O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora?

Susanne Gratius

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Working Paper / Relatrio Abril de 2007

Working Paper / Documento de trabajo

Sobre a FRIDE A Fundao para as Relaes Internacionais e o Dilogo Exterior (FRIDE) uma organizao privada e independente, sem fins lucrativos, registada em Madrid. FRIDE concentra-se principalmente em questes de democracia e direitos humanos; paz e segurana; e aco humanitria e desenvolvimento.

Relatrios Os relatrios da FRIDE tm por objectivo promover um debate importante sobre estas questes e apresentar uma anlise relavante das polticas internacionais.

O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora?

Susanne Gratius Abril de 2007

Susanne Gratius investigadora Snior, Programas de Paz e Segurana e de Direitos Humanos, FRIDE. PhD em Cincias Polticas pela Universidad de Hamburgo.

Durante os ltimos 15 anos foi investigadora especialista sobre a Amrica Latina em distintas instituies europeias, tais como o Instituto Alemo de Assuntos Internacionais e de Segurana (SWP) de Berlim; o Instituto de Estudos Iberoamericanos (IIK) de Hamburgo; e o Instituto de Relaes Europeio-Latinoamericanas (IRELA) de Madrid. Publicou sobre relaes europeio-latinoamericanas, integrao regional e a situao do Brasil, Cuba e Venezuela.

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Working Paper / Relatrio Abril de 2007

Working Paper / Documento de trabajo

 Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2007. Goya, 5-7, Pasaje 2. 28001 Madrid SPAIN Tel.: +34 912 44 47 40 Fax: +34 912 44 47 41 Email: fride@fride.org

Todas as publicaes da FRIDE esto disponveis no seu stio web: www.fride.org

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internacional de Estados. O hemisfrio norte sobretu-

Prlogo
Este Documento de Trabalho faz parte de um projeto de investigao mais amplo da FRIDE, o qual analisa as respostas de potncias e organizaes regionais a crises de Estado. Insere-se num contexto internacional marcado pela ascenso das potncias do hemisfrio sul na hierarquia internacional de Estados e o crescente comprometimento de vrios pases paz regional e internacional. Descobre-se, assim, um horizonte que num futuro prximo permitir combinar respostas internacionais e regionais a crises de Estado. Na frica, sia e Amrica Latina, potncias mdias cumprem um papel importante na estabilizao de reas vizinhas. Brasil e frica do Sul especialmente tm incrementado seu compromisso preveno e resoluo de conflitos em suas respectivas regies. A ndia, como potncia nuclear, tambm est comprometida com a manuteno da paz a nvel global e um dos principais colaboradores das misses da Organizao das Naes Unidas (ONU). Com base em valores comuns, como o respeito paz e democracia, os supraditos pases criaram em 2003 o foro IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) uma aliana Sul-Sul com o objetivo de promover a cooperao trilateral e, destarte, alavancar sua relevncia em foros multilaterais internacionais.

do Unio Europia (UE) e Estados Unidos j iniciou debates acerca da praticabilidade de intensificar a cooperao com Estados ncora (ing. pivotal states) que tm as capacidades de mediao e manuteno da paz em Estados frgeis existentes em suas respectivas regies. neste contexto que o projeto da FRIDE a realizarse em estreita cooperao com scios locais no Brasil, ndia e frica do Sul analisar os quatro itens a seguir: 1) O potencial e as limitaes de Brasil, ndia e frica do Sul como poderes regionais, e seus esforos diplomticos e militares para estabilizar Estados frgeis em seus respectivos continentes; 2) O papel das organizaes regionais na preservao da paz e resoluo de conflitos na frica (Unio Africana) e na Amrica Latina (Organizao dos Estados Americanos [OEA]); 3) Os resultados e perspectivas do foro IBAS como praa de dilogo inovadora e possvel ferramenta para a estabilizao global e a manuteno da paz; 4) As oportunidades de intensificar as relaes da UE com scios regionais chave, vis--vis triangulao da cooperao e crescente importncia de pases emergentes Brasil, ndia e frica do Sul entre eles. Esta publicao expressa o desejo da FRIDE de iniciar

A crescente cooperao Sul-Sul entre pases emergentes e em suas prprias regies indica a busca por novas formas de multilateralismo e mudanas na hierarquia

um debate sobre o papel de potncias mdias como o Brasil na preveno e resoluo de conflitos polticos e crises de Estado em seu entorno geogrfico.

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Sumrio
Introduo Estados e poder no sistema internacional Estados frgeis e atores regionais Mudanas na hierarquia internacional de Estados Potncias mdias Potncias regionais Brasil: potncia regional ou Estado ameaado? O poder quantificvel do Brasil Brasil: Estado ameaado? A dvida social A (in)segurana do cidado Instituies democrticas Poltica externa brasileira Caractersticas gerais Brasil, player global O projeto sul-americano do Itamaraty
MERCOSUL e CASA: duas faces da mesma moeda?

1 2 2 3 5 6 8 8 9 10 11 11 12 12 14 15 16 17 18 20 23 23 23 25 26 27

Brasil e os Estados menos consolidados da Amrica Latina e Caribe Haiti: Misso frustrada ou soluo regional? Brasil e as crises de Estado na regio andina Respostas regionais a Estados ameaados Oportunidades e limitaes da liderana poltico-regional Brasil: potncia cooperativa anti-hegemnica Rivais regionais: o fim da era mexicana e o fator Chvez Concorrncia hemisfrica: E.U.A. (e OEA) UE: um scio para o Brasil como potncia regional pacificadora

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mediao poltica, incluindo funes de preveno de

Introduo
Em dimenses, o Brasil uma potncia global. Quanto a territrio, populao e Produto Interno Bruto (PIB) o maior pas da Amrica Latina e est entre os mais importantes do mundo. Tradicionalmente, por ser a nica nao de lngua portuguesa da regio, o Brasil tem sido um player global distanciado da Amrica Latina. Embora de relacionamento regional pacfico desde o incio do sculo XX no teve conflitos fronteirios ou de outra sorte com seus dez pases vizinhos , at metade dos anos oitenta o Brasil careceria de projeo regional convincente. Portanto, os esforos da atual poltica exterior brasileira no se concentram na Amrica Latina e sim em ganhar peso na agenda internacional, mais especificamente nas Naes Unidas e Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Efetivamente, o Brasil o nico ator global latino-americano a diversificar seus termos comerciais e contar com uma poltica externa universalista capaz de exercer influncia nos foros internacionais. Exemplo disso, a formao, sob os auspcios do Brasil, do Grupo dos 20 (G20) no quadro da OMC e a criao do foro de dilogo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul). Assim como a ndia e, em certa medida a frica do Sul, o Brasil mais que uma potncia regional: importante ator global. A posio brasileira na Amrica do Sul mudou realmente a partir da criao do MERCOSUL; nascido em 1991, resultante de cooperao bilateral iniciada anos antes com a rival, Argentina. Alm de maior interdependncia econmica, o MERCOSUL trouxe tambm maior responsabilidade poltica ao pas em relao a seu entorno geogrfico mais prximo. A Comunidade Sul-americana de Naes (CASA) projeto comum dos 12 pases da sub-regio outro exemplo da nova poltica regional brasileira, orientada liderana cooperativa e visando criar uma identidade comum no sul das Amricas. Desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, o Brasil tem comeado a exercer importante papel de

conflitos e de bombeiro na Amrica Latina, sobretudo nos Estados menos eficazes no que concerne a instituies e servios da sub-regio andina. A resoluo pacfica da questo fronteiria entre Equador e Peru em 1995; a mediao nas sucessivas crises polticas na Bolvia e Paraguai; assim como o papel moderador que exerce frente Venezuela, recentemente admitida ao MERCOSUL, so alguns exemplos pertinentes da atuao regional brasileira. Alm da Amrica do Sul, o Brasil assumiu em 2004 a liderana da Misso das Naes Unidas para Estabilizao no Haiti (fr. MINUSTAH), considerado nico estado falido (do ing. failed state) das Amricas. Por um lado, o compromisso poltico-militar no Haiti corresponde aspirao brasileira de tornarse membro permanente do Conselho de Segurana. Por outro, o Brasil visa aumentar sua rea de influncia para incluir o Caribe e projetar-se, a mdio prazo, como potncia regional da Amrica Latina e Caribe. De outra parte, o Brasil ainda no potncia sul-americana consolidada. H manifesto contraste entre a auto-percepo brasileira, a avaliao regional e a imagem que o Brasil projeta no exterior. No cabe dvida de que h dcadas o Brasil se v como potncia sul-americana com potencial de liderana (benvola e cooperativa). Alm disso a comunidade internacional classifica o Brasil como potncia latino-americana, regionalmente; e, no mbito global, como potncia mdia ou mercado emergente pertencente aos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China).1 O prestgio internacional do Brasil contrasta com a percepo regional; muitos pases vizinhos vem com receio suas ambies de liderana, tanto a regional (Amrica Latina e Caribe) como a global (particularmente a candidatura ao CS). Ademais, Mxico e Venezuela desafiam tal liderana por terem seus prprios projetos de poder. Mas ainda, a influncia do Brasil nas Amricas seriamente limitada pela atua-

1 Goldman Sachs, Dreaming with BRICs, the Path to 2050, Global Economics, Paper 99, Washington DC, 2003.

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o dos E.U.A. no continente. De sorte que, a falta de reconhecimento regional e certa tendncia introspeco por parte do Brasil resultaram num relativo isolamento regional durante muitos anos, o que muito dificulta seu atual reconhecimento como potncia sulamericana. Existem tambm inegveis obstculos domsticos liderana sul-americana do Brasil. O potencial econmico e o excelente capital humano contrastam com um fraco compromisso financeiro voltado projeo poltica na regio. Essa falta de recursos diminui as perspectivas brasileiras de liderana regional, j que se no arcar com os custos inerentes a essa ambio, pases vizinhos dificilmente respeitaro ou aceitaro um Brasil com papel protagonista na Amrica do Sul. H tambm outro obstculo, de ordem cultural: a barreira idiomtica. Pas lusofnico, o Brasil se diferencia nitidamente de seus pases vizinhos. E, em vez de promover o portugus nas Amricas, aceitou o espanhol como lngua dominante na regio. Este ltimo se apresenta como primeiro indicador a sustentar a hiptese de que o Brasil no uma minihegemonia, mas muito pelo contrrio poder antihegemnico nas Amricas, atuando em estreita cooperao com seus pases vizinhos, sobretudo com a Argentina. Isso implica crescente capacidade e disponibilidade de ser bombeiro em Estados em crise e assumir compromissos polticos e militares de longo prazo para estabilizar a regio. Se essa tendncia continuar no longo prazo, pelo menos na Amrica do Sul, o Brasil poderia vir a ter o papel tradicionalmente reservado aos Estados Unidos, que tm reduzido seu compromisso poltico na regio nos ltimos anos. O papel na Amrica do Sul e o peso internacional fazem do Brasil scio importante da comunidade internacional e, sobretudo, da UE, que compartilha os mesmos valores; dentre estes se destacam a resoluo de conflitos pela via diplomtica, negociao e integrao e/ou cooperao. Assim como a Unio Europia, o Brasil, como soft power e potncia regional cooperativa, acredita ferreamente que a integrao entre Estados e a negociao entre partes conflitantes o
2 Fred Halliday (2006),Las Relaciones Internacionales y sus debates, Informe del Centro de Investigacin para la Paz, Madrid: CIPFUCEM, p. 17. [Traduo do autor] 3 Vide Stewart Patrick, Weak States and Global Threats: Fact or Fiction?, The Washington Quarterly, 29:2, Washington DC, 2006, pp. 27-53.

melhor caminho para promover a democracia e a paz no mundo. Logo, h grande potencial em intensificar a relao poltica entre Brasil e UE, includa a possibilidade de criar novo tipo de cooperao triangular Norte-Sul no intuito de estabilizar Estados institucionalmente frgeis, combinando respostas internacionais e regionais.

Estados e poder no sistema internacional

Estados frgeis e atores regionais
A securitizao da agenda internacional ps-11 de Setembro de 2001 sups uma clara mudana de paradigma: passou-se do debilitamento do Estado a seu fortalecimento. No mbito poltico, os Estados ainda so considerados a principal referncia tica e principal fonte de ordem e justia.2 Isto se reflete no debate internacional sobre o problema de segurana que os Estados ditos frgeis ou falidos do Sul apresentam. suposta nova ameaa global3 as respostas do Norte so variadas, desde o fortalecimento das instituies do Estado interveno militar e ocupao por foras estrangeiras Afeganisto e Iraque so os exemplos mais salientes da dificuldade de (re)construir o Estado. As crises de Estado tm uma dimenso internacional e outra regional. Porquanto afetam pases vizinhos, tanto a comunidade internacional (particularmente a UE) como os pases implicados tendem a adotar perspectiva local de modo a cooperar com scios regionais na busca de solues de longo prazo. Por um lado, isto implica maior participao de potncias regionais na preveno e resoluo de conflitos armados e polticos;

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por outro, o fortalecimento do papel das organizaes multilaterais regionais nesse processo. Este ltimo motivou, por exemplo, a incluso por parte das presidncias alem, portuguesa e eslovena da UE da Unio Africana (UA) na lista de scios importantes resoluo de crises internacionais.4 Predominara nos anos noventa a viso de que os Estados tinham deixado de ser atores principais no sistema internacional, havendo-se debilitado por um conO novo paradigma da segurana internacional abriu novos espaos de atuao (regional) s potncias mdias, Brasil e frica do Sul entre elas. Os E.U.A. tm concentrado sua agenda em conflitos internacionais relacionados luta contra o terrorismo, negligenciando conflitos de menor importncia, como os da Amrica Latina, tradicional esfera de influncia estadunidense. Essa menor relativizao de prioridade norte-americana Amrica Latina, ou, pelo menos, Amrica do Sul, abre novo espao para que o Brasil se perfile como fora pacificadora e de mediao em conflitos de ordem interna na Amrica Latina. Simultaneamente, desvenda-se processo similar em frica, pois frica do Sul e Unio Africana (UA) exercem papel significativo na mediao e resoluo de conflitos em Estados frgeis qual Repblica Democrtica do Congo e Burundi.5 No entanto, devido ao carter novedio das respostas regionais de certos pases e organizaes, estas recebem pouca considerao e escopo de estudo no campo das relaes internacionais. S em anos mais recentes iniciou-se debate na Europa e Estados Unidos acerca de potncias regionais e sua capacidade de ancorar a estabilidade e segurana regional de suas proximidades geogrficas. Sob tal nova perspectiva, os dois fenmenos a emergncia de novas potncias do Sul e o problema de Estados frgeis detm vnculo estreito e podem contribuir para encontrar respostas inovadoras aos atuais dilemas com que se confrontam a segurana regional e internacional. Tradicionalmente, a hierarquia internacional de Estados supe quatro categorias de poder6: superpotncia, grande potncia, potncia mdia e potncia pequena. Para jogar na primeira e segunda divises, um Estado requer acima de tudo condies naturais e capacidade material para faz-lo. Por exemplo, malgrado sua riqueza Estado pequeno como Luxemburgo dificilmente ser uma grande potncia. Para tanto, preciso ter peso mundial em termos de populao, extenso territorial e recursos naturais. Capacidade militar, PIB global e potencial tecnolgico so alguns dos outros critrios.Terceiro e imprescindvel quesito poltica externa ativa que conte com recursos humanos
4 Rat der Europischen Union, Achtzehnmonatsprogramm des deutschen, des portugiesischen und des slowenischen Vorsitzes, Bruxelas, 21 de dezembro de 2006, item 133, p. 60. 5 Laurie Nathan, Uncertain Hegemon: South Africas Foreign Policy in Africa, African Renaissance, 6, (November-December 2005), pp. 11-21. 6 Robert Keohane distingue entre: grande potncia (pode atuar sozinha e tem impacto decisivo no sistema internacional); potncia secundria (atua sozinha e tem impacto menor no sistema internacional); e, potncia mdia (atua em conjunto com outros ou atravs de foros internacionais).

Mudanas na hierarquia internacional de Estados

junto de fatores: globalizao, poltica econmica neoliberal e emergncia de blocos econmicos regionais entre outros. Na atualidade, entretanto, redescobre-se a importncia de um Estado forte como garantia de estabilidade e segurana internacional. Simultaneamente, surge uma srie de pases do Sul cujo potencial demogrfico e econmico vem desafiando a tradicional hierarquia de Estados dominada por pases do Norte. Tais mudanas reacenderam o debate sobre a hierarquia internacional de Estados. Este se tem dado tanto nos mbitos do realismo e neorealismo (Morgenthau/Waltz), baseados na predominncia de

hard power e atuao independente (unilateral) de Estados soberanos em sistema internacional anrquico; como nas esferas da interdependncia e do neoliberalismo, preocupados em analisar alianas e opes de cooperao entre Estados e o exerccio de soft power.

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e financeiros bastantes para exercer influncia no sistema internacional. Os Estados podem atuar tanto mediante hard power como atravs de soft power, construindo sua identidade de potncia de forma unilateral ou de maneira cooperativa. Poder-se-ia dizer que os E.U.A. nica superpotncia representam aquela e a UE esta, pois este ltimo apresenta modelo cooperativo de liderana atravs da integrao. Embora os E.U.A. continuem sendo a nica superpotncia militar, em outros mbitos principalmente o econmico tm surgido potncias do Sul a desafiar a at aqui privilegiada posio econmica dos Estados Unidos. Assim, relatrio da consultoria internacional Goldman Poder-se-ia dizer que, no geral, as grandes potncias preferem usar o hard power e as mdias o soft power. Enquanto as principais ferramentas daquele so medidas coercivas, intervenes militares e sanes econmicas; os meios deste so muito mais complexos. Segundo Joseph Nye, os alicerces do soft power so a cultura, os valores, o poder de atrao (atratividade) e a poltica externa.10 Posto que agem atravs da persuaso e cooperao com outros Estados, os soft ONU, na OCDE ou no G8. Somente na ONU desenvolveu-se um debate sobre a ampliao do organismo mximo de segurana, j que so principalmente os pases do Sul que contribuem com tropas e assumem a liderana de misses de paz, mas carecem de voz ou voto no CS.9

Sachs vem sublinhar o potencial econmico global dos denominados BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China). Outro estudo prospectivo sobre potncias emergentes, elaborado pelo National Intelligence Council (Washington DC, E.U.A.),7 inclui Brasil, ndia, frica do Sul, Indonsia, Rssia e China na lista de grandes potncias do futuro. A emergncia de novas potncias tende a modificar a hierarquia internacional de Estados, a qual oferece ainda prato nico concernente ao plano militar, mas opes la carte em outros (econmico, tecnolgico e meio-ambiental). Destarte, a hegemonia militar norte-americana contrasta com uma ordem multipolar ou multidimensional no que diz respeito a outros itens da pauta internacional.8
Malgrado o supracitado, o hard power, tanto econmico quanto militar, permanece como o mais importante critrio a medir o peso internacional de um Estado. Exemplo disso que a emergncia de novas potncias no se v refletida na distribuio de poder em instituies multilaterais. Assim, Brasil, ndia e frica do Sul no so representados no Conselho de Segurana da
7 National Intelligence Council (NIC), Mapping the Global Future, Report of the National Intelligence Councils 2020 project, Washington DC, 2004. Verso brasileira com Introduo de Herdoto Barbeiro, O Relatrio da CIA: Como Ser o Mundo em 2020?, Rio de Janeiro: Ediouro, 2005. Disponvel na internet (em ingls), www.foia.cia.gov/2020/2020.pdf. 8 Detlef Nolte, Potencias regionales en la poltica internacional: conceptos y enfoques de anlisis, Hamburgo: Giga Working Papers, 30, October 2006.

powers tendem a agir dentro dos quadros de instituies regionais ou foros internacionais, criando alianas entre Estados. Exemplos disso so o Grupo dos 20 e o foro de dilogo IBAS, ambos criados pelo Brasil no intuito de aumentar sua influncia, e de outros, no sistema internacional.
A colocao de potncias na hierarquia internacional de Estados uma categorizao social que auto-avaliaes parte depende do reconhecimento dos outros pases.11 sumamente difcil, ou quase impossvel, medir o status ou prestgio dos diferentes pases na sociedade internacional. Tanto o status quanto o reconhecimento de grandes, mdias e pequenas potncias no sistema internacional, so um problema no resolvido na anlise da hierarquia internacional de Estados; tambm o a distino entre potncia mdia e potncia regional.

9 Os maiores contribuintes s misses de paz da ONU so Bangladesh, ndia, Paquisto, Nepal, Jordnia, Uruguai e frica do Sul. United Nations, Monthly summary of contributors to UN peacekeeping operations, 31 August 2006, New York. 10 Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World

Politics, New York: Public Affairs, 2005. 11 Andrew Hurrell (2006),Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be great powers?, International Affairs, 82:1, pp. 1-19.

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Potncias mdias
O termo potncia mdia surge depois da Segunda Guerra Mundial e aplica-se principalmente a Canad, Austrlia e Nova Zelndia no contexto do sistema internacional bipolar, no qual estes pases ocuparam posio intermediria. Embora se trate de um conceito vinculado Guerra Fria, h novos poderes Brasil, (ndia12) e frica do Sul entre eles que por sua atuao e/ou posio no sistema internacional poderse-iam classificar de potncias mdias do Sul. Diferentemente das potncias mdias tradicionais, as novas tm o conflito Norte-Sul e a criao de novas alianas Sul-Sul (visando aumentar seu poder de barganha frente aos pases industrializados) como suas principais plataformas. Este grupo de pases promove novo tipo de multilateralismo do Sul que, ao contrrio das alianas do terceiro mundo nos anos setenta, no prope a mudana da ordem mundial, mas aceita as regras existentes, aproveitando-as para fomentar uma distribuio de poder mais justa e mais equnime.

A classificao de potncia mdia dota-se de termos quantitativos (recursos materiais e condies geogrfico-naturais) ou termos qualitativos (influncia no sistema internacional).15 Carsten Holbraad situa uma potncia mdia entre dois plos opostos.16 Segundo Holbraad, una potncia mdia pode: 1) Ocupar uma posio intermediria na hierarquia internacional de Estados, criando certo equilbrio sistmico mediante manuteno da paz e segurana; 2) Estar situada no centro de uma regio e servir de mediadora ou fora de aproximao entre pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos;17 3) Estar situada entre dois grandes centros antagnicos entre si, servindo nesse caso de mediadora; 4) Estar situada entre diferentes civilizaes e promover o entendimento entre elas. Assim, uma potncia mdia pode assumir diferentes funes: 1) Contribuir com a preveno de conflitos e manuten-

Todas as potncias mdias tentam com estratgias e meios distintos maximizar sua influncia sobre pases pequenos, minimizar a influncia de grandes potncias e evitar a emergncia de novas potncias mdias em sua regio.13 No caso do Brasil, atravs de seu projeto sul-americano, ele pretende influenciar sua vizinhana de pequenas potncias; reduzir a margem de manobra dos Estados Unidos; e evitar a emergncia de outras potncias regionais, como Argentina e Venezuela, inserindo-as em instituies coletivas nas quais o Brasil tem papel protagonista. O que diferencia uma potncia mdia de uma grande potncia? At recentemente, o conceito se identificara principalmente com o Canad, que se auto-definira potncia mdia durante a Segunda Guerra Mundial.14
12 Porque potncia nuclear, e devido a seu peso demogrfico, a ndia entra na categoria de grandes potncias. 13 Paulo F. Vizentini (1998), O Brasil como Potncia Mdia: Possibilidades de ao internacional, in Ricardo Sennes (Org.), O Brasil e a Poltica Internacional, So Paulo: IDESP, 1, pp. 25-32. 14 De acordo com declaraes do Primeiro Ministro do Canad, William Lyon Mackenzie King, em 1944.

o da paz, incluindo participao em misses de paz da ONU; 2) Assumir papel ativo e forte comprometimento com o multilateralismo internacional e regional; 3) Respeitar as normas e regras internacionais e participar ativamente em sua formulao; 4) Exercer papel de mediador e pacificador em situaes de conflito dentro e fora de sua regio; 5) Dispor de notvel influncia em assuntos pontuais (paz, comrcio, meio-ambiente, reduo da pobreza etc.) da agenda internacional, tendo a capacidade de pautar estes temas em foros multilaterais (agen-

da setting).
Toda potncia mdia detm um papel de mediao e/ou outro tipo de responsabilidade vis--vis contri15 Vide, entre outros, Adam Chapnick, The Middle Power, Canadian Foreign Policy, 2, winter 1999. 16 Carsten Holbraad, The Role of Middle Powers, Occasional Paper, 18, Carleton University, Ottawa, 1972. 17 Vide tambm Maria R. Soares de Lima (2005),A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul, Revista Brasileira de Poltica Internacional, 48, pp. 24-59.

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buio com a paz e estabilidade do sistema internacional. O que distingue as potncias mdias das grandes a capacidade militar e o relativo peso econmico global inferiores daquelas. diferena das grandes potncias, as potncias mdias se projetam internacionalmente num quadro de coalizes de pases e organizaes internacionais, promovendo consensos entre Estados, Estados grandes, mas de poder militar limitado ou que se vem debilitados militarmente, podem pretender maximizar ou estabilizar sua influncia atravs de meios no coercivos, seguindo estratgia de hegemonia cooperativa inserida em estratgia multilateral. (Major states which are militarily weak or Tanto Brasil quanto Canad tm suas aes claramente condicionadas pelo peso dos E.U.A. nas Amricas. Escolheram estratgias diferentes perante a posio hegemnica de Washington: malgrado srias diferenas acerca da segurana, este aliado de Washington mediante a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e o Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (North American Free Trade Association, NAFTA); o Brasil, por outro lado, optou por aliar-se a pequenas potncias vizinhas e criar, atravs do projeto sul-americano, uma identidade regional prpria para desafiar a liderana dos E.U.A. e limitar a influncia destes nas Amricas. influncia que exerce no mbito global; aquele devido a seu papel internacional e regional.

weakened may seek to maximise or stabilise their influence through non coercive means by pursuing a strategy of co-operative hegemony within a multilateral strategy.)18
J que influncia e recursos limitados as inibem de traar caminhos unilaterais, potncias mdias tm o multilateralismo internacional ou regional como seu principal quadro de ao. Assim, buscam alianas com outros pases para alavancar seu poder de barganha em instituies multilaterais. Um exemplo concreto o caso do Brasil na OMC, onde criou aliana estratgica com a ndia, formando o grupo de lobby G20 com o objetivo de pressionar os pases industrializados a eliminarem os subsdios agrcolas. Foi uma estratgia de sucesso: ambos os pases foram convidados a participar do grupo dos seis principais negociadores da rodada de Doha da OMC (tambm integrado por Austrlia, E.U.A., Japo e UE). Embora em termos quantitativos o Brasil possa considerar-se grande potncia dados seu peso demogrfico, territorial, populacional e econmico , qualitativamente, age e define a si prprio como potncia mdia, A imagem internacional do Brasil como uma potencia mdia no sistema internacional tem sido uma constante na poltica externa do pas.19 Brasil e Canad so as duas potncias mdias das Amricas: este pela
18 Thomas Pedersen (2002), Cooperative hegemony: power, ideas and institutions in regional integration, Review of International Studies, 28, pp. 677-696, p. 696. [Traduo do autor]. 19 Vizentini (1998), op. cit., in Sennes (Org.), op. cit.

Potncias regionais
Potncias mdias e potncias regionais so conceitos independentes e termos distintos. Uma potncia mdia poderia atuar tanto no plano regional como no global, e tambm em ambas as esferas simultaneamente. Ao definir um pas como potncia mdia, analisa-se principalmente seu impacto global, ao tempo que a potncia regional avaliada de acordo com sua influncia em seu entorno geogrfico. Mais ainda, enquanto aquela se caracteriza pelo uso de soft power, esta pode atuar atravs de hard power. Os trs exemplos a seguir esclarecero que uma potncia regional no necessariamente uma potncia mdia e vice-versa: 1) A ndia considerada grande potncia no sistema internacional e potncia regional no sul da sia, mas na regio como um todo compete diretamente com a quase-superpotncia, China. Assim, ao ser potncia nuclear e possuir histrico de uso de hard

power, a ndia dificilmente seria considerada potncia mdia. 2) Qualitativamente, a frica do Sul potncia mdia, mas no necessariamente potncia regional, j que sua liderana no continente questionada pela Nigria, o pas mais populoso, com mais recursos (petrleo) e potencial econmico da regio.

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3) O caso canadense ilustra com clareza como um pas pode ser potncia mdia sem ser considerado uma potncia regional. O Canad tem escassa influncia em assuntos latino-americanos e est relativamente isolado do continente. No caso do Brasil a influncia se concentra na Amrica Nas relaes internacionais, o conceito de potncias regionais est ainda menos desenvolvido que o de potncias mdias. Os dois exemplos a seguir demonstram como esta categoria de contedo escasso e confuso: (1) a superpotncia norte-americana considerada tambm potncia regional das Amricas; (2) a China uma potncia global e ao mesmo tempo regional, da sia. Devido a ambigidades tais, o conceito tornou-se mais utilizado no contexto de integrao regional e no dentro do sistema de hierarquia internacional de Estados. Detlef Nolte,20 no intuito de combinar ambos aspectos, elaborou a seguinte checklist para potncias regionais elas devem: Fazer parte de uma regio definida; Aspirar liderana regional; Possuir influncia poltica e geoestratgica na construo regional; Dispor de suficientes recursos materiais, organizacionais e ideolgicos para criar um projeto regional; Possuir notvel interdependncia poltica, econmica e cultural regional; Dispor de destacada influncia em assuntos regionais; Ser reconhecido como lder regional pelos demais pases do entorno geogrfico; Ser porta-voz em alguns assuntos regionais em foros internacionais; Tentando seguir a lista, surge um problema j no primeiro item nas Amricas h dificuldades em definir o termo regio. O panorama de poder no continente americano complexo: os E.U.A. so superpotncia continental e, tambm, potncia norte-americana; o Mxico a potncia centro-americana; e o Brasil seria a potncia sul-americana. No entanto, mais que realidades geogrficas, Norte-, Centro- e Sul- Amrica so
20 Nolte (2006), op. cit. 21 Monica Hirst e Maria R. Soares de Lima (2006), Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities, International Affairs, 82:1, pp. 21-40, p. 30. 22 Vide Stefan A. Schirm, Fhrungsindikatoren und Erklrungsvariablen fr die neue internationale Politik Brasiliens, Lateinamerika Analysen, 11, (junho 2005), Hamburgo, pp. 107-130, p. 123.

identidades scio-culturais em processo de formao contnuo. Ademais, frente crescente fragmentao regional, torna-se duvidosa a emergncia de uma potncia latino-americana.

do Sul.21 Dado seu reduzido impacto na regio da Amrica Latina e Caribe, seria considerado potncia sub-regional. Mais que uma realidade geogrfica, Amrica do Sul um projeto geopoltico, ou invento brasileiro que demonstra a capacidade do Brasil de criar seu prprio mbito de influncia. Nesse sentido, o Brasil no s aspira liderana regional e tem influncia poltica e geoestratgica na construo regional, mas tambm tenta criar uma identidade regional prpria. No entanto, no est claro que o Brasil cumpre com os demais requisitos: recursos; interdependncia; influncia e representatividade regional; e reconhecimento dos pases vizinhos, fatores que pertencem esfera da integrao. Potncias regionais costumam comprometer-se com processos de integrao em seus entornos geogrficos isso tem vantagens e desvantagens. Por um lado, visto que potncias regionais tm poucos recursos, instituies regionais so um meio de acmulo de poder mediante a criao de rea de influncia prpria. Por outro, instituies regionais tendem a debilitar os interesses e posies de lderes individuais.22 Ento, ao atuar conjuntamente com pases vizinhos, a liderana de uma potncia regional torna-se menos reconhecida por seus vizinhos e limitada por si, j que os recursos financeiros e/ou a coero e o unilateralismo ainda so considerados atributos de poder. Outro fator a limitar a ao e/ou emergncia de potncias regionais a existncia de potenciais globais nas regies. Para Brasil est E.U.A.; para ndia, est China. Esta situao contrasta com a da frica do Sul

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e seu papel no continente africano, isento de potncias globais, o que deixa maior margem de atuao a poderes regionais emergentes e/ou organizaes regionais. Portanto, esses trs pases, representados no foro IBAS, tm em comum o fato de no terem sido considerados, tradicionalmente, potncias regionais, mas potncias globais emergentes. Para ser potncia regional um pas tem que contar com trs ingredientes bsicos: capacidade material, estabilidade interna e poltica regional ativa. Dado o carter pacfico da Amrica Latina no que concerne a conflitos entre Estados, a capacidade militar critrio pouco relevante no caso brasileiro. Assim mesmo, isso marca importante contraste com outras potncias regionais na sia (ndia) e frica (frica do Sul e Nigria). O Brasil no potncia nuclear nem almeja ser. Entretanto, dispe de urnio a sexta maior reserva do mundo e capacidade tecnolgica, por conseguinte tendo potencial para vir a ser um poder nuclear. Capacidade militar

Brasil: potncia regional ou Estado ameaado?

Antes de analisarmos a poltica externa regional do Brasil, necessrio determinar qual sua capacidade material para projetar-se como potncia regional e mediadora em Estados em crise. Por outro lado, importante avaliar a estabilidade interna, posto que o Brasil classificado de Estado ameaado devido a altos ndices de desigualdade e violncia. Ambos fatores internos determinaro qual a capacidade de liderana regional do Brasil.

O Brasil , sem dvida, a maior potncia militar da Amrica Latina e Caribe. Quanto a nmero de tropas (314.000), tem a fora militar mais importante da regio. Seus gastos militares representam um tero do total latino-americano US$ 13.200 milhes em 200524 , duas vezes mais que a Colmbia e superior a Espanha e Canad. Tal capacidade militar contrasta com a ausncia de ameaas externas segurana. Isso explica, em parte, que o Brasil carecesse at 1996 de uma poltica de defesa nacional e que criasse somente h seis anos o Ministrio da Defesa. A funo principal de sua fora militar a vigilncia das fronteiras e, particularmente, do imenso territrio da Amaznia (Sistema de Vigilncia da Amaznia, SIVAM), includos tambm o controle do narcotrfico e crime organizado. Em segundo plano, os militares brasileiros assumem funes de restabelecimento da ordem interna e participao em misses internacionais de paz. No total, o Brasil participou e participa de 33 misses de paz da OEA e da ONU, embora quase sempre com contingente reduzido de ativos. Potencial demogrfico e geogrfico Com 185 milhes de habitantes e superfcie de 8,5 milhes de km2, o Brasil o quinto maior pas do mundo. Mais de um tero dos latino-americanos so cidados

O poder quantificvel do Brasil

Os parmetros quantitativos tradicionais para medir o poder do Estado so: territrio, populao, capacidade militar, PIB e recursos naturais. Somam-se a esses cinco fatores nvel de desenvolvimento e poder cultural. Sem pretenso de elaborar lista exaustiva,23 a continuao se analisar o poder do Brasil nos mbitos geogrfico e demogrfico, militar, socioeconmico, tecnolgico e cultural.

23 Vide Jordi Palou, El concepto de potencia media. Los casos de Espaa y Mxico, Universidad Autnoma de Barcelona (sem data).

24 Institute for International Strategic Studies (IISS), Military Balance, London, 2006.

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brasileiros e a metade do territrio da regio pertence ao Brasil. Dispe ainda de importantes recursos naturais (petrleo entre eles) e, pela extenso da selva amaznica, considerado o pulmo do mundo. Capacidade socioeconmica e tecnolgica O Brasil a dcima maior economia do mundo e representa um tero do PIB regional. Em 2005, seu PIB superou o do Canad (11), Espanha (12) e Mxico (13).25 No obstante e embora condies internacionais favorveis, a economia brasileira apenas cresce. Com crescimento de 2,8% em 2006, atingiu taxas menores que as de seus pases vizinhos e muito inferiores s dos outros BRICs. Os principais problemas estruturais brasileiros so: elevada carga tributria, dvida pblica que em 2006 representou 49,5% do PIB26 e proporo ainda alta de matrias primas em suas exportaes. Na esfera social, devido a altos nveis de desigualdade e concentrao da riqueza, o Brasil obtm classificao mdia inferior a Argentina e Uruguai. Considerado pas de renda mdia, ocupou em 2006 a 69 posio entre 177 pases avaliados no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).27 No mesmo ano, ocupou a 58 posio no Gini-Index, segunda pior colocao da Amrica Latina, atrs somente da Bolvia. No que se refere ao desenvolvimento tecnolgico, o Brasil tem melhor nvel que seus pases vizinhos. No ndice de Globalizao de 2005, elaborado por A. T. Kearney e Foreign Policy, o pas ocupou posio mdia (rango 35). De acordo com um conjunto de 12 indicadores, o ndi Poder cultural O Brasil um pas de quase 200 milhes de habitantes, com identidade multicultural. Tem grande produo e potencial cultural, sobretudo nos campos da ce de Estados falidos do Fundo para a Paz (The Fund Os dados acima permitem constatar que o Brasil cumpre os critrios quantificveis para exercer liderana regional e inclusive global. Conseqentemente, pode-se dizer que o Brasil , dentre os pases da Amrica do Sul, o nico que, na atualidade, apresenta as caractersticas de potncia regional.28 Cabe ressaltar que, entretanto, uma srie de problemas internos, de ordem estrutural, representam um srio obstculo sua liderana na Amrica do Sul e a intervenes em Estados em crise. msica, arte, cinema e literatura. No entanto, a lngua portuguesa e uma longa tradio de carter relativamente ensimesmado, representam obstculo ao exerccio do poder cultural, tanto dentro quanto fora da regio. Nesse sentido, o Brasil no pode competir com os Estados Unidos, a verdadeira potncia cultural das Amricas.

Brasil: Estado ameaado?

A relao entre o status externo de um Estado e suas condies e recursos internos para assumir liderana regional ou global estreita. Alm da alocao de recursos para a agenda externa, no caso de potncias mdias (quase morais) como o Brasil contam-se tambm outros critrios: por exemplo, situao democrtica, respeito aos direitos humanos e desenvolvimento social. Para Estados democrticos, tais fatores domsticos determinam tambm as possibilidades e limitaes de exercer liderana regional modelo, sendo legitimados para tanto por terceiros pases.

25 Segundo listas do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial. 26 CEPAL, Balance Preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2006. 27 UNDP, Human Development Report 2006, New York, 2006.

for Peace, Washington DC, E.U.A.) e da revista Foreign Policy classifica o Brasil como Estado ameaado. Em 2006 o pas ocupou a 101 posio entre 176 avaliados, ranking melhor que o da ndia, mas pior que o da frica do Sul. Na Amrica Latina, Argentina, Chile, Costa Rica e Uruguai, entre outros, obtiveram

28 Luiz M. Bandeira, entrevista a La Onda Digital, Montevidu, junho de 2006.

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melhores notas que o Brasil. Os dois principais problemas internos do Brasil so violncia e injustia. Entre as cinco instituies de Estado avaliadas a polcia obteve a pior nota; os servios sociais pblicos foram considerados de qualidade muito baixa; e a justia qualificada de lenta, corrupta e ineficiente.29 A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Embora tais problemas persistam, o balano de direitos humanos, justia e corrupo vem melhorando nos ltimos dois anos. Isso explica o melhor posicionamento do pas na lista de avaliados em 2006. Mas ainda, os principais problemas domsticos dvida social, fraqueza institucional e insegurana impem limites severos a uma liderana convincente do Brasil dentro e fora da regio. Caribe (CEPAL ONU) considera que o Brasil alcanar a meta de desenvolvimento do milnio de reduzir a extrema pobreza pela metade no perodo 19902015. A tendncia positiva do Brasil no campo social32 aponta a que polticas estatais podem ser eficazes e criar embora de forma paulatina sociedades mais equnimes. O combate pobreza e excluso assunto recente no Brasil. Somente a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso comearam destinar-se mais recursos superao das diferenas sociais e melhora da qualidade do ensino pblico. Lula aprofundou as polticas existentes e adotou novas iniciativas, entre elas o programa Bolsa Famlia, que beneficia 11 milhes de famlias, vinculando ajuda e escolarizao. Da mesma maneira, o governo Lula concedeu aumento real de salrio mnimo, acrescendo o poder de compra do setor menos favorecido da populao. Por um lado, a experincia brasileira em enfrentar o problema da pobreza e desigualdade pode servir de exemplo para outros pases da regio, traando o caminho da reduo paulatina da brecha social, atravs de polticas pblicas nesse mbito. Mas, por outro, o crescente investimento do Estado na rea embora Essas injustias contrastam fortemente com a elevada carga tributria brasileira (39% do PIB), a mais alta da Amrica Latina e superior mdia europia. Ao contrrio da maioria dos pases da regio, o Estado brasileiro dispe de recursos e um sistema de previdncia social com cobertura universal. Desde o primeiro mandato de Lula e, vinculado crescente carga tributria , a altssima concentrao de renda positivo e necessrio ao desenvolvimento do pas limita a destinao de maiores recursos poltica externa e impede o Brasil de assumir os custos financeiros da liderana. Com nvel de pobreza de 36,5%, o Brasil no pode tampouco ser pas modelo ou motor para enfrentar uma das principais causas de fragilidade de Estado na Amrica Latina: a pobreza e excluso social. Portanto, a dvida social constitui-se em tem diminudo, da a queda segunda posio no Gini-Index.31 Da mesma maneira, desde 2000 vem-se reduzindo a proporo de brasileiros que vivem em situao de extrema pobreza, calculado em 10,6% em 2005.

A dvida social
A dvida social impede tanto o crescimento interno do Brasil quanto sua projeo no exterior. Embora o Brasil no sustente o ndice regional de pobreza mais elevado, at 2003 contava com a distribuio de renda e terra mais desigual das Amricas. A desigualdade extremada resultado de vrios fatores: sistema desequilibrado de educao pblica,30 servios sociais deficientes, e, tambm, o fenmeno denominado de Belndia (Blgica e ndia) isto , desnvel enorme entre a regio sul, desenvolvida, e a regio do nordeste, subdesenvolvida.

29 The Fund for Peace/Foreign Policy, Failed States Index 2006, Country Report Brazil, Washington DC. 30 No Brasil, devido ao alto nvel de exigncia da educao pblica no segundo e terceiro graus; paradoxalmente, na sua maioria so os alunos de escolas primrias privadas os que tm acesso a ensino mdio e universidade pblicos.

31 CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2006, Santiago do Chile, 2006. 32 Durante o Governo Lula, entre 2003-2007, os gastos pblicos destinados a programas sociais, educao e sade aumentaram de forma gradual, mas constante. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Oramento Federal, Mensagem Presidencial Projeto de Lei Oramentria 2007, Braslia, 2006.

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claro obstculo liderana regional do Brasil na Amrica do Sul. O Brasil uma das maiores democracias do mundo. No contexto regional, suas instituies so estveis35 e o pas no tem passado por srias crises institucionais e/ou governamentais. Ao contrrio de muitos de seus pases vizinhos, o Brasil no sofre tentaes populistas desde o retorno da democracia em 1985. Tal estabilidade democrtica tem raiz nas particularidades do sistema poltico brasileiro, o qual pode comparar-se, at certo ponto, com o estadunidense. Em primeiro lugar, o Brasil opera em sistema federal com amplas competncias para os 26 estados, Distrito Federal e municpios. Assim, o sistema poltico se pauta pela negociao e diviso de poderes entre o governo central e as unidades descentralizadas. Essa prtica interna favorece tambm a criao de consensos intra-regionais. Em relao segurana cidad, as instituies do Estado so particularmente frgeis e ineficazes. A polcia brasileira comete abusos contra os direitos humanos, includa a tortura.Tambm, as condies de vida de muitas prises do pas so inaceitveis e alimentam o crculo da violncia. Ademais, persiste a violncia rural e o Estado no controla as redes econmicas criminais, das quais a mais destacada o narcotrfico. Em contraste com sua atuao no campo das melhorias sociais, o Estado brasileiro tem prestado pouca ateno recuperao do monoplio da violncia em todo o territrio nacional. Embora continue sendo a principal garantia de segurana, o governo parece incapaz de controlar os diferentes tipos de warlords estatais e no-estatais que criam clima de insegurana na maior parte de Brasil. Nesse mbito, o Brasil compartilha os problemas de in(segurana) da maioria dos pases latino-americanos e no oferece solues prprias. Segundo indicadores de governabilidade do Banco Mundial,37 a balana brasileira favorvel quanto a participao civil e eficcia governamental; j em questes como luta contra corrupo, estado de direito e violncia o resultado no to positivo. Os recentes escndalos de corrupo38 durante o primeiro man35 Hirst e Soares Lima (2006), op.cit., p. 39. 36 Fabiano Santos, O poder legislativo no presidencialismo de coalizo, Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), 2003. 37 World Bank, World Wide Governance Indicators, country snapshot Brazil, http://www.worldbank.org/governance 38 No ndice de Percepo de Corrupo da Transparency International, o Brasil ocupou em 2006 a 70 posio entre 174 pases, situando-se prximo da mediana, junto com Mxico, Peru, China e ndia.

Instituies democrticas

A (in)segurana do cidado
Segurana pblica interna srio problema comum ao Brasil e maioria de seus pases vizinhos. De acordo com dados do Banco Mundial e Human Rights Watch, o Brasil mantm, mesmo na Amrica Latina, nveis altos de violncia poltica e criminalidade.33 Em 2005 foram assassinados 55.000 brasileiros, o que representa nvel de violncia similar ao de alguns pases em guerra.34 O fenmeno da insegurana do cidado possui vnculo estreito aos (ainda) altos ndices de desigualdade, excluso social e pobreza.

O sistema poltico brasileiro conta com alto grau de

checks and balances, fato que o distingue da maioria dos pases latino-americanos. Assim, um Congresso forte limita os poderes do presidente e impede a plena autonomia do Poder Executivo. Outra caracterstica do sistema brasileiro a fragmentao partidria e a inconsistncia das afiliaes polticas. Essa constelao de poderes garante a moderao poltica, j que cria certo presidencialismo de coalizes36; mas, ao mesmo tempo impede que qualquer governo leve a cabo reformas ou mudanas polticos substanciais. A exceo regra a poltica externa, pois permanece predomnio do Executivo.

33 Human Rights Watch, World Report 2007, Washington DC, 2007. 34 Declarao do ento Ministro da Justia, citado no The New Zealand Herald, 26 de setembro de 2006.

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dato de Lula atestam a intrnseca debilidade institucional do pas, com instituies ineficazes e altamente permeveis a influncias pessoais. Mesmo assim, se comparado a seu entorno geogrfico, o Brasil democracia consolidada e possui instituies estveis. Essa breve anlise de algumas das condies domsticas do Brasil permite concluir que este pas Estado forte em termos democrticos, mas frgil ou ineficaz como fornecedor de segurana e servios sociais ao cidado. Portanto, poder-se-ia argumentar que dificuldades estruturais internas limitam, mas no impedem a liderana brasileira. Porquanto o pas conta com capacidade material e estabilidade interna necessrias liderana, analisar-se- a seguir se este dotado de poltica externa ativa com vocao regional. sos financeiros limitados menos de um bilho de reais em 2007 (aproximadamente 400 milhes de euros) para sua projeo global e regional.

Caractersticas gerais
Desde a Constituio de 1988, a poltica externa do Brasil orienta-se por valores cvicos, com vocao moralista e desenvolvimentista. O artigo 4 da Constituio brasileira estabelece dez princpios humanitrios pelos quais ho de reger-se as relaes internacionais do pas, entre eles: respeito aos direitos humanos, igualdade entre Estados, resoluo pacfica de conflitos e defesa da paz. Por ser potncia mdia, o Brasil usa, quase exclusivamente, ferramentas de soft

Poltica externa brasileira

O Brasil o nico player global da Amrica Latina por trs razes: 1) possui poltica externa de longo prazo e servio exterior altamente profissionalizado, o qual atua com relativa independncia do Executivo; 2) cultiva relaes comerciais divididas em partes iguais entre Europa, E.U.A., Amrica Latina e sia; 3) e consta de longas e ativas presenas e participaes em foros e negociaes internacionais. O Itamaraty nome pelo qual conhecido o Ministrio das Relaes Exteriores e seu servio exterior altamente profissionalizado so o trunfo mais importante que o pas tem para ser representado no mundo e na prpria regio. No entanto, os recursos humanos e o nmero de iniciativas em matria de poltica externa contrastam com os modestos recursos financeiros que se destinam a esse fim. Malgrado constante aumento oramentrio do Itamaraty,39 o Brasil dispe de recur39 Em 2003, foram orados 727 milhes de Reais. Vide Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Secretaria de Oramento Federal, 2006.

power.40 Porquanto a ausncia de ameaas de segurana nacional oriundas do exterior, o pas no recorre a medidas coercivas e/ou militares desde os anos oitenta. por essa mesma razo que os militares no participam e apenas influenciam o desenho da poltica externa do Brasil. Atores da poltica externa. A institucionalizao e profissionalizao da poltica externa brasileira que, a diferena de muitos outros pases latino-americanos, mantm certa independncia dos governos, garante a continuidade e previsibilidade da atuao do Brasil no exterior. O Itamaraty instituio de peso e muito prestgio no Brasil, assim como sua Escola Diplomtica. Embora sofra influncias de outros atores, como classe empresarial e sociedade civil (e, tambm, ONGs em matria de direitos humanos e outros assuntos brandos), a poltica externa prerrogativa do Itamaraty. A vantagem disso que a poltica externa no requer, ento, um consenso nacional amplo, sendo, assim, um dos poucos mbitos de poder independentes. No entanto, pela mesma razo, a poltica externa no conta com apoio poltico de carter amplo, o qual facilitaria, por exemplo, um aumento oramentrio.
O papel ainda limitado do empresariado brasileiro na formulao da poltica externa se v refletido na atual
40 Hirst e Soares de Lima (2006), op. cit.

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priorizao das relaes Sul-Sul, incongruente com o fato de os trs principais scios comerciais do Brasil serem E.U.A., UE e China. Mas ainda, j que os investimentos estrangeiros diretos do empresariado destinam-se principalmente Amrica do Sul, denota-se apoio empresarial intensificao das relaes com essa regio. O eixo Sul-Sul favorvel tambm queles setores industriais mais resistentes abertura concorrncia estrangeira (servios, petrleo, ao, automveis etc.). O Congresso brasileiro detm papel secundrio em matria de poltica externa, deixando ampla margem de manobra ao presidente e seu gabinete. Deve-se ao governo de Fernando Henrique Cardoso por suas inmeras viagens e propostas em foros internacionais a presidencializao da poltica externa no Brasil. Seu sucessor acentuou essa tendncia: o Presidente Lula visitou entre 2003 e 2006 nada menos que 48 pases, passando 14% desse intervalo fora do seu governo. O Governo Lula introduziu novos atores na poltica externa brasileira. No obstante a prevalncia do Itamaraty, mudaram-se as regras do jogo a favor de maior participao do Executivo e do partido governista. O presidente do Partido dos Trabalhadores (PT), Marco Aurlio Garca, o principal assessor do Presidente Lula para relaes internacionais. A poltica externa atual desenha e executa-se por uma troika masculina: Marco Aurlio Garcia, encarregado de assuntos diplomticos delicados, particularmente na Amrica do Sul; Celso Amorim, Ministro das Relaes Exteriores e principal arquiteto da poltica externa; e seu Vice, Samuel Pinheiro Guimares, Secretrio Geral de Itamaraty, representante da vertente desenvolvimentista do Itamaraty.42 Fora da regio, o Brasil emprestou sobretudo durante os dois mandatos de FHC grande esforo s relaes com a UE, scio econmico mais importante de ento. A primeira cpula entre UE e Amrica Latina, proposta inicialmente pela Frana como reunio exclusiva da Unio Europia com o MERCOSUL, celebra-se em 1999 no Rio de Janeiro, onde se define, entre outras coisas, a negociao de um acordo de associao UE-MERCOSUL. Esse processo de negociao, inconcluso ainda, fora proposto como alternativa, ou resposta ao processo ALCA, dominado pelos Estados
41 Jeffrey Cason e Timothy Power, Presidentialization, Pluralization and the Roll-Back of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making from Cardoso to Lula, documento apresentado em Hamburgo, 29 de novembro de 2006. 42 Coexistem no Itamaraty duas escolas de pensamento: a liberal, voltada aos pases do norte, e, a desenvolvimentista, que advoga o eixo Sul-Sul.

Prioridades da poltica externa. At os anos setenta, considerava-se os E.U.A. o maior aliado do Brasil no af deste de conseguir projeo e certo destaque internacional. A projeo internacional e o realinhamento (aliana especial com os Estados Unidos) foram os principais instrumentos no intento de realizar o objetivo Brasil grande potncia, principal projeto de poltica externa das foras militares que ocuparam o poder entre 1964-1985. Tambm nesse tempo, at os anos oitenta, a poltica externa do Brasil foi concentrada principalmente no cenrio internacional, implicando em certo auto-isolamento regional.
Tais prioridades comeam a sofrer mudanas nos anos oitenta, quando o Brasil estreita e aproxima vnculos com a Argentina. A partir da redemocratizao, a ao externa do pas se caracteriza pelo pragmatismo e no-confrontacionismo.43 A Argentina comea a deslocar os E.U.A. como principal scio bilateral e cria-se, em 1991, o MERCOSUL, resultado dessa aliana argentino-brasileira. Desde sua incipincia o bloco concebido como o ncleo de um processo de integrao sul-americana. Exemplo disso, a proposta de Celso Amorim, lanada em primeira instncia em 1994 e mais recentemente na Cpula Sul-Americana (I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, Braslia, 2000) de criar rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA).

Brasil.41

Isso demonstra que a poltica externa prioridade de

Unidos.

43 Rivka T. Van Deijk, Hacia una asociacin interregional entre el MERCOSUR y la UE. Las polticas exteriores de Argentina y Brasil ante la agenda de negociaciones comerciales internacionales del MERCOSUR, (no especificado), julho de 2002.

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O governo de Lula sul-americanizou a poltica externa brasileira, estabelecendo novas prioridades. Em termos gerais, o Brasil mudou o foco de sua poltica externa do Norte para o dos no Sul,45 Sul.44 Em apenas quatro anos, o Brasil abriu 32 novas embaixadas e consulacontratando mais de 400 novos diplomatas. O objetivo principal da atual poltica externa acentuar a independncia do Brasil atravs da construo de alianas estratgicas com outras potncias emergentes a nvel global e com os pases sul-americanos. H dez anos, a poltica de vizinhana sul-americana eixo principal da poltica do Itamaraty, ao qual dedica 70% dos esforos atuais. No segundo programa (e mandato) do Governo Lula, tanto E.U.A. quanto UE ocupam a ltima posio na agenda externa, sendo mencionados apenas como mercados e no como scios polticos. O relativo distanciamento brasileiro de seus tradicionais scios em prol das alianas sulistas no deve ser interpretado somente luz da ideologia interna, mas tambm dentro de um novo contexto econmico. Destarte, a intensificao das relaes com frica, sia e Oriente Mdio a partir do Governo Lula corresponde tambm ao desejo de abrir novos mercados que, ademais, so compatveis com a manuteno de altas barreiras aduaneiras em determinados setores. O eixo Sul-Sul, portanto, a resposta da poltica externa do Brasil s estancadas negociaes com a UE sobre o supracitado acordo de associao, a rua sem sada das discusses sobre a ALCA e os escassos avanos da rodada de Doha da OMC onde, no obstante, o Brasil importante ator. Alm do intuito de obter apoio para seu objetivo de conquistar assento permanente no CS, a crescente importncia da frica para o Brasil tem outro significado: este, pas latino-americano e de lngua portuguesa, tem tambm parcela significativa da populao de origem africana. Tem relaes particularmente prximas com a frica do Sul que, como o Brasil, potn44 Susanne Gratius,Lula de nuevo: influencia regional sin liderazgo?, FRIDE Comentario, Madrid, diciembre 2006. 45 O Brasil tem 184 representaes no exterior. 46 Alcides Costa Vaz (2006),Brazil: Global and Regional Security Perspectives and Cooperation within IBSA, in A. Costa Vaz (Org.), Intermediate States, Regional Leadership and Security: India, Brazil and South Africa, Braslia: Universidade de Braslia, pp. 195-217.

programa do Governo Lula (2007-2010) conquistar assento permanente num Conselho de Segurana ampliado. Alm dos interesses nacionais, a candidatura do Brasil tem por motivao a busca de maior equilbrio entre Norte e Sul, ordem mundial mais justa e representativa.47 Celso Amorim proclamou esse objetivo de poltica externa do Brasil em 1994 e defende desde ento reforma do CS com presena permanente brasileira, preferentemente como representante da Amrica Latina. Com esse fim, o Brasil aliou-se ao Grupo dos Quatro (G4) juntando-se Alemanha, Japo e ndia , criado pouco antes da Conferncia Mundial da ONU de 1995 e l apresentou uma proposta conjunta de reforma do Conselho de Segurana da ONU. Perante possibilidades escassas de ampliao do CS e o veto dos Estados Unidos, o Grupo tem perdido relevncia e o Japo decidiu no somar-se nova proposta do foro em 2006. A candidatura ao CS motivou vrias iniciativas externas do Brasil, includos o importante papel na misso das Naes Unidas no Haiti e a participao em sete outras misses de paz. A intensificao das relaes com frica e Oriente Mdio regies com significativa representao na ONU , tambm se explica pela aspirao brasileira ao CS. Em seu primeiro mandato, Lula visitou 18 pases dessas regies, celebrou a Conferncia com a Liga rabe em Braslia, assinou numerosos acordos de cooperao e abriu novas embaixadas.

Brasil, player global

A poltica externa brasileira continua tendo vocao universal.46 Portanto, o principal objetivo externo do

cia mdia regional e ncora de estabilidade (ou, fator estabilizador) de seu entorno geogrfico.

47 Vide Soares de Lima (2005), op. cit. ; e, Schirm (2005), op. cit.

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A OMC a segunda plataforma da poltica externa brasileira no mbito global. Junto com a ndia, o Brasil um dos pases que mais queixas tem formulado ao sistema de soluo de controvrsias do foro. Destarte, o Brasil usa a OMC para acumular influncia internacional e fortalecer o cumprimento das regras e normas internacionais. ONU e OMC tm sido plataformas para criar alianas com outros pases em desenvolvimento ou potncias mdias no intuito de aumentar o poder de barganha do Sul frente ao Norte. Em ambas instncias, o Brasil provou ter surpreendente poder de convocatria e iniciativa: O Brasil criou, em 2003, o Grupo dos Trs, com ndia e frica do Sul. O foro IBAS aliana estratgica entre potncias mdias e grandes que ocupam papis chave na Amrica Latina, sia e frica. IBAS representa ainda o desejo de criar maior equilbrio frente aos E.U.A. no caso do Brasil e, no caso da ndia, frente China. Pouco tempo depois, o Brasil convocou, j no contexto da OMC, o Grupo dos 20 como aliana dos pases do Sul em defesa de seus interesses na rodada de desenvolvimento de Doha. Desde ento, o G20 tem-se tornado grupo de presso muito relevante para os interesses comerciais dos pases em desenvolvimento. A iniciativa global contra a fome apresentada por Lula e apoiada pela Frana e outros pases mais um exemplo do poder de iniciativa do Brasil e de sua participao ativa na poltica internacional. No obstante o papel pr-ativo do Brasil em organismos multilaterais, o pas atua mais bem com certo O compromisso regional brasileiro recente, e limitado principalmente a seu entorno geogrfico. Excluindo o Mxico, rival em potencial, e tambm outros pases centro-americanos de suas iniciativas (sub)regionais, o Brasil contribui com a separao geopoltica entre Sul e Norte no continente americano. Porquanto os E.U.A. so o ator dominante nas Amricas do Norte e Central, o Brasil visa tornar-se potncia homloga na Amrica do Sul.48 Para tanto, impulsionar a estabilidade e a segurana na regio e, particularmente, nos pases andinos, afetados por vrias crises, condio imprescindvel. Por conseguinte e devido tambm a sua preocupao de potncia mdia com a paz , a estabilidade da regio andina como condio prvia integrao e liderana do Brasil, tornou-se objetivo central do Governo Lula. A poltica regional do Brasil est embasada em dois instrumentos chave: 1) promoo da integrao sulamericana atravs de dilogo poltico e negociao, 2) preveno e resoluo pacfica de conflitos inter- e intra-Estatais atravs de mediao. Potncia cooperativa e ncora de estabilidade regional, o Brasil opta por
48 Pedersen (2002), op. cit., p. 694.

tatement diz respeito ao CS: poucos sabem que o Brasil foi membro no permanente do Conselho de Segurana por um total de 18 anos, perodo igualado somente pelo Japo.

O projeto sul-americano do Itamaraty

At os anos oitenta, a longa trajetria brasileira em foros multilaterais marcava claro contraste com seu modesto perfil em foros latino-americanos, e com sua escassa participao na pacificao regional. Deste modo, o Brasil no participou no Grupo de Contadora, criado em 1983 por Costa Rica, Colmbia, Venezuela e Panam para apoiar a paz na Amrica Central; no teve tampouco papel importante no posterior Grupo dos Oito ou em seu sucessor, o Grupo do Rio.

understatement. Assim, tem mais prtica em negociaes de porta fechada que em funes internacionais de conceito. Cabe lembrar que o Brasil, embora tenha apresentado candidatos, na atualidade no ocupa cargos importantes; seja na OMC ou na ONU, ou, a nvel regional, na OEA ou no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). No , tampouco, membro da OCDE ou do G8. Ainda, outro exemplo de tal unders-

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uma poltica de boa vizinhana na Amrica do Sul, baseada num understatement consciente. Este ltimo entende-se como frmula para obter o reconhecimento de liderana por parte dos vizinhos, evitando receios de um Brasil hegemnico. tica do bloco, a criao de uma zona de paz e a interveno poltica em sucessivas crises de governo no Paraguai so exemplos disso. O MERCOSUL tem promovido aliana estratgica entre Argentina e Brasil, dois pases que, segundo diz representante do Itamaraty, nunca em suas histrias estiveram to unidos. Isso se demonstra em freqentes posies

MERCOSUL e CASA: duas faces da mesma moeda?

A poltica regional do Brasil de componente geopoltico importante e reflete viso a longo prazo. MERCOSUL e CASA so os dois pilares que sustentam o projeto sul-americano. A perspectiva do Itamaraty de que ambas iniciativas de integrao so compatveis, tendo clara liderana brasileira em comum. Aquele considerado o ncleo central da integrao, e, esta, o segundo crculo. Em outras palavras, o objetivo principal do MERCOSUL a criao de mercado comum; integrao fsica atravs de projetos de infra-estrutura a raison dtre da CASA. O MERCOSUL resultou dos processos de redemocratizao e desmilitarizao no Brasil e na Argentina. Na dcada de oitenta, os dois pases constroem aliana bilateral com compromisso poltico mtuo em prol de democracia, direitos humanos e paz. Baseada num acordo militar Declarao sobre Poltica Nuclear Comum Brasileiro-Argentina de Foz de Iguau de 28 de novembro de 1990 , surge nova relao poltica e de segurana entre Brasil e Argentina que d origem ao bloco MERCOSUL. Outros dois acordos comerciais bilaterais, assinados em 1988 e 1990, do lugar criao do bloco, ao qual se somam dois scios menores, Uruguai e Paraguai. O MERCOSUL mudaria o papel do Brasil na Amrica Latina: na viso do Itamaraty essa foi a plataforma de abertura da economia brasileira, aportando maior relevncia ao pas e outorgandolhe reconhecimento como poder regional. O MERCOSUL o principal instrumento para reafirmar a liderana cooperativa do Brasil na Amrica do Sul. mais que uma realidade econmica, pois constitui projeto poltico-ideolgico: a clusula democr-

comuns e negociaes conjuntas para resolver crises polticas na vizinhana (na Bolvia e no Paraguai, por exemplo). Assim, o MERCOSUL base e ncleo de um projeto mais amplo de integrao, posteriormente plasmado na CASA. Apesar das repetidas crises internas, o bloco parece atuar como m integrao sul-americana, atraindo cada vez mais membros. A Venezuela j faz parte do MERCOSUL e a Bolvia solicitou adeso plena em janeiro de 2007. No presente, Bolvia, Chile e Peru so membros associados. Malgrado certas falhas intrnsecas, este acordo de integrao poderia integrar a maioria de pases sul-americanos, a longo prazo. Por conseguinte, o MERCOSUL compatvel com o projeto sul-americano promovido pelo Brasil. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (19942002) celebra-se a primeira Cpula Sul-americana, em Braslia no ano 2000. Aps outras trs Cpulas, cria-se em dezembro de 2004 a Comunidade Sul-americana de Naes (CASA) em Cuzco, Peru. Essa reunio marcou nova etapa para a regio. Indo alm da retrica, o projeto traz importante iniciativa de infraestrutura (Iniciativa para Integrao da Infra-estrutura Regional Sul Americana, IIRSA), a qual financiada em grande parte pelo Brasil (atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento, BNDES), pr-requisito integrao sul-americana. MERCOSUL e CASA coexistem de acordo com uma lgica somente inteligvel com perspectiva histrica. A CASA compreende trs reas geogrficas: Cuenca del Plata, Amaznia, e regio Andina. Cabe lembrar que o Brasil j iniciara processo de integrao geopoltica: tanto o Tratado de Cuenca del Plata (1969) como o Pacto Amaznico (1978) nasceram em Braslia.

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Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai fizeram parte do Tratado de Cuenca del Plata para coordenar recursos hidrogrficos. O Pacto Amaznico criado para explorar e proteger essa rea natural vem unir o Brasil aos cinco pases andinos e, ademais, a Guiana e Suriname. Na poca, o Pacto Amaznico fora concebido tambm como contra-projeto ao Pacto Andino que exclura o Brasil.49 A lgica de MERCOSUL e CASA usar a integrao (em crculos concntricos) como instrumento para estabilizar a regio econmica e politicamente em torno liderana (benigna) do Brasil. Em ltimo lugar, o projeto sul-americano que compreende compromisso maior com a estabilizao poltica , serve para proteger os interesses de segurana brasileiros, tornando menos instvel o ambiente interno e menos vulnervel o externo. O Paraguai, pas fundador do MERCOSUL e, portanto, signatrio da clusula democrtica, foi o primeiro pas no qual o Brasil exerceu mediao (em conjunto com a Argentina) no intuito de preservar a ordem democrtica. Nos anos noventa, a aplicao da clusula democrtica do bloco teria implicado a excluso do Paraguai em caso de golpe de Estado; j nas trs crises polticas de 1996, 1999 e 2000 a mesma serviu de incentivo ao respeito s regras da democracia, evitando possveis intervenes militares. A mediao poltica brasileira tinha tambm motivos de interesse nacional: o Brasil o principal scio econmico do Paraguai; possui terras e populao fronteiria em nmeros significativos; financia a hidreltrica de Itaipu; e faz parte da trplice fronteira com paradoxal que a Amrica Latina seja a regio menos blica do mundo, mas ao mesmo tempo tenha os ndices mais elevados de violncia. Aps a Guerra Fria, os conflitos migraram do plano inter-Estatal ao intraEstatal. Segundo Francisco Rojas, vulnerabilidades domsticas so a principal ameaa segurana do Estado.50 Tais nveis de violncia na regio refletem dois problemas estruturais: 1) desigualdade extremada e condies de pobreza nas quais vivem 42% dos latino-americanos; e 2) a debilidade do Estado, o qual no
49 Vide Edgardo M. Jarrn (1978), Pacto Amaznico: Dominacin o integracin?, Nueva Sociedad, 37, (julio-agosto), Caracas, pp. 5-18. 50 Francisco Rojas Aravena, Panorama de la seguridad en Sudamrica, DEP (Diplomacia, Estratgia, Poltica), 1: 2, (janeiromaro de 2005), Braslia, pp. 54-80, p.62.

tem condies para garantir segurana ou servios bsicos populao. O Brasil vem se perfilando como potncia mediadora e estabilizadora na Amrica do Sul. O Presidente Lula substitui a prioridade da agenda comercial sul-americana por outra fundamentalmente poltica. Por vez primeira, o Brasil assume papel ativo na resoluo de crises polticas em terceiros pases. Isto marca importante mudana de rumo, tanto em poltica externa como na poltica do PT, j que a mediao em crises internas de outros pases contradiz os princpios de autodeterminao e no interveno, conceitos que durante anos pautaram o comportamento externo do Brasil.

Brasil e os Estados menos consolidados da Amrica Latina e Caribe

Argentina e Paraguai. O Brasil tem tambm interesses de alto grau na Bolvia, segundo pas mais importante para suas relaes, onde j assumiu papel de mediao poltica em vrias ocasies (1995, 2000, 2006). Assim como com o Paraguai, o Brasil mantm estreitos vnculos econmicos e populacionais com o vizinho boliviano que integrar o MERCOSUL proximamente. A relao com a Venezuela quinto Estado membro do MERCOSUL, desde 2006 tem sido, tradicionalmente, mais distante. No entanto, entre 2003 e 2004, atravs do compromisso pessoal de Lula e seu apoio OEA, o Brasil interveio diplomaticamente no conflito entre governo e oposio na Venezuela.

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A mediao direta em conflitos intra-Estatais em sua vizinhana por parte do Brasil recente se comparada com sua longa tradio de participar em misses internacionais de paz auspiciadas pela OEA ou pela ONU. Das 33 misses multilaterais nas quais participou desde os anos sessenta, nove tiveram lugar na Amrica Latina, sendo a haitiana a de maior relevncia.

Participao brasileira em misses de paz na Amrica Latina

Misso e responsvel MINUSTAH (2004-), ONU MARMINAS (2003-), OEA Beneficirios e funes Haiti, pacificao e estabilizao do pas Amrica do Sul, apoio tcnico eliminao de minas entre Equador e Peru Amrica Central, eliminao de minas em Costa Rica, Guatemala, Honduras e Nicargua Mediao no conflito fronteirio entre Equador e Peru baseado no Protocolo do Rio de 1942 Reconstruo institucional e verificao dos acordos de paz da Guatemala assinados em 1996, includa a desmobilizao da guerrilha Verificao do processo de paz centro-americano Verificao do processo de paz em El Salvador e reconstruo institucional Repblica Dominicana, misso de pacificao, amplo mandato que inclua direitos humanos Misso Especial do Secretrio Geral das Naes Unidas na Repblica Dominicana, pacificao. Participao do Brasil 1.400 militares (e comando militar) 4 (2 oficiais do Exrcito e 2 da Marinha Naval) 7 militares

MARMINCA (1996-), OEA

MOMEP (1995-1999), Brasil

191 militares

MINUGUA (1994-1997), ONU

18 observadores militares, sub-chefia de misso

ONUCA (1989-1992), ONU ONUSAL (1991-1992)

21 observadores militares 67 observadores militares, 15 observadores policiais 1.200 militares (e comando militar)

FIP (1965-1966), OEA

DOMREP (1965-1966), ONU

1 militar

Fonte: Ministrio da Defesa, Braslia D.F (www.defesa.gov.br/missoes_paz/)

Haiti: Misso frustrada ou soluo regional?

Em 2004 o Brasil decide assumir o comando militar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH)51, participando com 1.200 militares e policiais. O fato chama a ateno, pois trata-se de contingente em nmero quase idntico ao que o pas enviara Repblica Dominicana em 1965 quando da sua primeira participao em misso de paz. MINUSTAH tambm a misso de paz mais importante da
51 O Congresso brasileiro apoiou a deciso com ampla maioria, 266 votos a favor e 118 contra.

qual o pas faz parte nos ltimos trinta anos, e a segunda de sua classe no Caribe. Com a MINUSTAH, o Brasil pretende ganhar prestgio nos nveis global e regional. No obstante a influncia da regionalidade do conflito haitiano, o compromisso brasileiro com a MINUSTAH responde a suas aspiraes a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU,52 mais ainda considerando que a misso fora estabelecida pouco tempo antes do grande debate sobre a reforma do sistema das Naes Unidas.
52 Vide Jorge Zaverucha, O Brasil no Haiti e o Haiti no Brasil, Boletn de RESDAL, 15, Julho de 2004.

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O compromisso do Brasil com a MINUSTAH permite vincular o Haiti agenda latino-americana e conceblo, por vez primeira, como parte da geografia e identidade cultural da regio. Ademais, servir de plataforma intensificao de laos bilaterais entre Brasil e Haiti, e promoo da cultura brasileira no Caribe. Assim, segundo informao do Itamaraty, o Brasil abrir um centro brasileiro em Porto Prncipe proximamente. O Haiti assunto polmico no Brasil e em pases vizinhos, pois a importante participao regional na MINUSTAH tornou-a misso quase exclusivamente latino-americana. As participaes ativas de Brasil e outros pases da regio foram interpretadas como ingerncias ilegtimas e amorais nos assuntos internos do Haiti, levantando paralelos com a tradio intervencionista dos tagonismo Estado. Isto representa uma mudana de paradigma na poltiQuestiona-se tambm a capacidade do Brasil de contribuir com a construo de um Estado em pas vizinho, sendo que ele prprio considerado como Estado ameaado. No entanto, a experincia brasileira no Haiti demonstra que as duas coisas no so necessariamente contraditrias. O fato de o Brasil ter seus prprios problemas de pobreza, desigualdade e segurana, pode ser positivo, j que no pretende impor respostas a crises de Estado, e sim oferecer cooperao mais equilibrada e solues conjuntas aos problemas de segurana e desenvolvimento que tambm o afetam. O Haiti o nico pas das Amricas a constar entre os dez Estados mais frgeis do mundo.55 O mandato da MINUSTAH amplo e inclui alm de tarefas de reconciliao : proteo dos direitos humanos, prepa53 Juan Gabriel Tokatlian,Intervencin en Hait: Misin frustrada. Una crtica de Amrica Latina, FRIDE Comentario, Madrid (sem data). 54 Entrevista com Gabriel Valds (ex-Enviado Especial do Secretrio General ao Haiti), Radio Netherlands, Amsterdam. 55 Detm a oitava posio no ndice de Estados falidos elaborado pelo Fund for Peace/Foreign Policy.

rao das eleies, desenvolvimento e infra-estrutura, e assistncia legal para a criao de um estado de Direito, entre outros. Permite, embora no sem limitaes, (re)construir o Estado no Haiti , portanto, mandato de maior carter poltico-social que militar.56 Na Amrica Latina, a primeira misso da ONU que visa atacar as causas do problema (a fragilidade do Estado) ao invs dos sintomas (conflito violento), o que determina viso e interveno de longo prazo. Essa a segunda vez em dez anos que a comunidade internacional intervm militarmente (com tropas) no Haiti, e a quinta misso da ONU no pas. Se levarmos em conta os antecedentes e a situao atual de emergncia, concluir a nova misso com xito ser muito difcil, qui impossvel. No obstante o vindouro resultado final, o Haiti inaugura novo horizonte regional a MINUSTAH demonstra, por vez primeira, o compromisso poltico, humanitrio e militar do Brasil (em conjunto com outros pases latino-americanos) para pr fim a conflitos em sua vizinhana.

E.U.A..53

Por outro lado, h quem consicomo se v favo-

dere a misso legtima e positivo para a regio o prolatino-americano54, assim ravelmente a capacidade de responder a crises de

ca externa brasileira, at ento baseada nos princpios de no interveno e respeito soberania nacional. Estes dois conceitos foram postos em cheque pela atuao do Brasil no Haiti. Cabe lembrar que h dez anos o Brasil recusou a possibilidade de participar das misses da ONU no Haiti e, mais ainda, tomou posio contrria s mesmas no Conselho de Segurana.57 Tal mudana de paradigma continua sendo debatida no mbito nacional brasileiro, tanto quanto a ao militar no Haiti que contrasta com a escassa resposta que o governo oferece aos problemas domsticos de segurana. A MINUSTAH aponta, por vez primeira, busca de respostas regionais a crises de Estado e, assim, a uma retirada paulatina dos E.U.A e da Frana, scios tradicionais do Haiti. significativo que Washington participe com somente 53 militares e policiais na MINUS56 Amlie Gauthier, La seguridad en Hait y la conferencia de donantes en Madrid, FRIDE Comentario, Madrid, noviembre de 2006, p. 6. 57 Vide Soares Lima (2005), op. cit., p. 4.

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TAH, e que a Frana contribua com no mais de 81 pessoas Misso. Para melhor contrastar, cabe recordar que os E.U.A. lideraram a primeira misso internacional no Haiti (1993) e enviaram o maior contingente segunda; e que a Frana assumiu o comando policial nas duas ltimas misses da ONU no Haiti. O Brasil, em conjunto com outros pases latino-americanos, tem comeado a substituir o tradicional protagonismo dos E.U.A. e de pases europeus na contribuio resoluo de conflitos nas Amricas. O Haiti tornou-se a proa da nau brasileira que se dirige a novo papel de pacificao na regio. Ainda est por ver se isto desembocar na regionalizao das respostas a crises de Estado, ou, se, pelo contrrio, a misso haitiana ser episdio isolado na poltica externa do Brasil. A atuao brasileira na regio andina ser teste significativo disso. A resposta brasileira aos Estados frgeis da dita regio dupla: por um lado, o Brasil fortalece o controle de suas fronteiras (atravs do SIVAM), e, por outro, intervm diplomaticamente nos conflitos internos de seus pases vizinhos. O Governo Lula tornou a regio andina na principal plataforma de atuao poltica brasileira nas Amricas. Assim, o pas tem estreitado laos com os cinco pases da sub-regio andina e, particularmente, com Bolvia e Venezuela, consideradas parcerias estratgicas por suas ligaes com o MERCOSUL e importncia energtica. A Colmbia vive h dcadas em estado de guerra civil, sustentando alto grau de violncia, generalizada, e Se, por um lado, os pases andinos so scios estratgicos do Brasil, por outro, representam foco regional de instabilidade: a sub-regio andina passa por contnuas transformaes; tem alto grau de conflituosidade e excluso polticas resultantes de injustias sociais; e, formada por Estados deficientes frente s garantias de segurana e servios sociais para o cidado. Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela so considerados Estados frgeis em potencial, ou, no caso da Colmbia, Estado colapsado.58 A excluso sistemtica dos indgenas fator agravante nos conflitos polticos latentes na Bolvia, Equador e, em grau menor, no Peru. Outro problema transversal o narcotrfico vinculado, no caso colombiano, atuao de grupos guerrilheiros. A situao acima descrita aponta que a ausncia de inimigos externos e conflitos inter-Estatais no implica que a Amrica do Sul seja regio segura; tampouco
58 De acordo com o Failed States Index 2006 do Fund for Peace/Foreign Policy, a Colmbia detm a posio de nmero 27; Bolvia, 56; Equador, 63; Venezuela, 64; e, Peru, 64.

que o Brasil desfrute de vizinhana estvel. Os Estados considerados frgeis ou ameaados da regio andina e suas respectivas redes econmicas ilegais apresentam, em parte, ameaa de segurana para o Brasil, que tem fronteiras de difcil controle e vigilncia com Bolvia, Colmbia, Venezuela e Peru. Porquanto, imperativa tarefa moral e de interesse nacional fortalecer os Estados como garantidores de segurana, participao, e bem estar da populao.

Brasil e as crises de Estado na regio andina

tendo economia amplamente amparada no narcotrfico. No obstante a aparente estabilidade democrtica, o Estado no detm o monoplio da violncia, e o governo mais um ator num prolongado conflito armado com guerrilhas que se arrasta desde antes dos anos sessenta. Porquanto compartilha longa e complicada fronteira com a Colmbia, o Brasil v-se afetado pelo conflito armado e o narcotrfico colombianos. Apesar disso, o pas no tem se envolvido no conflito. As relaes bilaterais tm-se concentrado nos problemas fronteirios. diferena dos demais pases da regio andina, a Colmbia no se aproxima do MERCOSUL, mesmo fazendo parte da CASA. Embora j haja maior cooperao setorial, em especial quanto a controle de fronteiras, as relaes polticas entre Lula e lvaro Uribe so distantes. Cabe lembrar que quando o mandatrio brasileiro ofereceu (no incio de seu primeiro mandato) que o Brasil atuasse como mediador e facilitador de dilogo entre o governo colombiano e o Exrcito de Liberao Nacional (ELN), teve a iniciativa rejeitada pela Colmbia. Desde ento, o Brasil no

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se pronuncia sobre o conflito armado colombiano embora o Itamaraty tenha sim criticado abertamente a militarizao que implica o Plano Colmbia, a diplomacia brasileira aceita em silncio o protagonismo dos E.U.A. no conflito vizinho. Equador e Peru tm sofrido repetidas crises governamentais. Aquele, primeiro pas latino-americano a restabelecer a ordem democrtica, em 1979, teve oito presidentes nos ltimos dez anos. Desde janeiro de 2007, o pas governado por um outsider poltico, o populista Rafael Correa, que mantm vnculos estreitos com os governos de Hugo Chvez e Evo Morales. No Peru, a elite e o sistema poltico tradicionais vm perdendo prestgio. Mostra disso o escassssimo apoio 7% que recebeu o governo anterior de Alejandro Toledo (2001-2006). Essa crise de representao poltica , em grande parte, conseqncia dos muitos anos de neo-populismo obscuro de Alberto Fujimori, cujo governo promoveu auto coup em 1992, e teve seu fim em 2000 em torno a verdadeiro cataclismo poltico-institucional. O retorno de Alan Garca ao poder, assim como a candidatura de oposio de Ollanta Humala em 2006, apontam que o populismo trao importante da poltica peruana. At a presente data, o Brasil no intervm nas crises polticas internas de Equador e Peru, j que nenhum destes scio estratgico do pas. A ao mais relevante do Itamaraty nestes dois pases em conjunto com Argentina e Estados Unidos seria a mediao no conflito fronteirio que os enfrentou entre 1995 e 1998. Conflito renovado em 1995, foi a ltima guerra inter-Estatal da Amrica Latina, enraizada na demarcao de fronteiras ps-independncia. Aps breve episdio blico, ambos pases assinaram, em 1942, o Protocolo do Rio de Janeiro, acordando trgua fronteiria que seria garantida por Brasil, Argentina e Chile. Os mesmos trs pases mediariam tambm a denominada Guerra de Cenepa que enfrentara Equador e Peru no comeo de 1995. Tambm nesse ano, ambos pases assinam a Declarao de Paz do Itamaraty a renovao do conflito suscitaria novo Acordo mais recente, em Braslia a 24 de outubro de 1998.
59 Mariano Aguirre e Isabel Moreno, La refundacin del Estado en Bolivia, Documento de Trabajo 31, (enero 2007), FRIDE, Madrid. 60 Norman Gall (2007), Gas en Bolivia: Conflictos y contratos,

Prvio s eleies de dezembro de 2005, a Bolvia teve nove presidentes em nove anos, o que a torna o pas politicamente mais instvel da regio. Evo Morales, exsindicalista cocalero e representante indgena, chega Presidncia em 2006, e mantm aliana estreita com Venezuela e Cuba. O fator tnico e a legtima aspirao ao poder dos indgenas grande maioria da populao , continua sendo importante catalisador de instabilidade poltica. Mantm-se a esperana de que o atual debate, sobre a re-fundao do Estado a favor dos excludos e marginalizados, possa contribuir com a criao de um Estado ao servio de todos os cidados, capaz de superar as lacunas que imperam no pas mais pobre da Amrica do Sul.59 A Bolvia scio chave do Brasil: a PETROBRAS o principal comprador e investidor no gs boliviano, e vive na fronteira brasileiro-boliviana extensa comunidade de cidados brasileiros. Nos ltimos anos, o Brasil vem se perfilando como principal mediador externo nos assuntos polticos internos da Bolvia. Em conjunto com a Argentina, o Brasil negociou em 2003 a sada do ento Presidente Gonzalo Snchez de Lozada, e a soluo pacfica do conflito entre oposio e governo durante o posterior mandato de Carlos Mesa. O Brasil tem sido tambm ator crucial no recente conflito sobre o gs.60 A nacionalizao do gs boliviano, anunciada em primeiro de maio de 2006 pelo Presidente Evo Morales, provocou tenses bilaterais. Dadas as boas relaes com a Bolvia e a solidariedade com a Revoluo boliviana,61 o Governo Lula decidiu resolver o conflito mediante o dilogo e no atravs de presses, para assim preservar uma relao estratgica com o pas.62 Ambas partes fizeram concesses, cederam, o que permitiu que assinassem acordos bilaterais de produo, distribuio e preos de exportao (ao Brasil) de gs boliviano.

ARI, Real Instituto Elcano, Madrid. 61 Entrevista com Marco Aurlio Garca, novembro de 2006, Braslia. 62 Maria R. Soares de Lima,Decises e Indecises: um balano da poltica externa no primeiro governo do presidente Lula, Observatrio Poltico Sul-Americano, Rio de Janeiro, dezembro de 2006, p.2.

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A ao conciliadora do Brasil perante a crise demonstra que a cooperao prevaleceu sobre o uso do poder,63 inclusive em situao de clara ameaa aos interesses nacionais (a ocupao das instalaes da PETROBRAS orquestrada pelo Governo Morales). Malgrado o conflito do gs, o Brasil mantm estreitos laos com o governo de Evo Morales. Este anunciou na Cpula do MERCOSUL, em janeiro de 2007, seu desejo de aderir ao bloco. A solicitao foi amplamente apoiada pelo Brasil, convicto de que a integrao (e a busca do consenso poltico) representar quadro de moderao e negociao poltica; lgica que tambm se aplica s relaes com a Venezuela. Na Venezuela, o populismo trao marcante do governo de Hugo Chvez, presidente recentemente reeleito at 2013, e que j estuda a possibilidade de nova reeleio. O projeto poltico de Chvez, Socialismo do sculo XXI, no est limitado s fronteiras nacionais, onde tem transformado as instituies estatais num instrumento pessoal de poder e nacionalizado a economia; este projeto almeja estender-se por toda a regio, segundo a idia de Simon Bolvar dolo de Chvez de criar uma Amrica Latina independente dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, o projeto sul-americano o lao mais estreito entre Brasil e Venezuela. Desde a chegada ao poder de Hugo Chvez, em 1999, a Venezuela tem se tornado tanto scio estratgico como rival do Brasil. O Itamaraty considera que a Venezuela supe duas ameaas em potencial: a radicalizao poltica e uma possvel liderana regional de Hugo Chvez. Atravs de influncia direta bilateral e nos quadros do MERCOSUL, o Brasil tenta amenizar tais riscos. Em primeiro lugar, o Brasil foi mediador no conflito interno entre oposio e governo, uma das primeiras aes de poltica externa do Governo Lula. Em janeiro de 2003, criou o Grupo de Amigos da Venezuela (junto com Chile, E.U.A., Espanha e Portugal) para apoiar as tarefas de preveno de conflitos da OEA. Antes da celebrao do plebiscito, em agosto de 2004, sobre o poder de Chvez (que daria
63 Vase Steen Frybar Christensen (2006), La poltica energtica de Bolivia y las relaciones entre Bolivia y Brasil, Sociedad y Discurso, Universidad de Aalborg/Dinamarca.

fim ao impasse poltico), Lula viajou vrias vezes a Caracas para convencer o Presidente venezuelano a respeitar as regras democrticas e convocar a consulta popular. Desde ento, as relaes entre estes dois pases tm se intensificado. Exemplo disso a entrada da Venezuela no MERCOSUL. A integrao deste pas ao bloco oferece claros benefcios econmicos ao Brasil: alberga a dimenso energtica sob os auspcios do bloco, e vincula a fronteira do norte ao processo de integrao. O Brasil no acredita que haja risco de Chvez usar o MERCOSUL como plataforma para difundir seu projeto ideolgico. Em entrevista a 18 de janeiro de 2007, Celso Amorim nega a possibilidade de uma ideologizao do Brasil por parte de Hugo Chvez e considera que mais fcil o Brasil influenciar a Venezuela que vice-versa. Mais ainda, na ltima Cpula do MERCOSUL, Brasil e Argentina fizeram advertncia a Chvez para que moderasse sua retrica e assumisse posio responsvel em linha com a do bloco, apontando que o MERCOSUL visto como instrumento de controle democrtico.64 A responsabilidade poltica assumida pelo Brasil em relao aos pases andinos desde os anos noventa e, principalmente, a partir do Governo Lula, demonstra seu anseio por pacificar e estabilizar seu entorno geogrfico, ao mesmo tempo que revela suas limitaes hora de resolver a endmica crise regional, que faz da regio andina a mais problemtica e menos segura das Amricas.65 Ainda que as aes brasileiras na Bolvia e na Venezuela representem maior ateno na preveno de conflitos para com os pases considerados Estados ameaados, o Brasil no tem se envolvido na Colmbia, principal ameaa segurana regional que tem os Estados Unidos como principal ator externo. Por um lado, poder-se-ia interpretar que h certa diviso de tarefas: E.U.A. assumem a responsabilidade externa no Estado frgil colombiano e Brasil tenta pre64 Eleonora Gosman, Bush alienta el liderazgo de Brasil y Argentina para frenar a Chvez, El Mundo, Madrid, 7 de febrero de 2007. 65 Hurrell (2006), op. cit., fala de uma crisis-prone area (rea propensa a crises) , p. 9.

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venir conflitos nos demais Estados considerados ameaados (de forma menos alarmante) da regio andina. Por outro, as atuaes de Brasil e E.U.A. na regio andina so potencialmente conflitantes. A ameaa do narco-terrorismo andino vem justificando crescente presena militar norte-americana na Amrica do Sul, peremptoriamente rechaada pelo Brasil.66 A interpretao estadunidense da ameaa de segurana andina radicalmente diferente da brasileira: os E.U.A. vem o problema sob a perspectiva do narcoterrorismo, que deve requerer resposta e interveno militares de Washington. Se comparado com o papel tradicional dos Estados Unidos na sub-regio andina, o Brasil novo ator cuja mediao e projeto de integrao oferecem uma alternativa ao intervencionismo e ao unilateralismo norte-americanos, que to pouco tm contribudo para resolver os problemas estruturais (sobretudo, fragilidade do Estado) dos pases andinos. potncia regional, no quer nem tem a capacidade de intervir no conflito mais complexo e antigo das Amricas. Aqui se percebe com mais nitidez a limitao da liderana regional brasileira e a resignao do Brasil perante o papel hegemnico da superpotncia norte-americana.

Oportunidades e limitaes da liderana polticoregional

Brasil: potncia cooperativa anti-hegemnica

Respostas regionais a Estados ameaados?

A integrao e a mediao de conflitos, promovidas pelo Brasil na Amrica do Sul, constituem, sem dvida, resposta regional a crises de Estado. O exemplo do Haiti e o crescente compromisso brasileiro com os pases andinos demonstram que o Brasil est atuando cada vez mais como potncia pacificadora e/ou estabilizadora. Essas aes so complemento e alternativa importantes s respostas oferecidas por Estados Unidos e Unio Europia preveno e resoluo de problemas de Estados frgeis. Embora o Brasil tenha assumido claro protagonismo internacional na pacificao do Haiti, ele ainda no ator chave para a estabilizao da regio andina. contraditrio que enquanto anseia assumir papel de pacificador regional, o Brasil ignore o conflito colombiano e aceite o protagonismo dos Estados Unidos. Isso demonstra tambm que o Brasil, como emergente
66 Costa Vaz (2006), op. cit., p. 207.

O Brasil no quer liderar nada Presidente Lula da Silva (3 de novembro de 2006, El Pas, Madri) Desde o retorno da democracia, a elite poltica tem evitado qualquer conotao que possa sugerir uma liderana poltica do Brasil e tenta projetar o pas como potncia cooperativa e anti-hegemnica. A partir dos anos oitenta pode-se constatar clara mudana na poltica externa brasileira, a favor de uma poltica de consenso e cooperao, mediante alianas com pases sulamericanos e, particularmente, com a Argentina. Representa, assim, novo estilo diplomtico, de vizinhana cooperativa. diferena do unilateralismo norte-americano, principal rival do Brasil nas Amricas, o pas tem optado por consensual style of

leadership67, e certo understatement regional.

A idia de uma Amrica do Sul unida constitui-se como contra-projeto Amrica do Norte (includos
67 Sean W. Burges, 2006, p. 24.

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Mxico e Amrica Central) dominada pelos E.U.A. O Brasil se perfila como poder anti-hegemnico na regio. Liderana baseada em cooperao, mediao e instituies regionais a nica opo do Brasil para acumular influncia, posto que seus recursos so escassos, e os Estados Unidos predominam no continente americano. Somente em conjunto com outros pases, nos quadros do multilateralismo e atravs da integrao regional, poder o Brasil projetar-se como contramedida a Washington. Posto que usa instrumentos brandos para objetivos duros (criar contra-poder sul-americano a longo prazo), pode-se classificar o Brasil de hegemonia cooperativa. Hegemonias cooperativas tm as capacidades de acumular poder (power aggregation capacity), compartilhar poder (power-sharing capacity), e assumir compromissos (commitment As criaes de MERCOSUL e CASA demonstram a crescente influncia do Brasil na regio. Malgrado seus caracteres incipientes, fragmentados e pouco institucionalizados, refletem o avano da idia brasileira de uma Amrica do Sul unida e politicamente separada do resto do continente. Porquanto compromete pases com valores e interesses comuns e facilitando o acesso a recursos materiais, a integrao torna-se importante Porquanto no potncia nuclear, nem dispe de recursos militares abundantes, o Brasil soft power comprometido com valores cvicos como paz, democracia e integrao ou cooperao entre Estados. Enquanto potncia civil, no tem aspiraes de domnio militar na Amrica Latina, regio que embora carea de conflitos inter-Estatais est infestada de crises intra-Estatais e intermsticas (questes internacionais com grande componente domstico) dificilmente resolveis por via militar. Tal foco cooperativo pode implicar que no longo prazo o Brasil venha a ser mais eficaz que os Estados Unidos na hora de contribuir com a preveno e resoluo de conflitos em sua regio, visto que as respostas militares norte-americanas na regio andina tendem ao aumento dos nveis de violncia.69 Entretanto, ambos os supracitados pases sofrem de clara limitao em suas aes diferena da UE (principal doador Amrica Latina), oferecem
68 Pedersen (2002), op. cit. 69 Vide, Pablo Dreyfus, cpula internacional Paz, crisis regional y poltica exterior de Estados Unidos, FLACSO-Chile, Santiago de Chile, 2003. 70 Hurrell (2006), op. cit., p. 2. 71 Entrevista a Jos Botafogo Gonalves, La Comunidad Suramericana no tiene credibilidad, Poltica Exterior, 114, (noviembre-diciembre), Madrid, 2006, pp. 131-140, p. 133. Disponvel em, http://www.depolitica.com.uy/portal2/modules.php?name=Sections&op =printpage&artid=429.

escassos recursos para contribuir com o desenvolvimento social da Amrica do Sul. O rechao brasileiro em usar hard power deriva da convico de que no pode agir unilateralmente precisa de alianas para alcanar seus objetivos. Por conseguinte, cria e participa em instituies regionais (permanentes ou ad hoc). A integrao regional considerada, por um lado, veculo (menos oneroso) de acumulao de poder, e, por outro, doutrina de paz, ou instrumento para prevenir conflitos inter-Estatais. Esta se vincula estreitamente experincia europia de integrao que, em parte, tem servido de modelo para o Brasil e seu projeto sul-americano.

capacity).68

Dentre

estes critrios, compartilhar poder (com a Argentina) a capacidade mais destacada do Brasil, pas que no denota hegemonia, sendo mais bem potncia mdia regional que atua em conjunto com outros pases.

instrumento de estabilizao poltica e regional. Atravs deste projeto, o Brasil oferece uma liderana poltica construtiva, de conciliao com pases vizinhos. No entanto, h certa distncia entre o novo papel do Brasil e os recursos disponveis. Existe a opinio de que suas ambies sobrepujam suas capacidades materiais.70 Embora seja inegvel a existncia de certo desequilbrio entre multiplicao de iniciativas, andamento e alocao de recursos,71 cabe lembrar que o Brasil potncia regional emergente.Tambm mister frisar que recente a partir do Governo Lula o papel mais ativo do Brasil na gesto diplomtica de crises internas em seu entorno geogrfico. Aos poucos, o Brasil comea a aceitar os custos sociais, econmicos, polticos e culturais da liderana

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regional. Assim, tem aceitado os custos financeiros e polticos (as crticas por violar a soberania nacional) que supe a liderana militar da MINUSTAH. No que concerne o MERCOSUL, financiar grande parte do Fundo de Compensaes (FOCEM) que beneficia os scios menos desenvolvidos cujo custo resultante implica no atraso, ou at desistncia de um acordo de livre comrcio com UE e E.U.A. H outro custo poltico adicional: a cesso de soberania a instituies do MERCOSUL (Parlamento e Comisso de Representantes Permanentes). Por ltimo, h o custo cultural do projeto regional: a crescente castelhanizao do Brasil.72 Embora no haja comparao entre MERCOSUL e CASA, e a UE, o fato do Brasil promover instituies comunitrias que no refletem inteiramente seu peso nos respectivos blocos, aponta o forte compromisso com a integrao e a liderana regionais compartilhadas. Portanto, o Brasil tem tanto capacidade de compartilhar poder (power-sharing capacity) quanto de assumir compromissos (commitment capacity). A capacidade de acumulao de poder, especialmente frente a seus rivais nas Amricas, permanece incerta. diferena do Brasil, o Mxico no dispe de poltica externa pr-ativa. Desde sua entrada a NAFTA, as relaes exteriores do Mxico se vem concentradas em complexa relao com os Estados Unidos. Assim, o Mxico considerado pas bi-regional com identidades norte- e latino-americanas74 que desistiu de tentar liderana regional ou global. A forte dependncia e aliana mexicanas com os Estados Unidos represenO obstculo principal liderana poltica brasileira a falta de reconhecimento e aceitao por parte dos pases vizinhos. Enquanto Bolvia, e Venezuela, maior rival, so mais favorveis liderana poltica do Brasil na regio,73 a Argentina, principal aliado, se mostra como o pas mais reticente. Entre outras coisas, um dos opositores mais ferrenhos aspirao brasileira no Conselho de Segurana. A situao do Brasil delicada: se atuar com demasiada discrio ou understatetam, ao mesmo tempo, a principal limitao liderana regional, mas tambm grandes vantagens, como atuar entre os pases desenvolvidos e ingressar na OCDE. Embora tenha grande relevncia econmica e demogrfica, h ainda vrios fatores a impedir que o Mxico se torne potncia regional: falta de vontade poltica para tanto; protagonismo internacional escasso; e, entorno pouco inclinado a reconhecer uma possvel liderana. Quando da retirada regional do Mxico, surgiu a Venezuela como novo rival do Brasil na Amrica do Outro obstculo liderana poltica regional do Brasil a rivalidade com dois poderes regionais em potencial: Mxico e Venezuela. Aquele, devido a seu peso econmico (11 maior economia do mundo) e papel histrico no movimento terceiro-mundista, rival por excelncia do Brasil na Amrica Latina. At os anos oitenta perodo que v o fim da era PRI (Partido Revolucionrio Institucional) , o Mxico se apresenta como ator latino-americano de maior peso poltico regional e internacional, sendo substitudo pelo Brasil nos anos noventa. A retirada mexicana da regio e a entrada brasileira ocorrem paralelamente, vinculadas a duas iniciativas: aquele ingressa na North American

Free Trade Association (NAFTA) e, este, no MERCOSUL. Poder-se-ia dizer que a NAFTA norte-americanizou a poltica externa mexicana, e que o MERCOSUL sul-americanizou a mesma no Brasil. medida que avana essa separao geopoltica, parece existir pacto informal a determinar que o Brasil a potncia sul-americana, e o Mxico a sub-potncia centro-americana.

Rivais regionais: o fim da era mexicana e o fator Chvez

ment regional, no ser reconhecido como lder; se exercer poder de forma visvel, ser rechaado pelos pases vizinhos.
72 Principalmente, atravs da introduao do espaol como primeira lingua estrangeira no sistema brasileiro de educao pblica. 73 Hirst e Soares Lima (2006), op. cit., p. 30.

74 Olga Pellicer, Mexico A Reluctant Middle Power?, Briefing Papers, FES Mjico, junio de 2006.

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Sul. A Venezuela conta com trs vantagens comparativas: projeto poltico, lder carismtico, e recursos financeiros. diferena do Brasil e, de maneira muito mais direta , Chvez oferece petrodlares a pases vizinhos, discurso poltico regional e projeto poltico-ideolgico. A Venezuela tem lanado vrias iniciativas concretas na regio, grande parte no campo da energia: Petrocaribe, intercmbio petrleo/knowO Brasil nunca teve pretenso de competir com os Estados Unidos na Amrica do Sul ou na Amrica Latina Jos Botafogo Gonalves75 Se o Brasil no tem pretenses de liderana no continente americano, tem-nas sim na Amrica do Sul. Se tivesse aspiraes de poder continental, seu verdadeiro Tambm diferena de Lula, Hugo Chvez vem lanar novo projeto poltico regional: Socialismo do Sculo XXI e/ou Revoluo Bolivariana. Embora ideologicamente difuso, abriga elementos negativos de fcil identificao na Amrica Latina: anti-imperialismo e repdio ao papel intervencionista dos Estados Unidos; oposio a polticas econmicas neoliberais; empoderamento dos pobres; e redistribuio de recursos. parte o protagonismo em foros regionais (sobretudo CASA e MERCOSUL), Chvez se apresenta como novo cone da esquerda latino-americana. Exemplo disso, seu protagonismo no Frum Social Mundial celebrado em 2006 em Caracas. No entanto, deve-se distinguir entre potencial e poder efetivo.Tanto petrodlares como Socialismo do Sculo XXI so medidas insuficientes para que a Venezuela possa assumir a liderana regional: seus recursos econmicos so inconstantes e dependem do mercado internacional; o projeto poltico polariza em vez de unir; e a frrea oposio aos Estados Unidos diminui as possibilidades de sucesso na regio. Ademais, a Venezuela no tem capacidade material para projetar-se como potncia mdia (em termos quantitativos), devido a reduzido peso econmico, extenso territorial e populacional limitadas (24 milhes de habitantes). Assim, tampouco poderia atuar como potncia regional. Outro fator de destaque que limita a atuao venezuelana na regio sua dependncia de recursos oriundos do petrleo, isto , dependentes de flutuaes do mercado internacional e dos Estados Unidos, principal scio comercial da Venezuela.
75 Botafogo Gonalves (2006), op. cit., p. 138. [Traduo do autor] 76 Carlos Eduardo Lins, La Casa Blanca y el Planalto: respeto y solidaridad, Foreign Affairs (em espaol), 1, (enero-marzo 2005), Mjico D.F., pp. 19-27, p. 25. [Traduo do autor]

Concorrncia hemisfrica: E.U.A. (e OEA)

how com Cuba; Telesur, canal de televiso latino-americano; e, Petrosur, no intuito de criar empresa petrolfera sul-americana.

rival seriam os Estados Unidos. Entretanto, ao contrrio da Venezuela, o Brasil no questiona abertamente o papel dominante de Washington que inclui ainda sua prpria rea de influncia nesta ltima percebe-se certa diviso de tarefas. Em termos militares, culturais e econmicos, os Estados Unidos tm ainda papel protagonista, enquanto o Brasil prevalece em seu contexto poltico regional, que sofre cada vez menos a influncia norte-americana. Distante e cordial, a relao entre Brasil e Estados Unidos poder-se-ia chamar de co-existncia pacfica de benefcio mtuo. Assim, os Estados Unidos reconhecem o Brasil como interlocutor privilegiado no continente americano, e para o futuro do Brasil absolutamente indispensvel [...] manter-se como scio dos estadunidenses. A mediao brasileira no Paraguai, Bolvia e Venezuela, assim como o papel do Brasil no Haiti recebem avaliao positiva de Washington, A liderana brasileira das foras de paz no Haiti particularmente bem aceita pelo Governo Bush. Tambm so vistas positivamente nos Estados Unidos, a estratgia de estabilizao do Brasil na Amrica do Sul e sua moderao frente Venezuela, pas mais problemtico, politicamente, do ponto de vista norte-americano.76 No entanto, os projetos brasileiro e estadunidense para a Amrica do Sul so concorrentes diretos:

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Washington oferece acordos de livre comrcio aos pases andinos e receia a evoluo do MERCOSUL, enquanto o Brasil se concentra em criar aliana poltica sul-americana com escassa possibilidade de chegar a representar bloco comercial importante. Atravs de MERCOSUL e CASA, o Brasil pretende reduzir a influncia poltica estadunidense na regio, pois sempre [foi] fora de conteno s pretenses imperialistas americanas.77 Devido atuao poltica em seu entorno geogrfico, o Brasil pde elevar seu prestgio internacional e visto tanto pelos Estados Unidos quanto por vrios pases latino-americanos como fator estabilizador na regio.79 Porquanto se retira da regio, os Estados Unidos parecem estar mais inclinados a apoiar uma liderana poltica brasileira na Amrica do Sul como fora moderadora de Evo Morales na Bolvia e Hugo Chvez na Venezuela, pases onde, ademais, a influncia norte-americana vista negativamente. Tanto Estados Unidos quanto Unio Europia buscam identificar pases ncora que possam, no novo contexto internacional dominado por conflitos intra-Estatais, assumir funo de estabilizao em suas respectivas regies, e servir de pontes de cooperao triangular. Surge assim nos Estados Unidos, nos anos noventa, o conceito de pivotal states, que prev privilegiar as relaes com pases em desenvolvimento que tenham importncia estratgica para a segurana regional e global. Entre os nove pases citados,80 encontram-se Outro fator que favorece maior liderana brasileira a reduzida influncia dos Estados Unidos na OEA, desde a eleio do chileno Jos Miguel Insulza como Secretrio Geral da instituio. Pela primeira vez, a principal organizao continental v-se liderada por candidato no apoiado por Washington; que, ademais, representa interesses sul-americanos e mantm laos estreitos com o Brasil. De acordo com sua posio correta, mas poltica e geograficamente distante em relao aos Estados Unidos, o Brasil no detm papel importante na OEA, identificada pelo Itamaraty como
79 Schirm (2005), op. cit., p. 118. 77 Botafogo Gonalves (2006), op. cit., p. 139. [Traduo do autor] 78 Sean W. Burges, 2006, p. 39. [Traduo do autor] 80 Robert S. Chase et al. (1997), The Pivotal States. A new Framework for US Policy in the Developing World, International Affairs, 75:4, October 1999, p. 842.

espao claramente dominado pelos Estados Unidos e vinculado aos interesses de Washington, sede principal da organizao.

UE: um scio para o Brasil como potncia regional pacificadora

Conforme seus relativos pesos, o papel de ambos pases no continente americano bem distinto entre si: Estados Unidos o poder hegemnico; o Brasil potncia regional cooperativa. O estilo de liderana brasileiro vantajoso, j que tem melhor aceitao de seu protagonismo na preveno e resoluo de conflitos que os Estados Unidos, cujo mtodo unilateral, mediante hard power. Essa vantagem, junto retirada paulatina da Amrica Latina por parte dos E.U.A. sem representar ameaas segurana nacional ou internacional , cria novo espao de poder para o Brasil, a liderana por consenso [...] apresenta outra avenida para explicar como uma potncia mdia ou emergente pode acumular apoio a um projeto claro e definido, desfavorecido pelos tradicionais centros de poder (the consensual approach to leadership (...)

provides another avenue for understanding how a middle or emerging power might marshal support for a clearly defined project that is not favoured by traditional power centres)78.

Brasil e Mxico, como ncoras de estabilidade na Amrica Latina. O debate sobre potncias regionais tambm toma seu lugar no corao da UE. Entre outros pontos, pondera-se a possibilidade de abrir dilogo bilateral com o Brasil, que, diferena de Chile e Mxico, no tem relao com a Europa, mesmo sendo este seu principal scio econmico. Quanto aos Estados da Unio Europia, a Alemanha introduziu o conceito de pases

O Brasil nas Amricas: Potncia regional pacificadora?

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ncora em sua poltica de cooperao para o desenvolvimento: pases ncora e potncias regionais podem servir como fatores de estabilizao e desenvolvimento regional, assim como ser o elo entre Estados doadores e pases do Sul. Nas Amricas, o Brasil (junto com Argentina e Mxico) seria pas ncora com o qual se poderia estabelecer cooperao triangular. Quanto a preveno e resoluo de conflitos, o Brasil seria scio idneo para a UE. A poltica brasileira de preveno e resoluo de conflitos, seu foco e seus valores, se aproximam muito da estratgia da Unio Europia, e, assim, se distancia da nfase militar norteamericana. UE e Brasil preferem instrumentos diplomticos coero, e possuem estratgias de desenvolvimento sustentvel a longo prazo para os pases em que intervm como soft powers. Portanto, o Brasil aliado poltico em potencial da UE e de sua poltica de preveno de conflitos. Por sua vez, a UE poderia apoiar os esforos de estabilizao regional do Brasil na Amrica Latina e Caribe. Tal aliana de interesse mtuo. O Brasil abriria dilogo poltico bilateral privilegiado com a UE (a exemplo da ndia), o que lhe traria reconhecimento implcito como potncia regional mdia; ademais, contaria com recursos financeiros adicionais, e poderia fazer de contrapeso aos Estados Unidos. A UE ganharia um aliado na Amrica Latina (a regio que lhe culturalmente mais prxima) para difundir seu soft power concept de preveno e resoluo de conflitos; assumir maior papel nos em Estados frgeis (na regio andina); e, exportar seu modelo de integrao como doutrina de paz. Porquanto a maioria de pases andinos tem estreitado laos com o Brasil e todos fazem parte da CASA, positivo que a UE esteja considerando estabelecer dilogo poltico bilateral com o Brasil. Essa reflexo propicia momento oportuno para reconsiderar as possibilidades de cooperao triangular com esse pas ncora de sua regio, com o objetivo de prevenir e resolver em conjunto crises de Estado vizinhana brasileira e, particularmente, na regio andina, que est entre as principais beneficirias da assistncia da Unio Europia, e scia chave do Brasil. No entanto, o Brasil no detm lobby suficientemente forte na UE. Sua relao formal com a Europa, h oito anos no passa de uma srie de negociaes (falidas?) acerca de um acordo de associao entre MERCOSUL e UE. A Europa no enxerga o Brasil como ator regional ou global importante. Exemplo recente disso o programa da Presidncia alem da UE, a sublinhar no item 19 que somente os pases asiticos (Japo, China, ndia, e Associao das Naes do Sudeste Asitico [ASEAN]) sero considerados scios estratgicos da UE. abrem-se novas possibilidades de cooperao triangular entre Brasil e Unio Europia. A rea geogrfica de interesse mtuo: a UE o principal doador global aos pases andinos, e o Brasil quer atingir liderana poltica como alternativa exercida pelos Estados Unidos. Portanto, essa cooperao contrapesaria a hegemonia norte-americana na sub-regio andina, j que Brasil e UE favorecem a preveno e resoluo pacfica de conflitos (na Colmbia, entre outros), e defendem polticas de desenvolvimento alternativas erradicao da coca. Da mesma forma, UE e Brasil acreditam em atacar as razes do problema pobreza e desigualdade social , e no tratar somente os sintomas da crise.

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DOCUMENTOS DE TRABALHO
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Brasil en las Amricas: Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 2007 Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 2007 Europa y Rusia, ms all de la energa, Kristina Kausch, Marzo de 2007 Nuevos gobiernos, nuevas direcciones en las polticas exteriores europeas?, Richard Youngs (Editor), Enero de 2007 La Refundacin del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 2007 Crisis del Estado y dominios civiles en frica, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de 2006 Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and Richard Youngs, December 2006 Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 2006 Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris Abbott, Paul Rogers y John Sloboda, Septiembre de 2006 Cuando ms es menos: contribuir a la construccin del Estado en Afganistn, Astri Suhrke, Septiembre de 2006 The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil Society, Rebecca Engel, August 2006 Misin de la ONU en la Repblica Democrtica del Congo: Imponer y consolidad la paz ms all de la elecciones, Luis Peral, Julio de 2006 Angola: La buena gobernanza global tambin es necesaria, David Sogge, Junio de 2006 La recuperacin del conflicto armado: Lecciones aprendidas y prximos pasos para mejorar la asistencia internacional, Megan Burke, Abril de 2006 Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 2006 Defining Terrorism to Protect Human Rights, Ben Saul, February 2006 Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin Doornbos, Susan Woodward, Silvia Roque, February 2006 Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 2006 Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda Martin Doornbos, December 2005 The United Nations Responsibility towards Victims of Terrorist Acts, Irune Aguirrezabal Quijera, November 2005

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DOCUMENTOS DE TRABALHO
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Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de accin, Luis Peral, Octubre de 2005 Ayudando a Castro? Las polticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre de 2005 Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy, Kristina Kausch and Isaas Barreada, October 2005 Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espsito and Jessica Almqvist, September 2005 Reforma poltica y perspectivas para una transicin democrtica en el Golfo Prsico, Jill Crystal, Julio de 2005 Agresin, crimen de agresin, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotns, Junio de 2005 Espaa y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un perodo excepcional, Laura Feli, Mayo de 2005 Los instrumentos de la UE en la prevencin y gestin de conflictos, Javier Nio Prez, Abril de 2005 Contribucin espaola a la construccin de la paz. Razones y propuestas para la elaboracin de un Plan de Accin, Luis Peral, Abril de 2005 Espaa y Marruecos: hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 2005 Cmo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 2005 Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de Espaa, Carlos Espsito, Febrero de 2005 El Islam poltico: est listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 2005 El Proceso de Barcelona, diez aos despus: Un modelo para afianzar la reforma rabe?, Richard Youngs, Enero de 2005 A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli withdrawal, CITPax, an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004

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Potncias emergentes como Brasil, ndia e frica do Sul tm comeado a exercer um papel importante nas agendas internacional e regional. Entretanto, esses trs pases carecem de voz ou voto nos principais foros internacionais: Conselho de Segurana (CS) da ONU, Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) e Grupo dos Oito (G8) entre outros. O status dos supracitados pases na hierarquia internacional de Estados permanece indefinido: cumprem os critrios quantificveis para serem grandes potncias, mas no querem ou no podem atuar como tal, seja por falta de recursos ou vontade poltica. Este o caso do Brasil, que se define como potncia mdia e atua com os instrumentos de soft power; ao mesmo tempo em que se projeta como potncia sul-americana com capacidade de definio e estabilizao regional. Aps analisar a posio brasileira na hierarquia internacional de Estados, este Documento de Trabalho volta-se ao estudo dos recursos materiais do Brasil (capacidade militar, geogrfica e demogrfica, econmica, tecnolgica e cultural) e de fatores domsticos para atuar como potncia regional. Devido a manifestos desafios sociais e de segurana interna, o Brasil no considerado um Estado consolidado e, por conseguinte, levanta dvidas sobre sua capacidade de alavancar a estabilidade regional atuando como mediador poltico. No obstante, breve anlise dos dados permite concluir que dificuldades internas limitam, mas no impedem uma possvel liderana regional brasileira. O seguinte captulo deste ensaio destaca que, graas a sua poltica externa ativa e empreendedora, o Brasil no somente um importante ator global, posto que tem, ademais, projeto regional com dois componentes complementares: o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a Comunidade Sul-americana de Naes (CASA). A partir do Governo Lula, o pas sul-americanizou a poltica externa e passou a intervir diplomaticamente em conflitos na vizinhana, em particular Bolvia e Venezuela. Assim, assumiu tambm em 2004 a liderana da Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti (fr. MINUSTAH). Portanto, o quarto captulo analisa o papel desempenhado pelo Brasil na mediao de conflitos sulamericanos, assim como as implicaes regionais de sua atuao no Haiti. A escassez de recursos financeiros direcionados estabilizao da Amrica do Sul , sem dvida, o mais significativo impedimento liderana regional brasileira. No mbito externo, o rival mais importante do Brasil os Estados Unidos no a Venezuela que, malgrado as pretenses de Hugo Chvez, no cumpre os requisitos de uma potncia regional. Destarte, chega-se concluso que, por seu estilo consensual no quadro da integrao, o Brasil apresenta-se como potncia regional anti-hegemnica e cooperativa. O compromisso com a soluo pacfica de conflitos e integrao sul-americana torna o Brasil scio idneo da Unio Europia, sobretudo hora de prevenir e resolver crises de Estado na regio andina.

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