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Nmer o 11 set embr o/out ubr o/novembr o 2007 Sal vador Bahi a Br asi l - I SSN 1981-1888

REPENSANDO O PRINCPIO DA SUPREMACIA DO


INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR


Humberto vila
Advogado emPorto Alegre. Professor da Pontifcia Universidade
Catlica (PUC/RS) e da Escola Superior da Magistratura do Rio Grande
do Sul (AJ URIS). Doutor emDireito (Doctor juris) e Certificado de Estudos
emMetodologia da Cincia do Direito pela Universidade de Munique,
Alemanha. Mestre emDireito pela Faculdade de Direito e Especialista em
Finanas pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).


INTRODUO

A dogmtica jurdica brasileira do Direito Administrativo e tambm
do Direito Tributrio sustenta que dentre aqueles princpios que regulam
a relao entre o Estado e o particular est o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular. O grande publicista BANDEIRA DE
MELLO afirma:

Trata-se de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno Direito
Pblico. Proclama a superioridade do interesse da coletividade,
firmando a prevalncia dele sobre o do particular, como condio, at
mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo.
1


Decorreria desse princpio a posio privilegiada do rgo
administrativo nas relaes com os particulares, malgrado sua limitao
pelo ordenamento jurdico.
2
No bojo desse princpio descrito como
um princpio de supremacia est a ligao das normas administrativas
ao interesse pblico que visam a preservar, bem como o exerccio da

1
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 29.
2
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 30 e 33.

2
funo administrativa pelos rgos administrativos, aos quais defeso
representar interesses meramente pessoais, seno que devem atuar sob o
influxo da finalidade pblica instituda pela lei. tambm a partir desse
princpio que se procura descrever e explicar a indisponibilidade do
interesse pblico e a exigibilidade dos atos administrativos, assim tambm
a posio de supremacia da administrao e os seus privilgios frente aos
particulares, especialmente os prazos maiores para interveno ao longo
de processo judicial e a presuno de validade dos atos administrativos.
3


A dogmtica do Direito Tributrio, em sintonia com aquela do Direito
Administrativo, descreve esse princpio entre aqueles que regulariam a
relao entre o poder tributrio e o contribuinte. BARROS CARVALHO
descreve-o como um princpio constitucional implcito de grande
importncia para a interpretao das normas de Direito Pblico.
4
DERZI
explica-o como um princpio implcito que no limita diretamente o poder
de tributar, mas direciona a ponderao das limitaes constitucionais
estabelecidas.
5


A adequao do interesse pblico (no da sua supremacia) para a
teoria do Direito Administrativo foi devidamente esclarecida. No h dvida
de que a administrao no possui autonomia de vontade, mas apenas
deve executar a finalidade instituda pelas normas jurdicas constantes na
lei dando-lhe tima aplicao concreta. Por isso que a administrao no
exerce atividade desvinculada, mas apenas exerce, nos fundamentos e
limites institudos pelo Direito, uma funo. A utilidade do interesse pblico
manifestada tambm na descrio dos seus vrios tipos (primrio,
secundrio, etc.).
6


S a um primeiro olhar, contudo, adequada a descrio desse
princpio de supremacia. Apesar de o dito princpio ser descrito como
um princpio fundamental do Direito Pblico, ele explicado e aqui
comea o problema com duas caractersticas especficas. Primeiro, ele
seria um pri ncpi o j urdi co (ou norma-princpio), cuja funo primordial
seria regular as relaes entre o Estado e o particular. Sua pressuposta
validade e posio hierrquica no ordenamento jurdico brasileiro
permitiriam que ele fosse descoberto a priori, sem o prvio exame da sua
referncia ao ordenamento jurdico (axioma)
7
. Segundo, ele no seria
apenas um princpio, mas um pri ncpi o rel aci onal : ele regularia a

3
Idem, ibidem, pg. 31 e 30.
4
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 7. ed. So Paulo,
Saraiva, 1995, pg. 98.
5
DERZI, Misabel de Abreu Machado. Notas a BALEEIRO, Aliomar. Limitaes
Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de J aneiro, Forense, 1997, pg. 21, 35.
6
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Idem, pg. 56. ISENSEE, J osef.
Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn. 117.
7
Sobre o assunto, conferir: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de
Direito Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 29.

3
supremacia do interesse pblico sobre o particular, no relativamente ao
funcionrio pblico, que no pode representar seno o interesse pblico,
mas com referncia relao entre o Estado e o particular. O seu
contedo normativo pressupe, portanto, a possibilidade de conflito entre o
interesse pblico e o interesse particular no exerccio da funo
administrativa, cuja soluo deveria ser (em abstrato e em princpio) em
favor do interesse pblico.

O problema como mais tarde ser demonstrado no
propriamente a descrio e a explicao da importncia do interesse
pblico no ordenamento jurdico brasileiro, mas o modo mesmo como isso
feito. A importncia do interesse pblico (que determina os fins e
fundamentos legtimos da atuao estatal), do bem comum (como o mais
compreensivo e abstrato fim, verdadeiro fundamento da permanncia da
vida social, a ser entendido como medida ou proporo estabelecida entre
bens jurdicos exteriores conflitantes e distribuveis) ou mesmo dos fins
estatais (qualquer interesse pblico tornado prprio para o Estado), como
ISENSEE os define
8
, no so objeto primordial de nossa anlise. A
finalidade deste estudo , apenas, analisar criticamente o princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o particular. Ele, tal como vem
sendo descrito pela doutrina, no se identifica com o bem comum. Bem
comum a prpria composio harmnica do bem de cada um com o de
todos; no, o direcionamento dessa composio em favor do interesse
pblico.
9
O discutido princpio da supremacia explica, antes, uma regra
de preferncia, como adiante demonstrado.

Nossa tarefa , pois, responder a duas perguntas intimamente
relacionadas entre si. Primeira: Pode o princpio em tela ser descrito
como um princpio jurdico institudo pelo ordenamento jurdico brasileiro,
vale dizer, como uma norma-princpio? Segundo: Pode ser ele descrito
como um princpio estrutural ou condio para a explicao do Direito
Administrativo, isto , como um postulado normativo?

A. DEFINIES PRELIMINARES

Uma descrio unitria dos princpios jurdicos enfrenta soberbas
dificuldades, como bem demonstrou GUASTINI.
10
O uso do termo

8
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57.
9
Sobre o tema, ver: REALE, Miguel. Lies preliminares do Direito. 23. ed., So
Paulo, Saraiva, 1996, pg. 60. VILLEY, Michel. Philosophie du droit. Vol. 1, Definitions du droit.
3. ed. Paris, Dalloz, 1982. pg. 66, 73, 200.
10
GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fonti. Giuffr, Milano, 1998, pg.
276. O autor fala de uma diferenciao tipolgica dos princpios. Iden, Distinguendo:
studi di teoria e metateoria del diritto. Milano, Giapichelli, 1996, pg. 115 e ss. ALEXY,
Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 93. Ver tambm
DERZI, Misabel de Abreu Machado, in: (Notas) BALEEIRO, Aliomar. Limitaes
Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de J aneiro, Forense, 1997, pg. 41
(princpios podem ser conceitos ou tipos).

4
princpio est longe de ser uniforme. E no h qualquer problema nisso.
Problema h, sim, quando fenmenos completamente diversos so
explicados mediante o emprego de denominao equivalente, de tal sorte
que um s termo passa a fazer referncia igual e indistintamente no s a
fenmenos pertinentes a planos ou cincias distintas como tambm a
explicar fenmenos diversos descobertos em um mesmo objeto-de-
conhecimento. o que vem ocorrendo com os princpios. Eles passam a
significar tudo, e, por isso mesmo, terminam por no significar coisa
alguma.

Da resultam vrias conseqncias. A dogmtica jurdica, em vez de
descrever e explicar o ordenamento jurdico, passa, em virtude da
equivocidade dos seus enunciados, a encobri-lo ou no desvend-lo. As
teorias jurdicas passam a padecer de inadequao sinttica, na medida
em que utilizam termos iguais para explicar fenmenos desiguais,
instalando, na cincia do Direito, o germe da ambigidade. A interpretao
e a aplicao do Direito, com a finalidade de explicar aquilo que o
ordenamento determina, probe ou permite, passa a explicar, tambm,
aquilo que no encontra sequer referibilidade indireta ao objeto descrito. A
teoria jurdica padece, nesse caso, de inadequao semntica.
11


Faz-se necessrio estipular o significado de princpio. Isso
somente possvel se forem feitas distines quanto finalidade de sua
utilizao e o objeto de conhecimento do qual ele extrado e ao qual deve
manter referncia. Compreender distinguir. Dos vrios significados
atribudos aos princpios podemos identificar trs principais variantes, por
sua vez delimitadas segundo sua finalidade e seu fundamento.

I - PRINCPIO COMO AXIOMA

Axioma (usado, originalmente, como sinnimo de postulado) denota
uma proposio cuja veracidade aceita por todos, dado que no nem
possvel nem necessrio prov-la.
12
Por isso mesmo so os axiomas
aplicveis exclusivamente por meio da lgica, e deduzidos sem a
interveno de pontos de vista materiais.
13


A literatura jurdica faz uso do termo axioma para explicar tipos de
raciocnio jurdico aceitos por todos, e por isso mesmo no-sujeitos ao
debate. A veracidade dos axiomas demonstrada pela sua prpria e mera
afirmao, como se fossem auto-evidentes. O princpio da supremacia do

11
Sobre o assunto, ver: BORGES, J os Souto Maior. O problema fundamental da
base emprica para a cincia do Direito e seus reflexos em questes indecidveis pela doutrina
do Direito Tributrio. In: Cincia Feliz: sobre o mundo jurdico e outros mundos. Recife,
Fundao de cultura do Recife, 1994, pg. 116. Tambm pg. 124.
12
. SZAB. Axiom, in: Historisches Wrterbuch der Philosophie, Vol. 1, Basel,
Schwabe und Co., 1974, pg. 737. Tambm: L. OEING-HANHOFF, idem, pg. 743.
13
CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der
Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 59 e 60.

5
interesse pblico sobre o particular definido como um axioma justamente
porque seria auto-demonstrvel ou bvio.

II - PRINCPIO COMO POSTULADO

Postulado, no sentido kantiano, significa uma condio de
possibilidade do conhecimento de determinado objeto, de tal sorte que ele
no pode ser apreendido sem que essas condies sejam preenchidas no
prprio processo de conhecimento.
14
Os postulados variam conforme o
objeto cuja compreenso condicionam. Da dizer-se que h postulados
normativos e tico-polticos.

Os postulados normativos so entendidos como condies de
possibilidade do conhecimento do fenmeno jurdico. Eles, tambm por
isso, no oferecem argumentos substanciais para fundamentar uma
deciso, mas apenas explicam como pode ser obtido o conhecimento do
Direito.
15
As condies de possibilidade do conhecimento jurdico reveladas
pela hermenutica jurdica so postulados normativos.
16
Entre eles, vale
salientar os seguintes: o conhecimento da norma pressupe o do sistema e
o entendimento do sistema s possvel com a compreenso das suas
normas (postulado da coerncia); s possvel conhecer a norma com a
anlise simultnea do fato, e descrever os fatos com recurso aos textos
normativos (postulado da integridade); s possvel conhecer uma norma
tendo em vista a sua pr-compreenso pelo sujeito cognoscente, definida
como a expectativa quanto soluo concreta, j que o texto sem a
hiptese no problemtico, e a hiptese, por sua vez, s surge com o
texto (postulado da reflexo).
17

O que a doutrina comumente denomina de princpio como idia
normativa geral (ou princpio explicativo), como fundamento ou

14
EISLER, Rudolf. Kant-Lexikon, Hildersheim u.a., Georg Olms Verlag, 1994, p. 427.
KANT. Kants Werke, Akademie Textausgabe, V, Kritik der praktischen Vernunft, Berlin, Walter
de Gruyter und Co., 1968 (1902), pg. 135 (244).
15
ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am
Main, 1995, S. 77.
16
ESSER, J osef. Vorverstndnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung;
Rationalittsgrundlagen richterlicher Entscheidungspraxis, 2. ed. 1972. ESSER, J osef.
Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts, 4. ed. 1990. LARENZ,
Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pg. 437 ff.
ENGISCH, Karl. Logische Studien zur Gesetzesanwendung, 3. ed., Heidelberg, 1963, pg. 15
ff. KAUFMANN, Arthur. Rechtsphilosophie, 2. ed. 1997, pg. 127 ss. KAUFMANN, Arthur.
Analogie und Natur der Sache. 2. ed. Heidelberg, Mller, 1982. pg. 38. SCHNEMANN,
Bernd. Zum Verhltnis von Norm und Sachverhalt bei der Rechtsanwendung, vor Ober- und
Untersatz im Justizsyllogismus und von Rechts- und Tatfrage im Prozessrecht. In: FS Aurthur
Kaufmann, pg. 299.
17
Sobre esse uso de postulados, em vez de princpios, sobretudo: ALEXY, Robert.
Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 75.
CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der Jurisprudenz. Berlin,
Duncker und Humblot, 1983, pg. 16. Conferir: BYDLINSKY, Franz. Fundamentale
Rechtsgrundstze. Springer, Wien, 1988.

6
pressuposto para o conhecimento do ordenamento jurdico ou de parte
dele, so verdadeiros postulados normativos. Esses fundamentos jurdicos
decorreriam da idia de Direito e do princpio da justia, mas embora
possuam carter normativo, no possuem a qualidade de normas de
comportamento, dada a sua falta de determinao.
18
BANDEIRA DE
MELLO define princpio como mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre
diferentes normas compondo-lhes o esprito e servido de critrio para sua
exata compreenso e inteligncia por definir a lgica e a racionalidade do
sistema normativo, no que lhe confere tnica e lhe d sentido harmnico.
19


H, tambm, postulados tico-polticos, como condies de
conhecimento do fenmeno jurdico do ponto de vista das cincias
polticas. Condies comumente aceitas como necessrias ao convvio
social e explicativas do surgimento das normas existentes podem ser
havidos como postulados tico-polticos, na medida em que procuram
investigar e explicar as causas do surgimento de determinadas normas
jurdicas, e no propriamente o seu contedo de acordo com um sistema
jurdico.
20


III - PRINCPIO COMO NORMA

Norma o contedo de sentido de determinada prescrio
normativa, em funo do qual delimitado o que um dado ordenamento
jurdico determina, probe ou permite. A norma-princpio tem fundamento
de validade no direito positivo, de modo expresso ou implcito. Caracteriza-
se estruturalmente por ser concretizvel em vrios graus: seu contedo
depende das possibilidades normativas advindas dos outros princpios, que
podem derrog-lo em determinado caso concreto. Da dizer-se que os
princpios, diferena das meta-normas de validade, instituem razes
prima facie de decidir. Os princpios servem de fundamento para a
interpretao e aplicao do Direito. Deles decorrem, direta ou
indiretamente, normas de conduta ou instituio de valores e fins para a
interpretao e aplicao do Direito.
21


18
Nesse sentido: FORTHOFF, Ernst. Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Vol. I,
Allgemeiner Teil, 10. ed., Mnchen, Beck, 1973, pg. 70. WOLFF, Hans/BACHOF,
Otto/STOBER, Rolf. Verwaltungsrecht, I, 10. ed., Mnchen, Beck, 1994, pg. 264-5. Sobre
essa problemtica, conferir: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito
Administrativo, 9. ed., So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 572.
19
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 572.
20
Sobre o tema: ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im
Verfassungsstaat, in: HStR III, 57 Rn. 30.
21
Inicialmente: CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der
Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 55. Sobre a distino entre
princpio e regra, sobretudo ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In:
Recht, Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-217; ALEXY, Robert.
Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 77. GUASTINI, Riccardo.
Distinguendo: studi di teoria e metateoria del diritto, Milano, Giappichelli, 1996, pg. 115

7
A teoria geral do Direito define os princpios jurdicos como normas
de otimizao concretizveis em vrios graus, sendo que a medida de sua
concretizao depende no somente das possibilidades fticas, mas
tambm daquelas jurdicas; eles permitem e necessitam de ponderao
(abwgungsfhig und -bedrftig), porque no se constituem em regras
prontas de comportamento, precisando, sempre, de concretizao.
22

J ustamente porque consistem em normas jurdicas, ainda que carecedoras
de concretizao, no possuem fundamento de validade auto-evidente ou
meramente reconduzvel ao comumente aceito, antes decorrem da idia de
Direito positivamente constituda, dos textos normativos ou do seu
conjunto, ou, ainda, dos fins positivamente institudos pelo Direito.
23
A
soluo de uma coliso de normas-princpios depende da instituio de
regras de prevalncia entre os princpios envolvidos, a ser estabelecida de
acordo com as circunstncias do fato concreto e em funo das quais ser
determinado o peso relativo de cada norma-princpio. A soluo de uma
coliso de princpios no estvel nem absoluta, mas mvel e contextual.
A regra de prevalncia, segundo a qual determinada norma-princpio em
determinadas condies tem preferncia sobre outra norma-princpio,
institui uma hierarquia mvel entre ambas as medidas, j que pode ser
modificada caso alterado o contexto normativo e ftico.
24


O importante que uma relao de prevalncia (Vorrangrelation)
entre as normas-princpios s pode ser determinada em casos concretos,
quando a norma-princpio com peso respectivo maior sobrepe-se,
momento em que se estabelece uma relao de prevalncia condicional
(bedingte Vorrangrelation) entre as normas-princpios envolvidas: a
norma-princpio A sobrepe-se B sob determinadas condies X, Y
e Z.

As regras jurdicas, de outro lado, so normas cujas premissas so,
ou no, diretamente preenchidas, e no caso de coliso, ser a contradio
solucionada, seja pela introduo de uma exceo regra, de modo a
excluir o conflito, seja pela decretao de invalidade de uma das regras
envolvidas.
25


e ss. Ver tambm: LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 26.
LARENZ, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991,
pg. 474.
22
VOGEL, Klaus. Steuergerechtigkeit und soziale Gestaltung. In: Der offene
Finanz- und Steuerstaat. Mller, Heidelberg, 1991, pg. 499. LARENZ, Karl. Richtiges
Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 26. LARENZ, Karl. Methodenlehre der
Rechtswissenschaft. 6. ed. Mnchen, Beck, 1991, pg. 474.
23
LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 178.
24
ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft,
Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-218. GUASTINI, Riccardo. Distinguendo:
studi di teoria e metateoria del diritto, Milano, Giappichelli, 1996, pg. 145.
25
ALEXY, Robert. Rechtssystem und praktische Vernunft. In: Recht, Vernunft,
Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 216-217; ALEXY, Robert. Theorie der
Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 77. Sobre a limitao da subsuno

8

IV - DISTINES NECESSRIAS

As definies acima estipuladas evidenciam, antes de tudo e
sobretudo, que h fenmenos diversos a serem compreendidos. Se todos
eles sero explicados mediante o emprego do termo princpio
secundrio, a no ser e este o caso que a utilizao do mesmo
termo termine por explicar confundindo-os diferentes fenmenos. A
diferena entre os fenmenos evidente. Um axioma no se confunde com
uma norma-princpio, j que essa, ao contrrio daquele, deve ser
necessariamente reconduzida a fontes materiais de produo normativa e
deve ser aplicada com referncia a pontos de vista prtico-institucionais.
26

Um postulado normativo no se confunde com uma norma-princpio, na
medida em que a norma no explica (apenas) as condies de
conhecimento do Direito, seno que revela o seu prprio contedo
relativamente ao comportamento ou aplicao de outras normas
constantes no ordenamento jurdico.

Diante disso, preciso delimitar qual o significado do debatido
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Duas
questes sero postas e, nos limites desta anlise, discutidas. A primeira
questo analisa se esse referido princpio pode ser descrito como um
princpio jurdico ou norma-princpio de acordo com o ordenamento jurdico
brasileiro (parte B). A segunda questo analisa se o debatido princpio
pode ser entendido com uma condio para a explicao do ordenamento
jurdico brasileiro (parte C). Objeto da anlise ser tambm o significado
do interesse pblico para o esclarecimento do ordenamento jurdico-
administrativo, bem como as relaes que ele mantm com o bem comum,
com as finalidades estatais e com o interesse particular.

O objetivo primordial do presente trabalho diminuir a equivocidade
que a descrio e a eventual aplicao deste princpio proporcionam. Ao
final, ser demonstrado, de um lado, que a atividade administrativa (e a
interpretao das normas de Direito Pblico, especialmente de Direito
Administrativo), no pode ser exercida sob o influxo deste princpio, e, de
outro lado, que o interesse pblico (ou interesses pblicos) pode possuir

na aplicao do Direito, ver nosso: Subsuno e concreo na aplicao do Direito. Livro
comemorativo do cinqentenrio da PUC-RS, Porto Alegre, Edicpuc, 1997, pg. 413 e
ss. As metanormas que regulam a existncia e eficcia de outras normas, e que so
normalmente denominadas princpios (p. ex. irretroatividade, anterioridade, legalidade)
seriam melhor definidas como meta-regras de validade, j que mantm uma relao de
coliso especfica com as outras normas-princpios. Elas no oferecem razes de decidir
concretizveis em vrios graus, como as normas-princpios prima facie, mas
pressupostos de validade de outras normas, com as quais mantm uma relao
hierrquica de validade material.
26
ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht, Vernunft, Diskurs.
Frankfurt am Main, 1995, pg. 75. Sobre o carter institucional e prtico do Direito,
sobretudo: WEINBERGER, Ota. Norm und Institution: Eine Einfhrung in die Theorie des
Rechts, Wien, Manz, 1988.

9
significado jurdico, mas no pode ser descrito como prevalente
relativamente aos interesses particulares.

B. PODE ELE SER CONSIDERADO UMA NORMA-PRINCPIO?

A anlise da primeira questo implica, de um lado, explicar a
definio de norma-princpio fornecida pela Teoria Geral do Direito e, de
outro, verificar se o ordenamento jurdico brasileiro corrobora sua
existncia como norma-princpio. Quanto ao primeiro aspecto, ser
demonstrado que o conceito de norma-princpio contm elementos que no
podem ser encontrados no referido princpio. Quanto ao segundo, ser
demonstrado, primeiramente, que a anlise sistemtica dos direitos
fundamentais e das normas de competncia feita luz da atual
metodologia jurdica no permite a descoberta do citado princpio e,
secundariamente, que seu contedo objetivamente indeterminvel, alm
de ser indissocivel dos interesses particulares e no poder ser deles
separado ou a eles contrariamente descrito.

I - LIMITES CONCEITUAIS

A incompatibilidade do princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o particular com o conceito de princpio jurdico fornecido
pela teoria geral do Direito s pode ser bem demonstrada com a referida
distino entre princpios e regras. O elemento fundamento jurdico de
validade, se o objeto a ser descrito um princpio jurdico, deve sempre
ser verificado.
27


Com os esclarecimentos anteriores pode-se perguntar, ento, se o
dito princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular , ou
no, uma norma-princpio. Do modo como a teoria geral do Direito
modernamente analisa os princpios prima facie, cujo significado resulta de
uma recproca implicao entre os princpios, no h dvida de que ele no
uma norma-princpio: sua descrio abstrata no permite uma
concretizao em princpio gradual, pois a prevalncia a nica
possibilidade (ou grau) normal de sua aplicao, e todas as outras
possibilidades de concretizao somente consistiriam em excees e, no,
graus; sua descrio abstrata permite apenas uma medida de
concretizao, a referida prevalncia, em princpio independente das
possibilidades fticas e normativas; sua abstrata explicao exclui, em
princpio, a sua aptido e necessidade de ponderao, pois o interesse
pblico deve ter maior peso relativamente ao interesse particular, sem que
diferentes opes de soluo e uma mxima realizao das normas em
conflito (e dos interesses que elas resguardam) sejam ponderadas; uma

27
GUASTINI, Riccardo. Teoria e dogmatica delle fonti. Giuffr, Milano, 1998, pg.
276. O autor fala de uma diferenciao tipolgica dos princpios. ALEXY, Robert. Theorie
der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg. 93. Ver tambm DERZI, Misabel
de Abreu Machado, in: (Notas) BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder
de Tributar. 7. ed. Rio de J aneiro, Forense, 1997, pg. 41 (Princpios podem ser
conceitos ou tipos).

10
tenso entre os princpios no se apresenta de modo principial, pois a
soluo de qualquer coliso se d mediante regras de prevalncia,
estabelecidas a priori e no ex post, em favor do interesse pblico, que
possui abstrata prioridade e principialmente independente dos interesses
privados correlacionados (p. ex. liberdade, propriedade).

O referido princpio tal como seria definido pela teoria geral do
Direito uma regra abstrata de preferncia no caso de coliso
(Kollisionsprferenzregel) em favor do interesse pblico, nunca, porm,
uma norma-princpio prima facie. A questo sobre o seu fundamento de
validade fica irrespondida, e o mtodo, por meio do qual ele pode ser
descoberto ou por meio do qual ele poderia funcionar como fundamento de
uma dada deciso concreta, permanece nebuloso, como adiante
aprofundado.

Como as normas-princpios resguardam interesses diversificados e
abstrata e estaticamente contraditrios, a sua interpretao sistemtica (e
sincrnica) acaba por evidenciar uma relao de tenso
(Spannungsverhltnis) entre elas, aqui explicada por meio do postulado
da reciprocidade (Gegenseitigkeitspostulat). O que pode ser descrito em
abstrato somente uma espcie de dependncia entre as diferentes
normas jurdicas e os bens jurdicos por elas protegidos. Uma relao de
prevalncia s pode ser verificada, entretanto, diante do caso concreto.

O importante foi registrado por ALEXY: Essa relao de tenso no
poderia ser resolvida no sentido de uma absoluta prevalncia de uma
dessas obrigaes do Estado, nenhuma dessas obrigaes ganha
diretamente a prevalncia. O conflito deve ser resolvido, muito mais, por
meio de uma ponderao entre os interesses conflitantes.
28
Em vez de
uma relao abstrata de prevalncia absoluta, deve ser descrita uma
relao concreta de prevalncia relativa, cujo contedo depende das
circunstncias do caso e cujos efeitos s so desencadeados caso
verificadas as condies de prevalncia do princpio envolvido.
29



II - LIMITES NORMATIVOS
1. AUSNCIA DE FUNDAMENTO DE VALIDADE

H como j mencionado tambm fundamentos normativos para
negar o qualificativo de princpio ao referido princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular.

A ele faltam fundamentos jurdico-positivos de validade. Ele no
pode ser descrito como um princpio jurdico-constitucional imanente,

28
ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg.
80.
29
Idem, ibidem, pg. 83.

11
mesmo no caso de ser explicado com um princpio abstrato e relativo, pois
ele no resulta, ex constitutione, da anlise sistemtica do Direito.

Primeiro, porque a Constituio brasileira, por meio de normas-
princpios fundamentais (arts. 1 a 4), dos direitos e garantias fundamentais
(arts. 5 a 17) e das normas-princpios gerais (p. ex. arts. 145, 150 e 170),
protege de tal forma a liberdade (incluindo a esfera ntima e a vida
privada), a igualdade, a cidadania, a segurana e a propriedade privada,
que se se tratasse de uma regra abstrata e relativa de prevalncia seria
(no o , como se ver
30
) em favor dos interesses privados em vez dos
pblicos. A Constituio brasileira institui normas-princpios fundamentais,
tambm partindo da dignidade da pessoa humana: direitos subjetivos so
protegidos, procedimentos administrativos garantidos;
31
o asseguramento
da posio dos indivduos e de seus interesses privados estabelecido
frente ao concorrente interesse pblico
32
; etc. A Constituio brasileira,
muito mais do que qualquer outra, uma Constituio cidad, justamente
pela particular insistncia com que protege a esfera individual e pela
mincia com que define as regras de competncia da atividade estatal.

Dessa garantia em favor da vida e dos direitos privados resulta
assim o arguto ALEXY um nus de argumentao (Argumentationslast)
em favor dos interesses privados e em prejuzo dos bens coletivos, no
sentido de que, sob iguais condies ou no caso de dvida, deve ser dada
prioridade aos interesses privados, tendo em vista o carter fundamental
que eles assumem no Direito Constitucional. Seu contedo, porm,
diverso de uma regra absoluta ou relativa de prevalncia. Esse nus diz
respeito, apenas, a uma valorao abstrata e relativa do individuum
(incluindo, a, seus interesses) na Constituio brasileira, no sentido de um
nus de argumentao em favor do indivduo, a exigir que devam
corresponder razes maiores para a soluo exigida pelos bens coletivos
do que para aquelas exigidas pelos direitos individuais.
33
O dever de
fundamentao e a exigncia expressa de repartio de competncia para
qualquer atividade do Estado relativamente esfera privada corroboram
essa idia.

A questo de saber se um nus argumentativo tal qual o in dubio
pro libertate constitui uma norma-princpio com fundamento de validade
ou deve ser descrito apenas como uma presuno no deve ser aqui
respondida. Para ns basta a constatao de que se o princpio da

30
RODI, Michael. Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem.
Mnchen, Beck, 1994, pg. 46.
31
Sobre esse tema, no Direito alemo, ver: MAURER, Hartmut. Allgemeines
Verwaltungsrecht. 10. ed. Mnchen, Beck, 1995. pg. 22.
32
A respeito dessa problemtica no Direito alemo: HBERLE, Peter.
ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad Homburg, Athenum, 1970,. pg.
530.
33
ALEXY, Robert. Individuelle Rechte und kollektive Gter. In: Recht, Vernunft,
Diskurs. Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1995, pg. 216-217

12
supremacia do interesse pblico sobre o particular pudesse ser
descoberto por meio da deduo, isto , fosse uma idia direcionadora
obtida por meio da anlise conjunta de vrios dispositivos
34
, teria ele
certamente um contedo de sentido bem diverso de uma supremacia do
interesse pblico sobre o particular. Uma tal prevalncia , entretanto, uma
questo de concretizao do Direito. De modo similar afirma MLLER:

No nem metdica nem constitucionalmente apropriado dizer, se
deve ser atribuda ou se deixar reconhecer a prevalncia realmente
para a liberdade, na forma de uma norma envolvida numa questo
jurdica, ou se a outro dispositivo. Alem disso, no correto tratar o
princpio como presuno.
35


No se pode olvidar que a qualificao jurdica de um princpio
permanece questionvel se ele se apresenta em absoluta contradio com
outras normas-princpios, se ele no se deixa reconduzir natureza das
coisas ou idia de Direito (como, por exemplo, a segurana, o bem
comum como repartio de bens exteriores).
36


Uma relao de prevalncia, como a abrangida pelo discutido
princpio, colide com a anlise sincrnica do Direito, exigida pela unidade
da Constituio ou do sistema jurdico. Sobre isso, HBERLE:

Somente depois que todas as reconhecidas tenses entre os
interesses pblicos e privados forem compreendidas, e que ao
princpio do Estado de Direito e do Estado Social de Direito possam
corresponder prescries no indiretamente sobre o interesse
particular, mas diretamente sobre o interesse pblico e que sua
posio seja encontrada no conjunto da Constituio, ser o interesse
pblico um princpio jurdico imanente. Somente depois disso que
so postas as questes tericas relativas ao interesse pblico.
37


Essa conseqncia decorre de uma caracterstica fundamental da
relao entre os princpios, bem esclarecida por CANARIS: ...eles
recebem seu contedo de sentido somente por meio de um processo
dialtico de complementao e limitao.
38
Mas ento a descoberta do
debatido princpio metodicamente insustentvel: a descoberta de uma
prevalncia do interesse pblico sobre o interesse particular exige dois
objetos autnomos. Esse no , porm, o caso. Ambos os interesses esto
atrelados in abstracto e somente podem ser descritos como resultado de

34
CANARIS, Claus-Wilhelm. Die Feststellung von Lcken im Gesetz, pg. 98.
35
MLLER, Friedrich. Juristische Methodik. 7. ed. Berlin, Duncker und Humblot.
1997, pg. 264.
36
Idem, ibidem, pg. 100.
37
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristiches Problem. Bad Homburg,
Athenum, 1970. pg. 526.
38
CANARIS, Claus-Wilhelm. Systemdenken und Systembegriff in der
Jurisprudenz. Berlin, Duncker und Humblot, 1983, pg. 55.

13
uma anlise sistemtica. Somente in concreto possuem eles contedo
objetivamente mnimo e assumem uma relao condicionada de prioridade.
No antes.

2. INDETERMINABILIDADE ABSTRATA

Alm disso, esse princpio possui um contedo no s
indeterminvel, como, caso descrito como princpio geral, inconcilivel com
os interesses privados. De outro lado, questionvel se o interesse
pblico pode ser descrito objetivamente, considerando-se que ele se
relaciona com diferentes normas e contedos (p. ex. normas de
competncia e normas que prescrevem direitos e garantias),
concretizado por meio de diversos procedimentos (p. ex. judicial,
administrativo) e constitui-se por meio de um permanente processo
diacrnico de compreenso do Estado em uma dada comunidade (p. ex.
compreenso do significado de Estado de Direito).
39


O importante que a indeterminabilidade emprica vai de encontro
ao postulado da explicitude das premissas, decorrente da prpria
segurana jurdica.
40


3. INDISSOCIABILIDADE DO INTERESSE PRIVADO

O interesse privado e o interesse pblico esto de tal forma
institudos pela Constituio brasileira que no podem ser separadamente
descritos na anlise da atividade estatal e de seus fins. El ementos
pri vados esto i ncl udos nos prpri os fi ns do Estado (p. ex. prembulo
e direitos fundamentais). Por isso afirma HBERLE, referindo-se Lei
Fundamental Alem, muito menos insistente na proteo da esfera privada
do que a brasileira: Exagerando: o interesse privado um ponto de vista
que faz parte do contedo de bem comum da Constituio.
41
Em vez de
uma relao de contradio entre os interesses privado e pblico h, em
verdade, uma conexo estrutural (ein struktureller Zusammenhang).
42


39
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970. pg. 719: Como valor direcionador da administrao possui
o interesse pblico diferenciadas densidades normativas. RUPP, Hans Heinrich. Wohl
der Allgemeinheit und ffentliche Interessen. Bedeutung der Begriffe im
Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und
Humblot, 1968, pg. 117. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in
rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 274: Sua funo varia
conforme s relaes fticas e o grau de concretizao.
40
Sobre esse assunto, ver: ALEXY, Robert. Juristische Interpretation. In: Recht,
Vernunft, Diskurs. Frankfurt am Main, 1995, pg. 81.
41
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970, pg. 526.
42
RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeinwohl. Reflexionen ber
Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und
Humblot, 1968, pg. 21. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche

14
Se eles o interesse pblico e o privado so conceitualmente
inseparveis, a prevalncia de um sobre outro fica prejudicada, bem como
a contradio entre ambos.
43
A verificao de que a administrao deve
orientar-se sob o influxo de interesses pblicos no significa, nem poderia
significar, que se estabelea uma relao de prevalncia entre os
interesses pblicos e privados. Interesse pblico como finalidade
fundamental da atividade estatal e supremacia do interesse pblico sobre o
particular no denotam o mesmo significado. O interesse pblico e os
interesses privados no esto principialmente em conflito, como pressupe
uma relao de prevalncia. Da a afirmao de HBERLE: Eles
comprovam a nova, aberta e mvel relao entre ambas as medidas....
44


4. INCOMPATIBILIDADE COM POSTULADOS NORMATIVOS

Outro argumento a excluir um fundamento de validade a esse
princpio de supremacia a parcial incompatibilidade com postulados
normativos extrados de normas constitucionais, sobretudo com os
postulados normativos da proporcionalidade e da concordncia prtica,
hoje aceitos pela doutrina e jurisprudncia brasileiras. Sendo o Direito o
meio mediante o qual so estabelecidas propores entre bens jurdicos
exteriores e divisveis, deve ser estabelecida uma medida limitada e
orientada pela sua mxima realizao.
45
Da dizer-se como o faz ALEXY
que a proporcionalidade no consiste em uma norma-princpio, mas
consubstancia uma condio mesma da realizao do Direito, j que no
entra em conflito com outras normas-princpios, no concretizado em
vrios graus ou aplicado mediante criao de regras de prevalncia diante
do caso concreto, e em virtude das quais ganharia, em alguns casos, a
prevalncia.
46
A instituio simultnea de direitos e garantias individuais e
de normas de competncia implica (logicamente) o dever de ponderao,
cuja exata medida s obtida mediante a obedincia proporcionalidade.

Em face disso, resulta claro que eles no podem coexistir no mesmo
sistema jurdico, pelo menos com o contedo normativo que lhes tm
atribudo a doutrina e a jurisprudncia at o momento: de um lado, o
debatido princpio que direciona a interpretao para supremacia na
relao entre os interesses; de outro, os referidos postulados que

Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule
Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 117.
43
ESCOLA, Hctor J orge. El inters pblico como fundamento del derecho
administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pg. 243.
44
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970, pg. 528.
45
Sobre o tema, ilustrativo ver: ARISTTELES. Etica Nicomachea, vol. 1 (testo greco
a fronte), Milano, Rizzoli, 1994, pg. 339 (1131b, 10 e ss.).
46
ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 2. ed. Frankfurt am Main, 1994, pg.
100.

15
direcionam a interpretao, no para uma principial prevalncia, mas para
a mxima realizao dos interesses envolvidos.

A proporcionalidade (Verhltnismssigkeitsgrundsatz) determina
que um meio deva ser adequado, necessrio isto , dentre todos os
meios adequados aquele menos restritivo e mantenha relao de
proporcionalidade relativamente ao fim institudo pela norma.
47
O postulado
da proporcionalidade em sentido estrito (elemento da ponderao) exige
que o meio e o fim devam estar em uma relao de proporo (no podem
ficar em relao de desproporo).
48
Essa a condi o negati va. Os
interesses, que esto (estaticamente) em posio de contraposio
(Gegenberstellung), devem ser de tal forma ponderados, que a
coordenao entre os bens jurdicos constitucionalmente protegidos possa
atribuir mxima realizao (optimale Wirklichkeit) a cada um deles. Essa
a chamada concordncia prtica (praktische Konkordanz),
49
a condi o
posi ti va da qual se ocupou HESSE com rara clareza: Os traamentos de
limites (Grenzziehungen) devem, por conseguinte, ser proporcionais no
respectivo caso concreto; eles no podem ir alm do necessrio para estabelecer
a concordncia de ambos os bens jurdicos.
50


O Ministro LUIZ GALLOTTI, decidindo sobre a suspenso de obra
pela autoridade administrativa, reconheceu a importncia dos interesses de
terceiros de boa-f, em funo dos quais complementa-se
necessria uma ponderao multipolar, precisamente porque os interesses
paralelos devem ser preservados por meio de uma deciso unitria:

Os pargrafos do citado artigo 305 (CPC), embora referentes a
hiptese de demolio, claramente traduzem o esprito da lei, no
sentido de conciliar o interesse pblico com os demais interesses em
causa, ordenando que a construo no seja demolida, mesmo quando
contraria as condies legais, se por outro meio se puder evitar o dano
ao bem comum.
51


O Supremo Tribunal Federal (STF) vem, reiteradamente, decidindo que
qualquer medida deve obedecer ao princpio da proporcionalidade, decorrente

47
HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Gttingen,
1981, pg. 245. J AKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln,
Carl Heymanns, 1985, pg. 217.
48
HIRSCHBERG, Lothar. Idem, pg. 247.
49
HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. 20. ed., Heidelberg, CF Mller, 1995. pg. 28. J AKOBS, Michael Ch. Der
Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln, Carl Heymanns, 1985, pg. 84.
50
HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland. 20. ed., Heidelberg, CF Mller, 1995. pg. 28.
51
Recurso de mandado de segurana, DJ 16.12.64, pg. 04649 (negrito no presente
no original).

16
dos direitos e garantias fundamentais institudos na CF/88.
52
que, se ao
Estado incumbe respeitar os valores consagrados na Lei Maior, um
pensamento conseqente leva utilizao de instrumentos metdicos idneos
ao seu mximo desenvolvimento. Dois lados da mesma moeda.

Uma medida adequada se o meio escolhido est apto para alcanar o
resultado desejado. inadequado tentar tapar o sol com uma peneira. O STF
(Rp n 930-DF, DJ U 02.09.77) declarou inadequado exigir atestado de
condies de capacidade para os corretores de imveis se isso no
adequado ao exerccio da profisso e a lei no o exigia.

A medida necessria se, dentre todas as disponveis e igualmente
eficazes para atingir um fim, a menos gravosa em relao aos direitos dos
sujeitos envolvidos. desnecessrio amputar a perna para solucionar o
rompimento de menisco. O STF (ADIn n 855-2, DJ U 01.10.93) declarou
inconstitucional a lei que previa a obrigatoriedade de pesagem de botijo de
gs vista do consumidor, no s por impor um nus excessivo s
companhias, que teriam de dispor de uma balana para cada veculo, mas
tambm por que o interesse pblico e a proteo dos consumidores poderiam
ser atingidos de outra forma, menos restritiva.

A medida proporcional se, relativamente ao fim perseguido, no
restringir excessivamente os direitos envolvidos. desproporcional matar um
pardal com um tiro de canho (J ELLINEK). O mesmo STF (Rp n 1077, RTJ
112:34-67) declarou inconstitucional a criao de taxa judiciria, de percentual
fixo, por considerar que, em alguns casos, seria to alta que impossibilitaria o
exerccio de um direito fundamental obteno de prestao jurisdicional ,
alm de no ser razoavelmente equivalente ao custo real do servio.

Pois bem. Se a proporcionalidade e a concordncia prtica forem
considerados postulados normativos, como o so pela doutrina e pela
jurisprudncia com o nome de princpios, ento resulta claro que ambas
as categorias direcionam a interpretao de forma bem diversa. De um
lado, esto os aqui denominados postul ados de medi da a direcionar uma
ponderao pautada pela mxima realizao dos direitos envolvidos, sem
uma soluo pr-concebida; de outro, o princpio da supremacia a
direcionar a aplicao para a prevalncia do interesse pblico sobre o
particular. Em vez de o debatido princpio instituir uma deciso valorativa
sobre interesses ou bens e direcionar a aplicao de outras normas
53
,
como qualquer norma-princpio, ele direciona o processo recproco e
dialtico da ponderao (dialektische Wechselprozess der Abwgung) por
meio de uma regra abstrata de prevalncia em favor do interesse pblico
ou o limita intensamente. Podem existir casos nos quais o interesse
pblico ainda hoje receba a supremacia. Decisivo apenas que os

52
Sobre o tema e a jurisprudncia, conferir: BARROS, Suzana de Toledo. O
princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de
direitos fundamentais. Braslia, Braslia J urdica, 1996.
53
LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen, Beck, 1979, pg. 23.

17
tribunais fundamentem normativamente esta superior hierarquia e no
sucumbam uma frmula tradicional ou a postulados em vez de dar uma
fundamentao, esclarece HBERLE.
54
E mesmo quando se tratasse
apenas da finalidade de interesse pblico como princpio geral e no,
portanto, da sua prevalncia sobre o interesse privado , seria o
postulado da proporcionalidade substancialmente limitado e, por isso
mesmo, modificado.
55
O que acaba tornando-se evidente a especial
importncia do procedimento incluindo, a, sua normativa
fundamentao para a determinao e instituio autoritativa do
interesse pblico, tanto maior quanto mais discutido for o interesse da
coletividade.
56


Aqui deve ser apenas compreendido que o princpio sob exame
limita intensamente a necessidade, acima tratada como elemento
integrante da proporcionalidade. E isso ocorre, porque ele estabelece um
fim utpico inconcilivel com a fundamentada relao meio-fim e com o
dever de explicitao das premissas da argumentao jurdica. O dever de
necessidade exige, e pressupe, uma determinabilidade emprica do fim.
57

E assim completa LUHMANN: Bem comum no um fim pensvel.
58
Por
isso, seria inaplicvel em muitos casos a proporcionalidade ou, pelo
menos, seria ele totalmente limitado, j que a relao meio-fim no seria
objetivamente determinvel, caso fosse o interesse pblico aceito como
estruturador de uma dada relao jurdica. O essencial que mesmo que o
elemento da necessidade no seja descrito como um dever decisivo e que
a proporcionalidade seja aplicada mesmo sem relao a fins determinados
ou determinveis, ainda assim deve ser feita uma ponderao entre os
interesses conflitantes.
59
Eis o juridicamente decisivo. Com razo esclarece
J AKOBS:
60


54
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970, pg. 527.
55
MARTENS, Wolfgang. ffentlich als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen,
1969, pg. 190. SCHNUR, Roman. Gemeinwohl in den Verfassungen und Gesetzen.
Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968,
pg. 61. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche Interessen.
Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule Speyer,
Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 118.
56
RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeinwohl. Reflexionen ber
Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und
Humblot, 1968, pg. 27-8. RUPP, Hans Heinrich. Wohl der Allgemeinheit und ffentliche
Interessen. Bedeutung der Begriffe im Verwaltungsrecht. Schriftenreihe der Hochschule
Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968, pg. 120.
57
HIRSCHBERG, Lothar. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Gttingen,
1981, pg. 158.
58
Apud HIRSCHBERG, Lothar. Idem, pg. 158.
59
Idem, ibidem, pg. 171.
60
J AKOBS, Michael Ch. Der Grundsatz der Verhltnismssigkeit. Kln, Carl
Heymanns, 1985, pg. 86 (negrito no presente no original). SCHNEIDER, Harald. Die

18

Outras similitudes entre o princpio da proporcionalidade e aquele da
concordncia prtica resultam da constatao de que ambos consistem
em processos de ajuste ou equilbro (Ausgleichverfahren) e que
ambos excl uem a abdicao de um bem jurdico com base em uma
ponderao orientada por uma prevalncia.

No so convincentes os possveis contra-argumentos no sentido de
que o debatido princpio de nenhum modo direcionaria a ponderao
dialtica em favor do interesse pblico, j que como qualquer norma-
princpio possuiria excees ou somente consiste numa idia norteadora
quer para a administrao, quer para a anlise sistemtica do Direito. Tal
como ele descrito como um princpio jurdico de supremacia ,
ele no encontra fundamento de validade, simplesmente porque no pode
ser descoberto no ordenamento jurdico por meio de qualquer mtodo
(deduo ou induo, anlise das palavras ou do seu conjunto, etc.). As
excees, que a aplicao condicional concreta de uma norma-princpio
revela, devem manter-se dentro de uma quantidade mnima, sob pena de
no mais serem consideradas excees. O que no , definitivamente, o
caso. O mais importante a descrio e determinao intersubjetivamente
controlvel dos critrios para a definio do interesse pblico. A
determinao desses critrios, porm, s sucede mediante a criao
jurisprudencial de regras de conflito, em funo das quais o interesse
pblico recebe prevalncia em determinados casos de conflito com os
interesses privados, quando isso ocorrer.
61
E se esses critrios devem ser
obtidos por meio da anlise da Constituio e das normas contidas nas leis
o que BANDEIRA DE MELLO com razo afirma
62
, perde a expresso
interesse pblico a sua relevncia normativa como norma-princpio.
63

Dito mais claramente: A expresso bem pblico sempre representa a
abreviatura daquilo que a Constituio entende por limites permitidos ou no.
64

Disso, porm, resulta uma importante consequncia: em vez de um
princpio de preferncia, deve ser atribuda a importncia, ento, s
prescries constitucionais e legais, j que elas e no, portanto, o citado
princpio que so juridicamente decisivas. Sobre a necessidade de
previso normativa, ver o voto de MOREIRA ALVES a respeito de matria
administrativa:


Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechtskonflikten. Baden-
Baden, Nomos, 1979. pg. 203.
61
RYFFEL, Hans. ffentliche Interessen und Gemeindwohl. Reflexionen ber
Inhalt und Funktion. Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und
Humblot, 1968, pg. 17.
62
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Malheiros, 1997, pg. 56.
63
SCHNUR, Roman. Gemeinwohl in den Verfassungen und Gesetzen.
Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 39, Berlin, Duncker und Humblot, 1968,
pg. 64, 66.
64
Idem, ibidem, pg. 72.

19
Se a legislao local posterior determinou, como reconhece o acrdo
recorrido, que os requerimentos de licena de construo fossem
apreciados luz da jurisprudncia vigente ao tempo de sua
apresentao, no pode a administrao pblica sobrepor o seu critrio
de avaliao a esse respeito ao da prpria lei. Essa circunstncia
afasta o argumento a fortiori com base na revogao de licena de
construo, cuja obra no foi iniciada, sob o f undament o de
conveni nci a di t ada pel o i nt eresse pbl i co, poi s, nest e caso, essa
conveni nci a no f oi apreci ada nem af ast ada pel a l ei vi gent e.
65


O Ministro SEPLVEDA PERTENCE asseverou, em julgamento
sobre matria processual:

Verdadeiramente inconcilivel com o Estado de Direito e a garantia
constitucional da jurisdio seria impedir a concesso ou permitir a
cassao da segurana concedida, com base em motivos de
convenincia poltica ou administrativa, ou seja, a superposio do
direito do cidado das razes de Estado; no o que sucede na
suspenso de segurana (...).
66


Essas decises no tratam diretamente da existncia, ou no, do
princpio em causa. No obstante, demonstram a necessidade de
previso normativa para qualquer interveno estatal, ficando o interesse
pblico sem significado autnomo. Como foi visto, caracterstica prpria
das normas-princpios terem seu sentido resultante de limitaes e
complementaes advindas de outras normas-princpios. Cada qual,
porm, contribui, limitando ou acrescendo, para a determinao do
significado das outras normas-princpios envolvidas. Resta saber, portanto,
qual a contribuio que o dito princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular traz para a interpretao sistemtica do Direito e como
isso pode ser intersubjetivamente controlado por instrumentos racionais de
interpretao.

Da constatao de que os rgos administrativos possuem em
alguns casos uma posio privilegiada relativamente aos particulares
67


65
Recurso Extraordinrio 93108/SP, DJ 13.02.81, pg. 00754 (negrito no constante
do original).
66
Agravo Regimental em Suspenso de Segurana, DJ 09.05.97, pg. 18138.
67
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Mallheiros, 1997, pg. 30. Ao direta de inconstitucionalidade n 1753/DF,
DJ 12.06.98, pg. 00051, Ministro Seplveda Pertence: (...) A igualdade das partes
imanente ao procedural due process of law; quando uma das partes o Estado, a
jurisprudncia tem transigido com alguns favores legais que, alm da vetustez, tem sido
reputados no arbitrrios por visarem a compensar dificuldades da defesa em juzo das
entidades pblicas; se, ao contrrio, desafiam a medida da razoabilidade ou da
proporcionalidade, caracterizam privilgios inconstitucionais: parece ser esse o caso das
inovaes discutidas, de favorecimento unilateral aparentemente no explicvel por
diferenas reais entre as partes e que, somadas a outras vantagens processuais da
Fazenda Pblica, agravam a consequncia perversa de retardar sem limites a satisfao
do direito do particular j reconhecido em juzo.

20
no resulta, de modo algum, na corroborao da supremacia do interesse
pblico sobre o particular. Essa posio indica, to-s, que os rgos
administrativos exercem uma funo pblica, para cujo timo desempenho
so necessrios determinados instrumentos tcnicos, devidamente
transformados em regras jurdicas.
68
E essas regras procedimentais (no
regras que instituem finalidades) decorrem tanto das normas
constitucionais como do desinteresse pessoal que define a funo
administrativa (Selbstlsigkeit). ISENSEE bem o afirmou: liberdade
dos cidados corresponde a vinculao normativa dos funcionrios
pblicos.
69
Isso tudo no tem nada a ver com uma regra geral de
prevalncia.
70
No Direito Administrativo, especialmente no caso do servio
pblico, esto o desinteresse pessoal e o bem comum necessariamente
ligados. Eles devem, porm, ser diferenciados, tal como ISENSEE o
esclarece:

O bem pblico e o bem particular determinam fins, enquanto o
desinteresse pessoal e o interesse pessoal marcam caminhos. No
primeiro caso trata-se de objeto, no segundo, de procedimento; aqui de
programa, l de realizao.
71


A constatao de que os funcionrios no representam interesses
outros alm do pblico no resulta do interesse pblico propriamente dito
(definido, alis, pela finalidade), mas do desinteresse, por sua vez
reconduzido funo pblica e ao princpio republicano.
72
E o princpio
republicano que estrutura o bem pblico, a ser constatado no direito
positivo.
73
Perquirir sobre as causas que levaram o legislador a instituir
prazos maiores para a administrao ou a atribuir determinadas
caractersticas ao ato administrativo, por exemplo, objeto da cincia
poltica. Seu aspecto jurdico circunscreve-se a descrever e explicar o
sentido e o alcance das normas que instituiram determinadas prerrogativas
que os particulares no possuem. Esse aspecto normativo, contudo, nada
tem a ver com um princpio de supremacia.

Um princpio (como postulado) fundamental do Direito Pblico,
especialmente do Direito Administrativo, deve consistir em algo bem
diverso de um princpio de supremacia. E se fosse deduzvel do direito

68
Sobre a questo, essencial analisar a obra de FREITAS, J uarez. O controle
dos atos administrativos e os princpios fundamentais. So Paulo, Malheiros, 1997, pg.
54 e 55.
69
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn. 62.
70
Idem, ibidem, 57 Rn. 30.
71
Idem, ibidem, 57 Rn 9 e 37, 28.
72
ISENSEE, J osef. Staat und Verfassung. in: HStR I, 13, RN. 106.
73
HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher
Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 283. Sobre esse assunto, conferir: ATALIBA,
Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo, Malheiros, 1998. CARRAZZA, Roque
Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 11. ed., So Paulo, Malheiros, 1998.

21
positivo uma norma-princpio de prevalncia, seria possvel a deduo de
uma norma-princpio antinmica debatida, assecuratria dos interesses
privados garantidos aqui-e-acol na Constituio, como j analisado.
Procurar um postulado normativo explicativo de um ordenamento jurdico-
administrativo que protege interesses to diferenciados constitui tarefa
difcil. Alm disso, necessrio esclarecer que o Direito Administrativo
regulador das atividades externas da administrao
(Aussenverwaltungsrecht) prescreve contrariamente ao que faz o
Direito Administrativo interno (Innenverwaltungsrecht) ou o Direito
Administrativo privado (Verwaltungsprivatrecht) justamente a relao
entre o Estado e o cidado. No a pressupe como algo pr-decidido ou
mesmo a ser decidido em favor do interesse pblico.

Uma norma de preferncia s pode ser uma norma individual e
concreta, algo bem diverso de uma tendncia abstrata.
74


Trata-se, em verdade, de um dogma at hoje descrito sem qualquer
referibilidade Constituio vigente. A sua qualificao como axioma bem
o evidencia. Esse nominado princpio no encontra fundamento de validade
na Constituio brasileira. Disso resulta uma importante conseqncia, e
de grande interesse prtico: a aplicao do Direito na rea do Direito
Administrativo brasileiro no pode ser feita sobre o influxo de um princpio
de prevalncia (como norma ou como postulado) em favor do interesse
pblico.

Essas ponderaes reconduzem a discusso para resultado diverso:
se o ordenamento jurdico regula justamente uma relao de tenso
(Spannungsverhltnis) entre o interesse pblico e o particular, bem
exemplificada pela repartio de competncia nos vrios nveis estatais e
pelo contraponto da instituio de direitos fundamentais, por sua vez s
ajustvel com a ajuda de formas racionais de eqidade
75
por meio de
uma ponderao concreta e sistematicamente orientada, ento a condio
racional para o conhecimento do ordenamento jurdico deve ser outra,
precisamente consubstanciada no postul ado da uni dade da
reci proci dade de i nteresses (Gegenseitigkeitspostulat).
76
Ou nas
palavras de LADEUR:


74
SCHNEIDER, Harald. Die Gterabwgung des Bundesverfassungsgerichts bei
Grundrechtskonflikten. Baden-Baden, Nomos, 1979. pg. 237.
75
ALBRECHT, Rdiger Konradin. Zumutbarkeit als Verfassungsmassstab, Berlin,
Duncker und Humblot, 1995, pg. 78.
76
Sobre a questo, de forma similar: FRIAUF, Karl Heinrich.
Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Gesetzgebung ber Steuern vom
Einkommen und vom Ertrag, in: Steuerecht und Verfassungsrecht, (Hrsg.) ders, DStJ G
12 (1989), pg. 8. Sobre a necessidade de atentar para o impulso decorrente dos
direitos fundamentais para a redefinio do direito administrativo, ver: SCHMIDT-
ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen
und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung. Berlin u.a., Springer, 1998,
pg. 57.

22
Ponderao de bens uma figura dogmtica que no mais submete
os direitos a limites imanentes e explcitos, isto , a regras de
preferncia estveis (p. ex. em favor do interesse pblico), mas
procura trabalhar situativa e estrategicamente um complexo, uma
conexo de interesses de generalizao limitada, sobretudo por meio
da formulao de standards ou de valores flexveis.
77


Conclui-se, ao final, duplamente. De uma lado, que um princpio de
supremacia e a compreenso formal do Direito Administrativo devem ser
ultrapassados em favor de prescries materiais, no sentido de normas
jurdicas substanciais, s desvendveis mediante a anlise sistemtica das
normas constitucionais materiais, vale dizer, daquelas normas que dizem
respeito, direta ou indiretamente, explcita ou implicitamente, aos bens
jurdicos que se quer descrever e explicar. De outro lado, que uma
dogmtica material s explicvel com a ajuda de uma hierarquizao
constitucional imanente das normas materiais (e de seus contrapontos
formais).

B. PODE SER ELE UM POSTULADO NORMATIVO DE ACORDO COM O
ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO?
I - DELIMITAO DE INTERESSE PBLICO
1. PLURALIDADE SIGNIFICATIVA

A segunda questo, referida como teortico-cientfica, trata da
adequao do referido princpio da supremacia do interesse pblico sobre
o particular para explicar o sistema jurdico-administrativo e a relao
Estado-cidado. Ela, no entanto, ser tratada de modo reduzido.
78


Eis a pergunta: Qual o significado geral que o interesse pblico
pode possuir em um Estado de Direito? Essa uma questo de teoria geral
do Direito Pblico. Algumas observaes devem ser feitas aqui, sem que
sejam, no entanto, tratadas as questes tico-jurdicas ou tico-polticas
relacionadas ao tema.

Inicialmente, deve ser aprofundada uma distio j feita. Interesse
pblico pode referir-se sobretudo a duas realidades: a uma norma ou
(conjunto delas) que encontre fundamento jurdico de validade em um dado
ordenamento jurdico; ou a uma idia que represente uma necessidade

77
LADEUR, Karl-Heinz. Abwgung - Ein neues Paradigma des
Verwaltungsrechts. Von der Einheit der Rechtsordnung zum Rechtspluralismus. Frankfurt
am Main, Campus Verlag, 1984, pg. 218.
78
Quanto perspectiva poltico-jurdica e histrica, ver: ISENSEE, J osef. Staat
und Verfassung. in: HStR I, 13. STOLLEIS, Michael. Gemeinwohlformeln im
nationalsozialistischen Recht, 1974. HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als
juristisches Problem. Bad Homburg, Athenaeum, 1970. HBERLE, Peter. Die
Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg.
257-284.

23
racional para a comunidade poltica.
79
No primeiro caso, trata-se de uma
norma-pri ncpi o, cuja definio j foi analisada.

Quando o grande publicista BANDEIRA DE MELLO descreve
nomeando ora como axioma ora como princpio a supremacia do
interesse pblico afirmando ser um ...pressuposto de uma ordem social
estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e
resguardados
80
, refere-se ao interesse pblico como uma necessidade
racional para a comunidade poltica, cuja validade precede a qualquer
positivao. No se trata, aqui, de uma norma princpio ou de um postulado
normativo, mas do bem comum como princpio fundamental da tica
comunitria ou da poltica jurdica.
81
Trata-se de um postulado tico-
poltico, portanto.

A investigao sobre a causa do surgimento do desinteresse
intrnseco ao exerccio da funo administrativa pelo funcionrio, da
indisponibilidade dos interesses pblicos e da executabilidade do ato
administrativo, da posio privilegiada da administrao e dos seus
privilgios relativamente aos administrados no objeto da Cincia do
Direito. Objeto dessa investigao consiste em importantes postulados
tico-polticos, ao seu modo inconfundveis com normas jurdicas (regras
ou princpios).

J a anlise desses elementos (posies, direitos, bens) enquanto
nsitos funo administrativa e institudos pelo ordenamento jurdico diz,
sim, respeito Cincia do Direito. Nesse mbito de conhecimento,
entretanto, no so auto-evidentes, como os axiomas. Nem surgem de per
se. Resultam, antes, de normas, sem as quais no existiriam juridicamente.
A sua explicao deve manter-se fiel a esse objeto. E mesmo quando h
expressa meno normativa ao interesse pblico, definido pela finalidade
relacionada comunidade, nada dito sobre a sua supremacia.
82
Nesse
mbito, em vez de postulados, teramos ou uma norma-princpio, cuja
existncia, no entanto, no restou corroborada, mas foi antes mesmo
refutada, ou um postulado normativo, cuja referibilidade ao ordenamento
jurdico ora se discute.

E o que pode e deve ser dito relativamente a esta segunda questo
que um postulado explicativo do Direito Administrativo no pode ser uma
regra de prevalncia, mesmo que essa preferncia seja apenas abstrata

79
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 37 e 38.
80
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo, 9. ed.,
So Paulo, Mallheiros, 1997, pg. 30.
81
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 9 e 37, 38.
82
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als
Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung.
Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 136.

24
e relativa. Ao contrrio de uma regra de preferncia, poder-se-ia falar
sobre o bem comum como idia por detrs das normas e dos fins estatais,
mas que representaria a unidade de uma multiplicidade de interesses
pblicos verificveis no Direito e na sociedade (o que terminaria, por via
diversa, por corroborar o aqui formulado postulado da reciprocidade, em
vez do princpio da supremacia).
83
Importante, porm, a advertncia de
SCHMIDT-ASSMANN: A determinao do bem comum antes de tudo
uma questo de direito positivo, que para respond-la deixa normalmente
disposio prescries procedimentais e materiais.
84


2. PRESSUPOSTOS NECESSRIOS

O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular
pressupe a verificao de algumas condies, sem as quais ele no pode
ser havido como uma condio necessria explicao do ordenamento
jurdico (postulado normativo): o interesse pblico deve ser descrito ou
explicvel separadamente do interesse privado, ou ser dele dissocivel,
para que possa ser concebida, ainda que abstratamente, uma posio de
supremacia em favor do primeiro; a relao bipolar entre os citados
interesses deve ser de significado geral e fundamental para a explicao
do Direito Administrativo, a qual pressupe uma relao Estado-cidado; o
interesse pblico deve ser determinvel normativa e objetivamente, mesmo
no caso concreto, sob pena de ser insustentvel uma supremacia
intersubjetivamente controlvel.

II - A IMPORTNCIA DO INTERESSE PRIVADO
1. RELAO COM O INTERESSE PBLICO

Como j observado embora isso nem sempre merea a devida
ateno na definio de interesse pblico esto tambm contidos
elementos privados.
85
ISENSEE esclarece:

Na prtica poltica bastante discutido o que proporciona o
interesse pblico numa concreta situao, se ele obtm a primazia
frente a interesses particulares colidentes ou como deve ser obtido
um ajuste. Mas no se trata de medidas inconciliveis ou
antinmicas. Ento o bem comum inclui o bem de suas partes (...)
Interesses privados podem transformar-se em pblicos. Bonum
commune e bonum particulare exigem-se reciprocamente. Essa

83
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 2.
84
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als
Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung.
Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 137.
85
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970. pg. 526. ESCOLA, Hctor J orge. El inters pblico como
fundamento del derecho administrativo. Buenos Aires, Depalma, 1989, pg. 243.

25
principial coordenao exclui uma irreconcilivel contraposio. A
tenso entre ambos , no entanto, evidente.
86


Todo o exposto conduz negao de uma supremacia. Quando e
isso no um caso necessrio o interesse pblico contrapor-se ao
privado, no tem o primeiro, ipso facto, a primazia. Muito menos a priori.
SCHMIDT-ASSMANN trata exatamente da questo: No h uma
automtica supremacia dos interesses pblicos.
87
Deve haver, outrossim,
uma ponderao, no somente dos interesses reciprocamente implicados,
mas, tambm, dos interesses pblicos entre si. Os interesses pblicos so,
como lembra LEISNER, igualmente carecedores de ponderao, tal como
os interesses privados. Eles devem ser, entre si, ponderados, pois podem
apresentar-se em situaes de conflito interno (Insichkonflikte).
88
Ou nas
palavras do referido autor:

A unidade dos interesses pblicos parece ser uma necessidade estatal
fundamental, alm da unidade da entidade estatal; da no resulta a
mais valncia (Hherwertigkeit) deste mesmo interesse relativamente
aos interesses dos cidados. No interesse pblico esto mltiplos
interesses em si no necessariamente supravalorados que so, sim,
entre eles carecedores de ponderao, mas da no hierarquicamente
superiores.
89


2. SUA FUNO NAS RELAES ADMINISTRATIVAS

A anlise do Direito Administrativo desenvolvida sob o influxo da
contraposio entre o Estado e o cidado e entre o interesse pblico e o
privado deve ceder frente a uma descrio e explicao do Direito
Administrativo que incorpore a multiplicidade das relaes administrativas,
tambm definidas como relaes jurdicas multipolares (multipolare
Verwaltungsrechtsverhltnisse).
90
Caminho ainda a ser descoberto pela

86
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 19.
87
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als
Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung.
Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 137.
88
HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher
Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 282.
89
LEISNER, Walter. Der Abwgungsstaat. Verhltnismssigkeit als
Gerechtigkeit? Berlin, Duncker und Humblot, 1997, pg. 140. Ders.: Privatinteressen als
ffentliches Interesse. DV 7 (1970), pg. 217 ff.
90
SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im
Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren
Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 8. A doutrina
administrativa alem no que deve ser devidamente ponderada, tendo em vista a
diferena entre os ordenamentos jurdicos brasileiro e alemo nesse aspecto
descreve, para alterar a definio de relao administrativa, aquelas situaes em que o
particular exerce um Direito seu relativamente a outro particular, mas por intermdio da
funo administrativa, hipteses em que no h uma contraposio direta de interesses,
mas vrios interesses envolvidos, como, por exemplo: a pretenso de impugnar ou de

26
doutrina do Direito Administrativo justamente explicar o seu objeto
Direito Administrativo brasileiro tendo em vista as normas de Direito
Administrativo decorrentes de novas figuras at ento inexistentes,
sobretudo em considerao quelas relaes jurdicas que no envolvem
estritamente uma contraposio entre interesse pblico e privado:
administrao cooperativa e Estado cooperativo (decorrncia da privativao
de servios pblicos ou mesmo da necessidade de fiscalizao e cooperao
em novas reas como meio ambiente, sade pblica, comunicaes, telefonia,
correios, mdia eletrnica, as quais no revelam tanto relaes antinmicas,
mas uma coordenao recproca entre vrios interesses), novos conceitos
basilares do Direito Administrativo (resultado da modificao de titulares dos
servios: como fica a definio de servio pblico sem ter como titular o
Estado, como fica a proteo de interesses numa sociedade pluralista e
diversificada), Direito Administrativo multipolar (decorrncia dos vrios
interesses envolvidos: individuais, sociais, de grupos, etc.).
91


Em vez de uma relao bipolar, esclarece SCHMIDT-PREUSS sobre
a relao administrativa, direciona-se esta para a forma de relaes
administrativas poligonais, nas quais direitos subjetivos se defrontam entre
si (untereinander in Frontstellung stehen). A seguir aumentam as vozes
que partem da orientao global do Direito Administrativo baseada na
relao bipolar-clssica Estado-cidado e de seus decorrentes limites para
referirem-se compreenso de relaes multi-pessoais.
92
A contraposio
de ambos os interesses no ocorre nesses casos, muito menos, e por
conseqncia, uma relao de prevalncia. Com razo HBERLE:

A diferenciao das atuais relaes de interesses pblicos e privados
apresenta profundas transformaes. Do desenvolvimento do primado
do interesse pblico (...) est o Judicirio a reforar os interesses
privados para uma ponderao diferenciada, orientada para o caso
particular e para a constituio. A jurisprudncia do bem particular
(Privatwohlrechtsprechung) torna-se uma parte indireta da
jurisprudncia do bem comum (Gemeinwohlrechtsprechung).
93





suspender, em favor do particular, uma autorizao administrativa anteriormente
concedida ou a obteno de uma medida administrativa qualquer em face de outro
particular (particular x particular x Estado). Sobre essa questo, no Direito Tributrio
alemo, ver: ECKHOFF, Rolf. Vom konfrontativen zum kooperativen Steuerstaat. Steuer
und Wirtschaft, 2/1996, pg. 107 ss., 110, 111.
91
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht als
Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung.
Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 26, 27, 57, 129, 131.
92
SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im
Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren
Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 17.
93
HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem. Bad
Homburg, Athenum, 1970. pg. 726.

27
3. PRIVADO COMO INDIVIDUAL

A afirmao de que o interesse privado, no final das contas, tambm
serve indiretamente ao interesse pblico no encontra corroborao
principial, j que pode ser distinguido quando o particular deve
juridicamente ser visto como individuum e quando deve ser compreendido
como parte da comunidade. Nem sempre ficam os interesses privados
absorvidos completamente pelo interesse pblico, mas interesses prprios
dos individualmente atingidos tambm podem ser dignos de ponderao.
94


Se ambos os interesses no podem ser verificados separadamente,
se uma relao unitria bipolar entre Estado e cidado no mais possui o
significado fundamental no sistema jurdico interno, torna-se impensvel
um postulado explicativo do Direito Administrativo que seja baseado na
supremacia do interesse pblico sobre o particular. O conhecimento do
Direito Administrativo no se submete a essa condio.

Por fim, importante lembrar que o interesse pblico no
determinvel objetivamente. H muitas dificuldades para a determinao
do significado de interesse: ele representa, antes de tudo, um fenmeno
psquico, cuja descrio deve ser necessariamente feita com referncia ao
ordenamento jurdico. Igualmente a expresso pblico. A esse respeito
MARTENS:
95


No Estado Constitucional Democrtico so fundamentalmente as
normas constitucionais que regulam quais interesses devem, nos seus
pormenores, ser seguidos como interesses do Estado e como isso
deve suceder, e isso ser necessariamente determinado pelo legislador
nos limites por elas estabelecidos. Sem essa juridicizao
(Verrechtlichung) por meio da Constituio e das leis , tambm na
democracia, juridicamente irrelevante invocao a interesses
pblicos e talvez adequado para a fundamentao de exigncias
poltico-jurdicas, cujos contedos orientam-se por objetos de interesse
e por isso podem ser to multiformes quanto esses.

A possibilidade de uma definio abstrata mnima sem o recurso
concretizao das normas constitucionais apresenta-se da mesma forma
questionvel.
96
A mesma dificuldade apresenta-se na aplicao das
normas.


94
SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im
Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren
Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 174.
95
MARTENS, Wolfgang. ffentlich als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen,
1969, pg. 185.
96
MARTENS, Wolfgang. ffentliche als Rechtsbegriff. Bad Homburg, Gehlen,
1969, pg. 173, 178. SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im
Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren
Verwaltungsrechtsverhltnis. Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 179.

28
Seria possvel descrever os interesses pblicos como finalidades
administrativas diacronicamente diferenciadas e normativamente limitadas.
Dito de outro modo: tentar-se-ia explicar um princpio unitrio a ser
determinado no caso concreto, e no uma regra de prevalncia relacionada
a interesses privados.
97
Em vez de um princpio de prevalncia, seria
valorada a importncia do bem comum, o qual, porm, estaria intimamente
relacionado com os objetivos estatais, com as normas de competncia,
com o contedo dos atos administrativos e com os direitos fundamentais.
98


Resta, ao final, questionvel, se a sua descrio terica ser ou
poderia ser til para a descrio e explicao do Direito Administrativo.
Esta seria uma questo a ser respondida na teoria geral do Direito
Administrativo. No aqui.


CONCLUSES

Em face de todo o exposto e assim passamos concluso ,
entendemos que o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
privado no , rigorosamente, um princpio jurdico ou norma-princpio:

- conceitualmente ele no uma norma-princpio: ele possui apenas um
grau normal de aplicao, sem qualquer referncia s possibilidades
normativas e concretas;

- normativamente ele no uma norma-princpio: ele no pode ser descrito
como um princpio jurdico-constitucional imanente;

- ele no pode conceitualmente e normativamente descrever uma relao
de supremacia: se a discusso sobre a funo administrativa, no pode
o interesse pblico (ou os interesses pblicos), sob o ngulo da atividade
administrativa, ser descrito separadamente dos interesses privados.

As ponderaes feitas tornam tambm claro que este princpio no
pode ser havido como um postulado explicativo do Direito Administrativo:

- ele no pode ser descrito separada ou contrapostamente aos interesses
privados: os interesses privados consistem em uma parte do interesse
pblico;


97
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 20. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard. Das allgemeine Verwaltungsrecht
als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung.
Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 134.
98
ISENSEE, J osef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat, in:
HStR III, 57 Rn 54, 55 und 115. HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in
Rechtswissenschaftlicher Sicht. Rechtstheorie 14 (1983), pg. 275.

29
ele no pode ser descrito sem referncia a uma situao concreta e,
sendo assim, em vez de um princpio abstrato de supremacia teramos
regras condicionais concretas de prevalncia (variveis segundo o
contexto).

Dessa discusso orientada pela teoria geral do Direito e pela
Constituio decorrem duas importantes conseqncias. Primeira: no h
uma norma-princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular
no Direito brasileiro. A administrao no pode exigir um comportamento
do particular (ou direcionar a interpretao das regras existentes) com
base nesse princpio. A incluem-se quaisquer atividades administrativas,
sobretudo aquelas que impem restries ou obrigaes aos particulares.
Segundo: a nica idia apta a explicar a relao entre interesses pblicos e
particulares, ou entre o Estado e o cidado, o sugerido postulado da
unidade da reciprocidade de interesses, o qual implica uma principial
ponderao entre interesses reciprocamente relacionados (interligados)
fundamentada na sistematizao das normas constitucionais. Como isso
deve ser feito, assunto para outra oportunidade.

O esclarecimento dos fatos na fiscalizao de tributos, a
determinao dos meios empregados pela administrao, a ponderao
dos interesses envolvidos, pela administrao ou pelo Poder J udicirio, a
limitao da esfera privada dos cidados (ou cidados contribuintes), a
preservao do sigilo, etc. so, todos esses casos, exemplos de atividades
administrativas que no podem ser ponderadas em favor do interesse
pblico e em detrimento dos interesses privados envolvidos. A ponderao
deve, primeiro, determinar quais os bens jurdicos envolvidos e as normas
a eles aplicveis e, segundo, procurar preservar e proteger, ao mxi mo,
esses mesmos bens. Caminho bem diverso, portanto, do que direcionar, de
antemo, a interpretao das regras administrativas em favor do interesse
pblico, o que quer que isso possa vir a significar.

No se est a negar a importncia jurdica do interesse pblico. H
referncias positivas em relao a ele. O que deve ficar claro, porm,
que, mesmo nos casos em que ele legitima uma atuao estatal restritiva
especfica, deve haver uma ponderao relativamente aos interesses
privados e medida de sua restrio. essa ponderao para atribuir
mxima realizao aos direitos envolvidos o critrio decisivo para a
atuao administrativa. E antes que esse critrio seja delimitado, no h
cogitar sobre a referida supremacia do interesse pblico sobre o particular.

O objetivo desta anlise crtica do princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o particular apenas iniciar a discusso
doutrinria e jurisprudencial sobre o tema, curiosamente inexpressiva. No
tem por finalidade nem o poderia renegar a grandiosa contribuio
dos mestres citados, mas, antes, prestar a homenagem da reflexo sobre
suas valiosas lies.


30
Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:
Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto
cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

VILA, Humberto. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o
Particular. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 11, setembro/outubro/novembro, 2007. Disponvel na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

Observaes:

1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.
2) A RERE - Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado - possui registro de Nmero
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