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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO E CONTABILIDADE


DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA










INSTITUIES ORAMENTRIAS E POLTICA FISCAL NO BRASIL
GOVERNO FEDERAL 1965 A 2010


Ana Carolina Giuberti

Orientadora: Prof. Dr. Fabiana Fontes Rocha










SO PAULO
2012






























Prof. Dr. Joo Grandino Rodas
Reitor da Universidade de So Paulo

Prof. Dr. Reinaldo Guerreiro
Diretor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade

Prof. Dra. Elizabeth Maria Mercier Querido Farina
Chefe do Departamento de Economia

Prof. Dr. Pedro Garcia Duarte
Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Economia


ANA CAROLINA GIUBERTI












INSTITUIES ORAMENTRIAS E POLTICA FISCAL NO BRASIL
GOVERNO FEDERAL 1965 A 2010

Tese apresentada ao Departamento de
Economia da Faculdade de Economia,
Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo como requisito
para a obteno do ttulo de Doutor em
Cincias.

Orientadora: Prof. Dr. Fabiana Fontes Rocha















Verso original



SO PAULO
2012































FICHA CATALOGRFICA
Elaborada pela Seo de Processamento Tcnico do SBD/FEA/USP






Giuberti, Ana Carolina
Instituies oramentrias e poltica fiscal no Brasil : governo
federal 1965 a 2010 / Ana Carolina Giuberti. So Paulo, 2012.
266 p.

Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, 2012.
Orientador: Fabiana Fontes Rocha.

1. Poltica fiscal Brasil 2. Oramento pblico I. Universidade de So
Paulo. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade. II. Ttulo.



CDD 336.0981

iii



























minha me, por sua dedicao que
possibilitou a concluso deste trabalho.
iv

A elaborao desta tese no seria possvel sem o apoio de tantas pessoas e instituies, que de
diferentes formas e em distintos momentos fizeram-se presentes neste processo.

O apoio da minha orientadora Fabiana Rocha e a liberdade que ela me proporcionou para
trilhar o projeto de pesquisa que propus foram fundamentais para o meu crescimento como
pesquisadora. E o seu auxlio nos momentos de dvida permitiu a concluso desta tese.

Em relao ao trabalho de coleta dos dados, contei com a valiosa ajuda de Cristina Reis,
Eduardo Jardim, Raphael Gouveia, Rodrigo Orair, Rejane Arajo e dos funcionrios da
Biblioteca do Ministrio da Fazenda em Braslia e no Rio de Janeiro, em particular, de Maria
de Ftima Caliman.

O apoio financeiro da UFES e da Capes foi fundamental ao longo de todo o meu doutorado.

Os amigos e a famlia estiveram sempre presentes, em particular, Fernanda, Cris, Marisa e
Gustavo, que dividiram comigo o processo de elaborao da tese e as angstias que sempre
aparecem no caminho, Goldie, que me acolheu em sua casa, e Dea, sempre disposta a ajudar.
Meus pais, Inez e Dorcio, com seu amor e apoio incondicionais, e Werner, com seu amor,
apoio e pacincia, foram o meu suporte, sem o qual no teria finalizado mais essa etapa.


A todos, a minha sincera gratido.


v



RESUMO

No contexto de transformaes polticas, econmicas e tericas que marcaram o perodo de
1965 a 2010, o presente trabalho estuda a poltica fiscal do governo federal em uma
perspectiva de longo prazo. Em particular, centra-se em dois pontos: no estudo do padro de
financiamento tributrio e de gasto do governo e na anlise institucional do processo de
elaborao, aprovao e execuo do oramento sob a tica da disciplina fiscal, suas
alteraes ao longo do tempo, bem como o impacto deste arcabouo institucional no resultado
observado para a poltica fiscal. Para contornar a falta de dados fiscais para o perodo, foram
construdas sries para a receita e a despesa federal, a partir de dados desagregados, obtidos
de fontes primrias e pblicas. Os resultados mostram que as mudanas na forma de atuao
do Estado na economia levaram a distintos padres de receita e despesa do governo federal: o
primeiro, ligado ao Estado como promotor da industrializao, tem como principal fonte de
receita fiscal os tributos e destaca-se pelos gastos em infraestrutura; no segundo, institudo
pela Constituio de 1988, so as contribuies sociais a fonte principal de receita fiscal e, em
contrapartida, destacam-se as despesas com previdncia e assistncia social. No que tange ao
arcabouo institucional do oramento, os dois processos oramentrios identificados, o
vigente no regime militar e o institudo pela Constituio de 1988, so analisados e
comparados. Com base na metodologia estabelecida na literatura de economia poltica ligada
ao mainstream macroeconmico, dois ndices oramentrios e seus respectivos subndices so
construdos, e o seu comportamento ao longo do perodo analisado mostra que as mudanas
realizadas resultaram em instituies que induzem a uma maior disciplina fiscal. O impacto
destas instituies sobre o resultado fiscal estudado para o perodo de 1985 a 2009 e os
resultados permitem concluir que as mudanas institucionais contriburam para um menor
dficit pblico.



vi

ABSTRACT

In the context of political, economic and theoretical chances that characterized the period
from 1965 to 2010, this thesis studies the Brazilian Federal Governments fiscal policy, on a
long term perspective. In particular, it focuses on two points: the study of the pattern of tax
financing and government spending; and the analysis of the budgetary institutions according
to which budgets are prepared, approved and implemented, from the perspective of fiscal
discipline, their changes over time, and the impact of this institutional framework in the
observed results for fiscal policy. To overcome the lack of fiscal data for the whole period,
series for federal revenues and expenditures were built from disaggregated data, obtained
from primary and public sources. The results show two different patterns of income and
expenses: the first pattern, linked to the state as promoter of industrialization, has taxes as its
main source of fiscal revenue and higher expenses on infrastructure as share of GDP; in the
second pattern, set by the Constitution of 1988, social contributions are the main source of tax
revenue and expenditures on social security and welfare are the federal government main
expenses. Regarding the institutional framework of the budget, two budget processes are
identified, one from the military regime and the other established by the Constitution of 1988.
They are analyzed and compared. Based on the methodology established in the literature of
political economy linked to the macroeconomic mainstream, two budget index and their
respective components are constructed, and its behavior over the 1965-2010 period shows that
the observed changes resulted in institutions that lead to greater fiscal discipline. The impact
of these institutions on the governments fiscal performance is studied for the period of 1985
to 2009 and the results indicate that institutional changes contributed to a lower deficit.



SUMRIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................................................ 2
LISTA DE TABELAS ............................................................................................................... 4
LISTA DE GRFICOS ............................................................................................................. 5
APRESENTAO .................................................................................................................... 7
1 INTRODUO ................................................................................................................ 11
2 O CONTEXTO TERICO E ECONMICO DO BRASIL NO PERODO DE 1960 A
2010 .......................................................................................................................................... 17
2.1 Poltica fiscal e o debate macroeconmico ................................................................ 17
2.2 Panorama da economia brasileira no perodo ............................................................ 29
3 POLTICA FISCAL: RECEITAS E DESPESAS DO ORAMENTO FEDERAL 1965
A 2010 ...................................................................................................................................... 45
3.1 Os dados fiscais a partir dos Balanos Gerais da Unio ................................................. 48
3.2 Receitas e despesas federais ........................................................................................... 62
4 AS INSTITUIES ORAMENTRIAS BRASILEIRAS ........................................... 81
4.1 O oramento no perodo militar e as mudanas institucionais da dcada de 1980 ........ 83
4.2 O processo oramentrio atual ..................................................................................... 118
5 INSTITUIES ORAMENTRIAS E POLTICA FISCAL NO BRASIL ............... 157
5.1 Instituies oramentrias literatura terica e emprica ............................................ 158
5.2 ndices oramentrios ................................................................................................... 161
5.2.1 O ndice oramentrio de Alesina et al (1999) ...................................................... 162
5.2.2 O ndice oramentrio de Dabla-Norris et al (2010) ............................................. 178
5.3 ndices oramentrios e resultado fiscal ....................................................................... 198
6. CONCLUSO ............................................................................................................ 211
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 215
APNDICE ............................................................................................................................ 252
ANEXO A .............................................................................................................................. 255
ANEXO B .............................................................................................................................. 257





2



LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADCT: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
AEB: Anurio Estatstico do Brasil
BACEN: Banco Central do Brasil
BGU: Balanos Gerais da Unio
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CMN: Conselho Monetrio Nacional
CMO: Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
COFINS: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPI: Comisso Parlamentar de Inqurito
CPMF: Contribuio Provisria sobre a Movimentaes Financeiras
CSLL: Contribuio Social sobre Lucro Lquido das empresas
DEST: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
DPMFi: Dvida Pblica Mobiliria Federal interna
DRU: Desvinculao de receitas da Unio
FBCF: Formao bruta de capital fixo
FGTS: Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FINSOCIAL: Fundo para Investimento Social
FMI: Fundo Monetrio Internacional
FPE: Fundo de Participao dos Estados
FPM: Fundo de Participao dos Municpios
FUNDEF: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e de Valorizao do
Magistrio
IAP: Instituto de Aposentadoria e Penses
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBRA: Instituto Brasileiro da Reforma Agrria
ICM: Imposto sobre Circulao de Mercadorias
ICMS: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IE: Imposto sobre Exportao
II: Imposto sobre Importao
INCRA: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INSS: Instituto Nacional de Seguridade Social
IOF: Imposto sobre Operaes Financeiras
IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF: Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira
IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano
IR: Imposto de Renda
ISS: Imposto sobre Servios de qualquer natureza
ITBI: Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
ITR: Imposto Territorial Rural
LDO: Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA: Lei do Oramento Anual
LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal
MPOG: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
NFGC: Necessidades de Financiamento do Governo Central
OGU: Oramento Geral da Unio
OPI: Oramento Plurianual de Investimento
3



ORTN: Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
PAEG: Plano de Ao Econmica do Governo
PIB: Produto Interno Bruto
PIN: Programa de Integrao Nacional
PND: Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDS: Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
PPA: Plano Plurianual
PPE: Pesquisa e Planejamento Econmico
PROFIE: Programas Sujeitos a Tratamento Financeiro Especfico
PROTERRA: Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e
do Nordeste
RBE: Revista Brasileira de Economia
REP: Revista de Economia Poltica
SECIN: Secretaria Central de Controle Interno
SEPLAN: Secretaria de Estado de Planejamento
SEST: Secretaria de Controle de Empresas Estatais
SFC: Secretaria Federal de Controle
SIAFI: Sistema Integrado de Administrao Financeira
SIDOR: Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SIOP: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento
SOF: Secretaria do Oramento Federal
STN: Secretaria do Tesouro Nacional
URV: Unidade real de valor

4



LISTA DE TABELAS

Tabela 1 ndice Oramentrio de Alesina et al (1999) Legislao Oramentria 1965-
2010 ........................................................................................................................................ 165
Tabela 2 ndice Oramentrio de Alesina et al (1999) Prtica Oramentria 1965-2010
................................................................................................................................................ 166
Tabela 3 Autorizaes do Senado Federal para elevao temporria de limite 1972-1999
................................................................................................................................................ 173
Tabela 4 Mdia por ndice e perodo .................................................................................. 175
Tabela 5 Coeficiente de correlao de Spearman I
AL
, I
AP
e Subndices .......................... 178
Tabela 6 ndice Oramentrio de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010 Questes 1 a 16
................................................................................................................................................ 181
Tabela 7 ndice Oramentrio de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010 Questes 17 a 33
................................................................................................................................................ 182
Tabela 8 ndices e Subndices Oramentrios de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010 . 183
Tabela 9 Coeficiente de correlao de Spearman I
E
e Subndices ................................... 194
Tabela 10 Coeficiente de correlao de Spearman I
C
e Subndices ................................. 194
Tabela 11 Mdia por ndice e perodo ................................................................................ 195
Tabela 12 Funo de reao fiscal I
C
e subndices ........................................................... 201
Tabela 13 Funo de reao fiscal I
E
e subndices ........................................................... 203
Tabela 14 Funo de reao fiscal I
AP
e subndices ......................................................... 204
Tabela 15 Teste de Raiz Unitria ........................................................................................ 205
Tabela 16 Coeficiente de correlao Instrumentos, ndices e subndices ........................ 208










5



LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Evoluo do PIB 1960 2010 ........................................................................... 30
Grfico 2 Evoluo da FBCF % PIB 1960 - 2010 .......................................................... 36
Grfico 3 Inflao medida pelo IGP-DI % a.a. 1960 - 2010 ........................................... 40
Grfico 4 Receita e despesa oramentrias (em R$ milhes de 2009) 1965-2010 ............ 47
Grfico 5 Fontes de financiamento da Unio % do PIB 1965-2010 ............................... 63
Grfico 6 Dvida total lquida Governo Federal e Bacen % PIB 1965-2010 ............... 63
Grfico 7 Receita tributria e de contribuies - % PIB 1965-2010 .................................. 65
Grfico 8 Receita de Contribuies e componentes - % PIB 1965-2010 .......................... 65
Grfico 9 Receita tributria e principais impostos - % PIB 1965-2010 ............................. 67
Grfico 10 Receita tributria pr (A) e ps (B) transferncias constitucionais - % PIB
1965-2010 ................................................................................................................................. 71
Grfico 11 Receitas diretas x Receitas indiretas % PIB 1965-2010 ............................... 74
Grfico 12 Despesas com educao, sade e previdncia e assistncia - % PIB ................. 75
Grfico 13 Despesas administrativas % PIB 1965-2010 ................................................ 77
Grfico 14 Despesas em infraestrutura % PIB 1965-2010 ............................................. 78
Grfico 15 FBCF estatal % PIB 1960 - 2010 .................................................................. 79
Grfico 16 I
AL
x I
AP
1965-2010 ........................................................................................ 175
Grfico 17 Legislao Oramentria (A) x Prtica Oramentria (B) Subndices 1965-
2010 ........................................................................................................................................ 176
Grfico 18 I
E
e I
C
1965-2010 ........................................................................................... 195
Grfico 19 I
E
e Subndices 1965-2010 ............................................................................. 196
Grfico 20 I
C
e Subndices 1965-2010 ............................................................................. 196










6











7



APRESENTAO


Ao longo do sculo XX observou-se um grande debate sobre o papel do Estado na economia
capitalista, debate este revigorado brevemente com a crise financeira de 2008, tanto nos pases
desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento, e tanto do ponto de vista terico como
do ponto de vista poltico-econmico. Em linhas gerais, este debate foi acompanhado de um
aumento progressivo da interveno estatal nas economias, a partir da Crise de 1929 e da
Depresso da dcada de 1930, e a inverso desta tendncia a partir do ltimo quarto do
sculo.

Estes movimentos entre maior e menor interveno, entre polticas mais ativas e mais
passivas, observados tanto entre diferentes pases quanto em um mesmo pas ao longo do
tempo, e tambm no debate terico, despertaram o interesse de compreender o papel do
Estado na economia. Assim, as mudanas tericas neste papel, as indagaes sobre como de
fato o Estado desempenha suas atividades no contexto de uma economia nacional,
particularmente a economia brasileira, as mudanas nesta atuao ao longo do tempo e os
resultados da ao governamental foram a motivao inicial desta tese.

No que tange teoria econmica, podem-se distinguir dois debates acerca do papel do Estado
na economia neste perodo: o debate sobre o seu papel na estabilizao do ciclo econmico,
centrado principalmente nos pases desenvolvidos; e o debate sobre o seu papel na
industrializao das economias subdesenvolvidas. O primeiro debate centra-se na teoria
macroeconmica ortodoxa, a partir da Teoria Geral de Keynes. Ao questionar a lei de Say e a
confiana terica no perfeito funcionamento da economia de mercado e estabelecer que os
nveis de produto e emprego so determinados pela demanda efetiva e no pela oferta,
gerando equilbrios com capacidade ociosa de fatores, Keynes abriu o caminho terico para a
interveno estatal na economia. Na ausncia de demanda efetiva suficiente para o pleno
emprego dos fatores de produo, a demanda gerada por polticas expansionistas, como o
gasto pblico adicional, que ir impulsionar a economia. A partir das discusses travadas
sobre o tema, a teoria ortodoxa dominante chegou ao consenso neoclssico e incorporou sua
estrutura terica a determinao do produto pela demanda, no curto prazo, quando no h
ajustes no nvel de preos. Assim, o papel do Estado a manuteno do produto em nvel de
pleno emprego, e sua atuao ocorre por meio de polticas monetrias e fiscais ativas e
8



discricionrias, com destaque para a poltica fiscal. Os desenvolvimentos subsequentes,
resultantes do debate entre monetaristas, novos-clssicos, novos-keynesianos e a teoria dos
ciclos reais, alteraram no apenas os instrumentos a serem utilizados pelo governo, como
tambm a viso do ciclo econmico e, com isso, o objetivo da poltica econmica. De acordo
com o atual consenso macroeconmico, o objetivo passou a ser a estabilidade do nvel de
preos, com a manuteno da inflao em nveis baixos e estveis, por meio de uma poltica
monetria no discricionria, com destaque para o regime de metas de inflao, na qual o
banco central compromete-se com uma meta para a taxa de inflao, previamente anunciada,
e fixa a taxa de juros de curto prazo da economia de modo a alcanar o valor determinado.
Neste contexto, a disciplina fiscal tornou-se ponto chave para a credibilidade do sistema.
Paralelo ao debate terico, observam-se nas economias desenvolvidas mudanas nas polticas
adotadas pelos governos: de polticas keynesianas de estmulo a demanda para polticas de
controle da inflao.

Nos pases subdesenvolvidos, em particular na Amrica Latina aps a II Guerra Mundial, a
discusso terica e as polticas adotadas no tinham como foco a estabilizao do nvel de
produto e emprego, mas a explicao do atraso das economias perifricas e a superao desse
atraso por meio da industrializao promovida pelo Estado. Conhecida como economia do
desenvolvimento ou teorias do desenvolvimento, esse campo de pesquisa no apresentava um
corpo terico nico, mas era formado por teorias de distintos autores
1
, que tinham como ponto
comum a crtica ao uso do arcabouo terico ortodoxo para analisar essas economias e a
existncia de falhas de mercado como a base para a atuao do Estado na economia. A
interveno estatal tinha por objeto transformar a estrutura produtiva do pas por meio de
planejamento, de polticas de proteo tarifria, incentivos fiscais e cambiais, subsdios s
indstrias selecionadas e atuao do Estado diretamente na esfera produtiva, atravs de
empresas estatais. Assim, a gama de polticas recomendadas ultrapassava o receiturio de
polticas fiscais e monetrias para a suavizao do ciclo econmico tal como apresentado no
paradigma keynesiano. Alm da Amrica Latina, a interveno do Estado no processo de
industrializao tambm pde ser observada na sia e em alguns pases da frica. No
entanto, os problemas decorrentes dessa interveno, como inflao, desequilbrios externos,
forte endividamento, distores alocativas geradas pela proteo tarifria, corrupo, entre

1
Destacam-se neste campo de pesquisa a teses clssicas de Lewis, Prebisch, Rosenstein-RodaneHirschman.
Alm disso, economistas brasileiros, como Celso Furtado, tiveram papel importante dentro dessa corrente, e uma
grande produo literria terica e emprica foi realizada no perodo. Bielschowsky (2004) traz uma tima
anlise do pensamento econmico brasileiro dentro do perodo desenvolvimentista.
9



outros, levaram ao descrdito dessas polticas estatais. A partir da dcada de 1980, um
conjunto de medidas do chamado Consenso de Washington, que inclua a reduo da
interveno estatal, a abertura comercial e financeira da economia e privatizaes, passou a
ser adotado pelos pases em desenvolvimento, principalmente na Amrica Latina, de modo
que a atuao do governo nas ltimas dcadas segue em grande parte o receiturio ortodoxo,
particularmente no Brasil, com o sistema de metas de inflao.

A breve anlise acima revela a existncia de diversas formas de atuao do Estado na
economia, a depender do objetivo da ao, e a existncia de um complexo conjunto de
polticas e de instrumentos para alcanar esses objetivos. Considerando a motivao inicial da
tese, de analisar a atuao do governo brasileiro na economia, e a gama de polticas
existentes, tornou-se necessrio delimitar melhor o escopo da pesquisa. E dentre os diferentes
conjuntos de instrumentos, definiu-se como foco da anlise a poltica fiscal do governo
brasileiro, entendida como a atuao do governo na arrecadao de tributos e suas despesas,
consubstanciadas no oramento. Incluem-se neste objeto de estudo no apenas as receitas
arrecadadas e despesas executadas pelo governo, e as possveis diferenas no padro destas
variveis ao longo do tempo, mas tambm o arcabouo institucional em que o oramento
elaborado, aprovado e executado, considerado um importante aspecto da poltica fiscal, e suas
transformaes. Para tanto, definiu-se como perodo de anlise os ltimos 45 anos, entre 1965
e 2010.

Contudo, a delimitao do estudo a um nico conjunto de instrumentos no tornou a tarefa
menos complexa. O trade-off existente na definio da dimenso temporal, do nvel de
desagregao dos dados utilizados na anlise e da abrangncia da pesquisa ainda mais
evidente no caso do setor pblico brasileiro, devido a sua estrutura. Composto por trs nveis
de governo Unio, Estados e Municpios com autonomia para tributar e realizar despesas,
e que realizam transferncias de recursos entre si, o setor pblico caracterizado ainda pela
diviso de sua administrao, em cada nvel de governo, entre administrao direta e indireta,
sendo a administrao indireta, por sua vez, composta por autarquias, fundaes e empresas
que realizam atividades tipicamente de governo e atividades empresariais
2
, tornando, assim, a
tarefa de analisar o setor pblico e suas transformaes nos ltimos 45 anos vultosa. Essa

2
Dado o foco da anlise na poltica fiscal do governo brasileiro, entendida como a atuao do governo na
arrecadao de tributos e suas despesas, consubstanciadas no oramento, a atividade empresarial do setor pblico
no faz parte do objeto da pesquisa.
10



anlise dificultada ainda, tanto pela falta de dados consolidados para as trs esferas de
governo, no perodo da anlise e em nvel desagregado, quanto pela dificuldade de se obter
dados primrios que permitam essa consolidao. Acrescenta-se a esta relao o fato dos
oramentos das administraes diretas e indiretas no serem unificados em grande parte do
perodo estudado. Tem-se, desse modo, um projeto de pesquisa bastante extenso, cuja
execuo ultrapassa os prazos de elaborao da tese.

Diante de tamanho objeto de pesquisa, optou-se por separar as esferas de governo e definiu-se
como escopo desta tese o governo federal. Esta opo pode ser vista, ento, como a primeira
etapa de uma pesquisa mais ampla. Deste modo, busca-se contribuir para literatura brasileira
sobre poltica fiscal ao abordar a questo sob um aspecto relativamente pouco estudado, qual
seja, a anlise de longo prazo, tanto do arcabouo institucional quanto das contas fiscais,
sendo estas ltimas estudadas a partir de dados desagregados do oramento federal, obtidos de
fontes primrias e pblicas, como os Balanos Gerais da Unio, o Anurio Estatstico da
Previdncia e o Anurio Estatstico do Brasil, e de estudos sobre o tema, principalmente no
que diz respeito previdncia e assistncia social.


11



1 INTRODUO


Na literatura econmica, o tema poltica fiscal, e seus componentes como tributao, gastos,
dficit, dvida pblica, oramento, entre outros, est presente em uma grande quantidade de
estudos. Uma rpida pesquisa na base de dados JSTOR
3
revela a dimenso dessa literatura no
exterior: considerando apenas artigos com resumo, em peridicos na rea de economia,
publicados a partir de 1960, foram encontrados pouco mais de 5.200 artigos no tema
4
. Esses
estudos abordam tanto aspectos tericos quanto aspectos empricos, e abrangem questes
macroeconmicas, como os impactos da poltica fiscal sobre o produto, a inflao e o balano
de pagamentos, os efeitos de uma reforma tributria e a questo oramentria, entre outras; e
questes microeconmicas, que incluem, dentre outras, a evaso fiscal, o impacto de
determinado imposto em uma indstria especfica, questes de eficincia e distoro
alocativa. Em comum, o fato da grande maioria dos artigos concentrar suas anlises no curto
prazo: ao incluir o termo e long run na pesquisa anterior, o nmero de artigos encontrados
reduziu-se para 268.

No Brasil, a presena do tema no menos marcante. Embora uma pesquisa ampla, nos
mesmos moldes da realizada para a literatura internacional, que compreenda um longo
perodo e um grande nmero de publicaes, seja difcil para a literatura brasileira
5
, uma
rpida pesquisa na base de dados SciELO Brasil e em alguns dos principais peridicos de

3
O JSTOR uma base de dados digital, mantida sem fins lucrativos, que armazena dados de mais de 1.400
revistas acadmicas em cerca de 50 disciplinas. Na rea econmica so 147 ttulos.
4
Os termos utilizados na pesquisa foram fiscal policy ou fiscal deficit ou publicdebt ou tax system ou
tax ou budget, e a busca foi realizada apenas no resumo do artigo, de modo a restringir o resultado a artigos
cujo objeto de estudo esteja de fato ligado ao tema. No entanto, como o prprio sistema de busca do JSTOR
avisa, apenas 10% dos artigos armazenados possuem resumo, o que pode afetar o resultado da pesquisa. Por
outro lado, essa restrio no interfere no objetivo da busca, pois o nmero de artigos reportados suficiente
para demonstrar quo grande a literatura no tema. Alm disso, deve-se considerar que estes resultados
representam ainda somente uma amostra desta literatura, uma vez que foram obtidos a partir de uma nica base
de dados e no consideram outros tipos de publicaes como livros, textos para discusses e dissertaes e teses.
5
A dificuldade de realizar-se tal pesquisa deriva da falta de uma base de dados to ampla quanto as existentes
para a literatura internacional. Dos 136 peridicos nacionais indexados na rea de economia pelo Qualis da
Capes, com classificao B5 ou superior, apenas 13 esto disponveis no sistema SciELO Brasil, a principal base
de dados para a literatura nacional. Alm disso, grande parte s est disponvel a partir da primeira dcada de
2000. Alguns peridicos disponibilizam em meio digital suas publicaes, mas nem todos possuem um sistema
de busca que abrange todos os volumes editados. Como excees pode-se citar as revistas Pesquisa e
Planejamento Econmica (PPE), Revista de Economia Poltica (REP), Revista Brasileira de Economia (RBE) e
BrazilianReviewofEconometrics, que permitem a busca em todos os nmeros desde o lanamento,
respectivamente nos anos de 1971, 1981, 1947 e 1981, embora nem sempre o acesso ao texto completo esteja
disponvel.
12



economia
6
resultou em 159 artigos sobre o tema, publicados em grande parte a partir da
dcada de 1980. Na literatura brasileira tambm se destacam, em termos quantitativos, as
anlises conjunturais, como as da dcada de 1980, com o debate sobre o dficit pblico e a
inflao, e as da dcada de 1990, voltadas para a dvida pblica e sua sustentabilidade.
Embora haja um predomnio de estudos para o curto prazo, a anlise da poltica fiscal
brasileira em uma perspectiva de longo prazo, igualmente importante. Tendo em conta que,
no curto prazo, a estrutura tributria e o padro de despesa so rgidos e as instituies
oramentrias podem ser consideradas como dadas, a perspectiva de longo prazo que
permite observar e avaliar mudanas nessas estruturas. E essa questo torna-se ainda mais
relevante diante das transformaes tericas e econmicas nas ltimas cinco dcadas.

No plano econmico, a era de ouro do capitalismo nas economias avanadas, marcada pelo
crescimento do produto com estabilidade monetria e baixas taxas de desemprego no ps II
Guerra Mundial, chegou ao fim com os acontecimentos da dcada de 1970. Os dois choques
do petrleo, em fins de 1973 e em 1979, o fenmeno da estagflao, o fim do padro dlar-
ouro e a emergncia de um novo paradigma tecnolgico, com as novas tecnologias de
informao, cujos marcos maiores so o computador e a internet, colocaram novos desafios a
essas economias, o que resultou em uma mudana na poltica econmica dos governos. Entre
1979 e 1981, Ronald Reagan, nos EUA, e Margareth Thatcher, no Reino Unido, elevaram a
taxa de juros interna de suas economias e implementaram programas de austeridade fiscal e
contrao do crdito. Iniciaram ainda a desregulamentao da economia e a abertura dos
mercados financeiros, reduzindo e/ou eliminando os controles sobre o capital, o que abriu
caminho para a globalizao financeira to marcante nas dcadas seguintes.

Na economia brasileira, as ltimas cinco dcadas foram marcadas por transformaes internas
que, em maior ou menor grau, acompanharam os movimentos da economia mundial. A crise
poltica e econmica da primeira metade da dcada 1960 deu lugar ao regime militar, e
posteriormente, ao milagre econmico entre 1968 e 1973, com altas taxas de crescimento

6
Alm dos perodos indexados no SciELO Brasil foram realizadas pesquisas nos sites das revistas mencionadas
na nota anterior, a saber, PPE, BrazilianReviewofEconometrics, REP e RBE. As duas ltimas publicaes
tambm so indexadas ao SciELO, porm apenas a partir da primeira dcada de 2000. Nos casos em que o
mesmo artigo foi encontrado no site do SciELO e da respectiva revista, considerou-se apenas o reportado no site
da publicao, a fim de evitar a dupla contagem. Os termos utilizados na pesquisa foram poltica fiscal ou
dficit pblico ou dvida pblica ou sistema tributrio ou impostos ou tributao ou oramento.
13



do produto interno, puxadas pelo crescimento do produto industrial
7
. Contudo, em fins de
1973, o primeiro choque do petrleo trouxe mudanas significativas nesse cenrio, dada a
dependncia do pas na importao de petrleo. O Governo Militar, presidido por Geisel,
optou por um novo plano de investimento, o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento),
centrado na substituio de importao na indstria de base e com o objetivo de manter o
ritmo de crescimento atingido no perodo anterior. Os investimentos realizados pelo governo
foram, em ltima instncia, financiados pelo endividamento externo, e ampliaram ainda mais
a interveno do Estado na economia, caracterstica to marcante do ps-guerra. O segundo
choque do petrleo e a elevao das taxas de juros internacionais foram o ponto inicial da
crise que atingiu a economia no incio da dcada de 1980, e que resultou na chamada dcada
perdida, na qual o alto endividamento e a alta inflao dominaram o cenrio
macroeconmico do perodo, prejudicando o crescimento do pas. A alterao desse cenrio
ocorreu na dcada de 1990: a dvida externa foi renegociada nos moldes do plano Brady, em
1994; no mesmo ano, a estabilidade monetria foi alcanada com o Plano Real; e a questo
fiscal foi acomodada a partir de uma combinao de aumento da carga tributria e
desvinculao de 20% das receitas de impostos e contribuies federais, que formaram o
Fundo Social de Emergncia
8
. A dcada de 1990 marcada ainda pela mudana no papel do
Estado brasileiro: a interveno na economia que marcou o meio sculo anterior deu lugar a
um Estado liberal, com as privatizaes das empresas pblicas e a criao de agncias
regulatrias para os setores mais importantes, como energia e telefonia, e a abertura comercial
e financeira da economia. Em 1999, a crise cambial vivida pela economia levou alterao na
forma de combate inflao: o sistema de ncora cambial foi substitudo pelo sistema de
metas de inflao e supervits primrios, sistema mantido ao longo da primeira dcada do
sculo XXI pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva. No
plano fiscal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), promulgada em 2000, visou maior
controle na elaborao e gesto das contas pblicas das trs esferas de governo.

Do ponto de vista terico, as transformaes neste perodo tambm foram marcantes. O papel
da poltica fiscal modificou-se de acordo com as alteraes na viso do ciclo econmico e no

7
Entre 1968 e 1973, perodo em que ocorreu o milagre, a taxa mdia de crescimento do PIB foi de 11,2%,
superando a mdia histrica de 7% registrada entre o ps Segunda Guerra Mundial e o incio da dcada de 1960
(Lago, 1990, p. 239).
8
O Fundo Social de Emergncia passou a ser denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal at 1999, e a partir
de 2000 foi reformulado, passando a ser chamado de Desvinculao de Recursos da Unio (DRU). Medida tida
como inicialmente temporria, pois deveria vigorar at 31 de dezembro de 1999, a DRU foi sucessivamente
prorrogada pelo Congresso Nacional, e atualmente est em vigor at 2015, como determina a Emenda
Constitucional n. 68 de 2011.
14



objetivo da poltica econmica: de principal instrumento para estimular a demanda agregada,
com o objetivo de manter a economia operando com plena utilizao dos fatores de produo,
a poltica fiscal passou a auxiliar o poltica monetria, diante do objetivo maior de
estabilizao do nvel de preos. Seu papel centra-se, atualmente, no controle do gasto
pblico, com a definio de regras para as contas pblicas, e na sustentabilidade da dvida,
como suporte para a credibilidade da poltica monetria.

Ademais, os persistentes dficits oramentrios e o grande crescimento da dvida pblica,
observados tanto em pases avanados quanto em pases em desenvolvimento, em um perodo
sem grandes guerras, motivou uma extensa literatura em macroeconomia a explicar estes
resultados, seja com base no comportamento de planejadores benevolentes, seja a partir do
comportamento oportunista dos formuladores de poltica, ou com base em alguma iluso
fiscal dos eleitores, ou ainda como resultado das restries e incentivos impostos pelas
instituies polticas e oramentrias de cada pas no comportamento dos governantes. Dado
o impacto dos dficits e do estoque da dvida pblica na economia, essas instituies
apresentam-se como mais um elemento a ser considerado na anlise dos efeitos da poltica
fiscal.

neste contexto que se insere o objetivo do trabalho, que compreender a poltica fiscal do
governo federal ao longo dos ltimos 45 anos, entre 1965 e 2010. O ano de 1965 marca o
incio da anlise por ser o primeiro ano em que a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, regeu
a elaborao e execuo do oramento federal. Ainda em vigor nos dias atuais, embora com
modificaes introduzidas por novas leis, decretos e portarias, essa Lei determina as normas
gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balano da
administrao pblica das trs esferas de governo. A compreenso da poltica fiscal, por sua
vez, centra-se em dois pontos: no estudo do padro de financiamento tributrio e de gasto do
governo, ao longo do perodo delimitado; e na anlise institucional do processo de elaborao,
aprovao e execuo do oramento sob a tica da disciplina fiscal, suas alteraes ao longo
do tempo, bem como o impacto deste arcabouo institucional no resultado observado para a
poltica fiscal.

Em relao ao padro de receitas e despesas do governo federal, busca-se contornar a falta de
sries fiscais para o perodo da anlise, particularmente sries desagregadas, a partir da coleta
de dados de fontes primrias e pblicas, como os Balanos Gerais da Unio (BGU), o
15



Anurio Estatstico da Previdncia e o Anurio Estatstico do Brasil (AEB), coleta esta
completada por estudos sobre o tema, principalmente no que diz respeito previdncia e
assistncia social. O uso de outras fontes para os dados fiscais, alm do BGU, est
diretamente relacionado s mudanas institucionais no oramento federal, que alteraram o seu
contedo, como ser analisado no decorrer do trabalho. Alm do uso de fontes primrias de
dados, outra distino da pesquisa est na metodologia de construo das sries,
particularmente no caso do gasto pblico. Embora a anlise concentre-se em cincos categorias
de despesas, a saber, despesas em educao, sade, previdncia e assistncia, infraestrutura e
despesas administrativas, excludas as despesas com a dvida pblica
9
, estas categorias foram
construdas a partir da classificao da despesa por programas/subfunes do oramento,
desdobramentos da classificao funcional. De forma anloga, as sries referentes s receitas
de tributos e s receitas de contribuies foram construdas a partir de seus componentes, de
modo a compatibilizar estas categorias, diante das mudanas na classificao da receita ao
longo do perodo analisado.

Assim, busca-se contribuir para literatura brasileira sobre poltica fiscal ao abordar a questo
sob um aspecto relativamente pouco estudado, qual seja, a anlise do arcabouo institucional
e das contas fiscais a partir de dados desagregados, sob a perspectiva de longo prazo. Para
alcanar o objetivo proposto, o trabalho apresenta quatro captulos, alm desta introduo.

O prximo captulo apresenta o contexto em que a poltica fiscal do governo federal est
inserida ao traar o panorama da economia brasileira do incio da dcada de 1960 aos dias
atuais. Alm dos acontecimentos econmicos e polticos do perodo, o captulo contextualiza
a poltica fiscal no debate terico do mainstream macroeconmico acerca do papel e dos
efeitos da poltica econmica.

O padro de financiamento tributrio e o padro da despesa do governo federal, bem como a
metodologia empregada na construo do banco de dados fiscais, a partir das fontes primrias
e secundrias citadas, so abordados no captulo trs. A anlise desenvolvida neste captulo
apresenta as alteraes na classificao das receitas e despesas e no contedo do BGU,
decorrente de mudanas institucionais, bem como as consequncias para os dados obtidos e os

9
Reconhece-se aqui a importncia das despesas com a dvida pblica, isto , juros, encargos e amortizaes. No
entanto, considerando a dimenso do objeto de estudo e do objetivo proposto, optou-se por no incluir esta
categoria de despesas, uma vez que estas despesas esto atreladas principalmente ao estoque da dvida, fruto de
decises passadas de poltica econmica, fiscal e monetria.
16



ajustes realizados. Ressalta-se que as mudanas institucionais so somente mencionadas na
medida em que alteram o contedo do BGU. A anlise dessas instituies desenvolvida no
captulo quatro. Em relao ao financiamento tributrio e despesa, o estudo foca no
comportamento dessas variveis, buscando identificar suas tendncias diante das
transformaes econmicas discutidas no captulo anterior.

O estudo do arranjo institucional que rege o processo de elaborao, aprovao e execuo do
oramento apresentado nos captulos quatro e cinco. No captulo quatro, as instituies
oramentrias vigentes no pas ao longo do perodo de 1965-2010 so descritas, analisadas e
comparadas. A avaliao destas instituies sob a tica da disciplina fiscal realizada no
quinto captulo, a partir de duas metodologias: o ndice oramentrio pioneiro de Alesina et.
al. (1999) e os ndices oramentrios construdos por Dabla-Norris et al (2010). O estudo
finalizado com a avaliao do impacto das instituies, por meio dos ndices construdos, sob
o resultado primrio do governo federal.

Por fim, so apresentadas as principais concluses da tese.
17



2 O CONTEXTO TERICO E ECONMICO DO BRASIL NO PERODO DE
1960 A 2010


Em cinco dcadas de histria econmica, a poltica fiscal brasileira esteve inserida em
diferentes contextos polticos, econmicos e tericos; esteve no centro das recomendaes de
poltica econmica e passou a auxiliar, foi utilizada por governos autoritrios e democrticos,
para a promoo do crescimento e superao de uma crise, seguiu recomendaes ortodoxas e
heterodoxas, e por muitas vezes foi tida como a vil dos problemas econmicos brasileiros.
Assim, o conhecimento destes contextos coloca-se como uma primeira etapa fundamental
para o estudo da poltica fiscal em uma perspectiva de longo prazo, realizada neste captulo.

Duas perspectivas so consideradas: a terica, objeto da seo 2.1, e a poltico-econmica,
presente na seo 2.2. No plano terico, a anlise concentra-se no papel da poltica fiscal e no
seu efeito sobre a economia, bem como nas suas transformaes, tendo por referencial a teoria
macroeconmica dominante, base da poltica econmica atualmente implementada no Brasil.
No plano poltico-econmico, a poltica fiscal contextualizada a partir de um panorama da
economia brasileira do incio da dcada de 1960 aos dias atuais.


2.1 Poltica fiscal e o debate macroeconmico

Do ps-guerra ao incio da dcada de 1970, o paradigma keynesiano expresso no modelo IS-
LM dominou o cenrio macroeconmico, atingindo o seu auge em meados da dcada de
1960. De acordo com essa teoria,a insuficincia de demanda efetiva a terminologia
consagrada nos livros de macroeconomia demanda agregada leva a um equilbrio
econmico, no qual os nveis de produto e emprego esto abaixo do pleno emprego. Esse
resultado deriva de falhas de mercado, como a rigidez nominal de preos. Destaca-se, porm,
que o equilbrio econmico com desemprego involuntrio sustenta-se apenas no curto prazo.
No longo prazo, a teoria keynesiana da sntese neoclssica admitia que produto e emprego
continuassem sendo determinados pela oferta, com base na lei de Say
10
.

10
Crticos dessa teoria, em particular a corrente ps-keynesiana, no concordam com essa interpretao da
Teoria Geral de Keynes feita pela corrente neoclssica. Segundo as crticas, a existncia de rigidez nominal no
18




No arcabouo IS-LM, a taxa de juros e o produto de equilbrio da economia so determinados
pelo equilbrio simultneo entre o mercado de bens, descrito pela IS, e o mercado monetrio,
descrito pela LM. O equilbrio da economia em um ponto em que h desemprego indesejado
e o governo, portanto, tem um papel ativo no estmulo demanda, por meio de polticas
fiscais e/ou monetrias expansionistas e discricionrias.

A poltica fiscal expansionista, seja por um aumento dos gastos pblicos ou reduo da
tributao, eleva a demanda agregada da economia e, consequentemente, o nvel de produto e
emprego. O aumento do gasto e da renda acarreta no aumento da demanda por moeda, o que,
dada a hiptese de oferta de moeda exgena, controlada pela autoridade monetria, resulta em
um aumento da taxa de juros. A elevao da taxa de juros, por sua vez, reduz o investimento
do setor privado, dando lugar ao efeito crowding-out. Quanto maior a elasticidade-juros da
demanda por moeda e quando menor a elasticidade-juros da funo de investimento, maior
ser o multiplicador fiscal, ou seja, o efeito final da poltica fiscal no nvel de produto e
emprego. Por outro lado, essas condies tornam a poltica monetria expansionista pouco
eficaz. No caso limite, em que a demanda por moeda perfeitamente elstica taxa de juros,
a conhecida armadilha da liquidez, apenas a poltica fiscal eficaz para estimular a atividade
econmica. Como relatam Snowdon e Vane (2005, p.108-109), evidncias empricas
apontavam para uma demanda por moeda com alta elasticidade em relao taxa de juros e
para uma funo de investimento com baixa elasticidade em relao taxa de juros, o que
dava suporte preferncia pela poltica fiscal, embora no final da dcada de 1950 essa
preferncia fosse maior entre os economistas britnicos do que entre os americanos. Na
dcada de 1960, a viso de que a poltica fiscal relativamente mais eficaz que a poltica
monetria foi cada vez mais questionada. Ressalta-se que a poltica fiscal expansionista,
antecipada ou no, eficaz apenas quando a economia encontra-se abaixo do pleno emprego,
quando, no curto prazo, a rigidez nominal de preos e salrios impede o ajustamento das
variveis nominais e permite que variaes na demanda agregada tenham efeito sobre o nvel
de emprego e produto. Quando o equilbrio ocorre no nvel de pleno emprego, o produto
determinado pela oferta agregada e mudanas na demanda agregada afetam apenas o nvel de
preos da economia.


condio necessria para que a economia atinja o equilbrio abaixo do pleno emprego, nem este ltimo um
resultado de curto prazo.
19



Em uma pequena economia aberta, a eficcia da poltica fiscal depende do regime da taxa de
cmbio e da mobilidade dos fluxos de capital. De acordo com o Modelo Mundell-Fleming,
que incorpora o fluxo de capitais no modelo IS-LM, por meio da curva BP, o maior efeito da
poltica fiscal sobre a economia ocorre em um regime de taxa de cmbio fixa e perfeita
mobilidade de capital, pois neste caso, a taxa de juros mantm-se no nvel da taxa de juros
internacional e no ocorre, portanto, o efeito crowding-out. Por outro lado, a poltica fiscal
ineficaz se a taxa de cmbio for flexvel e a mobilidade de capital for perfeita. Com imperfeita
mobilidade de capital, a poltica fiscal possui efeito sobre a atividade econmica e o resultado
final depende do regime da taxa de cmbio e das inclinaes da LM e BP.

A curva de Phillips, incorporada aos modelos macroeconmicos keynesianos na dcada de
1960, apresentava a inflao salarial como uma funo do nvel de desemprego da economia.
Com isso, estabelecia um trade-off permanente entre o nvel de inflao e o nvel de
desemprego, que permitia aos formuladores de poltica estimar a inflao para os diferentes
nveis de desemprego almejado pela poltica econmica. Alm disso, a Curva de Phillips
tornou-se uma importante parte da teoria keynesiana ao fazer a ligao entre o modelo IS-LM,
no qual os preos so fixos, e a uma teoria da inflao de preos e salrios (SWONDON;
VANE, 2005, p.142).

A queda do paradigma keynesiano marcada por duas crticas: a crtica feita por Friedman no
final da dcada de 1960 e a crtica de Lucas, no incio da dcada de 1970 (DE VROEY,
2010). Ambos os autores apontaram para a ineficcia da poltica keynesiana de estmulo
demanda, em um momento em que as economias avanadas vivenciavam um perodo de
inflao alta, conjugada com desemprego e baixo crescimento econmico, o que propiciou
maior visibilidade para essas crticas.

Friedman criticou o uso da curva de Phillips na formulao de polticas, pois para que o
trade-off pudesse ser explorado era necessrio que a curva fosse estvel. No entanto, em sua
viso, essa estabilidade teria que vir de uma iluso monetria por parte dos trabalhadores no
momento da negociao de seus salrios nominais, o que no ocorria. As negociaes
salariais ocorrem em termos nominais, mas o que importa para trabalhadores e empresrios
so os salrios reais. Logo, qualquer tentativa de explorar o trade-off seria incorporado na
negociao, o que levaria ao deslocamento da curva, tornando a poltica econmica ineficaz.
De Vroey (2010, p.7) destaca que, embora Friedman criticasse o uso de polticas de estmulo
20



demanda agregada, metodologicamente ele manteve-se no arcabouo keynesiano. E, como
colocam Snowdon e Vane (2005, p.174), sua afirmao terica acabou por ser uma
generalizao do modelo IS-LM, o que ajudou a colocar a abordagem monetarista dentro do
mainstream macroeconmico.

As crticas de Friedman foram traduzidas na curva de Phillips aumentada, ou aceleracionista,
que incluiu as expectativas na funo original. Assim, para cada nvel de expectativa em
relao taxa de inflao h uma curva relacionando a taxa de variao nominal dos salrios
ao nvel de desemprego da economia. No entanto, quando a taxa de inflao esperada igual
taxa de inflao efetiva, o trade off desaparece: a curva de Phillips vertical e a economia
encontra-se na sua taxa natural de desemprego. A curva de Phillips vertical no longo prazo
implica que uma poltica monetria que aumente a taxa de expanso da moeda s reduz o
desemprego a um nvel abaixo da sua taxa natural, quando no antecipada pelos agentes.
Neste caso, o aumento da inflao derivado dessa poltica far com que os agentes reajustem
suas expectativas, o que ocorre de forma adaptativa no modelo, e o resultado final ser um
retorno da economia ao seu nvel de pleno emprego com uma taxa de inflao mais alta. O
efeito da poltica temporrio. Tentativas de manter a taxa de desemprego abaixo do nvel
natural de forma permanente por meio de aumentos contnuos da expanso de moeda resultam
apenas na acelerao da inflao.

A viso monetarista, com base na estabilidade da demanda por moeda, de que a inflao e o
balano de pagamentos so fenmenos monetrios e de que a economia estvel, retornando
para a taxa natural de desemprego aps choques externos, coloca seus defensores em posio
contrria a polticas econmicas ativas e discricionrias para a estabilizao da demanda
agregada. Devido defasagem entre o aumento do estoque de moeda e o aumento na renda
nominal, polticas discricionrias podem aumentar a instabilidade da economia. A
recomendao de Friedman, portanto, de uma poltica monetria na qual a moeda seja
expandida a uma taxa fixa, combinada com uma taxa de cmbio flutuante, proporcional ao
crescimento da economia (SNOWDON; VANE, 2005, p.186).

A hiptese da taxa de desemprego natural implica ainda em uma mudana na recomendao
de polticas para reduzir de forma permanente o nvel de desemprego na economia: no lugar
de polticas de estabilizao da demanda agregada, o governo deve utilizar polticas que
21



melhorem a estrutura e o funcionamento dos mercados de trabalho e da indstria, ou seja,
polticas que atuem do lado da oferta (SNOWDON; VANE, 2005, p.186).

A poltica fiscal, por sua vez, deve restringir-se ao seu papel tradicional de alocao de
recursos e distribuio de riquezas. A interpretao de que a economia estvel e de que a
inflao um fenmeno monetrio, retirou da poltica fiscal o seu papel ativo de estabilizar a
economia. Por outro lado, o descontrole fiscal, com dficits persistentes e acumulao de
dvida por parte do governo, tem por consequncia desestabilizar a economia, como a
experincia emprica do Brasil nos anos de 1980 evidencia.

Antes de apresentar a crtica de Lucas macroeconomia keynesiana, faz-se um parntese para
discutir outra contribuio de Friedman, no diretamente ligada teoria monetria, e que tem
implicaes no debate da eficcia da poltica fiscal sobre o nvel de demanda agregada.
Friedman (1957) estabelece que a renda de um indivduo formada por dois componentes, a
renda permanente e a renda transitria, sendo que as decises de consumo so tomadas com
base na renda permanente. Sendo assim, a reduo temporria de imposto afeta apenas a
renda transitria, no induzindo ao aumento do consumo. A poltica fiscal teria um impacto
menor do que o advogado pela teoria keynesiana, reduzindo a justificativa para o seu uso em
estabilizar a demanda. Romer (2001, captulo 11) argumenta que a hiptese da renda
permanente relaciona-se equivalncia ricardiana. Segundo essa teoria, a emisso de dvida
para financiar uma poltica de expanso de gastos tem o mesmo efeito sobre o setor privado
que um aumento na tributao: no h um aumento do gasto privado, pois a dvida emitida
ter que ser paga com um aumento de impostos ou reduo dos gastos no futuro, o que no
altera a sua renda permanente, apenas a transitria. Deste modo, se a hiptese da renda
permanente descreve o comportamento do consumidor, ento a equivalncia ricardiana uma
boa aproximao para o efeito da poltica. Entretanto, o autor argumenta que h pouco suporte
para essas afirmaes.

As crticas feitas por Robert Lucas Jr, por outro lado, levaram a uma nova corrente terica, a
macroeconomia novo clssica, que representou no apenas uma mudana na recomendao de
polticas econmicas, mas tambm uma mudana metodolgica em macroeconomia, bem
como uma mudana na agenda de pesquisa, no arcabouo conceitual, nas ferramentas
matemticas e na viso do ciclo econmico (DE VROEY, 2010, p. 10). Uma das principais
crticas de Lucas teoria keynesiana direcionava-se ao uso dos modelos macroeconmicos
22



construdos para a avaliao de polticas alternativas. Por no considerarem que as
expectativas dos agentes econmicos so formadas endogenamente, de forma racional, os
modelos keynesianos no seriam uma base robusta para a anlise de polticas faltava a esses
modelos fundamentao microeconmica.

Ao incorporar agentes racionais em um modelo de equilbrio geral, no qual preos e salrios
so flexveis de modo que o mercado continuamente alcana o seu equilbrio, o resultado
que as flutuaes no nvel de emprego, e, portanto, de produto, no so fruto de falhas de
mercado, mas o resultado timo de agentes maximizadores diante de choques monetrios
exgenos e informao imperfeita; as flutuaes no nvel de emprego so frutos de mudanas
na oferta de trabalho dos agentes, dentro desse arcabouo. Qualquer mudana anunciada da
poltica monetria , portanto, ineficaz para estimular a demanda e reduzir o desemprego, uma
vez que os agentes racionais iro incorporar essa poltica s suas expectativas de inflao.
Apenas quando a alterao na poltica no antecipada pelos agentes que ela consegue
afetar as variveis reais, produto e emprego, e somente por um perodo curto de tempo.

Outra questo que emerge dos modelos novos clssicos a existncia de inconsistncia
temporal da poltica monetria discricionria de inflao baixa. Kydland e Prescott (1977)
mostram que se a expectativa de inflao baixa, o custo marginal do governo em elevar a
inflao em busca de um nvel de desemprego menor pequeno, o que gera incentivos para
que essa poltica seja seguida. Esse incentivo vem da percepo, por parte do governo, de que
existe um trade-off entre inflao e desemprego, ainda que seja temporrio, e da possibilidade
de implementar a poltica de forma discricionria. No entanto, os agentes racionais sabem que
o governo tem o incentivo para fazer uma poltica expansionista e, portanto, suas expectativas
de inflao no sero baixas. O resultado da poltica discricionria um nvel de inflao
maior sem aumento do produto.

Diante da ineficcia da poltica monetria antecipada e da inconsistncia da poltica
discricionria, coloca-se a questo de qual deveria ser a poltica adotada, se que existe
espao para polticas de estabilizao nestes modelos diante de choques exgenos na
economia. Romer (2001, p.494-497) mostra que h espao para polticas de estabilizao
aumentarem o bem-estar da economia, desde que a funo de bem estar social ou a curva de
oferta agregada seja significantemente no linear. Nestes casos, o objetivo da poltica deve ser
manter a inflao em nveis baixos e estveis e a poltica recomendada adoo de uma meta
23



a ser alcanada por meio de uma regra. No entanto, um ponto crucial dessa poltica a
credibilidade da meta. Para que os agentes formem suas expectativas de acordo com a meta
determinada, necessrio que esta seja crvel, tanto no sentido de que factvel de ser
alcanada, quanto no sentido de que de fato a autoridade monetria ir cumprir a meta por
meio da regra estabelecida. Os pr-requisitos de credibilidade e comprometimento com a
regra formam a base para a defesa de um banco central independente.

No que tange poltica fiscal, objeto da anlise, conclui-se que no h espao para o seu uso
como poltica de estabilizao, uma vez que o objetivo da poltica deve ser manter a inflao
baixa, que, por sua vez, tambm vista como um fenmeno monetrio. Entretanto, isto no
significa que a poltica fiscal no afete as variveis reais da economia. De fato, variaes na
tributao e no gasto podem afetar o consumo e o investimento da economia, alterando assim
o nvel de emprego e produto no curto prazo, mas no necessariamente esses efeitos sero os
mesmos descritos pela teoria keynesiana. A hiptese de expectativas racionais em um modelo
de maximizao intertemporal do consumo amplia a possibilidade de resultados da poltica
fiscal: polticas fiscais contracionistas podem levar no apenas contrao da atividade
econmica, como na teoria keynesiana, como tambm a expanses econmicas, a depender
das expectativas que a poltica corrente gera em relao ao comportamento futuro da poltica
fiscal
11
. Do mesmo modo, pequenos aumentos nos gastos pblicos percebidos como
temporrios podem no afetar o consumo privado. Bertola e Drazen (1993) caracterizam esta
viso, como viso expectacional da poltica fiscal. Aschauer e Greenwood (1985), a partir
de um modelo neoclssico de equilbrio geral de dois perodos, concluem que o efeito da
poltica fiscal sobre as decises de consumo, oferta de trabalho e investimento dos agentes
depende do tipo de poltica: se apenas temporria ou permanente, e se ela reflete eventos
correntes, mas no antecipados, ou eventos futuros esperados. Para Alesina e Perotti (1997)
ajustes fiscais que reduzem despesas com pessoal e transferncias tm maior probabilidade de
serem mantidos do que ajustes que aumentam os impostos e/ou reduzem despesas com
investimento. Deste modo, o primeiro tipo de ajuste geralmente expansionista enquanto o
segundo tende a ser contracionista, consistente com a importncia das expectativas e
divergindo, assim, do resultado keynesiano. Romer (2001, p.546-547) aponta trs canais
apresentados por essa literatura pelos quais uma poltica fiscal contracionista pode levar

11
Alm de possibilidade terica, contraes fiscais com efeitos expansionistas sobre o consumo foram
observadas na Dinamarca e Irlanda na dcada de 1980. Giavazzi e Pagano (1990) argumentam que os efeitos
observados foram resultados do efeito da poltica sobre as expectativas dos agentes.
24



expanso da atividade econmica. Primeiro, o efeito que a poltica fiscal tem sobre a
expectativa das famlias em relao aos impostos que tero que ser pagos ao longo da vida: se
a poltica levar a expectativas de impostos menores, ento o consumo corrente ir aumentar.
O segundo canal o efeito sobre a taxa de juros: expectativa de gastos pblicos menores no
futuro reduz a taxa de juros esperada, o que eleva o investimento corrente. O terceiro canal
relaciona a poltica fiscal contracionista expectativa de menor probabilidade de crises fiscais
futuras. Neste caso, espera-se uma renda futura maior, o que aumenta tanto o consumo quanto
o investimento correntes.

Na dcada de 1980, um novo campo de pesquisa, os modelos de ciclos reais (real business
cycle models), que mantm a metodologia dos modelos novos clssicos, mas com diferentes
hipteses tericas, desenvolveu-se a partir do artigo seminal de Kydland e Prescott, Time to
Build and Aggregate Fluctuations de 1982. Neste artigo, as flutuaes econmicas so o
resultado timo do ajustamento a choques tecnolgicos exgenos por parte de agentes
maximizadores. As hipteses de expectativas racionais, mercados equilibrados e a funo de
oferta de Lucas da teoria novo clssica so mantidos, mas no h choques monetrios ou
informao imperfeita no modelo (DE VROEY, 2010, p.15). As flutuaes na economia, que
nos modelos novos clssicos eram explicadas por fatores monetrios na presena de
informao incompleta, so agora explicadas por fatores reais em um ambiente de informao
perfeita: os choques tecnolgicos, que afetam a funo de produo e alteram a estrutura de
preos relativos, levam os indivduos maximizadores a revisar suas decises de oferta de
trabalho e consumo, gerando flutuaes no nvel de emprego e produto da economia. Assim,
nos modelos de ciclos reais, todos os estgios do ciclo pico, recesso, queda e a recuperao
constituem um equilbrio, pois constituem o resultado timo do processo de maximizao
dos agentes diante de mudanas nas suas restries (SNOWDON; VANE, 2005, p.294-295).

Como os perodos de recesso e desemprego no so, portanto, resultados de falhas de
mercado, o Estado, consequentemente, no tem nenhum papel a exercer no controle do ciclo
econmico. Esta viso difere fundamentalmente das correntes tericas anteriores. Como
argumenta Snowdon e Vane (2005, p.330), embora houvesse fortes disputas tericas entre
keynesianos, monetaristas e novos clssicos, havia um consenso de que a instabilidade do
ciclo econmico era considerada indesejada por reduzir o bem-estar social e deveria, portanto,
ser reduzida por meio de polticas apropriadas, ainda que no houvesse acordo sobre quais
seriam essas polticas, como visto anteriormente. Para os tericos dos modelos de ciclos reais,
25



a viso diametralmente oposta: tentativas de reduzir as flutuaes por parte do governo
que reduzem o bem-estar social. Dado que neste arcabouo a moeda neutra tanto no curto
como no longo prazo e determinada endogenamente pelo funcionamento da economia
12
,
polticas monetrias no possuem efeito sobre o lado real da economia. No caso da poltica
fiscal, distores associadas tributao e ao gasto pblico reduzem o bem-estar social. Por
outro lado, possvel que aumentos temporrios nos gastos pblicos elevem o nvel de
produto e emprego da economia, uma vez que a oferta de trabalho aumenta em resposta ao
aumento da taxa de juros, que, por sua vez, causado pelo aumento da demanda agregada
(SNOWDON; VANE, 2005, p.332).

As fortes implicaes dos modelos de ciclos reais no passaram sem crticas dentro do
mainstream macroeconmico. Sem entrar neste debate, citam-se as crticas em relao
neutralidade da moeda, dependncia aos choques tecnolgicos para gerar as flutuaes na
economia, inexistncia de desemprego involuntrio nestes modelos e ao uso de agente
representativo, o que exclui questes como assimetria de informao e coordenao entre
agentes heterogneos.

A nfase dada aos choques de oferta, sejam eles monetrios nos modelos novos clssicos,
sejam eles tecnolgicos nos modelos de ciclos reais, para explicar as flutuaes na atividade
econmica foi criticada por um conjunto de economistas para os quais a demanda agregada
tem o seu papel na determinao do produto e emprego da economia. Os economistas desta
nova corrente, os novos keynesianos, partem das premissas do ento velho keynesianismo
a existncia de equilbrio econmico com desemprego involuntrio; o reconhecimento de que
choques na demanda agregada afetam a estabilidade macroeconmica; a no neutralidade da
moeda; e o reconhecimento de que polticas econmicas de estabilizao possuem o potencial
de aumentar a estabilidade macroeconmica e o bem-estar , mas diferem destes por buscar a
explicao da rigidez nominal de preos e salrios no comportamento de agentes otimizadores
com expectativas racionais, incorporando a microfundamentao dos modelos novos
clssicos. Os modelos novos keynesianos consideram ainda outras imperfeies no
funcionamento da economia, como mercados imperfeitos e incompletos, assimetria de
informao e heterogeneidade dos agentes, formando assim um grupo de pesquisa

12
Este outro ponto no qual os modelos de ciclos reais diferem fundamentalmente das teorias keynesiana,
monetarista e novo-clssica. Para esses ltimos, a moeda no neutra no curto prazo e determinada
exogenamente pela autoridade monetria, embora a causa da no neutralidade seja diferente entre as teorias.
26



heterogneo, com diferentes linhas de pesquisa. De acordo com De Vroey (2010, p.14), os
modelos elaborados dentro desta corrente distinguem-se ainda pela abordagem metodolgica.
Os modelos de competio imperfeita utilizam o arcabouo marshaliano, enquanto que os
modelos de falhas de coordenao so modelos de equilibro geral walrasianos.

importante ressaltar que rigidez de preos e salrios na economia significa que preos e
salrios ajustam-se de forma lenta, o que leva a economia a equilbrios abaixo do pleno
emprego, no curto prazo. No longo prazo, preos e salrios ajustam-se completamente e o
equilbrio da economia, portanto, ocorre no nvel de pleno emprego, sendo determinado pela
oferta.

A microfundamentao para explicar a rigidez de preos e salrios foi desenvolvida em
diversos modelos. Fischer (1977) e Phelps e Taylor (1977) derivam o lento ajustamento do
nvel de preos a choques na economia como o resultado de contratos salariais que so
reajustados em diferentes perodos, em um ambiente de competio imperfeita e agentes
racionais. Akerlof e Yellen (1985), Mankiw (1985) e Parkin (1986) observam que flutuaes
macroeconmicas podem ser geradas por pequenos custos, enfrentados pelas firmas em um
mercado de competio imperfeita, para reajustar os preos. Esses custos, os chamados custos
de menu, incluem custos fsicos de alterar os preos em cardpios e catlogos e custos
administrativos na definio e renegociao de contratos com clientes e fornecedores. Outra
fonte de rigidez no reajuste de preos a falha de coordenao entre firmas: uma vez que as
decises de reajuste so tomadas individualmente, racional para uma firma no reajustar o
seu preo se esta espera que as demais no alterem os seus. Isto porque uma alterao
individual de preo acarretaria em uma mudana na posio relativa da firma no mercado, o
que pode no ser timo. A rigidez real no mercado de trabalho, por sua vez, abordada pelos
modelos de salrio-eficincia e insider-outsider. No primeiro modelo, as firmas utilizam o
salrio real como forma de estimular a eficincia do trabalhador, em um contexto de
assimetria de informao, no qual o monitoramento perfeito do trabalhador no possvel.
Assim, mesmo em situaes de desemprego na economia, as firmas no reduzem os salrios
como forma de manter a produtividade do trabalhador. No modelo insider-outsider, os custos
envolvendo a demisso de trabalhadores (insiders) e a contratao de novos (outsider), no
so compensados pelo menor salrio pago ao novo trabalhador (outsider) no curto prazo,
implicando em rigidez no mercado de trabalho (ROMER, 2001).

27



No que diz respeito recomendao de polticas econmicas, as falhas de mercado levam a
maioria dos economistas novos keynesianos a concordar com a necessidade de polticas
governamentais ativas, em particular em perodos de recesso. No entanto, no h uma
recomendao nica sobre qual poltica deve ser utilizada e se deve ser adotada sob a forma
de regra ou utilizada de forma discricionria. Em geral, a poltica discricionria no
recomendada, em face das flutuaes irregulares e no previsveis derivadas nos modelos, e o
peso maior atribudo poltica monetria, e no poltica fiscal como no paradigma
keynesiano anterior (SWONDON; VANE, 2005, p.409-410).

No final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, emergiu um consenso entre novos
keynesianos e novos clssicos/modelos de ciclos reais, na chamada Nova Sntese
Neoclssica (GOODFRIEND; KING, 1997, 231). Em linhas gerais, os modelos
macroeconmicos dessa nova sntese descrevem a economia como um processo dinmico
estocstico, so microfundamentados, incorporam a dimenso intertemporal nos processos de
otimizao e a hiptese de expectativas racionais (elementos dos modelos de ciclos reais) e
incluem o custo de ajustamentos dos preos e salrios e a competio imperfeita nos
mercados de bens, trabalho e crdito (elementos novos keynesianos) (DE VROEY, 2010,
p.17).

Em termos de poltica econmica, o resultado que a poltica monetria est ao centro.
Goodfriend e King (1997, p.232) apresentam quatro concluses acerca do papel dessa poltica
na nova sntese. Primeiro, a poltica monetria afeta de modo importante as variveis reais da
economia e seu efeito persistente ao longo de vrios anos, devido aos ajustamentos graduais
dos preos tanto individuais quanto do nvel geral de preos. Segundo, o trade-off de longo
prazo entre inflao e desemprego pequeno. Terceiro, os modelos sugerem que a eliminao
da inflao gera importantes ganhos, devido ao aumento na eficincia das transaes e
reduo na distoro de preos relativos. E por ltimo, a credibilidade aparece com um
importante papel para entender os efeitos da poltica monetria.

A forma de alcanar o novo objetivo da poltica econmica, de manter a inflao em nveis
baixos e estveis, a adoo de uma ncora nominal de modo a restringir a discricionariedade
da poltica e evitar o problema de inconsistncia temporal mencionado anteriormente.
Atualmente, a ncora nominal que se sobressai o regime de metas de inflao, na qual o
banco central compromete-se com uma meta para a taxa de inflao, previamente anunciada,
28



e fixa a taxa de juros de curto prazo da economia de modo a alcanar o valor determinado. Em
geral, a taxa de juros determinada por alguma variao da regra de Taylor. Um aspecto
muito importante do regime de metas de inflao a credibilidade da autoridade monetria e a
transparncia no processo, para que de fato o regime influencie as expectativas dos agentes e
estes utilizem o valor fixado para inflao nas suas decises. A poltica fiscal, por sua vez,
deve ter objetivos consistentes com os da poltica monetria, ou seja, controlar o dficit
pblico e o nvel de endividamento do Estado para que o regime alcance a credibilidade
requerida. Com isso, a disciplina fiscal tornou-se um ponto central dentro deste arcabouo
13
, e
deve ser o resultado no apenas de um governo especfico, comprometido com a estabilidade
da economia, mas do arranjo institucional do pas, ou seja, deve ser garantida com a criao
de instituies responsveis pelo controle das contas pblicas
14
.

Em resumo, ao longo do perodo estudado observa-se uma mudana nos instrumentos
macroeconmicos a serem utilizados pelos governos, e, principalmente, uma mudana no
objetivo da poltica macroeconmica, que passou da manuteno do pleno emprego, com o
uso de polticas fiscais e monetrias ativas, para a manuteno da estabilidade dos preos,
com o uso de regras para a poltica monetria e, em muitos casos, para a poltica fiscal. Alm
disso, observa-se uma alterao no efeito esperado da poltica fiscal sobre o nvel de produto e
emprego da economia. Se antes a teoria previa que uma reduo nos impostos ou um aumento
do gasto pblico tinha efeito expansionista, atualmente, a introduo de expectativas racionais
na teoria econmica tornou o resultado dessas medidas contingente a essas expectativas.
Como concluem Hemming et al (2002, p.35-36), os efeitos da poltica fiscal expansionista
tendem a ser positivos e de magnitude significativa quando h excesso de capacidade na
economia, esta fechada ou aberta com taxa de cmbio fixa, os indivduos possuem um
horizonte de tempo limitado e enfrentam restries de liquidez; quando o aumento dos gastos
do governo no substitui o gasto privado; quando a dvida pblica baixa e o governo no
encontra restries para o financiamento da mesmo; e quando a poltica fiscal acompanhada
por uma expanso monetria com pequenos efeitos inflacionrios. Por outro lado, os efeitos
de uma poltica fiscal expansionista podem ser pequenos e at mesmo negativos (expanso
fiscal contracionista) nos casos em que o aumento dos gastos do governo substitui a despesa

13
Alm da sua importncia para o regime de metas de inflao, a disciplina fiscal um consenso dentro da
literatura do mainstream que estuda outras questes como as crises cambiais, a relao entre taxa de juros, fluxos
de capital e prmio de risco e a questo da sustentabilidade da dvida pblica para a manuteno dos fluxos de
capitais no contexto de abertura financeira da economia. Lopreato (2006) apresenta uma boa resenha da
literatura que aborda estas questes.
14
Esta questo ser abordada no captulo quatro.
29



privada ou eleva a taxa de juros e acarreta em uma apreciao da taxa de cmbio; quando os
indivduos so ricardianos, o que faz com que uma expanso fiscal permanente reduza o
consumo; quando h um problema de sustentabilidade da dvida pblica e o prmio de risco
para financi-la eleva em muito a taxa de juros; e quando a poltica gera incertezas, de modo
que firmas e famlias tornam-se mais cautelosas nas suas decises de investimento e consumo.


2.2 Panorama da economia brasileira no perodo

No Brasil, e em outros pases em desenvolvimento, o alinhamento das polticas monetria e
fiscal com o preceitos da teoria macroeconmica dominante, observado na histria recente a
partir do objetivo de estabilidade dos preos e, consequentemente, da disciplina fiscal, no
estava presente nos debates poltico-econmicos das dcadas de 1960 e 1970. Como expe
Aldo Ferrer, ex-Ministro da Fazenda da Argentina,

Nos centros industriais, a depresso dos anos trinta recolocou a funo do gasto pblico como
instrumento chave da determinao da demanda efetiva e do nvel de atividade. Esta dimenso
sempre teve significado secundrio nas economias em desenvolvimento. Nestas, as finanas
pblicas adquiriram seu maior significado em um plano estrutural. Quer dizer, enquanto
instrumento da alocao de recursos e da distribuio da renda destinada remoo dos obstculos
ao desenvolvimento e contra a pobreza. (FERRER, 1981, p.29).

A poltica fiscal, portanto, era um dos instrumentos utilizados no processo de industrializao
da economia, que no Brasil, e nos demais pases da Amrica Latina, era centrado na
substituio de importaes. Os incentivos fiscais e os subsdios a indstrias selecionadas
eram utilizadas ao lado de outros instrumentos de poltica econmica como a proteo
tarifria, os incentivos cambiais, o crdito subsidiado e a atuao direta do Estado na esfera
produtiva, com as empresas estatais.

Contudo, cabe ressaltar que o objetivo de industrializar o pas no eliminou o uso de polticas
fiscais e monetrias de curto prazo, recomendadas pelo mainstream macroeconmico vigente
poca, particularmente no controle do processo inflacionrio e em situaes de desequilbrio
do balano de pagamentos. Entre 1954 e 1963,

Houve quatro tentativas de conteno da inflao no Brasil, [...] todas pressionadas, ou motivadas,
pela necessidade de ganhar credibilidade externa, tanto de agentes financeiros privados como de
organizaes oficiais, em especial do Fundo Monetrio Internacional, diante das dificuldades
30



enfrentadas pelo balano de pagamentos. Muito provavelmente por este motivo, todas elas tiveram
carter bastante ortodoxo. (RESENDE, 1982, p.758).

A ltima destas tentativas foi o Plano Trienal, implementado a partir de 1963, no qual o
dficit do Tesouro Nacional era tido como o principal fator de desequilbrio, gerador do
processo inflacionrio. Alm do controle do gasto pblico, o plano previa ainda um controle
austero da expanso monetria e uma poltica cambial realista orientada para assegurar o
equilbrio externo. O resultado pretendido era o crescimento econmico em torno de 7% a.a. e
a reduo progressiva da inflao. No entanto, os efeitos alcanados foram bem distantes do
proposto: as medidas corretivas, como o aumento do salrio mnimo, o reajuste das tarifas de
transporte urbano, o fim do subsdio ao trigo e ao petrleo importado e a desvalorizao do
cmbio, resultaram em acelerao da inflao, que aliada ao controle do crdito, provocou
forte reduo da liquidez real da economia em 1963
15
(RESENDE, 1982, p. 763). O
crescimento, por sua vez, foi muito inferior ao previsto, apenas 0,6% no ano
16
(Grfico 1),
contribuindo para agravar a instabilidade poltica do perodo.

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Crescimento real do PIB %a.a. PIB per capita R$ mil 2009

Grfico 1 Evoluo do PIB 1960 2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir dos dados do IBGE.

15
O Plano Trienal foi elaborado pelo ento Ministro do Planejamento Celso Furtado, terico do
desenvolvimento e crtico das polticas monetaristas de combate inflao. De acordo com Resende (1982, p.
763-764), a adoo de polticas monetrias por Celso Furtado estaria fortemente ligada a necessidade de sucesso
nas negociaes com agentes privados e oficiais dos EUA e do FMI, Fundo Monetrio Internacional, diante da
situao crtica do balano de pagamentos e da dvida externa brasileira. Furtado deixou o Ministrio no segundo
trimestre de 1963.
16
O diagnstico de que o baixo crescimento da economia, na primeira metade da dcada de 1960, foi devido
forte contrao do crdito produzida pelo Plano Trienal de Wells (1977), que se contrape s diferentes
interpretaes para o baixo crescimento do perodo, entre elas a tese de Furtado sobre a exausto do processo de
industrializao por substituio de importaes, a tese de Tavares sobre o subconsumo ligado desigualdade na
distribuio da renda, as explicaes de Leff baseadas nas restries ao crescimento de carter externo, entre
outras. Para detalhes acerca deste debate ver Wells (1977, p. 14-42). Como destaca Resende (1982, p. 765),
ainda que se possa questionar a interpretao de Wells (1977), o grau de reduo da liquidez real em 1963 torna
inegvel o fato de que a poltica do Plano Trienal tenha ao menos precipitado a crise econmica.
31




Aps o Golpe de maro de 1964, o Governo Militar que assumiu o comando do pas
apresentou como diagnstico oficial da crise econmica o desequilbrio externo, relacionado
ao dficit pblico, e o descontrole da inflao. O processo inflacionrio, por sua vez, era
resultado da incoerncia da poltica de distribuio de renda, centrada no excesso de despesa
do governo frente aos recursos extrados do setor privado sob a forma de impostos e
emprstimos e na incompatibilidade entre a propenso a consumir, resultante da poltica
salarial, e a propenso a investir, associada poltica de expanso do crdito s empresas
17
.
Apresentava, portanto, elementos da teoria macroeconmica dominante em seu diagnstico
18
.
Para enfrentar essas questes, o governo props a conteno do dficit pblico, o controle do
crdito e a poltica de reajuste dos salrios com base no crescimento da produtividade, o que
na prtica tornou-se uma poltica de conteno salarial, com reajustes abaixo da inflao.
Estas medidas integravam o conjunto de reformas estruturais nas reas financeira, tributria,
cambial e salarial, consubstanciadas no Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG).

Entre as principais medidas da reforma financeira esto a criao do Banco Central (Bacen) e
do Conselho Monetrio Nacional (CMN) (Lei n. 4.595 de 1964); dos bancos de
investimentos e da estrutura de intermediao bancria, com a permisso para os bancos
tomarem emprstimos no exterior e emprestarem a juros no Brasil; e do Sistema Financeiro
de Habitao (Lei n. 4.380 de 1964), bem como a introduo da correo monetria na
contabilidade jurdica, nos dbitos fiscais, nos ttulos da dvida mobiliria federal, entre outros
(Lei n. 4.357 de 1964), e a reforma do mercado de capitais (Lei n. 4.728 de 1965).

Com a criao do Banco Central, as funes de autoridade monetria, antes exercidas pelo
Banco do Brasil, foram transferidas para a nova autarquia. No obstante, o Banco do Brasil
manteve as funes de agente financeiro do Tesouro Nacional, recebedor exclusivo dos
depsitos de quaisquer entidades federais, depositrio das reservas voluntrias dos bancos
comerciais e executor dos servios de compensao de cheques e outros papis, funes

17
BRASIL.MINISTRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAO ECONMICA (1964, p. 28), APUD
FISHLOW (1974, p. 9).
18
Fishlow (1974, p. 11-13) identifica trs elementos da teoria ortodoxa por trs deste diagnstico: o modelo de
excesso de demanda keynesiano, a teoria quantitativa da moeda e o mecanismo de determinao de preos
implcito na poltica salarial. De acordo com o autor, estas so concepes ortodoxas alternativas, mas no
mutuamente exclusivas. Ademais, o autor crtica a inadequao emprica destes modelos para a economia
brasileira.Resende (1982, p. 800), por sua vez, ressalta que [...] o PAEG no foi um programa perfeitamente
ortodoxo. Suas intenes demonstram demasiada preocupao com a manuteno das taxas de crescimento e,
portanto, alguma tolerncia com a inflao, que deve ser combatida atravs da estratgia gradualista.
32



tpicas de autoridade monetria (art. 19, incisos I a IV, da Lei n. 4.595 de 1964)
19
. Alm
disso, o Banco do Brasil manteve-se como agente especial do Bacen na execuo de encargos
e servios de competncia deste ltimo (art.13 da referida Lei), como a realizao de
operaes de compra e venda de moeda estrangeira e a realizao de pagamentos e
recebimentos de interesse do Bacen (art. 19, incisos VI e VII da referida Lei). Aps
entendimento entre o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil, foi
criada a Conta Movimento em maro de 1965, [...] destinada ao registro da arrecadao da
taxa de fiscalizao de instituies financeiras e dos demais pagamentos e recebimentos de
responsabilidade do Banco Central, devendo ter diariamente nivelada a sua posio, no
fluindo juros em consequncia. (FRANA, 1986, p.47). Estava criado, assim, o mecanismo
de financiamento ilimitado dos gastos do governo federal, que vigorou at meados da
dcada de 1980 e possibilitou os excessivos dficits fiscais deste perodo
20
. A Lei n. 4.595 de
1964 estabeleceu tambm o oramento monetrio, a ser elaborado pelo Bacen e aprovado pelo
CMN, no qual eram estimadas as necessidades globais de moeda e crdito, includa a
programao global de aplicaes e recursos do Banco do Brasil.

A reforma tributria foi implantada entre 1964 e 1966 e teve como principais aspectos, no
mbito da Unio, a reformulao do Imposto de Renda (IR), a reformulao do imposto sobre
consumo, resultando no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e a criao dos
Impostos sobre Operaes Financeiras (IOF), sobre Exportao (IE) e os Impostos nicos
sobre combustveis, energia eltrica e minerais
21
. Aos Estados foram atribudos o Imposto
sobre Circulao de Mercadorias (ICM)
22
, um imposto sobre valor adicionado que veio
substituir a Imposto sobre Vendas e Consignaes (ICV), cobrado em cascata, e o Imposto
sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI). Aos Municpios couberam o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Alm
disso foram criados os Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), a
partir da transferncia de parcelas do produto da arrecadao do IR e do IPI
23
. A normatizao

19
A manuteno de algumas funes de tpicas de autoridade monetria no Banco do Brasil pode ser vista como
resultado da resistncia criao do Banco Central manifestada por parlamentares, associaes de classe, lderes
empresariais e funcionrio do Banco do Brasil, como aponta Jaloretto (2005, p.54).
20
Este ponto analisado em maior detalhe no captulo quatro.
21
Tambm ficaram sob competncia da Unio o Imposto Territorial Rural (ITR), antes atribudo aos Municpios,
e o Imposto sobre Transportes e Comunicaes, bem como foi mantido o Imposto sobre Importao (II).
22
A competncia para arrecadar o ICM era dos Estados, mas a reforma restringiu a autonomia estadual para
legislar sobre esta matria.
23
O percentual inicialmente destinado pela Constituio de 1967 era de 10% para cada fundo. Em 1968, o Ato
Complementar n. 40 de 1968 reduziu o percentual para 5% e criou o Fundo Especial, com percentual de 2%,
33



final do novo sistema tributrio ficou estabelecida pela Constituio de 1967 e pelo Cdigo
Tributrio (Lei n. 5.172 de 1966), e os principais aspectos deste sistema ainda formam a base
da estrutura tributria brasileira nos dias atuais.

Em relao aos objetivos da reforma,

[...] o objetivo fundamental do sistema tributrio foi elevar o nvel de esforo da sociedade de
modo que no s se alcanasse o equilbrio oramentrio, como se dispusesse de recursos que
pudessem ser dispensados, atravs de incentivos fiscais acumulao de capital, para impulsionar
o processo de crescimento econmico. (VARSANO, 1997, p. 8).

Alm da elevao da carga tributria, Oliveira (1995, p. 15-18) destaca como objetivo a
modernizao do sistema face ao novo estgio de desenvolvimento em que a economia
brasileira se encontrava, aps os investimentos realizados no perodo do Plano de Metas
(1956-1961), e ao papel a ser desempenhado pelo Estado na promoo do desenvolvimento
econmico. Ademais, a reforma tributria tambm tinha como finalidade implcita a
centralizao da poltica econmica e tributria no mbito federal.

O resultado foi a modernizao do sistema do ponto de vista tcnico, o aumento da
arrecadao fiscal do governo, com a elevao da carga tributria de 18% do PIB, em 1964,
para 21,8%, em 1965, e para 23,9% em 1970, e a utilizao efetiva da tributao como
instrumento de poltica econmica, bem como a centralizao das decises na esfera federal
(OLIVEIRA, 1995, p. 15-18).

Estabelecidos os novos instrumentos da poltica fiscal no lado da receita, as reformas do
Governo Militar contemplaram em seguida o oramento da Unio, instrumento de deciso do
gasto pblico. No incio de 1967, e ltimo trimestre do Governo Castello Branco, foram
realizadas as reformas que estabeleceram o processo oramentrio brasileiro do perodo
militar. Os diplomas legais dessa reforma foram a Constituio de 24 de janeiro de 1967, que
definiu o contedo da lei oramentria, o seu processo de votao e de execuo, bem como a
forma de fiscalizao financeira e oramentria da Unio; o Decreto-Lei n. 189 de 25 de
fevereiro de 1967, que estabeleceu a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio; e o
Decreto-Lei n. 200 de 25 de fevereiro de 1967, que estabeleceu diretrizes para a reforma
administrativa. Este ltimo Decreto estabeleceu a descentralizao das atividades do governo

cuja transferncia de recursos para as esferas subnacionais era vinculada a despesas de acordo com a deciso do
governo federal.
34



como princpio da administrao pblica; as entidades descentralizadas atuariam sob a
coordenao e controle do Ministrio a que estavam vinculadas. Alm da descentralizao, o
planejamento foi definido com base para atuao da administrao federal tanto direta quanto
indireta.

Este ltimo conjunto de reformas, aliado reforma bancria em fins de 1964, estabeleceu os
instrumentos decisrios do gasto pblico que vigoram por todo o regime militar, a saber, o
oramento monetrio, o oramento fiscal, denominado Oramento Geral da Unio (OGU), e
os oramentos prprios das entidades da administrao indireta, objetos de anlise do captulo
quatro.

O PAEG logrou reduzir a inflao de 90%, em 1964, para 38%, em 1966, ao custo de uma
menor taxa de crescimento do produto (RESENDE, 1982, p. 788), com o uso de uma poltica
fiscal restritiva marcada pela queda na despesa e aumento da receita pblica, e pela mudana
na forma de financiamento do dficit pblico, que passou do total financiamento por emisso
de moeda, em 1960, para o integral financiamento por emprstimos junto ao pblico, em
1966. No setor externo, o desequilbrio do balano de pagamentos foi equacionado tanto pela
entrada de recursos externos sob a forma de emprstimos e investimentos diretos quanto pelo
aumento das exportaes e reduo das importaes. Contudo, a poltica monetria no
conseguiu esterilizar o influxo de moeda fruto do supervit externo, e a liquidez real da
economia permaneceu alta at o incio de 1966. Apenas a partir do segundo semestre que a
poltica monetria tornou-se de fato restritiva. De acordo com Resende (1982, p. 790), o custo
das polticas ortodoxas no perodo 1963/1967 foi um hiato entre o produto observado e
produto potencial que s foi eliminado em 1973.

Com o novo Governo Militar de Costa e Silva, o diagnstico e as polticas de carter
ortodoxos de combate a inflao foram substitudos pelo diagnstico de inflao de custo, que
poderia ser absorvida pela retomada do crescimento. Com isso, o controle do gasto pblico e
a restrio expanso dos meios de pagamentos e de crdito foram reduzidos, apostando-se
no crescimento com base na capacidade ociosa existente na economia. Os instrumentos
tributrios foram utilizados de forma intensiva para estimular este crescimento: isenes de
ICM e IPI foram concedidos s exportaes de manufaturas, a partir de 1967, abatimentos no
clculo do IR foram conferidos s pessoas fsicas e jurdicas que aplicassem recursos em
determinados ttulos financeiros, como Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
35



(ORTN), ttulos da dvida pblica municipal e estadual, letras imobilirias, letras hipotecrias,
aes de empresas de capital aberto, entre outros; e, com o intuito de estimular a formao de
capital na economia, as empresas receberam vrios incentivos como isenes e abatimentos
no IR, depreciao acelerada de investimentos realizados no pas em bens de produo novos,
iseno de imposto de importaes de bens de capital, entre outros (OLIVEIRA, 1995, p. 24-
27).

Estas medidas, em conjunto com as condies favorveis da economia nacional e
internacional, contriburam para a nova fase de crescimento da economia brasileira a partir de
1968, o milagre econmico, com taxas, em mdia, acima de 10% a.a. (Grfico 1), liderado
pelo crescimento industrial, em particular no setor de bens durveis. Em 1973, registrou-se a
mais alta taxa de expanso do produto, 14% a.a., e o fim desta fase de crescimento, com o
primeiro choque do petrleo.

Ao final deste perodo, observa-se que o uso excessivo do mecanismo de incentivo fiscal para
estimular o crescimento acelerado da economia, levou ao esgotamento deste instrumento.
Como resume Varsano (1997, p. 9),

Ao encerrar-se a fase do milagre brasileiro, o sistema tributrio j comeava a mostrar os
primeiros sinais de exausto. A proliferao dos incentivos fiscais havia enfraquecido a sua
capacidade de arrecadar e, a partir de 1975, o sistema praticamente deixou de ser utilizado como
instrumento para novas polticas. Suas ms caractersticas quanto equidade haviam se acentuado
a ponto de exigir ajustes na legislao do IR, realizados em 1974, com o intuito de mitigar a
regressividade da tributao. Os estados e municpios comeavam a esboar reao ao baixo grau
de autonomia, o que sustou o processo de crescente centralizao das decises a que haviam sido
submetidos e gerou a Emenda Constitucional n 5/75, que elevou os percentuais de destinao de
recursos ao FPE e ao FPM, a partir de 1976. (VARSANO, 1997, p. 9).

O primeiro choque do petrleo no mudou a postura do governo, ento presidido por Geisel,
que, apesar da dependncia do pas na importao de petrleo, optou em prosseguir com o
processo de industrializao, atravs de um novo plano de investimentos, centrado na
substituio de importao na indstria de base: o II PND. Em particular, previam-se
investimentos para os prximos cinco anos nos setores estratgicos de agropecuria,
indstrias de bens de capital, de eletrnica de base e de insumos bsicos, e de infraestrutura
(energia e transporte). O objetivo era manter o ritmo de crescimento da economia atingido no
perodo anterior. Embora o plano colocasse a empresa nacional como a executora dos
projetos, sob a coordenao do Estado, foram as empresas estatais federais que levaram
adiante esses investimentos, o que impulsionou o crescimento da economia, embora a taxas
36



inferiores a do perodo anterior (Grfico 1). O papel das estatais federais fica evidente quando
se compara a evoluo da formao bruta de capital fsico (FBCF) do setor privado, da
administrao pblica, da Unio e das empresas estatais federais, como participao do PIB
corrente (Grfico 2).

-
5,0
10,0
15,0
20,0
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
%
P
I
B
FBCF - Unio FBCF - Estatais Federais FBCF Setor Privado FBCF Adm. Pblica

Grfico 2 Evoluo da FBCF % PIB 1960 - 2010
Fontes: Elaborado pela autora a partir dos dados do IBGE, IPEA (2010) e STN. Ver Quadro 1A no Apndice
para descrio das variveis.

O programa de investimentos do governo foi financiado, em ltima instncia, pelo
endividamento externo. A dvida externa brasileira, pblica e privada, cresceu de US$ 12,6
bilhes para US$ 32 bilhes entre o fim de 1973 e o fim de 1977, com o estoque de
investimento estrangeiro direto crescendo apenas US$ 6,6 bilhes (de US$ 4,6 bilhes para
US$ 11,2 bilhes no perodo). O servio da dvida como proporo das exportaes cresceu
de 35,3%, em 1973, para 50,7%, em 1977 (BALASSA, 1979, p. 1032-1033). Segundo Cruz
(1983), o crescimento da dvida no perodo 1974-1976 teve como caracterstica o hiato de
recursos, marcado pela elevao do preo do petrleo e derivados e aprofundado pela poltica
de manuteno de altas taxas de crescimento, com os investimentos do II PND. No binio
1977-1978, diante da grande liquidez no mercado internacional, o governo estimulou a
captao de recursos externos e o aumento da dvida teve carter financeiro, com os novos
emprstimos dirigindo-se basicamente para pagamento do servio da dvida acumulada e para
recompor as reservas internacionais. O auge desse carter financeiro, no entanto, ocorreria no
binio 1979-1980, com a elevao das taxas de juros internacionais.

37



O endividamento externo tambm foi utilizado como base para o ajuste da economia
brasileira, e as estatais tiveram um importante papel no apenas ao empreenderem novas
atividades produtivas, mas tambm ao cobrirem os dficits do setor pblico e do balano de
pagamentos via capao de recursos externos (FISHLOW,1986, p. 523). Cruz (1983) destaca
que a partir de 1975 que se iniciou o processo de estatizao da dvida externa, com a
ampliao da participao do setor pblico na captao de recursos, liderados pelas empresas
estatais no setor de energia e siderurgia, seguidas pelos setores de transporte e
telecomunicaes, todos contemplados com investimentos no II PND, e pelos segmentos de
intermediao financeira e administrao pblica. Essa estatizao foi resultado das
necessidades crescentes de recursos externos, para fazer frente aos dficits comerciais e
posteriormente aos encargos da dvida, combinado com a ausncia de agentes privados
dispostos a fazer as tomadas de emprstimos. Alm disso, a restrio de acesso ao Tesouro e
ao crdito interno e a limitao imposta aos reajustes de tarifas, levou as estatais a buscarem
recursos externos para financiar os seus investimentos.

O segundo choque do petrleo e a elevao das taxas de juros internacionais foram o ponto
inicial da crise que atingiu a economia na dcada de 1980. O aumento dos juros internacionais
impactou diretamente no custo da dvida externa, contratada a taxas flutuantes, e o processo
de estatizao da dvida ampliou ainda mais a parcela deste custo a ser arcada pelo setor
pblico. Sem novos emprstimos e com uma enorme dvida externa para saldar, iniciou-se um
processo de ajuste recessivo da economia. O Pacote de Dezembro de 1979, adotado por
Delfim Netto, ainda tentou combater a inflao sem prejudicar o crescimento, porm o seu
fracasso levou a adoo de medidas recessivas ortodoxas para o combate inflao e ao
desequilbrio das contas externas do pas
24
.


24
Diante da criseda dvida externa no incio da dcada de 1980,a opo do crescimento com endividamento
externo, como ficou conhecido II PND, gerou um intenso debate na literatura econmica brasileira acercado seu
papel. Os trabalhos de Castro (1985) e de Velloso (1998) defendem a racionalidade econmica do II PND, visto
que este buscava a superao conjunta da crise e do subdesenvolvimento, como afirma Castro, e colocam o
maior peso da crise nas medidas adotadas por Delfim Netto. Fishlow (1986, p. 533) relativiza as consequncias
das medidas do Pacote de Dezembro no aumento da dvida externa ao afirmar que Delfim Netto herdou o
problema do ajustamento inadequado; no se tratava apenas de uma obra sua. Segundo o autor, o pas tinha
menor condio de absorver o segundo choque, dado o maior nvel da dvida em 1978 e o crescente volume de
importao de petrleo. Pondera-se aqui que a crise resultou da conjugao dos fatores internos e externos
economia brasileira: respectivamente, o alto nvel de endividamento, cuja raiz est nos investimentos do II PND,
e a elevao dos preos do petrleo e da taxa de juros internacional.
38



A dcada de 1980 foi extremamente conturbada do ponto de vista macroeconmico e poltico,
e a dinmica da economia passou a ser marcada pelas tentativas de equacionar o desequilibro
externo e o desequilbrio fiscal e de combater a inflao.

No front externo, a opo de no recorrer ao FMI em meados de 1980, foi revista em 1982,
diante dos elevados dficits no balano de pagamentos e da moratria decretada pelo Mxico
em agosto de 1982, que viria a praticamente interromper o fluxo de capitais para os pases
latino-americanos. Em 1982, foram negociados emprstimos-ponte para fechar o balano de
pagamentos e anunciado que as medidas adotadas j estavam de acordo com as
recomendaes do FMI. Entre 1983 e 1985, foram enviadas sete cartas de inteno ao Fundo,
referentes ao ajuste da economia, mas todas descumpridas. Paralelamente s cartas,
negociaes de reescalonamento da dvida externa foram realizadas e mantiveram as linhas de
crdito de curto prazo abertas, reescalonaram o principal das dvidas vincendo, bem como
permitiram a entrada de dinheiro novo. Em 1985, o primeiro governo do perodo democrtico
optou por no firmar acordo com o FMI, temendo que isto pudesse comprometer o
crescimento da economia, e em fevereiro de 1987 a moratria da dvida externa foi declarada,
com a suspenso dos pagamentos de juros sobre a dvida de mdio e longo prazo. Esta
moratria vigorou at setembro de 1988, quando um novo acordo foi firmado e novos
recursos entraram no pas. O processo de renegociao da dvida externa, conhecido como
Plano Brady, estendeu-se at 1994, quando ento foi finalizado com a emisso dos ttulos
Bradies brasileiros. (PEDRAS, 2009, p. 71-75).

No plano fiscal, a tentativa de equacionar as contas pblicas passou por uma combinao de
elevao da carga tributria, tentativas de conteno do gasto pblico e reordenamento
institucional.

No perodo 1979/83, a despeito da recesso que caracterizou seus anos finais, ainda foi possvel
atravs de frequentes alteraes na legislao e pela sustao da criao de novos incentivos e
eliminao de alguns j existentes manter a carga tributria oscilando entre 24,5 e 27% do PIB.

A impressionante quantidade de alteraes processadas na legislao tributria na dcada de 80,
quase sempre, como no incio da dcada de 60, com o objetivo de sustentar o nvel da arrecadao
que podia ser obtido por um sistema reconhecidamente deficiente, conseguiu evitar que a carga
tributria se reduzisse drasticamente a partir de 1984. Entre aquele ano e 1988, ela se manteve em
nvel apenas ligeiramente inferior ao observado at 1983 [...].

Embora o esforo legislativo tenha comprometido a qualidade da tributao, inclusive criando
mais um tributo cumulativo, o Finsocial contribuio para o Fundo de Financiamento Social , e
transformando o IPI e o ICM em tributos pouco semelhantes ao que se concebe ser um imposto
sobre o valor adicionado, a preservao de seu nvel foi essencial para que num longo perodo de
39



estagnao da economia e de inflao crescente, o Estado brasileiro no atingisse condio ainda
mais precria [...]. (VARSANO, 1997, p. 10).

A origem do dficit pblico foi identificada pelo governo como sendo dos programas de
cunho fiscal executados pelo Bacen atravs do oramento monetrio, sem a devida cobertura
por parte do Tesouro Nacional, bem como dos dispndios globais das empresas estatais
25
.
Assim, em 1979, as entidades da administrao indireta passaram a ser a controladas pela
SEST, Secretaria de Controle de Empresas Estatais, e a partir de 1980, o Tesouro passou a
fazer transferncias do oramento fiscal para o oramento monetrio, a ttulo de cobertura dos
gastos fiscais constantes neste ltimo. Entre 1986 e 1988, foram realizadas mudanas
institucionais com o propsito de promover o reordenamento das finanas pblicas, entre elas
a unificao dos oramentos monetrio e fiscal, o encerramento da Conta Movimento e a
separao financeira entre Banco Central e Tesouro Nacional, entre outros
26
.

Em relao ao combate inflao, uma sucesso de planos de estabilizao, que utilizaram
instrumentos ortodoxos e heterodoxos, foram implantados sem sucesso (Grfico 3), com
reflexos na taxa de crescimento do produto (Grfico 1). Entre a segunda metade da dcada de
1980 e a primeira metade da dcada de 1990, a economia brasileira passou pelos planos
Cruzado (incio de 1986), Cruzadinho (meados de 1986), Cruzado II (final de 1986), Bresser
(junho de 1987), Vero (janeiro de 1989), Collor (maro de 1990) e Collor 2 (janeiro de
1991). Apenas em 1994 a estabilizao monetria foi alcanada com o Plano Real.


25
Braga (1983) critica o diagnstico de que parte do dficit pblico tinha origem no comportamento das
empresas estatais. Os dados apresentados pelo autor levam concluso de que o dficit [...] se origina no
oramento monetrio, ainda que no na magnitude dos subsdios [...] (BRAGA, 1983, p. 212).
26
Estas questes sero retomadas no captulo quatro.
40



-5,00
495,00
995,00
1.495,00
1.995,00
2.495,00
19601962196419661968197019721974197619781980198219841986198819901992199419961998200020022004200620082010
%

a
.
a
.

Grfico 3 Inflao medida pelo IGP-DI % a.a. 1960 - 2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir dos dados da FGV.

Na esfera poltica, o processo de redemocratizao da economia culminou com a promulgao
da nova Constituio Federal em 1988. Em relao poltica fiscal, a Constituio modificou
o sistema tributrio nacional, embora as bases do sistema anterior tenham sido mantidas, e
estabeleceu um novo processo oramentrio para a deciso dos gastos pblicos, objeto de
anlise do captulo quatro, com a instituio de uma nica lei oramentria composta pelos
oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais.

A principal caracterstica do novo sistema tributrio foi a redistribuio dos recursos
arrecadados em favor dos Estados e Municpios. As bases tributrias dos impostos nicos,
antes de competncia da Unio, foram incorporadas ao ICM, que passou a ser denominado
ICMS, Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios. A participao de Estados e
Municpios no produto da arrecadao do IR e IPI foi ampliada, sendo destinado o percentual
de 21,5%, para o FPE, 22,5% para o FPM e 3% para o financiamento do setor produtivo nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
27
. A competncia dos Estados para legislar sobre
ICMS foi reestabelecida e a faculdade da Unio conceder isenes de impostos estaduais e
municipais, atribuda pela Constituio anterior, foi revogada.

O resultado foi um sistema de financiamento da Unio insuficiente para o tamanho do Estado
definido implicitamente nos demais dispositivos da Constituio. Ademais, embora a

27
Art. 159 da Constituio de 1988. O processo de desconcentrao dos recursos da esfera federal iniciou-se
antes da Constituio de 1988, com o aumentos dos percentuais destinados ao FPE e ao FPM pela Emenda
Constitucional n 23 de 1983. Em 2007, a Emenda Constitucional n. 55, atribuiu mais 1% da arrecadao
desses tributos ao FPM, a ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano.
41



competncia para tributar estivesse bem definida, no foi estabelecida de forma ordenada a
descentralizao das despesas. Para enfrentar o desequilbrio fiscal, presente nas contas
pblicas por toda a dcada de 1980 e agravado tanto pelo novo sistema tributrio quando pela
conjuntura econmica, a Unio recorreu ao aumento de alquotas e criao de novas
contribuies sociais, tributos cumulativos, mas que no estavam sujeitos partilha com
Estados e Municpios. Em 1989, foi criada a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das
empresas (CSLL), prevista na Constituio; em 1990, a alquota do Finsocial, posteriormente
substitudo pela Contribuio para o financiamento da Seguridade Social (Cofins)
28
, foi
elevada de 0,5% para 2% (Lei n. 8.147 de 1990); e em 1993, foi criado o Imposto Provisrio
sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), que vigorou at 1996 e foi recriado, em 1997, sob
o nome de Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras (CPMF), com vigncia
at 2008
29
.

A crise da dcada de 1980 marca o fim do Estado como promotor da industrializao e do
crescimento da economia. Abre-se aqui um parntese para destacar que essa mudana no
papel do Estado observada tanto nos pases em desenvolvimento, quanto nos pases
desenvolvidos, reflexo dos acontecimentos econmicos do perodo e apoiado fortemente pela
teoria econmica do mainstream. A crise da teoria keynesiana no mundo desenvolvido teve
como efeito o descrdito da interveno do Estado em geral, e no apenas na gesto da
poltica macroeconmica de curto prazo (TOYE, 1993, APUD FINE, 2006, p. 5). Enquanto
nas economias desenvolvidas o debate terico neste perodo reduzia o papel do governo na
estabilizao do ciclo econmico, como apontado na seo 2.1, para as economias em
desenvolvimento recomendou-se um conjunto de reformas, para reduzir a participao do
Estado na economia, que entrou para a literatura como o Consenso de Washington. As
reformas envolviam a abertura comercial das economias; a liberalizao do fluxo de capitais;
a eliminao de controles e subsdios no mercado interno de bens; a privatizao das
empresas estatais; e a desregulamentao de monoplios.

Essas reformas foram realizadas no Brasil ao longo dos anos noventa. Em 1990, foi lanado o
Programa Nacional de Desestatizao (Lei n. 8.031 de 1990), que em sua primeira e segunda
fase, nos Governos Collor e Itamar Franco, respectivamente, retirou o Estado das reas
produtivas da economia. A terceira fase do processo de privatizao, que ocorreu no Governo

28
Em 2003, a Lei n. 10.833 instituiu o regime no cumulativo da Cofins.
29
Este ponto ser retomado no captulo quatro.
42



Fernando Henrique (Lei n. 9.491 de 1997), avanou na rea de servios pblicos, com a
quebra do monoplio estatal em telecomunicaes, energia e petrleo e a criao de agncias
regulatrias para coordenar estas reas.

A abertura da econmica no mbito comercial foi iniciada em fins da dcada de 1980, quando
a tarifa mdia de importao foi reduzida de 51%, entre 1985 e 1987, para 35,5%, em 1989,
com a tarifa modal passando de 30% para 40% no mesmo perodo. A partir de 1990, o
processo intensificou-se com a eliminao de barreiras no tarifrias, o fim da maior parte dos
regimes especiais de importao e o estabelecimento de um cronograma para a reduo
tarifria, que acabou sendo antecipado. Em 1994, a tarifa mdia era de 14% e a modal de
20%. Com a introduo do Plano Real, a poltica de comrcio exterior passou a ser
subordinada ao objetivo de estabilizao da economia, e observou-se um pequeno aumento
das tarifas entre 1995 e 1996. Ainda assim, a abertura comercial estava consolidada na
economia brasileira (AZEVEDO; PORTUGAL, 1998).

O processo de abertura do mercado de capitais iniciou-se no Governo Collor, em 1991, com a
flexibilizao da entrada de investidores estrangeiros no mercado financeiro brasileiro e a
adequao do marco regulatrio domstico ao modelo de financiamento internacional baseado
na emisso de ttulos securitizados. No entanto, a liberalizao no foi total, com a
segmentao das modalidades de investimento de acordo com o tipo de instrumento utilizado
(entrada direta ou por meio de fundos), a composio da carteira (renda fixa ou varivel), o
segmento do mercado de cmbio (comercial ou flutuante) e a natureza do investidor (pessoa
fsica ou jurdica). Em 2000, estas restries foram retiradas para os investimentos realizados
no mercado de cmbio comercial, tornando o mercado financeiro brasileiro totalmente aberto
aos investidores estrangeiros (FREITAS; PRATES, 2001).

Outra importante reforma da dcada de 1990 foi a reforma monetria e o controle da inflao
realizados pelo Plano Real. Concebido em trs fases, o Plano Real teve por base o diagnstico
de que o processo inflacionrio brasileiro era resultado do dficit pblico e da indexao
generalizada dos contratos. O ajuste das contas pblicas constituiu-se na primeira fase do
plano, em fins de 1993, e foi realizado a partir de uma combinao de aumento da carga
tributria e desvinculao de 20% das receitas de impostos e contribuies federais, que
43



formaram o Fundo Social de Emergncia
30
. Na segunda fase, iniciada em fevereiro de 1994,
os preos da economia foram convertidos em URV, Unidade Real de Valor, um padro
monetrio corrigido diariamente, cujo objetivo era a indexao geral dos contratos e a
sincronizao no reajuste dos preos. A terceira fase foi a reforma monetria com a
introduo do real como a moeda da economia, com todas as suas funes: unidade de conta,
meio de pagamento e reserva de valor. O controle da inflao foi ento realizado a partir da
ncora monetria, com o controle da emisso de moeda, e da ncora cambial, com o real
atrelado ao dlar a uma cotao baixa, para estimular a entrada de importaes para competir
com os produtos nacionais. A manuteno do cmbio valorizado era assegurada por elevadas
taxas de juros para estimular a entrada de capitais na economia, que retornavam aos pases em
desenvolvimento, aps a renegociao da dvida externa. Assim, a abertura comercial e
financeira da economia, bem como o retorno ao mercado de capitais internacionais foram
pontos fundamentais para o sucesso do plano, ao menos no que tange ao controle da inflao
(Grfico 3).

Ao final da dcada de 1990, estava completo o processo de transformao do papel do Estado
na economia brasileira, do Estado desenvolvimentista para o Estado neoliberal. Contudo, a
estabilizao da moeda, a abertura comercial e financeira e as privatizaes no foram
acompanhadas por um crescimento sustentado, como preconizado pelos propositores das
reformas econmicas: a taxa de crescimento anual mdia
31
foi de apenas 1,6%, contra 2,9%
da dcada anterior, a chamada dcada perdida.

A abertura da economia teve como contrapartida sua maior vulnerabilidade a choques
externos. As crises financeiras vivenciadas pelo Mxico, em 1994, e pelos pases asiticos,
em 1997, foram sentidas pela economia brasileira, mas no alteraram o sistema de cmbio
vigente e a forma de controle da inflao. No entanto, a crise da Rssia em 1998 levou o pas
a uma elevao brutal da taxa de juros, que passou de 19,25% a.a., em julho, para 42,12%
a.a.
32
, em novembro, na tentativa de manter a taxa de cmbio fixada pelo Banco Central, e a
recorrer ao FMI para emprstimos. Estas medidas foram suficientes para segurar o valor do
dlar at a reeleio do Presidente Fernando Henrique: no incio de 1999, a crise cambial

30
O Fundo Social de Emergncia passou a ser denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal at 1999, e em 2000
de Desvinculao de Recursos da Unio. Como citado na introduo deste trabalho, a DRU ainda encontra-se em
vigor.
31
Valores calculados a partir dos dados do IBGE. Vide Grfico 1.
32
Fonte: Bacen. http://www.bcb.gov.br/Pec/Copom/Port/taxaSelic.asp#notas.
44



chegou ao Brasil e o sistema de bandas cambiais foi abandonado; o regime cambial brasileiro
passou a ser flutuante. Com isso, a forma de combate inflao utilizada desde o Plano Real
foi alterada: o sistema de ncora cambial foi substitudo pelo sistema de metas de inflao,
mantido at os dias atuais.

A adoo deste sistema fortaleceu o alinhamento da poltica monetria com a teoria
macroeconmica dominante, bem como reforou a necessidade do ajuste das contas pblicas,
tema recorrente na economia brasileira em todo o perodo aqui analisado. A disciplina fiscal
imps-se como requisito para sustentabilidade da dvida e para o controle da inflao, e
traduziu-se em supervits primrios e na restrio ao uso da poltica fiscal discricionria. A
aprovao da LRF, em 2000, marcou a consolidao do regime fiscal de supervits primrios.

Na primeira dcada do sculo XXI, o crescimento do PIB foi mais elevado, mdia de 3,3% ao
ano (sem incluir 2010), impulsionado pelas condies externas favorveis dadas pela elevao
dos preos das commodities nos mercados internacionais, entre 2004 e 2007. No entanto, a
dinmica deste crescimento foi marcada pelo sistema de combate inflao, que ao elevar os
juros sempre que a inflao apresenta sinais de ultrapassar a meta anunciada, restringe o
crescimento da economia. No fim da dcada de 2000, a crise financeira mundial e a posterior
recesso na economia mundial resultaram em uma queda do PIB, -0,64%, revertida em 2010,
com as polticas fiscal e monetria de carter anticclico adotadas pelo governo. Cabe ressaltar
que estas polticas foram implementadas dentro dos limites estabelecidos pelo sistema de
metas de inflao e de supervit primrio.

Como mencionado no incio desta seo, o processo de industrializao brasileiro estava
inserido no contexto maior da industrializao da Amrica Latina. Do mesmo modo, a crise
da dvida externa, a reforma do Estado, a estabilizao monetria e o forte crescimento
puxado pelas commodites constituem-se no em uma experincia especfica da economia
brasileira, mas parte do processo maior observado tambm nos demais pases latino-
americanos, respeitada suas peculiaridades, como demonstram Bertola e Ocampo (2011).
45



3 POLTICA FISCAL: RECEITAS E DESPESAS DO ORAMENTO FEDERAL
1965 A 2010

Os acontecimentos polticos e econmicos ocorridos entre 1965 e 2010 permitem identificar
trs fases para a atuao do Estado na economia brasileira. A primeira compreende o perodo
1965-1979 e marcada pelo regime poltico dos Governos Militares e pela forte presena do
Estado na economia como promotor da industrializao e do crescimento. A segunda fase
configura-se em um perodo de transio tanto no plano poltico, com a redemocratizao do
pas na segunda metade da dcada de 1980, quanto no plano econmico, quando os problemas
macroeconmicos de curto prazo passaram ao centro da poltica econmica, deixando os
objetivos de industrializao e crescimento em segundo plano. Nesta segunda fase, que
abrange as dcadas de 1980 e de 1990, a abertura econmica e financeira da economia, bem
como as privatizaes, redesenharam a forma de atuao do Estado. Ao final deste processo a
estrutura do Estado desenvolvimentista foi desmontada dando lugar ao chamado Estado
neoliberal, cujas polticas econmicas esto atreladas manuteno da estabilidade de preos,
alcanada em meados da dcada de 1990, o que marca o incio da terceira fase.

Estas distintas formas de atuao do Estado na economia colocam a relevante questo de
como as contas fiscais do governo federal evoluram neste perodo. Este questionamento
envolve o padro de financiamento das atividades executadas, suas receitas e despesas, o
resultado fiscal obtido, bem como a identificao de possveis padres associados a cada
forma de atuao.

No entanto, a resposta a estas questes enfrenta uma sria dificuldade associada falta de
dados fiscais compatveis para todo o perodo, que permitam a comparao dessas variveis
ao longo do tempo. A existncia de mltiplos oramentos entre 1965 e 1988 e a no
consolidao dos mesmos por parte das administraes federais, no permitia a devida
apurao das receitas e despesas oramentrias e, portanto, do resultado fiscal do governo
federal para o perodo. Apenas a partir de 1983, no processo de negociao com o FMI, que o
dficit tanto do governo federal quanto do setor pblico como um todo passou a ser apurado,
utilizando a metodologia conhecida como abaixo da linha, que calcula o resultado fiscal a
partir da variao da dvida pblica junto ao sistema financeiro. Para o dficit nos conceitos
nominal e operacional, as sries foram calculadas tambm para os anos de 1981 e 1982. No
conceito primrio, os dados s esto disponveis a partir de 1985. A apurao do resultado
46



fiscal pelo conceito acima da linha a diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas
realizadas s passou a ser divulgada a partir de 1991 (TVORA, 2001)
33
. Dados para a
dvida mobiliria interna federal esto disponveis para todo o perodo de 1965-2010, mas no
para a dvida externa e tampouco para o conceito atualmente utilizado de dvida lquida, cuja
srie divulgada pelo Banco Central inicia-se em 1981.

Em relao receita e despesa oramentrias, os dados apurados a partir dos Balanos Gerais
da Unio so divulgados pelo IBGE, em suas estatsticas histricas. Contudo, estes dados
referem-se apenas as receitas e despesas alocadas no oramento Geral da Unio. Como a
partir de 1986, o processo de reordenamento das finanas pblicas transferiu do oramento
monetrio para o oramento fiscal as despesas com a dvida mobiliria federal interna; as
referentes aos programas agrcolas, como a poltica de preos mnimos, de aquisio de
produtos agrcolas e de formao de estoques reguladores; bem como as despesas com
subsdios comercializao do trigo, do acar e do lcool e do petrleo, entre outras, a srie
obtida no compatvel ao longo do tempo. Ademais, as alteraes realizadas pela
Constituio de 1988, com a instituio dos oramentos fiscal e da seguridade social,
incorporou ao OGU receitas e despesas at ento alocadas nos oramentos das entidades da
administrao indireta, como as do sistema de previdncia e assistncia social, ampliando
ainda mais a discrepncia dos contedos entre os distintos perodos.

Para ilustrar quo importante foram os efeitos dessas alteraes institucionais nas sries
fiscais, o Grfico 4 abaixo resume as principais mudanas no BGU e a evoluo da receita e
da despesa oramentrias entre 1965 e 2010. Nota-se que a partir de 1986, aps a incluso
das despesas com encargos da dvida mobiliria interna no Oramento Geral da Unio, ambas
as sries passam a apresentar uma tendncia de crescimento acentuado e voltil. A maior
volatilidade das sries resultado da rolagem da dvida mobiliria interna, uma vez que
quanto menor o prazo mdio de vencimento da dvida, maior o oramento necessrio para a
sua rolagem (SANTANA, 1996).


33
Tvora (2001) apresenta um histrico das metodologias de apurao do dficit tanto pelo conceito acima da
linha quanto pelo conceito abaixo da linha. De acordo com o autor, a metodologia para o clculo do dficit pelo
conceito acima da linha comeou a ser desenvolvida em 1985, mas apenas a partir de 1991, com a introduo de
uma nova frmula de clculo que o resultado passou a ser publicado.
47



0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
1600000
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8
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9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
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0
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6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
R
$

m
i
l
h

e
s

d
e

2
0
0
9
Receita oramentria Despesa oramentria
1986: Transferncia do
Oramento Monettio para o
Fiscal de contas fiscais, tais como
encargos da dvida interna
1990: Primeiro ano em
que o BGU traz os
Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social. As
Operaes Oficiais de
Crdito passam a ser
uma unidade
oramentria dentro do
Oramento Fiscal
1993: Alterao no SIAFI do
conceito de gesto, que passa a
abranger todos os orgos e
entidades do oramento.
1988: As contas fiscais do antigo Oramento
Monetrio passam para o Oramento das Operaes
Oficiais de Crdito anexo ao Oramento Fiscal

Grfico 4 Receita e despesa oramentrias (em R$ milhes de 2009) 1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir dos Balanos Gerais da Unio de 1965 a 2010.

Uma fonte alternativa de dados para as receitas e despesas do governo federal so o Sistema
de Contas Nacionais do IBGE, no qual apurada a receita tributria do setor pblico e sua
despesa segundo a classificao macroeconmica consumo, subsdios, transferncias e
formao bruta de capital fixo. No entanto, alm dos dados apresentados serem bastante
agregados, a publicao suplementar que trazia os dados por esfera de governo foi
interrompida em 2006 com informaes at 2003.

As dificuldades associadas aos dados desagregados para receita e despesa, necessrios para o
estudo do padro das despesas realizadas e seu financiamento, so ainda maiores. Uma
possvel fonte seria os dados relativos execuo financeira do Tesouro Nacional, divulgados
por todo o perodo. No entanto, o grau de desagregao, particularmente da despesa, no
suficiente para o estudo pretendido. Tal estudo requer o uso da classificao econmica da
despesa, bastante utilizada na literatura atual que analisa a poltica fiscal no curto prazo, ou
dados segundo a classificao funcional. A classificao funcional, por sua vez, a que mais
se adequa ao propsito deste trabalho, pois distribui a despesa por reas de atuao do
governo, permitindo demonstrar suas realizaes. A questo que esta classificao s est
disponvel no BGU. E alm das alteraes no seu contedo, o BGU apresentou tambm
mudanas nas classificaes da receita e despesa ao longo do perodo estudado.

48



Diante deste quadro, optou-se pelo seguinte caminho: utilizar os dados do BGU, tanto para a
despesa quanto para a receita, e submet-los a ajustes de modo a obter sries com um razovel
grau de comparabilidade. Os ajustes realizados, e descritos na primeira seo deste captulo,
envolveram a complementao dos dados do BGU com informaes de outras fontes e a
compatibilizao da classificao da receita e da classificao funcional da despesa. No caso
da classificao funcional da despesa, a opo, em face das diversas modificaes ocorridas,
foi construir cinco categorias de despesas, a saber, despesas com infraestrutura, com
educao, com sade, com previdncia e assistncia e despesas administrativas. Apesar da sua
importncia, as despesas com a dvida pblica juros, encargos e amortizaes no so
includas, pois esto atreladas principalmente ao estoque da dvida, herdado de decises
econmicas passadas. Ressalta-se que estas categorias foram construdas a partir do
desdobramento da classificao funcional em programas/subfuno.

Deste modo, foi possvel obter sries compatveis para a receita tributria e de contribuies,
e seus componentes, bem como sries com um bom grau de compatibilidade para as despesas
com previdncia e assistncia, sade e educao. Para as despesas com infraestrutura e
administrao, h uma quebra importante em 1986, devidamente considerada na anlise deste
grupo. O estudo desenvolvido na segunda seo, portanto, tem por foco este subconjunto de
receitas e despesas federais. E embora no contemple as receitas e despesas de modo global,
contribui para a anlise de longo prazo da poltica fiscal federal ao utilizar dados de fontes
poucos exploradas. Em relao ao resultado fiscal, optou-se por trabalhar com as sries
existentes a partir de 1981.


3.1 Os dados fiscais a partir dos Balanos Gerais da Unio

Os Balanos Gerais da Unio
34
constituem-se na prestao de contas das aes
governamentais realizadas a cada exerccio financeiro e seu contedo reflete as receitas e
despesas constantes no Oramento Geral da Unio.

34
Em 2007, o BGU teve a sua estrutura modificada e passou a ser chamado apenas de Prestao de Contas
Presidencial ou Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica. No entanto, as tabelas cujos dados foram
utilizados nestes trabalhos no sofreram alterao de formato.
A primeira dificuldade relativa a esta fonte de dados foi localizar os volumes necessrios, uma vez que
apenas a partir de 1997 possvel obter essa publicao em meios eletrnicos. Para os demais anos da srie, a
publicao encontra-se em formato impresso, e, aps um razovel trabalho de localizao, verificou-se que a
combinao dos acervos disponveis nas bibliotecas do Ministrio da Fazenda, em Braslia e no Rio de Janeiro, e
49



Entre 1965 e 1985, o OGU incluiu as receitas e despesas da administrao federal direta, bem
como as transferncias para as entidades da administrao indireta
35
. Essas entidades, por sua
vez, inclusive a previdncia social, tinham oramentos prprios aprovados pelo Poder
Executivo, como disposto no art.107 da Lei n.4.320 de 1964. Apenas a partir de 1979 que
os oramentos das entidades da administrao indireta foram reunidos no Oramento das
Empresas Estatais, conhecido como Oramento SEST. As despesas com programas e
operaes de fomento, como o seguro rural Proagro, Comercializao de Trigo, Estoques
Reguladores, Aquisio de Produtos Agrcolas (AGF), Aquisio de Acar, Equalizao de
Acar/lcool, entre outros, bem como as despesas com encargos da dvida mobiliria interna
e da dvida externa constavam no oramento monetrio a cargo do Banco Central.

No que tange receita tributria, dois impostos eram arrecadados diretamente por entidades
autrquicas e no estavam includas no OGU: o IOF, criado pela Lei n. 5.143 de 1966, que
era arrecadado pelo Banco Central e o ITR, criado pela Lei n. 4.504 de 1964 e arrecadado
pelo Instituto Brasileiro da Reforma Agrria (Ibra), posteriormente incorporado ao Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), em 1970. Em 1972, a arrecadao do
IOF foi incorporada ao OGU, porm, o ITR s passou a ser de fato includo aps a
Constituio de 1988.

Em 1986, em face do processo de reordenamento das finanas pblicas, as despesas fiscais
acima citadas constantes no oramento monetrio passaram a integrar o OGU. Em 1988, essas
mesmas despesas foram alocadas no Oramento das Operaes Oficiais de Crdito,
oramento anexo ao Oramento Geral da Unio. Ainda em 1988, foi promulgada a nova
Constituio Federal que ampliou o escopo do OGU com o novo sistema de planejamento e
oramento pblicos. De acordo com o art.165, 5, o oramento anual passou ser composto
pelo oramento fiscal, referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
e pelo oramento da seguridade social, que abrange todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo Poder Pblico. Alm desses oramentos, foi institudo o oramento de

na biblioteca do Tribunal de Contas da Unio, em Braslia, reuniu os volumes dos BGU necessrios para o
estudo.
35
A administrao indireta composta por autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas de economia
mista. Como ressaltado na apresentao do trabalho, as empresas de economia mista e as empresas pblicas que
compe o setor produtivo estatal no fazem parte do objeto da pesquisa.
50



investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto. A nova Constituio estabeleceu ainda, em seu art.167, que
a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais so vedadas. Ressalta-se que essa proibio tambm constava na
Constituio Federal de 1967 e no Decreto-Lei n. 200 de 1967, porm foi constantemente
descumprida at 1977, ltimo ano em que os BGU apresentaram a rubrica despesas sem
crdito e alm do crdito.

Desde 1990 o oramento da Unio regido pelo novo sistema estabelecido na Constituio de
1988, e, em 1993, o oramento assumiu a sua abrangncia atual, com a mudana no conceito
de gesto dentro do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI), que passou
ento a conter ... todos os rgos e entidades que compem o oramento visando demonstrar
todo o universo da administrao federal. (BRASIL. STN, 1994, p. 8).

Como ressaltado no incio deste captulo, o resultado dessas alteraes que os dados do
BGU no so comparveis ao longo do tempo, e a opo seguida foi ajust-los de modo a
obter sries com um razovel grau de comparabilidade.

Assim, iniciou-se a construo das sries fiscais com a coleta dos dados do BGU. Para cada
ano entre 1965 e 2010, foram consideradas as receitas arrecadadas lquidas e as despesas
realizadas
36
geridas pelo Tesouro e provenientes de todas as origens. Isto significa que para os

36
A receita lquida refere-se receita arrecada deduzidas as restituies e os incentivos fiscais. O conceito de
despesa realizada (ou liquidada) segue o estabelecido pela Lei n. 4.320 de 1964 e corresponde despesa que
passou pelo processo de verificao por parte do governo do direito adquirido pelo credor, ou seja, consiste em
verificar se os bens contratados foram entregues e os servios prestados. Alm da despesa realizada, a Lei n.
4.320 de 1964 distingui a despesa empenhada, conforme ser visto no captulo quatro. Existe ainda o conceito de
despesa paga, que se refere ao montante de recursos de fato desembolsados pelo governo. Por fim, a parcela da
despesa liquidada, que no for paga no exerccio em que houve a liquidao, deve ser inscrita na rubrica restos a
pagar, e paga no exerccio seguinte conta da dotao oramentria do exerccio em que foi empenhada.
Do ponto de vista econmico, o conceito relevante o de despesa liquidada, uma vez que esta a
despesa que de fato gerou uma demanda do setor pblico sobre a economia. No entanto, por uma prtica da
Secretaria do Tesouro Nacional, toda despesa empenhada, porm no liquidada formalmente, liquidada
contabilmente no fim do exerccio fiscal e inscrita na rubrica restos a pagar no processados, em um processo
conhecido como liquidao forada, para apurar a despesa pelo critrio de competncia (Gobetti (2007) traz uma
descrio completa desta questo e suas consequncias para a mensurao do investimento pblico realizado). O
resultado que a despesa liquidada informada nos BGU no corresponde exatamente ao conceito de despesa
liquidada definido pela Lei n. 4.320 e, portanto, ao conceito econmico; o valor informado est inflado pelos
dos restos a pagar no processados. O ideal seria descontar da despesa informada a parcela correspondente aos
restos a pagar no processados. Contudo, apenas a partir de 1997 que os BGU reportam essas rubricas, embora
a prtica da liquidao forada ocorra desde a criao do SIAFI (Gobetti, 2007, p. 13). Na impossibilidade de
expurgar esses valores de toda a srie histrica da despesa, optou-se por utilizar a despesa liquidada tal como
informada no BGU, ciente de que esta provavelmente superestima a despesa efetivamente realizada pela Unio.
51



dados das dcadas de 1960 e 1970 foram consideradas as despesas totais, independente da
origem dos crditos, se crdito oramentrio, suplementar, especial ou extraordinrio, ou se
provenientes de despesas sem crdito. Para a dcada de 1980, foram consideradas as receitas e
as despesas referentes chamada Gesto Tesouro e para os anos de 1990 a 2010, os dados so
as provenientes do Oramento Fiscal e da Seguridade Social.

Para ajustar a srie das receitas tributrias foram includas as receitas do IOF, para o perodo
de 1967 a 1971, e as receitas do ITR, para o perodo de 1966 a 1988, cujos dados esto
disponveis no Relatrio sobre a Execuo do Oramento, que compe o volume I de cada
BGU.

A mudana do conceito de gesto no SIAFI, em 1993, para incluir todos os rgos e entidades
no oramento gerou duas questes para a compatibilizao das sries. A primeira questo diz
respeito s transferncias intragovernamentais, que por serem agora transferncias entre
unidades constantes do mesmo oramento, representam uma dupla contagem e precisam ser
excludas das receitas e despesas ... para refletir somente a aplicao direta e as
transferncias intergovernamentais do oramento. (BRASIL.STN, 1994, p. 8). Presentes no
oramento at 1997, as transferncias intragovernamentais foram descontadas das sries de
receita e despesa entre 1993 e 1997
37
.

A segunda questo diz respeito abrangncia do OGU, que foi ampliada com a incluso de
toda a administrao indireta. Como anteriormente apenas as transferncias para a
administrao indireta estavam contabilizadas no OGU, a compatibilizao requer a incluso
das receitas e despesas prprias de cada entidade da administrao indireta, excludas as
transferncias. No entanto, a dimenso da administrao indireta e a descentralizao dos
oramentos, particularmente at 1979, torna a tarefa de localizar o oramento de cada
entidade para cada ano da pesquisa herclea. A ttulo de ilustrao, em 1980, a administrao

37
Em 2006, o BGU apresenta uma nova de categoria de receita e despesa, as intraoramentrias, que
correspondem a parcelas transferidas entre unidades oramentrias da prpria Unio. Como so consideradas
receitas/despesas tanto na unidade de origem quanto na unidade executora, h novamente o problema de dupla
contagem. Contudo, ressalta-se que para os anos em que esta informao est disponvel foi possvel verificar
que as receitas e as despesas intraoramentrias representam uma pequena frao do total, representando assim
uma questo distinta da observada entre 1993 e 1997. No caso da despesa, por exemplo, a parcela
intraoramentria representou menos de 1% da despesa total no perodo entre 2006 e 2008. Assim, considerando
a pequena magnitude dessas rubricas e a falta de dados para a maior parte do perodo estudado, optou-se por no
retirar esses valores, quando disponveis, a fim de se evitar maior descontinuidade das sries de receita e
despesa.
52



indireta no empresarial, ou seja, excludas as empresas pblicas e de economia mista, era
composta por 167 entidades, entre fundaes, autarquias e rgos autnomos (PRADO, 1985,
p. 170). Por outro lado, Silva (1974, p. 56) mostra que das entidades da administrao indireta
no empresarial, as que tm maior representatividade em termos de volume de receita e
despesa so as que compem o sistema de previdncia social. Segundo dados apresentados
pelo autor, em 1969, do total da receita do governo federal includa a administrao indireta
no empresarial, 66,4% proviam do oramento fiscal do governo federal, 23,9% eram receitas
de contribuies para a previdncia social, e 9,7% representam receitas prprias de autarquias.
Juntas, as receitas do oramento fiscal e de contribuies para a previdncia equivaliam a
90,3%. Diante deste quadro, e como forma de tornar as sries fiscais mais compatveis, as
receitas e despesas do sistema de previdncia social foram somadas s receitas e despesas do
OGU para os anos de 1965 a 1989
38
, descontadas as transferncias da OGU para o sistema.

Dada a configurao do sistema de previdncia social e suas alteraes ao longo do perodo
estudado, distintas fontes de dados foram utilizadas. Para os anos de 1965 a 1969 foram
utilizados os dados do Anurio Estatstico do Brasil, do IBGE. Para 1970, os dados de receita
foram obtidos em Oliveira (1981) e os dados de despesa no AEB. Entre 1971 e 1983, a fonte
utilizada foi Oliveira et. al. (1985) e entre 1984 e 1988, Oliveira et. al. (1990). Para 1989, a
fonte dos dados foi o Suplemento Histrico do Anurio Estatstico da Previdncia (2005).

A opo por uma fonte secundria de dados Oliveira (1981) e Oliveira et. al. (1985 e 1990)
, para a maior parte do perodo analisado, est diretamente ligada s transformaes no
sistema de previdncia social brasileiro. Em 1965, ano de incio do estudo, a vinculao
previdncia social era por categoria profissional por meio de seis Institutos de Aposentadoria
e Penses (IAP), a saber, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos, dos
Comercirios, dos Bancrios, dos Industririos, dos Empregados em Transportes e Cargas, e
dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos. A cobertura previdenciria desses
institutos alcanava a quase totalidade dos trabalhadores urbanos, excetos os empregados
domsticos. Alm desses institutos, havia ainda o Instituto de Previdncia e Assistncia dos
Servidores do Estado (IPASE). Em novembro de 1966 foi criado o Instituto Nacional de
Previdncia Social a partir da reunio dos seis IPA. Os trabalhadores rurais foram
efetivamente includos no sistema previdencirio, em 1971, com a criao do Programa de

38
A partir de 1990 as receitas de contribuies para a previdncia e as despesas constam no OGU.
53



Assistncia ao Trabalhador Rural
39
. Em 1977, a previdncia social brasileira passou por uma
reestruturao com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(SINPAS). A partir do SINPAS cada funo do sistema passou a ser exercida por um
determinado rgo. Assim, os servios de assistncia mdica passaram a ser desempenhados
pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), a assistncia
social pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e pela Fundao Nacional do Bem-Estar
do Menor (FUNABEM), enquanto que a atuao do INPS ficou restrita concesso dos
benefcios previdencirios. Alm desses quatro rgos, o SINPAS era composto ainda pelo
Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (IAPAS),
responsvel pela administrao do sistema, pela Empresa de Processamento de Dados da
Previdncia Social DATAPREV e pela Central de Medicamentos (CEME). Neste perodo, a
expanso da cobertura previdenciria j tinha alcanado os empregados domsticos, os
autnomos em carter compulsrio, os maiores de 70 anos e os invlidos no segurados, e os
empregadores rurais e seus dependentes, de modo a abranger a totalidade dos que exerciam
atividades remuneradas (OLIVEIRA et. al., 1985, p.12). Com a Constituio de 1988, o
sistema de previdncia e assistncia passou por uma nova modificao: foi institudo o
Sistema nico de Sade (SUS), com a funo de ampliar o atendimento sade, antes restrito
aos contribuintes da previdncia, para toda a populao; e a previdncia e assistncia social
ficaram a cargo do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS)
40
, mediante a fuso do
INPS e do IAPAS. Estas diversas alteraes no sistema aliadas ao fato de cada rgo ter o seu
oramento prprio dificultam a localizao dos dados primrios de receita e despesa. Os
trabalhos de Oliveira et. al. (1985 e 1990), no entanto, partem dos balanos oramentrios
desses rgos e constroem sries uniformes de receitas e despesas previdencirias para o
perodo de 1971 a 1988, sendo as despesas separadas por rgos do SINPAS, o que permite
aproximar a composio da despesa total, segundo as funes previdncia, assistncia, sade
e administrao, com base na despesa de cada rgo. Para os anos anteriores criao do
SINPAS, 1971 a 1977, as despesas so calculadas a partir da consolidao dos demonstrativos
contveis do INPS, IPASE e FUNRURAL (OLIVEIRA et. al., 1985, p.18). Tendo por base
esses dados, as sries de receita e despesa para os anos anteriores a 1971 foram ento
construdas a partir dos dados disponveis no Anurio Estatstico do Brasil, cuja fonte
primria so os balanos das entidades. Seguindo Oliveira et. al. (1985), as receitas e despesas

39
Oliveira et. al. (1985, p.10-11) destaca que na dcada de 1960 duas tentativas foram feitas para ampliar a
cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais, porm sem alcanar um resultado satisfatrio.
40
Ambos foram regulamentados em 1990.
54



de 1967 a 1970 foram calculadas a partir dos dados do INPS e do IPASE, uma vez que a
previdncia rural includa pelo autor de 1971, e para 1965 e 1966, foram utilizados os dados
dos seis IPAs e do IPASE
41
.

O resultado da incluso dos dados do sistema de previdncia e assistncia social foi a
compatibilizao da srie de receita de contribuies, composta pelas contribuies sociais,
includas as previdencirias e as contribuies econmicas, bem como a compatibilizao da
despesa com previdncia e assistncia social para o perodo de 1965-2010. Do mesmo modo,
as despesas com sade tambm so comparveis ao longo do tempo, pois suas atividades
estavam a cargo do sistema de previdncia.

Em relao unificao do OGU com o Oramento Monetrio em 1986, o seu impacto
ocorreu na srie de receita de capital e nas sries das despesas administrativas e com
infraestrutura. De acordo com o Relatrio sobre a Execuo Oramentria do exerccio de
1986, as receitas de capital cresceram em termos reais 3.450%, em relao ao montante
verificado em 1985, devido s receitas oriundas da colocao de ttulos da dvida pblica e
demais receitas dos programas e operaes de fomento. As sries de receita tributria e de
contribuies, objeto de anlise da prxima seo, no foram, portanto, afetadas por essa
mudana. No entanto, as sries de despesas administrativas e com infraestrutura foram
profundamente alteradas: a primeira por registrar as despesas com juros e amortizaes da
dvida pblica, bem como as despesas com o saneamento financeiro de estados, municpios e
bancos estaduais, o refinanciamento da dvida externa com aval do Tesouro Nacional, o
financiamento do custeio agrcola e agropecurio, dos investimentos industriais e das
exportaes; a segunda srie de despesa por registrar o financiamento da poltica de preos
agrcolas, de estoques reguladores e da comercializao de produtos agroindustriais
42
. A
excluso das despesas referentes dvida pblica da srie das despesas administrativas,
apenas reduziu a discrepncia entre os dados anteriores e posteriores a 1986, mas no
eliminou o problema. Deste modo, h uma quebra nestas sries em 1986. Em 1988 e 1989, as
despesas do antigo oramento monetrio foram alocadas no Oramento de Operaes Oficiais

41
A composio da despesa de acordo com as funes do sistema previdncia, assistncia, administrao e
sade para os anos de 1965 a 1970 foi estimada a partir da composio da despesa do INPS e do IPASE
reportada por Silva e Mahar (1974).
42
De acordo com a classificao por funo e programa do Oramento das Operaes Oficiais de Crdito de
1988.
55



de Crdito, definido como uma gesto parte da Gesto Tesouro
43
, e foram includas nas
respectivas sries de despesas administrativas e em infraestrutura, para manter a
compatibilidade aps 1986. A partir de 1990, as operaes oficiais de crdito passaram a fazer
parte do oramento fiscal, como uma unidade oramentria especfica (LDO para o exerccio
financeiro de 1990 Lei n. 7.800 de 1989). As sries de despesas administrativas e em
infraestrutura sofreram nova alterao a partir de 1993, com a incluso de toda a
administrao indireta. Todas estas mudanas sero consideradas na anlise desenvolvida na
prxima seo.

Quanto s despesas com educao, estas so realizadas em grande parte por autarquias
federais, como as universidades e escolas tcnicas. Neste caso, as mudanas ocorridas em
1993 poderiam levar a uma quebra nesta srie. No entanto, como estas autarquias so
dependentes financeiramente do Tesouro Nacional, as despesas realizadas a cargos destas
entidades esto includas no oramento federal em todo o perodo. As despesas destas
autarquias financiadas com recursos prprios e que passaram a constar no OGU a partir de
1993, representariam, portanto, uma parcela pequena frente despesa total, o que no
compromete a anlise da prxima seo.

Alm do tratamento realizado devido s alteraes no contedo do BGU, foi necessrio
realizar compatibilizaes em face das diversas modificaes que ocorreram ao longo do
perodo estudado, tanto na classificao da receita, quanto na classificao funcional-
programtica da despesa
44
.

Uma alterao de grande porte na classificao da receita estabelecida pela Lei n. 4.320 de
1964 foi determinada pelo Decreto-Lei n. 1.939 de 1982. O Quadro 1, abaixo, traz a
classificao da receita oramentria estabelecida por essas duas normas, a ttulo de
comparao. Dentre as modificaes realizadas, destaca-se a criao da rubrica receita de
contribuies. At ento, as contribuies arrecadadas pela Unio, alm de representarem
uma parcela muito pequena da receita, estavam distribudas entre as rubricas taxas,
transferncias correntes e outras receitas diversas. A rubrica taxas inclua a cota de
previdncia. Na rubrica outras receitas, estavam registradas as contribuies para o fundo de

43
De acordo com as notas explicativas constantes no volume I do BGU para os anos de 1988 e 1989.
44
A classificao econmica da despesa tambm sofreu modificaes no perodo estudado. Contudo, dado o
objetivo do estudo de analisar a despesa a partir da sua classificao funcional-programtica, as modificaes na
classificao econmica no sero abordadas.
56



desenvolvimento martimo e para o fundo aerovirio, a partir da sua criao. A maior parte
das contribuies, no entanto, estava inscrita na rubrica transferncias correntes, a partir de
sua criao. So elas: cota-parte do salrio-famlia; cota-parte da contribuio sindical;
contribuies ao Programa de Integrao Nacional (PIN); contribuies ao Programa de
Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste
(PROTERRA); cota-parte na participao dos preos de realizao dos combustveis
automotivos; cota-parte na participao dos preos de realizao dos combustveis e
lubrificantes da aviao; cota-parte da diferena de custo do petrleo nacional; cota-parte do
preo ex-refinaria dos derivados de petrleo; e cota-parte do valor do leo ou gs extrado na
plataforma continental.

Quadro 1 Classificao da receita oramentria: principais categorias
Em vigor entre 1965 e 1982 Em vigor a partir de 1983
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Impostos
Taxas
Contribuies de Melhoria
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Transferncias Correntes
Participaes Diversas
Contribuies
Receitas Diversas
Multas
Cobrana da Divida Ativa
Outras Receitas Diversas
Receitas de Contribuies
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens Mveis e
Imveis
Amortizao de Emprstimos
Concedidos
Transferncias de Capital

RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Impostos
Taxas
Contribuies de melhoria
Receita de Contribuies
Contribuies sociais
Contribuies econmicas
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes

RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de crdito
Alienao de bens
Amortizao de emprstimos
Transferncias de capital
Outras receitas de capital
Fonte: Elaborada pela autora a partir do BGU de 1976 e 1983, com base na Lei n. 4.320/1964 e no Decreto-Lei
n. 1.939/1982.

Considerando a importncia da receita de contribuies no financiamento atual da Unio, as
sries de receita de contribuies, contribuies sociais, contribuies econmicas, taxas,
transferncias correntes e outras receitas foram reconstrudas para os anos de 1965 a 1982, de
modo a refletir a classificao atual da receita. Alm disso, as contribuies previdencirias
foram consideradas uma categoria parte das contribuies sociais para todo o perodo
analisado. Para o perodo mais recente, tambm foi realizada uma alterao nas receitas
tributrias e de contribuies referente ao Imposto/Contribuio Provisria sobre
57



Movimentao Financeira (IPMF/CPMF). Em sua primeira edio, esse tributo foi
considerado como imposto, e em seu perodo de vigncia, 1993 a 1996, foi contabilizada
como receita tributria. Em 1996, foi reeditado como contribuio social e contabilizado nesta
rubrica. Dado que ambos os tributos tm a mesma incidncia legal, as receitas de IPMF foram
descontadas das receitas tributrias e classificadas como receitas de contribuio.

Por fim, para o perodo entre 1965 e 1977, acrescentou-se receita tributria a receita de
correo monetria incidente em impostos, subtraindo-a da rubrica outras receitas correntes,
de modo a compatibilizar as sries com a classificao vigente a partir de 1978.

Alm da classificao econmica/por fontes da receita presente no oramento, uma segunda
classificao utilizada na anlise da receita. Esta classificao, apresentada no Quadro 2,
tem por foco a receita tributria, classificando-a em receita direta e receita indireta, de acordo
com a incidncia do tributo, se sobre a renda e propriedade do contribuinte, ou se sobre as
relaes de consumo e servios, respectivamente
45
. Embora no sejam consideradas
legalmente como tributos, em termos econmicos as contribuies sociais e previdencirias
podem ser vistas como tal, sendo classificada de acordo com a sua incidncia
46
. O Quadro 2
apresenta esta segunda classificao construda a partir da receita por fontes vigente para cada
perodo.











45
Formalmente, so considerados tributos diretos, os tributos que incidem sobre o contribuinte que de fato sofre
o nus tributrio, e correspondem aos tributos que incidem sobre a renda e o patrimnio. Os tributos indiretos,
por sua vez, so pagos pelo contribuinte de direito, mas so repassados para o contribuinte de fato, que suporta o
nus tributrio. Estes correspondem aos tributos incidentes nas relaes de consumo de bens e servios.
46
Optou-se por usar a denominao receita direta e receita indireta no lugar de receita tributria direta e receita
tributria indireta para no haver dvidas sobre a incluso ou no das receitas de contribuies. Assim, no
restante do captulo, o termo tributria refere-se somente receita arrecadada a partir de taxas e impostos.
58



Quadro 2 Nova classificao da receita a partir da classificao oramentria
Classificao Em vigor entre 1965 e 1982 Em vigor a partir de 1983
Receitas diretas
IR
ITR
IR
ITR
CSLL*
Imposto sobre grandes
fortunas
Receitas indiretas
Imposto sobre o Comrcio
exterior (Importao e
Exportao)
IPI
IOF
Imposto de Consumo
Imposto do Selo
Impostos nicos
Imposto sobre os Servios de
Transporte Rodovirio
Intermunicipal e Interestadual
de Pessoas e Cargas
Impostos atribudos Unio
nos territrios
Taxas
Contribuies sociais
Contribuies previdencirias
Imposto sobre o Comrcio
exterior (Importao e
Exportao)
IPI
IOF
IPMF/CPMF
Impostos nicos
Imposto sobre os Servios de
Transporte Rodovirio
Intermunicipal e Interestadual
de Pessoas e Cargas
Impostos atribudos Unio
nos territrios
Taxas
Contribuies sociais (exceto
CSLL)
Contribuies previdencirias
Demais receitas
Contribuies Econmicas
Contribuies de Melhoria
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Transferncias Correntes
Receitas Diversas
Receitas de Capital (excludas
as operaes de crdito)

Contribuies Econmicas
Contribuies de Melhoria
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
Receitas de Capital (excludas
as operaes de crdito)
* A CSLL, criada em 1988, classificada como receita tributria direta por incidir sobre a renda.

A classificao das despesas por funo e programa foi instituda pela Lei n. 4.320 de 1964.
Posteriormente essa classificao foi alterada por diversas portarias. Entretanto, destacam-se
duas modificaes fundamentais: uma realizada pela Portaria da SEPLAN/PR n. 9 de 1974, e
outra pela Portaria MOG n. 42, de 1999. A partir da portaria de 1974, um programa, embora
tenha a sua funo tpica, pode ser combinado com outras funes, se assim melhor atender
oramentao e ao planejamento; o mesmo pode ocorrer com um subprograma em relao ao
seu programa tpico. Com isso, observa-se, por exemplo, que, a partir do BGU de 1975,
despesas no programa ensino superior foram realizadas em outras funes que no a sua
funo tpica educao e cultura. Em particular, observam-se despesas com ensino superior
nas funes transporte, sade e defesa nacional. Para os anos anteriores, isso no era
observado. Entre 1965 e 1966, os programas apresentados no BGU esto atrelados sua
funo, e entre 1967 e 1974, a despesa apresentada por programa e no funo, mantida a
caracterstica de subprogramas atrelados aos seus respectivos programas. A portaria de 1999,
59



por sua vez, introduziu novas funes, desmembrou outras como educao e cultura, sade e
saneamento, e desagregou as despesas dentro de cada funo por subfunes e no mais por
programas, como anteriormente. Entretanto, a referida portaria manteve a caracterstica acima
de ser possvel combinar subfunes com funes no tpicas.

Diante dessas modificaes, foram construdas cinco categorias de despesas, conforme
exposto anteriormente: despesas com infraestrutura, com educao, com sade, com
previdncia e assistncia e despesas administrativas, para analisar o padro da despesa ao
longo do perodo 1965-2010. E dada a realizao de despesas em outras funes que no a
sua funo tpica, a construo de cada srie teve por base a classificao por
programas/subfunes vigente para cada perodo de modo a atender o conceito econmico
dos grupos de despesa propostos. O Quadro 3 abaixo apresenta esta classificao.

Quadro 3 Classificao da despesa a partir da classificao funcional

Despesas com
infraestrutura
Despesas com
educao
Despesas com
sade
Despesas com
previdncia e
assistncia
Despesas
administrativas
A
t


1
9
6
6


S
u
b
f
u
n

o

Recursos Naturais e
Agropecurios
Energia
Transporte e
Comunicaes
Indstria e Comrcio
Habitaes e obras urbanas
Valorizao Regional
Defesa Nacional
Polcia e Segurana
Educao e
Cultura

Sade (inclui
Saneamento)
Trabalho,
Previdncia e
Assistncia
Governo e
Administrao
Geral (exceto as
rubricas Defesa
Nacional e Polcia e
Segurana)
Encargos Gerais
(exceto a rubrica
Valorizao
Regional)
E
n
t
r
e

1
9
6
7

e

1
9
7
4

-

P
r
o
g
r
a
m
a
s

Agropecuria
Cincia e Tecnologia
Colonizao e Reforma
Agrria
Comrcio
Comunicaes
Defesa e Segurana
Energia
Habitao e Planejamento
Urbano
Indstria
Recursos Naturais
Transporte
Educao
(inclui
Cultura)

Sade e
Saneamento
Assistncia e
Previdncia
(inclui
Trabalho)
Administrao
Poltica Exterior
Programa a cargo de
Estados e
Municpios
Dispndios Gerais
Despesas no
classificadas


60





Continuao

Despesas com
infraestrutura
Despesas com
educao
Despesas com
sade
Despesas com
previdncia e
assistncia
Despesas
administrativas
E
n
t
r
e

1
9
7
5

e

1
9
9
9

-

P
r
o
g
r
a
m
a
s

Cincia e Tecnologia
Organizao Agrria
Produo Vegetal
Produo Animal
Abastecimento
Preservao de Recursos
Naturais Renovveis
Promoo e Extenso
Rural
Comunicaes Postais
Defesa Area
Defesa Naval
Defesa Terrestre
Segurana Pblica
PIN
PROTERRA
Desenvolvimento de
Microrregies
Programas Integrados
Energia Eltrica
Petrleo
Recursos Minerais
Recursos Hdricos
Carvo Mineral/Xisto
Habitao
Urbanismo
Regies Metropolitanas
Servios de Utilidade
Pblica
Indstria
Comrcio
Turismo
Proteo Meio Ambiente
Transporte Areo
Transporte Rodovirio
Transporte Ferrovirio
Transporte Hidrovirio
Transporte Urbano
Corredores de Transporte
Transportes Especiais
Educao da
Criana de 0 a
6 anos
Ensino de
Primeiro
Grau/ Ensino
Fundamental
Ensino de
Segundo
Grau/Ensino
Mdio
Ensino
Superior
Ensino
Supletivo
Educao
Fsica e
Desportos
Assistncia a
Educandos
Cultura
Educao
Especial
Sade
Saneamento
Segurana,
Higiene e
Medicina do
Trabalho
Relaes do
Trabalho
Proteo ao
Trabalho
Assistncia
Previdncia
Programa de
Integrao
Social (PIS)
Programa de
Formao do
Patrimnio do
Servidor Pblico
(PASEP)
Processo Legislativo
Fiscalizao
Financeira e
Oramentria
Externa
Processo Judicirio
Administrao
Administrao
Financeira
Planejamento
Governamental
Servios de
Informao
Programao a
Cargo de Estados e
Municpios
Servios Financeiros
Ordenamento
Jurdico
Normatizao e
Fiscalizao da
Atividade
Empresarial
Poltica Exterior




























61




Continuao

Despesas com
infraestrutura
Despesas com
educao
Despesas com
sade
Despesas com
previdncia e
assistncia
Despesas
administrativas
A

p
a
r
t
i
r

d
e

2
0
0
0

-

S
u
b
f
u
n

e
s

Defesa Area, Defesa
Naval e Defesa Terrestre
Policiamento
Defesa Civil
Informao e Inteligncia
Infraestrutura Urbana
Servios Urbanos
Transportes Coletivos
Urbanos
Habitao Rural
Habitao Urbana
Preservao e Conservao
Ambiental
Controle Ambiental
Recuperao de reas
Degradadas
Recursos Hdricos
Meteorologia
Desenvolvimento
Cientfico
Desenvolvimento
Tecnolgico e Engenharia
Difuso do Conhecimento
Cientfico e Tecnolgico
Promoo da Produo
Vegetal
Promoo da Produo
Animal
Defesa Sanitria Vegetal
Defesa Sanitria Animal
Abastecimento
Extenso Rural
Irrigao
Reforma Agrria
Colonizao
Promoo Industrial e
Produo Industrial
Minerao
Propriedade Industrial
Promoo Comercial
Comercializao
Comrcio Exterior
Turismo
Comunicaes Postais
Telecomunicaes
Conservao de Energia
Energia Eltrica
Petrleo
lcool
Transporte Areo,
Transporte Rodovirio,
Transporte Ferrovirio,
Transporte Hidrovirio e
Transportes Especiais
Ensino
Fundamental
Ensino Mdio
Ensino
Profissional
Ensino
Superior
Educao
Infantil
Educao de
Jovens e
Adultos
Educao
Especial
Patrimnio
Histrico,
Artstico e
Arqueolgico
Difuso
Cultural
Desporto de
Rendimento
Desporto
Comunitrio
Lazer
Transferncias
para a
educao
bsica
Ateno Bsica
( sade)
Assistncia
Hospitalar e
Ambulatorial
Suporte
Profiltico e
Teraputico
Vigilncia
Sanitria
Vigilncia
Epidemiolgica
Alimentao e
Nutrio
Saneamento
Bsico Rural
Saneamento
Bsico Urbano
Assistncia ao
Idoso
Assistncia ao
Portador de
Deficincia
Assistncia
Criana e ao
Adolescente
Assistncia
Comunitria
Previdncia
Bsica
Previdncia do
Regime
Estatutrio
Previdncia
Complementar
Previdncia
Especial
Proteo e
Benefcios ao
Trabalhador
Relaes de
Trabalho
Empregabilidade
Fomento ao
Trabalho
Ao Legislativa
Controle Externo
Ao Judiciria
Defesa do Interesse
Pblico no Processo
Judicirio
Defesa da Ordem
Jurdica
Representao
Judicial e
Extrajudicial
Planejamento e
Oramento
Administrao Geral
Administrao
Financeira
Controle Interno
Normatizao e
Fiscalizao
Tecnologia da
Informao
Ordenamento
Territorial
Formao de
Recursos Humanos
Administrao de
Receitas
Administrao de
Concesses
Comunicao Social
Relaes
Diplomticas
Cooperao
Internacional
Custdia e
Reintegrao Social
Direitos Individuais,
Coletivos e Difusos
Assistncia aos
Povos Indgenas
Normalizao e
Qualidade
Servios Financeiros
Transferncias
Outros Encargos
Especiais

62



3.2 Receitas e despesas federais

Os resultados obtidos com os ajustes apresentados na seo anterior permitem a anlise
desagregada da receita de tributos e contribuies. Antes, porm, de iniciar este estudo,
interessante situar estas receitas dentro das distintas fontes de financiamento das atividades
governamentais. As despesas do governo tm como fonte primria os recursos arrecadados na
forma de tributos e contribuies, bem como receitas operacionais derivadas do patrimnio
pblico, de servios prestados, de transferncias e de origem industrial e agropecuria. Nos
casos em que estas receitas no so suficientes para arcar com as despesas pblicas, o dficit
pode ser coberto com a emisso de dvida, o que resulta na receita de operaes de crdito, ou
com emisso de moeda, o que gera a receita de senhoriagem, mensurada pelo conceito de
imposto inflacionrio
47
.

Embora o imposto inflacionrio tenha representado uma parcela pequena do PIB nacional,
menos de 1% na maior parte do perodo em questo (Grfico 5), a senhoriagem endgena
pode ser considerada uma importante fonte de receita utilizada para acomodar o aumento das
despesas e garantir a sustentabilidade da dvida pblica brasileira, como concluem os
trabalhos de Pastore (1995), Rocha (1997) e Issler e Lima (2000).

A partir de 1986, quando as receitas e despesas da dvida pblica passaram a constar no
Oramento Geral da Unio, observa-se que as operaes de crdito, incluindo a contratao
de emprstimos internos e externos e, particularmente, a emisso de ttulos da dvida pblica,
apresentaram uma participao expressiva em termos do PIB, acima de 15% na maioria dos
anos. A maior parte dessas operaes teve por finalidade refinanciar a dvida mobiliria
federal, como mostram os dados do Grfico 5 para o perodo de 1993 a 2010. Por isso a
acentuada volatilidade deste srie, uma vez que quanto menor o prazo mdio de vencimento
da dvida, maior o oramento necessrio para a sua rolagem. Para os anos entre 1986 e
1992, no possvel identificar o montante das receitas de operaes de crdito destinadas ao
refinanciamento da dvida pblica, mas o baixo dficit primrio do governo, em torno de
1,5% do PIB, entre 1987 e 1989, e o pequeno supervit primrio registrado nos anos de 1986

47
Como expe Jaloretto (2005), a receita de senhoriagem pode ser mensurada por outros dois conceitos, alm do
imposto inflacionrio: o de senhoriagem monetria e o de custo de oportunidade da senhoriagem. Optou-se pelo
conceito de imposto inflacionrio por sua compatibilidade com os demais (JALORETTO, 2005, p. 20).
63



e de 1990 a 1992
48
, permitem inferir que a rolagem da dvida pblica foi o destino principal
destas receitas. Ainda assim, as operaes de crdito foram importantes para financiar
despesas pblicas.

-10,00
-5,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
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1
9
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0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
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3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
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1
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1
9
7
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1
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0
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1
1
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1
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8
3
1
9
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4
1
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5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
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0
1
9
9
1
1
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2
1
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4
1
9
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6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
%

P
I
B

c
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r
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t
e

Carga tributria federal Dficit primrio Governo Federal e Bacen
Imposto inflacionrio Receita de operaes de crdito
Rec. op.cred. - refinanciamento da dvida mobiliria federal

Grfico 5 Fontes de financiamento da Unio % do PIB 1965-2010
Fontes: Elaborado pela autora a partir dos dados do BGU, IPEA, IBGE e Bacen. Ver Quadro 1A no Apndice
para descrio das variveis.

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Grfico 6 Dvida total lquida Governo Federal e Bacen % PIB 1965-2010
Fontes: Elaborado pela autora a partir dos dados do Bacen. Ver Quadro 1A no Apndice para descrio da
varivel.

Antes de 1986 a administrao da dvida federal estava sob a responsabilidade do Banco
Central
49
e a forma como o registro era realizado no permitia distinguir a emisso de ttulos

48
Resultado medido pela varivel Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) do Governo Central
(Tesouro Nacional e INSS) e Banco Central, no conceito primrio, que abrange apenas as receitas e despesas no
financeiras, i. e., no incluiu os juros e a correo monetria.
49
Este ponto ser detalhado no prximo captulo.
64



da dvida para fins de poltica monetria dos ttulos emitidos para o financiamento da poltica
fiscal. No entanto, as operaes de crdito, particularmente a contratao de emprstimos
externos, foram uma importante fonte para o financiamento das despesas constantes no
oramento monetrio. Como conclui Guardia (1992, p. 24), a partir dos dados de Bontempo
(1988), entre 1974 e 1980 as captaes lquidas de recursos externos pelo governo federal, no
montante de US$ 12 bilhes, foram superiores variao dos saldos da base monetria e da
dvida mobiliria em poder do pblico, de US$ 6,9 bilhes, o que permitiu o financiamento de
parcela das despesas do oramento monetrio sem uma contrapartida na elevao da base
monetria ou da dvida mobiliria federal. Com a crise da dvida externa, na dcada de 1980,
e a interrupo dos fluxos de capital para o pas, a dvida interna assumiu o papel de
financiamento do gasto pblico (Grfico 6).

Embora as operaes de crdito sejam uma importante fonte de receitas tanto para financiar
despesas operacionais quanto para refinanciar a dvida pblica, em ltima instncia o custo
destas operaes deve ser arcado com os recursos fiscais oriundos das receitas de tributos e
contribuies. Estas se constituem nas principais receitas operacionais da Unio e
representaram, em mdia, 84% desta rubrica no perodo de 1965 a 2010. A importncia das
receitas tributrias e de contribuies tambm apreendida pelo comportamento da carga
tributria federal (Grfico 5): ao longo do perodo estudado, esta passou de cerca de 10% do
PIB, na segunda metade da dcada de 1960, para cerca de 20% na dcada de 2000. E o
crescimento mais acentuado observado justamente em fins da dcada de 1990 e incio dos
anos 2000, no processo de consolidao das metas de supervits primrios.

O aumento da carga tributria federal entre 1965 e 2010 foi acompanhado por uma mudana
na sua composio: a partir de 1989 as receitas de contribuies tornaram-se a principal fonte
de recursos fiscais, confirmando aspecto destacado pela literatura brasileira. Em paralelo ao
aumento da receita de contribuies como percentual do PIB, observa-se uma queda na
participao dos tributos arrecadados (Grfico 7).

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Receita tributria Receita de contribuies

Grfico 7 Receita tributria e de contribuies - % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU, AEB, Oliveira (1981), Oliveira et. al. (1985, 1990) e
Suplemento Histrico do Anurio Estatstico da Previdncia (2005).

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Receita de contribuies Contribuies previdncirias
Contribuies sociais, exceto previdncirias Contribuies econmicas

Grfico 8 Receita de contribuies e componentes - % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU, AEB, Oliveira (1981), Oliveira et. al. (1985, 1990) e
Suplemento Histrico do Anurio Estatstico da Previdncia (2005).

As contribuies, que se distinguem dos tributos por sua vinculao s aes para as quais
foram criadas, podem ser desmembradas em trs categorias: as contribuies previdencirias,
compostas pelas contribuies de empregados e empregadores para o sistema de previdncia,
as contribuies sociais, destinadas ao custeio de atividades nas reas de sade, educao,
previdncia e/ou assistncia, e as contribuies para a interveno no domnio econmico.

Como mostra o Grfico 8, at 1970 a receita de contribuies era composta exclusivamente de
contribuies previdencirias arrecadadas fora do oramento fiscal. A partir de 1970, a
66



contribuio para o salrio educao, a cota de previdncia, que correspondia contribuio
da Unio para o custeio da previdncia social, e a cota-parte da contribuio sindical passaram
a constar no OGU. Mas ao longo da dcada de 1970 e at meados da dcada de 1980, so as
contribuies econmicas que predominam no oramento fiscal: primeiro com os programas
o PIN e PROTERRA e, a partir do final da dcada de 1970, com as contribuies sobre
telecomunicaes, transporte areo domstico, petrleo, combustveis, e exportao, entre
outras. Ainda assim, a arrecadao destas receitas era pequena frente arrecadao das
contribuies previdencirias. Enquanto as contribuies econmicas apresentaram uma
arrecadao mdia de 0,5% do PIB, na dcada de 1970, e 1,1% do PIB, na primeira metade da
dcada de 1980, as contribuies previdencirias representaram 4,7% e 5,2% do PIB,
respectivamente. Estas ltimas, por sua vez, eram inferiores ao montante arrecadado com
impostos, em mdia 9,3% do PIB e 7,9% do PIB nos referidos perodos. Deste modo, os
tributos, particularmente os impostos, foram a principal fonte de financiamento fiscal do
Governo Militar.

A base deste padro de financiamento foi a reforma tributria realizada no perodo do PAEG,
e descrita no captulo anterior, cujos resultados podem ser vistos no Grfico 9. A
reformulao do IR, os impostos nicos sobre combustveis, energia e minerais, e a criao do
IPI lograram uma considervel elevao da arrecadao tributria, que j em 1970 alcanou o
patamar de 10% do PIB. E desde sua criao at o fim dos anos 1970, o IPI foi o principal
imposto arrecadado pela Unio. Contudo, o uso intensivo pelo Governo Costa e Silva dos
instrumentos tributrios para estimular a acumulao de capital e o crescimento econmico,
refletiu-se na arrecadao do IPI, como proporo do PIB, que a partir de 1971 entrou em
uma trajetria de declnio, passando de 4,1% para 2,3% em 1979, patamar mantido na
primeira metade da dcada de 1980. Com isso, o IR passou a ser o principal fonte tributria da
Unio em 1979, posio mantida at os dias atuais. A receita tributria total, por sua vez, caiu
de 10,4% do PIB, em 1971, para 7,9% do PIB, em 1979. Como observa Varsano (1997), esta
utilizao intensiva dos incentivos fiscais levou ao enfraquecimento da capacidade de
arrecadao do sistema tributrio e ao seu esgotamento como instrumento para novas
polticas, j em meados da dcada de 1970.

A manuteno do patamar de arrecadao ao longo da dcada de 1980 foi obtida com
frequentes alteraes na legislao tributria, como descrito no captulo anterior, com
67



destaque para o IR, cuja arrecadao passou de 2,6% do PIB, em 1980, para 4,4% do PIB, em
1985.

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Receita tributria IR Imposto sobre comrcio exterior IPI Impostos nicos IOF

Grfico 9 Receita tributria e principais impostos - % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU.

O predomnio das contribuies sobre as receitas tributrias, aps 1989, est ligado ao
crescimento da arrecadao de contribuies sociais, movimento iniciado em 1983 com a
instituio do Finsocial, mas que se tornou expressivo com as mudanas introduzidas pela
Constituio de 1988 (Grfico 8).

A nova Constituio concentrou a atuao do Estado na rea social ao estabelecer a
universalizao do ensino bsico e do acesso sade, bem como a prestao de assistncia a
todos os que necessitem, independentemente de contribuio seguridade social, incluindo a
garantia de pagamento de um salrio mnimo mensal aos portadores de deficincia e aos
idosos que no possuem meios para sua prpria manuteno. Para o financiamento das aes
nas reas da sade, previdncia e assistncia, que compem a seguridade social, foram
destinadas as contribuies sociais, includas as contribuies previdencirias. Para a
educao, a Unio deve aplicar no menos do que 18% da receita de impostos
50
.

Esta nova forma de atuao refletiu-se nas despesas da Unio: somente os gastos com
previdncia e assistncia social elevaram-se de 6,1% do PIB, em 1991, para 11%, em 2010. E
a reao do governo para garantir as receitas necessrias em face das recentes atribuies foi

50
Os Estados e Municpios devem aplicar no mnimo 25% das receitas de impostos, includas as transferncias
(art. 212 da Constituio de 1988).
68



rpida. Em agosto de 1988, antes mesmo da promulgao da Constituio, o governo alterou
a destinao dos recursos do Finsocial
51
para as reas de sade, previdncia e assistncia e
elevou sua alquota para 0,6%. Em junho de 1989, a alquota foi elevada para 1% e, a partir de
janeiro de 1990, o novo percentual passou a ser 1,2%. Outra alterao foi realizada em fins de
1990, quando a alquota passou a ser 2%
52
. Em dezembro de 1991, a Lei Complementar n.
70 instituiu a Cofins, com alquota de 2%. Ainda em 1988, o governo criou a CSLL, cuja
alquota era 8% para as empresas em geral e 12% para as instituies do setor financeiro
53
.
Estes percentuais foram elevados para 10% e 14%, respectivamente, em 1989, e a partir do
exerccio financeiro de 1991, a alquota incidente sobre o lucro lquido das instituies
financeiras passou a ser de 15%
54
.

Em 1996, a Lei n. 9.311 reeditou o IMPF, que havia vigorado entre 1993 e 1996, sob a forma
de contribuio social, cujos recursos arrecadados eram destinados ao financiamento da aes
e servios na rea de sade. A vigncia inicial de 13 meses desta contribuio foi
sucessivamente prorrogada at a sua extino em 31 de dezembro de 2007.

Outra mudana importante estabelecida pela Constituio foi o novo sistema de partilha de
recursos entre a Unio e os demais entes da federao. O sistema tributrio implantado na
dcada de 1960 tinha como caracterstica a centralizao da arrecadao de recursos na esfera
federal. Para impedir desequilbrios nas contas de Estados e Municpios, resultantes dessa
centralizao, a Constituio de 1967 instituiu a partilha de impostos por meio dos recm-
criados Fundo de Partio dos Estados e do Fundo de Participao dos Municpios, cuja
participao no produto da arrecadao do IR e do IPI era de 10% cada. Alm da repartio
do IR e do IPI, a Constituio de 1967 estabelecia ainda a transferncia de 90% do produto da
arrecadao do imposto nico sobre minerais, 60% da arrecadao do imposto nico sobre
energia e 40% do imposto nico sobre lubrificantes e combustveis para Estados e Municpios

51
O Decreto-Lei n. 1.940 de 1982, que criou o Finsocial, vinculava a arrecadao desta contribuio ao custeio
de investimentos de carter assistencial em alimentao, habitao popular, sade, educao, e amparo ao
pequeno agricultor.
52
Respectivamente: Decreto-Lei n. 2.463 de 1988; Lei n. 7.787 de 1989; Lei n. 7.894 de 1989; e Lei n. 8.147
de 1990.
53
Bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, caixas econmicas, sociedades de
crdito, financiamento e investimento, sociedades de crdito imobilirio, sociedades corretoras, distribuidoras de
ttulos e valores mobilirios e empresas de arrendamento mercantil.
54
Respectivamente: Lei n. 7.689 de 1988; Lei n. 7.856 de 1989; e Lei n. 8.114 de 1990.
69



(art. 26, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969), bem como a entrega
de 100% do ITR arrecadado para o municpio de origem
55
.

No entanto, a poltica de incentivos fiscais do governo federal, aliado centralizao do poder
decisrio, reduziu os recursos disponveis para Estados e Municpios. No ano seguinte
promulgao da Constituio, os percentuais de recursos destinados ao FPM e ao FPE foram
reduzidos para 5%, e foi criado o Fundo Especial, com alquota de 2%, cujos recursos eram
vinculados s aes definidas pela Unio (Quadro 4). E como expe Oliveira (1995, p. 28-
29), a iseno de ICM concedida s exportaes, em 1967, e a extenso a elas do crdito
prmio tambm do ICM, a partir de 1970, bem como a iseno e a reduo de alquotas do
ICM para uma srie de produtos at o incio da dcada de 1970, seja com o objetivo de
estimular a economia ou combater a inflao, minaram os recursos das esferas estaduais e
municipais.

O movimento para uma maior partilha dos recursos iniciou-se j em meados da dcada de
1970 e logrou o aumento dos percentuais destinados ao FPM e ao FPE, como mostra o
Quadro 4. Alm do IR e do IPI, o percentual relativo ao imposto nico sobre lubrificantes e
combustveis tambm foi gradativamente elevado, entre 1984 e 1988, at alcanar 60%
(Emenda Constitucional n. 23 de 1983).

Contudo, a consolidao do processo de descentralizao dos recursos fiscais ocorreu com a
Constituio de 1988. Os percentuais do FPE e do FPM foram elevados gradativamente at
1993, atingindo, respectivamente, os valores de 21,5% e 22,5% da arrecadao do IR e do IPI.
O Fundo Especial foi extinto, mas os recursos do IR e do IPI destinados a ele, agora no
montante de 3%, passaram a ser aplicados em programas de financiamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O IPI foi submetido a uma segunda partilha,
sendo destinado 10% de sua arrecadao aos estados de acordo com sua participao na
exportao de produtos manufaturados. Os impostos nicos sobre minerais, energia e
lubrificantes e combustveis, bem com os impostos sobre servios de transporte e servios de
comunicao foram extintos e sua base de clculo incorporado ao ICMS. A transferncia do
ITR arrecadado pela Unio passou a ser de 50%, facultada a arrecadao pelo prprio
municpio. O produto da arrecadao de IOF sobre operaes com ouro foi totalmente

55
At 1982, os municpios recebiam 80% do ITR, sendo os 20% restantes retidos pelo Ibra/Incra. Em 1983, a
Resoluo do Senado n. 337, suspendeu esta parcela e a transferncia passou a ser o disposto na Constituio.
70



destinado aos Estados e Municpios de origem, na proporo de 30% e 70%. Por fim, a
Constituio determinou que 20% da arrecadao de impostos que venham a ser criados pela
Unio sejam entregues aos Estados.

Quadro 4 Transferncias Constitucionais aos Fundos de Participao dos Estados e Municpios
- % da arrecadao do IR e do IPI
Perodo Legislao FPE FPM
Fundo Especial/
Programa de
Financiamento
1968 Constituio de 1967 10% 10% -
1969 a 1975
Ato Complementar n.
40 de 1968
5% 5% 2%
1976
Emenda Constitucional
n. 5 de 1975
6% 6% 2%
1977 7% 7% 2%
1978 8% 8% 2%
1979 a 1980 9% 9% 2%
1981 Emenda Constitucional
n. 17 de 1980
10% 10% 2%
1982 a 1983 10,5% 10,5% 2%
1984
Emenda Constitucional
n. 23 de 1983
12,5% 13,5% 2%
1985 a 1987
Emenda Constitucional
n. 27 de 1985
14% 17% 2%
1988 Constituio Federal de
1988 Ato das
Disposies
Constitucionais
Transitrias
18% 20% 3%
1989 19% 20,5% 3%
1990 19,5% 21% 3%
1991 20% 21,5% 3%
1992 20,5% 22% 3%
1993 a 2007
Constituio Federal de
1988
21,5% 22,5% 3%
2008 a 2010
Emenda Constitucional
n. 55 de 2007
21,5% 23,5% 3%
Fonte: Elaborado pela autora a partir da legislao citada.

O resultado desta descentralizao dos recursos tributrios apresentado no Grfico 10
abaixo, que traz o comportamento da receita tributria, do IR, IPI e dos Impostos nicos antes
e depois das principais transferncias constitucionais aos Estados e Municpios. A parte (A)
refere-se ao montante arrecadado, em % PIB, antes da partilha dos impostos e a parte (B) os
valores ps-transferncias constitucionais. Ambos esto na mesma escala, o que permite a
comparao direta entre as sries apresentadas. O impacto do sistema de partilha de impostos
institudo pela Constituio de 1988 ntido: entre 1965 e 1980, a perda mdia de receita
tributria pela Unio era de 1,4 pontos percentuais do PIB; entre 1981 e 1987, quando os
Estados e Municpios alcanaram uma maior redistribuio ainda no regime militar, a perda
mdia passou a ser de 2 pontos percentuais; e aps 1989 esta perda elevou-se para 3 pontos
percentuais.

71



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Receita tributria ps transferncias IR ps transferncias IPI ps transferncias Impostos nicos ps transferncias

(A) (B)
Grfico 10 Receita tributria pr (A) e ps (B) transferncias constitucionais - % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU.

As contribuies, por outro lado, no so objeto de partilha com os demais entes da federao,
e, podem ser cobradas noventa dias aps a sua criao ou modificao, ainda que seja no
mesmo exerccio financeiro
56
. Assim, a ampliao das despesas a partir da Constituio de
1988, particularmente o aumento dos gastos sociais, e a perda de receita tributria permitem
compreender o movimento de expanso das contribuies sociais aps 1989.

Outro ponto importante para entender a dinmica do crescimento das receitas de
contribuies, a partir do fim da dcada de 1990, est na poltica de ajuste fiscal promovida
pelo governo, com a introduo das metas de supervits primrios em paralelo ao sistema de
metas de inflao.

Antes, porm, de abordar esta questo necessrio entender os efeitos da Constituio de
1988 sobre o oramento federal. A vinculao das contribuies sociais ao financiamento do
oramento da seguridade social, o sistema de partilha de impostos com Estados e Municpios
e a vinculao de receitas de impostos educao, bem como outras vinculaes de receitas a
rgos e entidades estabelecidas em lei, reduziram os recursos disponveis para serem
alocados de forma discricionria pelo governo: em 1993, apenas 22,9% das receitas totais do
Tesouro eram de livre alocao, contra 55,5%, em 1988 (BRASIL. MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, 2003, p. 7). Por outro lado, as despesas
com benefcios previdencirios e assistenciais, com pessoal e encargos, as executadas na rea
de sade e educao, definidas na Constituio, e outras definidas em normas
infraconstitucionais, tm carcter obrigatrio. O resultado foi um oramento rgido, em um

56
Os impostos, por sua vez, devem observar no apenas o perodo de 90 dias, mas tambm s podem ser
cobrados no exerccio seguinte a que foram institudos ou modificados (art. 150, inciso III, da Constituio). H,
entretanto, excees, estabelecidas no prprio artigo da Constituio.
72



contexto de perda de receitas tributrias, o que ampliou o desequilbrio fiscal j presente antes
da nova Constituio.

Ao longo da dcada de 1990 esta rigidez foi reforada com o aumento das contribuies
sociais, que so receitas vinculadas, e com a contnua expanso das despesas obrigatrias. Os
principais fatores que contriburam para o aumento destas despesas foram o crescimento
vegetativo da massa previdenciria; o incio dos pagamentos dos benefcios assistenciais ao
portadores de deficincia e aos idosos sem meios para prover sua manuteno, em 1996; os
reajustes do salrio mnimo, que impactam diretamente nas despesas previdencirias e
assistenciais; a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e de
Valorizao do Magistrio (FUNDEF), em 1996, com a obrigatoriedade por parte da Unio
de completar os recursos sempre que o gasto mnimo por aluno no fosse alcanado em um
Estado, o que foi efetivado a partir de 1998; e o estabelecido de um montante mnimo a ser
aplicado pela Unio nas aes e servios pblicos de sade pela Emenda Constitucional n.
29 de 2000 (BRASIL.MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO,
2003, p. 13).

Assim, o desequilbrio das contas federais persistiu ao longo da dcada de 1990. Como
resume Mendes (2009),

A forma inicialmente encontrada para lidar com esse desequilbrio fiscal crnico foi a inflao,
que corroa o valor real das despesas, enquanto a arrecadao era indexada variao de preos. A
partir da estabilizao da inflao, em 1994, o financiamento do desequilbrio fiscal se fez
mediante a expanso da dvida pblica. Porm, no incio de 1999, com a dvida lquida do setor
pblico atingindo 47% e em trajetria de expanso, e com diversas crises internacionais colocando
em cheque o regime de cmbio fixo que permitia manter estvel a inflao; tornou-se inevitvel
um ajuste nas contas fiscais do Pas. (MENDES, 2009, p.78)

Dois instrumentos foram utilizados para o ajuste fiscal a partir de 1999: o contingenciamento
da despesa
57
, como forma de frear o seu ritmo de crescimento, e o aumento da arrecadao
fiscal, para financiar a despesa primria rgida e gerar recursos suficientes para pagar juros da
dvida pblica, de modo a evitar o crescimento explosivo dessa dvida. Diante da partilha do
IR, do IPI e de novos impostos com Estados e Municpios, a elevao da receita fiscal foi
obtida com o aumento da arrecadao de contribuies sociais. E para contornar a vinculao

57
As despesas obrigatrias, por constiturem obrigao constitucional ou legal, no podem ser objetos de
contingenciamento, o que limita o uso deste recurso para o ajuste fiscal. As Leis de Diretrizes Oramentrias
listam em seus anexos estas despesas. Mendes (2009) mostra que 92% do oramento federal de 2006 era de
execuo obrigatria.
73



destas contribuies ao financiamento da seguridade social o governo utilizou o mecanismo
de desvinculao de 20% da receitas de impostos e contribuies, a DRU (MENDES, 2009)
58
.

O maior crescimento da arrecadao de contribuies sociais, em fins da dcada de 1990 e
incio da dcada de 2000, observado anteriormente no Grfico 8, foi obtido com o aumento da
alquota da Cofins de 2% para 3%, a partir de 1999, e da CSLL de 8% para 12%, entre maio
de 1999 e janeiro de 2000, e de 8% para 9%, a partir de fevereiro de 2000
59
. Em 2003, foi
estabelecido o regime tributrio no cumulativo para a Cofins, com a alquota de 7,6%, o que
elevou ainda mais a sua arrecadao (Lei n. 10.833 de 2003). Entre 2003 e 2007, a
arrecadao de contribuies sociais, em mdia 8,1% do PIB, chegou a superar a arrecadao
da receita tributria, cuja mdia no perodo foi 6,9% do PIB.

Assim, ao longo do perodo de 1965 a 2010, o padro dos recursos fiscais arrecadados pelo
governo federal acompanhou as mudanas na forma de atuao do Estado na economia. No
Estado indutor do crescimento econmico, por meio da industrializao do pas, o governo
federal tinha como principal fonte fiscal a receita de tributos. Alm de fonte de recursos, os
impostos integravam o conjunto de instrumentos utilizados pelo Governo Militar para
estimular a acumulao de capital e o crescimento. A crise da dvida externa e o fim da
capacidade do Estado promover o crescimento da economia iniciaram, no Brasil, o processo
de transformao da atuao estatal, e com o novo padro estabelecido pela Constituio de
1988, as contribuies se consolidaram como a principal fonte de recursos fiscais do governo
federal.

Por fim, ressalta-se que durante todo o perodo aqui analisado, o sistema tributrio brasileiro
foi marcado pela predominncia das receitas indiretas, incidentes sobre as relaes de
consumo e servios, sobre as receitas diretas, incidente sobre a renda e propriedade do
contribuinte, como mostra o Grfico 11 abaixo.


58
De acordo com Brasil, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2003, p. 19), em 2002, os recursos
de livre alocao corresponderam a 19,4% das receitas totais do Tesouro. Sem o mecanismo de desvinculao da
DRU, este montante seria de 13,2%. No entanto, a livre utilizao desses recursos mitigada pela
obrigatoriedade de pagamento de algumas despesas. Deste modo, nem todos os recursos liberados com a DRU
podem ser utilizados para o pagamento de juros. Este ponto tambm abordado por Mendes (2009). Porm,
como mostra o autor, mais da metade dos recursos de contribuies desvinculados foram transferidos do
oramento da seguridade social para o oramento fiscal.
59
Lei n. 9.718 de 1998 para a Cofins. Medida Provisria n. 1.807 de 1999 e posteriores reedies; Medida
Provisria n. 2.037-19 de 2000 e posteriores reedies; e Lei n. 10.637 de 2002 para a CSLL.
74



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Receitas diretas Receitas indiretas

Grfico 11 Receitas diretas x Receitas indiretas % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU, AEB, Oliveira (1981), Oliveira et. al. (1985, 1990) e
Suplemento Histrico do Anurio Estatstico da Previdncia (2005).

Em relao ao padro das despesas federais, o impacto do modelo estabelecido pela
Constituio de 1988 claro. As despesas com previdncia e assistncia social, que j
exibiam uma trajetria de crescimento no Governo Militar, condizente com o aumento da
cobertura previdenciria ocorrido no perodo, passaram a apresentar uma trajetria ainda mais
forte de crescimento: como exposto anteriormente, os gastos com previdncia e assistncia
social elevaram-se de 6,1% do PIB, em 1991, para 11%, em 2010 (Grfico 12)
60
, tanto pelo
crescimento vegetativo da massa previdenciria e pela expanso dos benefcios assistenciais
quanto pelo aumento do salrio mnimo, que tem impacto direto nos valores dos benefcios
pagos. Entre dezembro de 1994 e dezembro de 2010, o reajuste real do salrio mnimo foi de
127,4%
61
.

Por outro lado, as despesas com sade no apresentaram uma tendncia de crescimento, como
poderia ser esperado a partir da instituio do acesso universal sade pela Constituio de
1988. Ao contrrio, entre 1993 e 2010 apresentaram uma pequena queda, passando de 2,4%
para 1,8% do PIB (Grfico 12). Dois fatores ligados ao modelo de financiamento da sade
estabelecido na Constituio permitem compreender este resultado: a descentralizao das

60
Em 1990, as despesas deste grupo representaram 9% do PIB, contra 5,7%, em 1989, e 6% em 1991. Em
contrapartida, as despesas com sade caram de 3% do PIB, em 1989, para 0,7%, em 1990, retornando para 1,7%
do PIB, em 1991. Dado que em 1990 o oramento federal apresentou pela primeira vez os oramentos fiscais e
da seguridade social, a hiptese de que os gastos com sade realizados no mbito do SINPAS tenham sido
computados nos programas referentes previdncia e assistncia neste ano.
61
Fonte: IPEA. Srie salrio mnimo real. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br.
75



atribuies entre Unio, Estados e Municpios e as dificuldades de financiamento na esfera
federal.


Grfico 12 Despesas com educao, sade e previdncia e assistncia - % PIB
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU, AEB, Oliveira (1981), Oliveira et. al. (1985, 1990) e
Suplemento Histrico do Anurio Estatstico da Previdncia (2005).

De acordo com a Carta Magna, as aes e servios pblicos de sade foram organizadas como
um sistema nico a ser financiado pela Unio, Estados e Municpios. No mbito da Unio, os
recursos deveriam provir do oramento da seguridade social e seriam complementados com
transferncias do oramento fiscal, quando necessrio. Entretanto, ao longo da dcada de
1990, o financiamento da sade sofreu limitaes de recursos e instabilidade de fontes, com o
ajuste macroeconmico promovido pelo governo e com a reduo dos repasses da previdncia
para o SUS (UG; SANTOS, 2005). A recriao da CPMF em 1996, com os recursos
destinados ao Fundo Nacional de Sade visou atender a necessidade de fontes definidas de
financiamento da sade, mas a partir da Emenda Constitucional n. 29 de 2000, que valores
mnimos para as aplicaes na rea foram definidos.

Em relao aos Estados e Municpios, a descentralizao de competncias foi a contrapartida
da descentralizao dos recursos fiscais. Contudo, enquanto os mecanismos para a
descentralizao das receitas tributrias foram bem definidos, inclusive com regras de
transio para os repasses at que os novos percentuais fossem alcanados, como nos casos do
FPE e FPM (Quadro 4), o processo de descentralizao da despesa no foi regulamentado
pela Constituio. Assim, no caso da sade, at meados da dcada de 1990, o sistema
manteve as caractersticas presentes no perodo anterior Constituio: forte centralizao da
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Despesa com educao Despesa com sade Despesa com previdncia e assistncia
76



prestao de servios e do financiamento na esfera federal. Em 1993, 72% da despesas foram
financiadas com recursos da Unio, percentual semelhante ao observado em 1980 (75%). Ao
longo da dcada de 1990, inicia-se o processo de descentralizao, particularmente com a
maior participao dos Municpio, mas no final desta dcada e com a Emenda
Constitucional n. 29 de 2000, que determinou percentuais mnimos de recursos a serem
destinados sade tambm por Estados e Municpios, alm da Unio, que se observou o
aumento da participao das esferas subnacionais no financiamento da sade. Em 2002, os
municpios foram responsveis por 22% do gasto, os Estados 20% e a Unio, 58% (UG;
SANTOS, 2005).

Processo semelhante de descentralizao observado na rea da educao. A Constituio de
1988 estabeleceu como dever do Estado o ensino fundamental obrigatrio e gratuito, bem
como a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade do ensino mdio
62
. Aos
Municpios caberiam, prioritariamente, a atuao na educao fundamental e infantil e
Unio, a organizao e o financiamento sistema federal de ensino, bem como assistncia
tcnica e financeira aos demais entes
63
. O financiamento foi assegurado pela vinculao de
18% dos impostos da Unio e 25% dos impostos e transferncias de Estados e Municpios. A
partir de 1996, com o FUNDEF, o ensino fundamental foi priorizado e o montante de recursos
disponveis para os municpios ampliado. O resultado deste processo de descentralizao foi o
aumento da participao municipal nos gastos pblicos educacionais: entre 1995 e 2005, esta
participao passou de 27,9% dos gastos totais para 39,1%. A participao da Unio
decresceu de 23,8% para 19,7%, no mesmo perodo, e os Estados, que eram antes
responsveis por 48,3% dos gastos, passaram a responder por 41,2%. Ademais, entre 1995 e
2009, os gastos das trs esferas cresceram apenas um ponto percentual em termos do PIB,
passando de 4% para cerca de 5% (IPEA, 2011). Estes resultados ajudam a compreender a
baixa participao destas despesas, observada no Grfico 12.

As despesas administrativas so compostas por gastos executados em reas tpicas da
atividade governamental, como as referentes ao Poder Judicirio, Legislativo e Executivo,
necessrios para o custeio da mquina pblica; representam, portanto, parcela significativa da
despesa. O Grfico 13, a seguir, apresenta os valores apurados em % do PIB para os anos de

62
Art. 208 da Constituio. Em 2009, a Emenda Constitucional n. 59, alterou a redao deste artigo e
estabeleceu a educao bsica, de 4 a 17 anos, como obrigatria e gratuita.
63
Art. 211 da Constituio.
77



1965 a 2010. Como visto na seo 3.1, as alteraes no contedo do BGU, especificamente
em 1986, com a incluso das despesas no oramento monetrio, e em 1993, com a mudana
no conceito de gesto no SIAFI, geraram quebras na srie desta despesa, que no permitem
uma comparao direta ao longo do tempo. Contudo, embora no seja possvel fazer uma
anlise sobre sua tendncia, constata-se que a srie da despesa ficou mais voltil aps 1986. A
princpio, por incluir despesas em reas tradicionais do setor pblico, esta volatilidade no
seria esperada. No entanto, a partir de 1986, as despesas financeiras do oramento monetrio
ligadas ao financiamento da produo agrcola e industrial e ao refinanciamento das dvidas
de Estados e Municpios passaram a constar na rubrica administrao financeira
64
, resultando
na volatilidade observada. Entre 1997 e 2000, as despesas resultantes do refinanciamento das
dvidas de Estados e Municpios
65
fizeram com que as despesas administrativas passassem de
5,4% do PIB, em 1996, para 12,8%, em 1998, e retornassem para 7,6%, em 2000.


Grfico 13 Despesas administrativas % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU.

Por outro lado, apesar da quebra existente nos dados das despesas em infraestrutura, fruto das
alteraes mencionadas, possvel concluir que a mudana no padro de atuao do Estado,
ao longo do perodo 1965-2010, foi acompanhada pela queda dos gastos neste setor. Como
mostra o Grfico 14, as despesas no perodo de 1965 a 1978, quando as polticas do governo
eram voltadas para a industrializao, foram mais elevadas do que as realizadas aps 1994,

64
As despesas relativas dvida mobiliria tambm so classificadas nesta rubrica, mas foram retiradas, por no
fazerem parte do objeto de anlise.
65
O refinanciamento da dvida de Estados e Municpios, ocorrido no mbito do Programa de Apoio
Restruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, ser abordado em maior detalhe no captulo cinco. Os relatrios da
execuo oramentria referentes aos exerccios financeiros de 1997 a 2000, que integram o BGU de cada ano,
destacam o impacto destes gastos na despesa com inverses financeiras (BRASIL. STN,1997, p. A-27; 1998, p.
A-22; 1999, p. A23; 2000, p.A-13)
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quando o objetivo principal da poltica econmica passou a ser manuteno da estabilidade de
preos. Entre 1965 e 1978, o dispndio mdio foi de 4,1% do PIB, contra 1,5% a partir de
1995. E entre 1979 e 1985, em meio crise econmica, os gastos tambm foram mais
elevados em comparao aos anos posteriores a 1994, mdia de 3,1% do PIB. A incluso das
despesas alocadas no oramento monetrio e a das realizadas pela administrao indireta
apenas ampliariam os percentuais mais elevados registrados no perodo anterior a 1986.


Grfico 14 Despesas em infraestrutura % PIB 1965-2010
Fonte: Elaborada pela autora a partir dos dados do BGU.

Outra forma de confirmar esta tendncia de queda nas despesas em infraestrutura por meio
do comportamento do investimento pblico. Embora as despesas com infraestrutura e as
despesas em investimento sejam conceitos distintos, pois o primeiro inclui despesas correntes
e o segundo investimentos em outras reas, eles so prximos o suficiente para que os
resultados do segundo deem suporte para a anlise referente ao Grfico 14.

A importncia do investimento pblico para o crescimento econmico brasileiro, bem como a
constatao de sua tendncia de queda, desde a dcada de 1980, foi demonstrada por diversos
autores de diferentes correntes tericas como Ferreira (1996), Ferreira e Malliagros (1998) e
Ferreira e Arajo (2006), Reis (2008), Afonso e Junqueira (2009) e IPEA (2010). Como
expem Afonso e Junqueira (2009), este movimento, que comeou com a crise da dvida
externa, na dcada de 1980, e se aprofundou com as mudanas nas formas de interveno
estatal, nas dcadas de 1980 e 1990, um fenmeno observado na Amrica Latina de forma
geral.
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Os dados apresentados no Grfico 2, no captulo dois, e reproduzidos no Grfico 15 abaixo,
mostram que o investimento da Unio declinou de 1,5% do PIB, em 1981, para 0,4%, em
2004. O investimento das estatais federais, principal motor do crescimento no II PND,
declinou de 6,5% do PIB, em 1976, para o patamar de 1%, na dcada de 2000. A partir de
2004, observa-se uma retomada nos investimentos da Unio e das estatais federais, que em
2010 alcanaram 1,3% e 2% do PIB, respectivamente. Segundo IPEA (2010, p. 124-125), este
aumento foi viabilizado por uma combinao entre elevao da carga tributria, flexibilizao
da poltica fiscal e mudana de posicionamento do governo, ainda que embrionria,
mantendo-se, no entanto, o arcabouo conceitual da poltica fiscal, que, por sua vez, no
confere garantias de que a expanso do investimento ser sustentada. Ressalta-se que no
perodo de 2004 a 2009, tambm se observa um aumento das despesas em infraestrutura, que
passaram de 0,6% para 2,1% do PIB (Grfico 14).

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FBCF - Unio FBCF - Estatais Federais FBCF Adm. Pblica

Grfico 15 FBCF estatal % PIB 1960 - 2010
Fontes: Elaborado pela autora a partir dos dados do IBGE, IPEA (2010) e STN. Ver Quadro 1A no Apndice
para descrio das variveis.

Assim, do mesmo modo que as alteraes no padro dos recursos fiscais arrecadados pelo
governo federal acompanharam as mudanas na forma atuao do Estado na economia,
observa-se uma mudana no padro da despesa federal, ao longo do perodo de 1965 a 2010:
de um lado, as crises enfrentadas pela economia brasileira ao longo das ltimas dcadas e os
ajustes fiscais reduziram as despesas em infraestrutura e investimento; de outro, as novas
atribuies estabelecidas pela Constituio de 1988, ampliaram sobremaneira as despesas
com previdncia e assistncia, de tal modo que a transferncia de renda passou a caracterizar
a atual forma de atuao do Estado.
80














81



4 AS INSTITUIES ORAMENTRIAS BRASILEIRAS


O desenvolvimento do debate terico macroeconmico nas ltimas cinco dcadas colocou a
disciplina fiscal como instrumento fundamental para alcanar a estabilidade econmica e,
com ela, a necessidade de instituies que garantam o controle dos gastos pblicos. A adoo
do sistema de metas de inflao pelo Brasil, apenas reforou estas questes. Como argumenta
Eichengreen (2002, p. 37), o sistema de metas de inflao deve ser sustentado por uma
reforma e um reforo das instituies fiscais para que melhores resultados sejam obtidos: o
processo decisrio da poltica fiscal deve ser centralizado para reduzir o problema do free
riding e as restries oramentrias aos governos subnacionais devem ser fortalecidas. Como
um exemplo de progresso nesta direo entre os pases emergentes que adotaram o sistema de
metas, o autor destaca a Lei de Responsabilidade Fiscal promulgada pelo Brasil.

No entanto, a preocupao com o controle das contas pblicas no pas precede a implantao
do sistema de metas de inflao. O panorama apresentado no captulo dois mostra como a
questo do dficit fiscal foi uma constante na economia brasileira, frequentemente presente no
diagnstico do processo inflacionrio. E o controle dos gastos pblicos no foi realizado
apenas por meio do corte de gastos ou aumento dos impostos
66
. Em duas ocasies foram
realizadas reformas institucionais de grande porte que contemplaram os instrumentos de
poltica fiscal, a saber, as reformas institucionais realizadas pelo PAEG e pelo primeiro
Governo Militar entre 1964 e 1967 e as realizadas na dcada de 1980. Ambas estabeleceram
um novo sistema tributrio e um novo processo oramentrio de deciso do gasto pblico.

Uma vez que estas reformas foram realizadas em contextos de alto dficit pblico e tinham
por objetivo control-lo, emerge a questo de quo promotores da disciplina fiscal foram os
arranjos institucionais estabelecidos. O ponto levantado no se refere ao resultado de fato
alcanado em termos do controle do dficit pblico, pois este fruto, de um lado, da
arrecadao efetiva da receita, determinada tanto pelos tributos estabelecidos na legislao
quanto pelo desempenho da economia, e de outro, das decises governamentais sobre o
montante da despesa pblica. A questo refere-se ao grau de liberdade proporcionado ao
governo por estas instituies no processo de deciso e execuo do gasto pblico.

66
Dado que as alteraes na tributao devem ser estabelecidas em lei, o aumento de alquota ou a criao de
novos tributos podem ser vistos como uma mudana institucional.
82




Assim, ao longo do perodo 1965-2010, dois processos oramentrios so identificados: o
estabelecido pelo Governo Militar e o institudo pela Constituio de 1988
67
. O objetivo no
desenvolvimento restante do trabalho descrever, analisar, comparar e avaliar na perspectiva
da disciplina fiscal estes dois arranjos institucionais, no mbito da Unio
68
. A descrio,
anlise e comparao das instituies oramentrias realizada neste captulo e tem por base
a legislao de cada perodo, bem como a literatura emprica brasileira que descreve a prtica
oramentria no pas. A avaliao, por sua vez, realizada no captulo cinco, a partir dos
parmetros estabelecidos pela literatura econmica que estuda o impacto das instituies
oramentrias no resultado fiscal, parmetros estes inseridos nos ndices oramentrios.

As instituies oramentrias so definidas como as regras e regulamentos, segundo os quais
os oramentos so preparados, aprovados e executados, e incluem tanto as normas para
elaborao, aprovao e execuo do oramento quanto metas fiscais numricas. Deste modo,
pode-se dizer que as instituies oramentrias moldam o processo oramentrio, definido
como um conjunto de etapas que compreende a elaborao da proposta do oramento anual, a
discusso, votao e aprovao da lei oramentria, a execuo do oramento e o controle da
execuo oramentria. Neste ponto importante distinguir o conceito de processo
oramentrio, tambm conhecido como ciclo oramentrio, do conceito de sistema
oramentrio. Enquanto o primeiro tem como ncleo a lei oramentria, o segundo tem como
ponto central o planejamento econmico, expresso em planos e programas de mdio e longo
prazo, que iro nortear a elaborao do oramento (GIACOMONI, 2010, p. 206-211).
Embora a questo do planejamento tambm seja abordada neste captulo, o foco principal est
no processo oramentrio brasileiro.


67
Alm da Unio, o processo oramentrio estabelecido pela Constituio de 1988 aplica-se tambm aos
Estados e Municpios. No entanto, a anlise restringe-se esfera federal em consonncia com o objetivo deste
trabalho.
68
As mudanas nas instituies oramentrias ao longo deste perodo so apresentadas e analisadas dentro do
seu contexto poltico e econmico, porm o estudo no entra na questo de porque determinada instituio foi
escolhida em detrimento de outra durante o processo de mudana institucional. Esta anlise realizada por Praa
(2010), que parte da interao entre interesses, ideias e enquadramentos discursivos para explicar como e porque
certas instituies oramentrias foram escolhidas. Em particular, o autor analisa porque a Comisso Mista de
Oramento, criada pelo regime militar, foi mantida pela Constituio de 1988; as questes que envolveram as
escolhas das regras para emendas parlamentares na Assembleia Constituinte; a reforma da Comisso Mista aps
a comisso parlamentar de inqurito (CPI) de 1994-1995, conhecida como a CPI dos anes do oramento, e
aps a CPI das Ambulncias de 2006; e a manuteno do oramento autorizativo entre 2005-2006.
83



O captulo est dividido em duas sees: a primeira aborda o processo oramentrio do
perodo militar e as posteriores mudanas na dcada de 1980; e a segunda, o processo
oramentrio ps Constituio de 1988.


4.1 O oramento no perodo militar e as mudanas institucionais da dcada de
1980

No Brasil, desde a Constituio de 1946
69
, a elaborao da proposta oramentria
prerrogativa do Presidente da Repblica, cabendo ao Poder Legislativo votar a lei
oramentria e fiscalizar as contas pblicas com o auxlio do Tribunal de Contas
70
. As
Constituies de 1967 e 1988 no alteraram essas atribuies bsicas, mas, em conjunto com
outras normas infraconstitucionais leis complementares, leis ordinrias, decretos-leis e
decretos , trouxeram importantes modificaes no contedo dos oramentos, no escopo de
anlise do Legislativo e na forma de controle das contas pblicas, o que permite identificar
dois processos oramentrios distintos para o perodo de 1965 a 2010: o processo
oramentrio vigente at 1988 e o processo oramentrio atual.

O processo oramentrio anterior Constituio de 1988 foi estabelecido aps o Golpe
Militar de 1964, entre os anos finais da dcada de 1960 e a primeira metade da dcada de
1970. No movimento da reforma administrativa, estabelecida pelo Decreto-Lei n. 200 de
1967, foi criado o sistema de planejamento e oramento da administrao federal. De acordo

69
Antes da Constituio de 1946, outras quatro constituies estabeleceram o ordenamento jurdico do Brasil
aps a sua independncia. A primeira foi a Constituio Imperial de 1824, na qual a proposta do oramento era
elaborada pelo Executivo e aprovada pelo Legislativo (art. 172 e art. 15, inciso X). Com a proclamao da
Repblica, a Constituio de 1891 alterou as competncias oramentrias, passando a funo de elaborao da
proposta para o Legislativo, ao qual foi atribuda tambm a funo de fiscalizao das contas do Poder Executivo
com auxlio do Tribunal de Contas (art. 34, 1). No entanto, embora a iniciativa da lei oramentria fosse da
Cmara dos Deputados, ela sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos
reservados e extraoficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na confeco da lei oramentria.
(VIANA, 1950, p.76, APUD GIACOMONI, 2010, p.41). A Constituio de 1934 retornou ao sistema anterior,
no qual a proposta do oramento era elaborada pelo Executivo e sua votao responsabilidade do Legislativo. A
fiscalizao das contas pblicas manteve-se a cargo do Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 50,
1; art. 39, 2, e art. 99). Por ltimo, a Constituio de 1937 manteve formalmente o sistema da Constituio
anterior, com a elaborao a cargo do Executivo e a votao pelo Legislativo (art. 67 e art. 71). No entanto,
como as cmaras legislativas nunca foram instaladas, o processo oramentrio ficou restrito ao Poder Executivo,
que elaborava o oramento e aprovava-o por decreto do Presidente (GIACOMONI, 2010, p. 43).
70
Art. 22, art. 65, inciso I, art. 77 e art. 87, inciso XVI da Constituio de 1946; art. 46, inciso II, art. 67, art. 71,
1 e art. 83, inciso XVII da Constituio de 1967 e art. 43, inciso II, art. 65, art. 70, 1, e art. 81, inciso XIX de
acordo com a nova redao da Constituio de 1967 dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969; e art. 48,
inciso II, art. 84, inciso XXIII, art. 71 e art. 165 da Constituio de 1988.
84



com o Decreto-Lei, cada Ministrio Civil era composto por um rgo Central de
planejamento, coordenao e controle financeiro (art. 22, inciso II), que por sua vez
desdobrava-se em uma Secretaria Geral, responsvel pelo planejamento e oramento do
ministrio, e uma Inspetoria Geral de Finanas, que dentre outras atribuies era responsvel
pelo acompanhamento da execuo oramentria no mbito do ministrio (art. 23). As
secretarias gerais de planejamento subordinavam-se Secretaria Geral do Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral
71
, rgo central do sistema de planejamento e oramento.
As inspetorias gerais, por sua vez, subordinavam-se Inspetoria-Geral de Finanas do
Ministrio da Fazenda, rgo central do sistema de administrao financeira, contabilidade e
auditoria (art. 23, 3, com redao dada pelo Decreto-Lei n. 900, de 1969). Em 1971, a
atribuio de rgo central do sistema oramentrio, responsvel pela programao
oramentria e a proposta do oramento anual, passou a ser da Subsecretaria de Oramento e
Finanas (Portaria n. 20 de 17/03/1971), posteriormente denominada Secretaria do
Oramento e Finanas (SOF) (Portaria n. 46 de 14/06/1972). Em 1974, as atribuies do
Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral foram transferidas para a Secretaria de
Estado de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan), mantendo-se a SOF como o
rgo central do sistema de oramento (Lei n. 6.036 de 01/05/1974).

Existia, assim, uma hierarquia na formulao da proposta de oramento. De modo geral, esta
etapa do processo oramentrio iniciava-se com a SOF/Seplan, que emitia instrues para a
elaborao da proposta de despesa pelas unidades oramentrias. Essas instrues, que
incluam os prazos de elaborao das propostas e poderiam incluir tetos para o gasto de cada
rgo ou unidade, eram passadas para as Secretarias Gerais de cada rgo, que por sua vez,
encaminhavam-nas para as unidades oramentrias. Estas elaboravam suas propostas de
despesa e repassavam-nas s Secretrias Gerais, que analisavam as propostas com base na
coerncia das mesmas em relao aos planos e instrues do governo, modificando-as no que
julgavam necessrio. A proposta revisada e consolidada de cada Secretaria Geral era
encaminhada para a SOF que formulava ento a proposta geral do oramento da despesa. J a
receita era estimada com o auxlio do Ministrio da Fazenda. Como as revises e
consolidaes realizadas pelas Secretarias Gerais e pela SOF implicavam inevitavelmente em
cortes, as unidades, em geral, inflavam as despesas nas suas propostas iniciais, e buscavam

71
Ministrio que sucedeu ao Ministrio Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica,
responsvel pela elaborao e execuo do Oramento Geral da Unio (Decreto n. 53.914 de 11/05/1964).
85



tanto apoio administrativo interno quanto apoio poltico para reduzir ao mximo os cortes
(GIACOMONI, 1985, p.178).

O contedo e a forma da proposta oramentria eram regidos pela Constituio de 1967
72
e
pela Lei n. 4.320 de 1964. De acordo com a Constituio, a lei do oramento anual deveria
conter obrigatoriamente as receitas e despesas de todos os poderes, rgos e fundos, tanto da
administrao direta quanto da administrao indireta, exceto as entidades que no recebiam
subvenes ou transferncias conta do oramento. Em relao administrao indireta, as
receitas e despesas eram includas na forma de dotaes globais, de modo a manter a
autonomia na gesto dos recursos (art. 62, caput e 1, com redao dada pela Emenda
Constitucional n.1 de 1969). A concesso de crditos ilimitados era vedada pela Constituio
(art. 61, 1, alnea c). A Lei n. 4.320
73
, por sua vez, especificava a forma como as receitas e
despesas deveriam ser discriminadas no oramento. Segundo esta norma, a lei do oramento
deveria apresentar um sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do
governo; quadro demonstrativo da receita e despesa, segundo as categorias econmicas
estabelecidas pela Lei; quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislao; e
quadro das dotaes por rgos do governo e da administrao. O oramento era
acompanhado ainda de quadros demonstrativos da receita e planos de aplicao dos fundos
especiais; de quadros demonstrativos da despesa, discriminada de acordo com a classificao
apresentada pela Lei; e de quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo,
em termos de realizao de obras e de prestao de servios (art. 2, 1 e 2).

A lei do oramento deveria atender ainda s seguintes normas: no poderia conter dispositivo
estranho fixao da despesa e previso da receita, com a exceo de autorizao para a
abertura de crditos suplementares e operaes de crdito por antecipao de receita, e
disposies sobre a aplicao do saldo oramentrio, que houver (art. 60, caput e incisos I e II
da Constituio); era vedada a vinculao do produto da arrecadao de qualquer tributo a
determinado rgo, fundo ou despesa, com exceo dos impostos nicos sobre combustveis e

72
A Constituio de 1967 foi modificada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969, que deu nova redao
Constituio. Os artigos da Constituio aqui mencionados referem-se redao dada por essa Emenda
Constitucional, salvo quando a redao for dada por outra emenda, o que ser informado.
73
As normas institudas pela Lei n. 4.320 de 1964 ainda encontram-se em vigor, embora com modificaes
introduzidas por novas leis, decretos e portarias. No entanto, por questes de esttica do texto e melhor
compreenso do leitoroptou-se por descrever o disposto nesta Lei no tempo pretrito, uma vez que o processo
oramentrio anterior a Constituio de 1988, visto em seu conjunto, datado historicamente e no est mais em
vigor. Os dispositivos, cuja vigncia foi mantida no processo oramentrio atual, sero novamente abordados,
quando da descrio do mesmo.
86



lubrificantes e sobre minerais (art. 62, 2, da Constituio); e todas as receitas e despesas
deveriam constar pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. No caso de cotas de receitas
que uma entidade pblica devesse transferir a outra, a mesma deveria ser includa, como
despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da
entidade que as devesse receber (art. 6, caput e 1, da Lei n. 4.320 de 1964).

Do ponto de vista tcnico-jurdico, a elaborao da lei oramentria guiada por um conjunto
de premissas, chamadas de princpios oramentrios, cujo propsito reforar a utilizao
do oramento como instrumento de controle parlamentar e democrtico sobre a atividade
financeira do Executivo (SILVA, 2002, p.714). Como expe Giacomoni (1985, p. 63), os
princpios oramentrios possuam grande expresso quando os oramentos apresentavam
maior conotao jurdica, e alguns se mantiveram presentes no processo oramentrio
brasileiro, incorporados legislao. De modo conciso, os princpios que possuam maior
representatividade, de acordo com Giacomoni (1985), e que estavam presentes na legislao
oramentria do perodo em questo, so os princpios da unidade, universalidade, do
oramento bruto, da anualidade, da no afetao das receitas e da exclusividade. Embora no
explicitados em seu texto, as normas enunciadas no pargrafo anterior atendiam,
respectivamente, aos princpios oramentrios da exclusividade, da no afetao da receita e
do oramento bruto. J o cumprimento dos princpios da unidade, universalidade e anualidade
era condio expressa no caput do art. 2 da Lei n. 4.320. No entanto, com exceo do
princpio da anualidade
74
, segundo o qual o oramento deve vigorar por um perodo
determinado de tempo, no caso um ano, e do princpio da exclusividade, que veda a incluso
na lei do oramento de dispositivo referente a outras matrias jurdicas
75
, os demais princpios
no foram observados pela administrao federal no perodo de vigncia do processo
oramentrio aqui descrito.

O princpio da no afetao das receitas, que veda a vinculao da receita a determinados
gastos, foi amplamente infringido. Um expressivo exemplo est nos prprios Fundos de
Participao dos Estados e dos Municpios, estabelecidos pelo art. 25 da Constituio, que
vinculavam parte da arrecadao do imposto de renda e do imposto sobre produtos

74
As definies apresentadas para cada princpio abordado seguem o exposto por Silva (2002) e Giaconomi
(1985).
75
De acordo com Silva (2002, p. 715), a adoo desse princpio na Constituio foi fruto do abuso cometido na
Velha Repblica, por senadores e deputados, que incluam na proposta oramentria emendas que versavam
sobre as mais diversas matrias, gerando o que Ruy Barbosa chamava de caudas oramentrias ou
oramentos rabilongos.
87



industrializados s transferncias intergovernamentais. Em termos quantitativos, um
levantamento realizado para 1978 mostrou que 46% dos recursos do Tesouro eram vinculados
(AMADO, 1981, p.39).

O princpio da universalidade, de acordo com o qual o oramento deve conter todas as
receitas e todas as despesas do governo, estava presente no apenas no art. 2 da referida Lei,
mas tambm no art. 3 e art. 4, que estabeleciam, respectivamente, que a lei do oramento
deveria compreender todas as receitas
76
, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em
lei, e todas as despesas prprias dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou
que, por intermdio deles se devessem realizar. No entanto, este princpio foi flexibilizado
pelo art. 62 da Constituio, como exposto acima. Ao excluir do oramento da Unio as
entidades financeiramente autossuficientes, como as autarquias previdencirias, considervel
parcela de recursos pblicos deixou de ser includa no processo oramentrio, no apenas em
desacordo com este princpio, mas trazendo tambm graves distores para a gesto fiscal da
Unio
77
. Outro dispositivo que no observava o princpio da universalidade era o art. 69 da
Constituio, que delegou lei complementar a regulamentao das operaes de resgate e de
colocao de ttulos do Tesouro Nacional, relativas amortizao de emprstimos internos,
que no fossem atendidas pelo oramento anual. Essa regulamentao foi efetivada com Lei
Complementar n. 12 de 1971, que estabeleceu que as operaes de crdito referentes
colocao e resgate de ttulos do Tesouro Nacional, decorrentes do giro da dvida pblica
interna, poderiam ser realizadas independentemente de estimativa e fixao das respectivas
receitas e despesas no oramento anual da Unio (art. 1, caput).

O princpio do oramento bruto, ao estabelecer que os valores da receita e despesa devam
constar no oramento sem quaisquer dedues, completa o princpio da universalidade. Um
exemplo de sua aplicao est no caso do imposto de renda retido na fonte por Estados e
Municpios sobre a remunerao paga aos seus servidores. De acordo com o art. 23, 1, e o
art. 24, 2, da Constituio, a parcela retida pertencia a Estados e Municpios e no havia
transferncia de recursos entre a Unio e estes entes. Pelo princpio do oramento bruto,
expresso no art. 6 da Lei n. 4.320, os valores retidos deveriam constar como receita da
Unio, com a contrapartida da transferncia registrada na despesa. No entanto, esta

76
Com exceo das operaes de credito por antecipao da receita, das emisses de papel-moeda e outras
entradas compensatrias, no ativo e passivo financeiros (art. 3, pargrafo nico).
77
Esta questo ser abordada, em maior detalhe, aps a descrio do processo oramentrio.
88



sistemtica no foi adotada no oramento da Unio, pelo menos at 1981 (GIACOMONI,
1985, p.72).

Por fim, o princpio da unidade, que estabelece o oramento uno para cada unidade de
governo, ou seja, um nico documento para todas as contas oramentrias, tampouco foi
atendido. As entidades da administrao indireta que tinham seus recursos includos no
oramento da Unio sob a forma de dotaes globais e as entidades autossuficientes, que no
constavam do oramento, passaram a compor, em 1979, o oramento das estatais. Em
paralelo ao oramento da Unio, denominado de oramento fiscal, e ao oramento das
estatais, havia ainda o oramento monetrio, totalizando trs oramentos que dispunham
sobre a receita e despesa pblica. Por terem um processo de elaborao, aprovao e execuo
distinto do oramento fiscal, os oramentos monetrio e das estatais sero abordados
separadamente no decorrer do texto.

Alm do projeto de lei do oramento, a proposta oramentria do Executivo a ser
encaminhada ao Legislativo para anlise e votao deveria conter mensagem, com exposio
da situao econmico-financeira do pas, documentada com demonstrao da dvida fundada
e flutuante, saldos de crditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros
exigveis; exposio e justificao da poltica econmico-financeira do governo; justificao
da receita e despesa, particularmente no tocante ao oramento de capital; bem como tabelas
explicativas, nas quais deveriam constar, alm das estimativas de receita e despesa, a receita
arrecadada nos trs ltimos exerccios anteriores quele em que se elaborou a proposta; a
receita prevista para o exerccio em que se elaborava a proposta; a receita prevista para o
exerccio a que se referia proposta; a despesa realizada no exerccio imediatamente anterior;
a despesa fixada para o exerccio em que se elaborava a proposta; e a despesa prevista para o
exerccio a que se referia proposta, para fins de comparao (Lei n. 4.320, de 1964, art. 22,
incisos I, II e III).

Formulada a proposta oramentria, esta era encaminhada pelo Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional, iniciando a segunda etapa do processo oramentrio. O prazo mximo
para o encaminhamento era de quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte,
o que correspondia a 31 de agosto
78
. No Congresso Nacional, o projeto era analisado por uma

78
De acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320 de 1964, o exerccio financeiro corresponde ao ano civil. Portanto, o
prazo estabelecido na Constituio encerrava-se em 31 de agosto.
89



comisso mista
79
de senadores e deputados para emisso de parecer. nesta fase que as
emendas ao oramento poderiam ser apresentadas, sendo o parecer da comisso mista em
relao s mesmas conclusivo e final, salvo se um tero dos membros da Cmara dos
Deputados mais um tero dos membros do Senado Federal requeressem a votao em
plenrio de emenda aprovada ou rejeitada na comisso (art. 66, caput, 1, 2 e 3 da
Constituio). A regra para a apresentao de emendas tambm era definida pela
Constituio. De acordo com o art. 65, 1, as emendas que implicassem em aumento de
despesa global ou de cada rgo, fundo, projeto ou programa, ou que visassem a modificar o
montante, a natureza ou o objetivo da despesa, no seriam objeto de deliberao. Na prtica,
este dispositivo impunha uma forte restrio a emendas parlamentares, retirando a
participao efetiva do Congresso no processo decisrio da despesa. Ainda na etapa de
apreciao do projeto de lei, era permitido ao Presidente da Repblica propor modificaes
(art. 66, 5). O prazo para a apreciao do projeto pelo Congresso era de trs meses, e se, at
trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, 30 de novembro, o Legislativo no
o devolvesse para sano, era promulgado como lei (art. 66, caput). Se o Presidente da
Repblica julgasse o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse
pblico, poderia vet-lo, total ou parcialmente, dentro de quinze dias teis, contados daquele
em que o recebesse. Em caso de veto, o Presidente deveria comunicar, dentro de quarenta e
oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do mesmo. Se a sano fosse negada,
quando finda a sesso legislativa, o Presidente da Repblica publicaria o veto (art. 59, 1).
Uma questo que surge nesta etapa de apreciao relaciona-se possibilidade de rejeio da
proposta oramentria. Embora no plano doutrinrio no houvesse consenso acerca da
possibilidade do art. 66 da Constituio permitir ou no a rejeio do projeto oramentrio, a
partir de 1972, por deciso unnime do Supremo Tribunal Federal, a rejeio do projeto por
parte do Legislativo no foi mais permitida (GIACOMONI, 1985, p. 186).

A execuo oramentria, terceira etapa do processo oramentrio, iniciava-se aps a
promulgao da Lei do Oramento e seguia os dispositivos da Lei n. 4.320 de 1964. A base
da execuo da despesa era a programao financeira
80
do Tesouro Nacional aprovada por

79
[...] a Comisso Mista de Oramento foi instituda em 1969 [pela Emenda Constitucional n. 1] para diminuir
o nmero de pontos de veto com os quais os militares teriam que se incomodar para carimbar a proposta
oramentria do Executivo. (PRAA, 2010, p. 84). Em seu texto original, a Constituio de 1967 previa a
anlise da proposta oramentria em cada uma das casas parlamentares (art. 67).
80
A programao financeira tambm estava prevista no art. 72 do Decreto-Lei n. 200 de 1967, segundo o qual o
rgo central da programao financeira, com base na lei oramentria, crditos adicionais e seus atos
complementares, fixaria as cotas e prazos de utilizao de recursos pelos rgos da Presidncia da Repblica,
90



decreto do Executivo, e que estabelecia cotas trimestrais para a despesa que cada unidade
oramentria ficava autorizada a utilizar, observados os limites fixados na Lei do Oramento
(art. 47). A fixao das cotas tinha por objetivo assegurar s unidades oramentrias, em
tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes a melhor execuo do seu programa
anual de trabalho, e, durante o exerccio, manter na medida do possvel o equilbrio entre a
receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais
insuficincias de tesouraria (art. 48). Os valores estabelecidos na programao financeira
poderiam ser alterados ao longo do exerccio, sempre observado o limite da dotao
estabelecido na Lei e o comportamento da execuo oramentria (art. 50). O efetivo
dispndio dos recursos, por sua vez, ocorria em trs estgios: empenho, liquidao e
pagamento. O empenho era o ato da autoridade competente que criava para o Estado a
obrigao de pagamento (art. 58) e no poderia exceder o limite dos crditos concedidos (art.
59)
81
. Era registrado no momento em que a despesa fosse contratada, fosse ela aquisio de
material, bens ou contratao de obras ou servios
82
, e separava parcela da dotao
oramentria para atender despesa especificada. O ato de empenho gerava um documento
denominado "nota de empenho", no qual constava o nome do credor, a representao e a
importncia da despesa, bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria da unidade
oramentria que realizou o empenho (art. 61). Embora a realizao de despesa sem o prvio
empenho fosse vedada, a emisso da nota de empenho era dispensada em casos previstos na
legislao
83
(art. 60, caput e 1). A liquidao da despesa era condio necessria para o
pagamento da mesma (art. 62), e consistia na verificao do direito adquirido pelo credor,
com base nos ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito (art. 63, caput). Uma
vez realizado o processo de liquidao, expedia-se a ordem de pagamento e efetuava-se a
transferncia dos recursos para credor, conforme disposto no art. 64 e art. 65 da Lei. Despesas
empenhadas e no pagas at 31 de dezembro eram inscritas em Restos a Pagar, distinguindo-

pelos Ministrios e pelas autoridades dos Poderes Legislativo e Judicirio para atender movimentao dos
crditos oramentrios ou adicionais. O rgo central de programao financeira era a Comisso de Programao
Financeira, do Ministrio da Fazenda, instituda pelo Decreto n. 54.506 de 1964, e composta por membros do
Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, a partir de 1974, Secretaria do
Planejamento da Presidncia da Repblica da Secretaria, e do Banco Central.
81
A proibio de realizar despesas em montante superior aos crditos consignados tambm estava presente no
art. 61, 1, alnea d da Constituio.
82
Cabe ressaltar que previamente contratao da obra, servios ou compra de materiais e bens, era realizada a
escolha do contratado, em geral, por licitao, ou por outra modalidade determinada por lei.
83
O Decreto-Lei n. 1.875 de 1981, art. 4, dispensava a emisso de nota de empenho para Municpios com
menos de 50 mil habitantes para despesas como o pagamento de pessoal e encargos; contribuies para o
PASEP; amortizao, juros e servios de emprstimos e financiamentos; despesas relativas ao consumo de gua
e energia eltrica; e transferncias constitucionais entre os entes pblicos. Este Decreto-Lei foi revogado pela Lei
n. 7.675 de 1988.
91



se as processadas das no processadas
84
(art. 36), e o seu pagamento corria conta de crdito
de despesas de exerccios anteriores consignada no oramento (art.37).

Em relao receita, sua execuo seguia o disposto no Ttulo VI, Captulo II, da Lei n.
4.320 de 1964. De acordo com a Lei, a arrecadao de receita tributria s era permitida
mediante prvia autorizao oramentria e desde que a cobrana do tributo estivesse
estabelecida em lei, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lanado por motivo de guerra
(art. 51). Uma vez recolhida a receita, os agentes de arrecadao deveriam fornecer recibos
das importncias arrecadadas, nos quais constaria o nome da pessoa que pagou, a
provenincia e classificao, bem como a data e assinatura do agente arrecadador (art. 55,
caput e 1). Apenas as receitas efetivamente arrecadadas deveriam ser consideradas como
receitas do exerccio financeiro (art. 35, inciso I). Em casos de atraso no pagamento por parte
do contribuinte, ainda que o fato gerador do tributo tivesse ocorrido no exerccio financeiro
em questo, o montante a ser pago no deveria ser considerado receita, mas sim inscrito em
Dvida Ativa, e escriturado como receita desta rubrica quando do seu pagamento (art. 39,
1, com redao dada pelo Decreto-Lei 1.735 de 1979).

Caso, durante a execuo do oramento, as dotaes de despesa autorizadas fossem
insuficientes para atender s demandas do exerccio financeiro, o governo poderia recorrer
abertura de crditos adicionais, alterando dessa forma a Lei do Oramento. A Lei n. 4.320 de
1964 define crditos adicionais como as autorizaes de despesa no computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de Oramento (art. 40), classificando-os em crditos
suplementares, destinados a reforo de dotao oramentria; crditos especiais, destinados a
despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica; e crditos extraordinrios,
destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou
calamidade pblica (art. 41 incisos I, II e III).

A regra para a abertura de crditos extraordinrios tambm estava presente no art. 61, 2, da
Constituio, que admitia a abertura de crdito extraordinrio somente para atender as
despesas nos casos citados acima. Sua abertura era feita por decreto do Poder Executivo, que
dava cincia imediata ao Poder Legislativo (art. 44 da Lei n. 4.320). No havia necessidade

84
Conforme disposto no Decreto-Lei n. 836 de 1969, art. 4, 1 e 2, e no Decreto n. 93.872 de 1986, art.
67, 1, os restos a pagar processados correspondem s despesas empenhadas e liquidadas, enquanto que as
despesas legalmente empenhadas, mas que no passaram pelo estgio da liquidao, so consideradas restos a
pagar no processados.
92



de se indicar os recursos para as despesas autorizadas por esse tipo de crdito, mas a
importncia aberta no exerccio deveria ser deduzida dos recursos provenientes de excesso de
arrecadao no clculo dos recursos utilizveis dessa fonte (art. 43, 4, da Lei n. 4.320). A
vigncia dos crditos extraordinrios estava restrita ao exerccio em que foram autorizados,
salvo se o ato de autorizao fosse promulgado nos ltimos quatro meses do exerccio, caso
em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderiam viger at o trmino do exerccio
financeiro subsequente (art. 62, 4, da Constituio).

Os crditos suplementares e especiais, por sua vez, deveriam ser autorizados por lei e abertos
por decreto do Poder Executivo, sendo vedada sua abertura sem indicao dos recursos
correspondentes (art. 42 da Lei n. 4.320 e art. 61, 1, alnea c, da Constituio). Assim
como no caso da lei oramentria, o projeto de lei para a abertura desses crditos adicionais
era de iniciativa do Poder Executivo (art. 65 da Constituio). Conforme exposto
anteriormente, o art. 60, inciso I, da Constituio permitia que a autorizao para a abertura de
crditos suplementares constasse na prpria Lei do Oramento, prerrogativa esta que foi
utilizada durante todo o perodo em questo. Em geral, as autorizaes eram de 10% ou 20%
da receita tributria em fins da dcada de 1960
85
, correspondiam a 20% do total da despesa
autorizada na Lei Oramentria, observadas as finalidades descritas, ao longo da dcada de
1970 e incio da dcada de 1980
86
, e a 25% do total da despesa autorizada na Lei, observadas
as finalidades descritas, entre 1982 e 1988
87
. Tanto os crditos suplementares quantos os
especiais dependiam da existncia de recursos disponveis para serem abertos, que poderiam
ser oriundos de supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior; de
excesso de arrecadao, entendido como o saldo positivo das diferenas acumuladas ms a
ms entre a arrecadao prevista e a realizada; de anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em Lei; e do produto de operaes de
crdito autorizadas, em forma que juridicamente possibilitasse ao Poder Executivo realiz-las
(art. 43, caput, 1 e 3 da Lei n. 4.320). Por fim, a vigncia dos crditos especiais seguia a

85
Vide, respectivamente, Leis n. 5.189 de 1966, art. 16 e n. 5.373 de 1967, art.11, e Leis n. 4.900 de 1965,
art. 13, e n. 5.546 de 1968, art. 10.
86
Vide as seguintes Leis Oramentrias Anuais: Decreto-Lei n. 727 de 1969, art. 6; Lei n. 5.628 de 1970, art.
6; Lei n. 5.754 de 1971, art. 6; Lei n. 5.847 de 1972, art. 6; Lei n. 5.964 de 1973, art. 6; Lei n. 6.187 de
1974, art. 6; Lei n. 6.279 de 1975, art. 6; Lei n. 6.395 de 1976, art. 7; Lei n. 6.486 de 1977, art. 7; Lei n.
6.597 de 1978, art. 7; Lei n. 6.730 de 1979, art. 7; Lei n. 6.867 de 1980, art. 6.
87
De acordo com as Leis Oramentrias Anuais do perodo. Vide Lei n. 6.962 de 1981, art. 5, inciso III; Lei
n. 7.053 de 1982, art. 5, inciso III; Lei n. 7.155 de 1983, art. 5, inciso III; Lei n. 7.276 de 1984, art. 5,
inciso III; Lei n. 7.420 de 1985, art. 5, inciso III; Lei n. 7.544 de 1986, art. 5, inciso III; e Lei n. 7.632 de
1987, art. 6, inciso III.
93



mesma regra dos crditos extraordinrios, a saber, estava restrita ao exerccio em que fossem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do
exerccio, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderiam viger at o trmino do
exerccio financeiro subsequente (art. 62, 4, da Constituio).

Um ponto importante no estudo das instituies oramentrias a existncia de regras que
limitam o dficit oramentrio e a dvida pblica, bem como as operaes de crdito que o
governo pode realizar. Considerando o perodo em anlise, observa-se que a legislao em
vigor no impunha limite numrico ou meta para o dficit oramentrio, seja na etapa de
elaborao do oramento, seja ao final de sua execuo, mas apenas estabelecia que, em caso
de dficit, a lei do oramento deveria informar as fontes de recursos que o Poder Executivo
estava autorizado a utilizar para cobri-lo (art.7, 1, da Lei n. 4.320). Este requisito tambm
constava na redao original do art. 63, inciso II, da Constituio de 1967, mas foi suprimido
na nova redao dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969.

Apenas por um breve perodo, o equilbrio oramentrio ex-ante foi determinado pela
legislao, por meio do art. 66 da Constituio de 1967. Em sua redao original, o artigo
estabelecia que o montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poderia
ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo, exceto em casos de
execuo de poltica corretiva de recesso econmica, segundo os limites e prazo fixados em
resoluo do Senado Federal, por proposta do Presidente da Repblica, e em casos de
despesas autorizadas por crditos extraordinrios. interessante notar que a permisso para a
existncia de dficit na lei do oramento, em casos de recesso econmica, incorpora
legislao um instrumento de poltica keynesiana ativa de estabilizao do ciclo econmico.
Este artigo, no entanto, vigorou at 1969, quando foi revogado pela Emenda Constitucional
n. 1 de 1969. E, apesar das duas leis oramentrias elaboradas sob sua vigncia, Lei n. 5.373
de 1967 e Lei n. 5.546 de 1968, estabelecerem o equilbrio oramentrio entre a despesa
orada e a receita estimada (art. 1 de ambas as Leis), observa-se nesses oramentos um
dficit ex-ante implcito neste resultado, uma vez que o art.10 da Lei n. 5.373 de 1967 e o
art. 9 da Lei n. 5.546 de 1968 autorizavam o Tesouro Nacional a colocar ttulos pblicos at
o limite explicitado para realizao do equilbrio oramentrio nos termos do art.63, inciso II,
da Constituio de 1967. Ou seja, esses artigos informavam as fontes de recursos autorizadas
para cobrir o dficit, conforme requeria o art.63, inciso II, da Constituio e o art.7, 1, da
Lei n. 4.320.
94




Em relao ao equilbrio oramentrio ex-post, as leis oramentrias limitavam-se a autorizar
o Poder Executivo a tomar as medidas necessrias para manter os dispndios compatveis
com o comportamento da receita
88
. Em 1967 e 1968, as Leis do Oramento ainda incluam a
expresso ... a fim de se obter, na execuo, o equilbrio oramentrio preconizado pela
Constituio Federal (art. 8 das Leis n. 5.373 de 1967 e n. 5.546 de 1968), o que no
encontrado nas leis oramentrias seguintes. No entanto, este dispositivo era vago e no
impunha ao gestor pblico a obrigao de obter o equilbrio entre receitas e despesas, durante
a execuo do oramento.

Quanto dvida pblica, a legislao tambm no estabelecia teto ou metas para o seu
montante e restringia-se a regular as operaes de crdito do governo, incluindo-se nessa
regulamentao limites para as mesmas. E embora a Constituio estabelecesse que as
operaes de crdito devessem ser autorizadas pelo Congresso Nacional (art. 43, inciso II,
com redao dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969), as decises acerca dessas
operaes estavam de fato concentradas nas mos do Poder Executivo, o que no representava
forte restrio contratao de dvida entre 1965 e 1987.

De acordo com o caput do art. 49 da Lei n. 4.595 de 1964, as operaes de crdito da Unio,
por antecipao de receita oramentria ou a qualquer outro ttulo, dentro dos limites
legalmente autorizados, somente seriam realizadas mediante colocao de obrigaes,
aplices ou letras do Tesouro Nacional.

As operaes de crdito por antecipao de receita eram limitadas pela a Constituio a 25%
da receita estimada para o exerccio financeiro e as operaes contratadas deveriam ser
liquidadas no prazo mximo de 30 dias aps o encerramento do exerccio (art. 67, caput).
Entre 1969 e 1987, a autorizao para o Executivo realizar operaes de crdito por

88
Vide Decreto-Lei n. 727 de 1969, art. 5, caput; Lei n. 5.628 de 1970, art. 5, caput; Lei n. 5.754 de 1971,
art. 5, caput; Lei n. 5.847 de 1972, art. 5, caput; Lei n. 5.964 de 1973, art. 5, caput; Lei n. 6.187 de 1974,
art. 5, caput; Lei n. 6.279 de 1975, art. 5, caput; Lei n. 6.395 de 1976, art. 6, caput; Lei n. 6.486 de 1977,
art. 6, caput; Lei n. 6.597 de 1978, art. 6, caput; Lei n. 6.730 de 1979, art. 6, caput; Lei n. 6.867 de 1980,
art. 9; Lei n. 6.962 de 1981, art. 5, inciso V; Lei n. 7.053 de 1982, art. 5, inciso V; Lei n. 7.155 de 1983,
art. 5, inciso V; Lei n. 7.276 de 1984, art. 5, inciso V; Lei n. 7.420 de 1985, art. 5, inciso V; Lei n. 7.544 de
1986, art. 5, inciso V; e Lei n. 7.632 de 1987, art. 6, inciso V.
95



antecipao de receita at o limite acima foi includa nas leis do oramento anual
89
, conforme
prerrogativa constante no art. 60, inciso I, da Constituio.

No caso das operaes de crdito para cobertura do dficit oramentrio, o limite era
estabelecido na prpria Lei do Oramento e a autorizao para a operao de crdito abrangia
tambm o montante de ttulos a ser colocado junto ao Banco Central do Brasil (Bacen)
90
. Isto
porque o art. 49, 1, da Lei n. 4.595 de 1964, estabelecia que a cobertura do dficit poderia
ser feita pela venda de ttulos do Tesouro Nacional diretamente ao Bacen, dentro dos valores
estabelecidos na lei oramentria. Ademais, de acordo com o 2 do referido artigo, a
aquisio desses ttulos poderia ser feita com emisso de moeda, mediante autorizao do
Conselho Monetrio Nacional (CMN)
91
. Por meio desses dispositivos, o Bacen configurava-
se como agente financiador do Tesouro Nacional.

O financiamento da execuo do oramento fiscal pelo Bacen tambm era realizado atravs
da Conta Movimento mantida entre o Banco do Brasil e essa instituio
92
. De acordo com o
disposto no Decreto-Lei n. 96 de 1966, a utilizao de recursos constantes do Oramento
Geral da Unio e de crditos adicionais deveria ser feita atravs do Banco do Brasil, por meio
de cotas trimestrais estabelecidas na programao financeira (art. 1). Mensalmente, o saldo
global das contas do Tesouro Nacional no Banco do Brasil seria apurado e, em caso de dficit,
o montante verificado deveria ser transferido para a conta corrente no Bacen a Conta
Movimento e o Ministro da Fazenda comunicado para proceder a suspenso de novas cotas
at a efetiva regularizao do dficit, o que poderia ser feito mediante venda de letras do
Tesouro ao Bacen, at o montante autorizado pelo CMN (art. 7). Em 1972, o Decreto-Lei n.

89
Vide Decreto-Lei n. 727 de 1969, art. 5, pargrafo nico; Lei n. 5.628 de 1970, art. 5, pargrafo nico; Lei
n. 5.754 de 1971, art. 5, pargrafo nico; Lei n. 5.847 de 1972, art. 5, pargrafo nico; Lei n. 5.964 de 1973,
art. 5, pargrafo nico; Lei n. 6.187 de 1974, art. 5, pargrafo nico; Lei n. 6.279 de 1975, art. 5, pargrafo
nico; Lei n. 6.395 de 1976, art. 6, pargrafo nico; Lei n. 6.486 de 1977, art. 6, pargrafo nico; Lei n.
6.597 de 1978, art. 6, pargrafo nico; Lei n. 6.730 de 1979, art. 6, pargrafo nico; Lei n. 6.867 de 1980,
art. 5, caput; Lei n. 6.962 de 1981, art. 5, inciso II; Lei n. 7.053 de 1982, art. 5, inciso II; Lei n. 7.155 de
1983, art. 5, inciso II; Lei n. 7.276 de 1984, art. 5, inciso II; Lei n. 7.420 de 1985, art. 5, inciso II; Lei n.
7.544 de 1986, art. 5, inciso II; e Lei n. 7.632 de 1987, art. 6, inciso II.
90
Vide Lei n. 4.900 de 1965, art. 11; Lei n. 5.373 de 1967, art. 10; Lei n. 5.546 de 1968, art. 9; Decreto-Lei
n. 727 de 1969, art. 7; Lei n. 5.628 de 1970, art. 7; Lei n. 5.754 de 1971, art. 7; Lei n. 5.847 de 1972, art.
8; Lei n. 5.964 de 1973, art. 8; Lei n. 7.420 de 1985, art. 2, pargrafo nico; Lei n. 7.544 de 1986, art. 2,
pargrafo nico; e Lei n. 7.632 de 1987, art. 2, pargrafo nico.
91
O CMN o rgo superior do Sistema Financeiro Nacional, ligado ao Poder Executivo e composto, no perodo
em questo, pelo presidente do Banco do Brasil, pelo presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico e por sete membros nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao do Senado Federal, sob
a presidncia do Ministro da Fazenda.
92
Existia ainda outra forma do Bacen financiar o Tesouro Nacional, a saber, por meio da incluso de despesas de
carter fiscal no oramento monetrio. Esta questo ser abordada no desenvolvimento do texto.
96



1.205 revogou o Decreto-Lei n. 96 de 1966, mas manteve o pagamento da despesa
oramentria atravs do Banco do Brasil, a transferncia do dficit do Tesouro Nacional para
o Bacen, quando verificado, e a regularizao desse dficit atravs da entrega de letras do
Tesouro ao Bacen, at o montante autorizado pelo CMN. Essa sistemtica vigorou at o fim
de 1986, quando foi revogada pelo Decreto-Lei n. 2.312, 23 de dezembro de 1986.

Embora as operaes de crdito por antecipao de receita e as operaes de crdito para
cobertura do dficit oramentrio fossem limitadas pela legislao, as operaes de crdito
para o giro da dvida pblica foram estruturadas de tal forma pela Lei Complementar n. 12
de 1971, que a emisso de ttulos do Tesouro Nacional para tal fim passou a ser realizada pelo
Banco Central, sem autorizao do Congresso Nacional e sem limite para o seu montante.

Como anteriormente citado, por fora da Lei Complementar n. 12 de 1971, as operaes de
crdito referentes colocao e resgate de ttulos do Tesouro Nacional, decorrentes do giro da
dvida pblica interna, poderiam ser realizadas independentemente de estimativa e fixao das
respectivas receitas e despesas no oramento anual da Unio (art. 1, caput). As despesas com
juros, descontos e comisses resultantes dessas operaes deveriam ser includas no
oramento anual (art.1, 2), porm, a critrio do CMN, a consignao de dotaes
oramentrias para atendimento dessas despesas poderia ser dispensada, e o seu valor includo
no giro da dvida pblica (art.1, 3)
93
. As operaes autorizadas abrangiam os ttulos do
Tesouro Nacional em circulao na data da publicao da Lei, acrescidos dos valores das
operaes de crdito autorizadas em lei para equilbrio da execuo oramentria anual; os
ttulos do Tesouro Nacional para execuo da poltica monetria, at o montante autorizado
pelo CMN, e o valor da correo monetria desses ttulos, quando houvesse (art.1, 1). A
administrao da dvida mobiliria interna da Unio passou a ser atribuio do Banco Central
(art. 2). Ademais, se as despesas com as operaes do giro da dvida fossem superiores s
receitas, resultando em saldo deficitrio do Tesouro Nacional junto ao Bacen, o CMN poderia
autorizar o Bacen a subscrever diretamente ttulos do Tesouro Nacional, em importncia
equivalente (art. 3, 1 e 2). Configurava-se, desse modo, a permisso para o Banco
Central, na prtica, emitir ttulos do Tesouro Nacional, sem limites e sem autorizao do
Congresso Nacional, tanto para financiar a poltica fiscal, quanto para financiar a poltica

93
De acordo com Rezende e Dain (1985, p.309), as despesas relacionadas com comisses e juros eram
absorvidas parcialmente pela Unio, enquanto que tornou-se norma geral incluir os demais custos no giro da
dvida.
97



monetria, includa a execuo do oramento monetrio. Alm disso, devido forma como o
registro dessas operaes era realizado, no h como separar as operaes da dvida
mobiliria interna utilizadas para fins de poltica fiscal das operaes realizadas para fins de
poltica monetria (GUARDIA, 1992, p. 16). O resultado foi um sistema de financiamento

[...] muito distante da finalidade clssica da dvida pblica, associada com objetivos fiscais.
Mesmo para fins monetrios, caberia apenas ao Banco Central, depois de comprar os ttulos que o
Tesouro emite para cobrir os seus deficits, optar entre emitir moeda ou colocar estes ttulos junto
ao pblico. E nunca emitir conta do Tesouro, por questes monetrias e financeiras. (REZENDE
e DAIN, 1985, p. 310).

No que tange s operaes de crdito externo, as decises sobre limites e autorizaes
tambm se concentravam no Poder Executivo, particularmente aps 1966, apesar do disposto
no art. 43, inciso II, da Constituio. Entre 1965 e 1966, as operaes de crdito externo
estavam regulamentadas por leis aprovadas pelo Congresso Nacional. Os limites para
operaes de crdito externo e para a concesso de aval pelo Tesouro Nacional, que o
Executivo estava autorizado a utilizar, eram determinados pela Lei n. 4.457 de 1964. Em
1966, a Lei n. 5.000 delegou ao Ministro da Fazenda a prerrogativa de autorizar a concesso
de aval pelo Tesouro Nacional (art. 1 e art. 2). Alm disso, autorizou o Poder Executivo a
contratar crditos ou dar a garantia do Tesouro Nacional a crditos obtidos no exterior com a
finalidade de financiar o desequilbrio do balano de pagamentos ou promover a formao de
reservas internacionais em moeda estrangeira. O limite era de 30% (trinta por cento) da mdia
anual do valor das exportaes brasileiras estimadas para os ltimos trs anos anteriores
data da contratao do financiamento (art. 8). Acima desse limite as operaes necessitavam
ser aprovadas ou ratificadas pelo Senado Federal (art. 8, 1). No entanto, as renegociaes
de dvidas, que representassem simples prorrogaes dos prazos de liquidao, no estavam
includas nesse limite (art. 8, 2). De 1966 a 1987, entretanto, todas as alteraes de limites
e modificaes nas condies para a realizao de operaes de crdito externo foram
realizadas por meio de Decretos-Leis expedidos pelo Poder Executivo. No total foram oito
ampliaes dos limites autorizados para contratao de crdito externo e concesso de aval do
Tesouro Nacional, entre 1966 e 1985
94
. Alm de ampliar o limite permitido, o Decreto-Lei n.
1.312 de 1974 tambm consolidou inteiramente a legislao em vigor sobre a matria. Assim,
a referida norma manteve o Ministro da Fazenda como responsvel por autorizar a
contratao de crditos externos e a concesso de garantias do Tesouro Nacional a

94
Vide Decretos-Leis n.1.095 de 1970; n. 1.312 de 1974; n. 1.460 de 1976; n. 1.562 de 1977; n. 1.651 de
1978; n. 2.048 de 1983; n. 2.105 de 1984; e n. 2.277 de 1985.
98



emprstimos externos (art. 2 e art. 3) e sustentou o limite para financiamentos do
desequilbrio do balano de pagamento ou para formao de reservas internacionais em
moeda estrangeira em 30% da mdia anual do valor das exportaes brasileiras realizadas nos
ltimos trs anos anteriores ao da contratao do financiamento (art. 8). Porm, suprimiu a
necessidade de aprovao ou retificao do Senado para operaes acima deste limite.
Tambm estabeleceu que nenhuma operao de crdito externo e concesso de garantia da
Unio a crdito externo poderia ser negociada por rgos da administrao federal direta e
indireta, sem prvio e expresso pronunciamento do Ministro do Planejamento e Coordenao
Geral (posteriormente Ministro-Chefe da Seplan) sobre o grau de prioridade do projeto ou
programa especfico, dentro dos planos e programas nacionais de investimento, bem como
sobre a existncia de previso dos correspondentes recursos oramentrios (art. 4, caput).
Esta vedao tambm se aplicava a garantias dadas a outras empresas (art. 4, pargrafo
nico). Por fim, cabe ressaltar que o Decreto-Lei n. 1.312 de 1974 manteve a permisso dada
no Decreto-Lei n. 1.245 de 1972 de transferir os recursos em moeda estrangeira originrios
de emprstimos ou operaes de crdito externo realizados pela Unio ao Banco Central, para
posterior emprego nos financiamentos autorizados pela mesma norma. Em caso de
transferncia, a amortizao e os encargos financeiros ficariam a cargo do Bacen (art. 10 do
Decreto-Lei n. 1.312 de 1974). Nova consolidao sobre a matria foi realizada pelo Decreto
n. 93.872 de 1986, que manteve os dispositivos abordados.

A quarta e ltima etapa do processo oramentrio, o controle da execuo oramentria,
dividia-se em dois segmentos: o controle interno, realizado pelo Poder Executivo, e o controle
externo, exercido pelo Congresso Nacional com auxlio do Tribunal de Contas da Unio (art.
70, caput e 1 da Constituio). Ambos tinham por objeto verificar a legalidade dos atos
relativos arrecadao da receita e realizao da despesa, a fidelidade funcional dos
administradores responsveis por bens e valores pblicos e o cumprimento do programa de
trabalho, tanto em valores monetrios quanto em termos da realizao de obras e prestao de
servios (art. 75 da Lei n. 4.320 de 1964).

A fiscalizao externa, exercida pelo Congresso Nacional com auxlio do Tribunal de Contas
da Unio e guiada pelos objetivos acima, compreendia a apreciao das contas do Presidente
da Repblica, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria sobre as
contas das unidades administrativas dos trs Poderes da Unio e o julgamento das contas dos
administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos (art. 70, 3 da
99



Constituio). O controle externo tambm tinha por objeto verificar a probidade da
administrao, a guarda e o legal emprego dos recursos pblicos, bem como o cumprimento
da lei do oramento (art. 81 da Lei n. 4.320 de 1964). No que diz respeito aos prazos para a
prestao de contas, o Presidente tinha 60 dias, aps o incio da seo legislativa, para enviar
ao Congresso Nacional as contas relativas ao exerccio financeiro anterior (art. 81, inciso XX
da Constituio). O Tribunal de Contas da Unio, por sua vez, deveria emitir parecer prvio
dentro de 60 dias do recebimento das mesmas (art. 70, 2, da Constituio) e encaminh-lo
ao Congresso Nacional para o julgamento definitivo.

Ao longo do Governo Militar, o controle externo foi enfraquecido, no apenas pelos
dispositivos da Constituio como tambm por normas infraconstitucionais posteriores. Antes
da Constituio de 1967, os contratos relativos receita e despesa deveriam ser previamente
registrados pelo Tribunal de Contas, sob pena de suspenso dos mesmos (art. 77, 1, da
Constituio de 1946). No entanto, o novo texto constitucional inverteu o controle sobre os
contratos: o registro prvio foi revogado e o controle passou a ser exercido a posteriori, com
o agravante de que os casos de ilegalidade verificados pelo TCU deveriam ser analisados pelo
Congresso Nacional, no prazo de trinta dias, aps o qual a no deliberao tornaria o contrato
regular (art. 72, 5 e 6 da Constituio de 1967 com redao dada pela Emenda
Constitucional n. 1 de 1969). Ademais,

A suspenso das garantias constitucionais inerentes ao Poder Judicirio (e desfrutadas pelos
membros dos TCU) e da atividade legislativa dos parlamentares pelos sucessivos atos
institucionais enfraqueceram as instituies responsveis pelo controle externo, tornando seu
funcionamento excessivamente precrio.(PESSANHA, 2003, p. 124)

Para completar este quadro, o perodo militar

[...] foi caracterizado ainda pela intensificao do expediente de fuga ao controle. Mediante ao uso
de legislao infraconstitucional restritiva, dbia ou contraditria, principalmente decretos-leis,
inmeras instituies pblicas, como empresas estatais, ficaram isentas ou fora do alcance de
controle do Tribunal. (PESSANHA, 2003, p. 126)

Como ressaltado em nota no incio desta seo, o controle externo da execuo oramentria
est presente no processo oramentrio brasileiro desde a primeira Constituio republicana,
de 1891. O controle interno, no entanto, foi estabelecido pela Lei n. 4.320 de 1964, ratificado
pela Constituio de 1967 e seu sistema foi delineado pelo Decreto-Lei n. 200 de 1967.

100



Os objetos a serem observados pelo controle da execuo oramentria, segundo a Lei n.
4.320, e mencionados anteriormente, foram confirmados pelo art. 71 da Constituio (com
redao dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969), que estabeleceu como finalidade do
sistema de controle interno mantido pelo Poder Executivo a criao de condies para
assegurar a eficcia do controle externo e regularidade realizao da receita e da despesa; o
acompanhamento da execuo de programas de trabalho e do oramento; e a avaliao dos
resultados alcanados pelos administradores, bem como a verificao da execuo dos
contratos. O controle oramentrio seria exercido sem prejuzo s atribuies do Tribunal de
Contas (art. 76 da Lei n. 4.320 de 1964) e deveria ocorrer em todos os estgios, ou seja, a
verificao da legalidade dos atos deveria ser prvia, concomitante e subsequente execuo
oramentria (art. 77).

O controle interno foi estruturado nos Sistemas de Administrao Financeira, Contabilidade e
Auditoria da administrao federal, compostos por rgos setoriais em cada Ministrio,
denominados Inspetorias Gerais de Finanas, coordenadas por um rgo central, a Inspetoria-
Geral de Finanas do Ministrio da Fazenda (art. 23, inciso I e 3 , do Decreto-Lei n. 200
de 1967). Completava o sistema uma Comisso de Coordenao com funcionamento junto ao
rgo central (art. 30, 4, do referido Decreto-Lei). Alm das funes de administrao
financeira, contabilidade e auditoria, cabiam s Inspetorias-Gerais cooperar com a Secretaria
Geral no acompanhamento da execuo dos programas de trabalho e do oramento (art. 23,
2, do Decreto-Lei n. 200 de 1967).

Os Sistemas de Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria, bem como as
Inspetorias-Gerais foram implantados pelo Decreto n. 61.386, de 1967. Inspetoria Geral de
Finanas do Ministrio da Fazenda coube a coordenao dos sistemas; a elaborao dos
projetos de Decreto fixando as normas gerais de contabilidade e auditoria; o plano de contas a
ser observado por cada rgo da administrao direta; a orientao normativa, superviso
tcnica e fiscalizao especfica sobre os servios realizados pelos sistemas; a elaborao de
relatrio sobre a execuo do oramento e a situao da administrao financeira federal; bem
como a elaborao formal das contas a serem apresentadas ao Congresso Nacional pelo
Presidente da Repblica, conforme estabelecido na Constituio (art. 2). As atribuies
especficas das Inspetorias-Gerais, por sua vez, foram estabelecidas pelo Decreto n. 64.135
de 1969, dentro das diretrizes do Decreto-Lei n. 200 de 1967, e a Comisso de Coordenao
das Inspetorias-Gerais de Finanas foi instituda pelo Decreto n. 64.777 de 1969, com a
101



finalidade de coordenar os assuntos relativos s atividades dos sistemas de administrao
financeira, contabilidade e auditoria, sob a presidncia do Inspetor-Geral de Finanas do
Ministrio da Fazenda.

Em 1979, o Decreto n. 84.362 alterou a estrutura do sistema de controle interno, mas
manteve sua finalidade e atribuies. As Inspetorias-Gerais passaram a serem denominadas
Secretarias de Controle Interno, o rgo central do sistema passou a ser a Secretaria Central
de Controle Interno (SECIN), subordinada no mais ao Ministrio da Fazenda, mas sim ao
Ministro-Chefe da Seplan, e a Comisso de Coordenao das Inspetorias-Gerais de Finanas,
sob nova composio e estrutura, passou a denominar-se Comisso de Coordenao do
Controle Interno sob a presidncia do Ministro-Chefe da Seplan. Em 1985, a Secretaria
Central de Controle Interno e a Comisso de Coordenao do Controle Interno foram
transferidas para o Ministrio da Fazenda pelo Decreto n. 91.150. Em 1986, no bojo das
transformaes que resultaram no atual processo oramentrio, o sistema foi reestruturado
pelos Decretos n. 92.452 e n. 93.874.

Apesar da existncia de um rgo central de coordenao do sistema, a desarticulao
prevaleceu e tornou-se uma caracterstica marcante do modelo implantado, juntamente com a
predominncia da auditoria contbil sobre a fiscalizao concomitante da gesto, ou seja,
focada excessivamente no controle dos meios e procedimentos, sem capacidade de avaliar os
resultados efetivos de programas e projetos governamentais (OLIVIERI, 2009, p.7-8).
Ademais, a falta de autonomia poltica-institucional das Inspetorias-Gerais/Secretarias de
Controle Interno, devido sua subordinao [...] aos Ministros, que deveriam controlar, [...]
tornava, na prtica, o rgo controlador dependente do agente controlado. (OLIVIERI, 2009,
p.7)

importante ressaltar que a etapa de controle e avaliao do processo oramentrio, embora
marque o encerramento do ciclo anual do oramento, no est dissociada da etapa de
elaborao, uma vez que, ao menos no plano terico, o seus resultados constituem-se em
insumo para o processo oramentrio do exerccio financeiro seguinte. Alm disso, como
ressalta Giacomoni (1985, p. 167), o processo oramentrio tampouco autossuficiente, pois
a elaborao do oramento est estreitamente ligada ao sistema de planejamento
governamental, e reflete em grande parte as prioridades estabelecidas nos planos de mdio
prazo, que por sua vez detalham as metas de longo prazo.
102




No Brasil, embora a experincia de planejamento econmico seja extensa
95
, sua
institucionalizao na forma da lei ocorreu somente na segunda metade da dcada de 1960
com a Constituio de 1967 e, particularmente, com o Decreto-Lei n. 200 de 1967, quando a
elaborao de planos passou a ser obrigatria, sistemtica e integrada, ao menos no plano
formal, ao processo oramentrio. De acordo com o disposto no art. 7 do referido Decreto-
Lei, o planejamento passou a nortear a ao do governo com o objetivo explcito de promover
o desenvolvimento econmico-social e a segurana do pas, tendo por instrumentos bsicos o
plano geral de governo; os programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual; o
oramento-programa anual; e a programao financeira de desembolso. Estes dois ltimos
instrumentos compem o processo oramentrio descrito.

O plano geral de governo e os programas plurianuais, por sua vez, foram previstos pela
Constituio e normatizados pela Lei Complementar n. 3 de 1967 e, posteriormente, pelo
Ato Complementar n. 43 de 1969. O plano geral de governo, denominado Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), deveria ser apresentado sob a forma de diretrizes gerais de
desenvolvimento, definidos os objetivos e as polticas globais, setoriais e regionais do
governo (art. 1, caput e 1 do Ato Complementar n. 43 de 1969). Com durao igual ao
mandato do presidente, conforme disposto no Ato Complementar n. 76 de 1969, o PND
deveria ser elaborado e enviado para apreciao do Congresso Nacional at 15 de setembro do
primeiro ano de mandato presidencial. O prazo para apreciao e votao do plano era de 90
dias e caso no houvesse deliberao at o fim do perodo estipulado, o projeto era
considerado aprovado. Se o plano fosse aprovado com ressalvas ou restries, coerentes com
as diretrizes gerais e com a sua viabilidade financeira, o Poder Executivo poderia reformular
as partes ressalvadas e republicar o texto no prazo de 60 dias. As reformulaes do Executivo
poderiam ser aprovadas ou rejeitadas pelo Congresso, no prazo mximo de 60 dias (art. 2 do
Ato Complementar n. 43 de 1969). Por iniciativa do Poder Executivo, o PND poderia ser
revisto pelo Congresso Nacional, aps o primeiro ano de vigncia (art. 3 do Ato
Complementar n. 43 de 1969).


95
Data do Estado Novo as primeiras experincias de planejamento econmico, que resultaram nos chamados
Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional de 1942 e Plano de Obras e Equipamentos
de 1943, ambos quinquenais e ligados a investimentos em obras de infraestrutura. Ressalta-se que embora
denominados planos, estes programas de trabalho no tinham a abrangncia e a dimenso do que atualmente se
conhece por planos de desenvolvimento.
103



O instrumento de programao plurianual consagrado na legislao foi Oramento Plurianual
de Investimento (OPI). Previsto no art. 60, pargrafo nico
96
, da Constituio, o OPI foi
definido pela Lei Complementar n. 3 de 1967, como a expresso financeira dos programas
setoriais e regionais. De acordo com o Ato Complementar n. 43 de 1969, que sucedeu a Lei
Complementar citada, o OPI tinha vigncia de trs anos e, respeitadas as diretrizes e os
objetivos do PND, compreendia exclusivamente as despesas de capital. Sua abrangncia
seguia a do oramento anual, sendo includas as despesas de capital de todos os poderes,
rgos e fundos, tanto da administrao direta quanto da administrao indireta, com exceo
das entidades que no recebiam subvenes ou transferncias conta do oramento. Em
relao administrao indireta, as receitas e despesas eram includas na forma de dotaes
globais, de modo a manter a autonomia na gesto dos recursos (art. 5, caput, 2 e 3). No
que tange aos recursos anualmente destinados ao financiamento dos investimentos e inverses
financeiras, o OPI deveria incluir todas as fontes, oramentrias e extraoramentrias, bem
como os financiamentos contratados e previstos, de origem interna e externa (art. 5, 1).
Tambm de iniciativa do Poder Executivo, os oramentos plurianuais deveriam ser apreciados
pelo Congresso Nacional no prazo mximo de 90 dias, aps o qual, se no houvesse
deliberao, o projeto seria considerado aprovado (art. 7 e art. 8, com redao dada pelo Ato
Complementar n. 76 de 1969). A qualquer tempo e acompanhada de justificativa, o Poder
Executivo poderia pedir a reviso do OPI ao Congresso (art. 6).

Assim, do ponto de vista normativo, tinha-se um sistema de planejamento integrado,
composto pelo Plano Nacional de Desenvolvimento, pelo Oramento Plurianual de
Investimento e pelo Oramento Anual.

Neste ponto, coloca-se uma importante questo: uma vez em funcionamento, qual a resultante
desse processo oramentrio e sistema de planejamento? Ao longo da anlise acima alguns
pontos j foram destacados, como o restrito escopo do Legislativo para alterar a lei
oramentria na etapa de apreciao e votao, a no observncia de alguns princpios
oramentrios e a pouca efetividade do sistema de controle interno, mas de modo isolado.
Focando no processo como um todo e considerando as dimenses polticas e econmicas que

96
As despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei
complementar. (art. 60, pargrafo nico da Constituio). O art. 62, 3, tambm dispunha sobre o
OPI:Nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia
incluso no oramento plurianual de investimento ou sem prvia lei que o autorize e fixe o montante das
dotaes que anualmente constaro do oramento, durante o prazo de sua execuo..
104



interagem com essas instituies, trs importantes aspectos emergiram dessa interao: a
centralizao do processo oramentrio no Executivo, a pouca efetividade do sistema de
planejamento para estabelecer as prioridades do oramento e os volumes de receitas e
despesas da Unio que de fato so determinados dentro do processo oramentrio. Longe de
serem caractersticas isoladas, estes aspectos reforavam uns aos outros e formaram o pano de
fundo da crise fiscal da dcada de 1980.

A centralizao do processo oramentrio nas mos do Executivo refletiu a centralizao das
decises e a concentrao do poder decisrio, caractersticos do regime autoritrio instalado
pelos militares e necessrios para a mobilizao dos recursos requeridos pelo projeto de
modernizao da economia e a formao de alianas. E essa centralizao no foi marcada
apenas pela restrita participao do Legislativo e, consequentemente, da sociedade, no
processo oramentrio, mas tambm estava presente dentro do prprio Executivo. O sistema
de planejamento e oramento implantado pelo Decreto-Lei n. 200 de 1967 era um modelo
que concentrava a elaborao do oramento em cada ministrio na Secretaria Geral e no
governo como um todo na SOF. Vale lembrar que SOF no apenas elaborava o projeto de lei
oramentria, mas tambm as diretrizes a serem seguidas por cada Secretaria Geral. As
decises econmicas, por sua vez, estavam concentradas na Seplan e no Ministrio da
Fazenda, como as normas para operaes de crdito externo exemplificam.

Ao Congresso Nacional cabiam formalmente trs funes: votar o projeto de lei oramentria,
autorizar a abertura de crditos adicionais na fase de execuo do oramento e exercer o
controle externo.

O controle externo era extremamente precrio, seno ausente. Sem prazos fixados pela
Constituio ou outra norma inferior para apreciar os pareceres do Tribunal de Contas, e com
o Congresso enfraquecido pelos sucessivos atos institucionais, o julgamento das contas do
Presidente, atividade de maior destaque do controle externo, era realizado com enorme
defasagem. Os dados apresentados por Pessanha (2003, p.123) demonstram o longo lapso de
tempo entre a emisso do parecer prvio pelo TCU e seu julgamento final pelo Congresso,
durante o regime militar. As contas do exerccio financeiro de 1964 e 1965 s foram julgadas
em 1971 e as relativas aos anos de 1966 a 1970 foram todas apreciadas em 1972. Para os
exerccios financeiros subsequentes, at 1982, a defasagem mdia foi de dois anos. J as
105



contas relativas aos anos finais do regime s foram julgadas em 1992. Destaca-se que todas
foram aprovadas tanto pelo TCU quando pelo Congresso Nacional.

A etapa de apreciao e votao da lei oramentria seria, a princpio, o locus por excelncia
para a participao do Legislativo no processo decisrio do oramento. No entanto, esta
participao ficou esvaziada, pois emendas que de fato influenciassem a poltica de despesa
do governo no poderiam ser apreciadas e a possibilidade de rejeio do projeto no estava
presente.

Na fase de execuo, a prerrogativa de autorizar a abertura de crditos adicionais, quando as
dotaes existentes no oramento fossem insuficientes ou no existissem, tampouco
representava uma efetiva participao parlamentar. E o motivo no estava circunscrito ao uso
do decreto-lei pelo Poder Executivo para autorizar a abertura desses crditos. De fato, um
levantamento realizado para o perodo de janeiro de 1965 a outubro de 1988, antes, porm, da
promulgao da nova Constituio, revelou que das 528 autorizaes para a abertura de
crdito adicional, 408 foram feitas por meio de lei ordinria e 120 por decreto-lei
97
. A pouca
participao era resultado do prprio desenho institucional dos crditos adicionais. Como
exposto anteriormente, a iniciativa de leis que abriam crditos adicionais era competncia do
Executivo, bem como a abertura de fato desses crditos, que deveria ser feita via decreto.
Alm disso, era necessrio indicar a fonte dos recursos disponveis para ocorrer s despesas,
que poderia proceder, dentre outras, da anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou
de outros crditos adicionais autorizados em lei. A deciso, por sua vez, de quais crditos
seriam anulados estava alocada no Executivo. Ao Congresso Nacional cabia apenas autorizar
a abertura dos crditos.

A sistemtica da execuo do oramento, ao permitir o Executivo remanejar dotaes, cortar
gastos e alocar o excesso de receita a seu critrio, sem necessidade de consultar o Legislativo,
reforava ainda mais o centralismo do processo oramentrio. A Lei n. 4.320 de 1964
permitia, desde que expressamente determinado na lei oramentria, que as dotaes das

97
A pesquisa foi realizada no stio do Senado Federal
(http://legis.senado.gov.br/sicon/index.jsp?action=LegislacaoTextual) sob as palavras-chave abertura e
crdito, restrita a leis ordinrias e decretos-leis para o perodo de 01/01/1965 a 01/10/1988. Embora a grande
maioria das autorizaes tenha sido concedida por meio de lei ordinria, aprovada pelo Legislativo, o nmero de
autorizaes por decreto-lei bastante expressivo, reforando o carter centralizado do processo oramentrio.
106



distintas unidades oramentrias fossem movimentadas por rgos centrais de administrao
(art.66). E todos os oramentos aprovados nesse perodo apresentaram essa permisso
98
.

Como argumentado anteriormente, o corte de gastos pelo Executivo era autorizado tanto nas
leis oramentrias quanto pelo art. 50 da Lei n. 4.320, tendo por objeto ajustar o dispndio ao
efetivo comportamento da receita. A forma de realizar esses cortes, os chamados
contingenciamentos, era por meio da no liberao integral das cotas trimestrais da despesa,
decidida por sua vez por um rgo central, a Comisso de Programao Financeira do
Ministrio da Fazenda, com aprovao do Ministro-Chefe da Seplan e do Ministro da
Fazenda, em conformidade com o art. 17 do Decreto-Lei n. 200 de 1967. No entanto, alertam
Rezende e Dain (1985, p.311), Dependendo da percentagem do contingenciamento e dos
critrios utilizados para a liberao dos recursos tal prtica pode significar a substituio do
oramento escritural pelo oramento de caixa como lugar central das decises sobre a
distribuio das receitas pblicas..

O excesso de arrecadao, quando a receita arrecadada superior receita estimada na lei do
oramento, representava, por sua vez, um excedente a ser alocado atravs da abertura de
crditos adicionais, cuja distribuio entre as diversas unidades oramentrias estava a cargo
do Executivo. Cabe destacar que a figura do excesso de arrecadao no era algo eventual,
decorrente apenas de erro na previso da receita, mas forjada pelo prprio Poder Executivo
com a prtica usual de subestimao da receita, [...] adotada pelas autoridades centrais do
sistema do oramento com o propsito de aumentar seu poder discricionrio sobre a
destinao dos recursos fiscais. (REZENDE e DAIN, 1985, p.311). E a subestimao
tornava-se particularmente comum em perodos de acelerao da inflao. Como argumenta
Piscitelli (1988, p.98), em relao ao processo oramentrio de meados da dcada de 1980, a
subestimativa era fruto do otimismo exagerado em relao ao comportamento dos preos e
possua o importante efeito prtico de aumentar o poder do Executivo sobre a execuo da
despesa, que poderia alterar tanto o seu limite quando a seu composio.

98
Vide Lei n. 4.539 de 1964, art. 9; Lei n. 4.900 de 1965, art. 12; Lei n. 5.189 de 1966, art. 11; Lei n. 5.373
de 1967, art. 6, pargrafo nico; Lei n. 5.546 de 1968, art. 7; Decreto-Lei n. 727 de 1969, art. 4; Lei n.
5.628 de 1970, art. 4; Lei n. 5.754 de 1971, art. 4; Lei n. 5.847 de 1972, art. 4; Lei n. 5.964 de 1973, art.
4; Lei n. 6.187 de 1974, art. 4; Lei n. 6.279 de 1975, art. 4; Lei n. 6.395 de 1976, art. 5; Lei n. 6.486 de
1977, art. 5; Lei n. 6.597 de 1978, art. 5; Lei n. 6.730 de 1979, art. 5; Lei n. 6.867 de 1980, art. 5, caput;
Lei n. 6.962 de 1981, art. 5, inciso I; Lei n. 7.053 de 1982, art. 5, inciso I; Lei n. 7.155 de 1983, art. 5,
inciso I; Lei n. 7.276 de 1984, art. 5, inciso I; Lei n. 7.420 de 1985, art. 5, inciso I; Lei n. 7.544 de 1986, art.
5, inciso I; e Lei n. 7.632 de 1987, art. 6, inciso I.

107




O maior poder discricionrio do Executivo propiciado pela sistemtica de execuo do
oramento, de um lado, era acompanhado do enfraquecimento do sistema de planejamento,
por outro. Havia um claro descolamento entre o planejamento constante no oramento e o de
fato executado pelo governo, fazendo com o que o oramento fosse considerado fico,
principalmente durante o processo inflacionrio da dcada de 1980. Um exemplo est no
oramento de 1987. A Lei n. 7.544 de 1986 fixou a despesa para o exerccio de 1987 em Cz$
591,85 bilhes, com base em uma expectativa de inflao zero (PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1987, p.63). Em maio de 1987, o Legislativo, por meio da Lei n. 7.602,
autorizou a abertura de crditos adicionais no valor de Cz$ 380,39 bilhes. Em setembro nova
autorizao foi concedida pela Lei n. 7.616 no valor de Cz$ 319,56 bilhes, superando assim
o total da despesa fixada pela Lei do Oramento. Em ambos os casos, a fonte de recursos para
os crditos adicionais era principalmente o excesso de arrecadao. Embora a maior parte
fosse de crditos suplementares, ou seja, para reforo de dotao j existente no oramento,
tambm foi autorizada a abertura de crditos especiais, para despesas no previstas, no valor
de Cz$ 20,4 bilhes e Cz$ 40,37 bilhes respectivamente. Alm disso, em dezembro, a Lei n.
7.634 de 1987 autorizou nova abertura de crditos suplementares no montante de Cz$ 105
bilhes, a conta de operao de crdito com ttulos do Tesouro Nacional. Com isso, o
oramento executado foi bastante distinto do inicialmente programado.

As vsperas da Constituio de 1988, a prtica oramentria estava dissociada do
planejamento. Como descreve Piscitelli (1988) no havia critrios programticos seguros e
consistentes na alocao dos recursos, o que levava as dotaes a serem distribudas de
acordo com a habilidade pessoal dos especialistas e o peso poltico dos dirigentes, ainda que
no houvesse uma boa justificativa para o gasto. E uma vez iniciada uma despesa, a inrcia do
sistema assegurava a sua continuidade, mesmo que esta estivesse ligada a um projeto, que por
definio temporrio. Assim, o gasto realizado hoje era a base para a proposta oramentria
seguinte, sempre acompanhada do jogo de pedir mais do que o necessrio para obter-se
menos do que de fato se precisa. Na fase da execuo, a prtica da abertura de crditos
adicionais conta do excesso de arrecadao, conjugada com a defasagem das dotaes
prevista no oramento frente ao processo inflacionrio, tornaram-se incentivo para os rgos
executarem toda a dotao rapidamente para entrar na fila por crditos adicionais e
desincentivo para a gesto eficiente do gasto pblico.

108



Se a inflao distorcia o oramento de base anual, os instrumentos de planejamento
plurianuais como o OPI e o Plano Nacional eram ainda mais comprometidos. No entanto, a
integrao e a coordenao postas na dimenso normativa entre Plano Nacional, OPI e
oramento anual ficaram aqum do esperado para todo o perodo analisado e no apenas para
a dcada de 1980. O primeiro OPI, aprovado pela Lei n. 5.450 de 1968, para o trinio de
1968-1970, foi elaborado e aprovado sem as diretrizes de um Plano Nacional; o I PND, o
primeiro plano elaborado de acordo com o disposto no Ato Complementar n. 43 de 1969, s
foi apresentado ao Congresso Nacional em 1971 e aprovado para o trinio 1972-1974
99
. Em
relao interao entre o OPI e o oramento anual, observa-se para esse perodo uma
inverso nos seus papis. Institudo como um guia plurianual para a programao anual de
investimentos do governo federal, o OPI foi sistematicamente atualizado pelas Leis do
Oramento Anual
100
. Ademais, o OPI no representava uma autorizao plurianual para a
realizao das despesas especificadas. O resultado, na prtica, foi a transformao do OPI em
uma mera formalidade do sistema oramentrio. Com o incio da crise econmica, os Planos
Nacionais de Desenvolvimento como guias da ao do governo foram abandonados, cedendo
lugar poltica de curto prazo para a estabilizao da economia. Ainda assim, foram
elaborados em cumprimento legislao o III PND, para o perodo de 1980-1985, e o I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Repblica Nova, para o perodo 1986-1989.

A desarticulao dos instrumentos de planejamento tambm tem sua raiz na organizao do
prprio sistema, que no foi capaz de articular os diversos rgos que comandavam as
polticas pblicas, tanto da administrao direta quanto da administrao indireta, em torno de
uma estratgia de governo, contribuindo para sua existncia mais formal do que prtica
(GUARDIA, 1992, p.58-60).

O terceiro aspecto do processo oramentrio aqui analisado, os volumes de receitas e despesas
da Unio que de fato so determinados dentro do processo oramentrio, ou de modo
equivalente, o montante de recursos que so decididos margem desse processo, est
diretamente ligado s reformas administrativa e financeira da segunda metade da dcada de

99
Entre 1968 e 1970 vigorou o Plano Estratgico de Desenvolvimento.
100
Art. 7 A programao das despesas de capital discriminada nos anexos II e III desta Lei, atualiza e
recodifica a constante da Lei n 5.753, de 3 de dezembro de 1971, que aprovou o Oramento Plurianual de
Investimentos para o trinio 1972-74. (Lei n. 5.847 de 1972). Dispositivo com o mesmo teor est presente na
Lei n. 5.964 de 1973 (art. 7). O OPI para o trinio 1975-1977 tambm foi alterado pelas Leis oramentrias n.
6.279 de 1975 (art. 9) e n. 6.395 de 1976 (art.10). Do mesmo modo, houve alteraes para o trinio 1978-1980,
conforme disposto na Lei n. 6.597 de 1978 (art.10) e na Lei n. 6.730 de 1979 (art.10).
109



1960. A reforma administrativa implantada pelo Decreto-Lei n. 200 de 1967 estabeleceu
como princpio fundamental da Administrao Federal a descentralizao das atividades do
governo, amparadas na autonomia financeira e administrativa. Com isso, o movimento de
expanso da administrao indireta, verificado com o aumento do nmero de autarquias nas
dcadas de 1950 e 1960, conheceu o seu auge em fins da dcada de 1960 e na primeira
metade da dcada de 1970. A descentralizao que se procedeu aps o Decreto-Lei ocorreu
principalmente sob a forma empresarial, do ponto de vista jurdico-organizacional,
independentemente da natureza da atividade a ser exercida; as poucas autarquias que foram
criadas tinham funes estritamente regulatrias (PRADO, 1985, p. 267, p. 272 e p.275).

A autonomia financeira e administrativa assegurava grande parte das autarquias e entidades
paraestatais oramentos prprios aprovados por decreto do Poder Executivo, incluindo neste
conjunto as entidades previdencirias e as investidas de delegao para arrecadao de
contribuies parafiscais (art. 107, da Lei n. 4.320 de 1964). Apenas as entidades que
recebiam subvenes ou transferncias conta do oramento estavam includas no Oramento
Geral da Unio, e assim mesmo suas receitas e despesas eram includas na forma de dotaes
globais, segundo o disposto no art. 62 da Constituio. As empresas pblicas e de economia
mista tinham asseguradas condies de funcionamento idnticas do setor privado (Decreto-
Lei n. 200 de 1967), no sendo disposta a obrigatoriedade de aprovao de oramento. Vale
ressaltar que a Lei n. 4.320 de 1964, art. 108, previa a vinculao dos oramentos das
entidades autrquicas e paraestatais ao Oramento da Unio, pela incluso do salvo positivo
apurado pelas entidades como receita no oramento da Unio e a incluso do saldo negativo
como subveno econmica na receita oramentria da entidade. Entretanto,

O relacionamento entre o oramento do governo central e os oramentos das entidades
descentralizadas, to bem equacionado pelos [...] artigos [107 e 108] da Lei n 4.320/64, ficou
sensivelmente prejudicado pelo artigo 62 e pargrafo 1 da Constituio de 1969, que tornou sem
efeito o art.108 da referida Lei. Assim apenas o art. 107 chegou a ser cumprido, tendo dado origem
aos chamados Oramentos Prprios, aprovados pelo Poder Executivo. (CRE, 1992, p.10).

At 1979, o processo de elaborao e aprovao do oramento dessas entidades ocorria de
modo disperso, em contraste com o sistema centralizado do oramento fiscal. As entidades
autrquicas e paraestatais, que deveriam ter seus oramentos aprovados por decreto do Poder
Executivo, tinham o seu processo oramentrio restrito ao Ministrio a que estavam
vinculadas. Como parte da superviso ministerial determinada no art. 19 do Decreto-Lei n.
200 de 1967, cabia ao Ministrio a aprovao anual da proposta de oramento-programa e da
110



programao financeira dessas entidades. No caso das empresas, a superviso ministerial
ocorria, dentre outras formas, com a aprovao de contas, relatrios e balanos, diretamente
ou atravs dos representantes ministeriais nas Assembleias e rgos de administrao ou
controle (Decreto-Lei n. 200 de 1967, art. 26, inciso IV, item d e item e). O resultado dessa
disperso foi que At a publicao dos relatrios e do Cadastro de Empresas estatais,
realizada pela SEST a partir de 1981, era rigorosamente inexistente qualquer informao
sistemtica e abrangente sobre o conjunto dos organismos estatais. (PRADO, 1985, p. 166).
E na falta dessas informaes, o controle do gasto pblico e a apurao do desempenho da
poltica fiscal da administrao federal como um todo se tornaram difcil, para no dizer
impossvel.

No por acaso que a unificao dos oramentos dessas entidades em um nico documento e
a centralizao do seu processo de elaborao e aprovao foram realizadas pelo Decreto n.
84.128 de 1979 em um contexto de grave descontrole das contas pblicas, inflao crescente e
piora nas contas externas. Criou-se dentro do Sistema de Planejamento Federal o subsistema
de controle de recursos e dispndios de empresas estatais (art.1), cujo rgo central era a
Secretaria de Controle de Empresas Estatais, ligada Seplan (art.3). SEST competia, entre
outras atribuies, coordenar as atividades das empresas estatais que envolviam recursos e
dispndios passveis de ajustamento programao governamental e elaborar, com base nas
informaes fornecidas pelas empresas estatais, propostas de fixao de limites mximos de
dispndios globais e de limites globais de valor para a importao direta de bens e servios e
para compra, locao ou arrendamento mercantil de bens de origem externa no mercado
interno, a serem aprovadas pelo Presidente da Repblica, no mbito do Conselho de
Desenvolvimento Econmico (art. 4, incisos I, III e VIII). Os limites globais para importao
direta e aquisio de bens de origem externa tambm se aplicavam aos rgos da
administrao direta. Em relao contrao de operaes de crdito externo, a emisso de
parecer da SEST sobre o reconhecimento da prioridade do projeto ou programa e da
capacidade de pagamento do interessado era requisito no apenas para as empresas estatais,
mas tambm para os rgos da administrao direta federal e para as entidades
descentralizadas da administrao dos Estados, Distrito Federal, Municpios e Territrios (art.
4, inciso V, com redao dada pelo Decreto n. 85.471 de 1980). Por fim, tanto as propostas
de aumento de capital das empresas estatais como a criao de novas empresas, assuno do
controle de empresas privadas e a liquidao ou incorporao de entidades em crtica situao
111



econmico-financeira deveriam ter parecer prvio da SEST antes de serem submetidas
apreciao do Presidente (art. 4, incisos XI e XII).

Cabe ressaltar que,

Como o objetivo inicial de criao da SEST era o de exercer controle sobre o oramento das
vrias instituies pblicas, ou controladas pelo Estado, que no estavam inseridas no oramento
fiscal, o chamado Oramento SEST [...] [era] uma pea extremamente heterognea do ponto de
vista da natureza das instituies envolvidas. (REZENDE e DAIN, 1985, p.312).

Isto porque o oramento inclua no apenas as empresas pblicas, as sociedades de economia
mista e suas subsidirias, e todas as empresas controladas, direta ou indiretamente, pela
Unio, como o termo empresas estatais sugere, mas tambm as autarquias, as fundaes
institudas ou mantidas pelo poder pblico e os rgos autnomos da administrao direta
(art. 2 do Decreto n. 84.128 de 1979)
101
. E grande parte destas entidades desempenhavam
atividades tpicas de governo, como os programas de amplo interesse social em educao,
sade, assistncia social e nutrio, e atividades regulatrias, cujo financiamento deveria ser
feito por recursos fiscais. A no incluso dessas entidades no OGU decorreu da opo
institucional adotada. Para se ter uma ideia do universo da administrao indireta federal, o
primeiro levantamento realizado pela SEST, em 1980, listou 530 empresas estatais, sendo 43
empresas-papel, criadas apenas para registro de lavra de minerao, e 46 concessionrias de
servios de eletricidade, transportes e comunicaes, sobre as quais a Unio no tem controle
acionrio. Do conjunto restante, 441 empresas, Prado (1985, p.230-231) encontra apenas 184
entidades que poderiam ser descritas como empresas, por operarem no que ele definiu de
circuito fechado, formando preos para os seus produtos. As outras 210 entidades, que
respondiam por 40% do dispndio total do universo SEST, em 1980, realizavam atividades
intrinsecamente estatais.

A reforma financeira, que criou o Banco Central e o CMN, instituiu o chamado oramento
monetrio, que estimava as necessidades globais de moeda e crdito para a economia, era

101
Essa heterogeneidade no oramento resultou em crticas s avaliaes de desempenho dessas entidades
realizadas para o conjunto das empresas, particularmente na apurao do dficit, pois coexistiam no mesmo
oramento entidades tpicas de governo, como as universidades federais, que no geram receita e so
dependentes de recursos do Tesouro, e de outro, grandes empresas estatais como a Petrobrs e o a Companhia
Vale do Rio Doce que operavam sob a lgica do mercado, compondo o chamando setor produtivo estatal. Desse
modo, Associar [...] transferncias [s fundaes e autarquias] a dficits um equvoco, visto que somente a
insuficincia da receita fiscal frente despesa fiscal global (independentemente da sua localizao num e noutro
oramento) permite caracterizar uma situao deficitria das contas fiscais. (DAIN, 1983, p.132). Braga (1983)
e Oliveira (1985) tambm criticam a forma de apurao do dficit das estatais nesse perodo.
112



elaborado pelo Bacen e aprovado pelo CMN (art. 4 inciso III da Lei 4.595 de 1964). O
oramento inclua tambm a programao global de aplicaes e recursos do Banco do Brasil,
preparada em conjunto com o Banco Central (art. 20 da referida Lei). Dentre as operaes
includas no oramento monetrio estavam as operaes relativas a Fundos e Programas de
responsabilidade do Banco Central e as operaes realizadas pelo Banco do Brasil como
agente do Tesouro Nacional e executor da poltica creditcia do governo. Como coloca
Cypriano (1994, p.8), alm de controlar a liquidez da economia, o oramento monetrio
tambm tinha por objetivo distribuir essa liquidez para os setores considerados prioritrios
pelo governo, atravs do crdito alocado nas contas ativas do Banco Central e do Banco do
Brasil. A poltica creditcia do governo concedia crdito a juros subsidiados para a
agricultura, para a exportao e para setores industriais especficos. Alm disso, faziam parte
das operaes do Banco do Brasil as polticas de preos mnimos, de aquisio de produtos
agrcolas e de formao de estoques reguladores, bem como os programas de subsdios
comercializao do trigo, do acar e do lcool e do petrleo. Tambm integravam o
oramento monetrio, ao longo do perodo estudado, as despesas referentes aos avisos GB-
588 e MF-30 encargos de emprstimos externos que o Tesouro deveria cobrir na condio
de avalista; os benefcios pecunirios, que consistiam na devoluo aos tomadores de
emprstimos externos do imposto recolhido nas remessas de juros, comisses e outras
despesas para o exterior
102
; e os encargos da dvida mobiliria interna federal, sob
administrao do Bacen e dispensados de constarem no oramento fiscal pela Lei
Complementar n. 12 de 1971. Em conjunto, esses gastos formavam a chamada Conta
Fiscal
103
do oramento monetrio. E para execut-los [...] bastava o Conselho Monetrio
Nacional aprovar um voto de um ministrio ou at mesmo o ministro da Fazenda mandar uma
correspondncia ao Banco do Brasil determinando a realizao da operao. (MOREIRA,
1986, p. 118).


102
O objetivo dessa restituio era estimular a contratao de emprstimos externos como parte da poltica de
acumulao de reservas cambiais, realizada pelo governo. De acordo com o Decreto-Lei n. 1.411 de 1975, o
percentual devolvido era de 50%. Em 1979, como parte do pacote de dezembro, o Decreto-Lei n. 1.725 elevou
o percentual para 95%. Em 1980, o valor passou para 40% com a Resoluo n. 613 de 1980. (OLIVEIRA,
1985, p. 130).
103
O rol de despesas realizadas conta do oramento monetrio e consideradas tipicamente fiscal pelo governo
no encontra unanimidade na literatura econmica do perodo. Dain (1983) e Oliveira (1985) criticam a
atribuio dos subsdios ao petrleo, dos subsdios creditcios e dos benefcios pecunirios a despesas de carter
fiscal a serem cobertas com recursos do Tesouro Nacional. Os autores criticam ainda a incluso nesta lista dos
encargos da dvida mobiliria, pois embora esta seja de reponsabilidade do Tesouro Nacional do ponto de vista
formal, sua emisso estava atrelada poltica monetria do governo e no a dficits fiscais. Apesar dos
argumentos apresentados, essas despesas so aqui consideradas de carter fiscal, pois foi este diagnstico que
levou s mudanas institucionais da dcada de 1980, objeto de anlise deste captulo.
113



O resultado da excluso de considervel parcela de receitas e despesas do processo
oramentrio da Unio, e de sua alocao no Oramento SEST e no Oramento Monetrio,
cujo controle estava restrito cpula do Poder Executivo, foi reforar ainda mais o
centralismo do sistema, sempre em conformidade com o regime autoritrio imposto pelos
militares.

O arcabouo institucional implantado entre a segunda metade da dcada de 1960 e incio da
dcada de 1970 resultou, em ltima instncia, em dois rgos de deciso da poltica fiscal: a
Seplan
104
, responsvel pelo oramento fiscal, e o CMN, responsvel pelo oramento
monetrio e, portanto, pelas polticas creditcias, de subsdios e pela dvida pblica. Alm
disso, observa-se uma no separao das polticas fiscal e monetria, uma vez que a partir da
Lei Complementar n. 12 de 1971 a emisso de dvida era realizada pelo Bacen tanto para
cobertura de dficits fiscais quanto para operaes de poltica monetria.

A pea chave para o funcionamento dessa estrutura institucional era o relacionamento entre
Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro Nacional por meio da Conta Movimento. Como
visto no captulo dois, a Conta Movimento foi criada em maro de 1965 para registrar todo
o relacionamento financeiro entre o Banco do Brasil e o Banco Central. Seu saldo era apurado
diariamente e, em caso de dficit, o Banco Central deveria cobri-lo seja com a colocao de
ttulos no mercado, seja por meio de emisso primria de moeda. Assim, no desenvolvimento
de suas funes como agente do Tesouro Nacional tanto para a execuo do oramento
fiscal quanto para a execuo das polticas de crdito e subsdios e como agente especial do
Banco Central nas operaes de compra e venda de moeda estrangeira e na realizao de
pagamento e recebimentos de interesse do Bacen as insuficincias de caixa do Banco do
Brasil eram lanadas na Conta Movimento e cobertas pelo Bacen. Na prtica isto unia do
ponto de vista financeiro as trs instituies e tornava o Banco do Brasil um emissor de
moeda.

Esse mecanismo de financiamento dos gastos pblicos foi usado, e pode-se dizer abusado
pelo governo, a ponto de esgotar o modelo de financiamento de gastos pblicos de

104
O oramento das empresas estatais, a cargo da Seplan por meio da SEST, era tambm um instrumento de
poltica fiscal, dada a existncia de entidades que realizavam atividades tpicas de governo. Como foi criado j
no contexto da crise econmica, em 1979, optou-se por no inclu-lo no arcabouo institucional instaurado no
incio do Governo Militar. Assim, este oramento pode ser visto como uma primeira mudana institucional
derivada dos problemas financeiros e econmicos do pas.
114



interveno econmica no mercado atravs do oramento monetrio, em 1982/1983.
(MOREIRA, 1986, p.118).

Como argumenta Guardia (1992),

Na ausncia de controle sobre sua execuo [do Oramento Monetrio], e dada a liberdade
conferida ao Banco Central e ao Banco do Brasil para financiar as despesas deste oramento com
emisso primria de moeda, no eram as despesas que se adequavam s disponibilidades de
recursos, mas sim a emisso monetria ou de ttulos da dvida mobiliria federal s necessidades
de financiamento das operaes ativas do Oramento Monetrio. (GUARDIA, 1992, p. 16).

Contudo, deve-se ressaltar que a questo maior para o controle monetrio no estava na
realizao de atividades tpicas de autoridade monetria pelo Banco do Brasil, nem a
existncia da Conta Movimento em si, mas no fato dessas instituies ... nada mais [...]
[serem] do que os mecanismos geis, flexveis e simples para a execuo de ordens emanadas
do Conselho Monetrio Nacional. (MOREIRA, 1986, p.118).

Conclui-se, assim, que se em um ambiente democrtico a concentrao das decises em uma
estrutura hierrquica tende a ser promotora da disciplina fiscal, como advoga a literatura
105
,
em um regime autoritrio, como o que vigorou no Brasil, essa concentrao de poder no
Executivo, aliada pouca transparncia do processo decisrio e falta de uma estrutura
abrangente de controle externo, abriu caminho para o descontrole das contas pblicas.

O reordenamento das finanas do governo tornou-se um ponto fundamental para o
ajustamento interno do pas, diante do diagnstico oficial, em fins da dcada de 1970, de que
a inflao estava fundamentalmente ligada ao dficit pblico. Este, por sua vez, estaria
localizado no oramento monetrio, que realizava as despesas da conta fiscal sem a devida
cobertura de recursos fiscais. Se estas despesas fossem transferidas para o oramento fiscal, o
supervit apurado desde 1973 seria transformado em dficit (OLIVEIRA, 1985, p.109). Neste
contexto, as primeiras reformas foram realizadas em 1979, com a criao da SEST e o
oramento das estatais, conforme exposto anteriormente, e com a transferncia de recursos do
oramento fiscal para o oramento monetrio, a partir de 1980, a ttulo de cobertura dos
gastos fiscais constantes neste ltimo. Entre 1981 e 1985, essas transferncias
corresponderam as seguintes parcelas da receita fiscal do Tesouro: 10,5% em 1981; 13,3% em

105
O resultado de que a concentrao das decises em uma estrutura hierrquica tende a ser promotora da
disciplina fiscal apresentado pela literatura de economia poltica ligada ao mainstream macroeconmico. Os
argumentos e evidncias para esta afirmao sero discutidosno prximo captulo.
115



1982; 23% em 1983; 16,6% em 1984 e 15% em 1985. (MOREIRA, 1986, p.122). No entanto,
no foram suficientes para cobrir o dficit desse oramento.

Apesar da constatao acerca da necessidade do rearranjo institucional para o controle das
contas pblicas, novas medidas s foram tomadas em 1985, no contexto poltico da Nova
Repblica. As negociaes da dvida externa a partir de 1983, sob o amparo do FMI e suas
condicionalidades, reforaram a necessidade de controle do gasto pblico e,
consequentemente, da reforma institucional, mas no foram suficientes para efetiv-las. Neste
caso,

[...] o que explica a protelao das medidas para o saneamento das finanas pblicas o fato de as
caractersticas desse arranjo se adequarem perfeitamente ao modelo de concentrao financeira e
de centralizao poltica pelo governo Federal. Os mecanismos de financiamento disponveis s
autoridades do Ministrio da Fazenda e do Conselho Monetrio Nacional e o grau de autonomia
outorgada aos decisores das agncias governamentais descentralizadas proporcionavam um
flexibilidade ilimitada para a escolha das prioridades e para a realizao de pelo menos 2/3 dos
gastos pblicos sem dar conhecimento sequer aos membros do Parlamento. (GOMES, 1999, p.37-
38).

Em 1984, por meio do voto n. 283, o CMN criou uma comisso para discutir as medidas a
serem tomadas para o reordenamento das finanas do governo, formada por quatro grupos de
trabalhos e sete subgrupos. Entre as recomendaes sugeridas destacam-se: i) a reformulao
do Oramento da Unio, com a incluso das receitas e despesas alocadas no oramento
monetrio; ii) a centralizao das disponibilidades de caixa do Tesouro em uma nica conta
no Banco Central; iii) o pagamento ao Banco do Brasil pelos servios prestados ao Tesouro,
com os recursos alocados de forma adequada e explcita no Oramento da Unio; iv) a
regularizao dos saldos das operaes de responsabilidade do Tesouro Nacional junto as
autoridades monetrias; v) a extino do oramento monetrio; vi) a extino da funo de
fomento do Banco Central; vii) a transferncia das atividades tpicas de autoridade monetria
exercidas pelo Banco do Brasil para o Banco Central; viii) a extino da Conta Movimento;
ix) a transferncia para o Ministrio da Fazenda da gesto da dvida mobiliria federal; x) a
centralizao no Ministrio da Fazenda da administrao de todas as receitas da Unio; xi) a
transferncia para o Tesouro Nacional dos resultados do Banco Central; e xii) a subordinao
ao Congresso Nacional da assuno de riscos operacionais pelo Tesouro Nacional.
(MOREIRA, 1986, p.119-120).

116



O CMN aprovou as propostas em dezembro de 1984 e a previso inicial era de que as
reformas fossem realizadas entre 1985 e 1986, a partir da extino da Conta Movimento.
No entanto, oposio dentro do prprio governo, particularmente do Banco do Brasil, adiou a
reforma. Em 20 de dezembro de 1984, a juza da 5 Vara da Justia Federal de Braslia, Ana
Maria Pimentel, concedeu liminar em ao popular de autoria do Depurado lquisson Soares
(PMDB-BA), sustando as mudanas (FERREIRA, 2006, p. 84). Diante do contexto de fim
de mandato e, particularmente, de transio do regime autoritrio para o democrtico, no
havia condies polticas para levar a reforma adiante.

A Nova Repblica, iniciada com a posse de Jos Sarney, em 15 de maro de 1985, no trouxe
de imediato espao para a reforma institucional. Como aponta Gomes (1999, p.40), o prprio
Francisco Dornelles, que assumiu o Ministrio da Fazenda, posicionou-se contra as medidas,
mesmo tendo participado do debate, provavelmente por perceber o quanto isso representaria
em termos de perda de poder. Foi apenas no contexto de acelerao da inflao que o espao
para a reforma se abriu, viabilizado pela convergncia entre o diagnstico da equipe
econmica do governo e o diagnstico do relatrio da Comisso do CMN sobre a necessidade
de um novo arranjo institucional, bem como pelo fato da maioria dos participantes da
Comisso terem se mantido prximos a centros de deciso do novo governo (GOMES, 1999,
p. 40-43).

A transferncia das despesas fiscais do oramento monetrio para o Oramento Geral da
Unio iniciou-se em 1985, com a incluso no projeto de lei oramentria para 1986 desses
gastos sob a rubrica Programas Sujeitos a Tratamento Financeiro Especfico (PROFIE).
Compunham essa rubrica, dentre outras, as seguintes despesas principais: encargos da dvida
mobiliria federal; seguro rural; programas de aquisio de produtos agrcolas; programa de
estoques reguladores; poltica de preos mnimos; subsdios comercializao do trigo, do
acar e do lcool; e crditos subsidiados exportao. No entanto, cabe destacar que embora
as despesas estivessem alocadas no oramento fiscal, a administrao de fundos e programas
de crditos e a administrao da dvida mobiliria federal permaneciam sob a
responsabilidade do Banco Central. Para o ano 1987, as despesas com compras de produtos
agrcolas foram alocadas no oramento monetrio, mantendo-se no oramento fiscal apenas
os custos e subsdios desses programas, de modo a separar os recursos reembolsveis dos
gastos sem retorno (TEIXEIRA, 1990, APUD GUARDIA, 1992, p.21).

117



A partir do exerccio financeiro de 1988, as despesas do oramento monetrio foram
transferidas de forma definitiva para o oramento fiscal, e passaram a compor o Oramento
das Operaes Oficiais de Crdito, anexo ao oramento fiscal. Esta mudana institucional foi
estabelecida pelo Decreto n. 94.444 de 1987, que transferiu para o Ministrio da Fazenda os
fundos e programas de crdito para fomento administrados pelo Banco Central, e pelo
Decreto n. 94.442, que criou o Oramento das Operaes Oficiais de Crdito.

Ainda em 1987, o Decreto n. 94.443 transferiu a administrao da dvida mobiliria interna
federal do Banco Central para o Ministrio da Fazenda e o Decreto-Lei n. 2.376 promoveu o
acerto de contas entre o Tesouro Nacional e o Banco Central, e o Banco do Brasil, com a
realizao e liquidao dos dbitos e crditos existentes entre estas instituies (art. 11).
Assim, a transferncia das despesas do oramento monetrio para o oramento fiscal e a
transferncia da administrao da dvida interna, aliadas ao acerto de contas entre as trs
instituies, completaram a separao financeira entre Banco Central, Banco do Brasil e
Tesouro Nacional iniciada em janeiro 1986, com o fim da Conta Movimento, quando o voto
do CMN n. 45 congelou o saldo desta conta e a substituiu por uma conta de suprimentos
especficas do Ministrio da Fazenda.

Como destaca Guardia (1992), a separao financeira entre Banco Central, Banco do Brasil e
Tesouro Nacional, alm de definir claramente as funes de cada entidade teve impactos
profundos sobre a gesto e o financiamento do oramento federal, em particular, das despesas
do oramento monetrio, que antes financiadas por endividamento externo, passaram a ser
custeadas com recursos fiscais.

O Decreto-Lei n. 2.376 tambm limitou a emisso de dvida mobiliria interna da Unio, que
s poderia ser elevada para cobrir o dficit no oramento fiscal, mediante autorizao
legislativa e atender a parcela do servio da dvida no includa neste oramento (art. 1).

O novo quadro institucional incluiu ainda a criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN)
pelo Decreto n. 92.452, de maro de 1986, subordinada ao Ministrio da Fazenda, como
rgo central do Sistema de Programao Financeira, em substituio Comisso de
Programao Financeira, e como rgo central do Sistema de Administrao Financeira,
Contabilidade e Auditoria, em substituio SECIN (art. 1). Assim, cabia a STN planejar,
coordenar e controlar a programao e a administrao financeira, bem como fazer a
118



contabilidade do governo e a auditoria dos gastos, concentrando atividades antes executadas
de forma descentralizadas. Alm de gerenciar o caixa do Tesouro, unificado pelo Decreto n.
93.872 de 23 de dezembro de 1986, STN tambm foi atribuda as funes de controlar as
responsabilidades assumidas pelo Tesouro Nacional, em decorrncia de contratos de
emprstimos e financiamento, autorizar os pagamentos de compromissos garantidos pelo
Tesouro e adotar as medidas legais para a recuperao dos recursos despendidos, bem como
fazer a contratao de operaes de crdito externo e interno de modo a compatibilizar a
execuo financeira e oramentria da Unio (art. 2). Em janeiro de 1988, a Secretaria
assumiu a funo de planejar, supervisionar, normatizar e controlar os servios de colocao e
resgate de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, por meio da Portaria n. 430 de 1987.

Neste processo de reforma institucional, o controle interno da administrao federal foi
reformulado pelo Decreto n. 93.874 de 1986, que unificou os Sistemas de Administrao
Financeira, Contabilidade e Auditoria e de Programao Financeira sob o Sistema de Controle
Interno, tendo a STN como rgo central e as Secretarias de Controle Interno dos Ministrios
e as unidades de competncia equivalente, como rgos setoriais.

Assim, as reformas implantadas de modo gradual entre 1985 e 1988 trouxeram a separao
entre Banco do Brasil, Banco Central e Tesouro Nacional e buscaram unificar o oramento
fiscal transferindo para este as despesas alocadas no oramento monetrio. Contudo, apenas
com a Constituio de 1988 que ocorre formalmente a unificao de todas as receitas e
despesas fiscais em uma nica lei oramentria. A Constituio de 1988 marca tambm o
incio do processo oramentrio vigente at os dias atuais. importante ressaltar que, assim
como no processo oramentrio do perodo militar, o novo processo oramentrio no foi
estabelecido de uma nica vez, mas foi sendo construdo ao longo do tempo. Desse modo, as
alteraes realizadas pela Constituio formam a estrutura principal do processo, mas seu
formato atual fruto tanto de mudanas institucionais realizadas no incio da Nova Repblica
quanto das alteraes ocorridas ao longo das dcadas de 1990 e 2000.


4.2 O processo oramentrio atual

As mudanas trazidas pela Constituio de 1988 buscaram ampliar a participao da
sociedade no processo oramentrio, por meio da maior participao do Congresso Nacional,
119



completar a unificao das receitas e despesas fiscais em uma nica lei oramentria e
estabelecer maior integrao entre os instrumentos de planejamento da economia,
contemplando, desse modo, os trs aspectos do processo oramentrio do perodo militar,
destacados anteriormente, que possibilitaram os excessos cometidos na gesto dos recursos
pblicos.

Antes, porm, de analisar o processo oramentrio atual importante fazer duas observaes.
A primeira refere-se ao processo oramentrio e ao sistema oramentrio tal como
conceituados no incio deste captulo. No perodo militar, a desconexo entre os instrumentos
de planejamento de mdio prazo e o oramento anual permitia uma separao analtica entre o
processo oramentrio e o sistema oramentrio vigentes no perodo, apesar da estreita
ligao entre eles do ponto de vista conceitual. Deste modo, a anlise focou primeiramente no
processo oramentrio, para em seguida fazer a correspondncia com o sistema de
planejamento. No entanto, os novos instrumentos de planejamento institudos com a
Constituio de 1988 o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
a Lei do Oramento Anual (LOA) (art. 165) proporcionaram um estreitamento entre o
processo oramentrio e o sistema oramentrio brasileiros de tal modo que uma separao
analtica entre esses conceitos no permite captar o processo oramentrio atual como um
todo. Por este motivo, inicia-se a anlise com os instrumentos de planejamento de mdio
prazo, para em seguida analisar as etapas de elaborao, votao, execuo e controle do
oramento anual.

O segundo ponto a ser destacado que o processo oramentrio da Constituio de 1988
ainda encontra-se em construo. Ao estabelecer as normas de finanas pblicas no Captulo
II, a Carta Magna previu a edio de duas leis complementares, no art. 163 e no art. 165, 9,
para normatizar o tema. De acordo com o art. 163, a lei complementar deveria dispor, dentre
outro temas, sobre finanas pblicas; dvida pblica externa e interna, includa a das
autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; concesso de
garantias pelas entidades pblicas; e emisso e resgate de ttulos da dvida pblica. Como
ressalta Nunes (2006, p. 6-7) esta lei complementar seria voltada mais para questes de fundo
macroeconmico, como o equilbrio intertemporal das finanas pblicas, e foi atendida com a
120



promulgao da Lei Complementar n. 101 de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal
106
. O
art. 165, 9, por sua vez, deixa a cargo de lei complementar as normas gerais para
elaborao e controle do PPA, da LDO e da LOA, abrangendo dispositivos sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao desses instrumentos, bem como
normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta. No entanto, at o
momento tal lei no foi promulgada. A normatizao dessas matrias tem sido suprida pela
Lei n. 4.320 de 1964, recepcionada pela Constituio de 1988, por dispositivos na LDO,
neste caso, vlidos apenas por um ano, e em portarias e decretos da SOF e da STN.

O instrumento de planejamento de mdio prazo institudo pela Constituio foi o Plano
Plurianual, que deve orientar todos os demais planos e programas do governo. Isto fica claro
no apenas para a relao entre PPA, LDO e LOA, como ser visto, mas tambm para todos
os demais planos e programas, conforme o 4 do art. 165 da Constituio, que determina
que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em
consonncia com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional. Dentre os planos previstos
pela Constituio esto os planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e o Plano
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (PNDS) (art. 21, inciso IX), o Plano
Nacional de Reforma Agrria (art. 188) e o Plano Nacional de Educao (art. 215), bem como
os recentes Planos Nacionais de Cultura (art. 215, includo pela Emenda Constitucional n. 48
de 2005) e de Juventude (art. 227, includo pela Emenda Constitucional n. 65 de 2010).

Identifica-se, portanto, uma significativa modificao no atual sistema de planejamento,
comparativamente ao sistema anterior, no qual o OPI era elaborado em consonncia com os
objetivos estabelecidos no PND. [...] ao inverter a posio hierrquica entre o plano geral de
governo antigo PND e atual PNDS e o plano plurianual, os constituintes estariam expressando
sua preocupao principal de resgatar a figura da atividade de planejamento interna ao setor
pblico, no sentido de uma maior articulao entre plano e oramento, perdida ao longo do
perodo anterior. (GUARDIA, 1992, p. 65).

A lei do PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de durao continuada (art. 165, 1). Porm, na ausncia da lei
complementar prevista pelo art. 165, 9, as definies acerca das categorias de despesas, a
forma de regionalizao e a abrangncia propriamente do PPA esto em aberto, a critrio da

106
A LRF estabelece normas de finanas pblicas para Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. No
entanto, considerando que este trabalho tem por foco a Unio, os demais entes no sero mencionados na anlise
de seus dispositivos.
121



gesto que elabora o plano. A vigncia do PPA e os prazos para sua elaborao e votao,
tambm a serem regulamentados por lei complementar, ainda esto sendo determinados pelo
art. 35, 2, inciso I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Segundo
o referido artigo, o projeto do PPA deve ser enviado para o Congresso Nacional at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro do primeiro ano de mandato
presidencial, o que corresponde a 31 de agosto
107
, e devolvido para sano at o encerramento
da sesso legislativa, em 22 de dezembro
108
. Sua vigncia de quatro anos, at o final do
primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente
109
.

No Congresso Nacional, o PPA deve ser apreciado pelas duas casas legislativas, em uma
comisso mista e permanente de senadores e deputados para emisso de parecer. A referida
comisso foi instalada em 1991, pela Resoluo n. 1 do Congresso Nacional, e denominada
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). Atualmente ela
regida pela Resoluo n. 1 de 2006 do Congresso Nacional, com alteraes dadas pela
Resoluo n. 3 de 2008, e composta por 40 membros, sendo 30 deputados e 10 senadores,
com igual nmero de suplementes
110
. As emendas ao plano devem ser apresentadas
Comisso Mista, que dever emitir parecer, e apreciadas na forma regimental pelo plenrio
das duas casas legislativas (art. 166, caput, 1, inciso I, e 2 da Constituio). Ainda na
etapa de apreciao do projeto de lei, o Presidente da Repblica pode propor modificaes
(art.166, 5, da Constituio). A Constituio tambm estabelece que as demais normas
relativas ao processo legislativo se aplicam ao projeto do PPA (art.166, 7). Neste caso, uma
vez aprovado, o projeto segue para sanso do Presidente da Repblica, que se julg-lo, no
todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, poder vet-lo, total ou
parcialmente, dentro de quinze dias teis, contados daquele em que o receber. Em caso de
veto, o Presidente deve comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado
Federal os motivos do mesmo. O veto dever ser apreciado em sesso conjunta, no prazo de

107
De acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320 de 1964, o exerccio financeiro corresponde ao ano civil. Portanto, o
prazo estabelecido no ADCT encerra-se em 31 de agosto.
108
De acordo art. 57 da Constituio, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 50 de 2006, a sesso
legislativa ocorre de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro. Em sua redao original, a
sesso legislativa encerrava-se me 15 de dezembro.
109
A redao original do art. 82 da Constituio de 1988 estabelecia o mandato de cinco anos para o Presidente
da Repblica. Deste modo, o primeiro PPA, elaborado para o perodo de 1991 a 1995, teve vigncia de cinco
anos. Em 1994, a Emenda Constitucional de Reviso n. 5 alterou o mandato para quatro anos.
110
Em sua formao original dada pela Resoluo n. 1 de 1991 do Congresso Nacional, a CMO contava com
120 membros, sendo 90 deputados e 30 senadores.
122



trinta dias do seu recebimento, e s poder ser rejeitado por maioria absoluta dos deputados e
senadores. Se o veto for mantido, o projeto volta para promulgao do Presidente (art. 66).

A Lei de Diretrizes Oramentrias forma o elo entre o PPA e a LOA e representa uma
inovao no sistema oramentrio brasileiro, trazida pela Constituio de 1988. Este
instrumento estabelece diretrizes, prioridades e normas gerais para a elaborao do oramento
anual, o que representa uma ampliao no perodo de discusso do oramento e uma maior
participao do Legislativo no processo oramentrio, pois o inclui nas discusses prvias
elaborao do projeto de lei do oramento. Nas palavras de Sanches (1996, p.6) A LDO
corresponde, sem dvida, maior conquista na rea da oramentao governamental que foi
propiciada ao Legislativo pela nova Carta..

De acordo com a Constituio, a LDO dispe sobre: i) as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente (art. 165, 2); ii) a elaborao da lei oramentria anual (art. 165, 2); iii)
alteraes na legislao tributria (art. 165, 2); iv) a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2); v) parmetros para a fixao de remunerao
dos servidores da Cmara do Deputados e do Senado Federal (art. 51, inciso IV, e art. 52,
inciso XIII, respectivamente); vi) limites para a elaborao das propostas oramentrias do
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico (art. 99, 1 , e art. 127, 3, respectivamente) e vii)
autorizao para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, criao de
cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como admisso ou
contratao de pessoal pela administrao direta e indireta, ressalvadas as empresas pblicas e
de economia mista (art. 169, 1, inciso II, includo pela Emenda Constitucional n. 19 de
1998).

Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o contedo da LDO foi ampliado, passando a dispor,
tambm, sobre: i) o equilbrio entre receitas e despesas (art. 4, inciso I, alnea a); ii) os
critrios e a forma de limitao de empenho, a ser efetivada em casos de risco de
descumprimento das metas fiscais ou quando o limite da dvida consolidada for excedido (art.
4, inciso I, alnea b); iii) as normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos (art. 4, inciso I, alnea e);
iv) as condies e as exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e
privadas (art. 4, inciso I, alnea f); v) a forma de utilizao e o montante da reserva de
123



contingncia a integrar a lei do oramento (art. 5, inciso III); vi) as demonstraes trimestrais
do impacto e do custo fiscal das operaes realizadas pelo Banco Central (art. 7, 2); vii) a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso a ser
estabelecidos pelo Executivo; e viii) a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de
natureza tributria da qual decorra renncia de receita (art. 14).

Tambm integram a LDO, alm dos pontos enumerados anteriormente, o Anexo de Metas
Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4 da LRF). No Anexo de Riscos Fiscais devem
constar a avaliao dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, bem como informaes a respeitos das providncias a serem tomadas, caso estes
riscos se concretizem (art. 4 , 3). O Anexo de Metas Fiscais, por sua vez, deve conter i)
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado
nominal, resultado primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referem e
para os dois seguintes; ii) avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; iii)
demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios
anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
econmica nacional; vi) evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; v)
avaliao da situao financeira e atuarial do regime geral de previdncia social, do regime
prprio dos servidores pblicos, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos
pblicos e programas estatais de natureza atuarial; e vi) demonstrativo da estimativa e
compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de
carter continuado (art. 4 , 1 e 2 ).

Alm dos contedos apresentados, a LDO tem cumprido o papel da lei complementar prevista
no art. 165, 9, e estabelecido a estrutura e a organizao do oramento anual, as diretrizes
gerais e especficas para a elaborao e execuo do oramento, bem como as normas para
alterao da lei oramentria, durante sua execuo, e para a execuo provisria do projeto
de lei, enquanto este no estiver aprovado. A ttulo de exemplo, sua normatizao inclui
dispositivos sobre o contedo do projeto de lei oramentria e da mensagem que encaminha o
projeto ao Congresso Nacional; define os conceitos de programa, atividade, projeto, subttulo,
unidade oramentria, entre outros; e estabelece a discriminao da despesa que deve ser
124



utilizada no oramento
111
. Com isso, LDO tornou-se um instrumento de extrema importncia
para o processo oramentrio brasileiro, tanto quanto a LOA, que autoriza de fato os
dispndios programados.

O projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser encaminhado ao Congresso Nacional
acompanhado de mensagem, na qual devem constar os objetivos das polticas monetria,
creditcia e cambial; os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis; e
as metas de inflao, para o exerccio seguinte (art. 4, 4 , da LRF). Sua tramitao, desde a
chegada a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao at a promulgao
da lei pelo Presidente da Repblica, segue as mesmas normas estabelecidas para o PPA e
apresentadas acima. Em relao s emendas ao projeto de lei, estas no so passveis de
aprovao se forem incompatveis com o PPA (art. 166, 4, da Constituio). Na ausncia
da lei complementar prevista pelo art. 165, 9, os prazos para a elaborao e votao da
LDO tambm esto sendo determinados pelo Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias. De acordo com o art. 35, 2, inciso II, o projeto de lei de diretrizes
oramentrias deve ser encaminhado para o Congresso at oito meses e meio antes do
encerramento do exerccio financeiro, 15 de abril, e devolvido para sano at o encerramento
do primeiro perodo da sesso legislativa, em 17 de julho. No entanto, caso o projeto no
tenha sido votado at a data acima, a sesso legislativa no poder ser interrompida; o
Legislativo s pode entrar em recesso aps a aprovao do projeto de Lei de Diretrizes
Oramentrias (art. 57, 2 ).

A Lei Oramentria Anual, tal como estabelecida pela Constituio de 1988, representou a
concluso do processo de unificao dos oramentos da Unio, ao incluir as entidades da
administrao indireta, presentes anteriormente no oramento SEST. Como dispe o art. 165,
5, da Constituio, a lei composta pelo oramento fiscal, pelo oramento da seguridade
social e pelo oramento de investimentos das estatais em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. O oramento fiscal
engloba as receitas e despesas referentes aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico. O oramento da seguridade social dispe sobre as receitas e despesas relativas
s aes nas reas de previdncia social, assistncia social e sade, abrangendo todas as

111
Vide, por exemplo, o disposto no art. 5, art. 7, art. 9 e art. 11 das Leis n. 11.439 de 2006, n. 11.768 de
2008, n. 12.017 de 2009, e no art. 3, art. 5 e art. 10 da Lei n. 10.524 de 2002.
125



entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos
e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Ao incluir a administrao indireta de forma genrica, o texto constitucional abarca alm das
autarquias e fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. No entanto,
como argumenta Giacomoni (2010, p. 70), essas entidades exercem atividades orientadas pelo
mercado e no atividades pblicas, de modo que suas finanas, particularmente suas receitas e
despesas operacionais no configuram receitas e despesas fiscais, o que justifica a sua no
incluso no oramento pblico. Enquanto no editada a lei complementar prevista no art.
165, 9, da Constituio, a questo tem sido normatizada anualmente pela LDO. Em linhas
gerais, as leis de diretrizes oramentrias de 1989 a 2009 estabeleceram que os oramentos
fiscal e da seguridade social deveriam incluir as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto, e que recebam recursos destes oramentos,
exceto quando estes recursos sejam destinados a participao acionria, a pagamento de
servios prestados, de fornecimento de bens, de emprstimos e financiamentos concedidos,
bem como recursos oriundos de transferncias para aplicao em programa de financiamento
do setor produtivo do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e em programa de desenvolvimento
econmico, atravs do BNDES. Entre 1989 e 1994, as LDO excluram tambm as entidades
que receberam recursos para refinanciamento da dvida externa garantida pelo Tesouro
Nacional. A partir de 2002, os fundos de incentivos fiscais passaram a figurar exclusivamente
como anexo ao projeto de lei oramentria
112
e, a partir de 2003, os conselhos de fiscalizao
de profisses regulamentadas, constitudos como autarquias, tambm no so includos nos
oramentos
113
.

Apesar das excluses feitas pela LDO, pode-se dizer que o princpio oramentrio da
universalidade, to amplamente desrespeitado no processo oramentrio anterior, passou a ser

112
Conforme disposto no art. 165, 6 da Constituio, O projeto de lei oramentria ser acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia..
113
As informaes acimas esto dispostas nas seguintes leis: Lei n. 7.800 de 1989, art. 9; Lei n. 8.074 de
1990, art. 10; Lei n. 8.211 de 1991, art. 9; Lei n. 8.447 de 1992, art. 4, pargrafo nico; Lei n. 8.694 de
1993, art. 5; Lei n. 8.931 de 1994, art. 5; Lei n. 9.082 de 1995, art. 5; Lei n. 9.293 de 1996, art. 4; Lei n.
9.473 de 1997, art. 4; Lei n. 9.692 de 1998, art. 4; Lei n. 9.811 de 1999, art. 6; Lei n. 9.995 de 2000, art.
6; Lei n. 10.266 de 2001, art. 6; Lei n. 10.524 de 2002, art. 4; Lei n. 10.707 de 2003, art. 5; Lei n. 10.934
de 2004, art. 6; Lei n. 11.178 de 2005, art. 6; Lei n. 11.439 de 2006, art. 6; Lei n. 11.514 de 2007, art. 7;
Lei n. 11.768 de 2008, art. 6;Lei n. 12.017 de 2009, art. 6.
126



atendido pelo novo processo oramentrio. De modo semelhante, embora a LOA seja
composta por trs oramentos, a consolidao promovida torna a pea nica, atendendo assim
ao princpio da unidade.

Em relao aos princpios da anualidade e da exclusividade, observados pelo processo
oramentrio anterior, no houve modificaes. A nova Constituio manteve o carter anual
do oramento (art. 165, inciso III e 5) e a exclusividade da lei oramentria (art. 165,
8)
114
. Quanto ao princpio do oramento bruto, estabelecido no art. 6 da Lei n. 4.320 de
1964, este foi mantido com a recepo da Lei n. 4.320 pela Constituio.

Por fim, o princpio da no afetao das receitas, amplamente infringido no processo
oramentrio anterior, tampouco observado no processo atual. Embora a Constituio vede
a vinculao de receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa (art. 167, inciso IV), as
excees previstas na prpria Carta
115
, bem como a atuao do governo fazem com que este
princpio no seja observado. Como coloca Giacomoni (2010, p. 76), Nada expressa melhor
a dimenso do problema que o princpio da no afetao das receitas busca evitar do que o
mecanismo denominado Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)..

A proposta oramentria, particularmente no que diz respeito a sua estrutura, organizao e
contedo, tem por base a Lei n. 4.320 de 1964, mas devido a sua defasagem em relao ao
sistema oramentrio da Constituio de 1998, a LDO tem assumido o papel de principal
norma nesta etapa do processo oramentrio. Encontram-se regulamentadas na LDO, alm
dos dispositivos exigidos pela Constituio e pela LRF, mencionados anteriormente, as
diretrizes para a elaborao dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das
estatais, bem como a estrutura e organizao desses oramentos. Destaca-se novamente que
parte dessa regulamentao vem suprir a falta da lei complementar prevista pelo art. 165, 9,
da Constituio.


114
A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se
incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de
crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. (art. 165, 8, da Constituio de 1988).
115
O prprio art. 167, inciso IV, exclui da vedao os recursos destinados aos Fundos de Participao dos
Estados e dos Municpios, s aes e servios pblicos de sade, manuteno e desenvolvimento do ensino e
realizao de atividades da administrao tributria, bem como prestao de garantias s operaes de crdito
por antecipao de receita (art. 167, inciso IV, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 42 de 2003).
127



Em linhas gerais
116
, as diretrizes para a elaborao dos oramentos indicam as despesas que
no podem receber dotaes e as respectivas excees; os limites para a despesa com pessoal,
bem como normas gerais para contratao; os parmetros para a constituio da reserva de
contingncia; as normas para a dvida pblica, includo a vinculao do montante da receita
estimada, decorrente da emisso de ttulos da dvida pblica federal interna, ao total das
despesas especificadas, o que varia a cada LDO; e as diretrizes especficas do oramento
fiscal, da seguridade social e do oramento de investimento das estatais, entre outras. Nos
anos anteriores ao Plano Real, fazia parte das diretrizes o preo a ser utilizado para orar as
receitas e despesas do exerccio seguinte. Em relao ao limite para a despesa com pessoal,
at 1994 este era determinado na prpria LDO, entre 1995 e 1999, o limite era de 60% da
receita corrente lquida, de acordo com o art. 1 , inciso I, da Lei Complementar n. 82 de
1995, e, a partir de 2000, o teto passou a ser de 50% da receita corrente lquida, segundo o art.
19, inciso I, da LRF.

O projeto de lei oramentria, no que diz respeito a sua estrutura e organizao, composto
por: i) texto da lei; ii) quadros oramentrios consolidados, incluindo os quadros
especificados no art. 22, inciso III, da Lei n. 4.320 de 1964 e os complementos listados em
cada LDO; iii) anexo dos oramentos fiscal e da seguridade social, discriminando as receitas e
as despesas de acordo com o definido na prpria LDO; iv) legislao, apresentada de forma
discriminada, da receita e da despesa, referente aos oramentos fiscal e da seguridade social; e
v) anexo do oramento de investimento das empresas estatais. O projeto a ser encaminhado
pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional acompanhado ainda de mensagem,
cujo contedo especificado na LDO e apresenta certa variao no perodo do estudo. De
acordo com a LDO de 2009 (art. 11 da Lei n. 12.017), a mensagem que encaminharia a
proposta oramentria de 2010 deveria conter i) o resumo da poltica econmica do Pas, a
anlise da conjuntura econmica e a atualizao das informaes contidas na LDO de acordo
com o estabelecido pelo art. 4, 4, da LRF
117
, com indicao do cenrio macroeconmico
para 2010, e suas implicaes sobre a proposta oramentria enviada; ii) resumo das polticas
setoriais do governo; iii) avaliao das necessidades de financiamento do Governo Central,

116
O fato de a LDO ser uma lei anual implica que as diretrizes para a elaborao dos oramentos, bem como a
estrutura e organizao determinadas, no necessariamente so as mesmas de um ano para o outro. No entanto,
observa-se um padro ao longo do tempo, cujas modificaes constituem, na maioria dos casos, em ampliao
do detalhamento das matrias abordadas.
117
As informaes referem-se aos objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, aos parmetros e
projees para seus principais agregados e variveis e s metas de inflao para o exerccio seguinte, como
disposto anteriormente no texto.
128



compreendendo os oramentos fiscal e da seguridade social; iv) indicao do rgo que
apurar os resultados primrio e nominal, para fins de avaliao do cumprimento das metas;
v) justificativa da estimativa e da fixao, respectivamente, dos principais agregados da
receita e da despesa; vi) demonstrativo sinttico, por empresa, do programa de dispndios
globais; e vii) medidas adotadas para o controle das despesas correntes primrias,
classificadas como obrigatrias ou discricionrias, destacando-se, dentre elas, as com dirias,
passagens, locomoo e publicidade.

Conforme disposto nas leis de diretrizes oramentrias, as receitas so classificadas de acordo
com o anexo III da Lei n. 4.320 de 1964 e suas alteraes. As despesas dos oramentos fiscal
e da seguridade social, por sua vez, devem ser discriminadas por unidade oramentria,
detalhada por categoria de programao em seu menor nvel, com suas respectivas dotaes,
especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de despesa, o identificador de
resultado primrio
118
, a modalidade de aplicao
119
, o identificador de uso
120
e a fonte de
recursos. A esfera oramentria tem por finalidade identificar se o oramento fiscal, da
seguridade social ou de investimento das empresas estatais. Os grupos de natureza de despesa
constituem agregao de elementos de despesa de mesmas caractersticas quanto ao objeto de
gasto. O identificador de resultado primrio, de carter indicativo, tem como finalidade
auxiliar a apurao do resultado primrio previsto na LDO. A modalidade de aplicao indica
se os recursos sero aplicados mediante transferncia financeira a outras esferas de governo
ou a entidades privadas sem fins lucrativos, ou se sero aplicados diretamente pela unidade
que dispe do crdito oramentrio. Por fim, o identificador de uso tem por finalidade indicar
se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos ou de doaes, ou se se
destinam a outras aplicaes. A partir de 1999, a LDO passou a apresentar tambm a
definio de programa, atividade, projeto, operaes especiais, unidade oramentria e
subttulo
121
. Destaca-se que essas normatizaes cabem de fato lei complementar prevista no
art. 165, 9, da Constituio.

118
O identificador de resultado primrio passou a ser exigido a partir da LDO de 2001.
119
A modalidade de aplicao foi introduzida a partir da LDO de 1993.
120
O identificador de uso passou a constar a partir da LDO de 1997.
121
As informaes apresentadas neste pargrafo e nos dois pargrafos anteriores esto dispostas nas LDO de
1989 a 2009. Vide Lei n. 7.800 de 1989, artigos 2, 3, 4, 5, 10, 11, 15, 16, 18, 42 e 45; Lei n. 8.074 de 1990,
artigos 3, 6, 11, 12, 15, 21, 36, 37, 42, 48 e 49; Lei n. 8.211 de 1991, art. 3, 6, 10, 11, 12, 14, 21, 33, 34, 37,
43; Lei n. 8.447 de 1992, art. 4, 7, 9, 13, 14, 22, 31, 43, 45, 46; Lei n. 8.694 de 1993, art. 4, 7, 8, 10, 11,
16, 20, 25, 34, 51, 52; Lei n. 8.931 de 1994, art. 4, 7, 8, 10, 15, 19, 25, 34, 52, 53; Lei n. 9.082 de 1995, art.
4, 7, 8, 12, 16, 22, 34, 37; Lei n. 9.293 de 1996, art. 3, 6, 7, 11, 17, 22, 23, 44, 50; Lei n. 9.473 de 1997,
art. 3, 6, 7, 8, 18, 23, 25, 30, 44, 50; Lei n. 9.692 de 1998, art. 3, 6, 7, 8, 19, 24, 26, 32, 48, 53; Lei n.
9.811 de 1999, art. 3, 4, 7, 13, 14, 25, 30, 32, 39, 56, 60; Lei n. 9.995 de 2000, art. 3, 4, 8, 12, 13, 30, 31,
129



Parte das informaes requisitadas tem por objetivo atender, a partir de 2000, as normas da
LRF. Segundo esta Lei, o projeto de lei oramentria deve apresentar anexo demonstrativo da
compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes no
Anexo de Metas Fiscais; demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributria e creditcia, bem como as medidas de compensao a renncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; e reserva de contingncia de acordo
com o estabelecido na lei de diretrizes oramentrias (art. 5, incisos I, II e III). Ademais, a lei
do oramento deve conter todas as receitas e despesas relativas dvida pblica mobiliria e
contratual, sendo as receitas e despesas referentes ao refinanciamento apresentadas em
separado, bem como as despesas do Banco Central relativas a pessoal e encargos sociais,
custeio administrativo e investimentos (art. 5, 1 , 2 e 6). Por fim, a LRF reitera
algumas determinaes j estabelecidas pela Constituio, como a proibio de consignar na
lei oramentria dotao com finalidade imprecisa ou ilimitada (art. 167, inciso VII, da
Constituio e art. 5, 4 da LRF); a proibio de consignar dotao para investimento com
durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no Plano Plurianual ou em
lei que autorize a sua incluso (art. 167, 1, da Constituio e art. 5, 5, da LRF); e a
compatibilizao da LOA com o PPA e com a LDO, e agora com as normas da prpria LRF
(art. 166, 3, inciso I, da Constituio e art. 5, caput, da LRF).

A elaborao da proposta oramentria, por sua vez, permaneceu como finalidade do Sistema
de Planejamento e Oramento, institudo pelo Decreto-Lei n. 200 de 1967, e atualmente
organizado e disciplinado pela Lei n. 10.180 de 2001
122
. O sistema vigente composto por
um rgo central, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), por rgos
setoriais, que so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da Advocacia-
Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e por
rgos especficos vinculados ao rgo central (art. 4, da Lei n. 10.180 de 2001). No que
tange elaborao dos oramentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais,

33, 54, 57; Lei n. 10.266 de 2001, art. 3, 4, 8, 12, 13, 14, 25, 29, 30, 32, 51, 59; Lei n. 10.524 de 2002, art.
3, 5, 10, 29, 30, 31, 70, 72; Lei n. 10.707 de 2003, art. 4, 6, 8, 12, 27, 28, 30, 75, 82; Lei n. 10.934 de
2004, art. 4, 7, 9, 13, 29, 30, 32, 78, 85; Lei n. 11.178 de 2005, art. 5, 7, 9, 13, 30, 31, 33, 82, 89; Lei n.
11.439 de 2006, art. 5, 7, 9, 13, 31, 32, 34, 82, 92; Lei n. 11.514 de 2007, art. 6, 8, 10, 14, 25, 35, 37, 78,
89; Lei n. 11.768 de 2008, art. 5, 7, 9, 11, 13, 22, 32, 34, 75, 84;Lei n. 12.017 de 2009, art. 5, 7, 9, 11,
13, 32, 34, 75, 82.
122
Entre 1994 e a promulgao da Lei n. 10.180 de 2001, o Sistema de Planejamento e Oramento foi
disciplinado sucessivamente por medidas provisrias, sendo a Medida Provisria n. 480 de 24 de abril de 1994,
reedita 88 vezes, com modificaes, at a sua converso em Lei.
130



estes esto a cargo de dois rgos especficos, a SOF e o Departamento de Coordenao e
Controle das Empresas Estatais, ligado Subsecretaria-Executiva do MPOG, responsveis,
respectivamente, pelos oramentos fiscal e da seguridade social e pelo oramento de
investimento das estatais (art. 6 e art. 17 do Anexo I do Decreto n. 7.675 de 2012). Cabe
destacar que apesar das mudanas na organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios, a SOF, desde sua criao, manteve-se como o rgo responsvel por coordenar,
consolidar e supervisionar a elaborao da proposta oramentria e estabelecer as normas para
a elaborao e implementao desses oramentos, entre outras atribuies
123
.

A SOF inicia a etapa de elaborao da proposta oramentria com a definio de todas as
instrues para a elaborao da proposta oramentria, includos o cronograma de elaborao,
os agentes responsveis e suas funes, a metodologia para a projeo de receitas e despesas,
o detalhamento da proposta setorial, entre outros. O processo segue com i) a definio das
diretrizes principais, como os parmetros macroeconmicos, as metas fiscais, os riscos fiscais
e os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, sendo destaque o demonstrativo
de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, institudo pela LRF; e ii) a
avaliao e aprovao das estimativas de receitas e despesas que compem as Necessidade de
Financiamento do Governo Central (NFGC), parmetro fundamental para a elaborao da
proposta oramentria. Estes procedimentos so realizados pela SOF em conjunto com a
Assessoria Econmica do MPOG, do Ministrio da Fazenda, da Casa Civil e os rgos

123
Como apresentado anteriormente, a SOF foi criada em 1971, pela Portaria n. 20,como Subsecretaria de
Oramento e Finanas ligada ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. Em 1972, foi denominada
Secretaria do Oramento e Finanas, pela Portaria n. 46, e em 1974, passou a ser vinculada Secretaria do
Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan), que assumiu as atribuies do antigo Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral (Lei n. 6.036 de 1974). Em 1989, a estrutura da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios foi alterada pela Lei. n. 7.739. A Seplan foi mantida como rgo ligado Presidncia da
Repblica e sua estrutura e atribuies foram ajustadas pelo Decreto n. 98.356 de 1989. a partir deste Decreto
que a elaborao do oramento da seguridade social atribudo a SOF, j responsvel pelo oramento fiscal
desde sua criao. Com a nova estruturao da administrao direta, promovida pelo Governo Collor, atravs da
Lei n. 8.028 de 1990, a Seplan foi transformada em Secretaria Nacional de Planejamento, vinculada ao
Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. A SOF passou a ser denominada Departamento de
Oramentos da Unio, vinculada a Secretaria Nacional de Planejamento, e mantida suas atribuies (art. 2,
inciso II, art. 17 e art. 19 do Anexo I do Decreto n. 80 de 1991). Em 1992, a estrutura da administrao direta
foi novamente modificada pela Medida Provisria n 309 de 1992, convertida na Lei n. 8.490 de 1992. A
Seplan foi recriada como rgo da Presidncia da Repblica e a SOF passou a ser denominada Secretaria de
Oramento Federal, denominao mantida at os dias atuais (art. 4 da Lei n. 8.490 de 1992). Em 1995, o
Governo Fernando Henrique Cardoso reestruturou a administrao direta, com a Medida Provisria n. 813,
posteriormente reeditada 43 vezes at a converso na Lei n. 9.649 de 1998, e criou o Ministrio do
Planejamento e Oramento. Em 1999, o Ministrio passou a ter o nome de Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (Medida Provisria n. 1.795 de 1999), que foi mantido com a Lei da Nova Organizao da
Presidncia da Repblica e Ministrios (Lei n 10.683 de 2003). Assim, desde 1995, a SOF passou a pertencer ao
Ministrio do Planejamento, como rgo especfico responsvel pela proposta oramentria (art. 2, inciso III, e
art. 11 do Anexo I do Decreto n. 1.792 de 1996; art. 2, inciso II, e art. 13 do Anexo I do Decreto n. 3.224 de
1999 e sucessivos decretos at o Decreto n. 7.675 de 2012, art. 2, inciso II, e art. 17 do Anexo I).
131



setoriais. Estimadas a NFGC, a SOF, com respaldo da Casa Civil, estabelece os limites
monetrios para cada rgo setorial, que por sua vez os repassam para as suas unidades
oramentrias. Os rgos setoriais e as unidades oramentrias elaboram suas propostas de
despesa e as encaminham para a SOF por meio do Sidor
124
. A SOF analisa, ajusta aos
parmetros estabelecidos e define as propostas setoriais, que juntamente com as propostas dos
Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, elaboradas de acordo com o disposto
na LDO, recebem a indicao das fontes de recursos, so consolidadas e compatibilizadas
com a Constituio Federal, o PPA, a LDO e a LRF. A proposta oramentria finalizada
com a preparao da mensagem presidencial, o que envolve vrios rgos do Executivo sob a
coordenao da SOF e da Casa Civil (GIACOMONI, 2010, p. 245-247).

Formulada a proposta oramentria, o Presidente da Repblica deve encaminh-la ao
Congresso Nacional
125
, o que inicia a segunda etapa do processo oramentrio. A tramitao
do projeto de lei do oramento segue os mesmos caminhos do PPA e da LDO: deve ser
apreciada pela CMO, a qual deve receber e emitir parecer sobre as emendas a serem
apreciadas na forma regimental pelo plenrio das duas casas legislativas (art. 166, caput, 1,
inciso I, e 2 da Constituio); ainda na etapa de apreciao do projeto de lei, o Presidente
da Repblica pode propor modificaes (art.166, 5, da Constituio); e seu trmite segue
as demais normas relativas ao processo legislativo, no que tange sano presidencial, ao
veto e apreciao do veto (art.166, 7).

Na CMO, a apreciao do projeto de lei oramentria ocorre em quatro etapas resultando em
quatro pareceres
126
(Resoluo do Congresso Nacional n. 1 de 2006): o parecer da receita, o
parecer preliminar, os pareceres setoriais e o parecer final. O parecer da receita, elaborado
pelo relator da receita, resultado da apreciao das estimativas de receita apresentadas no
projeto de lei, includas as possveis reestimativas de receita. Assim, este parecer estabelece
antes mesmo da apresentao das emendas o montante de recursos disponveis para serem
alocados entre as diferentes modalidades de emendas
127,128
. O parecer preliminar elaborado

124
Sistema Integrado de Dados Oramentrios. Em 2009, o MPOG iniciou a implantao do SIOP, Sistema de
Planejamento e Oramento, que no futuro deve substituir o Sidor.
125
A LOA, a LDO e o PPA so leis de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica (art. 84, inciso XXIII da
Constituio).
126
Os pareceres correspondem aos relatrios produzidos e aprovados na comisso ou subcomisso que o
apreciou.
127
So trs as modalidades de emenda definidas pela Resoluo n. 1 de 2006-CN: emendas individuais,
emendas de comisso, apresentadas pelas comisses permanentes do Senado Federal e da Cmara dos
Deputados, e emendas de bancada estadual, relativas a matrias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal.
132



pelo relator-geral e determina os limites para cada tipo de emenda, bem como as condies,
restries e limites a serem obedecidos pelos relatores setoriais e pelo relator-geral para
remanejamento e cancelamento de dotaes, dentre outras diretrizes. Os pareceres setoriais,
elaborados pelos relatores de cada rea temtica, emitem a avaliao do relator sobre cada
emenda apresentada. Por fim, o parecer final, de responsabilidade do relator-geral, consolida
os pareceres setoriais e segue para discusso e votao no plenrio do Congresso Nacional.

As diretrizes estabelecidas no parecer preliminar, bem como as emendas includas no parecer
final devem atender aos limites impostos pela Constituio de 1988. De acordo com a Carta
Magna, as emendas ao oramento podem ser aprovadas somente se forem compatveis com o
PPA e a LDO e indicarem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa e os relacionados com erros ou omisses, ou com os dispositivos do texto
do projeto de lei. Cabe destacar que as despesas destinadas a dotaes para pessoal e seus
encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais para Estados,
Municpios e Distrito Federal no podem ser anuladas pelos parlamentares (art. 166, 3).
Embora estas regras restrinjam o escopo do projeto passvel de alterao
129
, em comparao
ao perodo militar, propiciam uma efetiva participao do Legislativo no processo
oramentrio
130
.

Novamente, na ausncia da lei complementar prevista pelo art. 165, 9, da Constituio, os
prazos para a elaborao e votao do projeto de lei oramentria esto sendo determinados
pelo Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. De acordo com o art. 35, 2, inciso
III, o projeto de lei de oramentria deve ser encaminhado para o Congresso at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro, 31 de agosto, e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa, em 22 de dezembro. Contudo, diferentemente do que
ocorre com a LDO, o Legislativo pode entrar em recesso sem que o projeto da LOA seja
aprovado. E, tambm de modo distinto ao que ocorria no processo oramentrio do perodo
militar, o projeto no considerado aprovado, caso o prazo de votao no seja cumprido. O
resultado que o governo pode iniciar o exerccio financeiro sem que haja um oramento

128
Antes da Resoluo n. 1 de 2006-CN, as reestimativas de receita estavam a cargo do relator geral e eram
apreciadas no relatrio final juntamente com as emendas despesa.
129
As regras para emendas parlamentares ao oramento estabelecidas pela Constituio representam um meio
termo entre a permissividade presente na Constituio de 1946, que no impunha limites s emendas, e a virtual
proibio estabelecida pela Constituio de 1967.
130
A possibilidade de incluir despesas na lei oramentria criou um espao de disputas polticas dentro do
prprio Legislativo e entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo que ser analisado ao final desta seo,
quando ser feito um balano deste processo oramentrio.
133



aprovado. E, de fato, esta tem sido a regra desde a promulgao da Constituio de 1988.
Apenas nos anos de 1998 e 2009, o governo iniciou o exerccio financeiro com o oramento
sancionado, respectivamente, pelas Leis n. 9.598, de 30 de dezembro de 1997, e n. 11.897
de 30 de dezembro de 2008. Nos demais anos, a aprovao ocorreu ao longo do exerccio
financeiro, em geral no primeiro trimestre. A exceo marcante foi o oramento de 1994, cuja
Lei foi promulgada somente em 09 de novembro.

Nestes casos, para no paralisar as aes do governo, que no podem ser realizadas sem
dotao oramentria aprovada, foi includo na LDO dispositivo que autoriza a execuo da
despesa
131
. O tipo de despesa e os valores autorizados variam a cada LDO, mas, de modo
geral, entre 1989 e 1999, as autorizaes limitavam a execuo a um doze avos a cada ms,
do montante previsto no projeto, e a partir de 2000, a autorizao passou a ser relacionada ao
tipo de despesa. Especificamente, as LDO de 1989 a 1994 autorizaram a realizao de
despesas com custeio, pessoal e encargos e servio da dvida no limite de um doze avos do
total de cada dotao at que o projeto fosse encaminhado para sanso
132
. A LDO de 1993 foi
alterada pela Lei n. 8.928, de 10 de agosto de 1994, e tornou-se menos restritiva, ao autorizar
a execuo das despesas com pessoal e encargos, benefcios previdencirios, despesas de
operacionalizao do SUS, servio da dvida, bolsa de estudos, entre outras no montante
necessrio. A partir da LDO de 1995, foram excludas do limite de um doze avos as despesas
com pessoal e encargos, benefcios previdencirios, despesas de operacionalizao do SUS,
servio da dvida, bolsa de estudos, despesas financiadas com recursos externos e doaes, as
operaes oficiais de crditos, pagamento de abono salarial com recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador, crdito para a reforma agrria, as despesas do sistema nacional de
defesa civil, os pagamentos de benefcios de prestao continuada, entre outros. Embora o
leque de despesas autorizadas tenha sido ampliado, o perodo autorizado foi reduzido. A LDO
de 1996 autorizou a realizao dessas despesas apenas nos trs primeiros meses do exerccio
financeiro, e as LDO de 1997 e 1998 apenas para o primeiro ms. No ano seguinte, a LDO
autorizou a execuo das despesas na razo de dois doze avos at que o projeto fosse
sancionado, excetuadas as despesas mencionadas acima e as transferncias constitucionais e
legais a Estados e Municpios. Na LDO de 2000 a autorizao no limitou montante nem
estabeleceu prazo, mas delimitou a execuo apenas das despesas com pessoal e encargos,

131
Se por um lado a autorizao contida na LDO garante o funcionamento da mquina pblica, por outro gera
incentivo para o atraso na apreciao e votao da LOA. Ademais, a soluo no prevista na Constituio, o
que coloca em dvida a sua legalidade (GIACOMONI, 2010, p. 287).
132
Nas LDO de 1990 e 1992, os investimentos em andamento tambm foram includos na autorizao.
134



benefcios previdencirios e de prestao continuada, pagamento da dvida e transferncias
constitucionais e legais a Estados e Municpios. Esse padro de autorizao foi mantido nas
leis seguintes, que ampliaram a lista de despesas autorizadas para incluir as despesas do SUS,
o pagamento de bolsa de estudos, o pagamento de estagirios e contrataes temporrias,
despesas com o processo eleitoral, quando fosse o caso, outras despesas de carter inadivel,
estas ltimas razo de um doze avos mensais, entre outras
133
. Apesar das autorizaes
assegurarem a no paralizao do governo e terem sido ampliados nos ltimos anos, a no
aprovao do oramento no prazo institudo representa restrio a aes pblicas, pois novos
projetos no podem ser iniciados, nem as despesas de capital executadas.

Em relao rejeio da proposta oramentria, a Constituio admite esta possibilidade ao
estabelecer no art. 166, 8, que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio
do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser
utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e
especfica autorizao legislativa. No entanto, deve-se ressaltar o inconveniente desta situao
uma vez que no possvel elaborar outro oramento para o mesmo exerccio financeiro,
devendo as despesas serem autorizadas caso a caso, por meio de leis de abertura de crditos
especiais (SILVA, 2002, p. 724).

A execuo oramentria, terceira etapa do processo oramentrio, inicia-se aps a
promulgao da Lei do Oramento, com o decreto de programao oramentria e financeira.
At 1999 esta programao estava fundamentada nas mesmas normas vigentes para o
processo oramentrio anterior, a saber, a Lei n. 4.320 de 1964 e o art. 72 do Decreto-Lei n.
200 de 1967. Assim, segundo o disposto no art. 47 da Lei n. 4.320 de 1964, o Poder
Executivo, imediatamente aps a promulgao da Lei do Oramento, deveria estabelecer
cotas trimestrais para a despesa que cada unidade oramentria ficava autorizada a utilizar,
observados os limites autorizados. Ademais, as cotas fixadas tinham por objetivo assegurar s
unidades oramentrias a soma de recursos em tempo hbil, deveriam manter, durante o
exerccio e dentro do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, e

133
Vide Lei n. 7.800 de 1989, art. 50, pargrafo nico; Lei n. 8.074 de 1990, art. 53; Lei n. 8.211 de 1991, art.
48, 1; Lei n. 8.447 de 1992, art. 55; Lei n. 8.694 de 1993, art. 65; Lei n. 8.931 de 1994, art. 64; Lei n.
9.082 de 1995, art. 49; Lei n. 9.293 de 1996, art. 53; Lei n. 9.473 de 1997, art. 63; Lei n. 9.692 de 1998, art.
72; Lei n. 9.811 de 1999, art. 84; Lei n. 9.995 de 2000, art. 81; Lei n. 10.266 de 2001, art. 78; Lei n. 10.524
de 2002, art. 65; Lei n. 10.707 de 2003, art. 68; Lei n. 10.934 de 2004, art. 70; Lei n. 11.178 de 2005, art. 74;
Lei n. 11.439 de 2006, art. 75; Lei n. 11.514 de 2007, art. 72; Lei n. 11.768 de 2008, art. 69;Lei n. 12.017 de
2009, art. 68.
135



poderiam ser alteradas ao longo do exerccio financeiro (art. 48 e art. 50 da Lei n. 4.320 de
1964). Em 1998 e 1999, a programao passou a estabelecer cotas bimestrais de desembolso
financeiro, seguindo o disposto no art. 59 da LDO de 1997 (Lei n. 9.473) e no art. 66 da
LDO de 1998 (Lei n. 9.692), e para o exerccio financeiro de 2000, as cotas passaram a ser
mensais, em virtude do art. 77 da LDO de 1999 (Lei n. 9.811). Em 2000, a programao
oramentria e financeira foi disciplinada pela LRF. De acordo com esta Lei Complementar, o
Poder Executivo, at trinta dias aps a publicao dos oramentos, deve estabelecer a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso (art. 8).

Alm de estabelecer a programao mensal de desembolso, a LRF normatizou o chamado
contingenciamento das despesas. At ento, os cortes nos gastos eram realizados atravs de
decretos fundamentados no art. 84 da Constituio, no art. 48, alnea b, da Lei n. 4.320 de
1964 e no art. 72 do Decreto-Lei n. 200 de 1967. Estes decretos limitavam o empenho de
determinados grupos de despesa e eram restritos esfera executiva, pois no havia base legal
para cortes de despesa dos Poderes Legislativo, Judicirio e Ministrio Publico, dada sua
autonomia administrativa. A partir de 2000, o contingenciamento, denominado limitao de
empenho e movimentao financeira
134
, passou a ser obrigatrio sempre que a realizao da
receita no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. A verificao deve ocorre no fim de cada bimestre
e, se constatada a possibilidade de no cumprimento das metas, a limitao de empenho e
movimentao financeira deve ser realizada, segundo os critrios fixados pela Lei de
Diretrizes Oramentrias, e o corte abrange todos os Poderes e o Ministrio Pblico (art. 9 da
LRF)
135
. Destaca-se que a limitao de empenho em face da possibilidade de no
cumprimento das metas de resultado primrio tambm estava presente na LDO de 1999 (art.
18, 1, da Lei n. 9.811 de 1999). De acordo com as LDO, o montante a ser limitado
estabelecido pelo Poder Executivo e calculado sobre o valor das dotaes constantes na LOA,

134
Ao limitar o empenho e a movimentao financeira, a LRF impe limites tanto para a execuo oramentria
quanto para a execuo financeira. A Lei n. 4.320 de 1964 no deixava esta distino clara, o que dava margem
para o contingenciamento na boca do caixa, ou seja, a despesa era empenhada e liquidada, mas o seu
pagamento era adiado. Este recurso foi muito utilizado no perodo inflacionrio como forma de manter o
equilbrio entre receitas e despesas, uma vez que as receitas eram indexadas e as despesas no. A partir de 2002,
a LDO passou a conceituar execuo oramentria e execuo financeira, sendo a primeira correspondente ao
empenho e liquidao da despesa, inclusive inscrio em restos a pagar, e a segunda definida como o pagamento
da despesa, inclusive restos a pagar j inscritos (art. 86, 1, da Lei n. 10.524 de 2002, e LDO posteriores).
135
Os Poderes e o Ministrio Pblico devem promover o contingenciamento necessrio para assegurar a
cumprimento das metas. O 3, do art. 9, da LRF autorizava o Executivo a limitar os empenhos dos Poderes
Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, caso estes no o fizessem no prazo estabelecido. No entanto, o
por meio da ADIN 2.238-5, o STF julgou este dispositivo inconstitucional.
136



excludas as despesas de carter obrigatrio constitucional e legal, as dotaes referentes s
atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico e demais despesas
mencionadas
136
.

A programao oramentria e financeira realizada pela Secretaria do Tesouro Nacional,
atribuio mantida desde sua criao, em 1986, apesar das sucessivas mudanas na
organizao da administrao direta. Como rgo central do Sistema de Administrao
Financeira e Contabilidade, alm de elaborar a programao financeira mensal e anual do
Tesouro, tambm compete STN acompanhar, sistematizar e padronizar a execuo da
despesa pblica; gerenciar a conta nica do Tesouro; formular a poltica de financiamento da
despesa pblica; zelar pelo equilbrio financeiro do Tesouro Nacional; gerir a dvida pblica
federal interna e externa e administrar as operaes de crdito; estabelecer normas e
procedimentos para o adequado registro contbil da gesto oramentria, financeira e
patrimonial, bem como manter os sistemas de informao que permitam realizar esta
contabilidade; elaborar os Balanos Gerais da Unio; e consolidar os balanos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com vistas elaborao do Balano do Setor
Pblico Nacional (art. 12 e art. 18 da Lei n. 10.180 de 2001 e art. 21 do Decreto n. 7.482 de
2011)
137
.

O efetivo dispndio dos recursos ocorre de acordo com os trs estgios estabelecidos pela Lei
n. 4320 de 1964: empenho, liquidao e pagamento, mantida a figura dos Restos a Pagar,
quando a liquidao e/ou o pagamento ocorrem aps o encerramento do exerccio financeiro.
Como no houve alterao do disposto nesta Lei ao longo do perodo analisado, tm-se as
mesmas definies e requisitos do processo oramentrio do perodo militar para cada um dos

136
Vide Lei n. 9.811 de 1999, art. 18, 1; Lei n. 9.995 de 2000, art. 70, 2; Lei n. 10.266 de 2001, art. 67;
Lei n. 10.524 de 2002, art. 67; Lei n. 10.707 de 2003, art. 70; Lei n. 10.934 de 2004, art. 72; Lei n. 11.178 de
2005, art. 76; Lei n. 11.439 de 2006, art. 77; Lei n. 11.514 de 2007, art. 74; Lei n. 11.768 de 2008, art. 71;Lei
n. 12.017 de 2009, art. 70.
137
Em 1990, na reforma promovida pelo Governo Collor, a STN foi denominada Departamento do Tesouro
Nacional, ligado Secretaria da Fazenda Nacional, rgo do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento
(Lei n. 8.028 de 1990). Em 1992, voltou a se chamar Secretaria do Tesouro Nacional, com a Lei n. 8.490,
ligada ao Ministrio da Fazenda, situao mantida apesar das mudanas posteriores na organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, atravs da Medida Provisria n. 813, e suas reedies at a
converso na Lei n. 9.649 de 1998, e atravs da Lei n 10.683 de 2003. Em todo o perodo, a STN permaneceu
como rgo central do Sistema de Administrao e Contabilidade, embora este sistema tenha sofrido mudanas,
e suas atribuies nas reas de administrao financeira, programao e contabilidade, citadas acima, foram
mantidas (Decretos n. 80 de 1991; n. 1.745 de 1995; n. 3.366 de 2000 e posteriores decretos at o atual
Decreto n. 7.482 de 2011). No que diz respeito s funes de auditoria e fiscalizao, atribudas STN como
rgo central do Sistema de Controle Interno pelos Decretos n. 92.452 e n. 93.874 de 1986, estas foram
transferidas para a Secretaria de Controle Federal, em 1994 (Medida Provisria n. 480 de 1994, reedita 88 vezes
com modificaes, at a sua converso na Lei n. 10.180 de 2001).
137



trs estgios. A LRF, por sua vez, imps condies prvias ao empenho e licitao de novas
despesas, criadas ou aumentadas pela ao governamental: estas s podem ser realizadas se
devidamente acompanhadas de estimativa do seu impacto oramentrio-financeiro e de
declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e
financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO (art. 16). Caso a despesa
seja obrigatria de carter continuado, ou seja, despesa corrente determinada legalmente com
execuo por um perodo superior a dois exerccios financeiros, necessrio, alm da
estimativa de impacto oramentrio-financeiro, demonstrar a origem dos recursos para o seu
custeio e comprovar que a mesma no afetar os resultados definidos no Anexo de Metas
Fiscais (art. 17).

Em relao receita, as normas para sua execuo so dadas pelo Cdigo Tributrio Nacional
(Lei n. 5.172 de 1966) e pela Lei n. 4.320 de 1964. Deste modo, em termos legais, tambm
no h distino em relao ao processo oramentrio anterior, particularmente em relao ao
lanamento, arrecadao e inscrio em dvida ativa. No entanto, em termos
administrativos, os procedimentos para execuo da receita e tambm para a execuo da
despesa so substancialmente diferentes.

At 1986, existiam cerca de 12 mil contas bancrias do governo federal, movimentadas por
mais de quatro mil gestores, nas quais era frequente verificar elevados saldos mdios em
algumas contas, mesmo no perodo de alta inflao, e posies deficitrias em outras, em
clara subutilizao dos recursos pblicos (FERREIRA, 2006, p.99). Esta situao, cuja
dimenso s foi conhecida a posteriori, foi alterada com a unificao dos recursos de caixa do
Tesouro Nacional pelo Decreto n. 93.872 de 1986. De acordo com este Decreto, a realizao
da receita e da despesa da Unio deve ser feita por via bancria, em observncia estrita ao
princpio da unidade de caixa, como disposto pelo art. 56 da Lei n. 4.320 de 1964, e todas as
receitas arrecadadas devem ser obrigatoriamente recolhidas conta do Tesouro Nacional no
Banco do Brasil (art. 1 e art. 2 do Decreto n. 93.872 de 1986). Alm da unificao dos
recursos de caixa, a administrao financeira tanto da execuo das receitas quanto das
despesas tambm foi centralizada e controlada eletronicamente pela STN, atravs do SIAFI.
Criado em janeiro de 1987 e implantado em fins da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, o
SIAFI integrou os sistemas de oramento, execuo financeira e contabilidade, pondo fim aos
diferentes critrios e conceitos adotados pelos rgos executores da despesa, que dificultavam
a consolidao e a padronizao das informaes, bem como gerando informaes viveis
138



para fins gerenciais ao eliminar a defasagem existente entre o encerramento do ms e o
levantamento das demonstraes oramentrias, financeiras e patrimoniais, que no sistema
anterior era de pelo menos 45 dias (CASTRO, 2008, p. 101; STN, 1996).

O mecanismo de crditos adicionais como forma de retificar e alterar o oramento no
apresentou mudanas significativas com a Constituio de 1988 e a recepo da Lei n. 4.320
de 1964. Quanto forma como os projetos de lei de crditos adicionais devem ser elaborados,
a LDO passou a disciplin-la. Deste modo, os crditos adicionais, definidos pela Lei n. 4.320
de 1964 como autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na lei
oramentria (art. 40), so classificados em suplementares, especiais e extraordinrios,
destinados, respectivamente, a reforo de dotao oramentria, a despesas para as quais no
haja dotao oramentria especfica e a despesas urgentes e imprevistas (art. 41 da referida
Lei).

Os crditos suplementares e especiais devem ser autorizados por lei
138
e abertos por decreto
do Poder Executivo, sendo vedada sua abertura sem indicao dos recursos correspondentes
(art. 42 da Lei n. 4.320 e art. 167, inciso V, da Constituio). A abertura de crditos
suplementares, por sua vez, pode constar na prpria Lei do Oramento (art. 165, 8, da
Constituio). Esta prerrogativa, utilizada durante todo o perodo militar, tambm foi exercida
em todas as leis oramentrias do perodo democrtico. No entanto, enquanto no passado as
autorizaes podiam ser vistas como um cheque em branco assinado pelo Congresso Nacional
a favor do Executivo, pois consistiam em aprovar um limite para a abertura de crditos
suplementares como percentual da receita tributria ou da despesa autorizada com poucos
condicionantes, as autorizaes atuais no so to genricas assim. Os limites autorizados
variam de acordo com a fonte do recurso, o tipo de despesa e o oramento a que se refere. A
ttulo de exemplo, os limites para a abertura de crdito suplementar por subprojeto ou
subatividade conta de anulao parcial de dotaes oramentrias ou da reserva de
contingncia ficaram em torno de 20%, na dcada de 1990, e 10%, na dcada de 2000, para os
oramentos fiscal e da seguridade social. Limites tambm so especificados para as seguintes
rubricas de despesa destes oramentos: investimentos, inverses financeiras, outras despesas

138
No Congresso Nacional, os projetos de lei de crditos adicionais so apreciados pela CMO (art. 166 da
Constituio).
139



correntes, despesas de pessoal e despesas com juros e amortizaes da dvida
139
. Para as
despesas conta do excesso de arrecadao com transferncias constitucionais a Estados e
Municpios, transferncias aos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste e ao Fundo de Amparo ao Trabalhador, o limite autorizado coincide com o
montante arrecadado em excesso para todo o perodo
140
. No caso do oramento de
investimento das estatais, os tetos autorizados eram de 20% na maior parte das leis
oramentrias da dcada de 1990 e de 10%, conta de recursos adicionais ou anulao parcial
de dotaes oramentrias por empresa, nas leis oramentrias da dcada de 2000
141
. Destaca-
se que, a partir de 2001, as autorizaes para os oramentos fiscal e da seguridade social
tornaram-se ainda mais especficas.

Os recursos disponveis para a abertura tanto de crditos suplementares quanto de crditos
especiais so os definidos pela Lei n. 4.320 de 1964, oriundos de supervit financeiro
apurado em balano patrimonial do exerccio anterior; de excesso de arrecadao; de anulao
parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em Lei; e do
produto de operaes de crdito autorizadas (art. 43, caput, 1 e 3). A vigncia dos
crditos especiais no foi alterada pela Constituio de 1988: os crditos vigoram no exerccio
em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro
meses do exerccio, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, so incorporados ao
oramento do exerccio financeiro subsequente (art. 167, 2).


139
Vide Lei n. 7.715 de 1989, art. 4, incisos III, V e VI; Lei n. 7.999 de 1990, art. 11, incisos I, III, IV e V;
Lei n. 8.175 de 1991, art. 6, incisos I, III e IV; Lei n. 8.409 de 1992, art. 6, incisos I, III e V; Lei n. 8.652 de
1993, art.6, incisos I e III; Lei n. 8.933 de 1994, art. 6;Lei n. 8.980 de 1995, art. 6, incisos I e III; Lei n.
9.275 de 1996, art. 6;Lei n. 9.438 de 1997, art. 6; Lei n. 9.598 de 1997, art. 6; Lei n. 9.789 de 1999, art. 6;
Lei n. 9.969 de 2000, art. 6; Lei n. 10.171 de 2001, art. 6; Lei n. 10.407 de 2002, art. 4; Lei n. 10.640 de
2003, art. 4; Lei n. 10.837 de 2004, art. 4;Lei n. 11.100 de 2005, art. 4;Lei n. 11.306 de 2006, art. 4; Lei
n. 11.451 de 2007, art. 4; Lei n. 11.647 de 2008, art. 4; Lei n. 11.897 de 2008, art. 4; Lei n. 12.214 de
2010, art. 4.
140
Vide Lei n. 7.715 de 1989, art. 4, inciso IV; Lei n. 7.999 de 1990, art. 11, inciso II; Lei n. 8.175 de 1991,
art. 6, inciso II; Lei n. 8.409 de 1992, art. 6, inciso IV; Lei n. 8.652 de 1993, art.7; Lei n. 8.933 de 1994,
art. 7;Lei n. 8.980 de 1995, art. 7; Lei n. 9.275 de 1996, art. 7;Lei n. 9.438 de 1997, art. 7; Lei n. 9.598
de 1997, art. 7; Lei n. 9.789 de 1999, art. 7; Lei n. 9.969 de 2000, art. 8; Lei n. 10.171 de 2001, art. 7; Lei
n. 10.407 de 2002, art. 5; Lei n. 10.640 de 2003, art. 5; Lei n. 10.837 de 2004, art. 5;Lei n. 11.100 de
2005, art. 5;Lei n. 11.306 de 2006, art. 5; Lei n. 11.451 de 2007, art. 5; Lei n. 11.647 de 2008, art. 5; Lei
n. 11.897 de 2008, art. 5; Lei n. 12.214 de 2010, art. 5.
141
Vide Lei n. 7.999 de 1990, art. 17; Lei n. 8.175 de 1991, art. 11; Lei n. 8.409 de 1992, art. 11; Lei n.
8.652 de 1993, art.12; Lei n. 8.933 de 1994, art. 11;Lei n. 8.980 de 1995, art. 11; Lei n. 9.275 de 1996, art.
11;Lei n. 9.438 de 1997, art. 11; Lei n. 9.598 de 1997, art. 11; Lei n. 9.789 de 1999, art. 12, inciso I; Lei
n. 9.969 de 2000, art. 12, inciso I; Lei n. 10.171 de 2001, art. 11, inciso I; Lei n. 10.407 de 2002, art. 9,
inciso I; Lei n. 10.640 de 2003, art. 8, inciso I; Lei n. 10.837 de 2004, art. 8, inciso I;Lei n. 11.100 de 2005,
art. 8, inciso I;Lei n. 11.306 de 2006, art. 8, inciso I; Lei n. 11.451 de 2007, art. 8, inciso I; Lei n. 11.647
de 2008, art. 8, inciso I; Lei n. 11.897 de 2008, art. 8, inciso I; Lei n. 12.214 de 2010, art. 8, inciso I.
140



Quanto abertura de crditos extraordinrios duas alteraes em relao sistemtica anterior
so identificadas. De acordo com o disposto no art. 167, 3, da Constituio, os crditos
extraordinrios s podem ser abertos para [...] atender a despesas imprevisveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto
no art. 62.. Entende-se, assim, que a nova redao dada ao dispositivo coloca os casos de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica como exemplos para a abertura de crditos
extraordinrios e no como as nicas situaes em que sua abertura admitida
(GIACOMONI, 2010, p. 330). A segunda modificao est na forma como a abertura dos
crditos realizada. Antes feita por decreto do Poder Executivo, a abertura agora realizada
por meio de medida provisria (art. 62 da Constituio). A principal diferena entre esses dois
instrumentos est no fato da medida provisria perder a sua eficcia caso no seja
transformada em lei pelo Congresso Nacional no prazo de sessenta dias (art. 62, 3),
enquanto que o decreto vlido at que seja revogado. No h necessidade de se indicar os
recursos para as despesas autorizadas por esse tipo de crdito, mas a importncia aberta no
exerccio deve ser deduzida dos recursos provenientes de excesso de arrecadao no clculo
dos recursos utilizveis dessa fonte (art. 43, 4, da Lei n. 4.320). A vigncia dos crditos
extraordinrios tambm segue o disposto no art. 167, 2, da Constituio: so vlidos no
exerccio em que so autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos
quatro meses do exerccio, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, so
incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.

De acordo com as Leis de Diretrizes Oramentrias promulgadas no perodo 1989-2009, os
projetos de lei de crditos adicionais devem ser apresentados na forma e com o detalhamento
constantes na lei oramentria anual, acompanhados de exposio de motivos que os
justifiquem e que indiquem as consequncias dos cancelamentos de dotaes, quando for o
caso. Alm disso, a partir de 1991, imposta uma data limite para o encaminhamento dos
projetos ao Congresso Nacional, que varia de acordo com a LDO anual. A partir de 1997, as
normas relativas aos crditos adicionais passaram a apresentar maior especificidade: por
exemplo, cada projeto de lei foi restrito a um nico tipo de crdito adicional, crditos
adicionais destinados a pagamento de despesas com pessoal e encargos devem ser
encaminhados em projetos de lei especficos e os crditos aprovados pelo Congresso Nacional
141



em lei especfica so considerados automaticamente abertos com a sano e publicao da
respectiva lei
142
.

As regras fiscais, que impem limites ao dficit pblico e/ou dvida pblica, bem como s
operaes de crdito que o governo est habilitado a realizar, apresentam-se como outra
distino do processo oramentrio atual. Como discutido na seo anterior, o arranjo
institucional do perodo militar no limitava o montante da dvida pblica ou do dficit
oramentrio e tampouco restringia as operaes de crdito interno
143
e externo do governo,
particularmente a emisso de ttulos da dvida mobiliria federal.

O primeiro passo para a mudana deste quadro foi dado em meados da dcada de 1980, em
meio ao processo de reordenamento das finanas governamentais. O Decreto-Lei n. 2.376 de
1987 restringiu o aumento da dvida mobiliria interna federal cobertura do dficit do
Oramento Geral da Unio, mediante autorizao legislativa, e ao pagamento da parcela do
servio da dvida no includa no OGU (art. 1). A Constituio de 1988 ampliou o controle
parlamentar ao atribuir ao Congresso Nacional a prerrogativa para dispor sobre o montante da
dvida mobiliria federal (art. 48, inciso XIV) e ao atribuir ao Senado Federal a competncia
privativa para autorizar operaes externa de natureza financeira de interesse da Unio; fixar,
por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida
consolidada; dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e
interno; e dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em
operaes de crdito externo e interno (art. 52, incisos V, VI, VII e VIII)
144
. Alm disso,
imps limite s operaes de crdito, ao restringi-las ao montante da despesa de capital (art.
167, inciso III), e proibiu o Banco Central de financiar, direta ou indiretamente, o Tesouro
Nacional e demais rgo ou entidades que no sejam instituies financeiras (art. 164, 1),
algo recorrente no processo oramentrio anterior. A LRF, por sua vez, avanou na instituio

142
Vide Lei n. 7.800 de 1989, art. 47; Lei n. 8.074 de 1990, art. 40; Lei n. 8.211 de 1991, art. 39 e art. 49,
5; Lei n. 8.447 de 1992, art. 10 e art. 52; Lei n. 8.694 de 1993, art. 12 e art. 60; Lei n. 8.931 de 1994, art. 11
e art. 59; Lei n. 9.082 de 1995, art. 9 e art. 44; Lei n. 9.293 de 1996, art. 8 e art. 48; Lei n. 9.473 de 1997,
art. 11 e art. 59; Lei n. 9.692 de 1998, art. 12 e art. 67; Lei n. 9.811 de 1999, art. 17 e art. 79; Lei n. 9.995 de
2000, art. 42 e art. 77; Lei n. 10.266 de 2001, art. 40; Lei n. 10.524 de 2002, art. 61; Lei n. 10.707 de 2003,
art. 63; Lei n. 10.934 de 2004, art. 65; Lei n. 11.178 de 2005, art. 63; Lei n. 11.439 de 2006, art. 63; Lei n.
11.514 de 2007, art. 61; Lei n. 11.768 de 2008, art. 57;Lei n. 12.017 de 2009, art. 56.
143
A exceo eram as operaes de crdito por antecipao de receita, limitadas pela Constituio a 25% da
receita estimada para o exerccio financeiro, conforme exposto anteriormente.
144
Estas atribuies do Senado tambm se estendem aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, com
exceo do inciso VIII. Dado que o escopo deste trabalho o governo federal, as normas relativas aos demais
entes no sero abordadas nesta seo.
142



das regras fiscais ao estabelecer metas para o resultado primrio e nominal e mecanismos para
o seu cumprimento (art.4, 1; art. 9 e art. 59, inciso I) e ao determinar que o Presidente da
Repblica enviasse ao Congresso Nacional proposta de limite global para a dvida mobiliria
federal e ao Senado Federal proposta de limite global para a dvida consolidada e proposta de
limites e condies para operaes de crdito interno e externo e concesso de garantias, todas
no prazo de 90 dias, cumprindo assim o estabelecido na Constituio. At ento o Senado
Federal havia regulamentado apenas os limites e as condies para operaes de crdito e
concesses de garantia. Tais propostas foram enviadas, porm as referentes aos limites da
dvida consolidada e da dvida mobiliria ainda encontram-se em fase de tramitao no
Legislativo, como ser detalhado adiante. Deste modo, a aprovao destes limites, bem como
a promulgao da lei complementar prevista no art. 165, 9, da Constituio, so os pontos
principais que faltam para completar o arcabouo oramentrio institudo pela Constituio de
1998.

No que diz respeito aos limites para o dficit oramentrio, no h dispositivo sobre a matria
na Constituio. E diante da ausncia da lei complementar prevista no art. 163, que disporia
sobre finanas pblicas, observa-se que entre 1988 e 1998 no havia restrio legal ao dficit
oramentrio
145
. Apenas em 1999, no mbito do acordo entre o Brasil e o FMI firmado em
1998, na tentativa de prevenir uma crise cambial, e revisado e renovado posteriormente at
2004, que foi estabelecida na LDO meta de supervit primrio a ser observada tanto na
elaborao quanto na aprovao do oramento, e obtida na execuo dos oramentos fiscais,
da seguridade social e de investimento das estatais (art. 18 da Lei n. 9.811 de 1999). Em
2000, com a promulgao da LRF, as metas de resultado primrio e nominal foram
normatizadas. De acordo com a Lei Complementar, as metas devem ser estabelecidas a cada
ano no Anexo de Metas Fiscais constante na LDO (art. 4, 1). Como forma de garantir o
seu cumprimento, a LRF regulamentou a limitao de empenho e movimentao financeira,
como apresentado anteriormente, a ser aplicada preventivamente sempre que verificado, ao
final de cada bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas estabelecidas (art. 9). A fiscalizao e a divulgao dos resultados obtidos so outros
dispositivos includos na Lei para assegurar a realizao da meta. A fiscalizao deve ser
realizada tanto pelo controle externo, a cargo do Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal

145
De fato, a LDO de 1989 permitia que as despesas superassem as receitas no decorrer do exerccio financeiro
de 1990, contanto que o excesso de despesas fosse financiado por operaes de crdito nos termos do art. 167,
inciso III, da Constituio Federal (art. 10, 1, da Lei n. 7.800 de 1989).
143



de Contas, bem como pelo controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico (art. 59,
inciso I). O Poder Executivo, por sua vez, deve demonstrar e avaliar o cumprimento das metas
fiscais a cada quadrimestre, em audincia pblica na Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao (art. 9, 4). A divulgao tambm deve ser realizada no prprio
Anexo de Metas Fiscais, que deve conter a avaliao do cumprimento das metas do exerccio
anterior (art. 4, 2, inciso I). Embora desde 1999 as LDO tenham estabelecido anualmente
metas de supervit primrio
146
, no h dispositivo que proba o dficit desde que este seja
consistente com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional, requisito que as
metas devem cumprir de acordo com art. 4, 2, inciso I, da LRF.

Como exposto acima, ainda no foram estabelecidos limites para dvida da Unio. A proposta
para o limite global da dvida mobiliria federal foi encaminhada pelo Presidente da
Repblica ao Congresso Nacional por meio da Mensagem n. 1.070 de 2000 e do Projeto de
Lei n. 3.431 de 2000. Atualmente a proposta tramita como o Projeto de Lei da Cmara n. 54
de 2009, em conjunto com o Projeto de Lei do Senado n. 567 de 2007, e encontra-se com a
relatoria desde 05 de abril de 2011
147
. O limite indicado para o montante da dvida pblica
mobiliria federal de 650% da receita corrente lquida, apurada somando-se as receitas
arrecadadas no ltimo ms de referncia e nos 11 anteriores, excludas as duplicidades,
conforme a execuo oramentria e financeira da Unio. J a proposta para o limite da dvida
consolidada foi encaminhada pelo Presidente da Repblica ao Senado, por meio da
Mensagem n. 1.069 de 2000, posteriormente Mensagem n. 154 de 2000, e atualmente
tramita como o Projeto de Resoluo do Senado Federal n. 84 de 2007, estando com a
relatoria desde 17 de maro de 2011
148
. O limite proposto para a dvida consolidada lquida
de 3,5 vezes a receita corrente lquida.

As operaes de crdito por antecipao de receita, antes restritas pela Constituio de 1967 a
25% da receita estimada para o exerccio financeiro, no foram limitadas pela Constituio de
1988, que permitiu apenas que as autorizaes para este tipo de operao constassem nas leis
oramentrias anuais (art. 165, 8). Entre 1989 e 1999, esta prerrogativa foi exercida e as

146
Vide Lei n. 9.811 de 1999, art. 18, e Anexo de Metas Fiscais das seguintes leis: Lei n. 9.995 de 2000, Lei n.
10.266 de 2001, Lei n. 10.524 de 2002, Lei n. 10.707 de 2003, Lei n. 10.934 de 2004, Lei n. 11.178 de 2005,
Lei n. 11.439 de 2006, Lei n. 11.514 de 2007, Lei n. 11.768 de 2008, Lei n. 12.017 de 2009.
147
Fonte: Senado Federal. http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=90787 Acesso
em 26/04/2012.
148
Fonte: Senado Federal. http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=83503 Acesso
em 26/04/2012.
144



leis oramentrias autorizaram o Executivo a realizar operaes de crdito por antecipao de
receita at o montante de 20% da receita corrente estimada para o exerccio, com exceo dos
anos de 1989, 1997, 1998 e 1999, quando a autorizao limitou-se a 10%. Em geral, estas
operaes deveriam ser liquidadas at 30 dias aps o encerramento do exerccio financeiro
149
.
Em 2000, a LRF imps condies mais restritas a essas operaes que s podero ser
realizadas a partir do dcimo dia do incio do exerccio; devero ser liquidadas, com juros e
outros encargos incidentes, at o dia dez de dezembro de cada ano; e no sero autorizadas se
forem cobrados outros encargos que no a taxa de juros da operao, obrigatoriamente
prefixada ou indexada taxa bsica financeira. As operaes por antecipao de receita so
ainda vedadas enquanto existir operao anterior da mesma natureza no integralmente
resgatada e no ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38). A Resoluo do Senado Federal
n. 96 de 1989 e, posteriormente, a Resoluo do Senado Federal n. 48 de 2007, que
regulamentam limites e normas para as operaes de crdito interno e externo da Unio, no
estabeleceram limites para este tipo de operao
150
.

As demais operaes de crdito interno e as operaes de crdito externo, bem como a
concesso de garantias pela Unio foram regulamentadas primeiramente pela Resoluo do
Senado Federal n. 96 de 1989. O limite anual estabelecido para estas operaes era
equivalente ao valor dos dispndios com encargos e amortizaes da dvida fundada, vencida
e vencvel no ano, devidamente atualizada, acrescido do equivalente a 10% da receita lquida
real; e o dispndio anual mximo, compreendendo principal e encargos de todas as operaes,
no poderia ultrapassar a margem de poupana real, conforme definio apresentada na
Resoluo. Excetuavam-se desses limites a emisso de ttulos da dvida pblica federal
destinada a financiar o programa de reforma agrria e o refinanciamento da dvida externa
garantida pelo Tesouro Nacional, desde que autorizadas nas leis oramentrias (art. 3).As
operaes de crdito externo, bem como a concesso de garantias deveriam obedecer ainda as
seguintes condies: o montante no poderia ultrapassar 50% do valor do saldo mdio das
exportaes dos ltimos trs anos, excetuadas as renegociaes da dvida externa j vencida, e
ter prvia e expressa autorizao do Senado Federal em conformidade com a Constituio

149
Vide Lei n. 7.715 de 1989, art. 4, inciso I; Lei n. 7.999 de 1990, art. 12, inciso I; Lei n. 8.175 de 1991, art.
8, inciso I; Lei n. 8.409 de 1992, art. 8, inciso I; Lei n. 8.652 de 1993, art. 9, inciso I; Lei n. 8.933 de 1994,
art. 8, inciso I;Lei n. 8.980 de 1995, art. 8, inciso I; Lei n. 9.275 de 1996, art. 8, inciso I;Lei n. 9.438 de
1997, art. 8, inciso I; Lei n. 9.598 de 1997, art. 8, inciso I; Lei n. 9.789 de 1999, art. 8, inciso I.
150
Ao contrrio da Resoluo n. 43 de 2001, que estabeleceu para Estados, Distrito Federal e Municpios, que o
saldo devedor das operaes de crdito por antecipao de receita oramentria no poder exceder, no exerccio
em que estiver sendo apurado, a 7% da receita corrente lquida (art. 10).
145



(art. 4). Os limites para empresas e fundaes eram equivalentes a 10% do ativo permanente
e a 10% do patrimnio lquido, bem como no poderia ultrapassar o valor dos encargos e das
amortizaes da dvida paga (art. 7). Este ltimo limite poderia representar uma restrio
forte para empresas cujo endividamento anterior fosse baixo relativamente a suas
necessidades futuras de investimento. Sob justificativa, a Unio poderia pleitear a elevao
temporria deste limite (art. 9), algo que ocorreu nove vezes entre 1989 e 2006, sendo que
em todos os casos a elevao referia-se a empresas de economia mista
151
.

As operaes de crdito estavam limitadas ainda ao montante das despesas de capital,
conforme estabelecido no art. 167, inciso III, da Constituio e no art. 2 da Resoluo do
Senado Federal n. 96 de 1989. Contudo este limite flexibilizado pelo prprio artigo da
Constituio ao permitir que essas operaes excedam as despesas de capital quando
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados
pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Ademais, este limite era geralmente cumprido na
lei oramentria, mas no na execuo financeira.

Com a LRF, em 2000, normas adicionais relativas s operaes de crdito foram definidas.
As operaes de crdito permaneceram limitadas pelo montante da despesa de capital (art. 12,
2 e art. 32, 1, inciso V), sendo que em caso de no cumprimento do limite nos termos da
Constituio, o montante equivalente ao excesso dever constituir reserva ou a operao
cancelada (art. 33, 4 e 1). A Lei estabelece ainda que a cada exerccio financeiro
devero ser consideradas todas as receitas de operaes de crdito que nele ingressarem e
todas as despesas de capital executadas (art. 32, 3). Com isso, o limite deve ser cumprido
tanto na lei do oramento quanto na execuo financeira.

Os pedidos para a contratao de operaes de crdito devem demonstrar a relao custo-
benefcio e o interesse econmico e social da operao. A operao de crdito pleiteada deve
ter autorizao prvia e expressa no texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou lei
especfica, seus recursos devem constar no oramento, os limites fixados pelo Senado e pelo
art. 167, inciso III, da Constituio devem ser atendidos, e, em caso de operao de crdito
externo, apresentar autorizao especfica do Senado. Cabe ao Ministrio da Fazenda verificar
o cumprimento destes limites e condies (art. 32).

151
Vide Resolues do Senado Federal n. 55 de 1991, n. 9 de 1993, n. 29 de 1998, n. 77 de 1998, n. 16 de
2000, n. 41 de 2000, n. 34 de 2001, n. 34 de 2006 e n. 43 de 2006.
146




Outros dois aspectos importantes contemplados pela LRF foram a realizao de operaes de
crdito entre entes da Federao, bem com a concesso de garantias pela Unio aos demais
entes, e as normas relativas ao Banco Central. At o fim da dcada de 1990 era bastante
comum a Unio ir ao resgate dos Estados e Municpios, refinanciando suas dvidas e
assumindo as dvidas que tinham sua garantia, o que estimulava os excessos fiscais desses
entes
152
. Diante da dimenso do problema, a LRF proibiu a realizao de operao de crdito
entre um ente da Federao e outro, seja diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia,
fundao ou empresa estatal dependente, mesmo sob a forma de novao, refinanciamento ou
postergao de dvida contrada anteriormente (art. 35). A concesso de garantia pela Unio
aos demais entes foi permitida, desde que apresentadas contragarantias por estes entes, em
valor igual ou superior ao da garantia concedida, verificada a adimplncia do ente e dentro do
limite estabelecido pelo Senado. As contragarantias podem ser na forma de vinculao de
receitas tributrias diretamente arrecadadas e de transferncias constitucionais, com outorga
de poderes a Unio para ret-las e empregar o respectivo valor na liquidao da dvida
vencida (art. 40).

Em relao ao Banco Central, alm da proibio de conceder emprstimos a entes da
Federao, inclusive Unio, vedada a concesso de garantias, a compra de ttulos da dvida
diretamente do Tesouro Nacional, exceto para o refinanciamento da dvida mobiliria
vencendo em sua carteira, e a permuta de ttulo da dvida de um ente por ttulo da dvida
federal (art. 39). Ademais, a LRF restringiu o possvel financiamento monetrio de despesas
ao incluir as despesas do Bacen com pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e
investimentos no oramento da Unio (art. 5, 6); ao proibir a emisso de ttulos prprios
do Bacen a partir de 2002 (art. 34); incluir a dvida do Bacen no limite da dvida da Unio
(art. 29, 2); e ao estabelecer o resultado do Bacen como receita do Tesouro Nacional, sendo
os saldos positivos transferidos para o Tesouro e os saldos negativos cobertos pelo mesmo
(art. 7)
153
.


152
Esta questo ser abordada em detalhe no prximo captulo.
153
O Decreto-Lei n. 2.376 de 1987 determinou a transferncia do resultado positivo do Bacen para o Tesouro,
mas no estabeleceu a regra para o resultado negativo. No final da dcada de 1990, com seguidos resultados
negativos aps o Plano Real, a questo foi disciplinada pela Medida Provisria n. 1.789 de 1998 e posteriores
reedies, e o saldo deveria ser coberto pelo Tesouro Nacional at o dcimo dia til do ano subsequente
aprovao do balano pelo CMN. A LRF reiterou o pagamento ao Bacen em caso de resultado negativo.
147



A partir da Resoluo do Senado Federal n. 48 de 2007, as operaes de crdito interno e
externo da Unio passaram a ser limitadas a 60% da receita corrente lquida, excludas deste
limite: as operaes destinadas amortizao do principal e ao refinanciamento da dvida
pblica federal; e as emisses de ttulos destinadas ao pagamento de resultado negativo do
Banco Central e manuteno da carteira de ttulos da dvida pblica em dimenses
adequadas execuo da poltica monetria, conforme disposto em lei (art. 7, com redao
dada pela Resoluo n. 41, de 2009). O montante das garantias concedidas pela Unio
tambm est limitado a 60% da receita corrente lquida (art. 9).

A quarta e ltima etapa do processo oramentrio, o controle da execuo oramentria,
divide-se em dois segmentos: o controle interno, realizado pelo Poder Executivo, e o controle
externo, exercido pelo Congresso Nacional. Compete s duas formas de controle a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas (art. 70, caput, da
Constituio). Ademais, a prestao de contas envolve qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes
de natureza pecuniria (art. 70, nico, da Constituio com redao dada pela Emenda
Constitucional n. 19, de 1998).

A fiscalizao externa exercida pelo Congresso Nacional com auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, e compreende,alm da apreciao das contas do Presidente da Repblica e do
julgamento das contas dos responsveis por bens e valores pblicos, a realizao de inspees
e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial sobre as
contas das unidades administrativas dos trs Poderes da Unio, a fiscalizao da aplicao de
recursos repassados pela Unio a outros entes, entre outras (art. 71). No que diz respeito aos
prazos para a prestao de contas, o Presidente da Repblica deve enviar ao Congresso
Nacional, dentro 60 dias aps o incio da seo legislativa, as contas referentes ao exerccio
financeiro anterior (art. 84, inciso XXIV da Constituio). O Tribunal de Contas da Unio,
por sua vez, deve emitir parecer prvio dentro de 60 dias do recebimento das mesmas (art. 71,
1, da Constituio) e encaminh-lo ao Congresso Nacional para o julgamento definitivo.

148



A Constituio de 1988 ampliou consideravelmente o escopo de atuao do TCU ao incluir a
fiscalizao contbil, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta entre as suas atribuies, bem como expandiu o seu poder de controle ao
definir claramente o alcance da fiscalizao, sem deixar margens para dubiedade ou fugas ao
controle, existentes no perodo militar (PESSANHA, 2003)
154
. Em relao aos contratos com
irregularidades, o TCU recuperou parte do seu espao de atuao com o 2 do art. 71 da
Constituio, que delega ao Tribunal a deciso de sustar estes contratos caso o Poder
Legislativo ou Executivo no tome as medidas necessrias no prazo de 90 dias. No entanto, o
desempenho do controle externo, no que tange apreciao e julgamento das contas do
Presidente, deixa a desejar. O longo lapso de tempo entre a emisso do parecer prvio pelo
TCU e seu julgamento final pelo Congresso verificado durante o regime militar no sofreu
alterao no processo oramentrio atual. Pessanha (2009, p. 255) apresenta os dados
relativos prestao de contas para os exerccios financeiros de 1988 a 2007. Em todos os
casos o parecer prvio do TCU foi emitido dentro do prazo constitucional, aprovando a
prestao de contas. No entanto, at o final de 2008, as contas do Governo Collor (1990 a
1992), a conta referente ao exerccio financeiro de 2002 do Governo Fernando Henrique e as
contas do Governo Lula referentes a 2003-2007 ainda no haviam sido julgadas. As contas de
1993 e de 1995 a 2001 foram todas aprovadas pelo Congresso em 2002.

O controle interno, por sua vez, exercido pelos trs poderes de forma integrada e tem por
finalidade avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial;
exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio; e apoiar o controle externo no exerccio da fiscalizao (art. 74 da
Constituio).

Com a LRF, tanto o controle externo quanto o controle interno passaram a fiscalizar a gesto
fiscal da Unio, ou seja, o cumprimento das normas estabelecidas por esta Lei Complementar.
Em particular, os controles devem fiscalizar o atingimento das metas estabelecidas na LDO;

154
A Constituio de 1988 alterou tambm a organizao do Tribunal de Contas e as regras para preenchimento
dos cargos do corpo deliberativo: dos nove ministros do Tribunal, seis so indicados pelo Congresso Nacional e
trs pelo Presidente, com aprovao do Senado Federal (art. 73, 2). No sistema anterior, os ministros eram
nomeados pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal (art. 72, 3 da Constituio de
1967, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 1 de 1969).
149



os limites e as condies para a realizao de operaes de crdito e inscrio em restos a
pagar; as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite,
quando for o caso; as medidas adotadas para reconduo da dvida aos limites estabelecidos,
quando for o caso; e a destinao dos recursos obtidos com a alienao de ativos (art. 59,
caput e incisos I, II, III e IV).

No que tange ao Sistema de Controle Interno da Unio, a reestruturao promovida pelos
Decretos n. 92.452 e n. 93.874 de 1986 manteve o foco excessivo nos meios e
procedimentos, caracterstico do sistema vigente no perodo militar. apenas com as
mudanas ocorridas a partir de 1994, que o Sistema de Controle Interno passa a ter
capacidade de avaliar os resultados da poltica pblica (Olivieri, 2009). A Medida Provisria
n. 480 de 1994 estabeleceu o Ministrio da Fazenda como rgo central do Sistema de
Controle Interno e criou a Secretaria Federal de Controle (SFC), responsvel pela orientao
normativa e tcnica das atividades de auditoria, fiscalizao e avaliao da gesto. Reeditada
88 vezes, com modificaes, foi convertida na Lei n. 10.180 de 2001. Por esta Lei, as
atividades de administrao financeira e contabilidade, antes integradas ao Sistema de
Controle Interno, passaram a constituir sistemas separados, e a SFC passou a ser o rgo
central do Sistema. Entre as competncias dos rgos e unidades est a avaliao da execuo
dos programas de governo quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento (art. 24, inciso II, da Lei n. 10.180 de 2001). Em 2002, o
Decreto n. 4.177 transferiu a SFC e a Comisso de Coordenao de Controle Interno para a
Corregedoria-Geral da Unio, mantida suas competncias
155
.

Um relevante aspecto deste atual processo oramentrio, sem paralelo com o processo
anterior, so as normas de transparncia da gesto fiscal institudas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal em 2000. At ento a divulgao das contas pblicas era limitada,
apesar da Constituio de 1988 estabelecer o princpio da publicidade como norma para a
administrao pblica (art. 37). Os principais documentos eram o Balano Geral da Unio,
acompanhado do Relatrio sobre a execuo e a situao da Administrao Pblica Federal,
de periodicidade anual e elaborado pela STN, e o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria, previsto na Constituio (art. 165, 3), que deve ser publicado at 30 dias
aps o encerramento de cada bimestre.

155
Vide Decreto n. 3.591 de 2000, art. 11.
150




Com a LRF, a gama de informaes a serem divulgadas foi ampliada e novos documentos
foram institudos. Assim, a Lei Complementar estabeleceu como instrumentos de
transparncia da gesto fiscal os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, bem como as verses simplificadas desses
documentos. Todos estes documentos devem ser amplamente divulgados, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico (art. 48, caput), e o contedo pormenorizado da execuo
oramentria e financeira tambm deve ser liberado em meios eletrnicos de acesso pblico,
em tempo real. Ademais, a transparncia tambm assegurada por meio do incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos (art. 48, nico, inciso I e
II, includo pela Lei Complementar n. 131, de 2009).

Em relao prestao de contas da Unio, esta deve estar disponvel para consulta pblica,
durante todo o exerccio, e conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias
financeiras oficiais de fomento, includo o BNDES, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade
social e, no caso das agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas
atividades no exerccio (art. 49, nico).

O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, a ser publicado at 30 dias aps o
encerramento do bimestre como determina a Constituio, composto pelo balano
oramentrio, pelo demonstrativo da execuo das receitas por categoria econmica e fonte,
especificando a previso inicial, a previso atualizada para o exerccio, a receita realizada no
bimestre, a realizada no exerccio e a previso a realizar, e pelos demonstrativos da execuo
das despesas por categoria econmica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotao
inicial, dotao para o exerccio, despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no
exerccio, e das despesas por funo e subfuno (art. 52). O Relatrio acompanhado ainda
pelos demonstrativos da receita corrente lquida, das receitas e despesas previdencirias, dos
resultados nominal e primrio, das despesas com juros e com restos a pagar (art. 53).

Por fim, o Relatrio de Gesto Fiscal tem periodicidade quadrimestral e deve ser publicado
em at 30 dias aps o encerramento do perodo (art. 54). Seu contedo compreende os
151



montantes da despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas, das
dvidas consolidada e mobiliria, da concesso de garantias e das operaes de crdito,
comparados com os limites estabelecidos, bem como a indicao das medidas corretivas
adotadas ou a serem adotadas, caso qualquer dos limites tenha sido ultrapassado. O relatrio
do ltimo quadrimestre deve conter ainda demonstrativos do montante das disponibilidades
de caixa em 31 de dezembro, da inscrio em Restos a Pagar das despesas liquidadas e no
liquidadas e do cumprimento das normas para operaes de crdito por antecipao de receita
(art. 55).

O atual processo oramentrio e sistema de planejamento foram institudos em um ambiente
marcado pela crise fiscal, alta inflao e baixo crescimento da economia. E por toda a dcada
de 1990 e de 2000, o equacionamento das contas pblicas esteve sempre no cenrio poltico e
econmico do pas. A abertura financeira da economia brasileira ao longo dos anos de 1990, o
acordo com o FMI e a crise cambial, entre fins de 1998 e incio de 1999, e, em seguida, a
adoo do sistema de metas de inflao reforaram ainda mais a necessidade do equilbrio das
contas pblicas e do controle da trajetria da dvida, em consonncia com as exigncias do
capitalismo financeiro e com os preceitos da teoria macroeconmica dominante. neste
contexto que o consenso poltico em torno da disciplina fiscal foi alcanado e a LRF
aprovada. Ao final, as mudanas institucionais realizadas ao longo deste perodo modificaram
os aspectos identificados com a falta de controle dos gastos governamentais, resultando em
um processo oramentrio que propicia maior disciplina fiscal, principalmente se comparado
com o processo oramentrio do perodo militar.

A centralizao do processo oramentrio no Poder Executivo, fonte de tanta
discricionariedade nos anos de 1970 e 1980, foi reduzida com a maior participao do
Congresso Nacional tanto na etapa de elaborao, com a LDO, quanto na etapa de apreciao
e votao do projeto de lei oramentria, com as emendas LOA. Alm disso, a incluso no
oramento fiscal das receitas e despesas das entidades da administrao indireta, da dvida
pblica federal e dos programas a cargo do oramento monetrio, ampliou o escopo da
despesa e receita sob escrutnio do Congresso Nacional, o que representa uma mudana
significativa em relao ao processo oramentrio do perodo militar. Na etapa de execuo
da LOA, por sua vez, as decises de remanejar gastos e de alocar o excesso de arrecadao,
por meio da abertura de crditos suplementares e especiais, e de contingenciar a despesa
permanecem centralizadas no Executivo. Contudo, em comparao ao processo oramentrio
152



anterior, observa-se uma limitao na sua discricionariedade, particularmente na ltima
dcada, com a maior especificao das autorizaes para a abertura de crditos adicionais,
presentes nas leis oramentrias, e com a delimitao das despesas que podem ser
contingenciadas, conforme disposto nas leis de diretrizes oramentrias.

Por outro lado, o sistema de planejamento institudo pela Constituio de 1988 ainda no
alcanou os resultados pretendidos. No plano normativo, h uma clara hierarquia entre o PPA,
a LDO e a LOA. O PPA estabeleceria as diretrizes e as metas da administrao pblica, em
particular as metas quantitativas e qualitativas, a LDO estabeleceria as prioridades dentro das
metas do PPA, e a LOA corresponderia execuo dessas prioridades. No entanto, a prtica
tem se mostrado distinta. Um exemplo dado por Nunes (2006, p.16) no processo de reviso
do PPA 2004-2007. A proposta enviada ao Congresso exclua 17 programas, inclua 18 e
alterava 347 dos 382 programas presentes no PPA. Alm disso, quando a proposta foi
enviada, a LDO j estava aprovada e o projeto de lei oramentria para o ano de 2005, em
fase de tramitao, previa crdito oramentrio para apenas 23 das 674 novas aes criadas no
PPA aprovado e para 324 aes prioritrias das 452 elencadas no Anexo de Metas e
Prioridades da LDO. Ademais, havia dois instrumentos de reviso do PPA para o perodo, o
prprio projeto de reviso e a LOA, por meio da qual novos projetos e atividades poderiam
ser includos e modificados, invertendo, deste modo, a lgica do sistema de planejamento.

Parte desta falta de integrao pode ser atribuda ausncia da normatizao prevista pelo art.
165, 9 da Constituio
156
. At o momento o contedo e a forma de elaborao do PPA no
esto definidos por lei, o que deixa a cargo de cada governo definir no apenas as suas
prioridades, mas tambm o nvel de detalhamento que ser includo no plano. Como ressalta
Mendes (2009, p.66-67), o PPA, que em sua concepo seria um documento de intenes do
governo com as principais linhas de ao, passou a ser um oramento para quatro anos, com
as propostas detalhadas ao nvel de aes oramentrias, incluindo no apenas metas fsicas,
mas tambm metas financeiras. No entanto, as metas financeiras so propostas com base em
estimaes de receita e de despesa que normalmente se frustram, o que engessa a
administrao e gera a necessidade de revises do plano. As propostas de reviso, por sua vez,

156
A matria prevista por este dispositivo objeto dos Projetos de Lei Complementar n. 135 de 1996, n. 166
de 1997, n. 32 de 1999, n. 88 de 1999, n. 144 de 2000, n. 102 de 2003 e n. 99 de 2011 que tramitam
apensados na Cmara dos Deputados, e atualmente aguardam designao de relator na Comisso de Constituio
e Justia e de Cidadania. Fonte: Cmara dos Deputados. Disponvel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=21517 Acesso: 28/04/2012.
153



tambm no esto normatizadas, o que abre espao para um total redesenho do PPA, como
pode ser visto no exemplo acima. Ademais, a periodicidade, os instrumentos e o prazo para
estas revises tambm so definidos pelo governo. Como mostra Nunes (2006, p.20) ficou
estabelecido para o PPA 2004-2007 que a alterao, excluso ou incluso de programas
poderia ser feita por projeto de lei de reviso anual ou projeto de lei especfico, que deveriam
ser enviados at 31 de agosto. O PPA tornou-se, assim, um planejamento rolante, semelhante
ao OPI, bastante criticado por confundir planejamento com oramento.

Os prazos atuais de elaborao destes instrumentos, estabelecidos no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias e que devem ser determinados por esta lei complementar,
tambm prejudicam a integrao entre PPA, LDO e LOA. No primeiro ano de mandato
presidencial, o Congresso deve apreciar concomitantemente o PPA e a LOA, com a LDO j
aprovada. O resultado que o oramento para o segundo ano de mandato elaborado sem as
diretrizes e metas do PPA que estar em vigor neste segundo ano, o que inverte a lgica do
processo. Com o processo de reviso anual, este descasamento estende-se ao longo do
mandato.

Outra questo que reduz a significncia do planejamento de mdio e longo prazo e coloca a
LOA como a pea mais importante do sistema a conjugao entre incentivos do sistema
poltico e prioridades do governo. Mendes (2009) sintetiza bem a questo:

O que se tem, [...], um jogo no qual o Presidente da Repblica e a equipe econmica priorizam o
equilbrio fiscal e, ao mesmo tempo executam o mximo possvel das preferncias de gastos dos
parlamentares e ministros da base de apoio, como forma de manter a maioria no parlamento.

O resultado que ficam em segundo plano os aspectos de racionalidade do processo oramentrio
(planejamento e anlise de custo-benefcio das aes pblicas). Se tentar assegurar, ao mesmo
tempo, equilbrio fiscal e qualidade na execuo oramentria, o Presidente e a equipe econmica
podem perder uma ferramenta de conquista de apoio poltico. Ao ter que escolher dois, entre trs
objetivos (equilbrio fiscal, apoio poltico e racionalidade oramentria), a Presidncia da
Repblica, desde 1999 (ano do incio do ajuste fiscal) tem dado prioridade ao equilbrio fiscal e ao
apoio poltico. (MENDES, 2009, p. 65)

Este jogo poltico algo prprio do arranjo institucional atual, sem paralelo com o processo
oramentrio anterior, que emergiu com a prerrogativa do Congresso Nacional de emendar o
oramento, aliada aos interesses dos parlamentares em beneficiar sua base eleitoral de modo a
ampliar as chances de reeleio.

154



Como visto, a regra constitucional para a apresentao de emendas exige que as mesmas
apresentem as fonte de recursos necessrias. No entanto, h pouco espao para o Legislativo
utilizar recursos provenientes do cancelamento de despesas propostas pelo Executivo, pois
no so passveis de cancelamento as dotaes destinadas s despesas com pessoal e encargos
sociais, juros e amortizao da dvida e transferncias constitucionais a Estados, Distrito
Federal e Municpios. De fato, Mendes (2009, p. 72-73) demonstra que no processo de
apreciao do oramento no existe um movimento de cortar as despesas, para acomodar as
emendas parlamentares: entre 2004 e 2007, os valores propostos pelo Executivo para a rubrica
outras despesas correntes, excludas as transferncias a Estados e Municpios, principal grupo
de despesa passvel de corte, foram preservados e, em alguns anos, ampliados. Deste modo, a
principal fonte de recursos para as emendas parlamentares vem da reestimao da receita,
possibilidade aberta pela Constituio ao permitir que as emendas sejam correlacionadas com
erros ou omisses, o que inicia o jogo entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.

No processo de elaborao do oramento, a receita estimada a base para o montante de
despesa a ser autoriza, observada a meta de resultado primrio estabelecida na LDO. Assim,
quanto maior a receita prevista, maior a soma das despesas que podem ser acomodadas, o
que eleva o risco de no cumprimento da meta na etapa de execuo, no caso de uma
arrecadao menor do que a esperada. Diante do objetivo de cumprir as metas fiscais e do
incentivo dos parlamentares em aumentar a receita estimada para acomodar suas emendas o
Executivo subestima a receita na proposta oramentria. O Legislativo, sob a justificativa de
que o Executivo cometeu um erro, revisa as estimativas, amplia a receita prevista no projeto
de lei oramentria e inclui suas emendas. Como o objetivo do Congresso ampliar os
investimentos ligados a sua regio eleitoral, o Executivo tende a reduzir as despesas alocadas
nesta rubrica no projeto de lei.

Este jogo pode ser observado na comparao entre os valores previstos no oramento,
aprovados pelo Congresso e realizados pelo Executivo. Entre 2004 e 2007, a receita
arrecadada foi consistentemente superior ao valor previsto tanto no projeto quanto na lei
oramentria. O Congresso, deste modo, no tem trabalhado com expectativas irreais de
receita. E como os parmetros para a reestimao da receita so fornecidos pelo prprio
Executivo, tem-se mais uma evidncia do jogo descrito (MENDES, 2009, p. 71). Em relao
s despesas com investimento, esta tem sido a principal rubrica alterada pelos parlamentares
(MENDES, 2009, p. 72; ALSTON et al, 2005, p. 20).
155




A disputa entre Executivo e Legislativo segue na etapa de execuo do oramento. Como o
oramento apenas autoriza a realizao das despesas, o Executivo, sob a justificativa de que a
receita prevista na LOA est superestimada, expede um decreto de contingenciamento das
despesas, que podero ser liberadas caso a expectativa de arrecadao de receita seja
confirmada. Os investimentos so os gastos mais afetados pelo corte, uma vez que as despesas
de carter obrigatrio pessoal e encargos, juros e amortizao da dvida, transferncias
constitucionais e legais, pagamentos de benefcios previdencirios, despesas relativas ao SUS,
entre outras no podem ser contingenciadas. Com isso, os parlamentares tm que negociar
com o Presidente para ter suas verbas liberadas e essa negociao resulta em apoio poltico
para as propostas do Executivo em troca da execuo das emendas (ALSTON et al, 2005)
157
.

Como exposto anteriormente, a LRF disciplinou o assunto e estabeleceu que a limitao de
empenho e movimentao financeira deveria ocorrer a partir do segundo bimestre, nos casos
em que a arrecadao da receita no comportasse o cumprimento das metas. No entanto, os
decretos de contingenciamento tm sido promulgados no incio do ano, antes mesmo da
arrecadao insuficiente ser confirmada. O resultado que a liberao de verbas para as
emendas parlamentares continua sendo utilizada como instrumento de negociao poltica
(MENDES, 2009; GONTIJO, 2010).












157
Os autores apresentam evidncias de que os parlamentares que apoiaram as propostas do Executivo ou que
mudaram de posio em favor do Executivo tiveram um percentual maior de suas emendas individuais
executadas. Por outro lado, os que trocaram de opinio e se posicionaram contra o Executivo foram punidos com
menor execuo de suas emendas. No caso das emendas coletivas tambm so apresentados dados qualitativos
indicando que estas so tambm usadas estrategicamente para conseguir apoio poltico (ALSTON et al, 2005, p.
73-80).
156









157



5 INSTITUIES ORAMENTRIAS E POLTICA FISCAL NO BRASIL


A anlise dos processos oramentrios brasileiros, o vigente no perodo militar e o institudo a
partir da Constituio de 1988, realizada no captulo anterior, permite concluir que o arranjo
institucional atual propicia maior controle dos gastos pblicos. Contudo, observa-se tambm
que esta maior disciplina fiscal no resultado da alterao de uma nica norma, mas fruto da
conjugao de vrias mudanas dentro do processo oramentrio brasileiro.

Uma forma de acompanhar e avaliar as alteraes nas diversas regras que compem as
instituies oramentrias, ao longo do perodo 1965-2010 por meio dos ndices
oramentrios, desenvolvidos pela literatura em economia poltica que estuda o impacto das
instituies oramentrias no resultado fiscal, e que quantificam e agregam os diversos
aspectos que compe cada arranjo institucional. Assim, com base na descrio e anlise do
processo oramentrio realizada no captulo anterior e a partir das metodologias de Alesina et
al (1999) e de Dabla-Norris et al (2010), so construdos dois ndices para esta avaliao. O
ndice proposto por Alesina et al (1999), embora no capte algumas das principais questes
oramentrias do pas, como ser discutido, o pioneiro nesta literatura para pases em
desenvolvimento, e base para diversos estudos posteriores. A metodologia de Dabla-Norris et
al (2010) incorpora uma gama maior de caractersticas institucionais e foi elaborada para
avaliar as instituies oramentrias em pases de renda mdia e baixa, possibilitando que
caractersticas tpicas de pases em desenvolvimento, como o Brasil, tambm sejam
consideradas
158
. Este captulo, portanto, completa a anlise institucional iniciada no captulo
quatro.

Alm da construo dos ndices e da avaliao das instituies ao longo do tempo, no que diz
respeito disciplina fiscal e, portanto, ao grau de liberdade proporcionado ao governo no
processo de deciso e execuo do gasto pblico, outro objetivo do estudo aqui desenvolvido
analisar a relao entre as instituies, mensuradas pelos ndices propostos, e o resultado
primrio do governo federal.


158
Os dois ndices, portanto, captam distintas caractersticas do processo oramentrio brasileiro. A opo por
utilizar ndices diferentes, e no agregar as caractersticas em um nico ndice, teve por intudo manter uma
comparabilidade entre o valor calculado para as instituies brasileiras e o valor apresentado para os demais
pases analisados por esses artigos, embora esta comparao no seja objeto de anlise deste trabalho.
158



Para tanto, o captulo est dividido em trs sees: a primeira apresenta a literatura econmica
sobre as instituies e os ndices oramentrios; a segunda avalia estas instituies a partir da
construo dos ndices oramentrios propostos; e a terceira analisa a relao entre as
instituies oramentrias e o resultado primrio do governo federal.


5.1 Instituies oramentrias literatura terica e emprica

O cenrio de persistentes dficits e elevada dvida pblica vivenciado por vrios pases
desenvolvidos, ao longo do perodo de 1975-1995, motivou uma extensa literatura em
economia poltica ligada ao mainstream, a partir da dcada de 1990, a buscar nos fatores
polticos-institucionais a explicao para tais fatos. Como resume Gleich (2003, p. 7), esta
linha de pesquisa parte da ideia de que as estruturas institucionais possuem um impacto
sistemtico no comportamento e nas escolhas estratgicas dos polticos e podem, portanto,
influenciar o resultado de polticas geradas por um processo de deciso coletiva.

Em relao ao processo oramentrio, duas questes tericas e inter-relacionadas explicam
sua natureza e resultado: o problema do fundo comum (common pool) e o modelo principal-
agente. Na primeira questo as decises relativas ao gasto pblico so determinadas de modo
descentralizado pelos agentes envolvidos no processo e o custo financiado por um fundo
comum de recursos. Como mostram Persson e Tabellini (2002) e Velasco (1997), cada agente
define o seu montante de despesa no processo de maximizao de utilidade sem considerar o
volume de gasto estabelecido pelo demais, ou seja, sem internalizar o custo dessa deciso. O
resultado um nvel de despesa acima do socialmente timo, gerando dficits e acmulo de
dvida em um horizonte maior de tempo.

No modelo principal-agente, por sua vez, as decises de gasto so delegadas pelo principal a
um agente, por meio de contratos explcitos ou implcitos. Esta relao est presente tanto
entre os eleitores (principal) e o governo (agente), como dentro do prprio governo, entre o
Ministro das Finanas (principal) e os demais ministros (agente). Em um cenrio de
assimetria de informao e distintos incentivos, os agentes podem optar por um volume e tipo
de gasto diferente das preferncias do principal. Como exemplifica Dabla-Norris et al (2010,
p. 5), este problema emerge quando os polticos podem extrair rendas e apropriar-se de
recursos pblicos em detrimento das preferncias dos eleitores.
159




Deste modo, as instituies oramentrias podem ampliar ou restringir estes incentivos, o que
leva a diferentes resultados fiscais no que diz respeito ao tamanho do oramento, sua
composio e a forma de financiamento
159
. Em particular, instituies oramentrias que
centralizam o processo decisrio tendem a reduzir o problema do fundo comum e produzir
melhores resultados fiscais. A transparncia e o controle tendem a mitigar o problema do
principal-agente.

As instituies oramentrias, as regras e regulamentos, segundo as quais os oramentos so
preparados, aprovados e executados, podem ser dividas em dois tipos: as regras de
procedimento referentes elaborao, aprovao e execuo do oramento e as metas fiscais
numricas, como a regra do oramento equilibrado. Alesina e Perotti (1996) argumentam que
a regra do oramento equilibrado no condio necessria nem suficiente para assegurar a
disciplina fiscal. Para o autores so as regras de procedimento, em particular as normas para
votao e aprovao do oramento e o grau de transparncia, os pontos cruciais. Dentre as
normas para votao, destacam-se a sequncia em que o projeto do oramento votado e o
tipo de emendas parlamentares admitidas. Assim, os procedimentos que determinam primeiro
a votao do tamanho do oramento e depois sua composio, as regras que limitam a
habilidade do Legislativo de apresentar emendas e as normas que obrigam a divulgao das
informaes relativas elaborao e execuo do oramento tendem a promover a disciplina
fiscal. Estas instituies, bem como as demais que limitam o accountability democrtico no
processo oramentrio so classificadas como hierrquicas pelos autores. Do lado oposto
esto as instituies colegiais.

Von Hagen (1992) e Von Hagen e Harden (1994) consideram que instituies centralizadas, i.
e., que concentram no Executivo o poder de deciso sobre o oramento asseguram um dficit
e nvel de dvida menores. Dentre estas instituies destacam-se: na fase de elaborao do
oramento, a maior prerrogativa do Ministro da Fazenda em relao aos demais ministros
para definir o montante de despesa oramentria; na fase de votao, as regras que restringem
as emendas parlamentares e o agenda-setting, que atribui ao Executivo poder para influenciar

159
Ressalta-se que os modelos que focam nas instituies oramentrias representam um ramo de pesquisa dentro
da economia poltica, que tambm estuda os efeitos das instituies politico-eleitorais sobre os gastos do
governo e o dficit fiscal.
160



o processo de votao; e na fase de execuo, o grau de controle do Ministro da Fazenda
sobre as despesas realizadas.

Diversos trabalhos empricos para pases desenvolvidos e em desenvolvimento apresentam
evidncias de que as instituies oramentrias mais hierrquicas/centralizadas e mais
transparentes resultam em maior disciplina fiscal. Entre estes trabalhos cita-se Von Hagen
(1992) e Von Hagen e Harden (1994), para pases da Unio Europeia, Atl e Lowry (1994)
para os estados americanos, Alesina et al (1999), Stein et al (1998), Filc e Scartascini (2004)
para Amrica Latina, Gleich (2003), para pases do leste europeu, e Dabla-Norris et al (2010),
para pases de renda mdia e baixa.

Com exceo de Atl e Lowry (1994), em todos os demais trabalhos citados a avaliao do
impacto das instituies oramentrias sobre o resultado fiscal e a dvida pblica foi realizada
com base na comparao das instituies do diversos pases, a partir da construo de ndices
oramentrios. Em linhas gerais, estes ndices so construdos a partir de um questionrio, que
abrange as diferentes caractersticas institucionais na fase de elaborao, aprovao e
execuo do oramento, no qual so atribudas notas para cada caracterstica, sendo o maior
valor referente instituio mais hierrquica/centralizada. Estas notas so ento agregadas por
uma frmula, que pode ser a simples soma dos valores atribudos ou a mdia simples dos
mesmos.

Um ponto crucial para estes estudos a hiptese de que as instituies so exgenas, ou seja,
no so afetas pelo resultado fiscal de perodos anteriores. Como ressalta Alesina e Perotti
(1996), as instituies so intrinsecamente endgenas, pois podem ser alteradas diante de
resultados fiscais insatisfatrios ou por outros fatores poltico-histricos que afetam tanto as
instituies quanto o resultado fiscal. Se este for o caso, as instituies e os respectivos
ndices construdos no podem ser utilizados como variveis explicativas em regresses nas
quais os resultados fiscais so as variveis endgenas. A soluo encontrada por estes estudos
foi trabalhar com um horizonte de curto prazo, de modo que as instituies possam ser
consideradas exgenas, uma vez que suas alteraes ocorrem no mdio e longo prazo.

No entanto, o clculo dos ndices oramentrios para um nico pas ao longo do tempo
permite explicitar tambm o sentido das transformaes pelas quais as instituies passaram e
avaliar estas mudanas em relao disciplina fiscal. Neste caso, as transformaes podem
161



ser relacionadas, em maior ou menor grau, aos eventos polticos e econmicos que ocorreram
no pas, o que as tornaria endgenas. nesta segunda perspectiva que os ndices
oramentrios so abordados neste trabalho.

Em relao literatura nacional, no se tem conhecimento, at o momento, de estudos para o
Brasil que busquem avaliar as instituies oramentrias com base nestes ndices para o
perodo aqui proposto. Barroso (2003) utiliza os ndices oramentrios de Alesina et al
(1999), Campos e Pradhan (1996) e Esfahani (2000), para o perodo do processo oramentrio
brasileiro ps-Constituio de 1988, mas com uma proposta diferente: o seu objetivo avaliar
o quadro institucional resultante caso as alteraes institucionais propostas pelo autor fossem
adotadas. Deste modo, o presente estudo avana em uma rea ainda pouco explorada pela
literatura brasileira.


5.2 ndices oramentrios

Como apresentado no incio do captulo, duas metodologias sero utilizadas na construo
dos ndices oramentrios: a de Alesina et al (1999) e a de Dabla-Norris et al (2010). A
metodologia de Alesina et al (1999) avalia as instituies oramentrias a partir de trs
caractersticas: a existncia de regras fiscais que limitam o dficit ex-ante, ou seja, na etapa de
elaborao e aprovao do oramento; a existncia de top-bottom procedures na etapa de
votao, ou seja, existncia de normas que atribuem fortes prerrogativas ao Executivo vis a
vis ao Legislativo; e a transparncia. Dabla-Norris et al (2010) parte destas trs caractersticas
para construir o seu ndice e acrescenta outras duas: a sustentabilidade e a credibilidade das
instituies, bem como a abrangncia do processo oramentrio, ambas relevantes para pases
pobres, objeto de sua anlise, e para pases em desenvolvimento. Embora mais ampla, esta
ltima metodologia no inclui alguns dos aspectos contemplados por Alesina et al (1999).
Assim, nenhum dos dois mtodos capta individualmente todos os aspectos do processo
oramentrio brasileiro, mas em paralelo propiciam a anlise de um conjunto relevante de
questes.



162



5.2.1 O ndice oramentrio de Alesina et al (1999)

O ndice oramentrio proposto por Alesina et al (1999) avalia as trs caractersticas
institucionais identificadas com a disciplina fiscal a existncia de regras fiscais que limitam
o dficit ex-ante, top-bottom procedures e a transparncia a partir de um conjunto de dez
questes. Os autores definem como hierrquicos os procedimentos oramentrios que
apresentam estas trs caractersticas e como colegiais os procedimentos com caractersticas
opostas. As questes, ento, so avaliadas ao longo do eixo hierrquico-colegial, sendo
atribuda a nota dez para a instituio mais hierrquica e zero para a mais colegial. As
instituies com caractersticas intermedirias recebem notas de acordo com o nmero de
respostas possveis. O Anexo A traz as dez questes que compem o ndice, as possveis
respostas para cada uma delas e as respectivas notas atribudas pelos autores
160
. As trs
primeiras perguntas so relacionadas existncia de restrio ao dficit fiscal. As questes
seguintes, 4 a 8, buscam identificar se os procedimentos de elaborao, votao e execuo do
oramento apresentam caractersticas hierrquicas ou colegiais, e as duas ltimas questes
referem-se s aspectos relacionados transparncia.

O ndice calculado como a soma das notas atribudas para cada questo
161
, sendo que a nota
da questo 10 a mdia aritmtica entre o valor atribuda a Estados e Municpios e o valor
atribudo s empresas pblicas. Assim,

onde a nota atribuda para cada uma das questes .

Alm do ndice agregado, os autores constroem trs subndices: o subndice 1, que pode ser
considerado uma medida de restrio a emprstimos, composto pela soma das notas atribudas
s perguntas 1, 2, 3, 7, e 8; o subndice 2, relativo agenda poltica do processo oramentrio,
denominado agenda-setting, composto pelas notas das questes 4, 5 e 6; e o subndice 3,

160
Detalhes adicionais para cada uma das notas atribudas podem ser obtidos no Apndice B de Alesina et al
(1999).
161
Alesina et al (1999) testam a robustez do ndice proposto para diferentes formas de agregao. A partir da
frmula geral, , os autores calculam ndices para j=0,4, j=1 e j=2 e obtm o ranking de pases para
cada especificao. A correlao entre os rankings e a correlao entre os valores de cada ndice so calculadas a
partir do coeficiente de correlao de Spearman e o resultado mostra que o ndice proposto robusto. Seguindo
os autores, utiliza-se neste trabalho a especificao para j=1.
163



interpretado como uma medida indireta de transparncia, sendo determinado pela soma das
perguntas 9 e 10.



Em relao fonte de dados utilizada para determinar a nota de cada questo, os autores
elaboraram questionrios, respondidos por diretores ligados ao processo oramentrio de cada
um dos 20 pases latino-americanos pesquisado, incluindo o Brasil, e com base nestas
respostas calcularam os ndices. A vantagem desses questionrios em comparao anlise
restrita aos preceitos legais, segundo Alesina et al (1999, p. 33), que eles permitem captar a
prtica oramentria para alm da norma escrita.

O procedimento realizado aqui foi distinto: as respostas de cada uma das dez questes, bem
como suas respectivas notas, tm por base a anlise detalhada do processo oramentrio
brasileiro, realizada no captulo anterior, e quando necessrias informaes adicionais foram
apresentadas. A anlise do captulo quatro, por sua vez, utilizou como fonte de informaes
tanto a legislao oramentria, estabelecida na Constituio, nas leis complementares, leis
ordinrias, decretos e portarias, quanto a literatura emprica brasileira que, em seu conjunto,
descreve a prtica oramentria do pas para todo o perodo do trabalho, 1965 a 2010. Deste
modo, foi possvel avaliar as instituies oramentrias tanto do ponto de vista normativo
quanto do ponto de vista prtico, o que resultou em dois ndices agregados, e seus
correspondentes subndices, e comparar essas avaliaes. Tem-se, assim,






onde o subscrito L e P indicam que avaliao das instituies foi feita a partir da legislao
oramentria e da prtica oramentria, respectivamente.
164




A Tabela 1 abaixo apresenta a nota atribuda a cada uma das questes e os valores calculados
para o ndice agregado e o trs subndices referentes anlise normativa. A Tabela 2
apresenta essas informaes para a avaliao das instituies pela tica da prtica
oramentria. Antes, porm, de analisar os resultados obtidos, so apresentadas e justificadas
as notas atribudas a cada uma das questes. Neste procedimento, procurou-se seguir as linhas
gerais definidas por Alesina et al (1999) e apresentadas no Anexo A. Entretanto, em alguns
casos as instituies brasileiras apresentam posies intermedirias dentre as consideradas
pelos autores. Nestas situaes, a pontuao atribuda correspondeu mdia das notas da
resposta imediatamente inferior e superior.
























165



Tabela 1 ndice Oramentrio de Alesina et al (1999) Legislao Oramentria 1965-2010

Ano
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9 Q10
I
AL


I
ALsub1


I
ALsub2


I
ALsub3
A B
1965 5 0 6,66 5 2,5 6 7,5 6,66 0 5 5 44,32 25,82 13,5 5
1966 5 0 6,66 5 2,5 6 7,5 6,66 0 5 5 44,32 25,82 13,5 5
1967 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1968 10 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 65,82 35,82 25 5
1969 10 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 65,82 35,82 25 5
1970 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1971 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1972 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1973 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1974 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1975 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1976 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1977 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1978 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1979 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1980 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1981 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1982 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1983 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1984 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1985 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1986 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1987 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1988 5 5 6,66 5 10 10 7,5 6,66 0 5 5 60,82 30,82 25 5
1989 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1990 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1991 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1992 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1993 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1994 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1995 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1996 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1997 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1998 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
1999 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 6,66 0 5 5 52,82 35,82 12 5
2000 7,5 7,5 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 63,66 39,16 12 12,5
2001 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2002 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2003 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2004 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2005 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2006 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2007 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2008 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2009 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
2010 7,5 10 6,66 5 5 2 7,5 10 7,5 5 5 66,16 41,66 12 12,5
Fonte: Elaborada pela autora.






166



Tabela 2 ndice Oramentrio de Alesina et al (1999) Prtica Oramentria 1965-2010

Ano
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 Q8 Q9 Q10
I
AP


I
ALsub1


I
ALsub2


I
ALsub3
A B
1965 5 0 3,33 5 2,5 6 5 6,66 0 5 5 38,49 19,99 13,5 5
1966 5 0 3,33 5 2,5 6 5 6,66 0 5 5 38,49 19,99 13,5 5
1967 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1968 10 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 59,99 29,99 25 5
1969 10 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 59,99 29,99 25 5
1970 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1971 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1972 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1973 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1974 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1975 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1976 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1977 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1978 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1979 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1980 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1981 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1982 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1983 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1984 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1985 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1986 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1987 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1988 5 5 3,33 5 10 10 5 6,66 0 5 5 54,99 24,99 25 5
1989 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1990 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1991 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1992 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1993 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1994 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1995 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1996 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1997 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1998 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
1999 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 0 5 7,5 49,07 30,82 12 6,25
2000 5 7,5 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 57,82 30,82 12 15
2001 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2002 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2003 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2004 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2005 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2006 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2007 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2008 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2009 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
2010 5 10 6,66 5 5 2 5 6,66 7,5 7,5 7,5 60,32 33,32 12 15
Fonte: Elaborada pela autora.

No perodo militar, foram duas as regras constitucionais relativas ao dficit fiscal (Questo 1).
A Constituio de 1967 proibiu que fossem autorizadas despesas em montante superior
receita prevista, o que equivale nota 10. No entanto, esta regra vigorou apenas para um
breve perodo, 1968-1969, pois em 1969, a Emenda Constitucional n. 1 suprimiu este artigo.
Assim, apenas a fonte para financiar o dficit passou a ser requisito, o que corresponde nota
167



5 para os demais anos. A Constituio de 1988 estabeleceu a chamada regra de ouro, na qual
as operaes de crdito no podem ser superiores ao montante da despesa de capital. Embora
no proba o dficit oramentrio, esta norma veda a assuno de dvida para custear despesas
correntes, o que implica em uma restrio maior o que a vigente at ento, podendo ser
atribuda a nota intermediria de 7,5. Contudo, como exposto anteriormente, esta regra era
cumprida apenas na proposta do oramento e no na sua execuo, o que na prtica rebaixa a
nota para 5.

Em relao existncia de requerimento legal para a aprovao de um programa macro
anterior apresentao do oramento no Congresso, e sua importncia na prtica (Questo 2),
observa-se, para o perodo militar, que tanto o OPI quanto o PND no cumpriram o seu papel
originalmente proposto, podendo ser classificado como relativamente importante (nota 5),
dado o seu requerimento legal. O PPA e a LDO, institudos pela Constituio de 1988, apesar
de no cumprirem plenamente o seu papel de instrumento de planejamento, so
comparativamente ao OPI e ao PND mais importantes, particularmente a LDO, que guia a
elaborao do oramento anual (nota 7,5). Contudo apenas a partir da LRF, que a aprovao
de um programa macro anterior apresentao do oramento torna-se de fato muito
importante. Este papel cumprido pela LDO, cujas metas de resultado primrio estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais tm guiado a poltica fiscal do governo na ltima dcada (nota
10).

Em termos legais, as operaes de crdito realizadas pelo governo (Questo 3) estiveram
limitadas por todo o perodo estudado. Durante o Governo Militar, o limite e as condies
para essas operaes eram determinados pelo prprio Executivo. A partir da Constituio de
1988, o Congresso Nacional passou a estabelecer essas condies e a aprovar cada operao
de crdito externo. De acordo com o definido por Alesina et al (1999), isto equivale nota
6,66 para todo o perodo. Entretanto, na prtica, as restries do perodo militar eram de fato
menores do que as vigentes no processo oramentrio atual, pois, como explicitado no
captulo anterior, o Executivo estabelecia seu prprio limite e modificava-o de acordo com
sua necessidade, bem como autorizava cada operao de crdito externo. No que tange s
operaes de crdito interno, a Lei Complementar n. 12 de 1971 retirou na prtica qualquer
limite. Em conjunto, a prtica para as operaes de crdito externo e interno resultam na nota
3,33 para este perodo.

168



Quanto autoridade do Ministro das Finanas ser maior do que a dos demais ministros, no
que diz respeito s questes oramentrias (Questo 4), pode-se dizer que ela relativamente
maior para todo o perodo analisado, o que corresponde nota 5.

J as regras para as emendas ao oramento (Questo 5) apresentaram mudana significativa
entre 1965 e 2010. Entre 1965 e 1967, ainda sob as normas da Constituio de 1946, no
havia restries constitucionais para a aprovao de emendas, apenas as normas estabelecidas
pela Lei n. 4.320 de 1964, que, no entanto, no proibiam o aumento da despesa (nota 2,5). A
Constituio de 1967, por sua vez, foi ao outro extremo e vedou emendas que implicassem
em aumento de despesa global ou de cada rgo, fundo, projeto ou programa, ou que
visassem a modificar o montante, a natureza ou o objetivo da despesa (nota 10). Com a
redemocratizao, a prerrogativa do Congresso de emendar o oramento foi resgatada.
Emendas podem ser aprovadas desde que a fonte de financiamento seja explicitada, e entre as
fontes de recursos permitidas esto o cancelamento de dotao e a reestimativa de receitas,
sob a justificativa de erro ou omisses por parte do Executivo. Assim, a regra restringe o
aumento do dficit por parte do Legislativo, sendo atribuda a nota 5.

Do mesmo modo, houve modificaes no procedimento adotado em caso de atraso na votao
ou de rejeio do projeto de lei oramentria pelo Congresso (Questo 6). At 1966, sob a
Constituio de 1946, o oramento em vigor era prorrogado para o exerccio seguinte e a
despesa poderia ser realocada pelo mecanismo de crditos adicionais (nota 6). A partir da
Constituio de 1967, o atraso na votao resultava na aprovao automtica do projeto de lei
oramentria, o chamado decurso de prazo, e no havia possibilidade de rejeitar a proposta
(nota 10). A Constituio de 1988, por sua vez, no explicitou regra para o caso de atraso na
votao. Assim, desde 1989, esta situao, recorrente no atual processo oramentrio, como
apresentado no captulo quatro, tem sido normatizada anualmente pela LDO, que autoriza a
execuo da despesa prevista no projeto de lei oramentria dentro de determinados limites.
No caso de rejeio, no possvel propor um novo oramento e a despesa deve ser
autorizada caso a caso por meio de crditos adicionais. De acordo com Alesina et al (1999),
este arranjo equivale nota 2.

Em todo o perodo analisado, o oramento pde ser modificado aps a aprovao do
Congresso Nacional (Questo 7), por meio do mecanismo de crditos adicionais, de iniciativa
do Executivo, e que deveriam ser aprovados pelo Legislativo. Assim, com base na legislao,
169



atribui-se a nota 7,5. No entanto, como visto, este mecanismo proporciona um alto grau de
discricionariedade para o Executivo, tanto pela autorizao prvia para abrir crditos
suplementares, constantes nas leis oramentrias, quanto pela prerrogativa de decidir sobre
quais dotaes sero canceladas e quais sero abertas, nos demais projetos de lei de abertura
de crditos adicionais. Portanto, na prtica, o Brasil encontra-se em uma situao
intermediria entre a possibilidade de modificao do oramento sob iniciativa do governo,
mas sem aprovao do congresso, e a possibilidade de modificao sob iniciativa do governo
e com aprovao do congresso, sendo atribuda a nota 5.

Ainda na fase de execuo do oramento e para todo o perodo em questo, tem-se que o
governo est legalmente habilitado a cortar gastos (Questo 8). No Brasil, o oramento tem
carcter autorizativo, ou seja, a lei oramentria autoriza o gasto at o limite aprovado, mas o
governo no tem obrigao de executar o valor constante na lei. Assim, possvel executar a
despesa em limites inferiores aos aprovados. O mecanismo utilizado o chamado decreto de
contingenciamento ou, atualmente, decreto de limitao de empenho e movimentao
financeira, de iniciativa do Executivo. At a promulgao da LRF, em 2000, no havia regra
legal que determinasse as situaes em que este corte poderia ser autorizado (nota 6,66). A
LRF, por sua vez, normatizou esta questo, prevendo o uso deste instrumento, a partir do
segundo bimestre do exerccio financeiro, no caso da receita no ser compatvel com o
cumprimento das metas estabelecidas na LDO (nota 10). No entanto, como destacado no
captulo anterior, a prtica do contingenciamento no foi alterada e os cortes tm sido
realizados no comeo do exerccio financeiro (nota 6,66).

As Questes 9 e 10 referem-se ao relacionamento entre a Unio, os demais entes da
Federao e as entidades da administrao indireta. A sua incluso no ndice oramentrio
busca capturar outros aspectos importantes que so relacionados, ainda que indiretamente,
com a transparncia do processo. Em particular, buscam verificar se o governo possui de fato
controle sobre o seu oramento ou se o comportamento dos demais entes e entidades da
administrao indireta, no que diz respeito ao endividamento, pode trazer custos no previstos
para a Unio (ALESINA et al,1999, p. 36).

A assuno pelo governo federal de dvida contratada originalmente por outros entes pblicos
(Questo 9) foi algo frequente na histria do Brasil, particularmente nas dcadas de 1980 e
170



1990, e envolveu tanto o pagamento de dvida externa contratada com garantia da Unio
quanto o refinanciamento de dvida interna sem garantia.

Nas dcadas de 1960 e 1970, a questo no teve a dimenso alcanada nas dcadas
posteriores, mas a Unio j prestava assistncia financeira aos Estados, a ttulo de
emprstimos compensatrios em situaes de desequilbrio oramentrio, conforme
sistematizado pelo Decreto n. 51.803 de 1963.

A partir da segunda metade da dcada de 1980, em face da crise econmica interna, os
resgates a Estados e Municpios passaram a ser frequentes. Em 1987, o Banco do Brasil foi
autorizado a realizar, conta e risco do Tesouro Nacional, operaes de crdito interno a
Estados e Municpios, com a finalidade de atender o servio da dvida interna destes entes,
bem como o dficit relativo a despesas correntes de exerccios financeiros anteriores e do
prprio exerccio de 1987 (Lei n. 7.614 de 1987). Em 1989, a Unio novamente socorreu os
Estados e Municpios, desta vez refinanciando a dvida externa, garantida pelo Tesouro
Nacional, tanto das entidades da administrao direta quanto das entidades da administrao
indireta (Lei n. 7.976 de 1989). Dois anos mais tarde, a Unio promoveu a consolidao e o
reescalonamento da dvida interna, contratual e mobiliria, dos Estados e Municpios,
inclusive das entidades da administrao indireta (Lei n. 8.388 de 1991), bem como a
renegociao das dvidas destes entes junto ao INSS (art. 58 da Lei n. 8.212 de 1991). Em
1993, as dvidas de Estados e Municpios junto ao FGTS tambm foram renegociadas (Lei n.
8.620 de 1993) e uma nova consolidao e reescalonamento da dvida interna foi realizada
(Lei n. 8.727 de 1993). Neste mesmo ano, porm, as regras tornaram-se mais rgidas: a Lei
n. 8.727 de 1993 proibiu novos emprstimos e concesso de garantias por parte da Unio em
caso de inadimplncia destes entes (art. 17), e a Emenda Constitucional n. 3 de 1993 permitiu
a vinculao das receitas de arrecadao de impostos e de transferncias do FPE e FPM para a
prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta
(art. 167, 4., da Constituio). Ainda assim, em 1995, um novo processo de consolidao e
reescalonamento da dvida foi iniciado, o Programa de Apoio Restruturao e ao Ajuste
Fiscal dos Estados, institudo por meio do Voto CMN n . 162, e formalizado em 1997, por
meio da Lei n. 9.496 de 1997. Este programa foi alm da assuno da dvida estadual pela
Unio, e estabeleceu como condio obrigatria metas relativas dvida financeira, ao
resultado primrio, a despesas com funcionalismo pblico, arrecadao de receitas prprias
e a despesas com investimento, bem como compromissos referentes privatizao, permisso
171



ou concesso de servios pblicos, reforma administrativa e patrimonial, cujos objetivos eram
promover o equilbrio das contas pblicas estaduais e controlar o seu endividamento (art. 2
da Lei n. 9.496 de 1997). A Unio foi autorizada a assinar os contratos de refinanciamento
at 31 de maio de 2000 (art. 1 da Lei n. 9.496 de 1997 com redao dada pela Medida
Provisria n. 2192-70, de 2001). A partir desta data a realizao de operaes de crdito
entre entes da Federao ficou proibida pela LRF. A concesso de garantias pela Unio aos
Estados e Municpios foi permitida, mas estes devem oferecer contragarantias, conforme
exposto no captulo quatro, dentre elas as receitas de transferncias do FPE e do FPM.
Ademais, caso o ente tenha sua dvida honrada pela Unio, o seu acesso a novos crditos ou
financiamentos suspenso at a total liquidao da dvida (art.40, 1, 9 e 10 da LRF).

Logo, o pas passou de um extremo, no qual a assuno por parte da Unio de dvida
contratada por outros entes, com e sem garantia, era frequente (nota 0) para o outro, no qual
esta assuno proibida e a execuo da garantia dada pelo Unio acarreta em fortes
restries para o devedor (nota 7,5).

Em linhas gerais, as normas para a contratao de emprstimos pelos Estados e Municpios
(Questo 10, parte A) mantiveram-se praticamente inalteradas ao longo do perodo estudado.
Entre 1965 e 1966, sob a Constituio de 1946, os emprstimos externos de Estados, Distrito
Federal e Municpios deveriam ser autorizados pelo Senado (art. 63, inciso II). A Constituio
de 1967 ampliou a competncia do Senado, que alm de autorizar as operaes financeiras
externas destes entes, deveria: fixar limites globais da dvida consolidada dos Estados e
Municpios, a partir de proposta do Presidente da Repblica; estabelecer e alterar limites e
prazos mnimo e mximo, taxa de juros e demais condies das obrigaes emitidas pelos
Estados e Municpios; e proibir ou limitar temporariamente a emisso e o lanamento de
obrigaes de qualquer natureza, dos Estados e Municpios (art.45, inciso II, e art. 69, 2).
A Emenda Constitucional n. 1 de 1969, que deu nova redao Constituio de 1967,
manteve essas atribuies (art. 42, incisos IV e VI). A Constituio de 1988, por sua vez, no
alterou os controles anteriores e manteve sob competncia do Senado Federal a autorizao
das operaes externas de natureza financeira; a fixao, por proposta do Presidente da
Repblica, de limites globais para o montante da dvida consolidada; a definio de limites
globais e condies para as operaes de crdito externo e interno, bem como para o montante
da dvida mobiliria (art. 52, incisos V, VI, VII, e IX). Deste modo, o controle exercido pelo
Senado, o que corresponde nota 5, para todo o perodo.
172




Entretanto, a anlise das Resolues do Senado, referentes aos limites e condies para a
contratao de operaes de crdito interno e externo por Estados e Municpios, revela que o
controle exercido pelo Senado era pouco restritivo e que apenas no final da dcada de 1990,
no mbito da crise fiscal estadual e do Programa de Apoio Restruturao e ao Ajuste Fiscal
dos Estados, as condies foram alteradas e tornarem-se mais restritivas.

At 1997, as Resolues que disciplinavam este matria
162
permitiam que os entes
pleiteassem a elevao temporria dos limites impostos, o que ocorria com bastante
frequncia. A Tabela 3 abaixo apresenta o nmero de resolues que autorizaram a elevao
do limite imposto pelo prprio Senado.

Entre 1968 e 1974, as condies eram determinadas pela Resoluo do Senado Federal n. 58
de 1968 e suas alteraes, que proibia a emisso e lanamento de obrigaes de Estados e
Municpios. Para este perodo, observa-se que a proibio foi suspensa 92 vezes. A Resoluo
do Senado Federal n. 62 de 1975, revogou a proibio anterior, fixou limites e estabeleceu
condies para as operaes de crdito de qualquer natureza. Esta Resoluo vigorou at
1989, quando foi revogada pela Resoluo do Senado Federal n. 94 de 1989, e em sua
vigncia, a elevao temporria do limite imposto foi autorizada 206 vezes, sendo 4
autorizaes expedidas j em 1975. Destaca-se que, em 1976, a Resoluo do Senado Federal
n. 93 excluiu dos limites fixados pela Resoluo n. 62 as operaes contratadas com
recursos do Fundo Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano, do Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social e do Banco Nacional da Habitao, e que at 1988 foram autorizadas
1.644 operaes nestas condies.









162
Resolues do Senado Federaln. 58 de 1968 e suas alteraes, n. 62 de 1975 e suas alteraes, n. 94 de
1989, n. 58 de 1990, n. 36 de 1992, n. 11 de 1994 e n. 69 de 1995.
173



Tabela 3 Autorizaes do Senado Federal para elevao temporria de limite 1972-1999
Ano N. de Resolues Ano N. de Resolues Ano N. de Resolues
Elevao temporria
limite / autorizao
extralimite
Elevao temporria
limite / autorizao
extralimite
Elevao
temporria limite
1972 4 1982 5/35 1992 11
1973 15 1983 12/273 1993 3
1974 29 1984 16/37 1994 10
1975 48 1985 13/63 1995 8
1976 74 1986 20/309 1996 8
1977 13/99 1987 12/305 1997 16
1978 6/95 1988 15/160 1998 12
1979 2/111 1989 5 1999 2
1980 7/89 1990 10
1981 2/68 1991 10
Fonte: Senado Federal. Resolues do Senado Federal, tomos 3 a 5 e volumes 6 a 29. Elaborada pela autora.

A partir de 1989 o nmero de autorizaes foi sensivelmente reduzido o que no significa
maior restrio ao endividamento destes entes, particularmente no caso dos Estados. Isto
porque, embora a Emenda Constitucional n. 3 de 1993 tenha restrito a emisso de ttulos de
Estados e Municpios ao montante necessrio ao refinanciamento do principal devidamente
atualizado, a Resoluo n. 69 de 1995 definiu a atualizao do principal de tal modo que, na
prtica, a rolagem dos juros foi permitida. A concluso que o Senado no foi eficaz para
controlar o endividamento destes entes (FERREIRA, 1998, p.34-35).

Em 1998, no contexto do refinanciado dos Estados no mbito da Lei n. 9.496 de 1997, o
Senado aprovou a Resoluo n. 78, que suprimiu a autorizao para que Estados e
Municpios pleiteassem elevaes temporrias do limite imposto e transferiu para o Banco
Central a anlise dos pedidos de autorizao para realizar operaes de crdito. Apenas os
pedidos que estivessem de acordo com as condies impostas pela Resoluo poderiam ser
encaminhados para apreciao do Senado (art. 22 e art.23). Aps esta Resoluo foram
aprovados cinco pedidos de elevao temporria de limite, sendo trs em 1998 e dois no
incio de 1999.

Em 2001, seguindo o disposto pela LRF, o Senado aprovou as Resolues n. 40 e n. 43. A
primeira imps como limite para a dvida consolidada lquida dos Estados o montante
equivalente a duas vezes a receita corrente lquida, enquanto que para os Municpios o teto
estabelecido foi de 1,2 (art. 3). A Resoluo n. 43 de 2001 limitou as operaes de crdito
interno e externo, tanto dos Estados quanto dos Municpios, ao montante anual de 16% da
receita corrente lquida e o pagamento anual de amortizaes juros e demais encargos no
pode ultrapassar 11,5% desta receita (art. 7). Quanto aos pedidos de autorizao para a
174



contratao de emprstimos, estes devem ser analisados pelo Ministrio da Fazenda, e apenas
os pedidos em conformidade com a Resoluo so encaminhados para o Senado para
apreciao (art. 8).

Conclui-se, deste modo, que aps 1998 as normas do Senado impem maior disciplina ao
endividamento de Estados e Municpios, o eleva a nota do perodo para 7,5.

A contratao de emprstimos pelas empresas pblicas (Questo 10, parte B) segue as
mesmas normas vigentes para o ente a que ela pertence. Deste modo, para as empresas
pblicas da Unio, as operaes de crdito interno e externo eram regulamentadas e
autorizadas pelo Executivo at 1988 e, a partir da nova Constituio, esto sujeitas aos
limites, condies e autorizaes do Senado, primeiro com a Resoluo do Senado Federal n.
96 de 1989 e, atualmente, com a Resoluo do Senado Federal n. 48 de 2007, como visto no
captulo anterior. No caso das empresas pblicas pertencentes a Estados ou Municpios, a
regulamentao esteve sempre a cargo do Senado, sendo mais efetiva aps 1998, como
exposto acima. De acordo com Alesina et al (1999), os controles exercidos pelo Executivo e
pelo Legislativo so equivalentes e recebem a nota 5. Esta foi a nota atribuda ao ndice que
avalia a legislao oramentria. No entanto, como foi argumentado, as regras tornaram-se
mais efetivas a partir do fim da dcada de 1990. Assim, para este perodo, foi atribuda a nota
7,5 ao ndice que avalia a prtica oramentria.

O Grfico 16 a seguir mostra o comportamento do I
AL
, construdo a partir dos preceitos
legais, e do I
AP
, construdo a partir da prtica oramentria, ao longo do perodo 1965-2010. O
primeiro resultado observado que as instituies oramentrias tais como definidas por lei
apresentam caractersticas mais hierrquicas do que a prtica oramentria, o que, na
definio de Alesina et al (1999) conduziria a uma maior disciplina fiscal. Como mostra a
Tabela 4, a mdia do I
AL
para o perodo igual a 59,6 contra 54,3 do I
AP
, e esta diferena
significante do ponto de vista estatstico. Assim, a interao das normas oramentrias com os
interesses polticos e burocrticos, ao longo do processo oramentrio, resultou em uma
prtica aqum de suas possibilidades no que tange ao controle do gasto pblico.

175



0
10
20
30
40
50
60
70
1
9
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0
0
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0
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0
2
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0
0
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0
0
4
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0
0
5
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0
0
6
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0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
IAL IAP

Grfico 16 I
AL
x I
AP
1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir das Tabelas 1 e 2.

Tabela 4 Mdia por ndice e perodo

I
AL
I
AP

Diferena entre
ndices
1965-2010
59,629
[0,859]
54,295
[0,777]
-5,335*
[0,133]
1965-1988
59,862
[1,018]
54,032
[1,018]
-
1989-2000
53,723
[0,903]
49,799
[0,729]
-3,924*
[0,174]
2001-2010
66,160
[0,000]
60,320
[0,000]
-
Diferena entre perodos:
1965-1988 e 1989-2000

-6,138*
[1,361]
-4,233*
[1,253]
-
Diferena entre perodos:
1989-2000 e 2001-2010
12,437*
[0,903]
10,521*
[0,729]
-
*Significante ao nvel de 1%.Erro padro em colchetes.

Contudo, o resultado que se destaca a menor pontuao para as instituies oramentrias
brasileiras no perodo de 1989 a 2000, em comparao ao perodo militar, particularmente de
1970 a 1988
163
. No caso do I
AL,
a mdia para cada perodo igual a 53,7 e 59,8,
respectivamente. Para o I
AP
, os valores so 49,8 e 54,0. Em ambos os casos, a diferena entre
estes dois perodos estatisticamente significante. Por este resultado, tem-se que o processo
oramentrio institudo pela Constituio de 1988 menos propenso disciplina fiscal do que
o processo do perodo militar, o que contraria as expectativas iniciais, dado que as mudanas
institucionais realizadas em meados da dcada de 1980 visaram justamente o maior controle
das contas pblicas. Dois fatores contribuem para este resultado: as prerrogativas do
Executivo frente ao Legislativo na fase de apreciao e votao do oramento (agenda-

163
O novo processo oramentrio, definido na Constituio de 1988, tem incio em 1989, quando foi elaborado o
primeiro oramento, segundo as novas normas.
176



setting), captadas pelo subndice 2, e o fato desta metodologia no captar caractersticas
importantes do processo oramentrio brasileiro, como a existncia de mltiplos oramentos e
sua posterior unificao.

0
10
20
30
40
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IAL IALsub1 IALsub2 IALsub3
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0
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0
0
9
2
0
1
0
IAP IAPsub1 IAPsub2 IAPsub3

(A) (B)
Grfico 17 Legislao Oramentria (A) x Prtica Oramentria (B) Subndices 1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir das Tabelas 1 e 2.

A decomposio dos ndices oramentrios (Grfico 17)
164
revela que apenas o subndice 2
possui maior pontuao no perodo de 1970 a 1988 em relao ao perodo de 1989 a 2000. O
subndice 1, que agrupa as instituies referentes ao controle dos gastos e s restries aos
emprstimos, mostra que as sucessivas mudanas institucionais, nas dcadas de 1990 e de
2000, tornaram essas instituies mais hierrquicas, e, consequentemente, mais condutoras
disciplina fiscal. O pico apresentado no comportamento deste subndice nos anos iniciais da
srie resultado do breve perodo em que a Constituio de 1967 proibiu o dficit
oramentrio. O subndice 3, por sua vez, referente ao controle do endividamento dos demais
entes pblicos, tambm apresenta uma trajetria de crescimento, resultado das mudanas
ocorridas em fins da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000.

O subndice 2 composto pelas Questes 4, 5 e 6. Como a pontuao da Questo 4 manteve-
se constante para todo o perodo, so as regras para as emendas parlamentares ao oramento e
as normas relativas a atrasos na votao ou rejeio do projeto oramentrio que determinam
o resultado observado no ndice agregado. As negociaes polticas entre parlamentares e
governo abrem espao para o menor controle do gasto pblico, uma vez que a liberao de
verbas para projetos parlamentares pode ser usada como moeda de troca para o apoio a
projetos do Executivo. Esta situao tpica de democracias e, conforme exposto no fim do

164
As partes (A) e (B) do Grfico 17 esto na mesma escala, o que permite a comparao direta entre os
subndices apresentados em cada parte.
177



captulo quatro, tambm faz parte do atual processo oramentrio brasileiro. Assim, regras
que restrinjam o escopo para esta negociao tendem a promover a disciplina fiscal. De
acordo com Alesina et al (1999, p. 33-34), as regras que probem as emendas de elevarem o
gasto pblico e o dficit oramentrio e as que determinam a execuo do oramento proposto
em caso de atraso ou rejeio da proposta, tornando a posio relativa do Executivo mais forte
no processo de negociao, so as mais hierrquicas. E so justamente estas as regras que
vigoravam no perodo militar. Deste modo, as reformas da Constituio de 1988 resgataram,
por um lado, a participao do Congresso Nacional na apreciao e votao do projeto de lei
oramentria, mas de outro propiciaram o jogo poltico entre Executivo e Legislativo, o que
tornou as instituies oramentrias, em seu conjunto, menos hierrquicas na classificao de
Alesina et al (1999).

As contrapartidas, no reordenamento institucional das finanas pblicas, desta maior
participao parlamentar foram a unificao do oramento e a separao financeira entre
Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro Nacional. No entanto, a existncia de mltiplos
oramentos no captada por esta metodologia e o arranjo institucional que unificava estas
instituies do ponto de vista financeiro foi considerado apenas em parte na Questo 3,
quando da avaliao das restries s operaes de crdito da Unio.

Ainda assim, a metodologia pioneira de Alesina et al (1999) permite fazer uma boa avaliao
do processo oramentrio brasileiro em seu conjunto. Ademais, a maior restrio
contratao de emprstimos por parte dos Estados, Municpios e empresas pblicas, o fim da
assuno pela Unio de dvidas contratadas por estes entes e a introduo de metas para o
resultado primrio, em fins da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, foram mudanas
institucionais fortes o suficiente para contrapor o atual agenda-setting, resultando em um
arranjo institucional mais propenso disciplina fiscal, como pode ser visto na diferena entre
as mdias para os perodos de 1989-2000 e 2001-2010, Tabela 4, e nos Grficos 16 e 17.

A menor pontuao do subndice 2, para os anos de 1989 a 2000, refletiu-se na correlao
entre este subndice e os demais. Independente da avaliao realizada, se pela legislao
oramentria ou pela prtica oramentria, este subndice negativamente correlacionado
com os subndices 1 e 3 (Tabela 5), o que mostra que as mudanas nas instituies includas
no subndice 2 e nas includas nos demais subndices ocorreram em sentido oposto, ao longo
do perodo 1965-2010. Com isso, o I
AL
e o I
AP
no apresentaram correlao significante com
178



o subndice 2. J os subndices 1 e 3 so positiva e significantemente correlacionados,
indicando que as instituies a agrupadas evoluram no mesmo sentido no que tange
disciplina fiscal.

Tabela 5 Coeficiente de correlao de Spearman I
AL
, I
AP
e Subndices
Parte A
I
AL


Subndice 1 Subndice 2 Subndice 3
Subndice 2
-0,8221*
(0,000)

Subndice 3
0,7854*
(0,000)
-0,5732*
(0,000)

I
AL
0,4899*
(0,001)
0,0071
(0,963)
0,7734*
(0,000)
Parte B
I
AP


Subndice 1 Subndice 2 Subndice 3
Subndice 2
-0,8590*
(0,000)

Subndice 3
0,9576*
(0,000)
-0,9293*
(0,000)

I
AP

0,4270*
(0,003)
0,0071
(0,735)
0,3499**
(0,017)
* e ** significante a 1% e 5%, respectivamente. P-valor em parnteses.

Por fim, no obstante a diferena entre as notas atribudas para algumas questes, observa-se
que valor mdio aqui obtido para o I
AP
(53,17), para o perodo de 1980-1992, semelhante ao
calculado para o Brasil por Alesina et al (1999) (54,49), que tambm considera a prtica
oramentria.


5.2.2 O ndice oramentrio de Dabla-Norris et al (2010)

A metodologia proposta por Dabla-Norris et al (2010) avalia as caractersticas presentes em
cada uma das trs etapas do processo oramentrio planejamento e negociao do
oramento, aprovao e execuo
165
a partir de cinco categorias: procedimentos que
atribuem a prerrogativa de ordenar o processo oramentrio a uma autoridade oramentria
(top-down procedures), regras e controles, sustentabilidade e credibilidade das instituies,
abrangncia do processo oramentrio e transparncia. Deste modo, so calculados dois
ndices oramentrios: o ndice que avalia as etapas do processo oramentrio (I
E
) e o ndice
que avalia as categorias listadas acima (I
C
). Estes dois ndices por sua vez, so compostos por

165
Na classificao dos autores, a etapa de controle do oramento, quarta etapa do processo oramentrio, de
acordo com o conceito adotado no captulo quatro, faz parte da etapa de execuo do oramento.
179



subndices referentes a cada uma das trs etapas e a cada uma das cinco categorias,
respectivamente. Ao total as instituies oramentrias so avaliadas a partir de 33 questes,
cujas notas variam de 0 a 4, sendo o valor 4 atribudo quando a instituio apresenta melhor
desempenho em termos de disciplina fiscal. O Anexo B traz as questes que compem o
ndice, as possveis respostas para cada uma delas e as respectivas notas atribudas pelos
autores
166
.

O I
E
corresponde mdia aritmtica simples dos subndices calculados para cada uma das
etapas do processo oramentrio: planejamento e negociao, aprovao e execuo do
oramento. Estes, por sua vez, so calculados como a mdia aritmtica simples das notas
atribudas s perguntas que o compe.




e q
j
corresponde nota atribuda para a questo j.

Do mesmo modo, o I
C
calculado como a mdia aritmtica simples dos subndices
construdos para cada categoria top-down procedures, regras e controles, sustentabilidade e
credibilidade, abrangncia e transparncia ao longo de todas as etapas do processo
oramentrio. E cada subndice corresponde mdia aritmtica das perguntas que o
compe
167
.





166
Detalhes adicionais para cada uma das notas atribudas podem ser obtidos em Dabla-Norris et al (2010).
167
A anlise de sensibilidade dos ndices propostos foi realizada pelos autores, que concluram que estes so
robustos a diferentes formas de agregao das notas (DABLA-NORRIS, 2010, p. 17).
180






Em consonncia com o procedimento da seo anterior, as respostas de cada uma das 33
questes, bem como suas respectivas notas, tiveram por base o estudo detalhado do processo
oramentrio brasileiro realizado no captulo quatro e, quando necessrio, informaes
adicionais foram apresentadas. Destaca-se que o ndice de Dabla-Norris et al (2010) no
apenas amplia o escopo da anlise, em comparao ao ndice de Alesina et al (1999), como
tambm abarca em maior detalhe a rotina oramentria. Portanto, em distino ao ndice
anterior, as instituies foram avaliadas apenas do ponto de vista da prtica oramentria. As
Tabelas 6 e 7 abaixo apresentam a nota atribuda a cada uma das questes e a Tabela 8 os
valores calculados para cada ndice e seus respectivos subndices. Novamente, antes de
analisar os resultados obtidos, so apresentadas e justificadas as notas atribudas a cada uma
das questes, de acordo com as linhas gerais definidas por Dabla-Norris et al (2010) e
apresentadas no Anexo B.

















181





Tabela 6 ndice Oramentrio de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010 Questes 1 a 16
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q6 Q7 mdia Q8 Q9 Q10 Q11 Q12 Q13 Q14 Q15 Q16
1965 4 2,67 0 2 0 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1966 4 2,67 0 2 0 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1967 4 2,67 0 2 0 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1968 4 2,67 0 2 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1969 4 2,67 0 2 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1970 4 2,67 0 2 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1971 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1972 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1973 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1974 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1975 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1976 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1977 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1978 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1979 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1980 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1981 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1982 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1983 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1984 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1985 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 0 2 2 0 4 2 0 0
1986 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 1,33 4 2 0 4 2 0 0
1987 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 1,33 4 2 0 4 2 0 0
1988 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 1,33 4 2 0 4 2 2 0
1989 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 1,33 4 2 0 4 2 2 0
1990 4 4 0 4 1,33 0 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 0
1991 4 4 0 4 2,67 0 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1992 4 4 0 4 2,67 0 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1993 4 4 0 4 2,67 0 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1994 4 4 0 4 2,67 0 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1995 4 4 0 4 2,67 2 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1996 4 4 0 4 2,67 2 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1997 4 4 0 4 2,67 2 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1998 4 4 0 4 2,67 2 0,67 4 4 4 2 0 4 2 2 2
1999 4 4 4 4 2,67 2 0,67 4 4 4 2 0 4 4 2 2
2000 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2001 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2002 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2003 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2004 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2005 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 2
2006 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 4
2007 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 4
2008 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 4
2009 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 4
2010 4 4 4 4 2,67 2 1,33 4 4 4 2 4 4 4 2 4
Fonte: Elaborada pela autora.




182






Tabela 7 ndice Oramentrio de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010 Questes 17 a 33
Q17 Q18 Q19 Q20 Q21 Q22 Q23 Q24 Q25 Q26 Q27 Q28 Q29 Q30 Q31 Q32 Q33
1965 4 1,33 2 0 4 0 1,33 0 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1966 4 1,33 2 0 4 0 1,33 0 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1967 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1968 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1969 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1970 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1971 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1972 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1973 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1974 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1975 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1976 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1977 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1978 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 0 2 0 0 4 2 0 2
1979 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1980 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1981 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1982 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1983 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1984 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1985 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1986 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1987 4 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1988 0 1,33 2 0 4 2 1,33 2 0 2 2 0 0 4 2 0 2
1989 0 4 2 0 4 2 1,33 2 2 2 2 0 0 4 2 0 2
1990 0 4 2 0 4 2 1,33 2 2 2 2 0 0 4 2 0 2
1991 0 4 2 0 4 4 1,33 2 2 4 2 0 0 4 2 0 2
1992 0 4 2 0 4 4 1,33 2 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1993 0 4 2 0 4 4 1,33 2 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1994 0 4 2 0 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1995 0 4 2 0 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1996 0 4 2 4 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1997 0 4 2 4 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1998 0 4 2 4 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
1999 0 4 2 4 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 0 2
2000 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 2 4 0 4 2 4 2
2001 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2002 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2003 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2004 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2005 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2006 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2007 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 0 4 2 4 2
2008 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 2 4 2 4 2
2009 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 2 4 2 4 2
2010 0 4 4 4 4 4 1,33 4 2 4 4 4 2 4 2 4 2
Fonte: Elaborada pela autora.




183




Tabela 8 ndices e Subndices Oramentrios de Dabla-Norris et al (2010) 1965-2010
I
E
E
I
E
II
E
III
I
C
C
A
C
B
C
C
C
D
C
E

1965 1,36 1,67 1,22 1,18 1,43 2,13 1,05 0,57 1,67 1,75
1966 1,36 1,67 1,22 1,18 1,43 2,13 1,05 0,57 1,67 1,75
1967 1,46 1,67 1,22 1,49 1,55 2,13 1,62 0,57 1,67 1,75
1968 1,49 1,76 1,22 1,49 1,59 2,13 1,62 0,76 1,67 1,75
1969 1,49 1,76 1,22 1,49 1,59 2,13 1,62 0,76 1,67 1,75
1970 1,49 1,76 1,22 1,49 1,59 2,13 1,62 0,76 1,67 1,75
1971 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1972 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1973 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1974 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1975 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1976 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1977 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1978 1,57 2,00 1,22 1,49 1,70 2,40 1,90 0,76 1,67 1,75
1979 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1980 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1981 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1982 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1983 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1984 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1985 1,62 2,00 1,22 1,64 1,75 2,40 1,90 1,05 1,67 1,75
1986 1,70 2,24 1,22 1,64 1,86 2,40 1,90 1,05 2,22 1,75
1987 1,70 2,24 1,22 1,64 1,86 2,40 1,90 1,05 2,22 1,75
1988 1,59 2,24 0,89 1,64 1,83 2,80 1,33 1,05 2,22 1,75
1989 1,79 2,24 1,33 1,79 1,96 2,80 1,62 1,43 2,22 1,75
1990 1,85 2,43 1,33 1,79 2,05 2,80 1,62 1,43 2,67 1,75
1991 2,10 2,52 1,67 2,10 2,29 3,20 1,90 1,91 2,67 1,75
1992 2,20 2,52 1,67 2,41 2,40 3,20 1,90 2,48 2,67 1,75
1993 2,20 2,52 1,67 2,41 2,40 3,20 1,90 2,48 2,67 1,75
1994 2,25 2,52 1,67 2,56 2,46 3,20 2,19 2,48 2,67 1,75
1995 2,30 2,67 1,67 2,56 2,51 3,20 2,19 2,76 2,67 1,75
1996 2,52 2,67 2,33 2,56 2,61 3,20 2,19 2,76 2,67 2,25
1997 2,52 2,67 2,33 2,56 2,61 3,20 2,19 2,76 2,67 2,25
1998 2,52 2,67 2,33 2,56 2,61 3,20 2,19 2,76 2,67 2,25
1999 2,66 3,10 2,33 2,56 2,78 3,20 2,76 2,76 2,67 2,50
2000 2,99 3,43 2,67 2,87 3,10 3,20 2,76 2,86 3,67 3,00
2001 3,04 3,43 2,67 3,03 3,15 3,20 2,76 3,14 3,67 3,00
2002 3,04 3,43 2,67 3,03 3,15 3,20 2,76 3,14 3,67 3,00
2003 3,04 3,43 2,67 3,03 3,15 3,20 2,76 3,14 3,67 3,00
2004 3,04 3,43 2,67 3,03 3,15 3,20 2,76 3,14 3,67 3,00
2005 3,04 3,43 2,67 3,03 3,15 3,20 2,76 3,14 3,67 3,00
2006 3,15 3,43 3,00 3,03 3,23 3,60 2,76 3,14 3,67 3,00
2007 3,15 3,43 3,00 3,03 3,23 3,60 2,76 3,14 3,67 3,00
2008 3,20 3,43 3,00 3,18 3,28 3,60 2,76 3,14 3,67 3,25
2009 3,20 3,43 3,00 3,18 3,28 3,60 2,76 3,14 3,67 3,25
2010 3,20 3,43 3,00 3,18 3,28 3,60 2,76 3,14 3,67 3,25
Fonte: Elaborada pela autora.

Na etapa de planejamento e negociao do oramento, a elaborao do oramento no Brasil
esteve a cargo de um rgo central, a SOF, por todo o perodo estudado. Como visto, este
rgo estabelece as normas gerais para o processo de elaborao, incluindo os limites de
despesa para cada rgo setorial, e consolida as propostas de todos os rgos dentro das
184



diretrizes estabelecidas para o oramento anual. Desta forma, foi atribuda a nota 4 para as
Questes 1, 2 e 4, a partir de 1971, ano em que a SOF foi criada. Para os anos anteriores, a
Questo 1 tambm recebeu nota 4, uma vez que a elaborao do oramento j estava a cargo
do Ministrio do Planejamento e Coordenao antes da criao da SOF, e as Questes 2 e 4
receberam as notas 2,67 e 2, respectivamente, considerando-se que o sistema de planejamento
ainda no estava implantado. Em relao presena de metas e objetivos fiscais (Questo 3),
estes s foram estabelecidos a partir 1999, no mbito do acordo com o FMI e normatizados
em 2000 pela LRF. Assim, entre 1965 e 1998, a nota atribuda foi zero, e de 1999 em diante a
nota passou a ser 4.

Quanto aos planos macroeconmicos e sua integrao com o oramento anual (Questo 5),
demonstrou-se que a experincia brasileira no bem sucedida nesta rea. No perodo militar,
foram elaborados o OPI, a partir de 1968, e o PND, a partir de 1971, mas sua integrao com
o oramento era praticamente nula (nota 1,33). Para o perodo anterior a 1968, quando no
havia oramentos plurianuais, foi atribuda a nota zero. Com o PPA e a LDO pode-se dizer
que h alguma integrao, particularmente entre a LDO e a LOA, mas que est aqum do
estabelecido na norma (nota 2,67). Em relao s estratgias setoriais (Questo 6), estas
estavam presentes nos PND e os OPI elaborados, mas as estimativas de custos e formas de
financiamento ou no existiam ou eram precrias, particularmente no perodo de alta inflao,
at 1994 (nota 0). Para o perodo atual, o relatrio do Banco Mundial sobre o desempenho da
administrao financeira federal mostra que as estratgias setoriais cobrem em torno de 35%
das despesas primrias discricionrias, mas nem todas so plenamente custeadas ou
consistente com as previses dos agregados fiscais (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 41), o que
corresponde nota 2.

Ainda no que tange elaborao dos oramentos, as estimativas de receita para o exerccio
seguinte tm por base hipteses acerca do comportamento da inflao e do produto. No
entanto, at 1991, as informaes disponibilizadas na mensagem que acompanhava o projeto
de lei oramentria encaminhado ao Congresso seguiam o disposto na Lei n. 4320 de 1964 e
restringiam-se a: exposio da situao econmico-financeira do pas, incluindo dado sobre a
dvida pblica; exposio e justificativa da poltica econmico-financeira do governo; e
previses de receita e despesa e sua justificativa. A partir de 1992, o requisito na LDO passou
ser o relato da conjuntura econmica do pas com indicao para o cenrio macroeconmico
do ano a que se refere o oramento, o que no representa uma mudana significativa em
185



relao ao requisito anterior. apenas a partir de 2000, com a LRF, que a mensagem passa
conter projees macroeconmicas mais completas, incluindo os objetivos das polticas
monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais
agregados e variveis, e ainda as metas de inflao
168
. Deste modo, foram atribudas as
seguintes notas para parte i) da Questo 7: nota 2, para o perodo 1965-1999; e nota 4 para
2000 em diante. O projeto de lei oramentria encaminhado ao Congresso com apenas um
cenrio macroeconmico estimado e sem projees fiscais em separado para os custos
implcitos na atual poltica fiscal e em novas polticas, como exemplifica o contedo da
mensagem presidencial que encaminhou o projeto da LOA 2008
169
. Assim, a nota para as
partes ii) e iii) da Questo 7 so iguais a zero para todo o perodo.

O oramento elaborado abrange tanto as despesas correntes quanto as despesas de capital para
todo o perodo, o que equivale nota 4 para a Questo 8, porm at 1990, um percentual
significativo das despesas estava alocado fora do oramento da Unio, como relatado no
captulo quatro. Entre as despesas de carcter fiscal alocadas no oramento monetrio e as
despesas de entidades tpicas de governo alocadas no oramento SEST, tem-se que o
montante de despesas extraoramentrias superior a 10% do PIB para o perodo
170
. Entre
1986 e 1988, as despesas do oramento monetrio so transferidas para o oramento fiscal e
em 1990, quando as contas do sistema de previdncia passam a fazer parte do oramento
fiscal, o percentual de despesas extraoramentrias reduzido drasticamente. Atualmente este
percentual inferior a 1%
171
. Assim, a nota atribuda Questo 9 foi igual a zero, para o
perodo de 1965-1985, igual a 1,33, entre 1986-1989, e igual a 4 a partir de 1990. Quanto aos

168
Essas informaes alm de serem requisitos impostos pelo art. 4, 4, da LRF, de fato constam nas
mensagens presidenciais que encaminharam os projetos de lei oramentria ao Congresso a partir de 2000. Estas
mensagens esto disponveis em http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=50&sec=8 e nos
suplementos dos Dirios Oficiais do Senado n. 148 de 2003, n. 139 de 2005, n. 155 de 2006, n. 136 de 2007,
n. 130 de 2008 e n. 142 de 2009.
169
Dirio Oficial do Senado n. 136, de 4 de setembro de 2007, Suplemento B. Disponvel em:
http://www6.senado.gov.br/diarios/BuscaDiario?codDiario=2522 Acesso: 02/05/2012.
170
Dados precisos e compatveis para todo o perodo so de difcil localizao, mas os dados reportados por
outros estudos permitem concluir que o percentual destas despesas fica acima de 10% do PIB para o perodo. Os
dados do Anurio Estatstico do Brasil, para o sistema de previdncia social, permitem verificar que somente
estas despesas representaram, em mdia, 5% do PIB entre 1965 e 1989. Braga (1983) reporta que as despesas
com subsdios creditcios e diretos ao consumidor corresponderam a cerca de 2% entre 1976 e 1978 e
representaram em mdia, 4% do PIB entre 1979 e 1981. Alm destas despesas, tambm esto includas no
oramento monetrio as despesas com os encargos da dvida pblica, principal item da despesa fiscal constante
neste oramento. Mussi, Ohana e Guedes (1992, p. 22) reportam que as despesas fiscais do oramento
monetrio, includas as despesas com a dvida pblica, para os anos de 1985, 1986 e 1987 foram,
respectivamente, de 13,11%; 9,36% e 14,86%. A estas despesas cabe acrescentar as despesas referentes as
demais entidades tpicas de governo constante no oramento SEST.
171
Banco Mundial, 2009, p. 29.
186



dados da dvida pblica interna e externa (Questo 10), estes so informados na mensagem
que encaminha o projeto de lei oramentria ao Legislativo, para todo o perodo. No entanto,
como visto anteriormente, as despesas e receitas relativas dvida pblica no figuraram ou
figuraram de modo parcial no oramento at 1985. Logo, foi atribuda a nota 2 at 1985 e
partir de 1986, a nota 4.

A Questo 11 refere-se incluso no oramento dos projetos financiados por doaes
internacionais. Embora relevante para anlise das instituies oramentrias de pases de
baixa renda, objeto de anlise dos autores, as doaes internacionais no possuem a mesma
importncia para o Brasil, que so insignificantes para o governo federal
172
. No entanto, como
retirar esta questo do ndice representa uma mudana na metodologia proposta pelos autores,
optou-se por atribuir a nota mdia da questo (nota 2), para todo o perodo, de modo que a
comparao ao longo do tempo no influenciada por esta questo.

As informaes sobre riscos fiscais (Questo 12) foram includas no processo oramentrio
brasileiro a partir da LRF, que estabeleceu o Anexo de Riscos Fiscais. Assim, a nota desta
questo igual a zero at 1999 e igual a 4 a partir de 2000.

Quanto classificao das despesas constante no oramento brasileiro (Questo 13), a Lei n.
4.320 estabeleceu as trs classificaes consideradas por Dabla-Norris et al (2010), ou seja, a
classificao administrativa (institucional), econmica e funcional-programtica, o que
corresponde nota 4 para todo o perodo.

A divulgao do projeto de lei oramentria ao pblico (Questo 14) foi uma constante ao
longo do perodo analisado. Na ltima dcada, o acesso tem sido amplo com a publicao da
proposta completa em meios eletrnicos, como o stio do Ministrio do Planejamento
173
, bem
como a publicao em formato impresso e/ ou CD-ROM pela SOF
174
, desde 1999, em
consonncia com os princpios da transparncia e publicidade
175
do oramento, normatizados

172
Banco Mundial, 2009, p.34
173
http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=50&sec=8
174
Os volumes encontram-se disponveis na biblioteca do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto sob a
referncia BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MP). SECRETARIA
DE ORAMENTO FEDERAL (SOF). Oramentos da Unio: exerccio financeiro de [...]:projeto de lei.
Braslia: SOF, [ano], para os anos de publicao de 1999 a 2009.
http://pergamum.planejamento.gov.br/pergamum/biblioteca/index.php?resolution2=1024_1&tipo_pesquisa=
175
Como exposto na seo 4.2, o princpio da publicidade est posto no atual processo oramentrio desde a
Constituio de 1988.
187



com a LRF. A publicao do projeto de lei do oramento da Unio tem sido feita tambm pela
Imprensa Nacional, desde 1988
176
. Para as dcadas anteriores, a disponibilidade de acesso ao
projeto oramentrio pode ser verificada por meio de reportagens publicadas em perodos
nacionais. A ttulo de exemplo, a Revista Conjuntura Econmica, ao longo das dcadas de
1960, 1970 e 1980, apresentou reportagens sobre a proposta oramentria do governo,
divulgando em alguns casos os valores globais previstos para a receita e fixados para a
despesa e, em outros, apresentando tambm os valores detalhados por categoria
177
. Dada a
maior amplitude na divulgao do projeto no perodo atual, foi atribuda a nota 4 para o
perodo de 1999 a 2010 e a nota 2 para o perodo de 1965 a 1998.

Na etapa de aprovao do oramento, os limites para a incluso de emendas ao projeto
apresentaram mudana significativa no perodo analisado (Questo 15). Como exposto no
captulo quatro e na seo anterior, entre 1965 e 1967, sob a Constituio de 1946, no havia
restries constitucionais para a aprovao de emendas, apenas as diretrizes estabelecidas pela
Lei n. 4.320 de 1964. A partir da Constituio de 1967, as normas foram ao outro extremo e
proibiram na prtica a incluso de emendas. Em ambos os casos, as regras so consideradas
prejudiciais disciplina fiscal por Dabla-Norris et al (2010), sendo atribuda a nota zero. As
normas estabelecidas pela Constituio de 1988, por sua vez, vedaram a incluso de emendas
sem fonte de financiamento, mas permitiram a reestimao da receita, prtica usual na etapa
de votao do oramento brasileiro. O resultado so emendas neutras do ponto de vista do
resultado oramentrio, o que equivale nota 2.

Em relao ao procedimento para a aprovao do oramento pelo Legislativo (Questo 16), as
etapas de apreciao do projeto de lei na CMO, com a definio da receita disponvel para
emendas pelo parecer da receita e com a fixao dos limites para emendas no parecer
preliminar, configuram-se em um procedimento top-down no processo de votao, conforme
definio dos autores para esta questo, o que corresponde nota 4. No entanto, este
procedimento recente, institudo em 2006 pela Resoluo n. 1 do Congresso Nacional.
Entre 1991 e 2005
178
, apenas os limites para a despesa eram estabelecidos previamente, o que
representa um caso intermedirio entre o procedimento top-down (nota 4) e o procedimento

176
Oramento da Unio: projeto de Lei. Rio de Janeiro, RJ: Imprensa Nacional, 1988-. 4 v. Disponveis na
biblioteca do TCU. https://contas.tcu.gov.br/sophia//index.html
177
Revista Conjuntura Econmica, v.17, n.7, jul./1963; v.27, n. 10, out./1973; v.33, n. 12, dez./1979; v.34,
n.10, out./1980; v. 35, n. 11, nov./1981; v.36, n.11, nov./1982; v.38, n.12, dez./1984.
178
Aps a democratizao, a CMO e os seus procedimentos foram normatizados pela Resoluo do Congresso
Nacional n. 1 de 1991.
188



que aprecia os limites globais da despesa e da receita e a composio das despesas de forma
conjunta (nota 0). Assim, embora o caso intermedirio no seja apreciado pelos autores,
optou-se por considerar esta situao do processo oramentrio brasileiro e atribuir a nota 2
para este perodo. Para os demais anos da srie, o procedimento de votao aprecia o projeto
de forma global, sendo atribuda a nota zero.

O processo oramentrio do perodo militar e o processo oramentrio atual estabeleceram
limites claros e semelhantes para a apreciao e votao do oramento (Questo 17): em
ambos, os projetos devem ser encaminhados ao Congresso Nacional at 31 de agosto e
devolvidos para a sano at encerramento da seo legislativa, antes, portanto, do incio do
exerccio financeiro ao qual o projeto se refere
179
. Entretanto, em relao ao cumprimento
deste prazo, os dois processos apresentam comportamento bastante distinto. Com a existncia
do chamado decurso de prazo no perodo militar, o oramento sempre foi promulgado dentro
do prazo estabelecido pela Constituio em vigor. A Constituio de 1988, por outro lado,
retirou esta regra de aprovao automtica do projeto, em caso de atraso. Assim, a prtica
atual tem sido aprovar o oramento aps o incio do exerccio financeiro, como apresentado
na seo 4.2. Esta situao no contemplada pelos autores, que nesta questo restringem-se
as regras e no ao seu cumprimento. Porm, por ser uma caracterstica marcante do processo
atual, esta situao foi considerada e a nota atribuda para o perodo de 1988 a 2010 foi igual a
zero. Para o perodo de 1965 a 1987, a nota foi igual a 4.

Quanto extenso do escrutnio do Legislativo sobre a poltica fiscal e o oramento (Questo
18), observou-se que no perodo militar apenas parte das receitas e despesas do governo eram
apreciadas pelo Congresso, uma vez que parcela elevada destas estava alocada no oramento
SEST e no oramento monetrio, ambos aprovados pelo Executivo (nota 1,33). Com a
unificao dos oramentos pela Constituio de 1988, o Legislativo passou a apreciar todas as
receitas e despesas da Unio (nota 4).

Em linhas gerais, a documentao oramentria apresentada ao Legislativo (Questo 19)
cobre o cenrio macroeconmico do pas e os objetivos da poltica do governo para todo o

179
Ressalta-se que os prazos mencionados para o perodo militar foram os estabelecidos pela Emenda
Constitucional n. 1 de 1969 e que vigoraram at a Constituio de 1988. Para os anos de 1965 e 1966, os prazos
para encaminhamento da proposta e devoluo para sanso eram, respectivamente, 15 de maio e 30 de novembro
(art. 74 e art. 87, inciso XVI da Constituio de 1946). Para 1967 e 1968, a Constituio de 1967, em sua
redao original, determinou as seguintes datas, respectivamente: 31 de julho e 30 de novembro. No entanto,
estas diferenas no alteram a nota atribuda questo.
189



perodo, como observado acima no contedo da mensagem presidencial ao Congresso
Nacional. A partir da LRF, as mensagens, bem como o prprio projeto de lei, passaram a
conter um volume maior de informaes e detalhamento. Por este motivo, o perodo de 1965-
1999 recebeu a nota 2, e o perodo mais recente, 2000-2010, a nota 4.

As audincias pblicas sobre o oramento realizadas pelo Legislativo (Questo 20) foram
regulamentadas pela Resoluo do Congresso Nacional n. 2 de 1995 (art. 12), mantidas nas
Resolues posteriores que dispem sobre a CMO
180
, e iniciadas em 1996, de acordo com as
informaes prestadas pelo Deputado Paulo Bernardes Cmara dos Deputados, em 9 de
setembro de 1997
181
. Deste modo, atribui-se a nota 0 para o perodo anterior a 1996, e a nota
4 para os anos de 1996 em diante.

Na fase de execuo do oramento, no perodo militar, a programao financeira estabelecia
as cotas de recursos disponveis para utilizao de acordo com os crditos oramentrios
182

aprovados na lei oramentria. Estes, por sua vez, eram detalhados ao nvel de elemento da
despesa, de acordo com a Lei n. 4.320 de 1964. No processo oramentrio atual, as cotas so
distribudas por unidades oramentrias, que por sua vez so detalhadas por categoria de
programao em seu menor nvel, especificando a esfera oramentria, o grupo de natureza de
despesa, o identificador de resultado primrio, a modalidade de aplicao, o identificador de
uso e a fonte de recursos. Deste modo, as dotaes recebidas por cada ministrio especificam
cada tipo de despesa, o que corresponde nota 4 para a Questo 21, para todo o perodo.

O Sistema de Controle Interno foi estabelecido pela Lei n. 4.320 de 1964 e ratificado pelas
Constituies posteriores e, em sua configurao inicial, era responsvel pela administrao
financeira, contabilidade e auditoria, o que inclua os registros da execuo oramentria e
financeira da despesa bem como a verificao da legalidade dos atos. A partir de 2001, como
visto na seo 4.2, estas competncias foram estruturados em sistemas separados, sendo o
Sistema de Controle Interno responsvel pela auditoria. Em relao ao controle interno
contbil, financeiro e oramentrio, este era realizado de modo descentralizado at 1987,
quando foi iniciada a implantao do SIAFI, que unificou os sistemas de oramento, execuo

180
Resolues do Congresso Nacional n. 1 de 2001 e n. 1 de 2006.
181
Dirio da Cmara dos Deputados n. 159, de 9 de setembro de 1997, p. 27157. Disponvel em:
http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD09SET1997.pdf#page=169. Acesso: 03/05/2012.
182
Segundo Giacomoni (1985, p.192), esta era a prtica no processo oramentrio do perodo militar, embora a
Lei n. 4.320 de 1964 estabelecesse que a cotas fossem aprovadas por unidade oramentria.
190



financeira e contabilidade e passou a controlar eletronicamente todas as etapas da despesa,
empenho, liquidao e pagamento, bem como a arrecadao da receita. Implantado de forma
gradativa, o SIAFI foi transformado no sistema oficial de dados e informaes do governo
federal em 1991, e no ano seguinte foi realizada a integrao com a Previdncia Social
(FERREIRA, 2006, p. 100). Como expe o relatrio do Banco Mundial, o controle exercido
pelo SIAFI difcil de ser contornado e garante que as despesas sejam executadas dentro dos
limites do oramento e da programao financeira (BANCO MUNDIAL, 2009, p.54). Deste
modo, para Questo 22, foi atribuda a nota 4 para os anos de 1992 em diante, aps a
integrao da Previdncia ao SIAFI, a nota 2 para o perodo anterior, entre 1967 e 1991, e a
nota zero para os anos iniciais da srie quando o controle interno ainda no estava estruturado.

Como apresentado no captulo quatro, as regras e procedimentos para modificao do
oramento aprovado (Questo 23) so bem definidas, por meio do mecanismo de crditos
adicionais, e respeitadas, mas permitem uma considervel realocao da despesa. Deste modo,
a nota atribuda a esta questo foi igual a 1,33 para todo o perodo.

Em relao auditoria interna (Questo 24), observou-se que o sistema implantado em 1967
com as Inspetorias-Gerais, e suas posteriores modificaes at 1994, caracterizava-se pela
desarticulao e falta de autonomia poltica-institucional e no era efetivo para avaliar a
gesto dos programas. A implantao da SFC, em 1994, alterou as caractersticas acima, e de
acordo com o relatrio do Banco Mundial a auditoria interna atual abarca todas as entidades
do governo federal, em geral, com padres profissionais (BANCO MUNDIAL, 2009, p.55).
Assim, atribuiu-se a nota 2 para o perodo de 1967 a 1993, a nota 4 para o perodo posterior a
1993 e a nota zero para os anos iniciais da srie quando o sistema ainda no estava
estruturado.

A auditoria externa (Questo 25), por sua vez, realizada pelo Congresso Nacional com o
auxlio do TCU, porm sua efetividade relativamente baixa. Como visto anteriormente, no
perodo militar o sistema era extremamente precrio, o que corresponde nota zero para a
questo, neste perodo. No processo oramentrio atual, a auditoria externa cobre anualmente
pelo menos 50% das entidades do governo central (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 61), o que
equivale nota 2.

191



A reforma administrativa realizada pelo Decreto-Lei n. 200 de 1967, colocou as atividades
das empresas estatais sob a superviso do Ministrio a que se vinculavam. Este modo
descentralizado de monitoramento no permitiu um controle efetivo sobre as atividades destas
empresas e, no mbito da crise econmica enfrentada pelo pas em 1979, foi criada a SEST,
que, dentre outras atribuies, era responsvel pela elaborao e acompanhamento do
oramento de dispndios globais dessas empresas e por acompanhar a gesto das empresas
estatais, no que tange sua eficincia, desempenho, operacionalidade e situao econmico-
financeira. As reformas administrativas ocorridas ao longo das dcadas seguintes mantiveram
o monitoramento dessas empresas, que atualmente encontra-se sob responsabilidade do
DEST
183
. Quanto s atividades fiscais dos governos subnacionais, estas passaram a ser
monitoradas pela STN, em 1991 com Decreto n. 80, a qual cabia promover a consolidao
das contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; acompanhar e
analisar a evoluo das finanas dos entes subnacionais, com vistas definio dos limites
globais do montante da dvida consolidada e anlise de pleitos no mbito de sua
competncia, e coordenar a execuo dos trabalhos destinados ao levantamento e tabulao
dos dados oramentrios e financeiros de todo os entes pblicos, com vistas elaborao de
estatsticas sobre as finanas. Assim, apenas a partir de 1991 que empresas estatais e
Estados e Municpios so monitorados anualmente, o que corresponde nota 4 na Questo 26.
Entre 1979 e 1990, apenas as empresas estatais eram monitoradas, sendo atribuda ento a
nota 2. Para anos anteriores a nota atribuda foi igual a zero.

O gerenciamento da dvida pblica brasileira, interna e externa, seu registro e divulgao dos
dados (Questo 27), estiveram sob responsabilidade do Banco Central at 1987, quando a
gesto da dvida mobiliria interna federal foi transferida para o Tesouro Nacional. A
administrao das operaes da dvida externa, por sua vez, permaneceu at recentemente

183
Em 1990, com a nova estruturao da administrao direta, promovida pelo Governo Collor (Lei n. 8.028 de
1990), a Seplan foi transformada em Secretaria Nacional de Planejamento, vinculada ao Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento, e as atribuies da SEST passaram para o Departamento de Oramentos da Unio
(Anexo I do Decreto n. 80 de 1991). Neste perodo, suas atividades foram exercidas pela Coordenao de
Controle de Empresas Estatais. Em 1992, Seplan foi recriada na estrutura da Presidncia da Repblica (Lei n
8.490 de 1992) e a coordenao das empresas estatais foi atribuda Secretaria de Planejamento e Avaliao.
Apenas em 1994, o monitoramento e a coordenao das empresas estatais voltaram a ser atribudos a um rgo
especfico com a recriao da SEST pela Medida Provisria n. 480 de 1994, sob a denominao de Secretaria de
Coordenao e Controle das Empresas Estatais, vinculada Seplan. A transformao da Seplan em Ministrio do
Planejamento e Oramento, durante o Governo Fernando Henrique (Medida Provisria n. 813 de 1995,
convertida na Lei n. 9.649 de 1998), no alterou as atribuies da SEST, que em 1999 foi transformada no
Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais (DEST) pelo Decreto n. 2.923. Em 2009, o
DEST passou a ser denominado Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais(Decreto n.
6.929 de 2009), mantidas as atribuies anteriores.
192



com o Banco Central, por meio de um convnio firmado entre o Ministrio da Fazenda e o
Bacen. Em janeiro 2005, o Tesouro Nacional centralizou toda a administrao da dvida
interna e externa. Ao longo deste perodo, 1965-2010, o Banco Central publicou o seu
Boletim, de periodicidade mensal, com informaes sobre a dvida mobiliria, bem como
relatrios anuais. A partir de 2001, como parte da nova estrutura de administrao da dvida
pblica implementada pelo Tesouro Nacional
184
, a divulgao dos dados para o pblico
passou a ser mais abrangente, com a publicao de Nota para a Imprensa DPMFi e mercado
aberto, elaborada conjuntamente pelo Banco Central e Tesouro Nacional, que foi substituda
em fevereiro de 2007 pelo Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, alm do Plano Anual
de Financiamento da Dvida Pblica Federal, a partir de 2000, e do Relatrio Anual da Dvida
Pblica Federal, disponveis no stio do Tesouro Nacional
185
. Deste modo, foi atribuda a nota
4 para o perodo 2004-2010 e a nota 2 para os demais anos.

Sobre a existncia de despesas em atraso (Questo 28), preciso ressaltar que estas no
podem ser identificadas como a rubrica Restos a Pagar. Como no Brasil a despesa apurada
pelo regime de competncia, ou seja, na data em que o empenho realizado, e o pagamento
s pode ser efetivado aps o processo de liquidao, a rubrica Restos a Pagar corresponde s
despesas no pagas por falta de tempo hbil para cumprir todos os estgios antes do
encerramento do exerccio financeiro. A despesa em atraso, portanto, seria aquela em que o
tempo transcorrido entre a liquidao e o pagamento maior do que o usual, correspondendo,
portanto, a uma parcela dos Restos a Pagar processados. Como visto anteriormente, antes da
implantao do SIAFI a despesa era executada por diversos rgos, cada um com o seu
critrio e conceito para registrar as operaes, o que tornava a consolidao e padronizao
dos dados difcil. Deste modo, as informaes sobre despesa em atrasos eram precrias, o que
corresponde nota 0 para o perodo 1965-1991. O controle exercido pelo SIAFI, por sua vez,
disponibiliza todas estas informaes e, de acordo com Banco Mundial (2009, p. 27), o
estoque atual de despesas em atraso insignificante. Assim, foi atribuda a nota 4 para o
perodo 1992-2010.

Os padres contbeis utilizados pelo governo (Questo 29) so normatizados pelo rgo
central do Sistema de Contabilidade, funo atribuda STN desde a sua criao. O principal

184
A nova estrutura institucional para a administrao da dvida foi estabelecida pelo Decreto n. 3.782 de
2001.Vide Rocha (2009) para a apresentao desta nova estrutura e do modelo brasileiro de administrao da
dvida pblica federal.
185
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/relatorios_divida_publica.asp.
193



diploma legal da Contabilidade Pblica brasileira a Lei n. 4.320 de 1964, sendo a LRF o
segundo ponto de referncia (LIMA et al, 2009, p. 16). Em 2008, o Ministrio da Fazenda
publicou a Portaria MF n. 184, estabelecendo diretrizes para promoo da convergncia das
prticas contbeis vigentes no setor pblico brasileiro s normas internacionais de
contabilidades. No mesmo ano, o Conselho Federal de Contabilidade publicou as primeiras
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, alinhadas s Normas
Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico. A STN, em atendimento a esta
portaria, passou a editar o Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, em
consonncia com as Normas do Conselho Federal de Contabilidade. Logo, seguindo os
critrios estabelecidos por Dabla-Norris et al (2010), atribuiu-se a nota zero, para os anos de
1965 a 2007, e a nota 2, para os anos de 2008 a 2010.

Quanto elaborao de demonstraes financeiras contbeis e ao seu encaminhamento para a
auditoria externa, os dados de Pessanha (2003, 2009) mostram que a prestao de contas do
Presidente da Repblica para cada exerccio financeiro foi realizada nos prazos
constitucionais, bem como os pareceres do Tribunal de Contas, que foram emitidos
regularmente. No entanto, a anlise destes pareceres pelo Legislativo ficou muito aqum do
esperado, tanto devido aos enormes atrasos na apreciao e votao de algumas contas quanto
a no apreciao de parte destes pareceres, como exposto no captulo quatro. Deste modo, a
Questo 30 e a Questo 31 receberam notas constantes para todo o perodo, sendo a nota 4
referente primeira e a nota 2 segunda.

Alm da prestao de contas anual, a Constituio de 1988 (art. 165, 3) estabeleceu a
publicao bimestral do relatrio resumido da execuo oramentria, at 30 dias aps o
encerramento de cada bimestre. As normas para elaborao e publicao deste documento
foram definidas pela LRF e tm sido cumpridas desde 2000. Nas dcadas anteriores, dados
peridicos das contas pblicas eram disponibilizados, mas referentes execuo financeira do
Tesouro Nacional
186
, o que no permitia a comparao direta com o oramento originalmente
aprovado. Diante deste quadro, foi atribuda Questo 32 a nota 0 para o perodo de 1965 a
1999 e nota 4 para os demais anos da srie.


186
Os dados da execuo financeira do Tesouro Nacional eram a base para as anlises publicadas na impressa
sobre a poltica fiscal do governo federal, como pode ser observado na seo Poltica Fiscal da Revista
Conjuntura Econmica, publicada mensalmente pela Fundao Getlio Vargas ao longo de todo o perodo do
estudo.
194



Por fim, ao longo de todo o perodo analisado o governo publicou os Balanos Gerais da
Unio, denominados desde 2007 de Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica,
nos quais so comparados os valores das despesas autorizadas no oramento com os valores
executados, incluindo a distino entre os valores empenhados, pagos e inscritos em restos a
pagar. Estes demonstrativos so acompanhados de relatrio contendo as informaes sobre a
execuo oramentria e financeira do oramento, bem como notas explicativas para as
demonstraes contveis, informaes sobre os balanos financeiros e patrimoniais, anlise
da poltica econmica do governo, entre outros. Contudo as explicaes sobre a diferena
entre as despesas autorizadas e as despesas executadas so limitadas. Assim, a nota da
Questo 33 foi constante para todo o perodo e igual a 2.

Seguindo Dabla-Norris et al (2010), inicia-se a anlise dos ndices calculados pelo coeficiente
de correlao de Spearman entre cada ndice e seus respectivos subndices. Os resultados
para o ndices de Etapa (I
E
) e de Categoria (I
C
) so apresentados nas Tabelas 9 e 10,
respectivamente, e mostram a forte correlao entre cada etapa do oramento e entre cada
categoria institucional, indicando que as mudanas institucionais mensuradas por cada ndice
e respectivos subndices caminharam no mesmo sentido.

Tabela 9 Coeficiente de correlao de Spearman I
E
e Subndices

Planejamento e
Negociao (E
I
)
Aprovao
(E
II
)
Execuo
(E
III
)
Aprovao (E
II
)
0,9058*
(0,000)
Execuo(E
III
)
0,9556*
(0,000)
0,9129*
(0,000)
ndice Etapa (I
E
)
0,9713*
(0,000)
0,9154*
(0,000)
0,9883*
(0,000)
* Significante a 1%. P-valor em parnteses.

Tabela 10 Coeficiente de correlao de Spearman I
C
e Subndices

Top-down
procedures
(C
A
)
Regras e
Controles
(C
B
)
Sustentabilidade
e Credibilidade
(C
C
)
Abrangncia
(C
D
)
Transparncia
(C
E
)
Regras e Controles
(C
B
)
0,8251*
(0,000)
Sustentabilidade e
Credibilidade (C
C
)
0,9317*
(0,000)
0,8513*
(0,000)
Abrangncia (C
D
)
0,9171*
(0,000)
0,7822*
(0,000)
0,9376*
(0,000)
Transparncia (C
E
)
0,7727*
(0,000)
0,8526*
(0,000)
0,8304*
(0,000)
0,8400*
(0,000)
ndice Categoria (I
C
)
0,9574*
(0,000)
0,8601*
(0,000)
0,9874*
(0,000)
0,9436*
(0,000)
0,8343*
(0,000)
* Significante a 1%. P-valor em parnteses.
195




O comportamento do I
E
e do I
C
, bem como dos subndices calculados, ao longo do perodo
1965-2010, apresentado pelos Grficos 18, 19, 20 abaixo. O I
E
e o I
C
(Grfico 18) exibem
um crescimento contnuo ao longo dos anos analisados, demonstrando que as mudanas nas
instituies oramentrias brasileiras, em seu conjunto, favoreceram cada vez mais a
disciplina fiscal. Observa-se que o crescimento mais acentuado destes ndices ocorre no
perodo de 1989 a 2000, resultado no de mudanas especficas no processo oramentrio,
mas das alteraes institucionais que afetaram todas as etapas do processo e todas as
categorias, como pode ser visto no comportamento dos subndices (Grficos 19 e 20). De fato,
a diviso do dados em trs perodos 1965-1988, 1989-2000 e 2001-2010 e o clculo das
respectivas mdias, confirma a diferena existente entre eles: tanto para o I
E
quanto para o I
C

a mdia calculada para cada perodo eleva-se sucessivamente e a diferena entre estas mdias
estatisticamente significante (Tabela 11).

Tabela 11 Mdia por ndice e perodo

I
C
I
E
1965-2010
2,226
[0,643]
2,099
[0,653]
1965-1988
1,691
[0,023]
1,564
[0,018]
1989-2000
2,482
[0,088]
2,325
[0,098]
2001-2010
3,205
[0,019]
3,110
[0,098]
Diferena entre perodos:
1965-1988 e 1989-2000

0,791*
[0,091]
0,761*
[0,996]
Diferena entre perodos:
1989-2000 e 2001-2010
0,723*
[0,090]
0,785*
[0,101]
*Significante ao nvel de 1%. Erro padro em colchetes.
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
IE IC

Grfico 18 I
E
e I
C
1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir da Tabela 8.
196



O maior crescimento no perodo de 1989 a 2000 contrasta com o resultado apurado pela
metodologia de Alesina et al (1999), no qual aps a promulgao da Constituio de 1988
observa-se uma queda no valor do ndice para o mesmo perodo. Naquela metodologia, foram
as regras para as emendas parlamentares ao oramento e as normas relativas a atrasos na
votao ou rejeio do projeto oramentrio que determinaram a queda no perodo ps
Constituio de 1988. Nesta metodologia, alm do peso destas questes ser menor nos ndices
de Etapa e Categoria e nos Subndices, o tratamento dado questo das emendas diferente:
enquanto na metodologia de Alesina et al (1999) as regras do regime militar correspondiam
ao procedimento mais hierrquico, para Dabla-Norris et al (2010), a proibio, na prtica, de
apresentar emendas ao oramento no contribui para a disciplina fiscal. Ao analisar um
conjunto maior de questes relativas ao processo oramentrio, o comportamento do ndice de
Dabla-Norris et al (2010) no sofre influncia de uma nica instituio oramentria.

0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
EI EII EIII IE

Grfico 19 I
E
e Subndices 1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir da Tabela 8.

0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
CA CB IC
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
1
9
6
5
1
9
6
6
1
9
6
7
1
9
6
8
1
9
6
9
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
CC CD CE

(A) (B)
Grfico 20 I
C
e Subndices 1965-2010
Fonte: Elaborado pela autora a partir da Tabela 8.
197




O crescimento verificado para os subndices referentes s etapas de planejamento e
negociao (E
I
), aprovao (E
II
) e execuo do oramento (E
III
), ao longo do perodo
estudado, no alterou a posio relativa destes subndices no que tange disciplina fiscal: as
instituies oramentrias que regem a elaborao promovem um maior controle do gasto
pblico em comparao s instituies que gerem a execuo, e estas, por sua vez, se
sobressaem em comparao as instituies que definem a aprovao do oramento (Grfico
19). A pequena queda observada no E
II
, em 1988, reflete o fato deste ser um ano de transio
em que algumas das novas instituies j estavam em vigor e outras ainda no.

Quanto s categorias oramentrias (Grfico 20)
187
, observa-se que as mudanas
institucionais reforaram as prerrogativas da autoridade oramentria na definio dos
principais agregados top-down procedures (C
A
), ampliaram as regras e controles existentes
no processo oramentrio (C
B
), aumentaram a sustentabilidade e credibilidade do oramento
(C
C
), bem como sua abrangncia (C
D
), e tornaram o processo atual mais transparente (C
E
); o
novo processo oramentrio no apenas alterou cada uma de suas etapas, como tambm
promoveu mudanas em cada uma das categorias analisadas. O subndice C
C
foi o que
apresentou maior crescimento entre 1965-2010, resultado da maior integrao relativa entre
planejamento e oramento, particularmente entre a LDO e a LOA; da incluso de novas
informaes no projeto de lei oramentria, como as projees macroeconmicas
determinadas pela LRF; da ampliao no escopo de anlise do Legislativo sobre a poltica
fiscal e o oramento; e do monitoramento das empresas pblicas e dos governos subnacionais.

Em relao ao subndice C
E
, nota-se que este foi o ltimo a iniciar sua trajetria de
crescimento. As mudanas institucionais que promoveram a maior transparncia do processo
oramentrio atual foram realizadas apenas recentemente, com o incio das audincias
pblicas realizadas pelo Legislativo, em 1996, com a ampliao do acesso ao projeto de lei
oramentria, em 1999, e com a divulgao dos Relatrios de Gesto Fiscal e dos Relatrios
Resumidos da Execuo Oramentria, determinados para LRF, em 2000.

Por fim, a pequena queda observada no subndice C
B
deriva da mudana no limite para a
aprovao do oramento, que a partir da Constituio de 1988 passou a ser constantemente

187
As partes (A) e (B) do Grfico 20 esto na mesma escala, o que permite a comparao direta entre os
subndices apresentados em cada parte.
198



desrespeitado pelos parlamentares. Com as alteraes na auditoria interna e externa, a partir
de 1989, este aspecto foi compensado e o subndice retomou sua trajetria de crescimento.

Uma importante concluso obtida a partir dos ndices construdos com a metodologia de
Dabla-Norris et al (2010), que as mudanas que mais avanaram no sentido de maior
disciplina fiscal no ocorreram aps a adoo do sistema de metas de inflao pelo governo
brasileiro, mas sim ao longo da dcada de 1990, em um ambiente de graves problemas fiscais
do pas. A LRF, portanto, um marco importante para a gesto dos recursos pblicos, mas
deve ser vista como parte de um processo iniciado na dcada de 1980 e ainda em curso.

Ademais, observa-se que embora o pas tenha avanado bastante nas instituies
oramentrias que promovem a disciplina fiscal, ainda h espao para novas alteraes que
reforcem o controle dos gastos pblicos, entre elas, a promulgao da lei complementar
prevista pelo art. 165, 9, da Constituio, que pode promover uma melhor integrao entre
planejamento e oramento, e as mudanas no sistema de controle externo e interno que
restrinjam o espao para o desvio de recursos pblicos.


5.3 ndices oramentrios e resultado fiscal

Na literatura emprica que estuda as instituies oramentrias, a principal questo que os
ndices oramentrios buscam responder qual o impacto dessas instituies sobre o
resultado fiscal. Para avaliar os possveis efeitos, distintos modelos, amostras e mtodos de
estimao so utilizados. Como ressaltado na seo 5.1, o ponto em comum destes estudos
est no uso de amostras de um grupo de pases, seja para um nico perodo de tempo (cross-
section) ou para vrios perodos (painel). O resultado primrio do setor pblico ou do governo
central, em geral como percentual do PIB, ento regredido nos ndices, sendo utilizadas
como variveis de controle caractersticas econmicas e demogrficas destes pases, por
exemplo, taxa de crescimento do produto, grau de abertura comercial da economia, nvel
inicial da dvida pblica ou sua participao no PIB, percentual da populao acima de 65
anos e baixo de 15, entre outras. Este foi o caminho utilizado por Alesina et al (1999) e
Dabla-Norris et al (2010).

199



Outra forma de avaliar o impacto das instituies no comportamento fiscal do governo
estimar uma funo de reao da poltica fiscal, como faz Debrun e Domar (2007), na qual o
resultado primrio do governo no perodo t funo da dvida pblica no perodo t-1, ambas
variveis como proporo do PIB, e de um conjunto de variveis de controle, dentre as quais
os ndices oramentrios.

Proposta por Bohn (1998), no contexto de sustentabilidade da dvida pblica, esta funo tem
por objetivo inicial investigar a reao da poltica fiscal diante de um aumento na razo
dvida/PIB. De acordo com o autor, uma resposta positiva do supervit primrio (ou negativa
do dficit) a um aumento na relao dvida/PIB demonstra que o governo est tomando
medidas para neutralizar o aumento da dvida, o que pode ser interpretado como evidncia de
sua sustentabilidade.

Mello (2005) utiliza esta funo no contexto proposto por Bohn (1988) para estudar a
sustentabilidade da dvida pblica brasileira no perodo de janeiro de 1995 a julho de 2004, e
inclui em sua anlise o impacto de duas mudanas institucionais ocorridas neste perodo: a
Resoluo do Senado n. 78 de 1998, que alterou as regras para o endividamento de Estados e
Municpios, e a promulgao da LRF em 2000. O objetivo foi verificar se estas duas
mudanas institucionais alteraram o modo como a poltica fiscal reage ao aumento do dficit
pblico. Para tanto, foi includo no modelo estimado um termo de interao entre a dvida e
cada dummy que capta as referidas mudanas. No caso da LRF, os resultados mostraram uma
menor resposta da poltica fiscal do governo federal ao aumento da dvida, o que contraria o
efeito esperado. Por outro lado, o supervit primrio dos governos regionais passou a
responder positivamente a um aumento no endividamento aps a Resoluo do Senado.

O estudo desenvolvido nesta seo segue a linha de Debrun e Kumar (2007) e de Mello
(2005) e investiga o impacto das instituies oramentrias sobre o resultado fiscal, a partir da
funo de reao da poltica fiscal. Dado que o objetivo avaliar o efeito direto das
instituies no dficit pblico, e no o seu efeito sobre a resposta da poltica fiscal a um
aumento na dvida pblica, como em Mello (2005), os ndices oramentrios foram includos
diretamente no modelo estimado, seguindo o artigo de Debrun e Kumar (2007).

Deste modo, foi estimada a seguinte funo de reao para a poltica fiscal brasileira:

200




onde representa a varivel dficit primrio/PIB, a dvida lquida/PIB, o ndice
oramentrio e o hiato do produto, como varivel de controle. A descrio completa das
variveis utilizadas, bem como a fonte dos dados, encontram-se no Quadro 1A do Apndice.
Destaca-se que, em consonncia com o objeto de estudo deste trabalho, o dficit primrio e a
dvida lquida referem-se ao governo federal e Bacen.

A equao (1) foi estimada por mnimos quadrados ordinrios (OLS) para cada um dos
ndices e subndices calculados na seo anterior, para os anos de 1985 a 2009. O restrito
perodo de anlise deriva da falta de dados para o dficit primrio para anos anteriores a 1985,
como exposto no captulo trs. Embora esta limitao no permita avaliar o impacto das
instituies oramentrias ao longo de todo o perodo aqui estudado, 1965 a 2010, os dados
utilizados foram suficientes para captar os efeitos destas instituies.

Duas concluses iniciais podem ser obtidas a partir dos resultados apresentados nas colunas
OLS das Tabelas 12, 13 e 14. A primeira que a poltica fiscal reage a um aumento na razo
dvida lquida/PIB de modo a reduzir o dficit primrio os coeficientes estimados so
negativos e estatisticamente significantes. A segunda concluso a de que as instituies
oramentrias brasileiras afetam o resultado da poltica fiscal do governo federal, e este
impacto corrobora a hiptese de que as instituies mais hierrquicas/centralizadas reduzem o
dficit pblico. Em todas as regresses, exceto uma, os coeficientes estimados para os ndices
e subndices foram negativos e estatisticamente significantes. A exceo foi o subndice
I
apsub2
, cujo coeficiente positivo, e significante do ponto de vista estatstico, deriva das
mudanas nas regras para as emendas parlamentares ao oramento e nas normas relativas a
atrasos na votao ou rejeio do projeto oramentrio. De acordo com a metodologia de
Alesina et al (1999), as novas normas estabelecidas pela Constituio de 1988 tornaram estas
instituies menos hierrquicas em um perodo no qual se observa um menor dficit primrio,
o que resulta na relao positiva encontrada.



201



Tabela 12 Funo de reao fiscal I
C
e subndices
Varivel OLS TSLS OLS TSLS OLS TSLS
D F DF D F DF D F DF
Dficit primrio
t-1

0,044
[0,150]
-0,085
[0,234]
-0,160
[0,213]
-0,138
[0,210]
0,177
[0,183]
0,173
[0,179]
0,108
[0,186]
0,140
[0,177]
0,007
[0,161]
-0,607
[0,560]
-0,415
[0,280]
-0,385
[0,259]
Dvida lquida
t-1

-0,058*
[0,008]
-0,053*
[0,013]
-0,051*
[0,014]
-0,052*
[0,014]
-0,067*
[0,006]
-0,067*
[0,006]
-0,065*
[0,006]
-0,066*
[0,006]
-0,059*
[0,010]
-0,042
[0,031]
-0,048**
[0,021]
-0,049**
[0,020]
Hiato do produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
I
C

-0,013*
[0,003]
-0,018*
[0,007]
-0,021*
[0,007]
-0,020*
[0,006]
- - - - - - - -
C
A
- - - -
-0,018*
[0,004]
-0,019*
[0,005]
-0,024*
[0,008]
-0,021*
[0,008]
- - - -
C
B
- - - - - - - -
-0,015*
[0,004]
-0,039***
[0,021]
-0,032*
[0,010]
-0,030*
[0,009]
Constante
0,040*
[0,010]
0,050*
[0,014]
0,056*
[0,015]
0,054*
[0,014]
0,066*
[0,013]
0,067*
[0,015]
0,082*
[0,024]
0,075*
[0,024]
0,039*
[0,011]
0,082
[0,037]
0,068*
[0,019]
0,066*
[0,019]
R
2
0,768 0,751 0,726 0,734 0,764 0,764 0,752 0,761 0,768 0,459 0,622 0,642
Cragg-Donald
estatstica-F
- 11,259 16,549 8,626 - 41,958 42,680 34,309 - 2,241 6,953 3,427
Durbin-Wu-Hausman
estatstica
2

-
1,760
(0,185)
2,695
(0,101)
2,583
(0,108)
-
0,010
(0,922)
1,918
(0,166)
0,887
(0,346)
-
1,586
(0,208)
2,800***
(0,094)
2,464
(0,117)
C-teste - - -
0,311
(0,577)
- -
1,112
(0,292)
- - -
0,369
(0,544)
Notas: (1) amostra ajustada 1986-2009 (24 observaes); (2) *, ** e *** significante a 1%, 5% e 10%, respectivamente; (3) Erro-padro robusto em colchetes e p-valor em
parnteses.







202



continuao
Varivel OLS TSLS OLS TSLS OLS TSLS
D F DF D F DF D F DF
Dficit primrio
t-1

0,122
[0,180]
0,077
[0,198]
0,032
[0,183]
0,044
[0,183]
0,102
[0,123]
-0,237
[0,342]
-0,459
[0,476]
-0,330
[0,369]
0,149
[0,135]
-0,298
[0,315]
-0,401
[0,408]
-0,327
[0,357]
Dvida lquida
t-1

-0,064*
[0,008]
-0,063*
[0,010]
-0,063*
[0,011]
-0,063*
[0,011]
-0,053*
[0,008]
-0,034
[0,021]
-0,021
[0,029]
-0,028
[0,029]
-0,060*
[0,009]
-0,043***
[0,024]
-0,039
[0,026]
-0,040
[0,025]
Hiato do produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
C
C

-0,009*
[0,002]
-0,010*
[0,003]
-0,011*
[0,003]
-0,011*
[0,003]
- - - - - - - -
C
D
- - - -
-0,010*
[0,003]
-0,020**
[0,009]
-0,027**
[0,013]
-0,023**
[0,013]
- - - -
C
E
- - - - - - - -
-0,008**
[0,003]
-0,023**
[0,008]
-0,026**
[0,009]
-0,025**
[0,008]
Constante
0,028*
[0,007]
0,031*
[0,007]
0,034*
[0,008]
0,033*
[0,008]
0,032*
[0,010]
0,055**
[0,020]
0,070**
[0,028]
0,061**
[0,022]
0,026*
[0,008]
0,049*
[0,014]
0,055*
[0,017]
0,053*
[0,015]
R
2
0,766 0,763 0,753 0,756 0,715 0,620 0,455 0,561 0,720 0,470 0,341 0,380
Cragg-Donald
estatstica-F
- 20,249 37,679 20,337 - 6,696 5.971 3,632 - 3,179 4,207 2,111
Durbin-Wu-Hausman
estatstica
2

-
0,486
(0,486)
1,490
(0,222)
1,041
(0,308)
-
2,217
(0,137)
3,464***
(0,063)
2,507
(0,113)
-
2,034
(0,154)
3,842**
(0,050)
3,617***
(0,057)
C-teste - - -
0,271
(0,603)
- - -
0,845
(0,358)
- - -
0,123
(0,726)
Notas: (1) amostra ajustada 1986-2009 (24 observaes); (2) *, ** e *** significante a 1%, 5% e 10%, respectivamente; (3) Erro-padro robusto em colchetes e p-valor em
parnteses.
203



Tabela 13 Funo de reao fiscal I
E
e subndices
Varivel OLS TSLS OLS TSLS
D F DF D F DF
Dficit
primrio
t-1

0,058
[0,148]
-0,103
[0,240]
-0,154
[0,208]
-0,143
[0,207]
0,072
[0,134]
-0,202
[0,291]
-0,336
[0,310]
-0,283
[0,285]
Dvida
lquida
t-1

-0,059*
[0,008]
-0,054*
[0,014]
-0,052*
[0,014]
-0,052*
[0,014]
-0,056*
[0,009]
-0,044**
[0,017]
-0,038***
[0,020]
-0,040**
[0,019]
Hiato do
produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
I
E

-0,012*
[0,003]
-0,018**
[0,006]
-0,019*
[0,006]
-0,019*
[0,006]
- - - -
E
I
- - - -
-0,013*
[0,004]
-0,023**
[0,009]
-0,028**
[0,010]
-0,026**
[0,009]
Constante
0,035*
[0,009]
0,046*
[0,012]
0,049
[0,013]
0,048
[0,012]
0,040
[0,012]
0,064
[0,021]
0,075*
[0,024]
0,071*
[0,021]
R
2
0,763 0,737 0,717 0,721 0,743 0,672 0,586 0,623
Cragg-
Donald
estatstica-F
- 9,453 15,874 7,914 - 6,459 7,505 4,033
Durbin-Wu-
Hausman
estatstica
2

-
1,948
(0,163)
2,901***
(0,089)
3,038***
(0,081)
-
2,213
(0,137)
4,026**
(0,045)
3,482***
(0,062)
C-teste - - -
0,134
(0,714)
- - -
0,440
(0,507)
Dficit
primrio
t-1

0,101
[0,143]
-0,116
[0,254]
-0,103
[0,200]
-0,104
[0,200]
0,052
[0,156]
-0,020
[0,213]
-0,096
[0,201]
-0,071
[0,197]
Dvida
lquida
t-1

-0,062*
[0,008]
-0,056*
[0,014]
-0,057*
[0,013]
-0,057*
[0,013]
-0,060*
[0,009]
-0,058*
[0,012]
-0,056*
[0,014]
-0,057*
[0,013]
Hiato do
produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
E
II

-0,009*
[0,002]
-0,015*
[0,005]
-0,015*
[0,004]
-0,015*
[0,004]
- - - -
E
III
- - - -
-0,013*
[0,004]
-0,016**
[0,006]
-0,019*
[0,006]
-0,018*
[0,006]
Constante
0,025*
[0,007]
0,034*
[0,008]
0,034*
[0,009]
0,034*
[0,009]
0,039*
[0,010]
0,045*
[0,012]
0,050
[0,014]
0,048
[0,012]
R
2
0,751 0,693 0,700 0,700 0,775 0,077 0,751 0,759
Cragg-
Donald
estatstica-F
- 6,914 16,458 7,804 - 15.392 21,811 11,923
Durbin-Wu-
Hausman
estatstica
2

-
2,019
(0,155)
3,279***
(0,070)
3,483***
(0,062)
-
0,644
(0,422)
1,511
(0,219)
0,853
(0,356)
C-teste - - -
0,006
(0,937)
- - -
0,469
(0,494)
Notas: (1) amostra ajustada 1986-2009 (24 observaes); (2) *, ** e *** significante a 1%, 5% e 10%,
respectivamente; (3) Erro-padro robusto em colchetes e p-valor em parnteses.







204



Tabela 14 Funo de reao fiscal I
AP
e subndices
Varivel OLS TSLS OLS TSLS
D F DF D F DF
Dficit
primrio
t-1

0,355***
[0,181]
3.488
[4.584]
2,267
[1,714]
1,968
[1,968]
0,208
[0,223]
0,152
[0,226]
0,042
[0,212]
0,012
[0,215]
Dvida
lquida
t-1

-0,068*
[0,009]
-0,208
[0,184]
-0,154
[0,121]
-0,140
[0,128]
-0,055*
[0,010]
-0,051*
[0,011]
-0,043*
[0,013]
-0,049*
[0,011]
Hiato do
produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
I
AP

-0,0002*
[0.0003]
0,012
[0,016]
0,007
[0,007]
0,006
[0,008]
- - - -
I
APsub1
- - - -
-0,002**
[0,001]
-0,003*
[0,001]
-0,004**
[0,002]
-0,003**
[0,001]
Constante
0,021
[0,021]
-0,585
[0,795]
-0,348
[0,321]
-0,291
[0,387]
0,065
[0,020]
0,081
[0,023]
0,111**
[0,050]
0,089**
[0,025]
R
2
0,643 -14,359 -4,940 -3,330 0,719 0,712 0,661 0,703
Cragg-
Donald
estatstica-F
- 0,116 0,538 0,299 - 39,086 22,203 21,798
Durbin-Wu-
Hausman
estatstica
2

-
1,579
(0,209)
3,358***
(0,067)
3,261***
(0,071)
-
0,740
(0,390)
1,540
(0,215)
0,258
(0,612)
C-teste - - -
0,115
(0,734)

1,854
(0,173)
Dficit
primrio
t-1

0,326
[0,216]
0,289
[0,230]
0,249
[0,226]
0,272
[0,228]
0,219
[0,167]
-0,411
[0,495]
-1,096
[1,395]
-0,366
[0,484]
Dvida
lquida
t-1

-0,062*
[0,010]
-0,058*
[0,011]
-0,053*
[0,011]
-0,056*
[0,011]
-0,060*
[0,009]
-0,025
[0,495]
0,013
[0,079]
-0,027
[0,032]
Hiato do
produto
t-1

0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
0,000
[0,000]
I
APsub2

0,0008***
[0,0004]
0,001*
[0,0004]
0,002**
[0,001]
0,002**
[0,0004]
- - - -
I
APsub3
- - - -
-0,0007***
[0,0004]
-0,003***
[0,002]
-0,006
[0,005]
-0,003
[0,002]
Constante
-0,003
[0,010]
-0,010
[0,010]
-0,018
[0,012]
-0,014
[0,009]
0,015**
[0,006]
0,023**
[0,009]
0,032
[0,022]
0,022
[0,009]
R
2
0,697 0,683 0,637 0,669 0,673 0,277 -1,055 0,332
Cragg-
Donald
estatstica-F
- 42,146 31,446 27,900 - 2,918 1,325 1,389
Durbin-Wu-
Hausman
estatstica
2

-
0,953
(0,329)
1,755
(0,185)
0,799
(0371)
-
1,885
(0,170)
3,337***
(0,068)
0,954
(0,329)
C-teste - - -
1,174
(0,279)
- - -
1,930
(0,165)
Notas: (1) amostra ajustada 1986-2009 (24 observaes); (2) *, ** e *** significante a 1%, 5% e 10%,
respectivamente; (3) Erro-padro robusto em colchetes e p-valor em parnteses.

Dois potenciais problemas com os dados utilizados podem tornar os resultados obtidos por
OLS invlidos: a presena de raiz unitria nas variveis econmicas, o que tornaria as
relaes encontradas esprias, e a possvel endogeneidade das instituies oramentrias, uma
vez que estas podem ser alteradas devido a resultados fiscais insatisfatrios.

205



A presena de raiz unitria foi testada por meio dos testes de Dickey-Fuller (ADF), com a
incluso de defasagens da varivel dependente quando foi necessrio, de Phillips-Perron (PP)
e de Kwiatkowski, Phillips, Schmidt e Shin (KPSS). Os dois primeiros testes tm por hiptese
nula a presena de uma raiz de unitria e diferem no mtodo utilizado para corrigir uma
possvel autocorrelao entre os resduos: o primeira faz uma correo paramtrica com a
incluso de defasagens da varivel testada e o segundo faz uma correo no paramtrica. O
teste de KPSS, por sua vez, assume a hiptese nula de que a srie testada estacionria
188
.
Como todos os testes possuem baixo poder, i.e., tendem a no rejeitar a hiptese nula quanto
esta falsa, o uso de testes com diferentes hipteses nulas uma forma de confirmar os
resultados encontrados. A Tabela 15 apresenta os resultados para as variveis econmicas
dficit primrio/PIB, dvida lquida/PIB e hiato do produto e em todos os casos as sries
foram consideradas estacionrias. Deste modo, o problema de raiz unitria no est presente
no modelo estimado.

Tabela 15 Teste de Raiz Unitria
Varivel ADF PP KPSS
Modelo Estatstica Modelo Estatstica Modelo Estatstica
dficit
primrio/PIB
Intercepto,
tendncia e sem
defasagens
-4,196** Intercepto e
tendncia
-4,195** Intercepto e
tendncia
0,054
dvida lquida/PIB Intercepto e sem
defasagens
-4,903* Intercepto -4,899* Intercepto 0,305
hiato do produto Sem termos
determinsticos
e duas
defasagens
-4,317* Sem termos
determinsticos
-3,098* Intercepto 0,136
* e ** significante a 1% e 5%, respectivamente.

Em relao endogeneidade das instituies oramentrias, a anlise apresentada nos
captulos dois e quatro revela que tanto as reformas realizadas entre 1964 e 1967 quanto o
reordenamento das finanas federais na dcada de 1980 tiveram como pano de fundo um
contexto de dficit oramentrio, particularmente grave nos anos de 1980. Contudo, se o
resultado fiscal insatisfatrio desperta para a necessidade de uma alterao institucional, a
data em que essa mudana de fato ocorre depende principalmente do resultado do processo
poltico. Como ressalta Gomes (1999, p. 37-40), desde o incio da dcada de 1980, tcnicos
do governo j haviam identificado os problemas no desenho institucional do gasto pblico
que permitiam o descontrole das finanas governamentais, mas como este arranjo se adequava
ao carcter centralizador do regime militar, as medidas de saneamento foram proteladas.

188
Para uma descrio formal do testes ver Enders (2010) ou Bueno (2008).
206



Como exposto no captulo quatro, apenas em 1984 uma comisso para avaliar as reformas
necessrias foi formada pelo CMN, e as mudanas propostas, que deveriam ser iniciadas em
1985, s foram realizadas a partir de 1986, quando a conjuntura poltica e econmica abriram
espao para estas alteraes.

As regras para o concesso de emprstimos pela Unio a Estados e Municpios so outro
exemplo desta defasagem entre o problema fiscal constatado e mudana nas instituies.
Como visto na seo 5.2, no espao de dez anos, entre o fim da dcada de 1980 e o fim da
dcada de 1990, a Unio promoveu em cinco ocasies o refinanciamento das dvidas interna e
externa destes entes, mas apenas com a LRF a realizao de operaes de crdito entre entes
da Federao foi proibida. Observa-se, deste modo, uma defasagem temporal considervel,
pelo menos no caso brasileiro, entre o resultado fiscal insatisfatrio e a mudana institucional,
o que poderia mitigar uma possvel endogeneidade dos ndices oramentrios. Ainda assim,
por esta ser uma questo importante, que pode invalidar os resultados obtidos, a equao (1)
foi reestimada para cada ndice e subndice pelo mtodo de mnimos quadrados ordinrios em
dois estgios (TSLS), com a utilizao de variveis instrumentais para os ndices construdos.

A principal questo no uso de variveis instrumentais encontrar um instrumento que seja
correlacionado com a varivel endgena, no caso os ndices oramentrios, mas no com o
termo de erro da regresso. Alm do requisito de exogeneidade, outra condio necessria
para que o instrumento seja vlido a sua relevncia: quando o instrumento considerado
fraco, os estimadores de TSLS so viesados e os testes de hipteses apresentam grandes
distores (STOCK; YOGO, 2002).

No caso dos ndices oramentrios, Debrun e Kumar (2007) sugerem o uso de variveis
polticas como instrumentos. Contudo, como mencionado em nota no incio da seo 5.1, a
literatura em economia poltica tambm estuda os efeitos das instituies politico-eleitorais
sobre os gastos do governo e o dficit fiscal e apresenta evidncias de que estas afetam o
resultado fiscal. Abrams e Dougan (1986), Alt e Lowry (1994) e Poterba (1994) concluem, a
partir de dados para os estados americanos, que governos divididos, ou seja, sem maioria
partidria, geram dficits ficais maiores. Roubini e Sachs (1989) apresentam evidncias
semelhantes para os pases industrializados. Em relao ideologia do partido que est no
governo, Kontopoulus e Perotti (1999) encontram evidncias para os pases da OCDE de que
governos de esquerda tendem a gastar mais do que os de direita. Para a Amrica Latina,
207



Amorim Neto e Borsani (2002) reportam evidncias de que a ideologia do partido do
presidente afeta o resultado primrio.

Contudo, os aspectos polticos de um pas no devem ser descartados como instrumentos para
as instituies oramentrias, uma vez que estas so de fato definidas no mbito do processo
poltico. O que a evidncia apresentada acima revela que o resultado fiscal influenciado
por variveis polticas determinadas pelas regras para a eleio de representantes
parlamentares, bem como pelos resultados das eleies realizadas. Um outro conjunto de
aspectos polticos que estaria correlacionado com as instituies oramentrias, mas no
necessariamente com o dficit pblico seria formado por variveis que estruturam o
arcabouo poltico como o regime vigente e o nmero de partidos. Dois instrumentos com
estas caratersticas foram utilizados nas estimaes de dois estgios. O primeiro, denominado
democracia institucionalizada, calculado por Marshall et al (2010) e descreve o padro de
democracia, ligado competio para o cargo de chefe do executivo e s restries ao
exerccio do poder, ou seja, vai alm da existncia formal de um regime democrtico ou
autoritrio. A segunda varivel a fracionalizao mxima da Cmara dos Deputados, que
depende do nmero de cadeiras desta casa legislativa e do nmero de partidos parlamentares
nominalmente existentes no pas. A descrio completa das variveis, bem como a fonte dos
dados, encontram-se no Quadro 1A do Apndice.

Evidncias de que estas variveis podem ser utilizadas como instrumentos so apresentadas
na Tabela 16 abaixo, que aponta a presena de correlao entre os instrumentos e os ndices
oramentrios, mas no entre os instrumentos e o dficit primrio, para o perodo da amostra.
Assim, para cada ndice e subndice, a equao (1) foi reestimada por TSLS, utilizando-se
como instrumento primeiro a varivel democracia institucionalizada (D), em seguida a
varivel fracionalizao mxima (F) e por fim as duas variveis conjuntamente (DF). O passo
seguinte foi testar a validade destes instrumentos. Os resultados so apresentados nas colunas
D, F, e DF das Tabelas 12, 13 e 14.






208



Tabela 16 Coeficiente de correlao Instrumentos, ndices e subndices
Fracionalizao
mxima
Democracia
institucionalizada
Dficit primrio/ PIB -0,222
(0,287)
-0,319
(0,120)
I
C
0,600*
(0,002)
0,572*
(0,003)
C
A
0,692*
(0,000)
0,783*
(0,000)
C
B
0,417**
(0,038)
0,314
(0,126)
C
C
0,643*
(0,001)
0,665*
(0,000)
C
D
0,631*
(0,001)
0,545*
(0,005)
C
E
0,410**
(0,042)
0,375***
(0,065)
I
E
0,575*
(0,003)
0,544*
(0,005)
E
I
0,573*
(0,003)
0,514*
(0,009)
E
II
0,529*
(0,007)
0,491*
(0,013)
E
III
0,600*
(0,002)
0,604*
(0,001)
IAP 0,053
(0,802)
-0,042
(0,843)
I
APsub1
0,682*
(0,000)
0,772*
(0,000)
I
APsub2
-0,711*
(0,000)
-0,846*
(0,000)
I
APsub3
0,395**
(0,050)
0,376***
(0,064)
Perodo 1985-2009
*, ** e *** significante a 1%, 5% e 10%, respectivamente. P-valor em parnteses.

A relevncia dos instrumentos foi testada pelo mtodo proposto por Stock e Yogo (2002), no
qual os instrumentos so considerados fracos se o vis do estimador de TSLS e o tamanho da
distoro mxima do teste de Wald forem superiores a um determinado limite, por exemplo
5%, 10% ou 15%. O teste tem por base a estatstica-F de Cragg-Donald para a hiptese nula
de que os instrumentos so fracos. De acordo com os autores, quando h apenas um regressor
endgeno a hiptese nula pode ser rejeitada ao nvel de 5%, se a estatstica F calculada for
superior a dez. Neste caso, o vis e o tamanho da distoro so inferiores a 10%.

Quando dois ou mais instrumentos so utilizados na estimao, a sua exogeneidade pode ser
testada pelo teste de ortogonalidade, tambm conhecido como teste C, descrito em
Eichenbaum, Hansen e Singleton (1988), no qual a hiptese nula assume que os instrumentos
testados so ortogonais ao termo de erro, ou seja, so exgenos. Este teste foi realizado nas
209



regresses em que as variveis fracionalizao e a democracia foram utilizadas
conjuntamente.

Por fim, a endogeneidade dos ndices oramentrios foi testada por meio do teste de
Hausman, tambm denominado Durbin-Wu-Hausman, no qual as estimaes por OLS e
TSLS so comparadas, sob a hiptese nula de que ambas as estimaes so consistentes, ou
seja, a varivel testada exgena, contra a alternativa de que apenas a estimao por TSLS
consistente
189
. Cabe ressaltar, no entanto, que na presena de instrumentos fracos, os
coeficientes estimados por TSLS so viesados e, portanto, o teste perde a capacidade de
apresentar resultados conclusivos.

Os resultados apresentados nas Tabelas 12, 13 e 14 reportam evidncias mistas quanto
endogeneidade das instituies oramentrias. Nos modelos em que os dois instrumentos
foram considerados relevantes (estatstica-F de Cragg-Donald superior a dez) e exgenos (C-
teste com p-valor superior a 10%), o teste de Durbin-Wu-Hausman aponta que os ndices
oramentrios so exgenos. So eles: I
C
, C
A
, C
C
, E
III
e I
APsub1
. Nestes casos, os coeficientes
estimados por OLS so vlidos, bem como a concluso inicial de que as instituies mais
hierrquicas/centralizadas reduzem o dficit pblico. O mesmo vale para subndice I
APSUB2
,
cujo impacto estimado positivo.

Em dois casos, para o subndice E
II
e seu respectivo ndice I
E
, apenas a varivel
fracionalizao mxima foi considerada como um instrumento relevante. Para estes dois
ndices, o resultado do teste de endogeneidade depende do nvel de significncia adotado: a
5%, tanto o E
III
quanto o I
E
so considerados exgenos, mas a 10% eles podem ser
considerados endgenos (Tabela 13). Caso sejam considerados endgenos, os resultados
vlidos so os estimados por TSLS, que por sua vez confirmam os resultados encontrados por
OLS. Deste modo, as mudanas instituies oramentrias mensuradas por estes ndices
favorecem a disciplina fiscal.

H ainda um terceiro grupo, composto pelos subndices C
B
, C
D
, C
E
, E
I
e I
APsub3
,e pelo ndice
I
AP
, para o qual no possvel chegar a uma concluso acerca da endogeneidade destas
variveis. Para este grupo, os dois instrumentos utilizados so considerados fracos, o que

189
Ver Wooldridge (2002) para uma descrio formal deste teste.
210



invalida o teste de endogeneidade. Nestes casos, embora as estimaes tanto por OLS quanto
por TSLS indiquem um impacto negativo dos ndices oramentrios sobre o dficit do
governo federal
190
, no possvel chegar a uma concluso formal sobre o efeito das
instituies mensuradas por estes ndices. interessante notar que, com exceo do subndice
C
B
, que avalia as regras e controles do processo oramentrio, os demais subndices C
D
, C
E
,
E
I
e I
APsub3
so os nicos subndices, cujas instituies avaliadas apresentaram mudanas
mais fortes, em termos de disciplina fiscal, no final do perodo estudado, a partir da segunda
metade da dcada de 1990, o que pode ter contribudo para o resultado no conclusivo destes
modelos.

Ainda assim, os resultados apresentados nesta seo permitem concluir, de modo geral, que as
transformaes nas instituies oramentrias brasileiras contriburam para um melhor
resultado primrio do governo federal. Ademais, os resultados tambm indicam que na maior
parte dos casos as mudanas institucionais ocorridas no perodo de 1985 a 2009 podem ser
consideradas exgenas ao resultado primrio, o que no elimina a possibilidade de que
alteraes futuras nas instituies oramentrias venham a ser motivadas por resultados
fiscais insatisfatrios. Esta uma questo que deve ser constantemente avaliada. Por fim,
destaca-se a reao da poltica fiscal, que de acordo com os modelos estimados reduz o dficit
pblico diante de um aumento na razo dvida/PIB, o que traz evidncias de que esta
sustentvel.







190
Com exceo do I
AP
, cujo impacto estimado por TSLS positivo.
211



6. CONCLUSO


Em 45 anos de histria econmica, as mudanas no plano macroeconmico, tanto terico
quanto da economia brasileira e internacional, acarretaram em profundas mudanas na
poltica fiscal. Utilizada como instrumento de estimulo industrializao e ao crescimento
econmico, nas dcadas de 1960 e 1970, sua articulao institucional com a poltica
monetria abriu caminho para os excessos de gastos que tornaram o ajuste das contas pblicas
uma constante na poltica econmica brasileira, particularmente nas dcadas de 1980 e 1990.
Em 1999, a poltica de ajuste consolidou-se com o sistema de supervits primrios.

Em face deste quadro, buscou-se compreender os resultados dessas mudanas sobre o padro
de financiamento tributrio e de gasto do governo federal, ao longo do perodo delimitado,
bem como analisar as instituies que regulamentam o processo de elaborao, aprovao e
execuo do oramento sob a tica da disciplina fiscal, que fundamenta o atual regime de
supervits, e o impacto destas instituies sobre o resultado primrio.

No que tange ao padro de receitas e despesas federais, a falta de sries ficais em nveis
desagregados, e at mesmo agregados, compatveis para todo o perodo da anlise foi, sem
dvida, o principal obstculo para a realizao da pesquisa, obstculo este contornado em
parte com a construo de um banco de dados a partir de fontes primrias e secundrias os
Balanos Gerais da Unio, o Anurio Estatstico da Previdncia e o Anurio Estatstico do
Brasil, bem como os trabalhos de Oliveira (1981) e Oliveira et. al. (1985, 1990). Ademais,
outra distino do trabalho foi o mtodo utilizado para a construo das sries: as cincos
categorias de despesas despesas em educao, sade, previdncia e assistncia,
infraestrutura e despesas administrativas, excludas as despesas com a dvida pblica foram
construdas a partir da classificao da despesa por programas/subfunes do oramento; as
sries referentes s receitas de tributos e s receitas de contribuies, por sua, vez tiveram por
base cada um dos impostos, taxas e contribuies que as compem, de modo a compatibilizar
estas categorias, diante das mudanas na classificao da receita. Como resultado foram
obtidas sries compatveis para as receitas, e seus componentes, bem como sries com um
bom grau de compatibilidade para as despesas com previdncia e assistncia, sade e
educao. Para as despesas com infraestrutura e administrao, constatou-se uma quebra
212



importante em 1986, mas que ainda assim permitiu observar modificaes em seu
comportamento.

Deste modo, ao longo do perodo de 1965 a 2010, foi possvel identificar que as alteraes no
padro dos recursos fiscais arrecadados e das despesas realizadas acompanharam as mudanas
na atuao do Estado na economia. No Estado indutor do crescimento econmico, por meio
da industrializao do pas, o governo federal tinha como principal fonte fiscal a receita de
tributos. Alm de fonte de recursos, os impostos integravam o conjunto de instrumentos
utilizados pelo Governo Militar para estimular a acumulao de capital e o crescimento. As
despesas em infraestrutura, por sua vez, tinham papel relevante no padro de gasto. A crise da
dvida externa e o fim da capacidade do Estado promover o crescimento da economia
iniciaram, no Brasil, o processo de transformao da atuao estatal. Com o novo padro
estabelecido pela Constituio de 1988, as contribuies se consolidaram como a principal
fonte de recursos fiscais do governo federal e, como contrapartida, as despesas com
previdncia e assistncia passaram a ter papel de destaque.

A anlise das instituies oramentrias, por sua vez, teve como foco duas reformas de grande
porte, que contemplaram os instrumentos de poltica fiscal: as reformas institucionais
realizadas pelo PAEG e pelo primeiro Governo Militar entre 1964 e 1967 e as realizadas na
dcada de 1980. Ambas estabeleceram um novo sistema tributrio e um novo processo
oramentrio de deciso do gasto pblico.

Marcado por distintas peas oramentrias, pela centralizao das decises no mbito do
Executivo, pela pouca transparncia do processo decisrio e pela falta de uma estrutura
abrangente de controle externo, bem como por um arranjo financeiro que unificava o Tesouro
Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil a conta movimento, um instrumento simples
e gil para a execuo de ordens do CMN , o processo oramentrio do perodo militar
continha mecanismos que propiciava o descontrole das contas pblicas.

As reformas realizadas a partir de 1986 buscaram desmontar estes mecanismos, com a
separao das trs instituies e o processo de unificao dos oramentos federais, e iniciaram
as mudanas que levaram a um novo processo oramentrio, cujo marco a Constituio de
1988. Assim, os atuais processo oramentrio e sistema de planejamento foram institudos em
um ambiente marcado pela crise fiscal, alta inflao e baixo crescimento da economia. E por
213



toda a dcada de 1990 e de 2000, o equacionamento das contas pblicas esteve sempre no
cenrio poltico e econmico do pas. Ao final, as mudanas institucionais realizadas ao longo
deste perodo modificaram os aspectos identificados com a falta de controle dos gastos
governamentais, resultando em um processo oramentrio que propicia maior disciplina
fiscal, em comparao ao processo oramentrio do perodo militar.

Como demonstrado na anlise do captulo quatro, ambos os processos no foram
estabelecidos de uma nica vez, mas sim construdos ao longo do tempo, e os ndices
oramentrios calculados no captulo cinco permitiram acompanhar esta evoluo. Em
particular, os resultados obtidos com a metodologia de Dabla-Norris et al (2010) mostraram
que as mudanas institucionais que mais avanaram no sentido da disciplina fiscal no
ocorreram aps a adoo do sistema de metas de inflao pelo governo brasileiro, mas sim ao
longo da dcada de 1990. A LRF, portanto, um marco importante para a gesto dos recursos
pblicos, mas deve ser vista como parte de um processo iniciado na dcada de 1980 e ainda
em curso. Ademais, as mudanas nas instituies oramentrias brasileiras no apenas
caminharam no sentido de uma maior disciplina fiscal do ponto de vista terico, mas tambm
contriburam, de modo geral, para um melhor resultado primrio do governo federal, como
pode ser concludo a partir dos resultados da seo 5.3.

Por fim, ressalta-se que as concluses apresentadas acerca dos padres de receitas fiscais e de
despesas do governo federal, bem como as relativas s mudanas nas instituies
oramentrias, ao mesmo tempo em que marcam o fim deste trabalho, abrem caminho para
pesquisas futuras sobre os seus impactos no crescimento do pas.














214














215



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crdito com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM), atravs de seus agentes
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251



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252




APNDICE

O Quadro 1A, a seguir, traz a descrio e as fontes das sries utilizadas ao longo deste
trabalho, com exceo das sries fiscais e dos ndices oramentrios, descritos nas sees 3.1
e 5.2, respectivamente.

Dentre as variveis aqui apresentadas, a dificuldade inerente obteno de dados para um
longo perodo de tempo foi particularmente elevada no caso do investimento privado. Os
dados macroeconmicos de investimento, calculados pelo IBGE atravs do conceito de
formao bruta de capital fixo (FBCF), englobam a FBCF total, a FBCF da administrao
pblica, incluindo Unio, Estados e Municpios, e a FBCF de empresas e famlias. A
princpio, a FBCF privada equivaleria a FBCF das empresas e famlias. Contudo, o IBGE
inclui as empresas estatais nesta rubrica. Sendo assim, a FBCF privada seria dada pela
diferena entre FBCF de empresas e famlias e a FBCF das empresas estatais. A dificuldade
encontrada foi a no disponibilidade destas sries para todo o perodo estudado. A srie das
empresas estatais foi interrompida em 2000, e a srie das empresas e famlias s est
disponvel at 2006. Desse modo, a FBCF privada foi calculada a partir da FBCF total,
subtrada a parcela da FBCF das administraes pblicas e das empresas estatais federais.
191

Como os dados da administrao pblica, por sua vez, s esto disponveis at 2006, os
valores para os anos de 2007 a 2010 foram calculados a partir do investimento do setor
pblico consolidado, subtrada a receita de alienao de imveis, conforme metodologia do
IBGE para as contas nacionais apresentada por Gobetti (2007).


191
No foi possvel obter dados para as estatais estaduais e municipais. De qualquer modo, trabalhos no tema
apontam que estas representam uma parcela pequena da FBCF total.
253



Quadro A1 Descrio das variveis e fontes
Varivel Descrio Fontes
FBCF Unio Em % PIB corrente. IBGE
FBCF Estatais Federais Em % PIB corrente.
IPEA (2010, cap. 4). Dados cedidos gentilmente pelos autores do
captulo Rodrigo Orair e Srgio Gobetti.

FBCF Setor Privado
Em % PIB corrente. . Varivel construda a partir da srie
FBCF total subtradas as sries de FBCF da administrao
pblica e das empresas estatais federais.
IBGE para a FBCF total.
FBCF Adm. Pblica Em % PIB corrente.
At 2006: IBGE
2007 a 2010: STN. Estimada como a diferena entre os investimentos
do setor pblico consolidado na modalidade aplicao direta e a receita
de alienao de bens imveis, conforme metodologia do IBGE para as
contas nacionais apresentada por Gobetti (2007).
Carga tributria federal
Em % PIB corrente. Varivel construda a partir da receita
tributria e da receita de contribuies lquidas.
BGU
Dficit primrio Governo
Federal e Bacen
Em % PIB corrente. Necessidade de financiamento do setor
pblico, avaliada pelo conceito primrio, com desvalorizao
cambial. Abrangncia: Governo Federal e Bacen. Srie
encerrada em 2009.
Bacen
Dvida lquida
Em % PIB corrente. Dvida total lquida do Governo Federal e
Bacen.
Bacen
Imposto Inflacionrio Em % PIB corrente. Mtodo 2A
IPEA, de acordo com a metodologia de Rocha, Roberto de Rezende e
Fernando M. C. B. Saldanha. Fiscal and quasi-fiscal deficits, nominal
and real: measurement and policy issues. Rev. Bras. Econ., v. 49, n. 3,
p. 431-465, jul.-set. 1995.
Receita de operaes de crdito Em % PIB corrente. BGU
Rec. op. cred.
refinanciamento da dvida
mobiliria federal
Em % PIB corrente. BGU
Taxa de crescimento real do
PIB
% a.a. IBGE
PIB per capita
Em R$ mil de 2009. Varivel construda a partir do PIB a
preos correntes deflacionado pelo deflator implcito do PIB
(2009=100) e divido pela populao residente.
IBGE
IGP-DI
ndice 2009=100. Srie construda a partir do ndice Geral de
Preos Disponibilidade Interna em % a.a.
Fundao Getlio Vargas, Conjuntura Econmica
Hiato do produto
Diferena entre o PIB a preos correntes deflacionado pelo
deflator implcito do PIB (2009=100) e a tendncia do PIB

254



Varivel Descrio Fontes
estimada pelo filtro de Hodrick-Prescott.
Democracia
Democracia institucionalizada. ndice construdo a partir da
presena de competio no processo eleitoral e a existncia de
limites ao poder exercido pelo Executivo. A descrio
completa da varivel pode ser obtida em Marshall et al (2010).
Projeto Policy IV do Center for Systemic Peace
http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm
Nmero de partidos efetivos
(NE)
, onde pe = percentual de cadeiras ocupadas
por cada partido.
Laboratrio de Estudos Experimentais (LEEX)
http://www.ucam.edu.br/leex/indice.htm
Fracionalizao mxima
(FRACMAX)
Disperso partidria mxima de um parlamento. Varivel
construda como , onde N
= nmero de cadeiras e n = nmero de partidos parlamentares.
Laboratrio de Estudos Experimentais (LEEX)
http://www.ucam.edu.br/leex/indice.htm
255

ANEXO A

Tabela A1: Componentes do ndice Oramentrio de Alesina et al (1999)
Questo Resposta Nota
1. Quais as restries constitucionais
existentes para o dficit fiscal?
Sem restries 0
O oramento deve incluir a forma de financiamento do
dficit
5
Dficits no so permitidos 10
2. Existe requerimento legal para a
aprovao de um programa macro anterior
a apresentao do oramento no
Congresso? Quo importante esse
requerimento na prtica?
Muito importante 10
Relativamente importante 5
Sem importncia ou no requerido 0
3. Quais as restries existentes a
operaes de crdito feitas pelo governo?
Sem restries 0
Teto estabelecido pelo governo 6,66
Teto estabelecido pelo Congresso Nacional 10
O Congresso aprova cada operao 3,33
Teto estabelecido e cada operao aprovada pelo
Congresso Nacional
6,66
4. A autoridade do Ministro das Finanas
maior do que a dos demais ministros em
questes oramentrias?
Sim, consideravelmente maior 10
Um pouco maior 5
No 0
5. Restries ao contedo das emendas ao
oramento feitas pelo Congresso: o
Congresso s pode aprovar emendas....
que no em aumentem o dficit 5
que no aumentem a despesa 10
que no aumente o dficit ou a despesa 10
com aprovao do governo 7,5
Sem restries 0
6. O que ocorre se o Congresso rejeitar o
oramento ou no aprovar no prazo
estabelecido constitucionalmente?
A proposta de oramento do governo aprovada 10
Em caso de atraso na votao, a proposta de oramento
do governo aprovada e em caso de rejeio, a
vigncia do oramento do ano anterior prorrogada
8
A vigncia do oramento do ano anterior prorrogada e
o governo pode realocar a despesa
6
A vigncia do oramento do ano anterior prorrogada,
mas o governo no pode realocar a despesa
4
O governo submete ao Congresso um novo oramento e
a despesa pode ser redistribuda entre as rubricas
4
O governo submete ao Congresso um novo oramento,
mas as despesas no podem ser realocadas
2
O governo submete ao Congresso um novo oramento,
mas as despesas so realocadas pelo Congresso.
0
Os fundos no podem ser despendidos 8
O governo renuncia 5
7. O oramento pode ser modificado aps
a aprovao do Congresso?
Sob iniciativa do governo com aprovao do Congresso 7,5
Sob iniciativa do governo sem aprovao do Congresso,
em at 10% do total da despesa
5
Sob iniciativa do governo sem aprovao do Congresso,
acima 10% do total das despesas
2,5
Sob iniciativa do Congresso. 0
No 10

256






Continuao
Questo Resposta Nota
8. O governo est legalmente habilitado
para cortar gastos aps a aprovao do
oramento?
Sob discricionariedade do governo em qualquer item 6,66
Sob discricionariedade do governo em despesas no
obrigatrias
6,66
Somente quando a receita efetiva menor do que a
projetada
10
No 0
9. O governo central tipicamente assume
as dvidas originalmente contratadas por
outros entes pblicos? Sob que
circunstncias?
Apenas dvida
com garantia
Frequentemente 3,33
Ocasionalmente 6,66
Excepcionalmente 7,5
Inclusive dvida
no garantida
Frequentemente 0
Ocasionalmente 3,33
No 10
10. Os entes pblicos podem contratar
emprstimos autonomamente?
A. Estados e
Municpios
Com aprovao do Legislativo Local 2,5
Com aprovao do Governo Central 7,5
Com aprovao do Congresso
Nacional
5
Sim, sem restries 0
No 10
B. Empresas
pblicas
Com aprovao do Governo Central 7,5
Com aprovao do Congresso
Nacional
5
Sim, sem restries 0
No 10
Fonte: Alesina et al (1999). Elaborada pela autora.
257

ANEXO B

Tabela B1: Componentes do ndice Oramentrio de Dabla-Norris et al (2010)
Etapa Categoria Questo Resposta Nota
I
.

P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e

N
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A
.
T
o
p
-
d
o
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n

P
r
o
c
e
d
u
r
e
s

1. Existe uma agncia
central responsvel por
preparar o oramento?
Sim 0
No 4
2. Existe um
procedimento top-down
para a formulao do
oramento?
Limites ex-ante para a elaborao das propostas oramentrias
setoriais no so estabelecidos 0
So estabelecidos limites ex-ante, mas o rgo central no tem
influncia 1,33
So estabelecidos limites ex-ante e o rgo central tem
influncia limitada 2,67
So estabelecidos limites ex-ante com aprovao do rgo
central 4
B
.

R
e
g
r
a
s

e

C
o
n
t
r
o
l
e
s

3. Existe alguma regra
fiscal numrica ou meta?
No 0
Sim, mas no est estabelecida em lei 2
Sim, estabelecida em lei 4
4. Os ministros esto
sujeitos a tetos para a
despesa?
No 0
Apenas para alguns tipos de despesa 2
Sim, para todos os tipos de despesa 4
C
.

S
u
s
t
e
n
t
a
b
i
l
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d
e

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C
r
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d
a
d
e

5. Existe um planejamento
de mdio prazo? H
integrao com o
oramento anual?
No existe ou no h integrao 0
O planejamento feito para o perodo de 1 a 2 anos, mas no h
integrao 1,33
O planejamento feito para o perodo de pelo menos 2 anos e
h alguma integrao 2,67
O planejamento feito para o perodo de pelo menos 2 a 3 anos
e h clara integrao 4
6. Estratgias setoriais so
preparadas, incluindo
estimativas de seus
custos?
No so preparadas ou os custos dos investimentos e das
despesas correntes derivadas no so calculados 0
Existem estratgias para os principais setores, mas no so
totalmente custeadas ou so inconsistentes com as previses
fiscais 2
Existem estratgias para a maior parte dos setores, com pleno
custeio dos investimentos e das despesas correntes, e
amplamente consistente com as previses fiscais 4
7. Previses
macroeconmicas e
fiscais
As previses macroeconmicas
so preparadas e apresentadas
em documentos oramentrios?
No 0
Sim, mas as informaes so
parciais 2
Sim, so apresentadas
informaes completas 4
Cenrios alternativos para o
mdio prazo so estimados para
guiar a preparao do
oramento anual?
No 0
Cenrios incompletos ou
apresentados de forma
irregular 2
Sim 4
As projees fiscais identificam
separadamente os custos
implcitos na atual poltica e em
novas polticas?
No 0
Anlise parcial ou irregular 2
Sim 4





258




Continuao
Etapa Categoria Questo Resposta Nota
I
.

P
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m
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D
.

A
b
r
a
n
g

n
c
i
a

8. Existem oramentos
separados para as
despesas correntes e de
capital?
Sim 0
No 4
9. Qual o percentual (em
relao ao PIB) de
despesas
extraoramentrias?
Acima de 10%
0
Entre 5 e 10%
1,33
Entre 2 e 5%
2,67
Abaixo de 1%
4
10. As informaes sobre
a dvida interna e externa
so includas no
oramento ou em
documentos de apoio?
No
0
Informao parcial
2
Informao completa sobre a dvida interna e externa
4
11. As informaes sobre
projetos financiados por
doaes so includas no
oramento?
No so includas ou includas de forma muito deficiente
0
Includas de forma parcial
2
Totalmente includas
4
12. As informaes sobre
riscos fiscais so
apresentadas no
oramento?
Pouca ou nenhuma informao apresentada
0
A informao apresentada parcial
2
Os riscos fiscais so avaliados de forma compreensiva e uma
quantidade significativa de informaes apresentada 4
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13. Existe uma
classificao
administrativa, econmica
e funcional do oramento?
Apenas classificao administrativa/institucional
0
Classificao administrativa e econmica
2
Classificao administrativa, econmica e funcional-
programtica 4
14. O projeto do
oramento
disponibilidade ao
pblico?
No
0
Apenas algumas partes so publicadas
2
Sim, o projeto publicado de forma completa
4
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15. Quais os limites do
poder Legislativo para
incluir emendas no projeto
do oramento?
O Legislativo no pode apresentar emendas ao oramento ou
no h limites claros para as emendas 0
O Legislativa pode apresentar emendas neutras do ponto de
vista fiscal 2
O Legislativo pode alterar a composio da despesa, mas no
pode elevar o dficit nem a despesa total 4
16. Existe um
procedimento (top-down)
para a aprovao do
oramento pelo
Legislativo?
No
0
Sim, primeiro aprovado os valores globais das variveis ficais
e posteriormente a alocao da despesa votada, dentro de
procedimento top-down
4
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17. Existem limites de
tempos claros para a
aprovao do oramento
pelo Legislativo?
No
0
O oramento deve ser aprovado antes do incio do ano fiscal,
mas a proposta s apresentada de 1 a 2 meses antes da data
limite de votao
2
O oramento deve ser aprovado antes do incio do ano fiscal,
mas a proposta apresentada pelo menos 3 meses antes da data
limite de votao
4









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18. Qual a extenso do
escrutnio do Legislativo
sobre a poltica fiscal e o
oramento?
O Legislativo no consultado pelo Executivo sobre sua
estratgia fiscal 0
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O Legislativo rever apenas parte das despesas e receitas
1,33
O Legislativo rever apenas parte das despesas, receitas, da
poltica fiscal e dos agregados 2,67
A reviso do Legislativo abrange a poltica fiscal, o
planejamento de mdio prazo e as prioridades de gasto, bem
como as receitas e despesas de forma detalhada 4
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19. Qual o alcance da
documentao
oramentria apresentada
ao Legislativo?
A documentao apresenta pouco ou nenhuma informao
relevante sobre os objetivos da poltica econmica, pressupostos
macroeconmicos, prioridades do oramento e prioridades de
mdio prazo 0
Informao parcial acerca destes elementos includa
2
A informao sobre estes elementos completa
4
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20. O Legislativo realiza
audincias pblicas sobre
o oramento?
No
0
No, mas os relatrios so publicados
2
Sim
4
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21. Quo detalhadas so
as dotaes de despesas
recebidas pelos ministros?
So atribudas dotaes gerais aos ministros
0


Algumas dotaes atribudas so especificadas
2
So atribudas dotaes especficas aos ministros
4
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22. Existem controles
internos e efetivos?
No existe controle interno ou este frequentemente
descumprido 0
O controle existe, mas no abrange todas as despesas ou
ocasionalmente descumprido 2
O controle existe e as leis so cumpridas
4
23. Quais so as regras e
procedimentos para
modificao do oramento
aprovado?
No h regras ou so rudimentares, obscuras e desrespeitadas
0
As regras existem e so respeitadas, mas permitem grandes
realocaes de despesa 1,33
Existem regras claras e so normalmente respeitas
2,67
As regras restringem o montante e o tipo de despesa que pode
ser realocada e so consistentemente respeitadas 4
24. Existe um sistema
efetivo de auditoria
interna?
No
0
As auditorias internas funcionam para algumas entidades e
atendem em parte os padres internacionais 2
A auditoria existe para todas as entidades e geralmente atende
aos padres internacionais 4
25. Existe um sistema
efetivo de auditoria
externa?
Sim, mas cobre menos de 50% da despesa total do Governo
Central 0
Pelo menos 50% ou mais das despesas totais do Governo
Central auditada anualmente 2
Todas as despesas so auditadas dentro dos padres de auditoria
4
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26. As atividades fiscais
dos governos locais e
empresas pblicas so
monitoradas?
No h monitoramento anual ou este incompleto
0
O monitoramento parcial
2
Todas as maiores empresas pblica apresentam relatrios ao
Governo Central e os resultados fiscais dos governos
subnacionais do monitorados pelo menos anualmente
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27. Como a dvida interna
e externa so registradas e
gerenciadas?
Dados sobre a dvida interna e externa so incompletos e
imprecisos em um grau significante 0
Os dados so completos e atualizados pelo menos anualmente
2
Os dados so completos e atualizados mensal ou
trimestralmente, com a apresentao de relatrios 4
28. Existe informao
disponvel para medir a
existncia e a escala das
despesas em atraso?
O estoque de despesas em atraso superior a 10% da despesa
total e no h informao disponvel 0
O estoque de despesas em atraso varia entre 2 e 10% da despesa
total e h informao parcial 2
No h despesas em atraso ou o estoque equivale a menos de
2% da despesa total e a informao disponvel completa. 4
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29. Quais os padres
contbeis usados pelo
governo?
Os padres so definidos pela agncia central responsvel pelo
oramento ou de maneira ad-hoc 0
Os padres so definidos por um conselho independente ou
institudo por lei 1
O padro contbil utilizado segue normas internacionais
2
30. As demonstraes
financeiras contbeis so
emitidas em tempo
hbil/regularmente?
As demonstraes contbeis no so preparadas ou no incluem
informaes essenciais e no submetidas a auditoria externa
dentro de 15 meses aps o trmino do exerccio fiscal 0
Demonstrativos consolidados so preparados anualmente, mas
so incompletos e so enviados auditoria externa no prazo de
10 a 15 meses aps o fim do exerccio financeiro 2
Demonstrativos consolidados e completos so preparados
anualmente e enviados auditoria externa no prazo de 6 a 10
meses aps o fim do exerccio financeiro
4
31. Os relatrios da
auditoria externa so
produzidos em tempo
hbil/regularmente, e
analisados pelo
Legislativo?
O Legislativo no examina os relatrios da auditoria
0
Os relatrios da auditoria so analisados parcialmente pelo
Legislativo, mas com atraso considervel 2
O Legislativo examina os relatrios da auditoria de forma
completa e no prazo de 3 meses
4
32. Qual o alcance e a
periodicidade dos
relatrios financeiros
sobre o oramento anual?
Relatrios trimestrais no so elaborados ou liberados com
atraso significativo e no permitem uma comparao com o
oramento original 0
Relatrios trimestrais so elaborados, liberados no prazo de 6 a
8 semanas aps o fim do trimestre e permitem uma comparao
parcial com o oramento original 2
Relatrios trimestrais so elaborados, liberados no prazo de 4
semanas aps o fim do trimestre e permitem uma comparao
direta com o oramento original 4
33. O governo publica
uma reconciliao entre as
despesas oradas e
executadas?
O relatrio no elaborado ou no apresenta explicao para
diferena entre a despesa orada e a executada 0
O relatrio anual publicado, mas a explicao apresentada
limitada 2
O relatrio anual publicado e h explicao detalhada para a
diferena entre a despesa orada e a executada. 4
Fonte: Dabla-Norris et al (2010). Elaborada pela autora.