The role of information and public participation in environmental planning

Mariana Villada-Canela1

Resumen Este artculo examina la literatura sobre el uso y conocimiento de la informacin para la planeacin ambiental. Se encuentra una controversia cuando la informacin cientca, como el recurso de negociacin ms ostentado entre expertos, no es el nico tipo de informacin con efectos en la poltica ambiental. En la prctica, el uso de la informacin puede derivar en roles de procedimiento, de poder y en consecuencia de exclusin, limitando la participacin pblica en la toma de decisiones. Este anlisis intenta contribuir al entendimiento y evaluacin del papel de la informacin como un medio de validacin de decisiones ya tomadas, un mecanismo para ejercer poder y exhibir intereses en la participacin, o una limitante ante la naturaleza tcnica de la informacin ambiental. Palabras clave Palabras clave: informacin, participacin, planeacin ambiental, toma de decisiones tcnica, aspectos cientco-polticos, poder.

Abstract This paper examines the use and knowledge of information in environmental policy making. A controversy is found when scientic information, as the main negotiating resource used by experts, is not the only type of information that has an impact on environmental policy making. In practice, the use of the information may result in procedural roles, power and exclusion roles, thus limiting public participation in decision-making. This analysis seeks to contribute to evaluate and have a better understanding of the role of information as a means of validation for decisions already made, a mechanism to exert power and show interest in participating or a limitation due to the technical nature of the environmental information. Keywords Keywords: information, participation, environmental planning, technical decision making, scientic-political aspects, power.

Instituto de Investigaciones Oceanolgicas, Universidad Autnoma de Baja California, Carretera Transpeninsular Ensenada-Tijuana No. 3917, Fraccionamiento Playitas,

C.P. 22860, Ensenada, Baja California, Mxico. Tel.: (646) 174-46-01. Correo: mvilladac@uabc.edu.mx.

Recibido: 13 agosto 2013

Aceptado: 8 de octubre de 2013

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El rol de la informacin y la participacin pblica en la planeacin ambiental

1. INTRODUCCiN
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En la atencin de problemas ambientales, la informacin permite comprender su complejidad y precisar sus riesgos, es fuente de conocimiento y sensibilizacin, fundamenta el diseo de la poltica pblica al representar un insumo para la toma de decisiones (Fiorino 2009) y facilita el ejercicio del derecho-deber a vivir en un ambiente saludable (UNECE 1998, DOF 1988). Adems de lo anterior, lo que se plantea en este artculo es que la informacin es un recurso poltico clave para participar en la planeacin ambiental, para ostentar autoridad y entender cmo se maniestan las relaciones de poder y de exclusin en los procesos decisorios. Esta discusin se inserta en cuestiones clsicas de la ciencia poltica en general (Majone 1997) y de la poltica ambiental en particular (Juntti et al. 2009). Aunado a ello, la participacin en la planeacin ambiental fue reconocida desde la Conferencia de Estocolmo (UN 1972). La finalidad de este acuerdo internacional de suscitar una participacin informada, inclusiva y corresponsable ha tenido repercusiones en la Declaracin de Ro (ONU 1992) y en los marcos legales de varios pases, entre ellos Mxico (SEMARNAT 2008). La participacin es una condicin imprescindible para la democracia (UNECE 1998, Fischer 2000) y para la gobernanza (Lemos y Agrawal 2006); y promueve la legitimidad, la calidad y la capacidad en la toma de decisiones (Dietz y Stern 2008). No obstante, suministrar la informacin til y a la vez permitir la apertura al pblico, recrea una controversia entre quienes ostentan la informacin cientca y quienes no (adicional a las diferencias entre poder econmico e influencia poltica de los participantes), condicionando la toma de decisiones en la prctica y siendo objeto de discusiones en la planeacin ambiental. Aqu se construye esta discusin de acuerdo al marco jurdico, las orientaciones y la literatura de ciencia poltica (Innes 1990, Weiss 1990, Fischer 1990, Forester 1989,Feldman y March 1981,March y Simon 1981, Lindblom y Cohen 1979), para aterrizar en elcampo de lo ambiental (Mutshewa 2010, Hills 2005, Dimitrov 2003). Las preguntas de investigacin son: por qu el manejo y las caractersticas de la informacin sobre problemas ambientales pueden representar un obstculo a la participacin pblica?, y en este sentido, cmo se puede evaluar el efecto del uso y apropiacin de la informacin de los participantes en la planeacin ambiental? Discutir estas cuestiones es relevante para Mxico porque tiene
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implicaciones en la toma de decisiones y en la conformacin de polticas ambientales, sobre todo en foros donde se exige una participacin pblica informada, incluyente y corresponsable como requisito de las mismas. Con el objetivo de esclarecer la controversia mencionada, se construyen los conceptos de informacin y participacin pblica en la planeacin ambiental. Se discuten tres enfoques de toma de decisiones: uno tcnico, uno de mayor apertura al pblico y otro vinculado al poder e intereses de los actores en la toma de decisiones. Se describen diferentes roles de la informacin de acuerdo a trabajos empricos, a n de destacar uno que rene tres vertientes: primero, como insumo tcnico para justicar decisiones razonadas y consensuadas; segundo, como un recurso crtico de poder; y tercero, la consecuencia como un medio de exclusin. Con ello se indican aspectos para indagar estos roles en la prctica de la planeacin ambiental. Por ltimo, se esbozan unas conclusiones. 2. CONCEPTO Y CARACTERSTiCAS DE LA iNFORMACiN EN TEMAS AMBiENTALES La informacin es una serie de datos generados mediante tcnicas o a partir de la prctica, con signicado y propsito (Innes 1990). En la planeacin ambiental, la informacin hace referencia al estado de los sistemas naturales y a la presin ejercida por los sistemas humanos (Hills 2005). Se define tambin como la referente al estado, causas, consecuencias y soluciones del problema ambiental (Dimitrov 2003). Esta definicin alude a una primera caracterstica de la informacin ambiental: es la base del conocimiento que permite cambiar actitudes y prcticas, as como basar argumentaciones en la toma de decisiones. La segunda caracterstica est asociada al ejercicio del derecho-deber un ambiente sano. Al respecto, la Convencin de Aarhus sobre el acceso a la informacin, la participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (UNECE 1998), menciona que para lograr ese objetivo, la informacin debe estar disponible en forma escrita, visual, oral o electrnica o en cualquier otro soporte material sobre: 1) el estado de los elementos del ambiente; 2) sustancias, energa, ruido y radiaciones y actividades, acuerdos relativos al ambiente, polticas, leyes, planes y programas que tengan o puedan tener efectos sobre los elementos del ambiente; 3) estado de la salud, seguridad y condiciones de vida de seres humanos, principalmente.

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En Mxico, buscando igualar el n descrito, se tiene la definicin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) (DOF 28 de enero 1988). Aqu la informacin se refiere a informes y documentos relevantes que resulten de las actividades cientcas, acadmicas, trabajos tcnicos o de cualquier otra ndole en materia ambiental y de preservacin de recursos naturales, realizados en el pas por personas fsicas o morales, nacionales o extranjeras (artculo 159). Dentro de este marco nacional, la informacin tambin est fuertemente sujeta a una produccin de carcter tcnico-cientco y a ser solicitada pblicamente. Como tercera caracterstica, la informacin ambiental adems representa datos tiles, procesados con una nalidad y comunicados a travs de medios como: guas, manuales, minutas, libros, artculos, investigaciones publicadas, diagnsticos, estadsticas, tesis; normas, leyes, reglamentos, planes y programas, as como personas, instituciones y organizaciones que ostentan la informacin. Sin embargo, existen otras caractersticas que dicultan el conocimiento de la informacin: su complejidad y tecnicidad. La primera se refiere al nmero y variedad de elementos e interacciones en el sistema de toma de decisiones, donde se intersectan los sistemas ambientales y sociales, esto es, son doblemente complejos y multidimensionales (Dryzek 1997:7-8). La segunda a menudo demanda un alto grado de sosticacin cientca natural o social (Lafferty et al. 1996). Ambas implican el desarrollo de habilidades y conocimiento calicado por parte de los participantes y/o decisores, motivada por sus intereses personales o institucionales. En consecuencia, la informacin ambiental tambin puede constituir un recurso de poder. Dependiendo de quin la produce y quin la posee, la informacin puede enmarcar el debate en la toma de decisiones, al sustentar e imponer intereses y al movilizarla en torno a la conguracin de un plan (Mutshewa 2010, Forester 1989). Por tanto, esta caracterstica se vincula al uso y la apropiacin de la informacin por unos actores ms que otros, afectando as los objetivos de la participacin. 3. CONCEPTO Y FUNDAMENTOS DE LA PARTiCiPACiN PBLiCA EN LA PLANEACiN AMBiENTAL La participacin pblica se entiende como la incorporacin de actores de los sectores gubernamental, corporativo, acadmico y de las Organizaciones de la Sociedad

Civil (OSC), adems de diseadores, consultores, usuarios y la sociedad civil, interesados y/o afectados por el problema y la toma de decisiones ambientales (Dietz y Stern 2008), con el fin de formular y dar seguimiento a las polticas derivadas y en un espacio organizado desde la esfera gubernamental. En estos trminos, la participacin es tanto un medio como un n: procura un lugar para la negociacin y permite la integracin social. No obstante, en ocasiones la participacin pblica est condicionada al dominio de un enfoque tcnico (Fischer 2000), a la vez que se clama por una inclusin y corresponsabilidad como gua de las decisiones en la planeacin ambiental. Como se argumenta en este artculo, combinar estas posturas recrea una tensin entre la teora y la realidad, entre la informacin relevante y la participacin requerida. Para ello se discuten al menos cuatro fundamentos que cuestionan ese enfoque tcnico. Respecto a su fundamento legal, es el Principio 10 de la Declaracin de Ro (ONU 1992) el que considera a la participacin como un derecho democrtico, donde exista disponibilidad de oportunidades para individuos y grupos de aportar a la elaboracin de decisiones que tengan un impacto ambiental, as como en la promulgacin y cumplimiento de leyes nacionales, polticas y directrices. Este principio estuvo presente desde la Declaracin de Estocolmo (UN 1972) (Considerando 7). Desde aqu la democracia fue un fundamento ideolgico de la participacin, que se entiende como un sistema poltico para gobernar basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas...que permita la participacin de los miembros de la comunidad poltica (Linz 1998:226). Por tanto, este ideal sirve como marco competitivo, sujeto a reglas y a la asimetra de recursos (como la informacin), a fin de establecer alternativas con la participacin del gobierno y los ciudadanos en las decisiones. Es el Convenio de Aarhus (UNECE 1998) el que recoge esos fundamentos. En cierto modo, sita a la participacin no como un derecho, pues est limitado al pblico interesado que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas o que tiene un inters en las decisiones (artculo 1), sino como un ideal, al ser vista como un proceso de apertura de la administracin hacia los administrados y a desarrollar sistemas de control de una normativa ambiental en la que existe una sensacin generalizada de incumplimiento (Navarro 2001:108). Aunque slo tiene aplicacin en el mbito europeo, este convenio ha inuido en que sea posible participar de forma efectiva e informada en otros pases.
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En Mxico, la participacin se sustenta en un marco jurdico sobre el ejercicio de derechos (peticin, transparencia y acceso a la informacin, denuncia popular, participacin en planes y programas nacionales). En la Constitucin Poltica se expresa que: La planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales, recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo (artculo 26). Tambin que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar (artculo 4).Esto se refleja principalmente en la LGEEPA (artculos 158 y 159) lo que ha facilitado la inclusin de la sociedad en el tratamiento de asuntos ambientales usualmente reservados al gobierno (SEMARNAT 2008). Respecto a un fundamento substantivo, el involucramiento activo de los participantes es un factor de aprendizaje que permite mejorar la comprensin del problema ambiental y por tanto, la toma de decisiones (Fiorino 1990). En su fundamento instrumental, la participacin pblica constituye una fuente informativa para la elaboracin y la aplicacin efectiva de las polticas ambientales, derivada de los procesos organizados y adoptados por los representantes electos, las agencias estatales, u otras organizaciones del pblico o del sector privado para comprometerlos en la planeacin, la toma de decisiones, la gestin, la supervisin y la evaluacin ambientales (Dietz y Stern 2008:1).En sntesis, los cuatro fundamentos de la participacin ocurren en mayor o en menor medida en la planeacin ambiental. Si bien existen esos fundamentos que promueven un enfoque menos tcnico y ms inclusivo, corresponsable e informado de la participacin, en la prctica se encuentran evidencias sobre sus limitaciones. Por mencionar un ejemplo, Vargas y Mollard (2005) compilan evidencias sobre la experiencia participativa en torno a la gestin integral del agua en Mxico mediante consejos, comisiones y comits de cuenca, sealando que la gestin ha sido dominada por una visin tcnica, en la que las decisiones importantes son tomadas por especialistas y tcnicos, y que los espacios dispuestos carecen de legitimidad, reconocimiento y comunicacin con los usuarios, al margen de lo aqu descrito. Es en ese contexto que se argumenta que la informacin que ostentan los participantes tambin signica un medio para validar las decisiones tomadas previamente por las autoridades competentes o con experiencia tcnica en el tema, posicionar intereses en el debate y/o perMariana Villada-Canela

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mitir el cumplimiento de compromisos institucionales y marcos legales. Estos motivos hacen relevante entender cmo ocurre y cmo se puede evaluar el uso y conocimiento de la informacin en la participacin pblica con ms detalle, con el objeto de determinar su efecto en la toma de decisiones para la planeacin ambiental. 4. ORiENTACiONES DE LA iNFORMACiN Y LA PARTiCiPACiN EN LA PLANEACiN AMBiENTAL Con el n de comprender de dnde surge la controversia entre la prctica y la teora de la participacin en la planeacin ambiental, se exploran tres orientaciones tericas para la toma de decisiones: una derivada del paradigma positivista, una que lo complementa y otra que cuestiona ese positivismo. La primera privilegia el uso y conocimiento de la informacin como una forma de racionalizar el proceso decisorio. La segunda permite el aprendizaje y el equilibrio de los conictos entre participantes. En cambio, la tercera muestra que en ocasiones pueden ser ms fuertes las presiones de los grupos debido a un inters especco, al margen de la argumentacin cientca. As, las diferencias entre estas tres orientaciones tericas permiten contrastar lo observado en la prctica. En primer lugar, la orientacin positivista se relaciona con una toma de decisiones tecnocrtica. Nelkin (1979:15) seala que los expertos aparecen representados como creadores de conocimientos que desempean importantes papeles en la denicin de polticas y, por tanto, son legitimados en el tratamiento de temas controversiales. Similarmente, Jasanoff (1990) indica que la necesidad de consultar a los cientcos, es una evidencia del dominio tecnocrtico y de la exclusin de actores que no son expertos y que no tienen preparacin tcnica, prevaleciendo as la racionalidad cientca. Fue Meynaud (1968) quien seal primero que la tecnocracia es la disminucin de la importancia del factor poltico en benecio del factor tcnico, implicando que hacer uso del expertise para promover soluciones tcnicas a problemas polticos, otorgue a los expertos una base dominante de organizacin del poder y de acceso a altos niveles de decisin (Fischer 1990). Esto se debe a que los expertos suelen: 1) proveer un entendimiento de la complejidad, identicando lo conocido y lo incierto, 2) proveer soluciones que de otro modo no seran consideradas por los tomadores de decisiones y 3) estimar las efectos polticos, econmicos, sociales y ambienta-

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les de esas soluciones al recopilar, analizar y diseminar la informacin cientfica (Steel et al. 2004). Estos factores fortalecen la orientacin positivista en la toma de decisiones. En segundo lugar, existe una orientacin sustantiva (Fiorino 1990) que complementa a la positivista al tomar en cuenta sus limitaciones, en donde la apropiacin y uso de la informacin tienen como objetivo incrementar el aprendizaje entre participantes. Esta orientacin exhibe la funcin iluminadora (Weiss 1979)en la toma de decisiones, proporcionando el conocimiento faltante, educando y cambiando la forma en que los actores piensan y resuelven el problema. En esta misma lnea, Lindblom y Cohen (1979) sostuvieron que la orientacin positivista resulta una limitante de la toma de decisiones ante el conocimiento ordinario (derivado del sentido comn, percepcin o experiencia local). No se muestran a favor de los expertos como los ms indicados para tomar todas las decisiones, sino que simpatizan con la posibilidad de desarrollar un aprendizaje como consecuencia de la interaccin entre expertos y no expertos. Igualmente, Innes (1990) encuentra que la toma de decisiones debe incluir una informacin cientca, objetiva y comprobable, pero adems una informacin no formal o prctica derivada de experiencias de los participantes. sta ltima se vuelve relevante ante problemas tcnicos y complejos y ambas deberan utilizarse en los momentos en que una u otra apoyen de mejor forma las decisiones alcanzadas. Como ejemplo, Corburn (2003) estudia el conocimiento local (experiencia de primera mano) y la posibilidad de fusionarlo con el expertise cientco en un modelo de negociacin mutua. Aqu todos los actores son contribuidores potenciales de las decisiones, al incluir un conocimiento local derivado de la informacin de los escenarios locales, caractersticas, circunstancias, eventos, relaciones y su signicado. Esta sera una aproximacin ideal del funcionamiento de la toma de decisiones ambientales. No obstante, March y Simon (1981) objetan que, a pesar de buscar una integracin de las dos orientaciones, las decisiones estn sujetas al comportamiento de los participantes, a causa de una serie de limitaciones de carcter cognitivo (como la incomprensin del lenguaje tcnico), de valores e intereses que entran en competencia y restricciones institucionales (de tiempo, presupuesto o informacin), es decir, que tanto la toma de

decisiones como los participantes estn sometidos a una racionalidad limitada. Ante lo anterior aparece una tercera orientacin, derivada de la prctica. Feldman y March (1981) indican que el uso de la informacin est inmerso en normas sociales que lo hacen altamente simblico y no siempre obedecer a las orientaciones positivista y sustantiva porque: 1) mucha de la informacin recopilada tiene poca relevancia para las decisiones, 2) a menudo justifica decisiones ya tomadas o se genera despus de haberla solicitado, 3) hay quejas sobre su indisponibilidad e ignorancia de la que s est disponible, 4) o se genera ms de la necesaria. Sugieren entonces que la informacin es usada para otras razones que racionalizar la toma de decisiones o ser la base del aprendizaje de los participantes. Es Forester (1989) quien integra ideas acerca del uso y conocimiento de la informacin en la planeacin de cara a intereses, identicando roles de poder y de exclusin a partir de ello: unos participantes cuentan con informacin oportuna y otros no, u obtienen acceso a fuentes formales e informales de poder; unos estn organizados y pueden inuir, mientras otros son relegados y silenciados. Este autor determina que la informacin es fuente de poder: 1) en la toma de decisiones, donde los organizadores pueden informar o desinformar a los participantes con el n de hacer prevalecer los intereses de las lites, o bien, de ellos mismos mediante una deliberacin ambigua, decisiones validadas por los ms informados, produciendo una falta de representacin de los afectados por las decisiones; 2) en el establecimiento de la agenda, controlando la informacin de que disponen los participantes, moldeando su accin o inaccin ante opciones ya denidas, empleando lenguaje tcnico, asegurando que personajes de autoridad participan para ganar conanza, argumentando que un tema poltico es de hecho uno tcnico mejor conducido por expertos y evitando temas controversiales; y 3) en la habilidad de los actores principales para moldear las percepciones del resto, dando la sensacin de legitimar sus expectativas. De esta forma, las aportaciones tericas de todos estos autores indican que: 1) la toma de decisiones rara vez responder slo a orientaciones positivista o sustantiva, sobre todo ante los intereses y los valores involucrados, pero que contemplar stas es importante para mantener decisiones razonadas y tentativamente consensuadas; 2) la informacin es un recurso de negociacin crtico de control, poder y a la vez exclusin entre quienes no cuentan con las mismas capacidades para debatir; y 3)
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aunque las autoridades gubernamentales y los expertos no son los nicos actores clave de la planeacin de polticas que responden a problemas ambientales complejos y tecnicados, s pueden condicionar la participacin de actores menos informados. La apertura a la toma de decisiones muestra una controversia entre lo terico y lo prctico. Aunado a ello, en ocasiones esta apertura recibe crticas entre quienes consideran inecaz la participacin de los no expertos y entre quienes estn a favor de procesos ms incluyentes. Los autores y orientaciones aqu revisados sealan la necesidad de tomar en cuenta tanto el papel de la informacin que se produce mediante la ciencia, como la proveniente de la experiencia local y que en conjunto, servirn a la planeacin ambiental, pero que debe ser realista y tomar en cuenta los intereses de los participantes. 5. CLASiFiCACiN DEL ROL DE LA iNFORMACiN EN LA PLANEACiN AMBiENTAL Como se ha discutido, la apropiacin y uso de la informacin entre participantes para la toma de decisiones responde a tres orientaciones. stas sirven de base a la denicin y el anlisis del rol de la informacin en la planeacin ambiental. El trmino rol se reere al papel que

desempea la informacin cuando los participantes la usan, la poseen o se apropian de ella de acuerdo a sus nes y en la planeacin. A diferencia del apartado anterior, en ste se revisa exclusivamente la literatura especializada en temas ambientales, de tal manera que no slo se describen los tipos de roles, sino que se intenta explicar su importancia y cmo se maniestan en la planeacin ambiental. A modo de sntesis, el cuadro I muestra el marco de los roles que juega la informacin en la participacin pblica para la planeacin ambiental, sobre tres ejes: el instrumental, el conceptual y el simblico. Este ltimo se divide en tres roles. Cada uno de ellos se explica con mayor detalle enseguida. Al discutir la orientacin positivista, se encontr que est asociada a una toma de decisiones razonada, basada en informacin cientca, donde los actores emplean la informacin disponible y con objetivos denidos. Kartez y Casto (2008) argumentan que este rol est asociado a la necesidad de suministrar informacin y juicio experto en las decisiones para incrementar la racionalidad del anlisis. Por su parte, Hills (2005) encuentra que el rol instrumental en la planeacin es limitado por cuestiones polticas, es decir, por los intereses propios de las agen-

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Cuadro I. Roles de la informacin en la planeacin ambiental.

Tipo de rol Instrumental Denicin Seleccin de la informacin basada en la mejor ciencia y datos relevantes para la identicacin del problema ambiental, su valoracin y la propuesta de alternativas de solucin. Referencia Hills (2005) Kartez y Casto (2008),

Conceptual

La aplicacin o el uso de la informacin son indirectos; sirve para ampliar Steel et al. (2004) el conocimiento, la educacin y la concienciacin sobre los problemas ambientales y decidir sobre ellos. De procedimiento La informacin permite dar cumplimiento al marco legal e institucional, Hanna (2000) designar responsabilidades a funcionarios, grupos de inters y ciudadanos para demostrar que la toma de decisiones se realiza de forma racional y tcnicamente competente. La informacin es un medio para mantener, evidenciar o alterar las relaciones de poder en la toma de decisiones; legitima puntos de vista, decisiones, derechos e intereses usando, rechazando o alterando la informacin. La informacin se vuelve una condicionante de la participacin al minar los argumentos de los menos instruidos tcnicamente, mantenerlos descartados del proceso, polarizando el debate y delimitando su inclusin en las negociaciones. Hoornbeek (2000)

Simblico

Recurso de poder

Excluyente

Dimitrov (2003), Mutshewa (2010), Healy y Ascher (1995), Hills (2005)

Fuente: modificado de Hills (2005). 22 Mariana Villada-Canela

cias gubernamentales y sus representantes. Ah donde la informacin ambiental juega un rol en la seleccin de alternativas, su funcin es ms bien de procedimiento. Seala que la principal informacin empleada es cientca, pero que sta es connada a aspectos burocrticos, polticos y de lenguaje tcnico. Esto excluye a los actores con menor preparacin tcnica. As mismo, la informacin ambiental gura poco en las negociaciones que se enfocan en posturas y valores. Concluye que la inuencia de un marco regulatorio y el ocultamiento de la informacin en decisiones de importancia econmica, acotan el rol instrumental. Un trabajo que apoya la idea de que la informacin tiene una funcin conceptual (derivada de la orientacin sustantiva) al alterar las percepciones y la mentalidad de los participantes, es el de Hanna (2000). Encuentra que tanto la informacin como la participacin son aspectos esenciales de un proceso integrado de provisin de informacin (flujo de informacin en una sola direccin) y de dilogo (flujo en dos direcciones); ambos guan el proceso y forman las opiniones de los tomadores de decisiones. La informacin moldea la participacin al agregar nuevas interpretaciones y difundir el conocimiento. El rol conceptual reside en la interaccin de todos los tomadores de decisiones, expertos o no, produciendo conocimiento y educacin. Sin embargo, los autores revisados tambin sealan los lmites de los roles instrumental y conceptual de la informacin, dando paso a un rol simblico cuando se anteponen los intereses de los actores, se limita la participacin de los menos instruidos debido a la tecnicidad de la informacin, o cuando sirve para proceder ante marcos legales o compromisos institucionales. En este tenor, Hoornbeek (2000) desarrolla un marco para el entendimiento de cmo se utiliza la informacin ambiental y compara diferentes tipos de desarrollo e intentos de comunicacin emprendidos por dos agencias de gobierno. Argumenta que las opciones responden a la produccin y diseminacin de informacin, pero tambin para proceder ante compromisos establecidos y justicacin de actividades. Surge entonces un rol de procedimiento al apoyar argumentos y decisiones hechos por otras razones que las indicadas por la informacin objetiva, es decir, con base en el cumplimiento del marco jurdico o institucional en el contexto en el que se toman las decisiones. Esto implica que la informacin est sujeta a estructuras organizacionales y requerimientos (lmites

de calidad, niveles de exposicin, estndares, etc.) que limitan los roles instrumental y conceptual. Otros trabajos que exhiben las limitaciones de los roles instrumental y conceptual en la planeacin ambiental hacen referencia al ejercicio del poder. Mutshewa (2010) explora una forma de empoderar a los diseadores de las polticas ambientales. Seala que el rol es simblico al validar opiniones, rechazando o distorsionando la informacin. Encuentra que las percepciones sobre las facultades de los diseadores, la resistencia a los tomadores de decisiones y la capacidad para utilizar esta informacin, guan su poder informacional, caracterizado por la adquisicin, presentacin y dotacin de la informacin a los tomadores de decisiones. La informacin sirve entonces como recurso para ostentar poder entre quienes disean la poltica y entre quienes participan, imponiendo intereses y moldeando el proceso. Dimitrov (2003) por su parte, menciona que en planeacin ambiental es ms til distinguir entre varios tipos de informacin y analizar sus roles de forma separada, ya que esto puede revelar aspectos de la interaccin entre conocimientos, intereses y poder que de otra forma permanecen ocultos. De acuerdo a su anlisis, el rol instrumental se ve confrontado con que: 1) la informacin cientca no siempre es objetiva, sino que es producto de un proceso socialmente construido, pero que existe un fuerte componente biofsico que hace indispensable el uso de esa informacin tcnica y 2) la transicin de la informacin a conocimiento y formacin de intereses es moldeada por valores, poder e instituciones. Su propuesta reside en distinguir entre tres aspectos del problema: 1) su extensin (informacin para su identificacin y valoracin), 2) sus causas (el origen de los cambios en el ambiente: contribucin de las actividades antropognicas o de factores naturales), y 3) sus efectos (consecuencias socioeconmicas). Encuentra que la informacin conable acerca de las consecuencias es crtica en la formacin de regmenes porque facilita los clculos costo-benecio y la formacin de intereses, pero que las otras formas de informacin son menos importantes. Sus resultados sealan lo que constituye informacin til y cmo se relaciona con los intereses polticos o econmicos predominantes. De acuerdo a Healy y Ascher (1995), esa intencin de generar y utilizar ms informacin cientca est motivada por: 1) el mejor entendimiento de las funciones mltiples de los ecosistemas, lo que permitir una mayor atencin a su conservacin como una preocupacin de
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poltica pblica; 2) que una mayor cantidad de informacin permitir una toma de decisiones ms racional, reduciendo las incertidumbres y dando mayor peso explcito a los objetivos en conflicto; 3) que ms informacin resultar en una participacin ms informada y responsable en el debate entre las distintas partes interesadas; y 4) que ms y mejor informacin producir menos conictos y ms consenso. Como resultado, habr una mayor probabilidad de que las partes en conicto lleguen a acuerdos aceptables, vericables y sustentados. De acuerdo a los autores revisados, la intencin de ejercer los roles instrumental y conceptual se ve condicionada al rol simblico, y que a su vez, puede derivar en otros. Uno de ellos es el rol excluyente, donde nuevas fuentes de informacin pueden restar poder a los no expertos, minar sus argumentos, polarizar el debate y retrasar la toma de decisiones. La bsqueda de ventaja poltica hace que los actores distorsionen la informacin al circular aquella de baja calidad tcnica para posicionar sus intereses sobre otros grupos, de manera que juega un rol no neutral en trminos de relaciones de poder y exclusin de actores con menor formacin tcnica. As, aunque exista y est disponible la informacin y los participantes encuentren dicultades para emplearla por su grado de tecnicidad, o porque unos claman ms autoridad que otros sobre ella, el enfoque sustantivo destaca la necesidad de contar con la informacin de los no expertos, ya que su participacin es determinante para la efectividad y legitimidad de la planeacin. Sin embargo, la literatura tambin apunta a considerar la imposicin de cuestiones econmicas y relaciones de poder: poder sobre la informacin y como un recurso para colocar intereses, o bien, para aminorar u ocultar las problemticas ambientales, as como limitar el ejercicio de derechos como formas de dominacin. Debe examinarse entonces quines poseen qu informacin, quines prevalecen o no en las decisiones y en qu condiciones se toman. Considerando la controversia planteada, en el cuadro II se indica una propuesta sobre qu elementos del rol simblico examinar, a fin de identificar si: 1) se justifican o legitiman las decisiones ya tomadas, sirviendo como un medio para validar el debate mediante la invitacin y el reconocimiento de expertos en el tema; 2)se ostenta poder e intereses en el debate, observando si hay un solo tipo de actor que monopolice el uso poltico de la informacin, o si sta es manipulada estratgicamente por todos los participantes; y 3) existe exclusin de cara a temticas complejas o tcnicas, donde el uso poltico (de
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poder) genera una contradiccin interna ante la falta de un mecanismo que homogenice el nivel de informacin y su comprensin para todos los participantes. De esta forma se puede determinar si existen facilidades para participar, y ms an, para incidir en la planeacin ambiental. CONCLUSIONES La informacin acta como un insumo imprescindible para la toma de decisiones y sirve como base para las argumentaciones que permitirn la participacin e incidencia activa y efectiva de los actores en la planeacin ambiental. Regida por una combinacin de informacin, valores, saberes, facultades e intereses, la poltica ambiental es co-producida y planeada con la participacin de distintos grupos e individuos, no slo especialistas o expertos. Por tanto, resulta relevante explorar el rol de la informacin cuando constituye uno de los recursos crticos de poder o de validacin de las decisiones de polticas que atienden problemas complejos, tcnicos e inciertos. Se encuentra que la apropiacin del conocimiento y uso de la informacin en la planeacin ambiental cumple varios roles. Mientras algunos autores discuten un rol instrumental (derivado de una orientacin positivista) y otro de tipo conceptual (asociado a una orientacin sustantiva), stos tambin apuntan hacia uno simblico que surge ante el poder sobre la informacin que ostentan ciertos participantes y que puede excluir a otros, as como para validar intereses y decisiones ya tomadas, o dar cumplimiento a marcos legales y compromisos institucionales. Estos hechos revelan una polmica entre el suministro de la informacin tcnica relevante y la participacin pblica requerida en la planeacin ambiental. Por consiguiente, en la prctica se debe buscar que en la medida de lo posible, no prevalezcan unos roles sobre otros (ya que cada uno responde a bases e intereses distintos), sino que se tomen en cuenta e integren, con la nalidad de superar sus limitaciones. Los autores revisados sugieren que tambin han de considerarse los intereses que entran en competencia y el presupuesto o el tiempo que toma la planeacin ambiental. Aspectos que deben tomarse en cuenta para garantizar una participacin amplia, corresponsable y especialmente, informada, son: 1) la apertura gubernamental a la toma de decisiones; 2) la adecuada identificacin de actores y su informacin; 3) la coordinacin entre agencias y actores, en distintos mbitos administrativos; 4) la identificacin de otras restricciones institucionales; 5)la disposicin de

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Cuadro II. Preguntas gua para evaluar el rol de la informacin en la planeacin ambiental.
Tipo de rol Aspectos a evaluar El proceso de participacin pblica Preguntas gua Cules son los objetivos y el contexto de la planeacin?; cules son sus fundamentos?, qu agencias organizan la planeacin?; cmo es la comunicacin: por Internet, reunin informativa, grupo focal, encuestas, taller, jurado, consejo, comit?; cmo es el flujo de informacin: unidireccional o bidireccional? A qu sectores pertenecen y cuntos son de cada grupo?; hasta qu punto son involucrados?; cmo se perciben a s mismos los participantes? Quin(es) est(n) al frente de la planeacin?; cmo es (son) percibido(a) (s) por los participantes?, en qu actores recaen las decisiones finales?; qu informacin se da a conocer? Qu participantes debaten ms?; cules de ellos ven reflejadas sus opiniones en los documentos resultantes?; cules son las fuentes o tipos de informacin que emplea cada grupo de participantes? Qu temas se discuten ms?; qu tipo de argumentos e informacin se emplean?; qu tipo de actores debaten qu temas? De qu naturaleza es la informacin tomada en cuenta?; quin(es) encuentran ms dificultades para participar?; qu aspectos de la informacin limitan su uso (tecnicidad, confidencialidad, validez, disponibilidad, acceso)? Qu tipo de actores son invitados a participar?; qu sectores estn ms/ menos representados?; qu informacin no-tcnica se discute? Qu requisitos deben cumplir los participantes?; existen tiempo, personal y presupuesto suficientes?; cules son las reglas operativas?; quines tienen voz y/o voto en las decisiones?
Seccin: Investigacin 25

De procedimiento Seleccin de participantes Concentracin del poder en los diseadores Recurso de poder Concentracin del poder entre los participantes ms informados Tipo de debate dominante (tcnico, poltico, social) Caractersticas de la informacin

Excluyente

Otras caractersticas de la participacin Limitantes de la participacin

espacios de participacin y comunicacin; y 6) la consideracin de motivaciones, intereses y afectaciones existentes, segn los saberes tcnicos, conocimiento local y/o posesin de informacin pertinente. En la planeacin ambiental, las autoridades de gobierno tratan con conictos, inequidades en la informacin, la experiencia tcnica y otras capacidades de los participantes, recreando espacios tcnicos y polticos. Analizar con detalle la controversia discutida en este artculo es clave para comprender las respuestas gubernamentales a los problemas ambientales en general y como un medio para evaluar la participacin en particular. As, el anlisis aqu efectuado busca contribuir a un marco para el estudio de un rol ms realista de la informacin y la participacin en la planeacin ambiental. REFERENCIAS
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El rol de la informacin y la participacin pblica en la planeacin ambiental

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