), estn estrechamente vinculados con las caractersticas del hbitat en el cual estas disposiciones y esquemas perceptivos se desarrollan. 4 La capacidad para dominar el espacio, aduendose de los bienes escasos que se distribuyen en l, depende del capital posedo (Bourdieu, op. cit.). Ahora bien, dentro de las diferentes especies de capital, el capital econmico y el cultural constituyen los principios fundamentales de estructuracin del espacio socioterritorial, mientras que el capital social y el simblico son antes bien principios de rentabilidad adicional de los otros dos (Gutirrez, 2000). De este modo, localizacin en la ciudad y, por
Desde el punto de vista urbano no puede pensarse a la vivienda sin el conjunto de servicios e infraestructura que permiten ponerla en funcionamiento (luz, agua, energa, transporte, pavimento, comercio, etc.), pero, fundamentalmente, sin el espacio que ocupa en la ciudad. Efectivamente, el espacio urbano no es slo terreno, en tanto soporte fsico de la vivienda. Tambin tiene un significado social, en el sentido de que el lugar en el que se vive implica un conjunto de relaciones sociales y no otros. [Asimismo] el hbitat posee un significado cultural, ya que es tan importante el tipo de vivienda como el barrio y la ciudad en la construccin de la identidad urbana. Es decir, la vivienda se localiza en un punto de la ciudad, sus habitantes se piensan en un barrio, con determinado tipo de interacciones, en vecindad con unos y sin la presencia de otros, etc. Y todo ello est implicado en la nocin de hbitat (Merklen, 1999). El concepto de habitus es clave para comprender las decisiones de movilidad como prcticas orientadas por una racionalidad fundada en un sentido prctico, en un sentido del juego, que ha sido incorporado por el agente social a lo largo de su historia. El sentido del juego es lo que permite vivir sentido vivido como evidente el sentido objetivado en las instituciones, es decir, las percepciones y representaciones como resultado de la incorporacin de las condiciones objetivas (Bourdieu, 1980) (Gutirrez, 2000).
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ende, la proximidad en el espacio fsico, permite que la proximidad en el espacio social produzca todos sus efectos, negativos o positivos, facilitando u obstaculizando la acumulacin de las diferentes formas de capital. Los efectos facilitadores o inhibidores de la proximidad social y espacial dependen de las caractersticas del entorno y de las caractersticas econmicas y sociales de sus habitantes. De este modo, las trayectorias residenciales no pueden comprenderse al margen del sistema de estratificacin social. Por ello, en el marco de este trabajo, avanzamos en su anlisis haciendo hincapi en las diferencias y las similitu-
des que se observan entre grupos sociales que ocupan posiciones diferenciales en la produccin y en el consumo pero habitan en localizaciones prximas en la ciudad, y entre grupos sociales que ocupan posiciones similares en la produccin y en el consumo, pero que residen en distintas reas y/o localizaciones en la ciudad. 5 Nuestro anlisis intenta avanzar en la comparacin de las caractersticas de las familias y personas ubicadas en un mismo estrato social y en diferentes estratos: Se diferencian cada uno de los estratos en sus pautas de movilidad? Qu recursos movilizan en el curso de sus trayectorias residenciales?
El AMBA como destino: trayectorias residenciales tpicas y sus componentes

En este aparte proponemos una revisin estadstica de la relacin entre la posicin que ocupan los hogares en la estructura social y las trayectorias residenciales que desarrollan. Asimismo, analizamos dichas trayectorias a partir de la indagacin de los componentes de la movilidad residencial: la duracin, los cambios en el tipo de vivienda, en la situacin de tenencia y en la localizacin en la ciudad. Las trayectorias que aqu se describen son resultado de una encuesta por sondeo realizada, entre 2003 y 2005, entre 286 hogares residentes en 3 localizaciones del rea Metropolitana de Buenos Aires: dos barrios de la Ciudad de Buenos Aires, La Boca y Lugano, y en un municipio de su conurbacin, Tigre (Figura 2). Si bien la muestra no es representativa de la poblacin del rea Metropolitana ni de los espacios habitados, cada lugar en el que se llev a cabo la encuesta representa un tipo de hbitat caracterstico de la zona metropolitana. Cada localizacin se ubica diferencialmente en relacin a la ciudad central. La Boca es un barrio del casco histrico que alberga sectores populares y medios;
La perspectiva comparada se recupera en torno al territorio, a travs de las localizaciones particulares en la ciudad y de la posicin que ocupa de la familia en la produccin y en el consumo (clase social).
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para los primeros predomina la vivienda en forma de inquilinato. 6 Lugano es un barrio perifrico de la ciudad central en el que conviven sectores medios con urbanizaciones informales villas de emer-
gencia 7 representadas, en nuestro caso, por el barrio Inta. El municipio de Tigre es uno de los municipios de la conurbacin de la ciudad central en el que se han desarrollado importantes asenta-
Figura 2: Mancha Urbana rea Metropolitana
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC. Disponible en: <www.buenosaires2010.org.ar>.
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Se trata de grandes casonas o galpones que albergan piezas para alquiler. En general estn ubicadas en las reas centrales de la ciudad. En ellas, la unidad de residencia es la habitacin. Adems del patio comn, los residentes comparten servicios de baos, aseos, letrinas, cocina y lavadero. La Boca es el barrio de la ciudad en donde el mercado de alquiler de piezas en los inquilinatos se mantiene ms consolidado. Se denominan villas de emergencia a los asentamientos informales formados por viviendas precarias (tipo rancho o casilla) y con trazado urbano irregular (pasillos y calles que no necesariamente respetan la forma de damero). Se encuentran enclavadas en la ciudad formal, habitualmente, en reas centrales.
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mientos 8 o tomas de tierra que conviven con el desarrollo de urbanizaciones cerradas orientadas a sectores medios y medios altos. En la muestra de hogares que form parte de la investigacin, se puede observar que la movilidad intra urbana, es decir
aquella que supone movimientos dentro de la ciudad, es la que explica la mayor parte (60,1%) de los movimientos residenciales (Cuadro 1). 9 Si bien no se han hallado datos comparables para el rea Metropolitana de Buenos Aires, los resultados de investigaciones pioneras en el campo muestras tendencias consistentes. 10
Fuente: Elaboracin propia con base en encuesta Movilidad Residencial en Lugano, La Boca y Tigre.
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Los asentamientos son ocupaciones ilegales de tierras, tanto pblicas como privadas, ya sea con una organizacin social previa o producto de una forma ms espontnea [] que adopta las formas urbanas circundantes en cuanto al amanzanamiento y dimensiones de los lotes enmarcadas en la normativa vigente (Cravino, 1998:262). En trminos generales, se han desarrollado en las periferias del rea Metropolitana. Los movimientos que se desarrollan exclusivamente en el barrio (movimientos intrabarriales) tambin podran considerarse en la categora intra urbanos; sin embargo, atento al hecho de que no se ha profundizado en sus caractersticas, se tratan separadamente. Simmons (1968), en un estudio llevado adelante en USA, seala que este tipo de movimientos da cuenta de las dos terceras partes de la totalidad de los movimientos residenciales. Cabe aclarar que este tipo de trayectoria se conceptualiza como una prctica de movilidad en la medida en que se definen como tales todos aquellos cambios que afectan el tipo de residencia, la situacin de tenencia y/o la localizacin en la ciudad. Es posible que un hogar experimente cambios en la situacin de tenencia aun cuando no cambie su localizacin ni el tipo de vivienda; es el caso de las familias que son objeto de planes de regularizacin o bien que han pasado de ser inquilinos a propietarios de la vivienda (Delaunay y Dureau, 2004).
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Asimismo, cabe destacar que la mayora de los movimientos intra urbanos en el rea Metropolitana de Buenos Aires los aportan los hogares cuyo jefe naci en el interior del pas o en pases limtrofes (34,6%). Cuando se analizan las trayectorias segn la posicin que ocupan las familias en la produccin y en el consumo (Cuadro 2), se observa que la estratificacin social introduce variaciones en la intensidad de la movilidad residencial: 12 las familias de sectores medios y medios bajos son menos mviles que sus pares de menores ingresos. El 28,3% de los hogares de sectores medios y medios bajos han desarrollado sus trayectorias en la misma localizacin en la ciudad en la que naci el jefe, mientras que este porcentaje se reduce al 11,4% entre las familias de sectores populares. Asimismo, cuando se analizan en particular las trayectorias de movilidad intra urbana, se observa que las familias de sectores medios, cuando se mueven, se desplazan entre localizaciones del AMBA (35,9% vs. 18,3% de familias de sectores populares): han nacido en el AMBA y han llegado a su localizacin actual desde otros barrios de la ciudad.
Las familias de sectores populares, en cambio, describen trayectorias diferentes: dichas trayectorias se vinculan generalmente con procesos de migracin (70,3%13 vs. el 35,8% hogares de sectores medios), y una vez en el AMBA tienen mayor probabilidad que sus pares de sectores medios de cambiar de residencia y de localizacin en la rea metropolitana (42,3% vs. 22,8%). Si bien no es posible identificar una pauta de movilidad marcadamente diferente entre los hogares que residen en la Ciudad de Buenos Aires y aquellos que residen en el Gran Buenos Aires, la localizacin parece ser tambin un factor a tener en cuenta a la hora de decidir cambios residenciales (Cuadro 3). En particular, entre aquellos cuyas trayectorias se vinculan con procesos de migracin: 60,5% de los jefes que eligen la Ciudad como destino final, llegan all desde provincias del interior o desde pases limtrofes vs. el 50,6% de los jefes que eligen el Gran Buenos Aires. El Gran Buenos Aires parece tener una capacidad levemente mayor de retener a aquellos que eligen no cambiar de barrio (18,7% vs. 16,4%) y de atraer a los jefes que nacieron y se mueven exclusivamente en el AMBA (30,0% vs. 21,1%).
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Dureau (2002:100), tomando como referencia el caso de la Ciudad de Bogot, seala que los ms pobres, son los ms mviles. En Amrica Latina, el acceso a la propiedad parece llevar a una estabilizacin de la poblacin. Las investigaciones realizadas en ciudades de los Estados Unidos, en cambio, resaltan esta asociacin pero en un sentido contrario al que se seala aqu. Los estudios de Bell (1968); Pahl y Pahl (1971) y Savage et al. (1992) ponen de manifiesto que los hogares de clase trabajadora son menos mviles que sus pares de clase media. Surge de sumar 28,0% de hogares de sectores populares cuyos jefes nacieron en el interior del pas o en pases limtrofes y que eligen el barrio como primera localizacin en el AMBA y 42,3% de hogares de sectores populares cuyos jefes tambin nacieron en el interior del pas o en pases limtrofes pero que ya han experimentado procesos de movilidad intra urbana.
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La importancia de la localizacin en la definicin de la trayectoria resulta ms evidente cuando se la analiza teniendo en cuenta la insercin de los hogares en la estructura de clases. Entre los jefes que eligen no cambiar de barrio, se observan diferencias entre los de sectores populares y sus pares de sectores medios y medios bajos. Mientras que los jefes de sectores populares que viven en el mismo barrio desde que nacieron tienen menor probabilidad de residir en la Ciudad (8,0% CBA vs. 17,5% GBA), la localizacin no parece introducir diferencias evidentes entre los jefes de sectores medios que nunca han modificado su lugar de residencia (29,0% CBA vs. 26,1% GBA). Los movimientos residenciales ocurridos siempre en el territorio del AMBA (que no suponen experiencias de migracin) caracterizan a los sectores medios y medios bajos tanto en la Ciudad (31,9%) como en el Gran Buenos Aires (47,8%). Este tipo de movimientos se registra con una probabilidad menor entre los de sectores populares en ambas localizaciones (16,1% en la CBA y 22,2% en el GBA). Las trayectorias marcadas por experiencias migratorias, tal como sealramos anteriormente, son ms frecuentes entre los jefes de los sectores populares que entre sus pares de sectores medios. Sin embargo, cuando el factor migratorio est presente, la Ciudad se constituye en la localizacin de destino preferida tanto entre los sectores populares como
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entre los sectores medios (Cuadro 4). Es posible pensar que uno de los factores que permiten comprender esta preferencia es el funcionamiento del mercado de trabajo de la Ciudad. Cabe destacar que el mercado de trabajo en la Ciudad ha sido histricamente ms dinmico y ha ofrecido mejores condiciones de trabajo que el del Gran Buenos Aires. Asimismo, en el caso de los sectores populares, la Ciudad ofrece una multiplicidad de beneficios extras vinculados a la provisin de servicios de infraestructura y sociales. Los jefes que provienen de provincias del interior o de pases limtrofes y que eligen el AMBA como destino describen trayectorias residenciales diferentes segn el ao de llegada. Los jefes cuya localizacin actual es su primer destino en el AMBA han arribado predominantemente antes de los aos 70 o lo han hecho con posterioridad a 1991. Estos hogares, una vez asentados, no han experimentado cambios en su lugar de residencia. A qu obedece esta dinmica temporal de los procesos movilidad residencial? Es posible pensar que la temporalidad se vincula al proceso de urbanizacin y al papel que juegan las ciudades en la atraccin de migrantes (sean estos internos o externos). 14 En la Argentina, entre 1950 y 1970, los centros urbanos no slo absorbieron la totalidad del crecimiento poblacional sino, tambin, parte de la poblacin rural existente; en gran medida, merced a la generacin sostenida del empleo industrial. Sin embargo,
En cambio, los hogares que llegan al barrio desde otras localizaciones en el AMBA, se han asentado all fundamentalmente entre las dcadas del 70 y del 80.
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en esos aos, el crecimiento de la poblacin urbana super ampliamente al de la industria manufacturera; 15 fenmeno que provoc la existencia de una importante masa de poblacin que lleg a las ciudades y que qued al margen del proceso productivo. El proceso descrito impuls, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la ocupacin de terrenos fundamentalmente fiscales 16 ante la
imposibilidad de esta poblacin de acceder a la tierra urbana a travs del mercado. Durante la dcada de 1990, cobra an mayor visibilidad el desplazamiento de los migrantes de pases limtrofes desde las zonas fronterizas hacia los centros urbanos ms importantes, instalndose en el corazn de las grandes ciudades (Grimson, 1997).
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Entre 1947 y 1960 la poblacin urbana pasa del 62,2% al 72% (Recchini de Lattes, 1973:5). En el mismo perodo la industria manufacturera crece un 4,1% (Clichevsky et al., 1990:35). Posteriormente, durante la dcada de 1980, tambin la ocupacin de inmuebles.
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Cuando se introduce la posicin de los hogares en la produccin y en el consumo en el anlisis de la relacin entre el tipo de trayectoria descripta y el momento de llegada al AMBA, se observa la afluencia de hogares de sectores populares que llegan por primera vez al AMBA en los albores de la democracia. En la dcada del 90, en cambio, el AMBA no parece haber sido un destino receptor de migrantes recientes de bajos ingresos. 17 Los movimientos que caracterizan a los hogares de sectores populares pa-
recen ser las relocalizaciones y los cambios de residencia en el propio AMBA. 18 Entre los sectores medios y medios bajos, los aos de la dictadura militar (1976-1983) parecen haber inhibido fuertemente los movimientos tanto hacia el AMBA como en el AMBA. A partir de mediados de los aos 80 esta tendencia se revierte progresivamente y comienza a observarse una reactivacin de los procesos de movilidad residencial que tienen al AMBA como destino.
Tipos de hbitat popular y tipos de trayectorias residenciales

La villa, el asentamiento y el conventillo son algunos de los tipos de hbitat en los que los sectores de menores ingresos que residen en el AMBA desarrollan sus vidas cotidianas. La eleccin del hbitat no parece ser una cuestin aleatoria sino ms bien una cuestin muy vinculada con la trayectoria residencial que desarrollan los hogares y sus jefes. Indagar en esta relacin nos permite entender ms cabalmente por qu estas diferentes formas de habitar tienen, como seala Merklen (1999), capacidad de configurar distintos sujetos sociales. Efectivamente, el itinerario recorrido hasta el hbitat actual parece ser un factor que, conjuntamente con las caractersticas
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propias del territorio, puede contribuir a comprender la constitucin de diferentes subjetividades (Cuadro 5). La villa parece ser un tipo de hbitat al que se accede luego de experiencias pretritas de movilidad residencial: el 68,0% de los jefes que residen en el barrio Inta han llegado all desde otras localizaciones en el AMBA, luego de haber transitado experiencias de movilidad en las cuales el componente migratorio es su protagonista (ver Cuadro 5). Este dato se torna an ms contundente cuando observamos que ninguno de los jefes de hogar que residen en este tipo de hbitat ha nacido all.
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Este dato pone en evidencia la prdida de peso relativo de las trayectorias de movilidad vinculada a migracin, merced a otros tipos de recorridos que en aos anteriores parecen haber sido menos dinmicos. Cabe aclarar que los procesos de densificacin de villas de la Ciudad de Buenos ocurridos durante los ltimos aos de la dcada de 1990 y principios de 2000, segn los testimonios de los entrevistados, obedecen frecuentemente a movimientos residenciales intraurbanos en el AMBA.
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La Boca y sus inquilinatos parecen ser el hbitat elegido por aquellos que llegan al AMBA por primera vez (46,8%). Consistentemente, la bibliografa pone en evidencia que en las trayectorias de los sectores populares migrantes es posible rastrear un itinerario inicial de alquiler en el centro histrico (Dureau, 2002:100). 19 Las caractersticas del mercado de alquiler de piezas en inquilinatos y conventillo, en particular, la flexibilidad de los requisitos para acceder a ellas salvo la necesidad de contar con la plata
para estar al da con el pago , constituyen factores que permiten comprender este tipo de acceso al hbitat popular. Asimismo, la concentracin de sectores populares migrantes en un rea muy prxima al centro financiero de la ciudad, como es el barrio de La Boca, se ve favorecida tambin por el hecho de ser una zona de baja densidad de viviendas y de poblacin. La villa y el asentamiento son tambin tributarios de este tipo de trayectorias,
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Ya en la dcada de 1970 investigaciones pioneras sobre la dinmica socioterritorial de la Ciudad de Buenos Aires ponan en evidencia que el anillo que rodea el centro ofrece al recin llegado ms oportunidades de trabajo, equipamiento y facilidades para adaptarse a las nuevas formas de vida urbana (Schteingart y Torres, 1973:743).
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pero en ellos su impacto se reduce significativamente (22,0% y 23,8% respectivamente, en Cuadro 5). 20 Los asentamientos, por su parte, parecen albergar con mayor probabilidad
a aquellos nativos del AMBA que han experimentado cambios de residencia circunscriptos a este territorio (22,2% vs. 10,6% en inquilinato y 10,0% en villa, en Cuadro 5).
Los componentes de la movilidad intra urbana

Hasta aqu hemos avanzado en el anlisis de las trayectorias residenciales en general. Sin embargo, para ahondar en la indagacin de los componentes de la movilidad nos centraremos en aquellas que definen los movimientos intra urbanos. Es decir, nos detendremos en lo procesos protagonizados por los jefes de hogar que llegan a la actual localizacin en la ciudad desde otras localizaciones en el AMBA. Cada una de estas trayectorias supone el cambio de al menos uno de los siguientes componentes: (a) el tipo de vivienda, (b) la situacin de tenencia de la vivienda y/o (c) la localizacin. La propuesta es indagar estos componentes, detenindonos en las similitudes y en las diferencias que emergen en relacin a la posicin que ocupan los hogares en la produccin y en el consumo.
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Cmo son los movimientos residenciales? Son mayoritarios los movimientos promocionales? Estn asociados a cambios en el tipo de vivienda o en la situacin de tenencia? Cmo interactan los cambios en la localizacin con los cambios en la situacin de tenencia? El anlisis de los componentes de la movilidad echa luz sobre estos interrogantes, al tiempo que permite plantear algunas hiptesis que contribuyan a entender aquellos hallazgos inesperados obtenidos en el marco del estudio. A simple vista, los movimientos residenciales en el AMBA no parecen estar asociados a cambios en el tipo de vivienda; de hecho, los cambios de residencia se dividen en partes iguales entre aquellos hogares que optan por un alo-
Segn sealan Di Virgilio et al. (2008), datos sobre la situacin de los inquilinos en el barrio de La Boca muestran que, en 1998, la gran mayora contrata el alquiler con el propietario (77%), solamente un 13,3% lo hacen mediante inmobiliarias y el mercado de subalquileres parece escaso, slo comprende el 0,4 % de los casos. En 2000, asciende al 19,7% el grupo de quienes han alquilado a travs de inmobiliarias. Resulta llamativo el porcentaje de personas que manifiesta no haber efectuado un contrato de alquiler: en 1998, un 37,1% de los inquilinos entrevistados, contra el 60,4% que afirma tener contrato. Esto habla de una extendida situacin de informalidad, dentro del submercado de alquileres en el barrio, que introduce un componente adicional aumentando la vulnerabilidad habitacional de las familias que se encuentran en esta situacin. En el ao 2000, esta situacin de informalidad se mantiene: en promedio el 38% de los inquilinos no han firmado contratos de alquiler. Si se relacionan los datos acerca de la identidad de los locatarios con la existencia o no de un contrato firmado, resulta que el 92% de quienes no tienen contrato, le alquilan directamente al dueo.
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jamiento con similares caractersticas al anterior (45,9%) y el cambio del tipo de vivienda (50%). Sin embargo, esta probabilidad parece variar cuando se la
analiza teniendo en cuenta la posicin de los hogares en la produccin y en el consumo (Cuadro 6).
Las variaciones en el tipo de vivienda asociadas a movimientos intraurbanos parecen ser una caracterstica de los hogares de menores ingresos. Es posible pensar que sus pares de sectores medios tienen mayor capacidad para movilizar recursos que les aseguren mantener la calidad del tipo de vivienda, ms all de los cambios en la localizacin de la vivienda. En este escenario, un cambio en la localizacin cambio de barrio en la Ciudad o desde un municipio del Conurbano a un barrio de la Ciudad (o viceversa), por ejemplo sin que medien cambios en el tipo de vivienda puede ser pensado como un diferencial asociado a las caractersticas de dicha localizacin.
Es posible advertir que los hogares de sectores medios bajos presentan en este aspecto una pauta de movilidad similar a la de los sectores populares (Cuadro 7). Sin embargo, cuando se analizan las consecuencias del cambio, este parece beneficiarlos ms que a sus pares de menores ingresos. A pesar de ello, para los sectores medios bajos, los cambios en el tipo de vivienda generalmente se asocian a un deterioro de su calidad de vida. Esta situacin pone en evidencia que si bien dichos hogares en general tienen una mayor capacidad que sus pares de sectores populares para satisfacer sus necesidades y expectativas habitacionales, cuando el movimiento residencial
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se asocia a cambios en el tipo de vivienda, aumenta la probabilidad de que se produzca un impacto negativo en las condi-
ciones del habitar. Es decir, aumentan sus posibilidades de que el tipo de vivienda sea ms precario (Cuadro 7).
La proporcin de hogares propietarios en el AMBA aument sensiblemente en los ltimos veinte aos: a principios de los aos 1990, el 64,6% de los hogares del AMBA estaban en esa situacin; diez aos ms tarde esa categora comprende al 72,9% (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, 1991 y 2001). El alquiler, desde el punto de vista de su valor social, se considera como una situacin transitoria, cuestin que se expresa no slo en la proporcin de hogares que se encuentra en esta categora (12,6%) sino tambin en su evolucin decreciente a lo largo de la dcada (13,2% en 1991).
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Ante estos guarismos, es posible pensar que el acceso a la propiedad constituye un elemento esencial en las trayectorias residenciales y en las estrategias habitacionales de los hogares del AMBA. 21 De este modo, la situacin de tenencia se torna relevante no slo por lo que expresa en s misma (la relacin con la propiedad) sino en la medida en que informa, tambin, sobre las caractersticas del mercado inmobiliario y los valores socio culturales que permean su estructuracin. Son dichas caractersticas y dichos valores los que permiten comprender
Lo mismo parece ocurrir en otras reas metropolitanas de Amrica Latina, entre ellas San Pablo (Silva, 2002).
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los diferentes hallazgos sobre el comportamiento de los componentes de la movilidad residencial en diferentes contextos urbanos. En una investigacin sobre movilidad residencial en Bogot, Delaunay y Dureau sealan que el cambio del lugar de residencia no est necesariamente asociado a una nueva situacin de tenencia de la vivienda: dos de cada tres cambian de domicilio pero conservan la misma categora de tenencia: en 63% de los cambios de residencia no vara el tipo de tenencia, y cerca de la mitad de los acontecimientos observados (47%) son cambios de alojamiento en el seno del sector alquiler. Por lo tanto es mayoritaria la movilidad residencial fsica, comparada con la movilidad estatutaria (Delaunay y Dureau, 2004:91). 22
Qu sucede en el AMBA? Cmo es la relacin entre movilidad fsica y movilidad estatutaria? En el caso del AMBA, la afirmacin de Delaunay y Dureau (2004:91) se ve cuestionada. 2 de cada 3 hogares del AMBA que cambian su residencia lo hacen produciendo cambios estatutarios (Cuadro 8). En este marco, es posible pensar que las diferencias en las pautas de movilidad en los diferentes contextos metropolitanos se deben a la importancia relativa que tiene, en cada ciudad, cada uno de los sectores del mercado inmobiliario (en 1993 en Bogot el 42% de los hogares son inquilinos) y a los valores socio culturales asociados a ellos. De este modo, la tenencia en tanto componente de los procesos de movilidad no puede ser entendida al margen de la dinmica del mercado inmobiliario,
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Los autores se refieren al estatus vinculado a la situacin de tenencia.
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de las caractersticas de la oferta y la demanda de vivienda, ni de las polticas urbanas orientadas al sector. Es precisamente merced a las polticas de regularizacin dominial que el porcentaje de propietarios se eleva significativamente mientras que el de inquilinos se mantiene estable. 23 En el AMBA, el 26,2% de los cambios de residencia se asocian a pasajes de la categora inquilino a propietario (Cuadro 8). De este modo, en el caso analizado, la hiptesis de los recorridos residenciales promocionales 24 entre inquilinos y propietarios parece ser acertada: las transiciones en ese sentido son aproximadamente 8 veces ms frecuentes que las que se orientan en el sentido inverso. La condicin de ocupante, por su parte, parece ser una condicin difcil de abandonar, pues los cambios promocionales tienen una probabilidad de ocurrencia similar a aquellos que implican el regreso a esa situacin (12,8% vs. 15,1%). El 40,7% de los cambios del lugar de residencia no se asocian a cambios en la situacin de tenencia o cambios estatutarios (Cuadro 8). Entre ellos se destacan los movimientos de los hogares que previo al desplazamiento ya haban accedido a la propiedad de la vivienda
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(24,4%): tal como lo sealan Delaunay y Dureau (2004:92) para el caso bogotano la categora propietario emerge como la categora ms estable. Los cambios circunscriptos al sector de alquiler explican una muy baja proporcin de los cambios de residencia (8,7%). Cmo es la dinmica del cambio entre los diferentes sectores sociales? Los cambios de residencia acompaados de cambios en la situacin de tenencia son, en trminos generales, ms frecuentes entre hogares de sectores populares (64,1%) que entre sus pares mejor posicionados en la produccin y en el consumo. Sin embargo, cuando los sectores medios desarrollan este tipo de movimientos es ms frecuente que aquellos que cuentan con ms recursos sean los beneficiarios del cambio estatutario (53,3% sectores medios medios vs. 41,7% sectores medios bajos) (Cuadro 9). Asimismo, cuando se analizan los tipos de cambios que predominan entre los hogares de los diferentes sectores sociales, se observa que entre los hogares de sectores populares el cambio en la situacin de tenencia es un evento que comprende mltiples y variadas situaciones. Contrariamente, el cambio entre las familias de sectores medios y medios bajos se concentra en la categora inquilino a
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El valor social de la propiedad no slo se expresa en las expectativas de los habitantes de la ciudad sino tambin en el tipo de polticas que desde el Estado se orientan al sector. En el caso del AMBA, en las ltimas dcadas, las polticas de regularizacin (ex post) han dominado el campo de la intervencin en materia habitacional y urbana (Clichevsky, 2001; Catenazzi y Di Virgilio, 2006; Rodrguez et al., 2007). Aquellos que suponen algn tipo de movilidad asociada a conseguir mejoras en las condiciones del habitar, ya sea porque se modifica la situacin de tenencia, porque mejora el tipo de vivienda, porque cambia la ubicacin relativa de la vivienda respecto del acceso a los servicios y/o al mercado de trabajo, etc.
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propietario: en 7 de cada 10 hogares el cambio de residencia se asocia al pasaje de la condicin de inquilino a la de propietario (Cuadro 10). Entre los sectores populares, el acceso a la propiedad tambin constituye
un componente motorizador en sus trayectorias de movilidad residencial, pero los puntos de partida (situacin de tenencia anterior) son sumamente heterogneos, marcando la dispersin del conjunto de cambios.
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Movilidad residencial y localizacin en la ciudad

En qu medida la localizacin permite comprender los cambios de residencia? Las mudanzas estn motivadas por la localizacin? Determinadas localizaciones retienen mejor que otras a sus residentes? La espacialidad de los cambios de residencia es una cuestin analizada en las investigaciones pioneras acerca del tema (Simmons, 1968) y retomada en otras recientes (Duhau, 2003; Delaunay y Dureau, 2004). Segn Simmons (1968), la espacialidad es tributaria de las preferencias por la cercana, de las estrategias espaciales de segregacin y/ o aproximacin social y de la influencia del crecimiento demogrfico y de la ciudad. Reexaminaremos estas caractersticas prestando especial atencin a la posicin de los hogares en la produccin y en el consumo. La eleccin de una vivienda que se encuentre prxima a la anterior parece ser una caracterstica extendida; ello se observa especialmente en Lugano (46,2%), La Boca (51%) y Tigre (50%). En dichas localizaciones, aproximadamente el 50% de los encuestados llega a su actual residencia de reas aledaas de la ciudad. En La Boca y en Lugano, llegan desde otros barrios del sur de la Ciudad de Buenos Aires, mientras que en el caso de Tigre llegan desde otras localizaciones del segundo cordn del Gran Buenos Aires. El caso del barrio Inta, si bien se aleja de esa regularidad casi universal, nos permite introducir algunas especificaciones en relacin a ella Ser que el tipo de urbanizacin incide en las preferencias, de los pobladores? En algunos casos, es posible pensar que si. El barrio Inta parece revelarse como una opcin para aquellas familias de menores ingresos que estn interesadas por acceder a las externalidades positivas de la ciudad central (acceso a mercado de trabajo, a servicios urbanos y sociales, etc.), situacin que queda en evidencia cuando se advierte que 2 de cada 3 familias que llegan al barrio lo hacen desde distintas localizaciones en el GBA. Las que residen en el primer cordn de la conurbacin parecen tener algo ms de probabilidades que aquellas que viven en localizaciones ms perifricas (Cuadro 11). Cuando se introduce en el anlisis la posicin que ocupan las familias en la produccin y en el consumo, se advierte que la dimensin espacial de la movilidad se especifica an ms (Cuadro 12). Si bien la hiptesis de la cercana parece ser una regularidad extendida, constituye un rasgo ms fuerte entre los hogares de sectores medios que entre sus pares de menores ingresos. En todos los casos, ms del 50% de los hogares de sectores medios y medios bajos llegan a sus actuales localizaciones desde zonas cercanas a la ciudad (53,8% en Lugano, 57,7% en La Boca y 53,3 en Tigre). Entre los hogares de sectores populares, en cambio, esta pauta parece estar ms incidida por el tipo de urbanizacin y la tipologa de vivienda dominante: los asentamientos del AMBA parecen tener
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mayor capacidad para retener poblacin de reas prximas (45,9%). Los asentamientos del municipio de Tigre han sido objeto de polticas de regularizacin dominial; en ese marco, es posible pensar que se constituyan en una opcin para la poblacin de bajos ingresos que tiene alguna posibilidad de acceder a la propiedad, aun cuando eso deba hacerse en condiciones de localizacin menos favorables en relacin a su proximidad a la centralidad. Los inquilinatos y los conventillos de La Boca, si bien reclutan poblacin que llega a la ciudad central desde localizaciones en el Conurbano, retienen a un 40% de hogares procedentes del rea sur de la ciudad. En el barrio Inta, por su parte, la proporcin de poblacin que viene de localizaciones no prximas supera ampliamente a aquella cuya residencia anterior estaba ubicada en otros barrios del sur de la ciudad (66,7% vs.
20,5%). En ambos casos, algunas de las caractersticas de la aglomeracin permiten entender mejor la importancia de la localizacin. Si bien la mancha urbana metropolitana est muy extendida, las principales infraestructuras y servicios se localizan en la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, el mercado de trabajo en la Ciudad parece concentrar mayores oportunidades de empleo que el del Gran Buenos Aires. Las caractersticas de la red de transporte metropolitano, por su parte, parece ser poco eficaz cuando se analiza la relacin entre distancias a recorrer y costos de los desplazamientos cotidianos (no slo en trminos de recursos sino tambin de tiempos). En este marco, el acceso a los beneficios de la centralidad a costos relativamente bajos parece ser un factor crtico a la hora de comprender las dinmicas que caracterizan a la villa y al inquilinato como formas de hbitat popular.
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Conclusiones
Al igual que ocurre en otras reas metropolitanas, en Buenos Aires la movilidad intra urbana es la que da cuenta de la mayor parte (60,1%) de los movimientos residenciales; entre ellos, la mayora la aportan los hogares cuyo jefe ha tenido alguna experiencia migratoria previa. Cuando se considera el caso del AMBA, resulta evidente que las trayectorias residenciales no son recorridos aleatorios y, mucho menos, recorridos desclasados. La movilidad residencial es una prctica que se desarrolla en el marco de un habitus de clase o estrato social que opera como principio de estructuracin de los recorridos. Es precisamente ese patrn de estructuracin el que explica, en principio, la existencia de pautas de movilidad diferenciales entre jefes de hogar de sectores medios y de sectores populares. Las familias de sectores populares son ms mviles que sus pares mejor posicionados en la produccin y en el consumo. Entre los hogares cuyos jefes describen trayectorias de movilidad intra urbana, se observa que los de sectores medios, cuando se mueven, se desplazan
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entre localizaciones del AMBA. Las familias de sectores populares, en cambio, describen trayectorias asociadas a procesos de migracin, y una vez en el AMBA tienen mayor probabilidad que sus pares de sectores medios de cambiar de residencia y de localizacin en la ciudad metropolitana. Los cambios residenciales efectivamente parecen decidirse tambin en funcin de la localizacin. La localizacin resulta un factor crtico no slo porque informa sobre las expectativas que permean las escogencias residenciales sino, y ms importante an, por los tipo de hbitat, las prcticas y estrategias habitacionales que se desarrollan en relacin a dichas localizaciones. Determinadas localizaciones en la ciudad habilitan (o no) determinados consumos materiales y simblicos, facilidades para desplazarse, para acceder al mercado de trabajo, etc. Cabe destacar que en el AMBA las familias de sectores medios no tienen el monopolio en la escogencia de localizaciones centrales; por el contrario, algunas formas del hbitat popular se desarrollan casi exclusivamente en la centralidad. Esta decisin de vivir en el centro parece vincularse al desarrollo de trayectorias con componentes migratorios. La relevancia de la localizacin radica, adems y fundamentalmente, en su capacidad para estimular o limitar el desarrollo de prcticas y estrategias habitacionales, permitiendo (o no) el acceso al valor de uso complejo de la ciudad. Esta cuestin resulta ser una cuestin central entre las familias de sectores populares. En la medida en que determi-
nadas localizaciones en la ciudad habilitan (o no) determinados consumos materiales y simblicos, facilidades para desplazarse, para acceder al mercado de trabajo, etc., es preciso repensar los anlisis que califican a las urbanizaciones populares genricamente como territorios de relegacin. Efectivamente, las urbanizaciones populares padecen importantes dficits en materia de calidad constructiva y dimensiones de las viviendas, condiciones de hacinamiento, seguridad dominial, equipamiento social, etc. Sin embargo, cada barrio define coordenadas especficas en relacin a los beneficios de la centralidad. No es lo mismo un asentamiento en el tercer cordn del Conurbano Bonaerense que la Villa 31 en el barrio de Retiro y/o el Barrio Inta enclavado en Villa Lugano; todos ellos presentan dficits similares pero importantes diferencias respecto a las posibilidades de acceso a las ventajas comparativas que ofrece la centralidad (quiz este sea uno de los factores que, adems de la disponibilidad de intersticios de tierra vacante, permite comprender el crecimiento que ha tenido, por ejemplo, la Villa 31 en la ltima dcada). De este modo, si bien las trayectorias residenciales que describen los jefes de hogar y sus familias, en trminos generales, estn marcadas por su insercin en la estructura de clases, entre los de sectores populares, la localizacin perifrica o central en la ciudad sobreimprime marcas en sus inscripciones y, por ende, en sus recorridos residenciales. Es precisamente el efecto de localizacin el que permite comprender las diferentes maneras en las que se resuelven los vn-
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culos funcionales que unen a la poblacin de estos barrios con el resto de la sociedad va las diferentes formas de insercin en el mercado de trabajo y/o en el consumo de bienes y servicios. Asimismo, el efecto de localizacin parece incidir en el patrn de movilidad, situacin que se expresa, por ejemplo, en la mayor estabilidad que parecen mostrar jefes y hogares residentes en los asentamientos de Tigre. En este punto, interesa resaltar que desde ningn punto de vista planteamos aqu la existencia de una relacin mecnica entre localizacin y formas exitosas de resolucin de los vnculos funcionales (es decir, habitar a unas escasas 15 o 20 cuadras del centro financiero y poltico de la ciudad metropolitana no garantiza que estos vnculos se resuelvan positivamente). Esto es as precisamente porque en esa relacin median la integracin (o no) de las familias en redes sociales, su posibilidad para movilizar capital social y la propia capacidad de agencia que tienen estos pequeos colectivos y sus miembros. Asimismo, las posibilidades de acceso a la propiedad, aun cuando el hbitat sea precario, tambin parece modelar los
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recorridos residenciales. En el AMBA, el 26,2% de los cambios de residencia se asocian a pasajes de la categora inquilino a propietario. Tal como sealramos anteriormente, los cambios de residencia vinculados a cambios en la tenencia son, en trminos generales, ms frecuentes entre hogares de sectores populares que entre sus pares mejor posicionados en la produccin y en el consumo. A pesar de ello, cuando los sectores medios protagonizan este tipo de movimientos es ms frecuente que se asocie a un cambio en el estatus residencial. Entre las familias de sectores populares que habitan en el AMBA y desarrollan recorridos residenciales promocionales, esta tendencia se apoya, en parte, en la existencia de programas de regularizacin dominial como los desarrollados, por ejemplo, en el barrio Inta y/o en los asentamientos de Tigre. Si bien las polticas orientadas al hbitat popular no parecen ser en absoluto suficientes, 25 la presencia 26 extendida de dichos programas permite comprender, en parte, por qu muchos de los habitantes de las urbanizaciones populares se declaran como propietarios aun cuando la transferencia del dominio no se ha completado totalmente. Asimismo, su existencia
Un anlisis sobre el dficit habitacional en el rea Metropolitana de Buenos Aires puede leerse en Rodrguez y Di Virgilio (2008). Cabe resaltar la eficacia simblica que la presencia de estos programas ejerce entre los habitantes de las urbanizaciones populares. En trminos generales, estas intervenciones se desarrollan por largos plazos de tiempo en el barrio Inta, por ejemplo, el proceso de regularizacin dominial se inici a mediados de la dcada de 1990 y an no ha concluido y no necesariamente finalizan con la sesin efectiva de los terrenos a sus ocupantes. En numerosas oportunidades estas operatorias suelen quedar inconclusas o a medio camino. Sin embargo y an en dichas condiciones, la presencia de iniciativas de regularizacin dominial parecen impactar en las (auto) percepciones sobre el estatus habitacional de los habitantes de las urbanizaciones populares.
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contribuye a jerarquizar desde la poltica pblica el estatus de propietario. De este modo, estas iniciativas estimulan el acceso a la propiedad aun en contextos de precariedad. Estos factores permiten comprender, en parte, por qu la categora propietario es una categora tan extendida en el AMBA a diferencia de otras ciudades latinoamericanas. Entre las familias de sectores populares, los tipos de hbitat parecen marcar momentos o etapas en las trayectorias residenciales de los jefes de hogar y de las familias de sectores populares. Los inquilinatos son un destino posible para aquellos jefes de hogar que conjuntamente con sus familias llegan por primera vez a la ciudad. Desde all inician un recorrido en pos de mejorar su insercin territorial (a pesar de que, como sealramos anteriormente, la movilidad residencial no se asocia necesariamente a procesos de movilidad social). En ese recorrido, la villa de emergencia se integra (o no) al repertorio de opciones habitacionales posible segn la capacidad que tengan hogares y jefes de movilizar redes sociales. Los asentamientos, por su parte, no necesariamente constituyen una alternativa en ese recorrido; difcilmente las familias que alguna vez habitaron localizaciones prximas a la centralidad decidan cambiar su residencia a un asentamiento de la periferia
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metropolitana este no parece ser un recorrido tpico. Ello se refleja en que los asentamientos reciben, con mayor frecuencia que villas e inquilinatos, poblacin de barrios y/o zonas aledaas y, tambin, en que muchos de los que viven all han nacido all a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el Barrio Inta. Asimismo, en el AMBA la estabilidad residencial parece estar estimulada por el acceso a la propiedad y, tambin, por la existencia de ciertas polticas pblicas que tienden al otorgamiento del dominio. De este modo, la orientacin que sigue la poltica habitacional, en particular, y urbana, en general, ayuda a comprender las decisiones de los hogares. Cuando se considera la orientacin de las polticas se puede comprender ms cabalmente la marcada afluencia de familias de sectores populares al AMBA en los aos posteriores a la Dictadura Militar. Durante el gobierno militar y con el brigadier Cacciatore como intendente municipal de la Ciudad de Buenos Aires, se pone en marcha a partir de 1977 el Plan de Erradicacin de Villas de Emergencia de la Ciudad. Estas acciones desalentaron los movimientos hacia el AMBA; no fue sino hacia mediados de la dcada de 1980 cuando la poltica se hizo ms laxa que comenzaron sucesivas y constantes ocupaciones en algunas 27 de las zonas previamente erradicadas. 28
Interesa destacar que muchas de las urbanizaciones erradicadas durante la gestin de Cacciatore nunca volvieron a poblarse, entre ellas, por ejemplo, la villa de Bajo Belgrano o la de Colegiales. En el barrio Inta, hacia 1983, slo permanecan en el predio unas 23 familias. En noviembre de 1985 comenzaron sucesivas y constantes nuevas ocupaciones. Los mismos vecinos intentaron organizar la entrada de las familias nuevas, trazando calles y delimitando pequeos lotes con alambres. El crecimiento del barrio, en este momento, era diario y obedeca bsicamente al regreso de las familias desplazadas y/o a la radicacin de nuevos ncleos familiares que buscaban un lugar en dnde vivir.
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Paralelamente a la erradicacin, en los municipios de la conurbacin se inicia el desarrollo de los asentamientos Tigre no fue una excepcin ; la formacin de esta nueva forma de hbitat popular explica, en parte, los movimientos de las familias de sectores populares en el AMBA. Obviamente, las pautas de movilidad son pautas relacionales que se definen en dilogo con las oportunidades y las limitaciones que se configuran la insercin de las familias en la estructura de clases en interaccin con los valores de uso complejos que habilita la localizacin y la orientacin de las polticas urbanas. Ahora bien, en la definicin de las trayectorias estos factores resultan importantes no slo en su actualidad sino, tambin, en su inercia histrica. Esa
inercia es la que se expresa en las marcas que los procesos dejan en el territorio y que, tambin, habilitan oportunidades y/o apremios. As, Lugano y La Boca, por ejemplo, parecen ser reas receptivas al desarrollo del hbitat popular no slo por los rasgos de dinmica actual de los mercados inmobiliarios barriales sino, tambin, por las caractersticas histricas del proceso de urbanizacin entre los que sobresalen la baja densidad de poblacin y de viviendas y la definicin de usos del suelo mixtos. En ese marco, la dinmica actual del mercado de suelo y vivienda y del mercado de trabajo, entre otros factores, dialoga con las caractersticas histricas de la constitucin socioterritorial. La dimensin histrica de la configuracin socioterritorial parece ser tambin un factor clave a la hora de comprender recorridos residenciales.
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Resumo
O artigo explora diferenas no padro de mobilidade residencial das classes trabalhadora e mdia de Buenos Aires. A autora conclui que famlias da classe trabalhadora so, em termos residenciais, mais mveis do que famlias de classe mdia. O estudo destaca os lugares de recepo (barrios) das famlias; a localizao do antigo lugar de residncia e as caractersticas da habitao passada e atual. A mobilidade residencial permanece como uma caracterstica predominante em famlias com alguma experincia anterior de migrao. So identificados como fatores especialmente relevantes para a compreenso da mobilidade residencial: (1) a propriedade fundiria; (2) a localizao da habitao e as caractersticas da urbanizao; (3) as intervenes estatais. Palavras-chave: padres de mobilidade intra-urbana, Buenos Aires, mobilidade residencial, padres residenciais.
Abstract
The article explores the differences on residential mobility patterns of working and middle classes of Buenos Aires. The author concludes that working class families are, in residential terms, more mobile than middle class families. The study highlights the places of reception (neighborhoods) of the families, the localization of the former place of residence and the characteristics of the current habitation. The residential mobility remains as a characteristics in families with some former experience of migration. Special relevant factors to the comprehension of residential mobility are: (1) land property; (2) the localization of the habitation and urban characteristics; (3) interventions by the State.
Keywords: intra-city mobility patterns, Buenos Aires Metropolitan Area, residential mobility, residential patterns.
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Recebido em agosto de 2008. Aprovado para publicao em setembro de 2008
Mara Mercedes Di Virgilio es Licenciada en Sociologa y Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires, Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (Conicet), Miembro del rea de Estudios Urbanos del Instituto Gino Germani (UBA), Profesora adjunta regular de la Universidad de Buenos Aires.
De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Joo Marcos de Almeida Lopes Magaly Marques Pulhez
Introduo
Compreendendo e admitindo o ambiente urbano gerado pela ocupao clandestina da cidade tambm como um processo particular de construo material e simblica do espao atravs do tempo, parece plausvel afirmar que os mecanismos de apropriao desse espao e a consolidao fsica do tecido urbano informal (ainda que tido como irregular) se estabelecem conforme os padres e as cores da tessitura sociocultural que o constri como qualquer outro ambiente da cidade. razoavelmente freqente que essas ocupaes sejam nomeadas
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como uma forma de resistncia dos excludos da cidade-formal, como uma caixa de ressonncia para as reivindicaes do direito de morar na cidade. Para alm da visibilidade de sua afirmao poltica ou de sua determinao econmica, a favela continua sendo o delineamento de uma identidade urbana que, se por um lado produzida pelos mesmos registros peculiares que codificam as formas da cidade, por outro, engendrada por uma trama de relaes que nem sempre imediatamente perceptvel ou reconhecvel 1.
Sobre as nomeaes que se constroem para classificar os espaos da cidade, Carlos Nelson Ferreira dos Santos, arquiteto carioca que dedicou grande parte de sua vida ao estudo das
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Esse ambiente urbano, em sua construo, parece submeter-se, obediente e exclusivamente, lgica das determinaes estabelecidas pelos condicionantes fsico-geogrficos legados pelo territrio: os corpos dgua e suas insurgncias, talvegues, cumeadas e vertentes, composio geolgica e estrutura do subsolo, topografia do lugar, entre outros. No entanto, a geomorfologia aqui se impe apenas como o molde por sobre o qual se desenham as tramas da ocupao em processo: esse molde vai sendo redefinido pela ao humana, tanto por parte dos moradores que gravam desenhos por sobre desenhos para o arruamento e a implantao de moradias conforme relaes de vizinhana ou em virtude de interesse particular (melhor posicionamento de comrcio, por exemplo) quanto por parte do poder pblico com suas medidas saneadoras ou definidas pela ocasio (a demarcao de lotes e respectiva titulao, por exemplo). Como contramolde que se recusa simplesmente vestir o territrio e a ele se amoldar, a trama de relaes (sociais, culturais, econmicas e polticas) estabelecida naquele modo de existncia urbana reconfigura
o territrio e lhe confere caractersticas que no so, simplesmente, pura geometria urbana 2. Assim, o ambiente da favela desenha uma trama em constante transformao que, se por um momento pode passar por uma interveno pblica, estrutural ou pontual mas necessariamente incompleta atravs da implantao de alguma infra-estrutura urbana, da regularizao fundiria e definio de uma geometria mais calculvel de ocupao ou at mesmo com a implantao de algumas unidades habitacionais , ao longo do tempo passa por diversas intervenes por parte dos moradores que, descrentes de uma ateno mais permanente do poder pblico e resistindo s vicissitudes impostas pelo molde (problemas com a drenagem, confinamentos estruturais, cursos dgua deteriorados e segregadores etc.), cotidianamente costuram uma infinidade de pequenas obras por sua prpria conta e risco para que aquele lugar atenda, com maior propriedade, a seus modos particulares de apropriao e gesto do territrio. De certa maneira, esse processo acaba produzindo
formas de se planejar a cidade e dos modos urbanos de reproduo da pobreza, ressalta: Nomear, classificar e dar sentido a espaos uma fora que, antes de mais nada, justifica hierarquizaes, sacramenta segregaes e cria dominaes, ao estabelecer fronteiras simbolicamente produzidas. assim que surgem e se impem favelas, por exemplo (Santos, 1982, p. 85). Henri Lefebvre, em A Produo do Espao, procura investigar o que chama de confuses acerca do uso do conceito de espao: se apenas geomtrico, dimensional e parcelar, nada mais que uma abstrao, um continente sem contedo ou mais, um continente indiferente ao contedo. Considerando que a produo do espao corresponde a uma prtica social, da decorre uma contradio notvel entre a prtica espacial e as teorias do espao. Por isso tratar o espao no mais como fatos da natureza mais ou menos modificada, e no mais como simples fatos da cultura mas como produtos que correspondem a uma prtica social definida (Lefebvre, 1986, p. 2, grifo no original). Uma proposta de projeto deveria preservar, como referncia, a idia de que a prtica social que desenha o espao e no o contrrio.
Joo Marcos de Almeida Lopes, Magaly Marques Pulhez
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o entranhamento das relaes sociais na urdidura desenhada pelas condicionantes fsicas e estruturais sejam elas definidas ou no por uma precria estrutura viria, por um conjunto de barreiras que confinam o assentamento, pela topografia quase sempre desfavorvel ou pelas condies de insalubridade ambiental que, normalmente, caracterizam as favelas. Esse tipo de apropriao se manifesta em cdigos e prticas sociais que desenham um espao que pode ser compreendido como um espao gerado na contramo do espao formal da cidade de certa forma, um contra-es-
pao, nos dizeres de Henri Lefebvre 3. A geometria aparentemente subversiva das relaes sociais na favela determina um desenho urbano especfico que, por vezes, at mesmo evoca sentidos de resistncia lgica de excluso e segregao. No entanto, ao mesmo tempo e paradoxalmente esse fato urbano produzido s avessas permanece irritantemente integrado e necessrio malha urbana formal: assim como a cidade se constri cotidianamente como o tecido que se trama no tear, tambm a favela fruto do trabalho de teceles que se enredam na urdidura de uma trama que teima compreend-los excludos.
O padro favela
Portadora de diversidades espaciais e culturais peculiares sua constituio, a trama que desenha a favela se estabelece cronologicamente conforme se instalam os primeiros ncleos de moradias irregulares: novas ocupaes adensam precariamente a rea sem infra-estrutura (1) e posteriormente sofrem acrscimos que se estendem sobre cada parcela de terreno vazio entre as habitaes (2), gerando um complexo aglomerado de moradias precrias e insalubres que se consolidam com o tempo (3) e definem uma malha viria diversificada (vielas de
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acesso s moradias, vielas de passagem de pedestres, vias de trfego local, vias de ligao com os bairros vizinhos etc.) (Ver Figuras 1, 2 e 3). Na falta de espao interno nas habitaes, a rua utilizada como prolongamento das casas, local onde os usos pblico e privado se sobrepem, onde a apropriao de reas de interesse coletivo constri ns de convivncia local. A interveno dos moradores nesses estreitamentos e alargamentos das ruas, com investimentos prprios em melhorias es-
A explicao de Lefebvre quanto ao significado de contra-espao: Contra a sociedade fundada na troca, h o primado do uso. Contra a quantidade: a qualidade. Os contraprojetos, o contra-espao, sabemos por uma prtica em que consistem. Quando uma populao se ope a um programa de auto-estrada ou de extenso urbana, quando ela solicita equipamentos, praas vazias para jogos e encontros, percebemos como um contra-espao se introduz na realidade espacial: contra o Olho e o Olhar, contra a quantidade e o homogneo, contra o poder e a arrogncia, contra a extenso sem limites do privado e da rentabilidade da empresa contra os espaos especializados, contra as funes estreitamente localizadas. (Lefebvre, 1986, p. 28)
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truturais (iluminao, pavimentao, mobilirio etc.), acaba qualificando esses ns como importantes espaos de sociabilidade e, principalmente, como lugar para a realizao de estratgias coletivas de apoio entre vizinhos (compartilhamento do cuidado com as crianas, varais coletivos para as roupas lavadas, vigilncia do acesso s moradias, entre outras). Figura 1
servindo de acesso, levando precria infra-estrutura s casas e interligando os ns de convvio local entre si. H tambm as vias que determinam a diviso da favela em setores (conforme o histrico de ocupao de cada rea e o grau de consolidao das moradias), estabelecendo ligaes ou passagens entre o bairro e as vias do entorno. Muitas vezes, tambm as barreiras constitudas pelas vias aparecem praticamente intransponveis. Em outras situaes, tais barreiras so estabelecidas por ribeires, crregos ou apenas canaletas naturais de drenagem ou, ainda, pelas faixas de domnio de linhas de transmisso ou de servido, que acabam confinando o assentamento, impedindo a expanso das ocupaes e impondo, conseqentemente, a verticalizao e o adensamento de todo o conjunto. Dessa forma, parece-nos indiscutvel a existncia de elementos que configuram uma recorrncia construtiva, formal e at mesmo dos modos de apropriao e uso, que fundamenta o argumento de padronizao tipolgica do que se pretende manter distinto, determinvel e mensurvel como e enquanto favela. Por outro lado, se a padronizao tipolgica auxilia burocraticamente no planejamento contbil e operacional dos programas pblicos de urbanizao, no corresponde dinmica vigorosamente acelerada das mutaes operadas cotidianamente pelos moradores na construo de suas relaes pessoais, coletivas, econmicas, culturais e polticas. Para alm de uma geometria que se submete suma-
Figura 2
Figura 3
A estrutura viria normalmente marcada por articulaes internas e externas ao assentamento. Internamente, h vielas que se estreitam e se alargam conforme a implantao das moradias,
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riamente s determinaes do meio ou s categorias que insistimos em descrever para melhor acomod-la s nossas prescries programticas, a favela fraciona sua imagem numa trama caleidoscpica que a faz multiplicar indefinidamente a pluralidade de seus aspectos particulares. Se, utilizando-nos de Lefebvre, o espao da cidade um produto que corresponde a uma prtica social definida (Lefebvre, 1986, p. 2), ser essa prtica social que definir, ao mesmo tempo e paradoxalmente, tanto a diversidade, a particularidade e a peculiaridade de cada assentamento favelizado, como a extenso funcional que o caracteriza como categoria, como a parte identificvel e destacvel de um todo do qual faz parte. A cidade, aqui disposta como produto de uma prtica social articulada em torno de interesses pessoais, coletivos, econmi-
cos, culturais e sociais, tambm precisa de sua rea de servio, de seu quarto de empregada, de becos, stos e pores mais obscuros. A cidade precisa de um repositrio de mo-de-obra que se mantm a postos como exrcito de reserva para atender a uma demanda por trabalho que nunca aparece; precisa de mecanismos baratos de manuteno de estoque de terras que ainda no foram submetidas especulao imobiliria, at mesmo porque as tcnicas de ocupao de topografias mais crticas ainda no se desenvolveram a esse ponto; precisa de um segmento espacial prximo que permita a extenso menos vigiada de atividades ilcitas etc. A favela participa do sistema de contradies que regulam a existncia social com lugar definido e funo criteriosamente prescrita. A cidade esta cidade precisa da favela como e enquanto favela.
Racionalidade burocrtica & miragens de cidade

Desde que os agentes pblicos admitiram e assumiram que se fazia necessria a promoo de aes urbansticas, fundirias e sociais voltadas para a readequao (ou requalificao) fsica, jurdica e social
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de assentamentos precrios nos grandes centros urbanos 4, tcnicos empenhamse no estabelecimento de programas, rotinas, normas e recomendaes que orientem tais aes e projetos a partir
No Brasil, o reconhecimento de facto e de jure pelo poder pblico da presena das favelas no tecido urbano s acontece na dcada de 1930, com a chegada de Getlio Vargas ao poder (Abreu, 1994). Desde ento, as aes governamentais no campo das intervenes em ncleos favelizados vem passando por redimensionamentos importantes: at os anos 1960-70, o iderio hegemnico em torno do tratamento que se deveria dar s favelas foi aquele, como se sabe, voltado erradicao, contra o atraso, a desmoralizao e a criminalidade gerados pela pobreza urbana; adiante, nos anos 1970-80, por um processo que segue lento, processual, mas no exatamente linear, passa-se ao iderio da urbanizao, a partir, por um lado, da perspectiva da participao popular, fomentada pelos movimentos sociais organicamente envolvidos com a conquista de direitos, e, por outro, das prprias recomendaes de agncias como o Banco Mundial e smiles, cujo argumento em defesa da urbanizao de baixos padres vem ganhando mais e mais adeptos a cada dia, reforando a lgica reformista fortemente adensada nos anos 1990-2000. Para uma anlise mais substantiva de tais questes, verificar, dentre outros, Valladares (2005), Denaldi (2003) e Pulhez (2007).
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de um pressuposto que j se tornou, pelo menos no Brasil, quase lugar comum: prescrever projetos, obras e trabalhos sociais que alcancem a favela em sua precariedade e improbidade urbanstica e social e a resgatem para o ajustado e saneado bom-urbanismo da cidade formal. Transformar a favela em bairro, promover a urbanizao da favela, integrar a favela cidade, corresponderia, por essa chave, a tornar possvel reproduzir, naquele tecido urbano estabelecido a contrapelo, as regras e configuraes que ajustam o desenho e o funcionamento da cidade formal. Seria essa matriz que orientaria, nos dias de hoje, boa parte das tecnologias mais elaboradas de interveno em favelas, pressupondo, j de princpio, a integrao fsica do assentamento ao espao tecido pela cidade formal 5. O que parece implcito nesse padro de ao pblica , contudo, uma certa necessidade de fazer que um fato urbano como a favela ao menos se parea, urbanisticamente, com aquilo que aceitamos como cidade e urbanismo saudvel. Isto , se a favela considerada, por si, um outro da cidade, seu diferente, um fato urbano que (aparentemente) no se orienta pelos mesmos pressupostos que organizam a cidade
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formal, nada mais natural que buscarmos a reproduo de uma lgica de conformao e existncia espacial que nos conhecida, administrvel e, at certo ponto, controlvel e obediente uma concepo amplamente sancionada pela sociedade, com suas categorias aceitveis de urbanidade. Por essa via, queremos que a favela se transforme em algo mais parecido com o que pretendemos e chamamos cidade. Algum rigor nos permitiria intuir que o que de fato se manifesta nessa postura uma inverso no explcita de valores, pressupondo que, ao agenciar e promover a adequao fsica e urbanstica da favela absolutamente pertinente, diga-se aqui , os padres de existncia urbana que ns julgamos mais adequados e aceitveis devem ser aqueles prescritos nas bulas das aes de urbanizao e interveno em favelas. No entanto, para que elas deixem de ser o outro da cidade, seu diferente, necessrio esvazi-las para dot-las dos mesmos sentidos e valores que instruem e instituem o espao da cidade formal. necessrio que a favela se aproxime de mos limpas e cara lavada como condio prvia para a plena higienizao do lugar 6. Assim, seu redesenho
claro que estamos considerando, aqui, processos mais elaborados de urbanizao, pautados pela premissa da interveno estruturada, ainda que eventualmente pontual, que divergem diametralmente de prticas simplificadas e imediatistas ao extremo, como a erradicao expedita e indiscriminada, ainda hoje muitas vezes levada a cabo por razes que passam fundamentalmente por interesses do mercado imobilirio. bastante conhecida a vinculao histrica entre legalidade, formalidade e higiene, contraposta especularmente vinculao entre ilegalidade, informalidade e violncia esta, como doena que ressurge na metfora de herana haussmaniana da cidade como organismo vivo, passvel de submisso s intervenes cirrgicas dos planejadores que visam a sua cura e saneamento.
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conduzido como argumento contra a violncia espacial que, desde h tempos, ali se estabelece 7. Historicamente vinculadas malandragem e s contravenes no passado e violncia urbana e ao narcotrfico no presente , as favelas so sistematicamente contrapostas aparente legalidade da cidade formal, tanto de maneira explcita, quando referida sua condio fundiria e construtiva, como na forma de um preconceito difuso, quando vinculada transgresso da ordem pblica, poltica e social: isto , o que pretendemos para este outro urbano algo que projetamos como ideal de cidade, sem que necessrio seja que esse ideal efetivamente se concretize. Seria por essa matriz que as tecnologias de interveno ditas cirrgicas, consideradas saneadoras do espaopaciente, so aladas condio de programas de governo ou argumentos de polticas habitacionais. Tais pressupostos podem ser identificados, por exemplo e de forma bastante eloqente, em
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programas como o Favela-Bairro, implementado pela prefeitura do Rio de Janeiro h mais de dez anos e mantido como um dos carros-chefe da poltica habitacional carioca at os dias de hoje, com pesados investimentos de agncias internacionais: traz como argumento de exposio ao pblico leigo a garantia de que o programa ir transformar a favela em bairro: Integrao significa levar cidade informal as mesmas matrias e elementos urbanos que circulam pela cidade formal: infra-estrutura e servios pblicos de educao, sade, limpeza e segurana. O desafio consiste, portanto, em romper as barreiras que isolam certas reas e construir leitos de circulao. (Rio de Janeiro, 1999, p. 11) 8 Nesse mesmo sentido, orientam-se as aes articuladas a partir do Programa Habitar Brasil, largamente difundido e financiado em grande parte pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento 9,
Caberia registrar, nesse sentido, a postura de quem ainda acredita que a simples alterao das condies espaciais dos ncleos capaz de, se no eliminar, ao menos minimizar os aspectos da violncia ali presente essa a premissa, por exemplo, do Plano de Ao Habitacional e Urbana, do Programa Bairro Legal, da prefeitura municipal de So Paulo (gesto 2001-2004), em que foram desenvolvidos projetos para os trs distritos com os mais altos ndices de violncia da capital paulista: Cidade Tiradentes, na Zona Leste; Brasilndia, na Zona Norte; e Jardim ngela, na Zona Sul: no cerne do discurso dos financiadores (a Citties Alliance e o Banco Mundial), a questo da violncia aparecia como argumento central da abordagem projetual. Verificar So Paulo (2003). bastante perceptvel, pela leitura que propomos, a projeo ideal de uma cidade formal que, nas entrelinhas do que no dito, parece portadora de infra-estrutura e servios pblicos plenamente adequados e amplamente dispostos em quantidade e qualidade para o devido atendimento s demandas da populao da cidade. Romper as barreiras que isolam certas reas pode nos surpreender com a descoberta de que a cidade formal tambm precisa ser urbanizada, tambm precisa virar bairro. Criado ainda durante o governo Itamar Franco (1992-1994), num contexto de desarticulao extrema das polticas habitacionais (perodo ps-colapso do Banco Nacional de Habitao),
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isto , por um banco que se apresenta como agncia de fomento ao desenvolvimento: com a retrica afiada, a proposta procura incorporar os pressupostos de defesa dos direitos e da cidadania como suporte de intervenes de carter fsico: O direito a uma habitao condigna cujo conceito, alm da idia de abrigo, deve compreender integrao com a cidade atravs da disponibilidade de infra-estrutura urbana e de acessibilidade ao mercado de trabalho e aos equipamentos pblicos um pr-requisito importante para o exerccio da cidadania. A habitao, assim concebida, propicia condies necessrias para a proteo fsica de seus moradores, o convvio familiar, a integrao do indivduo na comunidade e a reproduo da fora
de trabalho. (Manual do Programa HBB, s.d., p. 2) Um outro exemplo dessa mesma linhagem merece registro: o Programa Bairro Legal, da prefeitura municipal de So Paulo (gesto 2001-2004), estruturado num momento de retomada das intervenes em favelas na cidade, aps o vcuo de iniciativas que sucedeu o flego de afogado do programa Cingapura da gesto Maluf-Pitta 10, alicerava seus objetivos em atividades basicamente voltadas urbanizao, regularizao fundiria e recuperao ambiental das favelas, ou seja, intervenes urbanas de carter essencialmente fsico. Assim, os fundamentos do Programa visavam promover a integrao das favelas e loteamentos irregulares cidade e melhoria das condies de habita-
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o Habitar Brasil incorporava em seu desenho institucional o que, naquele momento, era algo ainda relativamente recente nas iniciativas federais de proviso habitacional: a participao direta das prefeituras, a valorizao das organizaes comunitrias e, principalmente, o consenso de que a manuteno dos assentamentos precrios poderia (e deveria) ser a soluo para o gigantesco problema da moradia popular no Brasil (Santos, 1999). Parcialmente revisto aps o contrato com o BID, em 1999, o programa passou a destinar recursos no s para a urbanizao do que se denominou assentamentos subnormais mas tambm para o fortalecimento institucional dos municpios (Subprogramas de Urbanizao de Assentamentos Subnormais e de Desenvolvimento Institucional) (Pontual, 2000). Paulo Maluf e Celso Pitta ocuparam, seguidamente, a cadeira de prefeito da cidade de So Paulo entre os anos de 1993-1999. O programa Cingapura pea exclusiva da poltica habitacional empreendida foi implantado nesse perodo, com a proposta de remover barracos e edificar unidades verticais (cujo nmero de apartamentos construdos, diga-se, jamais correspondeu ao nmero de famlias removidas). Conhecido por seus agenciamentos com interesses privados (em especial empreiteiras e agentes do mercado imobilirio) e por seu carter promocional, o programa produziu, at 1999, cerca de 10.300 unidades habitacionais, localizadas, no mais das vezes, em reas de grandes corredores de trfego de veculos: A visibilidade determinante nas operaes. Substituir as favelas por prdios de apartamentos tem evidentes reflexos no preo da terra ou, dependendo da localizao, um alto potencial publicitrio. Os critrios que guiaram a localizao dos investimentos em projetos habitacionais no foram os da necessidade social ou emergncias devido aos riscos de vida, mas sim a visibilidade e o saneamento da paisagem (Maricato, 1997, p. 118). Para um relato detalhado do programa Cingapura, verificar tambm Bueno (2000).
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bilidade e salubridade, possibilitando o acesso moradia adequada, infraestrutura, servios, equipamentos urbanos e comunitrios em um ambiente salubre e saneado. (So Paulo, 2004, p. 44-45) Para no estender para alm da medida a galeria de tipos, destacamos, por fim, o Programa de Integrao e Incluso Social (Piis), atual Santo Andr Mais Igual, conduzido pela prefeitura municipal de Santo Andr (Regio Metropolitana de So Paulo), que se alonga no tempo, atravessando trs gestes municipais: mais do que unicamente uma frente de urbanizao de favelas, estrutura-se como um programa que pretende superar a abordagem setorial, objetivando alavancar processos de incluso social atravs da implantao simultnea de diferentes subprogramas desenvolvidos com os moradores das reas selecionadas para interveno. Tais subprogramas procuram dar conta de pelo menos trs dimenses da existncia humana na cidade: a urbana, num esforo constante para o equacionamento dos conflitos territoriais e ambientais dentro das favelas e no seu entorno; a econmica, em que o objetivo maior seria a emancipao das famlias, mediante gerao de renda e emprego; e a social, com o apoio da conquista de direitos bsicos de cidadania, como sade, educao e lazer (Santo Andr, 2003). A despeito da sofisticao argumentativa, em termos urbansticos o programa no deixa de cumprir a cartilha do amlgama favela-bairro, cristalizando, no espao idiossincrtico das favelas, a
reproduo das mesmas regras normalmente utilizadas na produo da cidade formal e agenciando recursos especficos para tal: adoo de lotes-padro, aplicao de tipologias habitacionais, hierarquizao de vias, regras de uso e ocupao do solo, construo de espaos coletivos, praas e equipamentos como interstcios de vinculao entre a favela e a cidade: A construo e a localizao desses equipamentos tambm fazem parte da estratgia de promover a integrao da favela com seu entorno. A maioria das favelas urbanizadas continua com cara de favela, muitas vezes conferida pela adoo de padres urbansticos diferenciados da cidade (como densidade, largura de virio, tamanho de lotes) e pela qualidade da construo habitacional e do parcelamento executado. O projeto urbanstico desenvolvido para essas favelas [atendidas pelo Piis] buscou localizar praas e equipamentos em setores da favela que conurbam com o bairro, criando uma rea de transio e integrao da favela com o bairro. (Denaldi, 2003, p. 162). Em todos os tipos exemplares que aqui sucintamente apresentamos, aparece o argumento implcito ou explcito da agregao da favela cidade, como fagocitose de um corpo que, agora saneado e curado, permite-se integrar trama que organiza e define o territrio urbano em sua formalidade geomtrica, funcional, jurdica, econmica e social. Essa agregao, em maior ou menor grau, proposta sem que se discrimine
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o lado de l, sem que se qualifique a formalidade pretendida, como se tal formalidade, por seu turno, fosse estruturalmente homognea, qualitativamente adequada e igualitariamente distribuda e acessvel. Os recursos convocados para
compor os programas de urbanizao de favelas aparecem, assim, prescritos pelos sentidos dados pelo aparato tecnolgico, que nem sempre deixa explcitos seus recantos mais misteriosamente comprometidos com a ordem social que tece a cidade.
Racionalidade urbanstica & irrazo ideolgica

Seria injusto afirmarmos que os programas de urbanizao de favelas, em geral, e os que citamos, em particular, no acionam recursos operacionais e mecanismos de gesto realmente eficazes, colhendo resultados, ainda que parciais e muitas vezes pouco visveis, significativos e positivos. Sem as experincias acumuladas, sequer uma considerao descritiva sobre o assunto seria possvel, quanto mais uma reflexo mais apurada e crtica. De todo modo, o questionamento que propomos diz respeito mais aos sentidos menos aparentes do aparato tecnolgico que vem sendo sistematicamente aplicado nos processos de urbanizao das favelas. Dessa forma, vejamos: (1) quanto aos recursos aplicados, costumeiro dizer que os U$ 5.500 a U$ 12.000 por famlia nas melhores hipteses , normalmente investidos nos programas de urbanizao, so vultuosos, que no h oramento que suporte programas desse gnero e que o benefcio final no vale a pena, pois se reflete apenas em meia dzia de intervenes tpicas que no daro conta de problemas estruturais, o que, em parte, verda11
de. Ora, quanto se gastou e se gasta de recursos pblicos por famlia ao longo do tempo com a urbanizao (infra-estrutura, regularizao fundiria, pavimentao, paisagismo etc.) da Av. Paulista, em So Paulo, ou do Aterro do Flamengo, no Rio de Janeiro? O montante de recursos aplicado nas urbanizaes de favelas parece-nos irreparavelmente irrisrio, em realidade muito pouco significativo se comparado ao montante consumido na urbanizao da cidade formal aquela com a qual queremos equiparar as favelas; (2) falso dizer que o processo de urbanizao assegurar a permanncia do indivduo no local onde vive, ou seja, sua posio definitiva no sagrado solo da cidade por ele agora partilhada. Como bem se sabe, suas demandas mais bsicas podero for-lo a transformar um valor de uso em valor de troca. Se a melhoria de sua posse agrega benefcios indiscutveis sua existncia material, por outro lado tambm transforma essa posse em mercadoria prontamente disponvel para o consumo em um mercado imobilirio que parece ser informal 11. Isso no significa, no entanto,
Nesse sentido, conviria registrar, de forma ilustrativa, o altssimo ndice de evaso da populao moradora das favelas atendidas pelo supracitado Programa Integrado de Incluso Social de Santo Andr (SP): cerca de 30% dos moradores cadastrados inicialmente no moram mais nos ncleos urbanizados ou nos conjuntos habitacionais construdos (Blanco Jr., 2006).
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que o valor agregado corresponda realidade do mercado formal: com a urbanizao, a posse transformada adquiriu valor de troca. Os passos seguintes de transformao da mercadoria devero multiplicar, com muito mais vigor, o valor concedido ao detentor da posse original. Mas este sequer poder imaginar o resultado dessa multiplicao, porque jamais passar por suas mos; (3) no nos parece adequado conferir ao morador da favela a condio irrestrita de vtima de um processo de excluso com o qual no pactua e do qual no tem conhecimento: como diz Marilena Chau, nesse processo ele sabe que ignora e ignora que sabe, desempenhando, numa trgica encenao ideolgica, o duplo papel do oprimido e opressor, optando protagonizar o papel que melhor atende a cada inverso de contexto (Chau, 1986) 12. Em vista das oportunidades (de valorizao monetria de sua posse, de melhoria de posio relativa no espao da favela, de prestgio perante os gestores pblicos etc.), o sujeito no hesitar em ocupar qualquer um dos papis e, s vezes, ao mesmo tempo;
(4) tambm nos parece impreciso afirmar que a grande questo para o gestor pblico seria exclusivamente o bem-estar e benefcio dos moradores da favela por melhores que sejam suas intenes. Ora, no clculo eleitoral, as favelas podem ter peso maior do que em geral se imagina. Dessa forma, a engenharia das intervenes tem que necessariamente obedecer ao cronograma dos eventos da gesto ou dos processos poltico-partidrios instaurados, at porque ela corre o risco de ser sumariamente suprimida se as intervenes no forem levadas a um ponto que obrigue sua continuidade na prxima gesto. Via de regra, no so as demandas pelas melhorias urbanas que definem o ritmo dos cronogramas, mas, na melhor das hipteses e expressando intenes bastante legtimas dos gestores pblicos, o pavor de que programas e projetos sejam sumariamente descartados no caso de derrota eleitoral ou at mesmo pelo confronto entre as prioridades de governo; (5) por fim, soa-nos como uma dissimulao a afirmao de que se faz
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Carlos Nelson Ferreira dos Santos lembra que os favelados no fazem distines entre produo, consumo, valores de uso e de mercado em cima daquilo que podem criar. [...] A casa vista como abrigo, como referncia, como investimento e como bem a explorar no todo ou em partes. [...] Quando verificamos que os pobres so tambm partcipes da cultura [capitalista] em que esto mergulhados e nela penduram seus significados e retiram outros tantos, costumamos ficar muito chocados (Santos, 1982, p. 95). Eder Sader, socilogo brasileiro que trabalhou com profundidade a questo das classes sociais e suas assimetrias, observando a aquisio de bens durveis por famlias operrias, comenta que o padro de consumo dessas famlias parece indicar uma busca de acesso aos padres de classe mdia, difundidos pela publicidade. Seria, pois, atravs da absoro desses padres dominantes (que, para Sader, no podem ser simplesmente considerados pura manipulao das aspiraes) que esses trabalhadores expressariam algo de suas vontades e seus sonhos e exatamente isso que necessrio saber ouvir (Sader, 1988, p. 109-110).
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necessrio integrar a favela cidade sem que se reconhea explicitamente que, para isso, necessrio que ela se apresente de mos limpas e cara lavada. Este o aspecto velado das intervenes, em sua fleuma higienizadora: se, para integrar a favela cidade, fazse necessrio sane-la, isso significa dizer,
por inferncia, que o que importa de fato que a favela nos aparea bem vestida, fotognica e folcloricamente ajustada 13. No aparece aqui, como condio necessria e incontornvel, que os moradores da favela se integrem cidade formal: eles todos j a ela esto integrados.
O problema
Propondo ento uma inverso na lgica que, como vimos, quase sempre orienta e sustenta a concepo tcnica e burocrtica dos programas e aes de urbanizao de favelas, a questo que trazemos insere-se mais amplamente no cotidiano material e simblico diariamente construdo nesses espaos: at que ponto o deslocamento proposto de um espao fsico degradado em direo ao espao prprio da cidade formal (isto , transformar a favela em bairro) no significa reproduzir as mesmas tessituras que o geraram? At que ponto no estaramos trazendo, para dentro da favela, a reproduo das tramas promotoras de excluso? Isto , se a cidade formal que d origem favela, por que transformar a favela em cidade formal? O que propomos discutir, a partir da reflexo crtica dos limites e contin13
gncias que a ao tcnica e burocrtica muitas vezes disfara entre as dobras dos processos de urbanizao de favelas, a possibilidade de inverso desse deslocamento: seria possvel, a partir dos interesses urbanos que se sobrepem no territrio da favela, a inoculao de proposies concebidas para alm das intervenes higienizadoras e reprodutoras da ordem excludente da cidade formal? Parece-nos, na verdade, que os pressupostos que orientam as intervenes atuais e que perenizam a mesma abordagem sem considerar as profundas alteraes processadas no espao da favela acabam apenas levando gua ao moinho, reproduzindo ali processos de excluso ou, ainda, simplesmente nada alterando do que se prope transformar.
Veja-se a visibilidade miditica que dada reiterada ocupao dos morros cariocas ou das favelas paulistas pela polcia e suas aes espetacularizadas de combate ao narcotrfico ou, por outra mo, a glamourizao folclrica promovida por programas de televiso que procuram afirmar a favela como um espao privilegiado para a fermentao cultural underground (recentemente, ia ao ar um programa cujo objetivo era veicular algumas dessas iniciativas infraculturais, chamado Central da Periferia). Ou seja, ou bem a favela circula na opinio pblica como o locus do crime e do narcotrfico ou bem como a comunidade carente cheia de criatividade e com poucas oportunidades para revelar seus talentosos rappers , capoeiristas, danarinos ou artesos.
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Argumento
A possibilidade de dar um passo alm da estrita tecnologia de interveno saneadora talvez transite no campo transdisciplinar da cultura ainda que enquanto cultura urbana de uso do espao: um sistema de cdigos e prticas que necessariamente contingenciam a dinmica das relaes que ordenam a lgica espacial urbana, seja da cidade formal seja da favela. Seria, ento, a partir do obscurecido espao residual institudo, como um registro coletivo da histria cotidiana dos moradores daquele lugar, que talvez se faa possvel estabelecer um sistema de cdigos, construdo coletivamente e a partir da histria coletiva, que se movimente no contrafluxo da ordem vigente. Isso significaria imaginar a construo de um, a sim, contra-espao. claro que e no seramos ingnuos a tal ponto no imaginamos uma espcie de gerao espontnea e lmpida de uma estrutura de gesto adequada para o que aqui defendemos. H limitaes de toda espcie, em termos de recursos financeiros ou humanos e em termos de viabilidade poltica e institucional. O que acreditamos que se faz urgente repensarmos a abordagem dos programas de interveno em espaos favelizados, particularmente aque14
les promovidos pelos agentes pblicos locais, reorientando seus pressupostos no sentido de explicitar as contradies presentes e esperando assim melhor lidar com elas, atravs de processos de interveno que se proponham a inverter a lgica que perpetua a favela como espao de violncia e excluso. A concepo de cultura que aqui convocamos sugerida pela proposta lefebvreana de que a prtica social o uso do espao que desenha a matriz para a prtica espacial. Logo, h uma cultura particular de uso do espao que se estabelece de modo hegemnico. No entanto, justamente essa prtica social que se faz tomada por uma concepo naturalizada de pobreza, estabelecendo uma auto-compreenso heternoma que se retro-alimenta inclusive no exerccio da prtica espacial (Lefebvre, 1986, p. 28) 14. Pretender a desnaturalizao dessa prtica implica, ento, num amplo questionamento da determinao econmica da pobreza urbana, dos processos de produo e reproduo da vida, das formas cotidianas de ateno s necessidades materiais. Assim, a concepo de cultura aqui operada sugere uma certa pretenso antropolgica e econmica, na medida em que o aparato tecnolgico de
Novamente, em trecho de Lefebvre: A cincia do espao seria portanto a cincia do uso, enquanto que as cincias especializadas, ditas cincias sociais, fazem parte da troca e querem ser cincias da troca (da comunicao e do comunicvel: economia poltica, sociologia, semiologia, informtica etc.). A este ttulo, a cincia do espao se aproximaria da materialidade, da qualidade sensvel, da naturalidade mas enfatizando a natureza segunda: a cidade, o urbano, a energtica social. O que obscurecido pelo naturalismo banal com seus conceitos equivocados: ambiente, por exemplo. Esta tendncia reverte a tendncia dominante e dominadora igualmente pelo fato de que a apropriao recebe um privilgio terico e prtico.
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interveno que sugerimos dever ser prescrito pela histria cotidiana dos moradores como recurso privilegiado para uma espcie de propedutica proje-
tual e pela produo e reproduo da vida. Uma existncia econmica que, mesmo heternoma, seria particular e autogerida no territrio da cidade.
Proposta
Em sentido prescritivo, o que propomos pode, numa primeira abordagem, revelar pressupostos muito mais engajados no que Lefebvre chama de prtica social do que em um procedimento tcnico-urbanstico, o que, certamente, no se coaduna com as exigncias mais corriqueiras de um programa pblico de urbanizao de favelas, considerando o carter freqentemente pragmtico que se espera desse tipo de proposio. Alm disso, se pudssemos arriscar algumas recomendaes metodolgicas para o estabelecimento de um novo sistema de cdigos no interior da favela, no seria para a favela que orientaramos as primeiras sugestes. Pelo contrrio, tais prescries seriam dirigidas estrutura tcnico-burocrtica que gerencia o aparato tecnolgico empregado na urbanizao de favelas, aos tcnicos do Estado e ao Estado que os emprega: Primeiro: faz-se necessria a remoo dos limites entre as competncias tcnicas concorrentes nas intervenes em favelas, buscando orientar a construo de uma abordagem transdisciplinar, plural e diversa, aqui reconhecida como construo de cultura. Isto significa diluir as especialidades, as responsabilidades partilhadas e a segmentao burocrtica dos aspectos e das etapas de projeto e obra; Segundo: trata-se de reconhecer e realar os limites entre a cidade formal e a favela, explicitar o diverso e o prprio. Delineando tais contornos, talvez seja possvel estimular a transitividade entre universos que se constroem a partir de dinmicas completamente distintas porm interdependentes e, por isso mesmo, confusas; Terceiro: apresenta-se a necessidade de alterar a relao entre as agncias promotoras desse tipo de interveno e as estruturas de gesto local, do lugar e com a prpria populao, isto , de superar a paternalizao, bastante freqente em situaes como as que aqui discutimos; Quarto: no vcuo criado pela reduo da presena de agentes externos, tambm emerge a necessidade de reformulao, formao e consolidao das estruturas de gesto autnomas do espao da favela, no s como condio de legitimidade para as intervenes propostas mas tambm como racionalidade pedagogicamente conquistada para os procedimentos ali instaurados. Esses pressupostos preliminares atendem a uma preocupao poltica, digamos assim, com a prtica estabelecida pelos programas pblicos de inter-
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veno em favelas. Enfatizamos, contudo, que se aplicam tambm ao sentido prtico da atuao estatal, uma vez que se trata de um processo de mudana de concepo que depende de uma mudana de postura dos tcnicos e do prprio Estado, que geralmente criam na favela, at por fora da sazonalidade que caracteriza a ao do Estado, um repositrio de aes fragmentrias, ainda que necessrias, muitas vezes permeadas por atitudes preconceituosas e discriminatrias. Num esboo de pressupostos para uma formulao programtica, a partir de alguma experincia acumulada em projetos de urbanizao de favelas, arriscamos consideraes que mais pertencem ao dilogo entre uma concepo urbanstica mais tradicional (ambiental e jurdico-fundiria) e os termos do aparato tecnolgico aplicado em projetos e obras. Isso significa que esse esboo no imune a impasses tcnicos e burocrticos e que em absoluto se arvoram como receiturio impecvel de procedimentos virtuosos. Pretendem, apenas, contribuir para o redesenho do aparato tecnolgico aplicado nesses processos, defendendo que deve ter como pressuposto uma nova prtica espacial para as favelas, plenamente fundada na prtica social efetivamente instalada naquele territrio:
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1. necessrio estabelecermos uma outra funcionalidade para os mecanismos e processos de participao dos moradores, para alm de uma consulta informativa ou de seu uso para a legitimao de um processo velado de interveno autoritria ou no que tem por objetivo ltimo apenas o redesenho e o saneamento da favela 15. Mais do que a funcionalizao dos moradores (quando cumprem apenas o papel de mais um elemento de projeto, muitas vezes tido como um parmetro que poderia ser dispensvel), o que propomos a construo compartilhada e necessariamente crtica (a) dos instrumentos de interveno (projetos, oramentos e cronogramas), (b) dos procedimentos operacionais para implantao e desenvolvimento das obras (planejamento das etapas, administrao de contratos, servios e materiais, e controle e fiscalizao das obras) e (c) do contedo das formas urbanas que sero assentadas a contramolde no territrio no qual a favela se instala. Essa outra funcionalidade exigiria um engajamento necessariamente mais amplo e conduzido s avessas, isto , a partir de uma concepo aberta e compartilhada da forma urbana (enquanto fato urbano e enquanto processo social, aquela forma que resultar do redesenho da favela) at seus aspectos mais imediatos, o projeto de urbanizao propriamente dito. Esse procedimento implicaria pr em discusso
bastante corriqueira a prescrio de atividades socioorganizativas e participativas em projetos para a urbanizao de favelas, aparecendo mesmo como recomendao ou condio regulamentar em programas como o Habitar-Brasil BID como j visto ou em programas municipais como o Programa de Planos Globais Especficos de Belo Horizonte (MG). No entanto, tais atividades, boa parte das vezes, constituem-se numa espcie de abre-alas, de linha de frente que precede as aes fsico-ambientais e jurdico-fundirias que demandam a aceitao dos moradores, j que implicam em remoes (para fora da favela), realocaes (dentro da prpria favela) ou remanejamentos (no mesmo lote em que a moradia est instalada).
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a forma e o funcionamento final da favela, com todos os eventos que so o substrato de sua existncia social, orientando a construo coletiva de uma proposta urbanstica que se admitiria impondervel e imprevisvel 16. Se tomarmos os recursos delineados pela pedagogia freireana 17, sua aplicao no processo de construo compartilhada do espao sugere o estabelecimento de temas geradores que correspondam histria cotidiana dos moradores, aqui compreendida como histria do uso do espao: como transitam pelos becos, como alcanam os acessos da favela, como constroem suas casas, como cuidam de suas crianas, como interagem com os vizinhos etc. necessrio fazer aflorar as contradies, os conflitos, o imaginrio obscurecido e os iderios comprometidos. Essas circunstncias exporo os elementos constitutivos da pr16
tica social instalada, permitindo construir a sua transformao, sem a qual no se transforma a prtica espacial, a partir do seu questionamento e crtica. Nesses termos, necessrio situar o morador da favela na posio de indivduo determinado, de sujeito integrado e necessrio cidade, capaz de operar sua determinao como cidado produtivo e ativo, e no mant-lo como um favelado, como a razo de uma pesada demanda por programas pblicos de assistncia, um cidado de segunda classe dependente da espordica benevolncia do Estado para seguir sobrevivendo. 2. Como decorrncia dessa outra funcionalidade estabelecida para a participao dos moradores nos processos de elaborao de projetos e gesto das obras, surge a demanda por uma es-
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H um descompasso aparentemente irredutvel entre o cronograma de projetos e obras e o tempo de engajamento da populao em sua discusso. Impondervel e imprevisvel podem ser termos incmodos, se pensamos nas rotinas dos processos de licitao, de empenhamento de recursos e de realizao oramentria pblica. Sem desconsiderar tais rotinas, parece-nos plausvel fracionar o objeto de contrato em atividades diferenciadas: (a) contratao de assessoramento tcnico preliminar para estruturao do grupo de moradores e o planejamento conjunto das aes, tendo claro que os recursos humanos disponibilizados pelo Estado no so suficientes para dar conta de tais atividades; (b) contratao de processos de discusso e elaborao dos projetos e suas respectivas quantificaes e planilhas oramentrias; (c) planejamento, elaborao de cronogramas e realizao das obras. A idia preservar alguma elasticidade para cada uma dessas etapas, permitindo alguma imponderabilidade ou imprevisibilidade. Alm disso, o grupo de tcnicos envolvido com uma etapa no seria necessariamente o mesmo contratado para as outras etapas. Paulo Freire, em sua concepo de uma Pedagogia do Oprimido, prope uma abordagem da alfabetizao de adultos na zona rural que situa o analfabeto no na posio humilhante de um sujeito adulto que ainda no sabe ler e escrever, mas como o agente ativo de sua prpria alfabetizao. Ele dizia que no cabia ao opressor libertar os oprimidos. Recuperando palavras que povoam o cotidiano daquele sujeito, que atravessam a realidade viva de sua existncia material, Paulo Freire prope reapresent-las como palavras-geradoras, que, por sua vez, so trabalhadas a partir de seus compromissos com a realidade que o submete. Postas em questo, essas palavras orientam a crtica realidade e, ao mesmo tempo que estruturam o processo de alfabetizao, promovem a tomada de conscincia (uma formulao de poca) dos trabalhadores rurais, estabelecendo a educao de adultos como um ato poltico, como um ato de escolha (ver Freire, 1987; Souza et al., 2001).
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trutura de gesto que deve ser coletiva pelas circunstncias espaciais que organizam a favela. iluso imaginarmos que os pobres tm uma vocao natural para a ao coletiva, democraticamente debatida e solidariamente decidida: como qualquer sujeito, o pobre tambm tem ojeriza a reunies de condomnio e prefere gerir sua economia domstica com a mesma autonomia e reserva reclamada por qualquer indivduo de classe mdia ou alta. Pelo menos no Brasil, a ao coletiva s se efetiva quando contingenciada pela necessidade 18. O que imaginamos uma estrutura rizomtica que permita o estabelecimento de redes; uma estrutura em que cada rizoma preserve sua individualidade funcional e estabelea relaes imediatas com indivduos eleitos por afinidade: grupo de quadras ou setores urbanos, ncleos de vizinhana ou parentesco, unidades de produo ou vnculo profissional, entre outras. Esses rizomas funcionariam como instncias locais de discusso, s quais se atribuiria a problematizao das especificidades do espao que ocupa. No entanto, no se trata de inventar uma estratgia ou uma estrutura de gesto aliengena: trata-se, apenas, de compreender e promover o que j existe instalado como e enquanto estratgia de comunicao e preservao socioespacial. A idia descobrir e preservar o fragmento individual, reinterpretar aquela noo de indivduo que assegura o reconheci-
mento do outro, permitindo o arranjo caleidoscpico de individualidades e a articulao das particularidades na composio orgnica do espao da favela. As localizaes dos ndulos rizomticos, como prticas espaciais, parecem ser mais efetivas quando vinculadas a atividades produtivas, a estratgias de preservao da segurana ou de apoio entre vizinhos. por isso que nos parece imprescindvel tom-los como a unidade de referncia para qualquer estrutura de gesto ou composio de unidade de gesto urbana. 3. No espao da cidade, prevalece a distino entre os espaos de produo e os destinados reproduo da fora de trabalho. Exceto em situaes nas quais os moradores acomodam meios de produo entre suas instalaes residenciais (por exemplo, cabeleireiros, mecnicas de automveis, pequenas instalaes comerciais informais e oficinas de fundode-quintal), o lugar da moradia assumido apenas como o lugar onde o morador recupera e reproduz suas energias: ali ele descansa, cozinha e se alimenta, instala a famlia, cuida de filhos e recebe amigos. Numa perspectiva de autodeterminao econmica, seria lgico imaginarmos uma ordem produtiva diferenciada, fundada em princpios de cooperao, na qual o incentivo pblico, com recursos e infra-estrutura, desempenharia papel fundamental. So inmeras as iniciativas
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Os mutires habitacionais so um exemplo de prtica coletiva virtuosa porque mantm, ao longo da obra, o mutirante constantemente submetido ao coletivo pela necessidade de conquista definitiva de sua moradia. No caso brasileiro que guarda enormes diferenas em relao ao caso uruguaio , assim que cessa a contingncia, cessa a obrigao para com a ao coletiva.
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voltadas gerao de renda e ocupaes produtivas, mas que se perdem na insuficincia de meios e em opes paliativas que, de modo algum, criam fontes de renda seguras e minimamente suficientes. Entrepostos de recepo, triagem e reciclagem de resduos, incipientes oficinas de artesanato, pequenos empreendimentos voltados para a produo de bens com baixo valor agregado, entre outras, so exemplos de iniciativas que no alteram substancialmente a ordem econmica estabelecida, na qual o narcotrfico sem peias ou meias palavras o mais eficiente gerador de emprego e renda: no difcil imaginar que o faturamento semanal com o comrcio de drogas infinitamente superior ao obtido com a comercializao de latas de alumnio reciclado e objetos fabricados com restos de garrafas pet e palitos de sorvete. Considerando o atual processo de desregulao do trabalho e a volatilidade na oferta de postos no mercado formal de trabalho, incontornvel a necessidade de repensarmos a organizao produtiva em todos os segmentos do corpo social, particularmente naqueles espaos em que o resultado da produo significa a sobrevivncia material do indivduo. nesse n que o aparato do Estado teria de atuar com algum vigor, assegurando a proviso de meios para que um grupo social destitudo de recursos possa promover seu desenvolvimento econmico. Novamente, no se trata de compensao, de medidas paliativas ou de terapia ocupacional que distraiam o exrcito de reserva com ocupaes que no so absolutamente imprescindveis. Para que esta populao deixe de se constituir em um depsito
de mo-de-obra inservvel que precisa ser domesticada e controlada, necessrio que se torne necessria, imprescindvel. Da, a implementao de centros de produo nas favelas que se estruturem a partir da aplicao de um alto percentual de capital varivel (mo-de-obra) e que visem produo de bens com alto valor agregado. Dessa diretriz decorrem uma conseqncia fsico-territorial e outras duas conseqncias socioeconmicas: (1) considerando a exigidade de espao no contexto da favela, a demanda por um pedao de cho para a construo de instalaes produtivas de porte razovel pode parecer um luxo inalcanvel. No entanto, como j visto em outras experincias, possvel promover o adensamento construtivo por meio da verticalizao das edificaes e o equacionamento do uso compartilhado do espao por tais instalaes e moradias, desde que seja assegurada a sustentabilidade desse compartilhamento (atividades produtivas de baixo impacto ambiental, por exemplo); (2) a necessidade de implementar formas produtivas pode sugerir que o empresariamento tradicional acabar impondo processos de excluso social, ao invs de integrao e igualdade. Ora, j se dispe de um acmulo considervel de experincias de economia solidria, particularmente aquelas que envolvem associaes de produtores (cooperativas, centros de ajuda mtua, consrcio entre empresas de pequenos produtores etc.). Os mecanismos que ordenam o desenvolvimento dessas agremiaes produtivas, institudos a partir de uma nova concepo colaborativa (com a valorizao de vocaes territoriais, como no caso das iniciativas pro-
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movidas recentemente na regio italiana da Emlia Romana), permitem um arranjo inovador de regras cooperativas que, se por um lado compromete todo o grupo com o crescimento eqitativo, por outro, no permite a apropriao individual dos meios de produo; (3) a necessidade de um padro de crdito apropriado: as experincias de microcrdito j so bastante conhecidas e razoavelmente consolidadas, at mesmo favelas. O que propomos a sua associao a empreendimentos produtivos locais, urbanos, assim como acontece para a produo rural em assentamentos de reforma agrria, a exemplo do crdito para a agricultura familiar quando aplicado conforme planejamento da produo que agrega a produo individual numa escala que assume alguma significao econmica. Isto , propomos pensar a favela como locus de uma produo econmica significativa e sustentvel, e no apenas como ocupao alternativa. Arriscando a formulao de uma sntese um tanto inusitada mas que parece resumir a concepo desses centros de produo nas favelas , seria como se os concebssemos como favelanstrios, associando moradia e lugar da produo no espao de articulao de uma cultura material urbana e, ainda, resgatando as concepes de Robert
Owen para suas aldeias cooperativas, os falanstrios do sculo XIX. De forma complementar, caberia o registro de que nosso esforo de contribuio para um possvel redesenho do aparato tecnolgico empenhado na urbanizao de favelas no se justifica e jamais poderia sem a urgente e fundamental reestruturao da engrenagem que determina o montante de recursos destinado s intervenes: esta a condio bsica para que qualquer inverso dos pressupostos hoje gravados nas entrelinhas dos programas de urbanizao de favelas se torne possvel. Evidentemente, os desdobramentos do que aqui procuramos problematizar como questes-sntese, condensadas em eixos de anlise, podem ser multiplicados em uma mirade de diretrizes projetuais e programticas, que no cabe aqui esmiuar: nosso objetivo foi apenas apresentar alguns aspectos de uma concepo que procura por um solo que possibilite a germinao de alguma inveno. Se os acmulos de experincias permitemnos a crtica e a reflexo da prtica realizada, tambm nos permitem correr alguns riscos e superar o que, nesses acmulos, nos constrangem como limites.
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Resumo
Os pressupostos que normalmente orientam as intervenes em favelas propem sua integrao fsica ao espao da cidade formal, num redesenho que a transformaria em bairro, seguro e legalizado. Tecnologias de interveno cirrgicas, saneadoras do espao-paciente, so aladas condio de programas de governo ou de argumentos de polticas habitacionais. Este artigo prope justamente questionar as tcnicas orientadoras de tais intervenes: at que ponto o deslocamento de um espao fsico degradado em direo ao espao prprio da cidade formal no significa reproduzir as mesmas tessituras excludentes que o geraram? Seria possvel, a partir dos interesses urbanos que se sobrepem no territrio da favela, a inoculao de proposies que remetam para alm das intervenes higienizadoras e reprodutoras da ordem excludente da cidadeformal? Palavras-chave: favelas; urbanizao de favelas; polticas habitacionais.
Abstract
The principles that usually guide the interventions in slums suggest its physical integration to the formal city space, in a redesign that would transform it in a neighborhood, safe and legal. The intervention technologies said surgical, considered sanitary of the space-patient, are raised to the condition of government programs or arguments of housing policies. This article proposes precisely to interrogate the guiding techniques of those interventions: up to which point the considered displacement of a degraded physical space in direction to the proper space of the formal city does not mean to reproduce the same exclusory mashes that had generated it? Would it be possible, from the urban interests that overlap in the slum territory, the inoculation of proposals that would be sent beyond the interventions that are hygienic cleaning and reproductive of the formal city exclusory order? Keywords: slums; slums upgrading; housing policies.
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Recebido em setembro de 2008. Aprovado para publicao em maro de 2009
Joo Marcos de Almeida Lopes Arquiteto, formado pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, Professor da Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo (Eesc-USP), Mestre em Tecnologia do Ambiente Construdo, Doutor em Filosofia, Fundador e associado da Usina - Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado. Magaly Marques Pulhez Arquiteta, formada pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da PUC -Campinas, Mestre em Teoria e Histria da Arquitetura e Urbanismo pela Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo, Associada da ONG Teia - casa de criao, sediada em So Carlos (SP).
Da razo instrumental razo comunicativa: o percurso do planejamento na modernidade e as abordagens ps-positivistas

Marco Aurlio Costa
As teorias e as prticas de planejamento territorial ao longo do sculo XX descrevem um percurso no qual hegemonia absoluta da racionalidade instrumental vem se contrapondo a construo de perspectivas crticas, abordagens e novas prticas de planejamento que procuram valorizar a razo comunicativa e a superao do domnio positivista. 1 Esse percurso j secular traduz uma trajetria no linear e inconclusa, marcada por conflitos entre vises de mundo e perspectivas tericas distintas, cuja an1
lise crtica encontra-se aberta explorao dos que procuram refletir e produzir conhecimento sobre o planejamento territorial e dos que se encontram inseridos em suas prticas poltico-sociais. A anlise crtica do planejamento (abordagens e prticas) ancora-se, de um lado, numa investigao em torno de sua(s) racionalidade(s) e dos projetos a ela(s) associados e, de outro, na anlise da produo do espao e das tenses e contradies a inscritas.
Ver discusso mais ampla do autor sobre a questo das prticas de planejamento territorial em Costa, M. (2008).
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A produo do espao no capitalismo, ao apoiar-se em estruturas e subsistemas poltico-institucionais e econmicos, engendra processos e prticas socioespaciais que abarcam a dimenso do quotidiano e da vida privada, tornando difcil a percepo das contradies do espao e escamoteando as relaes sociais de produo. As contradies entre espao abstrato, espao vivido e espao percebido, identificadas por Lefebvre (2005), tm o mesmo efeito da violncia simblica observada por Bourdieu (2003): obscurecer as contradies do espaotempo-ser, para o que o Estado contribui enormemente, com o apoio da cincia moderna, inclusive no mbito das prticas de planejamento territorial. O Estado ator coletivo formado por instituies e poderes possui, por um lado, uma faceta de estrutura poltico-institucional e administrativa que, conquanto represente/simule os valores pregados pela democracia liberal, traduzse em procedimentos e mecanismos que tornam a ao governamental seletiva no sentido de Offe (1976, apud Carnoy, 1990) e favorvel reproduo ampliada do capitalismo, de suas relaes sociais e de suas prticas socioespaciais, que, em sua fase atual, implica na mercantilizao do espao e na expropriao da natureza. Por outro lado, contudo, o Estado no um todo homogneo e, nesse sentido, no exatamente um ator individual, ainda que encarne o poder poltico estatal, o real subject de Lefebvre (2005). Por no ser esse todo homogneo, embora queira constituir-se no es-
pao poltico absoluto, o Estado , antes, uma abstrao e apresenta, internamente, contradies, conflitos e disputas de poder entre classes e fraes de classes que, somadas s necessidades de legitimao do poder estatal, podem dotar aquelas estruturas de algum grau de permeabilidade. Em outras palavras, so muitas as formas como o Estado manifesta e exerce o poder, configurando seu locus e seu meio, conformando o espao poltico absoluto, mas essa atuao no se d sem conflitos, e o sistema estatal no pode ser entendido como um sistema fechado, impermevel e plenamente coeso, ainda que sua lgica, endossada pela cincia moderna, remeta, em ltima instncia, racionalidade instrumental orientada para a manuteno do status quo. A partir desses aportes tericos, como pensar o planejamento territorial? Fruto do casamento do Estado com a cincia moderna, o planejamento traduz e reflete uma lgica instrumental que tanto contribui para a legitimao das aes governamentais quanto para o reforo de algumas das iluses que alimentam as contradies entre o espao abstrato, o espao percebido e o espao vivido. Cabe, ento, argir o papel do planejamento no processo de produo do espao urbano, na constituio desse espao abstrato, homogneo e, em ltima instncia, mercantil. O planejamento, simplesmente, contribui para a destruio da cidade e para a constituio do
Marco Aurlio Costa
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urbano atravs de operaes de produo e mercantilizao do espao, valorizando-o como valor de troca, traduzindo a cidade em unidades de medida quantificveis? Ou o planejamento pode embeber-se numa crtica do urbano e contribuir para a elaborao de contraplanos e contraprojetos de construo do que Lefebvre chama de segunda natureza, na reconstituio da cidade como obra e como valor de uso e no como produto e valor de troca? Tateando em busca de respostas para essas questes e aprofundando a reflexo acerca das prticas poltico-sociais de planejamento territorial, este artigo
apresenta, numa primeira seo, o percurso do planejamento ao longo do sculo XX, com destaque para a tipologia proposta por Allmendinger (2002), relativa s abordagens ps-positivistas de planejamento. Na segunda seo, apresenta-se uma discusso em torno da participao e do planejamento participativo. Ao final, apresenta-se uma reflexo sobre as abordagens ps-positivistas, entendidas menos como um modelo acabado de planejamento territorial do que como uma construo dinmica, que deve ser pensada permanentemente a partir de eixos analticos e temticos que podem contribuir para o estudo crtico dessas abordagens e de suas prticas.
O planejamento nas encruzilhadas da racionalidade moderna

O que podemos chamar de histria do planejamento pode ser entendido como um percurso ao longo do qual diferentes abordagens procuraram conciliar conhecimento e ao/interveno. Trata-se menos do desenvolvimento histrico de uma teoria ou de teorias de planejamento do que de uma histria de abordagens e propostas que, a partir de uma perspectiva inicialmente influenciada pelo positivismo, passa a contar com a presena de abordagens ps-modernas, ps-estruturalistas e ps-positivistas (Allmendinger, 2002, p. 3), observado o sentido que esse autor confere ao termo ps, que, menos do que algo que vem
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depois, indicaria o sentido de um desenvolvimento e de uma superao. 2 Segundo Allmendinger, sob a influncia do paradigma dominante nas cincias naturais, o planejamento possui uma histria de prticas e concepes relacionadas aos filsofos, epistemlogos e tericos associados ao modernismo e ao positivismo (ibid., p. 4, traduo nossa). Friedmann, um dos cientistas que procurou fazer uma primeira sistematizao das teorias do planejamento, compreende o planejamento como um projeto do iluminismo, cabendo a ele (o planejamento)
Para contar, ainda que brevemente, essa histria do planejamento, utilizo aqui as contribuies de Randolph (1995, 2007a, 2007c), Lindblom (1998), Davidoff (1998), Healey (1998), Fainstein e Fainstein (1998), Friedmann (1973, 1987), Forester (1985a, 1985b, 1989, 1996), Allmendinger (2002), Souza (2002).
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criar uma sociedade melhor em todos os planos da integrao territorial, impondo dinmica das foras sociais uma ordem concebida de racionalidade guiada por preceitos cientficos (Friedmann, 1992, p. 81). No incio do sculo XX, o planejamento era percebido basicamente a partir de sua perspectiva tcnico-cientfica, como um conjunto de tcnicas e procedimentos de organizao aplicveis em diferentes domnios da realidade. Mesmo o planejamento estatal, carente de maior dimenso sociopoltica, atrelava-se a uma compreenso da coisa pblica como harmnica e decorrente dos interesses privados, notadamente dos interesses industriais (id., 1987). A partir do final dos anos 1920 e durante os anos 1930, especialmente em decorrncia da situao econmica mundial e da crise de 1929, o planejamento sofre influncias significativas das formulaes de Keynes (1983) e Mannheim (1942), que enfatizavam, respectivamente, o papel do Estado como indutor de processos de desenvolvimento e o entendimento do planejamento como construo social. Os debates acerca do planejamento, desde ento, passam pela discusso acerca da ao/interveno pblica na realidade social. s influncias iniciais de Mannheim e Keynes, somaram-se o debate em torno das posies (liberais) de Popper (1974) e Hayek (1960) e as contribuies da Teoria Geral dos Sistemas, configurando a base terico-conceitual da histria ini3
cial do planejamento, que se desenvolve, sobretudo, nos pases centrais, e ainda se faz presente nos dias de hoje. No perodo ps-guerra, partindo de crticas abordagem racional-compreensiva, diferentes propostas de planejamento iro se suceder e coexistir, configurando, na maioria dos casos, variaes ou aperfeioamentos da abordagem racionalcompreensiva e, em alguns poucos casos, propostas efetivamente alternativas quela. Foi assim que, a partir de uma crtica ao planejamento compreensivo, considerando as dificuldades prticas e tericas com as quais ele (e planejadores, administradores e burocratas no desempenho de suas funes) se deparava, Charles Lindblom, no final dos anos 1950, props o planejamento incremental, o muddling through approach. 3 O planejamento incremental distinguia-se da abordagem compreensiva por propor tcnicas e approaches diferenciados, mais adequados complexidade da realidade na qual se pretendia intervir. De certa forma, sem abrir mo de uma base racional-analtica, propunha-se a reduo do escopo analtico de suporte ao planejamento, passandose do compreensivo ao incremental, procurando, com isso, conferir maior realismo s prticas de planejamento. A contraposio entre enfoques mais abrangentes (planejamento compreensivo) e enfoques mais realistas e objetivos (planejamento incremental)
Ver Lindblom (1998).
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marcou o debate do planejamento no ps-guerra. Visando conciliar essas abordagens, Amitai Etzioni, na dcada de 1960, proporia o mixed scanning approach, recuperando uma viso menos fragmentada da realidade, conjugando-a com abordagens focadas em intervenes especficas que procuravam defender os interesses de grupos menos favorecidos em face de interesses corporativos ou estatais (Etzioni, 1967). A conciliao entre advocacy e pluralism proposta por Davidoff (1998), no contexto de meados dos anos 1960, traz dois elementos que merecem ser destacados. De um lado, o prprio autor expressa uma crtica inicial perspectiva tecnicista, ao menos compreenso do planejamento como atividade unicamente tcnica. De outro, e de forma associada quela crtica, observa-se, no planejamento norte-americano, a influncia das tenses polticas e sociais e dos protestos sociais (raciais) que marcaram os anos 1960. Apesar de a perspectiva do planejamento advocatcio conferir aos planejadores o papel de intermedirios entre os interesses envolvidos no processo de planejamento, nota-se uma primeira tentativa de pensar o planejamento como instrumento do que seria uma democracia urbana. Ainda que sob a concesso do Estado e sob a tutela do planejadoradvogado, o planejamento passaria a
contemplar a participao dos cidados em seus procedimentos. 4 Na dcada seguinte, so sistematizadas as primeiras propostas de planejamento participativo, contemplando o estabelecimento de interaes, sem intermedirios, entre os planejadores e a populao envolvida nos processos de planejamento (Friedmann, 1973, 1987). Esboa-se, ento, o incio de uma trajetria na qual a questo da participao passa a ocupar um lugar importante nas concepes, abordagens e prticas de planejamento. Nesse momento inaugural, as prticas de planejamento participativo ainda estavam estritamente ligadas ao protagonismo estatal, e a participao era mais uma deciso governamental, ainda que baseada em argumentos democrticos, do que a resultante de uma dinmica social baseada numa reflexo crtica das contradies da sociedade moderna. 5 A partir daquele momento, que, grosso modo, podemos localizar entre os anos 1960 e 1970, observa-se no planejamento a co-presena de abordagens e prticas racional-instrumentais de base positivista e abordagens que procuram constituir-se em alternativas. assim que, sob a influncia do neoliberalismo, abordagens que Souza (2002) chama de mercadfilas ganharam popu-
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Ver Davidoff (1998, p. 307). Como se ver adiante, esse protagonismo estatal no se encontra superado se possvel s-lo , sendo essa uma das questes que devem ser criticamente cotejadas na anlise das prticas de planejamento territorial.
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laridade, conjugando tcnicas e conceitos do planejamento empresarial e estratgico. 6 Nesse mesmo contexto, Souza registra a ocorrncia, sobretudo no planejamento urbano, do chamado new urbanism, que, segundo o autor, representaria um esforo de compatibilizao do desenvolvimento urbano, em seu sentido capitalista, com certos valores comunitrios e com uma certa escala humana; enfim, quase uma espcie de sntese entre a tradio antimodernista to bem simbolizada por Jane Jacobs (ver Jacobs, 2001) e o pragmatismo mercadfilo, a isso tudo acrescentando-se a esttica psmoderna. (Souza, 2002, p. 144) Ao mesmo tempo, no seio do que se pode denominar teoria social crtica, a partir das reflexes inauguradas nos anos 1960, que procuraram fazer avanar o pensamento crtico ao valorizarem a questo cultural e a dimenso da vida quotidiana (e do espao vivido), observa-se, desde a dcada de 1970, e especialmente a partir dos anos 1980, o desenvolvimento de diversas contribuies voltadas para o que poderamos chamar de abordagens alternativas de planejamento, podendo-se citar as de Forester (1996), Healey (1998), Fainstein e Fainstein (1998) e Allmendinger (2002). Considerando a diversidade de propostas de planejamento que passaram a coexistir nos ltimos anos, Allmendinger (2002) prope uma tipologia em que,
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a partir dos anos 1980, teorias e prticas de planejamento se dividiriam, de um lado, em abordagens ps-positivistas, compreendendo as que procuram superar a perspectiva positivista aplicada ao planejamento, e, de outro, em abordagens neoliberais, articuladas muitas vezes a propostas que enfatizam intervenes fsico-territoriais, focadas em projetos especficos, e ainda em abordagens ligadas s discusses em torno da economia poltica. Atendo-nos mais especificamente ao planejamento territorial, haveria, de um lado, concepes, abordagens e prticas que valorizam o princpio de mercado, enfatizando muitas vezes intervenes fsico-territoriais, e, de outro, abordagens que procuram superar o planejamento racionalista-positivista, que interessam mais de perto a este artigo. Em relao ao que denomina de planejamento ps-positivista, Allmendinger (2002) identifica trs abordagens que procuram estruturar-se a partir de diferentes perspectivas crticas ao planejamento racionalista-positivista: o planejamento ps-moderno, o neopragmatismo e o planejamento colaborativo ou comunicativo. O planejamento ps-moderno compreende autores como Beauregard (1989, 1993, 1996), Boyer (1983), Sandercock (1998) e Soja (1993) e se divide entre trabalhos voltados, de um lado, para a crtica das prticas de planejamento inspiradas na tradio racionalista e,
A respeito dessas abordagens, ver as propostas de Matus (1997), Gell (2000), Lopes (1998).
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de outro, para propostas prescritivas de planejamento ps-moderno, como a de Sandercock, que enfatizam o que o autor chama de eclectic approach, envolvendo mobilizaes, protestos, greves, atos de desobedincia civil, organizao comunitria, pesquisa e advocacia profissional e publicidade, assim como a elaborao de propostas de projetos de lei e de novos programas de interveno social (Sandercock, 1998, p. 200, traduo nossa). O neopragmatismo, por seu turno, compreende propostas como as de Hoch (1994) e fundamenta-se na crtica s concepes abstratas de planejamento, propondo, dessa forma, uma abordagem que procura valorizar a experincia concreta, a busca de solues prticas para problemas concretos, a partir de uma perspectiva que considera que a competio pluralstica de idias, em conformidade com metodologias experimentais, possibilita melhores solues para os problemas e conflitos, compartilhando da perspectiva comunicativa quando postula que os conflitos podem ser superados por meio de uma ao comunicativa. Como salienta Allmendinger, o prprio Hoch assume, contudo, uma postura crtica em relao ao pragmatismo, que no levaria em conta a questo do poder. Nesse sentido, Hoch estaria mais prximo do pragmatismo crtico de Forester, que sublinha a necessidade de uma vasta gama de estilos de planejamento e de posturas de negociao, enfatizando a comunicao e a colabo7
rao como alicerces do planejamento (Allmendinger, 2002, p. 15, traduo nossa). Allmendinger observa ainda que pesam sobre as abordagens neopragmticas as crticas decorrentes dos laos existentes entre o pragmatismo e a democracia liberal, o que de certa forma associa-se com as limitaes que perspectivas desse tipo podem ter em relao a questes atinentes ao poder, poltica e a uma crtica mais radical da organizao social e poltica no capitalismo. Finalmente, em sua interpretao da trajetria recente do planejamento contemporneo (sobretudo anglo-saxo), Allmendinger afirma que a escola de planejamento mais significativa desde os anos 1980 o planejamento comunicativo, tambm conhecido como argumentativo, colaborativo ou deliberativo, que se inspira na obra de Jrgen Habermas e em sua crtica lgica instrumental. Tal abordagem procura superar o planejamento de base racionalista-empirista, atravs de approaches que valorizam aspectos relacionados interao dos atores sociais e ao desenvolvimento de processos baseados no agir comunicativo. 7 O planejamento comunicativo difere do planejamento participativo proposto nos anos 1970/80 por valorizar uma perspectiva que leva em conta a construo coletiva de significados (e projetos) a partir de comunidades discursivas, conferindo ateno s armadilhas do
Ver, a respeito, as contribuies tericas de Habermas (1987, 1997a, 1997b, 2003a, 2003b).
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discurso tcnico, s relaes de poder existentes nessas prticas e possibilidade de construo de um processo de planejamento em bases crticas e reflexivas. Forester (1996) e Healey (1998) foram dois dos autores que, nos anos 1990, desenvolveram propostas baseadas nas formulaes de Habermas. Healey (1998, p. 247-249), em especial, sistematizou a abordagem do planejamento comunicativo, apresentando em um de seus artigos as proposies que conformariam um novo padro de planejamento, o intercommunicative planning, desenvolvido a partir de contribuies de Habermas, Foucault, Bourdieu e de estudos etnogrficos de prticas de planejamento. Segundo essa abordagem, o planejamento constitui um processo interativo e interpretativo, no qual tcnicas analticas formais consistem, antes de tudo, num discurso. O planejamento entendido como um processo no qual so obtidos avanos na compreenso mtua, ainda que se reconhea que o entendimento absoluto vis--vis s posies conflitantes dos atores sociais consiste em algo inatingvel. 8 Healey (1998) considera que o processo de planejamento remete construo de arenas (ou fruns), nos quais
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programas e projetos de ao sero construdos e os conflitos sero identificados, discutidos e mediados, conferindo reflexividade ao processo de tomada de decises e ao prprio planejamento, para o que colabora a utilizao dos critrios habermasianos de compreensibilidade, integridade, legitimidade e verdade. O planejamento encerra, assim, uma construo comunicativa de um discurso e de propostas, configurando um processo mtuo de aprendizagem, ancorado em tentativas de compreenso recproca. Valorizando as dimenses comunicativas e pedaggicas do processo de planejamento, a abordagem comunicativa tenta levar para outro patamar o debate em torno das diversas modalidades de planejamento, retirando o debate do foco analtico-racional no qual se encontrava e procurando evitar as armadilhas das abordagens inaugurais do planejamento participativo, sobretudo na perspectiva das crticas contidas na anlise de Offe (1984). 9 A partir dessas formulaes tericas, o planejamento comunicativo compreenderia, segundo Allmendinger (2002, p. 16), trs categorias associadas forma como as interpretaes do pensamento de Habermas so traduzidas em propostas de planejamento: (1) as propostas de planejamento baseadas em interpretaes micropolticas que combinam as
Ver Costa, M. (1995). Em vista do desenvolvimento das prticas governamentais baseadas na abordagem participativa, construdas, em muitos casos, como resposta s presses sociais e polticas e emergncia de novas interpretaes relativas realidade social, Offe (1984) chama a ateno para as estratgias de legitimao da ao pblica que se escondem nas prticas ditas participativas.
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formulaes habermasianas de discurso ideal com as preocupaes ps-estruturalistas com a linguagem; (2) os estudos etnogrficos que procuram estabelecer comparaes entre o discurso ideal e as prticas efetivas; e (3) as abordagens mais prescritivas que objetivam aplicar a racionalidade comunicativa como base para o planejamento colaborativo ou deliberativo. Apesar da riqueza terica do planejamento comunicativo, Allmendinger (2002, p. 17, traduo nossa) observa que tentar situar localmente (pin-down) os problemas e interpretar o planejamento comunicativo como uma base prtica para o exerccio do planejamento no uma tarefa simples, o que dificultado pela falta de clareza na compreenso da relao entre racionalidade comunicativa e racionalidade instrumental. A posio de Allmendinger encontra eco nas formulaes de Habermas (2003a, 2003b), na medida em que esse
autor no prope uma mera substituio da razo instrumental pela razo comunicativa, mas a embebe na fenomenologia, na teoria da ao e na teoria da argumentao, mantendo o que seria um ncleo de positivismo. As propostas do planejamento colaborativo e comunicativo constituem um contraponto ao planejamento baseado na razo instrumental e, no sentido proposto pela tipologia de Allmendinger, procuram superar o racionalismo positivista, por meio da combinao de atributos da racionalidade instrumental com a razo comunicativa, sobretudo da participao e do desenvolvimento das comunidades discursivas. At que ponto o planejamento comunicativo e sua perspectiva participativa conseguiram conformar uma proposta de planejamento que signifique uma superao do planejamento racional-compreensivo de base positivista-empirista? Que balano pode ser feito dessas abordagens de planejamento, especialmente no que diz respeito participao social e comunitria?
Planejamento democrtico e participao: a construo de uma abordagem a partir de um conceito hbrido

Um aparente consenso em torno da centralidade da participao social e da importncia da constituio da esfera pblica democrtica e participativa vem se desenhando nas ltimas dcadas. To aparentes quanto dspares so os usos e as intenes por trs desse conceito hbrido, a participao. Como salientam Houtzager, Gurza Lavalle e Acharya (2004, p. 258),
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uma vasta gama de pesquisadores, formuladores de polticas pblicas e lderes polticos acredita que a participao direta na elaborao de polticas pblicas pode ajudar tanto a democratizar e racionalizar o Estado, como a dar voz poltica aos grupos politicamente marginalizados. Mas, afinal, o que participar? Quais motivaes e racionalidades se inscrevem nessas prticas sociais? Tais prticas pretendem, de fato, favorecer a construo coletiva de um projeto de sociedade? Pretendem, ao menos, favorecer alguma proposta de reforma social? Ou so mero formalismo, j que ancoradas em um discurso que conquista adeso na esfera pblica? De qual participao falamos? Podemos mesmo falar de participao e de horizontalidade em um contexto de tantas e to profundas desigualdades? Como tais questes qualificam as possibilidades do planejamento participativo/comunicativo? 10 Avritzer (2004, 2007) fala em participao social, entendendo a a perspectiva habermasiana de sociedade civil em suas relaes com o Estado. Uma das questes importantes nesse debate diz respeito separao entre Estado e
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sociedade civil, entre subsistemas econmico e estatal e mundo da vida, entre racionalidade instrumental e comunicativa. Gurza Lavalle (2003) critica a adoo desses pares antitticos que conduzem a um entendimento redutor da realidade social, levando a uma espcie de reificao da sociedade civil, que seria portadora de atributos positivos em contraposio corrupo dos valores que reinaria no Estado. 11 Gaventa (2006) tambm faz crticas separao entre sociedade poltica e sociedade civil, chamando a ateno para as inmeras interaes existentes entre essas duas esferas nestes tempos em que arranjos institucionais que procuram favorecer a governana esto sendo experimentados em vrios pases, quando se torna essencial compreender at que ponto a participao tem implicado em mudanas na distribuio de poder. Alm da crtica que focaliza a interao existente entre as esferas privada e pblica da sociedade e os problemas tericos que decorrem da adoo de uma separao rgida entre Estado e sociedade civil, entre subsistemas econmico e estatal e mundo da vida, autores
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Souza (2002) toma uma posio abertamente crtica em relao abordagem comunicativa, observando que, ao no considerar o contexto de desigualdades socioespaciais existentes e ao no se posicionar em favor de polticas que procurem o alcance de maior justia social como prioridade, essa abordagem presta um desservio, apesar do mrito que tem de trazer o pensamento de Habermas, ainda que com certas deformaes, para a arena do planejamento urbano. a partir dessas observaes crticas que alguns autores postulam a adoo de uma perspectiva terica alternativa, centrada na polis e no na sociedade civil, propondo a identificao e a caracterizao dos atores sociais que participam de processos de planejamento e gesto e procedendo, em seguida, anlise histrica e comparativa dos processos concretos de participao, em que se observaria as contingncias da participao social.
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como Srgio Costa (2002, p. 51) observam que [...] o projeto de sociedade civil subestimou claramente a habilidade adaptativa das elites polticas, sobrevalorizando, em contrapartida, o potencial poltico das associaes voluntrias. Estabelecendo um dilogo com Dagnino (2002b), Costa, S. (2002) alerta para o uso instrumental da valorizao da sociedade civil e da participao social no planejamento e na gesto pblica pelos que defendem e esto frente das polticas de ajuste fiscal. No mesmo sentido, Souza (2002) observa, com propriedade, que os riscos de instrumentalizao conservadora das prticas de planejamento comunicativo so reais, tanto quanto aqueles relativos legitimao do capitalismo (e de sua perspectiva de desenvolvimento urbano), numa crtica que se alinha com a formulada por Offe (1984) em relao participao. Independentemente do uso instrumental da participao, Costa concorda com Gurza Lavalle (2003, p. 52), quando este considera [...] inconsistente o esforo desenvolvido pelos apologistas da sociedade civil de desprezar a ao egosta-instrumental e simultaneamente enfatizar, seguindo o republicanismo, o engajamento social e poltico altrusta e prazenteiro. Gaventa (2006, p. 16-17) faz uma sntese das principais crticas que vm sendo feitas, nos ltimos anos, ao que chama de governana participativa, destacando (1) a possibilidade de a partici-
pao ser capturada pelas elites, configurando o que seria uma nova tirania; (2) a viso ingnua em relao ao poder de alguns atores sociais, a qual se expressa nas fracassadas tentativas de lidar com o poder poltico-partidrio e de construir efetivos canais de interlocuo, facilitando a cooptao desses atores; (3) a necessidade de saber realmente quem participa desses novos espaos democrticos, assim como de investigar o quo mais inclusivos eles so se comparados com as formas representativas. Tais crticas fornecem um conjunto relevante de orientaes tericas para a avaliao de prticas poltico-sociais de planejamento e gesto territorial, devendo ser incorporadas em anlises que procurem aferir avanos no campo da ao social. Alm de assumi-las, cabe estabelecer pontes e interlocues entre os conceitos e as teorias, as prticas e experincias (que, em tese, atualizam esses conceitos e teorias). Numa perspectiva que procura averiguar as possibilidades da democracia deliberativa, [...] o foco da poltica se desloca para o processo argumentativo de formao da opinio e da vontade que deve orientar as decises polticas. A institucionalizao da poltica deliberativa requer, precisamente, a ampliao da esfera pblica, atravs da criao de arenas polticas para as exposies de motivos e confronto de argumentos [...]. (Costa, S., 2002, p. 188)
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Nesse sentido, reconhecem-se os limites da democracia representativa e vislumbra-se, no mbito da esfera pblica ampliada, formada por agentes estatais e no-estatais, a possibilidade de ampliao da experincia democrtica. Robert Putnam (2002), num estudo que j se tornou clssico entre os estudiosos da questo da participao, oferece a partir da avaliao da experincia italiana, na qual identifica a correlao entre desenvolvimento e capital social ao contrapor o desempenho das agncias de desenvolvimento regional do sul e do norte da Itlia conceitos, formulaes tericas e sugestes de encaminhamento metodolgico que influenciaram de modo significativo a produo acadmica. Mesmo no tendo respondido questo do que fazer para produzir civilidade, as concluses de Putnam chamaram a ateno para a importncia da constituio de comunidades cvicas. O autor demonstra a possibilidade do estabelecimento de aes cooperativas entre os cidados, para alm de um comportamento baseado simplesmente na racionalidade instrumental. [N]a comunidade cvica os cidados procedem corretamente uns com os outros e esperam receber em troca o mesmo tratamento. Esperam que seu governo siga padres elevados e obedecem de bom grado s regras que impuseram a si mesmos. [...] Numa comunidade menos cvica, ao contrrio, h maior insegurana, os cidados so mais desconfiados, e as leis, concebidas pelos maiorais,
so feitas para ser desobedecidas. (Putnam, 2002, p. 124) Segundo Putnam, a cooperao voluntria mais fcil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica (ibid., p. 177). Para ele, os dilemas da ao coletiva so mais bem resolvidos em sociedades que possuam sistemas de intercmbio social. Tais sistemas facilitariam a gesto pblica e favoreceriam a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas pblicas. Ainda que no trabalhe com os conceitos de Habermas, Putnam reconhece a importncia da comunicao e das interaes interpessoais e considera que sistemas de intercmbio e comunicao refletem o capital social e favorecem a participao. Toda sociedade [...] se caracteriza por sistemas de intercmbio e comunicao interpessoais, tanto formais quanto informais. Alguns desses sistemas so basicamente horizontais, congregando agentes que tm o mesmo status e o mesmo poder. Outros so basicamente verticais, juntando agentes desiguais em relaes assimtricas de hierarquia e dependncia. [...] Os sistemas de participao cvica [...] representam uma intensa interao horizontal [e] so uma forma essencial de capital social. (Ibid., p. 182-183) A noo de capital social (criticvel por reduzir um conjunto de valores e
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riquezas socioculturais dimenso econmica e mensurvel do termo capital) e a valorizao das dimenses comunicativas do mundo da vida esto presentes no debate atual em torno da participao social no desenho e na implementao de polticas pblicas. Emergem da noes que salientam o protagonismo dos atores sociais, a importncia de seu empowerment e a constituio das redes sociais. Kliksberg e Tomassini, por exemplo, salientam que atravs da interao com os demais agentes, somos ns que construmos nossa sociedade e nossa vida. A realidade da vida quotidiana a do mundo intersubjetivo. Estamos distantes da auto-suficincia que constituiu a tentao do homem moderno. Abre-se, assim, a possibilidade de uma cultura da alteridade e do associativismo []. A concepo do homem como um projeto que se constri permanentemente atravs de seu vnculo com o mundo, com o qual se relaciona, atribuindo sentidos cunhados mediante a interao comunicativa, faz que cada trajetria existencial dependa de sua comunicao com outras trajetrias que se entrelaam devido sua condio de ser-no-mundo, de se constituir a partir dessa interao e de se expressar por meio da ao coletiva. (Kliksberg e Tomassini, 2000, p. 79-80, traduo nossa) Tm-se, portanto, a valorizao dos sujeitos e a construo da ao coletiva a partir dessas perspectivas mais atreladas
vida quotidiana, das interaes comunicativas, no que configuraria [] uma rebelio do sujeito contra a progressiva hegemonia da razo sobre a vida (ibid., p. 80, traduo nossa). A incorporao dos cidados, seja individualmente seja por meio dos movimentos sociais ou das Organizaes da Sociedade Civil (OSC), nos processos de planejamento e gesto de polticas pblicas, reflete uma conquista dos prprios movimentos sociais, notadamente a partir dos anos 1960, quando se amplia a temtica em torno da qual se mobilizam os novos movimentos sociais, indo alm dos conflitos de classe centrados na oposio capital-trabalho, como salienta Gohn (2004). Esses movimentos refletem, tambm, a crise da modernidade, entendida no como uma negao de suas conquistas cidads, mas como a crise de um modelo societal assentado na valorizao de uma perspectiva racionalista funcionalista que no logrou estender as conquistas da modernidade a toda sociedade, gerando uma crise que demanda uma nova configurao dos princpios de regulao das relaes sociais (Santos, 2002). O desafio envolvido na questo da participao remete ao que Fung (2004) chama de reconexo entre Estado e sociedade: trata-se de buscar canais de mediao, de resoluo de conflitos e de harmonizao de interesses a partir dos fruns e dos encontros de mediao que tm lugar na esfera pblica ampliada.
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Contudo, alguns problemas vm sendo identificados medida que as experincias baseadas nessas propostas esto sendo monitoradas e avaliadas, especialmente em pases em desenvolvimento, onde as peculiaridades culturais e institucionais e os desafios especficos impostos pela globalizao hegemnica fizeram florescer as chamadas inovaes democrticas. Embora no tenhamos a pretenso de esgotar o arrolamento de todos os problemas relativos participao, especialmente nas prticas poltico-sociais de planejamento territorial, cabe aqui apontar alguns desses problemas, procurando contribuir para o debate contemporneo em torno do planejamento participativo/comunicativo. Um primeiro problema observado pelos autores que participam do debate em torno da democracia participativa diz respeito caracterizao e diferenciao dos atores sociais. Quem so esses atores sociais? So cidados isolados ou so representantes de movimentos sociais ou de OSC? Quem (e quais interesses) esses atores representam? Algumas formulaes tericas iniciais sobre a participao lidaram com os atores sociais de forma muito genrica e ampla, sem a preocupao de identificar e investigar seu perfil. Saber se correspondem a indivduos ou se representam coletivos uma questo importante que s aparece no debate recentemente. Na ltima dcada, o processo de institucionalizao de alguns movimen12
tos sociais e a constituio de um amplo conjunto de OSC, sobretudo de Organizaes No-Governamentais (ONGs), produziram mudanas no perfil dessas entidades e na prpria composio dos fruns e canais de participao (Dagnino, 2002a, 2002b). Associada questo da heterogeneidade da sociedade civil, os recursos e a capacidade participativa desses atores tambm aparecem como uma questo a ser resolvida nas prticas poltico-sociais. De um lado, teme-se que diferenas se reproduzam nas prticas. Atores que dispem de mais e melhores recursos socioeconmicos e culturais tenderiam a possuir melhores recursos comunicacionais e a inibir a participao de atores sociais menos favorecidos. Dessa forma, nos espaos pblicos se assistiria reproduo daquelas desigualdades, gerando experincias em que o poder seria exercido por pessoas e grupos privilegiados ou mais favorecidos. 12 Ainda segundo Houtzager, Gurza Lavalle e Acharya (2004, p. 259), [...] fazem-se poucas distines analticas entre atores da sociedade civil e, por fim, d-se pouca ateno aos fatores que configuram a diferente capacidade dos atores para a ao. A sociedade civil apresenta caractersticas heterogneas, abrigando atores individuais e coletivos, institucionalizados ou no, que possuem origens e filiaes sociais e polticas distintas, as quais podem no apenas influenciar sua participao (e os interesses que defendem) como
Ver, a respeito, Fung (2004, p. 29).
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refletir diferente capacidade de participao, de influncia e de ao nos espaos pblicos e na esfera pblica. A associao de descentralizao com participao emerge como um problema associado. Se a descentralizao apresenta o paradoxo de que a boa descentralizao repousa na existncia de uma eficiente centralizao, capaz de produzir uma adequada cooperao intergovernamental, a participao, sobretudo quando se processa em escalas menores e de forma dispersa, exigiria algum tipo de monitoramento e controle, inclusive externo, seja para evitar os riscos de captura e domnio de grupos e atores em melhor posio para participar, seja para evitar que as diferentes condies locais gerem polticas pblicas cujos resultados reproduzam as condies sociais, reforando-as. Especificamente em relao aos diferentes resultados obtidos por grupos que partem de uma situao desigual, Fung (2004) salienta que a descentralizao pode contribuir para aumentar o gap entre grupos, uma vez que os privilegiados e mais preparados podem aproveitar melhor as oportunidades oferecidas por essas polticas. Agregam-se a essa questo as relativas representatividade poltica dos atores, especialmente quando se observa a tendncia de institucionalizao dos espaos pblicos em que ocorrem os processos participativos e a questo da cultura poltica, j levantada por Putnam (2002), quando destaca a importncia da configurao das comunidades cvicas para a qualidade daqueles processos.
Em relao questo da representatividade, autores como Gaventa (2006) e Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006) apontam para o risco de descolamento da representao nos processos participativos, quando esses ocorrem fora da sociedade poltica, por meio de mecanismos ainda no normatizados. O fato de organizaes civis assumirem novos papis e atribuies na gesto pblica traria, segundo Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006), dilemas para a questo da representatividade, vis--vis ao papel desempenhado pelos partidos polticos e tambm pelos sindicatos, inclusive porque tais entidades no so constitudas a partir de mecanismos eleitorais ou segundo a lgica de afiliao. Da se observa, inclusive pela falta de reflexo sobre a representatividade de tais organizaes, a construo, ainda que parcial, de diversas noes de representao na sociedade civil, mais ou menos compatveis com uma perspectiva democrtica. Aos problemas da representatividade e aos riscos de constituio de representaes parciais ou pouco legtimas, acrescentam-se os riscos derivados da institucionalizao das deformidades representativas que podem ser criadas nas prticas participativas. Para Costa, o que se percebe no caso das organizaes sociais que, na esfera pblica, a legitimidade dessas entidades como portadoras de interesses generalizveis pressuposta, no sendo publicamente construda, ela est su-
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posta pr-politicamente como um atributo ontolgico das organizaes voluntrias (Costa, S., 2002, p. 33), de modo que a esfera pblica no-estatal no constitui uma rbita de legitimao, mas uma esfera de transmisso de pleitos supostamente justos. Costa salienta, ademais, que [...] a circunscrio da democratizao da esfera pblica ao seu mbito institucional pode apresentar conseqncias polticas e analticas danosas. Politicamente, ela pode representar a induo ao surgimento de atores que, apesar de serem formalmente delegados da sociedade civil, apresentam-se desvinculados dos anseios e expectativas polticas da populao. Reproduziro assim, nas arenas institucionais, sua lgica sistmica, divulgando demandas constitudas no mbito estrito da prpria organizao. (Ibid., p. 98) O risco, segundo Costa, que essa esfera se transforme em uma esfera pblica paraestatal vulnervel instrumentalizao pelo Estado estatizao da ao coletiva. Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006), ao analisarem experincias participativas em So Paulo, chamam a ateno para os vnculos existentes entre os atores da sociedade civil e os representantes da sociedade poltica. A partir da constatao emprica desses vnculos, os autores salientam a importncia de que seja investigada a representao poltica exercida por organizaes civis.
Avaliando a propenso a participar dos diferentes atores da sociedade civil, Houtzager, Gurza Lavalle e Acharya (2004, p. 260-261) argumentam que [...] como a capacidade de participar est condicionada pela histria da construo dos atores, pelas suas relaes com outros atores e pelo mbito das instituies polticas no qual essas relaes so negociadas [...]. [Conclui-se que] [...] as organizaes civis com fortes vnculos com atores polticos so as mais propensas a participar, [pois] [...] as capacidades de ao das organizaes civis e do Estado so produto de uma histria interativa e contingente de mtua constituio. Os riscos associados s questes da representao e da relao entre atores sociais e sociedade poltica so ampliados pelo processo de institucionalizao dos movimentos sociais, visvel no aumento do nmero de OSC e de ONGs. A institucionalizao da participao social pode contribuir para reforar a institucionalizao das representaes da sociedade civil, o que pode gerar uma cristalizao da participao social, que, de certa forma, reflete a vida cclica dos movimentos sociais, dotados de carter revolucionrio apenas em contextos scio-histricos especficos. Costa, S. (2002) assinala o carter cclico dos movimentos sociais e a reproduo de modelos hierrquicos e burocratizados de organizao nos perodos em que os movimentos no se encontram numa fase de busca por padres
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alternativos de organizao. Essa observao de vestgios de uma cultura poltica autoritria nas OSC, somada de Evelina Dagnino (2002b), deve servir como um alerta para as investigaes que se debruam sobre as prticas poltico-sociais de planejamento territorial. Sem querer desmerecer a fora demonstrada nos perodos em que os movimentos sociais trazem algo de subversivo em relao realidade cultural, poltica e social, convm observar como, ao longo do tempo, tais processos tendem a apresentar refluxos importantes, que se manifestam de forma vigorosa quando acontece a sua institucionalizao algo inevitvel, j que as prticas devem estender-se a todos os subsistemas da sociedade. Como j apontava Putnam (2002), a formao da cultura poltica um processo histrico e social lento. Talvez possamos supor que, ao longo do tempo, esse processo se manifesta por meio de ondas que, a longo prazo, indicariam a tendncia constituio de sociedades cada vez mais democrticas. Outra questo importante na avaliao das prticas participativas de planejamento e gesto pblica decorre de uma espcie de aprofundamento das observaes de Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006) e de Houtzager, Gurza Lavalle e Acharya (2004) sobre as relaes entre sociedade civil e sociedade poltica. Trata-se do peso que o Estado e as elites polticas vm exercendo na
animao e na conduo de experincias participativas. A forma como o Estado tem animado e dominado as experincias participativas suscita alguns questionamentos. De um lado, ao institucionalizar tais experincias, o Estado acaba assumindo o papel de coordenador dos processos, podendo controlar a participao, definindo as suas regras e amplitude e, ainda, a dinmica do processo e mesmo a agenda dos debates. De outro lado, ao se observar o perfil dos participantes, constata-se uma massiva presena de atores que representam a sociedade poltica e as instituies governamentais. Em alguns processos, a presena de cidados que possuem algum tipo de vnculo ou relao com as instituies governamentais majoritria. Isso refora aquelas observaes crticas acerca da rgida separao entre Estado e sociedade civil, uma vez que alguns atores sociais so tambm representantes da sociedade poltica ou mantm com ela relaes estreitas que denotam a dificuldade de estabelecer distines rgidas entre os diversos atores e, ao mesmo tempo, a importncia de fazer tal distino. O que nos ensinam esses apontamentos crticos em relao participao social nas polticas pblicas e nos processos de planejamento e gesto compartilhada de funes pblicas?
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Planejamento participativo/comunicativo: a superao como processo

As abordagens que buscam superar o planejamento racional positivista esto em processo de construo. Seu amadurecimento e efetiva superao das dificuldades, limitaes e desafios presentes nas abordagens positivistas no dependem do desejo de tericos ou atores sociais. Trata-se de um processo cuja maturao guarda alguma correlao com o processo de desenvolvimento social e com atributos associados sua qualidade vide, nesse sentido, as contribuies de Putnam e a noo de capital social. Souza (2002) oferece uma breve sntese do que considera ser uma fraqueza da abordagem comunicativa, a saber, o fato de certos conflitos de interesses no serem superados pura e totalmente pela razo e pelo agir comunicativo. Para esse autor, deve-se ter em mente que Habermas j havia observado que a construo de consensos s pode ser obtida com a livre participao de todos os envolvidos; a no ser que todos os envolvidos possam aceitar livremente as conseqncias e os efeitos colaterais que a observncia geral de uma norma controvertida deve acarretar para a satisfao do interesse de cada indivduo (Habermas, 1990, p. 93). A existncia de comunidades discursivas distintas, de vises de mundo e interesses conflitantes, e as diferenas de recursos dos atores sociais, inclusive comunicacionais, condicionam as prticas de planejamento territorial e suas abordagens. Embora se reconheam tais condicionantes, as abordagens reconhecidas por Allmendinger (2002) como ps-positivistas, especialmente o planejamento comunicativo, tm o mrito ainda que o Estado permanea ocupando uma posio central no que diz respeito ao planejamento territorial, muitas vezes como animador das prticas de planejamento de se contraporem s prticas estritamente tcnico-polticas e cientficas de planejamento, incorporando, de um lado, a dimenso poltica e, de outro, a perspectiva de reconhecimento da diferena, ingredientes bsicos para a construo dos contraplanos e contraprojetos propostos por Lefebvre (2005), uma vez que se aceita a existncia de lgicas, motivaes e desejos diversos na sociedade. Alm disso, em contraposio s prticas positivistas, as prticas polticosociais de planejamento trazem a perspectiva potencialmente transformadora da participao social nos processos decisrios aquela participao que Lefebvre (2002) dizia nunca ter existido. J vimos na seo anterior que a questo da participao no simples ou acionvel a partir de algum dispositivo automtico ou, como pretendem alguns, institucionais. No simplesmente questo de norma, embora a existncia da norma abra brechas pelas quais se pode avanar e construir prticas efetivamente democrticas.
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As prticas poltico-sociais no atual contexto j no ocorrem exclusivamente no mbito do sistema jurdico-administrativo, ocupado pelo Estado e pelas grandes corporaes econmicas. Desse modo, o que pode haver de novo nessas prticas o fato de no serem do domnio exclusivo do sistema econmico-administrativo, embora sejam, na maioria dos casos, promovidas pelo Estado, em suas diferentes esferas, e se traduzam, tambm em sua maioria, em algum aparato jurdico-institucional. Se adotamos a proposta por Habermas (2003a, 2003b), que apresenta, em um plo, o sistema econmico-administrativo, ocupado pelo Estado e por seu sistema jurdico-administrativo e pelas corporaes econmicas, e, no outro plo, o mundo da vida, em que esto as pessoas na experincia quotidiana, podemos vislumbrar as prticas polticosociais de planejamento territorial como inscritas numa instncia mediadora, em que se encontram agentes pblicos e atores polticos e sociais e na qual se constri a agenda poltica resultante desse encontro, gerando normas e regras a serem obedecidas e cumpridas por toda a sociedade. Ainda que permaneam dvidas em relao ao eventual deslocamento do planejamento da esfera estatal para a esfera pblica, em que Estado e atores sociais no-governamentais interagiriam na elaborao e na implementao de planos e projetos para lugares e regies, e conquanto se questionem aspectos do processo de (re)construo do Estado (Santos, 2006) e a possibilidade de uma
nova configurao da ao pblica, as experincias concretas de planejamento participativo, mesmo que localizadas, sugerem a existncia de potenciais brechas para a ao coletiva na construo e implementao de projetos alternativos. Por estarem inseridas num conjunto expressivo de tenses e contradies sociais, expressas tanto nos desencaixes observados por Lefebvre (entre espao abstrato, espao vivido e espao percebido) quanto nas tenses presentes nos eixos analticos da tcnica e da poltica, e, ainda, da teoria e da prtica, da relao Estado e sociedade e do eixo localglobal, as abordagens de planejamento ps-positivistas no podem superar o planejamento racional-positivista, mas, sim, podem contribuir para o processo dessa superao. Ou seja, as abordagens ps-positivistas devem ser consideradas e construdas numa perspectiva processual e dinmica, o que demanda o monitoramento permanente de seus avanos e retrocessos, de suas conquistas e derrotas, as quais se manifestam, por exemplo, no aproveitamento, na e pela lgica da produo do espao, de instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, concebidos para contribuir na reduo das desigualdades socioespaciais, mas que tm sido utilizados, alternativamente, para a gerao de mais-valias. Da a importncia de uma reflexo crtica permanente acerca dessas abordagens e de suas prticas (e das contradies que podem se manifestar nesse
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eixo), recuperando a perspectiva lefebvriana da construo de contraplanos e contraprojetos que se confrontam com as propostas ideolgicas produzidas pelo urbanismo. 13 Ainda sob a inspirao das contribuies de Lefebvre (2005), deve-se, na anlise e na construo dessas prticas, atentar para o fato de que elas se do no espao e contribuem para a sua produo. As prticas poltico-sociais de planejamento territorial so compreendidas, portanto, como elementos potencialmente ativos na produo social do espao, seja por meio da execuo de polticas territoriais, que podem intervir diretamente na produo do espao, seja por meio da regulao do uso e da ocupao do solo. Considerando a adoo de estratgias e tticas de construo do planejamento ps-positivista, o conjunto de abordagens que se abrigam sob o guarda-chuva do ps-positivismo no deveria traduzir-se em uma disputa entre abordagens, mas na proposio de um conjunto de possibilidades, de tticas e de recursos que podem ser apropriados
pelos atores sociais na conformao das novas prticas de planejamento, sejam elas mais prximas do planejamento radical e subversivo 14, do ps-moderno, do pragmtico ou do comunicativo. As diferentes abordagens reconhecidas por Allmendinger (2002) configuram, assim, alternativas tticas para o planejamento ps-positivista, que, de forma coordenada ou no, associadas ou no, podem contribuir para o longo processo de construo de um planejamento territorial que no se esgota no simulacro da participao formalizada e nos riscos da sua institucionalizao e que no se perde nas armadilhas que se escondem no espao abstrato, mas que contribua para a construo de uma nova natureza e de cidades que favoream uma urbanidade valorizadora da vida humana, com suas obras e a fruio de seus possveis usos. E nesse sentido que a prpria construo dinmica das abordagens ps-positivistas de planejamento territorial pode contribuir para a conformao do que Lefebvre chamaria de uma estratgia urbana.
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Resumo
O planejamento construdo no sculo XX parte do que se pode chamar de projeto da modernidade. Ao longo de seu
Abstract
The planning built through the 20th Century is part of what is called modernity project. Through its route it has re-
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percurso, tem refletido a hegemonia da razo instrumental e do positivismo. A partir dos anos 1960/70, coexistem numerosas abordagens do planejamento, emergindo, desde ento, abordagens que procuram superar o positivismo. Este artigo apresenta o percurso do planejamento territorial ao longo do sculo XX, com o auxlio de tipologia proposta por Allmendinger, para ento discutir a questo da participao e do planejamento participativo / comunicativo. Apresenta uma reflexo das abordagens ps-positivistas, propondo a sua compreenso como construes dinmicas, nas quais abordagens alternativas constituem recursos e tticas que podem contribuir na conformao de uma estratgia urbana. Palavras-chave: modernidade, planejamento territorial, planejamento comunicativo, participao.
flected the hegemony of instrumental reason and positivism. Since the 60/70s coexist numerous approaches of planning, emerging since then approaches that search to overcome positivism. This article presents the route of territorial planning through the 20th Century, with the help of the trilogy posed by Allmendinger, and then discuss the questions of participation and collaborative/communicative planning. It brings a reflection of the post-positivist approaches, posing its comprehension as dynamic structures in which alternative approaches constitute resources and schemes that can contribute to the formation of an urban strategy. Keywords: modernity, territorial planning, communicative planning, participation.
Marco Aurlio Costa Economista, formado pela Face/UFMG, Mestre e Doutor

em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. Assumiu o cargo de Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
A prtica participativa no planejamento urbano: o poder pblico d as cartas?

Elson Manoel Pereira Samuel Steiner dos Santos
Introduo
O presente artigo aborda a participao social no Plano Diretor de Itaja (SC). O contedo dessa frase, aparentemente sem conflitos, apresenta duas expresses que so hoje as mais disseminadas e discutidas no campo do planejamento urbano brasileiro: participao social e plano diretor. A repercusso desses temas no resultou na perda da grande parcela de impreciso e controvrsia de seus contedos. Ambos os conceitos, que se aproximaram e se fundiram nos ltimos anos, tm sido apreendidos e praticados de vrias formas e tm servido para uma diversidade de propsitos e intencionalidades. Nosso trabalho se inscreve no esforo de anlise crtica dessa nova estrutura democrtica do planejamento urbano: questionando os limites, rupturas e continuidades nas prticas e procurando desvelar as intencionalidades encobertas pelo discurso conciliador da participao social. Buscamos, pois, mais rigor e clareza no uso das expresses: plano diretor e participao social. Para tanto, enfocamos a forma como se deu a participao social na elaborao do Plano Diretor de Itaja: seus objetivos, metodologia e repercusso social.
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Da democratizao do planejamento aos planos diretores participativos

Os planos diretores e a participao social conseguiram lograr grande aceitao no imaginrio tcnico, poltico e acadmico. Esses conceitos alcanaram certo consenso, o que colaborou para que lhes fosse atribudo um valor intrnseco: para que uma cidade possa se desenvolver adequadamente e resolver seus problemas, faz-se necessria a elaborao de um plano diretor participativo. Assim como ocorrera anteriormente com a tcnica e o conhecimento cientfico, agora a participao social compreendida como elemento imprescindvel, por inscrever mudanas significativas na forma desigual de estruturao das cidades. No entanto, essa afirmao possui um alto grau de indefinio e imputa ao plano diretor e participao social um carter quase messinico, que efetivamente no possuem. Por muito tempo, sobretudo at a dcada de 1980, a aura da eficincia e funcionalidade dos planos diretores esteve associada ao conhecimento tcnico e cientfico, que seria responsvel por proporcionar as respostas justas e as solues adequadas para os problemas da cidade. Para isso, os planos diretores se revestiram de diagnsticos, frmulas e instrumentos tcnicos de planejamento, tentando enquadrar a cidade e seus processos sociais em uma estrutura rgida de ordenamento espacial, atravs do estabelecimento de parmetros e normas de uso e ocupao do solo. Esse processo, que podemos chamar de determinismo espacial, entendia que o padro timo de desenvolvimento urbano e qualidade de vida das populaes urbanas poderia ser alcanado pelo arranjo das formas espaciais de infra-estrutura e edificaes e pela determinao de uma regulamentao urbanstica eficiente. Assim, os planos diretores assumiram forte discurso ideolgico e removeram do planejamento todo o conflito, a ambigidade e a subjetividade que esto na essncia do modo coletivo de viver em cidades. Como compreender, no entanto, que mesmo incapazes de alcanar seus objetivos, os planos diretores se mantiveram como o principal instrumento de interveno de que dispe o poder pblico brasileiro para planejar e gerir as cidades nas ltimas dcadas do sculo XX? A resposta a esse questionamento nos leva a considerar que, mais do que regular o desenvolvimento da cidade, os planos diretores serviram como instrumento ideolgico: sua ineficcia em regular a produo da cidade a verdadeira fonte de seu sucesso poltico, financeiro e cultural (Rolnik, 1994, p. 13). Na contramo desse processo, iniciou-se na dcada de 1960 a articulao de movimentos sociais urbanos que questionaram no somente o contedo tecnocrtico e ideolgico dos planos diretores, mas tambm as formas desiguais de estruturao das cidades e de acesso ao aparelho de Estado. Esses
Elson Manoel Pereira, Samuel Steiner dos Santos
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movimentos, de carter contestatrio, foram agrupados sob o nome de movimento da reforma urbana, que posteriormente seria responsvel por estruturar um movimento articulado em mbito nacional, o Movimento Nacional da Reforma Urbana (MNRU). O MNRU procurava inserir novas formas de organizao do poder e alcanar a democratizao das polticas pblicas e, mais especificamente, das polticas de desenvolvimento urbano. Questionava-se no apenas o contedo dos planos mas, sobretudo, os processos de tomadas de deciso, que no deveriam mais estar restritos aos tcnicos do planejamento, mas serem levados ao debate pblico. Em um caminho tortuoso, a participao social alinha-se aos planos diretores, que, no mais compreendidos exclusivamente como instrumentos de regulamentao fsico-territorial, absorvem um carter predominantemente processual, de planejamento essencialmente negociado e conflituoso. Com os valores trazidos pelo movimento da reforma urbana, o plano diretor, alm de processo poltico, aparece tambm como instrumento pedaggico que deve propiciar espaos de construo e vivncia da cidadania; espaos que ajudem na formao de uma populao urbana crtica, ativa e politicamente engajada. A Constituio Federal de 1988 abriu caminhos para a institucionalizao da participao social por ter promovido a articulao entre a sociedade civil e o Estado e, tambm, por ter plantado as primeiras sementes do Estatuto da Cidade, por meio dos artigos 182 e 183.
A Lei 10.257/2001, autodenominada de Estatuto da Cidade, formalizou muitas das reivindicaes dos movimentos populares, sobretudo no que tange funo social da cidade e democratizao da gesto urbana. O Estatuto da Cidade foi o elemento responsvel por amarrar, legalmente, o plano diretor participao social: ao primeiro, delegou a responsabilidade de ser o instrumento bsico da poltica urbana; segunda, atribuiu a funo de tornar exeqveis esses planos, mediante a formao de uma base social ampliada que sustentasse o seu contedo. A democratizao hoje requerida para a concepo e implementao de planos diretores foi o resultado de um processo de mobilizao popular gestado nos grandes centros urbanos brasileiros que, por sua vez, resultou em uma nova correlao de foras sociais e, dentre outras aes, foi responsvel por mudanas significativas na estruturao das polticas pblicas. No campo do planejamento urbano, essas mudanas foram marcadas pela reforma institucional ocorrida em mbito federal e pela aprovao do Estatuto da Cidade, que trouxeram, para o centro da agenda pblica, a discusso dos planos diretores e da participao social. Essa reforma institucional sugere (ou mesmo obriga) a descentralizao das polticas pblicas e fortalece a instncia local, tornando os municpios um campo privilegiado de atuao dos agentes sociais. A nova institucionalizao criada na esfera federal se reproduz no plano local, materializando novas formas e possibilidades dos arranjos de poder.
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Nesse caminho, a prtica da participao social e a elaborao de planos diretores foram impostas a muitas municipalidades, que se viram legalmente obrigadas a elaborar suas polticas urbanas. Assim, o discurso da participao social nos planos diretores foi assumido por diversos atores em algumas instncias sem as devidas reflexo e discusso, de modo que tal expresso tem sido utilizada para diversos fins e intencionalidades. Isso tem retirado da participao, por vezes, sua essncia conflituosa e dialtica. A participao social foi de fato incorporada por discursos polticos de vrios matizes, possibilitando a produo de planos diretores como instrumentos de manipulao e seletividade social pelo poder pblico. Passado o momento de institucionalizao do planejamento urbano e da participao social, a atual prtica do planejamento e a gesto urbana no Brasil
enfrentam uma importante questo: como transformar a participao social institucionalizada em um instrumento efetivo de democratizao do planejamento em que sejam explicitadas as contradies presentes na cidade, conformando uma arena pblica de discusso e de atuao poltica? Compreendemos que a formao dessa esfera pblica passa, necessariamente, pela capacidade da sociedade, em toda a sua diversidade, de ocupar os espaos disponveis ou de exigir a construo de outros canais de participao, quando julgar necessrio. Inserido nesse contexto, o plano diretor de Itaja pode ser compreendido como um dos resultados do longo processo de democratizao e politizao do planejamento urbano, que tem na participao social o elemento fundamental de diferenciao em relao s prticas anteriores.
Qualificando a participao social

Compreendemos que, no momento atual, a crena na capacidade da tcnica em alterar a dinmica de estruturao das cidades foi substituda pela crena na participao social como elemento suficiente para garantir um futuro de equilbrio socioespacial. Troca-se, portanto, uma crena por outra, muitas vezes sem questionar o contedo da participao social e dos planos diretores resultantes. Por isso, necessrio preencher a lacuna existente entre o discurso e a prtica, por meio de elementos tericos que possibilitem ampliar a concepo da participao social no campo do planejamento urbano. A busca pela compreenso do contedo poltico e ideolgico do planejamento urbano baseia-se na anlise da dinmica das relaes sociais e, principalmente, nas formas como se estruturam e se manifestam as relaes de poder no interior dessas relaes. O princpio contido nessa compreenso do planejamento que, assim como formula Souza (2007), mais do que gerir coisas, planejar uma cidade significa,
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acima de tudo, planejar e gerir relaes sociais. Um perigo que se apresenta, no presente, que a requerida democratizao do planejamento e da gesto da cidade no atinja o seu contedo essencial: politizar a sociedade e balancear o jogo de foras na esfera pblica. Ao no atingir esse contedo, corre-se o risco de tornar a participao social uma cortina de fumaa que, longe de modificar as formas desiguais de estruturao das cidades, acabar por reproduzir as tradicionais prticas elitistas. preciso, portanto, qualificar o conceito da participao social, sobretudo com base no questionamento das prticas viciadas de representao e da compreenso da participao social como uma conquista e no como concesso do poder pblico. Para a compreenso de participao social como conquista, os trabalhos de Souza (2000, 2004 e 2007) e Demo (1995, 1996a e 1996b) trazem importantes contribuies: A participao social autnoma, proposta por Souza, tanto individual quanto coletiva. A autonomia individual deveria compreender a igualdade de oportunidades, garantindo capacidade crtica e lucidez na leitura e na contestao da realidade. A autonomia coletiva estaria relacionada existncia de instituies sociais que garantiriam a justia, a liberdade e, tambm, o pensamento crtico necessrio defesa dessas instituies. A cidadania emancipada, proposta
por Demo, que compreenderia a conquista da cidadania como um processo educativo, fundamental na ampliao da competncia humana de fazer-se sujeito e tornar-se consciente dos mecanismos sociais, polticos e econmicos que regem a sociedade e influem na vida individual e coletiva. O esforo de debate e de construo socialmente ampliada do planejamento deve ter, portanto, o objetivo de equilibrar a arena de disputa a partir da insero de segmentos sociais tradicionalmente excludos dos processos polticos. Trata-se da tentativa de formar uma populao crtica e consciente das iluses e preconceitos que permeiam nossa sociedade; das representaes que legitimaram o desenvolvimento desigual das cidades e das formas elitistas de planejamento e gesto urbana assumidas h muito tempo. No presente artigo, avanamos na discusso sobre a participao social, analisando-a na relao entre a sociedade civil e o Estado, em que sua prtica efetiva somente se manifestar a partir da consolidao de algumas precondies fundamentais, a saber: A construo de uma esfera pblica, segundo a orientao terica trazida por Habermas (1984). Essa esfera pblica seria o resultado de uma sociedade civil formada por sujeitos capazes de tematizar problemas, demandar direitos, construir novas identidades e solidariedades, reconstruir valores, requerer novas instituies. Uma estrutura que est baseada em dimenses autnomas e pluralistas
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dos agentes sociais, individual ou coletivamente organizados. A reconstruo do sentido de democracia e de cidadania, possibilitando novas formas de interao entre governo e sociedade, por meio do alargamento dos canais de formao, da participao poltica das classes menos favorecidas e da estruturao de instituies que garantam procedimentos qualificados de controle social da administrao pblica. Compreende, tambm, a existncia de uma sociedade civil articulada, diversificada, politicamente igualitria e economicamente justa, ou seja, um modelo oposto atual estrutura social, baseada no desequilbrio e em relaes autoritrias e clientelistas entre sociedade civil e Estado. A existncia de um tecido associativo complexo e multifacetado, como forma de reequilibrar foras e poderes na estruturao das relaes socioespaciais. O conceito de associativismo pressupe que o agente coletivo mais forte e mais representativo que o sujeito individual. As prticas associativas devem emergir de uma reao ao controle estatal e como forma de mobilizao da populao, a fim de que esta, atravs do reconhecimento de interesses comuns, possa tornar-se um agente crtico e participativo dos processos polticos. Se compararmos esses pr-requisitos realidade das cidades brasileiras, veremos que eles se apresentam como
parmetros a serem perseguidos atravs de um processo longo e gradual de educao poltica e cidad da populao. Processo que deve desenvolver-se em duas frentes: uma imediata, por meio da institucionalizao de canais e instncias de articulao social e de formao cidad; outra de longo prazo, por meio da qualificao do sistema educacional e da priorizao, nas grades curriculares, de contedos voltados para a educao poltica e a formao crtica. Compreendemos, portanto, que a efetiva participao ocorre a partir de experincias que, mesmo no alcanando plenamente a garantia de autonomia e emancipao, tenham como fora motriz a busca pela mobilizao e insero poltica comprometida e crtica do maior nmero de indivduos e segmentos sociais. As principais diferenas entre as experincias participativas autnticas e as experincias em que a participao um simulacro esto no fato de aquelas possibilitarem a partilha do poder e as condies institucionais para a criao de espaos de mobilizao e articulao social, em uma metodologia aberta e malevel frente s demandas e diversidade sociocultural. Nos processos em que a participao um simulacro, a metodologia definida a priori e a participao condicionada a objetivos preestabelecidos. Relembrando a proposta de Demo (1996a) a participao autntica conquistada, e a participao simulada concesso. Essa compreenso de participao social e do processo de conquista da cidadania serviu de referncia para a an-
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lise do Plano Diretor de Itaja, que ser apresentada em seguida. No utilizamos esses referenciais de forma maniquesta, classificando a experincia de Itaja como participativa ou no-participativa, de acordo com o grau de emancipao
social alcanado. Foi analisada, alm da metodologia geral do plano diretor, cada uma de suas atividades, buscandose compreender as intenes ocultas pelo discurso da participao.
A participao no Plano Diretor de Itaja

A concepo do Plano Diretor de Itaja e as linhas gerais que nortearam a metodologia inicialmente proposta tiveram como base as orientaes trazidas pelo Ministrio das Cidades, sobretudo atravs de dois documentos: a Resoluo 25 do Conselho das Cidades e o guia Plano Diretor Participativo (Brasil, 2005). Esses documentos serviram de referncia no somente para Itaja mas tambm para grande parte das prefeituras, tcnicos, consultorias e demais profissionais do planejamento obrigados a enfrentar a falta de parmetros e orientao para a nova compreenso do planejamento urbano trazida pelo Estatuto da Cidade. Essa nova concepo indicou uma mudana no enfoque dos planos diretores, que, pelo menos em teoria, passaram de uma concepo de carter estritamente fsico-territorial da cidade para uma concepo processual e poltica de planejamento negociado e, por isso, conflituoso em sua essncia. Tais documentos indicavam que o processo deveria ser coordenado por um ncleo gestor constitudo por membros da sociedade civil e do poder pblico, com o objetivo de promover aes interdisciplinares de sensibilizao, mobilizao e capacitao, voltadas a lideranas comunitrias, movimentos sociais, profissionais especializados, entre outros atores sociais. O ncleo gestor seria o elemento responsvel por representar os diversos segmentos da estrutura social local nos processos de tomada de deciso do plano diretor. A Figura 1 apresenta a estrutura bsica para a elaborao do Plano Diretor de Itaja. Dividida em trs partes principais, a saber: 1) A cidade que temos, que corresponde primeira etapa, diagnstico, das orientaes do Ministrio das Cidades, expressa a unio da leitura comunitria com a leitura tcnica; 2) A cidade que queremos, que corresponde segunda etapa, propostas, das orientaes do Ministrio das Cidades, seria fundamentalmente discutida e pactuada no interior do ncleo gestor, instncia formada por diversos atores da sociedade local, divididos paritariamente entre governamentais e no-governamentais. Essa etapa seria concluda com a definio dos pactos e propostas (diretrizes do plano) e a definio dos instrumentos necessrios sua operacionalizao e; 3) A gesto da cidade, que corresponde ao estgio de implementao do novo plano diretor.
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Figura 1: Proposta inicial do Plano Diretor de Itaja segundo orientaes do Ministrio das Cidades
Fonte: Itaja (2005).
No processo, deveriam ser garantidas ainda as seguintes condies essenciais: amplo acesso s informaes; ampla comunicao pblica, em linguagem acessvel, atravs dos meios de comunicao social de massa; publicao e divulgao dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas atividades; realizao dos debates por segmentos sociais, por temas e por divises territoriais, tais como bairros, distritos e setores. O desenho inicial do Plano Diretor de Itaja foi realizado, portanto, a partir das orientaes gerais disponibilizadas pelo Ministrio das Cidades e pelo Conselho das Cidades. O discurso de grande parte dos agentes envolvidos no processo prefeitos, secretrios, tcnicos da prefeitura, consultorias contratadas, sociedade civil em geral refletia as expectativas gerais de democratizao do planejamento e de participao social em todas as etapas da elaborao do novo plano diretor do municpio. Essa proposta inicial no reconhecia conflitos, pois eles estavam camuflados
pela retrica de um discurso harmnico sobre a participao social. As dificuldades comearam a surgir a partir das discusses sobre as possveis formas de operacionalizar o desenho proposto. A vontade poltica das instncias hierarquicamente mais altas do poder executivo municipal e a estrutura financiadora do processo estavam focadas em obter produtos, o que mantinha a participao social numa estrutura rgida e direcionada. A essas dificuldades institucionais viria se somar um histrico processo de desarticulao social e de falta de cultura participativa da populao local, aspectos que trataremos mais frente.
Metodologia, forma e intensidade de participao no processo de elaborao do Plano Diretor de Itaja

A partir das diversas etapas e atividades do plano diretor, pudemos resumir e dividir a participao social em dois momentos:
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NO NCLEO GESTOR DO PLANO DIRETOR (NGPD): a existncia do NGPD em si,
com carter representativo e deliberativo, foi considerada, por muitos agentes, a grande inovao do plano diretor; no entanto, algumas fragilidades, sobretudo em quatro aspectos, pem em dvida sua influncia: (1) metodologia de trabalho, que pecou principalmente pela no previso de uma capacitao adequada dos membros do NGPD, pela restrio dos temas abordados e pela falta de tempo para o amadurecimento de algumas discusses; (2) composio e representatividade limites tanto da composio inicial, concebida pelo prprio poder pblico, que privilegiava o executivo municipal e alguns setores econmicos, quanto da representatividade efetivamente praticada, marcada pela falta de comprometimento de uma grande parcela de representantes, ou seja, poucos membros participaram ativamente do processo. (3) Accountability dos integrantes, cuja maioria no cumpriu a funo primordial de repercutir as discusses do NGPD em suas instituies e, portanto, no desempenhou o papel de multiplicador; (4) Divulgao e descentralizao das reunies as atividades, discusses e decises ficaram praticamente restritas ao mbito do NGPD. No houve um trabalho mais consistente de divulgao e repercusso. As suas reunies ficaram restritas a dois lugares situados no centro da cidade, prximos prefeitura municipal.
EXTERNAMENTE
AO
importantes instrumentos e canais de participao propostos pelo Ministrio das Cidades foram apenas formalmente assumidos, sobretudo em duas instncias: (1) a leitura comunitria, que deveria ser o instrumento principal de mobilizao social e discusso coletiva sobre a cidade; e (2) as audincias temticas e territoriais, que seriam importantes instrumentos de descentralizao dos debates em torno do plano diretor. Em relao leitura comunitria, suas duas principais funes eram: (1) servir de base para que o ncleo gestor definisse pactos e propostas; (2) ser instrumento catalisador da mobilizao social no municpio (Brasil, 2005). Em Itaja, nenhuma dessas funes foi cumprida, pelo menos de maneira satisfatria. A leitura comunitria acabou sendo formal, j que suas atividades tiveram pouca repercusso e o seu contedo veio a pblico somente em fevereiro de 2006, quando boa parte das discusses do NGPD j havia ocorrido. Acreditamos que, mais do que mobilizar e levantar informaes, a leitura comunitria foi elaborada para cumprir as exigncias do termo de referncia do programa Habitar Brasil/BID que financiou parcialmente a elaborao do plano diretor e da estrutura de participao apresentada pelo Ministrio das Cidades. Em Itaja, a leitura comunitria foi baseada em quatro atividades: a) Oramento Participativo (OP). Foi apenas formalmente assumido, j que no houve uma articulao efetiva entre processos. As demandas foram transformadas em grficos inseridos sem anlise
NGPD: apontada
por muitos agentes como a grande fragilidade do plano diretor, a participao social externa ao NGPD mostrou que
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e reflexo no documento final da leitura comunitria. O OP , como prioridade de governo, contou com grande apoio institucional e logrou importante repercusso, enquanto o plano diretor, por essa falsa articulao, utilizou-se da participao contida nas atividades do OP para justificar e legitimar suas aes. preciso destacar que o Oramento Participativo aconteceu antes das atividades de elaborao do plano diretor. b) Conferncia da Cidade no mbito municipal. Importante momento de discusso sobre a cidade, teve pouca relao com o plano diretor, sobretudo em razo de trs aspectos fundamentais: (1) a participao social e a sua repercusso foram restritas; (2) houve uma fragmentao da discusso sobre a cidade em temas especficos. Alm disso, a Conferncia da Cidade esteve claramente condicionada necessidade de dar resposta s demandas do Ministrio das Cidades; (3) as informaes obtidas nas reunies, que foram tratadas e transformadas em diretrizes de planejamento a partir do esforo de reflexo e anlise dos tcnicos, no serviram de base para as discusses do plano diretor, sobretudo no mbito do NGPD. c) Realizao de um ciclo de palestras. Mais do que discutir a cidade e mobilizar a populao, esse canal visou instruo da populao sobre temas relativos ao planejamento da cidade. A falta de divulgao, a restrio das reunies ao auditrio da prefeitura e a participao reduzida limitada praticamente aos tcnicos da prefeitura, s consultorias e a alguns membros do NGPD
no permitiram que o ciclo de palestras tivesse maior repercusso, gerando subsdios para a leitura comunitria. d) Plano diretor escolar. Foi elaborado para a realizao de atividades nas escolas municipais, com intuito de discutir o plano diretor. Dos canais propostos para a leitura comunitria, foi o que mais se aproximou do seu objetivo. O envolvimento da rede municipal de ensino para discutir o planejamento e o desenvolvimento da cidade, por meio de atividades didticas e ldicas, pareceu-nos uma iniciativa importante na busca de alternativas que possibilitassem a insero da populao nas discusses sobre a cidade. No entanto, restries de tempo e de logstica impediram que a amplitude imaginada para o plano diretor escolar fosse alcanada. A grande quantidade de dados e informaes inseridos no documento da leitura comunitria no foi utilizada nas demais atividades do NGPD. e) As audincias temticas e territoriais. Ficaram restritas apenas a seis reunies, todas ocorridas no auditrio da prefeitura com segmentos especficos da sociedade local. Essas reunies, realizadas em somente dez dias, mais do que terem ampliado as discusses sobre o plano diretor, tiveram a preocupao de divulg-lo na estrutura da administrao pblica municipal e em alguns segmentos sociais considerados estratgicos, como o empresariado e a imprensa local. A anlise do processo de elaborao do plano diretor demonstra que a metodologia, a forma e a intensidade de participao na experincia de Itaja es-
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tiveram acondicionadas num espao mnimo de manobra, que impossibilitou o alcance de um nvel mais consistente e confivel de participao social. Essa restrio participativa pode ser compreendida mediante trs dimenses: (1) falta de vontade poltica, ou seja, o compromisso de governo no era com a democratizao do processo ou, pelo menos, com a tentativa de democratizao do planejamento. Podemos aferir essa dimenso pela falta de apoio institucional ao processo e pelo curto prazo disponibilizado para elaborao do plano; (2) ausncia de uma tradio de participao da populao local, que aceitou passivamente o que foi oferecido, reproduzindo, assim, valores de cidadania tutelada (Demo, 1996a); (3) falta de referenciais mais claros para a atuao profissional nessa nova estrutura participativa, o que, em muitos casos, implicou a reproduo, pelos tcnicos envolvidos no processo, de velhas frmulas de atuao.
A ANLISE DO HISTRICO DO PLANEJAMENTO E
por meio das legislaes urbansticas demonstrou que, institucionalmente, o poder executivo municipal s reconheceu a importncia do planejamento urbano em 1997, data da criao da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (SPDU). At ento, as aes de planejamento do municpio, em todas as reas da administrao municipal, estavam diretamente ligadas ao gabinete do prefeito.
GESTO DA CIDADE
As aes empreendidas pelos administradores pblicos em relao gesto territorial do municpio

Foram analisados trs momentos distintos: antes do plano, durante a realizao do plano e na perspectiva da gesto do plano futuro: (1) levantamento da legislao urbanstica de Itaja implantada at o ano de 2005; (2) avaliao da atuao dos administradores pblicos no processo de elaborao do novo plano diretor; (3) apreciao das perspectivas do planejamento e da gesto da cidade em desenvolvimento a partir da aprovao do referido plano.
A interveno no espao urbano estava limitada implantao de infra-estruturas, realizao de obras pblicas e fiscalizao urbanstica e edilcia, o que pde ser comprovado pelas legislaes existentes at aquele perodo. O primeiro e nico plano diretor do municpio, elaborado em 1971 por uma empresa de consultoria do Paran, no foi efetivamente implantado. Nesse perodo, havia aes compartilhadas de gesto entre os tcnicos do poder executivo e a Comisso de Urbanismo, que foi, durante muitos anos, uma instncia bastante influente no municpio. Esse compartilhamento, no entanto, ocorria somente com setores especficos da sociedade, sobretudo os ligados ao ramo da construo civil. A gesto do espao urbano, desde ento, desenvolveu-se por meio de leis de zoneamento e cdigo de obras. Mesmo aps a criao da SPDU, no existiam aes consistentes do poder executivo para planejar o desenvolvimento da cidade. Somente em 2005, com o incio das atividades de elaborao do novo plano diretor, essa competncia foi efetivamente assumida.
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Conclumos, portanto, que o planejamento urbano, do ponto de vista histrico, nunca foi prioridade do governo municipal em Itaja e que as articulaes em torno do novo plano diretor s ocorreram por obrigao legal. Por um entendimento restritivo do que seria planejamento urbano, a gesto limitou-se aplicao das leis de zoneamento e do cdigo de obras, o que contribuiu em muitos aspectos para a manuteno da lgica seletiva de atuao do poder pblico.
A AVALIAO DA ATUAO DOS ADMINISTRADORES PBLICOS NA ELABORAO DO NOVO PLANO DIRETOR indicou uma falta de comprometimento do poder executivo municipal em relao democratizao do planejamento e da gesto da cidade. Na experincia do Plano Diretor de Itaja, a anlise das informaes obtidas leva concluso de que a atuao do poder pblico procurou reproduzir uma lgica de controle dos processos polticos e, conseqentemente, das formas de apropriao do territrio e do desenvolvimento da cidade. No Plano Diretor, a prioridade atribuda ao prazo e aos produtos causou a conseqente marginalizao da participao social.
h forte predomnio do poder executivo municipal, de setores produtivos e de campos especficos de atuao profissional ligados construo civil, o que legitima a atuao das foras hegemnicas no territrio do municpio. Manifesta-se, portanto, uma tendncia reproduo da lgica seletiva, centralizadora e socialmente restrita de planejamento e de gesto da cidade. Alguns atores entrevistados afirmaram que neste momento o poder executivo est propenso a viabilizar as aes de determinados grupos e setores econmicos. Dessa forma, o Conselho tem assumido uma postura de questionar e rediscutir aspectos do uso e ocupao do solo de determinadas reas do municpio pactuados durante o processo de elaborao do plano, sobretudo das reas que interessam ao mercado imobilirio. Compreendemos, portanto, que o plano diretor no legou uma base socialmente articulada que proporcionasse sustentao s decises do NGPD. O contedo do plano diretor est, pois, fragilizado e tende a ser continuamente modificado de acordo com interesses e articulaes polticas arbitrrias.
A APRECIAO DAS PERSPECTIVAS DO PLANEJAMENTO E GESTO DA CIDADE A PARTIR DO PLANO DIRETOR
ainda prematura, dado o pouco tempo de aprovao da referida lei. Entretanto, as primeiras aes do poder executivo, aps a aprovao do plano diretor, indicam que permanece a inteno de restringir a participao social no processo de implantao e gesto do novo plano. Na composio do recmcriado Conselho de Gesto Territorial,
Limites e condicionantes da ao dos tcnicos ou profissionais do planejamento urbano no processo de elaborao do Plano Diretor de Itaja
A atuao dos tcnicos do planejamento envolvidos na elaborao do novo Plano Diretor esteve condicionada por dois fatores principais: (1) a subordinao das
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iniciativas dos tcnicos ao ncleo central do poder executivo; (2) a falta de referenciais e orientaes mais consistentes para a prtica profissional em processos participativos.
A SUBORDINAO DAS INICIATIVAS DOS TCNICOS AO NCLEO CENTRAL DO PODER EXECUTIVO.
Existem diferenas importantes entre a lgica que fundamenta a ao dos administradores pblicos e a lgica que condiciona a ao dos tcnicos do planejamento: a primeira, mais preocupada com os processos polticos, com a manuteno da governabilidade e a legitimao das aes, sobretudo nos estratos sociais que lhe do suporte; a segunda, mais preocupada, geralmente, com as solues tecnicamente mais aceitveis. A atuao dos tcnicos, mesmo os mais politizados e progressistas, foi amplamente condicionada pela estrutura poltica e hierrquica do poder pblico municipal. Assim, as decises foram tomadas em instncias superiores, mais comprometidas com a lgica dos tempos poltico-eleitorais do que com a do tempo necessrio para o amadurecimento de processos sociais. Em Itaja, os tcnicos, de uma forma geral, assumiram e defenderam o discurso da participao social e, mesmo sem experincia e referenciais muito claros, procuraram alternativas que trouxessem maior efetividade e flexibilidade ao processo participativo do plano diretor. Suas aes, no entanto, foram constantemente cerceadas por determinaes advindas do ncleo central do poder executivo, que queria um processo limitado, pragmtico e que resultasse
em produtos no prazo estabelecido. Ainda assim, conseguiram lograr alguns avanos: no mbito do NGPD, que adotou uma metodologia adaptada s condicionantes impostas; no plano diretor escolar, que envolveu a rede municipal de ensino; no ciclo de palestras, que, apesar de pouco divulgado e prestigiado, constituiu-se num momento importante de apropriao de conhecimentos sobre a cidade e seu planejamento.
A
FALTA DE REFERENCIAIS E ORIENTAES
MAIS CONSISTENTES PARA A PRTICA PROFISSIONAL EM PROCESSOS PARTICIPATIVOS. O quadro tcnico, tanto da prefeitura quanto das consultorias contratadas para orientar o processo, era formado por profissionais com pouca experincia em processos participativos, fato que no era exclusivo de Itaja: so raros os quadros tcnicos que apresentam, no Brasil, trabalhos consistentes no campo das polticas pblicas participativas. Esse problema no est presente somente na prtica profissional mas tambm no processo de formao dos tcnicos: poucas so as escolas ou faculdades sobretudo de geografia, arquitetura, urbanismo e engenharia que apresentam, em seus currculos, disciplinas que preparem o aluno nessa direo. Registramos, portanto, a escassez de profissionais preparados para trabalhar a participao social, tanto no front das prticas e experincias participativas, incluindo o desenvolvimento de novas metodologias e alternativas, quanto na academia, cuja responsabilidade formar os novos profissionais que ingressaro no mercado de trabalho.
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Acreditamos, no entanto, que o processo de qualificao profissional e o amadurecimento de referncias metodolgicas sero graduais e s viro por meio do enfrentamento da anlise e reflexo das experincias presentes. O desenho da participao social no Plano Diretor de Itaja foi definido a partir das orientaes gerais disponibilizadas pelo Ministrio das Cidades. O principal valor dessas orientaes, que se mostraram extremamente genricas e maleveis, eram seus princpios e objetivos. A experincia de Itaja mostra que possvel assumir as orientaes gerais sem
obedecer aos seus princpios. Por isso, consideramos que o prximo passo deva ser a criao de espaos de aproximao e articulao das experincias participativas, formando assim um banco de dados confivel que facilite o acesso s informaes. Esse banco de dados, que comea a ser implementado pelo Ministrio das Cidades e pelo Instituto Plis, configura uma possibilidade de dilogo e aprendizado mtuos, mediante a confirmao de metodologias e o reconhecimento de obstculos e avanos na participao social no planejamento e desenvolvimento urbano.
Consideraes finais
Nossa investigao, mais do que se contentar em ratificar a importncia da participao social, buscou compreender os limites e possibilidades das prticas participativas e o alcance das expresses participao popular e plano diretor, to em evidncia no campo do planejamento urbano atualmente. Pudemos conferir fragilidades na atuao dos administradores pblicos, dos quadros tcnicos e da prpria populao; entretanto, o principal ponto que diferencia tais fragilidades a intencionalidade: a populao no participa porque no conhece a importncia da participao ou porque no acredita nos seus canais e nos processos polticos; a ao dos tcnicos est marcada pela falta de referncias do novo modelo o que causa, muitas vezes, a reproduo de velhas e incompatveis formas de atuao e pela subordinao vontade dos administradores pblicos. Alguns administradores reproduzem uma compreenso e uma prtica limitada de participao social, com intuito de perpetuar processos sociais baseados no controle e na dominao. Acreditamos que o plano diretor um instrumento poderoso de interveno, mas deve vir necessariamente acompanhado da criao e conquista de direitos e da construo de novos contedos para a cidadania, baseados nos valores de autonomia e solidariedade. Assim, como formula Souza (2007), o primeiro passo para essa nova condio deve ser demonstrar que a participao popular consistente perfeitamente possvel.
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Compreendemos que as reflexes contidas neste trabalho devem ser consideradas uma fotografia de um processo em constante redefinio, j que nossa compreenso deve ser dinmica como so dinmicos os processos sociais e como
, fundamentalmente, dinmica a cidade. No momento, parece-nos que a administrao pblica ainda detm a maior parcela de poder na construo de planos diretores participativos; no entanto, pelo menos, ela obrigada a entrar no jogo.
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Resumo
O trabalho se inscreve no esforo de anlise crtica da nova estrutura democrtica do planejamento urbano, ques-
Abstract
The article finds itself into the efforts of critical analysis of the new democratic structure of urban planning, questions
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tionando limites, rupturas e continuidades nas prticas e desvelando as intencionalidades encobertas pelo discurso conciliador da participao social. Para tanto, enfocamos a forma como ocorreu a participao social na elaborao do Plano Diretor de Itaja (SC): seus objetivos, metodologia e repercusso social. Buscamos mais rigor e clareza no uso das expresses: plano diretor e participao social. O processo de construo do Plano Diretor de Itaja e a insero do municpio no contexto poltico, econmico e social do Pas apresentam especificidades que justificam uma anlise dessa experincia, no sentido de colaborar para o entendimento, o aprofundamento e o avano do processo de democratizao do planejamento no Brasil. Palavras-chave: planejamento urbano, participao social, Itaja-SC.
limits, breakouts and continuities in the practice, uncovering the intentionalities hidden by the conciliating discourse of social collaboration. To do so it focus on the way that social collaboration happened in the elaboration of the Itaja (SC) Director Plan: its goals, methodology and social repercussion. We searched for more severity and clarity in the use of the expressions: director plan and social participation. The process of elaboration of the Itaja Director Plan and the insertion of the city in the political, economic and social context of the country show specificities that justify an analysis of this experience in the direction of collaborating to the understanding, deepening and developing of the process of democratization of the planning in Brazil. Keywords: Urban planning, democratic planning processes, Itaja-SC.
Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em outubro de 2008
Elson Manoel Pereira Professor da Universidade Federal de Santa Catarina,

Doutor em Urbanisme et Amnagement - IUG, atualmente em estgio ps-doutoral no Institut de Gographie Alpine. Realiza trabalhos junto a prefeituras municipais e representante da UFSC no Plano Diretor de Florianpolis.
Samuel Steiner dos Santos Arquiteto e Urbanista, formado pela Universidade Federal de Santa Catarina, Mestre em Geografia na rea de Desenvolvimento Regional e Urbano, Consultor junto a prefeituras municipais do Estado de Santa Catarina. Atua principalmente nas reas de planejamento urbano e de polticas pblicas.
Acumulao urbana competitiva: a produo imobiliria no processo de organizao do espao metropolitano do Recife
Suely Maria Ribeiro Leal
Introduo
Uma das fraes capitalistas de maior influncia na produo e organizao territorial da metrpole do Recife , sem dvida, a formada pelos segmentos do mercado imobilirio, que tm assumido, ao longo do tempo, um papel fundamental na apropriao do solo, no processo de mercantilizao e na expropriao dos setores mais pobres. Estes ltimos, levados historicamente a buscar a habitao nos espaos precrios do territrio da cidade por meio da autoproduo, quase sempre desprovida das suas condies essenciais, so exemplos de uma distribuio heterognea e desigual da riqueza. Nas ltimas dcadas, a feio mercantil/rentista que marcava o comportamento do capital imobilirio na apropriao do solo urbano vem sendo associada feio empresarial/oligomonopolista e empresarial/concorrencial na conformao de grupos imobilirios. Trata-se de antigos grupos travestidos de novos, organizados por meio de fuses de setores do capital industrial com o imobilirio ou de novos grupos originados da articulao com o capital financeiro nacional e internacional. As aes desses segmentos esto dispostas territorialmente nas metrpoles, e a dinmica imobiliria resulta do modo como, em cada metrpole, se articulam
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para formar o sistema de proviso de moradia. No contexto da apropriao oligomonopolista do uso e da produo do espao urbano no Recife, as caractersticas observadas so, de um lado, o contraste entre valorizao, reconfigurao e surgimento de novas reas de interesse do mercado da construo civil, e, de outro, a degradao e a desvalorizao de espaos (outrora vinculados prpria origem e formao de um tradicional perfil mercantil/rentista ostentado pela cidade os bairros do Recife e Santo Antnio, por exemplo), que so atualmente testemunhos incontestes de alteraes significativas de seu perfil econmico. Alteraes que, mormente, no so de forma, uma vez que ainda prevalece a feio mercantil/rentista de sua funo econmica, mas que com certeza so de contedo. Tal o carter vetorizado que uma dinmica recente estabelecida pela reestruturao produtiva, que determina a valorizao de novas reas (com fenmenos paralelos de excluso social e periferizao urbana) e degradao de outras (ensejando esforos de gesto voltados para sua revitalizao e revalorizao). Essas configuraes sugerem mudanas sutis nas relaes institucionais que outrora determinavam o peso dos agentes imobilirios na formatao de um quadro poltico marcado pela defesa de interesses corporativos. No primeiro vetor de valorizao de novas reas, a dinmica resultante justi-
fica-se, ao menos em tese, pela prpria necessidade de o capital imobilirio gerar alternativas que assegurem a continuidade do processo de acumulao. Sendo conseqente sua preocupao de continuar em expanso, numa base territorial densamente ocupada o centro metropolitano, Recife, apresenta uma densidade de 6.534 hab/km2 , fazendo uso de meios destinados a promover a verticalizao construtiva em espaos tradicionalmente valorizados, a exemplo dos bairros de Boa Viagem e Casa Forte e de instrumentos de marketing imobilirio que se associam aos novos padres de competitividade do mercado de construes. Em parte, essas alternativas se complementam com uma nova feio do rentismo/oligomonopolista e da dinamizao de sua funo mercantil, trazendo alteraes significativas no setor tercirio, representadas por mutaes na estrutura do comrcio varejista, com o surgimento de shoppings e de centros menores de compra e, ainda, com o nascimento e ampliao dos setores de suporte aos servios de consultoria e de informtica (destaque para o programa Porto Digital) e a importncia alcanada por um expressivo plo mdico. Alteraes que, de certo modo, tambm so responsveis pelo surgimento de novas reas e a revalorizao de outras, em termos de demanda habitacional. No segundo vetor, mais identificado com a degradao de espaos tradicionais e a conseqente preocupao do poder pblico com a implementao de projetos estratgicos de revitalizao da rea porturia e de seu entorno, a dinmica resultante se espelha em um iderio
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de planejamento fundado no empreendedorismo urbano. Esses projetos (a exemplo do Complexo Turstico Cultural Recife / Olinda) visam atrair investimentos econmicos externos para reas, como o bairro do Recife e seu centro expandido, onde se observam impactos causados por alteraes profundas decorrentes da obsolescncia tecnolgica e produtiva das instalaes porturias, bem como da perda de expresso da economia aucareira pernambucana que, no passado distante, foi o motor e a razo do prprio surgimento da cidade. No bairro de Santo Antnio, marcantes so os indcios de reas de degradao, associados a uma recente adequao das funes pblicas que a cidade exerce como capital do estado de Pernambuco. Degradao motivada, em parte, pela reforma processada no Estado brasileiro, que resultou na reduo de seu aparato administrativo, ocasionando o fechamento de prdios que sediaram, outrora, os braos de uma estrutura de welfare e da proviso de servios pblicos. E em parte pela reconfigurao espacial e pela perda de funes tpicas de centralizao regional de interesses sediados na regio Sudeste, que hoje perdem significado com o aparato da informao e da tecnologia. O centro metropolitano do Recife possui especificidades em relao s regies Sul, Sudeste e demais metrpoles do Nordeste, desde que essas fraes oligomonopolistas so predominantemente formadas por grupos empresariais regionais articulados ao capital financeiro local e internacional, sendo o controle
do mercado exercido por grandes empresas (Queiroz Galvo, Moura Dubeux, Gabriel Bacelar, entre outras). No denominado segmento empresarial/concorrencial, enquadraramos os setores imobilirios vinculados diretamente a grupos estrangeiros, que vem exercendo forte presso sobre a ocupao das reas litorneas da regio Nordeste, particularmente nas metrpoles de Recife, Fortaleza, Natal e Salvador. A sua emergncia deriva de dois movimentos: o primeiro, decorrente da intensificao das aes do Estado na atividade turstica, a partir do final dos anos 1980, voltadas para a implementao de polticas de desenvolvimento econmico para a regio e os estados nordestinos, a exemplo do Prodetur-NE. De forma geral, o presente quadro destoa do preexistente, no qual a atividade turstica era pouco dinmica e pouco contemplada nas polticas de desenvolvimento econmico. Os projetos estratgicos se espelham no modelo de empreendedorismo urbano, no qual as cidades passam a ser protagonistas do desenvolvimento e instrumento de resposta s crises, atendendo a aspiraes de insero econmica no contexto global. A lgica desse modelo a competitividade interurbana expressa na forma do marketing, dos simbolismos e emblemas do empresarialismo, na parceria entre pblico e privado e na emergncia de novas expresses de liderana e de gerncia administrativa, capazes de articular as diversas foras sociais (Harvey, 1996; Leal, 2004a).
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Algumas cidades litorneas do Nordeste, de acordo com essa lgica de valorizao, sero vendidas e ofertadas, como bens culturais e ambientais ao mercado turstico internacional. As regies litorneas passam a articular-se diretamente com o exterior ou com as capitais, sem que haja a mediao de outros centros urbanos e, por vezes, do prprio municpio envolvido. So comuns os deslocamentos de grupos tursticos realizados por empresas, diretamente dos aeroportos para os hotis ou resorts, sem que o turista mantenha contato seja com a capital seja com o municpio. Esse processo de mercantilizao de algumas reas litorneas tem provocado mudanas profundas de natureza socioespacial, cultural e poltica, retratadas na emergncia de novos atores, na expulso de antigos habitantes, na intensificao do fluxo populacional visando ocupao de novas vagas de trabalho e, em algumas localidades, no surgimento de movimentos de resistncia por parte das comunidades atingidas. O segundo movimento, que deriva, sobretudo, das transformaes econmicas internacionais, diz respeito a mudanas no prprio perfil do capital imobilirio tradicional, expresso, agora, na forma do imobilirio-turstico empresarial-competitivo, configurando uma nova modalidade de produo espacial. Assim, parece existir uma interrelao do empreendimento de tipo residencial tradicional com o dirigido oferta de equipamentos voltados ao atendimento de novas demandas do capital internacional (hotis, flats, shoppings, restaurantes).
Esses empreendimentos tm como localizao preferencial no s reas nobres das cidades plos metropolitanos mas tambm nichos de potencial estratgico, em termos culturais e ambientais, das zonas litorneas das metrpoles, os chamados territrios de oportunidades. A nova demanda por esses empreendimentos vincula-se presena de produtos excntricos da gastronomia, do lazer, do cio, da cultura, da ecologia etc., visando atender todos os gostos: das classes abastadas figura do executivo internacional, que, em funo da flexibilizao do processo de trabalho e da financeirizao da economia, realiza deslocamentos freqentes para as regies dinmicas onde se localizam os grandes empreendimentos empresariais e financeiros. A oferta de produtos e equipamentos visa permitir o fortalecimento da capacidade da empresa de direcionar e atrair capitais externos de forma diversificada e flexvel. O novo mercado imobilirio do tipo empresarial-competitivo tem de se adequar dinmica da acumulao capitalista, propiciando a criao de espaos segmentados e capitais flexveis e estimulando a produo e o consumo capitalista do espao tanto geogrfico quanto econmico. As novas estratgias para captao de recursos (particularmente no estrangeiro), o uso do marketing promocional, a facilitao ao cliente de um gil sistema de financiamento e a adoo de novas tecnologias de produo so expresses das regras de flexibilidade. A associao entre a indstria da construo civil e o setor hoteleiro cada vez mais freqente, configurando a emergncia de um novo
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tipo de capital imobilirio, centrado na inter-relao de capitais tradicionais com novos capitais advindos do setor turstico, que se viabiliza por meio da valorizao imobiliria e do fornecimento de servios sofisticados e de produtos de consumo volteis. As conseqncias desses processos sobre a produo e a reconfigurao do espao urbano so a fragmentao do territrio, a formao de nichos e enclaves de riqueza, que violam o lugar e os meios de subsistncia de comunidades inteiras que, ao longo do tempo, construram as razes de sua cultura e agora so expulsas para reas de baixo valor de mercado. A estrutura urbana das metrpoles nordestinas passa a padecer de intenso crescimento dos processos de segregao social e habitacional, na medida em que os imveis em reas de maior valorizao so adquiridos por investidores locais e estrangeiros. Essa ameaa sustentabilidade no se restringe economia e base cultural e social local, mas se estende ao meio ambiente natural, onde paisagens inteiras tm sido destrudas (reas de mangues, lagoas, dunas, reas de esturio, faixas de praias etc.), para servir instalao de empreendimentos hoteleiros e condomnios fechados para as classes abastadas.
Na Regio Metropolitana do Recife, os supracitados traos da expanso imobiliria no se reproduzem de forma similar nos municpios que a integram. No centro metropolitano, as reas com maior valor imobilirio esto localizadas nos bairros de classes mdia e alta. Nos municpios do ncleo expandido, como Olinda, Jaboato e Paulista, os projetos imobilirios de maior expresso se situam na faixa litornea, mesmo assim com valores de mercado abaixo dos registrados nas reas mais nobres do Recife. Nos municpios metropolitanos que compem a faixa litornea em direo Zona da Mata Sul de Pernambuco, situam-se as localidades que integram os maiores acervos naturais e culturais da regio, como as praias de Enseada dos Corais, no municpio do Cabo de Santo Agostinho, e de Porto de Galinhas e Muro Alto, em Ipojuca. Especialmente essas ltimas tm se destacado como destino de fluxos tursticos internacionais e nacionais, sendo alvo de projetos imobilirios de grande porte caracterizados pela associao entre grupos empresariais locais e estrangeiros, configurando o que denominamos de empresariamento turstico do tipo empresarial-oligomonopolista-concorrencial.
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Nichos da produo capitalista do mercado imobilirio empresarial/oligomonopolista e empresarial/competitivo

Os guetos burgueses da verticalizao construtiva e dos condomnios fechados
Como muitos outros centros de regies metropolitanas brasileiras, Recife vem sofrendo um ritmo acelerado de explorao capitalista do solo urbano, que tem agravado as disparidades em termos de riqueza e de poder e conferido cidade, considerado o seu universo metropolitano, um perfil de crnico desenvolvimento geogrfico desigual. Esse movimento de especulao capitalista tem, por um lado, induzido o deslocamento de fraes burguesas da sociedade local para os territrios mais afastados e privilegiados da metrpole, em geral reas de latifndios pertencentes indstria aucareira ou aos grandes proprietrios de terra, caracterizadas por estruturas fundirias que ainda resguardam os seus atrativos naturais e ambientais. Enquanto esse primeiro deslocamento ocorre no ncleo expandido da cidade, um segundo deslocamento ocorre em direo orla martima e zona noroeste, onde as ofertas de infraestrutura e de servios do ao solo urbano grande valor fundirio, que se manifesta na intensa verticalizao construtiva dessas reas. Outro aspecto que pode ser observado o da gentrificao e da expulso dos pobres urbanos, desprivilegiados e marginalizados, para as periferias, onde cada vez mais se concentram abaixo da linha de pobreza e na excluso, de tal modo que os nveis de segregao vm alcanando patamares crticos. Os ricos formam guetos de opulncia em seus sonhos burgueses e se fecham por trs dos muros em condomnios fechados, destruindo assim, conceitos de cidadania, de pertencimento social e de apoio mtuo. Os efeitos desse modelo perverso de apropriao dos espaos da cidade so a diviso e a fragmentao do espao metropolitano, que se torna socialmente e politicamente fracionado. Um breve olhar sobre o processo de produo imobiliria na cidade do Recife permite antever algumas tendncias do comportamento do mercado imobilirio e de sua expanso no espao urbano. As principais mudanas ocorrem a partir da dcada de 1990, configuradas pela crescente verticalizao construtiva dos bairros de classe mdia e alta da cidade e na associao do setor imobilirio a outros ramos empresariais, a exemplo do turismo-hoteleiro e do capital financeiro. Esses processos de verticalizao e de adensamento construtivo da cidade vem se efetivando indiscriminadamente em grande parte do territrio, de forma incompatvel com a paisagem e com a capacidade das estruturas urbanas, redundando em grande adensamento populacional, na saturao das infra-estruturas e na degradao dos recursos ambientais e culturais.
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Apesar de legalmente regularizadas pela administrao local, as edificaes excessivamente verticalizadas no guardam relao com o parcelamento do solo, provocando o confinamento dos espaos pblicos e a criao de locais propcios violncia urbana bem como barreiras fsicas que tornam inacessvel o contato com a paisagem e, por vezes, com a prpria rua.
Esse novo padro construtivo vem seguindo uma tendncia mais recente, visvel na construo de edificaes com mais de 30 pavimentos, que gera no apenas intensa especulao e valorizao fundiria do solo urbano em reas de alto valor imobilirio mas tambm o aproveitamento mximo dos ndices construtivos estabelecidos pela legislao urbanstica em vigor (Figura 1).
Figura 1: Edificaes com mais de 30 pavimentos
Fonte: Portfolio da Moura Dubeux. Disponvel em: <http//www.mouradubeux.com.br>.
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Quem detm o poder do dinheiro dispe de liberdade para escolher entre mercadorias suntuosas, localizadas em reas de status e prestgio, adequadamente protegidas, cercadas por muros e portes, com todos os servios desejados pelo gosto voltil das classes dominantes. Com esse modelo de mercantilizao do solo e da habitao, a cidade do Recife tem sido afetada pela concorrncia entre grupos imobilirios na corrida pelos escassos vazios urbanos, levando especulao com terrenos ocupados por habitaes trreas e prdios antigos situados em locais que guardam atrativos. Verdadeiros cemitrios urbanos escondem por trs dos tapumes antigas manses da burguesia local, bem como prdios abandonados que mancham a paisagem urbana e que serviro como valioso estoque fundirio espera de investimentos. H ainda outros tipos de derivao do capital que extrapolam as edificaes com funes habitacionais. Os mais comuns so os edifcios dotados de servios para escritrios e os hotis em prdios com muitos andares construdos em terrenos valiosos, negociados tanto pelos grandes proprietrios da terra como pelo estado. Outra tendncia da produo capitalista do solo urbano a construo de condomnios fechados. Impelidas por uma mistura de temor das cidades, associado
violncia e saturao das infra-estruturas pblicas, e atradas pelo desejo utpico burgus de conforto isolado e protegido, as classes abastadas continuam a sair das cidades buscando a tranqilidade, a segurana e o cio. Os empresrios do segmento imobilirio habitacional oferecem esses grandes guetos doentios como panacia para a desintegrao urbana, primeiro no centro das cidades e, mais tarde, quando o centro encontra-se saturado, de forma disseminada nas reas privilegiadas dos municpios vizinhos. So empreendimentos vendidos como locais privilegiados, como lugares da almejada felicidade, onde se pode ter uma vida quotidiana abrigada pela beleza natural e longe dos conflitos sociais. A naturezapaisagem passa a ser uma mercadoria, uma idia/smbolo desses empreendimentos, e os clientes se transformam em consumidores de uma nova imagem das cidades que oferece a compra de poder ou status (Figuras 2 e 3). Eesse individualismo centrado na propriedade vem criando uma paisagem notavelmente repetitiva arquitetonicamente, cada vez mais associada total dependncia do automvel. Os seus impactos ecolgicos so altamente negativos, e os custos sociais e econmicos se agravam a cada dia atravs da segregao dos espaos dos pobres. Residir nessa utopia burguesa comercializada fundamenta a peculiar mistura de conservadorismo poltico e liberalismo social (Harvey, 2004, p. 187).
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Figura 2: Beach Flat Resort: Praia de Muro Alto
Fonte: Portfolio da Moura Dubeux. Disponvel em: <http//www.mouradubeux.com.br>.
Figura 3: Marulhos Flat: Praia de Muro Alto
Fonte: Portfolio da Queiroz Galvo. Disponvel em: <http//www.queirozgalvao.com.br>.
O empreendedorismo urbano dos projetos estratgicos

No final do sculo XX, passou-se a legar s cidades um conjunto de atribuies poltico-econmicas que transformou o papel dos governos. O protagonismo do poder local na configurao territorial dos investimentos na produo e no que concerne a decises sobre as questes administrativas, programticas e financeiras de polticas, que eram tradicionalmente do governo central, tem provocado uma
competitividade interurbana pela alocao dos investimentos econmicos. Nessa competio, a capacidade empreendedora de cada governo local vem se constituir em um diferencial na efetivao de vantagens comparativas em relao a outras cidades. As atribuies de natureza econmica referidas surgem como conseqncias espaciais das transformaes advindas da reestruturao produtiva em curso. A mobilidade geogrfica propiciada pela
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flexibilidade dos processos de produo e dos mercados redefine funes e conforma uma nova hierarquia urbana em mbito mundial. A busca por funes privilegiadas nesse contexto, provocando o acirramento da competitividade interurbana, difunde um esprito empreendedor que, cada vez mais, passa a incorporarse ao perfil da gesto local. O discurso e as estratgias neoliberais foram associados capacidade de enfrentamento das dificuldades conjunturais. A defesa da mobilizao de atores privados na viabilizao de investimentos em setores desregulamentados, por meio de prticas de gerenciamento empresarial e da competitividade, introduziu a partilha, a concesso, o consenso, a otimizao, a flexibilidade e a eficincia na gesto urbana como princpios da ao dirigida concretizao de grandes empreendimentos locais. As prticas resultantes de tais princpios materializam-se a partir, sobretudo, da introduo de um modelo empresarialista de administrao pblica, fundado na terceirizao, na privatizao, nas parcerias com o setor privado e na busca da construo de um terceiro setor, de carter pblico no-estatal, constitudo por mecanismos de accountability. Essa capacidade empreendedora passa a ser entendida, em grande medida, como resultante da transformao de potencialidades econmicas locais em negcios e oportunidades territorializadas de atrao de investimentos, segundo os princpios ditados pela reestruturao produtiva e com base em planos estratgicos locais.
Para tanto, busca-se a efetivao de projetos estruturadores, sobretudo por meio de grandes operaes de requalificao e revitalizao de reas urbanas, no mais provenientes da dotao pblica estatal, mas de novos arranjos em que a diminuio dos riscos e os atrativos fiscais e tributrios passam a aglutinar interesses do capital nacional e estrangeiro. Ainda sob a viso empreendedorista, a promoo externa das potencialidades locais, mediante o marketing urbano, adotada como meio de atrair esses investidores. Os princpios e procedimentos descritos tornaram-se inerentes a diversas administraes de cidades brasileiras, com maior ou menor intensidade. A varivel nfase atribuda aos princpios do empreendedorismo evidencia-se de acordo com a realidade de cada cidade brasileira. A coalizo de foras polticas, sua capacidade de pactuao social e sua potencial incluso nos processos de (re)configurao produtiva apontam vantagens e desvantagens na acirrada competio pela transformao da cidade em um territrio de oportunidades do novo cenrio poltico-econmico. Todas as grandes e mdias cidades brasileiras foram afetadas por esse verdadeiro surto empreendedor. A venda das cidades como territrios de oportunidades, os negcios urbanos, o city marketing so alguns dos slogans que marcam o novo discurso. No Recife, o estmulo ao empreendedorismo pela via dos projetos estratgicos e as iniciativas na direo da
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modernizao gerencial, das parcerias com setores privados e do city marketing, que evidenciam a absoro do iderio empreendedorista na gesto urbana, ocorreram, ainda que de forma tmida, na dcada de 1990, na 2 administrao Jarbas Vasconcelos (1993/96) (Leal, 2004a). No perodo mais recente, nas gestes de Joo Paulo de Lima, do Partido dos Trabalhadores (2001/04 e 2005/07), as articulaes para o planejamento estratgico se do no bojo de uma administrao cujo centro o paradigma da Cidade Democrtica. Do mesmo modo, no municpio metropolitano de Olinda, nas gestes 2001/04 e 2005/207, da prefeita Luciana Santos, do Partido Comunista do Brasil, tambm orientadas segundo princpios ativistas da participao democrtica, h uma adeso ao modelo de planejamento estratgico orientado por premissas do empreendedorismo. Essa contradio entre as ticas da Cidade Mercado e da Cidade Democrtica passa a representar um campo de tenso permanente expresso na correlao de foras e na hegemonia dos interesses que perpassam o estado. Uma das polticas urbanas propostas pelas administraes citadas, ajustada aos paradigmas do empreendedorismo urbano, o Plano Estratgico do Complexo Turstico Cultural Recife Olinda, coordenado, no mbito estadual, pela Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco (Condepe/Fidem) e, no mbito municipal, pela Prefeitura Municipal do Recife e pela Prefeitura
Municipal de Olinda. Seus objetivos so servir de instrumento estratgico de induo ao empreendedorismo nas duas cidades e promover a integrao do planejamento e gesto territorial, com foco em atividades turstico-culturais nos ncleos histricos de Recife e Olinda e em seu eixo de conexo, a partir de aes integradas cujo desenvolvimento est previsto para 20 anos. O Plano define espacialmente quatro territrios de oportunidades de interveno: Recife e Olinda e suas reas de entorno e ligao, os plos Tacaruna e Braslia Teimosa, sendo cada territrio composto por diversos ncleos. As aes so dirigidas execuo de projetos que combinam objetivos de crescimento econmico e desenvolvimento urbano, com um sistema de tomada de decises que comporta riscos; com a identificao de cursos de ao especficos e formulao de indicadores e, ainda, com o envolvimento de agentes sociais e econmicos ao longo do processo (Figura 4). O ndulo central do modelo de gesto e governana do Plano so as parcerias pblico/privado que visam possibilitar grandes investimentos em operaes de requalificao e revitalizao urbana nas duas cidades, a fim de atrair servios financeiros, turismo cultural e de lazer e as chamadas funes de hospitalidade. [...] O Plano sintetiza uma estratgia de interveno do setor pblico com nfase na esfera municipal, mas conectada particularmente com a esfera metropolitana e de articulao com o setor privado, com vistas
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a desenvolver, no territrio em anlise, uma ao integrada - nas dimenses de tempo, espao e agentes sociais que maximize o aproveitamento do potencial cultural e turstico da rea, entendido como instrumento para favorecer o desenvolvimento local no sentido mais amplo, compreendendo dinmicas sociais, culturais e intervenes fsicas. [...] A idia
que o plano para o Complexo Turstico Cultural Recife / Olinda funcione como elemento de orientao para as instituies parceiras, na medida em que sintetiza as condies para a realizao de intervenes as mais diversas pblicas e privadas no amplo territrio que compreende o Complexo. (Pernambuco, 2003)
Figura 4: Territrios e ncleos de interveno do Complexo Turstico Recife Olinda
Territrios de Interveno do Complexo Cultural RecifeOlinda.
Territrios Recife e seus Ncleos: Bom Jesus; Moeda; So Jos; Praa da Repblica; Aurora; Boa Vista; Cinco Pontas.
Territrios Olinda e seus Ncleos: Varadouro; Carmo; Ribeira; Alto da S e Amparo.
Territrios Tacaruna e seus Ncleos: Parque Memorial Arcoverde e Espao Cincia, Centro de Convenes e Centro Cultural da Empetur, Classic Hall, Fbrica Cultural Tacaruna e Shopping Tacaruna.
Territrios Braslia Teimosa e seus Ncleos: Bairro de Braslia Teimosa e Plo Pina.
Fonte: Pernambuco (2003).
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Os princpios que orientam a proposta do Complexo Turstico Cultural Recife / Olinda esto fundamentados na articulao entre os atores; na incluso social com foco no cidado local; na integrao das aes e recursos e numa poltica cultural concentrada mas descentralizada. A partir desses princpios, dois indicativos estratgicos para implementao das aes do Complexo serviro de base para o desenvolvimento das proposies a seguir: [...] - buscar um equilbrio entre a dinamizao econmica e a incluso social, na promoo das aes culturais; - procurar uma sintonia entre o poder privado e o poder pblico na condio de agente viabilizador e regulador, definindo estratgias para envolver empresrios locais em aes de interesse e impacto pblico. (Ibid.) O Plano prev a necessidade de integrar os dois centros histricos e a regio de entorno, de compatibilizar planos e polticas municipais e metropolitanas recentes, a exemplo do processo de reviso dos planos diretores municipais e dos planos e projetos setoriais o Plano Desenvolvimento Turismo, o Projeto Monumenta, o Prodetur, o Centro Tacaruna e, no Territrio 1 (Recife), o projeto Metrpole Estratgica , alm da convergncia de projetos turstico-culturais definidos para a regio. As aes estratgicas se dirigem: s intervenes prioritrias e integrao de programas existentes; s diretrizes de uso do solo usos e ati-
vidades recomendados, indicativo de zoneamento e regulao; s propostas de gesto papis dos agentes, formas de cooperao. (Ibid.) O modelo de gesto do Complexo Turstico-Cultural prev a presena de uma intrincada rede de atores que inclui no apenas os municpios territorialmente envolvidos mas tambm instncias das esferas estaduais e federal, bem como a representao dos agentes privados e das comunidades. Entre os princpios de gesto, preconizados pelo plano, destaca-se a inteno de articular esse leque de atores institucionais, empresariais e comunitrios que representam uma ampla gama de interesses sociais e econmicos, no sentido de pactuar esforos em favor de uma nova dinmica de desenvolvimento para o territrio. [...] A viso geral aqui proposta de concepo de uma rede estruturada e aberta, envolvendo tais diferentes agentes, a partir da construo de um conjunto de iniciativas que incluem a criao de uma esfera de gesto compartilhada - com alocao de pessoal e planejamento de atividades especfico para tal -, assim como a promoo de um intercmbio institucional regular e o estabelecimento de aes concretas de integrao e complementao entre as programaes dos diferentes equipamentos culturais instalados no Complexo. (Ibid.) Um aspecto a ressaltar a presena marcante dos agentes econmicos na
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futura apropriao dos espaos destinados para uso de empreendimentos privados, por meio, particularmente, de investimentos imobilirios de grande porte nos espaos objeto da operao de requalificao urbana preconizada, que sero disponibilizados a partir da implantao do complexo. As operaes urbanas para as reas do Cais Jos Estelita e do ncleo Tacaruna, onde se localiza grande extenso fundiria
de propriedade da Marinha, so exemplos de operaes especialmente atrativas ao capital. Em ambas as reas, est prevista a disponibilizao de terrenos destinados ao setor imobilirio. Diga-se de passagem que essas reas oferecem grandes atrativos, naturais e paisagsticos, alm de serem dotadas de boa infraestrutura viria e de equipamentos comerciais (Figuras 5 e 6).
Figura 5: Simulao da futura ocupao do Cais Jos Estelita
Figura 6: Simulao da futura ocupao do Complexo Tacaruna
Os arranjos institucionais preconizados pelo Plano prevem um sistema de gesto de carter consultivo com a participao de todos os atores, alm de
uma Configurao Institucional Societria da Operao, cuja esfera de tutela ser exercida por uma nica entidade, que dever assumir a forma jurdica de
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pessoa coletiva de direito privado sem fins lucrativos, de modo a permitir a sua qualificao como Organizao Social (OS) ou Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). [...] Esta entidade a qual chamaremos de (OS) vincular-se- perante as entidades pblicas mediante a celebrao de um contrato de gesto (ou termo de parceria, no caso de vir a ser constituda uma OCIP) que definir as obrigaes da OS, bem como o programa de trabalho a cumprir pela OS no mbito da implementao do projeto, sem esquecer os respectivos objetivos e critrios de avaliao a serem respeitados. (Ibid.) O aspecto mais polmico do modelo de configurao institucional e societria do projeto de requalificao urbana proposto a criao da Sociedade Implementadora, para a qual, segundo preconiza o captulo relativo ao modelo econmico financeiro do plano, sero transferidos todos os terrenos pblicos. Assim, [...] ser essencial assegurar, atravs dos instrumentos contratuais adequados, a transmisso dos terrenos objeto da operao, para a Sociedade Implementadora, em moldes que permitam a esta executar todos os atos necessrios prossecuo do
projeto de requalificao programado. (Ibid.) Os riscos dessa megaoperao de transferncia se intensificam na medida em que ela se funda na lgica de gesto privada, na qual o controle pela sociedade no assegurado: Assim, responsvel, perante a OS e, na mesma medida, perante o Poder Pblico , pelo cumprimento dos objetivos traados e por todas as obrigaes definidas no Contrato de Gesto, e atuando segundo uma lgica de gesto/execuo privada de interesse pblico, esta sociedade ter, necessariamente, de ver legitimada a sua interveno nos terrenos, ao longo de todas as fases do projeto, desde o primeiro momento at a alienao dos lotes. (Ibid.) Embora se argumente que a transferncia dos terrenos poderia assumir a forma de Capital Social e que se constituiria, na prtica, em uma operao no onerosa e sem impacto fiscal, materializada atravs do Contrato de Gesto entre o Poder Pblico e a OS, essa operao dota, a nosso ver, a chamada Sociedade Implementadora de poderes financeiros e polticos que extrapolam o controle do estado, abrindo espao privatizao de bens pblicos. 1
Ao assumir o governo de Pernambuco em 2007, o governador Eduardo Campos definiu a nova equipe de gesto do plano que vem procedendo reviso do Plano Estratgico do Complexo Turstico Cultural Recife Olinda. At a concluso do presente artigo, esse Plano no foi implantado.
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Concluses: tentculos do empresarialismoimobilirio sobre as esferas de governana local

Os movimentos do capital imobilirio na busca por nichos do mercado se processam, tradicionalmente, de forma articulada com os vnculos polticos que esse segmento estabelece com as instncias de poder da administrao pblica. Vnculos que tm crescido em importncia em face da presena crescente dos agentes econmicos na governana das cidades, como determina o receiturio neoliberal que prescreve a participao do setor privado como requisito de good governance. As premissas desse iderio tm estado presentes nos modelos de empreendedorismo urbano das cidades, que passam a ser protagonistas de experincias de planejamento estratgico centradas na imbricao entre o pblico e o privado na gesto e governana dos seus territrios. No caso brasileiro, essa interpenetrao privado/pblico emerge, contraditoriamente, em uma conjuntura na qual vm se fortalecendo os novos arranjos polticoinstitucionais democrticos, que resultaram na abertura de espaos e canais de participao direta, trazendo tona uma ampla estrutura de representao e de legitimao dos interesses populares na agenda pblica local. O estreitamento dos laos de proximidade entre os agentes imobilirios e a esfera do poder local vem sendo intensificado diante da abertura de espaos representao desses atores nas esferas de gesto compartilhada, criadas pela administrao local. A convivncia conflitante entre a representao dos agentes privados e a dos movimentos sociais nos canais e mecanismos institucionais de gesto participativa tem gerado embates nos fruns de participao democrtica, como o Conselho de Desenvolvimento Urbano e as Conferncias Municipais e Estaduais. No Recife, barreiras especulao do solo urbano tm sido criadas pelas legislaes urbansticas, a exemplo do antigo Plano Diretor de 1991 (Lei 15.547/ 91), da Lei de Uso e Ocupao do Solo (Lei 16.176/1996), da Lei dos 12 Bairros (Lei 16.719/2001-ARU) e do novo Plano Diretor do Recife, aprovado em 2008 (Lei 17.511/08) 2. O congelamento da verticalizao construtiva imposto pela Lei dos 12 Bairros criou resistncias por parte do setor imobilirio local s mudanas preconizadas pela lei, e houve tambm reaes adversas com relao ao novo Plano Diretor do Recife de 2008, como
O processo de aprovao do novo Plano Diretor do Recife passou por um longo perodo de negociao: de 2001 a 2002 Incio Reviso PDR, Conselho Gestor Seplam/Dirbam e CDU; de 2002 a 2004 Texto Base e Comisso Organizadora da Conferncia; de 2004 a 2006 Conferncia e Aprovao do Regimento da Conferncia no CDU; de 2006 a 2007 Substitutivo do Projeto de Lei Encaminhado a Cmara; em 2008 Aprovao do Plano Diretor do Recife em 29 de dezembro de 2008.
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ocorreu na I Conferncia do Plano, realizada em 2005. Nesta, foi acintosa a grita do empresariado local da construo civil, diante da aprovao, pelos movimentos sociais, dos instrumentos de restrio verticalizao, a exemplo do Solo Criado e da Transferncia do Direito de Construir, que delimitam parmetros urbansticos nas reas onde ocorrem os maiores ndices de especulao construtiva. Tambm foi flagrante a corrida pelo licenciamento e aprovao de projetos no perodo que antecedeu referida Lei e ao novo Plano Diretor, levando a um estoque de projetos cuja desova dever prosseguir ainda por um longo perodo de tempo. No entanto, apesar das restries mencionadas, o setor imobilirio tem encontrado brechas para negociar seus interesses no Executivo e no Legislativo municipal, seja por meio de lobby, seja por meio de presses polticas, como pode ser percebido no prprio discurso do prefeito Joo Paulo de Lima na entrega do projeto de lei do Plano Diretor Cmara Municipal, que sinaliza mudanas em pontos aprovados democraticamente pela Conferncia:
[..] A chegada do Projeto ao Poder Legislativo aguardada desde o ano passado. Ele baseia-se no resultado da Conferncia do Plano Diretor, realizada em julho de 2005. Na avaliao da Prefeitura, o documento resultante do evento continha pontos inconsistentes e inconstitucionais, que j foram retirados durante a formatao do projeto de lei. Mas o Governo Municipal ainda discorda de alguns pontos aprovados na Conferncia, e enviar, em seguida, emendas para propor alteraes de contedo. [...] O longo processo de discusso, que culminou na Conferncia, fez com que 80% do contedo j esteja consensuado com a sociedade. Porm, o governo tem uma viso diferente em relao a outros pontos, e por isso que mandaremos as emendas. (Matria Publicada pela Cmara de Vereadores do Recife em 08/04/2006) [Grifo meu]. Esses conflitos expressam a luta permanente entre os fetiches do mercado e os fetiches da democracia, inerentes natureza do capitalismo.
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Resumo
Este trabalho traz uma reflexo sobre as especificidades e os novos vetores do comportamento do mercado imobilirio nas cidades brasileiras, sob a perspectiva de duas tendncias. Na primeira, sugerese a hiptese de que a proviso da moradia se organiza por meio de um mercado profundamente segmentado, no qual so identificveis pelo menos quatro grandes segmentos: o empresarial-monopolista, o empresarial-concorrencial, o rentista patrimonial e a autoproduo parcial. A segunda tendncia se expressa nas mudanas do capital imobilirio em face das transformaes econmicas no apenas locais mas, sobretudo, internacionais. Podem-se perceber a formao e a consolidao de uma nova modalidade de produo espacial, destinada a uma modalidade de consumo que est sendo chamada, pelo mercado, de turismo-
Abstract
This work brings up a reflection about the specificities and new vectors of real estate behavior in Brazilian cities, under the perspective of two tendencies. In the first one, we suggest the hypothesis that, residence provision is organized through a profoundly segmented market, in which we can identify at least four big segments: organizational-monopolist, organizational-competitive, patrimonial rent-seeking and partial auto-production. The second vector is expressed on changes in the real estate capital, face to not only local but international economic transformations. One can notice the formation and consolidation of a new modality of spatial production, addressed to a consumption modality that has been called, by the market, of real estate tourism. The main objective of this work is to understand the particularities
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imobilirio. O objetivo geral do trabalho compreender as particularidades do processo de estruturao, organizao e dinmica de produo do capital imobilirio na Regio Metropolitana do Recife em suas fraes empresarial-oligomonopolista e empresarial-concorrencial e derivaes para os segmentos turstico e financeiro. Palavras-chave: concorrencial, rentista, imobilirio-turstico, oligomonopolista.
of the process of structuring, organization and dynamic in real estate capital production of Recife metropolitan area, in its organizational-monopolist and organizational-competitive fractions and derivations for touristic and financial segments.
Keywords: competitive, rent-seeking, tourist-real state, monopolist.
Suely Maria Ribeiro Leal Arquiteta e Doutora em Economia Urbana pelo

IE/Unicamp, Professora do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco, Coordenadora do Ncleo de Gesto Urbana e Polticas Pblicas Nugepp/MDU.
Polticas rurales en Argentina. Pobreza, localismo y agricultura familiar

Silvia Gorenstein Martn Napal Mariana Olea
Introduccin
La literatura terica de las ltimas dcadas expresa un consenso generalizado en torno a la centralidad de lo urbano y la redefinicin funcional del medio rural. Si bien estas lgicas urbanas comenzaron a esbozarse en etapas anteriores al capitalismo, y se fueron profundizando a lo largo de su evolucin 1, las manifestaciones actuales permiten afirmar que lo urbano estructura el espacio en un marco regional-urbano unificado que desafa los enfoques convencionales en torno a la relacin dicotmica campo1
ciudad (Diniz, Santos y Crocco, 2006: 26). Esto no significa que las problemticas rurales carezcan de entidad terica y poltica. Por un lado, la cuestin rural atraviesa una aguda redefinicin conceptual en el marco de la urbanizacin del campo, los procesos de reestructuracin de la agricultura, las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin, sumado a la creciente importancia de los negocios ligados a la explotacin y
A partir de la primera revolucin industrial, con el surgimiento de una nueva dinmica urbano-industrial, el medio rural inicia el proceso de prdida de centralidad econmica, social y simblica.
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uso de la naturaleza a nivel global. Por el otro, las manifestaciones y alcances sociales de estas tendencias asumen formas distintas entre los pases desarrollados y los perifricos. En las sociedades ricas destacan los conflictos relativos a la seguridad y diversidad de la alimentacin, junto al cuidado del medioambiente, mientras que en la periferia se profundizan las preocupaciones por la pobreza y sostenimiento de la poblacin rural. Esta distancia entre las problemticas no tiene una expresin ntida en los lineamientos de intervencin dominantes. Si bien esta afirmacin peca de una excesiva generalizacin, ignorando contribuciones con otros nfasis y formas de accin, lo que al inicio de este artculo se pretende resaltar es la uniformizacin del discurso pblico bajo el paragua del potencial endgeno. Este es el contexto del debate aqu planteado, en un intento de detectar las limitaciones de este enfoque a la hora de mirar y actuar en lo rural y, ms especficamente, cuando se trata de mejorar las condiciones de reproduccin de la pequea agricultura familiar, los trabajadores y la poblacin rural ms vulnerable. La decisin de colocar la perspectiva endgena o localista en el centro de estas reflexiones se fundamenta en tres razones: Primero, en la mayor parte de los pases latinoamericanos los progra2
mas encuadrados en el financiamiento y recomendaciones de los organismos internacionales para paliar la pobreza y promover el desarrollo rural, se traducen en formulaciones gestadas desde esta usina terico-poltica: la insercin competitiva de la produccin local, la generacin de fuentes de empleo rural no agrcola y la dotacin de capital social. La segunda responde a la posibilidad de examinar traducciones del discurso terico en un contexto agro-rural de fuerte heterogeneidad entre la regin de mayor potencial productivo y riqueza, propia de la agricultura extensiva (pampeana), las que albergan otras producciones de exportacin y aquellas de mayor rezago socioeconmico, ms cercanas a la imagen estilizada que a menudo surge de la ruralidad campesina latinoamericana. La tercera obedece, de alguna manera, a la inquietud analtica que ha despertado el conflicto reciente entre el gobierno y las entidades agropecuarias ms importantes del pas. En el marco de esta disputa por la apropiacin del excedente agrcola 2, los factores involucrados son complejos y diversos, incluyendo la tensin que el modelo productivo en curso ejerce en relacin con la lgica de reproduccin de la agricultura familiar y
Se trata del conflicto poltico en curso, desatado a principios del ao 2008, que ha enfrentado fuertemente al gobierno de Cristina Kirchner con las entidades agropecuarias operando conjuntamente en la llamada Mesa de Enlace (Sociedad Rural, Federacin Agraria Argentina, Confederaciones Rurales Argentinas y Confederacin Intercooperativa Agropecuaria) tras el rechazo a la poltica de retenciones a las exportaciones agrcolas (soja, maz y trigo).
Silvia Gorenstein, Martn Napal, Mariana Olea
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el sostenimiento de pequeos pueblos y localidades. El artculo se estructura en dos partes, adems de la introduccin y las reflexiones finales. En la primera se presentan las bases de las nuevas polticas rurales, encuadrando los elementos comunes al discurso terico del llamado nuevo regionalismo. En la segunda parte se analiza el caso argentino. Por un lado, se examinan rasgos estilizados de los procesos de transformacin en el medio agro-rural del pas, en un intento de aproximar una descripcin comprensiva de la hetero-
geneidad y diversidad existente en las realidades provinciales y regionales. Por el otro, se avanza sobre el enfoque de las polticas rurales. El debate sobre estas polticas se apoya en el anlisis de documentos oficiales sobre diagnsticos y lineamientos propuestos para el desarrollo rural, elaborados por diferentes Estados Provinciales 3. Este material brinda una lectura abarcativa de la visin global y los elementos que condicionan los resultados de las propuestas rurales orientadas a atenuar las problemticas sociales que devienen del modelo agrorural en curso.
Las polticas rurales en el contexto del nuevo localismo

El tratamiento de las transformaciones del medio rural 4 asumi una creciente difusin, particularmente, a partir de la reflexin e implementacin de polticas activas en la Unin Europea. 5 Los pobladores rurales, un conjunto heterogneo
3
que abarca desde agricultores pluriactivos, pasando por los neo-rurales (inmigrantes urbanos en la bsqueda de la calidad de vida del medio rural), a los residentes urbanos temporales, se constituyen en el objetivo de diferentes pro-
Se trata de los documentos provinciales elaborados en el marco del el Componente Fortalecimiento Institucional (CFI) del Proyecto de Desarrollo de Pequeos Productores Agropecuarios (Proinder), cuyo objetivo es generar condiciones de desarrollo institucional en mbitos pblicos y otros espacios organizativos relacionados con los pequeos productores familiares, trabajadores y poblacin rural vulnerable. Este material est publicado en <http://www.proinder.gov.ar/Productos/DocumentosProvinciales/Default.aspx>. Desde abordajes que provienen tanto desde perspectivas analticas urbanas como rurales, esta literatura da cuenta de las transformaciones del medio rural abarcando: el fenmeno fsico-funcional; el quiebre de la organizacin social y espacial basada exclusivamente en la agricultura; cultura y patrones de vida semejantes a los urbanos; difusin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin, entre otros importantes. Para un anlisis en profundidad sobre estos desarrollos tericos, vese: Ferrs (2007); Ruiz y Delgado (2008); Gorenstein, Napal y Olea (2007); Gorenstein (2000). Esta discusin cobr impulso durante los aos 80, cuando la Unin Europea promueve un plan integral de desarrollo rural cuyos lineamientos se sintetizan en El futuro del mundo rural europeo. Al respecto, Etxezarreta (2006:140) plantea que en estos pases los agricultores y sus mltiples organizaciones, incluidos los municipios rurales, ejercen una fuerza poltica superior a su peso real demogrfico, y econmico.
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gramas de desarrollo rural orientados fundamentalmente por los postulados del discurso terico del potencial endgeno. El debate sobre esta perspectiva terica, comprendida en un proceso interdisciplinario de reconstruccin analtica al que suele rotularse como el Nuevo Regionalismo (NR), es conocido (Amin, 2000; Klink, 2001; Fernndez, 2007; Brando et al., 2005). Un breve acercamiento a esta corriente permite observar que, ms all de los matices tericos y los distintos campos disciplinarios, 6 el punto de convergencia de estas contribuciones radica en la asociacin entre el territorio, en tanto contexto relacional y de proximidad, y el proceso que permite capitalizar la difusin de conocimientos e innovaciones. En este marco, tal como seala Fernndez (ibid.:101) al analizar las polticas regionales en la Unin Europea el concepto de competitividad fue articulado con el inters por la cohesin social y territorial, y en tanto sustento del crecimiento la competitividad fue entendida como el resultado de la adaptacin a la nueva economa del conocimiento considerada por el Consejo Europeo de Lisboa (2000) como un
objetivo estratgico en pos del desarrollo sustentable. Este es el laboratorio que ha inspirado, ms all de los matices existentes, a los diseos y lineamientos de polticas agro-rurales que se difunden en Amrica Latina. Vale la pena recalcar que este patrn gentico no necesariamente se expresa en el mismo cuerpo de acciones rurales. 7 S, en cambio, que es a travs de la visin dominante en torno a la competitividad, que requiere lazos de solidaridad y complementariedad anclados en el territorio (Wilkinson, 2003), desde donde se articulan las polticas agro-rurales de los ltimos aos. Esta confluencia se plasma a travs de los aspectos siguientes: Se trata de estimular la integracin competitiva de la pequea agricultura familiar a los mercados globalizados impulsando, simultneamente, la creacin de empleos en actividades no agrarias para facilitar las estrategias pluriactivas de estos sectores. Es decir las posibilidades de diversificacin de los ingresos de la familia rural, a travs de su ocupacin en diversas actividades y servicios.
Comprende una extensa literatura con contribuciones, muy variadas, que enfatizan en lo local como actor/sujeto econmico con capacidades endgenas para ajustarse a las nuevas exigencias de la acumulacin del capital y la insercin dinmica en mercados globales. Las investigaciones refieren a la gestacin y desarrollo de clusters, nuevos distritos industriales (NDI), regiones de aprendizaje (learning regions) y entornos innovadores (milieu); y, los llamados modelos de desarrollo endgeno (distintos a los de crecimiento endgeno), que enfatizan en los recursos y procesos internos de las regiones (Alburquerque, 2002; Vazquez Barquero, 1999, entre otros ), en los activos relacionales y las interdependencias no- mercado (Storper, 1995) y en el aprendizaje colectivo (Pecqueur, 1996, entre otros). Las principales lneas de este accionar se encuadran en el llamado abordaje territorial del desarrollo rural (Schejtman y Berdegu, 2004).
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Las acciones deben estar inmersas en un ambiente localizado comunidad local donde la articulacin de los actores sociales y el tejido institucional tienen la misin fundamental de construir ambientes sinrgicos. El rescate del concepto de capital social 8 se inscribe en esta visin y refiere a la movilizacin de las fuerzas sociales, espritu cooperativo y, en definitiva, capacidad para concretar proyectos colectivos (territorial) 9. Esta cuestin se vuelve clave a la hora de implementar polticas, ya que su ausencia puede bloquear tanto las iniciativas de la sociedad civil como la receptividad de los programas pblicos, particularmente, aquellos inducidos para la proyeccin competitiva y el desarrollo de los territorios rurales. Por ltimo, otra cuestin que atraviesa a estas propuestas, refiere al otorgamiento de facultades ms amplias para los gobiernos locales en el marco de interrelaciones con la comunidad que potencien las din8
micas participativas. La descentralizacin, entonces, es una condicin necesaria, para el desarrollo rural, entendiendo que se trata de una modalidad de relacionar gobierno y sociedad civil, impulsando la sinergia de ambos sectores mediante procesos de acuerdo y accin conjunta concertacin. Tres o cuatro observaciones sobre esta visin hoy hegemnica. En primer lugar, es preciso entender que el nfasis en el crculo virtuoso asociado al potencial endgeno se ha corporizado en una concepcin unificada del desarrollo territorial integrado y sustentable. La misma macro-visin se utiliza para promover el desarrollo en diferentes escalas y densidades urbanas, regionales o rurales 10. As, el accionar rural en nuestros pases supone, explcita o implcitamente, que bajo el estmulo de los factores localizados, los recursos inmateriales e intangibles y la voluntad comunitaria es posible remover los condicionantes (econmicos, sociales, polticas, ambientales) al desarrollo rural.
10
Frente al alcance y difusin generalizada de la nocin de capital social, hay autores que recuerdan que el conjunto de procesos cubierto por el concepto no es nuevo, dado que ha sido estudiado bajo otras etiquetas en el pasado. Durston (2002) seala, por ejemplo, que Portes (1998) alude al comienzo de la sociologa y rescata a Espinoza (1998) cuando afirma que estas nuevas ideas constituyen, ms bien, un concepto sensibilizador que dirige la atencin a la importancia de la sociabilidad pero no la explica. Caravaca et al. (2005:17) sealan que debe ser entendido como capacidad organizativa y aptitud social para el desarrollo, determinando la habilidad y la facilidad de las gentes y de los grupos para trabajar juntos por un objetivo comn. Se diferencia as de otros factores de desarrollo por su carcter relacional puesto que slo existe cuando se comparte. Al respecto, resulta oportuno rescatar reflexiones de Carlos Vainer en su anlisis crtico sobre el planeamiento estratgico, una de las herramientas ms difundidas del paradigma localista: esta permanente flexibilidad y fluidez conceptual opera como un poderoso instrumento ideolgico, proveyendo mltiples y combinadas imgenes y representaciones, que pueden ser usadas segn la ocasin y la necesidad (Vainer, 2000:100).
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En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, la reduccin de la pobreza rural en los pases de Amrica Latina sigue siendo un punto central de la agenda para los organismos internacionales (BM, BID, FAO, FIDA). Los grandes lineamientos difundidos por estas usinas terico-polticas, amalgaman sin mayores mediaciones los principios orientadores arriba mencionados tanto para delinear estrategias de vinculacin comercial a mercados dinmicos como para estimular la participacin y el empoderamiento de los pobres rurales. Desde esta ptica, es dada poca o nula atencin en torno a las dinmicas de acumulacin y la estructura de poder en cadenas globalizadas, las relaciones de produccin en las tramas productivas localizadas que perpetan la pobreza y marginalidad, entre otros aspectos relevantes (Gorenstein, Barbero y Napal, 2007). En tercer lugar, la cuestin del capital social en el sentido del ambiente sinrgico que favorece la articulacin cooperativa y solidaria de los actores locales. Inducir capital social suele ser mucho ms difcil de lo que se desprende de las elaboraciones tericas de moda. Moyano Estrada (2006) referenciando observaciones de Graziano da Silva (2000) relativas a sociedades rurales en pases perifricos advierte sobre los riesgos de adoptar polticas inspiradas en pases con una sociedad civil autnoma
y articulada, como el caso de la Unin Europea, en lugares donde tales estrategias pueden ser monopolizadas por oligarquas locales y sus redes de clientelismo. En mbitos rurales donde la poblacin es escasa y dependiente del empleo pblico, tal como sucede en muchas localidades de Argentina, estas situaciones son bastante habituales. Manzanal (2006:41), por su parte, plantea que este patrn de comportamiento no slo reduce y condiciona la libertad de accin de actores y organizaciones sino que tambin contribuye al descreimiento social, el desinters por participar y, en definitiva, a la desmovilizacin. Buena parte de las experiencias examinadas en este artculo, subrayan esta problemtica. En sntesis, el accionar el rural al igual que el urbano hoy presenta una fuerte sintona con enfoques que colocan un nfasis especial sobre las capacidades locales en las que se corporizan procesos dinmicos de transformacin productiva, desarrollo institucional y social. El debate pasa, entonces, por las caractersticas que devienen de las condiciones perifricas de los pases y sus propias reas rurales, localidades y/o regiones; las diferentes historias productivas y condicionantes locales, las bases socio-culturales especficas, las distintas dotaciones de recursos naturales y humanos, las dispares formas y calidades de gobierno y articulaciones institucionales.
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Elementos del caso argentino

La poblacin rural
Como lo expresa la tendencia mundial y, en el continente de Amrica Latina en particular 11, la poblacin rural en Argentina experimenta una fuerte cada desde hace ms de cuatro dcadas y, segn las ltimas cifras censales (CNP , 2001, INDEC), representaba un 10,5% de la poblacin total si se aplica el criterio de ruralidad vigente. 12 Sin embargo, an dentro de esta baja dimensin relativa, la incidencia de la pobreza es significativa. En efecto, segn la misma fuente de informacin, ms del 30% de la poblacin rural era pobre 13 frente a una incidencia de la pobreza urbana que alcanzaba la mitad de este guarismo y, tal como se refleja en el Cuadro 1, existe una fuerte heterogeneidad intra e interregional tanto en la incidencia de la pobreza rural como en trminos de su peso relativo en la poblacin total. Las regiones ms rezagadas (NEA y NOA) albergan el mayor porcentaje de poblacin rural (23% y 21% respectivamente), con jurisdicciones provinciales
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como Santiago del Estero y Misiones que alcanzan valores que rondan el 30%. Son precisamente las provincias que integran estas dos grandes regiones las que concentran la mayor proporcin relativa de poblacin rural dispersa, pese a la dinmica descendente entre los dos ltimos censos (14% y 3% respectivamente). Aproximadamente 1.700.000 personas viven en pequeos pueblos, reas rurales dispersas y establecimientos agrcolas distribuidos en el NEA y NOA. Dado el escaso desarrollo relativo en estas provincias, a su vez, se observa una elevada proporcin de hogares con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) 14. En el grupo de provincias ms ricas, agrupadas en la regin pampeana, se distribuyen un poco ms de 1.400.000 habitantes rurales que representan menos del 7% de la poblacin total regional. La cada de la poblacin rural dispersa, con tasas superiores al 20%, se manifiesta en casi todas las jurisdicciones mientras que la asentada en pequeas localidades, salvo en La Pampa, crece a tasas muy heterogneas. En Buenos Aires se mani-
12
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La tasa de urbanizacin pasa de 56,5 en 1970 al 76,8 en el 2000; ms an, en la tlima dcada del siglo pasado la poblacin rural absoluta disminuye en ms de 3 millones de personas (Naes Unidas, 2005). Se consideran rurales a todas aquellas localidades de hasta 2000 habitantes. Cabe hacer notar, sin embargo, que tanto en la literatura terica como en documentos oficiales ms recientes han comenzado a plantear la discusin sobre los criterios de medicin del espacio rural, en la bsqueda de indicadores que reflejen las nuevas realidades rurales. (Castro y Reboratti, 2008; Neiman y Craviotti, 2006) Medido en trminos del indicador censal de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). En varias localidades y departamentos de Formosa, Chaco y Catamarca, por ejemplo, los hogares receptores de planes sociales en el ao 2005 superaban el 50%, con niveles que alcanzaban el 80% como en el departamento de Bermejo (Chaco) (Gatto, 2007:336).
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fiesta la mayor urbanizacin, con la tradicional concentracin poblacional en su regin metropolitana y el crecimiento de las ciudades con una poblacin superior a los 10.000 habitantes (Gorenstein, Napal y Olea, 2007). Entre Ros, Crdoba y Santa Fe detentan, en trminos relativos, los territorios rurales ms habitados. Cuantitativamente la poblacin rural de estas jurisdicciones explica entre el 17 y el 10 del total, ms que triplicando el peso de estos habitantes en la jurisdiccin bonaerense. En las provincias ubicadas en la regin cuyana, resalta el peso de la poblacin rural dispersa en Mendoza si bien encuadrado en un marcado crecimiento de la poblacin agrupada; en cambio, en el caso de San Juan, el descenso de la poblacin rural se asocia con la cada en ambas categoras poblacionales. Por ltimo, en el grupo de provincias patagnicas se conjuga una compleja trama de factores ambientales y geogrficos que condicionan su potencial para desarrollar producciones agropecuarias y sostener poblacin en el medio rural. En este marco, como se aprecia en el Cuadro 1, todas las provincias tuvieron una evolucin negativa de la poblacin rural. En suma, se ha dado una reduccin cercana a las 350.000 personas de la poblacin rural por la cada absoluta que experimentan los habitantes en explotaciones agropecuarias, reas rurales y pequeas localidades (rural dispersa 15). Por su parte, se profundizan las condiciones de pobreza de la poblacin residente tanto
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en las nuevas reas de expansin agrcola (Santiago del Estero, Chaco, Tucumn y Salta) como en el medio rural de las restantes provincias de mayor rezago econmico (La Rioja, Jujuy, y Formosa) (Gatto, 2007).
Los pequeos productores familiares

Esta categora analtica sigue siendo objeto de debate en la literatura especializada; su definicin no es precisa: en un extremo se engloba a pequeos productores familiares de subsistencia, entre ellos los campesinos en su concepcin clsica, y en el otro puede aludir a pequeas explotaciones en trminos de su superficie y ocupacin, pero con grados de capitalizacin y rentabilidad relativamente altos (Tsakoumagkos, Soverna y Craviotti, 2000). Siguiendo a Carballo (2004:9), las variables que reflejan lo que se podran llamar denominadores comunes de los estudios agrarios en la materia, contemplan: predominio del trabajo familiar en las tareas productivas; acceso limitado o nulo al capital y al crdito, y componentes importantes del capital fijo depreciado; una escala productiva o dimensin econmica que difcilmente le permite superar las necesidades de reproduccin familiar y de su explotacin. El mismo estudio seala la importancia del mercado tanto para la venta de los productos como para el aprovisionamiento de insumos y, asimismo, la integracin de la pequea agricultura familiar del pas, como proveedora de materias primas de
La poblacin rural dispersa disminuye 456.679 y la poblacin agrupada aumenta 105.441.
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distintas ramas agroindustriales (cultivos industriales, alimentos). Slutzky (2008), por su parte, remarca que si bien la tenencia de la tierra constituye un condicionamiento importante para los pequeos productores familiares, su capacidad de reproduccin exige contemplar otro conjunto de restricciones: tamao de la explotacin, nivel de capitalizacin, el tipo de suelos, el acceso al agua, otros condicionantes fsicos y ambientales, la orientacin productiva, el acceso a innovaciones tecnolgicas, as como la configuracin de la estructura de poder en las cadenas agroalimentarias a las que se insertan. En cuanto a la importancia cuantitativa de los pequeos productores en la agricultura argentina, el trabajo realizado por el Ministrio de Agricultura, Canadera y Pesca (2006b) ofrece precisiones partiendo de la tipificacin de la Explotacin Agropecuaria que dirigen y contemplando las diferencias agroecolgicas regionales 16. Cabe destacar que dentro de esta estrategia emprica, se diferencian tres situaciones o niveles socioeconmicos entre los pequeos productores familiares, ubicando el estrato inferior entre aquellos cuya escasez de recursos no le permite vivir exclusivamente de su explotacin y mantenerse en la actividad; recurren, entonces, a otras estrategias de supervivencia (trabajo extrapredial, generalmente como asalariado transitorio en changas y otros trabajos de baja calificacin). Al contras16
tar con la lgica y objetivos de los Fondos destinados a los Programas de Desarrollo Rural, se observa que es este grupo el que explica, mayoritariamente, el destino de estos aportes pblicos durante los ltimos aos. Como se puede apreciar en el Cuadro 2, las regiones NEA y NOA, no solo concentran la mayor proporcin de explotaciones que renen los rasgos propios de la pequea agricultura familiar sino que, al mismo tiempo, la participacin del estrato inferior dentro del conjunto muestra el peso ms alto de todas las regiones del pas. Esta configuracin de la pequea agricultura se completa con valores relativamente superiores de productores que trabajan fuera de la agricultura para completar ingresos. En las jurisdicciones de la regin pampeana, pese a los procesos de desplazamiento que se verificaran en las ltimas dcadas, este tipo de explotaciones an mantienen su participacin relativa, en parte explicado por la menor significacin relativa del estrato inferior. La informacin parcial disponible revela que en estas jurisdicciones las estrategias pluriactivas (fuera de la agricultura), as como la actividad ganadera y la apicultura, contribuyen a frenar el desplazamiento de las pequeas explotaciones derivado del modelo agrcola basado en la agricultura extensiva y de gran escala (Tsakoumagkos et al., 2008).
La metodologa considera: que el productor trabaja directamente la explotacin; no emplea trabajadores no familiares remunerados permanentes; no tiene como forma jurdica la sociedad annima o comandita por acciones; tienen una superficie total cuyo rango vara entre 5000 has para la regin patagnica y 500 has para provincias del NEA; mientras la superficie cultivada tiene un rango de 500 has en las provincias de la regin pampeana a 25 en los oasis de riego del la Patagonia y Cuyo. Ver detalles en Ministrio de Agricultura, Canadera y Pesca (2006b:31-45).
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Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001.
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En las provincias de Cuyo, la pequea agricultura familiar se orienta mayoritariamente a la fruticultura (vid, y frutas de carozo) y, en menor medida, a la horticultura (tomate, ajo, cebolla, lechuga). Por su parte, dentro del estrato inferior de la pequea agricultura es usual la ganadera (ovina y caprina) con fuertes caractersticas vinculadas a producciones de subsistencia (Tsakoumagkos et al., 2008). En este marco, el dinmico sector turstico mendocino y la movilizacin ms reciente de la minera metalfera en San Juan, pueden explicar algunas ocupaciones extra-sectoriales. Por ltimo, en el grupo de provincias patagnicas, con el fuerte predominio de las actividades hidrocarburfera e hidroenergtica, se combinan reas bajo riego ligadas al desenvolvimiento del complejo agroindustrial de frutas de pepita (Ro Negro y Neuqun), y vastos espacios en todas la provincias de esta regin orientados a la ganadera (ovinos y caprinos). En los sectores de la agricultura familiar se verifican procesos que ponen en peligro la sobrevivencia de sus explotaciones, tanto por procesos de concentracin como ocurre en la fruticultura (Preiss, 2006) como por sobreexplotacin de los factores productivos tierra, acceso al agua propios de la ganadera (Easdale, 2005). En suma, en las regiones ms rezagadas se puede observar una alta proporcin de explotaciones familiares de subsistencia con altos ndices de pobreza que dependen, cada vez ms, de actividades extraprediales para su mantenimiento en el medio rural. Gran parte
de estos procesos se combinan con la dinmica expansiva de ocupacin de tierras productivas para el desarrollo de la agricultura en gran escala (soja). Un fenmeno tambin presente en regiones o zonas de agricultura intensiva y producciones de alto dinamismo exportador (vitivinicultura, fruticultura). Por su parte, en las provincias ms ricas tal como se analiza ms adelante este proceso est mediado por diferentes formas de pluriactividad que contribuyen al sostenimiento de las pequeas explotaciones frente a la profundizacin del modelo sojero. En otras regiones, con zonas de menor potencial agroecolgico, la pequea agricultura familiar orientada al abastecimiento del mercado local-regional (horticultura, granja, etc.) ve limitada su capacidad de reproduccin en el marco de un proceso de inaccesibilidad de recursos productivos (tierra, agua, etc.) y/ o disminucin de la demanda asociada al despoblamiento de los pueblos.
Las tendencias agro-rurales contemporneas

Escapa a los alcances de este trabajo un anlisis pormenorizado de los cambios y tendencias en curso en la agricultura y el medio rural del pas. Aqu interesa hacer notar tres cuestiones que forman parte del debate actual sobre la problemtica agro-rural nacional. La primera refiere al proceso de expansin de la frontera agropecuaria, asociada al despliegue espacial de la produccin de soja tanto en la pampa hmeda como en zonas no pampeanas, muchas de ellas, ligadas histricamente a la produccin
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de otros cultivos (Ver Grfico 1). Este proceso fue el resultado de la difusin masiva de un nuevo paquete agronmico y tecnolgico (semilla transgnica, siembra directa, fertilizantes y herbicidas) en el contexto de dinmicas de transformacin a escala global en el cual interactan desde el surgimiento expansin del mercado chino hasta los desarrollos ener-
gticos y de provisin de insumos alternativos al petrleo. Muy asociado a este modelo tecno-productivo, los nuevos riesgos ambientales ligados al uso intensivo y sin rotacin de las tierras, la contaminacin hdrica por exceso de nitratos o fosfatos, la diseminacin de envases de herbicidas, entre otras problemticas que comienzan a difundirse.
Grfico 1: Evolucin del rea sembrada en Provincias Seleccionadas
Contina
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Grfico 1: Continuacin
Fuente: Elaboracin propia en base a SAGPyA.
En segundo lugar, se verifica la profundizacin de la concentracin econmica y la centralizacin del capital a lo largo de todas las cadenas agroalimentarias (cereales, oleaginosos, carnes, frutcola y
vitivinicola entre las ms importantes). En este contexto, especial atencin merecen los procesos ligados a la presencia de nuevos agentes nodales transnacionalizados (en la provisin de insumos y
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equipos, por un lado y actividades de comercializacin, por otro) 17, la naturaleza de las innovaciones que se difunden en la agricultura y, en general, las dinmicas que conducen a redefiniciones en las estrategias empresariales y en las formas de coordinacin a lo largo de las tramas (Lavarello, 2004; Gutman y Lavarello, 2002; Bisang, 2007; Viteri y Ghezn, 2002; Bendini y Steimbreger, 2002; Preiss, 2006). En el marco de estas dinmicas se elevan las barreras de entrada para la efectiva adopcin de los paquetes tecnolgicos as como las barreras a la movilidad (esto es, a la transicin de explotaciones desde los estratos de tamao inferiores a los superiores), profundizando los procesos de expulsin de los sectores ligados a la agricultura familiar de sus explotaciones, trabajos y/o localidades. Una rpida ilustracin de estas consecuencias sociales puede obtenerse a travs de las cifras censales: casi 100.000 explotaciones familiares pequeas y medianas menos entre 1988-2002, un aumento del tamao promedio de las explotaciones del pas de ms de 100 has y, entre 19912001, tal como ya se mencion, se reduce en unas 350.000 personas de la
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poblacin rural mientras que se agudizan las condiciones de pobreza de la poblacin residente, particularmente, en las provincias y regiones ms rezagadas. Esta situacin, por su parte, persiste an en aquellas provincias que integran las nuevas reas de expansin agrcola (Santiago del Estero, Chaco, Tucumn y Salta) En este sentido, los casos de Santiago del Estero y Chaco resumen una caracterstica saliente del fenmeno expansivo ligado al complejo sojero: un cambio tecno-productivo que desarticula entramados locales de produccin y empleo 18. De un modo diferente puede pensarse en el caso de las reas agro-rurales pampeanas. En efecto, numerosos pueblos y pequeas y medianas ciudades han experimentado cierta reactivacin econmica motorizada por la demanda de insumos, equipamiento, servicios tecnolgicos, sumado al efecto renta que, entre otros sectores, se tradujo en el crecimiento de la construccin. Pero en este mbito espacial tambin hay una alta heterogeneidad entre municipios que manifiestan muy dismiles tamaos y densidades urbanas, con numerosas localidades con alternativas econmicas reducidas al agro zonal. Los sectores de
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Los casos de frutas frescas y vitivinicultura son ilustrativos. Ms all de la situacin coyuntural de cada producto en el mercado internacional, la reconversin de estos complejos durante la dcada del 90 llev a una concentracin del capital va inversiones en tecnologa para aumentar la productividad de las plantaciones (especialmente las integradas con las fases de empaque, procesamiento y, en el primer caso, sitios portuarios), mientras que la crisis cambiaria de 2001/2002 impuls la centralizacin, favoreciendo las adquisiciones de firmas de empaque, bodegas y comercializacin menos eficientes por parte de las ms grandes. Un clculo aproximado revela que esta cadena oleaginosa genera menos de un empleo cada 100 has, mientras que el algodn, principal cultivo de su base productiva anterior, genera 15. Ntese, a su vez, que el modelo de agricultura extensivo y de gran escala requiere nuevas capacidades y habilidades para los trabajos temporarios en la provisin de servicios a la produccin (manejo de maquinarias informatizadas en siembra y cosecha).
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la agricultura familiar de la regin pampeana conviven, entonces, no slo con los procesos de desplazamiento (tecnolgico y econmico) reseados sino con muy dismiles alternativas en trminos de otras actividades rentables y/o empleos extra-prediales. En este sentido, la tercera tendencia a remarcar tiene que ver con el proceso de arrendamiento de las explotaciones agropecuarias. La mayor parte de la produccin sojera (y granaria en general) se realiza en grandes extensiones, bajo contratos de arrendamiento a los llamados pools de siembra, fondos de inversin, y fideicomisos financieros. Este fenmeno de cesin de tierras ha sido significativo entre los pequeos y medianos productores, particularmente los ubicados en zonas pampeanas y de expansin sojera (Slutzky, 2003; Cloquell et al., 2005). El proceso de valorizacin de la tierra y los altos arrendamientos vigentes en los ltimos aos han revertido, en cierta medida, las caractersticas del desplazamiento econmico que experimentan estos sectores en el perodo anterior. En efecto, la venta y/o liquidacin de campos que se efectivizara durante las dcadas del 80 y buena parte de los 90 del siglo anterior, con el consecuente fenmeno emigratorio hacia las ciudades ms prximas o de importancia regional, hoy parece subsumirse en un renovado rentismo agrario donde
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tambin participan sectores de la agricultura familiar. 19 Entre ellos, sin embargo, tanto estn los que han alquilado sus campos, convirtindose en rentistas (urbanos o pueblerinos), como los que se mantienen activos como productores, y localizados en las zonas de mayor productividad y densidad urbana, combinan actividades (individuales y familiares) extra-prediales fuera o dentro del sector. Al respecto, cabe resaltar aqu otro fenmeno importante: la pluriactividad. Su presencia entre las estrategias y senderos evolutivos de los pequeos y medianos productores familiares de todas las regiones agro-rurales del pas, tal como se refleja en el Cuadro 2, muestra que las salidas fuera del propio sector de actividad es una prctica que involucra tanto a los que estn insertos en la agricultura extensiva como en otras producciones tpicas regionales (hortifructicultura; ganadera ovina, caprina). Investigaciones recientes ponen en evidencia su importancia ofreciendo precisiones sobre las diferencias regionales: los productores pluriactivos en ocupaciones asalariadas en el NEA y NOA, mientras las ocupaciones por cuenta propia se destacan en las provincias pampeanas (Tort y Romn, 2005:53). En este marco, el factor locacional es importante y delimita las posibilidades reales en trminos de trabajo, ingreso y
Este fenmeno constituye una lnea argumental importante del gobierno de Cristina Kirchner frente a las corporaciones agropecuarias que enfrentan su poltica de retenciones a las exportaciones de soja. Las races tericas del debate sobre los propietarios de la tierra y el agro de la pampa hmeda pernean, sin duda, esta discusin y encuadran los aportes que se han difundido en el perodo reciente. Vanse, entre otros, Basualdo y Khavisse (1993); Basualdo (1996); Arceo (2002); Rodrguez y Arceo (2006); Manzanal (2008).
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reproduccin de los pequeos productores familiares. En efecto, hay reas rurales lejanas a los centros urbanos, con muy malas condiciones de conectividad por la falta y/o deficiencias en las infraestructuras de comunicacin y transporte, en las cuales hay una mayor incidencia de los costos de acceso a diferentes mercados (de trabajo, capital, productos e insumos) 20. En Argentina, tal como ocurre en las estructuras rurales de otros pases de la regin, la polarizacin territorial, expresada en los muy diferentes grados de concentracin y crecimiento urbano, constituye un factor importante a la hora de explicar las mayores divergencias sociales en trminos de ingresos y acceso a los servicios pblicos, as como las pronunciadas diferencias econmicoproductivas (Dirven, 2001). En suma, las tendencias en curso revelan los cambios significativos en el perfil productivo por la irrupcin de otros cultivos en provincias de regiones rezagadas (pampeanizacin) 21; la competencia en el uso del suelo agrcola; la fuerza e intensidad de los procesos de concentracin econmica en las CAA; la desertificacin social del espacio rural; la pobreza rural y, en definitiva, los elementos que demarcan el contexto de las polticas rurales que se discuten.
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Los lineamientos rurales dominantes

Dos observaciones preliminares. En primer lugar, hay un plano de intervencin sobre el medio rural del pas y, la agricultura familiar en particular, que est implcito (por accin u omisin) en las polticas agropecuarias y sus orientaciones. Escapa a los alcances de este artculo el tratamiento de las innumerables discusiones y controversias sobre la naturaleza, problemas, condicionantes y perspectivas de estas acciones, especialmente a la luz del conflicto desatado en el ltimo ao. En concreto, una caracterstica a resaltar es que las tendencias que profundizan la concentracin y centralizacin del capital en el agro y, ms en general en los eslabones estratgicos de los complejos agroalimentarios ms importantes, no se han revertido, lo que exige especial reflexin a la hora de confrontar los resultados de las polticas rurales en curso. En segundo lugar, los programas y polticas rurales constituyen el plano de intervencin explcita sobre estas realidades. Estos lineamientos, tal como ya se ha sealado, remiten a las recomendaciones de poltica de los organismos internacionales para paliar la pobreza rural:
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En Mateo (2002:9), retomando la tipificacin de De Janvry y Sadoulet (2001), se contemplan tres salidas potenciales para los agricultores ms pobres: i) los ms cercanos a los centros urbanos, pueden especializarse en productos para el mercado nacional o internacional; ii) los distantes continuarn con actividades de subsistencia, complementando las mismas con un mayor nivel de empleo fuera de sus explotaciones; iii) los ubicados en zonas aisladas, adems de la emigracin a las ciudades, continuarn con un nivel alto de marginalizacin y pobreza. Este trmino alude a la expansin de uno de los principales cultivos extensivos que se desarrollan en la pampa hmeda (soja) en zonas agrcolas extra-pampeanas.
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promover los sectores dinmicos de la agricultura. es decir aquellos con potencial competitivo en mercados globalizados; impulsar, simultneamente, la creacin de empleos en actividades no agrarias a fin de fortalecer las estrategias pluriactivas de los sectores de la agricultura familiar desplazados; combinar polticas focalizadas de asistencia a los sectores sociales ms vulnerables (familias rurales, comunidades, etc.). En trminos de la teora que da sustento a estas orientaciones, y en sentido amplio, el desarrollo rural tiene una dimensin integral y fructifica en aquellos territorios capaces de endogeneizar condiciones econmicas, sociales e institucionales virtuosamente convergentes. Resulta interesante intentar una reflexin sobre la forma en que esta macrovisin se traduce en los grandes lineamientos estratgicos para el desarrollo rural en diferentes provincias. Lo que se presenta a continuacin se alimenta de las fuentes documentales mencionadas al comienzo del artculo (ver referencia 3) y, ms all de los enunciados formales y particularidades provinciales, lo que interesa analizar son los tres elementos clave que explcita o implcitamente integran el debate en torno al modelo de ruralidad que se promueve:
a) Qu tipo de potencial endgeno? El primer elemento a destacar es la adopcin de la perspectiva del desarrollo endgeno o, ms recientemente, el Desarrollo Territorial Rural (DTR) 22 no se apoya en una nica propuesta. Por un lado, se identifican lineamientos centrados en el estmulo y creacin de condiciones de competitividad para nuevas producciones primarias. Este esquema, presente en las reas de formulacin de polticas agropecuarias de la mayor parte de las provincias (tambin a nivel nacional), supone la utilizacin de incentivos para mejorar desarrollar productos con demanda internacional. Durante los ltimos aos, varias producciones intensivas o no tradicionales han sido estimuladas desde esta ptica, de manera general o por medio de medidas especficas (programas de productos/tramas, zonas agroproductivas). As, las lneas de apoyo a los pequeos agricultores combinan otras que apuntan a determinadas producciones o actividades agrcolas, encuadrando la doble finalidad de incrementar su competitividad y generar condiciones para la agricultura familiar. 23 Este tipo de soluciones, sin embargo, pueden entrar en conflicto. Las polticas de incentivo fiscal a nuevas produc-
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Esta nocin aparece en los documentos provinciales ms recientes, mencionando los criterios y definiciones difundidas a partir del trabajo del Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (2006). Entre otros casos, el programa ProMendoza, es elocuente en este sentido; el nfasis esta puesto en la configuracin de un espacio organizativo que promueva la insercin competitiva de las producciones provinciales y que participe e interacte con las instancias pblicas nacionales y provinciales responsables de la poltica sectorial y rural.
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ciones (con mercados externos potenciales), que se est implementando en numerosas provincias extra-pampeanas, generan competencia en el uso del suelo agrcola con producciones familiares tradicionales (huertas, pequeos rodeos, granjas, etc.). Tambin, se registran efectos sobre estos sectores por la va de la dotacin/disponibilidad del un recurso estratgico como el agua, profundizando los efectos del proceso de pampeanizacin. 24 Asimismo, aumentan los riesgos ambientales, por problemas con la conservacin y contaminacin de suelos y bosques, por efectos de la erosin, el desmonte sin regulacin, y la contaminacin por desechos txicos agrcolas. En otros casos, paradjicamente, el esquema de asistencia orientado a los pequeos productores se ha convertido en un subsidio indirecto para los nodos de ciertas tramas productivas (cunicultura, otros pequeos animales) o han generado circuitos productivos informales (fiscales, condiciones de calidad) que atentan sobre la competitividad global de la trama (Gorenstein et al., 2006; Gutman et al., 2004). Otra lnea de intervencin pone el acento en la capacidad de movilizacin, organizacin y autogestin de las comunidades rurales. Es decir, los lineamientos de poltica se centran en los productores y poblaciones rurales en trminos de su
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potencial para la generacin de lazos sociales y accin colectiva. Las propuestas econmicas tienen su origen en planteamientos diversos (economa social, solidaria, comunitaria, popular) si bien, a grades rasgos, coinciden en las formas de produccin en la que participan pequeos productores y/o familias rurales asociadas, y en un accionar pblico que debe incentivar estos espacios de autonoma donde se puedan afirmar solidaridades locales. De algn modo, quienes propugnan este esquema agro-rural conciben una poltica pblica capaz de frenar el vaciamiento de las poblaciones rurales, orientando y promoviendo la resistencia a la marginacin social, econmica y territorial. En este marco cabe ubicar, por un lado, las acciones propias de los programas asistenciales, compensatorios y focalizados en la pobreza rural, para los cuales la promocin de estas estrategias productivas tienen como principal objetivo mejorar los ingresos de las familias directamente involucradas. Una visin complementaria postula, por su parte, la importancia de la pequea produccin familiar por su contribucin a la generacin de riqueza en las economas de los pequeos asentamientos poblacionales, localidades, cabeceras departamentales. Estas propuestas, muchas
El caso de Catamarca ilustra este tipo de situaciones: las nuevas producciones (olivo, vid, ctricos, y hortalizas), promovidas por incentivos fiscales del gobierno provincial, combinadas con la agricultura extensiva de granos, amplan la frontera agrcola, con una disminucin importante de las pequeas explotaciones (Ministrio de Agricultura, Canadera y Pesca, 2005a). En La Rioja, la poltica de incentivo fiscal (Ley de Desarrollo Econmico 22021) tiene derivaciones en el tipo y calidad del sistema de riego al que pueden acceder los pequeos agricultores, desplazados de las ventajas del nuevo sistema de irrigacin por los sectores de la agricultura moderna (Ministrio de Agricultura, Canadera y Pesca, 2003b).
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veces, persiguen el objetivo de ampliar las bases de subsistencia local (jvenes, mujeres) y/o fortalecer actividades que operan bajo condiciones mnimas, nica fuente de ingreso de los pequeos productores y/o pobladores rurales. Esto no significa, que estn ausentes los proyectos locales ligados a mercados externo cuando esta posibilidad se presenta o se avala como futura posibilidad. En tal sentido: b) Cules cadenas de valor local? La visin en torno a las pequeas producciones (artesanas, agroindustrias, servicios rurales, etc.), persigue el objetivo de articular cadenas de valor local cuya fuerza potencial en mercados alternativos es un eje de las polticas propuestas. Dos argumentos pueden enlazarse en este tipo propuesta. Uno, referido a la proximidad espacial y las economas externas asociadas a las interdependencias (no deliberadas) y, por lo tanto, al beneficio de las condiciones pasivas de eficiencia colectiva. Dos, el rol del accionar pblico y privado para acompaar/promover la dimensin activa (interdependencias deliberadas) de la eficiencia colectiva. Aunque bajo condi25
ciones locales bastante diferentes, se trata de una lnea argumental asimilable a la de cluster o sistemas productivos locales difundida en la poltica urbana reciente (Diniz et al., 2006:102). Un tercer argumento remite, sin embargo, a otras bases conceptuales. En un sentido amplio, puede reconocerse la influencia de corrientes crticas de la agroecologa que promueven la resistencia al modelo agroindustrial hegemnico. 25 En efecto, poniendo el acento en el conocimiento local y sus manifestaciones en los agrosistemas se promueve la regeneracin y/o creacin de productos especficos, es decir definidos desde su propia identidad local. Los atributos valorizados para la pequea produccin agrcola y/o rural suelen combinar, entonces, lo artesanal con contenidos ambientales, construyendo estas capacidades locales a travs de procesos de trabajo e instituciones sociales generadas en torno a ellos. Parten, entonces, de la valorizacin socio-cultural del territorio 26 y, al mismo tiempo, promueven una produccin sana, y de calidad, mediante prcticas respetuosas del medio ambiente. Vale la pena advertir que, ms all de la ascendencia de esta visin en la formulacin de algunos programas (nacionales, provinciales, locales), es en el
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Es habitual el desarrollo de experiencias encuadradas en el modelo de investigacin accin participativa, donde la interaccin entre productores, tcnicos, investigadores y extensionistas en general, supone un fuerte compromiso tico tanto por los valores ambientales como por los sociales (Guzmn Casado, Gonzlez de Molina y Sevilla Guzmn, 2000). Las afirmaciones de Sevilla Guzmn (2000) ilustran al respecto: Lo ms relevante de las respuestas socioculturales y ecolgicas generadas desde lo local lo constituyen los mecanismos de reproduccin y las relaciones sociales que de ellas surgen. Es en los procesos de trabajo, y en las instituciones sociales generadas en torno a ellos, donde aparece la autntica dimensin de lo endgeno.
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proceso de implementacin donde se vislumbra con ms claridad. De este modo, interactan con otras lgicas de intervencin programas asistenciales, comunitarios, etc. adoptadas y difundidas a travs de grupos de tcnicos y otros actores locales que interactan en el accionar rural. En la documentacin provincial hay suficiente evidencia sobre los problemas que se entrecruzan en la evolucin de las experiencias productivas promovidas y/o asistidas. Un primer nivel de condicionantes se asocia con la distancia y/o dificultades de accesibilidad entre las localidades, donde operan las pequeas cadenas, y la ciudad. Como ya se mencion, aqu surge otro lmite impuesto por la pequea dimensin del mercado local y, en el mejor de los casos, las ventas de numerosos emprendimientos contribuyen a estabilizar la pobreza. 27 En un segundo nivel cabe ubicar las relativas a la comercializacin. Adems de las cuestiones estructurales, derivadas del poder que ejercen los agentes nodales de las distintas cadenas productivas (agroindustrias, gran distribucin), que incluso tienen cada vez ms peso en la franja de producciones agro-ecolgicas, hay factores intrnsecos, como el de las condiciones de informalidad (econmica y tributaria) que son bastante frecuentes e inciden en el mantenimiento
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de muchas de estas experiencias. Estos factores de comportamiento abren otras problemticas: dificultades para acceder a mercados extra-locales, derivadas de las regulaciones (provinciales y locales) en relacin con aspectos sanitarios y bromatolgicos; las trabas impositivas; la tensin entre la esfera pblica local, que debe garantizar la salubridad y calidad mnima de los productos, y los programas que promueven estas pequeas producciones, entre los ms importantes. Desde la ptica de los promotores locales (pblicos, de agencias, ONG, etc.) las pequeas cadenas de valor, ms all de sus condicionantes, constituyen la nica y/o mejor alternativa para el mantenimiento de las pequeas explotaciones, los ingresos familiares y, en general, las economas locales. Estos planteos pueden partir de premisas diferentes. Estn los que, por ejemplo, desde la rbita pblica provincial las promueven porque la estructura del rea no da cabida a actividades de mayor productividad relativa. Otros, en cambio, motorizan estas experiencias productivas desde una visin centrada en la salida organizacional y el accionar colectivo. 28 En ese marco, tanto en el discurso como desde algunas estrategias institucionales se esbozan una serie de temas que no siempre tienen el mismo significado: organizacin y sustentabilidad ecolgica de los sistemas productivos; seguridad alimentaria, alimentos de
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Al respecto, Dirven (2001) plantea que este es uno de los factores que explica que muchos de los conglomerados agrarios y agroindustriales ubicados en pases perifricos, si no la mayora, sean enclaves o meras aglomeraciones de supervivencia de microempresas. Como seala Klein (2005:33): formas activas de identidad que le den al pueblo localmente organizado, un mayor poder de participacin en la toma de decisiones. Es lo que se denomina empoderamiento (empowerment).
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calidad; produccin agroecolgica; biodiversidad; agregado de valor, comercio justo, entre otras (Carballo, 2007:87). c) Quines y cmo intervienen? Cules sinergias colectivas? Siguiendo los principios globales del discurso localista se plantea la necesidad de construir una atmsfera democrtica, solidaria, y con una fuerte identidad local. En tal sentido, parten de la especificacin de objetivos respecto a la conformacin del capital social entendido, en la mayor parte de los casos, como redes y organizaciones a travs de las cuales los pequeos productores familiares y pobladores rurales asumen compromisos colectivos para lograr una valorizacin del territorio encuadrada en condiciones de vida que garanticen la satisfaccin de diversas necesidades (insercin socio-productiva, trabajo digno, educacin, salud, etc.) Este conjunto territorio-instituciones debera materializarse en senderos virtuosos, en el sentido de revertir dinmicas evolutivas negativas. Los parteners naturales de las polticas rurales son las organizaciones de los productores, las experiencias asociativas y cooperativas en rubros especficos (lechera, apicultura, pequea ganadera, horticultura, etc,) y las ONG. Un grupo importante ha sido motorizado por organizaciones religiosas, fundaciones y/o agencias internacionales u otras entidades comunitarias, en el marco de procesos largos y accidentados de construccin organizacional que reflejan las sucesivas crisis de las localidades rurales donde se asientan. Otro grupo, ms re-
ciente, ha sido inducido por programas pblicos (nacionales, provinciales-locales) asistenciales y/o genricamente orientados a la promocin del desarrollo local. Estas diferentes iniciativas y experiencias organizativas aglutinan a un espectro relativamente amplio de productores y/o pobladores en torno a temas productivos, ambientales, sociales u otros. Combinan objetivos y accionares relacionados con el acceso a la educacin, salud, produccin de autoconsumo y, en general, el fortalecimiento del sistema de vida rural, contemplando desde la capacitacin en temas productivos, ambientales, sociales u otros, hasta objetivos exclusivamente econmicos (reconversin productiva, nuevos mercados, integracin agroindustrial; financiamiento alternativo; comercializacin, etc.). Si bien el espectro de experiencias es muy diverso, los documentos provinciales dan cuenta de un conjunto de problemticas comunes. El primer elemento que se destaca es de naturaleza poltica; es decir, la cuestin de la construccin de poder local-rural en mbitos donde parece que su entramado institucional (municipios, ONGs, otras entidades intermedias) carece de peso, de capacidad de coordinacin, y de negociacin. Todos estos factores se articulan en un ambiente socio-cultural y poltico que posee escasa conciencia sobre el valor de la organizacin, un clima de desconfianza entre actores e instituciones y, tal como se ha sealado, condicionantes estructurales (econmicos, sociales, culturales y polticos) que retroalimentan diferentes tipo de conductas clientelares.
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Desde esta perspectiva, entre los factores asociados a las instituciones ligadas a los sectores de la agricultura familiar se destacan: escasa presencia y/o significacin; baja capacidad convocatoria; falta de renovacin, envejecimiento de los cuadros directivos; resistencia organizativa, especialmente en reas rurales marginales; restricciones financieras y en la dotacin de recursos (humanos, tcnicos y de informacin); baja formalizacin de las organizaciones existentes. Otro problema identificado en la mayor parte de las provincias se vincula con la capacidad de gestin de la esfera pblica local (municipios, agencias descentralizadas, etc.), estrechamente asociada a las falencias en la dotacin de recursos humanos, infraestructuras, y financiamiento. Esto tiene relacin, a su vez, con la capacidad de coordinacin, articulacin y negociacin con instancias gubernamentales superiores y, ms en general, con las posibilidades de motorizar ambientes sinrgicos en pos del desarrollo rural. Por su parte, la lejana o dispersin de las comunidades rurales puede jugar un rol destacado en el mismo sentido.
Un balance global arroja, entonces, serios condicionantes: baja capacidad organizacional (pblica y de la sociedad civil); una ingeniera social que descansa en el accionar centralizado e individual de los tcnicos de los programas rurales; los escasos recursos pblicos provinciales destinados al desarrollo rural; deficiente calificacin de los recursos humanos a involucrar; debilidades propias de las organizaciones de los pequeos productores (conformacin legal, representatividad, etc.) y, ms en general, de los pobladores rurales. Ello se traduce en alianzas dbiles que ms temprano que tarde inciden en la calidad y sostenibilidad de los procesos de construccin colectiva. En sntesis, la dotacin de capital social parece constituir una traba importante para recrear capacidades que se plasmen en proyectos colectivos. Desde la perspectiva dominante, no se trata de cualquier restriccin, es precisamente la condicin que concibe al territorio, y a las regiones rurales, como cerramientos con capacidad para desarrollar estrategias autorreproductivas y moldear la endogeneizacin de dinmicas de desarrollo.
Algunas conclusiones
Los elementos expuestos en estas pginas sugieren dos tipos de reflexiones. La primera refiere a las tendencias agrorurales consolidadas en las dos ltimas dcadas que dan cuenta, no slo la heterogeneidad socio-econmica, provincial y regional, sino de los efectos perversos sobre las condiciones de sobrevivencia de vastos sectores de la pequea agricultura familiar y las localidades donde viven. Estos procesos, asociados a cambios significativos en estructuras productivas regionales, dinmicas de mayor concentracin econmica en las CAA
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ms importantes; y modalidades organizacionales en la agricultura que elevan las exigencias tecnolgicas y de tamao econmico, entre otras, en definitiva, demarcan la naturaleza y posibilidades de las polticas rurales en curso. La segunda reflexin pone el acento en los objetivos declarados y destacados en estos programas. Las orientaciones que hoy se difunden, sin dejar de lado el diseo y estilo focalizado de la poltica social rural, combinan la perspectiva del desarrollo territorial articulando otra focalizacin: la comunidad local. En este sentido, se han materializado, conjuntamente con las polticas bsicas de ndole social, en acciones de corte productivo e institucional. Las primeras han perfilado la promocin de diversas experiencias (familiares y colectivas) de producciones alternativas, productos agroecolgicos, artesanas o de servicios que si bien pueden contribuir, en el mejor de los casos, al crecimiento productivo y de los ingresos de pequeos productores familiares no logran revertir los mltiples factores (institucionales, de mercado, etc.) que modelan los destinos de las pequeas localidades o centros donde operan. El accionar en torno al fortalecimiento institucional, por su parte, se centra en la bsqueda de modalidades organizativas y canales instituciona-
lizados de participacin en ambientes rurales donde, salvo excepciones, se manifiesta una institucionalidad muy baja. En consecuencia, el surgimiento de relaciones cooperativas y de la dimensin activa (interdependencias deliberadas), fundamentales para que se plasme la eficiencia colectiva, son fuertemente condicionadas por estos contextos. El nuevo enfoque de las polticas rurales incorpora la heterogeneidad y diversidad espacial como encuadre para la movilizacin de los actores presentes en el medio rural, incluyendo las instituciones y organismos pblicos prximos e implicados en la realidad de estos espacios. En este sentido, el territorio importa y constituye un objetivo especfico de estas polticas. Pero el punto central aqu es que los ejes del accionar, si bien pueden dar lugar a micro-experiencias interesantes de ningn modo tienen el alcance y potencial para revertir las desigualdades y desequilibrios generados por el modelo en curso. Tampoco existen los procesos sociopolticos necesarios para que estas polticas se combinen con polticas pblicas ms amplias que efectivamente contribuyan a la reversin de los factores estructurales que reproducen o profundizan las condiciones de pobreza y vulnerablidad de poblaciones y territorios rurales.
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Resumen
La llamada cuestin rural atraviesa un proceso de redefinicin conceptual en el marco de los procesos de reestructuracin de la agricultura, las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin, la urbanizacin del campo, sumado a la creciente importancia de los negocios ligados a la explotacin y uso de la naturaleza a nivel global. Las manifestaciones y alcances sociales de estas tendencias asumen, sin embargo, formas distintas entre los pases desarrollados y los perifricos. La distancia existente entre las problemticas no siempre se refleja con nitidez en los lineamientos de intervencin dominantes, basados en la perspectiva endgena o localista. Es en este contexto, entonces, donde se ubican las reflexiones crticas que se intentan en el trabajo, apoyadas en un conjunto diverso de experiencias provinciales que traducen estas formulaciones en estrategias para mejorar las condiciones de reproduccin de la pequea agricultura familiar, los trabajadores y la poblacin rural ms vulnerable. En este marco, el trabajo discute la visin global, condicionantes y limitaciones de las polticas rurales en curso en el caso argentino.
Abstract
The so-called rural issue is going through a process of redefinition of its conceptual framework in the light of the restructuring of agriculture, new communication and information technologies, urbanization of the countryside, joined with the growing importance of global business linked to the exploitation and use of natural resources. The scope and social effects of these trends assume different forms in developed and peripheral countries. However, this difference is not always reflected clearly in the predominant policy guidelines, based in both cases in the concept of endogenous potential. In this context, this article tries to introduce some critical reflections, supported by a diverse set of provincial experiences related with the aim of improve the conditions of life of rural population, workers and small family farmers. Within this framework, the paper discusses the global vision, constraints and limitations of rural policies in the Argentine case.
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Palabras clave: nueva ruralidad, polticas agro-rurales, estrategias de desarrollo rural, Argentina.
Keywords: new rurality, agro-rural policies, rural development strategies, Argentina.
Recebido em agosto de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008
Silvia Gorenstein es Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (Conicet), Profesora Titular del Departamento de Economa de la Universidad Nacional del Sur, Directora de la Maestra en Desarrollo y Gestin Territorial - Programa en Red de las Universidades Nacionales de Ro Cuarto, Rosario y del Sur.
Martn Napal es Tesista de la Maestra en Desarrollo y Gestin Territorial - Programa en Red de las Universidades Nacionales de Ro Cuarto, Rosario y del Sur, Director del Programa de Empleo en el Municipio de la ciudad de Baha Blanca. Mariana Olea es Becaria de postgrado del Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (Conicet), Tesista de la Maestra en Desarrollo y Gestin Territorial - Programa en Red de las Universidades Nacionales de Ro Cuarto, Rosario y del Sur, Docente auxiliar del Departamento de Economa de la Universidad Nacional del Sur.
O petrleo como grande financiador da guerra de lugares: o caso dos municpios da Bacia de Campos - RJ
Jayme Freitas Barral Neto William Souza Passos Romeu e Silva Neto
Introduo
Nas ltimas dcadas, e sobretudo a partir do final dos anos 1990, um conjunto de municpios litorneos do estado do Rio de Janeiro, fronteirios Bacia de Campos, passou a receber um significativo volume de recursos financeiros, sob a forma de royalties e participaes especiais sobre a explorao e produo do petrleo, resultando num extraordinrio aporte oramentrio, cujo corolrio foi um espetacular aumento do poder de atrao de investimentos. Em face disso, tem-se registrado, durante o mesmo perodo, um significativo nmero de investimentos privados diretos que tm optado por esses municpios, em detrimento de outros no prprio estado, em outros estados e, at mesmo, na Amrica Latina. No entanto, dentro desse conjunto de municpios, tem-se verificado um processo que, ao mesmo tempo que apresenta particularidades marcantes, mostra-se semelhante ao ocorrido em diversos pontos do territrio brasileiro, qual seja, uma disputa interna e externa por investimentos que autorizaria a aplicao da expresso guerra de lugares, de Santos (2004). Nesse contexto, o trabalho em questo tem por objetivo investigar as bases e as conseqncias do processo de atrao
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de investimentos ocorrido nesses municpios, enfatizando a maneira feroz como os mesmos tm entrado na guerra de lugares. Para tanto, o artigo primeiramente apresenta uma breve viso do que consiste a guerra de lugares, suas causas, conseqncias e justificativas. Em segundo lugar, mostra evidncias de como, no Brasil, aps a implementao das polticas neoliberais na dcada de 1990, a lgica da guerra de lugares tem estado presente entre os gestores de estados e municpios da Federao. Em seguida, a partir da aplicao da meto-
dologia proposta, procura comprovar que os municpios da Bacia de Campos tm se inserido no numa simples guerra fiscal mas, sim, numa verdadeira guerra de lugares, que, alm dos benefcios fiscais concedidos, consiste em toda uma preparao do territrio como forma de valoriz-lo para a melhor utilizao das grandes empresas que foram ou sero atradas. Por ltimo, o artigo, em suas consideraes finais, aponta que, como conseqncia desse processo, ocorre intensa fragmentao regional, que transforma as perspectivas de desenvolvimento integrado e complementar praticamente numa utopia.
Proposta metodolgica
Para avaliar a hiptese da insero dos municpios da Bacia de Campos na lgica da guerra de lugares, foram realizadas pesquisas bibliogrficas em livros e peridicos acadmicos relacionados direta ou indiretamente tanto temtica da guerra de lugares e da incorporao de sua lgica ao Brasil quanto dinmica socioeconmica da Regio Norte Fluminense. Somando-se a estas, procedeu-se a pesquisa documental em jornais, peridicos locais e nacionais e consulta a stios na internet das prefeituras e de empresas com investimentos nesses municpios. O intuito era obter informaes dos investimentos futuros ou em fase de implementao, alm dos incentivos fiscais e taxas de juros oferecidos, bem como dados sobre as instituies locais formadoras de mo-de-obra e sobre as principais obras de infra-estrutura realizadas na regio como preparao do territrio para a atuao de grandes empresas. De forma complementar, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com representantes das empresas atradas aos municpios do Norte Fluminense, com integrantes dos poderes pblicos locais envolvidos na poltica de atrao dessas empresas e com representantes de entidades da classe empresarial sediadas na regio. Foram entrevistados Maurcio Alecrin, gerente de marketing da Cellofarm, indstria farmacutica indiana instalada em Campos dos Goytacazes; Gicomo Cssaro, diretor da DuVneto, indstria
Jayme Freitas Barral Neto, William Souza Passos, Romeu e Silva Neto
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alimentcia com sede no estado do Esprito Santo, tambm instalada recentemente em Campos; Lucas Vieira, gerente administrativo e financeiro da Schulz, metalrgica alem que se instalou no Distrito Industrial da Codin, em Campos; Geraldo Coutinho, presidente da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjam) - Seo Norte Fluminense; e Haroldo Carneiro, secretrio de desen-
volvimento econmico de Quissam e coordenador do Programa Quissam Empreendedor. Alm dessas, tambm foi realizada entrevista com Luiz Mrio Concebida, presidente do Fundo de Desenvolvimento de Campos (Fundecam), pela equipe de pesquisa da Universidade Federal Fluminense coordenada pelo Prof. Jos Luiz Vianna.
A transferncia da disputa intercapitalista para os lugares: novos usos e abusos do territrio

A nova lgica da localizao industrial trazida tona num contexto de intensa mundializao e penetrao do capital internacional nos espaos regionais e locais afetou diretamente a gesto do territrio e as estratgias de desenvolvimento econmico, social e territorial. O incremento da absoro de novas tecnologias de transporte, informtica e telecomunicaes na indstria e as mudanas estruturais das empresas, em torno de maior flexibilidade, implicaram num extraordinrio aumento da sua mobilidade espacial, tornando-as mais independentes em relao s restries geogrficas no tocante proximidade de fontes de matrias-primas e mercados consumidores. Alguns ramos empresariais que dispunham de grande volume de recursos financeiros e tecnolgicos puderam, assim, produzir em espaos anteriormente impensados, o que os levou a redefinir suas estratgias locacionais. Surgiu, assim, uma gama de lugares espalhados nos mltiplos territrios aptos para serem escolhidos para abrigar grandes empresas globais. A maior oferta espacial de lugares para a atuao empresarial, no entanto, no desvalorizou ou banalizou a importncia do espao. Ao contrrio, escolher adequadamente onde produzir cada vez mais decisivo na acirrada competio interempresarial. Como ressaltado por Santos (2004, p. 247), para as grandes empresas, os lugares se distinguiriam pela diferente capacidade de oferecer rentabilidade aos investimentos. Em virtude de suas condies de ordem tcnica (infra-estrutura, equipamentos, disponibilidade de mo-de-obra, logstica) e de decises polticas (leis locais, impostos), os lugares podem aumentar ou diminuir a competitividade, a produtividade e, essencialmente, a lucratividade das empresas. Assim, cada lugar entra na contabilidade das empresas com diferente valor (Santos, 2002, p. 88).
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Deve-se observar, no entanto, que o valor que um lugar adquire, para as empresas, no perptuo 1. Mudanas na combinao dos fatores de ordem tcnica e poltica podem valorizar ou desvalorizar os lugares de um instante para outro. Espaos outrora altamente valorizados, ocupados por numerosas empresas, deixaram de ser atrativos, seja por seus problemas, seja pela valorizao de outros, ou por ambos os motivos. Em contrapartida, lugares anteriormente ignorados passaram a ser bem-vistos pelos representantes do capital, na medida em que passaram a oferecer excelentes condies para o aumento das taxas de lucro, pelo menos por algum tempo. Tudo isso tem provocado significativas mudanas na gesto e planejamento dos territrios, em que as antigas concepes centralistas, baseadas em polticas de implantao de plos de desenvolvimento que visavam ao estmulo economia das regies menos
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favorecidas e correo de desequilbrios regionais, tm perdido espao para concepes mais descentralizadas e fragmentadas de planejamento territorial, ligadas a um novo paradigma na questo do desenvolvimento econmico, o chamado desenvolvimento local 2, no qual o pensar regional, baseado num ideal maior de desenvolvimento nacional, substitudo pela viso fragmentada do planejamento orientado pelo e para o mercado (Vainer, 2007, p. 14). Nesse novo contexto, a escala local ganha mais visibilidade e autonomia, podendo, at certo ponto, definir estratgias e objetivos prprios no que se refere ao fomento de polticas de desenvolvimento e, em muitos casos, interagir de forma direta com a escala global, principalmente no que tange atrao de investimentos. Os principais agentes da economia globalizada, as empresas multinacionais, suplantando a escala nacional 3, negociam diretamente
No se pode ignorar que o valor de um lugar varia de setor para setor. Um mesmo territrio pode ser altamente valorizado para um ramo empresarial e pouco valorizado para outro (Santos e Silveira, 2001). Benko (2002, p. 228) define o desenvolvimento local da seguinte maneira: O desenvolvimento local , antes de tudo, a flexibilidade, opondo-se rigidez das formas de organizao clssica, uma estratgia de diversificao e de enriquecimento das atividades sobre um dado territrio com base na mobilizao de seus recursos (naturais, humanos e econmicos) e de suas energias, opondo-se s estratgias centralizadas de manejamento do territrio. Cabe lembrar, entretanto, que o desenvolvimento econmico local divide-se em duas perspectivas opostas, o desenvolvimento local endgeno e o desenvolvimento local exgeno (Coelho, 1996). Deve-se ter em vista que a escala nacional de decises no perdeu totalmente sua importncia. Segundo Harvey (1992, p. 160), hoje, o Estado est numa posio muito mais problemtica. chamado a regular as atividades do capital corporativo no interesse da nao e forado, ao mesmo tempo, tambm no interesse nacional, a criar um bom clima de negcios, para atrair o capital financeiro transnacional e global e conter (por meios distintos dos controles de cmbio) a fuga de capital para pastagens mais verdes e mais lucrativas. Assim, conclui-se que nesse novo contexto, o governo central passa a assumir muito mais um papel regulatrio do que o papel ativo de investidor e planejador do territrio de outros tempos, delegando este papel s esferas subnacionais de governo e/ou ao capital privado.
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com os agentes locais das regies que lhes interessam, passando para estes o seu elenco de exigncias. Todavia, um equvoco pensar que os lugares permaneam simplesmente numa posio passiva, esperando que as empresas os procurem; ao contrrio, cada vez mais tm entrado numa frentica corrida por investimentos externos. Nesse sentido, Vainer (2007, p. 13) mostra que pela lgica competitiva imposta aos gestores locais a cidade e a regio empreendedoras so, isto , devem ser, antes de mais nada, concebidas e planejadas como uma empresa (...) Num mundo cada vez mais pragmtico, trata-se agora no apenas de explicar os sucessos e os insucessos de cidades e regies, mas, sobretudo, formular os planos de guerra, os planos estratgicos que as conduziro vitria. Como se estivessem administrando uma verdadeira empresa, os gestores buscam a todo momento conferir valor aos lugares, adaptando-os s demandas empresariais, especializando-os e modernizando-os ao gosto do fregus. Utilizando estratgias prprias do marketing empresarial, a imagem da cidade como um ambiente propcio aos negcios, como um bom lugar para aumentar o lucro, passa a ser propagada aos quatro ventos, na esperana de que seja vista pelos grandes grupos empresariais. Dessa forma, a cidade torna-se um produto a ser promovido e vendido, e uma verdadeira competio entre os mais diversos lugares estimulada em detrimento
de um pensar regional. a guerra de lugares que se impe (Santos, 2002 e 2004; Santos e Silveira, 2001). A guerra de lugares significa, antes de tudo, a imposio da lgica competitiva capitalista em nveis escalares cada vez menores, em que expresses como eficincia, plano de negcios, produtividade, lucro, concorrncia, destacadamente pertencentes ao mundo empresarial, passam a incorporar-se realidade das cidades e regies, definindo o seu desempenho. Os pases fragmentam-se em cidades/regies - empresas vidas por mostrar que so mais eficazes do que as outras na atrao de investimentos. Nessa guerra, entretanto, no so os lugares que saem vencedores, so os grandes grupos empresariais, que, como se estivessem leiloando uma pea rara, ao anunciarem um novo investimento ou o deslocamento de uma de suas filiais, vem um maior nmero de lugares dos mais diversos pases oferecerem, lance a lance, vantagens de ordem tcnica e poltica cada vez melhores, permitindolhes formar ao seu redor, conforme apontado por Santos (2004, p. 248), um verdadeiro exrcito de reserva de lugares, que a todo instante renovado. medida que so julgados adequados e escolhidos, os lugares entram num processo de subordinao e alienao. O receiturio imposto pelas empresas deve ser cumprido. Isso inclui o emprego de considervel volume de recursos pblicos para preparar e adaptar o territrio, como exemplificam a construo e a modernizao de vias de
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acesso, de pontes, de canais e outras obras de infra-estrutura, para uso quase exclusivamente privado, que Santos e Silveira (2001, p. 291) denominam de uso corporativo do territrio. Tal uso acaba por transferir para as grandes empresas o comando sobre pores significativas do territrio, permitindo-lhes decidir suas funes e os seus manejos, adaptando-os aos seus interesses. As grandes empresas globais passam assim a definir uma lgica territorial prpria, utilizando os lugares sua disposio como pontos para a sua atuao, que, atravs das redes materiais e imateriais mais modernas, conectam-se entre si e tambm com as centrais de comando, cidades localizadas, muitas vezes, a grande distncia. Dessa forma, como apontado por Santos e Silveira (2001, p. 290), cada empresa cria uma diviso territorial do trabalho, determinando aos lugares o seu papel na sua estratgia global de atuao. Por essa razo, em muitos casos, os territrios locais tornam-se verdadeiros enclaves nos territrios regionais e nacionais, e as aes tm uma ligao mais direta com a escala global do que com seu entorno. Constituem espaos nacionais de uma economia internacional (Santos, 2004, p. 244), por vezes altamente especializados num produto ou num servio, que, destitudos de autonomia para pensar e agir, so administrados de fora. As prprias articulaes com outros espaos dentro de uma regio ou de um pas, quando realizadas, so definidas
no em funo das populaes numa proposta de bem-estar regional ou nacional mas em funo de estratgias e objetivos privados e distantes. Assim, as populaes locais acabam perdendo o controle dos destinos de seus prprios lugares, vendo ignorados seus anseios e desejos. O territrio, uma vez modernizado com recursos pblicos, lhes negado; a produo realizada no local, em muitos casos, consumida fora dele; e, em virtude de isenes fiscais concedidas, boa parte da riqueza gerada no local enviada para fora. Dessa forma, pode-se dizer que as populaes so alienadas do uso de seu territrio. No entanto, cabe perguntar: o que justificaria o envolvimento numa guerra por investimentos e numa lgica de subordinao s empresas? A justificativa apresentada pelos gestores locais baseia-se na velha falcia da gerao de emprego e de dinamismo econmico imediatos. Promessas de empregos para a populao local e de crescimento do PIB justificam qualquer poltica de atrao de empresas e de uso do territrio ou a sua concesso para as empresas. Modelos nacionais e internacionais so evocados para infundir confiana ao futuro prspero decorrente desse tipo de poltica. Na maior parte dos casos, a populao local inicialmente se ilude ao ver baterem porta novas perspectivas e, assim, alimenta esperanas em relao aos investimentos pretendidos, as quais, no entanto, so logo desfeitas com a sua
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chegada. Os empregos gerados no so suficientes, e o dinamismo criado no estimula as atividades locais. Como afirmado por Coelho (1996, p. 13), na maioria dos casos tais investimentos no incorporam a mo-de-obra local, por serem estranhos ao perfil das localidades. Ou seja, so investimentos que no se coadunam com o padro produtivo local (a cultura e tradio econmica da regio), ignoram as potencialidades inerentes e no estimulam o sistema de inovao local. Alm disso, o autor citado destaca que esses investimentos vm acompanhados de massas de migrantes que no so absorvidos economicamente pela regio. Um processo que tende a aumentar a segregao socioespacial e os problemas urbanos, que, alm do mais, so problemas que devem ser solucionados no pela empresa mas, sim, pela administrao local. Essa poltica de desenvolvimento de carter exgeno e privado, embora contribua para a descentralizao das atividades produtivas e cause certo impacto na economia local, gerando crescimento econmico, no promove o desenvolvimento auto-sustentado das regies onde as empresas se instalam, por no aproveitarem as potencialidades do sistema produtivo local e por criarem, muitas vezes, um descompasso entre esse sistema produtivo e o sistema produtivo externo, que acaba se impondo e marginalizando as atividades com razes locais.
As grandes empresas atradas no assumem nenhum real compromisso com um projeto de desenvolvimento regional que leve em conta o futuro das populaes locais, suas preocupaes e bem-estar. Como parasitas num hospedeiro, fixam-se no territrio e dele absorvem tudo aquilo que possa oferecer em termos de benefcios tcnicos e polticos que proporcionem o constante aumento das taxas de lucro. Todavia, ao menor sinal de reduo do lucro, a responsabilidade transferida para o territrio, e, sem o menor pudor, as empresas fecham as portas e partem para uma nova regio que lhes possa render mais benefcios. Dessa forma, como num jogo de chantagens, o lugar deve, a cada dia, conceder mais privilgios, criar permanentemente vantagens para reter as atividades das empresas, sob ameaa de um deslocamento (Santos e Silveira, 2001, p. 116). Percebe-se, portanto, mesmo de uma perspectiva que justifica iniciativas de desenvolvimento pautadas na atrao de investimentos, a efemeridade de seus efeitos e a alienao das populaes locais esto presentes. No entanto, essa concepo fragmentria, competitiva e localista de desenvolvimento econmico e de planejamento territorial ainda est longe de ser reconhecida por seus prejuzos. As suas diretrizes continuam presentes nas polticas territoriais de muitos lugares e, sobretudo, nos pases da periferia do capitalismo global, que tentam a todo custo (custo mesmo!) se inserir no centro.
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Brasil: um tpico exemplo da guerra de lugares

No Brasil, a concepo de desenvolvimento e gesto territorial anteriormente citada bem como as polticas e estratgias para sua realizao tm se mostrado cada vez mais hegemnicas. Apesar de o Estado brasileiro constituir-se numa federao, historicamente, o governo federal assumiu importante papel no desenvolvimento e organizao do espao produtivo nacional. Como investidor ou planejador, conduziu a poltica industrial de projetos de desenvolvimento mais amplos, baseados na reduo das desigualdades regionais e na integrao do territrio nacional. Entretanto, a partir da dcada de 1980, num contexto de esgotamento do padro de financiamento da economia brasileira, e no incio da dcada de 1990, marcada pela adeso ao receiturio neoliberal do Consenso de Washington, verifica-se profunda redefinio na atuao do governo federal no que concerne economia e ao territrio. Naquele perodo, a busca por insero, ainda que subalterna, na crescente dinmica do capitalismo globalizado traduzida como atrao de investimentos externos, adquirindo prioridade. Desse modo, o governo federal esvazia sua participao na articulao e fomento de polticas de desenvolvimento regional de carter verdadeiramente nacional e, por meio de indiscriminada abertura econmica e da privatizao de setores estratgicos da economia nacional, reduz consideravelmente os investimentos produtivos em todo o Pas, abrindo assim lacunas para a ao cada vez maior das foras de mercado. Nesse contexto, conforme apontado por Vainer (2007, p. 2), antigos rgos e agncias do governo federal, tais como a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), idealizadas com a finalidade de fomentar o desenvolvimento de regies economicamente menos dinmicas, articulando-as em um projeto nacional de desenvolvimento, so esvaziados de funo e sentido e reorientadas segundo as novas concepes de desenvolvimento baseadas nas diretrizes de mercado. Logo, grandes empresas, sobretudo estrangeiras, detentoras de grande capacidade de investimento, comeam a ampliar no s sua atuao na economia brasileira, por meio da aquisio de empresas estatais, mas tambm o seu controle sobre significativas parcelas do territrio nacional, estabelecendo, de acordo com suas necessidades, uma lgica prpria de ordenamento territorial, completamente desvinculada de compromissos com o desenvolvimento das regies em que atuam. Como em qualquer parte do mundo, essas empresas procuram os melhores lugares para produzir, ou seja, os que lhes possam oferecer as melhores condies tcnicas e polticas para o alcance do lucro. Para tal, convocam o Estado nos
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seus mais diferentes nveis, para que possam assessor-lo da melhor forma. Assim, nessa conjuntura, verifica-se, no Brasil, um intenso processo de fragmentao. As polticas de integrao nacional perdem espao para a viso localista de desenvolvimento baseada na atrao de grandes empreendimentos. Na realidade, a carncia de projetos nacionais de desenvolvimento tem levado cada frao do territrio nacional a elaborar metas prprias de desenvolvimento e a buscar, de maneira desarticulada e egosta, a sua insero direta nos fluxos do capitalismo global. Os governos subnacionais, estados e municpios da Federao, que, desde a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, foram dotados de maior autonomia poltica e fiscal para a elaborao de sua poltica de desenvolvimento, passam a guerrear ferozmente por investimentos. Para tal, conforme proposto por Alves (2001) e Cardozo (2007), utilizam, como estratgia principal, as polticas de incentivos fiscais, especialmente as ligadas reduo ou iseno do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) 4, no caso dos estados, e do Im4
posto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), no caso dos municpios. A dcada de 1990 foi marcada pela larga utilizao do ICMS e de outros incentivos fiscais nas disputas entre os estados brasileiros, principalmente no tocante atrao de investimentos da indstria automobilstica. Entretanto, essas disputas no se resumiram a isenes fiscais. Alves (2001, p. 30) ressalta que [...] embora o instrumento tributrio seja o principal mecanismo de subsidiamento na guerra fiscal, os programas estaduais de incentivo podem ser compostos por um mix de instrumentos bem mais amplo. s operaes de iseno e diferimento do ICMS, podem ser adicionados outros incentivos com o objetivo de criar vantagens locacionais adicionais para os agentes privados. [...] alm da utilizao de recursos oramentrios atravs da criao de fundos de financiamento observa-se tambm a doao de terrenos e de obras de infra-estrutura. (Grifo nosso) A esse respeito, e a ttulo de exemplo, registra-se que Santos e Silveira (2001, p. 113), ao falarem das estratgias utili-
Cabe destacar que, segundo esses autores, o uso do ICMS para atrair investimento uma prtica antiga no Brasil, com origem nos anos 1960, quando esse imposto denominava-se apenas Imposto sobre a Circulao de Mercadorias (ICM). Todavia, em virtude da existncia de reais projetos nacionais de desenvolvimento do governo federal, que induziam o crescimento de regies subdesenvolvidas, tais incentivos acabavam sendo usados de forma mais tmida nas dcadas de 1960 e 1970. Entretanto, a partir de meados da dcada de 1980, o abandono de tais projetos e a reduo do papel de investidor do governo federal, combinados maior autonomia dos estados e municpios com a Constituio de 1988, levaram ao aumento da utilizao de incentivos fiscais na induo de escolhas locacionais, principalmente nos estados e municpios que outrora eram mais dependentes do governo federal no estmulo ao seu crescimento econmico.
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zadas pelo estado do Paran para atrair uma fbrica da Renault, mencionam que houve duplicao de estradas, ampliao do Aeroporto Internacional de Curitiba e do Porto de Paranagu, doao de terreno, alm, claro, de isenes de impostos. Os benefcios polticos (incentivos fiscais, leis de iseno) agregando-se aos benefcios tcnicos (obras de infra-estrutura), compem um conjunto indissocivel de recursos fundamentais e poderosos para a prtica da guerra de lugares. Dessa forma, estados e municpios com maior capacidade de oferta desses recursos se sobressaem, ditando o ritmo da disputa, que, para ser acompanhado, muitas vezes obriga os estados e municpios com menor capacidade a comprometer a sua sade financeira. Convm ressaltar ainda que, por mais que a guerra de lugares esteja intrinsecamente vinculada competio, no acontece sem certa cooperao. Quanto maior a escala da disputa, mais alianas precisam ser formadas. Os municpios que disputam investimentos com municpios de outros estados ou com lugares de outros pases precisam, na maioria dos casos, do apoio de seus respectivos estados e/ou da Unio. Tal apoio pode ocorrer por meio de incentivos fiscais conjuntos ou de ajustes na
legislao, bem como de parcerias, entre esferas de governo, para a realizao de obras de infra-estrutura necessrias atuao das empresas. H tambm, conforme previsto pela legislao brasileira, a possibilidade de formao de consrcios intermunicipais, ou seja, uma parceria formal entre municpios, com a finalidade de promover aes conjuntas para atingir um determinado objetivo comum. Todavia, quando realizadas, o que tem se mostrado raro, essas alianas esto longe de resultar num movimento articulado que planeje o territrio e estimule o desenvolvimento integrado dos municpios. Em geral, tais consrcios so pontuais, passageiros, uma unio de foras com a finalidade nica de viabilizar a atrao de um investimento especfico, cogitado em determinado momento. Portanto, nesse cenrio, percebe-se que o desenvolvimento regional est abandonado no Brasil. O governo federal esvaziou sua atuao regional, passando a dedicar-se a viabilizar a atrao de investimentos externos, sem nenhum projeto em prol da integrao produtiva nacional. Estados e municpios, por sua vez, no assumem essa funo, insistindo numa frentica competio em que a cooperao rara e incipiente e os resultados beneficiam apenas o capital.
A incorporao dos municpios da Bacia de Campos lgica espoliativa dos lugares

A partir do incio dos anos 2000, municpios localizados no litoral do estado do Rio de Janeiro e limtrofes Bacia de Campos foram incorporados aos impe-
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rativos da guerra de lugares, mediante o desvio de parcela das fartas receitas que recebem, provenientes da compensao pela explorao do petrleo, para a atrao e recepo de novas empresas. Em conseqncia do conjunto de modificaes legais e econmicas introduzidas no Brasil durante o governo Fernando Henrique Cardoso (19942002), ocorreu a quebra do monoplio da estatal brasileira do segmento de petrleo. Por meio da Lei 9.478/97, tambm conhecida como lei do petrleo, o monoplio da Petrobras sobre a extrao e produo do petrleo foi desfeito e as compensaes pagas aos municpios confrontantes com as bacias petrolferas foram superelevadas. Alm disso, foi criada uma receita suplementar, tambm direcionada a esses municpios, denominada participao especial 5. Assim, um conjunto de municpios passou a dispor repentinamente de um volume estupendo de receitas oramentrias que lhes possibilitaria a realizao de um volume significativo de investimentos (ver Tabela 1). Estavam postas, dessa forma, as condies concretas para o ingresso desses municpios, historicamente marginalizados pelo capitalismo brasileiro (Cruz, 2003), na guerra de lugares.
A adeso dos referidos municpios disputa pela atrao de investimentos comeou em 2001, com a criao de um fundo que rene parte dos royalties petrolferos recebidos por Campos dos Goytacazes. Chegando a subsidiar com crdito, em alguns casos sem juros, a instalao de empresas de grande porte dos mais variados ramos econmicos, o Fundo de Desenvolvimento de Campos dos Goytacazes (Fundecam) foi visto, pelos gestores da regio, como um sucesso. Esse fundo foi logo sucedido pelo Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social de Maca (Fundec) e pelo programa Quissam Empreendedor, do municpio de Quissam. Concomitantemente, a disputa passou a contar com a participao de outros trs municpios: Carapebus, Rio das Ostras e Casimiro de Abreu, que, a exemplo de Quissam, tambm passaram a reservar pores de seus territrios para os futuros investidores, chamados de Zonas Especiais de Negcios (ZENs), dotando-os, antes, de toda a infra-estrutura necessria ao recebimento de novas empresas, que se beneficiariam, imediatamente, do custo irrisrio dos terrenos e do valor simblico do imposto municipal, o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), que, em alguns casos, no era cobrado (ver Quadro 1).
Participao especial uma renda que incide sobre os lucros das atividades de explorao e produo de petrleo dos campos de elevada produo e rentabilidade. Na definio de Serra (2004, p. 173), participao especial corresponde a uma parcela aplicada sobre a receita bruta da produo, deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor, nos casos de grande volume de produo, ou de grande rentabilidade.
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Fonte: Elaborao a partir da Fundao Cide.
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Fonte: Atualizado pelos autores a partir de Passos (2007).
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Os municpios de Campos dos Goytacazes e Maca, ao contrrio, no tiveram a necessidade de destinar reas ao recebimento de novas empresas, porque j haviam sido beneficiados por um programa de desenvolvimento econmico, implementado pelo governo estadual, que os dotou, dcadas antes, de reas estaduais, de baixo custo, orientadas para a instalao de indstrias, os Distritos Industriais da Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado do Rio de Janeiro (Codin) 6 (ver Quadro 1). J com intuito de induzir o espraiamento das atividades industriais, reas municipais destinadas ao recebimento de novas empresas foram criadas, em alguns casos, nos limites com os municpios vizinhos, como ocorre com Maca, que, por abrigar a maior parte do segmento upstream da cadeia produtiva de petrleo e gs, tem sido naturalmente escolhido para receber investimentos ligados a esse setor: O ideal seria continuar em Maca. Mas ainda precisaremos fazer novas avaliaes. Para optarmos por cidades mais distantes, teremos que compensar com vantagens fiscais as perdas em logstica, destaca o gerente de base da Promontest, Fer-
nando Antnio Carvalho de Arajo. (Nascimento e Nunes, 2007) Para isso, a Prefeitura [de Rio das Ostras] (atravs da Lei n 0691/2002) criou o Distrito Industrial, denominado de Zona Especial de Negcios junto fronteira com o municpio de Maca, atravs da modificao do Zoneamento Geofsico do Municpio (Lei n 0719/2002, que altera a Lei n 0194/1996). (Melo, 2005, p. 3) A localizao outro grande atrativo da ZEN de Carapebus. Alm de estar situada s margens da BR-101, um dos principais eixos rodovirios do pas, a Zona Especial de Negcios fica prxima s duas maiores cidades do Brasil e se localiza entre os portos do Rio de Janeiro e Vitria (ES), importantes corredores de exportao. Outro fator positivo a proximidade com Maca (30 quilmetros), onde se concentram milhares de empresas do setor de petrleo e gs; e com as regies onde comeam a ser construdos, ainda este ano, os portos do Au (So Joo da Barra) e da Barra do Furado (Quissam). (Prefeitura de Carapebus, 2007)
O ingresso de Campos na guerra de lugares deu-se atravs da reativao dos Distritos Industriais da Codin, que, aps terem sido criados nos anos 1960 e at terem abrigado algumas indstrias, experimentaram um perodo de desativao de cerca de 20 anos, por terem sucumbido competio com o estado do Esprito Santo. Esse estado, aps sua incluso na Sudene, passou a oferecer um conjunto bastante agressivo de atrativos fiscais. Maca, por outro lado, no vivenciou a desativao de seu Distrito Industrial, que recebeu a instalao de algumas empresas ligadas economia petrolfera, mas tambm no experimentou um perodo de crescimento significativo nos ltimos anos da demanda por terrenos no distrito, como experimentou Campos (Passos, 2007).
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Maca est saturada, sem espao e com forte especulao imobiliria, diz o assessor da Secretaria de Fazenda, Indstria e Comrcio de Casimiro de Abreu, Ermano Neves. A cidade montou um pequeno estande na feira para divulgar um condomnio industrial e comemorava o primeiro contrato, com a portuguesa Quintas & Quintas. A empresa vai se instalar na cidade para fabricar amarras para ancoragem de plataformas de petrleo. (O Estado de So Paulo, 2003) Como fica claro, as grandes beneficiadas acabam sendo as empresas, que, alm das vantagens fiscais, podem desfrutar da proximidade com Maca, onde esto os principais fornecedores e consumidores, e ao mesmo tempo fugir das deseconomias geradas nessa aglomerao 7, localizando-se em municpios menos densos. Alm disso, como se no bastasse ter a sua disposio lugares endinheirados vidos por elas, essas empresas ainda estimulam a competio regional para obter ofertas mais vantajosas: Eu acho que disputa sempre vai haver, mas eu acho que cada um vai ter o seu trabalho. Campos est atraindo empresas, ns estamos atraindo tambm, somos vizinhos, entendeu! Acho que com certeza vai haver. J teve empresas que veio aqui, foi em Campos. E fica jogando l e c, isso acontece. concor7
rncia saudvel, acho que isso no tem problema no. (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) Alm dos incentivos fiscais, as empresas fazem uma srie de exigncias no que tange preparao do territrio, que devem ser cumpridas pelas prefeituras locais, sob a ameaa de perder o investimento: A empresa holandesa Compipe Netherlands quer estabelecer no complexo industrial de Barra do Furado [nos limites entre Quissam e Campos] uma unidade de fabricao de dutos submarinos de petrleo e gs offshore. O projeto foi apresentado nesta sexta-feira ao prefeito [de Campos] em exerccio, Roberto Henriques, em reunio no gabinete, no Centro Administrativo Jos Alves de Azevedo, sede da prefeitura, pelo representante no Brasil, David Ortiz, e o consultor, Eduardo Val. Para o andamento do projeto necessria uma contrapartida da prefeitura para a desapropriao de um terreno com 50 mil metros quadrados sobre o canal, um calado passando de 7,5 metros para 9,5 metros e extenso das linhas eltricas de mdia tenso at a boca do canal. Ortiz explicou ao prefeito que Campos o plano A da empresa por questo estratgica de logstica, j que est na bacia petrolfera, porm, existe o plano B, que em So Paulo,
A respeito dessas deseconomias, Barral Neto et al. (2008) apontam os altos preos dos imveis, o congestionamento do trnsito e a crescente violncia.
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que conta com toda a infra-estrutura para a instalao da fbrica holandesa. [...] Roberto Henriques se comprometeu a entregar o ofcio com as propostas da Compipe ao prefeito de Quissam, Armando Carneiro, e analisar as contrapartidas dos dois municpios para a instalao da fbrica holandesa em Barra do Furado. Ele tambm pedir parceria neste sentido ao governador [do estado do Rio de Janeiro] Srgio Cabral durante reunio no Palcio Guanabara na prxima quarta-feira, dia 16, s 15h30. (Nuffer, 2008) O prefeito em exerccio [de Campos], Roberto Henriques, e secretrios da rea de infra-estrutura e planejamento estiveram reunidos na manh desta sexta-feira (11) com diretores da empresa Norte Americana Edison Chouest Offshore, que construir o Porto de Barra do Furado, na foz do Canal das Flexas, na regio do Farol de So Thom. [...] [O prefeito Roberto Henriques durante a reunio com os representantes da Edison Chouest Offshore disse:] Os senhores podem estar certos de que a Prefeitura de Campos est sim empenhada em agilizar os procedimentos e o que for necessrio para tirar o projeto do papel. As instalaes da Secretaria de Planejamento esto disposio da Chouest. Na semana que vem estaremos estreitando os entendimentos com o governador Srgio Cabral, para que o Estado participe com as prefeituras de Campos e Quissam,
para realizar as obras de dragagem do canal e do bypassing. Em seguida estaremos na Petrobrs para adiantar outras parcerias que tambm vo viabilizar o empreendimento que vai de certa forma fazer interface com o aeroporto que a estatal vai construir no Farol de So Thom para dar suporte s atividades offshore na Bacia de Campos, que tem novas demandas a partir da atuao de novas empresas do setor de explorao de Petrleo, alm da Petrobras. (Delfino, 2008) O caso de Campos dos Goytacazes bem ilustrativo nesse sentido. Alm das obras de dragagem do Canal das Flexas, que realizar em parceria com a prefeitura de Quissam, na fronteira dos dois municpios, para viabilizar a instalao dos empreendimentos supracitados, a prefeitura de Campos, aps atrair empresas de grande porte, como a Schulz, para o Distrito Industrial da Codin, agilizou uma srie de medidas para atender a exigncias dessas empresas. Foram elaboradas propostas para a criao de estradas de contorno na BR-101, e, em parceria com a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia (Infraero), foi elaborado um plano de desenvolvimento aeroporturio (PDA) para a ampliao da capacidade do Aeroporto Bartolomeu Lisandro, localizado nesse municpio. Dessa forma, procurou-se resolver dois importantes gargalos apontados pelas empresas localizadas na Codin: Algumas coisas hoje ainda atrapalham algumas indstrias a se insta-
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larem, como o problema da BR101, que um grande problema; ns temos o problema do aeroporto, que no tem quase vos. (Vieira, 2007) Alguns municpios da regio tm se antecipado s empresas, dotando seu territrio de condies tcnicas e usandoas como parte integrante de seu pacote de ofertas: A Zona Especial de Negcios (ZEN) um projeto elaborado pela Prefeitura de Rio das Ostras atravs da Secretaria de Turismo, Indstria e Comrcio, a fim de atrair investimentos produtivos, diversificar a economia do municpio, ordenar as atividades empresariais de produo de bens e servios, estimular o turismo de negcios e gerar empregos. [...] Os investimentos municipais iniciais, conforme dados fornecidos pela Prefeitura, so da ordem de 8 milhes de reais, de forma que a ZEN contar com 12 quadras e 148 lotes, em uma rea aproximada de 1 milho de metros quadrados, com fornecimento de gua, estao de tratamento de esgotos e efluentes, saneamento bsico, energia eltrica, pavimentao, fornecimento de gs natural, telefonia por fibra tica, internet em banda larga, Centro Tecnolgico, Centro de Qualificao Profissional, Hospital e um Shopping de Servios. (Melo, 2005, p. 3) Quissam lana sua primeira Zona Especial de Negcios, a ZEN 1. Loca-
lizada no bairro Conde de Araruama, a cinco quilmetros da BR-101 e a 15 quilmetros do Centro da cidade, a ZEN 1 conta com toda a infra-estrutura necessria para a instalao de empresas, como eletrificao, abastecimento de gua e pavimentao. Aliada ao programa Quissam Empreendedor, que oferece incentivos para empreendimentos no municpio, a ZEN promete dar um salto de desenvolvimento para Quissam. Outro grande atrativo do municpio veio do Governo do Estado. Quissam est dentro da rea de incentivo com ICMS a 2%, uma ao estadual para industrializao do interior. [...] A ZEN 1 compreende uma rea de 200 mil metros quadrados, com possibilidade de expanso at 800 mil metros. Destinada preferencialmente a agroindstrias e a empresas prestadoras de servios, a ZEN 1 j atrai empreendedores. Trs empresas j esto se instalando no local: a Cooperativa de Macuco, cujo projeto foi aprovado pelo programa Quissam Empreendedor; a Pr Vida Alimentos, empresa de fabricao de acar mascavo, e a Barro Branco Metalrgica. Juntas, as trs empresas iro gerar 120 empregos diretos no municpio. (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) O novo condomnio empresarial [a ZEN do municpio de Carapebus] ter uma rea de 204 mil metros quadrados, divididos em 36 lotes, e uma completa infra-estrutura, composta por ruas pavimentadas, gua, esgoto, energia eltrica, rede de in-
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terfonia, fornecimento de fibra tica, gs e transporte coletivo. (Prefeitura de Carapebus, 2007) Agindo como verdadeiros empresrios negociadores, os prefeitos da regio tm viajado pelo mundo para promover a imagem dos seus respectivos municpios como um bom lugar para investir. Participam de eventos empresariais, montando stands para divulgar seu produto, fazem visitas s sedes das empresas, assessoram os empresrios que vm conferir as qualidades dos municpios: A falta de informao sobre os atrativos que os municpios prximos a Campos oferecem aos fornecedores o principal motivo para as empresas no escolherem estas cidades como local de instalao. A Onip tem aconselhado as prefeituras a comparecerem no maior nmero possvel de eventos, acrescenta. No ms passado, o prefeito de Carapebus, Eduardo Nunes Cordeiro, deixou a agenda municipal para ir a Houston divulgar a cidade entre os empresrios que participavam da feira internacional OTC (Offshore Technology Congress). Algumas empresas demonstraram interesse pelas cidades do Norte e Leste fluminense, adiantou Machado, que tambm participou do evento. Na bagagem de retorno dos Estados Unidos, o prefeito de Carapebus trouxe um novo investimento para a sua cidade. A Cordoaria So Leopoldo, empresa gacha especializada na produo de cabos de polister
para ancoragem de plataformas em guas profundas, instalar uma unidade no municpio. Eles tm contrato de quatro anos com a Petrobras e fecharam a instalao em nosso condomnio. Como so de Porto Alegre, o custo para o transporte dos produtos era muito alto, explica o secretrio de Planejamento da cidade, Jorge Aziz. (Nascimento e Nunes, 2007) , a gente ainda tem feito um esforo, por isso, a gente vem participando dessas feiras, que assim, um momento muito bom de voc estar mostrando o municpio, as suas potencialidades e tudo mais e com isso a gente tem conseguido ser visitado. (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) As potencialidades de Campos no setor industrial esto sendo divulgadas na cidade de Dusseldorf, na Feira Internacional de Tubos especiais para a indstria de petrleo e gs, na Alemanha. Um painel que retrata o canteiro de obras do empreendimento empresarial da Schulz para fabricar conexes em ligas especiais no Distrito Industrial de Guarus com a cidade ao fundo est exposto em local estratgico da Feira, que freqentada por investidores de todo o mundo, notadamente empresrios do setor naval, petrleo, gs, txtil, sucroalcooleiro, metalrgico e porturio. [...] Hoje (tera-feira, dia 25) ficamos o dia todo fazendo contatos com empresas na Feira em Dusseldorf.
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Na oportunidade, entregamos o painel que retrata as obras da primeira fbrica da Schulz na Amrica Latina, que est sendo construda em Campos. O senhor Schulz ficou muito satisfeito e fez questo de expor o painel, que est nos ajudando na divulgao comercial de Campos, informou Lucas Vieira [ex-diretor do Fundecam]. [...] O secretrio acrescentou que amanh (quarta-feira, dia 26) a comitiva de Campos vai cidade de Krefeld, onde o prefeito Mocaiber ser recebido formalmente pelo presidente da Schulz, para conhecer a fbrica e os produtos que vo ser fabricados na indstria que o grupo constri em Campos. (Delfino, 2006) As mais de 400 empresas que participaram da feira Brazil Offshore, realizada na semana passada em Maca, Litoral Norte do Rio, enfrentaram forte assdio de prefeituras de pequenas cidades da regio e governos estaduais, que corriam em busca dos petrodlares da regio. A oferta de vantagens como doao de terrenos e iseno de impostos chegava a reeditar a guerra fiscal travada nos ltimos anos entre estados e municpios para atrair grandes projetos industriais. (O Estado de So Paulo, 2003) Contando com recursos financeiros de que poucos municpios brasileiros dispem, seria difcil imaginar que esses municpios ficariam limitados a uma dispu8
ta interna por investimentos. Conforme constatado pelas matrias jornalsticas levantadas e entrevistas realizadas, a abrangncia dessa disputa muito maior, em relao tanto localizao geogrfica quanto aos ramos industriais, visto que empresas desvinculadas da cadeia produtiva do petrleo tambm tm sido atradas para a regio 8. Pode-se dizer assim, que os municpios confrontantes so os mais novos participantes da guerra de lugares no Brasil: A gente tava buscando, fazendo algumas anlises de monta mesmo em Vitria [Esprito Santo], j que a fbrica [da Duvneto] j era ali, s que a Prefeitura em si no tava dando muito incentivo. Depois disso, o primeiro que comeamos a fazer nessa questo foi aqui [em Campos]; teve outros tambm, mas a questo do Fundo Fundecam foi o que mais interessou pra gente. (Cassaro, 2007) Quando a Cellofarm optou por Campos, a negociao estava praticamente concluda com o estado de Gois, na cidade de Anpolis, graas aos incentivos fiscais que o estado de Gois tem. (Alecrim, 2007) Ela [a Schulz] foi ao Esprito Santo, esteve observando l, e veio para Campos [...] teve tambm em Niteri [...] tiveram oferta do Nordeste, atravs de um banco do Nordeste, o Banco do Nordeste, que facilitaria tambm a instalao, mas como voc falou, incentivos hoje tem aqui
So o caso, por exemplo, da Duvneto, ligada ao ramo da indstria de alimentos, e o da Cellofarm, ligada indstria farmacutica, ambas localizadas em Campos.
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no estado do Rio, tem no Esprito Santo, e, na verdade, o dinheiro atravs do fundo, que um dinheiro mais barato, [...] quando voc consegue ter um recurso barato, que voc no onera a instalao da empresa, voc no liga de estar pagando impostos, de voc estar fazendo outras coisas, porque voc teve uma ajuda para no estar pagando caro para se instalar no municpio. (Vieira, 2007) A prxima fbrica da japonesa Toyota poder ficar em Campos. A notcia foi veiculada pelo jornal O Dia na edio de ontem, 23, e confirmada, pela manh, pelo prefeito Alexandre Mocaiber, numa emissora de TV a cabo local e reprisado num programa de Rdio do governo municipal, transmitido pela Rdio Educativa FM. O municpio disputa com o estado do Esprito Santo a implantao de uma fbrica da Toyota no Brasil, para fabricar um compacto, carro para disputar o segmento popular, j que a marca lder de vendas do Sedan (Corolla). Antes da disputa entre os estados do Rio e Esprito Santo, a Bahia e o Rio Grande do sul entraram na disputa pela nova fbrica com a regio do ABC paulista, onde se concentram as principais montadoras do pas. (Campos, 2007a) Embora a disputa por investimentos esteja relacionada lgica do capitalismo, a guerra de lugares que atinge esses municpios cria uma superposio de escalas, havendo, em alguns casos, disputa dos municpios da regio at
mesmo com outros pases. Um exemplo disso pode ser retirado da declarao do representante da Schulz, que afirmou em entrevista que, muito antes da definio pelo Brasil, a empresa chegou a cogitar a sua instalao em outros pases da Amrica Latina: Foi feita [uma pesquisa] em vrios estados onde teria as melhores condies porque, na verdade, a Schulz est no mercado brasileiro h 10 anos como distribuio. A Schulz do Brasil, as pessoas daqui, tiveram que fazer um trabalho para convencer a Alemanha para montar uma fbrica no Brasil e no no Mxico, como estava se cogitando, e em outros lugares que eles [os proprietrios da Schulz] possuem fbricas. Ento, na verdade, foram vendidos os benefcios que teriam que estar se instalando aqui: o Fundo, a questo dos incentivos, a mo-de-obra que eles consideram boa aqui e com custo competitivo a nvel mundial e principalmente com qualidade. (Vieira, 2007) Contudo, importante ressaltar que somente a oferta de subsdios a partir da aplicao dos royalties e a disponibilizao de terrenos baratos e incentivos fiscais municipais talvez no expliquem integralmente a incorporao desses municpios guerra de lugares. A participao dos governos supralocais tem se mostrado de fundamental importncia para a atrao da maioria dos investimentos, principalmente a do governo do estado do Rio de Janeiro, que por meio de seus programas de financiamento e da realizao de obras de infra-
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estrutura tem viabilizado a consolidao de empreendimentos na regio: A gente faz agora uma parceria com a Investe Rio, uma agncia de fomentos que tambm tem feito parcerias com o Fundecam, aonde normalmente a gente tem entrado com o prdio e a Investe Rio financia os equipamentos para o empreendimento [...] Com recursos do Estado, os do fundo, que tem FREMF , um nome esquisito, mas o Fundo de Recuperao Econmica do Norte e Noroeste Fluminense. [...] O governo do estado foi muito importante, ele que atraiu essas empresas para a gente. (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) A disputa pelos investimentos no ficou s entre prefeituras [durante a realizao da Feira Brasil Offshore em 2003]. Os estados do Rio e Esprito Santo travaram um embate verbal em uma das conferncias da feira para mostrar aos investidores suas vantagens. (O Estado de So Paulo, 2003) A empresa Aker Promar ser a responsvel pela construo do estaleiro em Barra do Furado, e a Chouest Alfanave assumiu a responsabilidade de instalar uma base offshore no Farol de So Tom (Baixada Campista). As duas empresas tm previso de, juntas, investirem cerca de R$ 110 milhes no empreendimento. O governo estadual e as duas prefeituras assumiram a dragagem do Canal das Flechas e tambm o trans-
passe de sedimentos (atravs do by pass), num investimento que foi inicialmente orado em R$ 60 milhes. (Moraes, 2008b) Com investimentos de R$ 5,8 bilhes e gerao de 5 mil empregos na fase de construo, alm de 3 mil diretos na operao, o Complexo Logstico e Industrial do Au envolve os estados do Rio e Minas Gerais. O sistema comear a operar a partir do segundo semestre de 2009, com exportaes de 8 milhes de toneladas naquele ano; 20 milhes em 2010 e 26 milhes em 2011. As vendas para o exterior representaro US$ 1,5 bilho/ano somente em minrio de ferro. A implantao de um projeto como esse s possvel com o apoio dos governantes. Quero aqui registrar meu especial agradecimento governadora Rosinha Garotinho. O empenho demonstrado e os incentivos concedidos esto nos permitindo fazer algo grandioso, de porte mundial, para o Rio de Janeiro. Ficamos muito felizes com a liderana da senhora e a dedicao de seus secretrios. Vamos agregar valor matria-prima que vem de Minas. E, na esteira do complexo, certamente outros empreendimentos viro para a regio. Inicialmente tnhamos 2 mil hectares e j compramos mais 4 mil hectares para executar uma srie de projetos que iro se instalar no entorno. Estamos muito felizes de poder participar desse PIB novo fluminense explicou Eike Batista. (Rio de Janeiro, 2006b)
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O governador Srgio Cabral lanou, no dia 8 de novembro, o Plano Estratgico 2007-2010, com o objetivo de criar condies para promover um boom de desenvolvimento. O governador e empresrios assinaram o projeto criado para acompanhar e dinamizar as aes relacionadas ao governo para a execuo de grandes investimentos em curso no estado, como o Aeroporto Internacional de Cabo Frio; a construo do estaleiro Aker Promar, em Barra do Furado, Quissam; a implantao do Complexo Petroqumico de Itabora (Comperj); a construo do Porto do Au da empresa MMX, em So Joo da Barra; o complexo siderrgico ThyssenKrupp CSA, em Santa Cruz, no Rio; e a siderrgica Votorantim-Metais, em Resende. O Plano prev estratgias de ao e investimentos pblicos e privados em educao, sade, recuperao de rodovias, urbanizao de comunidades, saneamento, desenvolvimento econmico diversificado e geograficamente equilibrado. (Rio de Janeiro, 2006a) No se pode esquecer, ainda, que a Lei estadual 4.533/05, que reduziu para 2% o ICMS de alguns segmentos industriais que se instalassem nas regies Norte e Noroeste do estado do Rio de Janeiro, foi um dos fatores responsveis pela insero desses municpios na guerra de lugares: Eu estou na Schulz h pouco tempo. Na verdade, h dois, trs meses. Mas a gente conhece o histrico da
empresa: ela foi ao Esprito Santo, esteve observando l, e veio para Campos em funo principalmente da localizao, em funo do mercado de petrleo (onde eles atuam muito) e, principalmente, em funo do Fundo de Desenvolvimento de Campos (Fundecam), que foi quem financiou a instalao da indstria. E depois que j estava em andamento, em funo da Lei 4.533 de ICMS, que tambm facilita a instalao de empresas aqui no municpio. (Vieira, 2007) E alm do FREMF , os incentivos que a Lei Rosinha do para o desenvolvimento dessa regio, so 31 municpios no Norte e Noroeste, so os 2% de ICMS, isso a tem sido fundamental para atrao de empresas, como tambm esse FREMF . (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) Outro processo que corrobora a tese da insero desses municpios na guerra de lugares a intensa extrao de maisvalia pelas empresas neles instaladas. Tais empresas gozam do mximo de benefcios e, como se isso no bastasse, uma vez instaladas, buscam explorar ao mximo tudo o que os municpios podem lhes oferecer. Nesse aspecto, pode-se citar o exemplo da alem Schulz, instalada no Distrito Industrial da Codin em Campos, que, alm de ter gozado de iseno de impostos municipais, impostos estaduais reduzidos, terreno barato, crdito subsidiado da prefeitura de Campos e do governo do estado do Rio de Janeiro, estaria pagando uma mdia salarial em torno de 1,5 salrio mnimo.
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Quando perguntado, durante entrevista concedida, se o fator mo-de-obra barata foi determinante para a instalao da Schulz em Campos, Lucas Vieira, representante da empresa, respondeu: Foi um fator determinante. No uma mo-de-obra barata, uma mo-deobra qualificada e com preo justo. [...] a mo-de-obra que eles consideram boa aqui e com custo competitivo a nvel mundial e principalmente com qualidade. (Vieira, 2007) Outras empresas, tambm de grande porte, como a Duvneto, empresa capixaba produtora de biscoitos instalada na baixada campista, tm comemorado o fato de empregarem funcionrios que residem nas suas proximidades, porque isso lhes possibilitaria o no-pagamento de vales-transporte (Barral Neto et al., 2008; Passos et al., 2007). A Duvneto, alm disso, atrasou por meses o pagamento dos funcionrios e, mais, quando os salrios foram pagos, o seu valor mostrou-se desestimulante. Os baixos salrios oferecidos em contrapartida carga horria e outras cobranas fizeram muitas mulheres, a maioria na produo, a deixar a empresa voltando para atividades,
por exemplo, de faxinas residenciais. Trs faxinas semanais rendiam o equivalente ao que recebiam com atrasos freqentes na fbrica. (Moraes, 2008a) Esse conjunto de variveis que garante e possibilita a tese levantada por este trabalho: a deflagrao, a partir dos primeiros anos da dcada de 2000, de uma disputa por investimentos que, de to intensa, no se restringiria a uma simples guerra fiscal, mas teria uma natureza muito mais ampla, uma verdadeira guerra de lugares. Um fato relevante, envolvendo os municpios da Bacia de Campos, que o quadro que possibilita a existncia de uma guerra de lugares assegurado, contraditoriamente, pela cooperao. Na busca da preservao do seu valor, as elites locais articulam-se em torno da criao de mecanismos que garantam a fiscalizao do repasse dos royalties e a permanncia do recebimento desses recursos. Assim, em 2001, foi instituda a Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo e Gs e Limtrofes da Zona de Produo Principal da Bacia de Campos (Ompetro), que se constitui no grande instrumento de manuteno das condies que asseguram, a esses municpios, o direito a competirem entre si 9.
Pertencem Ompetro, atualmente, os seguintes municpios: Armao dos Bzios, Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Carapebus, Casimiro de Abreu, Maca, Niteri, Quissam, Rio das Ostras e So Joo da Barra.
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Consideraes finais: conseqncias da guerra de lugares na Bacia de Campos

A entrada dos municpios confrontantes com a Bacia de Campos na guerra de lugares tem significado, por um lado, uma maior insero dessa poro do territrio fluminense na atual fase do capitalismo, revertendo um histrico quadro de marginalizao econmica, e por outro, trazido srias conseqncias para o desenvolvimento dessa regio a mdio e longo prazo. Observam-se, na continuidade desse processo, as razes de uma verdadeira fragmentao regional, causada, sobretudo, pelas disputas por investimento entre os prprios municpios. O fato de cada municpio traar suas prprias estratgias de desenvolvimento baseadas na criao de atrativos para as grandes empresas desfaz as perspectivas de um desenvolvimento integrado focado nas potencialidades e complementaridades regionais. O pensar regional, nunca formado, fica mais distante. Nesse sentido, quando perguntado sobre as possibilidades de um desenvolvimento regional integrado, Haroldo Carneiro, secretrio de desenvolvimento econmico de Quissam, respondeu: Isso o ideal, difcil conseguir harmonizar tudo isso que voc pensa, complicado. Mas a tendncia cada um mesmo criar sua forma de atrao e desenvolver. Acho que o importante essa idia se solidificar na regio, e est ganhando um ponto cada vez mais com o sucesso de Campos. E, com Quissam Empreendedor, os outros municpios vo vendo e a populao pede isso, quem investir na rea de gerao de emprego na regio vai ganhar muito. (Carneiro, Secretaria de Quissam, 2008) O presidente da Firjam - Seo Norte Fluminense, Geraldo Coutinho, embora mostrando-se otimista com a atuao dos fundos, tambm compartilha da idia de que o pensar regional est sendo posto de lado: Gostaramos muito que eles assumissem um formato um pouco diferente do que o que est sendo implementado. Gostaramos tambm que esses Fundos pudessem ter um programa de ao conjunta para pensar no desenvolvimento de uma maneira regional e no municipal. Enfim, temos vrios pontos que pudemos observar e que poderiam trazer qualidade maior operao desses Fundos. (Coutinho, 2007) A Ompetro, por promover o encontro dos prefeitos dos municpios da Bacia de Campos em torno de interesses comuns, poderia assumir a funo de frum regional de desenvolvimento, articulando estratgias e desestimulando a competio. Entretanto, essa organizao no demonstra nenhuma inteno nesse sentido, concentrando-se nica e exclusivamente na defesa, por meio de lobbies
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no Congresso Nacional, da manuteno dos royalties. Ou seja, o que importa para a Ompetro no pensar conjuntamente a aplicao desses recursos mas, sim, garantir o direito de acesso e de uso dos royalties, que tm financiado e estimulado a competio entre os municpios. a defesa do direito de competir. A omisso da Ompetro nas questes que envolvem o desenvolvimento regional to ntida que a prpria classe empresarial da regio, na sua maioria, desconhece sua existncia, e os poucos que a conhecem avaliam mal a sua atuao (Piquet e Oliveira, 2007). Vista como de pensamento paroquial e de curto prazo por importante empresrio campista, uma vez que cuida apenas da defesas dos royalties, no articulando proposta de desenvolvimento envolvendo toda regio, tambm considerada defensora cega dos royalties por outro empresrio (dos mais indicados como de destaque no cenrio empresarial de Campos). Segundo sua opinio, deveria garantir no s a transparncia na aplicao de recursos financeiros recebidos, como tambm incorporar em suas aes as propostas de empresrios locais em lugar de se restringir somente atuao dos prefeitos. (Ibid., p. 278) Dessa forma, percebe-se que, at mesmo do ponto de vista dos beneficiados pela poltica competitiva dos municpios da regio, a atuao da Ompetro vazia.
Alm da fragmentao regional, a prpria perspectiva de desenvolvimento posta em prtica em cada municpio mostra-se problemtica. Na realidade, a concepo de desenvolvimento dos gestores municipais pode ser traduzida na pura e simples atrao de investimentos de grande porte. Tal poltica justificada pelo discurso de que os royalties esto sendo usados na gerao de emprego qualificado e no crescimento econmico, o que cria enormes expectativas nas populaes locais e uma certa sensao de prosperidade: Porque agora esto chegando os projetos maiores. O projeto pequenininho gera tanto emprego como o projeto grande. Exemplo: uma indstria de confeces voc monta com R$ 300.000,00, voc gera uma quantidade boa de emprego, mas um empreguinho; com a indstria de medicamento, goma xantana, gera emprego, gasta muito mais recurso, mas aquilo d uma consistncia muito grande, ou seja, vai ter ali um qumico, um bilogo, uma pessoa de nvel maior. [...] Eu acho que essas indstrias maiores que esto sendo montadas agora, elas vo fomentar ainda mais essas cadeias produtivas. (Concebida, 2006) Todavia, como os investimentos no tm sido planejados em sintonia com as atividades locais, no estimulam as potencialidades dessas atividades, e os empregos gerados, por sua vez, so insuficientes.
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A esse respeito, Passos (2007), no seu estudo acerca da atuao do Fundecam, revelou que, do total de empregos anunciados pelo Fundo como gerados por empreendimentos financiados, apenas para cerca de 30% essa origem pode ser efetivamente comprovada a partir de consulta s bases de dados da Rais e do Caged. Alm disso, a maior parte desses empregos, destinados populao local, est longe de ser qualificada, como esperado pelos gestores locais: A indstria farmacutica requer uma mo-de-obra especializada. Ento, as funes de nvel hierarquicamente superior geralmente so pessoas que j tem experincia na indstria farmacutica e so trazidas de fora. Localmente, voc no encontra esta especializao e conhecimento que esta funo requer. Nos outros nveis, so pessoas da prpria cidade. (Alecrim, 2007) A maior parte de cho de fbrica, com salrio um pouco menor, ns temos poucas pessoas aqui dentro com salrio um pouco maior, que so pessoas do escritrio, mas basicamente tudo com ensino bsico. Tem muito funcionrio que trabalha como auxiliar de produo no empacotamento. (Cassaro, 2007) Mais grave ainda o fato de alguns desses grandes empreendimentos, to elogiados pela mdia regional como propulsores do desenvolvimento, terem fracassado, at mesmo do ponto de vista
da gesto empresarial. Recentemente, a Duvneto que contou com um investimento de R$ 63 milhes do Fundecam anunciou, com menos de um ano de sua inaugurao e aps ter demitido cerca de 100 funcionrios nos ltimos meses, o fechamento temporrio da sua fbrica em Campos, alegando como causa a grande alta no preo do trigo, principal matria-prima para a fabricao de biscoitos (Campos, 2007a). O fomento das cadeias produtivas na regio, outra justificativa apresentada para a manuteno da poltica de atrao de empresas atravs do uso dos royalties, tambm se mostra falho, na medida em que, segundo estudos de Piquet e Oliveira (2007), as grandes empresas atradas regio estabelecem tnues relaes com empresas locais, no as estimulando a participar mais ativamente da cadeia produtiva em que esto inseridas. No so criadas as bases de uma forma de desenvolvimento que articule as empresas que chegam com as que nascem na regio; ao contrrio, cada vez mais torna-se visvel o fosso existente entre a estrutura produtiva avanada das grandes empresas e a estrutura defasada das empresas locais, sobretudo nos setores hegemnicos (Piquet, 2003). Os royalties do petrleo, na verdade, esto sendo usados para adequar o territrio ao seu melhor uso pelas empresas atradas. Pontes, rodovias, dragagem de canais, zonas especiais dotadas da infraestrutura necessria so construdas no em funo da populao local mas em funo das empresas, transferindo o con-
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trole de pores significativas do territrio para a gesto privada. Essas empresas, como agentes do capitalismo global, esto vinculadas a interesses de outras escalas, e o seu nico compromisso com o lucro que o territrio lhes proporcionar. Para elas, o territrio da regio Norte Fluminense um espao destitudo de interesses e perspectivas prprias, no passando de uma simples base de fluxos onde se articulam ns de uma sofisticada rede de plataformas, portos, dutos, aeroportos e estaes de processamento, que captam e redistribuem fluxos de pessoas, homens
e informaes, e onde atuam para atingir seus objetivos (Piquet e Oliveira, 2007, p. 279). Alm disso tudo, cabe salientar que o futuro dessa poltica no tem base slida, uma vez que os recursos que a financiam so provenientes, e altamente dependentes, das rendas petrolferas. A Tabela 2 mostra com clareza o grau de dependncia das receitas oramentrias, dos municpios envolvidos na guerra de lugares, dos royalties e participaes especiais.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir do Info-Royalties - Ucam e Fundao Cide.
Uma eventual mudana nas regras de pagamento das rendas petrolferas poder afetar significativamente as contas pblicas dos municpios e levar ao encerramento da poltica de atrao de empresas. O fim dos royalties e participaes especiais poder inclusive significar o deslocamento das empresas atradas para os municpios da Bacia de Campos
pelos crditos e subsdios fiscais permitidos por esses recursos. Assim, observa-se que o crescimento econmico experimentado pelos municpios no se tem transformado em real desenvolvimento, na medida em que se revela fragmentrio, politicamente frgil, e, principalmente, descomprometido
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com a populao local em relao tanto ao crescimento gerado quanto ao uso do territrio. Conclui-se que os municpios confrontantes com a Bacia de Campos no podem deixar passar a oportunidade mpar que esto tendo para planejar um desenvolvimento integrado e sustentado de longo prazo. Os royalties e participaes especiais, que lhes oferecem um
invejvel oramento, exigem, pela sua finitude, uma concepo de desenvolvimento que transcenda o risco de que o dinamismo econmico seja efmero. Assim, so precisas as palavras de Crespo (2003, p. 255): os royalties significam a oportunidade de um presente que pode garantir o futuro e no mais ficar chorando um passado de coronis, escravos e canaviais.
Referncias
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Resumo
Este trabalho objetiva analisar e descrever as principais caractersticas e conseqncias do processo de atrao de investimentos pelos municpios da Bacia de Campos, iniciado ao final dos anos 1990, quando cresceram significativa-
Abstract
The objective of this research paper is to analyze and describe the main characteristics and consequences of the process of attraction of investments, which was initiated by the municipalities of Campos Basin at the end of the 1990s
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mente as rendas petrolferas do estado do Rio de Janeiro e dos municpios beneficirios. Dentre as diversas iniciativas e estratgias metodolgicas para o desenvolvimento do trabalho, priorizaramse a busca, a coleta e a sistematizao de dados e informaes sobre: os investimentos pblicos e privados e a oferta de crdito e outros incentivos fiscais, com intuito de avaliar a atratividade desses municpios. Os resultados indicam que o generoso pacote de atrativos, viabilizado pelos royalties, tem inserido, no sem obstculos, os municpios numa guerra de lugares de mbitos nacional e global, gerando, porm, fragmentao no processo de desenvolvimento regional.
when the petroleum revenues of the state of Rio de Janeiro and the benefiting municipalities grew significantly. Among the various initiatives and methodological strategies utilized to develop this research paper, the search, gathering and organization of data and information concerning public and private investments and the availability of credit and fiscal incentives was prioritized, with the goal of evaluating the attractiveness of these municipalities. The results indicate that the generous packet of incentives, made possible by the royalties, although hindered by obstacles, has inserted the municipalities in a war of places, of a national and global scale, however this has generated a fragmentation of the regional development process. Keywords: Campos Basin, regional economic development, War of Places.
Palavras-chave : Bacia de Campos, desenvolvimento econmico regional, Guerra de Lugares.
Jayme Freitas Barral Neto Graduado em Geografia pelo Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos, Bolsista do Observatrio Nacional do Mundo do Trabalho e da Educao Profissional e Tecnolgica, Setec/MEC, no Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos (Cefet/Campos). William Souza Passos Graduado em Geografia pelo Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos (Cefet/Campos), atualmente Professor da rede estadual de ensino. Romeu e Silva Neto Doutor em Engenharia de Produo pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro, atualmente Professor e Pesquisador do Mestrado em Engenharia Ambiental do Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos (Cefet/Campos).
Rumos da Pesquisa
ndice de Desarrollo Humano Territorial en Cuba de 1985 a 2007

Elier Mndez Delgado Mara del Carmen Lloret Feijo
Introduccin
El desarrollo territorial en Cuba tiene su origen en las grandes deformaciones y desigualdades socioeconmicas previas al triunfo de la revolucin en enero de 1959 y por tanto, parte de la necesidad impostergable de encaminar los esfuerzos hacia el ordenamiento de los territorios en aras del desarrollo demandado por el proceso revolucionario en auge. Los orgenes y rasgos del diseo territorial y local en la isla se remontan al pasado colonial y se extienden al perodo republicano previo al triunfo revolucionario. Con la Constitucin de 1901 se dan los primeros pasos relacionados con las estructuras y poderes locales; ms tarde, en la Constitucin de 1940, entonces una de las ms avanzadas del continente, se asent la necesidad de fortalecer la actividad de las localidades o municipios. A mediados de siglo XX Cuba contaba con 126 municipios distribuidos irregularmente en las seis provincias existentes, por ejemplo, 26 en La Habana contra slo nueve en Camagey. El desarrollo territorial ordenado y planificado constituye una va para resolver las dificultades desde el punto de vista socioeconmico; la economa planificada posibilita una mejor distribucin de los limitados recursos a nivel nacional,
220
territorial y local; el calculo del ndice de Desarrollo Humano a escala Territorial (IDHT) en Cuba es una herramienta a utilizar para priorizar decisiones que tienen que ver con el desarrollo futuro de los territorios y localidades del pas. Al analizar las desproporciones territoriales podra preguntarse. Qu provincias o territorios necesitan un mayor volumen de inversiones?; esto sin afectar en mayor medida los renglones fundamentales de
la economa del pas. Cuales de las provincias necesitan una atencin especial por su bajo grado de ocupacin, una tasa alta de mortalidad infantil o materna? Con el propsito de medir el desarrollo econmico territorial, con vistas a diagnosticar la situacin socioeconmica en cada provincia y apoyados en la experiencia de otros trabajos 1 realizados en esta direccin es que se realiza este trabajo.
Desarrollo
Qu es el desarrollo territorial y cmo puede medirse?
El Desarrollo Territorial es un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad ltima el progreso permanente del territorio, la localidad, la comunidad y de cada individuo residente en ella. Adems de estar vinculado estrechamente a un proceso de crecimiento econmico, el Desarrollo Territorial requiere de las siguientes condiciones: 1. Un proceso de autonoma para emprender un estilo propio de desarrollo y aplicar polticas autctonas. 2. Capacidad de apropiarse del plusproducto para reinvertir en el proceso, lo que permite superar en forma paulatina las estructuras de produccin obsoletas y diversificar la base econmica. Esto posibilitar un desarrollo sus1
tentable a largo plazo, pues ofrece cimientos ms slidos. 3. Una actitud permanente de concientizacin con respecto a la proteccin ambiental y el uso racional de los recursos naturales, al tiempo que se deber propiciar el incremento del nivel de vida de la poblacin. 4. La identificacin plena de la poblacin con su territorio; lo que da sentido de pertenencia e identidad al Desarrollo Territorial; esto se vincula a la historia, sicologa, lengua, tradicin y arraigo sociocultural de la poblacin con ese Territorio; por lo que deber predominar un verdadero sentido de pertenencia que desarrolle la cohesin y al final posibilite la motivacin de cada uno de los individuos. 5. Se necesita de lo cotidiano y aqu est la unidad, como requisito indispen-
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Elier Mndez Delgado, Mara del Carmen Lloret Feijo
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sable para ejercer las diferentes actividades del individuo en la sociedad. Lo cotidiano posibilita la comunicacin y el dilogo que es lo que permite adentrarse en los problemas del territorio. 6. Producto del significado social de este proceso, es fundamental que el ingreso se reparta entre la poblacin con justicia y equidad; adems de garantizar la participacin constante de sta en la toma de decisiones. 7. El protagonismo es requisito indispensable para este proceso, entendido este como el liderazgo de los gestores del Desarrollo Territorial. 8. La coordinacin entre los agentes del desarrollo, constituye una condicin necesaria para consolidar el desarrollo del Territorio.
humanos correspondiente expresaban la forma en que se desarrollaron las fuerzas productivas en el capitalismo. Durante los primeros aos de la revolucin la economa cubana naveg sin rumbo preciso por la carencia de controles econmicos de la sociedad en un perodo determinado. En palabras de Fidel Castro, cuando los problemas concretos de los revolucionarios se reducan a derrocar la tirana, tomar el poder y erradicar el injusto sistema social existente en el pas, las tareas ulteriores en el campo de la economa nos parecan ms sencillas. En realidad ramos considerablemente ignorantes en este terreno 2. Tal etapa se caracteriza por el reordenamiento de las fuerzas productivas y el inicio de nuevas relaciones de produccin, con el predominio de la propiedad estatal de los medios de produccin. As comenz la transformacin de la economa para atenuar en lo fundamental las grandes desproporciones entre las provincias. Los principales problemas implicaban tres aspectos: la organizacin territorial de la actividad poltica y administrativa del partido y el Estado revolucionarios; la estructuracin territorial de las unidades de produccin agropecuaria estatal, y la racionalizacin y el fortalecimiento de las relaciones agroindustriales en el sector azucarero. La situacin crtica de la isla forz la consolidacin de un fuerte aparato estatal que concentr las facultades legislativas, ejecutivas y administrativas. Pese a la ausencia de instituciones gubernamentales consolidadas, en ese
Etapas del desarrollo territorial en Cuba

PRIMERA ETAPA: 1959-1975
COMPRENDIDA ENTRE LOS AOS
En 1959 las deformaciones de la economa cubana agravaban las desproporciones territoriales. Las relaciones de produccin imperantes dificultaban el desarrollo de las fuerzas productivas. Adems de las diferencias socioeconmicas entre las regiones de la isla, en especial entre la occidental (sin contar a Pinar del Ro) y la oriental (con un mayor atraso general), las caractersticas del territorio y el sistema de asentamientos
2
Fidel Castro Ruz (1975, p. 90).
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tiempo se dieron pasos firmes hacia la reestructuracin profunda de la economa. Ejemplos de ellos fueron las leyes de reforma agraria de mayo de 1959, cuya ejecucin dio origen al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), y de octubre de 1963, que expropi las propiedades rurales mayores de cinco caballeras. El INRA cre las zonas de desarrollo agrario (ZDA), primeros rganos oficiales locales que, adems de apoyar la reforma agraria, contribuyeron a formar cooperativas y desarrollar la produccin agropecuaria en general. Las ZDA no podan actuar como rgano de gobierno, aunque llenaron el vaco de poder poltico, por lo que se torn necesario sustituir al consejo provincial y de gobierno municipal existente durante el capitalismo. Las direcciones provinciales de planificacin fsica se iniciaron en los primeros aos sesenta. En marzo de 1960 se cre la Junta Central de Planificacin (Juceplan) 3 y, al ao siguiente, se instituy la Junta de Coordinacin e Inspeccin (Jucei), con la tarea bsica de coordinar los trabajos de los organismos administrativos, polticos y sociales. En las Jucei aparecieron los primeros brotes de descentralizacin, aunque de manera todava insuficiente por la gran cantidad de actividades centralizadas a su nivel. En 1966 las Jucei fueron remplazadas por el denominado poder local, un proyecto de descentralizacin administrativa ms ambicioso; sin embargo, ste tuvo corta vida como entidad municipal mediada por elecciones, al tener en contra la di3
visin poltico-administrativa, la escasez de recursos para atender necesidades de los vecinos y la falta de instituciones representantes de sus intereses. En esa etapa surgieron varios elementos que dieron un carcter propio a la actividad territorial, como la creacin de granjas estatales, la ampliacin de la red vial, la construccin de pueblos, la orientacin de las inversiones industriales, y el equipamiento escolar. La planificacin fsica desempe un papel importante en dos sentidos: contribuy a transformar el entorno para la nueva vida social, proporcionando un poderoso instrumento de accin poltica e ideolgica para la transmisin de los nuevos valores, y estableci en escala regional, por lo menos en trminos funcionales, la coordinacin y la convergencia de planes y programas sectoriales para el desarrollo territorial. Las dificultades y limitaciones para la planificacin fsica provinieron principalmente del alto grado de incertidumbre en la formalizacin de los planes a causa del carcter todava abierto de la economa y los efectos del bloqueo estadounidense. Ello impidi establecer programas socioeconmicos de mediano y largo plazos, por lo que los planes de inversiones se circunscribieron a los sectores, con un marcado sesgo coyuntural. A dichos factores se sum la aguda escasez de personal tcnico calificado. Hacia mediados de los sesenta, as, los dos sistemas de direccin planificada de las empresas estatales
Juceplan, Organismo encargado en Cuba de la Planificacin de las actividades econmicas durante la primera etapa del desarrollo econmico y social del pas.
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presentaron un conjunto de deficiencias en su funcionamiento [por el uso limitado] de los mecanismos econmicos de direccin y control, incluido el de las relaciones monetario-mercantiles. En este mismo sentido, la planificacin como mtodo fundamental de direccin de la economa nacional present debilidades. [Tambin por la pobre aplicacin de dichos] mecanismos, que no pudieron actuar como poderosos resortes de influencia, como mtodos directos de control de la conduccin de la economa de las empresas, estimulndolas, mediante el inters material por los resultados de su gestin, a un uso ms eficiente de los recursos a su disposicin, asegurando as el cumplimiento eficiente de los planes establecidos. 4 A finales de 1961 el gobierno revolucionario asumi la tarea de la planificacin de la economa y el trabajo en todos los niveles. Como parte de las acciones correspondientes, se reestructur la Juceplan y se le encomend la elaboracin del primer plan cuatrienal de fomento econmico para el perodo 1962-1965. Merced a la reforma agraria, se establecieron las granjas del pueblo, lo que impuls la concentracin y la especializacin de la actividad productiva. Con la reorganizacin de la agricultura esas granjas se integraron con las caeras y ello dio origen a la agrupacin estatal, esqueleto econmico de la reestructuracin poltico-administrativa de Cuba.
El Instituto de Planificacin Fsica (IPF) fue el principal responsable de la planificacin territorial con base en los planes sectoriales hasta 1975. La creacin de los sectores econmicos globales en las provincias en 1972, sin embargo, represent uno de los primeros indicios de un nuevo enfoque territorial en el plan econmico nacional, con base en los informes de las delegaciones provinciales de los organismos. Pero no se puede afirmar que en aquellos aos hubiese planificacin territorial. Cabe destacar, sin embargo, el fortalecimiento de los organismos, las organizaciones de masas y la administracin del Estado, lo cual abri paso a un proceso de institucionalizacin que contribuy al desenvolvimiento de la planificacin territorial. Como ejemplo se puede citar la constitucin de los rganos del poder popular (OPP), aunque de modo experimental, en la provincia de Matanzas.
SEGUNDA ETAPA: 1975-1885
En esta fase se sentaron las bases para un desarrollo cualitativamente superior, ms acelerado y completo de la planificacin territorial en Cuba con base en la nueva divisin poltico-administrativa, lel establecimiento de los OPP en todo el pas y la implantacin el Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa (SDPE). La nueva divisin poltico-administrativa fue necesaria por las notorias deficiencias de la estructura anterior con tres eslabones intermedios (provincia, regin y municipio), en detrimento de
Vilario Ruiz y Domenech Nieves (1986, p. 96).
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las tareas de direccin, organizacin y control de la gestin poltica y social. Adems, la estructura no responda a las exigencias del nuevo modelo de desarrollo planificado y de mejoramiento de las instituciones estatales. Antes del referndum popular que en febrero de 1976 aprob la actual carta constitucional, en Cuba existan seis provincias, 58 regiones territoriales y 407 municipios, lo cual no resultaba racional ni funcional. Tras un detallado estudio se lleg a la conclusin de que era necesario suprimir el eslabn regional; adems, sobre la base del criterio de relativa uniformidad en cuanto a rea, poblacin, actividades productivas y otros aspectos, era imprescindible reducir el nmero de municipios y aconsejable crear un nmero mayor de provincias. As, la nueva divisin contemplaba 14 provincias y 169 municipios. La Isla de la Juventud quedara como un municipio especial atendido directamente por las instancias centrales de la nacin. 5 La creacin de los OPP ampli las funciones y facultades de las provincias y fortaleci la autoridad e importancia econmica de los municipios, los cuales asumieron la administracin de miles de unidades antes atendidas por los rganos centrales. Con base en esa nueva organizacin se confiri a los nuevos niveles territoriales las caractersticas idneas para facilitar la planificacin y administracin de las actividades econmicas
5
y sociales, en congruencia con la adecuada relacin que debe existir entre la centralizacin y la descentralizacin de las decisiones en aras del desarrollo. La institucionalizacin permiti tambin perfeccionar y desarrollar la democracia, al igual que la participacin directa de los trabajadores en las decisiones polticas del pas, los asuntos del Estado y la gestin de la economa. El SDPE se instituy para ofrecer respaldo institucional a la actividad econmica, as como amplitud y complejidad en los diferentes niveles de direccin. Por ello se establecieron las direcciones de planificacin tanto provinciales y municipales cuanto las provincias de planificacin fsica, que se subordinaron a la Juceplan; sta absorbi el IPF y cre la Direccin de Planificacin Territorial, lo que constituy un importante impulso para el desarrollo de dicha actividad. En el plan quinquenal 1976-1980, aprobado por el Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), se incluy un captulo dedicado especialmente a la distribucin territorial de las fuerzas productivas. En l se asent que el desarrollo de la economa nacional [] deber realizarse teniendo en cuenta una acertada distribucin de las fuerzas productivas en las distintas zonas del pas, particularmente en lo relativo a la localizacin de las nuevas inversiones. Hacia julio de 1978 se celebr una importante reunin del PCC con el
Granma (1997, p. 5).
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Consejo de Ministros para elaborar la estrategia de desarrollo econmico y social hasta el ao 2000. El esfuerzo por orientar la economa a largo plazo fortaleci el papel de la planificacin territorial. Fruto de esa labor fue un conjunto de documentos que brind, por primera vez, una visin integral del desarrollo territorial basado en la poltica orgnica de desarrollo econmico y social. Durante ese perodo se profundiz en el contenido y los alcances de la planificacin territorial, con base en un mayor orden econmico en cada provincia y en la consolidacin institucional de las estructuras administrativas. Enriquecer los mecanismos, mtodos y procedimientos aplicados, sin embargo, resultaba fundamental para conjugar los objetivos en el corto, mediano y largo plazos. Para ello se emprendieron estudios con miras a perfeccionar la metodologa de la planificacin territorial. En 1983 el PCC aprob un texto normativo del alcance y los objetivos de la actividad, con la recomendacin de que la Junta Central de Planificacin a partir de las lneas de trabajo recogidas en el presente documento contine el perfeccionamiento de la planificacin territorial como parte integrante del Sistema de Direccin y Planificacin de la Economa 6. Con tal propsito se organizaron grupos de trabajo para examinar los mecanismos vigentes, as como las experiencias y perspectivas de la planificacin territorial. Los resultados de los estudios sirvieron para elaborar un nuevo cap6
tulo sobre la planificacin territorial, que se incorpor al anteproyecto de Indicaciones Metodolgicas del Plan de la Economa Nacional. Si bien en esta segunda etapa se crearon la base organizativa y las condiciones necesarias para el desarrollo de la planificacin territorial, no se alcanzaron todas las metas, pues el trabajo se limit a organizar, planificar y controlar las tareas orientadas por los OPP en todos los niveles. Apenas en 1982 se realizaron las primeras reuniones de anlisis por territorios, en las que se discutieron las propuestas desde el punto de vista socioeconmico. Con estos encuentros se busc evaluar los criterios territoriales para dar un uso ms racional a los recursos, conforme a las prioridades y los volmenes de produccin previstos; asegurar el cumplimiento de las exportaciones; garantizar la documentacin tcnica y dems aspectos de ejecucin del proceso inversionista; alcanzar la mxima eficiencia en la economa provincial; evaluar el aprovechamiento de las capacidades instaladas, como la tierra, los recursos hidrulicos, y elevar la calidad de vida de la poblacin.
TERCERA ETAPA: 1886-2007
Durante el quinquenio 1986-1990 la discusin del plan econmico se traslad a las asambleas municipales y provinciales del poder popular, donde se analizaron los problemas de su competencia y se turnaron a organismos centrales los
Junta Central de Planificacin (1983, p. 7).
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que exigan decisiones de otra instancia. No obstante, diversos factores impidieron la integracin territorial del plan econmico. Entre ellos sobresali la falta de cooperacin entre los organismos de un mismo territorio, lo cual dificult un mejor aprovechamiento de los recursos y las potencialidades de cada zona; otro fue la ausencia tanto de un procedimiento y una organizacin estable en la elaboracin de los planes cuanto de cifras y estadsticas adecuadas. El sistema informativo vigente desde entonces no ofrece la informacin que requiere la planificacin, pero adems la cantidad de indicadores directivos considerados es excesiva, en detrimento de la flexibilidad y la eficiencia productivas. Otras deficiencias importantes fueron los mtodos para formular, controlar y ejecutar los proyectos, que no garantizaron la participacin de todos los organismos y los sectores respectivos; la falta de coordinacin de los organismos responsables de elaborar el plan territorial con los OPP , y la falta de una evaluacin rigurosa de la distribucin territorial de los principales indicadores de la actividad con subordinacin nacional, lo que impidi conciliar de manera adecuada los intereses sectoriales y territoriales considerados en los planes. La resolucin en torno al perfeccionamiento del SDPE, aprobada por el Tercer Congreso del PCC, plante que la planificacin territorial pasar a una etapa superior a fin de garantizar
7
la proporcin debida en el desarrollo econmico y social de los territorios. Esta permitir, a su vez, una participacin ms activa de los rganos locales del Poder Popular en la direccin de la economa nacional. Se garantizar que las decisiones que tomen las provincias respondan totalmente a los objetivos de desarrollo previstos en el plan. Para mejorar la planificacin territorial se solicit la cooperacin del profesor Horst Kummel, mediante el Comit Estatal de Planificacin de la entonces Repblica Democrtica Alemana 7. De septiembre a diciembre de 1988 el especialista germano oriental, catedrtico de la Escuela Superior de Economa Bruno Leuschner, colabor con la Juceplan, organismos nacionales, direcciones de planificacin provinciales y otras instituciones. La cooperacin se realiz por medio de trabajos y conferencias encaminadas a mejorar lo desarrollado hasta entonces. En 1989 se iniciaron los trabajos para instrumentar, de forma experimental, la planificacin continua en la provincia de Matanzas, lo cual se extendi despus a las provincias de Villa Clara, Granma y Holgun; dicha experiencia se ampli an ms en el plan del ao siguiente. En 1991 se aplic la planificacin en escala reducida, que contribuy a hacer menos voluminoso el trabajo de representacin del plan, con el consiguiente ahorro de modelos y tiempo.
Vase Seleccin de temas de conferencia de Horst Kummel, Juceplan, La Habana, 1988. Tambin puede consultarse Criterios sobre la planificacin territorial (1989, p. 43).
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La fase correspondiente al perodo especial oblig a adoptar un conjunto de medidas extraordinarias que repercuti en las economas territoriales. El esfuerzo principal se centr en frenar el descenso continuo de la economa desde 1989, objetivo que se logr en 1994, cuando el producto interno bruto (PIB) creci 0.7%; como se aprecia en la Grfica 1, sin embargo, en ese lapso la eco-
noma decreci en un 35%. Sin duda la profunda crisis econmica cubana tuvo varias causas estructurales, pero sobresalen los efectos del derrumbe del campo socialista, la desintegracin de la Unin Sovitica y los efectos del Bloqueo norteamericano que segn algunos analistas tiene un costo para Cuba de ms de 85 mil millones de dlares.
Grfica 1: Producto Interno Bruto de Cuba por aos
Fuentes: Anuarios Estadsticos de Cuba publicados por la Oficina Nacional de Estadsticas, desde 1996 hasta 2008, adems se realizaron clculos por los autores.
Se puede apreciar en la Grfica 1 que la tercera etapa del desarrollo territorial en Cuba est caracterizada por un perodo de crisis fundamentalmente en los aos 90 y de reanimacin de la economa cubana a partir del ao 2000 que crece como promedio 6.3% del 2000 al 2006 como se puede apreciar, segn cifras oficiales publicadas por el Anuario Estadstico de Cuba. En este ltimo periodo y sobre todo del 2000 y el 2009 han incidido significativamente los siguientes elementos.
1. Las relaciones de intercambio con Venezuela en el marco una nueva concepcin que se materializa con la ALBA. 2. La ampliacin de relaciones econmicas y comerciales con China. 3. Los niveles de produccin de petrleo y gas alcanzados. 4. La alta produccin de nquel favorecida con los altos precios.
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5. Crecimiento del arribo de turistas. 6. Incremento de los ingresos del sector del turismo unido a una mayor eficiencia en el sector. 7. Incremento de las exportaciones de productos biotecnolgicos y medicamentos. 8. Flexibilidad para aplicar Iniciativas Municipales de Desarrollo (IMD)
en localidades o municipios seleccionados del pas, segn estudios realizados por el Ministerio de Economa y Planificacin. A lo anterior se une el cambio estructural que ha tenido la economa cubana donde los servicios (III) desempean un papel cada vez ms preponderante como se puede ver seguidamente en la Grfica 2.
Grfica 2: Comportamiento estructural de la economa cubana
Fuente: Informacin procesada y agrupada por sectores de actividad y clculos realizados por los autores a partir de los Anuarios Estadsticos de la Oficina Nacional de Estadstica.
Como se aprecia en la Grfica 2, ms de las 3/4 del PIB se genera en la esfera de los servicios, que constituyen el 64% de las Exportaciones.
territorial en Cuba? Pueden ser comparables estos resultados?

Desde 1959 el Desarrollo Humano en Cuba ha sido concebido como un proceso de amplitud de opciones y posibilidades del desarrollo de las personas, desde el inicio del proceso revolucionario existi una concepcin precisa y funda-
Qu resultados se han obtenido con las investigaciones de Desarrollo Humano realizadas a nivel
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mentada de las principales dimensiones que abarca este concepto; en los ltimos aos en estudios realizados por Centro de Investigaciones de la Economa Mundial (CIEM) este tema ha sido ampliamente tratado y analizado 8. Los resultados ob-
tenidos comparativamente en las tres investigaciones, se pueden apreciar en la Tabla 1 que aparece seguidamente, donde se puede apreciar la posicin y el lugar que ha ocupado cada provincia del pas en las diferentes investigaciones realizadas.
Fuente: Tabla elaborada por los autores a partir de las investigaciones sobre el desarrollo humano en Cuba (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 1997, p. 89; Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 1999, p. 167; Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2003, p. 130).
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (1997, p. 89); Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (1999, p. 167); Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (2003, p. 130).
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Un aspecto que llama la atencin a los directivos, investigadores y acadmicos de los territorios fue el cambio significativo de posicin de algunas provincia en la clasificacin del ndice, sobre todo entre la primera y segunda investigacin donde se observan diferencias significativas en los resultados, por cambios de procedimientos; en algunos territorios hubo reuniones para el anlisis de los resultados, en otros hubo satisfaccin al ver reflejado su territorio con un nivel de desarrollo ms alto; en fin se establecieron polmicas y anlisis al respecto, esto indudablemente es sntoma de que estas investigaciones despertaron inters y fueron de gran utilidad. No obstante resulta muy interesante formularnos dos preguntas para meditar y reflexionar sobre aspectos propios de la comparacin territorial. Sobre que base puedo decir que un territorio alcanz mayor desarrollo si he utilizado diferentes indicadores cada ao? Cmo puedo comparar el desarrollo anual de cada territorio s he tenido la necesidad de emplear indicadores de aos anteriores para el clculo del IDH? En el orden tcnico al utilizarse indicadores diferentes los resultados del ndice por supuesto que sern diferentes y eso no siempre se interpret de esa manera, no obstante somos del criterio que los indicadores que sean analizados con el objetivo de reflejar las dimensiones del desarrollo humano para el clculo del ndice debern ser homogneos
y debern corresponder al ao en que se est analizando, pues en ocasiones vemos reflejados los valores de un ao y estos corresponden a otro. El IDHT es un ndice compuesto por indicadores que de algn modo reflejan los adelantos y oportunidades que tiene el hombre. Los informes de Desarrollo Humano publicados hasta la fecha reconocen tres dimensiones fundamentales que reflejan el desarrollo humano. 1) Una vida larga y saludable. 2) La adquisicin de conocimientos, y 3) El acceso a recursos que le permitan tener un nivel decente de vida. En este caso se han escogido seis variables para representar esas tres dimensiones: mortalidad infantil, ndice de Ocupacin, volumen de Inversiones, tasa de escolarizacin, salario medio devengado, mortalidad materna. El IDH reduce los indicadores bsicos a una medida homognea al medir el adelanto de cada territorio por el resultado del indicador; los rangos del resultado del IDH oscilan entre 0 y 1 y cada uno de los territorios analizados se encuentra ubicado en este rango. El resultado de este ndice posibilita la medicin del desarrollo y por tanto la comparacin en esos indicadores entre cada uno de las provincias del pas y el municipio especial de la Isla de la Juventud. En este trabajo se ha considerado como base la evolucin que han presentado los indicadores antes sealados en todos los territorios del pas desde
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1985 hasta 2004, de igual modo se analizan los resultados alcanzados, lo que nos ayudar a ver la diferencia de desarrollo que pueda existir entre ellos. Se han denominado las variables de la siguiente forma.
1. Mortalidad Infantil (X1)
4. Tasa de Escolarizacin (X4)
Es la relacin existente entre la matricula de una edad o grupo de edades y la poblacin de esa edad o grupos de edades.
5. Salarios Medios Devengados (X5)
Este indicador es el resultado de dividir las defunciones de menores de un ao, en un rea y periodo determinado, entre los nacimientos ocurridos en ese periodo. Se expresa por cada 1000 nacidos vivos.
2. ndice de Ocupacin (X2)
Es el importe de las retribuciones directas devengadas como promedio por un trabajador en un mes. Se obtiene de dividir el salario devengado por el promedio de trabajadores total.
6. Mortalidad Materna (X6)
Este indicador representa la relacin que existe entre el promedio de trabajadores y la poblacin actual de cada territorio.
3. Volumen de Inversiones percpita (X3)
Relacin entre el nmero de defunciones maternas y la cantidad de nacidos vivos en un rea geogrfica para un periodo determinado. Es importante aclarar que hasta el 2001 en este indicador se consideraba la mortalidad directa, indirecta y por otras causas; pero ya a partir del 2002 slo se esta considerando la mortalidad directa e indirecta. En las variables analizadas en el Cuadro 1 se reflejan las dimensiones esenciales del Desarrollo Humano, las que se explican seguidamente.
Este indicador representa el monto al que asciende el valor de la ejecucin de inversiones por territorios dividida entre la cantidad de poblacin del territorio.
Fuente: Elaboracin propia de los autores.
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Una vida saludable. Se puede apreciar en los bajos ndices de mortalidad infantil y de mortalidad materna, pues estos indicadores llevan implcito adecuados servicios mdicos y sanitarios; incluyendo la existencia de hospitales, policlnicos, puestos mdicos, personal calificado, servicios de atencin primaria, atencin preventivo-curativa entre otros. Conocimientos. Se ven expresados con la tasa de escolarizacin; pues ella es reflejo del acceso que existe a la educacin, del nmero de escuelas y centros de educacin superior que existen al igual que la cantidad y calidad del personal docente frente al aula. Nivel decente de vida. Se ve reflejado en el ndice de ocupacin, el volumen de inversiones y los salarios medios devengados; que a su vez traducen los resultados generales del proceso econmico en su conjunto y como los mismos influyen en la calidad de vida de los individuos.
Ante todo se calcula la medida de privacin del territorio en el rango de cero a uno; este ndice de privacin se puede calcular de la siguiente forma.
IPij = M xX i X ij M xX i M nX i
Donde: IPij - ndice de privacin del indicador i en la provincia j. Xij - Valor del indicador i en la provincia j. Mx. Xi - Valor mximo del indicador i. Mn. Xi - Valor minino del indicador i.
Procedimiento para el clculo del IDHT
El procedimiento de clculo del IPij se muestra a continuacin, para el ao 2004 en el territorio de Villa Clara, como se puede apreciar en la Tabla 2.
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IPPj - ndice de privacin promedio por provincia j.

IPP j = 1 IP 6 ij
i=1 6
IPP j = 1 (0,42 + 0,78 + 0,94 + 0,57 + 0,61 + 0) 6
Ippj = 0,55 Clculo del IDTH como sigue: IDTH = 1 - IPPj IDTH = 1 - 0,55 IDTH = 0,45
Por tanto el ndice de Privacin Promedio para la provincia de Villa Clara en el ao 2004 sera:
Clasificacin de las catorce provincias de Cuba y el municipio especial Isla de la Juventud segn los resultados del clculo del IDHT
El IDTH clasifica al territorio entre valores de cero a uno. Para este caso el rango se ha elaborado tomando en consideracin que el ndice que se obtuvo durante los veinte aos analizados (1985-2004), refleja un promedio de 0,46. Por tanto, los territorios quedarn clasificados de la siguiente forma (Tabla 3 y Grfica 3): Nivel alto de Desarrollo Territorial = 0,60 por encima de este; Nivel medio de Desarrollo Territorial = 0,46 a 0,59; Nivel bajo de Desarrollo Territorial = inferior a 0,46. Dentro de todas las provincias, poseen niveles altos de desarrollo las provincias de: Ciudad de La Habana; Cienfuegos. Debido a que el valor del ndice en este caso se comporta considerablemente por encima del promedio situado, sin considerar que sean estos los ptimos a alcanzar. Con niveles medios se ubican las provincias de: La Habana; Matanzas; Villa Clara; Ciego de vila; Isla de la Juventud.
Las provincias que poseen un nivel bajo de desarrollo, pues no alcanzaron un nivel superior al promedio son: Pinar del Ro; S. Spritus; Camaguey; Las Tunas; Holgun; Granma; Santiago de Cuba; Guantnamo.
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Grfica 3: Resultado promedio del IDHT por provincias
Fuente: Creada por los autores a partir de los resultados obtenidos en la investigacin.
Pinar del Ro se encuentra entre las provincias de ms bajos IDHT por sus malos resultados en ndices como: Volumen de Inversiones Per Cpita, Tasa de Escolarizacin y Mortalidad materna. Segn se pudo corroborar en los resultados del trabajo teniendo en cuenta los anuarios estadsticos de Cuba. Las Tunas se ve mayormente afectada por ndices como: Mortalidad Infantil,
Tasa de escolarizacin y Mortalidad Materna. En el caso de Holgun los ndices de ms crtico estado son: ndice de Ocupacin y Tasa de Escolarizacin. Para Granma podramos sealar ndices como: ndice de Ocupacin, Mortalidad Infantil, Volumen de Inversiones Per cpita y Salario Medio Mensual.
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En Santiago de Cuba los ndices de peor estado son: ndice de Ocupacin, Mortalidad Infantil, Volumen de Inversiones Per Cpita y la Mortalidad Materna. En Guantnamo se aprecia deficiencias significativas en ndices como: ndice de Ocupacin, Mortalidad Infantil, Volumen de Inversiones Per cpita, Salario Medio Mensual y Mortalidad Materna. En cambio de la provincia que sobresale, Ciudad de la Habana, podemos decir que a pesar de tener, de manera
general, una buena situacin en todos los ndices analizados, sus mejores resultados se pueden apreciar en ndices como: Volumen de Inversiones Per Cpita e ndice de Ocupacin. En trminos generales las provincias con peores resultados son precisamente las que se encuentran ms alejadas de la capital y en especial las que se encuentran en el extremo oriental del pas; seguidamente se pueden observar los diferentes niveles de desarrollo de los territorios del pas en el Mapa 1.
Mapa 1: Representacin grfica de los niveles de desarrollo por territorios
Fuente: Elaboracin propia.
Al realizar el clculo del IDHT de todos los territorios del pas Ciudad Habana se sita en condiciones muy superiores a la del resto de los territorios, pues su condicin de capital le favorece en casi todos sus aspectos; en tal
sentido ser de gran utilidad realizar el clculo excluyendo a la provincia Ciudad Habana. As es que se obtienen resultados ms objetivos y que se ajustan a la media del pas como se puede apreciar en la Tabla 4 y Grfica 4.
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Fuente: Clculos realizados por los autores.
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Grfica 4: Resultado promedio del IDHT por provincias sin considerar Ciudad Habana
Clasificacin de las provincias y el municipio especial Isla de la Juventud (excluyendo Ciudad Habana)
Nivel alto de desarrollo = 0,60 o por encima de este. Nivel medio de desarrollo = 0,46 a 0,59. Nivel bajo de desarrollo = inferior a 0,46. Dentro de las provincias que poseen nivel alto de desarrollo encontramos las provincias de: La Habana Matanzas Villa Clara Sancti Spritus Cienfuegos Isla de la Juventud Las provincias con niveles medios de desarrollo son:
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Ciego de vila Camaguey Poseen niveles bajos de desarrollo pues no alcanzaron resultados por encima de la media: Pinar del Ro Las Tunas Holgun
Granma Santiago de Cuba Guantnamo Como se puede apreciar en el Mapa 2 cuando se excluye a Ciudad de la Habana del anlisis del IDHTC hay tres territorios que tienen una situacin muy favorable en su desempeo, son ellos: Cienfuegos, Ciego de vila y La Isla de la Juventud.
Mapa 2: Representacin grfica de los niveles de desarrollo por territorios sin considerar a Ciudad Habana
Conclusiones
El desarrollo territorial planificado en Cuba ha pasado por tres etapas esenciales; desde el punto de vista territorial en la segunda etapa se sentaron las bases para un desarrollo ms acelerado y completo de todos los territorios del pas. Con las limitaciones que pueda tener un ndice para medir el desarrollo territorial, el IDHT constituye un instrumento de gran valor para caracterizar los niveles de desarrollo que se van alcanzando en las diferentes provincias de Cuba y el municipio especial de la Isla de la Juventud. Los territorios orientales en Cuba presentan bajos niveles de desarrollo, lo que hace ineludible prever el diseo de polticas de desarrollo significativamente
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diferenciadas para atenuar las desproporciones territoriales desde el punto de vista socioeconmico. La aplicacin de este IDHT en Cuba a diferencias de otras analiza un conjunto de indicadores con incidencia directa en el desarrollo humano para una serie de aos nunca antes estudiada, desde 1985 a 2002. Esto posibilita el anlisis de las tendencias del desarrollo
territorial de una forma ms objetiva y fundamentada. Al realizar el Diagnstico del Plan Territorial se deber tener en cuenta el IDHT como una Tcnica de Anlisis que sirve de complemento para el anlisis, lo que posibilita establecer los Objetivos y las Metas del plan de manera ms fundamentada y objetiva.
Referencias
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tecnologa y desarrollo humano en Cuba, 1996. La Habana: Centro de Investigaciones de la Economa Mundial, 1997. ______. Investigacin sobre ciencia, tecnologa y desarrollo humano en Cuba,
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1999. La Habana: Centro de Investigaciones de la Economa Mundial, 1999. ______. Investigacin sobre ciencia, tecnologa y desarrollo humano en Cuba, 2002. La Habana: Centro de Investigaciones de la Economa Mundial, 2003.
VILARIO RUIZ Andrs; DOMENECH NIEVES, Silvia M. El sistema de direccin y planificacin de la economa en Cuba: historia, actualidad y perspectivas. La Habana: Pueblo y Educacin, 1986.
Resumen
Se calcula el ndice de Desarrollo Humano para los territorios que conforman la Isla de Cuba, clasificndose los mismos en territorios con niveles bajos, medios y altos de desarrollo. Este ndice se calcul a partir de seis indicadores que tienen incidencia directa en el Desarrollo Humano. Para el clculo de este ndice de Desarrollo Humano Territorial, a diferencia de otros estudios, se emplearon indicadores de cada ao analizado. Los datos utilizados corresponden a una serie de veinte y tres aos consecutivos, es decir desde 1985 hasta el 2007. Palabras Clave: desarrollo, desarrollo humano, ndice de Desarrollo Territorial, ndice de Desarrollo Humano Territorial.
Abstract
The Human Development Index of the territories that form the isle of Cuba is calculated by classifying each of them into territories with low, medium or high levels of development. This index was calculated using six indicators that have direct incidence in Human Development. To the calculus of this Territorial Human Development Index, differently from what is done in other studies, indicators of each year analyzed were used. The data utilized correspond to a series of twenty-three consecutive years, that is, from 1985 to 2007. Keywords: development, human development, Territorial Development Index, Territorial Human Development Index.
Recebido em maio de 2008. Aprovado para publicao em julho de 2008
Elier Mndez Delgado es Licenciado en Economa por la Universidad Central

Marta Abreu de Las Villas (Cuba) y Profesor Titular de esa Universidad. Tiene diplomado en Gestin del Desarrollo Regional y en Gestin Estratgica del Desarrollo Local por Ilpes/Cepal, y diplomado en Gestin Urbana y Desarrollo Sostenible por Cepal/Guds/Conau. Master en Desarrollo Econmico por la Universidad de Oviedo, Doctor en Ciencias Econmicas por la Universidad de La Habana.
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Mara del Carmen Lloret Feijo es Licenciada en Economa por la Universidad

Central de Las Villas, Cuba, Profesora de esa Universidad, Master en Desarrollo Econmico por la Universidad de Oviedo y Universidad Central de Las Villas. Ha impartido diferentes cursos de postgrados en los temas de la Economa Empresarial. Ha participado en diferentes trabajos de investigacin sobre el Desarrollo Territorial y Local.
O processo sociotcnico de eletrificao da Amaznia: esboo de uma anlise histrica *

Chlen Fischer de Lemos
Introduo
No delineamento das condies histricas de ocupao e apropriao do espao amaznico, observa-se um longo processo de identificao de riquezas apropriveis e descoberta de novos caminhos e obstculos penetrao capitalista. Em alguns momentos, determinados objetos naturais, como as cachoeiras, por exemplo, foram representadas como obstculos ao pleno desenvolvimento do potencial humano. medida que novas invenes e tecnologias tornaram possvel a explorao da energia hidrulica, os trechos encachoeirados dos rios, antes
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vistos como obstculos ao desenvolvimento, passaram a ter outra significao. Em meados da dcada de 1890, a viso corrente considerava necessrio e fundamental o aproveitamento dos cursos dos rios para penetrar nos territrios frteis do vale amaznico, a fim de alcanar as riquezas apropriveis disponveis. Os rios eram as nicas vias de acesso e de escoamento viveis para a explorao da regio. Mas, ao mesmo tempo que os rios eram um meio de acesso s riquezas, as cachoeiras eram obstculos
Este trabalho apresenta algumas questes e concluses desenvolvidas em minha Tese de Doutorado (Lemos, 2007).
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O processo sociotcnico de eletrificao da Amaznia: esboo de uma anlise histrica
ao desenvolvimento comercial, por impedirem a livre navegao e interromperem o fluxo dos recursos e mercadorias. As cachoeiras nos rios Tocantins, Xingu, Tapajs e Madeira eram consideradas o principal inimigo da civilizao amaznica, o marco da oposio entre o homem civilizado e a natureza selvagem: A cachoeira como que o obstculo oposto pela natureza ao poder humano na apropriao de suas foras vivas, a resistencia bruta do mundo inorganico a incitar a manifestao do esforo intelligente capaz de vencel-a fim de conquistar as quantas riquezas guarda a natureza em seu seio alem dessa barreira. A cachoeira o marco milliario, que a civilisao no consegue transpr e de onde comea o livre imperio da vida selvagem em toda a singeleza dos seus costumes [...]. (Santa Rosa, c. 1900, p. 32, grifo meu) Com o passar do tempo, os trechos encachoeirados dos rios ganharam uma nova interpretao e um novo papel nesse mesmo progresso. Conforme ressaltou, na dcada de 1970, o presidente do Comit Coordenador dos Estudos Energticos da Amaznia (Eneram) 1, engenheiro Lo Penna: O Eneram surpreendentemente revelou que a Amaznia um vasto potencial hidreltrico. No so apro-
veitveis, para fins de gerao de energia, os rios situados numa distncia mdia de 250 quilmetros de cada margem do Amazonas. A partir da, contudo, existem rochas nos fundos dos rios, elemento fundamental para a construo de barragens. (Eletronorte, 1984, grifo meu) O aspecto simbolicamente significativo que ressalta na fala reveladora do presidente do Eneram a afirmao de que a Amaznia um vasto potencial hidreltrico, e no que ela tem um vasto potencial, como se toda a regio pudesse ser reduzida ao seu valor energtico. este aspecto particular da viso sobre a regio amaznica que este texto busca compreender e analisar. A primeira parte do artigo constri uma perspectiva de anlise opondo a historicidade como possibilidade de compreenso do processo de eletrificao na Amaznia naturalizao da concepo da regio como vocacionada para a exportao de energia. A segunda parte expe as opes metodolgicas adotadas a partir da abordagem histrica contextualista, que ressalta o carter scio-histrico das tecnologias como processos sociais conformados e conformadores da sociedade e do espao. A terceira parte faz uma breve exposio da histria da eletrificao na Amaznia e a ltima parte expe algumas consideraes finais.
O Comit Coordenador dos Estudos Energticos da Amaznia (Eneram) foi criado pelo Decreto 63.952, de 31/12/1968. O comit realizou os primeiros estudos hidroenergticos sistemticos para o aproveitamento hidreltrico da Amaznia.
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Historicidade X naturalizao: a desconstruo da viso da Amaznia como provncia energtica

Ao longo da dcada de 1980 at o incio da dcada 1990, o Estado brasileiro foi perdendo capacidade de planejamento e investimento, resultando no desmonte do aparato planejador. A chamada crise do Estado ps em questo o seu papel como mediador nas relaes com o mercado, enquanto o desenvolvimento, substitudo pelo termo crescimento econmico, passou a ser visto cada vez mais sob a perspectiva da internacionalizao da economia. Nesse contexto, surgiu um novo modelo de planejamento, importado das empresas privadas e fundamentado na competio e na insero no mercado internacional: o management (gesto) territorial e/ou ambiental, o planejamento estratgico (competitivo), o marketing de lugares (Vainer, 2003). Esse tipo de gesto territorial, centrada na produtivizao do territrio e na insero regional competitiva, serviu como inspirao para a retomada do planejamento governamental. Em meados dos anos 1990, a pretexto de enfrentar a crise do Estado e promover o crescimento econmico, o governo federal desenvolveu novos instrumentos de planejamento, como os Planos Plurianuais 2, os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e, mais recentemen2
te, o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) 3. Esses planos estabeleceram como ponto estratgico a realizao de grandes investimentos governamentais e privados em setores de infra-estrutura, especialmente energia (construo de usinas hidreltricas, gasodutos e linhas de transmisso) e transporte (pavimentao de estradas, construo de portos, hidrovias e ferrovias). No que concerne Amaznia, os investimentos visaram dotar a regio de novos corredores de circulao de mercadorias, para permitir a expanso da exportao de gros (especialmente a soja) para os mercados internacionais, reduzindo o custo e o tempo da exportao. Nesse formato de planejamento, em que se busca fundamentalmente a insero competitiva do Pas no cenrio internacional, o papel da Amaznia em relao configurao do mapa energtico nacional orientado para as seguintes perspectivas: i) de soluo para os problemas advindos do esgotamento da capacidade de produo hidreltrica de outras regies, como o Nordeste, e, principalmente, os centros dinmicos da
A Constituio de 1988 introduziu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio prazo do governo brasileiro. O primeiro PPA (1991-1995) atendeu exclusivamente s exigncias do dispositivo constitucional. No governo Fernando Henrique Cardoso (eleito por dois mandatos consecutivos de quatro anos, 1995-2002), foram elaborados os PPAs 1996-1999 e 2000-2003. No governo Lus Incio Lula da Silva (tambm eleito por dois mandatos consecutivos, 2003-2010), foram elaborados os PPAs 2004-2007 e 2008-2011. O Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) 2007-2010 foi lanado em fevereiro de 2007.
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economia nacional (Sudeste e Sul); ii) de atrao de indstrias eletrointensivas, o que significa a exportao indireta de energia para os pases centrais; e iii) de uma possvel integrao energtica da Amrica do Sul, por meio do estabelecimento de novos fluxos energticos 4. Ao centralizar a ao nas obras de infra-estrutura, os planos estabelecem um lugar para a Amaznia no processo geral de acumulao capitalista, pela dinamizao seletiva de alguns espaos. Esse planejamento concretiza novas articulaes entre o capital e o Estado, nas quais cabe ao Estado a regulao, o planejamento e o financiamento das infra-estruturas a serem implementadas, geridas e prioritariamente usadas pela iniciativa privada. Trata-se, portanto, de um planejamento governamental em que a produo, a transmisso e o consumo da energia em larga escala tendem a se distribuir entre os grupos econmicos que sustentam as formas de insero competitiva no mercado internacional. As necessidades e aspiraes das populaes locais esto ausentes nos planos, que as excluem do desenvolvimento nacional. A regio, vista de fora, objeto passivo de apropriao, como se fosse desprovida de sujeitos capazes de formular um projeto prprio de desenvolvimento. Vrios trabalhos (Pinto, 2005 e 2002; Sev Filho, 2005a; Silva, 2005; Bermann, 2001; Magalhes, Brito e Castro, 1996) mostram que a gerao
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centralizada de grandes blocos de energia em grandes usinas hidreltricas, ao invs de produzir a dinamizao da economia amaznica, aumentou as desigualdades sociais e econmicas na regio e tambm criou uma diferenciao entre trs grupos de consumidores: i) o grupo dos grandes consumidores, composto principalmente pelos complexos eletrointensivos mnero-metalrgicos exportadores (cuja eletricidade subsidiada) e as cidades amaznicas maiores e mais importantes, que so atendidos pelo sistema interligado; ii) o grupo composto por sedes municipais e vilarejos de maior porte, cujo suprimento de energia eltrica feito em sua maioria pelos geradores trmicos, movidos por derivados de petrleo (diesel ou leo combustvel), que constituem os sistemas isolados; e iii) o grupo dos consumidores dispersos, constitudos por comunidades isoladas, parcamente supridas ou no supridas por energia eltrica. Como ressalta Bermann (2001), a mercadoria energia possui um carter poltico. Por um lado, constitui um importante insumo produtivo que funciona como mecanismo de regulao, j que o preo (tarifa) afeta diretamente a taxa de lucro da atividade produtiva. Por outro, ao ser consumida, a energia define e assegura um determinado padro de qualidade de vida para as populaes. O quadro de diferenciao dos consumidores de energia eltrica na Amaznia sugere, portanto, que a desigualdade na distribuio das riquezas na sociedade brasileira se reproduziu na
Para uma anlise da questo da integrao energtica na Amrica do Sul e dos conflitos gerados pelos projetos de integrao, ver Nuti (2006).
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desigualdade no consumo de energia eltrica na regio. O jornalista Lcio Flvio Pinto, crtico dos planos e projetos contemporneos de explorao econmica da regio, ressalta que uma das vises mais recorrentes na concepo desses planos e projetos que a gua o principal ativo de curto, mdio e longo prazo da Amaznia [...] (Pinto, 2002, p. 75). Entendimentos semelhantes configuram a regio no cenrio nacional como jazida energtica, rea de monocultura da gua ou hidronegcio, provncia energtica e rea vocacionada para a exportao de energia. Dessa maneira, o lugar da Amaznia no processo produtivo e no desenvolvimento do Pas estabelecido e configurado a priori, sem qualquer considerao acerca das possibilidades de uma insero produtiva oriunda de determinaes econmicas e relaes sociais locais/regionais. Para Raffestin (1993), a matria s se torna um recurso como resultado de um processo de produo em que se estabelecem relaes de poder em torno do acesso e apropriao da matria investida de novas propriedades. As novas propriedades da matria (tornada recurso) se manifestam por meio das tcnicas mobilizadas pelo trabalho. Assim, podese dizer que a configurao do lugar da Amaznia nos processos produtivos contemporneos determina a construo social da gua/rios amaznicos exclusivamente como recursos energticos. Conforme props Bourdieu (1989), as prticas discursivas no so vazias, elas
produzem efeitos objetivos na realidade, ou seja, o poder simblico no s tem a capacidade de impor uma representao da realidade social, como capaz de (re)criar o prprio mundo a partir das representaes. O poder simblico se inscreve em toda parte por meio da imposio de sistemas simblicos que ocultam em si mesmos sua arbitrariedade e que so aceitos e naturalizados pelos que a eles se submetem como sistemas legtimos de reconhecimento do mundo. A percepo do mundo social feita pelas categorias derivadas da incorporao das estruturas objetivas do espao leva os agentes sociais a tomar o mundo social tal como ele , aceitandoo como natural. Isso ocorre porque as relaes de fora objetivas tendem a reproduzir-se nas vises do mundo social que contribuem para a permanncia dessas relaes (ibid., p. 142). O poder simblico no tem fora prpria, mas se legitima por outras formas de poder e nisso reside sua virtude, pois capaz de transfigurar e encobrir relaes sociais de fora, ocultando-as sob a forma de relaes de comunicao. O poder simblico se inscreve na relao entre os que exercem o poder e os que a ele se sujeitam, e o ocultamento da arbitrariedade sua principal fora (ibid., p. 13). Assim, a predefinio do lugar da regio amaznica no processo produtivo nacional de energia eltrica foi o ponto de partida desta investigao. Em vez de se buscar a especificidade da configurao da Amaznia no desenvolvimento contemporneo, por meio das representaes consolidadas no curso do planejamento e formulao de polticas
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energticas governamentais, optou-se por compreender o processo histricosocial de construo daquela concepo. Foi adotado o pressuposto de que houve uma transformao nas concepes do papel da Amaznia no cenrio do desenvolvimento nacional e da explorao dos seus recursos energticos, de modo que a regio passou a ser vista no apenas pelo Setor Eltrico mas tambm por setores da burocracia estatal e da sociedade como regio exportadora de energia, jazida energtica etc. Essa viso foi construda no processo histrico-social de eletrificao da regio. Conforme a orientao de Raffestin (1993), o territrio construdo a partir das relaes sociais de produo e de poder que se projetam e desenvolvem no espao. O trabalho se inscreve no territrio marcando-o com relaes de poder que se territorializam e, dessa forma, organizam as relaes no espao. Por sua vez, j h algum tempo, Vainer vem afirmando que as macropolticas setoriais de transporte, minerao e energia so estruturadoras da configurao do espao nacional pelo Estado e de apropriao pelo capital do territrio e dos recursos territorializados na dinmica da acumulao capitalista 5. A produo do territrio nacional brasileiro e as transformaes espaciais so, portanto, em forte medida, determina5
dos pelas polticas setoriais. Em especial, as polticas de infra-estrutura de energia eltrica condicionam as dinmicas socioespaciais de maneira at mais objetiva do que outras polticas concebidas explicitamente para ordenar o territrio, sob a rubrica de planejamento regional ou territorial. Isso porque, por sua capacidade de definir articulaes econmicas e polticas, os projetos de infra-estrutura so capazes de interferir nas relaes sociais e na organizao do espao. Vainer e Arajo (1992) observaram ainda que a incorporao progressiva de recursos naturais e territrios nas estratgias de desenvolvimento tem sido a marca do processo de interveno e de ao do Setor Eltrico no espao. A anlise da especificidade do processo de eletrificao na Amaznia, portanto, permitiu pensar os processos de territorializao do espao nacional numa perspectiva histrica, em que a prpria eletrificao foi o fenmeno social orientador da investigao. Partiu-se do pressuposto de que a configurao do Setor Eltrico na Amaznia, pela implantao de sua base material e articulaes socioespaciais, implicou no exerccio de relaes de poder e em formas especficas de apropriao e distribuio da riqueza social. Alm disso, os padres de territorializao e apropria-
Desde 1988, sob a coordenao do Prof. Carlos B. Vainer, um enorme esforo terico e analtico tem sido empreendido no sentido de compreender e explicitar o papel das macropolticas setoriais na conformao dos padres dominantes de interveno territorial do Estado brasileiro. O projeto Poltica Energtica e Organizao Territorial (Peot) inaugurou a discusso, que prosseguiu com o projeto Setor Eltrico e Organizao Territorial (Seot) e, posteriormente, com o projeto Setor Eltrico, Territrio, Meio Ambiente e Conflito Social (Setmacs), que continua em andamento.
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o dos recursos energticos, estabelecidos pela implantao fsico-territorial de projetos e empreendimentos eltricos, associados s formas de distribuio e consumo desigual da energia produzida, contriburam para afirmar a apropriao do territrio e dos recursos naturais como elemento central, garantindo a competitividade de empresas e a reproduo do processo de acumulao de
capital. A busca da dimenso histrica particular das relaes entre o processo de eletrificao e o planejamento territorial procurou iluminar concepes e prticas relacionadas apropriao do territrio e dos recursos territorializados na Amaznia, bem como adicionar novos elementos tericos reflexo sobre as dimenses e determinantes territoriais do desenvolvimento.
A abordagem histrica contextual

Mills (1969) observa que a transformao histrica e a contradio entre orientaes institucionais no fazem parte da vida dos homens tal como experimentada cotidianamente. As transformaes estruturais que relacionam o homem e a sociedade no so percebidas imediatamente pelos indivduos, pois h um gap de compreenso do homem em relao ao seu mundo e sua histria. Em sua concepo, faltaria aos homens modernos [...] uma qualidade de esprito que lhes ajude a usar a informao e a desenvolver a razo, a fim de perceber, com lucidez, o que est ocorrendo no mundo e o que pode estar acontecendo dentro deles mesmos. essa qualidade [...] que poderemos chamar de imaginao sociolgica. (Mills, 1969, p. 11) A imaginao sociolgica, assim definida, uma qualidade humana que permite desvendar a falsa conscincia das posies sociais individuais e que conduz compreenso do mundo. Mills afirma ainda que as questes so assuntos pblicos que transcendem a experincia pessoal e se relacionam s organizaes que formam a vida social. Para identificar as questes pblicas, necessrio indagar quais so os valores que se encontram ameaados e quais so os valores aceitos e mantidos na sociedade. Nas palavras do autor, nenhum problema pode ser adequadamente formulado, a menos que os valores envolvidos e a aparente ameaa a eles sejam expostos (ibid., p. 142). Esta a tarefa primordial da cincia social, ou seja, formular os problemas, enfrentando as preocupaes e questes vivenciadas pelos homens, de modo a contribuir para sua compreenso. O principal valor ameaado pelo processo social e histrico de eletrificao da Amaznia uma perspectiva de desenvolvimento que contemple as diferentes regies do Pas como totalidade e no como segmento a ser incorporado de forma subordinada como espao seletivo de valorizao nos processos de acumulao do capitalismo global. A
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escolha de uma abordagem histrica para a investigao, portanto, no fortuita. O padro energtico amaznico resultado de um processo histrico de superposio de polticas energticas e prticas de interveno territorial que determinam e circunscrevem o lugar da regio no espao energtico nacional. A naturalizao da Amaznia como regio exportadora de energia operacionalizada ideologicamente para dar sentido sua subordinao na diviso regional do trabalho. A naturalizao justamente o movimento de subtrao da historicidade dos fenmenos, permitindo que se perpetue o sistema de dominao (Raffestin, 1993). A abordagem histrica visa desnaturalizar esse padro energtico, que define a Amaznia basicamente como uma regio exportadora de energia, baseado na constatao da abundncia de recursos hidroenergticos e do baixo consumo local de eletricidade. O foco central do estudo so a eletrificao, entendida como um processo social determinado histrica e culturalmente, e sua relao com a produo do espao na Amaznia. Ao adotar esse ponto de vista, consideramos que as tecnologias fazem parte dos sistemas de significado das sociedades e expressam aes e idias. Em outras palavras, as tecnologias envolvem narrativas que falam tanto sobre as sociedades que as construram/ conceberam/ adotaram como e por que foram constitudas, com que propsito e quais as formas possveis de seu uso quanto sobre as tcnicas em si. Os artefatos tcnicos, como barragens, usinas nucleares ou at aparelhos
de TV, emergem em contextos sociais especficos, como expresso de foras sociais, de necessidades pessoais, de consideraes polticas, de constrangimentos legais etc., porque so construes sociais (Nye, 2006, p. 49). Para a realizao da pesquisa, foi adotada uma abordagem contextualista que focaliza o ambiente sociocultural e histrico em que se configuram e se adotam as tecnologias (Hughes, 1993). Ou seja, como as sociedades relacionam diferentes nveis de realidade com conjuntos de idias e, dessa maneira, configuram/conformam as tecnologias, escolhem suas mquinas e se transformam, associando, de forma inseparvel, os aspectos tcnicos e culturais (Nye, 2006 e 1991). Nessa abordagem, as tecnologias so profunda e continuamente embebidas na (re)construo do mundo, o que significa que os processos tcnicos so parte das prticas culturais das sociedades e podem se desenvolver a partir de mais de um caminho. Nenhum artefato ou tecnologia em si uma fora implacvel e inexorvel movendo-se pela histria. Os sistemas tecnolgicos fazem parte das prticas sociais que variam ao longo da histria e de uma cultura para outra. Cada artefato, cada objeto, seja o automvel ou uma usina hidreltrica, est envolvido numa srie de escolhas e decises que so apenas parcialmente baseadas em consideraes tcnicas, envolvendo, igualmente, questes econmicas, polticas, legais, organizacionais, culturais etc. As tecnologias so construes sociais e, como tais, fazem parte das prticas culturais e dos sistemas de significados
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das sociedades. A eletrificao, portanto, compreendida como processo sociotcnico. Isso significa dizer que as possibilidades de transformao da sociedade e do espao, com a participao da eletrificao, s existem na medida em que ela interaja com outras instncias sociais, econmicas, tcnicas, polticas e culturais da sociedade, influenciando-as e sendo por elas influenciada. A adoo de uma abordagem histrica contextualista, no levantamento e anlise dos fatos e eventos, permitiu desvendar a emergncia das formas de produzir energia eltrica na Amaznia ao longo do tempo, bem como sua interao com projetos polticos que reconfiguraram o papel e o significado da Amaznia no espao energtico nacional. Essas formas envolveram diferentes tcnicas e recursos, articulados com interesses econmicos e polticos, e concepes de apropriao do territrio e dos recursos territorializados. A abordagem contextualista buscou tratar a inseparabilidade dos fatos e eventos dos contextos sociais e histricos em que ocorreram. Em outras palavras, partiu-se da considerao de que, para que o passado possa ser compreendido, os eventos, fatos e agentes sociais e institucionais devem estar situados no contexto social e histrico da poca. Ou seja, o processo e o movimento histrico devem transparecer na anlise por meio da investigao de mltiplas influncias de fatores tecnolgicos, socioeconmicos, institucionais, polticos e organizacionais. Essa opo metodolgica orientou a definio do ponto de partida factual para a anlise
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do processo de eletrificao na Amaznia. Foi estabelecido o perodo desde a implantao dos primeiros sistemas eltricos na regio, especificamente em Belm e Manaus (cujos servios eltricos para iluminao pblica foram inaugurados respectivamente em 1o de fevereiro de 1896 e 22 de outubro de 1896), at os anos 1990. A compreenso da eletrificao como um processo histrico-cultural permitiu estabelecer, como ponto de partida analtico, a introduo sistemtica da iluminao pblica nas principais capitais amaznicas, que coincidia com a ascenso da economia da borracha, na segunda metade do sculo XIX. Esse ponto de partida possibilitou correlacionar aes do capital privado e do setor pblico para produzir um novo tipo de servio urbano a iluminao pblica que culminou com a introduo, no final do sculo XIX, de uma nova tecnologia na regio: a energia eltrica 6. Nos anos 1990, um conjunto de transformaes, nos mbitos nacional e internacional, determinou mudanas no papel do Estado na economia e uma radical reestruturao do Setor Eltrico. Com o surgimento de novos agentes, nova estrutura institucional, novo marco legal e novos mercados, a anlise da relao entre o territrio e as polticas setoriais de energia eltrica se tornou muito mais complexa. Por outro lado, j estava consolidada a representao da regio como jazida energtica e exportadora de energia, que passou
Note-se que o ponto de partida analtico precede o ponto de partida factual, para que seja possvel correlacionar o fenmeno da eletrificao com o contexto histrico precedente.
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a figurar, desde ento, como vocao natural da regio no planejamento governamental e nos projetos pblicos e privados de expanso da economia nacional. Assim, o recorte temporal entre 1890 e 1990, demarcando 100 anos de histria, mantm a coerncia analtica e terica. Essa delimitao permitiu propor a seguinte periodizao analtica 7: i) do final do sculo XIX aos primeiros anos do sculo XX: constituio dos servios de iluminao pblica e processo de implantao dos sistemas eltricos; ii) dos primeiros anos do sculo XX at o fim dos anos 1940: evoluo dos sistemas eltricos nas capitais e penetrao e disseminao dos pequenos sistemas eltricos no interior dos estados amaznicos; iii) dos anos 1950 ao incio dos anos 1970: ao planejada do Estado no processo de eletrificao e definio do papel da eletricidade na constituio da infra-estrutura regional para o desenvolvimento; iv) dos anos 1970 aos anos 1990: mudana nos padres de explorao energtica, com a consolidao da hidreletricidade e a construo da representao da Amaznia como regio exportadora de energia. A pesquisa, essencialmente de natureza qualitativa, baseou-se no levantamento e na anlise de contedo das fontes documentais. Foram analisados textos
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histricos de diversas naturezas, mas primordialmente documentos oficiais (governamentais), como fontes primrias: mensagens, falas, exposies, discursos, relatrios, planos, projetos, diagnsticos e leis. O carter oficial dos documentos no dispensou a crtica documental dos textos histricos 8 pela confrontao de diferentes documentos e fontes. A anlise buscou situar as fontes documentais nos contextos de sua produo, focalizando a construo das vises e representaes sobre a Amaznia no processo de eletrificao, ao longo do perodo estudado. Jornais e revistas de poca foram importantes fontes para a contextualizao, por fornecerem um panorama geral da sociedade nas diferentes pocas, alm de complementarem informaes. Toda a anlise se apoiou na reviso da literatura nacional e internacional, especialmente sobre histria da tecnologia e da eletrificao, planejamento energtico e desenvolvimento capitalista. A adoo de uma abordagem histrica contextual demandou a opo pela anlise preferencial de documentos primrios e a necessidade de elaborar uma organizao das fontes de pesquisa 9. As fontes foram divididas em duas grandes categorias, fontes primrias (diretas) e fontes secundrias (indiretas), que, por sua
Convm ressaltar que a periodizao no constituiu uma camisa-de-fora, mas um recurso analtico e de organizao da narrativa. Ao longo da pesquisa, os perodos foram flexibilizados para comportar narrativas mais longas de fenmenos persistentes no tempo e no espao, bem como suas dinmicas internas e articulaes externas com outros fenmenos e processos. Esse aspecto particularmente notado ao longo da Tese. Como afirma Cardoso (2005, p. 69): [...] Os textos histricos, narrativas eles tambm, no so um desvio ou deturpao da estrutura dos fatos ou processos de que falam, que narram: so uma extenso legtima de suas caractersticas intrnsecas. A organizao das fontes foi feita a partir de sugestes colhidas em Cardoso (1986).
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vez, foram divididas em subcategorias 10: i) fontes primrias impressas: (a) documentos (mensagens, falas, exposies, discursos, relatrios, planos, diagnsticos e leis); (b) lbuns (produzidos pelos governos como propaganda oficial); (c) dados estatsticos oficiais 11; e (d) outros (relatrios de instituies no-governamentais, estatutos de empresas, contratos, discursos, depoimentos (histria oral) etc.); ii) fontes primrias manuscritas: ofcios, cartas e contratos; iii) fontes secundrias: (a) livros, captulos de livros, teses, dissertaes e artigos de peridicos cientficos; (b) jornais e revistas (notcias e propagandas); (c) e-books 12 (livros e textos elaborados para veiculao em mdia eletrnica); e (d) stios (URL); e iv) acervos histricos consultados: indicao das instituies em que se localizam os principais acervos documentais consultados. As fontes iconogrficas fotografias, anncios comerciais e cartes postais , embora de fundamental importncia para a pesquisa, no tiveram um tratamento em separado 13. O uso de fontes primrias documentais, complementadas por outras fontes diretas como lbuns, estatsticas oficiais e outros tipos de documentos, foi particularmente importante na recuperao da constituio dos servios de iluminao
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pblica na segunda metade do sculo XIX, nas cidades de Belm e Manaus, durante o perodo de ascenso da economia da borracha. Os diferentes sistemas de iluminao foram analisados objetivando identificar os elementos que pudessem levar compreenso da passagem (no automtica) de um tipo de tecnologia a iluminao a gs para outro a eletricidade nos servios de iluminao pblica amaznicos. Foram analisadas particularmente as formas contratuais dos servios, os problemas, as discusses sobre as tecnologias empregadas e os conflitos relacionados aos sistemas de iluminao. Tambm foi elaborado um panorama da situao da eletrificao nos municpios e localidades do interior da Amaznia na primeira metade do sculo XX, detalhando alguns processos especficos de eletrificao. Fontes primrias documentais, complementadas por jornais e revistas de poca, foram importantes para a recuperao da trajetria histrica das principais companhias estrangeiras fornecedoras de energia eltrica nas capitais amaznicas na primeira metade do sculo XX e para o estabelecimento do contexto social da evoluo dos sistemas eltricos a instalados. A associao entre os principais usos da energia eltrica, especial-
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Essa diviso das fontes por categorias e subcategorias explicitada na Tese. Neste texto, s aparece a bibliografia citada, sem tratamento especial das fontes. Em geral, os dados estatsticos so considerados fontes secundrias por fornecerem uma informao j filtrada e indireta. Contudo, como em alguns casos estas constituem as nicas fontes histricas disponveis, optamos por inclu-las nas fontes primrias. Os e-books no possuem verso impressa ou esta diferente da verso veiculada na internet. Neste texto, no foram apresentadas iconografias, mas elas foram fundamentais, especialmente para a identificao de fabricantes de equipamentos e do uso de tecnologias. Na Tese, encontram-se inseridas na bibliografia citada e foram identificadas junto s ilustraes.
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mente luz e trao, foi focalizada em conjunto com a anlise dos arranjos tecnolgicos empregados pelas empresas na constituio dos sistemas eltricos. Foi possvel associar, ainda, um panorama da indstria de energia eltrica no Brasil ao quadro geral da indstria na regio, bem como s primeiras aes reguladoras do governo federal nesse setor, no perodo. Embora tenham sido baseadas num grande nmero de fontes documentais,
as anlises dos perodos dos anos 1950 ao incio dos anos 1970 e dos anos 1970 aos anos 1990 recorreram amplamente s fontes secundrias de diversos tipos para complementao de informaes e fundamentao analtica. Isso se deveu, principalmente, ao fato de que ambos os perodos so bastante tratados pelo pensamento social e econmico brasileiro, sob diversos pontos de vista, o que implicou uma importante e necessria reviso bibliogrfica.
Breve histria da eletrificao na Amaznia: quatro fases

Primeira fase
Na histria do processo sociotcnico de eletrificao da Amaznia, foi identificada uma primeira fase, como preldio para a eletrificao propriamente dita, caracterizada pela constituio dos servios de iluminao pblica nas capitais amaznicas, especialmente Belm e Manaus. A relao entre a disponibilidade de recursos pblicos advindos da economia da borracha na segunda metade do sculo XIX , o crescimento das cidades e o processo de urbanizao propiciou o contexto no qual o capital privado e o setor pblico interagiram para constituir a iluminao pblica como um tipo especfico de servio urbano. Ao longo do tempo, diferentes sistemas de iluminao se sucederam, utilizando vrias fontes como iluminantes: leo de andiroba, querosene, benzeno, acetileno, gs globo, gs lquido de carvo e gs carbnico. Das interaes e conflitos entre os agentes sociais envolvidos nos diferentes sistemas de iluminao e os arranjos polticos, emergiram novas relaes contratuais, formas de gesto dos servios, estruturas administrativas e aperfeioamentos tcnicos nos sistemas, que culminaram na adoo de uma nova tecnologia: a energia eltrica. A ascenso da borracha viabilizou o investimento macio dos excedentes da economia no desenvolvimento urbano, com o estabelecimento dos mais modernos servios nas capitais amaznicas: foram instalados servios de iluminao pblica a gs e posteriormente eltricos, de viao urbana, de comunicao, de gua e esgoto, alm de urbanizao e embelezamento. As concesses para a explorao dos servios de luz e fora, nos primeiros anos do regime republicano, seguiram a herana da doutrina
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do direito administrativo imperial na concesso dos servios de iluminao a gs: subsdios governamentais, renncia fiscal de taxas e impostos, contratos de longo prazo, pagamentos em moeda estrangeira, usufruto gratuito de terrenos, benfeitorias e edifcios, entre outras. No final do sculo XIX e incio do sculo XX, cronistas e viajantes da poca (Nery, F., 1899; Luciani e Lima, 1899; Maraj, 1895; Plane, 1903; Gonalves, 1904; Dias, c. 1904; Wileman, 1908 e 1909; Lloyd, 1913) no se furtavam em descrever as belezas das capitais amaznicas iluminadas pela luz eltrica e o conforto urbano promovido pelo uso da eletricidade em prdios pblicos e privados. A propaganda oficial, feita por meio dos lbuns produzidos a mando dos governadores dos estados, como os do Par em 1899 e 1908, de Belm em 1902 e do Amazonas em 1901 e 1902, procurava ressaltar os traos mais modernos das cidades, suas estruturas urbanas e estilos de vida cosmopolitas, de acordo com modelos europeus. O pioneirismo da adoo da luz eltrica em Belm e Manaus situava essas cidades no mesmo patamar de progresso de capitais como Paris e Londres. Fotografias de mquinas, caldeiras e edifcios das usinas geradoras povoavam as pginas dos lbuns oficiais e comerciais, mostrando a afinidade das cidades com as novas tecnologias de gerao de energia eltrica (Santa Rosa, c. 1900, p. 135; Montenegro, 1909, p. 141; lbum de Belm do Par, 1902, p. 2627; Caccavoni, 1898, p. 51, 67; Nery, J., 1902, p. 26-29, 114). O carter espetacular da luz eltrica era explorado inclusive como atrativo turstico.
H, contudo, exagero na afirmao de que essas cidades eram totalmente iluminadas com luz eltrica, naquele perodo. O centro e as partes mais nobres eram servidos por sistemas de gs e luz eltrica, tanto particular quanto pblico, e possuam os equipamentos urbanos mais modernos. A populao mais pobre da periferia, entretanto, no gozava de tais privilgios. Conforme aponta Vicentini (2004), enquanto as reas centrais adotavam padres mundiais de urbanizao e hbitos adequados aos estilos metropolitanos, condizentes com seus habitantes burgueses brancos e estrangeiros, os migrantes, sertanejos, negros e mestios ficavam margem. As condies de vida da populao, para alm dos centros urbanos, eram miserveis. A luz eltrica, que prolongava o dia e embelezava a paisagem urbana noite, era mais um privilgio de poucos que um benefcio coletivo. Servia como metfora da riqueza produzida coletivamente, mas acumulada e consumida apenas por uma pequena parcela. A eletricidade no substituiu de imediato a iluminao a gs, posto que a luz eltrica era apenas uma de suas mltiplas aplicaes. Com ela, a sociedade desenvolveu novas formas de apropriao e vivncia das cidades. medida que os trens eltricos consolidaram os limites urbanos, incorporaram os subrbios s atividades cotidianas de lazer e trabalho. A instalao dos ventiladores deu maior conforto aos cafs, hotis, restaurantes e prdios pblicos, enquanto a iluminao noturna coroava tudo isso com a ampliao da vivncia social, familiar ou pblica, da noite. No
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momento de sua instalao nas capitais amaznicas, a eletricidade, com todos os usos possveis, representava o alcance de um nvel de progresso material e simblico de uma sociedade que se via em ascenso.
Segunda fase
A instalao dos primeiros sistemas eltricos, ainda no final do sculo XIX, e a constituio das primeiras empresas estrangeiras concessionrias dos servios pblicos de eletricidade Manas Tramways & Light Company, em Manaus, e a Par Electric Railways and Lighting Company, Limited, em Belm , no incio do sculo XX, marcaram uma segunda fase do processo sociotcnico de eletrificao na Amaznia. A recuperao da trajetria histrica dessas empresas revelou que, embora tenha sido introduzida precocemente na regio amaznica, a energia eltrica estava relacionada quase exclusivamente s atividades de embelezamento urbano especificamente iluminao pblica e iluminao privada e de trao para o transporte pblico. Os sistemas eltricos das capitais se consolidaram em funo do desenvolvimento associado da eletrificao com a viao urbana. A eletricidade era, antes de tudo, uma fonte de energia para o conforto urbano e no um insumo de atividades produtivas. O processo de eletrificao das capitais amaznicas ocorreu baseado no investimento de empresas estrangeiras, vinculado e dependente da demanda
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pblica. O Estado teve um papel fundamental para garantir o lucro das empresas, alm de direcionar/definir os usos da energia eltrica: servios de bombeamento de gua, trao para o transporte urbano, iluminao de logradouros pblicos, iluminao de prdios pblicos, ventilao e segurana. Mesmo durante a gesto pblica dos servios de energia eltrica em Manaus, no incio do sculo XX, os objetivos e usos da energia no se modificaram, e o foco da eletrificao continuou a ser o conforto urbano nas reas mais desenvolvidas e ricas da cidade. O uso domstico da energia eltrica, na maioria dos casos, tornou-se um privilgio de uma classe abastada que no apenas podia pagar pelo servio mas que se localizava, na cidade, em lugares providos de redes de distribuio. A eletrificao estava relacionada aos padres de modernidade e progresso material cristalizados nas opes do Estado, que projetava as escolhas de uma sociedade hierarquizada e conformada pelas clivagens socioeconmicas. Esse modelo de eletrificao no encorajava as empresas a buscar novas fontes de energia, tecnologias e/ou arranjos produtivos que reduzissem os custos da gerao e distribuio em direo a uma ampliao do mercado consumidor. Como tambm no havia concorrncia, as empresas no precisavam se preocupar em perder ou ganhar clientes, pois o Estado liberal concessionrio 14 se encarregava de determinar o tamanho e a qualidade do mercado consumidor de energia. O mercado, comandado pela demanda pblica, crescia
Expresso de Carlos Vainer.
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ou encolhia de acordo com as convenincias e finanas governamentais. As empresas no tinham incentivos para buscar novos mercados, j que crescer significaria tambm investir e arriscar. Por outro lado, se o baixo desenvolvimento industrial da regio se traduzia em fracos mercados para a indstria de energia, o contrrio tambm era verdadeiro: a operao, muito prxima da capacidade das usinas, limitava qualquer ambio industrial que a regio pudesse ter. E isso era verdadeiro tanto para as capitais quanto para as cidades no interior, j que, aos poucos, pequenos sistemas eltricos tambm foram instalados em algumas cidades, do interior, que passaram a usufruir de servios de iluminao. Tanto a iniciativa privada quanto o poder pblico municipal e o estadual foram responsveis pela disseminao dos sistemas eltricos no interior dos estados amaznicos. No caso das instalaes privadas, algumas iniciativas estavam vinculadas a empreendimentos especficos, como a eletrificao de Porto Velho (RO), que, desde 1908, possua instalaes eltricas ligadas ao estabelecimento da Madeira-Mamor Railway Co., para a construo da Estrada de Ferro Madeira-Mamor. Outros exemplos seriam as instalaes de Fordlndia, em 1928, e Belterra, em 1934, no Par, ligadas explorao da borracha por Henry Ford; e, ainda, a instalao em Santana, no Amap (1940), feita por funcionrios da empresa Icomi, que iria explorar o mangans na Serra do Navio. Todas as unidades instaladas no interior, no incio do sculo XX, pela iniciativa privada Cruzeiro do Sul (1904) e Xa-
pury (1914), no Acre; Humait (1905), no Amazonas; Mazago (1914) e Amap (incio da dcada de 1940), no Amap; Bragana (1911) e Santarm (1915), no Par passaram para a gesto governamental, seja municipal ou estadual, at a dcada de 1950, exceto a de Mazago, que s foi municipalizada em 1958. As iniciativas governamentais de eletrificao nas cidades do interior tinham carter pontual, como em Cachoeira e Chaves (1914), no Par; Rio Branco (1916) e Vila Seabra (1920), no Acre; Clevelndia (em torno de 1920), em Vila de Esprito Santo do Oiapoque; e Macap (1937), no Amap. As atividades de eletrificao mais sistemticas ocorreram no Amazonas, com a eletrificao das cidades de Itacoatiara, Parintins, Coary, em 1926, e Borba, So Flix e Teff, em 1928, e no Par, entre 1937 e 1939, quando uma ao conjunta do estado e dos municpios instalou e/ou reformou os servios eltricos de Santarm, bidos, Mocajuba, Gurup, Bragana, Faro, Santa Isabel, Oriximin, So Miguel Guam, Igarap-Assu, Curu, Afu e Capanema. As pequenas unidades geradoras eram essencialmente trmicas (unidades locomveis estacionrias, unidades dieseleltricas, pequenos motores a vapor etc.), impulsionadas a lenha, carvo ou derivados de petrleo. Essas unidades se tornaram a base dos sistemas isolados, uma forma tpica da organizao espacial dos sistemas eltricos na regio amaznica. Na dcada de 1920, as centrais termeltricas da Par Electric Railway and Lighting Company, Limited, e da Manas
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Tramway and Light Company, Limited, estavam entre as dez maiores unidades geradoras do Brasil. Suas instalaes possuam equipamentos e mquinas modernas (Beliss & Morcom, Babcock & Wilcox, Westinghouse, Siemens etc.) No final da dcada de 1930, a Par Electric ainda era considerada uma das maiores do Pas. Assim, at o incio da Segunda Guerra Mundial, o modelo de eletrificao adotado nas capitais amaznicas, com seus altos e baixos conjunturais, conseguia atender s demandas, da maneira como eram formuladas pelo poder pblico. Ao longo da dcada de 1940, contudo, os sistemas eltricos de Manaus e Belm entraram em colapso. Vrios fatores contriburam, de maneira varivel no caso de cada empresa, para esse processo: desgaste de alguns equipamentos e obsolescncia de outros, interrupo no fornecimento da lenha para as caldeiras, falta de equipamentos de reposio que no podiam ser importados durante a Segunda Guerra Mundial, demanda crescente, concorrncia do transporte automotivo, endividamento das empresas, falta de pagamentos de clientes (como a prefeitura de Belm), entre outros. A m qualidade dos servios (interrupes no fornecimento de luz, irregularidade e mau estado dos trens urbanos) gerou a insatisfao dos usurios e dos governos. A interveno do governo federal nas empresas de energia eltrica acabou determinando a estatizao dos servios, que passaram a ser geridos pela municipalidade, no caso de Belm, e pelo governo estadual, no caso de Manaus.
Terceira fase
A crise energtica nas capitais amaznicas sensibilizou e mobilizou polticos e planejadores. Aps a criao da Superintendncia do Plano de Valorizao da Amaznia (SPVEA), primeira agncia de desenvolvimento regional, esses atores canalizaram para o rgo as perspectivas e expectativas de regularizao da situao da energia eltrica na Amaznia. Com o planejamento centralizado, a eletrificao na Amaznia entrou em uma terceira fase. No perodo pioneiro da eletrificao na Amaznia, esta teve um carter localizado, associado a alguns empreendimentos privados e iniciativas pontuais. Com a SPVEA, pelo menos no nvel do plano, a questo da eletrificao passou a envolver o estabelecimento de uma infra-estrutura de suprimento pblico de energia eltrica, para garantir o provimento regional e promover o desenvolvimento da regio. A SPVEA pretendia comandar esse processo, vinculando a questo energtica s demais aes de desenvolvimento regional. A falta de um modelo de planejamento e gesto do setor de energia eltrica, e de um plano abrangente e concreto de ao, contudo, acabaram tornando as aes da superintendncia, embora mais amplas, tambm pontuais. Apesar disso, a SPVEA teve um papel importante na construo do sistema pblico de suprimento de energia eltrica na regio, ao contribuir para a consolidao das empresas locais de energia (Fora e Luz do Par - Forluz, em Belm, e Companhia de Eletricidade de Manaus - CEM, em Manaus, ambas criadas em 1952) e apoiar as aes das empresas estaduais
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recm-criadas: Centrais Eltricas de Gois S/A (Celg), em Gois, em 1955; Companhia de Eletricidade do Amap (CEA), no Amap, em 1956; Centrais Eltricas Matogrossenses S/A (Cemat), no Mato Grosso, em 1956; Companhia Energtica do Maranho (Cemar), no Maranho, em 1958; Centrais Eltricas do Par S/A (Celpa), no Par, em 1960; Centrais Eltricas do Estado do Amazonas S/A (Celetramazon), no Amazonas, em 1964; e Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), no Acre, em 1965. Aos poucos, essas empresas assumiram o planejamento da expanso, a realizao de projetos de eletrificao e a construo e operao de sistemas de produo, transmisso e distribuio de energia eltrica nos seus estados, tarefa que a SPVEA no conseguiu coordenar. A indstria amaznica, contudo, continuou por muito tempo dependente da autoproduo para se desenvolver, pois a crise energtica deflagrada na dcada de 1940 s foi realmente superada no final da dcada de 1960. Dois importantes projetos hidreltricos, planejados e parcialmente executados durante a gesto da SPVEA, tiveram pouca participao dessa superintendncia: a Usina Hidreltrica Coaracy Nunes, que comeou a ser planejada no incio da dcada de 1950 e a ser construda em 1960, e a Usina Hidreltrica Curu-Una, que foi planejada no incio da dcada de 1960 para atender a projetos industriais em Santarm e Aveiro. Como os recursos da SPVEA para Curu-Una no chegaram, a usina s comeou a ser construda em 1968, sob a responsabilidade da Celpa.
No caso da Usina Hidreltrica Coaracy Nunes, a participao da SPVEA se restringiu alocao de alguns recursos (para a criao da CEA e para as obras), ficando de fora da participao na coordenao do projeto de construo e da realizao do plano de desenvolvimento associado, que envolvia a explorao do mangans da Serra do Navio, uma das maiores reservas do minrio do Pas. significativo que o principal rgo de desenvolvimento regional tivesse pouca influncia na elaborao e execuo daquele que era considerado um dos primeiros projetos modernos na regio. O projeto envolvia a primeira usina hidreltrica de grande porte na Amaznia, e a associao entre hidreletricidade e minerao era sua principal caracterstica. Ressalta j, nesse caso, um aspecto distintivo que viria a se tornar tpico dos grandes projetos de investimento na Amaznia: o carter de enclave territorial (Vainer e Arajo, 1992), com a constituio de uma dinmica excludente de apropriao e uso do territrio e seus recursos. Alm disso, fica patente que tanto a SPVEA quanto sua sucessora, a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), desde o incio no tinham capacidade de influir nos espaos de valorizao em que participavam o grande capital nacional em associao com o capital internacional. A Usina Hidreltrica Coaracy Nunes foi uma espcie de prottipo, em menor proporo, dos projetos hidroenergticos modernos na Amaznia. Uma usina hidreltrica, associada explorao de jazidas minerais, que polarizou uma regio que cresceu e se urbanizou em
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torno de um projeto cujo principal recurso explorado era esgotvel. O desenvolvimento pretendido com o projeto no foi alcanado, pois ainda hoje a economia do Amap depende da explorao de recursos no renovveis. Alm disso, um enorme passivo ambiental, resultante da explorao do mangans, foi deixado como herana. A concluso e entrada em operao das usinas hidreltricas de Coaracy Nunes (1976) e Curu-Una (1977) iniciaram a dinamizao do parque gerador eltrico da regio amaznica, que era essencialmente trmico. Mas foram somente o planejamento e a construo da usina hidreltrica de Tucuru que efetivamente inseriram a Amaznia no mapa da gerao de energia eltrica nacional. A instabilidade no aporte de recursos, a fragmentao das iniciativas e as ingerncias polticas, associadas baixa capacidade de coordenao efetiva das aes executadas por outros rgos pblicos, entres outras dificuldades, determinaram o fracasso da SPVEA e sua substituio pela Sudam, em 1966. A Sudam deu continuidade a muitas das aes iniciadas pela SPVEA na rea de energia eltrica. Apoiou as iniciativas das empresas estaduais em projetos especficos e a realizao de estudos hidroenergticos, concedendo incentivos para a renovao do parque gerador. Mas, logo perdeu espao para novas articulaes institucionais que viriam a
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comandar o processo de expanso dos sistemas de energia eltrica na Amaznia.
Quarta fase
A partir da dcada de 1970, a conjugao de mltiplos fatores em mbitos regional, nacional e internacional contribuiu para uma mudana radical na poltica energtica nacional e para a mudana no foco do desenvolvimento na Amaznia: crise mundial do petrleo; poltica de integrao nacional do governo, com sua alta capacidade de mobilizao do territrio e seus recursos; divulgao da disponibilidade dos recursos hidroenergticos na regio, a partir dos estudos do Eneram; comprometimento do governo federal e das empresas estatais com determinados interesses econmicos (indstria eletrointensiva de capital internacional); mudanas na estrutura organizacional do Setor Eltrico e seu plano de expanso territorial, com a criao da Eletronorte como subsidiria regional; disponibilidade de recursos pblicos e privados e de fontes de financiamento para o investimento em grandes projetos, entre outros. A esses fatores, somava-se o contexto de um regime poltico autoritrio, que refletia uma baixa capacidade de organizao da sociedade e de crtica s intervenes governamentais no espao. Com a oportunidade oferecida pela posio estratgica que a energia passou a ocupar na poltica nacional de desenvolvimento, o Setor Eltrico decidiu bancar o risco 15 de sua expanso terri-
A expresso usada pelo ento Ministro das Minas e Energia, Shigeaki Ueki, era que o Setor Eltrico deveria assumir o risco de comportamento do Mercado para garantir a construo de Tucuru. Ver Lemos (2007, cap. 5).
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torial na Amaznia. Esse risco representou, na dcada de 1990, o desembolso de US$ 23,5 bilhes pelo Tesouro Nacional, pagos com recursos dos contribuintes, para cobrir o deficit das empresas concessionrias de energia eltrica 16. Para expandir sua ao na regio, por meio da implantao de grandes projetos hidreltricos, o Setor Eltrico investiu na construo e consolidao do mercado consumidor para a energia da Amaznia e, nesse processo, construiu a viso da regio como vocacionada para a exportao de energia, reconfigurando seu lugar no sistema produtivo nacional de energia. A construo dessa viso que iniciou a quarta fase no processo de eletrificao da Amaznia envolveu tambm vrios aspectos: divulgao do enorme potencial hidreltrico, tendo como contrapartida a baixa demanda regional; nfase no esgotamento das fontes hdricas para produo de energia eltrica em outras regies; disponibilidade de tecnologia e capacidade da engenharia nacional para a realizao dos grandes empreendimentos hidreltricos; divulgao dos empreendimentos como uma forma de desenvolvimento regional; cooptao de polticos e empresrios regionais que viam na implantao de grandes projetos hidreltricos uma oportunidade de crescimento econmico; e divulgao, em matrias jornalsticas e propagandas, da associao entre tecnologia e progresso, tendo a energia como base do milagre econmico.
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A Eletronorte 17 desempenhou um papel fundamental na expanso territorial do Setor Eltrico na Amaznia. Sua criao foi determinada por trs fatores. O primeiro diz respeito prpria estrutura organizacional do setor, que, com uma empresa holding (Eletrobrs) e empresas subsidirias regionais (Chesf no Nordeste, Furnas no Sudeste e parte do Centro-Oeste e Eletrosul no Sul), caminhava, em termos organizacionais, para a construo de uma territorialidade de mbito nacional. O domnio territorial, contudo, s poderia ser alcanado com a constituio de uma empresa para atuar na regio Norte e na outra parte do Centro-Oeste, completando a estrutura federativa da organizao do setor. O segundo diz respeito aos desdobramentos dos estudos do Eneram, que constataram/confirmaram o potencial hidroenergtico amaznico, destacando, por outro lado, a debilidade do mercado consumidor regional frente ao potencial existente e a necessidade de prosseguimento dos estudos. Finalmente, o terceiro fator remete deciso poltica do governo federal de entrar no mercado de exportao de produtos eletrointensivos e de prover a infra-estrutura para os investimentos estrangeiros: a Eletronorte era fundamental para concretizar o suprimento energtico s indstrias eletrointensivas. Uma vez constituda, a Eletronorte passou a atuar no espao contraditrio
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verdade que o deficit no foi provocado apenas pelo subsdio indstria eletrointensiva. Mas a concesso de preos favorecidos pela Eletronorte indstria de alumnio tinha como contrapartida o ressarcimento desses valores pelo sistema de equalizao tarifria. Para uma anlise aprofundada desse processo, ver ibid. A Eletronorte (Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A.) foi criada pela Lei 5.824, de 14 de novembro de 1972.
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de disputa entre duas concepes de aproveitamento do potencial hidroenergtico da Amaznia, cada uma imbuda de um projeto de desenvolvimento diferente: i) a explorao do potencial na escala tcnica e economicamente compatvel com os mercados e o desenvolvimento regionais; e ii) a explorao do mesmo potencial na escala de produo adequada fabricao de produtos eletrointensivos para a exportao e transferncia dos excedentes de energia para outras regies, a fim de atender aos objetivos do projeto de desenvolvimento nacional. Na tentativa de conciliar projetos claramente irreconciliveis, a Eletronorte assumiu os parques geradores das capitais participando da gesto, operao e expanso dos principais subsistemas eltricos da regio e os inseriu no planejamento centralizado de expanso e desenvolvimento do Setor Eltrico nacional. Nesse processo, a empresa expandiu a sua prpria influncia na regio e consolidou a sua posio como empresa regional. Por outro lado, produziu mais uma fragmentao do territrio amaznico, visto que introduziu descontinuidades de natureza econmica, tcnica e de planejamento que afetariam a relao dos sistemas eltricos com o espao regional. Essas descontinuidades aumentaram a distncia socioeconmica entre os seis sistemas isolados Eletronorte e os demais sistemas isolados do interior, a cargo das empresas concessionrias regionais e de prefeituras municipais. Em vez de pensar um projeto de aproveitamento energtico e de supri-
mento regional do ponto de vista da regio, a Eletronorte introduziu uma viso de explorao energtica dos recursos amaznicos e de suprimento a partir do centro hegemnico da economia do Pas. Assim, a entrada em cena da empresa federal, ao invs de fortalecer as concessionrias regionais com uma diviso de trabalho e uma ao mais coordenada no sentido de planejar a expanso e gerir os sistemas eltricos regionais, ressaltou a fragilidade tcnica, gerencial e financeira daquelas empresas. A crucial participao do Setor Eltrico na poltica federal de incentivo instalao no territrio nacional de plantas eletrointensivas voltadas para a exportao, por meio de contratos de tarifas eltricas a preos favorecidos, viabilizou a expanso da ao setorial na regio que concentrava no apenas o maior potencial hidreltrico remanescente do Pas mas tambm reservas minerais cuja explorao dependia de suprimento abundante e barato de energia. Ao buscar o consumidor, oferecendo vantagens para a implantao das unidades industriais eletrointensivas, ao invs de esperar a manifestao da demanda, o Setor Eltrico tambm assumiu o papel de agncia de desenvolvimento. Alm disso, guiou, para o seu territrio especfico, empreendimentos de maior peso industrial, participando ativamente da estruturao do espao nacional de apropriao do territrio e dos recursos territorializados pelo capital nacional e internacional. A expanso dos sistemas eltricos que, durante a atuao da SPVEA e incio da atuao da Sudam, tivera como
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eixo a constituio de uma infra-estrutura para a dinamizao da economia regional mudou radicalmente. Agora, com a atuao da Eletronorte, consoante com os PNDs e planos setoriais, passou a se concentrar na produo para a exportao indireta de energia para os pases centrais, atravs do provimento de infra-estrutura energtica para a indstria exportadora mnero-metalrgica e, posteriormente, para a alimentao do sistema interligado nacional, com intuito de exportar energia para outras regies. Dominante no resto do Pas, s no incio da dcada de 1980 a hidreletricidade se tornou o padro energtico na regio. Com essa mudana, os megaempreendimentos hidreltricos como Tucuru, Balbina e Samuel foram consagrados como novo modelo de explorao dos recursos hidroenergticos na Amaznia, tendo como conseqncia a instaurao de uma forma especfica de ordenamento, apropriao e gesto do territrio e seus recursos. O contexto regional foi totalmente subordinado aos objetivos e interesses nacionais e globais, e o suprimento regional de energia eltrica tornou-se um mero apndice na constituio do sistema centralizado de suprimento nacional.
importante lembrar que esse processo ocorreu em um contexto em que todo o sistema eltrico nacional, ou seja, os segmentos de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, era estatal e servia constituio de um sistema pblico de suprimento nacional. A partir da dcada de 1990, com o processo de privatizao e a abertura do setor participao da iniciativa privada, o sentido pblico do sistema de suprimento nacional de energia eltrica foi substitudo por uma estrutura baseada na explorao competitiva. Essas mudanas, contudo, no alteraram a configurao da Amaznia como regio exportadora de energia e a transformao dos seus rios em recursos em hidreletricidade; ao contrrio, o novo contexto privatizante reitera os megaempreendimentos hidreltricos como modelo de explorao desses recursos 18. Essa realidade impe novos desafios reflexo e ao, j que, conforme ressalta Sev Filho (2005b), os megaprojetos de engenharia envolvem, antes de tudo, um ato poltico, uma vez que implicam o suporte a projetos que produzem uma completa alterao da natureza e transformaes radicais na sociedade.
Reflexes finais
A concepo da Amaznia como jazida energtica, rea de monocultura da gua, hidronegcio, provncia energtica e regio vocacionada para a exportao de energia foi incorporada no
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apenas pelo Setor Eltrico mas tambm por setores da burocracia estatal e da sociedade. Essa concepo determina a construo social dos recursos hdricos amaznicos exclusivamente como recur-
Os empreendimentos do Rio Madeira e Belo Monte so exemplos atuais dessa viso.
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sos energticos. Tambm configura a subordinao da regio ao centro-sul na diviso regional de trabalho no sistema eltrico nacional. Em outras palavras, traduz uma leitura naturalizada de um processo histrico de construo de representaes sociais, relacionado s formas especficas de construo e apropriao dos espaos e seus recursos naturais. Conforme prope Cardoso, o tempo social se constri por seqncias configuradas que integram fatos e projetos da ao e da experincia comuns numa estrutura narrativa em que cada presente a projeo prospectiva/retrospectiva que lhe d sentido e configurao, unificando os fatos e aes num projeto reconhecvel quanto aos objetivos (Cardoso, 2005, p. 68). Embora o passado seja passvel de manipulao por meio da recordao, resiste s manobras de distoro (ibid., p. 20); alm disso, h o carter dialtico da relao passado/presente que reconstri o passado luz de novas interpretaes. A anlise histrica do processo de eletrificao na Amaznia buscou se contrapor ao movimento de subtrao da historicidade desse processo que, ao naturaliz-lo, contribuiu para a manuteno do sistema de dominao poltica e ideolgica e de subordinao da regio aos projetos hegemnicos. O presente trabalho procurou dar um passo para desvendar as condies
histricas de construo da reconfigurao da Amaznia como fornecedora de energia para um processo produtivo articulado de fora da regio, tendo como fundamento a associao entre o capital nacional e o capital internacional. De acordo com Cardoso (2005), a narrativa inseparvel do plano da ao: antes de ser cognitiva, prtica, faz parte e condio das aes sociais organizadas. Partiu-se de uma perspectiva histrica da eletrificao na Amaznia para compreender os processos de territorializao do espao nacional. A anlise dos fatos e eventos pesquisados levou concluso de que, no processo de expanso de sua ao na regio, o Setor Eltrico investiu na construo e consolidao do mercado consumidor intensivo para a energia da Amaznia, ao mesmo tempo que reconfigurou a regio como vocacionada para a exportao de energia. Por meio de evidncias histricas, constatou-se que o Setor Eltrico um importante vetor de estruturao do territrio, no apenas pela capacidade tcnica, econmica e poltica de apropriao, criao e transformao do espao e seus recursos, exercida na construo de barragens, usinas, linhas de transmisso, interconexo de sistemas etc., mas, tambm, pelo estabelecimento de condies que criam e impem continuidades e descontinuidades no espao que alteram as relaes entre agentes sociais e instituies.
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Resumo
Este artigo apresenta o esboo das principais questes relativas recuperao e anlise da histria da eletrificao na Amaznia no perodo dos anos 1890 ao incio dos anos 1990. Por meio da investigao das articulaes entre as dimenses sociotcnicas do processo de eletrificao e o planejamento territorial, procurouse desvendar o papel da energia eltrica nas dinmicas socioespaciais e no desenvolvimento da regio. Partindo do pressuposto de que os sistemas tecnolgicos fazem parte das prticas sociais e que variam ao longo da histria e de uma cultura para outra, a abordagem contextualista foi usada para situar o ambiente sociocultural e histrico em que se configuraram os sistemas eltricos amaznicos. A anlise dos fatos e eventos pesquisados levou concluso de que, no processo de expanso de sua ao na regio, o Setor Eltrico investiu na construo e consolidao do mercado consumidor intensivo para a energia da Amaznia, ao mesmo tempo que reconfigurou a regio como vocacionada para a exportao de energia. Palavras-chave: Amaznia, eletrificao, processo sociotcnico, abordagem contextualista.
Abstract
The text analyses the Brazilian Amazon electrification history, from 1890 to 1990. The contextual approach is used to point out the historical and sociocultural environment of Amazon electric power systems configuration. The analysis of the sociotechnical dimensions of the Amazonian electrification and territorial planning process was applied to clarify the role of electrification in spatial organization, regional development and social relations. The analyzed historical data suggests that the expansion of Electric Sector in the Amazon in the 1970s shaped the social meaning of Amazonian region as energy exporter, by constructing the market for the Brazilian Amazon energy. This social construction allowed the establishing of great hydroelectric plants as pattern of hydraulic resources exploitation in Brazilian Amazon.
Keywords: Amazon, electrification, sociotechnical process, contextual approach.
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Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em setembro de 2008
Chlen Fischer de Lemos Sociloga, Mestre e Doutora em Planejamento

Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ, Pesquisadora associada do Laboratrio Estado Trabalho Territrio e Natureza (Ettern) do IPPUR/UFRJ. Desenvolveu atividades de pesquisa no IPPUR/UFRJ e na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) Braslia.
Documento
Declarao de Buenos Aires

Ana Clara Torres Ribeiro Hctor Atilio Poggiese
A denominada Declarao de Buenos Aires, Por uma cidade justa, constituise numa sntese analtica e numa plataforma potencial de ao concebidas por integrantes do Grupo de Trabalho Desenvolvimento Urbano do Conselho Latinoamericano de Cincias Sociais (Clacso). O documento foi elaborado durante a VIII Reunio do Grupo de Trabalho, ocorrida no perodo de 22 a 24 de outubro de 2008, intitulada Utopias praticadas em cidades da Amrica Latina. Esse documento, veiculado pela plataforma virtual do Clacso, foi assinado por 28 pesquisadores da Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador e Uruguai, integrantes do Grupo de Trabalho
Desenvolvimento Urbano, e por outros pesquisadores desses pases e, ainda, do Mxico, da Espanha e da Frana. Dirigida reflexo de fenmenos que hoje transformam a rede urbana da regio, a Declarao de Buenos Aires tambm significa um registro dos dez anos de existncia do Grupo de Trabalho Desenvolvimento Urbano. Esse Grupo de Trabalho, criado em 1999, promoveu, com apoio do Clacso, nove reunies em diferentes pases da Amrica Latina, alm de atividades conexas a encontros de associaes cientficas e do Frum Social Mundial. Essas reunies foram organizadas nas seguintes cidades: Rio de Janeiro, em 2000; Quito,
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em 2002; Porto Alegre, em 2003; El Salvador, tambm em 2003; La Paz, em 2004; Medelln, em 2005; Quito, em 2007; Buenos Aires, em 2008, e Cochabamba, em 2009. Nessas reunies, procurou-se identificar os principais elementos dos projetos urbanos hegemnicos e, ao mesmo tempo, valorizar resistncias sociais e racionalidades alternativas. Os eixos temticos da reunio de Buenos Aires (modelos e metforas x utopias; imaginrios urbanos; projetos e prticas; utopias materializadas) e da reunio de Cochabamba (imaginrio dominante e foras instituintes; afirmao social e insurgncia; outras teorias/outros conceitos) exemplificam o propsito do Grupo de Trabalho de atualizar o pensamento crtico e de preservar a fora utpica do urbano. O investimento reflexivo do Grupo de Trabalho deu origem aos seguintes livros, publicados pelo Clacso: Repensando a experincia urbana da Amrica
Latina: questes, conceitos e valores (2000); El rostro urbano de Amrica Latina (2004); e Outro desarrollo urbano: ciudad incluyente, justicia social y gestin democrtica (2009). Neste ltimo, encontra-se registrada experincia de oferta de curso atravs da plataforma virtual do Clacso. Essa experincia, repetida a seguir, possibilitou a interao de integrantes do Grupo de Trabalho com uma ampla rede de jovens pesquisadores da questo urbana. A publicao da Declarao de Buenos Aires expressa o reconhecimento de seu valor como fruto do dilogo e do trabalho coletivo. Tambm corresponde sua apreenso como testemunho dos vnculos, construdos pelo Clacso, entre cientistas sociais da regio. A existncia desses vnculos sustenta a expectativa de que, aps o encerramento das atividades do Grupo de Trabalho Desenvolvimento Urbano, as utopias praticadas continuem conduzindo reflexo crtica e propositiva da urbanizao latino-americana.
Ana Clara Torres Ribeiro Professora do IPPUR/UFRJ, Doutora em Cincias Humanas pela Universidade de So Paulo, Pesquisadora do CNPq, contemplada pelo Programa Cientista do Nosso Estado da Faperj. Trabalha principalmente nas reas de metodologia cientfica, de sociologia urbana e de teorias da ao (movimentos e conflitos sociais, sociabilidade e prticas espaciais). Hctor Atilio Poggiese es Abogado, Universidad de Buenos Aires, Master en
Administracin Pblica por el Ebap/Fundacin Getulio Vargas, Consejero de Planificacin Urbana de la Municipalidad de Buenos Aires (1989-92), Asesor de polticas gubernamentales de desarrollo urbano, gestin ambiental, relocalizacin de poblaciones, descentralizacin, desarrollo local, promocin social.
DECLARACIN DE BUENOS AIRES

POR UNA CIUDAD JUSTA
Asistimos en Amrica Latina y en particular en Sudamrica a una circunstancia histrica indita. Un conjunto de pases con gobiernos democrticos y populares se articulan en una accin regional (Unasur, Mercosur, Tratado de Ro), que presupone retomar la iniciativa autnoma del destino de los pueblos. La agenda pblica latinoamericana est ahora abierta, posibilitando el ingreso de temas de relevancia para el desarrollo. Es el momento en que la importancia de lo urbano, de la ciudad metropolitana, cobre un sentido mayor en la agenda de la unidad regional. Luego de casi siete aos de crecimiento estable los ndices de pobreza descendieron aunque las desigualdades econmicas persisten. Han surgido orientaciones de polticas alternativas con nfasis social, no adscriptas a los previos acuerdos de corte neoliberal. En algunos casos incluso, han tomado la forma de nuevas Constituciones que intentan reelaborar acuerdos nacionales con reconocimiento explicito de realidades multitnicas y pluriculturales. La crisis mundial derivada del fracaso de dcadas de neoliberalismo reinstala la soberana de las naciones del continente para reconfigurar el papel del Estado en la intervencin y orientacin del desarrollo a travs de las polticas pblicas.
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La desregulacin financiera ha cado en el descrdito por sus nefastas consecuencias globales; los Estados asumen un papel activo y en algunos pases se intenta anticipar la crisis con amplios programas de inversin pblica en infraestructura y apoyo a los pequeos y medianos negocios. Lo que dio en llamarse el fin de las ideologas result en el fin de su contrario el pensamiento nico (un nico modelo econmico, un solo modelo poltico, una nica cosmovisin, un nico tipo de orden urbano) para dar lugar a un mundo multilateral, a una revalorizacin de las uniones regionales, a una multipolaridad que habilita las ms variadas perspectivas para el devenir de los pueblos y las naciones. Uno de los actuales desafos enfrentados en las ciudades de Amrica Latina es la intervencin en territorios cada vez ms complejos, impredecibles e inciertos. Otro desafo es aceptar el reconocimiento del protagonismo de nuevos y viejos actores sociales y polticos que estn construyendo nuevas espacialidades pblicas. Por todo lo anterior: Concebimos el desarrollo urbano como un desarrollo social legitimo, incluyente, participativo y concertado, con una espacialidad que soporte las relaciones sociales que se establezcan en la reproduccin de la vida, rechazando modelos impuestos sin relacin con la historicidad de Amrica Latina. El objetivo de este desarrollo urbano es la valorizacin de la vida y su reproduccin en territorios concretos, respetando sus especificidades y cosmovisiones. Necesitamos redefinir las formas de representacin social en el Estado a fin de establecer institucionalidades polticas constituidas por nuevos acuerdos, normas y procedimientos adoptados colectivamente. Se trata de instituir espacios compartidos de reflexin para elaborar programas y procesos de transformacin dirigidos a configurar un proyecto de desarrollo y justicia social basado en las territorialidades populares. Propugnamos por una globalizacin alternativa que supere la actual modernizacin sin modernidad porque las ciudades latinoamericanas no pueden seguir acumulando deuda social a costa de un denodado esfuerzo por proyectar imgenes epidrmicas de modernidad, relucientes s, pero inconsecuentes o indolentes con su realidad social, poltica, econmica, ambiental y cultural. Abogamos por polticas de desarrollo incluyente que construyan escenarios horizontales y multiactorales para una experiencia urbana creativa e ntegra, que supere la marginalizacin de los sectores populares, la estigmatizacin y criminalizacin de la pobreza y las lecturas reduccionistas y que apunten a la construccin de una economa social.
Documento
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Consideramos necesario que la materialidad urbana, expresada por su dimensin fsica, tcnica, tangible, amplifique las posibilidades de una integracin social positiva en la totalidad del espacio urbano: freno a la especulacin, asignacin social del suelo y distribucin colectiva de las plusvalas urbanas resultantes del conjunto de inversiones pblicas y privadas en el territorio. Reconocemos la multidimensionalidad (funcional, fsica, simblica) del espacio pblico, concebido como mbito de construccin de ciudadana, descubrimiento y defensa de nuevos derechos, expresivos de una lucha efectiva por la libertad individual y colectiva. La concepcin, manejo y administracin del espacio pblico construido de la ciudad debe ser una responsabilidad colectiva encaminada al fortalecimiento del sentido de lo pblico y de la gobernabilidad. Consideramos el conocimiento como una creacin social que resulta de instrumentos tradicionales y de nuevas formas de gestin del propio conocimiento, por eso defendemos: el uso socialmente justo de redes telemticas, el reconocimiento de las comunidades de prctica y de las redes socio-gubernamentales como formas adecuadas para alcanzar la democratizacin de la produccin, la apropiacin de la riqueza y de los recursos concentrados en el espacio urbano. Defendemos un proyecto pedaggico ciudadano que fortalezca las formas de organizacin social y poltica, la formacin de redes sociales como procesos que enriquecen la experiencia urbana, la corresponsabilidad, el sentido de pertenencia a los lugares y el control por parte de la sociedad de las decisiones que afectan el espacio urbano. Concebimos el transporte como medio de movilidad y elemento material, que por constituir condicin de accesibilidad, garantiza el derecho a la ciudad posibilitando el uso de sus recursos materiales e inmateriales. A su vez, es un valioso instrumento para una integracin social y espacial de la ciudad, constituyendo un recurso pblico a ser controlado por el Estado y la ciudadana. Entendemos que la transformacin y diversidad social y cultural resultante de la movilidad y la migracin, es una nota distintiva que no puede obviarse en la ciudad latinoamericana. El migrante espera y tiene derecho a ser respetado, entendido y considerado en su cultura y su identidad. La ciudad y los migrantes habrn de transcurrir el mutuo aprendizaje de compartir una ciudad transformada por una nueva integracin que los incluya. Sostenemos que la planificacin y la descentralizacin poltico-administrativa, como producto de la interaccin de los actores sociales, contribuye a garantizar la ciudadana cuando se realiza a travs de procesos participativos que reconocen los
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saberes locales y evitan la fragmentacin y guetificacin. La elaboracin participativa del proyecto de descentralizacin y la recuperacin de prcticas socio-urbanas preexistentes configuran un marco apropiado para que el Estado descentralizado resultante no sea una mera y mala copia del que se quiere descentralizar con sus mismos vicios e ineptitudes. Fundamentados en los posicionamientos anteriores, valoramos las siguientes direcciones en la produccin de conocimiento sobre lo urbano: el rescate de la historicidad y singularidad de las formaciones sociales latinoamericanas; el lenguaje transdiciplinar, las racionalidades alternativas, la lectura activa y dialgica de la cuestin urbana; la simultaneidad de los movimientos de involucin y evolucin de las ciudades; la inclusin de otros saberes y la valorizacin de contextos y lugares; la resistencia a la reproduccin acrtica de paradigmas y modelos, superando el economicismo y la tecnocracia, teniendo como gua una reflexin moral y tica de la experiencia urbana. De esta manera, para nosotros, una ciudad justa es aquella donde: 1. Se respeta la vida, la identidad y la dignidad de las personas. 2. Hay acceso igualitario y equitativo a bienes y servicios. 3. Se garantiza la igualdad de oportunidades. 4. Los pobladores participan en la creacin de la normatividad social. 5. Se garantiza la participacin en espacios de decisin para elaborar e implementar polticas urbanas. 6. Se reconoce la utilizacin de espacios pblicos fsicos para las prcticas democrticas, la movilizacin de la ciudadana y su libre expresin. 7. Coexisten los diferentes y se rechaza la discriminacin, la marginacin y la estigmatizacin. 8. Se promueve la economa social con recursos pblicos priorizando la distribucin equitativa de la riqueza. 9. Se reconoce en el espacio urbano su valor de uso sobre el valor de cambio que le otorga el mercado. 10. Permite la expresin espontnea y autnoma de la gente y la interactividad creativa, solidaria y libre de su experiencia urbana.
Instrues aos colaboradores do CADERNOS IPPUR/UFRJ

1. As contribuies enviadas sob a forma de artigo devem ser apresentadas em no mximo 25 (vinte e cinco) laudas, incluindo figuras, notas de rodap, referncias e anexos. As figuras devero ser em P&B, ter extenso JPG ou TIF e 300 dpi. 2. O texto deve ser digitado com fonte 12 e espacejamento de 1,5. As citaes de mais de trs linhas, notas de rodap, paginao e legendas de ilustraes e tabelas devem ser digitadas com fonte tamanho 10 e espacejamento simples. 3. As referncias devem ser redigidas de acordo com a NBR 6023/2002 da ABNT: a) Livro ltimo sobrenome em caixa-alta, seguido de prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es). Ttulo em destaque (itlico): subttulo. Nmero de edio, a partir da segunda. Local de publicao: editora, ano de publicao. Nmero total de pginas do livro. Quando houver mais de um volume, citar somente o nmero de volumes (Coleo ou Srie). Exemplos: MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros: paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 2000. 351 p. MAMANI, Hernn Armando. Transporte informal e vida metropolitana: estudo do Rio de Janeiro nos anos 90. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004. 2 v. b) Artigo ltimo sobrenome em caixa-alta, prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es); ttulo do artigo: subttulo; ttulo do peridico em destaque (itlico), local de publicao, n do volume, n do fascculo, da pgina inicial e final do artigo, ms e ano de publicao. Exemplo: HABERMAS, Jrgen. O falso no mais prximo: sobre a correspondncia Benjamin/ Adorno. Novos Estudos Cebrap, So Paulo, n. 69, p.35-40, jul. 2004. c) Captulo de livro Exemplo: OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de. Mudanas no espao metropolitano: novas centralidades e dinmicas espaciais na metrpole fluminense. In: SILVA, Catia Antonia da; FREIRE, Dsire Guichard; OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de (Org.). Metrpole: governo, sociedade e territrio. Rio de Janeiro: DP&A Editora; FAPERJ, 2006. p. 79-97. Dissertaes e Teses Exemplo: MARQUES, Ana Flvia. Novos parmetros na regionalizao dos territrios: estudo do zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) na Amaznia legal e das bacias hidrogrficas do Rio Grande do Sul. 2006. 189f. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Regional) Universidade de Santa Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, 2006. Artigo e/ou matria de revista em meio eletrnico Exemplo: WACQUANT, Loc. Elias no gueto. Rev. de Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 10, jun. 1998. Disponvel em: <http://www.humanas. ufpr.br/publica/revsocpol>. Deve ser enviado um resumo em portugus (ou espanhol) e ingls, e uma relao de no mximo 5 (cinco) palavras-chaves (em portugus e ingls) para efeito de indexao. O autor deve enviar informaes relativas sua trajetria profissional e vnculos institucionais (no mximo 5 linhas). O autor de artigo publicado em Cadernos IPPUR/UFRJ receber trs exemplares do respectivo fascculo da revista. Os artigos devem ser enviados Comisso Editorial do Cadernos IPPUR/UFRJ atravs do endereo eletrnico cadernos@ippur. ufrj.br. Em caso de aprovao, o autor dever enviar pelo correio o formulrio (disponvel na homepage) de autorizao devidamente preenchido e assinado para disponibilizao em texto completo nas bases de dados s quais o Cadernos IPPUR/UFRJ esteja indexado, incluindo a Base Minerva da UFRJ. Para as resenhas crticas de publicaes, recomenda-se o mximo de 4 pginas.
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IPPUR/UFRJ Prdio da Reitoria, Sala 543 Cidade Universitria / Ilha do Fundo Rio de Janeiro (RJ) CEP 21.941-590 Tel: (21)2598-1676 Fax:(21)2598-1923 Para assinatura ou nmero avulso, consultar: http://www.ippur.ufrj.br

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CADERNOS IPPUR/UFRJ

v. 22, n. 2 ago./dez. 2008

REVISO GERAL E PROJETO GRFICO

Claudio Cesar Santoro

Andr Dorigo Lcia Rubinstein

Posicionamento do problema: a segregao residencial e a questo racial brasileira

Cadernos IPPUR , Rio de Janeiro, v. 22, n. 2, p. 9-36, ago./dez. 2008.

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

O contexto social do lugar de residncia

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Mapa 1: Tipologia do contexto social do lugar de residncia na RMRJ 2000

Fonte: Elaborao prpria com dados do Censo Demogrfico 2000.

Mapa 2: Distribuio espacial da populao de cor branca na RMRJ 2000

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Mapa 3: Distribuio espacial da populao de cor preta na RMRJ 2000

Mapa 4: Distribuio espacial da populao de cor parda na RMRJ 2000

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Mais adiante definimos este conceito.

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Concluses: as fronteiras urbanas tm cores?

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, Filipe Souza Corra

Recebido em julho de 2008. Aprovado para publicao em novembro de 2008

Cadernos IPPUR , Rio de Janeiro, v. 22, n. 2, p. 37-66, ago./dez. 2008.

Mara Mercedes Di Virgilio

Figura 1: Movilidad residencial y sus determinantes

Mara Mercedes Di Virgilio

El AMBA como destino: trayectorias residenciales tpicas y sus componentes

Figura 2: Mancha Urbana rea Metropolitana

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Tipos de hbitat popular y tipos de trayectorias residenciales

Mara Mercedes Di Virgilio

Los componentes de la movilidad intra urbana

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Los autores se refieren al estatus vinculado a la situacin de tenencia.

Mara Mercedes Di Virgilio

Movilidad residencial y localizacin en la ciudad

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Mara Mercedes Di Virgilio

Recebido em agosto de 2008. Aprovado para publicao em setembro de 2008

De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Cadernos IPPUR , Rio de Janeiro, v. 22, n. 2, p. 67-88, ago./dez. 2008.

De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Joo Marcos de Almeida Lopes, Magaly Marques Pulhez

De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Joo Marcos de Almeida Lopes, Magaly Marques Pulhez

Racionalidade burocrtica & miragens de cidade

De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Joo Marcos de Almeida Lopes, Magaly Marques Pulhez

De molde a contramolde: (re)construindo questes sobre a urbanizao de favelas

Joo Marcos de Almeida Lopes, Magaly Marques Pulhez