Hid Ro Electric As Ministerio Publico

HIDRELTRICAS E ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NA AMRICA LATINA
HIDROELCTRICAS Y ACTUACIN DEL MINISTERIO PBLICO EN LATINOAMRICA
dos Autores, 2013
Capa: UHE Mau Arquivo Consrcio Energtico Cruzeiro do Sul
Editorao: Suliani Editograa Ltda. editor@suliani.com.br (51) 3384.8579
Realizao: Red Latinoamericana de Ministrio Pblico Ambiental www.mpambiental.org
Patrocnio: Fundao AVINA
Apoio institucional: Associao Brasileira do Ministrio Pblico de Meio Ambiente ABRAMPA e Fundao Neotrpica do Brasil
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
D431
Hidreltricas e atuao do Ministrio Pblico na Amrica Latina / Hidroelctricas y actuacin del Ministerio Pblico en Latinoamrica. / Maia, Leonardo Castro; Cappelli, Slvia; Pontes Jnior, Felcio (Org.). Porto Alegre: Letra&Vida: Red Latinoamericana de Ministrio Pblico Ambiental, 2013. 256 p.; 16 x 23 cm ISBN: 978-85-65526-69-2 1. Direito ambiental. 2. Meio ambiente. 3. Proteo ambiental. 4. Energia eltrica. 5. Amrica Latina. I. Maia, Leonardo Castro. II. Cappelli, Slvia. III. Pontes Jnior, Felcio. CDU 349.6(8)
Bibliotecria responsvel Ktia Rosi Possobon CRB10/1782
APRESENTAO
com grande satisfao que apresentamos o quarto livro editado pela Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental, desta feita versando sobre os aspectos ambientais relacionados com as usinas hidreltricas, objeto de preocupao de membros do Ministrio Pblico de diversos pases reunidos em Lima, em 15/11/2011, para o III Congresso da Rede, conforme enunciado ento aprovado: A Rede Latino-Americana do Ministrio Pblico Ambiental, por meio de seus membros reunidos em seu III Congresso, em Lima, Peru, concluiu pela imprescindibilidade da atuao do Ministrio Pblico no controle dos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos, especialmente para o m de viabilizar a responsabilizao dos infratores das normas ambientais, agentes pblicos ou privados, assegurar a defesa da ordem jurdica, a proteo ao meio ambiente, a atuao preventiva, a completa avaliao dos impactos ambientais e a participao social, nos termos da lei de cada pas. Com efeito, a partir da edio do referido enunciado, a Rede acorreu prontamente com uma srie de iniciativas visando articulao entre os seus integrantes, abrindo espao para uma rica discusso acerca dos conitos socioambientais ensejados pela instalao e operao dos empreendimentos hidreltricos, notadamente na regio amaznica do Brasil, Equador e Peru. Neste sentido, foram realizados encontros em Braslia, Quito e Belo Horizonte, com a participao de membros do Ministrio Pblico, estudiosos e organizaes da sociedade civil, havendo ainda um encontro programado para se realizar em Bogot, aos quais soma-se agora o presente livro, fruto da unio de esforos no apenas de membros da Rede, como tambm de colaboradores externos, cada qual oferecendo seu precioso contributo para a compreenso dos problemas ambientais envolvendo as hidreltricas. Ao nal desta etapa, esperamos que os textos reunidos neste volume possam ser, de alguma forma, teis aos membros do Ministrio Pblico no exerccio de sua atividade-m de defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis. Leonardo Castro Maia Promotor de Justia
APRESENTAO
com imensa satisfao que a Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental apresenta sua quarta obra. Desta feita, sobre a atuao do Ministrio Pblico nos problemas jurdico-ambientais e sociais provenientes da instalao e operao de hidreltricas. Como notrio, esse sistema de gerao de energia, embora menos poluente do que outros, acarreta inmeros danos ambientais e sociais, tais como o deslocamento das populaes afetadas, a perda orestal e a necessidade de retirada de animais, alm de outras degradaes associadas. Alm disso, empreendimentos hidreltricos, por dizerem respeito a obras de infraestrutura fundamentais para o desenvolvimento dos pases latino-americanos, envolvem interesses polticos e econmicos de vulto, exigindo que o Ministrio Pblico atue de forma especializada e apoiada tecnicamente. Por ltimo, considerando que muitos desses empreendimentos so nanciados por bancos supranacionais e os efeitos ambientais estendem-se por bacias hidrogrcas que no conhecem fronteiras, a atuao harmoniosa do Ministrio Pblico em rede mostra-se fundamental para enfrentar tais problemas e proteger o meio ambiente e as populaes afetadas. Queremos registrar que esta obra fruto do incansvel trabalho dos coordenadores do Grupo de Trabalho Hidreltricas, Leonardo de Castro Maia e Felcio Pontes, bem como da valorosa colaborao de Joo Akira Omoto e Alexandre Raslan. Tambm agradecemos aos colaboradores desta obra: da Colmbia (Astrid Puentes Riao, Ana Mara Mondragn Duque, Mara Jos Veramendi Villa), do Equador (Alicia Cristina Muoz Torres) e do Brasil (Alexandre Lima Raslan, Antnio Fonseca dos Santos, Emerson Kalif Siqueira, Joo Akira Omoto, Leonardo Castro Maia, Leonardo Pereira Rezende, Marco Antonio Delno de Almeida, Paulo Cesar Vicente de Lima, Rodrigo Oliveira, Sandra Cureau, Vitor Vieira Vasconcelos, Wilson Rocha Assis). Um agradecimento especial, pelo fundamental apoio da Fundao Avina, nas pessoas de Zoraida Sanchez e Juliana Strobel, sem as quais nada seria possvel. Bogot, 20 de novembro de 2013. Slvia Cappelli, Procuradora de Justia no Rio Grande do Sul/Brasil e Coordenadora Executiva da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental
SUMRIO
Derechos de la naturaleza e hidroelctricas en el Ecuador Alicia Cristina Muoz Torres El Derecho Internacional Ambiental y de Derechos Humanos aplicable al desarrollo de grandes represas hidroelctricas Astrid Puentes Riao Ana Mara Mondragn Duque Mara Jos Veramendi Villa Os povos indgenas da Volta Grande do Xingu e a maldio de sua prpria riqueza Felcio Pontes Jr. Rodrigo Oliveira Projetos de desenvolvimento: crtica e perspectivas luz dos Direitos Humanos Joo Akira Omoto Hidreltricas e o Ministrio Pblico brasileiro Leonardo Castro Maia As razes da transigncia Leonardo Pereira Rezende Antnio Fonseca dos Santos A observncia dos compromissos socioambientais na concesso de !nanciamento pelo Bndes Marco Antonio Delno de Almeida Impactos Sociais de Hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil Paulo Cesar Vicente de Lima Vitor Vieira Vasconcelos
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Os impactos socioculturais decorrentes da construo de usinas hidreltricas no Brasil Sandra Cureau
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O Ministrio Pblico e o caso das PCHs da Bacia do Alto Paraguai (Pantanal) 225 Wilson Rocha Assis Alexandre Lima Raslan Emerson Kalif Siqueira
Derechos de la naturaleza e hidroelctricas en el Ecuador

Alicia Cristina Muoz Torres*
La Constitucin de la Repblica del Ecuador es la primera Constitucin en el mundo en darle derechos a la naturaleza por lo que es importante tener conocimiento de este avance y de esta manera exigir lo que a la naturaleza le corresponde, pensar de una manera no solo extractivista sino de reciprocidad con la misma, es as que nuestra norma suprema maniesta en su artculo primero que El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrtico, soberano, independiente en concordancia a este enunciado, el artculo 10 de la misma Carta Magna reza lo que sigue. la naturaleza ser sujeto de aquellos derechos que reconozca la Constitucin con lo que se reconoce a la naturaleza como sujeto de derechos, es as que el captulo sptimo nos habla de los derechos de la naturaleza, especcamente los artculos 71, 72, 73 y 74:
Art. 71. La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarn los principios establecidos en la Constitucin, en lo que proceda. El Estado incentivar a las personas naturales y jurdicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promover el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema. Art. 72. La naturaleza tiene derecho a la restauracin. Esta restauracin ser independiente de la obligacin que tienen el Estado y las personas naturales o
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Alicia Cristina Muoz Torres, obtuvo el ttulo de Dra. en Jurisprudencia y Abogada de los Tribunales y Juzgados de la Republica en el ao 2007 por la Universidad Central del Ecuador. Obtuvo el ttulo de Magister en Derecho Ambiental Internacional en el ao 2012 por la Universidad Central del Ecuador. Actualmente se encuentra cursando Especializacin en Derecho Penal en la Universidad Andina Simn Bolvar. Se ha desempeado como abogada en libre ejercicio y actualmente es funcionaria de la Fiscala General del Estado desde el ao 2008, y actualmente colabora en calidad de Secretaria en la Fiscala Provincial de Pichincha.
jurdicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotacin de los recursos naturales no renovables, el Estado establecer los mecanismos ms ecaces para alcanzar la restauracin, y adoptar las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas. Art. 73. El Estado aplicar medidas de precaucin y restriccin para las actividades que puedan conducir a la extincin de especies, la destruccin de ecosistemas o la alteracin permanente de los ciclos naturales. Se prohbe la introduccin de organismos y material orgnico e inorgnico que puedan alterar de manera denitiva el patrimonio gentico nacional. Art. 74. Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrn derecho a beneciarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no sern susceptibles de apropiacin; su produccin, prestacin, uso y aprovechamiento sern regulados por el Estado. Finalmente el artculo 396 nos habla de la restauracin integral El Estado adoptar las polticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de dao. En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna accin u omisin, aunque no exista evidencia cientca del dao, el Estado adoptar medidas protectoras ecaces y oportunas. La responsabilidad por daos ambientales es objetiva. Todo dao al ambiente, adems de las sanciones correspondientes, implicar tambin la obligacin de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas. Cada uno de los actores de los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y uso de bienes o servicios asumir la responsabilidad directa de prevenir cualquier impacto ambiental, de mitigar y reparar los daos que ha causado, y de mantener un sistema de control ambiental permanente. Las acciones legales para perseguir y sancionar por daos ambientales sern imprescriptibles.
Como podemos apreciar el Ecuador se encuentra protegido por una Contrato Social (Constitucin) netamente verde, misma que se fundamenta en los siguientes principios ambientales:
Art. 396. 1. El Estado garantizar un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneracin natural de los ecosistemas, y asegure la satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. 2. Las polticas de gestin ambiental se aplicarn de manera transversal y sern de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurdicas en el territorio nacional. 3. El Estado garantizar la participacin activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planicacin, ejecucin y control de toda actividad que genere impactos ambientales. 4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, stas se aplicarn en el sentido ms favorable a la proteccin de la naturaleza.
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Dichos principios buscan hacer efectiva la premisa mayor del buen vivir que es conocido por los ecuatorianos como el sumak kawsay, es por ello que nuestra Constitucin tiene incorporado de manera transversal el desarrollo sustentable de los pueblos a n de respetar la naturaleza y todos sus procesos.
Art. 14. Se reconoce el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de inters pblico la preservacin del ambiente, la conservacin de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio gentico del pas, la prevencin del dao ambiental y la recuperacin de los espacios naturales degradados.
Art. 395 en su numeral segundo establece

Las polticas de gestin ambiental se aplicarn de manera transversal y sern de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurdicas en el territorio nacional.
En el Ecuador son nueve los proyectos emblemticos que promueven el cambio de la matriz energtica del pas avanzan, los mismo que son: Coca Codo Sinclair, Minas San Francisco, Delsitanisagua, Delsitanisagua, Manduriacu, Mazar-Dudas, Toachi Pilatn, Quijos y Sopladora. Coca Codo Sinclair Es uno de los proyectos de mayor trascendencia a nivel nacional, el mismo que est localizado entre las provincias de Napo y Sucumbos, este proyecto hidroelctrico incrementar la oferta de energa elctrica en 1500 MW. La licencia ambiental entregada a Coca Sinclair S.A. incluye varias obligaciones como la de cumplir estrictamente el estudio de impacto ambiental y plan de manejo ambiental aprobado por el Ministerio. As mismo, la licencia exige a la compaa apoyar procesos liderados por el Ministerio del Ambiente referente a programas o proyectos encaminados a la proteccin, conservacin y manejo de las reas sensibles que se vern afectadas por las actividades del proyecto. Por encontrarse en la circunscripcin de esta obra la Reserva Ecolgica Cayambe-Coca y Bosque Protector La Cascada, se le obliga a tomar medidas para evitar problemas de colonizacin, deforestacin e invasiones dentro de la misma.. Esta licencia incluye compensaciones a las personas afectadas con el proyecto y exige la incorporacin de tecnologa que minimice el impacto ambiental. Minas San Francisco Este proyecto hidroelctrico, ubicado en el Cantn Pucar (Provincia del Azuay) y en los Cantones Zaruma y Pasaje (Provincia de El Oro), aportar con 270 MW. Delsitanisagua Ubicado en el cantn Zamora, provincia de Zamora Chinchipe, este proyecto hidroelctrico generar 115 MW.
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Manduriacu Este proyecto hidroelctrico est ubicado en el cantn Quito, provincia de Pichincha, y Cotacachi, provincia de Imbabura. Aportar con 60 MW. Mazar-Dudas Ubicado en el cantn Azogues, provincia de El Caar, este proyecto hidroelctrico generar 20,82 MW. Toachi Pilatn El Proyecto Hidroelctrico Toachi Pilatn, ubicado en los lmites de las provincias de Pichincha, Santo Domingo de los Tschilas y Cotopaxi, Actualmente se encuentra en proceso de construccin y se prev su terminacin para mayo de 2015. Generar 253 MW. Quijos Ubicado en la provincia del Napo, este proyecto hidroelctrico generar 50 MW. Sopladora Este proyecto hidroelctrico est ubicado en la Provincia del Azuay, Cantn Sevilla de Oro, y Provincia de Morona Santiago, Cantn Santiago de Mndez. Generar 487 MW. Adems de nuestra Constitucin pionera en materia ambiental, contamos con la Ley Forestal y de Conservacin e reas naturales y vida silvestre (2004), misma que establece como Patrimonio Nacional de reas naturales al conjunto de reas destacadas por su valor protector, por su ora, su fauna, valor protector, con el propsito de que estas no sean alteradas. La ley de sector elctrico establece que los proyectos de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica deben seguir ciertos lineamientos previo al a ejecucin de la obra a n de preservar el ambiente de conformidad con lo estipulado en la Constitucin de la Repblica del Ecuador vigente, es as que se debe actuar coherentemente con la misma y a n de dar viabilidad a los proyectos a implementarse se cuenta con un reglamento de orden tcnico de la institucin correspondiente, mismo que aprobar los estudios de impacto ambiental y eventualmente vericar su cabal cumplimiento, pues se debe mencionar que contamos con el principio in dubio pro natura, es decir que en caso de duda sobre las disposiciones legales en materia ambiental, stas se aplicarn en el sentido ms favorable a la proteccin de la naturaleza. El 30 de julio de 1999, en el Ecuador se promulg la Ley de Gestin Ambiental, la misma que establece los principios y directrices de la poltica ambiental del pas, determina las obligaciones, responsabilidades y niveles de participacin de los sectores pblico y privado, sealando los lmites permisibles, controles y sanciones en esta materia, es as que el artculo 8 de este cuerpo legal establece que la autoridad ambiental nacional ser ejercida por el Ministerio del ramo, que actuar como instancia rectora, coordinadora y reguladora del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental, sin perjuicio de las atribuciones que dentro del mbito de sus competencias y conforme las leyes que las regulan, ejerzan otras instituciones del Estado; as mismo el artculo 19 ibidem establece que 12
las obras pblicas privadas o mixtas y los proyectos de inversin pblicos o privados que puedan causar impactos ambientales, sern calicados previamente a su ejecucin, por los organismos descentralizados de control, conforme el Sistema nico de Manejo Ambiental, cuyo principio rector ser precautelatorio; nalmente el artculo 20 de la Ley de Gestin Ambiental establece que para el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deber contar con la Licencia Ambiental respectiva, otorgada por el Ministerio del ramo. Es por ello que el 14 de agosto de 2001 se suscribi el Decreto Ejecutivo No. 1761 con el que se expide el Reglamento Ambiental para Actividades Elctricas, en el que se establecen los procedimientos y medidas aplicables al sector elctrico en el Ecuador, para que las actividades de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica, en todas sus etapas: construccin, operacin mantenimiento y retiro, se realicen de manera que se prevengan, controlen, mitiguen y/o compensen los impactos ambientales negativos y se potencien aquellos positivos. Todo proyecto u obra para la generacin, transmisin o distribucin de energa elctrica ser planicado, diseado, construido, operado y retirado, observando las disposiciones legales relativas a la proteccin del ambiente, de esta manera es el CONELEC, el organismo que vigilar que las empresas autorizadas para esta actividad, esto es Aprobar los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y sus correspondientes Planes de Manejo Ambiental (PMA) de los proyectos u obras de generacin, Incorporar en el Plan de Electricacin las polticas ambientales del Estado, evaluar conjuntamente con el Ministerio de Energa y Minas el cumplimiento y efectividad de las mismas y, sobre esta base, proponer las modicaciones que permitan alcanzar el desarrollo sustentable del sector; imponer multas y sanciones en caso de incumplimiento a las disposiciones ambientales, publicacin de decisiones de aplicacin general e instructivos en materia ambienta, entre otras acciones. Una vez otorgadas la licencias ambientales, Los concesionarios y titulares de permisos y licencias, deben cumplir con ciertas obligaciones y son responsables de la aplicacin de las normas legales, reglamentos, regulaciones e instructivos impartidos por el CONELEC, dentro del marco general del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental. La legislacin ecuatoriana cuenta con instrumentos tcnicos como el Estudio de impacto ambiental (EIA) que incluye el Plan de Manejo Ambiental (PMA); y, la auditora ambiental, que ser la herramienta para evaluar el cumplimiento y efectividad del Plan de Manejo Ambiental, vericar la conformidad con la normativa ambiental aplicable, y proponer las recomendaciones pertinentes, durante las fases de construccin, operacin mantenimiento y retiro de los sistemas de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica. Contamos con dos tipos de auditoras, las de carcter interno (previstas en el plan de
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manejo ambiental) y las externas (solicitadas por terceros o por el propio Ministerio del Ambiente y ser practicada por funcionarios del CONELEC o por peritos externos debidamente acreditados. Para aplicar y presentar el estudio de impacto ambiental en el sector elctrico, los proyectos y obras se clasican en: a) Los que requieren estudios de impacto ambiental: proyectos u obras de generacin de energa elctrica, cuya capacidad total sea igual o mayor a 1 MW, y las lneas de transmisin y distribucin, en los niveles de voltaje y longitud aprobados por el CONELEC a travs de Regulacin, as como los proyectos u obras a los que se reere el artculo 41 (Actividades elctricas en zonas de Patrimonio Nacional de reas Naturales Protegidas); y, b) Los que no requieren estudio de impacto ambiental: proyectos que no se contemplan en el literal anterior. Previo a la presentacin del correspondiente estudio de impacto ambiental se contar con la participacin de la ciudadana y o poblacin que fuera directamente afectada o beneciada, el titular del proyecto brindar la apertura total al Estudio respectivo, promover su difusin y conducir audiencias pblicas coordinadas por la autoridad competente y se deben implantar otros mecanismos acorde a las realidades del entorno social y los mismos se incorporarn al estudio de impacto ambiental que corresponda. A n de regular los procedimientos en permisos y licenciamientos, la legislacin ecuatoriana cuenta con el Reglamento de Concesiones, Permisos y Licencias para la Prestacin del Servicio de Energa Elctrica que tiene por objeto establecer las reglas y procedimientos generales bajo los cuales el Estado podr delegar en favor de otros sectores de la economa las actividades de generacin, transmisin, distribucin y comercializacin de energa elctrica, as como regular la importacin y exportacin de energa elctrica. Sin embargo de lo cual los interesados en obtener una concesin, permiso o licencia, para desarrollar un proyecto de generacin, transmisin o distribucin elctrica, ubicados total o parcialmente dentro de las zonas de patrimonio nacional de reas naturales protegidas, del patrimonio forestal del Estado o de bosques y vegetacin protectores, debern obtener, previamente a la presentacin del estudio de impacto ambiental ante el CONELEC, la correspondiente autorizacin del Ministerio del Ambiente, y adems el proyecto tiene que ser declarado de alta prioridad para el sector elctrico por parte del directorio del CONELEC, a pedido del director ejecutivo; contar con el estudio de impacto ambiental y el correspondiente plan de manejo ambiental, los cuales sern sometidos a evaluacin exhaustiva por parte del Ministerio del Ambiente; mantener conformidad con los planes de manejo del rea natural protegida en la cual vaya a desarrollarse el proyecto, obra o instalacin elctrica; y, contar con los permisos o licencias previas de otros 14
organismos que tengan competencia en el manejo del respectivo recurso. La persona natural o jurdica, que cuente con una concesin, permiso o licencia otorgada por el CONELEC para la generacin hidroelctrica, observarn las disposiciones establecidas en el plan de manejo de la cuenca hidrogrca aportante, con el n de preservar la calidad y cantidad del recurso hdrico, cuyo estudio y/o ejecucin le corresponder coordinar e impulsar con las entidades competentes, a travs de un proceso participativo. En igual forma, los interesados observarn las disposiciones establecidas en los planes de manejo de cada una de las zonas localizadas dentro del Patrimonio Nacional de reas Naturales Protegidas, del Patrimonio Forestal del Estado o de los Bosques y Vegetacin Protectores. Acciones administrativas por dao ambiental Sin perjuicio de sanciones civiles y penales a las que hubiere lugar, en el caso que los funcionarios pblicos, por accin u omisin hayan incumplido las normas estipuladas de proteccin ambiental, cualquier persona ya sea esta natural o jurdica, podr solicitar por escrito acompaando las pruebas sucientes al superior jerrquico que imponga las sanciones administrativas correspondientes, quien tiene la obligacin de resolver dicha solicitud en el trmino de 15 da. En caso de no ser despacha en este periodo de tiempo determinado actuar la gura del silencio administrativo, y se entender que la solicitud ha sido aprobada o que la reclamacin fue resuelta en favor del peticionario. En el caso que los particulares, por accin u omisin incumplan las normas de proteccin ambiental, la autoridad competente adoptar, sin perjuicio de las sanciones previstas en esta Ley, las siguientes medidas administrativas: a) Decomiso de las especies de ora y fauna obtenidas ilegalmente y de los implementos utilizados para cometer la infraccin; y, b) Exigir la regularizacin de las autorizaciones, permisos, estudios y evaluaciones; as como vericar el cumplimiento de las medidas adoptadas para mitigar y compensar daos ambientales, dentro del trmino de treinta das. Acciones civiles por daos ambientales La accin civil se propone en contra de la persona responsable de la contaminacin o afectacin ambiental con el n de obtener por medio de sentencia debidamente motivada el pago de indemnizacin y reparacin de los daos y perjuicios provocados, a pesar de que es imposible revertir la naturaleza a su estado anterior, sin embargo se puede solicitar en este tipo
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de acciones la garanta de no volver a repetir los hechos, as como disculpas pblicas de parte de los contaminadores. Por cuanto son delitos de accin pblica la accin la puede proponer cualquier persona o grupo de persona que tengan un inters o que hayan sido afectados por la contaminacin, pueden ser tambin personas jurdicas, en n personas naturales o jurdicas. Por tratarse de delitos imprescriptibles se puede accionar en cualquier momento ante la Corte Provincial con los requisitos establecidos en la ley. Acciones penales por daos ambientales Por ser delitos de accin pblica, la accin penal puede ser propuesta por cualquier persona que conozca de delito ambiental o puede ser iniciado de ocio por la scala general del Estado, lamentablemente no se cuentan en la actualidad con scalas especializadas en delitos ambientales, sin embargo las unidades de personas y garantas conocen denuncias en esta materia. Una vez que se ha pre sentado la denuncia, se inicia la correspondiente indagacin previa que tiene una duracin de un ao. De acuerdo al rea afectada se realiza una delegacin a la polica nacional (departamento que corresponda) quienes como rgano auxiliar presentarn su respectivo informe, de acuerdo al caso de disponen las diligencias correspondientes como son recepcin de versiones de las partes, reconocimiento del lugar de los hechos, peritajes pertinentes de acuerdo al dao investigado. Una vez que contemos con los elementos de conviccin que nos permitan formular cargos, se lo realiza a travs de audiencia oral y pblica y se inicia la etapa de instruccin scal, misma que puede tener una duracin de hasta noventa das y excepcionalmente treinta das ms en caso de existir vinculaciones. Una vez concluida la etapa de instruccin scal el scal emite su dictamen scal, mismo que puede ser acusatorio o abstentivo, en caso de ser acusatorio se llega a etapa de juicio en donde se acusa a las personas llamada a juicio y el tribunal con fundamento en la sana crtica y la prueba expuesta en dicha audiencia se impone una sancin de acuerdo al delito o se ratica la inocencia de los acusados. Se debe tomar en cuenta que de ser condenados los acusados, el tribunal debe en la misma sentencia pronunciarse y condenar al pago de daos y perjuicios ocasionados. El Ecuador cuenta tambin con la Defensora del Pueblo, cuya misin es defender gratuitamente a las personas en estado de indefensin, garantizando su acceso a la justicia, un juicio justo y el respeto a los derechos humanos. De esta manera la poblacin ecuatoriana est en la facultad de presentar quejas sobre violaciones a derechos ambientales a este organismo estatal que pese a que sus resoluciones no tengan carcter vinculante o exigible judicialmente, este rgano administrativo est para velar los derechos de todos los ecuatorianos. 16
El scal no acta en ningn procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias ambientales en ninguna materia. La Fiscala (ministerio pblico) en el Ecuador est conformada por el Fiscal General y las unidades especializadas de acuerdo al tipo de delito penal existente en la legislacin ecuatoriana. Estas scalas o unidades especializadas se integran conforme las particularidades de cada provincia, como se indic en lneas anteriores la scala especializada en personas y garantas es la unidad que conoce los delitos ambientales. La Fiscala cuenta con un grupo de investigadores expertos en diferentes materias en el caso de requerir informes tcnicos y se trabaja con la polica especializada en delitos ambientales. El cdigo penal vigente contempla en el captulo X.1 a los delitos contra el medio ambiento, siendo aplicables para el tema tratado los siguientes:
Art. 437 A. Quien, fuera de los casos permitidos por la ley, produzca, introduzca, deposite, comercialice, tenga en posesin, o use desechos txicos peligrosos, sustancias radioactivas, u otras similares que por sus caractersticas constituyan peligro para la salud humana o degraden y contaminen el medio ambiente, sern sancionados con prisin de dos a cuatro aos. Igual pena se aplicar a quien produzca, tenga en posesin, comercialice, introduzca armas qumicas o biolgicas. Art. 437 B. El que infringiere las normas sobre proteccin del ambiente, vertiendo residuos de cualquier naturaleza, por encima de los lmites jados de conformidad con la ley, si tal accin causare o pudiere causar perjuicio o alteraciones a la ora, la fauna, el potencial gentico, los recursos hidrobiolgicos o la biodiversidad, ser reprimido con prisin de uno a tres aos, si el hecho no constituyere un delito ms severamente reprimido. Art. 437 C. La pena ser de tres a cinco aos de prisin, cuando: a) Los actos previstos en el artculo anterior ocasionen daos a la salud de las personas o a sus bienes. b) El perjuicio o alteracin ocasionados tengan carcter irreversible; c) El acto sea parte de actividades desarrolladas clandestinamente por su autor; o, d) Los actos contaminantes afecten gravemente recursos naturales necesarios para la actividad econmica. Art. 437 D. Si a consecuencia de la actividad contaminante se produce la muerte de una persona, se aplicar la pena prevista para el homicidio inintencional, si el hecho no constituye un delito ms grave. En caso de que a consecuencia de la actividad contaminante se produzcan lesiones, impondr las penas previstas en los artculos 463 a 467 del Cdigo Penal.
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Art. 437 E. Se aplicar la pena de uno a tres aos de prisin, si el hecho no constituyere un delito ms severamente reprimido, al funcionario o empleado pblico que actuando por s mismo o como miembro de un cuerpo colegiado, autorice o permita, contra derecho, que se viertan residuos contaminantes de cualquier clase por encima de los lmites jados de conformidad con la ley; as como el funcionario o empleado cuyo informe u opinin haya conducido al mismo resultado.
Considero que el principal obstculo en la investigacin ambiental, se debe a que carecemos de scalas y scales especializados en delitos ambientales, de hecho, la scala que hoy por hoy conoce estos delitos, a su vez tambin conoce delitos contra la vida de las personas, misma que acapara gran cantidad de tiempo por el tipo de bien jurdico protegi y la delicadeza misma de los casos. Otros de los problemas que se presentan es el difcil acceso a la administracin de justicia por parte de los pobladores que desconocen la ley y los derechos que cobijan a la naturaleza, as como la carente capacitacin a los operadores de justicia que desconocen en su mayora de este materia en particular. Por cuanto los daos a la naturaleza son irreversibles, se debera contar con organismos de prevencin de daos ambientales, no esperar hasta que los hechos se den hasta empezar a tomar acciones posteriores. A n de solucionar problemas de tipo ambiental el cdigo orgnico de la funcin judicial en el artculo 246 ha establecido la Creacin de judicaturas especiales. En cualquier tiempo, atendiendo al mandato constitucional, el Consejo de la Judicatura podr establecer judicaturas especiales de primer nivel, para que conozcan de las reclamaciones por violacin de los derechos de la naturaleza, cuestiones relativas a adjudicacin de tierras, reclamaciones del derecho a las aguas, reclamaciones relativas a la soberana alimentaria, violaciones a los derechos de los consumidores, deportacin de extranjeros, garantas de los inmigrantes. El Consejo de la Judicatura distribuir la competencia en razn del territorio y la materia, salvo que la ley expresamente contenga previsiones al respecto. Cada uno de nosotros somos parte y familia de la naturaleza y como tales debemos respetar los derechos de esta, esto conlleva a la necesidad de crear un nuevo pensamiento que se direccione al aspecto biocntrico, dejando atrs el mbito antropocntrico, pues los daos a la naturaleza tienen un efecto universal, tomando en cuenta que los derechos de la naturaleza son una ampliacin de nuestros derechos humanos ya existentes.
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El Derecho Internacional Ambiental y de Derechos Humanos aplicable al desarrollo de grandes represas hidroelctricas
Astrid Puentes Riao Ana Mara Mondragn Duque Mara Jos Veramendi Villa
INTRODUCCIN Dados los impactos que el desarrollo de represas hidroelctricas puede tener tanto para el ambiente como para los derechos humanos, el presente artculo busca resaltar cmo el derecho internacional podra ser til para evitar dichos impactos y promover la vigencia de los derechos afectados. La intencin de la Asociacin Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA)1 es fortalecer el importante trabajo de los Ministerios Pblicos de nuestra regin en el abordaje de las violaciones a derechos humanos y degradacin ambiental que los grandes proyectos hidroelctricos estn ocasionando en Amrica Latina. Esperamos que este material apoye el objetivo de la Red Latinoamericana de Ministerio Pblico Ambiental, que compartimos en AIDA, de prevenir los efectos ambientales de los proyectos hidroelctricos y con ello evitar mayores daos a futuro. El derecho internacional ha sido y es una herramienta que AIDA y otros colegas hemos utilizado a nivel interno e internacional, para fortalecer las estrategias legales con la nalidad de contribuir a aumentar la responsabilidad de los gobiernos y a que se tomen mejores y ms informadas decisiones.
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El presente artculo es una actualizacin y reedicin realizada por Astrid Puentes Riao, Ana Mara Mondragn Duque y Mara Jos Veramendi Villa de dos captulos del informe Grandes Represas en Amrica: Peor el Remedio que la Enfermedad? de autora original de Jacob Kopas y Astrid Puentes Riao. El informe original est disponible en: http://www.aida-americas.org/sites/default/ les/InformeAIDA_GrandesRepreseas_BajaRes_1.pdf. AIDA es una organizacin no gubernamental internacional que tiene como misin fortalecer la capacidad de las personas para garantizar su derecho individual y colectivo a un ambiente sano por medio del desarrollo, aplicacin y cumplimiento efectivo de la legislacin nacional e internacional. Para mayor informacin ver: http://www.aida-americas.org/es/front.
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El presente artculo identica las principales obligaciones, estndares, decisiones y jurisprudencia internacional aplicable a las grandes hidroelctricas, que nuestros Gobiernos deberan utilizar en la planeacin, implementacin, operacin y cierre de estos proyectos. El derecho internacional tambin contribuye a llenar vacos que las leyes nacionales tienen en este tema. Desafortunadamente, a lo largo de nuestra experiencia hemos podido constatar que las herramientas de derecho internacional estn siendo subutilizadas y hemos sido testigos sistemticamente de la ignorancia de estas obligaciones internacionales y en consecuencia, de mayores impactos ambientales y a los derechos humanos que podran evitarse de acoger dichos estndares. A lo largo de nuestro trabajo hemos podido ver de cerca la labor de Ministerios Pblicos como el de Brasil, donde han utilizado exitosamente varios argumentos de derecho internacional en las acciones pblicas iniciadas contra las represas de Belo Monte, Teles Pires y Tapajs por ejemplo, con la nalidad de conseguir la suspensin temporal de las obras. As, deseamos continuar aprendiendo y motivando el trabajo de los Ministerios Pblicos para que utilicen argumentos de derecho internacional en su trabajo diario a nivel interno, para fortalecer an ms sus argumentos tanto en acciones judiciales, como en la preparacin de recomendaciones, informes y dems acciones que implementen. Con base en las consideraciones precedentes, el presente artculo se divide en dos partes. En el captulo I presentaremos un panorama general de los principales estndares, el marco jurdico del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional ambiental, as como decisiones y jurisprudencia internacional aplicable a los casos de grandes represas. En el captulo II aplicaremos dicho marco a los casos de violaciones de derechos humanos a causa de la degradacin del ambiente a partir del desarrollo de una gran represa y nalizaremos con una breve conclusin. Finalmente, queremos agradecer a la Red Latinoamericana de Ministerio Pblico Ambiental por invitarnos a participar de esta importante publicacin y esperamos que este artculo inspire a los Ministerios Pblicos de la regin a utilizar argumentos de derecho internacional y contribuya a fortalecer estas iniciativas con el n de lograr una mejor proteccin de los derechos humanos y del ambiente afectados por el desarrollo de grandes represas.
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Astrid Puentes Riao, Ana Mara Mondragn Duque e Mara Jos Veramendi Villa
I.
PRINCIPALES ESTNDARES Y MARCO JURDICO INTERNACIONAL APLICABLE A LAS GRANDES REPRESAS
En el presente captulo haremos referencia al marco jurdico aplicable, para que tanto los Estados como los actores involucrados en proyectos hidroelctricos puedan garantizar el respeto a estos derechos. Mencionaremos los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional ambiental y los estndares internacionales ms importantes que deberan tenerse en cuenta2. Por razones de espacio priorizamos los instrumentos ms reconocidos, considerando que el presente artculo tiene una perspectiva regional. Para analizar cada caso, debern considerarse tambin las normas internas relevantes, que complementan los estndares internacionales aqu mencionados. Adicionalmente, es importante recordar que la degradacin del ambiente a causa de grandes proyectos hidroelctricos puede ser de tal magnitud que viola derechos humanos, estas violaciones afectan tanto derechos individuales como colectivos. Esta doble afectacin es esencial tenerla en cuenta en la consideracin de herramientas legales disponibles as como de las necesidades para una verdadera evaluacin del impacto para prevenirlo y en caso necesario, de la reparacin aplicable. A. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Los instrumentos y estndares internacionales de proteccin de los derechos humanos as como decisiones sobre casos concretos aplicables al desarrollo de grandes represas hidroelctricas estn contenidas en los dos sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos que rigen en nuestro continente: el universal, que opera bajo el auspicio de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y rige para todos los Estados que son miembros de la ONU y el interamericano, bajo el auspicio de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) que rige para todos los Estados del continente americano miembros de la OEA.
En este captulo slo se enuncian los estndares internacionales ms importantes, siendo analizados para el caso de las grandes represas en el captulo siguiente. El anlisis a fondo de estos estndares rebasa el objeto de este documento.
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Sistema Universal de Derechos Humanos
1.1 Instrumentos del Sistema Universal En el marco de la ONU, los instrumentos aplicables ms importantes comprenden la Declaracin Universal de Derechos Humanos3, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos (en adelante PIDCP)4, el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos y Sociales (en adelante PIDESC)5 y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas6. Por ejemplo, cuando se analizan derechos humanos afectados por hidroelctricas, es importante tener en cuenta el artculo 25.1 de la Declaracin Universal que dispone [t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar. Asimismo, los daos causados por la construccin de grandes represas pueden caracterizar violaciones de diversos derechos consagrados en estos instrumentos como la vida (artculo 6 del PIDCP), la integridad personal (artculo 7 del PIDCP), el derecho a la alimentacin y vivienda adecuada (artculo 11 del PIDESC), el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental (artculo 12 del PIDESC), entre otros. El artculo 2.1 del PIDESC establece el compromiso de los Estados de adoptar medidas para lograr el desarrollo progresivo de los derechos en l reconocidos. Dicho principio tambin se encuentra establecido en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, como se ver ms adelante, y es de vital importancia al momento de analizar la responsabilidad de los Estados por la degradacin ambiental a causa del desarrollo de una gran represa. Asimismo, los Estados con base en sus obligaciones derivadas del PIDCP y del PIDESC han asumido el compromiso de informar sobre las medidas que hayan adoptado, y los progresos realizados, con el n de asegurar el respeto a los derechos reconocidos en los mismos. Corresponde agregar tambin que ambos tratados tienen rganos de expertos independientes que supervisan su aplicacin. As, el Comit de Derechos Humanos es el rgano del PIDCP y el Comit de Derechos
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Declaracin Universal de Derechos Humanos. Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolucin 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Adoptado y abierto a la rma, raticacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entr en vigor el 23 de marzo de 1976. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la rma, raticacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entr en vigor el 3 de enero de 1976. Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indgenas. Adoptado y abierto a la rma, raticacin y adhesin por la Asamblea General en su resolucin 61/295, U.N. Doc A/RES/61/295, 10 de diciembre de 2007.
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Econmicos, Sociales y Culturales es el rgano del PIDESC. Un elemento importante es que ambos rganos tienen la facultad de emitir observaciones o comentarios generales que sirven, entre otros, como fuente de interpretacin de los derechos contenidos en los Pactos. En desarrollo de esta labor, el Comit Derechos Humanos y el del PIDESC han emitido importantes observaciones generales que resultan pertinentes al tema que nos ocupa, como aquellas relativas al derecho a una vivienda y alimentacin adecuada, a los desalojos forzosos, al derecho al agua, al derecho de participar de la vida cultural, entre otros (ver infra cuadro II. Estndares). El cuerpo normativo de la ONU tambin incorpora convenciones como el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT) sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes (en adelante Convenio 169)7, aplicable en la medida que se produzcan situaciones que puedan afectar a estos pueblos. Por ejemplo, la construccin de una represa en su territorio involucra y puede afectar una serie de derechos de los pueblos indgenas tal como se ver en el Captulo II. A la fecha nicamente 22 Estados han raticado el Convenio 169 siendo 14 de ellos de Amrica Latina8. Los Estados partes del Convenio 169 tienen la obligacin de informar peridicamente a la OIT sobre las medidas adoptadas para la implementacin de las disposiciones contenidas en el Tratado. La informacin presentada es evaluada por Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (CEACR) el cual, presenta observaciones sobre la situacin concreta de la aplicacin del Convenio en cuestin9. Finalmente, y en relacin tambin con los derechos de los pueblos indgenas corresponde destacar la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, la cual eleva el estndar de su proteccin en el marco del Sistema Universal al establecer, entre otros, en su artculo 32.2 que:
[l]os Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a n de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo.
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Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169). Entr en vigor el 5 de septiembre de 1991. Los pases de Amrica Latina que han raticado el Convenio son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela, Informacin disponible en: http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO :11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312314. Para mayor informacin ver: http://www.ilo.org/indigenous/Conventions/Supervision/lang--es/index. htm.
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As, el Estado deber tambin tener en cuenta el derecho al consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas al momento planear la posible construccin de una represa en su territorio. 1.2 Decisiones del Sistema Universal El Comit de Derechos Humanos en ejercicio de su competencia para recibir quejas individuales ha analizado casos relacionados con la defensa del ambiente, entre los que se destaca el caso Chief Bernard Ominayak and Lubicon Lake Band vs. Canad10 en el que los solicitantes, el pueblo indgena Lubicon Lake Band, alegaron que el gobierno de la provincia de Alberta (Canad) viol su derecho a la autodeterminacin, a disponer libremente de su riqueza y recursos naturales y su derecho a no ser privados de sus medios de subsistencia a causa del otorgamiento de concesiones para la exploracin de gas y petrleo en sus tierras. El Comit concluy que estos hechos amenazan el modo de vida y la cultura del Lubicon Lake Band y por ello constituyeron una violacin del artculo 27 del PIDCP que protege el derecho de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. Asimismo se destaca el caso ngela Poma Poma vs. Per11 en el que la solicitante denunci que ella y su comunidad fueron privados de sus medios de subsistencia ya que el Estado desvi las aguas subterrneas de sus tierras y como consecuencia se destruy el ecosistema del altiplano, se degradaron las tierras y se desecaron los humedales. Aleg que lo anterior trajo la muerte de miles de cabezas de ganado y el colapso del nico sistema de supervivencia de la comunidad que era el pastoreo y crianza de llamas y alpacas. El Comit concluy entre otros que:
[] ni la autora ni la comunidad de la que forma parte fueron consultadas en ningn momento por el Estado Parte en lo relativo a la construccin de los pozos de agua. Adems, el Estado tampoco exigi la realizacin de estudios por entidad competente e independiente con miras a determinar el impacto que la construccin de los pozos tendra en la actividad econmica tradicional, ni se tomaron medidas para minimizar las consecuencias negativas y reparar los daos sufridos. El Comit observa asimismo que la autora, no ha podido seguir benecindose de su actividad econmica tradicional, debido a la desecacin de las tierras y la prdida de su ganado.
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Lubicon Lake Band v. Canad, Comunicacin No. 167/1984 (26 March 1990), U.N. Doc. Supp. No. 40 (A/45/40) at 1 (1990). Disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/undocs/ session45/167-1984.htm. ngela Poma Poma vs. Per. Comunicacin N 1457/2006, 27 de marzo de 2009. Disponible en: http://www.worldcourts.com/hrc/eng/decisions/2009.03.27_Poma_Poma_v_Peru.htm.
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Por ello, el Comit considera que la actuacin del Estado comprometi de manera sustantiva el modo de vida y la cultura de la autora, como miembro de su comunidad12.
Sistema Interamericano de Derechos Humanos
1.1 Instrumentos del Sistema Interamericano A nivel regional del continente americano, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) cuenta con dos subsistemas normativos en materia de proteccin de los derechos humanos. El primero, es aquel exigible a todos los Estados miembros de la OEA con base en las obligaciones contenidas en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la Declaracin Americana) proclamada en 1948. El segundo, es aqul exigible a los Estados que han raticado la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH o la Convencin Americana) adoptada en 196913, sus Protocolos Adicionales14, o alguno o los cuatro tratados interamericanos en materia de proteccin de los derechos humanos15. Tales obligaciones incorporan tambin las decisiones de la Comisin y de la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, rganos de proteccin regionales que tienen competencia interpretativa especial sobre los instrumentos del sistema16. Cabe destacar, que ni la Declaracin ni la Convencin Americanas hacen referencia a la proteccin de derechos relacionados con el ambiente. La Convencin Americana se limita a hacer una referencia general a la proteccin progresiva de los derechos econmicos, sociales y culturales en su artculo 2617. Sin embargo, como establecimos al inicio de este
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ngela Poma Poma vs. Per, supra nota 11. Convencin Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en San Jos, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, entr en vigor el 18 de julio de 1978. Para una lista de los Estados que han raticado las varias convenciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos ver, Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Documentos bsicos en materia de derechos humanos en el Sistema Interamericano. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/documentos_basicos.asp. El Protocolo Adicional a la Convencin Americana en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador y el Protocolo a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos relativo a la Abolicin de la Pena de Muerte. Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer, Convencin de Belm do Par; Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas, y la Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad. Ver, artculo 33 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. El artculo 26 de la CADH dispone que [l]os Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperacin internacional, especialmente econmica y tcnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se
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captulo y explicaremos en mayor detalle en el siguiente, grandes proyectos hidroelctricos pueden afectar a las personas y comunidades a tal punto que constituyen una violacin de diversos derechos humanos garantizados en el Sistema Interamericano como la vida (artculo 4 de la CADH), la integridad personal (artculo 5 de la CADH), las garantas judiciales (artculo 8 de la CADH), la libertad de pensamiento y expresin (artculo 13 de la CADH), los derechos del nio (artculo 19 de la CADH), el derecho de circulacin y de residencia (artculo 22 de la CADH), entre otros. Asimismo, en 1988 trece18 Estados del continente Americano suscribieron el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador19. El tratado entr en vigor ms de diez aos despus, el 16 de noviembre de 1999, y a la fecha 16 de los 35 Estados miembros OEA lo han raticado20. Este Protocolo contiene un catlogo importante de derechos econmicos, sociales y culturales como el trabajo, la educacin, la salud, la seguridad social, entre otros. Adems, expresamente consagr en su artculo 11 el derecho a un medio ambiente sano de la siguiente forma: 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos. 2. Los Estados partes promovern la proteccin, preservacin y mejoramiento del medio ambiente. El Protocolo constituy el primer instrumento internacional en reconocer expresamente ese derecho. No obstante el Protocolo tambin estableci una limitacin a su exigibilidad directa a travs del procedimiento de peticiones individuales21 ante la CIDH sin embargo, ello no es obstculo
derivan de las normas econmicas, sociales y sobre educacin, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por va legislativa u otros medios apropiados. Los Estados que suscribieron el Protocolo el 17 de noviembre de 1988 fueron: Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/rmas/a-52.html (ltima visita 11 de abril de 2013). Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos. Entr en vigor el 16 de noviembre de 1999 al recibir la undcima raticacin. Los Estados que han raticado el Protocolo son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Suriname y Uruguay. Informacin disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/rmas/a-52. html (ltima visita 11 de abril de 2013). Artculo 19.6 del Protocolo de San Salvador: En el caso de que los derechos establecidos en el prrafo a) del artculo 8 [derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a aliarse al de su eleccin], y en el artculo 13 [derecho a la educacin] fuesen violados por una accin imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situacin podra dar lugar, mediante
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para su proteccin y cumplimiento a nivel de las jurisdicciones internas de los Estados. En ese sentido, el propio Protocolo dispone que los Estados partes se comprometen a presentar informes peridicos respecto de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en el mismo Protocolo22. As, al momento de analizar el cumplimiento de los derechos contenidos en el Protocolo se debe tomar en cuenta que en virtud de la obligacin de progresividad, al Estado en principio le est vedado adoptar polticas, medidas, y sancionar normas jurdicas, que sin una justicacin adecuada, empeoren la situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales de los que gozaba la poblacin al momento de adoptado el Protocolo o bien con posterioridad a cada avance progresivo23. 1.2 Decisiones del Sistema Interamericano El SIDH cuenta con dos rganos principales y autnomos: la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisin o la CIDH) creada en 1959 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Corte o la Corte IDH) creada por la Convencin Americana en 1969. A continuacin analizamos las principales decisiones de la Comisin y de la Corte que pueden ser aplicables a los casos de represas, pues abordan temas relacionados con impactos en los derechos humanos que el desarrollo de estos proyectos puede causar. 1.2.1 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 1.2.1.1 Medidas Cautelares En situaciones de gravedad y urgencia en las que se verique un riesgo o amenaza de violacin de un derecho humano protegido por la CADH o algn otro instrumento interamericano de derechos humanos, la Comisin motu proprio o las vctimas o sus representantes pueden solicitarle a la CIDH el otorgamiento de medidas cautelares para que requiera a un Estado la adopcin de acciones de proteccin que impidan o detengan la ocurrencia de un dao irreparable a las personas o al objeto de una peticin o caso pendiente ante los rganos del Sistema Interamericano.
la participacin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicacin del sistema de peticiones individuales regulado por los artculos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Artculo 19.1 del Protocolo de San Salvador. CIDH. Lineamientos para la Elaboracin de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, OEA/Ser.L/V/II.132, Doc. 14, 19 julio 2008, prr. 6.
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El otorgamiento de dichas medidas de proteccin y su adopcin por el Estado no constituye prejuzgamiento alguno sobre violacin alguna a los derechos protegidos por la CADH, u otros instrumentos aplicables24. Los estndares de proteccin establecidos por la Comisin en las medidas cautelares pueden ser tiles en casos de riesgo de afectacin de los derechos de personas y comunidades ante el desarrollo de grandes represas. En ese sentido, algunas de las medidas cautelares ms relevantes al tema que nos ocupa son aquellas dictadas a favor de Mercedes Huenteao y otros (Chile, 2003)25, las Comunidades Indgenas Ngbe y sus Miembros en el Valle del Ro Changuinola (Panam, 2009)26, las Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xing, Par (Brasil, 2011)27, el Pueblo Indgena Kuna de Madungand y Embera de Bayano y sus Miembros (Panam, 2011)28 todas afectadas por la construccin de grandes represas en sus territorios. Mediante estas medidas cautelares la CIDH orden a los Estados en cuestin adoptar las previsiones necesarias para salvaguardar el territorio ancestral de las comunidades indgenas y suspender el desarrollo de los proyectos hasta tanto no se tome una decisin sobre el mrito de los casos tambin en trmite ante dicho rgano de proteccin. Al respecto, corresponde destacar las medidas de las Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xing afectadas por la construccin de la represa de Belo Monte. Dichas medidas inicialmente ordenaron la suspensin del proyecto hidroelctrico ante inminentes afectaciones al ambiente y en consecuencia de violaciones al derecho a la vida, a la integridad, a la salud, de las comunidades hasta tanto no se realice un proceso de consulta previa, libre e informada con las comunidades y que para ello tengan a su disposicin un Estudio de Impacto Social y Ambiental del proyecto, en un formato accesible, incluyendo la traduccin a los idiomas indgenas respectivos. Sin embargo, posteriormente la CIDH modic su objeto, manteniendo su vigencia, a n de proteger la vida, salud e integridad personal de las comunidades, la regularizacin de tierras y proteccin del territorio ancestral y dispuso que lo referente a la consulta previa y el consentimiento informado frente al proyecto Belo Monte es una discusin sobre asuntos de fondo que trasciende el mbito del procedimiento de
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Artculo 25 del Reglamento de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. CIDH, Mercedes Julia Huenteao y otras, Chile. Medidas Cautelares de 1 de agosto de 2003. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/proteccion/cautelares.asp#JuliaHuenteao. Comunidades Indgenas Ngbe y otras, Panam. Medidas Cautelares de 18 de junio de 2009. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/proteccion/cautelares.asp#Ngobe. CIDH, Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xingu, Par, Brasil. Medidas Cautelares de 1 de abril de 2011. La CIDH modic su objeto el 29 de julio de 2011. Disponible en: http://www. oas.org/es/cidh/indigenas/proteccion/cautelares.asp#382-10. CIDH, Comunidades de los pueblos Kuna de Madungand y Ember de Bayano, Panam. Medidas Cautelares de 5 de abril de 2011. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/proteccion/ cautelares.asp#105/11.
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medidas cautelares. Lo anterior, revirti la orden de suspensin del proyecto y con ello se regresion en los estndares de proteccin establecidos por la CIDH frente a este tipo de proyectos, lo que no implica que a nivel interno dicho estndar no pueda ser elevado como corresponde. Asimismo, son importantes las medidas cautelares dictadas a favor de las Comunidades Indgenas Mayas y sus miembros (Belice, 2000)29, de la Comunidad Kichwa Sarayaku (Ecuador, 2003)30; de los miembros de la Comunidad San Mateo de Huanchor (Per, 2004)31 donde se han protegido a colectividades ante el desarrollo de proyectos u agentes contaminantes asentados en sus territorios que podan y en algunos casos estaban afectando su vida e integridad personal, entre otros derechos protegidos por la Convencin Americana. Igual de importantes han sido las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor de los defensores del ambiente32. La Comisin ha observado que el rol que defensoras y defensores cumplen es esencial para garantizar el equilibrio entre la proteccin ambiental y el desarrollo de los pases de la regin33, as como garantizar el goce de derechos como la vida e integridad personal de los seres humanos ante la exposicin a agentes contaminantes que, provenientes de diversas fuentes, pueden afectar la calidad del aire, agua, suelo y subsuelo y perjudicar el goce de los derechos humanos34. Dichos estndares tambin son tiles en la medida que aplican para los defensores del ambiente que trabajan en la defensa de los derechos de las personas y comunidades afectadas por el desarrollo de grandes represas. 1.2.1.2 Sistema de peticiones y casos La mayora de las decisiones de la Comisin Interamericana relativas al derecho a un medio ambiente sano se han producido casi sistemticamente
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CIDH, Comunidades Indgenas Mayas y sus miembros (caso 12.053), Belice. Medidas Cautelares de 20 de octubre de 2000. Disponible en: http://www.cidh.org/medidas/2000.sp.htm. 34. El 5 de mayo de 2003 la Comisin otorg medidas cautelares en favor de Franco Viteri, Jos Gualinga, Francisco Santi, Fabin Grefa, Marcelo Gualinga y dems miembros de la Comunidad Indgena Sarayacu []. Ver: http://www.cidh.org/medidas/2003.sp.htm CIDH, Oscar Gonzlez Anchurayco y miembros de la Comunidad de San Mateo de Huanchor, Per. Medidas Cautelares de 17 de agosto de 2004. Disponible en: http://www.cidh.org/ medidas/2004.sp.htm Ver, inter alia, CIDH. Padre Andrs Tamayo y otros, Honduras. Medidas Cautelares de 22 de diciembre de 2006. Disponible en: http://www.cidh.org/medidas/2006.sp.htm. Para mayor informacin ver: CIDH. Segundo Informe sobre la Situacin de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Amricas, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 66, 31 de diciembre de 2011, prr. 311. Al respecto, la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo seala en su Principio 3 que [e]l derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. En: CIDH. Segundo Informe sobre la Situacin de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Amricas, supra nota 32, prr. 311. CIDH, Segundo Informe sobre la Situacin de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Amricas, supra nota 32, prr. 311.
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a travs de peticiones y casos relacionadas con los derechos de los pueblos indgenas, siempre en conexin con otros derechos de la Declaracin, la Convencin o de otros instrumentos interamericanos en materia de proteccin de los derechos humanos en razn del impedimento de exigibilidad directa que se describi lneas arriba. As, la CIDH se ha referido al derecho a un medio ambiente sano en informes y resoluciones sobre peticiones o casos y tambin en informes temticos35 o aquellos referidos a la situacin general de un pas especco36. Por ejemplo, en el Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Brasil, la Comisin Interamericana concluy que [l]a integridad de los Yanomami como pueblo y como individuos es continuamente agredida por mineros invasores, al igual que por la contaminacin ambiental que estos generan. La proteccin del Estado contra estas continuas presiones e invasiones es irregular y dbil, as como el continuo deterioro de su hbitat37. Asimismo, en su Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Ecuador, la CIDH destac que:
[] Las condiciones de grave contaminacin ambiental, que pueden causar serias enfermedades fsicas, discapacidades y sufrimientos a la poblacin local, son incompatibles con el derecho a ser respetado como ser humano. [] Para lograr una proteccin ecaz contra las condiciones ecolgicas que constituyen una amenaza para la salud humana, es imperativo que la poblacin tenga acceso a la informacin, participe en los procesos pertinentes de toma de decisiones y cuente con recursos judiciales. [] Las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desalientan el desarrollo, pero exigen que el mismo tenga lugar en condiciones tales que se respeten y se garanticen los derechos humanos de los individuos afectados. Tal como se seala en la Declaracin de Principios de la Cumbre de las Amricas, slo podr sustentarse el progreso social y la prosperidad econmica si nuestras poblaciones viven en un medio saludable y se gestionan con cuidado y responsabilidad nuestros ecosistemas y recursos naturales38.
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Ver entre otros: CIDH, Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales sobre sus Tierras Ancestrales y Recursos Naturales, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 56/09, 30 diciembre 2009, Segundo Informe sobre la Situacin de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Amricas, supra nota 32. Algunos informes sobre la situacin general de derechos humanos en los Estados miembros de la OEA como consltense los informes especcos sobre la situacin de los derechos humanos de los indgenas en los siguientes pases: Guatemala (1993), Colombia (1993), Ecuador (1997), Brasil (1997), Mxico (1998) y el Per (2000) se reeren al derecho a un medio ambiente sano y pueden ser consultados en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pais.asp. CIDH, Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Brasil. OEA/Ser.L/V/II.97, Doc. 29, rev.1, 29 de septiembre de 1997, Captulo VI. CIDH, Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Ecuador, OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev. 1, 24 de abril de 1997, Captulo VIII. La situacin de los derechos humanos de los habitantes del interior del Ecuador afectados por las actividades de desarrollo.
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Concretamente, en el sistema de peticiones y casos, la CIDH se ha referido por ejemplo al derecho al medio ambiente sano relacionado con el derecho a la propiedad de los pueblos indgenas. As, en el caso de las Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo contra Belice la CIDH analiz el tema de la explotacin de recursos naturales, en el presente caso madera, y el derecho de propiedad de los pueblos indgenas a partir de la Declaracin Americana, en tanto que Belice no es parte de la CADH, y al respecto seal que
[] los rganos del sistema interamericano de derechos humanos han reconocido que los pueblos indgenas gozan de una relacin particular con la tierra y los recursos tradicionalmente ocupados y usados por ellos, conforme a los cuales esas tierras y recursos son considerados de propiedad y goce de las comunidades indgenas en su conjunto y de acuerdo con el cual el uso y goce de la tierra y de sus recursos son componentes integrales de la supervivencia fsica y cultural de las comunidades indgenas y de la efectiva realizacin de sus derechos humanos en trminos ms generales39. (pies de pgina omitidos)
Dispuso adems, retomando lo ya establecido en el caso Mary y Carrie Dann contra Estados Unidos, que
la adopcin de medidas especiales para garantizar el reconocimiento del inters particular y colectivo que los pueblos indgenas tienen en la ocupacin y el uso de sus tierras y recursos tradicionales y su derecho a no ser privados de este inters excepto con un previo consentimiento plenamente informado, en condiciones de equidad y previa justa compensacin40. (pies de pgina omitidos)
Finalmente, la Comisin concluy que [] las concesiones madereras otorgadas por el Estado respecto de las tierras del Distrito de Toledo han causado daos ambientales, y que este dao afect negativamente algunas tierras total o parcialmente comprendidas por los lmites del territorio en el que el pueblo maya tiene un derecho de propiedad comunal. [...] [E]ste dao es en parte resultante del hecho de que el Estado no haya establecido
salvaguardias y mecanismos adecuados para supervisar, controlar y garantizar que exista personal suciente para asegurar que la ejecucin de las concesiones madereras no causara mayor dao ambiental a las tierras y comunidades mayas41.
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CIDH, Informe No. 40/04, Caso 12.053, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, 12 de octubre de 2004, prr. 114. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/ annualrep/2004sp/Belize.12053.htm CIDH, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, supra nota 39, prr. 117. CIDH, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, supra nota 39, prr. 147.
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Estos precedentes abrieron un camino importante para tratar las cuestiones relacionadas con la proteccin al medio ambiente sano a partir una violacin al derecho de propiedad colectiva de los pueblos indgenas. La Comisin se ha referido a casos relacionados con afectaciones derivadas del desarrollo de represas desde el punto de vista de una solucin amistosa en el caso Mercedes Huenteao y otros contra Chile quienes son miembros del pueblo Mapuche Pehuenche del sector Alto Bo Bo, VIII Regin de Chile y cuya vivienda en Ralco sera afectada con la construccin de una central hidroelctrica por la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (ENDESA). En la solucin amistosa se destacan los siguientes acuerdos entre las partes: Acordar los mecanismos que aseguren la participacin de las comunidades Indgenas en la administracin de la Reserva Forestal Ralco. Acordar mecanismos para asegurar que las comunidades indgenas sean informadas, escuchadas y consideradas en el seguimiento y control de las obligaciones ambientales del proyecto Central Hidroelctrica Ralco. Acordar mecanismos vinculantes para todos los rganos del Estado que aseguren la no instalacin de futuros megaproyectos, particularmente hidroelctricos, en tierras indgenas del Alto Bo Bo42. Asimismo, la Comisin ha emitido un informe de admisibilidad en un caso, relacionado con la construccin de la represa Chan 75, a saber el de las Comunidades Indgenas Ngbe y sus Miembros en el Valle del Ro Changuinola Vs. Panam43. En dicho informe la Comisin concluy que los alegatos de los denunciantes sobre el desconocimiento de los derechos de propiedad colectiva de las presuntas vctimas, as como la presunta falta de consulta previa antes de la aprobacin del proyecto Chan-75, tienden a caracterizar una posible violacin al derecho a la propiedad as como a los derechos a la participacin poltica y a buscar, recibir y difundir informacin al respecto establecidos en los artculos 21, 13 y 23 de la Convencin Americana. La Comisin tambin seala las alegaciones de que los Ngbe no podan salir libremente de su territorio o recibir visitas de personas fuera de las comunidades pueden constituir una violacin al derecho de libre circulacin establecido en el artculo 22 de la Convencin, entre otros derechos presuntamente violados. Finalmente, el pasado 26 de febrero de 2013, la CIDH present ante la Corte Interamericana el caso de los Pueblos Indgenas Kuna de
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CIDH, Informe No. 30/04, Peticin 4617/02, Mercedes Julia Huenteao Beroiza y Otras, Chile, 11 de marzo de 2004. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/Indigenas/Chile.4617.htm CIDH, Informe No. 75/09, Peticin 286-08, Comunidades Indgenas Ngbe y sus Miembros en el Valle del Ro Changuinola, Panam, 5 de agosto de 2009. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/ annualrep/2009sp/Panama286-08.sp.htm.
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Madungand y Ember de Bayano y sus miembros Vs. Panam44. Este caso se reere a la violacin continuada del derecho a la propiedad colectiva de estos pueblos indgenas, como consecuencia del incumplimiento por parte del Estado de Panam del pago de indemnizaciones econmicas derivadas del despojo e inundacin de los territorios ancestrales de las vctimas a partir de la construccin del complejo hidroelctrico del Bayano45. Si bien el caso versa fundamentalmente sobre los derechos territoriales y sobre los recursos naturales de los pueblos indgenas, es especialmente relevante para el tema que nos ocupa, en la medida en que es el primer caso relacionado con la construccin de una represa hidroelctrica sometido a la jurisdiccin de la Corte. Adicionalmente, la Comisin ha emitido dos informes de admisibilidad en casos contra Per el caso de la Comunidad de San Mateo Huanchor y sus Miembros en el ao 2004 y el caso de la Comunidad de La Oroya en el ao 2009 donde las afectaciones causadas se relacionan con los efectos que sufren grupos de personas a causa de la contaminacin ambiental producida por un depsito de residuos de relaves txicos aledao a la Comunidad de San Mateo de Huanchor y un complejo metalrgico que funciona en la ciudad de La Oroya podran caracterizar violaciones a los derechos a la vida, a la integridad personal, a las garantas judiciales, y a la proteccin judicial todos consagrados en la Convencin Americana. En el caso San Mateo, la Comisin concluy adems que los hechos podran caracterizar una violacin al desarrollo progresivo de los derechos econmicos sociales y culturales consagrado en el artculo 26 de la CADH. Por su parte, para el caso de La Oroya la CIDH consider que los hechos podran caracterizar una violacin a la proteccin especial debida a los nios y nias establecida en el artculo 19 de la Convencin Americana. Asimismo, indic que una supuesta falta y/o manipulacin de informacin sobre la contaminacin ambiental que se vive en La Oroya y los efectos en la salud de sus pobladores, as como los alegados actos de hostigamiento contra personas que pretenden difundir informacin al respecto, podran caracterizar violaciones al derecho a la libertad de expresin consagrado en el artculo 13 de la Convencin Americana. Ambos casos cuentan con medidas cautelares de la CIDH y son de suma importancia en lo relativo a la responsabilidad de los Estados por la ausencia de proteccin a sus ciudadanos del impacto de la contaminacin txica, lo cual puede ser anlogamente aplicado a los casos de grandes represas.
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Ver, comunicado de prensa de la CIDH de 4 de abril de 2013. Disponible en http://www.oas.org/es/ cidh/prensa/Comunicados/2013/022.asp CIDH, Informe 58/09, Peticin 12.354, Pueblo Indgenas Kuna de Madungand y Ember de Bayano y sus miembros, Panam, 21 de abril de 2009. Disponible en: http://www.cidh.oas.org/ annualrep/2009sp/Panama12354.sp.htm
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1.2.2 Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) 1.2.2.1 Medidas Provisionales Las medidas provisionales podrn ser ordenadas por la Corte en casos de extrema gravedad y urgencia46. Al igual que la Comisin la Corte tambin ha ordenado la proteccin de una pluralidad de personas que no han sido previamente nominadas, pero que son identicables y determinables y que se encuentran en una situacin de grave peligro en razn de su pertenencia a un grupo o comunidad47. Este tipo de proteccin es esencial para los casos de represas porque los afectados de este tipo de proyectos generalmente son grupos de personas cuya identicacin es muy complicada e incluso imposible. Como se seal para el caso de las medidas cautelares, los estndares de proteccin establecidos por la Corte en las medidas provisionales pueden ser tiles en casos de riesgo de afectacin a los derechos humanos de personas y comunidades ante el desarrollo de grandes represas. En algunas medidas provisionales dichos estndares han sido regresivos, sin embargo pueden ser tomados como referencia a n de establecer un estndar de proteccin ms elevado a nivel interno. En el Asunto de las Cuatro Comunidades Indgenas Ngbe y sus miembros en Panam, la CIDH solicit medidas provisionales a la Corte argumentando que el otorgamiento de una concesin por 20 aos otorgada por la Autoridad Nacional del Ambiente de Panam dentro del Bosque Protector Palo Seco a favor de la empresa AES-Changuinola, para la construccin de una serie de represas hidroelctricas en el curso del ro Teribe-Changuinola con irregularidades en los estudios de impacto ambiental y sin consulta previa a las comunidades Ngbe que seran desplazadas de su territorio ancestral y reubicadas en nuevos asentamientos, sera un elemento de extrema gravedad y urgencia. La situacin se refera en especial a la construccin de la represa Chan 75. La Comisin aleg que las medidas provisionales constituan una medida indispensable para preservar la existencia misma de las comunidades48. Sin embargo, la respuesta de la Corte fue la de desestimar la solicitud de medidas provisionales en vista de que, segn seal la
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Artculo 63.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Corte I.D.H., Caso de las Penitenciarias de Mendoza, Medidas Provisionales. Resolucin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 22 de noviembre de 2004, considerando 13; Caso de la Comunidad de Paz de San Jos de Apartad, Medidas Provisionales. Resolucin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 17 de noviembre de 2004, considerando 7, y Caso de las Comunidades del Jiguamiand y del Curbarad, Medidas Provisionales. Resolucin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 17 de noviembre de 2004, considerando 7. Corte I.D.H., Asunto Cuatro Comunidades Indgenas Ngbe y sus Miembros respecto Panam, Medidas Provisionales. Resolucin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 28 de mayo de 2010, considerando 5.
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Corte, la Comisin no present argumentos relacionados estrictamente con la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daos irreparables a personas y present argumentos de fondo relativos al caso contencioso49. Un ejemplo adicional en tanto que el estndar es til para la proteccin del territorio de comunidades indgenas afectadas por la construccin de grandes represas es el de la comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni en el cual, la Corte otorg medidas provisionales, ms de un ao despus de haber dictado sentencia contra Nicaragua, a n de proteger el uso y disfrute de la propiedad de la Comunidad y de sus recursos naturales frente a actividades de terceros asentados en su territorio o que exploten sus recursos naturales hasta que no se produzca la delimitacin, demarcacin y titulacin denitivas ordenadas en la sentencia de la Corte. 1.2.2.2 Casos Contenciosos En cuanto a los casos contenciosos, destacan importantes avances jurisprudenciales en materia de la proteccin a personas y comunidades frente a violaciones de derechos humanos a causa de la degradacin ambiente que son relevantes para el objeto de estudio. Entre dichos avances se destaca el reconocimiento a los derechos colectivos de los pueblos indgenas, como el derecho a la propiedad colectiva, y su estrecha vinculacin con sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura. Asimismo, jurisprudencia relacionada con el acceso a informacin relevante sobre asuntos de inters pblico para la defensa del medio ambiente e importantes avances relacionados con el derecho a la consulta y consentimiento previo, libre e informado y sus elementos, entre otros avances que puedes ser aplicables a los casos de desarrollo de grandes represas (ver infra cuadro III. Decisiones del Sistema Interamericano). B. Derecho internacional ambiental
Otro conjunto de normas internacionales de gran importancia, es el derecho internacional ambiental. Este cuerpo normativo tiene como objetivo la proteccin del ambiente a favor de la humanidad, incluyendo, ms no exclusivamente en relacin con los derechos de individuos o determinados grupos humanos. El derecho ambiental internacional establece asimismo obligaciones para los Estados en relacin con la proteccin ambiental, que son aplicables en proyectos como las represas, por lo cual adems de ser vinculantes, podran incluso ser tiles como complemento para la proteccin los derechos humanos que puedan verse afectados.
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Corte I.D.H., Asunto Cuatro Comunidades Indgenas Ngbe y sus Miembros respecto Panam, supra nota 48, considerando 13.
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Los Principios de Derecho Ambiental Internacional
Para el tema que nos ocupa, son especialmente relevantes los principios de derecho ambiental internacional, concretamente los principios de prevencin, de precaucin, de evaluacin de impactos ambientales, de acceso a la informacin, participacin y acceso a la justicia y de no afectacin a jurisdicciones de otros Estados. La aplicacin de estos principios, contenidos en diversos tratados internacionales a los que haremos breve referencia a continuacin, es vital para asegurar que los proyectos de construccin de grandes represas se implementen de la mejor manera y que sus posibles impactos sean tenidos en cuenta y evitados, mitigados o reparados. En virtud del principio de prevencin, cuando existan actividades que pueden causar daos al ambiente, los Estados deberan implementar medidas para evitarlos, de acuerdo con la informacin cientca disponible. Uno de los elementos esenciales para aplicar este principio, considerado tambin como principio autnomo, es la realizacin de evaluaciones de impacto ambiental sujetas a decisin de autoridades nacionales, para evitar impactos negativos considerables al ambiente. Este tipo de evaluaciones permite llevar a cabo un anlisis detallado de las actividades que pretenden realizarse y determinar las medidas necesarias para evitar los impactos posibles. Por otro lado, algunos proyectos podran causar graves impactos, a pesar de no contar con completa certeza cientca al respecto. Para estas situaciones es esencial considerar el principio de precaucin, que establece: [c]uando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientca absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas ecaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente. El Principio de Precaucin tambin est incorporado en diversos instrumentos internacionales y constituye un principio general del derecho internacional consuetudinario. Cuando los impactos previstos implican afectaciones a los derechos humanos, como es el caso de las grandes represas, este principio cobra mayor importancia, pues exige y permite a las autoridades ejecutar las acciones necesarias para evitar daos graves e irreversibles a los derechos humanos y al ambiente, an ante la inexistencia de la corroboracin total de los impactos. En sntesis, ante el riesgo posible de consecuencias graves e irreversibles, deber prevalecer la proteccin a los derechos humanos y al ambiente. Por otro lado, la herramienta fundamental para tomar decisiones respecto de actividades que pueden causar daos ambientales es la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA). Tomando esto en cuenta, el principio de evaluacin de impactos ambientales forma parte fundamental de las obligaciones de los Estados, se encuentra incluida en
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prcticamente todos los tratados ambientales50 y ha sido reconocida en la jurisprudencia de diferentes rganos internacionales51. Al respecto, es preciso resaltar que la Corte Internacional de Justicia seal que de acuerdo con la prctica que en aos recientes ha ganado mucha aceptacin entre los Estados podra ahora considerarse un requisito bajo el derecho internacional general el implementar estudios de impacto ambiental cuando haya un riesgo que la actividad industrial propuesta pueda tener un impacto adverso signicativo en un contexto transfronterizo, particularmente, en un recurso compartido52. Finalmente, el principio de informacin, participacin y acceso a la justicia es uno de los pilares fundamentales en el derecho internacional ambiental y es requisito esencial para garantizar el derecho al ambiente sano. Este principio fue reconocido expresamente en la Declaracin de Ro, en el Principio 1053, estableciendo la posibilidad para las personas interesadas de tener conocer informacin relevante sobre el medio ambiente y ser parte de los procesos de toma de decisiones que puedan afectarlos. Para el caso de grandes represas la afectacin al derecho a la informacin, participacin y acceso a la justicia es uno de los problemas presentados sistemticamente, segn se analizar en ms detalle posteriormente.
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Artculo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biolgica; Artculo 3 del Convencin Marco de Cambio Climtico, y Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convencin de Ramsar). Ver, inter alia, Corte I. D. H., Caso del Pueblo Saramaka c. Surinam, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de noviembre 28 de 2007, Serie C. No. 172, prr. 129, y Comisin Africana de Derechos Humanos de los Pueblos, The Social and Economic Rights Action Center and the Center for Economic and Social Rights v. Nigeria. ACHRP/Comm/A044/1, 27 de mayo de 2002, prr. 53. CIJ, Papeleras en el Ro Uruguay (Argentina c. Uruguay). Sentencia de 20 de abril de 2010, prr. 204; Ver tambin, Cymie R. Payne, Pulp Mills on the River Uruguay: The International Court of Justice Recognizes Environmental Impact Assessment as a Duty under International Law, ASIL the American Society of International Law, April 22, 2009, Volume 14, Issue 9. El Principio 10 de la Declaracin de Ro establece que: El mejor modo de tratar las cuestiones es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin, poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes. Ver, Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Disponible en: http://www.un.org/documents/ga/conf151/ aconf15126-1annex1.htm
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Tratados Internacionales ms relevantes en materia ambiental
Dados los posibles impactos a la biodiversidad, el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CDB)54 es esencial para evaluar la implementacin de las grandes represas. El objetivo de este Convenio es conservar y utilizar de manera sostenible la diversidad biolgica en benecio de generaciones actuales y futuras, para lo cual establece que los Estados deberan implementar acciones conducentes hacia la preservacin de la biodiversidad, incluyendo la evaluacin de impactos ambientales para proyectos que puedan afectarla. La Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convencin de Ramsar)55 es aplicable para aquellos proyectos que impactan o podran impactar humedales, como lagos, lagunas o incluso sistemas de manglares, entre otros. Finalmente, cabe recordar que dado que los embalses en zonas tropicales podran causar emisiones de gases de efecto invernadero que podran impactar considerablemente en el cambio climtico, por lo que las disposiciones de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico56 y el Protocolo de Kyoto57 pueden ser relevantes en determinados casos. C. Otros estndares internacionales de soft law
Esta tercera categora de normas comprende los estndares, declaraciones y recomendaciones de diversas entidades internacionales sobre la implementacin y operacin de represas y otros grandes proyectos de desarrollo. Tales normas, forman parte del cuerpo normativo de soft-law y aunque no son estrictamente vinculantes, s tienen un peso interpretativo signicativo, que debe tomarse en consideracin al implementar estos proyectos a la luz de las obligaciones del derecho internacional58. Adems, estas normas desarrollan medidas ms especcas
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Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Entr en vigor el 29 de diciembre de 1993. Disponible en: http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf. Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional. Entr en vigor el 21 de diciembre de 1975. Disponible en: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-documents-textsconvention-on/main/ramsar/1-31-38%5E20671_4000_2__. Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Entr en vigor el 21 de marzo de 1994. Disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf. Protocolo de Kyoto a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Entr en vigor el 16 de febrero de 2005. Disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/ kpspan.pdf. Es importante sealar aunque estas normas carecen de un efecto directamente vinculante, son importantes para la interpretacin de otras normas, la denicin de estndares de buena
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para proyectos de grandes represas y en general, grandes proyectos que puedan afectar el ambiente y/o los derechos humanos, por lo cual contienen herramientas tiles que pueden y deberan implementarse con el n de asegurar que los proyectos se implementan adecuadamente. 1. Estndares del Sistema Universal de Derechos Humanos En el Sistema de Naciones Unidas, vale la pena resaltar sobretodo la declaracin de la extinta Comisin de Derechos Humanos, que determin que los desalojos forzosos son una violacin grave de los derechos humanos59. De manera ms expresa, existen los Principios Bsicos y Directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo60, que establecen la forma en que deberan abordarse las situaciones que requieran el desplazamiento de personas, con el n de respetar sus derechos. 2. Estndares establecidos por la Comisin Mundial de Represas (CMR) Especcamente respecto a la construccin de grandes represas, los estndares aplicables ms completos y que analizan de manera integral estos proyectos, son los establecidos por la Comisin Mundial de Represas (CMR). Esta Comisin reuni un grupo de expertos de comunidades afectadas, gobiernos, la industria, academia y organizaciones no gubernamentales de todas las regiones del mundo, con el propsito de evaluar el cundo, cmo y porqu los proyectos de represas tienen xito o fracasan en alcanzar sus objetivos en materia de desarrollo61. Como parte de su informe sin precedentes: Las Represas y el Desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones, la CMR analiz aspectos tcnicos, econmicos, polticos, sociales y ambientales, a partir de lo cual estableci las siguientes
conducta de los Estados y adems ayudan en la identicacin de actividades ilcitas que conllevan la presuncin de ilegalidad. Ver, Dupuy, Pierre Marie, Soft Law and the International Law of the Environment, En: Michigan Journal of International Law, vol. 12, 1991, prrs. 434-35. Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CDH), Resolucin 1993/77, 67 reunin, 10 de marzo de 1993. CDH, Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, Directrices completas para los derechos humanos en relacin con los desplazamientos basados en el desarrollo, U.N. Doc E/CN.4/Sub.2/1997/7 Anexo, 2 de julio de 1997. Ver tambin, Ocina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, Resolucin 1997/6, Desalojos forzosos, U.N. Doc E/CN.4/SUB.2/RES/1996/6, 22 de agosto de 1997 (acogiendo las directrices completas para los derechos humanos en relacin con los desplazamientos basados en el desarrollo). Estos principios fueron actualizados por el antiguo Relator Especial sobre Vivienda Adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Miloon Kothari, Principios bsicos y directrices sobre los despojos y el desplazamiento generados por el desarrollo, U.N. Doc A/HRC/4/18 Anexo I, 5 de febrero de 2007. Comisin Mundial de Represas, Las Represas y el desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones Una sntesis, 2000, pg. 5. Disponible en : http://www.internationalrivers.org/les/ attached-les/wcd_espanol.pdf
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prioridades para la planicacin y ejecucin de proyectos de grandes represas, dentro de los cuales recomienda62: Obtener la aceptacin pblica, en particular de comunidades afectadas; Evaluar exhaustivamente las opciones existentes para obtener el resultado requerido; Tratar las represas existentes, con el n de determinar opciones posibles; Promover la conservacin de los ros y los medios de subsistencia; Reconocer los derechos y la participacin de las comunidades afectadas en los benecios; y Garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos. Las recomendaciones y conclusiones de la CMR, aunque ya tienen ms de diez aos, an son de la ms alta relevancia, por cuanto que su aplicacin podra evitar y mitigar los graves impactos que este tipo de proyectos causa y que podran agravarse si se siguen implementando sin las medidas adecuadas. Adems, por que desafortunadamente la mayora de proyectos en Amrica Latina, y como evidencian los mltiples casos, se realizan sin tener en cuenta estas recomendaciones. Las recomendaciones de la CMR podran ayudar a que los proyectos de grandes represas fueran evaluados de una manera ms integral, evitando graves impactos irreversibles, por lo cual los Estados, las instituciones internacionales y las empresas involucradas en stos, deberan implementarlos. 1. Estndares aplicables a las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS)
Las IFIS, como principales nanciadoras de proyectos de desarrollo, han adquirido un rol preponderante en el debate sobre los impactos ambientales y sociales ocasionados por la ejecucin de estos grandes proyectos y las formas de mitigacin y prevencin de los mismos. En ese contexto y a raz de la fuerte presin ejercida por la sociedad civil organizada63 y otros actores, se han diseado mecanismos para brindar lineamientos que aseguren que el nanciamiento de determinados proyectos no impacte negativamente los derechos humanos y el medio ambiente. Estos mecanismos se han denominado polticas de salvaguarda. Una salvaguarda es un instrumento ocial, usualmente en forma de polticas o directrices, diseado para manejar los riesgos e impactos
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Comisin Mundial de Represas, Las Represas y el desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones Una sntesis, supra nota 61. Ver, Clark, D., Fox, J., Treakle, K., Derecho a Exigir Respuestas. Reclamos de la sociedad civil ante el Panel de Inspeccin del Banco Mundial. Siglo Veintiuno Editores, Argentina S. A. 2005.
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ambientales y sociales de una institucin nanciera64. As, el Banco Mundial65 y el BID66 cuentan con sus propias polticas de salvaguarda, e incluso la Corporacin Financiera Internacional67 y los bancos privados han desarrollado lineamientos generales para el desarrollo de sus proyectos68. Si bien las salvaguardas son lineamientos voluntarios y no constituyen en estricto sentido un instrumento de soft law, al suscribirlos, los proyectos nanciados por dichas instituciones deben cumplir con estos estndares. En ese sentido, algunas instituciones cuentan con sistemas encaminados a garantizar su cumplimiento. En el caso del Banco Mundial, que es la institucin con mayor experiencia en esta materia, se implement un procedimiento que incluye una serie de polticas operacionales enmarcadas dentro de un sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA)69. Esto implica que por cada proyecto propuesto, el Banco conduce una pre-revisin ambiental para clasicarlo en una de cuatro categoras segn sus caractersticas y la naturaleza y magnitud de sus posibles impactos ambientales70. El objetivo es establecer los potenciales impactos ambientales y decidir cules salvaguardas corresponder
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Widmer, Roland, The Brazilian Safeguard Regime, Its Application, and Recommendations for the Future, 2012, pg. 6. Disponible en: http://www.internationalrivers.org/les/attached-les/case_ study_hydropower_development_in_brazil.pdf Ver, inter alia, Banco Mundial, Directiva Operacional 4.01 Evaluacin ambiental. Diponible en: http://go.worldbank.org/K7F3DCUDD0; Directiva Operacional 4.12 Reasentamiento forzado. Disponible en: http://go.worldbank.org/96LQB2JT50, y Directiva Operacional 4.37 Seguridad en las Represas (Safety on Dams). Disponible en: http://web.worldbank.org/WBSITE/ EXTERNAL/PROJECTS/EXTPOLICIES/EXTSAFEPOL/0,,contentMDK:20543999~menuPK:12 86674~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:584435,00.html Ver, inter alia, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Environment and Safeguards Compliance Policy (aprobado 19 de enero de 2006). Disponible en: http://www.iadb.org/document.cfm?id=665905 La Corporacin Financiera Internacional tiene una serie de polticas, cuyo cumplimiento se exige en los proyectos que nancie. Ver, Corporacin Internacional Financiera, Poltica Sobre Sostenibilidad Social y Ambiental, 30 de abril de 2006. Disponible en: http://www.ifc.org/ ifcext/sustainability.nsf/AttachmentsByTitle/pol_SocEnvSustainability2006_Spanish/$FILE/ SustainabilityPolicy_Spanish.pdf Sobre este punto es relevante mencionar los Principios del Ecuador, pues constituyen un marco normativo voluntario que cualquier institucin nanciera privada puede incorporar en sus operaciones nancieras para proyectos de desarrollo. Ver, Los Principios del Ecuador: Un estndar del sector nanciero para determinar, evaluar y administrar el riesgo socioambiental en la nanciacin de proyectos, junio de 2006. Disponible en: http://www.equator-principles.com/ documents/ep_translations/LosPrincipiosdelEcuador_ES.pdf. Para mayor informacin, ver : http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXT POLICIES/EXTSAFEPOL/0,,menuPK:584441~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSite PK:584435,00.html En el BM los proyectos se clasican en: i) Categora A: probables impactos ambientales negativos signicantes que pueden afectar una zona ms amplia que la del desplazamiento del proyecto ; ii) Categora B: posibles impactos ambientales en poblaciones humanas o zonas de importancia ecolgica, pero menos adversas que los clasicados en categora A. Prcticamente ninguno es irreversible, y en la mayora de los casos, pueden adoptarse medidas de mitigacin con mayor facilidad ; iii) Categora C: impactos ambientales adversos mnimos o nulos. Ms all del estudio ambiental preliminar, no se requiere ninguna medida ulterior en materia de EA, y iv) Categora
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poner en funcionamiento, pues cada una de estas se reere a un tema especco y dispone de reglas y procedimientos para cada caso. Entre las salvaguardas ms relevantes en relacin con el nanciamiento de proyectos hidroelctricos que contempla el BM son aquellas que se reeren a: i) Hbitats naturales: limitan proyectos en lugares con alta densidad de ora y fauna; ii) Reasentamiento involuntario: aplicables a proyectos que involucran el reasentamiento de personas; iii) Indgenas: aplicables a proyectos que afectan comunidades indgenas, y iv) Represas: contienen requisitos de seguridad para la construccin de represas. En relacin a la forma de exigir el cumplimiento de las salvaguardas, es preciso mencionar que algunas IFIS cuentan con mecanismos de queja y rendicin de cuentas a los cuales los particulares pueden acceder para solicitar la aplicacin efectiva de las salvaguardas, incluyendo los relacionados con la construccin de grandes represas71. Los mecanismos de las IFIS mencionadas son el Panel de Inspeccin del Banco Mundial72, el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigacin (MICI) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)73 y el Compliance Advisor Ombudsman (CAO) de la Corporacin Financiera Internacional (CFI)74. En conclusin, las salvaguardas forman parte integral de los estndares a tener en cuenta para el adecuado desarrollo de un proyecto hidroelctrico y constituyen mecanismos fundamentales para evitar que los graves impactos al ambiente y a los derechos humanos sigan producindose. Aunque estos mecanismos no son perfectos, han sido tiles en casos como el de la represa de Yacyret en Argentina y Paraguay y Bo Bo en Chile, para buscar mitigar los daos causados. De hecho, casos de represas en la India, particularmente las del ro Narmada, fueron esenciales para la creacin del primer mecanismo de rendicin de cuentas que fue el Panel de Inspeccin del Banco Mundial75. De esta manera los informes y acuerdos de estos mecanismos pueden ayudar para analizar opciones para mejor defender el ambiente y los derechos afectados en estos casos. Finalmente, el recurrir a estos mecanismos podra ser una instancia viable a considerar en la bsqueda de mejores opciones para la defensa de los derechos afectados.
IF: implica inversin de fondos del Banco a travs de un intermediario nanciero, en subproyectos que puedan tener repercusiones ambientales adversas. El Panel de Inspeccin del Banco Mundial ha conocido varias denuncias en el marco de proyectos sobre grandes represas. Entre estos, vale la pena mencionar el proyecto Hidroelctrico Arun III de Nepal y el proyecto de Yacyret en Argentina y Paraguay. Ver, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTINSPECTIONPANEL/0,,menuPK:641 32057~pagePK:64130364~piPK:64132056~theSitePK:380794,00.html. Ver, http://www.iadb.org/es/mici/acerca-del-mici-que-es-el-mici,1752.html. Ver, http://www.cao-ombudsman.org/languages/spanish/. Ver, Clark, D., Fox, J., Treakle, K., Derecho a Exigir Respuestas. Reclamos de la sociedad civil ante el Panel de Inspeccin del Banco Mundial, supra nota 63, pg. 43.
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II.
APLICACIN DE LOS ESTNDARES, DECISIONES Y JURISPRUDENCIA INTERNACIONAL RELEVANTE A LOS CASOS DE DEGRADACIN DEL AMBIENTE A PARTIR DEL DESARROLLO DE UNA GRAN REPRESA
El desarrollo inadecuado de grandes represas puede resultar en la violacin del derecho internacional ambiental y de los derechos humanos de las personas y comunidades afectadas. Tales violaciones son diversas y contemplan desde la destruccin de ecosistemas valiosos para comunidades y sociedades enteras, sin estudios previos adecuados que puedan mitigar stas prdidas, hasta el desplazamiento forzado de comunidades, y amenazas y hostigamientos en contra de quienes deenden sus tierras. Tal como se expuso en el primer captulo, existe un amplio marco jurdico internacional relevante para abordar estas situaciones, as como importantes pronunciamientos de rganos internacionales, que son tiles para abordar los casos de violaciones de derechos humanos originadas sistemticamente a causa de la implementacin de grandes represas. En esta seccin, identicamos y analizamos algunas de las ms importantes violaciones al ordenamiento internacional que la construccin de grandes represas en las Amricas puede implicar, y que, desafortunadamente, siguen presentndose y amenazan con continuar ocurriendo. Estas son: 1. Daos irreversibles por la afectacin al derecho a un ambiente sano y la salud humana, as como la prdida de hbitats, formas de vida y fuentes de alimentacin; 2. Desplazamiento forzado de comunidades afectadas sin la posibilidad de participacin y sin la formulacin de planes de reubicacin y compensacin requeridos para stas; 3. Ausencia de evaluacin de impactos ambientales y sociales, integral y previa a la aprobacin y al comienzo de las obras, que considere la gravedad de los daos a causar y las posibles acciones para evitarlos, incluyendo las alternativas al proyecto; 4. Falta de consulta previa y participacin pblica adecuada, oportuna e integral, a las comunidades y otros actores afectados; 5. Violaciones a los derechos territoriales y sobre los recursos naturales de los pueblos indgenas y tribales; 6. Falta de acceso a la informacin y a la justicia; 7. Criminalizacin de la protesta de las comunidades y personas afectadas, incluyendo asesinatos, amenazas y hostigamientos. Cabe destacar que aunque estas siete situaciones se repiten frecuentemente en los proyectos de grandes represas a lo largo y ancho del hemisferio, no son consecuencias necesarias de estos proyectos de infraestructura o de la atencin a la demanda de energa y agua. Los Estados, las empresas y las IFIS pueden optar por implementar los
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proyectos respetando los estndares nacionales e internacionales aplicables con el n de obviar estas consecuencias negativas. A. Daos irreversibles por la afectacin al derecho al ambiente sano y a la salud humana, as como la prdida de hbitats, formas de vida y fuentes de alimentacin
Los daos ambientales que pueden provocar las grandes represas, pueden incluir la destruccin de ecosistemas, devastacin de poblaciones de peces, aves y otros animales, la contaminacin de recursos acuferos, entre otros daos irreversibles. Estas situaciones pueden ser de tal magnitud que conlleven a un desconocimiento del derecho humano al ambiente sano, en los trminos establecidos en artculo 11 del Protocolo de San Salvador. Adems, la proteccin ambiental en el derecho internacional va ms all de la preservacin del ambiente de una persona o comunidad, pues estas obligaciones tambin estn contenidas en instrumentos de derecho internacional ambiental para proteger a la humanidad. Uno de los pilares del derecho internacional es la obligacin de todos los Estados de asegurar que actividades en su territorio no afectan la jurisdiccin de otros Estados, lo que incluso ha sido reiterado por la Corte Internacional de Justicia76. Especcamente respecto a la proteccin del ambiente, la Declaracin de Estocolmo y la Declaracin de Ro contienen la obligacin de los Estados de asegurar que las actividades bajo su jurisdiccin no perjudiquen el ambiente de otros Estados77. Por su parte, la Convencin sobre la Diversidad Biolgica (CDB) en sus artculos 8 y 10 tambin consagra la obligacin de los Estados Parte de preservar el medio ambiente. Entre otros puntos, la CDB exige que cada Estado reglament[e] o administr[e] los recursos biolgicos importantes [...] para garantizar su conservacin y utilizacin sostenible, y que adems prom[ueva] la proteccin de ecosistemas y hbitats naturales78. Es fundamental tener en cuenta que la destruccin de ecosistemas y la contaminacin ambiental y la consecuente violacin del derecho a un medio ambiente sano, puede comprometer el disfrute de otros derechos
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Ver, CIJ, Papeleras en el Ro Uruguay (Argentina vs. Uruguay), supra nota 52, prr. 193, citando, Legalidad de la Amenaza del Uso de Armas Nucleares, Opinin Consultiva, Informes de la C.I.J. 1996 (I), pgs. 241-241, prr. 29. El texto de los dos Principios, Principio 21 de la Declaracin de Estocolmo y Principio 2 de la Declaracin de Ro, es igual: De conformidad con la carta de las Naciones Unidas y con los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicacin de su propia poltica ambiental, y la obligacin de asegurarse de que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su control no perjudiquen al medio ambiente de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin nacional. Convencin sobre la Diversidad Biolgica, supra nota 54, arts. 8(c), (d), (k) y (l).
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humanos debido al vnculo directo y esencial que el ambiente sano tiene con otros derechos humanos, como la vida, la salud y la integridad. Al respecto, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos se ha referido a la transversalidad del derecho al ambiente sano, sealando que:
[e]l respeto a la dignidad inherente de la persona es el principio en el que se basan las protecciones fundamentales del derecho a la vida y a la preservacin del bienestar fsico. Las condiciones de grave contaminacin ambiental, que pueden causar serias enfermedades fsicas, discapacidades y sufrimientos a la poblacin local, son incompatibles con el derecho a ser respetado como ser humano79.
Sobre este aspecto resulta til remitirse a lo establecido por la Comisin en los casos de la Comunidad de San Mateo de Huanchor y La Oroya contra el Estado peruano, en los cuales reconoci dicho vnculo al indicar que la contaminacin ambiental derivada de acciones y omisiones estatales pueden caracterizar violaciones a derechos contenidos en la Convencin Americana80. As, los casos de graves impactos al ambiente provocados por la construccin inadecuada de grandes represas pueden analizarse a la luz de estos precedentes, por ejemplo, cuando en virtud de su implementacin se presente acumulacin de sedimentos txicos, incluyendo metales pesados y propagacin de enfermedades e insectos en las aguas estancadas del embalse. En ese sentido, es posible argumentar que esta situacin adems de afectar el derecho a un medio ambiente sano, constituye una violacin de los derechos a la salud, a la integridad personal y a la vida de personas y comunidades que habitan en las reas de inuencia de un proyecto. Asimismo, las grandes represas pueden impactar negativamente las formas de vida y las fuentes de alimentacin, tanto de las personas que viven en las zonas inundadas como de las que viven aguas arriba y abajo de los proyectos. Tpicamente, estas poblaciones dependen de la cuenca para sus actividades de subsistencia, econmicas y culturales, incluyendo a trabajadores campesinos, pescadores, ganaderos, comunidades indgenas y los que dependen de industrias artesanales. Los embalses muchas veces provocan la destruccin permanente de tierras cultivables de alta riqueza, afectan a las poblaciones de peces y otros animales y exigen la reubicacin de personas, dejando a las poblaciones que anteriormente dependan de estas zonas sin una alternativa adecuada para su alimentacin y conservacin de su forma de vida.
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CIDH, Informe sobre la Situacin de los derechos Humanos en Ecuador, supra nota 38. Informe No. 69/04, Peticin 504/03, Comunidad de San Mateo Huanchor y sus Miembros, Per, supra nota 31, y Informe No. 76/09, Peticin 1473/06, Comunidad de La Oroya, Per
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Ante estos impactos, pueden afectarse los derechos a la alimentacin y la subsistencia81, el derecho al trabajo82 y el derecho humano al agua83. Especcamente, en relacin al derecho a una alimentacin adecuada, el Comit de Derechos Humanos de la ONU ha planteado que este derecho impone las obligaciones de respetar, proteger y realizar:
[l]a obligacin de respetar el acceso existente a una alimentacin adecuada requiere que los Estados no adopten medidas de ningn tipo que tengan por resultado impedir ese acceso. La obligacin de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentacin adecuada84.
Por ltimo, debe tenerse en cuenta que cuando estas situaciones afectan pueblos indgenas o tribales adquieren una dimensin particular debido a la especial relacin que estos tienen con la tierra y sus recursos naturales85, y pueden llegar a constituir violaciones de derechos como la vida cultural86 o a la identidad cultural87, e incluso amenazar la supervivencia fsica de estos pueblos88. B. Desplazamiento forzado de comunidades afectadas sin participacin pblica, planes de reasentamiento y compensacin adecuados
Una de las violaciones a los derechos humanos ms graves provocadas por proyectos de grandes represas es el desplazamiento y eviccin forzados
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Artculo 11.1 del PIDESC, supra nota 5. (Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia). Ibdem. Art. 6.1 (Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarn medidas adecuadas para garantizar este derecho) ; Artculo 6 del Protocolo de San Salvador, supra nota 19. Ver infra cuadro II. Estndares: Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin general N 15 de 2002. Ver tambin, Resolucin de la Asamblea General, A/ RES/64/292 de 28 de julio de 2010. Ver infra cuadro II. Estndares: Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin general N 12 de 1999. Ver, inter alia, Corte I. D. H., Caso Comunidad Indgena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, y Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas .Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146. Al respecto ver, Lubicon Lake Band v. Canad, supra nota 10. Corte I.D.H., Caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C No. 245. CIDH, Informe No. 40/04, Caso 12.053, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, supra nota 39, prr. 114.
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de personas, familias y comunidades debido a las inundaciones necesarias para la construccin de estos proyectos y la falta de implementacin de las medidas previstas por el derecho internacional. Tales desplazamientos pueden implicar perjuicios considerables para los afectados, como ha notado el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Vivienda Adecuada, en el informe de 2007:
[a] consecuencia de los desalojos forzosos frecuentemente las personas se quedan sin hogar y en la miseria, sin medios de ganarse la vida y, en la prctica, sin un acceso real a los recursos jurdicos o de otro tipo. Los desalojos forzosos con frecuencia estn relacionados con daos fsicos y psicolgicos a las personas afectadas, y tienen especiales repercusiones para las mujeres y las personas que viven en la extrema pobreza, los nios, los pueblos indgenas, las minoras y otros grupos vulnerables89.
La magnitud del impacto de grandes represas en trminos de desplazamientos es notable. La CMR estim que hasta el ao 2000, las grandes represas haban desplazado entre 40 y 80 millones de personas a nivel mundial90. En Amrica Latina este impacto es igualmente considerable, pues hasta el ao 2000 aproximadamente 580,000 personas haban sido desplazadas a causa de 62 grandes represas91. Ms recientemente un estudio realizado por cientcos expertos y publicado en 2010, concluy que 472 millones de personas en el mundo han sido afectadas directa o indirectamente por proyectos hidroelctricos92.. Es importante resaltar que el reasentamiento de personas, aunque necesario en la construccin de la gran mayora de las grandes represas, no conlleva ineludiblemente el desplazamiento forzado y la violacin de derechos humanos. Esta problemtica, como otras que destacamos en el presente artculo, puede ser evitada con la adopcin de medidas apropiadas, principalmente garantizando la participacin pblica de los afectados y elaborando previamente estudios y planes sobre las necesidades de reasentamiento y readaptacin. Respecto a la participacin pblica, esta es una obligacin consagrada en diversos instrumentos internacionales, particularmente cuando se prev un desplazamiento o desalojo93. sta, adems de contribuir a respetar los derechos de las personas interesadas, ayuda a la recaudacin y vericacin
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Informe del Relator Especial sobre vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, U.N. Doc A/HRC/4/18, 5 de febrero de 2007, prr. 21. Comisin Mundial de Represas, supra nota 61, pgs. 16-17. McCully, Patrick, Ros Silenciados, Anexo, Proteger Ediciones: Santa Fe, Argentina (2004). Richter, B.D.; Postel, S.; Ravenga, C.; Scudder, T.; Lehner, B.; Churchill, A.; Chow, M. 2010. Lost in Developments Shadow: The Downstream Human Consequences of Dams, Water Alternatives 3(2): 14-42, p. 31. Disponible en: www.water-alternatives.org. Ver infra, Falta de consulta previa y participacin pblica, adecuada, oportuna e integral, a las comunidades y otros actores afectados.
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de informacin sobre las personas a desplazarse y a establecer la clase de indemnizacin o reparacin adecuada. Por otro lado, los estudios previos y planes de reasentamiento y readaptacin son imprescindibles para garantizar que no se produzca el desplazamiento forzado de poblacin, adems de ser requisitos exigidos por varios instrumentos internacionales94. Sin stos, sera imposible prever integralmente los impactos de los proyectos e identicar las acciones necesarias para asegurar que las poblaciones implicadas sean reasentadas, compensadas por sus prdidas, conserven el acceso a fuentes de alimentacin y trabajo, mantengan sus formas de vida y se eviten mayores prejuicios. En muchos casos se subestima el nmero de personas a desplazarse por un proyecto, comprometiendo las posibilidades de que las personas excluidas sean tenidas en cuenta en los planes de reasentamiento e indemnizacin. Sin embargo, el uso de mecanismos que garanticen la realizacin de estudios serios y la participacin efectiva de los afectados podran evitar estas situaciones. Si no se atienden estas medidas, la reubicacin de personas en el marco de un proyecto hidroelctrico fcilmente puede deteriorar en una situacin de desplazamiento forzado violando, entre otros, el derecho de circulacin y residencia consagrado en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos95. Algunos rganos de Naciones Unidas se han pronunciado en contra de los desplazamientos y evicciones forzados, planteando que los desahucios forzados son prima facie incompatibles con los requisitos del [PIDCP] y slo podran justicarse en las circunstancias ms excepcionales y de conformidad con los principios pertinentes del derecho internacional96. Tales prohibiciones se extienden a acciones de terceras
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Ver discusin infra, Ausencia de evaluacin de impactos ambientales y sociales, integral y previa al comienzo de las obras. Artculo 22 de la Convencin Americana, supra nota 13. (Derecho de Circulacin y de Residencia 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en l con sujecin a las disposiciones legales); Artculo 12.1 del PIDCP, supra nota 4. (Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendr derecho a circular libremente por l y a escoger libremente en l su residencia); Ver tambin, Corte I.D.H, Caso de la Comunidad Moiwana c. Suriname, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de junio de 2005, Serie C No 124, prrs. 109-122; Caso de las Masacres de Ituango c. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006, Serie C No 148, prrs. 204-235. CDESC, Observacin general No. 4, El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto), prr. 18, Resolucin No. E/1992/23 (1991) reproducido en: U.N. Doc HRI/GEN/1/ Rev.7, pg. 21; Ver tambin, Directrices para desplazamientos basados en el desarrollo, supra nota 60, prr. 4; CDH, Observacin general N 27. La libertad de circulacin (artculo 12), prr. 7.; CDH, Principios Rectores de los desplazamientos internos, E/CN.4/1998/53/Add.2, Principio 6(2) (2. La prohibicin de los desplazamientos arbitrarios incluye los desplazamientos: c) en casos de proyectos de desarrollo en gran escala, que no estn justicados por un inters pblico superior o primordial). Con respecto a comunidades y poblaciones minoritarias y rurales, las cuales ms comnmente se ven afectadas por grandes represas, la Corte Interamericana ha
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personas en el territorio del Estado97, e incluyen obligaciones de mantener los principios de necesidad y proporcionalidad para los casos en que pueda aplicarse98. Adems, vale la pena mencionar que la prdida de una vivienda sin una indemnizacin justa congura una violacin al derecho a la propiedad privada99, an en casos en que la persona afectada no cuenta con un ttulo formal de propiedad o pierdan oportunidades de trabajo100. C. Ausencia de evaluacin integral y previa de impactos ambientales y sociales
Otra de las fallas signicativas de los proyectos de grandes represas que se implementan de una manera irresponsable es la ausencia o la inadecuada elaboracin de los Estudios de Impacto Ambiental y Social (EIA y EIS). La obligacin de realizar tales estudios est contenida en mltiples estndares internacionales, pues stos son esenciales para identicar, evaluar y posteriormente reducir o eliminar los posibles daos ambientales y sociales de un proyecto, por ejemplo, aquellos vinculados con el deterioro de la calidad del agua aguas abajo de las represas, los posibles efectos negativos de cambio climtico y otras afectaciones a comunidades en la zona. Adicionalmente, los EIA son esenciales para concluir acerca de la conveniencia de un proyecto y para efectuar un anlisis de alternativas de produccin energtica que podran ser menos nocivas para el ambiente y los derechos de las personas en la zona de impacto. En virtud de la aplicacin del Principio de Precaucin del derecho ambiental internacional101 a los proyectos de grandes represas que, en todos los casos, implican la posibilidad de impactar gravemente el ambiente, se exige a los Estados llevar a cabo estudios y planes de mitigacin integrales y adecuados. En los trminos de la CMR, es necesario implementar una evaluacin exhaustiva de las opciones y alternativas, incluyendo la
notado que: [l]os Estados tienen la obligacin especca de tomar medidas de proteccin contra los desplazamientos de pueblos indgenas, minoras, campesinos, pastores y otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma. Ver, Corte I.D.H., Caso de la Comunidad Moiwana, supra nota 95 prr. 111. 97 Ver infra cuadro II. Estndares: Observacin general N 7, prr. 8. 98 Ver infra cuadro II. Estndares: CDH, Observacin general N 27, prrs. 14-16. 99 Artculo 21 de la Convencin Americana, supra nota 13. La Corte Interamericana ha establecido que el derecho a la indemnizacin justa para la prdida de la propiedad por razones de utilidad pblica es un principio general del derecho internacional. Ver, Corte I.D.H., Caso Salvador Chiriboga c. Ecuador, Excepcin Preliminar y Fondo. Sentencia de fondo, 6 de mayo de 2008, Serie C No. 179, prrs. 96-98. 100 Ver, Principios bsicos y directrices sobre los despojos y el desplazamiento generados por el desarrollo, Principios Bsicos del Relator Especial, supra nota 60, prr 60-61. 101 Ibdem, Principio 15.
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evaluacin de los aspectos ambientales y sociales102. De igual manera, el Principio 17 de la Declaracin de Ro establece la necesidad de realizar estos estudios respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente103 y el artculo 14 del Convenio sobre la Diversidad Biolgica obliga a los Estados Parte a establecer procedimientos apropiados por los que se exija la evaluacin del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biolgica. Tales estudios tambin son necesarios para la proteccin ecaz de los derechos humanos de las personas y comunidades afectadas por grandes represas. La realizacin de estudios de impacto adecuados es una forma efectiva de informarse sobre las consecuencias y riesgos asociados con represas, y una manera de prever y mitigar tales impactos. As, tomando en cuenta su utilidad y tal como se describi en el capitulo anterior, algunas IFIS han incorporado la obligacin de realizar estos estudios como parte de sus polticas de salvaguarda104. En conclusin, la realizacin de EIA y EIS representa un recurso necesario para el amparo y garanta de otros derechos105. D. Falta de consulta previa y participacin pblica, adecuada, oportuna e integral
La participacin pblica en muchos casos facilita la planicacin y aumenta las posibilidades de mitigacin de los impactos de los proyectos, en la medida en que permite a las personas y comunidades afectadas compartir informacin y criterios sobre posibles impactos y la forma de solucionarlos. Sin embargo, a pesar de los efectos considerables que implica la construccin de las grandes represas, muy pocas veces se realiza un proceso de consulta con las comunidades y poblaciones afectadas, ni se les permite una participacin pblica real y efectiva. Esta carencia contraviene diversas normas del derecho internacional.
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Comisin Mundial de Represas, supra 61, p. xxxvii. Declaracin de Ro, supra nota 53 Principio 17: Deber emprenderse una evaluacin del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente. 104 Ver, Banco Mundial, Directiva Operacional 4.01 Evaluacin ambiental, supra nota 65. 105 Artculo 1.1 de la Convencin Americana, supra nota 13 (Los Estados partes en esta Convencin se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin); Artculo 2.1 del PIDCP, supra nota 4; Ver tambin. Corte I. D. H., Caso del Pueblo Saramaka c. Suriname, supra nota 51, prr. 129 (ordenando al Estado de Suriname que realicen estudios de impactos sociales y ambientales por entidades independientes y tcnicamente capaces, bajo la supervisin del Estado, bajo la obligacin de respetar y garantizar el derecho del pueblo Saramaka a los recursos naturales en su territorio tradicional).
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En numerosos casos, las comunidades locales no tienen acceso a procesos que puedan garantizar una participacin pblica efectiva, o stos no existen. Incluso cuando la legislacin prev algn proceso, en la prctica existen numerosas irregularidades y obstculos para hacer efectivo el derecho a la participacin. Entre estas, se ha identicado que muchas veces los tiempos para presentar observaciones son muy cortos y las noticaciones no se publican en los medios accesibles a las personas afectadas; las audiencias o reuniones son cerradas al pblico en general; los procesos son meramente informativos, no incorporan las recomendaciones o preocupaciones planteadas y se realizan en etapas muy avanzadas del proyecto, cuando carecen de ecacia, y la informacin necesaria no est disponible, es incompleta, o es de un lenguaje muy tcnico. La proteccin del derecho a la participacin en asuntos pblicos de las comunidades y personas afectadas, consagrado en el artculo 25 del PIDCP106 y el artculo 23 de la Convencin Americana107, exige procesos adecuados que garanticen una consulta y participacin pblica efectiva. Este derecho no se limita a la garanta del sufragio, sino tambin incorpora un sentido ms amplio de participacin. Como plante el Comit de Derechos Humanos de la ONU, la participacin pblica tambin incorpora el participar en la direccin de los asuntos pblicos ejerciendo inuencia mediante el debate y el dilogo pblicos con sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participacin se respalda garantizando la libertad de expresin, reunin y asociacin108. Especcamente en relacin con proyectos de desarrollo, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido que:
La participacin pblica en la toma de decisiones permite, a quienes tienen en juego sus intereses, expresar su opinin en los procesos que los afectan. La participacin del pblico est vinculada al artculo 23 de la Convencin Americana, donde se establece que todos los ciudadanos deben gozar del derecho de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente
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Artculo 25 del PIDCP, supra nota 4. (Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: (a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos). 107 Artculo 23 de la Convencin Americana, supra nota 13. (1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos); Ver tambin, Artculo 6 de la Carta Democrtica Interamericana, vigsimo octavo perodo extraordinario de sesiones, 11 de septiembre de 2001. (La participacin de la ciudadana en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es tambin una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia). 108 Ver, infra cuadro II. Estndares: CDH, Observacin general No. 25: artculo 25 (La participacin en los asuntos pblicos y el derecho de voto), prr. 8.
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o por medio de representantes libremente elegidos, as como al derecho de recibir y difundir informacin 109.
El derecho internacional ambiental tambin acua los fundamentos de la participacin pblica. El Principio 10 de la Declaracin de Ro establece:
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener [] la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos.
Por otro lado, en relacin con el derecho al acceso a la informacin, la Corte Interamericana en la sentencia Claude Reyes vs. Chile de 2006, resalt la importancia que para la defensa del medio ambiente tiene el acceso a la informacin relevante sobre asuntos de inters pblico. En el caso concreto, el Tribunal reconoci que la informacin relacionada con un proyecto de industrializacin forestal que poda tener un gran impacto medioambiental era de inters pblico y por lo tanto, indic que una restriccin del acceso a la misma deba cumplir con los requisitos convencionales, a saber, deba i) estar previamente jada por ley; ii) responder a un objetivo permitido por la Convencin Americana, y iii) ser necesaria en una sociedad democrtica110. Con base en estos estndares, se puede concluir que una participacin pblica efectiva debe incluir como mnimo, la garanta que las personas interesadas, incluidas las mujeres, nios y nias, puedan (i) recibir y difundir informacin previamente a la toma de la decisin, y que la informacin se presente de una forma adecuada y clara, (ii) tener suciente tiempo para revisar y presentar comentarios, y (iii) tener acceso a la informacin y justicacin motivada de la decisin de la autoridad respecto del asunto que se trate. Adems, si las comunidades afectadas son pueblos indgenas o tribales, otras obligaciones son requeridas respecto a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado (ver infra Violaciones de los derechos territoriales de los pueblos indgenas y tribales). Ahora bien, cuando la construccin de una represa implica el desplazamiento de personas, la consulta y la participacin pblica de stas es imprescindible y constituye una de las garantas procesales que se deberan aplicar en el contexto de los desalojos forzosos111. Las Directrices sobre desplazamientos basados en el desarrollo y los Principios Rectores
CIDH, Informe sobre la Situacin de los derechos Humanos en Ecuador 1997, supra nota 79, ch. VIII. 110 Corte I. D. H., Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. 111 Ver, infra cuadro II. Estndares: CDESC, Observacin general N 7.
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de los Desplazamientos Internos establecen que todas las personas afectadas, entre ellas las mujeres, los nios y los pueblos indgenas, deben tener derecho a conocer todas las informaciones pertinentes y a participar plenamente y ser consultadas durante todo el proceso, as como a proponer cualquier alternativa112. Al respecto, el entonces Relator Especial sobre el Derecho a una Vivienda Adecuada, Miloon Kothari, elabor unos lineamientos para los casos en que deban ser desalojadas personas por proyectos de desarrollo, los cuales deben incorporarse en cualquier proceso de participacin pblica y consulta con el n de evitar impactos en los derechos humanos. El Relator concluy que en el proceso de desarrollo y planicacin de estas obras deberan participar todos los que puedan verse afectados e incluir[se] los siguientes elementos: a. Un aviso apropiado a todas las personas que podran verse afectadas de que se est considerando el desalojo y que habr audiencias pblicas sobre los planes y alternativas propuestos; b. La difusin ecaz por las autoridades de la informacin correspondiente por adelantado, en particular los registros de la tierra y los planes amplios de reasentamiento propuestos, con las medidas dirigidas especialmente a proteger a los grupos vulnerables; c. Un plazo razonable para el examen pblico, la formulacin de comentarios y/o objeciones sobre el plan propuesto; d. Oportunidades y medidas para facilitar la prestacin de asesoramiento jurdico, tcnico y de otro tipo a las personas afectadas sobre sus derechos, y e. Celebracin de audiencias pblicas que den la oportunidad a las personas afectadas y a sus defensores a impugnar la decisin de desalojo y/o presentar propuestas alternativas y formular sus exigencias y prioridades de desarrollo113. Finalmente es importante sealar que la consulta a personas y comunidades afectadas por represas es un requisito esencial dentro de las recomendaciones de la Comisin Mundial de Represas114, y
Directrices sobre desplazamientos basados en el desarrollo, supra nota 60, art. 16; Ver tambin, CDH, Principios Rectores de los desplazamientos internos, supra nota 96, Principio 7.3: Si el desplazamiento se produce en situaciones distintas de los estados de excepcin debidos a conictos armados y catstrofes, se respetarn las garantas siguientes: b) se adoptarn medidas adecuadas para facilitar a los futuros desplazados informacin completa sobre las razones y procedimientos de su desplazamiento y, en su caso, sobre la indemnizacin y el reasentamiento; c) se recabar el consentimiento libre e informado de los futuros desplazados; d) las autoridades competentes tratarn de hacer intervenir a las personas afectadas, en particular las mujeres, en la plani"cacin y gestin de su reasentamiento []. 113 Principios bsicos del Relator Especial, supra nota 60, prr. 37. 114 La primera Prioridad Estratgica de la Comisin Mundial de Represas es obtener la aceptacin pblica, y hace nfasis en que [l]os procesos y mecanismos de tomas de decisiones que se utilicen deben facilitar la participacin e informacin de todos los grupos [afectados], y resultar
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tambin est incluido en las polticas del Banco Mundial115 y del Banco Interamericano de Desarrollo116. Por lo tanto, es evidente que cuando se vaya a implementar este tipo de proyectos y se tenga como consecuencia el desplazamiento o afectacin de personas, una adecuada participacin y consulta son requisitos esenciales. E. Violaciones a los derechos territoriales y sobre los recursos naturales de los pueblos indgenas y tribales
Las comunidades y pueblos indgenas y tribales, por la especial relacin cultural que tienen con sus territorios tradicionales, son sujetos de ciertos derechos colectivos reconocidos tanto en el Convenio 169 de la OIT, como en la Convencin Americana y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Estos derechos, que estn implicados frecuentemente en la construccin de grandes represas, conllevan la obligacin de consultar previamente a los pueblos cuyos recursos naturales sern afectados por proyectos o planes de los Estados, y en algunos casos la necesidad de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Este marco normativo tambin incluye protecciones y medidas especiales para los derechos culturales de los pueblos indgenas, incluyendo la proteccin de sitios sagrados que pueden ser inundados por embalses117. Desafortunadamente, los Estados del hemisferio en la gran mayora de los casos no garantizan estos derechos a los pueblos indgenas y tribales interesados cuando se planican e implementan proyectos de grandes represas, bien sea por la ausencia total de consulta o por llevar a cabo consultas inadecuadas o ilusorias. El derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado aplica a todos los pueblos o comunidades que se autoidentican como indgenas o tribales118, y est destinado a proteger el derecho de stas sobre
en la aceptacin demostrable de las decisiones principales. Ver, Informe CMR, supra nota 61, pg. 215. 115 Banco Mundial, Directiva Operacional 4.12 Reasentamiento forzado, supra nota 65 (Personas desplazadas deben ser consultadas de modo signicativo y tener oportunidades a participar en la planicacin e implementacin de los programas de reasentamiento) (traduccin no ocial) 116 BID, Strategy for promoting citizen participation in Bank activities, 14 de mayo de 2004; BID, Environmental Safeguards and Compliance Policy, 19 de enero de 2006, pgs. 5-6. 117 Ver por ejemplo, Convenio No 169 de la OIT, supra nota 7, arts. 5(a) y 13(1). 118 Para la denicin de un pueblo indgena o tribal, ver ibdem, art. 1. Es importante notar que segn el segundo inciso de dicho artculo, La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.
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sus territorios tradicionales y recursos naturales119. Cuando un proyecto de desarrollo contempla el aprovechamiento de los recursos naturales que se encuentran en el territorio tradicional de estos pueblos, por ejemplo, los recursos hdricos, el Estado est obligado primero a realizar un proceso de consulta120. Por ende, los proyectos de grandes represas en territorios indgenas exigen llevar a cabo este procedimiento. El artculo 6.2 del Convenio 169 de la OIT requiere que el proceso se lleve a cabo de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la nalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Asimismo, en casos de pueblos indgenas o tribales, la Corte IDH ha interpretado el derecho de propiedad consagrado en el artculo 21 de la Convencin Americana a la luz de las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, dndole contenido al derecho de propiedad colectiva de estas comunidades y reconociendo su derecho a ser consultados en casos en que se desarrollen actividades dentro de su territorio que les afecten. En el Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname de 2007, la Corte Interamericana estableci que el proceso de consulta debe cumplir con unos requisitos especcos121 (ver supra cuadro III. Decisiones del Sistema Interamericano). Adems, existen por lo menos dos circunstancias especcas en las cuales los Estados deben conseguir el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos interesados antes de comenzar la construccin o planicacin de una gran represa. La primera es cuando el proyecto implica el desplazamiento del pueblo, por ejemplo en el caso de un embalse que requiere la reubicacin de una comunidad indgena o tribal. De acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, el traslado nicamente puede realizarse en situaciones excepcionales cuando se considere necesario y con el consentimiento del pueblo dado libremente y con pleno conocimiento de causa122. La Corte Interamericana tambin ha reconocido que el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas y tribales es necesario cuando un proyecto de desarrollo pueda tener un impacto profundo en los derechos de propiedad de los miembros del pueblo [interesado] a gran parte de su territorio123. Tal sera el caso de una gran represa que destruye o altera gravemente ecosistemas importantes en el territorio de una comunidad indgena. Finalmente, la Declaracin de las Naciones Unidas
Se ha denido territorio tradicional como el espacio que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera. Ver ibdem, art. 13.2. 120 Ver, CIDH, Informe No. 40/04, Caso 12.053, Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo, Belice, supra nota 39, prr. 117. 121 Corte I. D. H., Caso del Pueblo Saramaka, supra nota 51, prr. 133. 122 Artculo 16.2 del Convenio 169 de la OIT, supra nota 7, 123 Corte IDH, Caso del Pueblo Saramaka, supra nota 51, prr. 137.
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sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas indica que el consentimiento es necesario con cualquier proyecto de desarrollo en el territorio de los pueblos afectados124. Estas obligaciones fueron rearmadas en el caso Sarayaku vs. Ecuador de 2012125. En su sentencia, la Corte IDH fue ms all, estableciendo que el derecho a la consulta es un principio de derecho internacional. En la prctica, esto implica que independientemente de si un pas que haya aceptado la competencia de la Corte Interamericana ha raticado instrumentos de derecho internacional que contengan el derecho a la consulta previa, antes de la implementacin de cualquier proyecto hidroelctrico en territorio indgena bajo su jurisdiccin, se debe garantizar este derecho en favor de las comunidades afectadas. Finalmente, cabe resaltar que en los trminos de este Tribunal, para garantizar este derecho los Estados deben incorporar los estndares mencionados dentro de los procesos internos de consulta previa a modo de generar canales de dilogo sostenidos, efectivos y conables con los pueblos indgenas en los procedimientos de consulta y participacin a travs de sus instituciones representativas126. F. Falta de acceso a la informacin y al acceso a la justicia
El acceso libre a la informacin pblica es fundamental para garantizar la participacin de las personas afectadas en procesos de planeacin y aprobacin de las represas, pues sin la informacin adecuada, sera imposible proponer comentarios, alternativas y acciones para mitigar o realizar un control ciudadano sobre el proyecto. El derecho a la informacin incluye contar con procedimientos efectivos y abiertos para acceder a la informacin sobre las licencias y concesiones, los estudios que se han realizado o las razones por las cuales no se han realizado, y cualquier otro tipo de informacin relevante al proyecto. En la mayora de los casos de grandes represas, esta clase de informacin no est disponible o es negada a las personas y comunidades interesadas, impidiendo as conocer los riesgos o consecuencias asociados con el proyecto. En otros casos, a pesar que las autoridades proporcionan informacin sobre el proyecto, lo hacen de una manera muy poco transparente y sin otorgar tiempo suciente para su anlisis.
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Artculo 32(2) de la Declaracin de los Pueblos Indgenas, supra nota 6 (Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a n de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo). 125 Corte IDH. Caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C No. 245, prr. 236. 126 Corte IDH. Caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador, supra nota 125, prr. 166
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Como ha expresado la CIDH, [p]ara lograr una proteccin ecaz contra las condiciones ecolgicas que constituyen una amenaza para la salud humana, es imperativo que la poblacin tenga acceso a la informacin, participe en los procesos pertinentes de toma de decisiones y cuente con recursos judiciales127. Adems, el acceso a la informacin es un derecho humano autnomo. La Corte Interamericana se ha pronunciado al respecto en varias ocasiones, indicando que tal derecho es amparado en el artculo 13 de la Convencin Americana128, y que adems permite que las personas ejerzan el control democrtico de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se est dando un adecuado cumplimiento de las funciones pblicas129. Por ltimo, en los casos de grandes represas se presenta una carencia importante en materia de acceso a la justicia. Este derecho comprende no solamente la posibilidad de acceder a los tribunales en un pas, sino adems contar con recursos idneos y efectivos, ya sean judiciales, administrativos o de otra ndole, para exigir y tutelar los derechos130. La garanta a un recurso para la proteccin de los derechos es tambin un derecho humano131, y exige que stos sean efectivos, es decir, capaz de producir el resultado para el que ha[n] sido concebido[s]132. En este sentido, si no existen mecanismos o si estos no son efectivos para garantizar el acceso a la informacin, a los estudios de impactos ambientales y sociales previos, y a procesos de participacin pblica, tambin existe una violacin del derecho al acceso a la justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo. G. Criminalizacin de la protesta de las comunidades y personas afectadas, amenazas y hostigamientos
Como consecuencia de las situaciones de violaciones de derechos humanos, en particular la falta de participacin pblica y del acceso a
CIDH, Informe sobre la Situacin de los derechos Humanos en Ecuador 1997, supra nota 38, cap. VIII. Conclusiones. El acceso a la informacin adems forma parte de los principios del derecho internacional ambiental. Ver, Declaracin de Ro, supra nota 53, Principio 10. 128 Ver por ejemplo, Corte I.D.H., Opinin Consultiva OC-5/85, La Colegiacin Obligatoria de Periodistas, solicitada por el Gobierno de Costa Rica, 13 de noviembre de 1985; Caso Herrera Ulloa c. Costa Rica. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, Serie C. No. 107, prr. 108 (indicando que el artculo 13 incluye el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole). 129 Corte I. D. H., Caso Claude Reyes y otros c. Chile, supra nota 110, prr. 86. 130 Ver por ejemplo, Corte I. D. H., Caso Comunidad Indgena Yakye Axa c. Paraguay, supra nota 85, prr. 62; Ver tambin, Declaracin de Ro, supra nota 33, Principio 10. 131 Ver, Artculos 8 y 25 de la Convencin Americana, supra nota 13, y Artculo 2.3 del PIDCP, supra nota 4. 132 Corte I. D. H., Caso Velsquez Rodrguez vs Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C, No. 4, prr. 66.
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recursos de proteccin efectivos, muchas comunidades no tienen otra opcin salvo la de recurrir a la protesta social para reclamar el respeto a sus derechos. En algunos casos, la respuesta por parte de los Estados a estas manifestaciones ha sido la criminalizacin de la protesta social y el hostigamiento de los que pretendan hacer valer sus derechos. La criminalizacin de la protesta se puede manifestar con reacciones violentas o mediante el uso desproporcionado de la fuerza pblica por parte el Estado para controlar manifestaciones masivas. Alternativamente, tambin puede haber hostigamientos, amenazas, inicio de procesos judiciales infundados o ataques hacia los defensores que asumen la proteccin del ambiente o los derechos de las personas afectadas. La Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos han conocido de casos en los que se han violado los derechos humanos de defensores ambientales en razn de su labor133. Estos casos resultan especialmente graves si se tiene en cuenta que hacen parte de un patrn mayor de ataques contra defensores ambientales en casos de grandes proyectos de desarrollo, que tiene implicaciones regionales134. La represin desproporcionada y los ataques a los defensores ambientales y de los derechos humanos son violatorios de los derechos a la vida135, la integridad personal136, el derecho de reunin137, la libre asociacin138, la libertad de expresin139 y la proteccin judicial y el debido proceso140. III. CONCLUSIN El desarrollo inadecuado de grandes represas ha ocasionado y ocasiona grandes impactos ambientales, sociales y de derechos humanos
Ver, inter alia, Corte I.D.H., Caso Kawas Fernndez c. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de abril de 2009, Serie C No. 196 ; CIDH, Informe No. 100/11, Caso 12.472, Carlos Antonio Luna Lpez y Otros, Honduras, 22 de julio de 2011, y Informe No. 13/08, Comunidad de Ro Negro del Pueblo Indgena Maya y sus miembros c. Guatemala, 5 de marzo de 2008. 134 Ver por ejemplo, CIDH, Informe sobre la situacin de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Amricas, supra nota 32; Declaracin sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones, de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, U.N. Doc. A/RES/53/144, 8 de marzo de 1999; CDH, Informe presentado por la Representante Especial del Secretario General sobre defensores de derechos humanos, Sra. Hina Jilani, Informe Anual 2002, U.N. Doc. E/ CN.4/2002/106. prr. 51; e Informe Anual 2004, prr. 30, U.N. Doc. E/CN.4/2004/94. 135 Ver, Artculo 4 de la Convencin Americana, supra nota 13 y artculo 6 del PIDCP, supra nota 4. 136 Ver, Artculo 5 de la Convencin Americana, supra nota 13y artculo 7 del PIDCP, supra nota 4. 137 Ver, Artculo 15 de la Convencin Americana, supra nota 13 y artculo 21 del PIDCP, supra nota 4. 138 Ver, Artculo 16 de la Convencin Americana, supra nota 13 y artculo 22 del PIDCP, supra nota 4. 139 Ver, Artculo 13 de la Convencin Americana, supra nota 13 y artculo 19 del PIDCP, supra nota 4. 140 Ver, Artculos 8 y 25 de la Convencin Americana, supra nota 13 y artculos 9 y 14 del PIDCP, supra nota 4.
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en el mundo y en Amrica Latina. Tal como sealamos anteriormente, aproximadamente 472 millones de personas en el mundo han sido afectadas directa o indirectamente por este tipo de proyectos y slo hasta el ao 2000 casi seiscientas mil personas en el hemisferio haban sido desplazadas por su implementacin. Actualmente en la regin existen ms de 300 proyectos de grandes represas en construccin, estudio o en planicacin, lo que implica la posible afectacin de cientos de miles de personas y numerosas comunidades. A pesar de los graves impactos que las grandes represas pueden ocasionar, los gobiernos y entidades de desarrollo las continan considerando como una opcin de desarrollo y algunas veces incluso como fuente de energa limpia. Si bien hace dcadas algunos de estos proyectos eran la mejor solucin disponible, los avances tecnolgicos y cientcos exigen una revisin de las polticas pblicas que, con una visin de largo plazo, hagan un balance de los costos y benecios, considerando tanto los benecios derivados de la produccin energtica como los costos que sta requiere y las alternativas existentes. La decisin de implementar o no una gran represa deber estar enmarcada dentro de polticas estatales integrales que consideren de forma sistemtica los diversos sectores interesados y la proteccin ambiental, y que se desarrollen con una perspectiva de derechos humanos y de los principios ambientales. Implementar lo anterior de manera transparente y participativa no solamente evitara los conictos sociales que el desarrollo de grandes represas ha ocasionando en el hemisferio, sino tambin brindara oportunidades para desarrollos alternativos en benecio de las comunidades incluyendo a quienes estn en situacin de vulnerabilidad. No olvidando que hasta el momento, son precisamente las comunidades indgenas, afrodescendientes, campesinas, e incluso las nias y nios, quienes en mayor medida se han visto y se vern perjudicados por estos proyectos. Lamentablemente, la experiencia nos ha demostrado que existe la tendencia, como lo evidencian algunos de los casos referenciados, a que estos proyectos no apliquen las normas y estndares nacionales e internacionales correspondientes, ni consulten ni obtengan el consentimiento de manera previa, libre e informada a las comunidades locales afectadas. En vista de lo anterior, es crucial que los Fiscales, como actores fundamentales en la bsqueda de la justicia para las personas y poblaciones afectadas, conozcan dichos estndares de forma que puedan garantizar su aplicacin, para asegurar que en el desarrollo de stos proyectos se respeten los derechos y puedan evitarse mayores daos y violaciones a los derechos humanos. Esperamos que el presente artculo haya sido un aporte para ese conocimiento.
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INSTRUMENTOS, ESTNDARES Y DECISIONES INTERNACIONALES APLICABLES A LAS GRANDES REPRESAS I. INSTRUMENTOS

SISTEMA / RGANO NOMBRE FECHA DE APROBACIN Y ENTRADA EN VIGOR / CONTENIDO Resolucin 217 A (III), 10/12/48 Reconoce los siguientes derechos: Igualdad; vida, libertad y seguridad; prohibicin de esclavitud y servidumbre; integridad personal; personalidad jurdica; igualdad ante la ley; recurso efectivo ante tribunales competentes; libertad personal; ser odo por un Tribunal independiente e imparcial; presuncin de inocencia; vida privada; circulacin y residencia; asilo; nacionalidad; proteccin de la familia; libertad de pensamiento, conciencia y religin; libertad de opinin y expresin; libertad de reunin y asociacin; seguridad social y satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales; trabajo, remuneracin equitativa, fundar sindicatos; descanso; nivel de vida adecuado que asegure la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; educacin, y participar de la vida cultural de la comunidad. Resolucin 220 A (XXI), 16/12/66 3/1/76 Reconoce los siguientes derechos: Libre determinacin de los pueblos, libre disposicin de los recursos naturales y de sus riquezas, igualdad en el goce de derechos, vida, integridad personal, prohibicin de esclavitud y servidumbre, libertad y seguridad personales, circulacin y residencia, garantas judiciales y proteccin judicial, irretroactividad de la ley, personalidad jurdica, inviolabilidad del domicilio, honra y reputacin, libertad de pensamiento conciencia y religin, libertad de expresin, reunin y asociacin, proteccin de la familia, proteccin de los/as nios/ as, participacin poltica, igualdad ante la ley, y el derecho de las minoras tnicas, religiosas y lingsticas a su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. Resolucin 2200 A (XXI), 16/12/66 3/1/76 Reconoce los siguientes derechos: Libre determinacin de los pueblos, libre disposicin de los recursos naturales y de sus riquezas, principios de progresividad y no discriminacin, igualdad en el goce de derechos, trabajo, condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, fundar y afiliarse a sindicatos, libertad sindical y huelga, seguridad social, proteccin y asistencia a la familia, nivel de vida adecuado, derecho a la alimentacin, derecho a la vivienda, salud, educacin, y derechos culturales. 2/2/71 21/12/75 Establece obligaciones para los Estados para la conservacin y el uso racional de los humedales. 5-16/6/72 Estableci principios comunes para guiar a los Estados hacia la preservacin y mejoramiento del medio humano.
Declaracin Universal de Derechos Humanos
Organizacin de Naciones Unidas (ONU)
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP)
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)
Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Convencin de Ramsar) Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Humano
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21/5/92 21/3/94 Convencin Marco de las Alienta a los Estados para lograr la estabilizacin de las Naciones Unidas sobre el concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera Cambio Climtico (CMNUCC) a un nivel que impida interferencias peligrosas en el sistema climtico. 5/6/92 29/12/93 Establece obligaciones para los Estados con el objetivo de Convenio sobre la Diversidad conservar la diversidad biolgica, utilizar sosteniblemente sus Biolgica (CDB) componentes y participar justa y equitativamente en los beneficios derivados de la utilizacin de los recursos genticos. Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo Protocolo de Kyoto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico 12/8/92 Establece principios bsicos sobre el desarrollo sostenible, la vida digna y las obligaciones de los Estados en materia de la proteccin del medio ambiente. 11/12/97 16/2/2005 Establece compromisos para los Estados a fin de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero.
Resolucin 61/295, 10/12/07 Reconoce los siguientes derechos: Igualdad y no discriminacin, Autonoma o autogobierno, conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, participar plenamente en la vida poltica, econmica, social y cultural del estado, nacionalidad, vida, la integridad fsica y mental, la libertad y la seguridad de la persona, derecho colectivo a vivir en libertad, paz y seguridad, prohibicin de asimilacin forzada, pertenencia a una comunidad o nacin indgena, prohibicin de desplazamiento forzado, prohibicin de traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnizacin justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opcin del regreso, practicar y revitalizar sus tradiciones y Declaracin de las Naciones costumbres culturales, reparacin respecto de los bienes culturales, Unidas sobre los Derechos intelectuales, religiosos y espirituales de que hayan sido privados sin su consentimiento libre, previo e informado o en violacin de los Pueblos Indgenas de sus leyes, tradiciones y costumbres, manifestar, practicar, desarrollar y ensear sus tradiciones, costumbres y ceremonias espirituales y religiosas, mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente, utilizar y controlar sus objetos de culto, obtener la repatriacin de sus restos humanos, revitalizar, utilizar, fomentar y transmitir a las generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofas, sistemas de escritura y literaturas, atribuir nombres a sus comunidades, lugares y personas, as como a mantenerlos, educacin, dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente reflejadas en la educacin y la informacin pblica, informacin, disfrute de los derechos establecidos en el derecho laboral, participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, consulta previa, mantener
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y desarrollar sus sistemas o instituciones polticos, econmicos y sociales, disfrutar de forma segura de sus propios medios de subsistencia y desarrollo, dedicarse libremente a todas sus actividades econmicas tradicionales y de otro tipo, mejoramiento de sus condiciones econmicas y sociales, entre otras esferas, en la educacin, el empleo, la capacitacin y el readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la salud y la seguridad social, determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo, propias medicinas tradicionales y a mantener sus prcticas de salud, disfrutar del nivel ms alto posible de salud fsica y mental, tierra, territorio y recursos naturales, propiedad, conservacin y proteccin del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos, mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras o territorios y otros recursos, identidad, y promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prcticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurdicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos. Resolucin OAS Res. XXX, 1948 Reconoce los siguientes derechos: Igualdad ante la ley, libertad religiosa y de culto, libertad de investigacin, opinin, expresin y difusin, proteccin a la honra, la reputacin personal y la vida privada y familiar, constitucin y a la proteccin de la familia, proteccin a la maternidad y a la infancia, residencia y trnsito, inviolabilidad del domicilio, inviolabilidad y circulacin de la correspondencia, preservacin de la salud y al bienestar, educacin, beneficios de la cultura, trabajo y a una justa retribucin, descanso y a su aprovechamiento, seguridad social, reconocimiento de la personalidad jurdica y de los derechos civiles, justicia, nacionalidad, sufragio y de participacin en el gobierno, reunin, asociacin. propiedad, peticin, proteccin contra la detencin arbitraria, proceso regular, y asilo. 22/11/69 18/7/78 Reconoce los siguientes derechos: Reconocimiento de la personalidad jurdica, vida, integridad personal, prohibicin de la esclavitud y la servidumbre, libertad personal, garantas judiciales, legalidad y de retroactividad, indemnizacin, proteccin de la honra y de la dignidad, libertad de conciencia y de religin, libertad de expresin, rectificacin o repuesta, reunin, asociacin, proteccin a la familia, nombre, proteccin de los nios/as, nacionalidad, propiedad privada, circulacin y residencia, derechos polticos, igualdad ante la ley, proteccin judicial, y desarrollo progresivo de los derechos econmicos, sociales y culturales.
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos)
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Protocolo Adicional a la Convencin Americana Organizacin de sobre Derechos Humanos Estados Americanos en Materia de Derechos (OEA) Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) Convenio No 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes
17/11/88 16/11/99 Reconoce los siguientes derechos: No discriminacin, trabajo, condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo, derechos sindicales, seguridad social, salud, alimentacin, educacin, beneficios de la cultura, constitucin y proteccin de la familia, derecho de la niez, proteccin de los ancianos, y proteccin de los minusvlidos. 27/7/89 5/9/91 Reconoce los siguientes derechos: No discriminacin, decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, consulta previa, justicia indgena, tierras (propiedad y posesin de sus tierras y recursos naturales), prohibicin de traslado forzoso, contratacin y condiciones de empleo, formacin profesional, artesana e industrias rurales, y seguridad social y salud.
Organizacin Internacional de Trabajo (OIT)
II. ESTNDARES
SISTEMA / RGANO ONU/Asamblea General ONU/Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente ONU/Seminario de expertos sobre la prctica de los desalojos forzosos NOMBRE Carta Mundial de la Naturaleza FECHA DE APROBACIN / CONTENIDO Resolucin 37/7 28/10/82 Principios de conservacin para guiar y juzgar todo acto del hombre que afecte a la naturaleza.
Objetivos y Principios de las 16/1/87 Evaluaciones de Impacto Lineamientos tiles para la realizacin de evaluaciones de impacto Ambiental (documento ambiental de proyectos que pueden implicar daos ambientales. disponible solo en ingls) Directrices Completas para 2/7/97 los Derechos Humanos Establece obligaciones para los Estados en materia de prevencin en relacin con los Desplazamientos Basados en de los desalojos forzosos. el Desarrollo Resolucin 50, 17/4/98 Establece los derechos y garantas pertinentes para la proteccin de las personas contra el desplazamiento forzado y para su proteccin y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegracin. 5/2/07 Aborda las repercusiones para los derechos humanos de los desalojos y los desplazamientos vinculados al desarrollo en las zonas urbanas y/o rurales. Establece que los impactos negativos de los desalojos forzosos se intensifican en sectores de la sociedad ms pobres, ms vulnerables social y econmicamente y a los marginados, especialmente a las mujeres, a los nios, a las minoras y a los pueblos indgenas.
ONU/Comisin de Principios Rectores de los Derechos Humanos Desplazamientos Forzados
Principios bsicos y directrices sobre ONU/Relator los despojos y el Especial sobre Vivienda Adecuada desplazamiento generados por el desarrollo
ONU /Asamblea General
Resolucin A/RES/64/292, 28/7/10 El derecho humano al agua y Reconoci que el agua potable es el derecho humano el saneamiento fundamental.
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Observacin general No. 25: La participacin en los asuntos pblicos y el derecho de voto (artculo ONU/Comit de 141 Derechos Humanos 25)
El derecho de participar en la direccin de los asuntos pblicos del artculo 25(a) es [i]ncluye el ejercicio de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los aspectos de la administracin pblica y la formulacin y aplicacin de polticas internacionales, nacionales, regionales y locales.
Observacin general No. 27: [] el derecho de residir en el lugar escogido dentro del territorio La libertad de circulacin incluye la proteccin contra toda forma de desplazamiento interno (artculo 12)142 forzado. [L]os organismos internacionales deberan evitar escrupulosamente toda participacin en proyectos que, por ejemplo [...] fomenten o fortalezcan la discriminacin contra Observacin general No. 2: individuos o grupos contraria a las disposiciones del Pacto, o que Medidas internacionales de entraen la expulsin o desplazamiento en gran escala de seres asistencia tcnica (artculo humanos sin proporcionarles toda la proteccin y compensacin 143 22 del Pacto) adecuadas [...] En cada una de las fases de los proyectos de desarrollo debera hacerse todo lo posible para que se tengan en cuenta los derechos reconocidos en los Pactos. El derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse ONU/Comit aisladamente de los dems derechos que figuran en los dos Pactos de Derechos Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables. Ya Econmicos, se ha hecho referencia a este respecto al concepto de la dignidad Sociales y Culturales humana y al principio de no discriminacin. Adems, el pleno Observacin general No. 4: disfrute de otros derechos tales como el derecho a la libertad de El derecho a una vivienda expresin y de asociacin (como para los inquilinos y otros grupos adecuada (prrafo 1 del basados en la comunidad), de elegir la residencia, y de participar en artculo 11 del Pacto)144 la adopcin de decisiones, son indispensables si se ha de realizar y mantener el derecho a una vivienda adecuada para todos los grupos de la sociedad. De manera semejante, el derecho a no ser sujeto a interferencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la familia, el hogar o la correspondencia, constituye una dimensin muy importante al definir el derecho a una vivienda adecuada.
141
Comit de Derechos Humanos, E/1990/23 (1990), U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194 (1996), Observacin general N 25: La participacin en los asuntos pblicos y el derecho de voto (artculo 25). Disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/hrcommittee/Sgencom25.html. 142 Comit de Derechos Humanos, E/1990/23 (1990), U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 202 (1999), Observacin general N 27: La libertad de circulacin (artculo 12). Disponible en: http://www1. umn.edu/humanrts/hrcommittee/Sgencom27.html. 143 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/1990/23 (1990), Observacin general N 2: Medidas internacionales de asistencia tcnica (artculo 22 del Pacto). Disponible en: http:// www1.umn.edu/humanrts/gencomm/Sepcomm2.htm. 144 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/1991/23 (1991), Observacin general N 4: El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto). Disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/epcomm4s.htm.
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Observacin general No. 7: El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): los desalojos forzosos145
La prctica de los desalojos forzosos est muy difundida y afecta a las personas tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo. Dadas la interrelacin y la interdependencia que existen entre todos los derechos humanos, los desalojos forzosos violan frecuentemente otros derechos humanos.[].Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relacin con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construccin de presas u otros proyectos energticos en gran escala [].
ONU/Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
El [] contenido bsico del derecho a la alimentacin adecuada Observacin general comprende lo siguiente: la disponibilidad de alimentos en cantidad No. 12: El derecho a una y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de alimentacin adecuada (art. los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura 146 11) determinada. Observacin general N 15 (2002): El derecho al agua (artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales)147 Observacin general N 21: Derecho de toda persona a participar en la vida cultural (artculo 15, prrafo 1 a), del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturas)148 El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico. La higiene ambiental [] entraa la adopcin de medidas no discriminatorias para evitar los riesgos para la salud que representa el agua insalubre y contaminada por sustancias txicas. Los derechos culturales son parte integrante de los derechos humanos y, al igual que los dems, son universales, indivisibles e interdependientes. Su promocin y respeto cabales son esenciales para mantener la dignidad humana y para la interaccin social positiva de individuos y comunidades en un mundo caracterizado por la diversidad y la pluralidad cultural.
145
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/1999/22, anexo IV (1997), Observacin general N 7: El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): los desalojos forzosos. Disponible en: http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/epcomm7s.htm. 146 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/C.12/1999/5, Observacin general N 12: El derecho a una alimentacin adecuada (art. 11), 12 de mayo de 1999. Disponible en: http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G99/420/15/PDF/G9942015.pdf?OpenElement. 147 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/C.12/2002/11, Observacin general N 15 (2002): El derecho al agua (artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales), 20 de enero de 2003. Disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/G03/402/32/PDF/G0340232.pdf?OpenElement. 148 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, E/C.12/GC/21/Rev.1. Observacin general N 21: Derecho de toda persona a participar en la vida cultural (artculo 15, prrafo 1 a), del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturas), 17 de mayo de 2010. Disponible en: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://www2.ohchr.org/ english/bodies/cescr/docs/E.C.12.GC.21.Rev.1-SPA.doc.
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OEA
Estrategia Interamericana para la Promocin de la Participacin Pblica en la Toma de Decisiones para el Desarrollo Sustentable
Resolucin OEA/Ser.W/II.5 CIDI/doc. 25/00, 20/4/00 Establece los principios bsicos, objetivos y recomendaciones de poltica para una mayor participacin de todos los sectores de la sociedad en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible. 11/9/01 Precisa las disposiciones contenidas en la Carta de la OEA relativas a la preservacin y defensa de las instituciones democrticas. Establece que ejercicio de la democracia facilita la preservacin y el manejo adecuado del medio ambiente.
Carta Democrtica Interamericana
Comisin Mundial de Represas
2000 El informe analiza la eficacia de las grandes represas para promover Las Represas y el Desarrollo: el desarrollo y evala alternativas para el aprovechamiento del agua y la energa. Asimismo, formula criterios aceptables Un Nuevo Marco para la internacionalmente, para la planificacin, diseo, evaluacin, Toma de Decisiones construccin, funcionamiento, inspeccin y desmantelamiento de represas. 1/99. Revisada 4/13. Exige llevar a cabo la Evaluacin Ambiental (EA) de los proyectos Directiva Operacional 4.01 a ser financiados por el Banco, con el fin de asegurar que sean Evaluacin ambiental ambientalmente sostenibles y mejorar el proceso de toma de decisin.
Banco Mundial
12/01. Revisada 4/13. Directiva Operacional 4.12 Establece salvaguardas para evitar o mitigar los riesgos econmicos, sociales y ambientales derivados del reasentamiento Reasentamiento forzado forzado a causa de proyectos de desarrollo. 07/05. Revisada 4/13. Directiva Operacional 4.10 Establece lineamientos para asegurar que el desarrollo de los Pueblos Indgenas proyectos respete completamente la dignidad, los derechos humanos, la economa y la cultura de los pueblos indgenas. 30/4/06 Establece ocho Normas de Desempeo para ayudar a la CFI y a Poltica Sobre Sostenibilidad sus clientes a manejar y mejorar su desempeo social y ambiental. Entre estas, pueden mencionarse: 1) Sistema de Gestin y Social y Ambiental Evaluacin Social y Ambiental; 2) Trabajo y Condiciones Laborales; 3) Prevencin y Disminucin de la Contaminacin. Poltica de Cumplimiento con el Ambiente y Salvaguardas (documento disponible solo en ingls) 19/1/06 Compromete al Banco a salvaguardar la calidad ambiental de todas sus operaciones y a introducir prcticas ambiental y socialmente responsables en sus propias dependencias.
Corporacin Financiera Internacional
Banco Interamericano de Desarrollo
Poltica Operacional relativa a Pueblos Indgenas y 22/2/06Establece objetivos a largo plazo, principios, requisitos, Estrategia para el Desarrollo condiciones y reglas para las actividades del Banco relacionadas Indgena (documento con los pueblos indgenas en general. disponible solo en ingls)
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Banco Interamericano de Desarrollo
Estrategia para Promover la Participacin Ciudadana en las Actividades del Banco (documento disponible solo en ingls)
19/5/04 Establece criterios y lineamientos generales para expandir, fortalecer y sistematizar la participacin de la sociedad civil en las actividades del Banco.
III. DECISIONES DEL SISTEMA INTERAMERICANO

SISTEMA / RGANO NOMBRE TIPO DE INFORME / FECHA DE APROBACIN / ALGUNOS CRITERIOS IMPORTANTES Informe de Fondo 5 de marzo de 1985 Las violaciones denunciadas tienen su origen en la construccin de la autopista transamaznica BR-2310 que atraviesa los territorios donde viven los indios; en la falta de crear el Parque Yanomami para la proteccin del patrimonio cultural de este grupo indgena; en la autorizacin de explotar las riquezas del subsuelo de los territorios indgenas; en permitir la penetracin masiva en el territorio de los indios de personas extraas transmisoras de enfermedades contagiosas diversas que han causado mltiples vctimas dentro de la comunidad indgena y de no proveer la atencin mdica indispensable a las personas afectadas, y finalmente, por proceder al desplazamiento de los indios de sus tierras ancestrales con todas las negativas consecuencias para su cultura, tradicin y costumbres. Informe de Solucin Amistosa 29 de septiembre de 1999 Paraguay declar haber adquirido y pagado en forma total a los propietarios anteriores, el terreno [] y se comprometi a transferirlo libre de todo tipo de gravmenes y con todos los ttulos saneados y en regla a las Comunidades Enxet-Lamenxay y Kayleyphapopyet Riachito ambas del pueblo Enxet-Sanapan. El Estado se comprometi a entregar la tierra a las sealadas comunidades en un breve plazo, a fin de que pudieran ocupar, usar y gozar dicha tierra mientras se proceda a realizar los trmites de escrituracin y se oblig a realizar un inventario de todos y cada uno de los bienes muebles y accesorios, instalaciones electromecnicas, etc., existentes en la propiedad.
Resolucin No. 12/85, Yanomami (Brasil)
OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149
Informe No. 90/99, Comunidades Indgenas Enxet Lamenxay y Kayleyphapoyet Riachito (Paraguay)
Medidas Cautelares 28 de julio de 1999 Informe de Admisibilidad 27 de septiembre de 1999 Informe de Fondo 27 de diciembre de 2002 Si bien el Estado ha sugerido que la caducidad del ttulo Informe No. 75/02, Mary y Western Shoshone se justificaba por la necesidad de estimular la Carrie Dann (Estados Unidos) colonizacin y el desarrollo agrcola del oeste de Estados Unidos, la Comisin no considera que esto pueda justificar la manera amplia en que el Estado ha pretendido hacer caducar los derechos indgenas, incluidos los de las Dann, en la totalidad del territorio Western Shoshone.
149
Las decisiones se encuentran disponibles en: www.cidh.org.

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Medidas Cautelares 1 de agosto de 2003 Informe de Solucin Amistosa 11 de marzo de 2004 Las Partes, conscientes de que la finalidad del Estado es promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos los integrantes de la comunidad Informe No. 30/04, Mercedes nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, Huenteao y otros (Chile) convienen en la pertinencia de aplicar los medios disponibles en el marco del Estado de Derecho, para la proteccin de las tierras Indgenas. En este contexto, el Gobierno de Chile ratifica su voluntad de preservar las tierras indgenas del Alto Bo Bo, objetivo para el cual se implementarn todos los instrumentos y medidas que autoriza el ordenamiento jurdico nacional. Medidas Cautelares 5 de octubre de 2000 Informe de Admisibilidad 5 de octubre de 2000 Informe de Fondo 12 de octubre de 2004 [] uno de los elementos centrales para la proteccin de los derechos de propiedad de los indgenas, es el requisito de que los Estados establezcan consultas efectivas y previamente informadas con las comunidades indgenas en relacin con los Informe No. 40/04, actos y decisiones que puedan afectar sus territorios tradicionales Comunidades Indgenas Mayas del Distrito de Toledo [...] Ello exige, como mnimo, que todos los miembros de la comunidad sean plena y precisamente informados de la naturaleza (Belice) y las consecuencias del proceso y cuenten con una oportunidad efectiva de participar individual o colectivamente. En opinin de la Comisin, estos requisitos son igualmente aplicables a las decisiones de los Estados que incidirn en las tierras indgenas y en sus comunidades, como el otorgamiento de concesiones para explotar recursos naturales de los territorios indgenas. Medidas Cautelares 5 de mayo de 2003 Informe de Admisibilidad 13 de octubre de 2004 La Comisin considera que los hechos denunciados por los peticionarios sobre las irregularidades en el proceso de consulta realizado por el Estado, respecto de la concesin de exploracin y explotacin petrolera otorgada a una empresa para ser ejecutada dentro del territorio ancestral del pueblo indgena Kichwa de Sarayaku, as como las amenazas, ataques, persecuciones, hostigamiento a los miembros y dirigentes de dicho pueblo y su respectiva organizacin tradicional, como tambin las amenazas y acoso sufrido por nias de la comunidad y la restriccin de circular por las vas de acceso a la Comunidad, de ser comprobados podran caracterizar violaciones a los derechos garantizados en los artculos 4 (vida), 5 (integridad personal), 7 (libertad y seguridad personal), 8 (debido proceso), 12 (libertad de religin y creencias), 13 (libertad de pensamiento y de expresin), 16 (asociacin), 19 (derechos del nio), 21 (propiedad), 22 (libre circulacin), 23 (participacin poltica), 24 (igualdad ante la ley), 25 (proteccin judicial) y 26 desarrollo progresivo), todos de la Convencin Americana en relacin con los artculos 1(1) y 2 del mismo instrumento.
Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku y sus miembros (Ecuador)
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Informe No. 69/04, Comunidad de San Mateo Huanchor y sus Miembros (Per)
Medidas Cautelares 17 de agosto de 2004 Informe de Admisibilidad 15 de octubre de 2004 La Comisin considera que los hechos denunciados con relacin a los efectos de la contaminacin ambiental provocados por los relaves ubicados en Mayoc, que ha generado una crisis en la salud pblica en la poblacin de San Mateo de Huanchor, de ser comprobados podran caracterizar violacin a los derechos a la vida, a la integridad personal, a las garantas judiciales, a la proteccin a la familia, del nio, a la propiedad, proteccin judicial y al desarrollo progresivo de los derechos econmicos sociales y culturales consagrados en los artculos 4, 5, 8, 17, 19, 21, 25 y 26 de la Convencin Americana, en relacin con los artculos 1(1) y 2 del mismo instrumento. Medidas Cautelares 22 de marzo de 2007 El 22 de marzo de 2007, la CIDH otorg medidas cautelares a favor de los pueblos indgenas en situacin de aislamiento voluntario Mashco Piro, Yora y Amahuaca que habitan la zona del ro Las Piedras, Departamento de Madre de Dios en Per. [] [L] a Comisin solicit al Estado peruano adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad personal de los miembros de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario Mashco Piro, Yora y Amahuaca, en especial la adopcin de medidas tendientes a evitar daos irreparables resultantes de las actividades de terceros en su territorio. Medidas Cautelares 12 de octubre de 2004 Informe de Admisibilidad 24 de julio de 2007 Las alegaciones de los peticionarios y la reciente jurisprudencia de la Corte Interamericana sobre derechos de los pueblos indgenas, la Comisin observa que a la luz de la situacin que estara afectando a los miembros de la Comunidad Indgena Kelyenmagategma, en especial a los nios y nias, los hechos denunciados podran caracterizar una violacin a los artculos 2, 17, 19 y 22 de la Convencin Americana y 13 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, "Protocolo de San Salvador". Medidas Cautelares 31 de agosto de 2007 Informe de Admisibilidad 5 de octubre de 2009 La Comisin considera que las supuestas muertes y/o afectaciones a la salud de las presuntas vctimas como consecuencia de acciones y omisiones estatales frente a la contaminacin ambiental derivada del complejo metalrgico que funciona en La Oroya, de ser probadas podran caracterizar violacin de los derechos consagrados en los artculos 4 y 5 de la Convencin Americana, en relacin con las obligaciones establecidas en los artculos 1.1 y 2 del mismo instrumento. En el caso de los nios y nias, la Comisin considera que los hechos podran caracterizar, adems violacin del artculo 19 de la Convencin Americana.
Pueblos Indgenas en aislamiento voluntario de Mashco Piro, Yora y Amahuaca (Per)
OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149 Informe N 55/07, Comunidad Indgena Kelyenmagategma del Pueblo Enxet-Lengua y sus Miembros (Paraguay)
Informe No. 76/09, Comunidad de La Oroya (Per)
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Informe No. 14/09, Miguel Ignacio Fredes Gonzlez y Ana Andrea Tuczek Fries (Chile)
Informe de Admisibilidad 19 de marzo de 2009 [L]os argumentos de los peticionarios y del Estado relativos a la presunta violacin del derecho de acceso a la informacin presentan una cuestin jurdica que podra caracterizar la violacin del artculo 13 en relacin con los artculos 1.1 y 2 de la Convencin Americana. En su anlisis sobre el fondo, la CIDH deber decidir si la falta de respuesta a la solicitud de informacin presentada por las presuntas vctimas, la sentencia de 4 de diciembre de 2002 de la Corte de Apelaciones de Santiago, y las normas que le sirvieron de fundamento, resultan compatibles con las obligaciones previstas en el artculo 13 en relacin con los artculos 1.1 y 2 de la Convencin Americana. Asimismo, la CIDH analizar si las restricciones impuestas al derecho de acceso a la informacin en el presente caso se ajustan a lo establecido en el artculo 13.2 en relacin con el artculo 30 de la Convencin Americana. Medidas Cautelares 5 de abril de 2011 Informe de Admisibilidad 21 de abril de 2009 *Remitido a la Corte IDH 26 de febrero de 2013 El caso se refiere a la violacin continuada del derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indgenas Kuna de Madungand y Ember de Bayano y sus miembros, como consecuencia del incumplimiento por parte del Estado de Panam, al da de hoy, del pago de indemnizaciones econmicas derivadas del despojo e inundacin de los territorios ancestrales de las vctimas a partir del ao 1969. El caso tambin se relaciona con la falta de reconocimiento, titulacin y demarcacin durante un largo periodo de tiempo, de las tierras otorgadas al pueblo indgena Kuna de Madungand, as como con la falta de reconocimiento, demarcacin y titulacin, hasta el da de hoy, de las tierras otorgadas al pueblo indgena Ember de Bayano. El incumplimiento de estas obligaciones estatales en materia de propiedad colectiva de los pueblos indgenas estuvo acompaado a su vez de un sistemtico desconocimiento de mltiples compromisos legales asumidos por el Estado incluso hasta el ao 2010. Adems de lo anterior, en el presente caso el Estado panameo incumpli con sus obligaciones de prevencin frente a la invasin de colonos y la tala ilegal de madera como corolario de su obligacin de proteccin efectiva del territorio y los recursos naturales de los pueblos indgenas Kuna de Madungand y Ember de Bayano y sus miembros. Esta situacin se recrudeci a partir de la dcada de 1990.
Informe No. 58/09, Pueblo Indgena Kuna de Madungand y Embera de Bayano y sus Miembros (Panam)
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Informe de Admisibilidad 5 de agosto de 2009 Con respecto a las alegaciones sobre el desconocimiento de los derechos de propiedad colectiva de las presuntas vctimas, as como la presunta falta de consulta previa antes de la aprobacin del proyecto Chan-75, la Comisin observa que tienden a caracterizar una posible violacin del artculo 21 de la Convencin Americana. En relacin con las alegaciones de que la presunta falta de consulta previa sobre el proyecto Chan-75 viol el derecho de participacin poltica y de buscar, recibir y difundir informacin al respecto, la Comisin considera que tienden a caracterizar presuntas violaciones de los artculos 23 y 13 de la Convencin, respectivamente. La CIDH seala que las alegaciones de los Informe No. 75/09, peticionarios en relacin con la presunta violacin de libertad de Comunidades Indgenas expresin bajo el artculo 13 se debe a que la falta de consulta Ngbe y sus Miembros en el Valle del Ro Changuinola previa con las comunidades presuntamente coart su acceso a informacin sobre actividades que afectaran sus derechos y de (Panam) manera adicional, se ha dado la presunta represin y persecucin en contra de comunitarios que han manifestado su oposicin a la construccin de la represa Chan-75. []Adicionalmente, con respecto a las alegaciones sobre los efectos de la construccin de la represa Chan-75 sobre el medio ambiente y la salud fsica de miembros comunitarios, la CIDH considera que tienden a caracterizar presuntas violaciones del artculo 5 de la Convencin Americana. En relacin con las alegaciones de que los ngbe no podan salir libremente de su territorio o recibir visitas de personas fuera de las comunidades, la CIDH considera que tienden a caracterizar una posible violacin del artculo 22 de la Convencin. Informe de Admisibilidad 30 de octubre de 2009 La Comisin centrar su anlisis en los siguientes puntos alegados por los peticionarios: 1) el Estado no ha delimitado, demarcado y titulado el territorio ancestral de HTG; 2) el Estado ha otorgado licencias, permisos y concesiones dentro de su territorio ancestral sin previa consulta; 3) no ha provedo restitucin por las tierras ancestrales de HTG perdidas involuntariamente y otorgadas por el Estado a terceros privados; y 4) esto ha llevado a la consiguiente destruccin del medio ambiente, recursos naturales y sitios sagrados utilizados por las presuntas vctimas.
Informe No. 105/09, Grupo de Tratado Hulquminum (Canad)
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Informe No. 141/09, Comunidades Agrcola Diaguita de los Huascoaltinos y sus Miembros (Chile)
Informe de Admisibilidad 30 de diciembre de 2009 En cuanto a los alegatos relativos a la falta de consulta a la Comunidad del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto Pascua Lama y sus modificaciones, la Comisin considera que el derecho de acceso a la informacin es uno de los componentes del proceso de consulta previa. [] En el presente caso, los peticionarios afirman que el Estado no brind informacin oportuna ni suficiente para que el pueblo indgena pudiera debatir de manera informada, sobre la intervencin en su territorio. Por lo tanto, la Comisin considera que podra encontrarse comprometido el derecho de acceso a la informacin, consagrado en el artculo 13 de la Convencin. Finalmente, la Comisin observa que la falta de consulta a la Comunidad implicara, asimismo, la falta de un mecanismo de participacin colectiva conforme a la ley, mediante las formas tradicionales de organizacin y participacin como pueblo indgena, en el proceso de participacin ciudadana para la aprobacin de estudios ambintales. En la presente peticin, dicho proceso de participacin poltica es de especial relevancia para la comunidad debido a los efectos que se alegan podra producir en el ejercicio de sus actividades econmicas tradicionales, costumbres y formas de vida, asunto que ser tratado en el fondo. Por lo tanto, la Comisin considera que dicha omisin tiende a caracterizar una presunta violacin al artculo 23 de la Convencin Americana.
Medidas Cautelares 6 de diciembre de 2004 Informe de Admisibilidad 23 de octubre de 2010 [] [L]a Comisin Interamericana observa que en caso de ser probados los alegatos de los peticionarios en relacin a las supuestas violaciones descritas [] podran caracterizarse violaciones a los artculos 4, 5, 8, 12, 21, 22, 24 y 25 de la Convencin Americana, en relacin con la obligacin de respetar los derechos y el deber de adoptar las medidas legislativas o Informe No. 125/10, Pueblos de otro carcter a fin de asegurar el ejercicio de los derechos Indgenas de Raposa Serra consagrados en la Convencin Americana, previstos en los artculos do Sol (Brasil) 1.1 y 2 del mismo instrumento internacional. Asimismo, la Comisin Interamericana toma nota que el proceso de demarcacin en cuestin se inici en 1977, cuando la Convencin Americana aun no haba sido ratificada por Brasil; por tanto, la CIDH estima que en caso de ser probados, los hechos referidos supra ocurridos anteriormente al 25 de septiembre de 1992, podran caracterizar violaciones a los artculos I, II, III, VIII, IX, XVIII, XXIII de la Declaracin Americana.
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Medidas Cautelares 20 de mayo de 2010 [L]a CIDH decidi que el debate entre las partes en los referente a la consulta previa y el consentimiento informado frente al MC-260/07 Comunidades proyecto Belo Monte se ha transformado en una discusin sobre del Pueblo Maya asuntos de fondo que trasciende el mbito del procedimiento de (Sipakepense y Mam) de los medidas cautelares. [] El 7 de diciembre de 2011 la CIDH evalu municipios de Sipacapa y la MC 121/11 [] y modific el objeto de la medida, solicitando San Miguel Ixtahuacn en al Estado que adopte las medidas necesarias para asegurar que el Departamento de San los miembros de las 18 comunidades Mayas beneficiarias tengan Marcos (Guatemala) acceso a agua potable apta para consumo humano, uso domstico y segura para el riego y, en especial, adoptar las medidas necesarias para que las fuentes de agua de las 18 comunidades beneficiarias no sean contaminadas por acciones de actividades mineras. Medidas Cautelares 1 de abril de 2011 El 1 de abril de 2011 [] la CIDH solicit al Gobierno de Brasil suspender inmediatamente el proceso de licencia del proyecto de la Planta Hidroelctrica Belo Monte e impedir la realizacin de cualquier obra material de ejecucin hasta que se observen las siguientes condiciones mnimas: (1) realizar procesos de consulta, en cumplimiento de las obligaciones internacionales de Brasil, en el sentido de que la consulta sea previa, libre, informada, de buena fe, culturalmente adecuada, y con el objetivo de llegar a un acuerdo, en relacin con cada una de las comunidades indgenas afectadas, beneficiarias de las presentes medidas cautelares; (2) garantizar que [...] las comunidades indgenas beneficiarias tengan acceso a un Estudio de Impacto Social y Ambiental del proyecto, en un formato accesible, incluyendo la traduccin a los idiomas indgenas respectivos; (3) adoptar medidas para proteger la vida e integridad personal de los miembros de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario de la cuenca del Xing, y para prevenir la diseminacin de enfermedades y epidemias entre las comunidades indgenas beneficiarias de las medidas cautelares como consecuencia de la construccin de la hidroelctrica Belo Monte, tanto de aquellas enfermedades derivadas del influjo poblacional masivo a la zona, como de la exacerbacin de los vectores de transmisin acutica de enfermedades como la malaria. El 29 de julio de 2011 [...] la CIDH [...] modific el objeto de la medida [...]la CIDH decidi que el debate entre las partes en los referente a la consulta previa y el consentimiento informado frente al proyecto Belo Monte se ha transformado en una discusin sobre asuntos de fondo que trasciende el mbito del procedimiento de medidas cautelares.
MC-382/10 Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xing, Par (Brasil)
Corte I. D. H., Caso de la OEA/Corte Comunidad Mayagna (Sumo) Derechos colectivos de los pueblos indgenas. Interamericana de Awas Tingni Vs. Nicaragua. Derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indgenas. Derechos Humanos Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79.
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Las decisiones se encuentran disponibles en: www.corteidh.or.cr.

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Estrecha vinculacin de los pueblos indgenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura. Vida digna: las afectaciones especiales del derecho a la salud, e Corte I. D. H., Caso ntimamente vinculadas con l, las del derecho a la alimentacin Comunidad Indgena Yakye y el acceso al agua limpia impactan de manera aguda el derecho Axa Vs. Paraguay. Sentencia a una existencia digna y las condiciones bsicas para el ejercicio 17 de junio de 2005. Serie C de otros derechos humanos, como el derecho a la educacin o el No. 125 derecho a la identidad cultural. En el caso de los pueblos indgenas el acceso a sus tierras ancestrales y al uso y disfrute de los recursos naturales que en ellas se encuentran estn directamente vinculados con la obtencin de alimento y el acceso a agua limpia. Estrecha vinculacin de los pueblos indgenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura. Vida digna: para que surja la obligacin positiva de prevenir una Corte I. D. H., Caso situacin de riesgo para la vida, debe establecerse que al momento Comunidad Indgena de los hechos las autoridades saban o deban saber de la Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. OEA/Corte existencia de una situacin de riesgo real e inmediato para la vida Interamericana de Sentencia de 29 de marzo de de un individuo o grupo de individuos determinados, y no tomaron Derechos Humanos 2006. Serie C No. 146. las medidas necesarias dentro del mbito de sus atribuciones que, juzgadas razonablemente, podan esperarse para prevenir o evitar ese riesgo. Corte I. D. H., Caso Comunidad Indgena Xkmok Ksek. Vs. Paraguay. Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie C No. 214 Estrecha vinculacin de los pueblos indgenas sobre sus territorios tradicionales y los recursos naturales ligados a su cultura. Vida digna: ausencia de posibilidades de autoabastecimiento y auto-sostenibilidad de sus miembros, de acuerdo a sus tradiciones ancestrales, los lleva a depender casi exclusivamente de las acciones estatales y verse obligados a vivir de una forma no solamente distinta a sus pautas culturales, sino en la miseria.
Corte I. D. H., Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Acceso a informacin relevante sobre asuntos de inters pblico Sentencia de 19 de para la defensa del medio ambiente. septiembre de 2006. Serie C No. 151
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El derecho a usar y gozar del territorio carecera de sentido en el contexto de los miembros de los pueblos indgenas y tribales si dicho derecho no estuviera conectado con los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio. Salvaguardas para preservar, proteger y garantizar la relacin especial que los miembros de los pueblos indgenas y tribales con su territorio para garantizar su subsistencia como pueblos: 1. Consulta debe ser: a) de buena fe; b) a travs de procedimientos culturalmente adecuados; c) con el fin de llegar a un acuerdo; d) de conformidad con sus propias tradiciones; e) en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversin; f ) con conocimiento de los Corte I. D. H., Caso del posibles riesgos, incluido los riesgos ambientales y de salubridad Pueblo Saramaka. Vs. y g) teniendo en cuenta los mtodos tradicionales para la toma de Surinam. Sentencia de 28 de decisiones. noviembre de 2007. Serie C Cuando el proyecto implique el desplazamiento del pueblo y No. 172 cuando se trate de planes de desarrollo o de inversin a gran escala que tendran un mayor impacto dentro del territorio, el Estado tiene la obligacin, no slo de consultar, sino tambin debe OEA/Corte obtener el consentimiento libre, informado y previo, segn sus Interamericana de costumbres y tradiciones. Derechos Humanos Diferencia entre consulta y consentimiento. 2. Compartir, razonablemente, los beneficios del proyecto con el pueblo. 3. Realizacin de estudios previos de impacto social y ambiental por entidades independientes y tcnicamente capaces, bajo la supervisin del Estado. Corte I. D. H., Caso Kawas Fernndez Vs. Honduras. Sentencia de 3 de abril de 2009 Serie C No. 196 Corte I. D. H., Caso Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C No. 245 Proteccin a ambientalistas como defensores de derechos humanos. Violacin del derecho de libre asociacin a causa por la muerte causada a una defensora por su trabajo por la defensa del medio ambiente. Consulta como Principio General de Derecho Internacional. Derecho a la identidad cultural de los pueblos indgenas. Derechos de los pueblos indgenas son colectivos y por lo tanto su violacin se verifica en perjuicio del pueblo como tal.
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Os povos indgenas da Volta Grande do Xingu e a maldio de sua prpria riqueza

Felcio Pontes Jr.* Rodrigo Oliveira**
Resumo: A Usina Hidreltrica (UHE) de Belo Monte desviar o curso natural do rio Xingu, no Estado do Par. Em um trecho de aproximadamente 100 km, a vazo do rio reduzir drasticamente, atingindo nveis de forte estiagem. Este artigo tem como objetivo analisar os impactos que esse Trecho de Vazo Reduzida causar aos povos indgenas Juruna e Arara, bem como aos ecossistemas locais. Para tanto, foram analisados documentos como os Estudos de Impacto Ambiental do empreendimento, pareceres da Fundao Nacional do ndio e o Painel dos Especialistas. Os documentos demonstraram que a construo da usina implicar no deslocamento compulsrio dos povos indgenas e na destruio de ecossistemas. Diante de tantos e to graves impactos, urge a adoo de um novo conceito de desenvolvimento, diverso do conceito hegemnico, que seja capaz de garantir dignidade aos povos indgenas e sustentabilidade. Palavras-chave: UHE Belo Monte. Trecho de vazo reduzida. Impactos. Povos indgenas. Ecossistemas. The indigenous people of the Volta Grande do Xingu and the curse of their own riches Abstract: The Belo Monte Dam Complex will divert the original course of Xingus river, in the State of Para. In a stretch of nearly 100 kilometers, the ow of the river will reduce drastically, reaching levels of strong drought. This article has as an objective to analyze the impacts that the Stretch of Reduced Stream ow will cause to the indigenous people Juruna and Arara, as well as to the local ecosystems. For this reason, documents were analyzed as Environmental Impact Studies of the dam, opinions from the Fundao Nacional do ndio and the Painel dos Especialistas. The documents demonstrated that the construction of the dam will implicate in the compulsory displacement of the indigenous people and will destroy the ecosystem. In face of many severe impacts, it urges the adoption of a new concept of development, diverse of the hegemonic concept, that will be able to guarantee dignity to the indigenous people and sustainability. Keywords: Belo Monte Dam Complex. Strech of Reduced Stream ow. Impacts. Indigenous people. Ecosystems.
* **
Procurador da Repblica no Estado do Par e Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Acadmico de Direito pela Universidade Federal do Par (UFPA).
Felcio Pontes Jr. e Rodrigo Oliveira
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A Usina Hidreltrica de Belo Monte e a Volta Grande do Xingu A Usina Hidreltrica de Belo Monte (UHE Belo Monte) atingir de maneira especial a Volta Grande do Xingu (VGX), que possui rea de 622 km2. Em um trecho de cerca de 100 km de extenso, a vazo do rio vai diminuir drasticamente, cando o ano inteiro em nveis de forte estiagem. Tudo porque o barramento principal desviar o curso natural do Xingu, como mostrado na gura abaixo.
A VGX faz parte do mdio Xingu. A diversidade cultural nessa regio enorme, a ponto de a regio ser considerada uma grande provncia tnica. Povos de trs macro-troncos lingusticos habitam no mdio Xingu: Tupi (Asurini do Xingu, Arawet, Juruna, Kuruaya, Parakan e Xipaya), J (Kayap e Xikrin do Bacaj) e Karib (Arara). A VGX tambm considerada de importncia biolgica extremamente alta pelo Ministrio do Meio Ambiente (Portaria MMA n 9/2007). A causa para tanto a singularidade. H espcies de peixes, por exemplo, que somente podem ser encontradas nessa rea. Suas cavernas abrigam animais que so endmicos de uma nica e singular cavidade. Quanto s aves,
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nela se encontram 45 das espcies que foram tidas como extintas na regio da UHE Tucuru, construda antes da CF/88, sem qualquer limitao ambiental. Os impactos sobre os povos indgenas e ribeirinhos da VGX Nas duas margens da VGX, habitam cerca de 20.000 pessoas, entre ribeirinhos e indgenas. Dois povos indgenas foram aldeados nas Terras Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu ou Arara do Maia. A reduo dos nveis de gua no trecho acarretar impactos de toda a ordem biolgicos, sociais, culturais, etc. Esse fato reconhecido pelo Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da UHE de Belo Monte:
Este diagnstico contm elementos que permitem armar que o enchimento do reservatrio do AHE Belo Monte, caso a usina seja construda, vai interferir de maneira drstica nas condies de vida da populao indgena moradora em Altamira, deixando-a permanentemente em situao de enchente e da populao indgena da Volta Grande, deixando-a permanentemente em situao de estiagem. Esta situao ser agravada, principalmente na cidade de Altamira, pelo auxo esperado de quase 100.000 pessoas atradas pelas obras. (ELETROBRAS, 2009, p. 224). A Volta Grande do rio Xingu ser a rea do rio com a maior perda de habitats de toda a rea afetada. Considera-se que os impactos para a fauna aqutica sero mais graves nesta rea do que na regio do reservatrio. A mortalidade e a diminuio de espcies que so caractersticas dos pedrais um dos impactos previstos nesta rea, como consequncia da perda de vazo. (ELETROBRAS, 2009, p. 306-307).
A Fundao Nacional do ndio (FUNAI), no mesmo sentido, aponta mxima preocupao com os indgenas da VGX:
Em linhas gerais, as maiores preocupaes dos ndios citadinos e da Volta Grande do Xingu, segundo os estudos, referem-se perda dos peixes, das praias e das casas, ao aumento da incidncia de doenas e da violncia. Menciona-se ainda a perda da paisagem e das ilhas. (FUNAI, 2010, p. 84).
Quarenta renomados cientistas que atuam no Brasil formaram um grupo chamado Painel dos Especialistas e analisaram o EIA da UHE Belo Monte em um extenso documento. Mostraram erros e incongruncias, mas tambm alguns acertos. Todos levam concluso de que os malefcios da obra so bem maiores que o benefcio: a pa gerao de energia rme. Eles tambm atestam os danos aos povos da VGX:
No caso de Belo Monte, isto se torna tanto mais grave porque o empreendimento vai modicar a vazo do Rio Xingu e de seus auentes neste trecho, provocando um estado de vero permanente diminuio do lenol fretico,
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mudanas nos trechos navegveis, importante perda de fauna aqutica e terrestre, escassez de gua, etc. isto , perda de recursos naturais, inclusive hdricos, que incidem diretamente sobre os padres da vida social destes ndios. (MAGALHES, 2009, p. 64).
E sentenciam:
[...] so justamente estas populaes indgenas, junto com os ndios moradores da cidade de Altamira e da Volta Grande do Xingu parte dos quais ter de ser reassentada (RIMA, p. 57), que esto entre aquelas que vo ser mais gravemente afetadas pelas consequncias nefastas da UHE, caso construda. As aes mitigadoras e compensatrias propostas, de programa de sade indgena, projeto de educao ambiental, o plano de melhoria das habitaes indgenas, capacitao de professores indgenas, etc. so innitamente aqum dos impactos nefastos e irreversveis decorrentes da implantao de uma grande obra hidreltrica. (BAINES, 2009, p. 73).
O impacto sobre os Bocas-Pretas povo Juruna da terra indgena Paquiamba

Ns, ndios Juruna, da Comunidade Paquiamba, nos sentimos preocupados com a construo da Hidreltrica de Belo Monte. Porque vamos car sem recursos de transporte, pois aonde vivemos vamos ser prejudicados porque a gua do rio vai diminuir como a caa, vai aumentar a praga de carapan com a baixa do rio, aumentando o nmero de malria, tambm a oresta vai sentir muito com o problema da seca e a mudana dos cursos dos rios e igaraps... Nossos parentes Kaiap, Xypaia, Temb, Maitapu, Arapium, Tupinamb, Cara-Preta, Xicrin, Assurini, Munduruku, Suru, Guarani, Amanay, Atikum, Kuruaya... vo apoiar a Comunidade. (CARTA, 2006, p. 1).
O povo Juruna, habitante da Terra Indgena (TI) Paquiamba1 coletor, pescador, caador e agricultor. Os primeiros relatos sobre a etnia so do sculo XVII. Eles foram localizados na foz do Xingu. O contato com os portugueses foi traumtico. O povo se dispersou ao longo do Xingu. Mulheres foram estupradas ou tomadas como prostitutas, e famlias se separaram nas fugas. Muitos morreram de doenas e de fome. A rota da fuga era rio acima, atingindo at o hoje Parque Nacional do Xingu, mas um grupo conseguiu se xar na Volta Grande do Xingu, apesar da violncia contra eles. Um dos registros antigos informa que o
A Terra Indgena Paquiamba est localizada na margem esquerda do Rio Xingu ( jusante do possvel empreendimento), entre o igarap Paraso e Mangueira, na regio denominada Volta Grande do Xingu. O EIA /RIMA no volume 35, tomo 2, p. 277, informa que o limite leste da TI Paquiamba segue pelo Rio Xingu, a montante, com a distncia de 13.907,73 metros, at a conuncia do Igarap Paraso. A concentrao da ocupao Juruna est localizada na sua poro sul, sendo utilizadas, inclusive, as ilhas.
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Pai dos Juruna, de todos os outros ndios Cina. Para fazer Juruna, Cina cortou o pau no mato e depois soprou, virando gente. H muito tempo Juruna pintava a boca de preto. Cina fez assim. Agora acabou, no quer pintar mais. (SARAIVA, 2005, p. 6).
A cosmologia at hoje motivo de orgulho do povo Juruna: sua origem de pau do mato enfatiza sua resistncia.
Figura 2 Registro iconogrfico de Coudreau.

Fonte: SARAIVA, 2005.
Hoje, a pesca e a coleta de castanha so as maiores fonte de renda. Esta realizada pelos igaraps no perodo de cheia e transportada atravs do rio Xingu. A Funai detectou que:
As castanhas so transportadas a p dos piques [ou picadas na mata] at os Igaraps (Paraso, Bicho e Prego) e as grotas (Lata e Castanhalzinho), onde so transportadas por canoas at as sedes dos ncleos residenciais. Esse transporte s possvel devido cheia do Xingu, que provoca a elevao dos nveis de gua nos igaraps e grotas, chegando a um ponto no qual a canoa atracada em um porto temporrio, utilizado conforme a sazonalidade da castanha. Um dos pontos mais preocupantes, alm da presso aos recursos naturais, o impacto da vazo reduzida na Volta Grande do Xingu sobre os igaraps que garantem o transporte da castanha. Durante o trabalho de campo da equipe: Vericou-se que, com 12.000 m3/s, o igarap Paraso no tinha alcanado o ponto do porto temporrio onde as canoas so carregadas com castanha. (FUNAI, 2019, p. 38).
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Se assim quanto castanha, quanto pesca principal fonte de alimentao dos Juruna o impacto ainda mais contundente, segundo o EIA e a Funai, j que se trata de uma regio com alta explorao pesqueira (FUNAI, 2009, p. 39):
A pesca, seja ela artesanal, comercial ou de lazer possui importncia signicativa para os Juruna da TI Paquiamba. E ser uma das atividades mais impactadas pelo AHE Belo Monte, pois com o regime hdrico modicado, toda a cadeia alimentar e econmica ser modicada. (FUNAI, 2009, p. 38).
A caa, por seu turno, considerada atividade estruturante, pois uma das poucas maneiras, alm da pesca, de os Juruna obterem protena animal (FUNAI, 2009, p. 39). Com o entorno da TI degradado, os pesquisadores do EIA a consideram como local de refgio, dado seu grau de preservao:
A boa qualidade dos ambientes da T. I. apontado pelo estudo atravs do censo da fauna realizado, que indicou a presena de vrias espcies de ordem carnvora no topo da cadeia trca. [] As ilhas tambm so utilizadas para a prtica da caa, reforando ainda mais a necessidade de adequao dos limites da Terra Indgena, que conforme demonstrado claramente em todos os captulos do estudo no se restringe rea delimitada. (FUNAI, 2009, p. 39).
Portanto, os Juruna dependem do Xingu em sua forma natural para sobrevivncia, e o utilizam em rea alm de seus limites, pois
O Xingu alm de ser caminho, fonte de subsistncia tambm uma vivncia de geraes, congurando-se o que alguns pesquisadores denominam de uma cultura das guas, j foi dito anteriormente que parte da histria dos Juruna narrada por meio de lugares funcionando o Xingu como bssola de suas memrias. (SARAIVA, 2005, p. 15).
A vazo reduzida do rio inviabilizar a locomoo tradicional, reduzir a quantidade e as espcies de peixes disponveis e ir provocar a proliferao de doenas como malria e febre amarela. A permanncia dos Juruna na Volta Grande do Xingu estar comprometida. O EIA cita a alterao no modo de vida dos Juruna como efeito resultante de todos os impactos relacionados que implicam numa recongurao social, econmica e at cosmolgica. A consequncia da obra irremedivel e lgica. E a prpria Funai a ressalta:
Mais que isso, por se tratar de atividade estruturante da scio-economia da comunidade indgena, qualquer alterao, sem os devidos cuidados, pode levar ao colapso social na aldeia, com a migrao de seus habitantes, abandono de atividades sustentveis, dependncia cada vez maior de recursos externos e extino de espcies como o tracaj bastante apreciado pelos Juruna e moradores regionais uma das espcies mais capturadas para consumo. (FUNAI, 2009, p. 39).
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Os impactos do empreendimento podem levar a uma insegurana territorial e desestruturao social do grupo, assim sintetizado no documento da Funai e do Ministrio Pblico Federal (MPF):
aumento da presso fundiria e desmatamento no entorno; meios de navegao e transporte afetados; recursos hdricos afetados; atividades econmicas pesca, caa e coleta afetadas; estmulo migrao indgena (da terra indgena para ncleos urbanos); aumento da vulnerabilidade da organizao social; aumento das doenas infectocontagiosas e zoonoses. (PARANHOS, 2006, p. 10).
Se tais concluses no so sucientes para atestar a remoo do povo indgena, tem-se, nas palavras ociais do rgo indigenista, considerando tudo o que foi acima dito e a incerteza quanto manuteno da vida na VGX, que muito provavelmente os ndios podero decidir mudar sua aldeia da margem do Xingu para outra localidade, na busca do pescado e de estradas []. (FUNAI, 2009, p. 44). Impacto sobre os Arara da terra indgena Arara da Volta Grande do Xingu A TI Arara da Volta Grande do Xingu abrange rea de 25.498 hectares. composta por terra rme e dez ilhas e se localiza na margem direita do Xingu, quase em frente TI Paquiamba. Isso signica que os impactos sobre a etnia so quase os mesmos indicados em relao aos Juruna. O contato com o colonizador se deu no sculo XVIII, com a corrida extrativista, e levou ao desaparecimento da lngua Karib. H relatos de onze subgrupos que foram localizados na regio. O povo Arara em estudo um deles. Chegaram l aps emigrao do rio Bacaj, devido perseguio de no indgenas e a guerras com os Kaiap. No xodo, quase metade do grupo morreu de gripe (Patrcio, 2005). Hoje, o povo Arara est distribudo em toda a VGX. Na TI, h duas aldeias principais: Orog Yeboroguru e Vista Alegre, que distam 60 km uma da outra. So exmios conhecedores do rio Xingu, que seu nico acesso a Altamira.
[Estabeleceram] rotas que levam em considerao no apenas os melhores canais do rio, mas tambm a existncia de seres sobrenaturais e mitolgicos que habitariam determinados trechos do rio. A vazo reduzida do Xingu poder comprometer de forma signicativa essas possibilidades e ainda prejudicar a manuteno dos laos familiares, comerciais e polticos que os Arara estabelecem por meio do rio Xingu. (PARANHOS, 2006, p. 10).
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Mas no s. O povo Arara, alm dos impactos similares aos dos Juruna, ainda sofrero com problemas em relao qualidade da gua:
Os Arara j enfrentam, atualmente, srias diculdades para acessar gua potvel de boa qualidade para o seu consumo. O estudo [EIA] informa que a situao tender a piorar muito, levando-se em considerao o rebaixamento do lenol fretico, exigindo a instalao de poos artesianos. O Relatrio Tcnico da Funai sintetiza os principais impactos do empreendimento na TI Arara da Volta Grande/ Maia: aumento da presso fundiria e desmatamento no entorno; meios de navegao e transporte afetados; recursos hdricos afetados; atividades econmicas pesca, caa e coleta afetadas; estimulo migrao indgena (da terra indgena para ncleos urbanos); aumento da vulnerabilidade da organizao social; aumento das doenas infectocontagiosas e zoonoses. (Paranhos, 2006, p. 11).
A nova vazo da Volta Grande do Xingu e a morte do ecossistema Os responsveis pela construo da UHE de Belo Monte recorrem a um eufemismo para mitigar os impactos sobre os povos da VGX: o hidrograma ecolgico (HE). A vazo mdia do Xingu de 8.021 m3/s. Pelo hidrograma ecolgico a vazo mdia em um ano ser de 1.438 m3/s e 4.501 m3/s no ano seguinte. A diferena brutal. lgica a quebra do equilbrio ecolgico e, por conseguinte, a morte do ecossistema.2 A ideia seria de que a Volta Grande do Xingu poderia resistir um ano com o HE A, e recuperar-se no ano seguinte com o HE B. No pode. A vazo ser reduzida em 76% da vazo mdia histrica e 90% da vazo mxima histrica. Os peritos do Ministrio Pblico Federal (MPF) analisaram a srie de 1971 a 2006 e concluram que:
A hiptese na qual se apoiaram os autores do Hidrograma ecolgico carece de fundamentao tcnica consistente e que a medida apresentada no
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Alm disso, as rvores restantes, mais prximas do leito tambm sero impactadas, uma vez que os padres de vazo, nvel do rio e da hidrodinmica sero alterados. Consequentemente, estas alteraes se reetiro sobre as comunidades de organismos que dependem destas plantas, especialmente daqueles que vivem aderidos a seus troncos, galhos e razes. O valor mximo previsto para as vazes no Trecho de Vazo Reduzida (TVR) no passa de 8.000 m3/s, mas bom lembrar que este valor no chega nem a um tero do valor mximo da cheia natural do rio Xingu, que gira em torno de 23.000 m3/s Isso signica que o TVR jamais dispor das condies naturais antes existentes e sob as quais a fauna e a ora se desenvolveram. Por certo o conjunto das espcies que vivem neste trecho do rio no sobreviver sob um regime de vazo imposto por decreto ou norma administrativa, quer estas venham do governo, das empresas ou mesmo da cincia. (SANTOS, 2009, p. 140).
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oferece garantias de mitigao satisfatria aos impactos sobre peixes no trecho da vazo reduzida do rio Xingu. A aplicao do hidrograma constitui, em ltima anlise, um mero experimento ambiental, cujos resultados no so predizveis no momento, pelo que a sua proposio no serve denio da viabilidade ambiental do projeto. (BRASIL, 2009, p. 23).
Tabela 1 Comparao de vazes histricas do rio Xingu com as vazes a serem mantidas na UHE Belo Monte no Trecho de Vazo Reduzida (TVR), em m3/s
Hidrograma A*
Vazo mdia histrica
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set 750
Out Nov Dez 700 800 900
1100 1600 2500 4000 1800 1200 1000 900
7790 12876 18123 19942 15959 7216 2904 1557 1066 1115 1880 3730
% de vazo reduzida segundo 86,00 87,50 86,20 80,00 89,00 83,30 65,50 42,00 30,00 37,20 57,40 76,00 mdia histrica % de vazo reduzida segundo 56,20 71,60 73,80 59,20 72,60 58,20 29,40 vazo mnima histrica 0,80 -57,20 -57,60 -32,30 22,80
% de vazo reduzida segundo 94,00 93,50 91,70 86,30 93,40 91,00 78,70 61,70 51,30 67,20 80,00 90,70 vazo mxima histrica
B*
Vazo mdia histrica
1100 1600 4000 8000 4000 2000 1200 900
750
700
800
900
7790 12876 18123 19942 15959 7216 2904 1557 1066 1115 1880 3730
% de vazo reduzida segundo 86,00 87,50 78,00 60,00 75,00 72,20 58,60 42,00 30,00 37,20 57,40 76,00 mdia histrica % de vazo reduzida segundo 56,20 71,60 58,00 18,50 39,20 30,30 15,30 vazo mnima histrica 0,80 -57,20 -57,60 -32,20 22,80
% de vazo reduzida segundo 94,00 93,50 86,70 72,60 85,30 85,00 74,50 61,70 51,30 67,20 80,00 90,70 vazo mxima histrica
Vazes mdias mensais a serem mantidas no trecho de vazo reduzida (TVR) alternando os hidrogramas A e B em anos consecutivos. Artigo 5, inciso II da Resoluo n 48, de 28 de fevereiro de 2011. Fonte: Resoluo ANA 48/2011.
No apenas a percia ministerial informa que a vazo reduzida no garante a vida dos povos da Volta Grande do Xingu e de seu ecossistema, os cientistas do Painel concluem que [...] os estudos sobre os efeitos da reduo de vazo indicam que a permanncia de populao nesta rea ser inviabilizada. (MAGALHES; MARIN; CASTRO, 2009, p. 32). fato que estudos importantes no foram realizados, e que o hidrograma ecolgico apenas se importou com critrios econmicos. que a gua que passar pela VGX deixa de atingir as turbinas da casa de fora principal. Ou seja, no produz energia, o que faz entender a seguinte concluso:
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Incoerncias e insucincias no EIA a) O EIA no inclui uma anlise da diminuio dos nveis de gua do rio Xingu e de sua utuao estacional, como consequncia da reduo da vazo. b) O estudo do remanso (nveis de gua e pers hidrulicos) no inclui o subtrecho do Xingu a jusante da foz do rio Bacaj. Isso pela complexidade do trecho, as diculdades de obter seces topobatimtricas e o fato de que no navegvel, segundo os autores do EIA. c) O Hidrograma Ecolgico proposto est baseado em critrios econmicos (gerao de energia) e hidrolgicos ( respeitar a forma do hidrograma), mas pouco ou nada nas necessidades do ecossistema dependente no rio. (MOLINA, 2009, p. 140).
Um dos impactos da vazo reduzida o rebaixamento do lenol fretico na VGX:

O rebaixamento do lenol fretico na Volta Grande (Consequncia identicada no EIA) De acordo como com o Diagnstico de AID e ADA, o lenol fretico segue as utuaes do nvel da gua do rio Xingu, pelo menos nos aluvies. Como consequncia disso, o EIA prev que os aluvies a jusante do barramento, tanto nas plancies como nas ilhas, podero passar a apresentar nveis dgua permanentemente a profundidades similares queles da poca de seca. Entre as reas mais afetadas esto as Terras Indgenas da Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu []. (MOLINA, 2009, p. 98).
Se a vazo reduzida j no suciente para manter a vida no ecossistema, os cientistas mostram que essa vazo pode ser ainda menor. que no houve anlise do aporte de sedimentos sobre a VGX. A reteno desses sedimentos no reservatrio causa eroso do leito do rio e de algumas praias e ilhas. A consequncia a diminuio ainda maior de gua do rio Xingu e do lenol fretico, impactando ainda mais a oresta aluvial, a fauna aqutica e a navegao (MOLINA, 2009). No que se refere ictiofauna, o desastre est anunciado. A VGX possui centenas de espcies de peixes, alguns deles endmicos. Da seu reconhecimento de importncia biolgica extremamente alta pelo Ministrio do Meio Ambiente (Portaria MMA n. 9/2007). Ao tratar do problema, os cientistas assim lecionam:
Esse trecho [VGX] do rio Xingu formado por uma srie de canais anastomosados, corredeiras e habitats nicos que tero sua funcionalidade perdida. A vazo reduzida ir provocar a mortandade de milhes de peixes ao longo dos 100 km ou mais da Grande Volta e no h medida a ser tomada que mitigue ou sequer compense este impacto. Concluses comprometidas: apenas com base no carter irreversvel do impacto sobre a ictiofauna no Trecho de Vazo Reduzida a concluso tcnica que deveria ser formalizada no EIA de que o empreendimento AHE Belo Monte do ponto de vista da ictiofauna tecnicamente invivel, visto que
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ir destruir uma grande extenso de ambientes de corredeiras tanto no TVR quanto na rea do lago. No existe compensao ambiental altura desses impactos sobre a ictiofauna. Esta concluso no apresentada em nenhum momento no EIA Ictiofauna e demonstra que os impactos foram mencionados, mas no foram dimensionados na sua realidade e irreversibilidade. (CUNHA et al., 2009, p. 162).
O fato se reveste de gravidade ainda maior ao se constatar que o acarizebra (Hypancistrus zebra) e pacu-capivara (Ossubtusxinguense) so registrados apenas na rea da Volta Grande no rio Xingu e em nenhum outro lugar do planeta. Essas espcies constam da Lista de Espcies Ameaadas de Extino do Brasil (CUNHA et al., 2009, p. 150), que fora publicada na Instruo Normativa do Ministrio do Meio Ambiente n. 5, de 21 de maio de 2004, na Lista Nacional de Invertebrados Aquticos e Peixes Ameaados de Extino. Sobre os quelnios, seu desaparecimento na VGX certo. A vazo reduzida levar ao extermnio das principais reas de alimentao:
Uma vazo adequada capaz de inundar as orestas aluviais, possibilitando aos animais entrarem na oresta para se alimentar, fundamental para garantir a estabilidade das populaes dos quelnios, j que esta sua principal estratgia de vida. Com a reduo da vazo na volta grande do Xingu, esperado que os animais quem connados permanentemente na calha do rio, nos mesmos ambientes que utilizam durante o vero. Nessas condies, a viabilidade das populaes ali isoladas ca comprometida pela falta de alimento, restando aos animais alimentarem-se do que estar disponvel no substrato, de neustofagia (detritos que utuam na superfcie) e de animais mortos. Tambm dever ocorrer uma maior presso de captura desses animais semiconnados, por parte das populaes humanas que vivem, pescam ou caam na regio. Pior que isso dever ocorrer durante todo perodo do ano e no somente no vero, como sucede em condies normais. (SANTOS, 2009, p. 162).3
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Alm disso, o autor explica como se dar o m da desova dos quelnios. O ciclo natural de enchente e vazante fundamental para que haja inundao das praias, barrancos, igaps e diversos outros ambientes nos quais ocorre a desova dos quelnios aquticos. justamente esse ciclo que impede a vegetao de se desenvolver e cobrir totalmente o substrato durante a vazante e seca, pois na prxima enchente, com o alagamento, tudo se renova. Assim sendo, com a manuteno de descargas baixas neste trecho do rio Xingu, estes locais passaro a car permanentemente emersos, com desenvolvimento da vegetao e consequente sombreamento do substrato e dos eventuais ninhos dos quelnios. Neste trecho do rio, a desova ocorre principalmente em praias e pedrais, ou seja, locais no associados margem do rio. Um dos impactos desta modicao ser o aumento da mortalidade de ovos e lhotes ainda no ninho pela ao mecnica de razes de gramneas que crescero continuamente, pela falta da ao da enchente e cheia normais. Alm disso, a modicao das caractersticas trmicas do substrato acarretar a alterao da razo sexual dos lhotes, uma vez que a temperatura o fator determinante na proporo sexual dos lhotes. Alm disso, a vegetao que a se desenvolver com mais vigor dever facilitar a atividade de predadores de ovos, como o lagarto Tupinambis nigropunctatus [...]. (SANTOS, 2009, p. 163).
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A importncia ambiental da VGX to grande que ela mesma divide duas ecorregies. As corredeiras ao sul da rea so o divisor. A quebra da barreira geogrca, por si s, pode causar a extino de centenas de espcies, alm de impactos socioeconmicos imprevisveis, como explica o Doutor em Ecologia Hermes Fonseca de Medeiros:
As corredeiras da Volta Grande do Rio Xingu so uma importante barreira geogrca que separa esta bacia hidrogrca em duas regies. A fauna de peixes a jusante da Volta Grande do Rio Xingu mais parecida com a da calha do rio amazonas do que com a fauna a montante da Volta Grande (EIA v. 20 Relatrio Final Ictiofauna e Pesca). Mesmo em espcies como alta capacidade de natao, como mapar, tambaqui e pirarucu, no foram capazes de vencer esta barreira, sendo encontradas apenas abaixo da volta grande (EIA v. 20 Relatrio Final Ictiofauna e Pesca, p. 167). Para outras espcies encontradas tanto acima como abaixo da Volta Grande foram apontados indcios de isolamento entre as populaes, que indicam serem infrequentes as travessias desta barreira geogrca e precisam ser investigados. Neste grupo foi classicada uma espcie economicamente importante e conhecida por realizar grandes migraes, o lhote (EIA v. 20 Relatrio Final Ictiofauna e Pesca, p. 167). Este padro de isolamento entre as faunas tambm est presente nos mamferos aquticos, uma vez que as duas espcies de boto e o peixe-boi s ocorrem abaixo da Volta Grande (EIA v. 20 Mamferos Aquticos). No EIA no foram apresentadas evidncias de que a transposio da Volta Grande seja importante para qualquer das espcies amostradas. Destas informaes conclui-se que o isolamento representado pela volta grande de grande relevncia para a manuteno da diversidade da bacia e de suas caractersticas ecolgicas atuais. Um projeto a ser realizado na volta grande do Rio Xingu, ao contrrio da maioria dos barramentos, deveria incluir medidas de preveno de subida de espcies e no o oposto. Apesar disto, o projeto prev um sistema de transposio de peixes experimental para permitir a subida de peixes at o reservatrio (EIA v. 1, p. 181). Este sistema ainda no descrito tem potencial de mediar invases biolgicas de espcies de peixes hoje no encontrados acima da volta grande, assim como de outros organismos que possam ser transportados pelos peixes. A forma como includo o projeto de transposio de peixes, que se aplica a outras hidreltricas, mas no a esta, reete o fato de que os estudos de impacto ambiental foram feitos apenas com objetivo de preencher pr-requisitos legais, mas no foram adequadamente considerados no planejamento do projeto. O projeto tambm prev um sistema de eclusas para subida de embarcaes (sistema de transposio de desnvel (EIA v. 1, p. 179; EIA v. 3, p. 187; EIA v. 3. Apndices 4.52 e 4-6) que necessariamente levar gua contendo animais, plantas e microorganismos da rea a jusante para a rea a montante do reservatrio. Mesmo animais grandes, como os botos, poderiam fazer este percurso; enquanto animais ssseis, como mexilhes adultos, seriam transportados pelos barcos.
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A bacia hidrogrca do Rio Xingu apresenta uma das maiores riquezas de espcies de peixes j observada na Terra, com cerca de 4 vezes o total de espcies encontradas em toda a Europa (EIA v. 19, p. 173). Esta riqueza pode estar representada tambm em outros grupos de seres vivos aquticos menos estudados. A introduo de espcies alctones (de outras regies) a principal causa extino de espcies em ambientes aquticos em todo o mundo (CARLTON; JONATHAN, 1993). Considerando a alta diversidade do Rio Xingu as perdas causadas por tais introdues so inaceitveis. (MEDEIROS, 2009, p. 167-168).
Quanto espeleologia, no mnimo, trs das grandes cavernas sero inundadas, levando extino de espcies endmicas (MEDEIROS, 2009, p. 172). A perda da equilbrio ecolgico levar ao
[...] aumento da incidncia de insetos que se alimentam de sangue humano em diferentes partes do reservatrio e da rea de vazo reduzida []. Experincias anteriores, como a Hidreltrica de Tucuru, resultaram exploses das populaes de insetos vetores de doenas (em algumas populaes a malria atingia mais de uma a cada quatro pessoas, chegava-se a experimentar 500 picadas por hora, alguns dos insetos nascidos no reservatrio eram encontrados a 12 km no mesmo). (MEDEIROS, 2009, p. 181).
Nos dez primeiros anos, a obra e sua rea inundada vo emitir cerca de 11,2 milhes de toneladas de carbono ao ano, em mdia. mais do que a cidade de So Paulo emite anualmente. Como demonstra o cientista Philip M. Fearnside (2009), os gases de efeito estufa so emitidos em escalas que excedem a produzida por combustveis fsseis durante muitos anos. Portanto, a gerao de energia hidreltrica em si no pode jamais ser considerada limpa. Pode-se concluir que haver a morte de parte considervel da biodiversidade que compe o ecossistema conhecido como Volta Grande do Xingu (VGX). Essa interveno humana causar radical alterao nos modos de vida dos povos que a habitam, especialmente os povos indgenas, que sero removidos de seu territrio. A remoo dos povos indgenas da VGX e a vedao constitucional A consequncia do que est anunciado acima que a UHE de Belo Monte implicar necessariamente na remoo (deslocamento compulsrio) dos povos indgenas Juruna a Arara, indgenas no aldeados e ribeirinhos da regio da Volta Grande do Xingu. Em nome de um suposto interesse nacional, os povos indgenas da VGX sero obrigados a deixar suas terras ocupadas desde tempos imemo88
riais. As consequncias sociais e culturais aos Juruna e Arara sero irreversveis, pois as remoes
privam as pessoas de suas fontes tradicionais de sobrevivncia e as levam a competir com outras por recursos mais escassos, provocando o rompimento de laos familiares e comunitrios, a eroso de culturas minoritrias e o estabelecimento de sistemas econmicos baseados no trabalho servil, migratrio e em salrios deprimidos (KLEINER apud MANDIM, 1994, p. 24).
Mais do que isso, a remoo de povos indgenas expressamente vedada pela Carta Magna:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. 5 vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco. (BRASIL, 1988).
A Constituio assegurou aos indgenas o direito manuteno e preservao de suas culturas milenares, vedando a remoo, justamente por serem as terras tradicionalmente ocupadas o espao vital e indispensvel para a manuteno da identidade. Os povos indgenas possuem uma relao bastante peculiar com as terras que ocupam, relao esta detentora de um signicado especial, absolutamente estranho nossa cultura, na medida em que elas no se constituem apenas como espao fsico, mas sim como o verdadeiro sentido da vida, com vnculos cosmolgicos e sagrados enraizados. Portanto, os povos indgenas estabelecem vnculos com suas terras que transcendem compreenso dos no indgenas. Em uma concepo hegemnica, a terra , sobretudo, moradia e fonte de riqueza. Na concepo dos povos indgenas e de populaes tradicionais, a terra parte do ambiente social, elemento identitrio, memria e histria. Nesse sentido, Paulo de Tarso Siqueira Abro (2010, p. 1231) arma que:
para se reconhecer a diversidade cultural dos povos indgenas na tentativa de manter vivas suas relaes, a manuteno do grupo no local em que tradicionalmente vive, e que depende de um espao reconhecido e demarcado como terra indgena, fundamental. Assim, vedado remover os ndios de suas terras, como regra, salvo em casos excepcionais e temporrios [].
justamente em razo deste vnculo sagrado que nossa Carta veda a remoo dos indgenas de suas terras, exceto em casos de catstrofe ou epiOs povos indgenas da Volta Grande do Xingu e a maldio de sua prpria riqueza
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demia que ponham em risco a sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, e garantido, em todos casos, o retorno dos povos quando cessar o risco. A remoo desses povos em virtude da construo da UHE de Belo Monte no se enquadra em nenhuma das excees previstas, de modo que a obra absolutamente inconstitucional. A UHE de Belo Monte: desenvolvimento para quem? Atualmente, a energia hidreltrica responde por cerca 75% de toda energia gerada no Brasil (Matriz energtica, 2011). Segundo o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2011-2021, o Governo Federal pretende implantar mais 19 hidreltricas at o ano de 2021 (COLLET, 2012). Dessas, pelos menos 5 hidreltricas UHE Sinop, So Manuel, Jatob, So Lus do Tapajs e Marab interferiro diretamente em reas indgenas. Diante do protagonismo que a hidroeletricidade vem assumindo na matriz energtica nacional existe a necessidade de um estudo aprofundado a respeito dos diversos impactos gerados por esses empreendimentos. Neste artigo, foram analisados os impactos gerados pelo Trecho de Vazo Reduzida (TVR) formado a partir da construo da UHE de Belo Monte, que gura como a prioritria e a mais polmica obra do governo federal. Povos indgenas, ribeirinhos, ambientalistas e cientistas a sociedade civil, de um modo geral questionam no s a viabilidade social, tnica e ambiental do empreendimento, mas sua prpria viabilidade econmica. Segundo o marketing ocial, os impactos da usina sero locais, mnimos e reversveis (UHE Belo Monte perguntas e respostas, 2011). Para esse discurso, portanto, seria plenamente justicvel que em nome do interesse nacional na gerao de energia, uma minoria arcasse com o nus desse desenvolvimento, principalmente quando essa minoria formada por povos indgenas, sempre vistos como obstculo ao progresso do pas. No entanto, que desenvolvimento esse que se faz custa do deslocamento compulsrio de povos indgenas? Como justicar o empreendimento diante das perdas culturais impostas aos Juruna e aos Arara? Como falar em desenvolvimento tomando-se em conta os graves impactos aos ecossistemas? A concluso uma s: a UHE de Belo Monte no foi planejada para satisfazer aos interesses locais. Nesse nvel, resta o declnio da qualidade de vida, o incremento da desigualdade social (Prates, 2012),4 o aumento dos
4
Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), divulgados pelo IBGE, entre os anos de 2009 e 2011, o ndice de Gini da regio Norte saltou de 0,488 para 0,496 (quanto mais prximo de 1, maior a desigualdade), enquanto nas outras regies brasileiras houve reduo do ndice. (PRATES, 2012).
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conitos fundirios, a desterritorializao de povos indgenas e ribeirinhos, e a destruio dos ecossistemas. Desse modo, a construo da UHE Belo Monte pe em confronto dois modelos distintos de desenvolvimento para a Amaznia:
O primeiro pensado para a maximizao da explorao econmica agro-minero-exportadora em detrimento das condies socioambientais e culturais, no qual a vida das pessoas pouco signica; e o segundo de carter sustentvel e participativo que compreende a situao geopoltica da Amaznia como fronteira de inovaes e tradies alternativas expanso do modelo capitalista que se sustenta mediante o reconhecimento da livre-determinao dos povos indgenas e da sociedade local de controlar e decidir sobre as aes que afetem diretamente suas vidas e sociedades. (BELTRO; OLIVEIRA; PONTES JR., 2011, p. 18-19).
Laschefski (2011, p. 49) diferencia as duas concepes de desenvolvimento a partir do que chama de racionalidade hegemnica e racionalidade local, que pertenceria aos povos indgenas e ribeirinhos, por exemplo. Enquanto que para a racionalidade hegemnica, desenvolvimento consistiria na imposio de estabelecimentos industriais e na expanso dos setores do comrcio e dos servios como aceleradores do crescimento econmico, para a racionalidade local, desenvolvimento seria o melhoramento das condies da vida a partir das potencialidades culturais, sociais e ambientais no local. As duas racionalidades devem estar em constante dilogo no processo de licenciamento de qualquer empreendimento. No entanto, o que se v no processo de licenciamento da UHE Belo Monte que a racionalidade local fora desprezada. Como consequncia, os povos indgenas, populaes tradicionais e ribeirinhos continuaro margem do desenvolvimento nacional, como na triste concluso de Eduardo Galeano (2007, p. 39):
Desterrados em sua prpria terra, connados ao xodo eterno, os indgenas da Amrica Latina foram empurrados para as zonas mais pobres, as montanhas ridas ou o fundo dos desertos, medida que se estendia a fronteira da civilizao dominante. Os ndios padeceram e padecem sntese do drama de toda a Amrica Latina a maldio de sua prpria riqueza.
Referncias
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Projetos de desenvolvimento: crtica e perspectivas luz dos Direitos Humanos

Joo Akira Omoto*
A instalao de projetos de desenvolvimento est diretamente ligada ao processo de crescimento econmico e da forte expanso do Mercado, nos remetendo necessariamente aos temas do Desenvolvimento e da Globalizao. Desenvolvimento e Globalizao, por sua vez, constituem processos que vo muito alm de aspectos econmicos, embora estes sejam a sua face mais destacada. Falamos em globalizao econmica para distingui-la de suas demais faces, que dizem respeito aos seus aspectos sociais, culturais e polticos, e para destacar que o processo de globalizao um fenmeno impulsionado por interesses econmicos e pela fora do capitalismo, e que tem energia suciente para levar a reboque todas as demais questes a ela relacionadas, impondo ordem internacional contempornea e aos pases em desenvolvimento enormes desaos.1 O processo de Globalizao um fenmeno econmico, social, cultural e poltico e que, portanto, tem determinado constantes e permanentes transformaes econmicas, sociais, culturais e polticas na esfera mundial. Segundo Hobsbawn:
Procurador da Repblica; Coordenador do GT Grandes Empreendimentos do Ministrio Pblico Federal; Membro da Comisso Especial do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), constituda para apurar violaes de direitos dos atingidos por barragens e do GT Atingidos por barragens do mesmo Conselho; Mestre em Direito das Relaes Sociais, subrea Direitos Difusos e Coletivos, PUC/SP. Segundo Flvia Piovesan, so 7 (sete) os grandes desaos da contemporaneidade, todos eles, de uma forma ou de outra, relacionados aos processos Desenvolvimento e Globalizao; so eles: 1) Universalismo vs. Relativismo cultural; 2) Laicidade estatal vs. Fundamentalismos religiosos; 3) Direito ao desenvolvimento vs. Assimetrias globais; 4) Proteo dos direitos econmicos, sociais e culturais vs. Dilemas da globalizao econmica; 5) Respeito diversidade vs. Intolerncia; 6) Combate ao terrorismo vs. preservao de direitos e liberdades pblicas; 7) Direito da fora vs. Fora do Direito: desaos da justia internacional. PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e Justia Internacional: um estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 16-32.
Joo Akira Omoto
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A globalizao no o produto de uma nica aco [...]. um processo histrico que sem dvida acelerou muito nos ltimos [...] anos, mas que consiste numa permanente transformao. No est claro quando poderemos dizer que chegamos a um ponto de chegada denitivo, ou qual vai ser o momento em que o processo estar completo. Sobretudo porque a essncia deste processo uma extenso da actividade atravs de um planeta que , pela sua prpria natureza, vrio: do ponto de vista geogrco, histrico, climtico.2
Tratamos, portanto, da Globalizao como um processo que provoca constantes e permanentes mudanas, para lembrarmos que essas mudanas tm dupla dimenso: elas tanto ocorrem na esfera global, como so bastante sentidas em mbito local. Enquanto na esfera global esse processo engendra um jogo de foras absolutamente desigual entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, que exige um novo paradigma tico e solidrio, visando a um maior equilbrio nas relaes internacionais, no mbito local, essas assimetrias so sentidas principalmente pela presso que o Mercado exerce sobre o meio ambiente e os modos de vida das populaes afetadas, cujos efeitos muitas vezes podem ser trgicos, no raramente mostram-se perversos e, s vezes, nefastos. A expanso do Mercado, principal objetivo da globalizao, tem duas vertentes indissociveis: a abertura de novos mercados consumidores de produtos com alto valor agregado, produzidos pelos pases desenvolvidos, e a transferncia para os pases em desenvolvimento de atividades com baixo valor agregado e signicativos impactos sobre o meio ambiente. Assim que, por exemplo, no setor industrial so transferidas as atividades de produo com altos nveis de automao que usam mo de obra menos qualicada e geram menores custos para pases com estruturas institucionais, de organizao e processos fracos ou decientes, resultando em baixas exigncias de proteo ao meio ambiente. Na verdade, os produtos j no tm uma nacionalidade, suas partes so produzidas nas mais variadas regies do planeta, geralmente onde os custos de mo de obra e ambientais so menores. So considerados como fatores importantes para o deslocamento da atividade: disponibilidade de mo de obra, baixo valor dos salrios e dos impostos, facilidades de transporte e reduzidas exigncias ambientais. A meta a reduo de custos e o aumento de competitividade, com vistas maximizao dos lucros como resultado. Neste sentido, a forte expanso do Mercado traz repercusses internas e internacionais. No mbito interno h um reconhecido ciclo de crescimento econmico, no Brasil e em alguns pases da amrica latina, e no mbito externo, o reconhecimento de um status que pode conferir ao Brasil e aos pases latino-americanos um papel de maior relevncia no campo internacional, projetando-os para um cenrio multilateral de menor desvalia.
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HOBSBAWM, Eric. O sculo XXI: reexes sobre o futuro. Lisboa: Presena, 2000. p. 58-65.
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Sejana sua face local, seja na sua face global, tratamos preponderantemente de fatores econmicos, aspectos que hodiernamente dominam a poltica internacional e as relaes entre as naes, pela qual se faz a guerra e a celebrao da paz, que movimentam o campo das pesquisas e do conhecimento tecnolgico, que constroem novos conceitos, alteram hbitos e infundem novos valores e novas concepes de mundo, acabando por forjarem signicativas alteraes de modos de vida, s vezes desejveis, mesmo perseguidas, mas muitas vezes impostas pelas foras do Mercado, que impem condies sobre as quais no se tem controle. O desenvolvimento econmico dos pases latino-americanos, em uma economia de livre mercado e globalizada, deve implicar em mudana nas relaes e no jogo do poder em mbito mundial, de uma mudana da bipolaridade Leste/Oeste para a bipolaridade Norte/Sul, processo que deve implicar uma reorganizao de foras rumo a uma multilateralidade, projetando esses pases para uma posio de maior relevncia na arena global. Trata-se, portanto, de um processo que tem vrios ngulos e inmeras implicaes, para o bem e para o mal. Neste sentido, insta conscientizar que o processo de globalizao tem promovido a migrao industrial e o deslocamento de diversas atividades, especialmente para pases do Sudeste Asitico e da Amrica Latina. Sem dvida, tal movimento, aliado crescente demanda interna, impulsiona a economia local em todos os seus setores, gerando a necessidade de expanso e melhoria de infraestrutura, a necessidade de grandes obras no setor de transporte e energia, o incremento em atividades de minerao e siderurgia, a expanso de fronteiras agrcolas e agropecurias, alm de outras atividades que causam signicativos impactos ambientais, provocando enormes transformaes no meio ambiente natural, social e cultural. Para atender a todas essas demandas, paralelamente livre expanso da economia, h uma forte atuao estatal por meio do desenvolvimento de polticas, planos e programas que visam a potencializar os investimentos privados e o crescimento da economia. No caso do Brasil, na sua histria recente, tivemos a poltica desenvolvimentista3 dos anos 50-704 os anos
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Em 1956, com a chegada de Juscelino Kubitschek ao poder, o Brasil entra na chamada fase desenvolvimentista. Juscelino estabeleceu um Plano de Metas que tinha com objetivo "crescer cinquenta anos em cinco". Desenvolver a indstria de base, investir na construo de estradas e de hidreltricas e fazer crescer a extrao de petrleo, tudo com o objetivo de arrancar o Brasil de seu subdesenvolvimento e transform-lo num pas industrializado. Referindo-se ao perodo desenvolvimentista dos anos 50-70, Valente ressalta que A formao e o fortalecimento do capital industrial foi [...] fortemente subsidiada pelo Estado. Foram trs as formas principais de subsdio formao de capital na indstria: i) isenes ou redues da tarifa aduaneira e demais impostos incidentes sobre a importao de mquinas e equipamentos; ii) subsdios implcitos nos nanciamentos de longo prazo para investimento industrial, concedidos pelo BNDE; iii) incentivos scais, administrados por rgos regionais de desenvolvimento, para investimentos industriais em regies menos desenvolvidas. VALENTE, Frederico S. P. F. A crise do desenvolvimentismo como transformao do padro de acumulao da economia brasileira:
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do milagre econmico5 , seguida de um perodo de retrao dessa atividade estatal, retrao esta acentuada nos anos 906 com a formulao de polticas neoliberais, que resultaram no plano nacional de desestatizao, que eliminou mecanismos de interveno na economia e de expanso do investimento pblico. A partir de meados da primeira dcada do milnio, estamos vivendo um novo ciclo, que resultou na reformulao das polticas de crescimento e de interveno estatal na economia, engendrando o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). O PAC um plano que prev investimentos pblicos e privados da ordem de mais de 500 bilhes de dlares em projetos de infraestrutura e obras de mdio e grande porte, como estradas, portos, aeroportos, barragens para abastecimento ou gerao de energia hidrulica, usinas para gerao de energia trmica, elica e termonuclear, linhas de transmisso, gasodutos, oleodutos, atividades de extrao mineral e de petrleo, entre outros. Empreendimentos com potencial para provocar grandes e rpidas transformaes ambientais, territoriais, econmicas, sociais e culturais, e com isso desencadear deslocamentos fsicos, de modos de vida e de meios de subsistncia,7
breves notas para o encaminhamento de uma discusso. Disponvel em <http://criticaeconomica. wordpress.com/category/temas/politicas-de-desenvolvimento>. Acesso em: 24 mar. 2011. Entre 1968 e 1979, tivemos o primeiro e o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento PND; especialmente o PND II constituiu-se de um amplo programa de investimentos pblicos nas reas de infraestrutura econmica e social (energia, transportes, comunicaes, urbanizao e saneamento bsico etc.), bem como de investimentos diretos das empresas estatais nas indstrias de base, tais como: minerao e explorao de petrleo, siderurgia, qumica, petroqumica e fertilizantes. REIS, Cristina Fres de Borja. O investimento pblico e o desenvolvimento econmico do Brasil. Disponvel em: <http://criticaeconomica.wordpress.com/category/temas/ politicas-de-desenvolvimento>. Acesso em: 24 mar. 2011. De 1990 a 2006 se iniciaram e intensicaram os processos de abertura comercial e nanceira e desestatizao, acarretando em grande declnio do investimento pblico. Em maro de 1990 foi lanado o Programa Nacional de Desestatizao, que causou uma forte queda na participao do investimento das empresas estatais em relao ao PIB. REIS, Cristina Fres de Borja. O investimento pblico e o desenvolvimento econmico do Brasil. Disponvel em: <http://criticaeconomica. wordpress.com/category/temas/politicas-de-desenvolvimento>. Acesso em 24 mar. 2011. El desplazamiento se dene aqu como incluyendo tanto el 'desplazamiento fsico' como el desplazamiento (privacin) de 'medios de subsistencia. [] La Base de Conocimientos de la CMR constata que con demasiada frecuencia el desplazamiento fsico es involuntario e implica coercin y fuerza, y en algunos pocos casos incluso quitar la vida. Sin embargo, la inundacin de tierras y la alteracin del ecosistema uvial, ya sea ro arriba o ro abajo, tambin afecta los recursos disponibles para actividades productivas basadas en tierras o en los ros. En el caso de comunidades que dependen de la tierra y de la base de recursos naturales, esto con frecuencia produce la prdida de acceso a medios tradicionales de subsistencia, incluyendo produccin agrcola, pesca, pastoreo de ganado, recoleccin de lea y cosecha de productos forestales, para mencionar unos pocos. [] Esta forma de desplazamiento de medios de subsistencia quita a las personas sus medios de produccin y los desaloja de su medio sociocultural actual. World Commission on Dams. Represas y desarollo: un nuevo marco para la toma de decisiones. Banco Mundial, 2000. p. 104. Disponvel em: <http://www.dams.org/docs/report/other/wcd_sp.pdf>. Veja tambm: VAINER, Carlos Bernardo. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro IPPUR/UFRJ. D O conceito de atingido e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Relatrio do Desenvolvimento Humano
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com consequncias em geral nefastas para os grupos mais vulnerveis e para toda a sociedade. Segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2004),8 excluso de modo de vida e excluso da participao dizem respeito dupla manifestao da excluso cultural, resultado de discriminao pela ausncia de reconhecimento das identidades culturais (forma de excluso do modo de vida) e pela excluso socioeconmica ou excluso da participao poltica e dos direitos de cidadania (formas de excluso da participao). Esse padro de discriminao remete ao que Nancy Fraser denomina de carter bidimensional da justia: redistribuio somada ao reconhecimento. Segundo o seu entendimento a justia exige, simultaneamente, redistribuio e reconhecimento de identidades, sendo que o reconhecimento de identidades no pode se reduzir redistribuio, porque o status na sociedade no decorre simplesmente em funo da classe. [...] reciprocamente, a distribuio no pode se reduzir ao reconhecimento, porque o acesso aos recursos no decorre simplesmente em funo de status.9 Os deslocamentos decorrentes dos projetos de desenvolvimento, aliados aos deslocamentos provocados por desastres naturais, fez surgir no cenrio internacional a noo de refugiado ambiental.10 Segundo Piovesan:
[...] a Cruz Vermelha estima que h no mundo hoje mais pessoas deslocadas por desastres ambientais do que por guerras. At 2010 a ONU contabilizava 50 milhes de refugiados ambientais. Qualquer situao de refgio por si s re!exo de um grave padro de violao a direitos humanos. Os danos ambientais tm gerado um crescente !uxo migratrio, com o deslocamento forado de pessoas compelidas a lutar por novas condies de vida em outras regies e pases.11
Enquanto o problema dos deslocados por desastres naturais faz operar no campo internacional os princpios da solidariedade e da cooperao e no campo interno orienta-se pelo princpio da progressividade, os deslocamentos fsicos e de modos de vida decorrentes de projetos de desenvolvimento, especialmente a implantao de usinas hidreltricas, carecem da construo de um regime jurdico prprio, j que so frequentes as d2004 Liberdade Cultural num Mundo Diversicado. Lisboa: Mensagem Servio de Recursos Editoriais, 2004. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Relatrio do Desenvolvimento Humano 2004 Liberdade Cultural num Mundo Diversicado. Lisboa: Mensagem Servio de Recursos Editoriais, 2004. FRASER, Nancy, apud PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 186. Sobre o tema consultar. RAMOS, rika Pires. Refugiados ambientais: em busca de reconhecimento pelo direito internacional (Tese de Doutorado). USP: So Paulo, 2008. PIOVESAN, Flvia. Meio ambiente e direitos humanos. Publicado no jornal O Globo em 24 mar. 2011.
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vidas quanto aos marcos normativos que regem a questo, situao que amplia e agrava as violaes de direitos humanos nestes casos. Para o Refugee Studies Centre and Norwegian Refugee Council:
[] one of the social costs of development is that dams, roads, ports, railways, mines and logging displace people. In all cases displacement raises important ethical questions. What is owed to people who are displaced? Under what conditions can development that includes displacement be justied? What kind of ethical analysis can provide justication for displacement-inducing development?12
Muitos dos problemas decorrentes desses empreendimentos atingem indistintamente os mais variados grupos humanos pelo efeito difuso dos seus impactos; todavia, tais problemas so mais sentidos pelas populaes em elevado nvel de vulnerabilidade, que tm suas j precrias condies de vida ainda mais degradadas pela fora dos impactos decorrentes desses projetos. Neste sentido, durante todo o processo de implementao desses projetos do planejamento instalao do empreendimento e durante todo o perodo de operao da atividade econmica, direitos humanos historicamente reconhecidos encontram-se ameaados e so muitas vezes violados. Neste contexto, ainda que albergados sob o imenso guarda-chuva dos direitos humanos fundamentais e nos princpios da solidariedade universal, interdependncia e indivisibilidade,13 estribados ainda no princpio da dignidade da pessoa humana, encontram-se sob risco direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais. O pleno exerccio de direitos civis e polticos se faz necessrio devido importncia da participao nos processos de desenvolvimento, situao em que os direitos informao, associao, expresso e oposio so fundamentais para a construo de solues: i) que respeitem os direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais; ii) que sejam justas e, atendendo aos critrios de Justia Ambiental,14
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Refugee Studies Centre and Norwegian Refugee Council. Forced Migration Review, n 12. Dilemmas of development-induced displacement. Oxford, UK: 2002. Os princpios enunciados na Declarao do Direito ao Desenvolvimento (1986) so rearmados na Segunda Conferncia Mundial de Direitos Humanos, que adotou a Declarao e Programa de Viena (1993), a qual estabelece que todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependentes e inter-relacionados, sendo dever dos Estados promov-los e proteg-los, sejam quais forem seus sistemas polticos, econmicos e culturais. Na denio do Movimento de Justia Ambiental dos EUA, justia ambiental: [ a condio de existncia social congurada] atravs do tratamento justo e do envolvimento signicativo de todas as pessoas, independentemente de sua raa, cor ou renda no que diz respeito elaborao, desenvolvimento, implementao e aplicao de polticas, leis e regulaes ambientais. Por tratamento justo entenda-se que nenhum grupo de pessoas, incluindo-se a grupos tnicos, raciais ou de classe, deva suportar uma parcela desproporcional das consequncias ambientais negativas resultantes da operao de empreendimentos industriais, comerciais e municipais, da execuo de polticas e programas federais, estaduais, ou municipais, bem como das consequncias resultantes da ausncia ou omisso destas polticas. BULLARD, R. D. Dumping in Dixie: Race, Class and Environmental Quality. San Francisco Oxford: Westview Press, 1994, apud ACSELRAD, Henri. O que Justia Ambiental. Rio de Janeiro: Garamond, 2009.
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promovam uma distribuio mais equitativa dos nus e benefcios decorrentes do empreendimento; iii) que sejam ticas e com isso reconheam que as imensas desigualdades econmicas e sociais, assim como as diferenas culturais, colocam determinados grupos e pessoas em condies de vulnerabilidade e, por isso, essas pessoas devem receber tratamento diferenciado; e, nalmente, iv) cujos procedimentos produzam decises conformes aos direitos humanos fundamentais. Ciente de que predomina uma noo um tanto estreita de meio ambiente, que no v o homem como um elemento dele integrante, faz-se necessrio trabalharmos com um conceito de Desenvolvimento Sustentvel que considere no apenas os direitos introduzidos com a International Bill of Rights, mas sim com um que os amplie, alargando o rol de direitos que integram a concepo contempornea dos direitos humanos.15
O tema justia ambiental aproxima o debate sobre direitos humanos e proteo ambiental, dialogando fortemente com as teorias acerca da justia, especialmente com a doutrina de Nancy Fraser, na medida em que exige o reconhecimento de grupos humanos socialmente vulnerveis como sujeitos de direitos iguais e uma melhor distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de desenvolvimento. Neste sentido consultar: BAGGIO, Roberta Camineiro. Justia Ambiental entre redistribuio e reconhecimento: a necessria democratizao da proteo da natureza. 2008. (Tese de Doutorado). FlorianpolisUFSC, 2008. Ver ainda o trabalho de Henri Acselrad, pesquisador do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, da Universidade Federal do Rio de Janeiro(IPPUR/UFRJ). Segundo Acserald no mbito da Justia Ambiental h um estreitamento das convergncias entre o movimento dos direitos civis e dos direitos ambientais. Ao conceito de justia ambiental relacionam-se categorias como racismo ambiental, desigualdade ambiental, injustia ambiental, discriminao ambiental, poltica ambiental discriminatria, extorso ambiental pela chantagem do desemprego, custos ambientais desproporcionalmente distribudos, zonas de sacrifcio. Para Acselrad todas essas categorias esto associadas percepo dos limites impostos escolha ambiental daqueles que sofrem a segregao espacial (ou seja, de sua impossibilidade de votar com os ps); colonialismo txico interno (a segregao espacial exprime subjugao poltica de certos grupos sociais por instituies que os dominados no podem controlar); racismo ambiental de mercado e racismo ambiental planejado; analogia entre a poluio e o crime por envenenamento. Segundo suas pesquisas: O Movimento de Justia Ambiental constituiu-se nos EUA a partir de uma articulao criativa entre lutas de carter social, territorial, ambiental e de direitos civis. J a partir do nal dos anos 60, redeniu-se em termos ambientais um conjunto de embates contra as condies inadequadas de saneamento, de contaminao qumica de locais de moradia e trabalho e disposio indevida de lixo txico e perigoso. Foi ento acionada a noo de equidade geogrca, como referente congurao espacial e locacional de comunidades em sua proximidade a fontes de contaminao ambiental, instalaes perigosas, usos do solo localmente indesejveis como depsitos de lixo txico, incineradores, estaes de tratamento de esgoto, renarias etc.. Nos anos 70, sindicatos preocupados com sade ocupacional, grupos ambientalistas e organizaes de minorias tnicas articularam-se para elaborar em suas pautas respectivas o que entendiam por questes ambientais urbanas. Alguns estudos apontavam j a distribuio espacialmente desigual da poluio segundo a raa das populaes a ela mais expostas, sem, no entanto, que se tenha conseguido, a partir das evidncias reunidas, mudar a agenda pblica. ACSELRAD, Henri. Professor e pesquisador da UFRJ/IPPUR. Justia Ambiental e Construo Social do Risco. Trabalho apresentado no XIII Encontro da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, realizado em Ouro Preto, Minas Gerais, Brasil de 4 a 8 de novembro de 2002. A proclamao da Declarao de 1948 introduz a chamada concepo contempornea de direitos humanos que, conciliando a lgica liberal com o discurso social, produz o encontro dos direitos de liberdade e de igualdade, conjugando os direitos civis e polticos com os direitos econmicos,
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O rol de direitos humanos introduzidos coma Declarao de Direitos Humanos de 1948 e os Pactos Internacionais de Direitos de 1966 (Pacto de Direitos Civis e Polticos e Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais), documentos que juntos formaram a Carta Internacional de Direitos Humanos (International Bill of Rights), foi paulatinamente ampliado nos ltimos 60 anos com o reconhecimento de Direitos Civis, Polticos, Econmicos, Sociais e Culturais e Ambientais, Direito ao Desenvolvimento e Direito Diversidade Cultural. Assim, Desenvolvimento Sustentvel no marco da concepo contempornea de direitos humanos a sntese, resultado da indivisibilidade e interdependncia entre direitos humanos includo o direito diversidade cultural , meio ambiente e desenvolvimento. o resultado dos avanos no campo dos direitos humanos a partir de 1948, com a Declarao Universal dos Direitos Humanos e com o adensamento normativo dos Pactos de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, seguido de quatro dcadas de acontecimentos histricos que mudaram o mundo, as relaes entre os Estados e entre estes e seus cidados e que possibilitaram um renamento na percepo das relaes entre o homem e o meio ambiente, possibilitando uma nova construo conceitual e normativa da sustentabilidade: A dcada de setenta marcada pelas preocupaes com o meio ambiente biofsico e suas questes relacionadas ao manejo da fauna e da ora silvestres, a conservao do solo, poluio da gua, degradao da terra e deserticao, em que o homem foi considerado a causa principal desses problemas. poca do despertar para os problemas decorrentes da modernidade e seus riscos, em que se buscou uma melhor compreenso do problema. Apesar do mundo polarizado pela guerra fria e suas imensas diculdades de dilogo, realizou-se em junho de 1972, em Estocolmo, a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, evento que transformou o meio ambiente em um tema de relevncia internacional.
sociais e culturais pela primeira vez no mbito internacional. Embora do ponto de vista jurdico formal uma declarao de direitos no tenha fora normativa vinculante, h quem defenda que as disposies da Declarao Universal de 1948 elencam princpios gerais de direito que vieram a integrar o direito costumeiro internacional e, portanto, ela teria fora jurdica suciente para obrigar os Estados, vinculando-os ao seu cumprimento. Essa a posio adotada por Flvia Piovesan, John P. Humphrey, Richard B. Lillich, entre outros. Visando espancar qualquer dvida quanto obrigatoriedade desses direitos, j em 1949 iniciou-se um processo de juridicizao da Declarao, tendo o mesmo sido concludo com a edio de dois documentos distintos que incorporaram suas disposies: o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Juntos, os trs documentos formaram a Carta Internacional de Direitos Humanos (International Bill of Rights), inaugurando o sistema global de proteo desses direitos. In: OMOTO, Joo Akira. Direito ao Desenvolvimento Sustentvel sob a perspectiva dos Direitos Humanos. Dissertao de Mestrado. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo: So Paulo, 2011. p. 21-22.
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A dcada de oitenta marcada pelo maior envolvimento com questes relacionadas ao meio ambiente e ao desenvolvimento e pelo fortalecimento do setor no governamental, quando vrias novas organizaes foram formadas, como os partidos verdes, as associaes e as organizaes ambientais. Naquele perodo ocorreram profundas mudanas na poltica e economia mundiais: o colapso do Bloco Oriental e o m do mundo bipolarizado Leste/Oeste, o aprofundamento da globalizao econmica e das diferenas entre pases pobres e ricos, conitos tnicos e aumento do nmero de refugiados, desastres ambientais transfronteirios etc.16, contexto em que a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento tornou-se cada vez mais evidente, conrmando que as questes ambientais so sistmicas e exigem estratgias de longo prazo, aes integradas e a participao de todos os pases, povos, naes e membros da sociedade. Neste perodo foi aprovada a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, em 1986, e a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como Comisso Brundtland, apresentou seu relatrio nal (1987), intitulado Nosso Futuro Comum (Our Common Future), denindo as bases conceituais do desenvolvimento sustentvel. A dcada de noventa marcada pela busca do aprofundamento sobre o conceito e o signicado do desenvolvimento sustentvel. A convico de que havia um nmero cada vez maior de problemas ambientais que exigiam solues internacionais tornou-se mais forte. As questes ambientais tambm adquiriram uma dimenso maior no hemisfrio sul, medida que as organizaes mundiais comearam a exigir diagnsticos e solues para pases em desenvolvimento. As ideias da dcada de 1980, como a participao de mltiplos grupos de interesse e uma maior responsabilizao em relao a questes ambientais e sociais, foram aprofundadas em eventos internacionais, como a conferncia ministerial sobre o meio ambiente, de Bergen, Noruega (1990), preparatria para a Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), realizada no Rio de Janeiro. Os Princpios do Rio rearmaram os postulados de Estocolmo ao colocar os seres humanos no centro das preocupaes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel, declarando que todos tm o direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
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Em 1984, um vazamento de gases letais da fbrica Union Carbide deixou um saldo de 3 mil mortos e 20 mil feridos em Bhopal, na ndia (Diamond, 1985). No mesmo ano, mais de um milho de pessoas morreram de fome na Etipia. Em 1986, o mundo presenciou o seu pior desastre nuclear quando um reator da usina nuclear de Chernobyl explodiu na Ucrnia, repblica da Unio Sovitica. O derramamento de 50 milhes de litros de petrleo no Canal Prncipe William, no Alasca, causado pelo petroleiro Exxon Valdez em maro de 1989, mostrou que nenhuma rea, por mais remota e intacta que seja, est a salvo do impacto causado pelas atividades humanas. PNUMA, IBAMA e UMA, Perspectivas do Meio Ambiente Mundial GEO 3., Disponvel em: <http://www.wwiuma.org.br/geo_mundial_arquivos/index.htm>. Acesso em: 30 jan. 2011.
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A primeira dcada do novo milnio, por sua vez, marcada por uma signicativa produo no mbito dos direitos culturais com vistas proteo e promoo do direito diversidade, reconhecendo que as relaes entre os homens e entre o homem e a natureza, sejam de ordem poltica, econmica, social ou cultural, determinam diferentes maneiras de criar, expressar, fazer ou viver, forjando uma diversidade de modos de expresso e de vida que constituem verdadeiro patrimnio cultural imaterial da humanidade. Os debates, que comearam com a Conferncia Mundial sobre Polticas Culturais, realizada no Mxico (1982) e prosseguiram na Dcada da Cultura e do Desenvolvimento (1988-1997), somados aos resultados do trabalho da Comisso Mundial para a Cultura e Desenvolvimento (1991) apresentados no relatrio Our Creative Diversity (1995), levaram proclamao, a partir da virada do milnio, de importantes instrumentos de proteo voltados para os direitos culturais, a saber: Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural (2001), Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial (2003), Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade das Expresses Culturais (2005) e Declarao da Organizao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007). Tais documentos representam signicativa ampliao no conceito de patrimnio cultural. Abandonam a viso de cultura como herana e passam ao reconhecimento das culturas com suas caractersticas prprias utuantes e transitrias por natureza. Com efeito, temos o reconhecimento do direito diversidade de modos de vida como algo dinmico. Os modos de vida passam a ser vistos como elementos conformadores de identidades culturais, coletivas e individuais, que devem ser valorizados como tais. Essa concepo contempornea dos direitos culturais amplia a noo de direitos humanos, na medida em que faz face aos problemas decorrentes da globalizao econmica, das assimetrias regionais e do aumento do uxo de pessoas, de informaes e de capitais entre os Estados como questes que afetam o direito diversidade cultural. Essas ltimas quatro dcadas (1966-2007) forjaram uma base terica e instrumental slida para a implementao do desenvolvimento sustentvel no novo milnio, exigindo a compreenso clara e inequvoca de que os direitos humanos fundamentais precisam ser vistos no seu conjunto e no isoladamente, haja vista o forte imbricamento processual, material, conceitual e normativo que exige a plena aplicao dos princpios da indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos. Como elemento norteador e integrativo, deve-se salientar que esse conjunto de direitos caracterizado pela universalidade, indivisibilidade e interdependncia de suas normas. Tratando-se o meio ambiente ecologicamente equilibrado de uma maneira ampliada, integrando ao ambiente natural os meios social, econmico e cultural, espera-se uma maior visibili103
dade do elemento humano na implementao de atividades econmicas degradadoras e, dessa forma, encontrar o caminho para a sustentabilidade. Nesse sentido, a complementaridade entre todos esses direitos, normativamente expressa nos princpios da interdependncia, indivisibilidade e inter-relao dos direitos humanos, consubstancia-se na sntese: direito ao desenvolvimento. Esse o esprito da Declarao de 1986, adotada pela ONU, por 146 Estados, com um voto contrrio (EUA) e oito abstenes. Nela est escrito que todos os direitos humanos e as liberdades fundamentais so indivisveis e interdependentes, e que, para promover o desenvolvimento, devem ser dadas ateno igual e considerao urgente implementao, promoo e proteo dos direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, e que, por conseguinte, a promoo, o respeito e o gozo de certos direitos humanos e liberdades fundamentais no podem justicar a negao de outros direitos humanos e liberdades fundamentais.Nos termos da Declarao, o desenvolvimento um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa o constante incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua participao ativa, livre e signicativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios da resultantes.17 Como os direitos humanos no nascem todos de uma vez, nem de uma vez por todas, o direito ao desenvolvimento fruto de um processo histrico. Conforme arma Robrio Nunes dos Anjos Filho18 em pesquisa encetada com o objetivo de levantar suas fontes no plano internacional, o direito ao desenvolvimento j era enunciado no mbito do Pacto da Sociedade das Naes, (1919, art. 23), na Constituio da Organizao Internacional do Trabalho (1919, prembulo), na Carta das Naes Unidas (l945, prembulo; artigo 1, 2 e 3; artigos 55 a 60, 62), no Ato da Constituio da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) (1945, prembulo), na conveno de criao da UNESCO (1945) e no texto de constituio da Organizao Mundial de Sade (OMS) (1946, artigo 1). Encontram-se disposies que tratam do direito ao desenvolvimento tambm em instrumentos normativos no mbito das organizaes internacionais, regionais africana, europeia e interamericana.19
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Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, Disposies prembulares. ANJOS FILHO, Robrio Nunes dos. Fontes do direito ao desenvolvimento no plano internacional. In: PIOVESAN, Flvia; SOARES, Ins Virgnia Prado (Coord.). Direito ao Desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 117-151. a) Ato Constitutivo da Unio Africana (2000; prembulo; artigos 3 e 4); b) Tratado de Lisboa (2007, prembulo; artigos 2, 3, 6) e a verso consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (Parte V, Ttulo III, Captulo 1, artigos 208 a 214); c) Carta de Constituio da Organizao dos Estados Americanos (1948; prembulo; artigos 2 e 3, 30 a 52, 93 a 98). ANJOS FILHO, Robrio Nunes dos. Ob. cit., p. 121.
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O direito ao desenvolvimento apresenta-se em duas dimenses20 correspondentes ao seu processo histrico: uma diz respeito ao desenvolvimento estatal ou comunitrio, expresso de sua primeira fase (dimenso coletiva ou extrnseca), e outra, ao desenvolvimento individual, de sua fase mais recente (dimenso individual ou intrnseca). Essas duas dimenses revelam-se complementares na medida em que o desenvolvimento estatal e da comunidade depende do desenvolvimento individual e vice-versa; um no ocorre sem o outro. O direito ao desenvolvimento estatal e comunitrio surge por decorrncia do apelo dos pases em desenvolvimento, devido s imensas desigualdades e assimetrias que marcam as relaes internacionais e as condies e possibilidades dos diversos atores na arena global, sendo um desdobramento natural da autodeterminao dos povos, estando, portanto, ligado ideia de independncia, negao do colonialismo e do pleno acesso dos povos aos bens e direitos inerentes a um estgio de desenvolvimento que garanta o bem-estar econmico e social de cada um dos cidados de um Estado nacional, revelando dessa forma sua dimenso coletiva.21 Na sua dimenso intrnseca, o direito ao desenvolvimento revela-se como re!exo de sua dimenso coletiva naquilo de que possvel a cada integrante de uma coletividade apropriar-se individualmente, sobretudo na melhoria da vida que levamos e nas liberdades que desfrutamos22, o que nos conrma os aspectos de ordem material e de ordem poltica do direito ao desenvolvimento. Para Amartya Sen, a liberdade na qual se constri o direito ao desenvolvimento envolve tanto a liberdade de ao e deciso, como a de oportunidades. Para ele a privao da liberdade pode surgir em razo de processos inadequados (como a violao do direito ao voto ou de outros direitos polticos ou civis), ou de oportunidades inadequadas que algumas pessoas tm para realizar o mnimo do que gostariam (incluindo a ausncia de oportunidades elementares como a capacidade de escapar da morte prematura, morbidez evitvel ou fome involuntria),23 ou seja, liberdade para usufruir de direitos civis e polticos e possibilidade de fruio de direitos econmicos, sociais e culturais. fato que o direito ao desenvolvimento intrinsecamente procedimental, pois diz respeito possibilidade de fruio dos processos econmicos, sociais, culturais e polticos. Essa a tnica do direito ao desenvolvimento, que determina, na verdade, o direito participao na vida econ20
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FACHIN, Melina Girardi. Fontes do direito ao desenvolvimento no plano internacional. In: PIOVESAN, Flvia; SOARES, Ins Virgnia Prado (Coord.). Direito ao Desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 179-198. CAMPINHO, Bernardo Brasil. O Direito ao Desenvolvimento como Armao dos Direitos Humanos Delimitao, Sindicabilidade e Possibilidades Emancipatrias. In: PIOVESAN, Flvia; SOARES, Ins Virgnia Prado (Coord.). Direito ao Desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 156. FACHIN, Melina Girardi. Ob. cit., p. 196. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 31.
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mica, social, cultural e poltica por meio de processos com abertura democrtica suciente a permitir, como arma Melina GirardiFachin,24 uma existncia autodeterminada e digna. Sendo o desenvolvimento um processo, exige o estabelecimento de polticas pblicas apropriadas, que tornem possvel o exerccio desse direito por meio da participao cidad ativa, sendo esta a dico do artigo 2 da Declarao de 1986: A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser participante ativo e benecirio do direito ao desenvolvimento, sendo que direito e dever dos Estados formular polticas nacionais adequadas para o desenvolvimento. Neste sentido, as polticas de desenvolvimento devem atender aos quatro princpios mais relevantes, apontados por Flvia Piovesan, que orientam o desenvolvimento: a) o princpio da incluso, igualdade e no discriminao; b) o princpio da accountability e da transparncia; c) o princpio da participao e do empoderamento, mediante livre, signicativa e ativa participao; e d) o princpio da cooperao internacional.25 Para Allan Rosas:
A respeito do contedo do direito ao desenvolvimento, trs aspectos devem ser mencionados. Em primeiro lugar, a Declarao de 1986 endossa a importncia da participao. [] Em segundo lugar, a Declarao deve ser concebida no contexto das necessidades bsicas de justia social. [] Em terceiro lugar, a Declarao enfatiza tanto a necessidade de adoo de programas e polticas nacionais, como da cooperao internacional.26
No h direitos humanos sem democracia nem tampouco democracia sem direitos humanos.27 Essa armao to verdadeira no que diz respeito ao direito ao desenvolvimento que o Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) de 2002 foi integralmente dedicado a esse tema, ressaltando a importncia da poltica e da participao democrtica para o desenvolvimento humano: Para a poltica e as instituies polticas promoverem o desenvolvimento humano e salvaguardarem a liberdade e a dignidade de todas as pessoas, a democracia tem que se alargar e aprofundar.28
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FACHIN, Melina Girardi. Ob. cit., p. 197. PIOVESAN, Flvia. Direito ao Desenvolvimento Desaos Contemporneos. In: PIOVESAN, Flvia; SOARES, Ins Virgnia Prado (Coord.). Direito ao Desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum, 2010. p. 105. ROSAS, Allan. The Right to Development, In: EIDE, Asbjorn; KRAUSE, Catarina; ROSAS, Allan. Economic, Social and Cultural Rights. Dordrecht, Boston e Londres: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 254-255, apud PIOVESAN, Flvia. Direito ao Desenvolvimento Desaos Contemporneos. Ob. cit., p. 102. PIOVESAN, Flvia. Direito ao Desenvolvimento Desaos Contemporneos. Ob. cit., p. 100. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Relatrio de Direitos Humanos 2002: Aprofundar a democracia num mundo fragmentado. p. 15. Disponvel em: <http://www.pnud.org. br/rdh/ integras/index.php?lay=inst&id=fuld#rdh2002>. Acesso em: 29 jan. 2011.
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Segundo o relatrio, a poltica importante para o desenvolvimento humano porque as pessoas de toda a parte querem ser livres de determinar os seus destinos, de exprimir os seus pontos de vista e de participar nas decises que moldam as suas vidas. Estas capacidades so to importantes para o desenvolvimento humano para o aumento das opes das pessoas como saber ler ou desfrutar de boa sade. Assim, o pleno exerccio dos direitos civis e polticos fundamental para o empoderamento dos grupos mais vulnerveis, que com isso adquirem melhores condies de mobilizao, articulao e luta, apropriando-se do potencial emancipatrio dos direitos humanos, o que possibilita a formulao de melhores polticas pblicas para garantir, promover e implementar direitos.29 Num quadro norteado pelos princpios da igualdade, da incluso e da participao, o desenvolvimento exige o reconhecimento e o respeito s diferenas e liberdade cultural e, neste sentido, especial ateno igualdade de gnero, raa, etnia, orientao sexual e s necessidades dos grupos vulnerveis. Diferenas de modo de vida e culturais no podem ser objeto de discriminao ou excluso, devendo tais grupos humanos serem reconhecidos como sujeitos de direito na sua especicidade, mesmo por que, como arma Cludia Perrone-Moiss, no h, e no pode haver, modelo nico de desenvolvimento, uma vez que so diferentes as percepes e experincias de cada nao.30 Sob a perspectiva territorial, o direito ao desenvolvimento desenrolase nos planos internacional e interno. No campo internacional assume de um lado o carter de direito passivo, na medida em que diz respeito autodeterminao dos Estados e naes na denio de sua poltica, programa e projetos de desenvolvimento, sem qualquer interferncia externa. De outro lado, exige a permanente cooperao entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, fundada nos conceitos de solidariedade e justia distributiva.31 No plano interno apresenta-se em duas vertentes: uma diz respeito reduo das desigualdades regionais e outra, como j dissemos, exige suciente abertura democrtica com vistas participao na formulao de polticas pblicas que possibilitem a melhoria das condies de vida e o pleno desenvolvimento das comunidades e indivduos, com uma melhor distribuio de nus e benefcios decorrentes dos processos econmicos. Como questo intrinsecamente ligada ao desenvolvimento, e que no poderia deixar de ao menos ser mencionada neste texto, est o problema do poder dos grupos e empresas privadas transnacionais que engendram relaes comerciais desvantajosas, estabelecendo modelos de dominao e depen29 30 31
PIOVESAN, Flvia. Direito ao Desenvolvimento Desaos Contemporneos. Ob. cit., p. 95-114. PERRONE-MOISS, Cladia. Direitos Humanos e Desenvolvimento... Ob. cit., p. 190. PERRONE-MOISS, Cladia. Direitos Humanos e Desenvolvimento... Ob. cit., p. 181-182.
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dncia nos locais em que se instalam. necessrio o estabelecimento de um sistema de diviso de responsabilidades que coba os abusos do capital privado, promovendo maior transparncia no funcionamento do mercado, possibilitando assim a correo de suas falhas.32 A promoo do direito ao desenvolvimento um dever dos Estados, tanto na seara internacional quanto interna, consubstanciando-se a partir da concretizao de um conjunto de polticas sociais, econmicas, culturais e ambientais que possibilite a disponibilizao de um feixe de prestaes por parte do Estado, todas elas exigveis segundo as regras de sindicabilidade estabelecidas. O direito ao desenvolvimento no um direito subjetivo clssico, cuja exigibilidade demandaria uma prestao pronta e acabada, mas a unio da poltica e do princpio [do desenvolvimento] enquanto norma jurdica, desempenhando as funes: a) de revogar normas e inibir polticas que lhe sejam contrrias; b) de padro de justia que deve ser observado na formulao de leis e polticas pblicas, conformando-os e legitimando-os; c) de instrumento para reforar e ampliar a exigibilidade de direitos humanos (civis, polticos, sociais, econmicos e culturais), articulando-os com o ncleo essencial do desenvolvimento enquanto direito humano e possibilitando o deferimento de prestaes positivas singulares, individuais ou coletivas, ou mesmo de benefcios e fruies de bens e direitos (nanciamento, cooperao tcnica, servios ou prestaes materiais, etc.) para grupos, entidades, regies ou pases.33 Se inicialmente no se distinguia desenvolvimento de crescimento econmico, com o aumento da percepo das assimetrias entre pases, dos problemas decorrentes da globalizao,34 da modernidade e a noo de sociedade de risco, os termos passam a ser diferenciados e, a partir da dcada de 60, a economia passa a ser um dos aspectos do desenvolvimento, que incorpora outros elementos de cunho social, cultural, poltico e ambiental. Mesmo no campo econmico h uma mudana de abordagem com o alargamento da noo de que a riqueza produzida deve ser mais bem distribuda, resultando em menor acumulao.35 Nesse contexto, desde os anos
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PERRONE-MOISS, Cladia. Direitos Humanos e Desenvolvimento... Ob. cit., p. 191. CAMPINHO, Bernardo Brasil. O Direito ao Desenvolvimento como Armao dos Direitos Humanos Delimitao, Sindicabilidade e Possibilidades Emancipatrias. Ob. cit., p. 153-178. A globalizao representa mais do que o !uxo de dinheiro e de mercadorias a interdependncia crescente das populaes do mundo por meio da contrao do espao, da contrao do tempo e do desaparecimento de fronteiras (UNDP, 1999). Isso oferece uma grande oportunidade para o enriquecimento da vida das pessoas e para a criao de uma comunidade global baseada em valores compartilhados. Mas, segundo o relatrio do PNUD, permitiu-se que os mercados dominassem o processo, e os benefcios e as oportunidades no foram compartilhados de forma equitativa. In: <http://www.worldwatch.org.br/geo_mundial_arquivos/capitulo1.pdf>. Acesso em: 30 jan. 2011. Apesar disso, a concentrao da riqueza tem aumentado. Segundo o Human Development Report 2005, Measured at the extremes, the gap between the average citizen in the richest and in the poorest countries is wide and getting wider. In 1990 the average American was 38 times richer
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60 a Organizao das Naes Unidas vem estabelecendo programas36 para o desenvolvimento autossustentado dos Estados e naes, tendo a Cpula do Milnio das Naes Unidas, realizada em Nova York (2000), aprovado a Declarao do Milnio, que toma como valores fundamentais, essenciais para as relaes internacionais no sculo XXI: a liberdade, a igualdade, a solidariedade, a tolerncia, o respeito natureza e a responsabilidade comum de todos os Estados pela gesto do desenvolvimento econmico e social, documento que estabelece metas de Desenvolvimento a serem perseguidas por todos, rumo ao estabelecimento de uma parceria mundial para o desenvolvimento. Aprovada por 147 Chefes de Estado e de Governo e de 191 pases, que participaram da maior reunio de dirigentes mundiais j realizada, em assembleia ocorrida de 6 a 8 de Setembro de 2000 em Nova Iorque, a Declarao do Milnio das Naes Unidas um documento histrico e representa um marco para o novo sculo. fruto das grandes conferncias internacionais dos anos 90 e reete as preocupaes quanto a problemas sobre populao, meio ambiente, gnero, direitos humanos e desenvolvimento social. Seu grande mrito integrar os compromissos assumidos nessas conferncias numa grande agenda mundial de desenvolvimento, denindo metas claras, prazos em que devem ser cumpridas e indicadores do progresso alcanado por cada regio, pas e comunidade do planeta. So oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), dezoito Metas37 e
than the average Tanzanian. Today the average American is 61 times richer. Purchasing power parity income in low income countries as a group is one-thirteenth that in high-income countries. Disponvel em: <http://hdr.undp.org/en/media/HDR05_complete.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2011. O 1 Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) foi proposto para o perodo de 1961-1970, tendo sido aprovado pelas Resolues 1710 e 1715 [XVI];Nos anos 70, a segunda Dcada das Naes Unidas para o desenvolvimento (1971-1980) foi aprovada pela Resoluo [2626 XXV].Em 1980, a Assembleia Geral da ONU adotou por unanimidade a Estratgia Internacional de Desenvolvimento para a Terceira Dcada (1981/1990), seguida da 4 Dcada das Naes Unidas para o Desenvolvimento (1991-2000), aprovada pela Res. 45/199. OBJETIVOS E METAS Objetivo 1. Erradicar a pobreza extrema e a fome. Meta 1. Reduzir para metade, entre 1990 e 2015, a proporo da populao cujo rendimento inferior a um dlar norte-americano por dia; Meta 2. Reduzir para metade, entre 1990 e 2015, a proporo da populao que sofre de fome. Objetivo 2. Atingir o ensino primrio universal. Meta 3. Garantir que, at 2005, todas as crianas, de ambos os sexos, terminem um ciclo completo de ensino primrio. Objetivo 3. Promover a igualdade entre os sexos e a autonomizao das mulheres. Meta 4. Eliminar a disparidade entre os sexos no ensino primrio e secundrio, se possvel at 2005, em todos os nveis de ensino, o mais tardar at 2015. Objetivo 4. Reduzir a mortalidade de crianas. Meta 5. Reduzir em dois teros, entre 1990 e 2015, a mortalidade de crianas com menos de 5 anos. Objetivo 5. Melhorar a sade materna. Meta 6. Reduzir em trs quartos, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade materna. Objetivo 6. Combater o VIH/ SIDA, a malria e outras doenas. Meta 7. At 2015, ter detido a propagao do VIH/SIDA e comeado a inverter a tendncia atual. Meta 8. At 2015, ter detido a incidncia da malria e de outras doenas importantes e comeado a inverter a tendncia atual. Objetivo 7. Garantir a sustentabilidade ambiental. Meta 9. Integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas nacionais e inverter a atual tendncia para a perda de recursos ambientais. Meta 10. Reduzir para metade, at 2015, a proporo da populao sem um acesso permanente
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mais de quarenta Indicadores que descrevem o que necessrio ser feito para reduzir a pobreza e atingir um razovel nvel de desenvolvimento sustentvel at 2015. consenso entre os especialistas que as questes relacionadas ao desenvolvimento so preocupantes e exigem a completa reviso de prticas com o objetivo de promover uma melhor distribuio das riquezas em mbito global. As assimetrias globais revelam que a renda dos 1% mais ricos supera a renda dos 57% mais pobres na esfera mundial.38 Segundo o PNUD,
[...] o desao da globalizao no novo sculo no travar a expanso dos mercados mundiais. O desao est em encontrar regras e instituies para uma governana mais forte local, nacional, regional e mundial que preserve as vantagens dos mercados mundiais e da concorrncia, mas tambm que assegure espao suciente para os recursos humanos, comunitrios e ambientais necessrios para garantir que a globalizao funcione para as pessoas no apenas para os lucros.39
Segundo dados do Relatrio PNUD 1999, a distncia da renda do quinto da populao mundial que vive nos pases mais ricos e do quinto que vive nos mais pobres, que era de 30 para 1 em 1960, passou a 60 para 1 em 1990, e chegou a 74 para 1 em 1997. No sculo XIX, a desigualdade tambm cresceu rapidamente ao longo das trs ltimas dcadas, numa poca de rpida integrao mundial: a diferena de renda entre os pases ricos e pobres aumentou de 3 para 1 em 1820, para 7 para 1 em 1870 e 11 para 1 em 1913. A desigualdade revela uma tendncia histrica que precisa ser revertida. Segundo o Relatrio, a dcada de 1980 mostrou uma crescente concentrao de renda, recursos e riqueza entre pessoas, empresas e pases.
a gua potvel salubre. Meta 11. At 2020, conseguir obter uma melhoria signicativa da vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de bairros degradados. Objetivo 8. Criar uma Parceria Mundial para o Desenvolvimento. Meta 12. Continuar a implementar um sistema comercial e nanceiro multilateral aberto, baseado em regras, previsvel e no discriminatrio (inclui um compromisso em relao boa governana, ao desenvolvimento e reduo da pobreza tanto a nvel nacional como internacional). Meta 13. Satisfazer as necessidades especiais dos pases menos avanados. Meta 14. Satisfazer as necessidades especiais dos pases sem acesso ao mar e dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento. Meta 15. Tratar globalmente o problema da dvida dos pases em desenvolvimento, mediante medidas nacionais e internacionais de modo a tornar a sua dvida sustentvel a longo prazo. Meta 16. Em cooperao com os pases em desenvolvimento, formular e pr em execuo estratgias que permitam que os jovens obtenham um trabalho digno e produtivo. Meta 17. Em cooperao com as empresas farmacuticas, proporcionar o acesso a medicamentos essenciais a preos acessveis, nos pases em desenvolvimento. Meta 18. Em cooperao com o sector privado, tornar acessveis os benefcios das novas tecnologias, em especial da tecnologia de informao e de comunicaes. A respeito, consultar Human Development Report 2002, UNDP, New York/Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 19, apud PIOVESAN, Flvia. Planos Global, Regional e Local. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO, Daniel (Coord.). Direitos Sociais: Fundamentos, Judicializao e Direitos Sociais em Espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 705. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD. Relatrio do desenvolvimento humano. Lisboa: Trinova, 1999. p. 5.
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Os pases da Organization for Economic Co-operationand Development (OCDE),40 com 19% da populao mundial, tm 71% do comrcio mundial de bens e servios, 58% do investimento direto estrangeiro e 91% do total de usurios da Internet. Nos quatro anos anteriores a 1998, as 200 pessoas mais ricas do mundo mais do que duplicaram sua riqueza lquida para mais de 1 trilho de dlares. Os ativos dos trs maiores multimilionrios so superiores ao PNB conjunto de pases menos desenvolvidos que contam 600 milhes de habitantes. Em 1993 apenas dez pases eram responsveis por 84% das despesas mundiais em pesquisa e desenvolvimento e controlavam 95% das patentes registradas nos EUA nas duas ltimas dcadas. Alm disso, mais de 80% das patentes concedidas nos pases em desenvolvimento pertencem a residentes nos pases industrializados. Esses nmeros no so consequncias inevitveis da integrao econmica mundial; so resultados da falta de governabilidade mundial, das diculdades em promover regimes mais participativos e uma melhor partilha de benefcios. Para Amartya Sen, o desenvolvimento deve proporcionar um processo de expanso das liberdades, que envolve:
[...] observar amplas inter-relaes entre as liberdades polticas e a compreenso e satisfao de necessidades econmicas. As relaes no so apenas instrumentais (as liberdades polticas podem ter o papel fundamental de fornecer incentivos e informaes na soluo de necessidades econmicas acentuadas), mas tambm construtivas. Nossa conceituao de necessidades econmicas depende crucialmente de discusses e debates pblicos abertos, cuja garantia requer que se faa questo da liberdade poltica e de direitos civis bsicos.41
Com efeito, direitos humanos, meio ambiente e desenvolvimento, num contexto de respeito aos direitos de diversidade cultural, constituem os elementos que formam um emaranhado de relaes e posies jurdicas que armam, conrmam e asseguram a unidade, indivisibilidade e interdependncia desses direitos, revelando o forte imbricamento conceitual, processual, material e normativo dos direitos em questo, cuja sntese, no marco da concepo contempornea de direitos humanos, vem a constituir o chamado Direito ao Desenvolvimento Sustentvel.
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Organization for Economic Co-operation and Development (OCDE) Our origins date back to 1960, when 18 European countries plus the United States and Canada joined forces to create an organization dedicated to global development. Today, our 34 member countries span the globe, from North and South America to Europe and the Asia-Pacic region. They include many of the worlds most advanced countries but also emerging countries like Mexico, Chile and Turkey. We also work closely with emerging giants like China, India and Brazil and developing economies in Africa, Asia, Latin America and the Caribbean. Together, our goal continues to be to build a stronger, cleaner, fairer world. Disponvel em: <http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00. html>. Acesso em: 04 mar. 2011 SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2000. p. 175.
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Assim que, aforte tenso entre crescimento econmico e direitos fundamentais coloca o Desenvolvimento Sustentvel no centro da questo, nos remetendo aos seus objetivos: a eliminao da pobreza, as exigncias de sustentabilidade no acesso aos recursos ambientais ao longo do tempo e equidade no desenvolvimento. Neste sentido, o Desenvolvimento Sustentvel encontra nos processos de implantao das atividades econmicas degradadoras do meio ambiente o espao propcio para exercitar-se, pois provavelmente este seja um dos espaos em que encontre sua mais prxima aplicao, j que so essas atividades, de fato, as molas propulsoras do crescimento econmico. Ao exigir-se para a chamada sustentabilidade tratamento equitativo para os aspectos econmicos, sociais e ambientais, instala-se um espao de conitos cuja mediao ou harmonizao tarefa de difcil equacionamento. neste espao de tenso que nos encontramos quando tratamos dos projetos de desenvolvimento. Nesse passo, a incurso no processo de armao histrica dos direitos humanos necessria para a compreenso de uma concepo contempornea dos direitos humanos ampliada, traduzida na integrao dos direitos humanos de primeira, segunda, terceira e quantas outras geraes mais a doutrina apresentar, reconhecendo-se a efetiva indivisibilidade e interdependncia entre direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais, ambientais, direito ao desenvolvimento e direito diversidade cultural, integrao que, no nosso entendimento, revela-se a nica forma de construo de um Desenvolvimento que seja verdadeiramente Sustentvel. Neste sentido, cada pas deve avaliar de que forma as orientaes da ordem normativa internacional, no mbito dessa concepo contempornea de direitos humanos ampliada, foram assimiladas pelo seu regime constitucional, avaliando seus impactos sobre o sistema de direitos fundamentais, a topograa e distribuio das normas de direitos fundamentais na sua Constituio, qual o regime jurdico aplicvel, a fora normativa dos tratados no mbito interno, os direitos implcitos, as construes jurdico-constitucionais, mbitos de proteo, possibilidades e limites do direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel, inseridos nas respectivas ordens constitucionais. O princpio do desenvolvimento sustentvel exerce vrias funes dentro dos ordenamentos jurdicos: enquanto princpio atua como norma que constitui razo de deciso, possibilitando o surgimento de outras normas, que podem assegurar tanto direitosprima facie quanto direitos denitivos.42
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Princpios no contm um mandamento denitivo, mas apenas prima facie, pois princpios representam valores e razes que podem ser afastados por valores ou razes antagnicos. Os princpios no dispem da extenso de seu contedo em face dos princpios colidentes e das possibilidades fticas, ao contrrio das regras, que ordenam o que deve ser feito e, portanto, tm controle da extenso de seu contedo no mbito das possibilidades fticas e jurdicas, que eventualmente podem falhar em razo dessas mesmas (im)possibilidades. por isso que, salvo a existncia de uma clusula de exceo, de uma regra resulta um direito denitivo e de um princpio resulta um direito prima facie. Todavia, considerando-se que o direito
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Considerando-se que o desenvolvimento sustentvel encerra em si um feixe de posies jurdicas muito distintas umas das outras, essa compreenso de extrema importncia, na medida em que as posies jurdicas que o constituem podem ora assumir uma caracterstica ora outra, dependendo das razes e valores contrapostos. A implantao de atividades econmicas degradadoras provocam profundas, numerosas e signicativas transformaes no meio ambiente, natural e construdo, substrato para a reproduo fsica, social e cultural dos grupos humanos e indivduos, com potenciais impactos sobre os meios materiais de existncia e modos de vida, e, por isso mesmo, implicam mudanas nas condies de uso, gozo, fruio e exerccio de direitos fundamentais de enormes parcelas da populao, impondo-lhes restries. A maneira como essas restries so tratadas tem enorme potencial para resultar em violao de direitos, por atingir-lhes o contedo essencial. O conito entre normas no mbito do direito ao desenvolvimento sustentvel um problema de difcil equacionamento, haja vista o ambicioso objetivo por ele proposto: a compatibilizao entre interesses e direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais, ancorando-se no trip crescimento econmico, equidade social e preservao ambiental. Tal escopo torna inadmissvel que do processo de sopesamento, com vistas soluo de conitos normativos, resulte algum direito aniquilado. O contedo essencial de direitos fundamentais no contexto de desenvolvimento sustentvel implica a plena aplicao do princpio da proibio do retrocesso e seu consectrio, a melhoria contnua das condies de vida. Com base nesse princpio, todo impacto provocado pela atividade econmica e no mitigado, deve ser reparado, na medida do possvel, com vistas
se constri pela via argumentativa, de um princpio, quando ele fundamentar uma razo decisiva para um juzo concreto de dever-ser, resulta uma regra e, portanto, um direito denitivo; e de uma regra, considerando a possibilidade de se estabelecer um clusula de exceo, pode resultar um direito prima facie. Devemos saber, no entanto, que regras e princpios apresentam carter prima facie distintos. O carter prima facie de uma regra mais forte quanto mais rgido for o ordenamento jurdico em que ela estiver inserida. O carter prima facie de um princpio pode ser fortalecido a partir da introduo de uma carga argumentativa a seu favor, racionalmente aceita. Finalmente, os princpios possuem elevado contedo axiolgico, tendo importncia fundamental para todo o ordenamento jurdico na medida em que constituem razes decisivas para inmeras regras, servindo como fundamentao que avana do geral para especial. Enquanto as regras so normas criadas, os princpios so normas desenvolvidas e, portanto, no precisam ser necessariamente explcitos, sendo comum encontrarmos princpios implcitos, positivados ou decorrentes de decises judiciais que expressem concepes difundidas do que deve ser o direito. Toda essa explicao fez-se necessria para entendermos que, com base na dogmtica dos direitos fundamentais, o princpio do desenvolvimento sustentvel: a) constitui razo de deciso para inmeras regras, j que atua como norma orientadora da atuao estatal e das atividades econmicas e, por isso, b) faz surgir: i) direitos prima facie se no houver princpios a ele contrapostos, ento h um direito denitivo sua aplicao, pois princpios representam valores e razes que podem ser afastados por valores ou razes antagnicos, e ii) direitos denitivos quando ele fundamentar uma razo decisiva para um juzo concreto de dever-ser, resultar uma regra e, portanto, um direito denitivo. In: OMOTO, Joo Akira. Ob. cit., p. 114-115.
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reconstituio do meio ambiente, natural e construdo, dos modos de vida e das condies materiais de existncia preexistentes. Tudo o que no for passvel de mitigao e reparao, deve ser compensado, e o que no for compensvel, indenizado. O direito ao desenvolvimento sustentvel exige o reconhecimento de um contedo minimum minimorum dos direitos fundamentais, rejeitando qualquer soluo que venha a esvaziar o contedo dos direitos. Mais que isso, o desenvolvimento sustentvel exige um passo acima, promovendo um efeito cliquet com vistas melhoria contnua das condies de vida. Deve-se procurar, na medida do possvel (princpio da progressividade), efetivamente promover a melhoria das condies de vida nos ambientes afetados, j que o desenvolvimento sustentvel exige a ampliao do sistema de reparao e compensaes socioambientais, que deve ir alm da mera recomposio das perdas. Referncias
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Hidreltricas e o Ministrio Pblico brasileiro

Leonardo Castro Maia*
Sumrio: 1. Introduo; 2. Atuao do Ministrio Pblico brasileiro a partir dos procedimentos de licenciamento ambiental. 3. Avaliao ambiental: o estudo prvio de impacto ambiental; 4. Condicionantes da licena. A indevida postergao do seu cumprimento e a scalizao; 5. A questo social, histrica e cultural; 6. Avaliao Ambiental Estratgica e Avaliao Ambiental Integrada; 7. Participao social e audincias pblicas; 8. Empreendimentos hidreltricos e espaos protegidos; 9. Consideraes nais; 10. Referncias.
Introduo Em 28/05/2013, a Organizao das Naes Unidas divulgou estudo1 apontando que cerca de 1,2 bilho de pessoas, quase o total da populao da ndia, est sem acesso eletricidade, ao passo que 2,8 bilhes dependem da madeira e de outros tipos de biomassa para cozinhar e aquecer suas casas. Sem embargo, o mesmo estudo cita que o Brasil gura entre as 20 naes que zeram mais progressos, desde 1990, para o acesso universal energia levando a eletricidade a 3 milhes de brasileiros por ano alm de estar entre as naes que mais produzem e consomem fontes de energia renovvel, sendo o terceiro pas onde mais cresceu o uso de combustveis no-slidos e o stimo maior consumidor2 de energia do mundo, atrs da China, EUA, Rssia, ndia, Japo e Alemanha.
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Especialista em Direito Ambiental e Urbanstico pela Universidade Anhanguera (UNIDERP). Membro do Conselho de Poltica Estadual do Meio Ambiente (Copam) Unidade Leste Mineiro. Membro da Associao Brasileira dos Membros Ministrio Pblico de Meio Ambiente (ABRAMPA). Coordenador do Grupo de Trabalho de Hidreltricas da Rede Latino-Americana do Ministrio Pblico Ambiental. Coordenador das Promotorias de Justia de Meio Ambiente da Bacia Hidrogrca do Rio Doce. Promotor de Justia em Minas Gerais. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS ONU. Estudo da ONU arma que 1,2 bilho no tm acesso eletricidade. Disponvel em: <http://www.unmultimedia.org/radio/portuguese/2013/ 05/estudo-da-onu-arma-que-12-bilhao-nao-tem-acesso-a-eletricidade>. Acesso em: 29 maio 2013. PORTAL ECODESENVOLVIMENTO. Brasil o stimo maior consumidor de energia do mundo, arma Banco Mundial. Instituto EcoD. Disponvel em: <http://www.ecodesenvolvimento.org/ posts/2013/maio/brasil-e-o-setimo-maior-consumidor-de-energia-do?tag=energia>. Acesso em: 29 maio 2013.
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Ainda assim, o Brasil ainda estaria na lista dos pases que tm as maiores demandas por energia primria. Como se sabe, o Brasil detm um dos maiores potenciais hidreltricos do mundo e estes empreendimentos3 desempenham papel predominante em sua matriz energtica,4 estimando-se que em 2015 ainda sero responsveis por aproximadamente 75% da eletricidade no pas.5 Noutro passo, tais empreendimentos so capazes de causar signicativos impactos socioambientais. Entre os impactos aos meios fsico e biolgico, relatrio da Comisso Mundial de Barragens destaca: a destruio de orestas e habitats selvagens, o desaparecimento de espcies e a degradao das reas de captao a montante, devido inundao da rea do reservatrio; a reduo da biodiversidade aqutica, a diminuio das reas de desova a montante e a jusante do empreendimento, e o declnio dos servios ambientais prestados pelas plancies aluviais a jusante, brejos, ecossistemas de rios e esturios, e ecossistemas marinhos adjacentes; e impactos cumulativos sobre a qualidade da gua, inundaes naturais e sobre as espcies da fauna e da ora, quando vrias barragens so implantadas em um mesmo rio.6 Tambm no se pode olvidar da emisso de gases de efeito estufa, sobretudo metano, formado pela decomposio de matria orgnica sob condies anxicas no fundo dos reservatrios.7 No menos graves so os impactos socioeconmicos, a exemplo dos deslocamentos forados de populaes, do no reconhecimento ou indenizao de direitos dos atingidos, da excluso fsica de um territrio geogr3
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A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), autarquia brasileira que tem por nalidade regular e scalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal (art. 2 da LEI 9.427/1996), classica as usinas hidreltricas, segundo a potncia e a rea do reservatrio, em: Centrais Geradoras Hidreltricas (CGH) usinas com potncia instalada de at 1.000 kW (1 MW); Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH) usinas com potncia instalada superior a 1 MW e igual ou inferior a 30 MW e com o reservatrio com rea igual ou inferior a 3 km2; e Usinas Hidreltricas (UHE) propriamente ditas, sendo as que superam o porte ou a capacidade das PCHs. AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA ANEEL. Gesto e Estudos Hidroenergticos. Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=45&idPerl=2>. Acesso em: 15 ago. 2011. NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate. v. 1 Relatrio Sntese. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 9. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/Licen ciamentoAmbiental_Relatorio_SINTESE.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2011. WORLD COMMISSION ON DAMS. Dams and Development: A New Framework for DecisionMaking. Lodon: Earthscan Publications Ltd, 2000, p. 74. Estima-se que os valores ociais para a emisso de metano da superfcie de reservatrios hidreltricos brasileiros tm subestimado em muito essas emisses (PUEYO, Salvador; FEARNSIDE, Philip M. Emisses de gases de efeito estufa dos reservatrios de hidreltricas: implicaes de uma lei de potncia. Oecologia Australis: Rio de Janeiro, v. 15, n. 2, p. 199-212, jun. 2011. Disponvel em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/userles/le/mudancasclimaticas/proclima/le/publicacoes/ energia/portugues/pueyo_fearnside_emissoes.pdf>. Acesso em: 30 ago. 2011).
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co e econmico, da excluso social de determinados grupos de pessoas ou de um conjunto de funcionamento de redes sociais, com riscos de empobrecimento, que incluem desemprego, marginalizao, desabrigo, insegurana alimentar, aumento da morbidade, perda de recursos comuns, perda sociocultural, dos meios de subsistncia e das fontes de renda, tais como terra arvel, recursos de propriedade comum (orestas, pastagens, cho, superfcie da gua, da pesca e assim por diante), maior incidncia de doenas associadas deteriorao da qualidade gua etc.8 Assim, a simples meno pretenso de instalao de tais empreendimentos tem hoje o condo de ensejar o surgimento de conitos de interesses socioambientais que naturalmente desguam na formulao de representaes dirigidas ao Ministrio Pblico, postulando a atuao de seus rgos. Tambm no rara a atuao da Instituio por iniciativa de seus membros (ex ofcio), especialmente em razo dos princpios e normas que regem o Direito Ambiental, a preconizarem a atuao preventiva, em detrimento da reativa (mieux prvenir que gurir9). 1 Atuao do Ministrio Pblico brasileiro a partir dos procedimentos de licenciamento ambiental
A atuao do Ministrio Pblico brasileiro na tutela de interesses socioambientais relacionados com os empreendimentos hidreltricos tem seu ncleo no preceito do art. 127 da Constituio Federal, notadamente quando lido em conjunto com os artigos 129, III, e 225, todos da Constituio da Repblica brasileira. Com efeito, os interesses envolvidos na instalao e operao de empreendimentos hidreltricos so, na sua maior parte, de natureza coletiva. Neste cenrio, tarefa do Ministrio Pblico zelar pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e de proteo ao meio ambiente (art. 127, caput, e 129, III, da Constituio Federal), preferencialmente desde a fase do licenciamento ambiental, de modo a incrementar as chances de xito, com a preveno de danos ao meio ambiente. A propsito, importante notar que, embora no erija a necessria participao do Ministrio Pblico como conditio sine qua non para a regularidade do procedimento, o sistema de normas do licenciamento ambiental brasileiro d azo atuao da Instituio. o que ocorre, por exemplo, com as normas do Conselho Nacional de Meio Ambiente, que atribuem ao Ministrio Pblico a legitimidade para provocar a realizao da audincia pblica no curso do procedimento de
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WORLD COMMISSION ON DAMS. Op. cit., p. 103. PRIEUR, Michel. Droit de LEnvironnement. 3. ed. Paris: Dalloz, 1996, p. 59.
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licenciamento ambiental,10 assim com aquelas que determinam que a Instituio seja informada, com antecedncia de 30 dias, da consulta pblica para discusso do Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno de Reservatrio Articial (PACUERA), documento que apresentado no curso do licenciamento ambiental, com diretrizes e proposies para disciplinar a conservao, recuperao, o uso e ocupao do entorno dos reservatrios articiais.11 Note-se que, em muitas situaes, especialmente nas localidades mais carentes, o Ministrio Pblico acaba sendo um dos poucos canais aptos a expressar juridicamente, de forma metdica e ordenada, os anseios sociais, no apenas no mbito administrativo, isto , perante o rgo ambiental como na hiptese de solicitao para realizao de audincia pblica12 mas tambm no fato de que, possivelmente, o Ministrio Pblico ser um dos poucos legitimados em plenas condies para a propositura de uma ao civil pblica ambiental visando a correo de irregularidades no licenciamento. Conquanto da evidente pertinncia constitucional da atuao do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente e soluo dos conitos de interesse relacionados com a construo de barragens para ns hidreltricos, necessrio registrar que sua ao vem sendo constantemente questionada, notadamente pelos empreendedores, conforme registrado em estudo promovido pelo Banco Mundial,13 verbis:
Questo 7. Uma vez que haja o envolvimento do Ministrio Pblico, o que poderia ser alterado para que a participao deste no gerasse atrasos ou a percepo da duplicao de funes (MP vs. papel revisor do rgo licenciador)? Resposta/Tendncia: H um consenso no entendimento de que a atuao do MP tem gerado atrasos no licenciamento. A maioria dos entrevistados entende que o MP em muitos casos extrapola sua competncia de scal da lei e passa a atuar como revisor de questes tcnicas que so atribuies do rgo licenciador. Sugere-se mudana de postura do MP, limitao legislativa de sua competncia, denio mais clara das hipteses de interveno, melhor capacitao dos rgos ambientais e, nalmente, uma eventual interveno ocial obrigatria do MP desde o incio do processo de licenciamento (a interveno do MP no necessariamente deve se converter em ao judicial).
A par da formulao tendenciosa da questo acima que parte da equivocada premissa de que a participao do Ministrio Pblico no licencia10
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Art. 2 da Resoluo CONAMA 9/1987 e art. 8 da Resoluo CONAMA 279/2001, para o licenciamento ambiental simplicado de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental. 2 do artigo 4 da Resoluo CONAMA 302/2002. Art. 2 da Resoluo CONAMA 9/1987. NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate. v. 3 Anexos Tcnicos. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 149. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/AnexosTec nicos.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2011.
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mento ambiental gera atrasos ou percepo da duplicao de funes interessante notar que os entrevistados no estudo do Banco Mundial desejam a interveno obrigatria da Instituio no processo de licenciamento, e desde o incio, o que indica que a atuao ministerial, embora questionada, legitima o trabalho da Administrao Pblica no licenciamento ambiental. Em outra passagem do citado estudo, a autonomia ilimitada dos membros do Ministrio Pblico brasileiro identicada como um importante fator para a falta de previsibilidade Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil, j que permitiria a eles a suposta imiso em atos tcnicos ou administrativos tpicos do rgo ambiental.14 Os instrumentos jurdicos para os quais o Ministrio Pblico detm legitimidade tambm so objeto de consideraes no referido estudo, que destaca haver observado, a partir de entrevistas temor dos funcionrios de rgos licenciadores em sofrer eventuais penalidades impostas pelas Leis de Crimes Ambientais (Lei Federal 9.605/1998) e de Improbidade Administrativa (Lei Federal 8.429/1992), o que ensejaria insegurana nas respostas aos requerimentos, bem como em seus pedidos de informaes e complementaes, fazendo com que o tcnico responsvel seja muito conservador nas anlises e concesses de licenas.15 O estudo do Banco Mundial atribui o que considera insegurana dos posicionamentos tcnicos ao constrangimento de especialistas dos rgos ambientais em divergir dos grupos do MP, gerando distores em suas fundamentaes, principalmente quanto s concluses de viabilidade ou no dos empreendimentos, embora ressalve que no constatou nmero elevado de aes judiciais dessa natureza.16 Por outro lado, o questionrio aplicado aos entrevistados revela que as referidas leis so positivas e no devem ser abrandadas:
Questo 5. A Lei de Crimes Ambientais e/ou a Lei de Improbidade Administrativa provoca atrasos no licenciamento? Isto se d simplesmente por averso ao risco do funcionrio em questo? ignorncia sobre o real alcance da legislao? ou, nalmente, h algum critrio tcnico ou punitivo nestas leis que poderia ser revisto (abrandado, esclarecido, etc.)? Resposta/Tendncia: A maioria concorda que a Lei de Crimes Ambientais e/ ou a Lei de Improbidade Administrativa geram ou podem gerar atrasos no processo de licenciamento. Em compensao, muitos entendem que essas
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NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate. v. 1 Relatrio Sntese. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 9. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/Licen ciamentoAmbiental_Relatorio_SINTESE.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2011. Idem, p. 16. NINIO, Alberto et al. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidreltricos no Brasil: Uma Contribuio para o Debate. v. 2 Relatrio Principal. Washington: Banco Mundial, 2008, p. 38/39. Disponvel em: <http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/ LicenciamentoAmbiental_Relatorio_PRINCIPAL.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2011.
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leis tm aspectos positivos, uma vez que fazem com que os agentes pblicos quem mais criteriosos e atentos, no devendo, portanto, ser abrandadas. 17
Apesar das crticas ao trabalho do Ministrio Pblico, o estudo tambm reconhece a importncia de sua atuao para coibir abusos de tcnicos integrantes de rgos licenciadores. Ao trmino, sugere maior engajamento dos conselhos dos rgos ministeriais, inclusive do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, com o objetivo de harmonizar o dilogo entre o controle da legalidade e a discricionariedade tcnico-cientca e poltica da Administrao Pblica. Diante do acima exposto, possvel concluirmos que: (a) a atuao da Instituio relevante,18 mas ainda no bem compreendida pelos envolvidos na instalao e operao de empreendimentos hidreltricos,19 o que indica a necessidade de sua intensicao, bem como do dilogo com os diversos atores responsveis pela implementao das usinas hidreltricas; (b) a atuao do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente, observados os princpios da preveno e precauo (desde a fase do licenciamento ambiental, portanto), um imperativo categrico no sistema jurdico brasileiro, constituindo misso institucional (constitucional) do rgo ministerial.20 Assentadas estas premissas, vamos examinar questes atuais relacionadas com a atividade do Ministrio Pblico e com o licenciamento, a instalao e a operao das usinas hidreltricas no Brasil.
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NINIO, Alberto et al. Op. cit., v. 3, p. 148-149. Em certa passagem, o estudo do Banco Mundial destaca que o Ministrio Pblico (MP) tem papel relevante no sistema ambiental do pas. , de maneira geral, entre os atores envolvidos no processo de licenciamento ambiental, o de equipe mais instruda, com mais recursos e amplos poderes. Em boa parte dos casos examinados, o MP no se limitou em empregar esses recursos para resolver problemas, mas, de fato, representou um estgio adicional e bastante controverso no processo de licenciamento ambiental de empreendimentos de grande porte, especialmente aqueles relativos a plantas hidreltricas. (NINIO, Alberto et al. Op. cit., v. 1, p. 17). J que independncia funcional dos membros da Instituio no podem ser creditados quaisquer problemas no mbito do licenciamento ambiental. Saliente-se que o prprio estudo do Banco Mundial arrola inmeros problemas no licenciamento ambiental, que no so causados pelo Ministrio Pblico, embora acarretem a ao da Instituio no sentido de que sejam resolvidos pela Administrao Pblica. Neste sentido, promotores de Justia, Procuradores da Repblica e Fiscais Latino Americanos com atuao na Defesa do Meio Ambiente, presentes na Reunio Temtica de Articulao Latino-Americana dos Ministrios Pblicos Ambientais sobre Hidreltricas Usinas Hidreltricas e Pequenas Centrais Hidreltricas da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental, ocorrido entre os dias 02 e 03 de Agosto de 2011, em So Paulo/SP, por ocasio do XI Congresso Brasileiro do Ministrio Pblico de Meio Ambiente, promovido pela ABRAMPA, reconheceram que incumbe ao Ministrio Pblico atuar sistematicamente nos licenciamentos ambientais de empreendimentos de gerao de energia eltrica, de modo a cumprir suas nalidades institucionais de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e de proteo ao meio ambiente (CF, art. 127, caput e art. 129, III), com o uso de todos os instrumentos que a ordem jurdica lhe confere.
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Avaliao ambiental: o estudo prvio de impacto ambiental
No Brasil, a Constituio da Repblica incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de signicativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade (inciso IV do 1 do art. 225). Tal estudo, obviamente, um dos instrumentos mais importantes da atuao administrativa na tutela do meio ambiente, sendo certo que a obrigatoriedade de sua exigncia conduz ilegalidade todas as obras e atividades que, sendo potencialmente causadoras de signicativa degradao do meio ambiente, sejam levadas a efeito sem ele.21 Assim, o primeiro cuidado do rgo do Ministrio Pblico dever ser o de vericar se foram realizados o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), de acordo com as normas vigentes. Em tema de empreendimentos hidreltricos, a Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 1/1986 estabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental RIMA, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do IBAMA em carter supletivo, o licenciamento de atividades modicadoras do meio ambiente, tais como barragem para ns hidreltricos, acima de 10 MW (incisos VII e XI do art. 2 da Resoluo). Registre-se, no obstante, que outra Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente, de n. 279/2001, editada para fazer frente crise de energia eltrica enfrentada pelo Brasil no incio da dcada de 2000, estabeleceu procedimentos simplicados e prazos reduzidos para licenciamento ambiental de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental, a serem identicados pelo rgo licenciador, mediante a apresentao do Relatrio Ambiental Simplicado pelo empreendedor. Para tais empreendimentos, dispensar-se-iam os EIA/RIMA, substitudos pelo Relatrio Ambiental Simplicado (RAS). De qualquer modo, compete ao Ministrio Pblico examinar o teor dos estudos (RCA/PCA, RAS ou EIA/RIMA), aferindo-lhes a qualidade, inclusive se ao menos foram discutidos todos os pontos indicados na legislao. Para tanto, o Ministrio Pblico brasileiro vem especializando sua atuao, no apenas no Direito Ambiental, sobretudo no tema licenciamento ambiental, passando a interagir de forma rotineira junto aos rgos do SISNAMA, ao menos nos licenciamentos dos empreendimentos e atividades de maior impacto.
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MIRRA, lvaro Luiz Valery. Impacto ambiental. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2006, p. 3 e 38.
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Registre-se, a propsito, a iniciativa do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais para a resoluo prioritariamente extrajudicial de conitos que envolvem o uso de recursos naturais e para a proteo do meio ambiente natural, articial e histrico e cultural, mediante a designao de Promotores de Justia com atuao exclusiva em coordenadorias de apoio, com foco na atuao ministerial temtica e por bacias hidrogrcas,22 experincia que partiu da constatao de que a bacia o locus dos eventos ambientais, por isso havendo sido eleita pelo ordenamento jurdico nacional como unidade territorial de planejamento e ao.23 Em reforo especializao de seus rgos, o Ministrio Pblico brasileiro, atravs de todas as suas unidades, vem experimentando, em maior ou menor grau, a implementao estruturas institucionais capazes de, em certas circunstncias, colaborarem com a atuao dos Promotores de Justia, a exemplo de equipes interdisciplinares, com prossionais de variados campos do saber humano, como bilogos, qumicos, engenheiros etc.. Saliente-se que todo esse esforo no deve ser visto como substituio do trabalho dos rgos da Administrao Pblica, sendo certo que o Ministrio Pblico no almeja, no pode, nem estar com isso imiscuindo-se no exerccio das atribuies e prerrogativas legais e regulamentares de tais rgos, vale dizer, a atuao do Ministrio Pblico, de observao atenta dos estudos ambientais e do trabalho dos rgos pblicos, deve ser vista como corolrio de sua misso constitucional. Com efeito, a omisso de informaes relevantes e a baixa qualidade dos estudos ambientais ainda so constantes em muitos procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos,24 fato que pode congurar crime ambiental, segundo a legislao brasileira (art. 66 da Lei 9.605/1998). Entre os problemas mais comuns nos estudos, podemos citar: ausncia de proposio de alternativas; desconsiderao da bacia hidrogrca na delimitao da rea de inuncia dos empreendimentos; ausncia de investigao de sries histricas e ciclos anuais; caracterizao da rea baseada, predominantemente, em dados secundrios; ausncia ou insucincia de informaes sobre a metodologia utilizada; proposio de execuo de atividades de diagnstico em etapas do licenciamento posteriores Licena Prvia; apresentao de informaes inexatas, imprecisas e/ou contraditrias, como nos casos que citam espcies reconhecidamente inexistentes na regio;
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A reorganizao do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais para a atuao por bacia hidrogrca e proteo do meio ambiente (natural, cultural, urbanstico) foi premiada, no ano de 2010, com o prmio Innovare. Maiores informaes disponveis em: <http://www.premioinnovare.com. br>. Acesso em: 24 ago. 2011. Art. 5, III, da Resoluo CONAMA 1/86 e art. 1, V, da Lei 9.433/97 (Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos). NINIO, Alberto et al. Op. cit., v. 1, p. 18.
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caracterizao incompleta de guas, sedimentos, solos, resduos, ar etc.; supercialidade ou ausncia de anlise de eventos singulares em projetos envolvendo recursos hdricos; ausncia de estudos orientados pela ampla acepo do conceito de patrimnio cultural; tendncia minimizao ou subestimao dos impactos negativos e supervalorizao dos impactos positivos, entre outros.25 No se pode esquecer que, submisso aos princpios da preveno e da precauo, o sistema legal de licenciamento ambiental brasileiro preconiza que todas as discusses relacionadas com a viabilidade e o conhecimento dos impactos ambientais sejam exauridas at o momento da expedio da licena prvia, inclusive para ns de compensao ambiental. Neste sentido, a Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 371/2006 dispe que o percentual estabelecido para a compensao ambiental dever ser denido quando da emisso da Licena Prvia,26 o que corroborado pelo teor do art. 36 da Lei 9.985/2000, que atribui ao rgo ambiental licenciador a tarefa de denir as unidades de conservao a serem beneciadas pela compensao, consideradas as propostas apresentadas no EIA/RIMA. Diante deste sistema normativo, o Ministrio Pblico deve atuar no sentido de exigir a efetivao da compensao ambiental, bem como que a escolha das unidades a serem favorecidas recaia sobre as que foram referidas no EIA/RIMA. 3 Condicionantes da licena. A indevida postergao do seu cumprimento e a fiscalizao
Outra questo a merecer especial ateno por parte dos rgos do Ministrio Pblico diz respeito ao expediente de se converter a exigncia de estudos necessrios vericao da viabilidade do empreendimento em condicionantes para as fases seguintes do licenciamento ambiental, quando no em medidas mitigadoras ou compensatrias de impactos ambientais j previstos. o que pode suceder, por exemplo, quando, havendo previso de risco de extino de determinada espcie da fauna, seja proposta a realizao de um simples monitoramento de sua populao durante a instalao ou operao do empreendimento. O exaurimento das dvidas e discusses acerca dos impactos imperativo para a tomada de decises ambientalmente responsveis, quaisquer que sejam.
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Para estudo mais aprofundado, consulte Decincias em estudos de impacto ambiental : sntese de uma experincia. Braslia: Ministrio Pblico Federal / 4 Cmara de Coordenao e Reviso; Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, 2004. Art. 5 da Resoluo CONAMA 371/2006.
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A propsito, o Tribunal de Contas da Unio, rgo competente para scalizar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, j decidiu que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) no deve admitir a postergao de estudos de diagnstico prprios da fase prvia para fases posteriores sob a forma de condicionantes do licenciamento, conforme prescreve o art. 6 da Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 01/1986.27 4 A questo social, histrica e cultural
Os impactos econmicos e sociais acarretados pela instalao e operao dos empreendimentos hidreltricos, muitas vezes com violao de direitos humanos fundamentais, devem ser objeto de exame pelo Ministrio Pblico. Na prtica do licenciamento ambiental brasileiro, a maior parte das questes relacionadas com as repercusses socioeconmicas do empreendimento acaba sendo apreciada fora do procedimento de licenciamento ambiental, seja em razo da pouca estrutura dos rgos ambientais licenciadores preparados, via de regra, para tratar dos impactos de ordem fsica, qumica e biolgica, mas com poucos tcnicos e condies para lidar com as questes sociais seja pela ausncia de viso e sensibilidade da Administrao Pblica ambiental, que no identica as questes socioeconmicas como matria ambiental. Prova disto foram as declaraes da Ministra de Meio Ambiente Isabela Teixeira, proferidas em maro de 2010: No s para agilizar, mas tambm para colocar foco no processo de licenciamento ambiental. As licenas perderam o rumo. Questes sociais, por exemplo, devem ser tratadas nas instncias sociais.28 Sem embargo, o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, ao tomar conhecimento de denncia de violaes de Direitos Humanos feita pelo Movimento de Atingidos por Barragens (MAB), na sesso ordinria de 30 de maro de 2006, decidiu instituir uma Comisso Especial (CE) com a incumbncia de acompanhar denncias de violaes de Direitos Humanos decorrentes da implementao de barragens no Pas, bem como de
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BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1869/2006, Plenrio, apud LIMA, Luiz Henrique Moraes de. O Tribunal de Contas da Unio e o controle externo da gesto ambiental. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2009, p. 237, Tese (Doutorado) Programa de Planejamento Energtico da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.ppe. ufrj.br/ppe/production/tesis/moraes_lima.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011. ALERTA EM REDE. Dcit social indevido sai do licenciamento ambiental. Alerta em Rede. Disponvel em: <http://www.alerta.inf.br/geral/1623.html>. Acesso em: 24 set. 2010, apud LASCHEFSKI, Klemens. Licenciamento e equidade ambiental: as racionalidades distintas de apropriao do ambiente por grupos subalternos. In: ZHOURI, Andra (org.). As tenses do lugar. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2011, p. 28.
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apresentar sugestes e propostas no que concerne a preveno, avaliao e mitigao dos impactos sociais e ambientais da implementao das barragens, e a preservao e reparao dos direitos das populaes atingidas, tendo constatado, ao nal dos seus trabalhos que:
[...] o padro vigente de implantao de barragens tem propiciado de maneira recorrente graves violaes de direitos humanos, cujas consequncias acabam por acentuar as j graves desigualdades sociais, traduzindo-se em situaes de misria e desestruturao social, familiar e individual.29
A partir do trabalho do CDDPH e da mobilizao de setores da sociedade civil, em especial do Movimento dos Atingidos por Barragens, o Presidente da Repblica editou o Decreto Federal 7.342/2010, instituindo o cadastro socioeconmico para identicao, qualicao e registro pblico da populao atingida por empreendimentos de gerao de energia hidreltrica, bem como criando o Comit Interministerial de Cadastramento Socioeconmico, no mbito do Ministrio de Minas e Energia, e d outras providncias. Para tanto, o Decreto considera atingidos os integrantes de populaes sujeitos aos seguintes impactos: (a) perda de propriedade ou da posse de imvel localizado no polgono do empreendimento; (b) perda da capacidade produtiva das terras de parcela remanescente de imvel que faa limite com o polgono do empreendimento e por ele tenha sido parcialmente atingido; (c) perda de reas de exerccio da atividade pesqueira e dos recursos pesqueiros, inviabilizando a atividade extrativa ou produtiva; (d) perda de fontes de renda e trabalho das quais os atingidos dependam economicamente, em virtude da ruptura de vnculo com reas do polgono do empreendimento; (e) prejuzos comprovados s atividades produtivas locais, com inviabilizao de estabelecimento; (f) inviabilizao do acesso ou de atividade de manejo dos recursos naturais e pesqueiros localizados nas reas do polgono do empreendimento, incluindo as terras de domnio pblico e uso coletivo, afetando a renda, a subsistncia e o modo de vida de populaes; e (g) prejuzos comprovados s atividades produtivas locais a jusante e a montante do reservatrio, afetando a renda, a subsistncia e o modo de vida de populaes. Naturalmente, a relao exemplicativa, no exaurindo a possibilidade de serem considerados atingidos indivduos ou populaes em situaes no contempladas no Decreto, j que, segundo a Constituio Federal, a Repblica Federativa do Brasil tem entre seus fundamentos, a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1o, incs. II e III), e como objetivos fundamentais a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, assim como a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, se29
BRASIL. Comisso Especial Atingidos por Barragens. Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Relatrio Final da Comisso Especial Atingidos por Barragens. Braslia: Ministrio da Justia, 2010, p. 36. Disponvel em: <http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/temas-de-atuacao/populacao -atingida-pelas-barragens/atuacao-do-mpf/relatorio-nal-cddph>. Acesso em: 29 ago. 2011.
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xo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 3, incs. I e IV), de modo que todas as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente ensejem a reparao dos danos causados (3 do artigo 225 da CF/1988). Outro ponto a merecer ateno do Ministrio Pblico diz respeito s questes relacionadas com o patrimnio histrico e cultural das comunidades afetadas30 (que se relacionam com o disposto art. 6, I, c, da Resoluo CONAMA 1/1986), versando sobre bens materiais e imateriais que consubstanciam valores muitas vezes propensos a sofrerem impactos negativos decorrentes da instalao de empreendimentos hidreltricos, a exemplo dos locais em que se encontram stios arqueolgicos, j que o processo de povoamento do territrio brasileiro est associado ao curso dos rios, historicamente utilizados para dessedentao, para a extrao mineral, como vias para o deslocamento rpido para o interior do territrio etc. De fato, a enorme perda do patrimnio arqueolgico, aliada necessidade de se reparar, minimizar ou mitigar os impactos negativos potencialmente causados pela implantao dos empreendimentos hidreltricos, ensejou a edio, pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), da Portaria 28/2003, segundo a qual, quando da renovao da licena ambiental de operao dos empreendimentos hidreltricos que possuem reservatrios de qualquer tamanho e dimenso, exceo dos que so a o dgua, dever ser exigida a execuo de projetos de levantamento, prospeco, resgate e salvamento arqueolgico na faixa de depleo, durante o esvaziamento do reservatrio, entre o nvel mdio e mximo. Outro foco para scalizao pelo Ministrio Pblico diz respeito ao cumprimento da Portaria IPHAN 230/2002, que compatibiliza as fases de obteno das licenas ambientais com os procedimentos necessrios proteo do patrimnio arqueolgico. O Ministrio Pblico deve vericar a apresentao de tais estudos e fomentar a discusso das questes sociais, inclusive peticionando, neste sentido, aos rgos ambientais e de assistncia social. 5 Avaliao ambiental estratgica e avaliao ambiental integrada
Em se tratando de empreendimentos hidreltricos, pode ser que a prvia realizao de EIA/RIMA no seja suciente adequada compreenso dos impactos ambientais na bacia hidrogrca, especialmente ante a perspectiva de instalao de um complexo de empreendimentos ao longo da calha do rio, o que bastante comum.
30
FARIAS, Willams Brando; MELO, Ivan Vieira de. Avaliao de impactos ambientais de barragens: oportunidades para a atuao dos Tribunais de Contas. Disponvel em: <http://www2. tce.pr.gov.br/xisinaop/Trabalhos/Avalia%C3%A7%C3%A3o%20de%20impactos%20ambientais. pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011.
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Com efeito, os EIA/RIMA reetem apenas uma entre vrias espcies do gnero avaliao ambiental,31 prevista como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, no inciso II do artigo 9 da Lei 6.938/1981. Pode ser necessrio, por exemplo, que a tomada de decises de cunho ambiental sobre empreendimentos hidreltricos sejam precedidas de uma avaliao ambiental capaz de considerar os impactos agregados de vrias obras e/ou atividades,32 tais como os denominados efeitos sinrgicos e cumulativos de uma srie de empreendimentos idealizados para uma bacia hidrogrca. Averbe-se que, embora os EIA/RIMA devam desenvolver a anlise dos impactos ambientais, atravs de identicao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando suas propriedades cumulativas e sinrgicas (art. 6, III, da Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 1/86), tal anlise dir sempre respeito a determinado empreendimento, mas no sobre uma srie deles ou sobre a poltica governamental que lhes deu vazo. Para tais casos, identicam-se duas outras formas de avaliao ambiental: a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) e a Avaliao Ambiental Integrada (AAI). A primeira (AAE) objeto de algumas disposies normativas, como: 1) Decreto Federal 4.339/2002, que institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade; 2) Decreto 6.101/2007, que atribui Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente a competncia para propor polticas e normas e denir estratgias nos temas relacionados com a avaliao ambiental estratgica (art. 14, I, a), e, ao seu Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental, a competncia para subsidiar a formulao de polticas e normas e a denio de estratgias para a implementao de programas e projetos em temas relacionados com a avaliao ambiental estratgica (art. 16, I, a); 3) Decreto 6.678/2008, que aprovou o VII Plano Setorial para os Recursos do Mar e identica a avaliao ambiental estratgica como instrumento capaz de identicar reas de relevante interesse minero-energtico.
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32
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 3 ed. ver. atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 469. Neste sentido: Iara Verocai Dias Moreira arma que a avaliao ambiental trata de um exame sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta (projeto, programa, plano ou poltica) e de suas alternativas, devendo seus resultados serem apresentados de forma adequada ao pblico e aos responsveis pela tomada de deciso (MOREIRA, Iara Verocai Dias. Vocabulrio bsico de meio ambiente. Rio de Janeiro: Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), 1990, p. 33, apud GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito ambiental. So Paulo: Atlas, 2009, p. 280). MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro. 18. edio. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 241.
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Alm disso, h que se mencionar importante precedente do Tribunal de Contas da Unio, cristalizado no Acrdo 464/2004, publicado em 12 de maio de 2004, assim ementado:
Sumrio: Auditoria de Natureza Operacional. Anlise da aplicabilidade, pelo Governo Federal, do instrumento Avaliao Ambiental Estratgica. Identicao do potencial papel positivo do instrumento como indutor de boas prticas. Identicao de falhas no cumprimento de normas ambientais em obras realizadas com recursos federais. Recomendaes. Encaminhamento de cpia do Acrdo, acompanhado do Relatrio e Voto que o fundamentam e do inteiro teor do relatrio elaborado pela Equipe de Auditoria, a diversos rgos. Autorizao para a divulgao do inteiro teor do Relatrio de Auditoria de Natureza Operacional elaborado pela Equipe de Auditoria. Arquivamento.
No mbito do Estado de Minas Gerais, a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) conceituada pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD) como um processo de identicao de impactos ambientais e de alternativas que os minimizem na implantao de polticas e projetos governamentais, sendo utilizada na elaborao das propostas dessas aes estratgicas, sistematizando os resultados e sua utilizao para tomadas de deciso ambientalmente sustentveis.33,34 Ainda segundo as informaes disponveis no site da SEMAD, a AAE elaborada de forma pblica e participativa baseando-se nos princpios da avaliao de impactos que regem os Estudos de Impacto Ambiental (EIA/ RIMA), embora tenha o objetivo de analisar a ao estatal em todos os seus aspectos, servindo de subsdio na tomada de decises ao disponibilizar informaes sobre as possveis consequncias ambientais das aes governamentais, bem como das alternativas mitigadoras. Note-se que, pelas normas citadas, a AAE um instrumento voltado para o planejamento e suporte de decises estatais,35 ou seja, para a adoo
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34
35
ESTADO DE MINAS GERAIS. Avaliao Ambiental Estratgica. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, 2011. Disponvel em: <http://www. semad.mg.gov.br/programas-e-projetos/avaliacao-ambiental-estrategica>. Acesso em: 25 ago. 2011. Sanchez cita conceito de Sadler e Verheem, segundo o qual a AAE compreendida como um processo sistemtico para avaliar as consequncias ambientais de uma poltica, plano ou programa propostos, de modo a assegurar que elas sejam plenamente includas e adequadamente equacionadas nos estgios iniciais mais apropriados do processo decisrio, com o mesmo peso que consideraes sociais e econmicas (SADLER, B.; VERHEEM, R. Strategic Environmental Assessment: Status, Challenges and Future Directions. Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment of the Netherlands, The Hague, 1996, p. 27, apud SNCHEZ, Luiz Enrique. Avaliao ambiental estratgica e sua aplicao no Brasil. Disponvel em: <http://www.iea.usp.br/iea/aaeartigo.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011). Neste sentido: COLLESI, Paula Castro. Avaliao ambiental estratgica no direito comparado. So Paulo: Escritrio Pinheiro Pedro Advogados, 2006. Disponvel em: <http://www.dazibao.com. br/boletim/0008/juridico_05.htm>. Acesso em: 29 ago. 2011.
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de polticas e projetos governamentais,36 visando a integrao da sustentabilidade ao complexo de fatores que inuenciam o processo decisrio em polticas pblicas,37 a exemplo da energtica. Sem embargo, outra forma de avaliao, a Avaliao Ambiental Integrada (AAI) pode ser identicada como o estudo capaz de conhecer especicamente os efeitos sinrgicos e cumulativos resultantes dos impactos ambientais ocasionados pelo conjunto de empreendimentos em planejamento, implantao e operao em uma determinada rea (uma bacia hidrogrca, por exemplo). Sua gnese est associada necessidade de inserir justamente a bacia hidrogrca como uma unidade de planejamento no sistema de licenciamento ambiental de barragens, conforme j preconizava a Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente 01/1986 (art. 5, III), sendo a primeira iniciativa desenvolvida pela FEPAM (rgo ambiental do Estado do Rio Grande do Sul), em 2001, com o estudo da bacia dos rios Taquari-Antas.38 No mbito federal, sua elaborao decorreu da celebrao de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta que rmaram o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, a Energtica Barra Grande S.A. BAESA, o Ministrio de Minas e Energia, o Ministrio do Meio Ambiente, a Advocacia-Geral da Unio e o Ministrio Pblico Federal, objetivando dar continuidade ao processo de licenciamento ambiental do aproveitamento hidreltrico de Barra Grande, bem como o estabelecimento de diretrizes gerais para a elaborao do Termo de Referncia para a Avaliao Ambiental Integrada dos aproveitamentos hidreltricos localizados na Bacia do Rio Uruguai.39
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Registre-se a existncia, no Estados Unidos, do National Environmental Policy Act, de 1969, que estabeleceu que as agncias federais tm obrigao de integrar os valores ambientais em seus processos de deciso, considerando os impactos ambientais de suas aes propostas (a exemplo de construo de aeroportos, complexos militares, rodovias etc.) e as alternativas razoveis para essas aes, bem como o dever de serem divulgadas tais informaes aos interessados e ao pblico em geral. (UNITED STATES GOVERNMENT. National Environmental Policy Act. Boston: United States Environmental Protection Agency. Disponvel em: <http://www.epa.gov/region1/nepa/>. Acesso em: 25 ago. 2011. MACIEL, Marcela Albuquerque. Polticas pblicas e desenvolvimento sustentvel. A avaliao ambiental estratgica como instrumento de integrao da sustentabilidade ao processo decisrio. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2913, 23 jun. 2011. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/ revista/texto/19374>. Acesso em: 29.8.2011. CRUZ, Rafael Cabral et al. A Avaliao Ambiental Integrada de bacias hidrogrcas como instrumento de negociao entre a poltica ambiental e polticas setoriais: o caso da anlise de fragmentao do Rio Uruguai por barragens. Coimbra: Universidade de Coimbra, 2010, p. 1. Disponvel em: <http://www.uc.pt/!uc/cegot/VISLAGF/actas/tema3/rafael_cruz>. Acesso em: 25 ago. 2011. EPE. Termo de referncia para o estudo: Avaliao ambiental integrada dos aproveitamentos hidreltricos na bacia do rio Doce. Rio de Janeiro: Empresa de Pesquisa Energtica, 2005, p. 2. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/MeioAmbiente/Documents/MeioAmbiente_7/TR%20AAI %20Rio%20Doce.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2011.
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Neste sentido, o termo deniu a AAI como um estudo inovador, que objetiva identicar e avaliar os efeitos sinrgicos e cumulativos resultantes dos impactos ambientais ocasionados pelo conjunto dos aproveitamentos em planejamento, construo e operao situados na bacia.40 Por sua vez, a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), criada por meio do Decreto 5.184/2004, com a nalidade prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, e, desde ento, responsvel pela elaborao das Avaliaes Ambientais Integradas no mbito federal, vem trabalhando com a perspectiva de que a AAI de aproveitamentos hidreltricos situados em bacias hidrogrcas tem como objetivo avaliar a situao ambiental da bacia com os empreendimentos hidreltricos implantados e os potenciais barramentos, considerando seus efeitos cumulativos e sinrgicos sobre os recursos naturais e as populaes humanas, e os usos atuais e potenciais dos recursos hdricos no horizonte atual e futuro de planejamento, com vistas a compatibilizar a gerao de energia com a conservao da biodiversidade e manuteno dos !uxos gnicos, e sociodiversidade e a tendncia de desenvolvimento socioeconmico da bacia, luz da legislao e dos compromissos internacionais assumidos pelo governo federal.41 Hoje, a Avaliao Ambiental Integrada tambm objeto da Portaria do Ministrio de Minas e Energia 372/2009, que determinou que o Inventrio Hidreltrico de Bacias Hidrogrcas e suas eventuais revises sejam realizados de acordo com os critrios, procedimentos e instrues estabelecidos no Manual de Inventrio Hidreltrico de Bacias Hidrogrcas, publicado em dezembro de 2007 e trata, em seu captulo 6, do instituto da Avaliao Ambiental Estratgica, verbis:
Os estudos de AAI tem seu foco principal na situao ambiental da bacia hidrogrca em consequncia da implantao do conjunto de aproveitamentos existentes ou planejados. Avaliam os efeitos cumulativos e sinrgicos relativos a este conjunto de aproveitamentos considerando diferentes cenrios de desenvolvimento da bacia hidrogrca, levando em conta a temporalidade para implantao dos projetos. Propem, ainda, diretrizes e recomendaes para subsidiar a concepo e implantao dos empreendimentos e o processo de licenciamento ambiental, visando a sustentabilidade socioambiental da regio, tendo por referncia indicadores de sustentabilidade formulados no mbito do prprio estudo. (p. 597).
40
41
MINISTRIO PBLICO FEDERAL et al. Termo de Compromisso. Atalanta: Associao de Preservao do Meio Ambiente do Alto Vale do Itaja APREMAVI, 2004. Disponvel em: <http:// www.apremavi.org.br/download.php?codigoArquivo=33>. Acesso em: 25 ago. 2011. EPE. Bacia do Rio Uruguai. Rio de Janeiro: Empresa de Pesquisa Energtica, 2005, p. 2. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/MeioAmbiente/Documents/MeioAmbiente_7/TR%20AAI%20 Rio%20Doce.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2011)
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Importante caso relacionado com as Avaliaes Ambientais Integradas o da Bacia do Rio Santo Antnio, situado no Estado de Minas Gerais, sendo o segundo maior auente do Rio Doce. O caso em questo envolveu diversos empreendimentos hidreltricos planejados e em licenciamento neste Rio, reconhecido como prioritrio para a conservao da biodiversidade, includo na Categoria A, isto , rea de extrema importncia biolgica (grau mais alto de prioridade de conservao), conforme documento intitulado Avaliao e aes prioritrias para a conservao da biodiversidade da Mata Atlntica e Campos Sulinos, publicado pelo Ministrio do Meio Ambiente e elaborado pela Conservation International do Brasil, Fundao SOS Mata Atlntica, Fundao Biodiversitas, Instituto de Pesquisas Ecolgicas, Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo e SEMAD/Instituto Estadual de Florestas/MG, registrando-se a presena de espcies relas e ameaadas de extino em suas guas (tais como surubim-do-doce, andir e pirapitinga). In casu, a ameaa de danos ambientais, notadamente fauna, resultou na promoo de aes civis pelo Ministrio Pblico postulando suspenso de todos os licenciamentos de hidreltricas na bacia do Santo Antnio, at a realizao de AAI, sendo a liminar deferida e conrmada em segunda instncia. A partir do caso do Santo Antnio, o Estado de Minas Gerais reconheceu a necessidade de realizao da avaliao integrada e o Conselho Estadual de Poltica Ambiental editou uma norma a Deliberao Normativa 175, de 08 de maio de 2012 disciplinando esta espcie de avaliao no mbito estadual. 6 Participao social e audincias pblicas
O licenciamento ambiental de hidreltricas ainda o momento propcio para a participao comunitria na concretizao da poltica ambiental (Princpio 10 da Declarao do Rio/1992 e Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 237/97), o que atende aos desgnios da Constituio da Repblica brasileira sobre a construo de uma sociedade solidria (art. 3, I), tambm no campo de responsabilidade ambiental (art. 225, caput). Saliente-se, neste ponto, que a Lei 12.812/98, do Estado de Minas Gerais, torna obrigatria a realizao de audincia pblica para a exposio e anlise do Estudo de Impacto Ambiental e do Relatrio de Impacto Ambiental EIA-RIMA dos empreendimentos hidreltricos (art. 8).42
42
Noutro sentido, a Resoluo CONAMA 9/1987 estabelece que sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidados, o rgo de Meio Ambiente promover a realizao de audincia pblica (art. 1).
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Em qualquer caso, compete ao Ministrio Pblico zelar pela realizao da audincia pblica,43 da consulta pblica44 ou da reunio tcnica informativa45 nos procedimentos relacionados com empreendimentos hidreltricos, inclusive no contexto da discusso do Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio Articial, pugnando pela nulidade do procedimento, quando no realizado o ato.46 Mais que isso, a participao do rgo do Ministrio Pblico nas audincias pblicas tambm de suma importncia, pois ele pode colher e formatar as pretenses e interesses da sociedade, para depois cumprir apresent-las ou pedir esclarecimentos aos rgos pblicos. 7 Empreendimentos hidreltricos e espaos protegidos
Tambm compete ao Ministrio Pblico exigir o cumprimento das normas relacionadas espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, a exemplo das unidades de conservao, de Reserva Legal e de preservao permanente. Para estas ltimas, o Ministrio Pblico dever exigir a apresentao do Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio Articial (PACUERA). Ainda sobre o PACUERA, compete ao Ministrio Pblico exigir a realizao de consulta pblica (2 do art. 4 da Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente n. 302/02), dela participando, bem como perscrutar se foram observadas todas as formalidades legais at aprovao e execuo do plano, a exemplo da oitiva do respectivo comit de bacia hidrogrca, quando houver (3 do citado art. 4), pena de nulidade no procedimento de licenciamento. Consideraes nais Como se faz sentir, o Ministrio Pblico brasileiro est alinhado com as preocupaes sobre os impactos socioambientais acarretados pelas hidreltricas externadas por promotores de Justia de toda a Amrica Latina, reunidos em Lima, em 15/11/2011, para o III Congresso da Rede Latino Americana do Ministrio Pblico Ambiental.47 Assim, a Instituio vem buscando, continuamente:
43 44 45 46 47
Art. 2 da Resoluo CONAMA 9/1987. Art. 4, 2, da Resoluo CONAMA 302/2002. Art. 8 da Resoluo CONAMA 279/2001. Conforme artigo 2, 2, da Resoluo CONAMA 9/87, e 4, 2, da Resoluo CONAMA 302/2002. Na reunio, os Promotores de Justia aprovaram o seguinte enunciado: A Rede Latino Americana do Ministrio Pblico Ambiental, por meio de seus membros reunidos em seu III Congresso, em Lima, Peru, concluiu pela imprescindibilidade da atuao do Ministrio Pblico no controle
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a) b)
c)
d)
d) f)
Atuar por meio de seus rgos no controle dos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos. Exigir a completa avaliao dos impactos ambientais (art. 9, III, da Lei 6.938/1981), inclusive considerando o conjunto de empreendimentos da bacia hidrogrca e seus efeitos sinrgicos e cumulativos, sem prejuzo dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), para as obras e atividades potencialmente causadoras de signicativa degradao do meio ambiente, ou de outros estudos ambientais, para os demais empreendimentos potencialmente causadores de degradao ambiental. Adotar providncias no sentido de evitar a postergao de estudos de diagnstico prprios da fase prvia para fases posteriores, sob a forma de condicionantes do licenciamento, pugnando, se for o caso, pelo indeferimento do requerimento de licena, seja na seara administrativa, seja pela via judicial. Exigir, desde a fase do licenciamento ambiental, a apreciao no apenas das questes relacionadas com o meio ambiente natural, mas tambm das referentes ao meio ambiente social, econmico e cultural (bens materiais e imateriais), integrando-os. Perseguir a total aplicao do princpio da participao social no licenciamento ambiental. Buscar o cumprimento das normas legais versando sobre espaos territoriais protegidos relacionados com o empreendimento hidreltrico, a exemplo das unidades de conservao, de Reserva Legal e das reas de Preservao Permanente, inclusive scalizando a elaborao do Plano Ambiental de Conservao e Uso do Entorno do Reservatrio (PACUERA). Referncias
BRASIL. Comisso Especial Atingidos por Barragens. Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Relatrio Final da Comisso Especial Atingidos por Barragens. Braslia: Ministrio da Justia, 2010. Disponvel em: <http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/temas-de-atuacao/ populacao-atingida-pelas-barragens/atuacao-do-mpf/relatorio-nal-cddph>. Acesso em: 29 ago. 2011. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1869/2006, Plenrio, apud LIMA, Luiz Henrique Moraes de. O Tribunal de Contas da Unio e o controle externo da gesto ambiental. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2009, Tese (Doutorado) Programa de Planejamento Energtico da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.ppe. ufrj.br/ppe/production/tesis/moraes_lima.pdf>. Acesso em: 29 ago. 2011.
dos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos, especialmente para o m de viabilizar a responsabilizao dos infratores das normas ambientais, agentes pblicos ou privados, assegurar a defesa da ordem jurdica, a proteo ao meio ambiente, a atuao preventiva, a completa avaliao dos impactos ambientais e a participao social, nos termos da lei de cada pas.
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As razes da transigncia
Leonardo Pereira Rezende* Antnio Fonseca dos Santos**
Resumo: A construo de barragens hidreltricas tem sido gerador de con!itos em diversos pases. No Brasil, o licenciamento ambiental se prope a regular as divergncias de interesses que ocorrem no planejamento e construo destes empreendimentos. Este artigo, escrito por pessoas que atuam nos dois lados do con!ito, apresenta solues para diminuir os problemas surgidos no licenciamento ambiental de barragens hidreltricas, propondo mudanas de postura na conduta de empreendedores e sociedade civil alm de mudanas na legislao ambiental vigente. Palavras chave: Licenciamento ambiental. Barragens hidreltricas. Con!ito. Abstract: The construction of hydroelectric dams has been generating con!icts in several countries. In Brazil, the environmental licensing is intended to regulate the divergent interests that occur in the planning and construction of these projects. This article, written by people who work on both sides of the con!ict, provides solutions to reduce problems in the environmental licensing of hydroelectric dams, proposing changes in posture in the conduct of entrepreneurs and civil society as well as changes in environmental regulations.
O que levaria partes em franco con!ito em um processo de licenciamento ambiental de uma hidreltrica a tomarem uma deciso de, em certo momento, dialogar para resolver os problemas existentes1? Seria isso possvel? De que forma? Esta postura seria vantajosa para quem?
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Advogado, mestre em Extenso Rural na Universidade Federal de Viosa com pesquisa em licenciamento ambiental de hidreltricas, presidente da OAB de Viosa, professor de Direito Ambiental da ESUV (Escola de Estudos Superiores de Viosa), membro do NACAB (Ncleo de Assessoria s Comunidades Atingidas por Barragens) e assessor jurdico de populaes atingidas por barragens. Engenheiro Civil, Diretor de Sustentabilidade da Brookeld Energia Renovvel, Conselheiro do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico FMASE e do Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH. Os autores deste artigo atuaram em partes conitantes no licenciamento ambiental a UHE Barra do Brana localizada na zona da mata de Minas Gerais. Aps diversas divergncias entre atingidos e empreendedor, com inmeras aes judiciais, o conito foi resolvido em um termo de acordo homologado pelo CEAS/MG (Conselho Estadual de Minas Gerais), servindo de exemplo para outros empreendimentos hidreltricos.
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Antes da instalao de uma hidreltrica legtimo o conito entre quem no deseja o empreendimento e quem o aprova. Neste momento, esto litigando sobre o uso que ser feito do meio ambiente do local onde se encontra o potencial energtico. Diante de usos incompatveis de um mesmo local, a divergncia se impe, e normal sua existncia. Buscando a regulao e uma possvel soluo para estes potenciais conitos que surge o licenciamento ambiental na legislao brasileira com suas trs licenas: prvia, instalao e operao. antes da licena prvia que o debate possivelmente se acirra entre as partes quando no h consenso de se implantar o empreendimento. E, nesta situao, vislumbram-se dois futuros: um com o empreendimento e outro sem, mantendo-se o status quo, no havendo interferncia no meio ambiente local. Por isso, a intransigncia sobre qual caminho deve ser seguido pode ser considerada uma conduta normal das partes. Agora, quando o empreendimento hidreltrico obtm do rgo ambiental a licena prvia, tem sua viabilidade ambiental atestada. Neste momento, so denidos os impactos ambientais positivos e negativos causados pelo empreendimento bem como as medidas mitigadoras e compensatrias a serem adotadas. Feito isso, as principais caractersticas do empreendimento esto denidas no estudo de impacto ambiental, restando sua implantao aps a concesso da segunda licena, que a de instalao. Aps esta fase, as obras da hidreltrica comeam a ser realizadas, iniciando-se tambm as negociaes com a populao atingida bem como a implementao das medidas de mitigao e compensao dos impactos negativos e de otimizao de impactos positivos. A concesso da licena prvia pode ser questionada na via administrativa ou na via judicial. Se isso ocorrer, a intransigncia entre as partes vai perdurar longos e penosos anos, aguardando a complexa e demorada tramitao destes processos. Sem dvida, um cenrio que nenhuma das partes, empreendedor e comunidade atingida, desejam. Aps a licena de instalao, a implantao do empreendimento certa ou algo difcil de ser revertido. Dicilmente retorna-se fase anterior. H aqui a aplicao da chamada teoria do fato consumado, que tambm no contribui para a resoluo da intransigncia j existente entre as partes. Nesse cenrio, o surgimento de conitos sociais pelos impactos decorrentes do processo de licenciamento ambiental, tem ocorrido em diversos empreendimentos hidreltricos. Entre os conitos est presente a divergncia sobre o valor das indenizaes das pessoas atingidas, sobre as opes de reassentamento, sobre as medidas mitigadoras adotadas e outras questes. Mas qual sero as razes da intransigncia entre as partes? H quem aponte as causas da intransigncia acusando os atingidos de mercenrios (querem car ricos com as negociaes"), outros que os empreendedores das hidreltricas so autoritrios e insensveis ao clamor 138
Leonardo Pereira Rezende e Antnio Fonseca dos Santos
social (Eles s querem o lucro"), outros acusam os rgos ambientais de omisso e incompetncia na soluo dos conitos (Os rgos deveriam agir"). Na verdade, diversos fatores colaboram para que a intransigncia reine entre as partes. Primeiro, pode-se aventar que as regras vigentes que regulamentam o licenciamento ambiental no ajudam as partes a efetivarem um dilogo no sentido da soluo dos problemas. No h nada normatizando o processo de negociao entre as partes, o que acaba levando grande parte deste conito para a esfera judicial, retirando grande carga deste problema da esfera administrativa. Este procedimento gera a demora na resoluo destas divergncias, j que a esfera judicial no d resposta eciente aos conitos, sobretudo coletivos, como nos casos de construo de hidreltricas. Aliado ao fato acima est a omisso dos rgos ambientais (sejam federais ou estaduais) para promover o consenso entre as partes, alegando ausncia de estrutura fsica e funcional para isso. Estes preferem deixar o problema ser encaminhado para o Poder Judicirio, retirando a necessidade de sua interveno no conito, evitando-se a incidncia da responsabilidade administrativa aos rgos ambientais. O que se percebe que h uma preocupao maior destes rgos com os danos ambientais em sentido estrito (quando relacionados aos recursos naturais) do que com os impactos sociais decorrentes destas obras. H ainda a possibilidade de usar a desapropriao por parte do empreendedor da hidreltrica em face das populaes atingidas. Com este instrumento, baseada em uma legislao da dcada de 40 do sculo passado, permite-se ao empreendedor apossar-se das reas a serem alegadas, discutindo depois, no Poder Judicirio, as respectivas indenizaes. Pergunta-se: em que isso ajuda no dilogo das partes? Isso tem gerado igualdade de condies entre as partes em conito? No se pode olvidar que, na maioria das vezes, estes empreendimentos hidreltricos inundam vastas reas rurais, onde residem populaes tradicionais, com costumes diversos das residentes em reas urbanas. Estas reas possuem uma complexidade social e econmica que dicilmente consegue ser captada pelas anlises sociais e compensada pelos critrios de indenizao baseados em tcnicas de avaliao, muitas vezes, inapropriadas para realidades da agricultura tradicional do campo ou familiar. Estas populaes, diante de toda complexidade que as cercam, cam perdidas diante de tanta mudana repentina, piorando ainda mais quando pressionadas pelos prazos do licenciamento ambiental. Tanta complexidade e rapidez no ajudam a transigncia. Por m, em geral, no se tem visto, durante as negociaes, empreendedores com equipes capacitadas para o dilogo. Suas equipes contratadas visam soluo dos problemas decorrentes da construo da barragem e, muitas vezes, tentam impor uma forma de soluo que nem sempre a deAs razes da transigncia
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sejada por quem atingido. Qualquer postura no sentido de questionamento dos critrios adotados pela equipe vista como um problema que pode atrapalhar o cronograma de negociaes denido pelo empreendedor e que precisa ser transposto, evitado. No se percebe que a divergncia natural em todo este processo e que, ao invs de ser contornada, precisa ser resolvida. Estas seriam, em poucas linhas, as razes que tem levado as partes ao caminho da intransigncia, sobretudo aps a concesso da licena de instalao. Mas seria possvel evitar este caminho? A quem interessaria a resoluo dos conitos de forma pacca? Qual o caminho a ser adotado para que isso ocorra? Certamente, no do interesse do empreendedor, levar o conito para a esfera judicial. Tambm no o para os atingidos. No h preparo e capacitao do Poder Judicirio para resolver, rpida e pacicamente, conitos coletivos como estes. Portanto, uma boa negociao para as duas partes devem seguir mtodos e critrios abaixo citados, no intuito de evitar a intransigncia das partes. O primeiro passo a ser dado pelo empreendedor da hidreltrica sentar com os atingidos, de forma pacca, entendendo que os problemas que surgirem sero gerados pela construo da hidreltrica e procurar o consenso em conjunto, atravs do dilogo. No se pode cometer os erros que rotineiramente ocorrem, de chegar para o dilogo com a soluo de todos os problemas j no bolso. Em seguida ter a noo de que as duas partes, empreendedor e atingidos, devem sair da negociao e da construo da hidreltrica, em melhores condies sociais e econmicas que antes do projeto. A hidreltrica tem que ser um instrumento para a melhoria de todos e, no apenas, do empreendedor, anal, ela geralmente est ligada a ideia de desenvolvimento. preciso ter em mente que o projeto car gerando energia por anos no local e, os atingidos, assim como o empreendedor, devem auferir melhorias efetivas com a construo da barragem. Preferencialmente, dever-se-ia trabalhar para que no houvesse conito a ser resolvido e se chegasse a uma soluo de consenso desde o incio. Apesar desta colocao parecer algo impossvel de se alcanar, j que a intransigncia normal antes da licena prvia, existem formas de tentar tratar a situao para que no se chegue a um impasse. Pelo lado dos empreendedores necessrio um processo de compartilhamento de informaes totalmente claro e transparente e que deve iniciar-se logo quando aparece o interesse no desenvolvimento do projeto. Este compartilhamento de informaes pode trazer boas alternativas e mostrar ao empreendedor futuros problemas que possam ocorrer. Desta forma, as lideranas devem fazer parte do processo como sujeito na negociao e nas decises e, no, apenas como objeto. Neste momento, o empreendedor j tem uma boa ideia de quanto dever ser investido na implantao do 140
projeto e, as informaes vindas da comunidade local, podem ajudar no clculo de custos, na otimizao de tempo (principalmente de licenciamento ambiental) e na deciso nal de se implantar ou no o empreendimento. Obviamente, estas discusses tem que ser abertas e, por este motivo, o empreendedor deve entender que elas podem levar a um processo aonde se chegue a concluso que no existe a viabilidade ambiental e/ou social da implantao do mesmo. Em um processo que caminhe desta maneira, para o empreendedor existem duas concluses. A primeira que, se este projeto se mostrar vivel, no caso de apoio da comunidade local que participou ativamente inuenciando a deciso nal, o processo de licenciamento ambiental pode ser muito mais rpido e a certeza dos custos ambientais e sociais podem diminuir, em muito, os riscos do investimento. Pelo lado dos atingidos e da sociedade local, uma oportunidade de investimento como a implantao de usina hidreltrica, pode ser vista como uma ferramenta para o desenvolvimento social e econmico da regio. A segunda concluso , quando o processo apresentar barreiras ambientais e sociais muito grandes, sendo que a deciso seria de no implantar o projeto, o investidor estaria evitando entrar em conito com a sociedade local, perdendo tempo e recursos em aes que no levariam a um sucesso do projeto e surgimento da intransigncia. A comunidade deve ter clara a ideia de que no o empreendedor sozinho que vai dizer quais os reais benefcios que podero acontecer. Isto s vai ocorrer se realmente houver participao de todos de forma clara, transparente e principalmente honesta. Quem sabe dos problemas, necessidades e oportunidades locais no o empreendedor ou os seus consultores, mas, sim, quem mora e vive na regio potencialmente atingida, sendo que estas oportunidades tm de ser denidas pelas pessoas do lugar de forma honesta, livre de quaisquer disputas polticas que possam ocorrer, pensando no bem comum e no no bem ou interesse particular. Outra ideia que tambm deve estar bem clara na mente da comunidade local que um empreendimento como este no vem para resolver todos os problemas e mazelas existentes na sociedade devido a vrios fatores, entre eles, ausncia de apoio dos governos federal, estaduais e municipais, seja por falta de recursos ou de vontade poltica, mas que, estes projetos, devem ser viveis economicamente. O que se deve pensar, nestes casos, que o empreendedor privado est no seu direito natural de realizar lucro com seu investimento, e que, este, pode ser bem-vindo, desde que seja realizado com verdadeira responsabilidade social e ambiental, beneciando a todos. Seguindo os passos acima, pode-se chegar a uma transigncia entre as partes, que deve ser o objetivo a ser alcanado. Uma boa negociao para os atingidos pode lhes garantir melhorias nas condies de vida social e econmica. Por outro lado, um empreendimento sem conitos, d mais
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tranquilidade ao empreendedor para que seu retorno nanceiro ocorra dentro do previsto e suas aes sejam valorizadas no mercado de aes. A implantao de um empreendimento hidreltrico (ou qualquer obra de infraestrutura de grande porte) necessita de muito conhecimento, estudos e tecnologia, sendo um esforo muito grande para apenas gerar energia, devendo todo este esforo transbordar as barreiras de conitos para que se espalhe para toda a regio trazendo reais benefcios. Isto s pode ocorrer quando se tem a clara ideia de que um empreendimento de grande porte vem para uma regio e tem a obrigao de ser parte ativa da sociedade local e, no, algo inatingvel, que as comunidades quem s olhando de longe. Para que este empreendimento, se realmente ocorrer, possa fazer parte da sociedade local, precisa conhecer e entender a realidade onde vai ser inserido e, isto, apenas ocorre se houver, desde o princpio, a participao efetiva da comunidade local em todo o processo e o amplo respeito aos atingidos. muito importante perceber, tanto o empreendedor quanto a comunidade atingida, que este um jogo que pode ser de ganha x ganha, mas tambm pode ser de perde x perde e nunca ganha x perde. Finalizando este artigo, escrito por pessoas que atuam em partes contrrias nos licenciamentos ambientais de barragens hidreltricas, pode-se prever o acirramento dos conitos entre atingidos e empreendedores nos prximos anos. Isso porque, nada tem sido feito pelo Estado para mudar a realidade ento existente, embora tenha havido o incentivo para a gerao de energia eltrica atravs de barragens sem nenhum planejamento ambiental. importante frisar que as regras do licenciamento ambiental atualmente vigentes no preveem procedimentos para regular os conitos na discusso prvia do projeto hidreltrico, o que facilita o surgimento da intransigncia entre as partes. O que se tem hoje so normas que regulam conitos a partir da confeco dos estudos de impacto ambiental, quando, ento, o projeto hidreltrico uma possvel e quase concreta realidade para o empreendedor, comunidades e rgos ambientais. Portanto, torna-se necessria uma mudana nas regras atualmente vigentes do licenciamento ambiental de hidreltricas. Outra sada para este problema seria a mudana de postura por parte de empreendedores e atingidos, sobretudo a partir da licena de instalao, adotando-se a postura defendida neste artigo. Isso pode ocorrer pela conscientizao voluntria (nem sempre fcil) ou pela mudana do ambiente institucional das regras do licenciamento ambiental e dos rgos ambientais. Espera-se que os governos brasileiros pensem nisso com a mesma vontade e rmeza que desejam construir hidreltricas neste pas. Anal, o falado desenvolvimento sustentvel passa por esta postura, pela mudana efetiva de rumos. Vamos aguardar. At l, que no venha a intransigncia"
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A observncia dos compromissos socioambientais na concesso de financiamento pelo Bndes

Marco Antonio Delno de Almeida*
Ano de 1981, Relatrio do Banco Mundial sobre o projeto Polonoroeste (Rondnia/Mato Grosso): (xviii) A principal concluso do presente relatrio que o POLONOROESTE tem o potencial para se tornar uma importante regio agrcola e de produo de madeira do Brasil, e uma regio onde migrantes de outras partes do pas, possam ser assentados produtiva e denitivamente em pequenas propriedades rurais Assim, as medidas propostas no mbito do projeto POLONOROESTE em apoio ao processo de ocupao e desenvolvimento da regio se justica tanto em termos econmicos quanto sociais. Tais medidas tambm se justicam em face da existncia de uma populao considervel na regio frise-se que uma proporo considervel destes ocupantes esto irregularmente na posse da terra e sem acesso infra-estrutura e servios bsicos. xix. Embora as medidas contempladas no projeto do POLONOROESTE enfrentem a maioria dos principais problemas da regio, tambm pode-se concluir que a execuo deste programa implica a adoo de um grau de risco mais elevado do que o normal. A maioria destes riscos emanam caractersticas bsicas da regio Noroeste: (i) a enorme rea de abrangncia do projeto e sua localizao na fronteira, (ii) a sua populao em rpido crescimento; (iii) a confusa situao fundiria da regio (iv) o seu frgil e pouco conhecido meio ambiente (v) a sua populao indgena, em estgios iniciais de contato com a sociedade moderna e (vi) sua estrutura estatal deciente. xx. Talvez o maior risco associado administrao do POLONOROESTE e sua execuo pelas agncias envolvidas, pode ser identicado na impossibilidade de monitoramento e controle do processo de ocupao e desenvolvimento do Noroeste. Assim, o governo deve estar preparado para aceitar alguns dos efeitos negativos frequentemente associados com o desenvolvimento acelerado em reas de fronteira. Includo entre estes efeitos negativos provveis temos (i) Manuteno de conitos agrrios, incluindo provveis invases de
Procurador da Repblica.
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terras indgenas, (ii) desmatamento indiscriminado e prticas agrcolas inadequadas, e (iii) Presena de situaes de completo desrespeito legislao.1 Ano de 2013, Projeto de Circular do Banco Central do Brasil sobre gerenciamento do risco socioambiental: Do gerenciamento do risco socioambiental Art. 5 Para os ns desta Resoluo, risco socioambiental a possibilidade de ocorrncia de perdas em funo de questes socioambientais. Art. 6 O gerenciamento do risco socioambiental das instituies referidas no art. 1 deve considerar: I sistemas, rotinas e procedimentos que possibilitem identicar, avaliar, monitorar e mitigar o risco socioambiental presente nas atividades e nas operaes nanceiras da instituio; II registro de dados referentes s perdas em funo de questes socioambientais, pelo perodo de 5 (cinco) anos, incluindo valores, tipo, localizao e setor econmico objeto da operao; III critrios, mecanismos de mitigao de risco e procedimentos especcos para atividades econmicas de maior impacto ambiental, a exemplo de atividades relacionadas a "orestas, minerao, petrleo e gs; IV avaliao das operaes, segundo o risco socioambiental, com base em critrios consistentes e passveis de vericao, tais como: a) setor econmico e localizao da atividade do cliente e da operao;
1
xviii. The principal conclusion of the present report is that the Northwest has the potential to become an important agricultural and timber-producing region of Brazil, and a place where migrants from other parts of the country may be productively and permanently settled on smallscale farms. Thus, the measures proposed under POLONOROESTE in support of the future settlement and development of the region seem justied on both economic and social grounds. Such measures also seem justied on the grounds that a sizeable population already exists in the region a signicant proportion of which now nds itself in insecure land tenure situations and without access to basic infrastructure and services. xix. Though the measures contemplated in POLONOROESTE deal with most of the regions major problem areas, it may also be concluded that the execution of this program will entail a higher-than-normal degree of risks. Most of these risks emanate from the basic characteristics of the Northwest: (i) its huge land area and frontier status; (ii) its rapidly-growing population; (iii) its confused land tenure situation; (iv) its fragile, and imperfectly known, natural environment; (v) its Amerindian population, now in the early stages of contact with modern society; and (vi) its thin administrative structure. xx. Perhaps the greatest risk is that the administration of POLONOROESTE and those of the executing agencies, may be unable to fully control and monit0r the future occupation and development of the Northwest. Thus, the government should be prepared to accept some of the negative effects frequently associated with accelerated development in frontier areas. Included among these negativc effects are likely to be: (i) continued conicts over land-related issues, including some invasions of Indian lands; (ii) some indiscriminate deforestation and unsound farming practices; and (iii) instances of general lawlessness. While such effects are to some extent inevitable, they would certainly be more widespread and serious in the absence of the special measures contemplated under POLONOROESTE. (BRAZIL Integrated development of Brazil`s Northwest Frontier A World Bank Study, 1981. p.18-19 Disponvel em: <http://econ.worldbank. org/external/default/mainpagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&menuPK=64 166093&entityID=000178830_98101903340026>.
Marco Antonio Delfino de Almeida
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b) anlise documental da operao e do cliente, em relao a eventuais restries e ao cumprimento de requisitos legais e regulamentares concernentes aos aspectos socioambientais; c) utilizao de instrumentos que proporcionem efetiva mitigao do risco socioambiental; d) qualidade das garantias das operaes em relao aos aspectos socioambientais; e) qualidade da gesto socioambiental do cliente; e f) informaes pblicas; V avaliao prvia dos impactos socioambientais de novas modalidades de produtos e servios, inclusive em relao ao impacto no risco de imagem e de reputao; e VI procedimentos para adequao do gerenciamento do risco socioambiental s mudanas legais, regulamentares e de mercado.2,3
A diferenciao de 32 (trinta e dois) anos entre os documentos aparenta uma mudana drstica pr-ambiente, povos indgenas e comunidades tradicionais. A grande questo que se levanta : Qual a efetividade desta mudana discursiva nos nanciamentos concedidos? E, principalmente: Qual a mudana nos impactos socioambientais dos empreendimentos nanciados? Especialmente em relao aos empreendimentos nanciados pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), escopo do presente trabalho, no h uma indicao clara. No h normas expressas, devidamente publicizadas, que assegurem a el observncia de parmetros socioambientais na concesso e, especialmente, no acompanhamento dos impactos decorrentes dos nanciamentos efetuados pelo Banco. Esta observao especialmente relevante em relao aos nanciamentos concedidos pelo BNDES no exterior. Atualmente o BNDES, em dados de 2011, nancia em torno de 23 bilhes de dlares em investimentos em diversos setores em variados pases. Merece reparo que a maior parte dos investimentos destina-se a nanciar
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Edital de Consulta Pblica n 41/2012 do Banco Central. Divulga minutas de atos normativos que dispem sobre a responsabilidade socioambiental das instituies nanceiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil. Disponvel em: <https://www3.bcb.gov.br/ audpub/edital/ExibeEdital.jsp?edt=54>. A norma em processo de elaborao aprofunda o conceito de risco socioambiental j vericado (mas no detalhado) nas vericaes de solidez do capital das instituies nanceiras nos termos da Circular n 3547/2011. Art. 1 O Processo Interno de Avaliao da Adequao de Capital (Icaap), de que trata o inciso VI do art. 4 da Resoluo n 3.988, de 30 de junho de 2011, deve avaliar a sucincia do capital mantido pela instituio, considerando seus objetivos estratgicos e os riscos a que est sujeita no horizonte de tempo de um ano, e deve abranger: I avaliao e clculo da necessidade de capital para cobertura dos seguintes riscos: a) risco de crdito; b) risco de mercado; c) risco operacional; [...] 2 A instituio deve demonstrar, no processo de avaliao e de clculo da necessidade de capital para os riscos de que trata este artigo, como considera o risco decorrente da exposio a danos socioambientais gerados por suas atividades.
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exportaes de servios para a frica e para a Amrica Latina. Desnecessrio apontar que estes pases apresentam, em sua maior parte, legislao com parmetros socioambientais (com consequente capacidade de implementao) inferiores ao padro brasileiro. Dos pases indicados como destino dos nanciamentos efetuados, apenas um, os Estados Unidos da Amrica, est listada na relao de pases designados4 (designated countries) da nova verso dos Princpios do Equador.5 Estes pases possuiriam um robusto sistema de governana sociambiental resultado da implementao efetiva de uma legislao protetiva dos direitos humanos e do meio ambiente. Coincidentemente os pases com menor grau de governana ambiental so os de maior risco poltico, varivel a ser considerada para a efetivao do seguro dos nanciamentos concedidos.6
Grfico 1 Exposio do FGE
Outros 22,3% Argentina 24,9% Angola 13,6% Venezuela 11,3%
Bolvia 2,1% Reino Unido 2,3% Peru 2,3% Cuba 2,7% Mxico 3,2%
EUA 8,7% Repblica Dominicana 6,6%
Exposio por pas valor total: US$ 23,0 bilhes.

Fonte: SBCE.
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Os seguintes pases so pases designados: 1 Austrlia, 2 ustria, 3 Blgica, 4 Canad, 5 Repblica Checa ,6 Dinamarca, 7 Estnia, 8 Finlndia, 9 Frana, 10 Alemanha, 11 Grcia, 12 Hungria, 13 Islndia, 14 Irlanda, 15 Itlia, 16 Israel, 17 Japo, 18 Coreia do Sul, 19 Luxemburgo, 20 Holanda, 21 Nova Zelndia, 22 Noruega, 23 Polnia, 24 Portugal, 25 Eslovquia, 26 Eslovnia, 27 Espanha, 28 Sucia, 29 Sua, 30 Reino Unido e 31 Estados Unidos da Amrica. Disponvel em: <http://www.equator-principles.com/index.php/ep3/324>. So critrios mnimos para a concesso de crdito, que asseguram que os projetos nanciados sejam desenvolvidos de forma socialmente e ambientalmente responsvel. Os Princpios do Equador tiveram a sua gnese em outubro de 2002, quando o International Finance Corporation (IFC), brao nanceiro do Banco Mundial, e um banco holands (ABN Amro) promoveram, em Londres, um encontro de altos executivos para discutir experincias com investimentos em projetos, envolvendo questes sociais e ambientais em mercados emergentes, nos quais nem sempre existe legislao rgida de proteo do ambiente. Em 2003, dez dos maiores bancos no nanciamento internacional de projetos (ABN Amro, Barclays, Citigroup, Crdit Lyonnais, Crdit Suisse, HypoVereinsbank (HVB), Rabobank, Royal Bank of Scotland, WestLB e Westpac), responsveis por mais de 30% do total de investimentos em todo o mundo, lanaram as regras dos Princpios do Equador na sua poltica de concesso de crdito. O objetivo garantir a sustentabilidade, o equilbrio ambiental, o impacto social e a preveno de acidentes de percurso que possam causar embaraos no transcorrer dos empreendimentos, reduzindo tambm o risco de inadimplncia. Na escala de risco poltico, de um a sete, o Brasil est avaliado como trs, a Bolvia como seis e o Equador e Venezuela como sete. Disponvel em: <http://www.cosec.pt/layout.asp?area=2220>.
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Desnecessrio apontar a possibilidade de impactos semelhantes aos previstos no relatrio supracitado em decorrncias de nanciamentos com recursos pblicos. Por seu turno, necessrio apontar que as operaes de nanciamento ocorrem diretamente entre o exportador ou importador para aquisio de bens e servios a serem utilizados no empreendimento. Na viso do BNDES, esta intermediao nanceira repassaria a integralidade da vericao dos impactos socioambientais do empreendimento ao processo de licenciamento do empreendimento. De maneira jocosa, podemos armar que os nicos impactos relevantes so os impactos diretos e positivos sobre a balana de comrcio de mercadorias e de servios do Brasil. A ausncia da observncia de parmetros socioambientais em empreendimentos, diretamente nanciados (ainda que por interposta pessoa) representa clara possibilidade de cometimento de danos ao meio ambiente e violao de direitos de populaes indgenas, povos tradicionais bem como de direitos de trabalhadores. Igualmente representa a frontal desconsiderao da vinculao entre o risco bancrio e o risco socioambiental, externada na minuta das circulares do Banco Central, com consequente possibilidade de prejuzo em face da ausncia da due dilligence.7
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Exemplo emblemtico desta vinculao o cancelamento do contrato do governo da Bolvia com a empresa OAS, nanciada pelo BNDES, conforme notcia a seguir: A presidente Dilma Rousseff colocou panos quentes na polmica envolvendo a anulao do contrato para a construo de uma estrada na Bolvia pela empreiteira brasileira OAS. Em conversa com o presidente Evo Morales, h duas semanas, Dilma disse que o governo brasileiro no advogado da OAS e que o Brasil no vai forar a Bolvia a fazer algo que no queira por meio de interferncia poltica, segundo fontes prximas ao tema. [...] Dilma disse ainda querer evitar que La Paz execute a garantia bancria de US$ 29 milhes depositada pela OAS, o que prejudicaria a empresa. O governo brasileiro vem pressionando Morales para que no o faa. Minha expectativa que na semana que vem ns tenhamos notcias tranquilizadoras, que evitem criar desgaste poltico sem necessidade, disse uma fonte. [...] A estrada foi piv de uma das maiores crises do governo Morales, por atravessar o territrio indgena Tipnis sem que houvesse um acordo com os nativos. Orada em US$ 415 milhes, ela contava com um nanciamento de US$ 332 milhes do BNDES. O BNDES no desembolsou nem um centavo do nanciamento, em grande parte por conta das idas e vindas do governo boliviano no caso. Pressionado por uma marcha indgena, que teve amplo apoio da opinio pblica, Morales assinou uma lei que impede qualquer obra de atravessar o parque. Isso desagradou sua base poltica de cocaleiros em Cochabamba, o que levou o presidente a aprovar uma consulta prvia sobre a obra. No dia do anncio, Braslia cogitava a possibilidade de evitar um encontro entre Dilma e Morales na Cpula das Amricas, dias depois na Colmbia. Morales, porm, no s conseguiu o encontro como voltou a La Paz dizendo que Dilma era uma me para a Bolvia. Morales alegou que a OAS descumpriu prazos, alm de apontar outras irregularidades, como a falta de apresentao de informes relativos a servios prestados pela empresa e de sinalizao nas obras, entre outros. Nesta semana, a OAS enviou uma carta ao governo boliviano contestando os argumentos. E se disse interessada em reativar o contrato. Ningum no governo brasileiro, porm, acredita que isso venha a acontecer. Murukawa, Fbio. Brasil evita desgaste com a Bolvia por conta da OAS. (Valor Econmico, So Paulo, 27/04/12. Disponvel em: <http://www.valor.com. br/internacional/2635932/brasil-evita-desgaste-com-bolivia-por-conta-da-oas>).
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Consideraes sobre as fragilidades, incoerncias e contradies das normas do BNDES para nanciamentos sero brevemente traadas luz do exame do projeto Manduriacu. O contrato, assinado em 14 de novembro de 2012, prev a liberao de US$ 90,2 milhes para construo pela Odebrecht Amrica Latina, da Usina no Equador. Para tanto inicialmente faremos uma breve anlise da modicao da postura do Banco Mundial em relao ao monitoramento de impactos socioambientais gerados pelos nanciamentos de empreendimentos. 1 Breves consideraes sobre o projeto Polonoroeste
O Projeto POLONOROESTE foi criado pelo Decreto n 86.029, de 27 de Maio de 1981. Em breve sntese, o POLONOROESTE compreendia a rea de in!uncia da ligao rodoviria Cuiab Porto Velho, abrangendo o oeste e o noroeste do Estado de Mato Grosso (municpios de Cuiab, Vrzeas Grande, Nossa Senhora do Livramento, Pocon, Cceres, Mirassol dOeste, Barra do Bugres, Tangar da Serra, Vila Bela da Santssima Trindade, a parte a Oeste do rio Rooservelt, no Municpio de Aripuan) e o Territrio Federal de Rondnia. Os objetivos do programa estavam estabelecidos nos art. 3 e 4 do indigitado decreto:
Art. 3. So objetivos bsicos do POLONOROESTE: I concorrer para a maior integrao nacional; II promover a adequada ocupao demogrca da regio-programa, absorvendo populaes economicamente marginalizadas de outras regies e proporcionando emprego; III lograr o aumento signicativo na produo da regio e na renda de sua populao; IV favorecer a reduo das disparidades de desenvolvimento, a nveis inter e intra-regionais; e V assegurar o crescimento da produo em harmonia com as preocupaes de preservao do sistema ecolgico e de proteo s comunidades indgenas. Art. 4. Para os objetivos estabelecidos no artigo precedente, o POLONOROESTE compreender, no perodo 1981/1985: I a reconstruo e a pavimentao da rodovia Cuiab-Porto Velho; II a construo e a consolidao da rede de estradas vicinais; III a implantao e a consolidao de projetos integrados de colonizao e assentamento dirigido; IV a execuo de servios de regularizao fundiria; V o apoio s atividades produtivas (pesquisa e experimento agrcolas, assistncia tcnica e extenso rural, crdito, armazenamento e comercializao), bem como a expanso dos servios sociais (educao e sade) e a melhoria na infraestrutura de pequenas comunidades rurais; e VI a preservao do sistema ecolgico e o apoio s comunidades indgenas.
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Para a sua realizao o Banco Mundial carreou recursos na ordem da ordem de US$ 320.000.000,00 (trezentos e vinte milhes de dlares), aproximadamente um tero do custo total do projeto.8 Frise-se que o discurso socioambientalmente correto visava claramente atender s condicionantes para aprovao da concesso dos recursos estabelecidas pelo Banco Mundial. Na prtica, o desmatamento e a ausncia de governana acarretaram um crescimento desordenado com danos irreparveis s comunidades indgenas e ao meio ambiente. Relato de uma comisso da FAO assim descreveu a situao do programa no ano de 1986:
Para alcanar o desenvolvimento harmnico da regio, o Programa previa a existncia de aes em pesquisa e extenso rural, sade e educao, crdito rural, organizao de produtores e comercializao da produo. Tambm deveriam ser realizadas a delimitao e a demarcao de reas indgenas, bem como a preservao das reservas orestais. No nal de 1984 [...] uma srie de problemas foi detectada na execuo de diversos componentes [...]. Embora os investimentos complementares pavimentao da rodovia BR-364 tivessem sido previstos para proporcionar a explorao ordenada da regio, o que se constatou foi que o desmatamento da oresta atingiu nveis drsticos, as reas indgenas e as reas de preservao foram invadidas e a malria e outras doenas tropicais atingiram ndices alarmantes. [...] A despeito da gravidade da questo ambiental na Amaznia e da importncia das propostas assinaladas, a Misso no encontrou evidncias de que as mesmas tenham sido objeto de debates aprofundados pelo corpo tcnico do programa. Por conseguinte, como reconhece a prpria equipe [...] as mesmas no chegaram s ser implementadas. [...] o planejamento nos nveis regional, estadual e local alm de ser um objetivo especco prioritrio a ser perseguido em todos os segmentos do Projeto, era tambm um pressuposto para o bom desempenho deste. Mas, como isso seria possvel, se o prprio organismo regional incumbido da execuo do Programa praticamente no dispunha de capacidade para planejar as suas aes? [...] De outro lado, essa marca tecnocrtica que ainda permeia o sistema de planejamento [...] foi uma fora contrria s pretenses do Projeto de promover um planejamento que contasse com efetiva participao das comunidades-alvo do Programa, mormente os produtores rurais e as comunidades indgenas.9
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PRICE, David. Before the Bulldozer: the Nambiquara Indians an the World Bank. Seven Locks Press, USA, 1989, p. 177. FAO. Relatrio da Misso de avaliao do Projeto BRA/87/037. Cooperao tcnica na implementao do Programa Integrado de Desenvolvimento POLONOROESTE. Braslia, Jan/1990, (Doc. Condencial) f. 26-32 Apud ABREU, Silvana de. Planejamento governamental: a SUDECO no Espao Mato-Grossense. Contexto, propsitos e contradies. 2001. Tese (Doutorado em Geograa Humana) Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2001. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8136/tde-28022002232232/>. Acesso em: 07 jul. 2013. p. 250-252.
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Os danos ocasionados pelo projeto somados presso internacional acarretaram a suspenso dos desembolsos do programa, no ano de 1985. A suspenso foi acarretada especialmente pelo no cumprimento das clusulas destinadas proteo das populaes indgenas.10 Em face dos danos irreversveis ocasionados pelo empreendimento11 bem como de erros em outros grandes projetos, houve a adoo de polticas operacionais mais estritas, no ano de 1987, com a reestruturao administrativa do Banco e a consequente criao de um departamento de meio ambiente em substituio consultoria ambiental existente no Banco desde os anos 70. A reestruturao acarretou incremento de pessoal e, como exposto, incremento nas orientaes de concesso e implementao de investimentos. As normas atinentes se encontram devidamente publicizadas e representam atualmente o Posteriormente, foi criado no ano de 1993, o Painel de Inspeo.12 Esp10
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World Bank Approaches to the Environment in Brazil: a Review of Selected Projects, Volume l: Overview April 30, 1992 p. 36. Disponvel em: <http://www-wds.worldbank.org/external/default/ WDSContentServer/WDSP/IB/1992/04/30/000009265_3961003003332/Rendered/PDF/multi_ page.pdf>. Cite-se, por exemplo, o massacre de indgenas na gleba Corumbiara, no ano de 1985. Importante precedente para a criao do Painel de Inspeo foi a realizao de uma inspeo independente no projeto da represa de Sardar Sarovar. Bradford Morse, ex-chefe do Programa de Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas , foi nomeado presidente do Painel Indepedente em junho de 1991. Conforme exposto no relatrio: O projeto de Sardar Sarovar destinado a levar gua potvel para Kachchh e outras regies propensas seca como o estado de Gujarat. Igualmente se prope a irrigar uma vasta rea deste estado, bem como dois distritos de do estado de Rajasthan. Para efetivao destas tarefas necessrio um grande reservatrio no rio Narmada e um extenso canal e sistema de irrigao. A represa Sardar Sarovar, em construo no rio Narmada, entre as localidades de Navagam e Kevadia, vai armazenar gua at o nvel mximo do reservatrio de 455 ps. Para tanto ir submergir 37.000 hectares de terras em trs estados: Gujarat, Maharashtra e Madhya Pradesh.A barragem de Sardar Sarovar, em conjunto com os projetos planejados montante, projetado para desviar milhes de litros de gua do rio Narmada para um sistema de canais e irrigao. O canal em si o maior do mundoem termos de capacidade, e se estender por 450 quilmetros ata fronteira com a Rajasthan. O canal principal possui 250 metrosde largura em seu incio e 100 metros de largura na fronteira com o Rajasthan. O comprimento total da rede de distribuio 75000 km. A rede vai exigir cerca de 80 mil hectares de rea , mais do que o dobro da rea efetivamente submergida pelo projeto. O projeto Sardar Sarovar constitui um dos maiores projetos de recursos hdricos j realizados; seu impacto estende por uma rea imensa e afeta um nmero muito grande de pessoas, especialmente povos tribais. Pelo menos 100.000pessoas, em 245 aldeias, vivem na rea afetada pela submerso. Em Gujarat e Maharashtra quase todos so povos tribais. Um grande nmero deles so ocupantes informais , ou seja, eles no possuem ttulo formal para a sua terra. Existem milhares de povos tribais igualmente na rea de submerso de Madhya Pradesh, bem como, muitos dos quais so igualmente ocupantes informais. Em Madhya Pradesh h tambm muitas aldeias de castas onde os habitantes esto envolvidos na agricultura convencional.Alm das 100 mil pessoas que vivem nas aldeias na rea de submerso, so susceptveis de ser afetados cerca de 140 milagricultores pelo canais e sistemas de irrigao.Finalmente, h as pessoas que vivem a jusante, abaixo da barragem, em nmero milhares de outros, cujas vidas sero igualmente signicativamente afetadas. (Bradford Morse & Thomas R. Berger, Sardar Sarovar Report of the Independent Review (Ottawa: Resource Futures International, 1992), p. xi-xxv and 34958). Importante observar que os principais motivos para o cancelamento do projeto foram o descumprimento de normas sobre reassentamento: As normas 4.20 e 4.30 que apesar de editadas
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cie de ouvidoria o Painel representou grande avano no dilogo com a sociedade civil. Por meio da utilizao deste mecanismo houve a possibilidade das comunidades diretamente atingidas pelos investimentos do Banco demandarem a sua paralisao ou correo.13 O brao do Banco Mundial, destinado ao setor privado, IFC (International Finance Corporation) igualmente passou a adotar no perodo de 1991-1993, uma srie de diretrizes (guidelines) na rea de meio ambiente, segurana e sade. Posteriormente, no ano de 2006, houve a edio dos oito Padres de Performance (Performance Standards) que so diretrizes operacionais para concesso de nanciamentos, semelhana das polticas operacionais do Banco Mundial (Operational Policies). Estes procedimentos em face de sua adaptao s operaes de natureza privada constituem, juntamente com as diretrizes ambientais, de sade e segurana do prprio Banco Mundial (The World Bank Group Environmental, Health and Safety Guidelines), as normas a serem observadas pelas empresas que aderem observncia dos Princpios do Equador na concesso de nanciamentos.
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em 1990 e 1991 foram utilizadas como fundamento para reviso do emprstimo concedido em 1985 (BERGER, Thomas R. The World Banks Independent Review of Indias Sardar Sarovar Projects. American University International Law Review 9, n. 1 (1993): 33-48.) O primeiro caso levado ao banco ocasionou o cancelamento da construo da hidreltrica de Arum III, no Nepal. O projeto orado em aproximadamente US$ 1,1 bilho de dlares iria produzir cerca de 200 MW. O Painel de Inspeo do Banco Mundial concluiu no seu relatrio nal de investigao que o governo do Nepal e Banco Mundial no teriam fornecido a compensao e reassentamentos adequados para os povos tradicionais e indgenas afetadas pelo projeto. Alm disso, eles no tinham realizado uma avaliao ambiental conforme os padres estabelecidos pelo prprio Banco. O pedido de efetuao de inspeo, realizada por representantes da sociedade civil, foi instrudo com apresentao de violaes de BPs (Bank Procedures) e ODs (Operational Directives BP 17.50, OD 4.01, OD 4.20 e OD 4.30 (World Bank. 1994. Nepal Arun III Hydroelectric Project: Request for Inspection. Washington D.C. The Worldbank. <http:// documents.worldbank.org/curated/en/1994/10/3180066/nepal-arun-iii-hydroelectric-projectrequest-inspection>) antecessoras das atuais Operational Policies. (As Operational Policies so declaraes derivadas do estatuto de criao do Banco (Articles of Agreement), as condies gerais para concesso de emprstimos e as polticas aprovadas pelo Conselho. As OPs estabelecem os parmetros para a realizao de operaes, mas tambm descrevem as circunstncias em que excees poltica so admissveis e explicitam quem autoriza estas excees.Procedimentos Bancrios (BPs) explicam como os funcionrios do Banco executam as polticas operacionais OPs). Elas explicitam os procedimentos e documentao necessrios para garantir a consistncia e uniformidade em todas as unidades) Os casos levados pelo Brasil: Plana!oro e Itaparica no obtiveram xito, mas ocasionaram alteraes na implementao dos investimentos por parte do governo brasileiro e por parte do Banco Mundial Frise-se que a resistncia dos governos nanciados em ouvir a prpria sociedade civil, elevada em um novo patamar de dilogo, representa uma das maiores diculdades do painel: a concesso de voz externa a parcelas da sociedade civil ignoradas pelo Estado. A reao dos governantes e a consequente possibilidade de ingerncia poltica dos governos afetados representa claramente uma falha na iniciativa. (Fox, Jonathan A.The World Bank Inspection Panel: Lessons from the First Five Years. Global Governance. 2000. Disponvel em : <http://www.jstor.org/discover/10.2307/27800266uid=372598591&uid=2129&uid=2 &uid=70&uid=3&uid=60&sid=21102170414433>).
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Por m, temos que semelhana do Banco Mundial,14 o descumprimento das prprias diretrizes na concesso de nanciamentos ocasionou a criao de uma instncia similar ao Painel de Inspeo: o Conselheiro, Auditor e Ouvidoria (CAO Compliance/Auditor/Ombudsman). Por meio da utilizao deste mecanismo houve a possibilidade das comunidades diretamente atingidas pelos investimentos do IFC tambm demandarem a sua paralisao ou correo. 2 A atuao do BNDES no nanciamento de empreendimentos no exterior
A atuao do BNDES e do Banco Mundial so absolutamente dspares. Apesar do aporte de US$ 1,3 Bilho de Dlares pelo prprio Banco Mundial para gerenciamento ambiental sustentvel temos apenas a divulgao de uma poltica socioambiental, composta por diversas diretrizes. Diretrizes essas que no esto claramente detalhadas em relao aos aspectos operacionais. Por exemplo, como o setor operacional ir atender a diretriz Desenvolver e aperfeioar permanentemente metodologias e instrumentos de anlise, de monitoramento e de avaliao que incorporem critrios socioambientais? A ausncia de detalhamentos operacionais, devidamente publicizados, impede que se efetive o devido controle social do cumprimento das diretrizes. Em relao ao nanciamento de empresas brasileiras no exterior temos um quadro de ausncia de governana socioambiental, ou pelo menos, de ausncia de transparncia. Diferentemente do Banco Mundial que nancia diretamente um determinado projeto em um dado pas, o BNDES nancia os servios ou bens que sero utilizados na implementao de determinado empreendimento. Na viso do BNDES, esta intermediao nanceira repassaria a integralidade da vericao dos impactos socioambientais
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O Grupo Banco Mundial foi estimulado a responder a esta presso pelo Projeto da represa de Pangue Ralco no rio Bio Bio, localizado no Chile. O esforo para construir a barragem foi realizado pela ENDESA, uma empresa privada chilena, e pela IFC. 0 represamento do rio Bio Bio inundou 450 hectares, deslocou 53 pessoas no indgenas, e negativamente impactou comunidades indgena da regio. Em 1995, enquanto que a barragem estava sendo construda, uma ONG chilena, Grupo de Accin del BoBio, entrou com uma queixa junto ao Painel de Inspeo do Banco Mundial. Alegando a no-conformidade do investimento com as polticas da IFC com consequente produo de danos sociais e ambientais. O painel de Inspeo rejeitou a denncia sobre o fundamento de que o IFC no estaria sujeito ao painel . No entanto, a presso da populao local somada a ONGs locais e internacionais levou o presidente do Grupo Banco Mundial a demandar a produo de um relatrio independente sobre as queixas. Junto com outras presses, o relatrio levou em1999, para a criao do CAO, cuja nalidade propostaera resolver problemas e orientar a gesto sobre as violaes das polticas do IFC. (Saper, Benjamin M. Note. The International Finance Corporations Compliance Advisor/Ombudsman (CAO): an examination of accountability and effectiveness from a global administrative law perspective. 44 N.Y.U. J. Intl L. & Pol. 1279-1329 (2012). p. 1289-1290.
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do empreendimento ao processo de licenciamento do empreendimento. De maneira jocosa, podemos armar que os nicos impactos relevantes so os impactos diretos e positivos sobre a balana de comrcio de mercadorias e de servios do Brasil. O prprio acesso do cidado comum aos nanciamentos efetuados apresenta barreiras conforme se verica da nota do BNDES apresentada na planilha de operaes ps-embarque realizadas entre 1998 e 2013:
Foram excludas da listagem as contrataes que permitiam identicar o valor individual de operaes, protegido por sigilo nos termos do art. 6, I, do Decreto 7.724/2012, a partir do quadro de desembolsos por pases. Dessa forma, foi preservado o sigilo das informaes detalhadas de operaes por pases com reduzido nmero de contrataes realizadas por ano. Do total de 3.260 contrataes, foram excludas 170 contrataes originadas em 70 operaes, das quais 3 so referentes a exportaes brasileiras de bens e servios para construo de obras de infraestrutura.15
Estes nanciamentos so, via de regra, efetuados por intermdio do BNDES Exim, na modalidade ps-embarque. Nesta modalidade o BNDES efetua o apoio comercializao de bens e servios nacionais no exterior, atravs da modalidade suppliers credit (renanciamento ao exportador) ou da modalidade buyers credit (nanciamento direto ao importador).16 Importante atualizao sobre o tema, especialmente para estabelecimento de referncias na poltica de sustentabilidade empresarial, a atualizao efetivada nos Princpios do Equador (verso III junho/2013).17 Os Padres de Performance (Performance Standards) do IFC juntamente com
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Os nanciamentos concedidos em relao aos empreendimentos da estrada que cruzava a reserva de Tipnis e ao projeto Manduriacu, no se encontram disponveis nas informaes sobre Contrataes referentes a desembolsos no apoio exportao pelo BNDES Ps-embarque . Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Consulta_ as_operacoes_do_BNDES/exportacao_pos_embarque.html>. O BNDES apoia a comercializao, no exterior, de bens e servios brasileiros por meio do produto BNDES Exim Ps-embarque, que dispe de duas modalidades: Suppliers credit: a colaborao nanceira consiste no renanciamento ao exportador e ocorre por meio da apresentao ao BNDES de ttulos ou documentos do principal e juros do nanciamento concedido pelo exportador ao importador. Esses ttulos so descontados pelo BNDES, sendo o resultado do desconto liberado empresa exportadora; Buyers credit: nessas operaes, os contratos de nanciamento so estabelecidos diretamente entre o BNDES e a empresa importadora, com intervenincia do exportador. As operaes so analisadas caso a caso, podendo atender estruturas especcas de garantia e desembolso. Por terem condies diferenciadas e envolverem diretamente o importador, possuem custo relativo mais elevado que a modalidade suppliers credit, alm de possurem prazo de anlise mais longo. BNDES. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Finan ceiro/Produtos/BNDES_Exim/index.html>. A atualizao efetuada nos princpios do Equador ocorreu paralelamente prpria atualizao dos padres de performance do IFC encerrada em 2012. O processo de atualizao dos princpios se iniciou em 2010 e se encerrou em 2013. No momento estamos em processo de transio que dever se encerrar em dezembro/2013. Disponvel em: <http://www.equator-principles.com/index. php/process-and-timeline>.
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as diretrizes ambientais, de sade e segurana do prprio Banco Mundial (The World Bank Group Environmental, Health and Safety Guidelines) devero ser empregadas para investimentos na modalidade de emprstimos para exportao de bens e servios18 para projetos nicos com oramentos superiores a US$ 100.000.000,00 (cem milhes de dlares) em que a participao da instituio nanceira seja pelo menos de US$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de dlares). Infelizmente as salvaguardas apenas se referem modalidade Buyers credit (nanciamento do importador) condicionada ao efetivo controle operacional (direto ou indireto) sobre o empreendimento. As salvaguardas no se aplicam modalidade Suppliers credit (nanciamento do exportador), que supostamente no teria o controle operacional sobre o empreendimento bem como outras modalidades de crditos no relacionadas a um projeto como nanciamento para aquisio de bens e capital de giro. Normalmente estas operaes so garantidas por meio do Fundo de Garantia Exportao. O Fundo de Garantia Exportao FGE.19,20
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Project-Related Corporate LoansExport Finance in the form of Buyer Credit) where all four of the following criteria are met: i. The majority of the loan is related to a single Project over which the client has Effective Operational Control (either direct or indirect). ii. The total aggregate loan amount is at least US$100 million. iii. The EPFIs individual commitment (before syndication or sell down) is at least US$50 million. iv. The loan tenor is at least two years. Princpios do Equador. Disponvel em :http://www.equatorprinciples.com/index.php/process-and-timeline. Ministrio da Fazenda. Fundo de Garantia Exportao FGE.PRESTAO DE CONTAS ORDINRIAS ANUAL RELATRIO DE GESTO DO EXERCCIO DE 2011. 2012. p.11. Aps a criao da AGAgncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. ABGF, (denominada Segurobrs) pela Lei n 12.712/2012, regulamentada pelo decreto n 7.976/2013, verica-se um processo de transio no sistema de nanciamento com a possvel assuno de riscos pelo setor privado. Ao mesmo tempo se verica a intensicao da atuao do BNDES especialmente na Amrica Latina conforme retratado na seguinte notcia do jornal. O governo est denindo uma srie de aes para ampliar a presena das empresas brasileiras na Amrica Latina, Caribe e frica. A estratgia considera reforar o papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como nanciador de bens e servios brasileiros para essas regies. Com esse esprito, foi criada, no m de abril, por determinao da presidente Dilma Rousseff, uma nova rea no banco, com status de diretoria, para cuidar das trs regies geogrcas, a cargo de Luiz Eduardo Melin, responsvel pelas reas internacional e de comrcio exterior do banco. O plano considera ainda a criao de um sistema robusto de garantias de crdito exportao por intermdio da recm-criada Agncia Brasileira Gestora de Fundos e Garantias (ABGF), no mbito do Ministrio da Fazenda. As medidas podem alavancar os nanciamentos do BNDES exportao, que totalizaram US$ 5,46 bilhes em 2012, cerca de 7% do desembolso total do banco no ano passado, de R$ 156 bilhes (US$ 78 bilhes). Mas a expanso do crdito dentro da nova estrutura de apoio exportao no BNDES vai depender, em parte, da capacidade de realizao da carteira africana pelo banco. S com Angola, o BNDES tem em carteira US$ 7 bilhes em linhas de crdito aprovadas desde 2006. Se esse modelo for replicado com sucesso para Gana, por exemplo, pas com o qual o Brasil desenvolve uma relao bilateral, seria possvel ter, em trs anos, uma carteira com esse pas semelhante de Angola, nas estimativas de fontes do governo. Com Gana, h perspectivas para as
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empresas brasileiras nas reas de infraestrutura, de etanol e agronegcios, envolvendo exportao de mquinas agrcolas, caminhes e nibus. O agronegcio tambm uma rea na qual o Brasil pode oferecer cooperao tcnica aos pases africanos. Com tradio comercial na Amrica Latina, o Brasil ainda tenta decifrar a frica para alm de Angola, pas com o qual construiu uma histria de comrcio bilateral. Um caminho que o Brasil poder trilhar passa pela ampliao do modelo estabelecido com Angola, baseado em linhas de crdito garantidas por recebveis de petrleo. J se falou em garantir emprstimos em outros pases africanos com recebveis de carvo. Em 2012, o BNDES desembolsou US$ 1 bilho para projetos envolvendo empresas brasileiras na Amrica Latina e outros US$ 600 milhes para obras brasileiras em pases africanos. Os nmeros do desembolso do BNDES devem se repetir neste ano tanto nos pases latinos quantos nos africanos, prev uma fonte do governo. At agora a relao comercial do Brasil com os africanos, via apoios do BNDES, se restringe Angola, Moambique e Gana, mas h potencial para estender essa relao para outros pases como Senegal, Nambia e Zmbia. A orientao do governo reforar a presena brasileira tambm no Caribe. Na Amrica Central, o BNDES j tem projetos com bom grau de maturidade na Nicargua, Costa Rica, Guatemala e El Salvador. O banco tambm tem operaes com Repblica Dominicana e Cuba, mas ainda h muito a ser feito nas ilhas caribenhas. O trabalho de uma maior aproximao com Amrica Latina e frica comeou ainda no governo do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva, mas demorou a mostrar resultados e passou por mudanas no governo da presidente Dilma Rousseff. Na quinta-feira, a presidente embarca para a Etipia para participar da reunio de cpula da Unio Africana (UA). A prioridade dada frica tambm demonstrada pela montagem de um grupo interministerial que pretende organizar a forma de atuao do Brasil no continente africano. O Grupo Tcnico de Estudos Estratgicos de Comrcio Exterior, o Getex frica, est em fase inicial de montagem na Casa Civil da Presidncia. A realidade da frica, onde h pases com limitaes ao endividamento, exige desenvolver outros canais institucionais e novos instrumentos para fazer nanciamentos de forma sustentvel. A criao de uma diretoria para cuidar de Amrica Latina, Caribe e frica no BNDES deve levar a uma reorganizao das reas internacional e de comrcio exterior do BNDES para fazer com que o banco consiga fazer mais e reforce a diretriz de poltica externa, disse a fonte do governo. Isso passa por polticas de fomento, pela relao com organismos multilaterais, com bancos africanos e com outros atores relevantes. E tambm pela capacidade do banco de gerar operaes, fazer anlises de projetos, contratar e liberar nanciamentos. Na frica, a penetrao das empresas brasileiras mais incipiente do que na Amrica Latina e o conhecimento do mercado, menor, diz a fonte. A nova estrutura dentro das reas internacional e de comrcio exterior do BNDES comea a ser implementada mais de trs anos depois de o governo do ex-presidente Lula ter tentando criar, sem sucesso, o Exim Brasil, subsidiria do BNDES que nanciaria a exportao, mas que se manteria dentro do oramento do banco. O Exim Brasil esbarrou, em parte, no fato de que a subsidiria teria de oferecer emprstimos e assumir o risco das prprias operaes de crdito ou atuar como garantidor de recursos privados. Depois de muitas discusses, se concluiu que a alternativa melhor seria reforar o papel do BNDES como provedor de recursos de mdio e longo prazo para a exportao. Ao mesmo, identicou-se que era preciso ter um sistema reforado de garantias de crdito exportao, papel que caber Agncia Brasileira Gestora de Fundos e Garantias (ABGF). Instituda por decreto presidencial em abril, a agncia vai atuar garantindo projetos de infraestrutura e tambm dar garantias para operaes de comrcio exterior por meio de dois fundos que estaro debaixo do seu guarda-chuva: o Fundo Garantidor de Infraestrutura (FGIE) e o Fundo Garantidor de Comrcio Exterior (FGCE). O FGIE dever contar com recursos da Unio de at R$ 11 bilhes, e o FGCE, de R$ 14 bilhes, os quais devem ser aportados pelo governo de forma gradual. Procurado, o Ministrio da Fazenda disse que no iria falar sobre a ABGF neste momento. Quando da publicao do decreto, a expectativa era de que a ABGF comeasse a operar no m deste ano.
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um fundo pblico da Unio, vinculado ao Ministrio da Fazenda, sem personalidade jurdica, meramente contbil, com natureza jurdica de rgo pblico do Poder Executivo Federal, conforme classicao da Comisso Nacional de Classicao CONCLA, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE. Criado pela Medida Provisria n 1.583-1, de 25.09.1997 que, aps consecutivas reedies, foi convertida na Lei n 9.818, de 23.08.1999, e posteriormente alterada pela Lei n 10.856, de 05.04.2004, o FGE tem por objetivo prover recursos para cobertura de garantias prestadas pela Unio em operaes de seguro de crdito exportao contra riscos polticos e extraordinrios, pelo prazo total da operao, e contra risco comerciais, desde que o prazo total da operao seja superior a dois anos, com exceo das operaes de exportao das Micro, Pequenas e Mdias Empresas MPME que admitem prazo inferior a dois anos. Os recursos do FGE podero ser utilizados, ainda, para a cobertura de garantias prestadas pela Unio contra riscos de obrigaes contratuais sob a forma de garantia de execuo, garantia de reembolso de adiantamento de recursos e garantia de termos e condies de oferta, para operaes de bens de capital ou de servios e, no caso das indstrias do setor de defesa, para operaes de bens de consumo e de servios com prazo de at 4 (quatro) anos. O BNDES o gestor dos recursos do FGE, conforme o Artigo 8 da Lei n 9.818, de 23.08.1999, raticado pelo Decreto n 4.929, de 23.12.2003. 21 Em 18.12.2004, por intermdio do Decreto n 4.993, publicado em 19.02.2004, foi criado o Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes COFIG, colegiado integrante da Cmara de Comrcio Exterior CAMEX, em substituio ao CFGE e ao Comit de Crdito s Exportaes CCEX, com as atribuies de enquadrar e acompanhar as operaes do Programa de Financiamento s Exportaes PROEX e do Fundo de Garantia Exportao FGE, estabelecendo os parmetros e condies para concesso de assistncia nanceira s exportaes e de prestao de garantia da Unio.
Fontes do setor dizem que, mesmo com a ABGF, o atual sistema de garantias de mais longo prazo (acima de dois anos), via Fundo Garantidor de Exportao (FGE), vai continuar a existir. O FGE considerado importante, mas limitado, pois depende, em parte, do Oramento da Unio e qualquer movimento para arcar com um sinistro resultante do no pagamento de crdito exportao impacta o supervit primrio do governo federal, segundo as fontes. Um especialista em seguro de crdito disse que a tendncia seria o FGE continuar a cobrir riscos de Estado (risco pas e poltico), com prazos mais longos, enquanto o FGCE caria com riscos mais bancveis. A avaliao de uma fonte do governo de que a ABGF ter a vantagem de garantir volumes maiores de crdito ao setor privado. A fonte disse que a agncia poder atrair mais bancos privados para o nanciamento exportao uma vez que, em caso de default (no pagamento) do crdito, a instituio nanceira seria indenizada pelo FGCE. GES, Francisco. BNDES refora ao no exterior. Valor Econmico, Rio de Janeiro, 20/05/2013. Disponvel em: <http://clippingmp. planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2013/5/20/bndes-reforca-acao-no-exterior>. Ministrio da Fazenda. Fundo de Garantia Exportao FGE.PRESTAO DE CONTAS ORDINRIAS ANUAL RELATRIO DE GESTO DO EXERCCIO DE 2011. 2012. p. 16-17.
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O COFIG22 rene-se mensalmente ou sempre que convocado por seu Presidente e as decises e deliberaes do Comit so tomadas por consenso. De acordo com o Artigo 2 do Decreto n 4.993, de 18.02.2004, o COFIG composto por um representante titular e respectivo suplente, indicados nominalmente pelos seguintes rgos: a) b) c) d) e) f) g) Secretaria-Executiva do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, que exerce a funo de Presidncia do Comit; Ministrio da Fazenda, representado pela Secretaria de Assuntos Internacionais, que exerce a funo de Secretaria-Executiva do Comit; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Casa Civil da Presidncia da Repblica; e Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda.
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A efetiva operacionalizao do Seguro efetuada pela SAIN/MF Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda que exerce as atribuies de Secretaria-Executiva do COFIG e as atividades relacionadas concesso de garantia de cobertura dos riscos comerciais e dos riscos polticos e extraordinrios assumidos em virtude do Seguro de Crdito Exportao SCE, ao amparo do FGE, especialmente c) autorizar a garantia da cobertura dos riscos comerciais e dos riscos polticos e extraordinrios assumidos pela Unio, em virtude do SCE, nos termos da Lei n 6.704, de 26.10.1979, e da regulamentao em vigor; e f) adotar as providncias necessrias, como mandatria da Unio, para a cobrana judicial e extrajudicial, no exterior, dos crditos da Unio, decorrentes de indenizaes pagas, no mbito do SCE, com recursos do FGE.
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Em 2011, em atendimento recomendao do COFIG, a COAFI, na qualidade de SecretariaExecutiva do Comit, realizou 3 (trs) consultas extraordinrias aos membros do COFIG, por meio eletrnico, conforme a seguir: Argentina Hidreltrica de Chihudo: Consulta por meio do expediente n 041/COFIG/SAIN-MF, de 9 de fevereiro de 2011, sobre a concesso de garantia do Seguro de Crdito Exportao, ao amparo do FGE, para nanciamento a ser concedido para a construo da Hidreltrica de Chihudo, na Argentina. Repblica Dominicana Construo e ampliao de estaes de tratamento de guas residuais: Consulta por meio do expediente n 501/COFIG/SAIN-MF, de 26 de outubro de 2011, sobre a concesso de garantia do Seguro de Crdito Exportao, ao amparo do FGE, para nanciamento a ser concedido para a Construo e ampliao de estaes de tratamento de guas residuais, na Provncia de Santiago de los Caballeros, na repblica Dominicana. Equador Construo da Usina Hidreltrica de Manduriacu: Consulta por meio do expediente n 578/COFIG/SAIN-MF), de 7 de dezembro de 2011, sobre a concesso de garantia do Seguro de Crdito Exportao, ao amparo do FGE, para nanciamento a ser concedido para a Construo da Usina Hidreltrica de Manduriacu, no Equador. Ibid., p. 9.
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A descrio extensa das responsabilidades governamentais existentes apontam para a necessidade de efetivao da due dilligence socioambiental com o intuito de minorar os riscos bancrios inerentes operao. A anlise dos dispositivos normativos pesquisados no aponta a considerao de variveis socioambientais (apesar da sua intrnseca vinculao, como apontada na minuta de resoluo do Banco Central, anteriormente citada). Desnecessrio apontar a possibilidade de danos ao patrimnio pblico. Rememore-se, para tanto, o processo de concesso de recursos pblicos para a construo da estrada na Bolvia que atravessava a reserva de Tipnis. No entanto, a anlise do processo de concesso de emprstimos por meio do EXIM Ps-Embarque apresenta apenas exigncias cartorrias, incompatveis com investimentos que podero nanciar obras de elevado impacto ambiental e social. Atualmente o BNDES, em dados de 2011, nancia em torno de 23 bilhes de dlares em investimentos em diversos setores em variados pases. Merece reparo que a maior parte dos investimentos destina-se a nanciar exportaes de servios para a frica e para a Amrica Latina. Desnecessrio apontar que estes pases apresentam, em sua maior parte, legislao com parmetros socioambientais (com consequente capacidade de implementao) inferiores ao padro brasileiro. Especicamente em relao s exigncias para o processo de concesso temos:
A formalizao da operao ocorrer com a aposio do de acordo pelo BNDES na FRO-exim mencionada na alnea a do item 3.3 abaixo. 3.3. Para a formalizao da operao de renanciamento de bens e/ou servios, devero ser encaminhados ao BNDES, pela Instituio Financeira: a) Ficha Resumo de Operao de Exportao FRO-exim (Anexo 3), em 3 vias, rmadas pelos representantes legais da Instituio Financeira, cujas assinaturas devero estar identicadas de forma legvel; b) Relao Discriminada de Produtos (Anexo 4), na hiptese dos campos de preenchimento constantes da FRO-exim no serem sucientes para relacionar a totalidade dos produtos a serem renanciados; c) 2 cpias do Registro de Operaes de Crdito RC obtido junto ao SISCOMEX, que apresente: o termo APROVADO no campo Status; condies nanceiras idnticas quelas aprovadas pelo BNDES; e, no caso da operao ter sido registrada ao amparo do Sistema de Equalizao do PROEX, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES gurando como benecirio da equalizao (cdigo 007); d) Certido Negativa de Dbito CND referente Beneciria, expedida pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS, por meio da INTERNET, a ser extrada pela Beneciria e vericada pela Instituio Financeira no endereo www.mpas.gov.br; e) Certicado de Regularidade do FGTS referente Beneciria, expedido pela Caixa Econmica Federal, por meio da INTERNET, a ser extrado pela Instituio Financeira no endereo www.caixa.gov.br;
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f) Certido quanto Divida Ativa da Unio referente Beneciria, expedida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio da INTERNET, a ser extrada pela Instituio Financeira no endereo www.pgfn.fazenda.gov.br; g) Certido Negativa de Dbitos de Tributos e Contribuies Federais referente Beneciria, expedida pela Secretaria da Receita Federal, por meio da INTERNET, a ser extrada pela Instituio Financeira no endereo <www. receita.fazenda.gov.br>.
O processo de liberao igualmente no guarda maior complexidade, sem a previso de salvaguardas socioambientais para a liberao dos recursos ou eventual previso de suspenso ou cancelamento em caso de ocorrncia de impactos socioambientais graves ou no previstos.
4. LIBERAO 4.1. O prazo de utilizao dos recursos vinculados a cada FRO-exim ser de 12 (doze) meses, a contar da data da formalizao da operao, conforme item 3.2, podendo ser prorrogado por igual perodo, a critrio do BNDES. 4.1.1. A operao estar automaticamente cancelada caso o primeiro pedido de liberao dos recursos no seja apresentado ao BNDES no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados a partir da data da formalizao da operao. 4.2. Para a liberao de recursos, alm da inexistncia de inadimplemento referida no item 3.4, a Instituio Financeira dever encaminhar ao BNDES os documentos relacionados abaixo, os quais podero ser apresentados juntamente com a FRO-exim: I Nas operaes de renanciamento de bens: a) uma via do Pedido de Liberao PL assinada pelos representantes legais da Instituio Financeira e da Beneciria (Anexo 5); b) cpia e original dos ttulos de crdito referentes exportao, aceitos ou emitidos pelo Importador, devidamente avalizados, e que devero estar endossados pela Beneciria em favor do BNDES ou, no caso de operao garantida por Agente Financeiro, em favor deste, o qual dever endoss-los ao BNDES (Anexos 6 a 11), ou Carta de Crdito e originais dos respectivos Contratos de Cesso de Direitos, Total ou Parcial, da Carta de Crdito (Anexos 13 e 14), em 3 vias, devidamente rubricados e assinados, acompanhados do Certicate of Compliance (Anexo 15). No caso de operaes cursadas no CCR, a Carta de Crdito dever vir acompanhada da Declarao do Banco Negociador (Anexo 16) e de cpia da Carta-Remessa (Remittance Letter). Na hiptese de cesso parcial dever ser apresentada cpia da carta de crdito; c) cpia da fatura comercial; d) cpia do conhecimento de transporte internacional; e) cpia do Registro de Exportao RE obtido junto ao SISCOMEX, no qual estejam especicados, no mnimo, os campos 01 a 28, e que apresente a expresso AVERBADO no campo Situao do RE; f) cpia do contrato de cmbio relativo ao pagamento do sinal e/ou do pagamento antecipado da exportao renanciada (Transao PCAM 300 do
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SISBACEN), acompanhado do respectivo Sumrio das Operaes Contratadas (Transao PCAM 450 do SISBACEN); g) certides mencionadas nas alneas (d), (e), (f) e (g) do item 4.3 acima cuja data de validade tenha expirado; h) outros documentos julgados necessrios pelo BNDES. II Nas operaes de renanciamento de servios: a) documentos previstos nas alneas (a), (b), (f), (g) e (h) do inciso I acima; b) fatura comercial emitida pela Beneciria, no valor das exportaes brasileiras realizadas, com a expresso de acordo aposta pelo importador no cor-po da fatura; c) relao dos registros de embarques averbados pela Secretaria da Receita Federal, se for o caso, elaborada pela Beneciria, mencionando o nmero da fatura correspondente; d) relatrio de acompanhamento emitido pela Beneciria e visado pelo importador, indicando servios prestados, percentuais de progresso fsico do projeto e valores realizados correspondentes, e o nmero da respectiva fatura, a m de que os eventos relacionados possam ser claramente identicados; e) declarao emitida pelo importador atestando que os desembolsos realizados guardam compatibilidade com o cronograma fsico do projeto e no contemplam gastos locais ou realizados em terceiros pases; f) apresentao de quadro de usos e fontes com equacionamento das fontes de recursos para o projeto acompanhado de cronograma fsico-nanceiro de implantao; g) cpia autenticada do contrato celebrado entre a Beneciria e a empresa encarregada da auditoria e acompanhamento das exportaes de servios; h) apresentao, a critrio do BNDES, de estudo de viabilidade tcnico-econmica do projeto, previamente aprovado pelo importador; e i) apresentao, a critrio do BNDES, de parecer exarado por empresa independente que certique a compatibilidade do oramento do projeto apresentado com parmetros de preos internacionais, ajustados aos praticados no pas do importador.
Por derradeiro temos que as operaes garantidas por meio do Fundo de Garantia Exportao e, consequentemente, recursos do Tesouro Nacional, apesar da clara vinculao entre risco bancrio e socioambiental, estabelecida pela doutrina, pela minuta da circular do Banco Central e pela Circular n 3547/2011, anteriormente citados:
4.3. Nas operaes de renanciamento de bens e/ou servios com participao da SBCE, devero ser apresentados, ainda: a) documentos previstos no item 4.2, no que couber; b) comprovante do pagamento integral do prmio de seguro SBCE; c) cpia autenticada da Aplice de Seguro de Crdito Exportao emitida pela SBCE, contendo as condies gerais e particulares relativas operao, bem como respectivos anexos, cobrindo riscos polticos, comercias e extraordinrios, no percentual aprovado pelo BNDES para a operao;
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d) original do Instrumento de Cesso e Transferncia do Direito Indenizao, mediante o qual a Beneciria cede em favor do BNDES os direitos decorrentes da aplice de seguro, devidamente rmado pela SBCE e pela Beneciria; e) original do Instrumento de Consso de Dvida rmado pela Beneciria, com rma reconhecida e devidamente registrado, correspondente parcela do crdito no coberta pela SBCE, conforme minuta constante do Anexo 17; f) Carta de Fiana emitida por Agente Financeiro com limite de crdito para operar com o BNDES, garantindo o risco correspondente parcela do crdito no coberta pela SBCE, conforme minuta constante do Anexo
O Projeto Manduriacu
A Usina Hidreltrica de Manduriacu integra o Sistema Hidroeltrico Guayllabamba a ser construdo no Equador, na bacia hidrogrca do rio Guayllabamba. O volume total do reservatrio da barragem Manduriacu ser 9.600.000 m3, com uma rea alagada de cerca de 50 h. A usina gerar 60 MW e custar cerca de US$ 124.800.000,00 (cento e vinte e quatro milhes e oitocentos mil dlares) dos quais US$ $90.200.000,00 (Noventa milhes e duzentos mil dlares) sero garantidos pelo BNDES, por meio da linha de nanciamento EXIM ps-embarque para nanciamento dos servios de construo civil da obra a serem realizados pela Construtora Odebrecht.24 Manduaricu uma das dez centrais hidreltricas que o Governo Equatoriano pretende construir ao longo do rio Guayllabamba e que, em conjunto, produziro cerca 1.718 MW de energa, sucente para o abastecimento de 58% (cinquenta e oito por cento) da demanda elcrica do pas. O tamanho do projeto, dos consequentes impactos e do montante nanciado no devem obliterar a questo de fundo: A ausncia de uma anlise socioambiental dos projetos nanciados com o consequente monitoramento do cumprimento da legislao nacional e internacional e dos impactos sobre o meio ambiente, povos indgenas e populaes tradicionais. Em face do escopo do estudo sero abordados apenas dois aspectos do projeto : a)
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Cabe registrar a declarao do representante da Construtora Engevix no Equador, Rodrigo de Oliveira, ao descrever a relao das empreiteiras com o BNDES como ntima: Cmo se maneja la relacin entre una empresa brasilea como Engevix y el Bndes de Brasil? La relacin entre el Bndes y otras compaas como Engevix es ntima. El Bndes es banco estatal de fomento y desarrollo, y funciona para fomentar la industria bsica, de infraestructura. El Bndes ha nanciado algunas de las centrales de Engevix. Pero no adems existen otros nancistas. Como los fondos de los jubilados de la Caja Econmica Federal de Brasil, que buscan seguridad de inversin en proyectos. Tambin hay otros bancos regionales que son muy fuertes como el BNB del norte de Brasil que sustent estructuraciones de nuestros proyectos. Engevix de Brasil tiene inters en construir 5 centrales de generacin El Comrcio, 08/12/11. Disponvel em: <http:// www.elcomercio.com/negocios/Engevix-Brasilconstruircentralesgeneracion_0_604739740. html?print=1>.
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o incio das obras sem a devida licena ambiental b) a construo da Usina no rio que colhe os dejetos humanos de Quito, sem previso de tratamento dos euentes.
Examinemos o primeiro aspecto. Peridicos do Equador apontaram o incio das obras sem que houvesse a necessria expedio dos documentos necessrios. Tal fato caracterizaria o descumprimento do Regulamento Ambiental para atividades Eltricas, especialmente os seus artigos 19 e 20:
19. Clasicacin de los proyectos y obras elctricas. Para efectos de la aplicacin y presentacin del EIA en el sector elctrico, los proyectos y obras se clasican en: a) Los que requieren EIA: proyectos u obras de generacin de energa elctrica, cuya capacidad total sea igual o mayor a 1 MW, y las lneas de transmisin y distribucin, en los niveles de voltaje y longitud aprobados por el CONELEC a travs de Regulacin, as como los proyectos u obras a los que se reere el artculo 41; y, b) Los que no requieren EIA: proyectos que no se contemplan en el literal anterior. 20. Obligatoriedad. Todo nuevo proyecto, obra o instalacin destinada a la generacin, transmisin o distribucin de energa elctrica, cuyas capacidades o dimensiones sean iguales o mayores a las indicadas en el literal a) del artculo anterior, deber contar con un EIA. La aprobacin previa de dicho
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estudio por parte del CONELEC, y la obtencin de la Licencia Ambiental del Ministerio del Ambiente, son condiciones necesarias y obligatorias para iniciar la construccin del indicado proyecto.
A notcia foi divulgada nos meios de comunicao equatorianos, mas no houve a adequada resposta pela empresa brasileira. O Conselho Nacional de Eletricidade (CONELEC) ainda informou a possibilidade de autorizao, de forma monocrtica por meio de seu diretor, de obras que sejam de interesse nacional.
La central se adjudic en diciembre del 2011 a la brasilea Odebrecht, que inici la apertura de vas de acceso en marzo pasado, sin contar con licencia ni estudios ambientales denitivos. El Consejo Nacional de Electricidad (Conelec), ente regulador del tema ambiental en materia elctrica, aclar que el 10 de febrero pasado solo autoriz el inicio de obras preliminares y no de las obras del proyecto en s mismo, en el afn de que una vez de que se disponga la licencia ambiental, la cual est en trmite nal para su obtencin, se pueda iniciar la construccin del proyecto en forma inmediata. Pero los artculos 20 de la Ley de Gestin Ambiental y 20 del Reglamento Ambiental para Actividades Elctricas no hacen esta diferencia y establecen que para iniciar la construccin de todo nuevo proyecto elctrico de ms de un 1 MW deber contar, de forma obligatoria, con estudio y licencia ambiental. Manduriacu generar 62,5 MW. El Conelec agreg que el Directorio de esta entidad facult a su director para que autorice obras en proyectos de inters nacional como es el caso del Manduriacu. [...] Este Diario consult la posicin de Odebrecht va correo electrnico, pero no se pronunci hasta el cierre de la edicin.25
Em relao ao manejo das guas contaminadas de Quito a questo igualmente preocupante. O prprio estudo de impacto ambiental denitivo aponta a ausncia de coordenao entre a construo da Barragem e a efetivao de saneamento em Quito. Em decorrncia h possibilidade de incremento signicativo de doenas como Dengue, Leishmaniose, Febre Amarela e Mal de Chagas em face da proliferao de vetores ocasionada pelo alagamento de 50 ha com guas contaminadas por resduos humanos. O Estudo aponta ainda a possibilidade de efetivao da remoo da comunidade de Santa Rosa em caso de agravamento dos impactos previstos. O estudo ainda aponta que a ausncia de coordenao entre as entidades responsveis pela gesto da gua e as responsveis pela sua utilizao acarretar a alterao da equao nanceira dos empreendimentos, pela necessria incluso do saneamento de Quito nos custos dos projetos. A soluo encontrada para minorar os impactos igualmente no adequada. A efetivao de lavagens na represa duas vezes ao ano, em face dos dejetos acumulados
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OROZCO, Monica. Manduriacu inici sin la licencia ambiental. Reportera DOMINGO. El Comercio, 15/04/12. <http://www.elcomercio.com/sociedad/Manduriacu-inicio-licencia-ambiental _0_682131930.html?print=1>.
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ocasionar grande impacto no bioma jusante da barragem conforme igualmente apontado no estudo. Trechos sobre os pontos apresentados so expostos a seguir:
d.3.6 Coordinacin para el manejo de las aguas residuales del DM de Quito Debido a que la operacin del embalse est muy inuenciado por las aguas residuales sin tratamiento del D.M de Quito, HIDROEQUINOCCIO EP, que estar directamente afectado por el agua contaminada a ser embalsadas, deber coordinar acciones para que la EPMAPS ejecute el proyecto de descontaminacin del ro Guayllabamba, y establezca acuerdos de cooperacin para mejorar el sistema de tratamiento, en especial de aquellos elementos que incidiran an ms en la evolucin hacia la eutrozacin del embalse, esto es todos los nutrientes del fsforo y nitrgeno. De hecho como se indic en la evaluacin de impactos ambientales, la contaminacin alta o muy intensa debido esencialmente a las descargas de aguas residuales de la ciudad de Quito y de las poblaciones asentadas a lo largo de la cuenca, ms las condiciones climticas del rea, hacen prever que existir un deterioro de la calidad del agua en el embalse y un posible incremento en los vectores en especial los mosquitos, los cuales pueden convertirse en vectores de enfermedades como: Paludismo, Leishmaniosis, Dengue, Fiebre Amarilla y Mal de Chagas, presentes en la zona. As mismo, las decitarias condiciones socioeconmicas de las poblaciones asentadas en el rea de inuencia Social (AIS) del proyecto hidroelctrico Manduriacu, da cuenta de una poblacin con alto nivel de vulnerabilidad, proclive a contraer o intensicar la presencia de enfermedades prevalentes en las comunidades cercanas al proyecto. En este contexto las poblaciones cercanas como Cielo Verde, Ro Verde podrn ser afectadas potencialmente. El riesgo mayor tendr la poblacin de Santa Rosa la cual est en la cabecera del can del ro Guayllabamba, esta poblacin tendra la necesidad de movilizarse del rea si los impactos fueran no tolerables. Estos elementos ahondan en la necesidad de una coordinacin ms estrecha entre las organizaciones involucradas en la gestin del agua y en los usos del recursos, pues los proyectos hidroelctricos con embalse de la cuenca del ro Guayllabamba sern impactados directamente si no se establecen mecanismos estrictos de control y de acciones inmediatas para el tratamiento de estos euentes; aspecto que tendr gran inuencia en los costos de operacin y mantenimiento de las centrales hidroelctrica y la de Manduriacu no es una excepcin, generndose muy posiblemente nuevos escenario nancieros como es el pago por contaminacin en el Distrito Metropolitano.26
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ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL DEFINITIVO (EIAD) DEL PROYECTO IDROELCTRICO MANDURIACU. Disponvel em: <http://www.conelec.gob.ec/images/ documentos/doc_10089_In392MF3EIADT3PMA-A-Jgu.pdf>. p. 234-237.
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Lavados Peridicos del Embalse Si bien los lavados del embalse van a producir impactos severos a la biota acutica, especialmente aguas debajo de la presa, a su vez, estos van a permitir liberar sedimentos cargados de materia orgnica, los cuales agregan nutrientes de N y P al agua, y favorecen el crecimiento de toplancton y macrtas. Por lo tanto, esta medida que ser realizada dos veces por ao (febrero y mayo) en poca de alto caudal, prevendr en cierto nivel el desarrollo excesivo de toplancton y macrtas. Ms detalles sobre esta accin y su periodicidad se presentan en los estudios de diseo nal del proyecto. D27
Reportagens produzidas sobre o tema apontam a gravidade do problema da utilizao de guas contaminadas para a formao de um reservatrio e a consequente possibilidade de ocorrncia de danos irreparveis s comunidades afetadas pelo empreendimento. A reportagem tambm aponta o descolamento entre a construo do complexo hidreltrico e a efetivao do saneamento urbano em Quito.
Todd Smith, otro morador, no se opone a la central, pero exige que, antes, se haga el saneamiento del ro para no afectar a 250 familias que estn en el rea de inuencia. El da que esta agua, que yo he recogido hoy del Guayllabamba, est lista para beber entre todos, que ese da se construya la represa, dice Ciro Toscano, habitante de Cielo Verde, mientras pone una botella con agua amarillenta en la mesa donde se encuentran las autoridades de la Enernorte, unidad de negocios de la Corporacin Elctrica del Ecuador (Celec), empresa estatal que impulsa la obra. As se observa en un registro de video de la audiencia pblica de socializacin de la obra, realizada a inicios de marzo pasado. Claudia Otero, gerenta de esta unidad, dice que los estudios que se han hecho comprobaron que el impacto del embalse es manejable, no es tan alto y, por tanto, factible. De hecho, dijo, no ser necesario trasladar a la poblacin fuera del rea de inuencia. Segn los estudios ambientales preliminares la contaminacin del ro podra acelerar la descomposicin de materia orgnica y ser fuente de vectores de enfermedades, como el paludismo, leishmaniosis y otros, si no se toman medidas preventivas. Por esto se recomienda ejecutar un plan de manejo del embalse, con monitoreos a la calidad del agua y lavados peridicos de la presa (dos por ao, cuando las presas de este tipo requieren solo uno). Estas descargas provocarn contaminacin aguas abajo, segn anotan estos estudios. Tambin sugieren descontaminar el ro Guayllabamba. Pero el embalse de la central se llenar tres o cuatro aos antes de inaugurar la obra de saneamiento prevista para el 2018 a cargo de la Empresa de Agua Potable de Quito. Othn Zevallos, gerente de esta empresa, dijo que este ao iniciarn los estudios denitivos, con inversin del Instituto Nacional de
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ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL DEFINITIVO (EIAD) DEL PROYECTO HIDROELCTRICO MANDURIACU. Disponvel em: <http://www.conelec.gob.ec/images/ documentos/doc_10089_In392MF3EIADT3PMA-A-Jgu.pdf>. p. 239.
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Preinversin de USD 6 millones. Aunque dijo que lo ideal es que esta obra inicie antes de llenar la represa, todo depender de los recursos. La obra de saneamiento cuesta USD 558 millones.
As informaes disponveis sobre o processo de nanciamento apontam a assinatura do emprstimo entre o governo brasileiro e o governo equatoriano. Estas informaes no se encontram disponveis no stio do BNDES, na relao de Contrataes referentes a desembolsos no apoio exportao pelo BNDES Ps-embarque realizadas entre janeiro de 1998 e maro de 2013.28 A forma provvel do emprstimo a contratao psembarque, na modalidade buyers credit. Em face dos parmetros da obra: Valor superior a US$ 100.0000.000,00 (cem milhes de dlares) e montante comprometido pelo BNDES (US$ 90.000.000,00 noventa milhes de dlares), temos que o empreendimento estaria enquadrado nos novos parmetros dos Princpios do Equador.29 Em 2011,30 o Banco Mundial publicou o relatrio de acompanhamento do emprstimo de US$ 1.300.000.000,00 (Um bilho e trezentos milhes de dlares) efetuado no ano de 2009 para estabelecimento de uma poltica de gerenciamento ambiental sustentvel. Um dos objetivos do emprstimo, efetuado em maio/2009, era o estabelecimento de uma nova poltica socioambiental no BNDES. Poltica essa que deveria nortear a concesso de novos investimentos. Desta forma houve o estabelecimento de uma meta qualitativa e outra quantitativa: a) estabelecimento de uma nova poltica socioambiental e b) submisso de 100% (cem por cento) dos projetos nova
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Os nanciamentos concedidos em relao aos empreendimentos da estrada que cruzava a reserva de Tipnis e ao projeto Manduriacu, no se encontram disponveis nas informaes sobre Contrataes referentes a desembolsos no apoio exportao pelo BNDES Ps-embarque. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_ Transparente/Consulta_as_operacoes_do_BNDES/exportacao_pos_embarque.html>. Importante atualizao sobre o tema, especialmente para estabelecimento de referncias na poltica de sustentabilidade empresarial, a atualizao efetivada nos Princpios do Equador (verso III junho/2013). Os Padres de Performance (Performance Standards) do IFC juntamente com as diretrizes ambientais, de sade e segurana do prprio Banco Mundial (The World Bank Group Environmental, Health and Safety Guidelines) devero ser empregadas para investimentos na modalidade de emprstimos para exportao de bens e servios para projetos nicos com oramentos superiores a US$ 100.000.000,00 (cem milhes de dlares) em que a participao da instituio nanceira seja pelo menos de US$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de dlares). Infelizmente as salvaguardas apenas se referem modalidade Buyers credit (nanciamento do importador) condicionada ao efetivo controle operacional (direto ou indireto) sobre o empreendimento. As salvaguardas no se aplicam modalidade Suppliers credit (nanciamento do exportador), que supostamente no teria o controle operacional sobre o empreendimento bem como outras modalidades de crditos no relacionadas a um projeto como nanciamento para aquisio de bens e capital de giro.Disponvel em:http://www.equator-principles.com/index.php/ process-and-timeline. World Bank. 2011. Brazil First Programmatic Development Policy Loan (DPL) for Sustainable Environmental Management Project. Washington D.C. The Worldbank. http://documents. worldbank.org/curated/en/2011/08/15048801/brazil-rst-programmatic-development-policy-loandpl-sustainable-environmental-management-project
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poltica at o nal de 2011. A nova poltica socioambiental foi publicada por meio da resoluo 2025/10. A resoluo estabelece entre outros pontos o compromisso de desenvolver e aperfeioar permanentemente metodologias e outros instrumentos de monitoramento e avaliao de impactos e resultados socioambientais gerados pelo prprio Banco e pelas atividades apoiadas nanceiramente. Esta resoluo foi complementada pela 2022/10 que deveria estabelecer procedimentos operacionais a serem observados na concesso de investimentos. Em relao meta qualitativa o relatrio de acompanhamento e apontou que 100% (cem por cento) dos projetos foram examinados, aprovados e, especialmente, monitorados conforme a nova poltica socioambiental do Banco.31 Essa concluso do banco lana duas hipteses para o caso dos nanciamentos bancrios realizados no exterior: a) O cumprimento do suposto exame e monitoramento dos projetos ocorre apenas no campo formal, ou seja, trata-se de mera chancela do exame previamente efetuado pelos rgos ambientais pertinentes. Frise-se que em caso de observncia de padres pela legislao local inferiores aos padres internacionais teramos o descumprimento pelo BNDES da clusula 2.2 da Declarao Internacional das Instituies Financeiras sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, assinada pelo banco no ano de 1994.32 b) No ocorre a submisso das operaes internacionais ao crivo da poltica socioambiental do BNDES. Esta hiptese se agura a mais provvel em face das normas operacionais aplicveis, datadas de 2002, no contemplarem alteraes em face da nova poltica editada no ano de 2010. Este ponto caracteriza descumprimento da Declarao Internacional das Instituies Financeiras sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, assinada pelo banco no ano de 1994, especicamente do seu item 2.3 que assim dispe: Reconhecemos
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Indicator 4 : Share of the projects submitted directly to BNDES screened, approved and monitored according to the new Environmental and Social Institutional Policy. [] The original target was to be achieved by the end of 2011, after the end of the 2nd DPL of the series. The target was fully achieved one year earlier than expected. World Bank. 2011. Brazil First Programmatic Development Policy Loan (DPL) for Sustainable Environmental Management Project. Washington D.C. The Worldbank. <http://documents.worldbank.org/curated/en/2011/08/15048801/brazilfirst-programmatic-development-policy-loan-dpl-sustainable-environmental-managementproject>. p. 10. Em 1994, o BNDES assinou a Declarao Internacional das Instituies Financeiras sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e passou a integrar o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Iniciativa Financeira (UNEP-FI). A declarao estabelece o seguinte em seu artigo 2.2 : Sero observadas todas as normas, nacionais e internacionais, atinentes esfera social e ambiental. Alm da observncia, nos comprometemos com a integrao dos parmetros socioambientais nas operaes e decises de negcio em todos os mercados. 2.2 We will comply with all applicable local, national and international regulations on environmental and social issues. Beyond compliance, we will work towards integrating environmental and social considerations into our operations and business decisions in all markets. (UNEP Statement of Commitment by Financial Institutions (FI) on Sustainable Development)
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que a identicao e quanticao de riscos socioambientais deve ser parte do processo de anlise e gesto do risco, nas operaes domsticas e internacionais.33 Igual descumprimento atinge o Protocolo Verde, assinado no ano de 1995 e renovado no ano de 2008, especialmente no inciso II de sua clusula segunda:
II Considerar os impactos e custos socioambientais na gesto de ativos (prprios e de terceiros) e nas anlises de risco de clientes e de projetos de investimento, tendo por base a Poltica Nacional de Meio Ambiente, observadas as seguintes diretrizes: a) Condicionar o nanciamento de empreendimentos e atividades, potencial ou efetivamente poluidores ou que utilizem recursos naturais no processo produtivo, ao Licenciamento Ambiental, conforme legislao ambiental vigente; b) Incorporar critrios socioambientais ao processo de anlise e concesso de crdito para projetos de investimentos, considerando a magnitude de seus impactos e riscos e a necessidade de medidas mitigadoras e compensatrias; c) Efetuar a anlise socioambiental de clientes cujas atividades exijam o licenciamento ambiental e/ou que representem signicativos impactos sociais adversos;
Por derradeiro, temos o descumprimento da Constituio Federal bem como de Convenes internacionais. raticadas pelo governo brasileiro, como a Conveno de Diversidade Biolgica. Reitere-se que a Unio, representante externa, da Repblica Federativa do Brasil34 detentora de 100% das aes do BNDE. Estes compromissos seguem abaixo transcritos:
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I independncia nacional; II prevalncia dos direitos humanos; mbito Jurisdicional Sujeito aos direitos de outros Estados, e a no ser que de outro modo expressamente determinado nesta Conveno, as disposies desta Conveno aplicam-se em relao a cada Parte Contratante: a) No caso de componentes da diversidade biolgica, nas reas dentro dos limites de sua jurisdio nacional; e b) No caso de processos e atividades realizadas sob sua jurisdio ou controle, independentemente de onde ocorram seus efeitos, dentro da rea de sua jurisdio nacional ou alm dos limites da jurisdio nacional cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e conforme o caso, em especial para os propsitos dos arts. 8 a 10: [...]
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We recognize that identifying and quantifying environmental and social risks should be part of the normal process of risk assessment and management, both in domestic and international operations ((UNEP Statement of Commitment by Financial Institutions (FI) on Sustainable Development)) Art. 21. Compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais;
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c) Identicar processos e categorias de atividades que tenham ou possam ter sensveis efeitos negativos na conservao e na utilizao sustentvel da diversidade biolgica, e monitorar seus efeitos por meio de levantamento de amostras e outras tcnicas;
A assuno da devida governana e, especialmente, responsabilidade dos governos pelas suas empresas transnacionais o caminho a ser devidamente trilhado. Neste sentido temos a aprovao no em junho de 2011, pelo Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) dos Princpios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos elaborados pelo Representante Especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Professor John Ruggie. 35 Entre os princpios podemos citar os seguintes:
PRINCPIO 4 Os Estados devem adotar medidas adicionais de proteo contra as violaes de direitos humanos cometidas por empresas de sua propriedade ou sob seu controle, ou que recebam signicativos apoios e servios de organismos estatais, tais como as agncias ociais de crdito exportao e os organismos ociais de seguros ou de garantia dos investimentos, exigindo, se for o caso, auditorias (due diligence) em matria de direitos humanos. PRINCPIO 5 Os Estados devem exercer uma superviso adequada, a m de cumprir suas obrigaes internacionais de direitos humanos, quando contratam os servios de empresas, ou promulgam normas com essa nalidade, que possam ter um impacto sobre o gozo dos direitos humanos.
Consideraes nais O cenrio de ausncia de responsabilidade socioambiental dos agentes nanceiros sobre os seus empreendimentos foi superado, pelo menos no plano normativo, por diversas instituies internacionais. A adoo de salvaguardas destinadas a prevenir severos impactos negativos como os observados na implantao do Projeto Polonoroeste, pelo Banco Mundial, contriburam para uma internalizao das variveis socioambientais nos parmetros de aprovao dos projetos nanciados. Nesta esteira temos o estabelecimento de mecanismos que permitem sociedade civil ou aos diretamente impactados negativamente pelo empreendimento acessar o agente nanciador, os deno35
Os 31 Princpios so o resultado de seis anos de trabalho e foram elaborados para implementar os parmetros proteger, respeitar e reparar apresentados por John Ruggie em 2008. Os trs pilares dos Princpios Orientadores so: PROTEGER: a obrigao dos Estados de proteger os direitos humanos; RESPEITAR: a responsabilidade das empresas de respeitar os direitos humanos; REPARAR: a necessidade de que existam recursos adequados e ecazes, em caso de descumprimento destes direitos pelas empresas Disponvel em: <http://www.conectas.org/arquivos/Conectas _Princ%C3%ADpiosOrientadoresRuggie_mar2012%281%29.pdf>.
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minados Independent Accountability Mechanisms (IAM),que podem ser traduzidos como mecanismos independentes de prestao de contas. O Painel de Inspeo, criado em 1993 pelo Banco Mundial e o CAO (Conselheiro/ Auditor/Ouvidor), criado em 1999, pelo IFC, representam iniciativas a serem replicadas.36 Neste sentido, a adoo dos Padres de Performance (Performance Standards) do IFC e das diretrizes ambientais, de sade e segurana do Banco Mundial (The World Bank Group Environmental, Health and Safety Guidelines), como normas a serem observadas pelas empresas que aderirem aos Princpios do Equador representam igual avano. Especialmente, em sua terceira verso que incorporou ao acervo de operaes sujeitas observncia das normas as operaes de nanciamento de exportaes de bens e servios37. A adoo de padres especcos e, especialmente, acessveis permitem um controle social adequado dos empreendimentos nanciados. No caso em tela, haveria a submisso e consequente controle do nanciamento para construo da Usina Hidreltrica de Manduriacu aos normativos mencionados. O estabelecimento de salvaguardas detalhadas, transparentemente divulgadas e devidamente internalizadas no processo de concesso e, especialmente de monitoramento de nanciamentos concedidos deve substituir a mera adeso a declaraes genricas, com amplo campo de interpretao. A no adeso do BNDES aos princpios do Equador exemplo claro dessa assertiva. A adeso do BNDES Declarao Internacional das Institui36
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Importante a replicao do mecanismo no mbito do cliente, como estabelecido no ite 35 do Padro de Performance n 1 do IFC: Onde existirem comunidades afetadas, o cliente dever estabelecer um mecanismo de ouvidoria para receber e facilitar a resoluo das preocupaes e queixas sobre desempenho ambiental e social associadas ao empreendimento.O mecanismo deve ser dimensionado em face dos riscos e impactos adversos do projeto e ter os representantes das Comunidades Afetadas como seus principais usurios. Deve procurar resolver preocupaes prontamente, usando um compreensvel e transparente processo de consulta, culturalmente adequado,de fcil acesso, sem nenhum custo ou consequncia s partes representantes. O mecanismo no deve impedir o acesso a recursos judiciais ou administrativos. O cliente dever informar as comunidades afetada sobre o mecanismo, no decurso do processo de engajamento das partes interessadas. Importante atualizao sobre o tema, especialmente para estabelecimento de referncias na poltica de sustentabilidade empresarial, a atualizao efetivada nos Princpios do Equador (verso III junho/2013). Os Padres de Performance (Performance Standards) do IFC juntamente com as diretrizes ambientais, de sade e segurana do prprio Banco Mundial (The World Bank Group Environmental, Health and Safety Guidelines) devero ser empregadas para investimentos na modalidade de emprstimos para exportao de bens e servios para projetos nicos com oramentos superiores a US$ 100.000.000,00 (cem milhes de dlares) em que a participao da instituio nanceira seja pelo menos de US$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de dlares). Infelizmente as salvaguardas apenas se referem modalidade Buyers credit (nanciamento do importador) condicionada ao efetivo controle operacional (direto ou indireto) sobre o empreendimento. As salvaguardas no se sobre o empreendimento bem como outras modalidades de crditos no relacionadas a um projeto como nanciamento para aquisio de bens e capital de giro. Disponvel em:http://www.equator-principles.com/index.php/process-and-timeline.
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es Financeiras sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (UNEP-FI) e ao Protocolo de Intenes pela Responsabilidade Socioambiental (Protocolo verde) pelo grau de generalidade dos compromissos no permite um efetivo avano na preveno de impactos socioambientais negativos dos empreendimentos nanciados. No BNDES, inexistem, ou no so divulgadas,38 normas operacionais semelhana dos dispositivos anteriormente citados (Performance Standards ou Operational Policies). A existncia de Resolues com aparente equivalncia como as Resolues 2022/10 e 2025/10 que instituram a nova Poltica de Responsabilidade Social e Ambiental e nova Poltica Socioambiental do Sistema BNDES, esbarram no bvio: ausncia de publicidade, no esto disponveis para consulta no stio do Banco. O ponto de ausncia de publicidade das normas refora a fragilidade da adeso do BNDES aos compromissos citados. Tambm inexistem informaes sobre o cumprimento da Circular n 3547/2011. Art. 1 O Processo Interno de Avaliao da Adequao de Capital (Icaap), de que trata o inciso VI do art. 4 da Resoluo n 3.988, de 30 de junho de 2011, deve avaliar a sucincia do capital mantido pela instituio, considerando seus objetivos estratgicos e os riscos a que est sujeita no horizonte de tempo de um ano, e deve abranger:
I avaliao e clculo da necessidade de capital para cobertura dos seguintes riscos: a) risco de crdito; b) risco de mercado; c) risco operacional; [...] 2 A instituio deve demonstrar, no processo de avaliao e de clculo da necessidade de capital para os riscos de que trata este artigo, como considera o risco decorrente da exposio a danos socioambientais gerados por suas atividades
A clara vinculao entre risco bancrio e risco socioambiental, denido como [...]a possibilidade de ocorrncia de perdas em funo de questes socioambientais devendo ocorrer pela instituio nanceira a adoo de [...] sistemas, rotinas e procedimentos que possibilitem identicar, avaliar, monitorar e mitigar o risco socioambiental presente nas atividades e nas operaes nanceiras [...] impende a divulgao de informaes precisas sobre os projetos nanciados no exterior com a especicao do valor do nanciamento do projeto, condies de pagamento, impactos sociomabientais esperados com as respectivas condicionantes e formas de monitoramento.
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O Banco dispe de resolues internas relativas aos setores de pecuria bovina, acar e lcool e gerao termoeltrica a combustveis fsseis.
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A efetuao destas prticas previniria casos como o nanciamento da estrada de Tipnis na Bolvia bem como os provveis e negativos impactos socioambientais da Hidreltrica de Manduriacu devidamente estabelecidos no relatrio de impacto ambiental.39 A adeso ao BNDES dos parmetros da Global Reporting Initiative, padro global para emisso de relatrios de sustentabilidade poderia sanar alguns dos pontos apontados como a ausncia de transparncia. No entanto, como apontado no Relatrio de 2011 houve a seleo de alguns indicadores da Global Reporting Initiative (GRI) para aferir o grau de alinhamento do BNDES com os conceitos de sustentabilidade. Cabe ressaltar, porm, que a metodologia GRI no foi utilizada para a elaborao deste relatrio.40 Como ltimo tpico, temos a atuao da Ouvidoria do BNDES. Obviamente no pode ser considerada como exemplo acabado de IAM (Independent Accountability Mechanism). Criada em 2003, a Ouvidoria visa [...]( atuar no ps-atendimento e na mediao de conitos entre o cidado e a Instituio, prestando esclarecimentos e procurando estreitar os laos entre o BNDES, seus clientes e o pblico em geral. Para tanto, estimula iniciativas descentralizadas, voluntrias e efetivas de aprimoramento dos servios prestados, tornando-se um instrumento de incluso social. Em face da magnitude dos investimentos do banco bem como do espectro nacional e internacional de atuao necessrio que a divulgao da Ouvidoria seja intensicada. A mera comparao entre os stios da Ouvidoria do BNDES (http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Navega cao_Suplementar/Ouvidoria/) e da CAO/IFC (http://www.cao-ombudsman. org/) apontam a necessidade clara de evoluo. Entre as diferenas bsicas est a ausncia de clareza e transparncia no processo, esto a ausncia de identicao do ouvidor e do staff associado Ouvidoria, no h procedimento estabelecido para o processo de reclamao, no h informao clara de que o canal se enderea a impactados pelos nanciamentos do banco, no h divulgao dos casos existentes ou dos encerrados.
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A especial preocupao deve-se ao manejo das guas contaminadas de Quito. O prprio estudo de impacto ambiental denitivo aponta a ausncia de coordenao entre a construo da Barragem e a efetivao de saneamento em Quito. H possibilidade de incremento signicativo de doenas como Dengue, Leishmaniose, Febre Amarela e Mal de Chagas em decorrncia da proliferao de vetores ocasionada pelo alagamento de 50 Ha com guas contaminadas por resduos humanos. O Estudo aponta ainda a possibilidade de efetivao da remoo da comunidade de Santa Rosa em caso de agravamento dos impactos previstos. O estudo ainda aponta que a ausncia de coordenao entre as entidades responsveis pela gesto da gua e as responsveis pela sua utilizao acarretar a alterao da equao nanceira dos empreendimentos, pela necessria incluso do saneamento de Quito nos custos dos projetos. A soluo encontrada para minorar os impactos igualmente no adequada. A efetivao de lavagens na represa duas vezes ao ano, em face dos dejetos acumulados ocasionar grande impacto no bioma jusante da barragem conforme igualmente apontado no estudo. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Hotsites/Relatorio_Anual_ 2011/Capitulos/matriz_de_referencia_dos_indicadores/>.
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Como exposto no h possibilidade de ser considerado como Independent Accountability Mechanisms (IAM) pelos seguintes motivos: ausncia de independncia, no denio dos eventuais papis de auditoria da atuao do banco e aconselhamento de mudanas em procedimentos e, por m, o ponto mais grave: a ausncia de procedimentos operacionais devidamente publicizados que permitam sustentar o descumprimento de procedimentos normativamente estabelecidos. Por derradeiro, temos que impactos socioambientais negativos caracterizam o descumprimento da Constituio Federal bem como de Convenes internacionais. raticadas pelo governo brasileiro, como a Conveno de Diversidade Biolgica. Reitere-se que a Unio, representante externa, da Repblica Federativa do Brasil41 detentora de 100% das aes do BNDES. Estes compromissos seguem abaixo transcritos:
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I independncia nacional; II prevalncia dos direitos humanos; mbito Jurisdicional Sujeito aos direitos de outros Estados, e a no ser que de outro modo expressamente determinado nesta Conveno, as disposies desta Conveno aplicam-se em relao a cada Parte Contratante: a) No caso de componentes da diversidade biolgica, nas reas dentro dos limites de sua jurisdio nacional; e b) No caso de processos e atividades realizadas sob sua jurisdio ou controle, independentemente de onde ocorram seus efeitos, dentro da rea de sua jurisdio nacional ou alm dos limites da jurisdio nacional. Cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e conforme o caso, em especial para os propsitos dos arts. 8 a 10: [...] c) Identicar processos e categorias de atividades que tenham ou possam ter sensveis efeitos negativos na conservao e na utilizao sustentvel da diversidade biolgica, e monitorar seus efeitos por meio de levantamento de amostras e outras tcnicas;
A assuno da devida governana e, especialmente, responsabilidade dos governos pelas suas empresas transnacionais o caminho a ser devidamente trilhado. Neste sentido temos a aprovao no em junho de 2011, pelo Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) dos Princpios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos elabora-
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Art. 21. Compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais;
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dos pelo Representante Especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Professor John Ruggie.42 Entre os princpios podemos citar os seguintes:
PRINCPIO 4 Os Estados devem adotar medidas adicionais de proteo contra as violaes de direitos humanos cometidas por empresas de sua propriedade ou sob seu controle, ou que recebam signicativos apoios e servios de organismos estatais, tais como as agncias ociais de crdito exportao e os organismos ociais de seguros ou de garantia dos investimentos, exigindo, se for o caso, auditorias (due diligence) em matria de direitos humanos. PRINCPIO 5 Os Estados devem exercer uma superviso adequada, a m de cumprir suas obrigaes internacionais de direitos humanos, quando contratam os servios de empresas, ou promulgam normas com essa nalidade, que possam ter um impacto sobre o gozo dos direitos humanos.
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Os 31 Princpios so o resultado de seis anos de trabalho e foram elaborados para implementar os parmetros proteger, respeitar e reparar apresentados por John Ruggie em 2008. Os trs pilares dos Princpios Orientadores so: PROTEGER: a obrigao dos Estados de proteger os direitos humanos; RESPEITAR: a responsabilidade das empresas de respeitar os direitos humanos; REPARAR: a necessidade de que existam recursos adequados e ecazes, em caso de descumprimento destes direitos pelas empresas Disponvel em: <http://www.conectas.org/arquivos/ Conectas_Princ%C3%ADpiosOrientadoresRuggie_mar2012%281%29.pdf>.
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Impactos sociais de hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil Social impacts of hydro-power plants: evaluation of the Social Assistance Plans in the State of Minas Gerais, Brazil Impactos sociales de las centrales hidroelctricas: evaluacin de los Planes de Asistencia Social en el Estado de Minas Gerais, Brasil
Paulo Cesar Vicente de Lima* Vitor Vieira Vasconcelos**
Introduo Este captulo tem como tema central os impactos sociais causados pela instalao de barramentos para hidroeletricidade. Em especial, ser analisada a experincia do Estado de Minas Gerais com o instrumento dos Planos de Assistncia Social PAS , relacionados s aes de reassentamento das populaes atingidas pelo enchimento dos reservatrios. O captulo parte da pressuposio terica da indissociabilidade entre os aspectos sociais e ambientais. Nesse contexto, so analisados os aspectos jurdicos referentes ao tratamento das questes sociais nos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidre* **
Promotor de Justia do Ministrio Pblico de Minas Gerais. Coordenador Geral da Cimos Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais. Mestre em Desenvolvimento Sustentvel. Consultor Legislativo de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Doutorando em Geologia, Mestre em Geograa, Especialista em Solos e Meio Ambiente, Bacharel em Filosoa, Bacharelando em Geograa, Tcnico em Meio Ambiente, Tcnico em Informtica Industrial.
Impactos sociais de hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil
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ltricos. So avaliados, no decorrer do captulo, os casos de alguns empreendimentos hidreltricos instalados no Estado, com foco mais detalhado nas Usinas Hidreltricas de Irap e Candonga. Esta anlise feita a partir de nossa experincia de atuao na Cimos Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, que tem como objetivo promover a interlocuo e a articulao entre os Promotores de Justia, instituies pblicas e a sociedade civil organizada, especialmente os grupos em situao de conito e vulnerabilidade. Essa Coordenadoria procura ampliar canais de participao social, implementando prticas participativas, dentro de um contexto de garantia e efetividade dos Direitos Fundamentais. Em seu mbito de atuao, a CIMOS mantm estreito relacionamento com as comunidades afetadas por grandes empreendimentos, tais como as usinas hidreltricas, especialmente durante as etapas de seu licenciamento ambiental e de reassentamento dos atingidos pela inundao nos reservatrios. Sempre atuando conjuntamente com os promotores locais, a CIMOS tem se utilizado de reunies e audincias pblicas, articulao interinstitucional e execuo de projetos sociais tendentes ao empoderamento dessas comunidades, bem como participado de mediao de conitos acerca do tema. As reexes apresentadas neste estudo so fruto dessas experincias, ancoradas ainda pelas contribuies de diversas entidades parceiras e de pesquisadores acadmicos. Do indissociabilidade entre social e ambiental Acerca dos conceitos de meio ambiente e impacto ambiental Na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente ocorrida em Estocolmo, em 1972, deniu-se o meio ambiente como o conjunto de componentes fsicos, qumicos, biolgicos e sociais capazes de causar efeitos diretos ou indiretos, em um prazo curto ou longo, sobre os seres vivos e as atividades humanas (ONU, 1972). Percebe-se, pois, que o meio ambiente abarca tambm o ser humano, contrariamente a concepes dualistas que diferenciam Homem X Natureza. A doutrina brasileira, e.g., o jurista dis Milar, coaduna-se denio da ONU, ao armar ser
o meio ambiente o conjunto de elementos fsico-qumicos, ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem, individual e socialmente, num processo de interao que atenda ao desenvolvimento das atividades humanas, preservao dos recursos naturais e das caractersticas essenciais do entorno, dentro de padres de qualidade denidos. (MILAR, 2009).
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Paulo Cesar Vicente de Lima e Vitor Vieira Vasconcelos
O conceito de impacto ambiental est intrinsecamente vinculado ao seu efeito na populao. A Resoluo n 1, de 1986, do Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama , a qual dispe sobre as diretrizes gerais para o Estudo e o Relatrio de Impacto Ambiental, no mbito do licenciamento ambiental, incorpora os aspectos sociais ao conceito de impacto ambiental, conforme se depreende do seguinte dispositivo:
Artigo 1 Para efeito desta Resoluo, considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: I a sade, a segurana e o bem-estar da populao; II as atividades sociais e econmicas; III a biota; IV as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; V a qualidade dos recursos ambientais. [...]
Da anlise, mitigao e compensao dos impactos sociais no licenciamento ambiental Os amplos debates ocorridos na ECO-92 e RIO+10 (em 2002) consolidaram uma concepo de que o Desenvolvimento Sustentvel deve ser ecologicamente equilibrado, socialmente justo e economicamente vivel. Essa trade foi consolidada na declarao O Futuro que Queremos, assinada por 193 pases, na Rio+20 em 2012:
Armamos, portanto, a necessidade de uma melhor integrao dos aspectos econmicos, sociais e ambientais do desenvolvimento sustentvel em todos os nveis, e reconhecemos as relaes existentes entre esses diversos aspectos para se alcanar o desenvolvimento sustentvel em todas as suas dimenses. (ONU, 2012a, p. 3)
Macedo (2012, pg. 127-128) ressalta que as polticas pblicas de meio ambiente, como o licenciamento ambiental, ao terem por objetivo o desenvolvimento sustentvel, no podem relegar nenhum desses trs aspectos. Essa mesma interpretao realizada pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, no caso especco do planejamento para alocao de usinas hidreltricas e grandes obras de infraestrutura:
Para racionalizar o custo ambiental para o pas, fundamental denir, a priori, as obras de infraestrutura com melhor custo-benefcio em seus componentes ambiental, econmico e social. Deve-se julgar, portanto, i) as possibilidades e limitaes ambientais dos empreendimentos (quais rios admitiram a construo de usinas hidreltricas; quais opes representariam menor impacto ambiental); ii) as demandas e impactos sociais (quais comunidades seriam
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beneciadas e prejudicadas por cada opo); e iii) a ecincia econmica (os custos de cada escolha em relao ao seu benefcio para o pas). (BRASIL, 2009, p. 9).
Com essa concepo, a declarao O Futuro que Queremos da Rio+20, ao apontar os compromissos dos pases membros para uma economia sustentvel, expressa:
Reconhecemos a importncia de avaliar o conjunto dos fatores sociais, ambientais e econmicos, e incentivamos os Estados, sempre que as circunstncias e condies nacionais permitirem, a considerarem esses fatores nos momentos de tomada de deciso. (ONU, 2012a, p. 13).
A preocupao com a anlise integrada entre aspectos sociais e ambientais nas questes ambientais motivou a incluso do princpio do reconhecimento da relao entre os direitos humanos e meio ambiente, constante na Declarao Rio+20 sobre Justia, Governana e Direito para o Desenvolvimento Sustentvel, a qual foi assinada por ministros de supremas cortes, desembargadores, procuradores-gerais, procuradores de justia, auditores e membros dirigentes do poder judicirio de todo o mundo, na conferncia Rio+20 (ONU, 2012b). A Resoluo Conama n 1, de 1986, supracitada, coerentemente, em sua denio de impacto ambiental, dispe que o licenciamento ambiental dever incorporar a anlise das questes sociais:
Art. 6. O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes atividades tcnicas: I Diagnstico ambiental da rea de in!uncia do projeto completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto, considerando: [...] c) o meio socioeconmico o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a socioeconomia, destacando os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura desses recursos. II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de identicao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (bencos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos nus e benefcios sociais.
O licenciamento ambiental, inicialmente estruturado com forte foco na preservao dos sistemas naturais, no decorrer das ltimas duas dcadas esteve em face de um aumento cada vez maior da relevncia da resoluo de 178
conitos sociais decorrentes da implantao de grandes empreendimentos. Os rgos ambientais, estruturados com equipes voltadas para a conservao da natureza (bilogos, engenheiros orestais e ambientais, agrnomos, entre outros) passaram a ter diculdades ao lidar com esses aspectos sociais. Ao mesmo tempo, os grandes empreendedores (seja o governo ou grandes corporaes) passaram a exercer presso poltica sobre os rgos ambientais, com o objetivo de que os impactos sociais fossem, ao mximo possvel, relevados nos processos de licenciamento, de forma a reduzir os custos de sua mitigao pelos empreendedores e tambm a acelerar a concesso das licenas. Essa presso se exerce politicamente, de forma que a direo poltica governamental pressiona principalmente as cheas em cargos comissionados de livre nomeao e exonerao, que repassam essa presso ao corpo tcnico dos rgos ambientais, conforme diversos relatos colhidos em Macedo (2012). Essa presso resultou na construo de um discurso, compartilhado por empreendedores e algumas cheas de rgos ambientais, especialmente no foro dos conselhos de meio ambiente, justicando a excluso do componente social nos licenciamentos ambientais. Exemplos de tal situao ocorreram no licenciamento ambiental da UHE Barra do Brana, em Minas Gerais, sobre o Rio Pomba, auente do Rio Paraba do Sul, em 2010 (REZENDE, 2010), e no licenciamento da minerao de ouro da empresa Carpathian Gold no Municpio Riacho dos Machados, em 2013 (LOPES, 2013). O objetivo desse discurso consiste em justicar por que os impactos sociais no deveriam ser analisados no licenciamento ambiental e, consequentemente, no seriam estabelecidos condicionantes relacionados a esses impactos sociais. Esse discurso inclui a argumentao de que as questes sociais, tais como sade, educao, segurana e assistncia social devem ser tratadas pelas polticas pblicas do poder pblico, no sendo obrigao dos empreendedores atuar nessas reas. Por m, chega-se inclusive a questionar que certos setores sociais estariam agindo como oportunistas para conseguir benefcios com a implantao do empreendimento no decorrer do licenciamento ambiental. Interpretamos, contrariamente a esse discurso, que o licenciamento ambiental no s pode como deve incorporar a delimitao, a mitigao e a compensao dos impactos sociais, tendo em vista o aspecto social inerente aos conceitos de meio ambiente e de desenvolvimento sustentvel, inclusive na legislao atinente ao licenciamento ambiental, conforme j explicitado neste captulo. O licenciamento ambiental a esfera de deciso para ponderar os impactos positivos e negativos do empreendimento, do ponto de vista econmico, social e ambiental, para confrontar com as alternativas de instalao, com a hiptese de no instalao e com as possibilidades de mitigao e compensao dos impactos, conforme mostra o inciso II do art. 6 da Resoluo Conama n 1, de 1986, supracitado.
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Quanto esquiva dos empreendedores em relegar ao Poder Pblico todas as atividades relacionadas promoo da sade, educao, segurana e assistncia social, preciso entender que, apesar de a execuo das polticas sociais serem deveres do Estado, ao empreendedor tambm cabe o dever de mitigar o seu impacto sobre esses aspectos sociais. Essa a responsabilidade do empreendedor sobre o impacto socioambiental do empreendimento, e isso deve ser considerado no licenciamento ambiental. Dever do Estado no signica exclusividade do Estado, nem que o Estado no possa estabelecer parcerias para atingir os seus ns, ou mesmo regular a propriedade privada para que atinja sua funo social. Sob esse aspecto, ressalta-se que a funo social da propriedade no se refere apenas a terrenos urbanos e rurais, mas tambm a propriedade de maneira ampla (Constituio Federal, art. 5, XXIII e art. 170, III). Farias (2006) defende que a regulao da funo social dos bens de produo um dos fundamentos que permitem o licenciamento ambiental. Essa regulao tem como princpio que o uso da propriedade privada deve reverter seus benefcios em prol de toda a coletividade, e no apenas ao proprietrio (ARAJO, 2005, p. 993). Trata-se de um princpio que estabelece limites liberdade de iniciativa econmica (BRUNA, 1997, p. 42):
O exerccio do poder econmico ser legtimo quando no con!ite com os valores maiores dessa ordem econmica e com os objetivos sociais por ela visados. Isso equivale a dizer que no se admite o exerccio de poder econmico que represente entrave ao desenvolvimento social e marcha dos fatores sociais com vistas consecuo dos ideais de justia social. De acordo com o ensinamento transcrito, em hiptese de con!ito os interesses coletivos devem prevalecer sobre os individuais. (BRUNA, 1997, p. 47).
Portanto, pode-se compreender que o licenciamento ambiental, como uma instncia de regulao da funo social da propriedade, deve se assegurar de que o empreendimento traga mais benefcios do que custos para a sociedade. Por exemplo, um empreendimento hidroeltrico que traga uma quantidade de populao acima do suporte dos servios pblicos municipais pode ser questionado nesse aspecto e ter que apresentar medidas mitigadoras para contornar esse impacto. Do impacto social dos empreendimentos hidreltricos Os impactos sociais mais signicativos da instalao de empreendimentos hidreltricos referem-se retirada da populao que se vinculava ao espao a ser alagado. Entretanto, tambm relevante o impacto devido ao rpido e signicativo aporte de operrios nas obras de construo civil da represa. Esse aporte populacional desestrutura a economia e as relaes sociais locais, sem dar tempo ao Municpio de se adaptar gradualmente s 180
mudanas. Em seguida, aps as obras de instalao, os funcionrios se retiram e a economia dos municpios se desestrutura novamente, em virtude da perda do mercado consumidor. Esse fenmeno tem sido denominado Ciclo Boom-Colapso. (MILANEZ, 2010). Sousa (2000) e Souza (2005) realizaram estudos detalhados sobre os impactos sociais da instalao de reservatrios para hidreltricas, demonstrando como esses impactos desestruturam a economia local, bem como as estruturas sociais e culturais da populao local. Dentre os diversos impactos apresentados por esses dois autores, selecionamos:
Desestruturao econmica Presso sobre os recursos naturais disponveis, tanto pela perda de sistemas agrrios quanto pela reserva hdrica necessria para o funcionamento da hidreltrica; Especulao imobiliria, em virtude da relocao da populao e da chegada de trabalhadores para a construo do barramento; Perda de recursos tursticos atuais e potenciais, que so submergidos; Perda de matria-prima da economia artesanal, tendo em vista que as populaes tradicionais desenvolvem, ao longo das geraes, uma relao com os recursos da !ora e fauna local, e que geralmente esses recursos no so encontrados no local para onde essa populao relocada; Desequilbrio entre oferta e procura de bens e servios no comrcio local, em vista da elevada demanda pelos trabalhadores recm-chegados para as obras; Elevao do custo de vida, como re!exo da especulao imobiliria e da demanda de bens e servios, descritos acima; Transformaes no mercado de trabalho, provocando desemprego e marginalizao social da populao local, por sua diculdade em se adaptar a esse novo cenrio; Surgimento de economia marginal/informal, em virtude do desemprego, marginalizao e da baixa capacidade de atendimento das demandas de bens e servio pelos estabelecimentos existentes; Endividamento da populao local, em virtude da elevao do custo de vida e do aumento do desemprego, acima citados. Desestruturao social e cultural Aumento de tenses e conitos, em razo da violncia e pouco dilogo com que os empreendedores geralmente tratam os moradores locais contrrios ao empreendimento; Insegurana social por propagao de boatos, especialmente em virtude de a comunidade local ter diculdade de acesso a informaes nos rgos pblicos e com o empreendedor;
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Esvaziamento da populao da rea inundada, visto que essa populao possua vnculos com as demais comunidades no entorno do reservatrio; Perda de identidade social e de sentimento comunitrio, em virtude da relocao das pessoas muitas vezes no respeita os vnculos entre a populao atingida; Perda de marcos histricos, como igrejas, praas, monumentos, entre outros; Perda de valores e sentimentos referidos a lugares e paisagens, muitas vezes incorporados por estrias contadas de gerao para gerao; Mudanas nas interaes sociais cotidianas, em virtude das mudanas no contexto socioeconmico, especialmente quando as comunidades rurais so realocadas em assentamentos semiurbanos; Movimentos migratrios, tanto de pessoas que saem da rea alagada quanto de trabalhadores que chegam para a construo do barramento, gerando choque de valores; Presso sobre a infraestrutura de educao, preservao, lazer, sade, saneamento e segurana pblica, em razo dos movimentos migratrios acima citados; Alcoolismo, prostituio, gravidez precoce, aumento da violncia, aumento da mortalidade infantil, entre outros efeitos, causados pela desestruturao econmica, social e cultural referida em todos os tpicos anteriores.
A desestruturao sociocultural, que foi analisada acima em suas facetas especcas, adquire contornos sutis e complexos quando so abordados casos concretos. Machado Jnior (2010) discute alguns exemplos, dentre os quais apresentamos: Lares, igrejas e estabelecimentos comerciais entre os quais era fcil transitar, tm suas rotinas alteradas devido s distncias que surgem aps o enchimento do reservatrio, em virtude da diculdade de cruzar o lago. Aqueles que so deslocados por barragens tm seus planos de vida interrompidos e precisam recomear tudo o que j tinham construdo durante suas vidas e at mesmo o que foi construdo durante a vida de seus antepassados. Em muitos casos o reassentamento feito em terras pouco produtivas e as pessoas esperam muito tempo pelas indenizaes, causando insegurana alimentar e desestruturao da economia familiar. As pessoas deslocadas tm que se matricular em uma nova escola, frequentar uma nova igreja e buscar novas relaes sociais.
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Tribos indgenas e populaes tradicionais passam a ter diculdade para encontrar um novo lugar para cultivar suas crenas e tradies, frequentemente sofrendo com a vida na zona urbana, por causa do processo de aculturao a que so submetidas.
No que diz respeito piora dos indicadores sociais, Possamai (2011) realizou uma avaliao dos impactos sociais das hidreltricas de Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, durante as obras de instalao desses empreendimentos. De acordo com o estudo desse autor, esses dois empreendimentos recrutaram cerca de 37 mil funcionrios de outros Estados do Brasil. Porto Velho, de 2008 a 2010, teve sua populao acrescida em 12,5%, com um aumento da taxa de homicdios dolosos em 44%. Jaci-Paran, distrito de Porto Velho mais prximo aos canteiros de obras, teve um aumento no registro de estupros na ordem de 76,8%, no mesmo perodo. A anlise dos impactos das hidreltricas, apresentada nesta seo, demonstra em termos prticos, a indissociabilidade da anlise social e ambiental na instalao de grandes reservatrios. Os seres humanos, em seus grupos sociais, so dependentes dos espaos e recursos naturais de um territrio. A perda desse territrio via alagamento e desapropriao, bem como as obras associadas, causam impactos diretos na sociedade, alm de impactos que afetam o ambiente natural e, como consequncia, tambm acabam por impactar a comunidade local que dele depende. Minas Gerais, em razo do seu relevo acidentado e da boa disponibilidade de recursos hdricos, possui condies propcias para a instalao de hidreltricas, tanto de grande quanto de pequeno porte. O mapa da Figura 1 mostra as usinas hidreltricas instaladas e a previso de instalao de novas usinas no Estado, tendo como base o potencial identicado na Avaliao Ambiental Estratgica do ano de 2010 (SEMAD, 2010). O mapa da Figura 2, do mesmo estudo, mostra o potencial de nova instalao de usinas hidreltricas agrupadas por bacia hidrogrca. O mapa da Figura 3, por sua vez, mostra o impacto socioambiental preliminarmente identicado para a instalao de cada usina e, indiretamente, tambm fornece uma previso dos conitos potenciais. Observa-se que, nas Bacias dos Rios Grande, Paraba e Doce, no sul e sudeste do Estado, h um maior potencial de pequenas centrais hidreltricas PCHs , geralmente com impacto social e ambiental mais pulverizado, enquanto na Bacias dos Rios So Francisco e Jequitinhonha ainda h a previso de instalao de grandes empreendimentos hidreltricos.
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Figura 1 Inventrio hidroenergtico de hidreltricas previstas ou em operao em Minas Gerais
Legenda
Fonte: Semad, 2010.
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Figura 2 Potencial hidreltrico disponvel em Minas Gerais, agrupado por Bacia Hidrogrfica
Fonte: Semad, 2010.
Figura 3 Impacto socioambiental das hidreltricas previstas para Minas Gerais
Fonte: Semad (2010).

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Os impactos dos reservatrios e a mobilizao popular A instalao de empreendimentos hidreltricos, intensicada no Brasil aps 1970, tem causado intensa mobilizao social por parte dos atingidos. Em abril de 1989, ocorreu o Primeiro Encontro Nacional de Trabalhadores Atingidos por Barragens, que iniciou a articulao entre as comunidades atingidas. Em 1991, no I Congresso dos Atingidos de Todo o Brasil, criou-se o Movimento dos Atingidos por Barragens MAB , de atuao nacional. Essa articulao tambm tomou contornos internacionais, que culminaram na criao da Comisso Mundial de Barragens (CMB), na Sua, em 1997. Essa comisso tem como objetivo levantar e propor solues para os problemas causados pela construo de barragens em todo o mundo. Em 2000, essa comisso elaborou o Relatrio Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de decises (WCD, 2000). O documento aponta diversas diretrizes para o equacionamento dos con!itos socioambientais referentes instalao de reservatrios, entre as quais destacamos:
Todas as partes envolvidas particularmente povos indgenas e tribais, mulheres e outros grupos vulnerveis devem ter livre acesso a informaes e contar com apoio jurdico para que possam ter uma participao esclarecida nos processos decisrios. [...] Se uma avaliao abrangente das opes resolver que uma barragem a escolha preferencial, princpios sociais e ambientais devero ser aplicados na reviso e seleo das opes durante todas as fases de planejamento detalhado, projeto, construo e operao. [...] Antes de serem tomadas decises acerca das opes de desenvolvimento, necessrio compreender no s as funes, valores e requisitos do ecossistema considerando a bacia como um todo, mas tambm como o sustento da comunidade depende desse ecossistema e o in!uencia. [...] As avaliaes dos impactos devem incluir todas as pessoas nas reas da represa, a montante, a jusante e de captao cujas propriedades, meios de subsistncia e recursos no-materiais forem afetados. Deve incluir, tambm, todos aqueles que forem afetados por obras de infraestrutura ligadas barragem, tais como canais, linhas de transmisso e povoados de reassentamento. [...] Todas as pessoas afetadas adversamente devem negociar formalmente, de mtuo acordo e com fundamentao jurdica, o seu direito mitigao ambiental, reassentamento e desenvolvimento. [...] As pessoas afetadas adversamente devem ser reconhecidas como as primeiras benecirias do projeto. Os mecanismos que asseguraro a devida implementao desses benefcios devem ser negociados de mtuo acordo e com fundamentao jurdica. (WCD, 2000, p. 17)
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As preocupaes das populaes afetadas por barramentos tambm estiveram presentes na Declarao da Cpula dos Povos da Rio+20 por Justia Social e Ambiental (ONU, 2012c), na qual se defende a participao popular por forma de consulta e de outros mecanismos de democracia direta, durante o planejamento e gesto da matriz energtica e antes da instalao de cada grande empreendimento, especialmente as barragens. De acordo com o mesmo documento, essa participao se fundamenta no princpio de que um povo tem a legitimidade de autodeterminar como sero destinados os seus bens comuns e energticos. Marcos regulatrios referentes realocao dos atingidos por hidreltricas Plano de Assistncia Social PAS No pargrafo nico do art. 194 da Constituio Estadual de Minas Gerais, de 1989, prev-se que o Estado promover plano de assistncia social s populaes de reas inundadas por reservatrios. Com o objetivo de regulamentar esse artigo, em 1997, foi proposto o Projeto de Lei n 1.089, de 1997. A tramitao do projeto de lei foi bastante polmica, com forte presena dos empreendedores, mas tambm da populao atingida, cada qual se posicionando pela alterao de diversos dispositivos do projeto. Aps sua aprovao pelo Poder Legislativo, em 26 de janeiro de 1998, o projeto foi vetado em sua integralidade pelo governador, porm a Assembleia Legislativa derrubou o veto, fato raro na histria do poder legislativo estadual. Em 28 de abril, era promulgada a Lei Estadual n 12.812, de 1998. Com a promulgao, a referida lei apresentou um marco diferencial do Estado de Minas Gerais em relao forma de tratar os impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos. A anlise da efetividade da implantao dessa lei, bem como seu re!exo nos licenciamentos ambientais, so o eixo principal deste captulo. A lei prev que o empreendedor do barramento elaborar um Plano de Assistncia Social (art. 6), contendo o cadastramento de todos os atingidos; o levantamento das reas de propriedades atingidas, com suas benfeitorias; a garantia de reposio dos bens expropriados em espcie ou em bens equivalentes; e o reassentamento, por opo dos atingidos. Conforme dispe a lei (inciso IV do art. 6), esse reassentamento deve ser realizado, preferencialmente, no municpio ou na regio do empreendimento, e escolhida com a participao de comisso representativa dos atingidos. O ponto garantidor da efetividade do PAS ca a cargo do Conselho Estadual de Assistncia Social Ceas. A aprovao do projeto do PAS, pelo Ceas, condio para a aprovao da Licena Ambiental de Instalao LI
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pelo rgo ambiental competente. Compete tambm ao Ceas scalizar o cumprimento do PAS (art. 3, inciso V), no que foi adotada a estratgia de descentralizao do monitoramento por meio dos Conselhos Municipais de Assistncia Social CMAS (OLIVEIRA FILHO, 2010). A articulao e a troca de experincias entre os CMAS se d pelas Unies de Conselhos Municipais de Assistncia Social URCMAS , fruns importantes pelo fato de o impacto dos reservatrios normalmente ultrapassar os limites do municpio. Por m, para concesso da Licena Ambiental de Operao LO , o empreendedor deve antes comprovar ao Ceas o cumprimento das atividades propostas no PAS. A Resoluo n 137, de 2007, do CEAS, regulamenta o contedo mnimo do PAS, garantindo a realizao de: Diagnstico socioeconmico; Programas e aes mitigadoras dos impactos sociais; Posto de Atendimento Social, com prossionais de assistncia social e psicologia; Priorizao de mo de obra local; Garantia de vagas a pessoas com decincias. Alm da Lei Estadual n 12.812, de 1998, merecem ser analisados dois marcos posteriores, referentes ao reassentamento de atingidos por hidreltricas. So esses a Poltica Operacional 42.1 (BANCO MUNDIAL, 2001) e o Acordo de Irap. Poltica Operacional 42.1 do Banco Mundial Como re!exo da divulgao do Relatrio Barragens e Desenvolvimento (WCD, 2000), o Banco Mundial editou a Poltica Operacional 42.1, que regula a avaliao do banco em relao liberao de recursos nanceiros para a instalao de empreendimentos que ocasionem reassentamento involuntrio. Apesar de vincular apenas os empreendimentos que pleiteiam nanciamento pelo Banco Mundial, seu texto tornou-se um importante marco de diretrizes e procedimentos para a melhor conduo dos reassentamentos de barragens. A Poltica Operacional parte de trs objetivos principais:
(a) O reassentamento involuntrio deve ser evitado sempre que possvel, ou ento minimizado, explorando-se todas as alternativas viveis para o design do projeto. (b) Quando no for possvel evitar o reassentamento involuntrio, as atividades de reassentamento devero ser concebidas e executadas como programas de desenvolvimento sustentvel, fornecendo-se recursos para investimento suciente para que as pessoas deslocadas pelo projeto possam participar dos benefcios providos pelo mesmo projeto. Pessoas deslocadas devero ser
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consultadas extensivamente e devero ter oportunidades para participar do planejamento e implementao de programas de reassentamento. (c) Pessoas deslocadas devero ser assistidas nos seus esforos para melhorarem o modo e condies de vida ou pelo menos para restaurar, em termos reais, as condies previamente ao reassentamento ou ao incio da implementao do projeto, prevalecendo o qual for mais elevado. (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 1-2),
Destaca-se o objetivo (c), em que, para alm de uma anlise pontual de compensaes e condicionantes, deve ser avaliada a alterao na qualidade de vida geral da populao afetada. essencial a denio, nessa poltica, de quem so os afetados pelo empreendimento e que devem ser considerados nos procedimentos de compensao. So cobertos todos aqueles que so prejudicados por (I) perda de abrigo, (II) perda de ativos ou de acesso a ativos, (III) perda de fontes de renda ou meios de sobrevivncia (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 3). Nos licenciamentos ambientais, verica-se que a delimitao de quem so os atingidos pelo empreendimento mais do que um aspecto conceitual: trata-se de um campo de negociao sobre quem ter ou no seus direitos assegurados ou no pelo impacto do empreendimento (VAINER, 2008). Dessa forma, ao empreendedor interessa, do ponto de vista nanceiro, reduzir ao mximo o escopo do termo atingidos, enquanto a comunidade luta por uma denio mais abrangente. A Poltica Operacional 42.1 exige que o empreendedor prepare um plano de reassentamento (ou sistema de poltica de reassentamento), incluindo a garantia de oferecimento de habitao residencial, terras agrcolas (se for o caso), assistncia social durante a readaptao ao novo local, alm de assistncia tcnica para reestabelecimento produtivo. Essa assistncia tcnica deve incluir medidas como preparao da terra, facilidades de crdito, formao prossional ou oportunidades de emprego. Esse plano tambm deve assegurar a participao da sociedade no processo, de forma que as pessoas sejam:
(i) informadas sobre as suas opes e direitos relacionadas ao reassentamento; (ii) consultadas sobre o respectivo reassentamento, oferecidas opes e providas com alternativas para o reassentamento que sejam tcnica e economicamente viveis. (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 4).
O Acordo de Irap A Usina Hidreltrica de Irap localiza-se na Bacia Hidrogrca do Rio Jequitinhonha, com seu reservatrio alagando reas dos Municpios de Berilo e Gro Mogol, do Estado de Minas Gerais. Desde o incio de seu
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processo de licenciamento ambiental, houve diversos conitos com as comunidades locais, visto que seu reservatrio atingiu 47 comunidades ribeirinhas, causando a relocao de 3.564 pessoas (LESTINGI, 2010, p. 60). Seu licenciamento comeou em 1994, recebendo a licena prvia em 1998, na qual constava, como uma das condicionantes para receber a Licena de Instalao, a elaborao de um Plano de Assistncia Social PAS. Em 2002, apesar de o empreendedor no ter cumprido a totalidade dos condicionantes exigidos na obteno da Licena Ambiental Prvia, a presso poltica pela concesso da Licena de Instalao acenava uma iminente aprovao pelo Copam1, visto que a maioria de seus conselheiros tenderia a apoiar a deciso governamental pelo prosseguimento do licenciamento ambiental (LESTINGI, 2010, p. 62). Devido ao no cumprimento dos condicionantes, crescia tambm a insatisfao das populaes que seriam deslocadas pelo empreendimento, gerando um quadro de conito social. Nesse contexto, o Ministrio Pblico Federal atuou como mediador dos conitos. Nesse processo de mediao, foi rmado um Termo de Ajuste de Conduta TAC (MPF, 2002), negociado aps mais de 60 reunies com empreendedores, poder pblico e a populao atingida (LESTINGI, 2010, p. 75). No TAC, a Cemig, empreendedora, se comprometeu a executar uma srie de medidas para assegurar o reassentamento da populao atingida. Essa situao congura um caso exemplar da complexa situao enfrentada pelo Ministrio Pblico nos licenciamentos ambientais. Por um lado, o TAC acaba por permitir que o licenciamento continue, mesmo sem o cumprimento dos condicionantes. Por outro lado, caso no haja a interveno pelo TAC, provavelmente o empreendimento ainda sim seria aprovado pelo Copam, com muito menos garantias para a populao atingida. Se no fosse rmado o TAC, a nica sada seria recorrer ao Judicirio contra o processo de licenciamento, sendo que o litgio talvez no fosse solucionado a tempo para proteger efetivamente os direitos da populao. Em virtude do detalhamento do TAC e da validade de seu processo de legitimao social, as normas previstas no da chamado Acordo de Irap passaram a ser tomadas como referncia para os demais empreendimentos que envolvem reassentamento de populaes, no Estado. De acordo com o referido TAC, a escolha das terras para reassentamento deveriam considerar vrios critrios, sendo: Proximidade da rea de remoo; Qualidade do solo; Disponibilidade de gua em quantidade e qualidade;
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No Estado de Minas Gerais, as licenas ambientais so concedidas por deciso colegiada do Conselho Estadual de Poltica Ambiental Copam , ou por suas Unidades Regionais Colegiadas URCs. Para subsidiar tecnicamente a votao dos conselheiros, as Superintendncias Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Suprams , preparam pareceres tcnicos, baseados em anlises tcnicas e em vistorias de campo.
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Preferncia por grandes propriedades, para onde seriam alocadas conjuntamente as famlias que j possuam laos de convivncia; Existncia de vias de acesso; Proximidade com a rede de energia eltrica. O Pblico-alvo para reassentamento, no Acordo de Irap, constituiu-se de: a) proprietrios de reas afetadas; b) posseiros; c) parceiros e agregados; d) lhos de proprietrios, posseiros e de agregados, maiores de 18 anos; e) membros das famlias ou grupos de parentesco de proprietrios e posseiros (MPF, 2002, p. 15). Os posseiros, parceiros ou agregados necessitavam residir e/ou trabalhar na rea. Os lotes e benfeitorias das reas de reassentamento, nos termo do TAC (MPF, 2002, p. 16), deveriam ser, no mnimo, compatveis com os identicados na avaliao da propriedade original. O mtodo de avaliao prescrito foi o da norma NBR 8.799 (ABNT, 1985), utilizando-se o sistema de avaliao de capacidade de uso da terra (MARQUES, 1971). Anlise da efetividade do PAS no Estado de Minas Gerais Estudos de caso
Usina Hidreltrica de Irap

Os estudos conduzidos por Alves Filho e Salcides (2009) e por Fonseca et al. (2010) mostram que houve uma melhora signicativa da qualidade de vida dos reassentados de Irap em relao qualidade da casa, energia eltrica, estradas, tamanho dos lotes, abastecimento de gua, telefonia e acesso a postos de sade. Porm esses estudos mostram que houve decrscimo da qualidade em relao infraestrutura de lazer e proximidade a escolas. Alm disso, tambm se evidenciou que diversas clusulas do TAC no foram cumpridas. Mesmo com uma melhoria no contexto geral, Alves Filho e Salcides (2009) e Fonseca et al. (2010) constataram que diversas famlias continuavam sem acesso gua, sem posse de documentos da terra e com terras sem aptido agrcola. Alm disso, vrias infraestruturas de educao e sade construdas pela companhia hidreltrica no foram colocadas em uso pelas prefeituras, cando abandonadas (ALVES; SALCIDES, 2009; FONSECA et al., 2010; LESTINGI, 2010, p. 98-102). Lestingi (2010, p. 92-98) tambm apontou vrias falhas construtivas nas casas entregues aos reassentados. Outro problema apontado pela mesma autora foi o aumento dos custos de manuteno das famlias, em virtude da cobrana pela gua, que passou a ser fornecida pela Copasa (mediante pagamento) ou por bombeamento (demandando pagamento de energia eltrica), sendo que, para a maioria das famlias, antes se captava gua das nascentes
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diretamente por gravidade. Outra fonte de aumento identicado nas despesas que as famlias que plantavam nos vales uviais frteis foram removidas para reas de latossolos (solos de cerrado) que s produzem mediante uso intensivo de fertilizantes e correo de solos (LESTINGI, 2010, p. 103106, 109-118).
Usina Hidreltrica Risoleta Neves (Candonga)

A UHE Risoleta Neves localiza-se na bacia do rio Doce, mais precisamente no alto rio Doce, entre os Municpios de Rio Doce e Santa Cruz do Escalvado, na regio da Zona da Mata de Minas Gerais. O reservatrio da usina inundou todo o distrito de So Sebastio do Soberbo, includo seu ncleo semiurbano (com 234 moradores) e suas comunidades rurais (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 26). Durante o processo de licenciamento, Pinto e Pereira (2005, p. 76) relatam diversas estratgias do empreendedor para dicultar a mobilizao social em relao aos impactos sociais do empreendimento. A primeira estratgia, denominada de nome sociolgico da anulao (OLIVEIRA, 1999), consistiu em cooptao de lderes comunitrios pela distribuio de benesses, empregos e superestimao do valor de bens a serem indenizados. Outra estratgia foi o foco em negociaes individuais, em vez de negociaes coletivas. Por meio do segredo do que era negociado com cada famlia, alastravam-se boatos, criavam-se desconanas entre famlias, e distribuam-se promessas que nem sempre se concretizavam mais adiante. Uma terceira estratgia, segundo o autor em referncia, era a frequente troca dos representantes da empresa na comunicao com a comunidade, como forma de dicultar a continuidade dos processos de negociao. A Licena Prvia da usina foi concedida em 27 de agosto de 1999. A Licena de Instalao LI , por sua vez, foi concedida em 29 de junho de 2001. Com a LI, foi aprovado o PAS com as aes de reassentamento que o empreendedor deveria executar para conseguir a Licena de Operao. Todavia, nesse prazo da LI (2001 a 2004), diversas das aes previstas no PAS no foram executadas, ou o foram apenas parcialmente. Um dos principais questionamentos dos reassentados se refere aos seus direitos em relao aos quintais. No povoado de So Sebastio do Soberbo, as casas possuam quintais, entre 150m2 e 2.000 m2, sobre terra frtil e plana, onde cultivavam pomares, hortas e criavam pequenos animais (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 26). Todavia, nos lotes concedidos do reassentamento, no havia espao para os quintais e o pouco espao de terra era declivoso e pouco frtil (BARROS e SYLVESTRE, 2004, p. 42-43).
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Diversas casas do reassentamento apresentaram ssuras de construo (FEAM/DIENE, 2004, p. 83). As guas captadas para o reassentamento apresentaram altos teores de ferro e mangans, alm de necessitarem de um alto teor de cloro para manter a potabilidade (FEAM/DIENE, 2004). Enquanto os moradores do povoado de Santana do Soberbo pagavam suas contas na categoria de produtores rurais, ao passarem para o reassentamento de Nova Soberbo, foram recadastrados como moradores urbanos, chegando a contas de energia de 3 a 4 vezes maiores (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 43). Em 10 de dezembro de 2003, o Ceas publicou a Resoluo n 39/ 2003, emitindo seu parecer sobre o cumprimento do PAS, necessrio para emisso da Licena de Operao LO. Em seus considerandos iniciais, a resoluo admite o descumprimento de diversas aes previstas no PAS. Todavia, em seu corpo, o parecer aprova o PAS e enumera diversas condicionantes que deveriam ser executadas durante a vigncia da LO. As condicionantes previstas nessa resoluo referem-se s aes que no foram cumpridas no PAS, entre elas: a criao de uma equipe multidisciplinar composta por dois advogados, dois psiclogos e dois assistentes sociais para atender s demandas individuais e coletivas dos atingidos pelo empreendimento; concluso da construo das casas do reassentamento e das obras como um todo, incluindo o centro comercial, o cemitrio e a capela; completa indenizao dos atingidos; criao e implementao do programa de reativao econmica; promoo de cursos de capacitao objetivando a sustentabilidade e a efetiva insero e promoo social dos atingidos; concesso de terreno para produo, com gua disponvel, suporte tcnico, insumos e implementos agrcolas para recompor os pomares e hortas inundados; a outorga das escrituras das novas casas e lotes recebidos pelas famlias. Essa deciso do Ceas mostra !agrante contradio com a Lei Estadual n 12.812, de 1998, que permite a concesso da LO apenas depois de cumpridas as aes previstas no PAS. Nesses termos, a Licena de Operao LO foi concedida em 30 de maro de 2004. Na ocasio da concesso da LO, houve diversos con!itos sociais violentos. As principais causas desses con!itos, apontadas por Barros e Sylvestre (2004, p. 38) foram: (1) no reconhecimento dos meeiros e garimpeiros para indenizao ou reassentamento; (2) decincias no projeto de reassentamento (3) despejo violento das famlias, mediante ordem judicial e uso de fora policial; (4) no reconhecimento do distrito de Santana do Deserto como rea atingida.
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O vilarejo de Santana do Deserto, apesar de no ter sido alagado, teve seu acesso ao Municpio de Rio Doce obstrudo pela construo da Barragem. Em virtude disso, muitas famlias deixaram suas posses e mudaram-se para Rio Doce, para no viverem isoladas (BARROS; SYLVESTRE, 2004, p. 42-43). Todavia, nenhuma indenizao a esse distrito foi reconhecida no processo de licenciamento. De 2004 a 2011, vrias Resolues do Ceas, ao mesmo tempo em que reconheciam o no cumprimento de vrios condicionantes, prorrogavam os seus prazos para mais adiante. Essas resolues permitiram, inclusive, a revalidao da LO do empreendimento em 2008. Em 2010, foi realizada uma audincia pblica sobre o empreendimento, pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais, em que os reassentados questionaram, ainda, que as indenizaes no haviam sido pagas adequadamente, que o plano de reativao econmica no havia sido cumprido e que a gua consumida pela populao estaria contaminada.2 Em ao civil pblica impetrada pelo Ncleo de Assessoria s Comunidades Atingidas por Barragens, contra a UHE Risoleta Neves, os atingidos conseguiram, em 2011, uma deciso em que o Tribunal de Justia anula a Licena de Operao do empreendimento3. A deciso judicial baseia-se na constatao de que o empreendimento no implementou as atividades exigidas pela LO. Contudo, mesmo com a deciso do tribunal, a hidroeltrica continuou em funcionamento, por meio de recursos judiciais. Nessa esteira, o Ceas aprovou a Resoluo n 355, de 2011, que revoga a Resoluo n 39 de 2003 (a qual aprovara o PAS do empreendimento), por no haver cumprido, at o momento, as aes de (1) plano de reativao econmica e (2) concesso dos terrenos correspondentes aos quintais que haviam sido alagados. Todavia, o Ceas publicou, ainda no mesmo ano, a Resoluo n 378, de 2011, que suspende, por um ano, os efeitos da Resoluo n 355 de 2011 e cria uma comisso para a resoluo do con!ito pendente. A mediao do con!ito foi realizada pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social Sedese. Como concluso das propostas da Sedese para resoluo dos con!itos, o Ceas aprovou a Resoluo n 429, de 2012, em que so alterados dois condicionantes. No lugar do plano de reativao econmica, d ao empreendedor a obrigao de realizar cursos de qualicao, alm de prestar assistncia tcnica para atividade de bovinocultura em uma rea a ser destinada para pastoreio. Tambm permite ao empreendedor indenizar os reassentados em dinheiro, no valor correspondente a 120% do valor de mercado das terras relativas aos quintais, em vez de fornecer as reas de quintais em espcie.
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Observatrio Social de Barragens. Disponvel em: <http://www.observabarragem.ippur.ufrj.br/bar ragens/38/candonga-risoleta-neves>. Acesso em: 06 maio 2013. Processo 1.0521.04.032157-7/006(1); Numerao nica: 0321577-74.2004.8.13.0521. Publicao: 22/02/2011.
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Logo aps a aprovao da Resoluo no 429, de 2012, o Consrcio Candonga entrou com pedido na URC para que fossem excludos os condicionantes da LO relacionados ao PAS, referentes ao plano de reativao econmica e indenizao dos pomares. Em seu parecer tcnico, a Supram manifestou-se favorvel excluso das condicionantes, com a incluso de uma seguinte condicionante alternativa: Implementar todas as aes contidas no Plano de Adequao da SEDESE, conforme Resoluo CEAS n 429/2012. Obs.: A scalizao destas aes de competncia exclusiva do CEAS/SEDESE e o descumprimento desta condicionante somente se congurar aps manifestao formal do CEAS/SEDESE SUPRAM. Prazo: De acordo com o que foi determinado pela Resoluo CEAS/MG n 429/2012 ou norma que a suceder. (SUPRAM, 2013) Os posicionamentos assumidos pelo CEAS e pela Supram, em relao Resoluo n 429, de 2012, levam a reexes e questionamentos pertinentes quanto a sua legitimidade social e coerncia legal, quando analisados sob o princpio de indissociabilidade entre os aspectos sociais e ambientais no licenciamento ambiental, apresentado neste captulo. Cabe ressaltar, primeiramente, que nos considerandos apresentados pelo CEAS Resoluo n 429, de 2012, altamente questionvel a argumentao de que o empreendedor comprovou ter outorgado maior parte das escrituras, como se isso fosse suciente para o cumprimento das condicionantes do PAS. Ao contrrio, est a indicar o no cumprimento integral do PAS conditio sine qua non para a concesso da LO. Tal posicionamento do CEAS privilegia a estratgia de empreendedores, ressaltada pela doutrina, de forar e constranger os atingidos nas negociaes, sob a ideia de que os atingidos que no aceitarem as propostas dos empreendedores caro em situao pior no momento futuro, perdendo o acesso a seus direitos. Houve manifesta contrariedade lei por parte do CEAS ao modicar a condicionante n 10 de sua Resoluo n 39, de 2003. De acordo com inciso IV do art. 6 da Lei Estadual n 12.812, de 1998, os impactados pelo alagamento de barragens hidreltricas tm o direito de escolher se sero reassentados ou se recebero pagamento em dinheiro. Nem o empreendedor, nem o CEAS poderiam decidir arbitrariamente que o atingido receber apenas parte da rea de reassentamento e que o restante ter que ser recebido como pagamento em dinheiro. Em sequncia, pelo Princpio da Legalidade, a URC tambm no deveria convalidar tal ato e mais do que isto, conceder LO a um empreendimento cujo PAS no fora totalmente implementado conforme exige a Lei n 12.812, de 1998. Conforme o 2 do art. 5 da Lei Estadual n 12.812, de 1998, o empreendedor deve comprovar a implementao do PAS, para a continuidade do licenciamento ambiental. A simples excluso das condicionantes ditas sociais do licenciamento ambiental, consoante pretendeu a Supram, fere de
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morte no s a legislao acima referida, mas os mais comezinhos princpios do Direito Ambiental, em especial o Direito Fundamental ao Desenvolvimento Sustentvel (FERNANTES, 2008; CORRA, 2011), na medida em que, na contramo da histria, busca seccionar o conceito de sustentabilidade, como se fosse possvel em mbito de licenciamento limitar-se s questes especcas do meio ambiente natural, deixando a anlise dos impactos sociais, a cargo exclusivo de outra instituio, em odiosa limitao ao poder de polcia do rgo licenciador. Surge assim a sui generis situao: o rgo licenciador, que quem detm o poder de scalizao das condicionantes do licenciamento, terceiriza e limita seu poder-dever de scalizao das condicionantes sociais, na medida em que atravs da condicionante acima referida d exclusividade para tal ao Ceas. Sob esse aspecto, preciso retomar que o PAS e o Licenciamento Ambiental no so processos paralelos e independentes um do outro. A elaborao e o cumprimento do PAS so etapas que integram o licenciamento ambiental, sendo condio para o seu prosseguimento, nos termos do art. 5 da Lei Estadual n 12.812, de 1998. Conforme ressalta Macedo (2012, p. 119), as questes sociais abordadas no PAS envolvem apenas os reassentados, enquanto o licenciamento ambiental analisa o impacto ambiental do empreendimento de uma maneira mais ampla, envolvendo tambm os demais grupos sociais afetados pelos impactos ambientais do empreendimento. Portanto, o rgo licenciador ambiental tem o poder-dever de, em suas anlises, considerar as questes sociais referentes aos impactos ambientais do empreendimento, devendo ir alm do estabelecido no PAS. At porque no se podem resumir os impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos ao PAS.
Custo das compensaes sociais pelas hidreltricas

O Quadro 1 mostra os custos de implantao da Usina Hidreltrica de Aimors, durante o processo de licenciamento que durou de 1998 at 2005, quando houve a concesso da LO. Observa-se que os custos do Grupo A, relacionados ao reassentamento, corresponderam a 39,13% do custo do empreendimento. Esse valor bem maior do que as medidas para comprimento das medidas socioeconmicas para mitigao dos impactos sociais, visto que essas representaram apenas 1,1% do custo do empreendimento.
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Quadro 1 Custos da UHE de Aimors Custos (R$1.000,00) Conta 10-17/EV 005.542 028.009 013.979 047.530 001.503 EIA/RIMA 002.439 023.860 012.161 038.460 002.714 002.379 --------002.144 003.647 051.177 305.917 15,54 01,19 16,73 001.306 002.865 009.264 047.724 0283.485*** 13,16 03,27 16,83 Conta 10-17/PB 004.805 038.494 024.416 067.715 003.896 002.114 --------002.585 008.594 076.309 316.250 21,41 02,72 24,13 PBA 02.436 27.482 12.161 42.081 03.254 03.464 003.560* 0002.585** 12.863 54.944 0290.705*** 14,48 04,42 18,90 003.560 010.665 046.215 355.267 789.870 39,13 05,85 44,98 FINAIS LO (a) 067.532 081.750 159.950 309.052 031.990
Programas Ambientais Mitigao e Compensao Aquisio de Terras (obras e reservatrio) Grupo A Recomposio de Infraestrutura Fsica e Social Reassentamento de populao Subtotal Medidas Ambientais Grupo B Medidas Socioambientais Compensao Ambiental Gesto Ambiental Subtotal TOTAL Valor do Empreendimento Grupo A / Valor Total UHE % Grupo B / Valor Total UHE Grupo A+B / Valor Total UHE
* acrescido o valor da compensao ambiental acordada. ** mantidos os custos previstos na Conta 17/B. *** o custo total do empreendimento foi calculado em funo da compensao ambiental de 1,51% sobre o custo de implantao da UHE acrescido dos valores dos programas ambientais do EIA e do PBA. Fonte: Banco Mundial, 2008, p. 37.
Os Quadros 2 e 3 detalham os custos da UHE de Irap. O Quadro 2 demonstra como houve uma ampliao das projees de custo de implantao da hidreltrica no decorrer do processo de licenciamento. Lestingi (2010) analisa que o empreendedor subestimou a necessidade de cumprir com as indenizaes dos afetados pelo empreendimento, e a mobilizao desses inuenciou o aumento dos custos do empreendimento. O Banco Mundial (2008) tambm ressalta ser comum, em diversos empreendimentos, que o empreendedor subestime no planejamento inicial a tendncia de que o custo de indenizao por hectare desapropriado aumente, em virtude da especulao imobiliria frente urgncia de compra nas negociaes. O Quadro 3 mostra que os custos sociais da UHE de Irap equivalem a um montante em torno de 11,3% a 23,3% a do valor total do empreendimento, conforme as estimativas de custo total apresentadas no Quadro 2.
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Quadro 2 Evoluo dos preos de investimento da UHE de Irap Fonte Oramento Apresentado ANEEL Jornal do Brasil Gazeta Mercantil Investimento aprovado em reunio pelo Conselho de Administrao da Cemig Cemig Relatrio da Administrao Jornal Estado de Minas Gerais Entrevista com tcnicos da Cemig* Valor do empreendimento apresentado pela Cemig* Valor apresentado no stio do Grupo de Estudo em Temticas Ambientais Gesta/UFMG** Data 01/12/1995 02/12/1998 30/11/2000 01/02/2002 27/03/2003 22/08/2004 18/11/2008 20/01/2009 21/08/2009 Investimento R$ 0.328.940.000,00 R$ 0.350.000.000,00 R$ 0.500.000.000,00 R$ 0.601.000.000,00 R$ 0.920.000.000,00 R$ 1.000.000.000,00 R$ 1.900.000.000,00 R$ 1.085.000.000,00 R$ 1.200.000.000,00
* Informado por Guilherme Comitti, da Cemig, em Lestingi (2010). ** Disponvel em http.www.fafich.ufmg.br/gesta/irape.html, acesso em 21/8/2009. Fonte: Lestingi, 2010, p. 73.
Quadro 3 Custos sociais da UHE de Irap Destino Aquisio de Terras Indenizaes Edificaes Programa de Desenvolvimento dos Reassentamentos Plano de Controle Ambiental TOTAL
Fonte: Lestingi, 2010, p. 127.
Recurso R$ 054.100.000,00 R$ 015.300.000,00 R$ 045.400.000,00 R$ 026.500.000,00 R$ 073.100.000,00 R$ 214.400.000,00
Entretanto, Lestingi (2010, p. 127) contabiliza que, em virtude do aumento dos custos do empreendimento, o Estado de Minas Gerais direcionou recursos pblicos adicionais para o reassentamentos da UHE de Irap no valor de 50% dos custos sociais apresentados. Desse modo, em vez de o empreendedor arcar com os custos sociais, o aumento dos custos de mitigao dos impactos sociais do empreendimento ao longo do licenciamento haveria sido arcado com o dinheiro do contribuinte.
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Anlise geral
Macedo (2012) relata que, a partir da incumbncia de anlise das questes de reassentamento no Ceas, aliado presso poltica dos empreendedores sobre o governo, especialmente aps os desgastes na negociao da Usina de Irap, ocorreu a desativao das equipes da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Semad que analisavam os aspectos sociais dos licenciamentos ambientais. Resende (2003, p. 142; 2010) tambm apresenta relatos dessa constatao, por membros da Semad, sobre a ausncia de prossionais para anlise e scalizao das condicionantes sociais. Os referidos autores ressaltam que, em primeiro lugar, tal atitude causou uma perda na efetividade da anlise dos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos no hidreltricos, que no passam pelo Ceas e cam margem da proteo do PAS. Diversos empreendimentos causam grandes impactos sociais, inclusive com desapropriao e relocao de moradores, tais como em barragens de rejeito, empreendimentos minerrios, obras de infraestrutura viria, dentre outros. Fonseca (2011) refere-se a esse fenmeno, em Minas Gerais, como de dessocializao do meio ambiente, retirando as questes sociais do debate ocial e decisrio acerca da poltica ambiental. Macedo (2012, p. 114) observa, nos discursos formulados pelo rgo ambiental para justicar essas mudanas, a defesa de uma concepo de meio ambiente estritamente fsico-bitica, com o apagamento de suas dimenses humana e social, de maneira oposta s denies ambientais apresentadas no incio deste captulo. No que se refere aos empreendimentos hidreltricos, tambm existem lacunas no processo de licenciamento. Resende (2003, p. 137-138; 2010) e Macedo (2012, p. 121-122) demonstram que, embora a Licena Prvia seja, legalmente, o momento da anlise sobre a viabilidade ou no do projeto, o Ceas apenas entra no processo de licenciamento no momento da Licena de Instalao. Dessa forma, a discusso sobre os impactos sociais do empreendimento cam prejudicadas e se do apenas no momento em que o empreendimento j comea a ser instalado. Com isso, h uma grande presso poltica para que no haja retrocessos ou atrasos no plano de implantao, de forma que as negociaes ou o no cumprimento de acordos pelo empreendedor dicilmente cheguem a arriscar a paralisao das atividades. Destaque-se ainda que a Lei n 12.812, de 1998, independentemente do porte do empreendimento hidreltrico consagra em seu artigo 8 como obrigatria a realizao de audincia pblica para a exposio e anlise do Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental dos empreendimentos nos casos em que houver necessidade de remoo de pessoas em decorrncia de inundao de reas por reservatrios, consoante se dessume de uma interpretao do dispositivo acima luz do pargrafo nico do artigo 194 da Constituio do Estado de Minas Gerais. A toda
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evidncia, nos termos da Resoluo Conama no 1, de 1986 as obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como barragens para ns hidreltricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigao, esto sujeitas elaborao do EIA-RIMA e por consequncia realizao de audincia pblica para sua apresentao. Nada obstante, mesmo tratando-se de empreendimento que pelo porte, no esteja sujeito elaborao do EIA-RIMA, possvel a convocao de audincia pblica para discusso dos impactos ambientais e sociais do empreendimento. Nesse sentido, considerando, a quantidade de pessoas a serem deslocadas pelo empreendimento e seus impactos sociais, perfeitamente possvel que o Ceas exija dos empreendedores, independentemente do porte do empreendimento, a realizao de audincia pblica para possibilitar ampla divulgao junto populao do municpio a ser atingido, acerca do processo de licenciamento para construo do barramento. At porque a Deliberao Normativa Copam no 12, de 1994, que versa sobre audincias pblicas, no limita a sua realizao necessidade de EIA-RIMA, uma vez que prev expressamente que poder determina-las, para analisar planos, programas, atividades e empreendimentos que possam causar signicativa degradao ambiental. Considerando a argumentao tecida neste captulo, deve-se considerar o impacto signicativo no somente o que tange ao meio ambiente natural, mas tambm seus reexos econmicos e sociais. A audincia pblica pode convolar-se em importante instrumento de pacicao social, na medida em que contribui para uma maior transparncia entre empreendedor e atingidos em razo da democratizao das informaes acerca dos impactos do empreendimento, mas tambm, acerca das diretrizes para mitigao dos impactos sociais, possibilidade de coletivizao dos critrios de negociao, esclarecimentos acerca dos direitos dos atingidos, dentre outros benefcios recprocos. Resende (2003, p. 142-143) mostrou, com base em estudos comparativos, que a capacidade de mobilizao da sociedade o fator mais decisivo para as conquistas, mesmo que parciais, de direitos ao longo dos processos de licenciamento de hidreltricas. Nesse aspecto, o mesmo autor demonstra que os casos em que a comunidade contou com auxlio de grupos de assessoria tcnica (normalmente de grupos de extenso universitria), o poder de compreenso e de mobilizao da comunidade foi bastante potencializado. Resende (2003, p. 143) lamenta o fato, pois considera que, independente da capacidade de defesa e mobilizao dos atingidos, o Copam deveria ter o dever de julgar os casos de licenciamento ambiental com equanimidade e legitimidade o suciente para que os direitos fossem garantidos a todos, inclusive s comunidades desestruturadas e vulnerveis. Dessa forma, o Conselho de Meio Ambiente vira um palco de luta de inuncias e de resoluo de conitos, quando esses emergem, mais do que uma instncia de garantia de direitos. 200
Os dois casos analisados (UHEs Irap e Candonga) trazem tona duas formas de abordagens que podem ser adotadas pelo Ministrio Pblico, em diversos empreendimentos hidreltricos. Na UHE de Irap, a elaborao de um Termo de Ajuste de Conduta assumiu um papel central nos processos de negociao, trazendo benefcios reais para os atingidos na etapa seguinte do licenciamento ambiental. Porm os estudos conduzidos mostram que, apesar da melhoria da qualidade de vida geral, vrios reassentados no tiveram seus direitos plenamente contemplados. Na UHE Candonga (Risoleta Neves), mostra-se que a judicializao, muitas vezes, torna-se um recurso lento para conseguir garantir a tempo os direitos dos atingidos pelo empreendimento. Todavia, no se pode negar que a deciso judicial em 2011 pela anulao da LO trouxe uma nova perspectiva para que o empreendedor e o poder pblico se empenhassem, mesmo que parcialmente, na resoluo dos conitos. O Ministrio Pblico de Minas Gerais atravs de uma atuao integrada entre os Promotores Naturais, Coordenadoria de Incluso e Mobilizao Sociais, Coordenadorias Regionais de Meio Ambiente e Procuradoria de Direitos Difusos, tem encetado esforos numa tentativa de mediao desse conito, que dura mais de uma dcada, para soluo consensual de mais de uma centena de aes individuais e aes civis pblicas, em primeira e segunda instncias, na tentativa da busca da eccia social dos direitos dos atingidos e consequente pacicao social. Consideraes nais Os aspectos sociais e ambientais so indissociadamente vinculados, como se observa especialmente no caso da instalao de grandes empreendimentos. A tentativa de dessocializao do licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos fere o direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel. A instituio do PAS, no Estado de Minas Gerais, trouxe instrumentos importantes para auxiliar o Poder Pblico na garantia dos direitos das populaes deslocadas por empreendimentos hidreltricos. Todavia, mostrouse, ao longo do captulo, que ainda h diversos desaos para a efetivao implementao do PAS. No obstante, os impactos sociais decorrentes de empreendimentos hidreltricos vo muito alm das diretrizes previstas para mitigao atravs dos Planos de Assistncia Social PAS, tendo o rgo licenciador o poder-dever de consider-los. Os PAS esto necessariamente imbricados com o licenciamento ambiental sendo sua implementao completa coditio sine qua non para a concesso da Licena de Operao do empreendimento hidreltrico. A concesImpactos sociais de hidreltricas: avaliao dos Planos de Assistncia Social PAS no Estado de Minas Gerais, Brasil
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so de LO sem a comprovao da implementao do PAS fere o principio da legalidade que deve informar os atos administrativos da administrao pblica. A comprovao, pelo CEAS, da implantao do plano de assistncia social como condio legal para concesso da LO nos termos do artigo 5, pargrafo 2, da Lei Estadual 12812/98 ato vinculado do referido Conselho, portanto no est sujeito a juzos de convenincia e oportunidade, nem a condicionantes. Isto , a implantao, para produzir tal efeito, deve ser completa. O reconhecimento da competncia do Conselho Estadual de Assistncia Social para scalizao da implementao dos Planos de Assistncia Social nos termos do artigo 3o da Lei Estadual n 12.812, de 1998, no tem o condo de limitar a atuao da Unidade Regional Colegiada do COPAM no que tange ao pleno exerccio do seu poder de polcia administrativa e observncia ao princpio da autotutela dos atos administrativos. A Audincia Pblica instrumento de minimizao de conitos, devendo ser realizada nos casos de empreendimentos sujeitos elaborao de EIA-RIMA, mas tambm pode ser manejada e exigida pelo Ceas, enquanto rgo do estado, como forma de divulgar junto populao atingida do municpio os pedidos de licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos que conduzam remoo de pessoas em razo inundao de reas. Ou mesmo, mediante requisio por grupo de no mnimo 50 atingidos, entidade civil sem ns lucrativos ou Ministrio Pblico, nos termos da Deliberao Normativa Copam no 12, de 1994. Urge a estruturao dos rgos de apoio tcnico s instncias de licenciamento em Minas Gerais, com prossionais com formao adequada, para a escorreita anlise dos impactos sociais dos empreendimentos hidreltricos para alm daqueles previstos no PAS, bem como, para um efetivo exerccio da scalizao, de forma autnoma e independente, dos impactos socioambientais referentes aos reassentados e aos demais afetados pelos empreendimentos. Referncias
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BRASIL
Os impactos socioculturais decorrentes da construo de usinas hidreltricas no Brasil

Sandra Cureau*
Sumrio: Introduo. 1. Licenciamento ambiental decincia nos Estudos de Impacto Ambiental. 2. Impactos da construo das UHEs sobre os grupos sociais urbanos, coletividades rurais, ribeirinhos e povos indgenas. 3. Impactos sobre o patrimnio cultural imaterial. 4. Impactos das usinas hidreltricas sobre o patrimnio material paisagens culturais, bens imveis e patrimnio arqueolgico. Consideraes nais. Referncias.
Introduo O modelo econmico desenvolvimentista, adotado pelo Brasil desde a dcada de 1970, levou construo de grandes obras de infraestrutura, que produziram e continuam produzindo impactos ambientais de grande vulto.1 So muitos e diversicados estes impactos, ainda que a literatura especializada venha se detendo, especialmente, naqueles que envolvem o meio ambiente natural. Pode-se armar que a situao tornou-se mais grave porque a produo de energia eltrica, tradicionalmente realizada por empresas estatais ou concessionrias de servio pblico, a partir da dcada de 1990, comeou a passar por um processo de privatizao, ocasionando um distanciamento maior entre os empreendedores e as pessoas atingidas pelas obras do setor energtico.
Vice-Procuradora Geral da Repblica, Vice-Procuradora Geral Eleitoral, diretora da Escola de Direito Ambiental da Associao Brasileira dos Membros do Ministrio Pblico de Meio Ambiente, membro da 4 CCR/MPF meio ambiente e patrimnio cultural, membro da diretoria do Instituto O Direito por um Planeta Verde, membro da diretoria da Associao dos Professores de Direito Ambiental, doutoranda em direito pela Universidade de Buenos Aires. Veja-se, a respeito, REZENDE, Leonardo Pereira. Dano moral & licenciamento ambiental de barragens hidreltricas. Curitiba: Juru, 2003, p. 19.
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Muito embora o ambiente natural seja aquele visivelmente mais afetado, tambm os impactos sociais, em especial em relao s comunidades tradicionais, e aqueles sobre o ambiente cultural so igualmente signicativos. Muitas vezes, a construo de grandes obras, como as usinas hidreltricas, pode acarretar srias ameaas ou at mesmo a destruio do patrimnio cultural e dos modos de viver, criar e fazer das comunidades afetadas pelo empreendimento. extremamente importante salientar, por outro lado, que os Estudos Prvios de Impacto Ambiental so geralmente incompletos, quando no omissos, em relao aos impactos socioculturais dos grandes projetos que envolvem o setor energtico. Devido decincia dos Estudos de Impacto Ambiental sobre o chamado meio antrpico, as condies ambientais e socioeconmicas no so repostas, de modo a permitir s comunidades atingidas a reproduo do seu meio e do seu modo de vida. Isso traz como consequncia o risco de empobrecimento e a insegurana alimentar. Quanto ao ambiente cultural, no s o patrimnio imaterial o modo de viver, fazer e criar construdo ao longo de vrias geraes , ameaado de destruio, como tambm, em muitos casos, vestgios de civilizaes antigas, representados por objetos de interesse arqueolgico, e mesmo paisagens naturais notveis e bens imveis de valor histrico so expostos e irremediavelmente destrudos. Alexandre Lima Raslan2 com todo acerto lembra que, reconhecendo a Constituio Federal de 1988 a propriedade como integradora de interesses econmicos-sociais, desvinculados do absolutismo individualista do pensamento liberal, esto submetidas funo social as propriedades privadas, a estatal e a coletiva, sem exceo. E, citando Pontes de Miranda, acrescenta que a coisa objeto de propriedade no hoje somente a coisa corprea, pois o direito atendeu a que a noo de coisa no naturalstica, ou fsica; econmico-social.3 1 Licenciamento ambiental decincia nos estudos de impacto ambiental
O licenciamento ambiental constitui instrumento previsto pela Lei n 6.938/81 Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente , por meio do seu artigo 9, inciso IV. O art. 10 da norma em comento determina que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
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RASLAN, Alexandre Lima. Responsabilidade civil ambiental do nanciador. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 84. MIRANDA, Francisco Cavalcante Pontes de. Tratado de Direito Privado. Parte Especial. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983, p. 15.
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utilizadores de recursos naturais, capazes de causar poluio ou degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento ambiental. Busca-se concretizar os princpios da preveno, da precauo e do poluidor-pagador, identicando os riscos inerentes atividade e levando autoridade administrativa informaes sucientes para que possa decidir sobre a realizao da obra. De outro lado, torna possvel determinar medidas mitigadoras da degradao que ser causada ao meio ambiente.4 A Constituio Federal de 1988, em seu art. 225, inciso IV, reproduziu a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de signicativa degradao do meio ambiente. O CONAMA, com base no inciso I do art. 8 da Lei n 6.938/81, baixou a Resoluo n 237/97, regulamentando aspectos do licenciamento ambiental previstos na Lei 6.938/81, hoje parcialmente revogada pela Lei Complementar n 140/11. Licenciamento e licena ambiental so denidos no art. 1 da Resoluo, constituindo, o primeiro, o complexo de etapas que compem o procedimento administrativo para concesso de licena ambiental. J a licena ambiental o ato administrativo nal de outorga, que permite ao empreendedor a localizao, instalao e operao de empreendimentos ou atividades que gerem impactos ao ambiente natural. Estudos levados a efeito pela assessoria tcnica da 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal Meio Ambiente e Patrimnio Cultural demonstraram que os diagnsticos do meio antrpico, constantes do EIA/RIMA, expressam interpretaes superciais das orientaes da Resoluo Conama n 001/86 para os estudos do meio socioeconmico. Desde a denio da rea de in!uncia, so adotados critrios que no levam em conta os modos como os grupos sociais classicam e delimitam seus ambientes ou territrios. Como consequncia, h a excluso de ambientes e segmentos populacionais que integram um mesmo universo sociocultural e que poder ser afetado em sua totalidade. o caso das chamadas redes intercomunitrias, quando uma barragem obriga o deslocamento compulsrio de uma cidade, vila ou povoado e todo um universo social, econmico e culturalmente interligado seriamente atingido. Os Estudos de Impacto Ambiental devem considerar, efetivamente, as relaes entre a sociedade e os recursos ambientais, que so relaes socioculturais por denio, e que no devem ser reduzidas aos vnculos puramente econmicos, no sentido utilitrio, em detrimento dos vnculos de natureza simblica e afetiva.
LEUZINGER, Mrcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito Ambiental. Srie Universitria. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 87.
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Impactos da construo das UHEs sobre os grupos sociais urbanos, coletividades rurais, ribeirinhos e povos indgenas
A sustentabilidade social consequncia da sustentabilidade cultural, como observa Zani Cajueiro Tobias de Souza.5 Refere-se manuteno e preservao das relaes sociais e dos signicados que reforam os sistemas culturais. A construo de hidreltricas e suas barragens e lagos causam diversos impactos sociais e ambientais negativos. As populaes so atingidas no s pelo alagamento de suas casas e reas produtivas, como pelos impactos indiretos, ligados s perdas de laos comunitrios, separao de comunidades e famlias, destruio de igrejas e inundao de locais sagrados, como cemitrios indgenas. Os grandes empreendimentos do setor energtico UHEs provocam alteraes ambientais abruptas e, quase sempre, o deslocamento populacional compulsrio, interferindo diretamente no modo de vida das comunidades atingidas.6 Pelas caractersticas especcas dessas populaes, o direito ao ambiente sadio est diretamente associado ao direito sade, alimentao adequada, aos direitos culturais e a outros direitos humanos. Diferentes coletividades do universo rural e ribeirinho do Brasil tm sido seriamente afetadas pelas obras do setor energtico. So grupos sociais que construram e recriam modos de fazer e viver peculiares, associados a processos histricos de apropriao, conhecimento e classicao do ambiente em que vivem e do qual dependem. A maioria dos diagnsticos sobre coletividades rurais no permite o conhecimento desses modos singulares de organizao sociocultural e econmica e de apropriao territorial. As abordagens destas relaes so muito limitadas e no so capazes de superar o vis meramente utilitrio. No so considerados os saberes e os cdigos coletivos que regulam manejos e classicaes ambientais, usos e acessos a recursos naturais. No se levam em conta devidamente os diversos sistemas de posse comunal ou zonas de uso comum, relacionados aos modos como estes grupos ou comunidades se estruturaram historicamente.7
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SOUZA, Zani Cajueiro Tobias de. Palestra realizada durante o Encontro da 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal, no dia 9 de agosto de 2013, em Salvador, BA. CUREAU, Sandra. A decincia de avaliao do chamado meio sociocultural, nos estudos de impacto ambiental, e suas consequncias para as comunidades afetadas pelas grandes obras. In: GALLI, Alessandra (Coord.). Direito Socioambiental. Homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juru, 2010, v. 1, p. 384. In: Ministrio Pblico Federal. 4 Cmara de Coordenao e Reviso. Decincias em estudos de impacto ambiental. Braslia: ESMPU, 2004, p. 27.
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Tomemos como exemplo o caso da UHE de Estreito, na divisa do estado do Tocantins com o estado do Maranho, que foi inaugurada em 17 de outubro de 2012. Nas suas reas de inuncia, havia a presena de grupos sociais que faziam uso de recursos naturais, em seus processos de reproduo socioeconmica e cultural. Tais recursos, toda evidncia, caram sujeitos degradao ambiental devido implantao do empreendimento em questo. Conforme o EIA/RIMA, a populao a ser deslocada, no meio rural, em virtude da implantao da UHE Estreito, alcanaria 960 famlias ribeirinhas e 59 famlias de ilhus, totalizando cerca de 5.000 pessoas. No meio urbano, seriam aproximadamente 270 famlias, estimadas pelos autores do referido estudo em cerca de 1.150 pessoas. As comunidades diretamente afetadas foram assim elencadas: a) Assentados pelo INCRA famlias sem terra, que foram assentadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. Desenvolvem atividades produtivas, como plantio de lavouras, criao de pequenos animais, pesca e coleta de frutos nativos, que restaram ameaadas pela formao do lago da UHE. b) Pescadores famlias que tm como atividade econmica principal a pesca e ainda plantam nas vazantes e colhem frutas nativas. Com a construo da barragem, por alguns anos, essas famlias no tero condies de realizar a atividade pesqueira em reas a montante e a jusante, devido s alteraes que ocorrem no ambiente aqutico. c) Posseiros, proprietrios e ocupantes famlias que tm como principal atividade o plantio de produtos agrcolas, criao de pequenos animais e bovinos. Com a construo da UHE surgiram problemas como o desconhecimento dos valores a serem pagos a cada benfeitoria e outros itens avaliados e a excluso da maioria dos arrendatrios, meeiros e ocupantes do direito indenizao. Os estudos de caso foram realizados pelo consrcio responsvel pelo empreendimento, sem a participao de rgos ligados ao governo e da organizao dos atingidos. d) Barraqueiros e barqueiros o alagamento permanente das reas, com o consequente apodrecimento da matria orgnica, tem como consequncia a diminuio do interesse pelas praias do lago. e) Extrativistas famlias que tm como principal atividade a coleta de frutas nativas como bacuri, murici, coco babau. Com a construo da UHE, o m das orestas, das plantas e, consequentemente, dos frutos acarretar diculdades de continuar extraindo dessas espcies a sua sobrevivncia. f) Oleiros famlias que tm como principal atividade a fabricao de tijolos artesanais. No sendo reconhecidos como atividade produtiva, com a construo da Usina no haver mais o barro que era utilizado, nem como desenvolver a atividade.
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Em janeiro de 2012, antes mesmo da inaugurao da obra, uma cheia no rio Tocantins gerou a inundao de reas urbanas dos municpios maranhenses de Estreito, Aguiarnpolis e Imperatriz. Em Imperatriz, 60 famlias caram desabrigadas e 255 desalojadas. No municpio de Estreito, a populao ribeirinha foi prejudicada pela perda do pescado e a derrubada de vegetao, consequncia do processo de eroso nas margens do rio. Tal fato decorreu do descumprimento de uma das condicionantes da licena de operao, que causou a cheia e deixou um total de mais de 1.260 pessoas desabrigadas e desalojadas. Em consequncia, foi ajuizada ao civil pblica pelo Ministrio Pblico Federal no Municpio de Imperatriz, com pedido de liminar, contra o Consrcio Estreito Energia (Ceste) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) por inadequaes na operao e scalizao de servios da Usina Hidreltrica de Estreito.8 Conforme notcia jornalstica, em 11 de julho de 2013 cerca de 900 atingidos pela obra trancaram a entrada da UHE no estado de Tocantins. A manifestao reivindicava o reassentamento imediato de mais de 800 famlias, acampadas desde a inaugurao da Usina em outubro de 2012, abastecimento de gua para os acampados e assentados e programa de compensao econmica para os pescadores, prejudicados pela drstica diminuio de peixes desde a construo da barragem.9 Pinto e Oliveira10 observam que a construo da UHE e a consequente formao do reservatrio provocaram profundos impactos tanto a montante quanto a jusante da barragem. A montante, o curso natural do rio foi modicado e imensas reas foram inundadas, inclusive urbanas, o que acarretou a realocao das populaes em reas com caractersticas muito diferentes daquelas que ocupavam, impedindo a retomada do modo de vida anterior. Tambm a jusante as populaes sofreram as consequncias da modicao da vazo do rio, que, devido abertura e fechamento das comportas, passou a ser instvel, o que interferiu em atividades como a pesca e o plantio praticado s suas margens. Tambm as praias uviais, que eram um atrativo turstico, tornaram-se reas de risco, levando ao m das atividades anteriormente ali praticadas. Uma dissertao de mestrado, apresentada por Graziela Rodrigues de Almeida11 junto ao Instituto de Cincias Sociais da UnB em 2007, relata
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Disponvel em: <http://www.luiscardoso.com.br/politica/2012/10/hidreletrica-de-estreito-causoudanos-ambientais-ao-ma-mpf-aciona-consorcio/>. Acesso em: 10 ago. 2013. Disponvel em: <http://www.brasildefato.com.br/node/13537>. Acesso em: 10 ago. 2013. PINTO, Paulo Henrique Pereira; OLIVEIRA, Luana Priscila de. A construo da Usina Hidreltrica de Estreito no estado do Tocantins, Brasil: um exemplo de injustia ambiental. Disponvel em: <http://www.seer.furg.br/remea/article/view/3591>. Acesso em: 10 ago. 2013. ALMEIDA, Graziela Rodrigues de. Terras indgenas e o licenciamento ambiental da Usina Hidreltrica de Estreito: anlise etnogrca de um conito socioambiental. Universidade de Braslia: programa de ps-graduao em antropologia social. Disponvel em: <http://repositorio.unb.br/bit stream/10482/1383/1/Dissertacao_2007_GrazielaAlmeida.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2013.
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os impactos sobre os povos indgenas Apinaj, Gavio, Krah e Krikati, que estavam entre as comunidades indiretamente afetadas, vistos por um representante dos Krah:
[...] Porque a barragem serve para os ricos, mas o prejuzo para os pobrinhos. E tanto faz para o peixe e tanto faz para a caa tambm. O prejuzo para ns todo mundo. Porque diz que, quando o adubo qumico cai na gua, a paquinha vai beber aquela gua e vai morrer tambm... Eu acho que eu vou morrer tambm. Porque a gente vive, tudo o mundo vive, bebendo e comendo. A gente vive porque tem alimentao completa para poder car. Ento, a respeito do barragem, eu concordo com meu povo, e defendo meu povo, para no ter barragem... [...] Esses bichos vo para onde? Esses bichos vai viver de qu? Vai viver como? Isso os ndios cam preocupados, no s com ele. Com os bichos tambm. Com outras coisas tambm que est em torno. As abelhas que vivem, que mora no tronco. As coisas que vivem na mata, isso tudo a preocupao que os ndios tm [...]. O prejuzo se fosse s para os ndios no era nada [...].
Os indgenas manifestaram preocupao, tambm, com a invaso de suas terras e a presso sobre seus territrios, decorrentes no s da chegada de pessoas em funo do empreendimento como da realocao daquelas que iriam ter suas terras alagadas. Estas consequncias so vistas independentemente da distncia do empreendimento em relao ao limite das terras. preciso lembrar que, para os povos indgenas, o territrio um meio para exercer o seu modo de vida; nele realizam atividades produtivas e culturais, estabelecem suas relaes sociais, tudo dentro de um processo evolutivo histrico. A autora conclui que uma sada que pode ser vislumbrada no planejamento de grandes projetos hidreltricos a participao no s de populaes indgenas como de outros grupos sociais que sero atingidos pelos impactos do empreendimento desde o incio de seu planejamento. A mesma situao relatada acima est se repetindo na UHE Santo Antonio, no rio Madeira. Recente vistoria tcnica, realizada pelo perito da 4 CCR/MPF, Murilo Lustosa Lopes,12 constatou que, desde a formao do re12
LOPES, Murilo Lustosa. Parecer Tcnico n 157/2013. Transcrevo: No trecho da margem direita do rio Madeira que vai da ponte da rodovia BR-319 at o porto Cai ngua (sem proteo na margem) foram observados vrios pontos onde as eroses estavam visveis e eram recentes, ou seja, surgiram na cheia de 2013 de acordo com informaes dos policiais ambientais que compunham a equipe. Esses pontos so prximos aos antigos escritrios da Enaro e do ptio da EFMM, sendo que esse ltimo recebeu, h pouco tempo, pequena proteo de enrocamento lanado. Na margem esquerda do rio Madeira, a vistoria enfocou a comunidade So Sebastio, com parte realizada em jornada diurna e outra parte em perodo noturno. Alguns moradores desse ncleo residencial prestaram declaraes colhidas em termo na PR/RO, no qual h registro de desbarrancamento marginal acelerado em 2013 e por eles associado ao incio da operao UHE Santo Antnio (ICP 1.31.000.000971/2012-24). Na vistoria diurna pode-se constatar danos em vrias construes, algumas delas j interditadas pela Defesa Civil segundo os moradores. De acordo com narrativa dos proprietrios, os problemas
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servatrio da Usina e o incio das operaes, criaram-se pontos de eroso s margens do rio, com ocorrncia de desbarrancamento acelerado marginal em 2013, colocando em risco a vida dos moradores e suas construes e levando interdio de algumas residncias. A formao de uma praia, que ocorria nos meses de estiagem, deixou de acontecer, levando reduo da frequncia dos veranistas nos bares do povoado. 3 Impactos sobre o patrimnio cultural imaterial
Alm das perdas materiais, existem as perdas imateriais, que no atingem coisas concretas, mas os laos e redes sociais.13 Os impactos causados sobre o patrimnio cultural imaterial das coletividades atingidas pelas grandes obras do setor energtico esto diretamente ligados aos impactos sociais. Usando, novamente, as palavras de Zani Cajueiro Tobias de Souza14, todo o espao um locus, com valor de smbolo e valor de uso. O valor de smbolo conferido pela prpria comunidade que o utiliza. No dizer de Jol Candau,15 a elaborao do patrimnio segue o movimento das memrias e acompanha a construo das identidades. A Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Imaterial, formulada pela UNESCO em 2003, em seu artigo 2, pargrafo 1, deniu o patrimnio imaterial ou intangvel como sendo
as prticas, representaes, expresses, conhecimentos e tcnicas junto com os instrumentos, objetos, artefatos e lugares culturais que lhes so associados que as comunidades, os grupos e, em alguns casos, os indivduos reconhecem como parte integrante de seu patrimnio cultural. Este patrimnio cultural imaterial, que se transmite de gerao em gerao, constantemente recriado pelas comunidades e grupos em funo de seu ambiente, de sua interao com a natureza e de sua histria, gerando um sentimento de
nas edicaes em decorrncia da eroso marginal (ssuras, trincas e colapso parcial) surgiram aps o incio da operao da UHE Santo Antnio, o que levou o empreendedor (SAE) a realizar reforos em algumas edicaes em agosto de 2012. Os moradores locais narraram ainda que nos meses nais da estiagem, era formada uma praia ao longo da margem, iniciando em frente capela do povoado e estendendo-se at um pouco a montante da ponte da rodovia BR-319. Essa praia, observada facilmente em imagem de satlite obtida em 28.9.2011 no Google Earth, no se formou em 2012 na extenso dos anos anteriores, reduzindo sua ocorrncia para jusante da comunidade e levando a reduo de frequncia dos veranistas nos bares do povoado. Esse fato deve ser analisado e vericado na estiagem de 2013 e seguintes. Foram constatadas algumas iniciativas particulares para tentar proteger o talude de margem das suas propriedades contra a eroso (barreira de pneus, sacos de areia e ancoragem de embarcaes) sem contudo conseguir xito. Veja-se, a respeito: <http://www.maternatura.org.br/hidreletricas/guia/LeiaMais_Osimpactosam bientaisesociais.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2013. Palestra j citada. CANDAU, Jol. Memria e identidade. So Paulo: Conexto, 2011, p. 163.
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identidade e continuidade e contribuindo assim para promover o respeito diversidade cultural e criatividade humana.
O suporte fsico das manifestaes do patrimnio cultural imaterial ou intangvel o ser humano, o que signica que, se no mais existirem indivduos ou grupos de indivduos, capazes de reproduzir uma determinada manifestao cultural um modo de fazer ou criar, um ritual sagrado ele deixar de existir, permanecendo o registro apenas como referncia a algo que j ocorreu mas que cou no passado. Portanto, como observam Pelegrini e Funari,16 as interaes com a natureza e a prpria histria dos grupos que convivem num determinado espao social so aspectos fundamentais para o sentido de pertena dessas comunidades em relao aos conhecimentos que so transmitidos de gerao a gerao. Segundo Joo Akira Omoto,17 a primeira dcada do novo milnio marcada por uma signicativa produo no mbito dos direitos culturais com vistas proteo e promoo do direito diversidade, reconhecendo que as relaes entre os homens e entre o homem e a natureza, sejam de ordem poltica, econmica, social ou cultural, determinam diferentes maneiras de criar, expressar, fazer ou viver, forjando uma diversidade de modos de expresso e de vida que constituem verdadeiro patrimnio cultural imaterial da humanidade. Conforme j escrevemos anteriormente,18 verica-se uma perda signicativa do patrimnio cultural imaterial, quando, pelo deslocamento compulsrio, no vem o grupo comunitrio a ser realocado coletivamente e em rea semelhante quela que anteriormente ocupava. Isso porque, como j referido, as prticas culturais, como modos de fazer, criar, viver, so construdas pelo grupo social, atravs de geraes, pela apropriao dos recursos naturais e pelo uso que deles fazem. Mrcia Dieguez Leuzinger19 aponta para o fato de que o territrio um elemento caracterizador das comunidades tradicionais. Sua importncia reside na sua essencialidade reproduo fsica e cultural dessas populaes, considerando as formas diferenciadas de uso e apropriao do espao.
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PELEGRINI, Sandra C. A.; FUNARI, Pedro Paulo. O que patrimnio cultural imaterial. So Paulo: Brasiliense, 2009, p. 46. OMOTO, Joo Akira. Direito ao desenvolvimento sustentvel sob a perspectiva dos direitos humanos. Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo: mestrado em Direito. So Paulo: 2011, p. 100. CUREAU, Sandra. A decincia de avaliao do chamado meio sociocultural, nos estudos de impacto ambiental, e suas consequncias para as comunidades afetadas pelas grandes obras. In: GALLI, Alessandra (Coord.). Direito Socioambiental. Homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juru, 2010, v. 1, p. 385. LEUZINGER, Mrcia Dieguez. Populaes tradicionais e conhecimentos associados aos recursos genticos: conceitos, caractersticas e peculiaridades. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; KLEBA, John Bernhard. Dilemas do acesso biodiversidade e aos conhecimentos tradicionais. Belo Horizonte: Forum, 2009, p. 226.
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Entretanto, inexiste relao entre territorialidade e posse imemorial ou seja, para essa caracterizao no necessrio que a posse seja imemorial , porque a primeira ocorre no em funo do tempo de ocupao, mas dos usos, costumes e tradies reproduzidos pelos povos tradicionais, em geral a partir da tradio oral, traduzindo uma ocupao coletiva do espao, na qual prevalece o uso compartilhado dos recursos naturais. Dessa forma, a perda do territrio, em decorrncia da instalao de uma usina hidreltrica, signica, para as comunidades afetadas, o rompimento de suas tradies, de sua cultura, de seus vnculos sociais e de seus modos de apropriao dos recursos naturais. Tradicionalmente, a realocao das populaes atingidas pelos grandes empreendimentos do setor hidreltrico no feita de maneira a preservar suas prticas culturais. Ao contrrio, os empreendedores tm optado por indenizaes individuais, em detrimento do remanejamento coletivo para locais que permitam aos grupos atingidos reproduzir suas vidas nos mesmos moldes anteriores, com a manuteno de seus laos sociais, de seus modos de sobrevivncia e de seus valores culturais. Em estudo sobre as populaes afetadas pela Usina Hidreltrica de Baguari, em Minas Gerais, Aniely Coneglian Santos20 observa: Como medir, quanticar os valores naturais, as plantas nativas, pertencentes a cada quintal de casa? Percebeu-se que a populao local planta para o sustento, e tambm estabelece relaes sociais, onde ocorrem trocas, dilogos e a possibilidade de uma boa convivncia com a vizinhana. E continua: De certo modo essas perdas resultam muitas vezes em danos irreparveis, pois para muitos h um valor simblico insubstituvel relacionado ao meio ambiente natural e aos bens que ajudaram a construir diversas geraes que ali viviam, e a perda da qualidade do solo ainda traz perdas materiais na reduo da produtividade da terra. Um caso exemplar o a da construo da UHE Aimors, na regio do Rio Doce, prxima da divisa do estado de Minas Gerais com o estado do Esprito Santo. O projeto teve incio em 1975, durante a ditadura militar, quando a CEMIG Companhia Eltrica de Minas Gerais obteve a concesso para sua implantao. No entanto, somente em fevereiro de 1996, 21 anos aps, foram aprovados o Plano de Obras e criado o Consrcio para a construo. O EIA/RIMA foi protocolado no IBAMA em 1998 e em 2000 iniciaram-se as audincias pblicas nas cidades que seriam atingidas pelo empreendimento.
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SANTOS, Aniely Coneglian. Percepo das famlias do processo de realocao decorrente da Instalao da Usina Hidreltrica de Baguari no Municpio de Periquito MG. Disponvel em: <http:// www.ecsbarragens.ufpa.br/site/cd/ARQUIVOS/GT9-38-23-20101115204435.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2013.
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Entre os impactos previstos estava a realocao total da cidade de Itueta, em Minas Gerais, cuja formao iniciara-se no sculo XIX. Com o declnio da minerao no estado, desenvolveu-se a atividade agrcola e pecuria, construindo-se a estrada de ferro Vitria-Minas, em 1840. A expanso da fronteira agrcola atingiu aquela regio, que era caracterizada por densas orestas tropicais e ocupada por povos indgenas. O prprio nome da cidade de origem indgena e signica muitas cachoeiras. A proposta do Consrcio, constitudo pela CEMIG e pela Vale21 era de que, medida que a nova cidade de Itueta fosse construda, os moradores seriam para l deslocados, aps o que a antiga cidade seria destruda. Entretanto, as trs etapas construo, mudana e destruio foram realizadas ao mesmo tempo. Quando o Consrcio decidiu dar incio formao da represa, os moradores s tiveram como opo conviver com as runas da antiga cidade ou morar em um grande canteiro de obras. A Igreja de Itueta foi destruda em 2004, antes da realocao dos moradores. Da antiga pequena cidade interiorana, na qual todos se conheciam e onde as relaes sociais se alimentavam da familiaridade cotidiana com os pontos de referncia farmcia, praa da igreja e do apoio mtuo em situaes difceis, como enchentes, passou-se a um espao de indito pertencimento, que exigiu de cada morador ainda ligado memria dos velhos lugares sociais a busca de signicao e apropriao de novas zonas simblicas de sociabilidade. Conforme Lopes, Trigueiro e Ciccarone,22 de cujo artigo foram extradas estas informaes, a congurao da antiga Itueta para a qual conuram processos histricos e econmicos de expanso das fronteiras agrcolas e desenvolvimento regional sucumbia nova Itueta, edicada no contexto do plano nacional de desenvolvimento econmico industrial, em gestao desde os anos do regime militar. Os moradores queriam o reconhecimento de seu modo de vida, profundamente vinculado ao ambiente em que estavam inseridos, de seu modo de produo de bens materiais e imateriais e de suas histrias de vida, como se v do comovente depoimento de Beto, pescador e arteso:
Ainda pesco l. Se ainda tivesse l Uba [planta utilizada para fazer balaio, um tipo de cesto]. Ub s na beira do rio, agora que colocou gua l, acabou. Se tivesse, ainda voltaria l para buscar.
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Ento Companhia Vale do Rio Doce. LOPES, Jayme Karlos Reis; TRIGUEIRO, Aline; CICCARONE, Celeste. Atingidos pelo futuro: perspectivas e debates na instalao da UHE Aimors/Itueta-MG, Brasil. Sinais Revista Eletrnica. Cincias Sociais, Vitria, CCHN, UFES, v. 1, n. 11, jun. 2012.
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Impactos das usinas hidreltricas sobreo patrimnio material paisagens culturais, bens imveis e patrimnio arqueolgico
Memria e identidade integram a denio de patrimnio cultural, contida no art. 216 da Constituio Federal de 1988 e na Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial da UNESCO,23 podendo-se armar que os diferentes bens imveis, mveis e documentais, monumentos, obras sacras, formas de expresso, modos de criar, fazer e viver esto intimamente ligados a esses dois conceitos. No prembulo da Carta de Veneza, de maio de 1964, j se armava que as obras monumentais de cada povo perduram no presente como o testemunho vivo de suas tradies seculares. As chamadas paisagens culturais foram equiparadas, expressamente, pelo 2 do art. 1 do Decreto-lei 25/37, aos bens mveis e imveis, para ns de proteo e tombamento, abrangendo os monumentos naturais, stios e paisagens que importe conservar e proteger pela feio notvel com que tenham sido dotados pela Natureza ou agenciados pela indstria humana. Os problemas mais graves envolvendo a sua destruio decorrem de grandes empreendimentos levados a efeito pelo Poder Pblico, entre os quais as usinas hidreltricas. O caso mais emblemtico talvez seja o das Sete Quedas do Iguau, na divisa do Estado do Paran. Em 26 de outubro de 1982, as guas do lago que formaram o reservatrio da Usina Hidreltrica de Itaipu cobriram as Sete Quedas, em nome do progresso, do conforto e da necessidade de gerao de energia. O poeta Carlos Drummond de Andrade, na edio de 9 de setembro de 1982 do Jornal do Brasil, quando j se anunciava o fechamento das comportas para a criao do lago da hidreltrica, publicou, no Caderno B, o poema Adeus a Sete Quedas, no qual manifestou sua desconformidade com a destruio do Salto das Sete Quedas, do qual extrai-se o seguinte trecho24:
Sete quedas por mim passaram, e todas sete se esvaram. Cessa o estrondo das cachoeiras, e com ele a memria dos ndios, pulverizada, j no desperta o mnimo arrepio. Aos mortos espanhis, aos mortos bandeirantes,
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Em seu artigo 2 (denies), a Conveno diz textualmente que o patrimnio cultural imaterial, que se transmite de gerao em gerao, gera um sentimento de identidade e continuidade, conforme <http://www.unesco.org/culture/ich/doc/src/00009-PT-Brazil-PDF.pdf>. Acesso em: 03 fev. 2012. Disponvel em: <http://www.algumapoesia.com.br/drummond/drummond30.htm>. Acesso em: 04 ago. 2013.
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aos apagados fogos de Ciudad Real de Guaira vo juntar-se os sete fantasmas das guas assassinadas por mo do homem, dono do planeta. Aqui outrora retumbaram vozes da natureza imaginosa, frtil em teatrais encenaes de sonhos aos homens ofertadas sem contrato. Uma beleza-em-si, fantstico desenho corporizado em caches e bulces de areo contorno mostrava-se, despia-se, doava-se em livre coito humana vista extasiada. Toda a arquitetura, toda a engenharia de remotos egpcios e assrios em vo ousaria criar tal monumento. E desfaz-se por ingrata interveno de tecnocratas. Aqui sete vises, sete esculturas de lquido perl dissolvem-se entre clculos computadorizados de um pas que vai deixando de ser humano para tornar-se empresa glida, mais nada. Faz-se do movimento uma represa, da agitao faz-se um silncio empresarial, de hidreltrico projeto. Vamos oferecer todo o conforto que luz e fora tarifadas geram custa de outro bem que no tem preo nem resgate, empobrecendo a vida na feroz iluso de enriquec-la. Sete boiadas de gua, sete touros brancos, de bilhes de touros brancos integrados, afundam-se em lagoa, e no vazio que forma alguma ocupar, que resta seno da natureza a dor sem gesto, a calada censura e a maldio que o tempo ir trazendo?
A usina hidreltrica de Itaipu comeou a ser construda no rio Paran, na dcada de 1970, sendo fruto de uma parceria do Brasil com o Paraguai. A obra, atualmente, seria considerada invivel, devido ao impacto ambiental causado, e s foi possvel porque os governos militares da poca no recuaram diante dos protestos por todo o pas. Em 1982, quando comeou
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o enchimento do lago, cerca de doze mil estudantes e manifestantes de movimentos rurais acamparam em torno da represa para protestar.25 Apenas a converso de diversos fatores, que envolvem desde reas ocupadas por povos indgenas at problemas na aprovao dos Estudos de Impacto Ambiental, evitaram, at agora, que outro desastre de semelhantes propores ocorresse no rio Araguaia. H cerca de 40 anos, foi dada a concesso para a construo da UHE Santa Isabel. Informaes contidas no stio eletrnico da Sociedade Brasileira de Arqueologia denunciam que a usina hidreltrica Santa Isabel, planejada para instalao no rio Araguaia, na divisa dos estados do Tocantins e Par, impactar dezenas de stios arqueolgicos, entre eles a Ilha dos Martrios.26 A Ilha dos Martrios, prevista para ser soterrada e submersa com o enchimento do lago da usina, um gigantesco stio arqueolgico, conhecido no meio literrio desde o sculo XVIII, com gravuras rupestres espalhadas por uma vasta rea que avana sobre o rio, quase unindo as duas margens. No caminho da hidreltrica tambm ca a regio que serviu de palco para a Guerrilha do Araguaia, no m da dcada de 1960. O IBAMA, que muitas vezes reprovou o projeto, em 26 de maro de 2012 aceitou o EIA/RIMA de Santa Isabel, entendendo estarem os estudos tecnicamente corretos. Por sua vez, a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL decidiu prorrogar a concesso do empreendimento por 34 anos, a contar da emisso da licena prvia.27 Segundo a revista Exame, de 09/08/2013,28 a concesso da hidreltrica Santa Isabel foi devolvida pelo consrcio, formado por Vale, Billiton Metais, Alcoa Alumnio, Votorantim Cimentos e Camargo Corra, Unio, no dia anterior, aps deciso da Justia Federal de Braslia, concedendo liminar a favor de concessionrios de cinco das usinas, associados da Associao Brasileira dos Investidores em Autoproduo de Energia Eltrica (Abiape), suspendendo o prazo nal para que se manifestassem sobre a devoluo. Em julho deste ano, o Ministrio das Minas e Energia havia divulgado as diretrizes para a devoluo de oito usinas licitadas at maro de 2004, que ainda no entraram em operao, entre as quais Santa Isabel. Por ora, portanto, o patrimnio cultural da Ilha dos Martrios est a salvo. Alis, no que se refere ao patrimnio arqueolgico, muitos so os exemplos de ameaas ou destruio decorrentes de obras do setor energtico.
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Disponvel em: <http://www.miniweb.com.br/Geograa/Artigos/hidrograa/usina_itaipu.htm>. Acesso em: 19 jun. 2010. Disponvel em: <http://www.sabnet.com.br>. Acesso em: 11 ago. 2013. BORGES, Andr. Jornal Valor, 11 abr. 2012. Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/meio-ambiente-e-energia/energia/noticias/concessao-da -hidreletrica-santa-isabel-e-devolvida-a-uniao>. Acesso em: 11 ago. 2013.
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Talvez o mais recente seja o da UHE de Belo Monte, localizada no Estado do Par. Na Volta Grande do rio Xingu, na Terra Indgena Paquiamba do grupo Juruna, foram identicados vestgios arqueolgicos com fragmentos cermicos em toda a rea de moradia. Tambm foi encontrado outro stio arqueolgico, com muitos fragmentos cermicos e lminas de machado. Com a vazo reduzida do rio Xingu, a partir da construo do Aproveitamento Hidroeltrico de Belo Monte, os petrglifos e os stios cermicos caro permanentemente expostos.29 Foram localizadas, ainda, duas reas com gravuras rupestres inditas. Tais stios arqueolgicos so imprescindveis para vericar as ocupaes, migraes, relaes culturais entre os grupos pr-coloniais que viveram nessa regio. Essas reas podero sofrer impactos irreversveis pela reduo da vazo das guas do rio, em decorrncia da construo da UHE, porque as cachoeiras, que aparecem apenas na poca da vazante, so as mais visitadas pelos turistas e os vestgios esto aorando superfcie. A construo da Hidreltrica de Belo Monte, pela Eletronorte, objeto de disputa judicial desde 2001, quando o Ministrio Pblico Federal no Par ajuizou a primeira ao civil pblica contra o seu licenciamento. A Lei n 3.924, de 26 de junho de 1961, que dispe sobre os monumentos arqueolgicos e pr-histricos, aps armar, em seu artigo 1, que os monumentos arqueolgicos ou pr-histricos de qualquer natureza existentes no territrio nacional e todos os elementos que neles se encontram cam sob a guarda e proteo do Poder Pblico, nas alneas do artigo segundo, considera inseridos neste conceito, entre outros: os stios nos quais se encontram vestgios positivos de ocupao pelos paleoamerndios tais como grutas, lapas e abrigos sob rocha; os stios identicados como cemitrios, sepulturas ou locais de pouso prolongado ou de aldeamento, nos quais se encontram vestgios humanos de interesse arqueolgico ou paleoetnogrco; as inscries rupestres ou locais como sulcos de polimentos de utenslios e outros vestgios de atividade de paleoamerndios. O artigo 3 probe, em todo o territrio nacional, o aproveitamento econmico, a destruio ou mutilao, para qualquer m, das jazidas arqueolgicas ou pr-histricas conhecidas como sambaquis, casqueiros, concheiros, birbigueiras ou sernambis, e bem assim dos stios, inscries e objetos enumerados nas alneas b, c e d do artigo anterior, antes de serem devidamente pesquisados. Ins Soares30 lembra que o IPHAN tem interveno obrigatria na reviso do licenciamento ambiental em todos os casos em que exista ind29 30
Conforme IT n 294/09 da 4 CCR/MPF. SOARES, Ins Virgnia Prado. Proteo jurdica do patrimnio arqueolgico no Brasil: fundamentos para efetividade da tutela em face de obras e atividades impactantes. Erechim: Habilis, 2007, p. 157.
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cio de risco ao patrimnio arqueolgico. Nestes casos, cabe-lhe o dever de exigir que o empreendedor cumpra condicionantes especcas para a proteo e preservao destes bens. Conforme j escrevemos anteriormente,31 foram veiculadas notcias de possveis impactos do AHE de Santo Antonio e Jirau sobre a Estrada de Ferro Madeira-Mamor, datada do nal do sculo XIX. O primeiro grupo de engenheiros chegou a Santo Antonio do Madeira em 6 de julho de 1872. Por cinco dcadas, milhares de pessoas enfrentaram as molstias tropicais, os ataques de populaes indgenas, o medo e a morte. Estima-se em 5.000 o nmero de mortos durante a sua construo.32 Quando foi nalmente concluda, a ferrovia ligava a futura Porto Velho a Guajar-Mirim, na fronteira com a Bolvia, numa extenso de 364 km. Notcias recentes, porm, do conta de que a praa e os galpes da Estrada de Ferro se tornaram um novo espao de convivncia em Porto Velho, depois que foram reformadas em 2010, como parte da compensao ambiental da Santo Antnio Energia,33 No sul do pas, o aproveitamento hidreltrico Pai Quer, previsto no Programa de Acelerao do Crescimento do Governo Federal, considerado como preferencial por constituir uma obra de infraestrutura emergencial. Trata-se de um empreendimento do Consrcio Pai Quer (CEPAQ) formado pelas empresas Votorantim Cimentos Ltda., Alcoa Alumnio S.A. e DME Energtica Ltda., projetado para o Rio Pelotas, na divisa dos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, em reas dos municpios de Bom Jesus/RS, Lages e So Joaquim/SC. O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental foram recebidos pelo IBAMa em julho de 2010. Entretanto, o projeto permaneceu parado at 2013. Em 20 de maro, a Vara Federal Ambiental Agrria e Residual da Justia Federal de Porto Alegre/RS deferiu liminar requerida pelo Instituto Gacho de Estudos Ambientais InG, em ao cautelar movida contra o IBAMA, suspendendo as audincias pblicas do Projeto UHE Pai Quer at que seja atendido o requerimento de informaes protocolado pela entidade ambientalista.34 Documentos elaborados pela Superintendncia do Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN em Santa Catarina informam que, na poro desses territrios gacho e catarinense, encontra-se a
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CUREAU, Sandra. Bens culturais e desenvolvimento. In: PIOVESAN, Flvia; SOARES, Ins Virgnia Prado. Direito ao desenvolvimento. Belo Horizonte: Forum, 2010, v. 2, p. 386-387. O Cemitrio da Candelria, conhecido como Cemitrio dos Heris Esquecidos, est localizado a 2 km do centro de Porto Velho, prximo linha frrea, e abriga os corpos de 1.593 trabalhadores, que vieram de 22 pases de todos os continentes, para trabalhar na construo da ferrovia e morrerem lutando contra a selva amaznica. Disponvel em: <http://cadernosdopatrimonio.org/tag/rondonia/>. Acesso em: 11 ago. 2013. Disponvel em: <http://www.clmais.com.br/informacao/33208/>. Acesso em: 13 ago. 2013.
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maior parte dos remanescentes fsicos signicativos dos corredores de taipas de pedras que conguravam o Caminho dos Tropeiros, o qual se estendia desde Viamo/RS, na atual regio metropolitana de Porto Alegre, at Sorocaba, em So Paulo. Nesse percurso, a principal rota cruzou o Rio Pelotas, na divisa dos Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, passando pelos municpios de Bom Jesus/RS e Lages/SC, durante dois sculos. Cemitrios centenrios, sedes de fazendas com currais em alvenaria de pedra e, principalmente, o marco histrico do Caminho das Tropas, que o Passo de Santa Vitria, ali so mantidos, como testemunhos de um passado e elementos de memria. preciso rearmar que a ligao com a memria e a identidade, de qualquer manifestao de um bem cultural, produz a transformao do material em imaterial, como diz Leniaud.35 Conforme dados do IPHAN, a construo do AHE Pai Quer causar o alagamento do Passo de Santa Vitria, de parte dos corredores de taipa e de vrios stios arqueolgicos. Alm disso, sedes de fazendas histricas, tais como Ronda, So Domingos e Cajuru, esto prximas do local previsto para a construo da usina. No caso do Passo de Santa Vitria, qualquer medida compensatria no restituir, nem em parte, a perda de to valioso bem para a memria nacional.36 Consideraes nais Embora a Constituio Federal de 1988 exija que seja dada ampla publicidade aos estudos de impacto ambiental, em regra isso no ocorre. As audincias pblicas no so realizadas em todas as localidades que sero afetadas pelas obras. Os lugares escolhidos no so de fcil acesso para as comunidades tradicionais, que, muitas vezes, sequer tomam conhecimento de sua realizao. Em muitas das audincias pblicas, apenas garantida a presena de pessoas em eventos. Nos casos que envolvem populaes rurais, indgenas ou quilombolas, em que seria necessrio identicar estratgias e procedimentos especcos, para que a participao informada pudesse acontecer de modo efetivo, isso no ocorre. Alm disso, um perl socioeconmico e cultural correto das populaes atingidas ajudaria a qualicar impactos como negativos, signicativos e, muitas vezes, irreversveis.
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LENIAUD, Jean-Michel. Du matriel limmatriel: vers une nouvelle conception du patrimoine. In: BENHAMOU, Franoise; CORNU, Marie (Dir.). Le patrimoine culturel au risque de limmatriel: enjeux juridiques, culturels, conomiques. Paris: LHarmattan, 2010, p. 30. OLIVEIRA, Mrcio Carvalho; AMENOMORI, Sandra Nami. Parecer Tcnico n 173/2012. Ministrio Pblico Federal. 4 Cmara de Coordenao e Reviso.
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O Relatrio de Impacto Ambiental RIMA, que deveria ser elaborado em linguagem simples, de fcil entendimento, reetindo tudo quanto contm o Estudo de Impacto Ambiental, uma verdadeira obra de marketing, na qual apenas os pontos positivos so valorizados, enquanto os impactos negativos so minimizados ou simplesmente esquecidos. A construo de uma usina hidreltrica representa para as populaes atingidas a destruio de seus projetos de vida, impondo sua expulso do territrio at ento ocupado, sem apresentar compensaes que possam, ao menos, assegurar a reproduo de seus modos de viver, fazer e criar, no mesmo nvel em que se vericava antes da implantao do empreendimento. Em uma comunidade rural, h muito mais que apenas uma unidade produtiva. H relaes e inter-relaes construdas durante dcadas, culturas enraizadas h muitas geraes. O reassentamento muda a sua realidade, os seus vnculos sociais e a sua forma de viver: muitas so as memrias e as histrias da populao que cam debaixo dgua para sempre.37 Isso implica na perda de referenciais importantes, que vo desde as relaes, construdas ao longo de muitos anos, as trocas e apoio mtuo, o uso de locais de convivncia, at o uso coletivo e apropriao do espao e dos recursos naturais, que no sero reproduzidos no novo local ou nos novos locais de assentamento. No que se refere aos bens culturais, no s os intangveis, ligados aos lugares de memria, aos smbolos e ao sentido de pertencimento pois a tradio sempre remete a um passado atualizado no presente, como arma Candau38 , mas tambm os tangveis, representados por paisagens naturais, vestgios arqueolgicos e bens imveis, so muitas vezes sacricados, em nome do progresso, na implantao de usinas hidreltricas, sem possibilidade de recuperao. O modelo desenvolvimentista adotado pelo Brasil faz com que os projetos de aproveitamentos hidreltricos sejam ditados pela lgica do mercado, colocando em segundo plano fatores importantes como os impactos culturais e os prejuzos pessoais que adviro s comunidades afetadas pelas obras. O resultado perverso, porque todo povo funda sua identidade sobre uma memria histrica, alimentada de lembranas de um passado vivido, que delas necessita para manter seus laos comuns. Referncias
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REZENDE, Leonardo Pereira, op. cit., p. 31. Op. cit., p. 122.

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Sandra Cureau
BRASIL
O Ministrio Pblico e o caso das PCHs da Bacia do Alto Paraguai (Pantanal)

Wilson Rocha Assis* Alexandre Lima Raslan** Emerson Kalif Siqueira***
Breve caracterizao socioambiental do Pantanal O Pantanal constitui a maior plancie alagvel do mundo. Conforme estabelece a Resoluo n 32, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, que institui a Diviso Hidrogrca Nacional, o Pantanal situa-se na Regio Hidrogrca do Paraguai, ocupando a poro central do continente sul-americano. Encontra-se limitada ao Norte pela Regio Hidrogrca Amaznica; a Nordeste, pela Regio Hidrogrca do Tocantins/Araguaia; e a Sul/Sudeste, pela Regio Hidrogrca do Paran. A conformao altimtrica da Bacia lhe confere o aspecto de um anteatro. Segundo o Livro verde da avaliao ambiental estratgica do Pantanal,
na posio da plateia, situam-se as terras do entorno, no inundveis (planaltos, serras e depresses) e que foram esculpidas em diversas estruturas geolgicas drenadas pelas cabeceiras das sete sub-bacias hidrogrcas que foram o alto rio Paraguai no Brasil. A extensa plancie, que ocupa a posio do palco, que permanece grande parte do ano inundada devido baixa capacidade de drenagem do seu sistema uvial, formada por sedimentos no consolidados, depositados ao longo do Quaternrio, marcadamente arenosos, com reas restritas de depsitos argilosos e orgnicos.1
Procurador da Repblica. Promotor de Justia. *** Procurador da Repblica. 1 Livro verde da avaliao ambiental estratgica do Pantanal, MMA, p. 41.
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Do ponto de vista ecossistmico, a caracterstica mais marcante da bacia a relao entre planalto e plancie, que inuencia a paisagem e a biodiversidade da regio. Na plancie a declividade , aproximadamente, de 1 a 2 centmetros por quilmetro no sentido norte sul e 6 a 12 centmetros por quilmetro no sentido leste-oeste.2 Esta situao faz com que a regio receba as guas acumuladas no planalto, as quais so escoadas lentamente alcanando o rio Paraguai, o que promove o fenmeno das cheias peridicas do pantanal. A organizao e a integridade ecolgica da BAP dependem fundamentalmente de alguns componentes e processos chaves, que no planalto consistem na recarga do lenol fretico, produtividade do solo, eroso, regime de fogo, dinmica morfoestrutural da paisagem, funes da mata de galeria, habitats crticos e interaes biticas; no ecossistema de plancie: pulso de inundao, hidroqumica e carga de sedimentos, hbitats crticos, dinmica dos canais e conectividade com o rio principal, produtividade primria e aporte de matria orgnica, interaes biticas e migraes, conforme o Livro verde da AAE no Pantanal.3 O pulso regular das cheias o principal fenmeno que rege o seu funcionamento ecolgico, permitindo que a Bacia receba aporte de gua e de nutrientes dissolvidos vindos dos seus principais canais de captao, o que resulta em um ecossistema abundantemente produtivo. O longo caminho percorrido pelas guas que inundam a BAP, vindas da parte alta da Bacia, no planalto, at chegarem plancie, agrega biota pantaneira elementos vivos provenientes das mais variadas regies, o que promove um variado mosaico de espcies vivas. O Pantanal foi declarado Patrimnio Nacional pela Constituio Brasileira de 1988, em seu artigo 225, 4, no qual cou consignada que a explorao de seus recursos naturais estaria vinculada lei, que lhe asseguraria a preservao. No mbito internacional, considerado Patrimnio da Humanidade e Reserva da Biosfera pela Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura UNESCO, desde 2000. Em julho de 2004, a 7 Conferncia Internacional sobre reas midas, realizada em Utrecht, Holanda, indicou o Pantanal como uma das reas inundveis que merecem ateno especial pela sua importncia global, alm de abrigar 03 stios designados como de relevante importncia internacional pela Conveno de reas midas RAMSAR. De fato, o Brasil possui onze zonas midas de importncia mundial inscritas na Lista da Conveno Ramsar, estando trs delas localizadas no Pantanal: o Parque Nacional do Pantanal Mato-grossense (135.000 ha);
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FARIA, Alcides; NICOLA, Rafaela. Pantanal. Disponvel em: <http://www.riosvivos.org.br/Canal/ Pantanal/260>. Acesso em: 16 jan. 2012. MAGRINI et al., op. cit., p. 42.
Wilson Rocha Assis, Alexandre Lima Raslan e Emerson Kalif Siqueira
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a Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN) do SESC Pantanal (87.871 ha) e a RPPN Fazenda Rio Negro (7.000 ha), totalizando 229.871 hectares. Em que pese o reconhecimento mundial da importncia do Pantanal, segundo informaes do MMA,4 apenas 4,07% do territrio do bioma est protegido em unidades de conservao (UC), sendo 2,22% em unidades de proteo integral e 1,85% em unidades de uso sustentvel, subsistindo todo o restante de seu extenso territrio merc de atividades potencialmente degradadoras, o que no lhe confere o olhar diferenciado que deveria ser lanado ao bioma alado a Patrimnio Nacional e da Humanidade. H na Bacia do Alto Paraguai, alm de importantes centros urbanos como Corumb e Cceres, grupos culturalmente diferenciados, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio. Tais grupos so nominados pelo Decreto n 6.040/2007 como povos e comunidades tradicionais. O Conselho Territorial de Desenvolvimento Sustentvel da Pesca e Aquicultura Pantanal Sul consignou que a BAP do Pantanal possui mais de 4.000 famlias que mantm o seu sustento baseadas na pesca prossional artesanal realizada na bacia (s. 39/40 do Inqurito Civil n 1.21.004. 000116/2010-11), totalizando aproximadamente 8% de toda a populao pantaneira. Informaes da Prefeitura Municipal de Corumb/MS, por meio de sua Secretaria Especial de Integrao das Poltica Sociais, revelam que, somente no municpio de Corumb/MS, existem 598 famlias diretamente atendidas pelo programa assistencial denominado Povos das guas que retiram seu sustendo diretamente do Pantanal. Nessas comunidades ribeirinhas, em geral, h baixo nvel de escolaridade e a pesca a principal atividade econmica. Nos ltimos anos, desenvolveu-se um vnculo entre estas comunidades e a indstria do turismo pesqueiro, atravs da prestao de servios em barco-hotis e do fornecimento de iscas vivas aos turistas que visitam a regio. Os recursos naturais da BAP constituem, portanto, meio provedor da subsistncia de parcela signicativa da sociedade que ali se estabeleceu, razo pela qual o uso e explorao dos servios ambientais da Bacia exigem ateno dos rgos pblicos, que possuem a rdua tarefa de compatibilizar as mltiplas e complexas atividades desenvolvidas na regio. evidente que, dentro de critrios de proporcionalidade, os entes pblicos encarregados da gesto ambiental da BAP devem assegurar que os
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Conforme dados do Departamento de reas Protegidas/SBF; setembro, 2010. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idConteudo=106 22&idMenu=11358>. Acesso em: 18 nov. 2010.
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mltiplos usos das guas e de todo o ecossistema pantaneiro sejam preservados, uma vez que o gozo de referidos bens e servios ambientais constituem direito de seus usurios. As formas de uso de bens naturais que comprometam signicativamente as demais utilidades da Bacia devem ser reguladas e acompanhadas por minuciosos estudos, com aptido para respaldar decises administrativas seguras e garantidoras dos direitos fundamentais assegurados pela ordem constitucional e internacional. H mltiplos formatos de utilizao da Bacia do Alto Paraguai. Segundo publicao da Embrapa Pantanal,5 a multiplicidade de usurios na regio inclui ribeirinhos, pescadores prossionais ou amadores, turistas, produtores rurais de pequeno e grande porte, setor de turismo e navegao, alm do setor eltrico. Conforme o Livro Verde da AAE, a pecuria a atividade de maior importncia econmica da Bacia do Alto Paraguai, seguida da agricultura. O exerccio destas atividades, na forma como realizadas nos arredores da Bacia do Alto Paraguai, apenas possvel graas aos insumos proveniente da sade ambiental da BAP, garante a gua para o plantio e dessedentao de famlias agricultoras; a formao das pastagens naturais necessrias pecuria pantaneira, desenvolvida de forma sustentvel e extenso h mais de 200 anos. A notria riqueza ecolgica do Pantanal, consagrado nacional e internacionalmente devido aos seus notveis atributos de biodiversidade e beleza cnica, atrai para o bioma turistas e pesquisadores do mundo inteiro, que procuram desbravar sua natureza ainda bem preservada. A difuso do turismo seja ele de massa, da pesca esportiva, contemplativo, rural e ecolgico trouxe populao local e aos empreendedores novas perspectivas de desenvolvimento econmico voltado regio da BAP, traando uma relao de ntima dependncia entre o progresso econmico e a preservao no Pantanal. Com base nas principais atividades exercidas na BAP, conclui-se que o desenvolvimento socioeconmico da regio depende da manuteno do equilbrio ecolgico de toda a Bacia, na medida em que os recursos ambientais fornecidos por esta so insumos essenciais realizao daquele. Apesar de apresentar certo grau de conservao ambiental e um processo de conforto induzido pela falsa sensao de abundncia de gua na regio pantaneira, o fato que a expanso de atividades econmicas degradadoras em toda a Bacia indica um elevado nvel de vulnerabilidade do Pantanal. Em funo da sua fragilidade e do grau de impactos que vem sofrendo, considera-se que o Pantanal encontra-se em estado ameaado de conservao.6
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ADM, Embrapa Pantanal, Corumb/MS, n. 139. p. 1-5. 2010. Conforme artigo intitulado Anlise da conjuntura do Caderno da Regio Hidrogrca do Paraguai.
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necessria a compreenso de que existem diversas formas de uso e diversos interesses envolvidos na utilizao da gua na Bacia do Alto Paraguai. O acesso aos recursos hdricos da regio devem ser considerados de forma equnime e proporcional, assegurando aos seus diversos atores o gozo de um meio ambiente ecologicamente ntegro e equilibrado. A Poltica Nacional dos Recursos Hdricos (Lei n 9.433) salienta que a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas, o que signica dizer que todos os interesses, das diversas reas da sociedade civil e do Estado, devem ser considerados de forma coordenada e integrada assegurando-se o acesso gua a todos esses atores sociais. Alis, este posicionamento foi adotado por integrantes do Ministrio Pblico, que editaram, durante reunio da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental, ocorrido entre os dias 02 e 03 de agosto de 2011, em So Paulo/SP, por ocasio do XI Congresso Brasileiro do Ministrio Pblico de Meio Ambiente, a Smula de Entendimento n 12, que dispe que na busca da efetiva implementao dos instrumentos da Lei n. 9.433/1997 e da Lei n. 9.984/2000, o Ministrio Pblico deve exigir que a gesto dos recursos hdricos proporcione o uso mltiplo, racional e integrado das guas, observando-se a ordem estabelecida no artigo 1, III, da Lei n. 9.433/1997. O quadro de degradao ambiental supramencionado demonstra que a utilizao intensiva dos recursos hdricos da Bacia do Alto Paraguai j desenha um cenrio de conitos cuja resoluo demandar profundos estudos ambientais, aptos a subsidiar a tomadas de decises poltico-administrativas capazes de restaurar a dignidade de direitos fundamentais violados, cujo exerccio demanda um meio ambiente ecologicamente equilibrado, na forma como descrito no caput do artigo 225, da Constituio da Repblica. A dinmica do setor energtico na Bacia do Alto Paraguai Entre as ameaas mais graves integridade do bioma pantanal, destaca-se a desordenada poltica de aproveitamento do potencial hidreltrico situado nas regies mais altas da Bacia do Alto Paraguai. A ausncia de polticas pblicas concretas de proteo e preservao do meio ambiente na regio, especialmente a ausncia de estudos adequados do impacto cumulativo dos empreendimentos hidreltricos sobre a plancie pantaneira, causam danos crescentes ao meio ambiente, ao desenvolvimento econmico e s comunidades tradicionais da regio. Referidos empreendimentos no contam com estudos que considerem a bacia hidrogrca como rea de impacto ambiental, contrariando o disposto no artigo 5, inciso III, da Resoluo CONAMA n 1/86, razo pela
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qual so incertos os impactos cumulativos e sinergticos ocasionados pela construo e funcionamento de mais de cem empreendimentos em toda a extenso da BAP. Alertas de diversos cientistas, instituies de pesquisa, ONGs e sociedade em geral acusam a possibilidade de falncia do frgil bioma pantanal, caso alterado o pulso natural de inundaes da regio. Comparando-se os dados relativos potncia instalada na BAP nos anos de 2003 e 2011, conclui-se que houve um incremento de 120% na explorao de hidreletricidade na Bacia. Em maro/2003, a capacidade instalada alcanava 499 MW, enquanto em maro/2011 totalizava 1.200 MW, ou seja, um expressivo acrscimo de 600 MW em apenas oito anos. Segundo dados coligidos pelo MPF, o quadro de atividades energticas ligadas BAP atualmente se encontra da seguinte forma: 06 CGHs em operao e 04 CGHs inventariadas; 106 PCHs, dentre as quais 23 encontram-se em operao (em 2008 eram apenas 16 PCHs em operao); 10 UHEs, sendo que 07 esto em operao. No sistema hidrolgico da BAP, 70% da gua tem origem na parte norte da bacia, que fornece o aporte necessrio de gua para que ocorra o fenmeno das enchentes do Pantanal, situado na parte sul da bacia, cujo principal a!uente formador o rio Cuiab, com 40% da gua de todo o sistema. Conforme dados da ANEEL de 2008, 75% dos 115 projetos de barramento na Bacia do Alto Paraguai estavam previstos para a regio norte, no estado de Mato Grosso, e os principais tributrios do rio Cuiab j apresentavam barramento de grande porte. 73% desses empreendimentos referem-se a Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH), muitas delas instaladas nos mesmos cursos dgua, resultando num impacto conjunto signicativo e no mensurado nos estudos de impacto ambiental realizados para cada empreendimento em particular. A Bacia Hidrogrca do Paran, da qual faz parte a Bacia do Alto Paraguai, possui ndice de Utilizao da Capacidade Instalada de 73% (setenta e trs por cento) em relao ao Potencial Inventariado; e ndice de Utilizao da Capacidade Instalada de 64,5% (sessenta e quatro vrgula cinco por cento) em relao ao Potencial Estimado, ndices esses que so superiores aos de todas as demais Bacias Hidrogrcas do pas, conforme tabela abaixo:
Potencial Estimado MW Amazonas Tocantins 64.165 02.019 % do Total 78,8 02,5 Potencial Inventariado MW 40.883 24.621 % do Total 23,0 13,9 Potencial Total % do Total 40,6 10,3 Capacidade Instalada MW 667 7.730 ndices de Utilizao da Capacidade Instalada
Bacia Hidrogrfica
MW 105.048 026.640
Em relao Em relao % do ao Inventariado ao Estimado Total (%) (%) 01,0 11,7 01,6 31,4 00,6 29,0
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Bacia Hidrogrfica
Potencial Estimado MW % do Total 01,3 02,4 02,2 08,7 01,4 02,7 100
Potencial Inventariado MW % do Total 01,2 13,7 07,2 30,3 06,6 04,1 100
Potencial Total % do Total 01,2 10,1 05,6 23,5 05,0 03,7 100
Capacidade Instalada MW
ndices de Utilizao da Capacidade Instalada
MW
Em relao Em relao % do ao Inventariado ao Estimado Total (%) (%) 00,5 15,5 03,9 59,3 04,3 03,8 100 14,1 42,3 20,3 73,0 24,5 35,5 37,3 09,4 39,2 17,8 64,5 22,3 26,6 25,6
Atlntico Norte/ Nordeste So Francisco Atlntico Leste Paran Uruguai
01.070 01.917 01.779 07.119 01.152
02.128 24.300 12.759 53.783 11.664 07.297 177.435
003.198 026.217 014.538 60.902 12.816 09.466 258.825
301 10.289 2.589 39.263 2.860 2.519 66.218
Atlntico Sudeste 02.169 Total 81.390
Fonte: Eletrobrs Sistema de Informao do Potencial Hidreltrico Brasileiro Sipot Abril, 2003
Segundo dados fornecidos pela Diretoria de Estudos Econmicos, Energticos e Ambientais da Empresa de Pesquisas Energticas, as quatro principais usinas instaladas na BAP somam juntas 40% do potencial hidroenergtico da regio:
UHE Manso UHE Ponte de Pedra UHE Itiquira I e II UHE Jauru 210,9 MW 176,1 MW 156,1 MW 121,5 MW Rio Manso Rio Correntes Rio Itiquira Rios Indiava/Jauru MT MT/MS MT MT
Acerca do atual patamar de aproveitamento do potencial hidreltrico da bacia do Alto Paraguai, o Laudo Tcnico n 36/2011, da 4 CCR do MPF, assim relata:
O potencial hidreltrico brasileiro (potencial total) est estimado em 260.000 MW. Cerca de 70% desse montante estavam inventariados e os outros 30% ainda restavam por serem levantados/conrmados em 2003. Considera-se como potencial total a soma do potencial estimado, determinado a partir de levantamentos expeditos, com o potencial inventariado, esse mais prximo da realidade por ser formado pelo conjunto dos resultados dos estudos de inventrios hidreltricos das bacias hidrogrcas, dos projetos desenvolvidos nas etapas de viabilidade e de projeto bsico e dos aproveitamentos que se encontram em construo e operao. A capacidade instalada a parcela do potencial total que se encontra efetivamente em operao. [...]
231
Constata-se que os rios da sub-bacia 66 tinham um potencial de 3.102 MW de hidreletricidade, que correspondiam a 1,2% do potencial brasileiro em maro de 2003. Desses, estavam instalados cerca de 500 MW, que equivaliam a 0,8% da capacidade instalada naquela mesma data. Quando comparados os dados levantados junto Aneel [...], verica-se que a capacidade instalada aumentou em 600 MW, evoluindo de 499 MW para aproximadamente 1.100 MW (crescimento de 120%). [...] A evoluo da capacidade instalada de fonte hidrulica no Brasil, de maro de 2003 para dezembro de 2009 foi de 8.061 MW (de 66.218.MW para 74.279 MW) para os quais a sub-bacia 66 contribuiu com 600 MW (cerca de 7,5%).
Somando-se aos elevados ndices de utilizao, a expanso dos aproveitamentos hidreltricos na BAP tm atingido ritmo extremamente acelerado, na contramo da sustentabilidade dos processos ambientais essenciais manuteno do equilbrio ecolgico do sistema. Como j ressaltado, entre os anos de 2003 e 2011, a capacidade instalada da Bacia aumentou em 600 MW, evoluindo de 499 MW para aproximadamente 1.100 MW, um crescimento registrado de cerca de 120% . Ademais, h 23 estudos de inventrios ainda em andamento (Laudo Tcnico n 036/2011-4 CCR, Tabela 5 do Anexo I), em relao aos quais se tm poucos dados tcnicos disponveis. O nvel de explorao dos recursos hdricos da Bacia, aliado dinmica acelerada de expanso dos aproveitamentos hidrenergticos da BAP revelam ainda mais a indispensabilidade de se buscar clareza e segurana quanto aos parmetros para a adequada utilizao dos recursos ambientais no Pantanal e no planalto que o circunda. Os danos provenientes da implantao de hidreltricas atingem a diversos setores do complexo socioambiental da Bacia do Alto Paraguai, impactando negativamente em setores como a pesca, o turismo e a subsistncia de povos indgenas e comunidades ribeirinhas. A esse respeito o Laudo Tcnico n 36/2011 da 4 CCR, menciona:
A possibilidade de efetivao de tais empreendimentos, somada aos potenciais efeitos daqueles 114 catalogados neste Laudo (44 em operao, 47 em aprovao/anlise e 23 sem registro na Aneel), levam indiscutvel possibilidade de que o hidrograma geral da cheia pantaneira e outros parmetros de relevante importncia para o equilbrio ambiental exercido pelo Pantanal possam ser alterados (ictiofauna, reteno de sedimentos, !uxo de nutrientes etc.), assim como o aspecto das belezas cnicas das cachoeiras, cascatas e corredeiras.
A implantao de aproveitamentos hidreltricos no curso de um mesmo rio ou bacia est associado ocorrncia de danos irreparveis ictiofauna. Tais danos normalmente no se restringem efeitos regionais e se 232
propagam sobre dimenses indeterminveis, que podem ultrapassar as fronteiras nacionais, prejudicando a sobrevivncia de diversas espcies aquticas e terrestres. Nesse passo, as medidas mitigadoras impostas em cada licena ambiental mostram-se insucientes quando confrontadas com os impactos sinrgicos e cumulativos decorrentes da implantao de diversos empreendimentos ao longo do mesmo curso dgua. Isso porque referidas medidas foram concebidas para minimizar os impactos de cada empreendimento, de forma individualizada. Ocorre que, na natureza, os impactos sinrgicos ou cumulativos so superiores soma dos impactos individuais de cada empreendimento. Tratando-se de um sistema de innitas variveis e interaes, as intervenes localizadas afetam os processos ecolgicos de toda a bacia. Atingido um certo limite, esses danos potencializam-se reciprocamente, fazendo falir o complexo sistema de trocas e interaes que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Efetivamente, os danos cumulativos no foram objeto de anlise por parte dos estudos desenvolvidos por cada empreendedor, que delimita a rea de impacto de seu empreendimento em um mbito mais restrito que a Bacia ou regio hidrogrca na qual a atividade se insere. A implantao de empreendimentos hidreltricos fator que tem o condo de alterar signicativamente as caratersticas limnolgicas de um corpo dgua, pois modica a dinmica da movimentao de sedimentos e do aporte de nutrientes que correm pelo rio. Com efeito, o j mencionado Laudo Tcnico n 036/2011-4CCR, embasado na literatura de referncia (PETRERE-JR., 1996; PONTON; VAUCHEL, 1998; CASSEMIRO; HAHN; DELARIVA, 2005; AGOSTINHO; GOMES; PELICICE, 2007, p. 69, 108-151; XIE et al., 2007; PELICICE; AGOSTINHO, 2008; AGOSTINHO; PELICICE; GOMES, 2008) identica as principais alteraes ambientais decorrentes do barramento de rios por hidreltricas em todo o mundo, trs delas com particular interesse, devido relao direta com a conservao dos peixes e da pesca:
(a) Transformao de trechos de rio corrente (ambientes lticos) em ambientes com caractersticas de lago (ambientes lnticos ou semilnticos) na rea do reservatrio, com consequente modicao das condies fsico-qumicas da gua e alterao na qualidade e quantidade de habitats para as espcies de plantas e animais originalmente presentes no sistema. Esse impacto leva a uma reestruturao de todo o ambiente original (isto , formao de um novo ecossistema), o que costuma ser acompanhado de severa reduo populacional ou mesmo de extino local das espcies de peixes dependentes de ambientes de guas rpidas (corredeiras). (b) Alteraes dos atributos hidrolgicos originais do trecho do rio abaixo da barragem, o que pode signicar drsticas mudanas no ciclo de cheias
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sazonais e ruptura da dinmica natural (enchimento, conectividade, esvaziamento) das chamadas lagoas marginais, onde as formas juvenis de muitos peixes migratrios e no migratrios se desenvolvem, e que explica sua grande relevncia para a manuteno dos estoques pesqueiros, de interesse comercial ou no. Esse impacto costuma estar associado a reservatrios com grande volume e capacidade de regularizao das cheias, mas uma sequncia de reservatrios num mesmo rio poderia ter efeito semelhante por efeito cumulativo, a depender dos seus volumes de acumulao. (c) Interrupo da migrao longitudinal de parte ou da totalidade das espcies de peixes, via construo das barragens, o que pode causar reduo dos estoques ou mesmo extino local dos peixes de piracema no mdio-longo prazos, em nvel local ou mesmo regional.
Consequentemente, a avaliao dos impactos ambientais indispensvel tomada de decises gerenciais e denio de polticas pblicas de sustentabilidade ambiental e ampliao do suprimento de energia exige conhecimento cientco detalhado do sistema ambiental em questo, o que no constitui uma tarefa fcil (AGOSTINHO; PELICICE; GOMES, 2008, p. 1.119). Tal avaliao deve estar calcada em dados geolgicos, hidrolgicos, ecolgicos e socioeconmicos tratados de modo multidisciplinar e com uso de metodologia adequada (PETRERE-JR., 1996; JACKSON; MARMULA, 2001; AGOSTINHO; GOMES; PELICICE, 2007, p. 163-165; WANG et al., 2010), de forma que os resultados obtidos sejam realmente teis ao planejamento e manejo ambientais. Os danos ambientais que ameaam a BAP caso implantados os projetos hidreltricos que hoje esto em fase de inventrio, estudos de viabilidade e licenciamento ultrapassam os marcos da biologia das espcies, uma vez que afetaro a socioeconomia humana, com prejuzo a atividades sociais, econmicas e culturais vitais, asseguradas pelo ordenamento jurdico-constitucional. Na BAP, alm do uso primordial da gua voltado manuteno do ecossistema e dessedentao humana, os recursos hdricos so ferramenta chave para diversos setores da economia, responsveis pela gerao de emprego e renda para milhares de famlias e pelo desenvolvimento macroeconmico da regio. o que ocorre com as atividade de agricultura, pecuria, pesca prossional, turismo, etc., amplamente desenvolvidas e de importncia incontestvel na sociedade pantaneira de modo geral. Conforme exposto no item 3 da presente ao, a Bacia do Alto Paraguai, alm de sua indiscutvel relevncia ecolgica, proporciona mltiplas formas de uso para diversicados setores econmicos. Alm da pesca, outros setores que tambm dependem dos recursos hdricos fornecidos pela BAP como insumo produtivo sero negativamente afetados. O modelo regulatrio do setor energtico implantando no Brasil desde 2001, levado a cabo pelo Ministrio de Minas e Energia, ANEEL 234
e EPE, pauta-se pelo aproveitamento de 100% do potencial hidreltrico disponvel nas bacias hidrogrcas brasileiras, como se referidos complexos ecolgicos no fossem responsveis pelo fornecimento de diversos outros servios ambientais essenciais sociedade. O equvoco das polticas pblicas do setor reside na desconsiderao dos mltiplos usos da gua, de modo a considerar que os rios so tambm elementos da formao identitria de comunidades e povos tradicionais; insumo produtivo para a agricultura, a pecuria, a minerao; gua para a dessedentao e segurana alimentar de toda a sociedade; meio de transporte que se integra infraestrutura logstica do pas e do continente sulamericano; alm de sua funo ecolgica propriamente dita, regendo e abrigando mltiplas formas de vida que asseguram a manuteno da biodiversidade do planeta. luz do ordenamento jurdico brasileiro, como se ver adiante, o planejamento hdrico da BAP deve resguardar setores econmicos importantes como a pesca e o turismo, bem como para a proteo de minorias vulnerveis que pouco ou nada podem em face do aparato tcnico-nanceiro que se alevanta para explorar o potencial energtico da Bacia. Explorar 100% do potencial energtico da BAP seria razovel se o meio ambiente da regio no fosse responsvel por diversas outras prestaes sociedade. Doutro lado, os limites dessa explorao somente podem ser estabelecidos atravs do estudo de impactos cumulativos que considere todos os barramentos previstos para a BAP. Sem referido instrumento, no h poltica energtica adequada garantia da sustentabilidade ambiental no Pantanal. MP e sociedade discutem a conversao do Pantanal Por entender que esses temas demandavam uma ampla discusso social, foi realizada, aos 20 de julho de 2010, audincia pblica para tratar do tema: In!uncia de Empreendimentos Hidreltricos no Funcionamento Hidro-ecolgico do Pantanal Brasileiro. A audincia pblica contou com a participao de representantes das Procuradorias da Repblica em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, do Ministrio Pblico Estadual do Mato Grosso do Sul, da Empresa de Pesquisas Energticas EPE, do IBAMA/MS, do IMASUL, da Federao de Pescadores de Mato Grosso do Sul e de outros atores sociais e governamentais. A audincia mostrou-se proveitosa com a colheita de elementos relevantes para o encaminhamento da discusso. O Ministrio Pblico apresentou, em resumo, a proposta de realizao imediata de estudos ambientais denominados Avaliao Ambiental Integrada e Avaliao Ambiental Estratgica, com suspenso, por parte dos rgos responsveis, da expedio de licenciamento ambiental at a concluso desses estudos.
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A participao da sociedade civil e de diversos rgos pblicos tornou inequvocos alguns pontos apresentados pelo Ministrio Pblico: i. indiscutvel a necessidade de se efetivarem estudos de impactos cumulativos ou sinrgicos dos empreendimentos hidreltricos instalados na Bacia do Alto Paraguai; ii. h grande preocupao de setores sociais envolvidos com a pesca e o turismo com a instalao de nmero crescente de barragens na Bacia, ameaando o potencial ecolgico e turstico da regio; iii. necessrio implementar na BAP instrumentos auxiliadores em relao ao licenciamento ambiental, especialmente ferramentas de gesto capazes de avaliar os impactos ecossistmicos dos empreendidos econmicos instalados na regio. A abrangncia territorial do assunto ensejou nova audincia pblica, que desta vez ocorreu na cidade de Cceres/MT, no dia 13 de dezembro de 2011, com participao de membros do Ministrio Pblico, representantes do Poder Pblico e da sociedade civil. Novamente, concluiu-se pela necessidade de realizao de estudos ambientais aptos a avaliar impactos cumulativos dos empreendimentos hidreltricos em toda a BAP. Destacou-se ainda a necessidade da suspenso dos licenciamentos ambientais at a concluso dos referidos estudos, conforme se observa da Carta de Cceres, documento elaborado nessa oportunidade. A Carta de Cceres foi assinada por 27 instituies pblicas e da sociedade civil organizada e defendia:
A suspenso do licenciamento (pelos OEMAs e Ibama), da outorga do uso da gua (pelas OEMAs e ANA) e da autorizao dos empreendimentos hidreltricos (pela ANEEL), na Bacia do Rio Paraguai; A realizao de estudos que avaliem os impactos cumulativos causados pelos 126 empreendimentos no funcionamento hidro-ecolgico do Pantanal, atravs de processos de avaliao de impactos ambientais cumulativos; o respeito Resoluo CONAMA n 01/86, que prev a anlise integrada de impactos de empreendimentos, em nvel da bacia hidrogrca; o respeito aos meios e modos de vida dos povos e comunidades tradicionais e o uso dos seus territrios na Bacia do Alto Paraguai, deixando os rios livres de barragens e outros empreendimentos.
O meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida O meio ambiente ecologicamente equilibrado a que se refere o artigo 225, da Constituio de 1988, deve ser encarado como autntico direito humano fundamental. Nas lies de dis Milar7:
7
MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed. rev., atual., e eampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.
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O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio congura-se, na verdade, como extenso do direito vida, quer sob o enfoque da prpria existncia fsica e sade dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade desse existncia fsica e sade dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existncia a qualidade de vida , que faz com que valha a pena viver.
A Lei n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, consolidou os princpios reitores do direito ambiental brasileiro, estabelecendo como objetivo central da matria a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida. Entre os princpios enunciados no artigo 2 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente encontramos o dever de ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo (artigo 2, inciso I, Lei 6.938/81). A Conveno de Ramsar, promulgada no Brasil pelo Decreto n 1.905/96, estabelece que as zonas midas cumprem funes ecolgicas fundamentais como reguladoras dos regimes de gua e como habitat de uma !ora e fauna caractersticas, especialmente de aves aquticas. Enquanto parte contratante da Conveno de Ramsar, o Brasil detm responsabilidade, no mbito internacional, de promover a conservao de suas zonas midas, de estabelecer reservas naturais, de empreender esforos para aumentar a populao das aves aquticas, bem como de promover a formao de pessoal competente para estudo, gesto e proteo das zonas midas e explorar racionalmente tais zonas, nos termos dos artigos 2, 3 e 4 da mencionada Conveno Internacional. A respeito das funes desempenhadas pelas zonas midas, em especial s 03 zonas midas contidas no Pantanal brasileiro, o Ministrio do Meio Ambiente deixou consignado em seu stio eletrnico que:
As zonas midas fornecem servios ecolgicos fundamentais para as espcies de fauna e !ora e para o bem-estar de populaes humanas. Alm de regular o regime hdrico de vastas regies, essas reas funcionam como fonte de biodiversidade em todos os nveis, cumprindo, ainda, papel relevante de carter econmico, cultural e recreativo. Ao mesmo tempo, atendem necessidades de gua e alimentao para uma ampla variedade de espcies e para comunidades humanas, rurais e urbanas. As reas midas so social e economicamente insubstituveis, ainda, por conter inundaes, permitir a recarga de aquferos, reter nutrientes, puricar a gua e estabilizar zonas costeiras. O colapso desses servios, decorrente da destruio das zonas midas, pode resultar em desastres ambientais com elevados custos em termos de vidas humanas e em termos econmicos. Os ambientes midos tambm cumprem um papel vital no processo de adaptao e mitigao das mudanas climticas, j que muitos desses ambientes so grandes reservatrios de carbono.
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O regime jurdico-tributrio privilegiado das pequenas centrais hidreltricas e a tutela ambiental do Pantanal Segundo informaes da prpria ANEEL, as recentes mudanas institucionais e regulamentares, introduzindo incentivos aos empreendedores interessados e removendo uma srie de barreiras entrada de novos agentes na indstria de energia eltrica, assim como a reviso do conceito de pequenas centrais hidreltricas (PCHs) tm estimulado a proliferao de aproveitamentos hidreltricos de pequeno porte e baixo impacto ambiental no Brasil. Esses empreendimentos procuram atender demandas prximas aos centros de carga, em reas perifricas ao sistema de transmisso e em pontos marcados pela expanso agrcola nacional, promovendo o desenvolvimento de regies remotas do Pas. Com isso, espera-se adicionar ao sistema eltrico nacional cerca de 5.000 MW de potncia nos prximos 10 anos. Para estimular a construo de novas PCHs, a ANEEL criou condies de incentivo aos empreendedores, destacando-se as seguintes:8
i. Autorizao no onerosa para explorar o potencial hidrulico (Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, e Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996); ii. Descontos superiores a 50% nos encargos de uso dos sistemas de transmisso e distribuio (Resoluo n 281, de 10 de outubro de 1999); iii. Livre comercializao de energia para consumidores de carga igual ou superior a 500 kW (Lei n 9.648, de 27 de maio de 1998); iv. Iseno relativa compensao nanceira pela utilizao de recursos hdricos (Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996); v. Participao no rateio da Conta de Consumo de Combustvel CCC, quando substituir gerao trmica a leo diesel, nos sistemas isolados (Resoluo n 245, de 11 de agosto de 1999); vi. Comercializao da energia gerada pelas PCHs com concessionrias de servio pblico, tendo como limite tarifrio o valor normativo estabelecido pela Resoluo no 22, de 1 de fevereiro de 2001.
Efetivamente, a Lei n 7.990/89, em seu artigo 4, inciso I, dispe que isenta do pagamento de compensao nanceira a energia eltrica produzida pelas instalaes geradoras com capacidade nominal igual ou inferior a 10.000 kW (dez mil quilowatts). O 4 do artigo 26 da Lei n 9.427/96 (includo pela Lei n 9.648, de 1998), acrescentou que estendido s usinas hidreltricas de potncia superior a 1.000 kW e igual ou inferior a 30.000 kW, que iniciarem a operao aps a publicao desta Lei, a iseno de que trata o inciso I do art. 4 da Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1989. A Compensao Financeira pela Utilizao dos Recursos Hdricos para Fins de Gerao de Energia Eltrica CF foi instituda pela Constitui8
Disponvel em <http://www3.aneel.gov.br/atlas/atlas_1edicao/atlas/energia_hidraulica/3_8_ pequenas. html>. Acesso em: 05 maio 2012

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o Federal de 1988 e refere-se a um percentual que as concessionrias de gerao hidreltrica pagam pela utilizao de recursos hdricos. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) gerencia a arrecadao e a distribuio dos recursos entre os benecirios: Estados, Municpios e rgos da administrao direta da Unio. Dispe a Constituio da Repblica, em seu artigo 20, 1:
Artigo 20. 1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para ns de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao nanceira por essa explorao.
Conforme estabelecido na Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, com modicaes dadas pelas Leis n 9.433/97, n 9.984/00 e n 9.993/00, so destinados 45% dos recursos aos Municpios atingidos pelos reservatrios das UHEs, enquanto os Estados tm direito a outros 45%. A Unio ca com 10% do total. Geradoras caracterizadas como Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) so dispensadas do pagamento da Compensao Financeira. Em relao s tarifas de uso dos sistemas eltricos de transmisso e de distribuio, o 1 do artigo 26 da Lei n 9.427/96 estabelece que para as PCHs, a ANEEL estipular percentual de reduo no inferior a 50% (cinquenta por cento) a ser aplicado, incidindo na produo e no consumo da energia comercializada pelos aproveitamentos (Redao dada pela Lei n 11.488, de 2007). Observe-se, portanto, que, para a satisfao da crescente demanda por energia eltrica no Brasil, o poder pblico concedeu inmeros privilgios tributrios aos empreendimentos qualicados como PCHs. fcil antever que tornou-se interessante para o empreendedor fracionar o aproveitamento dos potenciais hidreltricos em diversos empreendimentos que no ultrapassem, cada qual, a gerao de energia correspondente a 30 MW, de modo a assegurar o enquadramento como PCH. Referida estratgia, visivelmente adotada na Bacia do Alto Paraguai, levou a uma fragilizao da tutela ambiental, na medida em que as licenas ambientais passam a considerar empreendimentos localizados, com impacto ambiental individual menor, sem considerar o impacto cumulativo e sinrgico dos mltiplos empreendimentos. Conclui-se, dessa forma, que, ao regime tributrio facilitado das PCHs, que levou ao incremento do nmero de empreendimentos dessa modalidade na Bacia do Alto Paraguai, deve corresponder um regime jurdico de tutela ambiental capaz de resguardar, efetivamente, os bens ambientais explorados pelo setor energtico. A adequada tutela ambiental na Bacia do Alto Paraguai, nos estados de Mato Grosso do Sul e Mato Grosso, exige, portanto, a adoo de uma modalidade de avaliao de impacto ambiental apta a menO Ministrio Pblico e o caso das PCHs da Bacia do Alto Paraguai (Pantanal)
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surar os impactos cumulativos dos empreendimentos hidreltricos sobre o Pantanal, estabelecendo parmetros tcnicos rmes que assegurem a integridade do ecossistema local, e a multiplicidade de usos dos recursos hdricos da regio. Esta armao corroborada pela Smula de entendimento nmero 08, aprovada pela Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental:
Smula de Entendimento n 8. A rea de in!uncia para o meio fsico, de qualquer empreendimento hidreltrico, ser sempre, no mnimo, a bacia hidrogrca. No caso de meio bitico e meio antrpico, considerando a mobilidade da fauna e as amplas relaes socioeconmicas e culturais das populaes atingidas, a rea de in!uncia poder ser maior que a bacia hidrogrca.
Das normas aplicveis ao licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos: as Resolues CONAMA n 01/86, n 06/87 e n 237/97 e a ausncia de estudo integrado da Bacia Hidrogrca do Alto Paraguai No Brasil, o licenciamento ambiental para implantao de empreendimentos hidreltricos deve observar as normas previstas nas Resolues CONAMA n 01/86, n 06/87 e n 237/97, alm da legislao pertinente. Antes do licenciamento ambiental propriamente dito, o setor energtico instituiu uma ferramenta para o levantamento do potencial hidreltrico das bacias hidrogrcas. Trata-se do estudo de inventrio, destinado avaliao do potencial de gerao de energia de uma unidade hidrogrca. a etapa de estudos de engenharia em que se dene o potencial hidreltrico de uma bacia hidrogrca. Em seguida, caminha-se para a elaborao dos estudos de viabilidade, que denem a concepo global de um aproveitamento hidroeltrico. Para as Pequenas Centrais Hidreltricas PCHs, esta etapa no formalmente exigida, podendo o empreendedor iniciar diretamente o projeto bsico. Segundo o artigo 4, da Resoluo n 6/87, na hiptese dos empreendimentos de aproveitamento hidroeltrico, respeitadas as peculiaridades de cada caso, a Licena Prvia (LP) dever ser requerida no incio do estudo de viabilidade da Usina; a Licena de Instalao (LI) dever ser obtida antes da realizao da Licitao para construo do empreendimento e a Licena de Operao (LO) dever ser obtida antes do fechamento da barragem. A Resoluo CONAMA n 01/86 determina que o licenciamento de atividades ligadas ao setor energtico dever ser precedido de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental:
Artigo 2 Depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental RIMA, a serem submetidos apro-
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vao do rgo estadual competente, e do IBAMA em carter supletivo, o licenciamento de atividades modicadoras do meio ambiente, tais como: [] VII Obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para ns hidreltricos, acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao, reticao de cursos dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques; [...] Xl Usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primria, acima de 10 MW;
Do mesmo modo, a referida resoluo determina, entre outros, quais parmetros devero ser seguidos quando da elaborao do estudo de impacto ambiental; cita os parmetros fundamentais do estudo, elencando como preponderantes a avaliao do meio fsico, biolgico e socioeconmico da rea visada. A Resoluo CONAMA n 01/86 estipula, ainda, em seu artigo 6, inciso I, que o Estudo de Impacto Ambiental EIA desenvolver:
Artigo 6 O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes atividades tcnicas: [] II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de identicao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (bencos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos nus e benefcios sociais.
Assim, a concesso de uma Licena Ambiental para um aproveitamento hidreltrico deve avaliar os impactos pontuais gerados pelo empreendimento e tambm os cumulativos e sinrgicos resultantes dos impactos ambientais ocasionados pelo conjunto de empreendimentos em planejamento, implantao e operao em uma regio. Para permitir a anlise conjunta de todos empreendimentos planejados para uma mesma bacia hidrogrca, o 1, do artigo 8, da Resoluo n 06/86 dispe que:
1 As informaes constantes de inventrio, quando houver, devero ser transmitidas ao(s) rgo(s) estadual(ais) competente(s) responsvel(eis) pelo licenciamento.
Para a BAP, existe a previso de 126 empreendimentos hidreltricos, muitos deles instalados em um mesmo rio ou microbacia o que pode gerar alteraes signicativas em toda a dinmica ambiental, em razo da associao de impactos locais, provocados por mais de um empreendimento.
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A associao de referidos impactos pode resultar em fenmenos de nova natureza, cuja avaliao impossvel nos estudos ambientais relativos a cada empreendimento em particular. As alteraes fsicas e socioambientais na bacia podem resultar na falncia ecolgica do sistema, bem como em prejuzos socioculturais s comunidades humanas instaladas na regio hidrogrca. Frise-se: os Estudos de Impacto Ambiental atualmente elaborados consideram apenas os impactos gerados pelo empreendimento visado, deixando de ponderar os impactos conjuntos, resultantes da atuao simultnea e sinrgica dos demais empreendimentos existentes. Os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos na Bacia do Alto Paraguai A Lei n 9.433/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, emergiu com o escopo de assegurar a todas as geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel e a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, conforme artigo 2, incisos I, II e III, do referido diploma legal. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos estabeleceu ainda como fundamento que a gua um recurso natural limitado, que constitui bem de domnio pblico, dotado de valor econmico, cuja gesto deve proporcionar o seu uso mltiplo, conforme artigo 1, da Lei n 9.433/97. Pode-se concluir que tal poltica foi instituda com o m categrico de providenciar meios de controle estatal para prolongar o uso sadio e mltiplo dos recursos hdricos, indispensveis aos seres vivos, em todas as suas modalidades. A PNRH elegeu como parmetro de utilizao dos recursos hdricos aquele que se compatibilizasse com todos os demais meios de explorao pertinentes potencialidade destes recursos. Neste norte, todas as formas de uso que cessem, limitem ou restrinjam s demais, devem ser rejeitadas ante a possibilidade de prejudicar a utilizao mltipla e integrada dos recursos hdricos. As diretrizes a serem observadas quando da concesso ou do indeferimento do pedido de outorga devem estar presentes no instrumento legalmente denido como Plano de Recursos Hdricos, de cunho diretivo, que visa fundamentar e orientar a implementao da PNRH e o gerenciamento dos recursos hdricos.
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Por seu carter gestor, o PRH deve expor de forma clara os princpios essenciais que conduziro a explorao dos recursos hdricos sobre os quais incidir, demonstrando os pontos sensveis e prioritrios, incluindo aes, projetos e programas que viabilizem o uso sadio e mltiplo das guas. No Estado de Mato Grosso do Sul, o Plano Estadual de Recursos Hdricos, foi aprovado em 05 de novembro de 2009, pela Resoluo do Conselho Estadual de Recursos Hdricos n. 11, o qual implementou uma srie de instrumentos que viabilizariam a utilizao dos referidos recursos. Atendendo previso da Lei n 9.433/97, dentre esses instrumentos se encontra a outorga do direito de uso de recursos hdricos, conforme se verica:
O CERH (Conselho Estadual de Recursos Hdricos) deve denir critrios e diretrizes para a outorga. Ressalta-se que a denio da vazo outorgvel, para alm de critrios meramente hidrolgicos, deve internalizar as opes e as metas de desenvolvimento social e econmico que se pretende atingir, considerando a capacidade de suporte do ambiente e a busca do desenvolvimento sustentvel.9
Outrossim, prev o referido Plano a implementao do instrumento de outorga na unidade federativa, para atender aos ns a que se destina. A outorga de direitos de uso de recursos hdricos um instrumento do PNRH que tem por objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso aos recursos hdricos. A outorga pelo Poder Pblico est subordinada ao Plano de Recursos Hdricos, de modo a atender s prioridades nele estabelecidas. Ainda que o Plano Estadual de Recursos Hdricos do Mato Grosso do Sul no estipule prioridades para a concesso de outorgas de recursos hdricos, evidente a imprescindibilidade da concesso deste instrumento sempre que houver a inteno de se fazer uso de qualquer recurso abrangido pelo PERH sul-mato-grossense. Todavia, at o presente momento, o estado de Mato Grosso do Sul no dispe de normatizao e estrutura que permitam a concesso da outorga pelo Poder Pblico. No entanto, o sistema normativo que regula a utilizao das guas imperativo no que diz respeito indispensabilidade da outorga para determinados usos dos recursos hdricos. Dispe o artigo 12, inciso IV e 2, da Lei n 9.433/97:
Art. 12. Esto sujeitos a outorga pelo Poder Pblico os direitos dos seguintes usos de recursos hdricos: [] IV aproveitamento dos potenciais hidreltricos [...]
9
Disponvel em: <http://www.imasul.ms.gov.br/PERHMS/livro_digital/livro/les/livro_perh_ms.pdf>. Acesso em: 09 jan. 2012.

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2 A outorga e a utilizao de recursos hdricos para ns de gerao de energia eltrica estar subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado na forma do disposto no inciso VIII do art. 35 desta Lei, obedecida a disciplina da legislao setorial especca.
No estado de Mato Grosso do Sul, a Lei estadual n 2.406, de 29 de janeiro de 2002, instituiu a Poltica Estadual dos Recursos Hdricos e disps em seu artigo 13, em reforo do disposto na Lei federal n 9.433/97:
Art. 13. A outorga e a utilizao dos recursos hdricos para ns de gerao de energia eltrica e transporte hidrovirio observar o disposto no 2 do artigo 12 da Lei Federal n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
A Resoluo n. 65, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) complementa:

Art. 4. A manifestao prvia, requerida pelo empreendedor ou interessado, quando prevista nas normas estaduais, deve ser apresentada ao rgo ambiental licenciador para a obteno da Licena Prvia. Pargrafo nico. No havendo manifestao prvia ou ato correspondente, a outorga de direito de uso de recursos hdricos dever ser apresentada para a obteno da Licena de Instalao.
Art. 5. A outorga de direito de uso de recursos hdricos deve ser apresentada ao rgo ambiental licenciador para a obteno da Licena de Operao. Pargrafo nico. Nos empreendimentos ou atividades em que os usos ou interferncias nos recursos hdricos sejam necessrias para sua implantao, a outorga de direito de uso de recursos hdricos dever ser apresentada ao rgo ambiental licenciador para obteno da Licena de Instalao.
Como se observa dos dispositivos citados, a legislao impes que o acesso s guas s poderia ocorrer com a prvia implementao dos seguintes instrumentos das Polticas Nacionais de Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos: i. a implementao de um Plano de Recursos Hdricos; ii. a outorga pelo Poder Pblico que est condicionada ao item anterior; iii. concesso de licenas prvia, de instalao e de operao, que dependero da apresentao da Avaliao de Impacto Ambiental e da outorga. A concesso da outorga pelo Poder Pblico garante ao particular o direito de uso, mas no o investe no direito imediato de explorar o recurso hdrico. Tal interpretao decorre da integrao da Poltica Nacional do Meio Ambiente com a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Assim, o primeiro passo a ser intentado pelas empresas que pretendam utilizar-se dos potenciais hidreltricos da BAP deve ser a obteno da outorga de direito de uso do recurso hdrico, para ento, posteriormente, pleitear a licena ambiental. o que preceitua a Resoluo n 237/97 do CONAMA: 244
Art. 10 O procedimento de licenciamento ambiental obedecer s seguintes etapas: [...] 1 No procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes.
De acordo com o Decreto do Estado de Mato Grosso do Sul n 12.725, de 10 de maro de 2009, atribuio do Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul (IMASUL) implementar e regulamentar os instrumentos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos:
Art. 3 Ao Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul (IMASUL) compete: X implementar a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e propor normas de estabelecimento de padres de controle da qualidade das guas; XI coordenar, gerir e implementar os instrumentos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e propor normas a ela pertinentes;
Tendo em vista que a outorga instrumento destinado a exercer controle quantitativo e qualitativo do uso dos recursos hdricos, a sua implementao, sem um prvio Estudo de Impactos Ambientais Cumulativos de empreendimentos hidreltricos de execuo impossvel. No h como regulamentar o instrumento de outorga, sem que seja confeccionada uma Avaliao Ambiental Estratgica do setor energtico de toda a BAP , viabilizando, somente ento, a regular normatizao sobre a utilizao das guas. Logo, enquanto o instrumento da outorga de direito de uso de recurso hdrico no estiver efetivamente implementado pelo IMASUL e SEMA/ MT, no h que se falar em utilizao de recursos hdricos para explorao de seus potenciais energticos. Portanto, todos os empreendimentos que estejam em fase de anlise por parte da Administrao, sem a devida Declarao de Reserva de Disponibilidade Hdrica e Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos, devem ser imediatamente suspensos, por contrariem expressa disposio de lei. Neste sentido a Smula nmero 11 da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental:
Smula de Entendimento n 11. O Ministrio Pblico deve zelar pela efetiva implementao dos instrumentos contidos na Lei n. 9.433/97, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, assegurando a articulao dos procedimentos para obteno da outorga de direito de uso de recursos hdricos com os procedimentos de licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos, na forma da Resoluo n. 65 do CNRH, sem prejuzo da prvia existncia de Plano de Bacia aprovado pelo respectivo Comit.
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No foi de forma impensada que a lei estipulou que a explorao de recursos hdricos estaria sujeita outorga pelo Poder Pblico. A outorga concedida em ateno a estudos minuciosos acerca da disponibilidade hdrica e da demanda que se pretende utilizar. Leva em considerao fatores como a compatibilidade da gerao de energia, a funo social e de subsistncia que as bacias hidrogrcas exercem, a conservao da biodiversidade e a manuteno do equilbrio hidro-ecolgico do bioma pantaneiro, alm de uma srie de outros elementos, os quais devem estar previstos no Plano de Recursos Hdricos, que devem ser analisados tanto para tornar efetivo o exerccio dos direitos de acesso gua, quanto para controlar e scalizar as formas de uso, de modo que no haja prejuzo s fontes hdricas. Isso porque o licenciamento isolado de cada empreendimento mostrase insuciente para a efetiva tutela ambiental, visto que nesse processo a anlise dos impactos ambientais pontual e restritiva, no se atenta para as demais formas de uso nem para os demais empreendimentos hidreltricos. A verdade que o processo de licenciamento ambiental deixa de ponderar sobre a conjuntura dos demais empreendimentos, em detrimento dos danos ambientais que sero potencializados pela atuao em conjunto de vrias instalaes. Com vistas a estas explanaes que se demonstra a real inteno da lei quando exige a outorga pelo Poder Pblico para o uso de recursos hdricos, sempre em ateno aos princpios da preveno e da precauo, previstos no artigo 225, inciso IV, da Constituio Federal. O artigo 15, da Lei n 9.433/97 acrescenta:
Art. 15. A outorga de direito de uso de recursos hdricos poder ser suspensa parcial ou totalmente, em denitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstncias: [] IV necessidade de se prevenir ou reverter grave degradao ambiental; V necessidade de se atender a usos prioritrios, de interesse coletivo, para os quais no se disponha de fontes alternativas;
Os diversos empreendimentos hidreltricos realizados ao longo da bacia do Alto Paraguai somam, em conjunto, prejuzos desconhecidos e incomensurveis ao meio ambiente, o que por si s seria motivo suciente para arguir a necessidade de suspenso dessas atividades. Contudo, cumpre observar o que determina a Lei n. 9.433/97:
Art. 49. Constitui infrao das normas de utilizao de recursos hdricos superciais ou subterrneos: I derivar ou utilizar recursos hdricos para qualquer nalidade, sem a respectiva outorga de direito de uso; II iniciar a implementao ou implementar empreendimentos relacionado com a derivao ou a utilizao de recursos hdricos, superciais ou subter-
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rneos, que implique alterao no regime, quantidade ou qualidade dos mesmos, sem a autorizao dos rgos ou entidades competentes; III VETADO IV utilizar-se de recursos hdricos ou executar obras ou servios relacionados com os mesmos em desacordo com as condies estabelecidas na outorga; Art. 50. Por infrao de qualquer disposio legal ou regulamentar referentes execuo de obras e servios hidrulicos, derivao ou utilizao de recursos hdricos de domnio ou administrao da Unio, ou pelo no atendimento das solicitaes feitas, o infrator, a critrio da autoridade competente, car sujeito s seguintes penalidades, independentemente de sua ordem de enumerao: I advertncia por escrito, na qual sero estabelecidos prazos para correo das irregularidades; II multa, simples ou diria, proporcional gravidade da infrao, de R$ 100,00 (cem reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais); III embargo provisrio, por prazo determinado, para execuo de servios e obras necessrias ao efetivo cumprimento das condies de outorga ou para o cumprimento de normas referentes ao uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos; IV embargo denitivo, com revogao da outorga, se for o caso, para repor incontinenti, no seu antigo estado, os recursos hdricos, leitos e margens, nos termos dos arts. 58 e 59 do Cdigo de guas ou tamponar os poos de extrao de gua subterrnea.
Portanto, segundo dispe o artigo 49, inciso I, da Lei n. 9.433/97, utilizar recursos hdricos, para qualquer nalidade, sem a respectiva outorga de direito de uso constitui infrao das normas de utilizao de recursos hdricos superciais ou subterrneos, o que enseja a interrupo do exerccio de explorao. Isso porque os princpios da preveno e da precauo, previstos no artigo 225, inciso IV, da Constituio Federal e artigo 9, incisos I e V, da Lei n 6.938/81, autorizam inrmar todo e qualquer empreendimento que no demonstre de forma cabal sua sustentabilidade ambiental. J foi informado que o Estado de Mato Grosso do Sul ainda no dispe de regulamentao que permita a concesso de outorga a quem deseje usufruir dos recursos hdricos disponveis na regio, o que inviabiliza intentar qualquer empreendimento para aproveitamento de potenciais hidreltricos na regio10. Ou seja, enquanto o IMASUL e a SEMA/MT no implementarem os instrumentos previstos na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, bem co10
O rgo ambiental sul-mato-grossense informou atravs do Ofcio/DIPRE/IMASUL-MS/N 134/ 2012 que: [...] no foram emitidas Declaraes de Reserva de Disponibilidade Hdrica DRDH e Outorgas de Direito de Uso de Recursos Hdricos, uma vez que estes instrumentos de gesto dos corpos de gua de domnio do Estado de Mato Grosso do Sul, ainda no se encontram regulamentados (. 1046).
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mo em suas respectivas polticas estaduais, todos os empreendimentos que fazem uso de recursos hdricos, explorando potenciais hidreltricos no Estado, esto em desacordo com a lei, e consequentemente, devero ser suspensos. Isso porque a outorga o instrumento determinado a garantir a destinao da gua conforme disposies de um Plano de Recursos Hdricos, que deve assegurar a todos os cidados o direito de acesso a esse recurso vital, sem a destruio do bem ambiental tutelado, ou seja, o prprio recurso hdrico. Quer dizer que a concesso da outorga no pode ser feita meramente para atender a interesses individuais. Antes, deve se atentar destinao cientca, tecnolgica, poltica e econmica que lhe atribuda, de modo a garantir a continuidade das mltiplas formas de uso da gua ao longo desta e das futuras geraes. Diante da falta de regulamentao da lei e implementao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos, no pode a vontade do particular se sobrepor ao interesse maior de preservao ambiental, que s admite o uso de recursos hdricos quando condicionados a um plano previamente elaborado para este m. Permitir o contrrio seria o mesmo que atropelar a essncia da lei que, ao exigir a outorga, prev uma forma de garantir que o uso dos recursos hdricos seja feito de forma a no prejudicar toda a coletividade, sem resultar em danos irreversveis ao meio ambiente. Da suspenso dos licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos na Bacia do Alto Paraguai como exigncia decorrente do Princpio da Precauo O Princpio da Preveno enunciado pela doutrina especializada como autntico megaprincpio11 do Direito Ambiental. Traz nsita a noo de que os danos ambientais so, via de regra, irreversveis ou de difcil reparao, razo pela qual todos os esforos do poder pblico e da sociedade devem voltar-se para a preveno do dano. Conforme ensina dis Milar,
a invocao do princpio da precauo uma deciso a ser tomada quando a informao cientca insuciente, inconclusiva ou incerta e haja indicaes de que os possveis efeitos sobre o ambiente, a sade das pessoas ou dos animais ou a proteo vegetal possam ser potencialmente perigosos e incompatveis com o nvel de proteo escolhido.12
11 12
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 126 MILAR, 2005, p. 769.
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Alm de encontrar-se insculpido nos princpios fundamentais do Direito Ambiental, como decorrncia lgica do prprio campo de estudos em que se insere o jus ambientalismo, o princpio da precauo restou expressamente previsto no artigo 3 da Conveno sobre a Mudana do Clima, que assentou que as partes devem adotar medidas de precauo para prever, evitar ou minimizar as causas da mudana do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientca no deve ser usada como razo para postergar essas medidas. A referida conveno foi promulgada pelo Decreto n 2.652, de 1 de julho de 1998, incorporando e tornando cogente, no ordenamento jurdico ptrio, o princpio da precauo. J foi exaustivamente demonstrado que os licenciamentos ambientais de empreendimentos hidreltricos realizados na Bacia do Alto Paraguai no dispem de instrumentos institucionais, ferramentas metodolgicas e dados tcnicos seguros aptos a mensurar o impacto cumulativo dos mais de cem empreendimentos hidreltricos previstos para a Bacia. No atual quadro jurdico-institucional, o mais importante e efetivo instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente o licenciamento ambiental. O licenciamento o procedimento administrativo pelo qual o poder pblico competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. O licenciamento ambiental deve ater-se fortemente aos princpios da preveno e da precauo, de modo a orientar as tomadas de deciso do poder pblico no que se refere instalao e operao de empreendimentos potencialmente poluidores. No caso em tela, patente a incapacidade tcnica dos rgos pblicos responsveis pelo licenciamento ambiental, bem como dos setores cientcos do saber nacional, de avaliar o resultado da instalao de cerca de 126 empreendimentos hidreltricos na Bacia do Alto Paraguai. Em ateno ao princpio da precauo, os rgos responsveis pelo licenciamento ambiental deveria suspender os licenciamentos em curso, exigindo dos empreendedores e/ou dos rgos reguladores do setor energtico os estudos e anlises tcnicos capazes de avalizar (ou no) a sustentabilidade ambiental do setor hidreltrico na Bacia do Alto Paraguai. Admitir a continuidade da expanso do setor eltrico na Bacia na qual inserido o Pantanal, sem o adequado estudo de impactos cumulativos de empreendimentos hidreltricos ato contrrio lei e Constituio, capaz de ferir de morte um dos biomas mais notveis do mundo. A suspenso dos licenciamentos ambientais em curso adequada uma vez que, no mbito destes procedimentos administrativos que deve ser suscitada e respondida a questo relativa aos impactos sinrgicos dos empreendimentos hidreltricos na Bacia do Alto Paraguai. 249
Tal questo, por sua amplitude e volume de recursos necessrios sua conduo, no pode ser respondida no mbito individual de cada procedimento de licenciamento. Deve-se proceder a um estudo nico, que alcance toda a extenso geogrca da Bacia do Alto Paraguai, estabelecendo balizas que devem ser rmemente observadas no licenciamento e operao de cada empreendimento. Referidos licenciamentos ocorrem, em sua absoluta maioria, em mbito estadual, enquanto a avaliao de impactos sinrgicos e cumulativos deve considerar toda a extenso da bacia hidrogrca, que se estende pelos estados de Mato Grosso do Sul e Mato Grosso. Portanto, impossvel que os licenciamentos em curso prossigam, ou que se instaurem novos licenciamentos, ao menos at que as dvidas cientcas apresentadas sejam respondidas com um grau mnimo de verossimilhana pelos estudiosos e tcnicos da matria. Destaque-se, ainda, a necessidade de que os saberes dos povos e comunidades tradicionais faam-se ouvir na denio dos limites e formulao das polticas pblicas de uso dos recursos hdricos da Bacia do Alto Paraguai. Assim, o Ministrio Pblico e a sociedade devem postular perante os rgos licenciadores a suspenso dos licenciamentos em curso, bem como proibir a emisso de quaisquer licenas ambientais, at que os estudos adequados sejam ultimados, oferecendo sociedade e aos prprios rgos licenciadores os parmetros adequados para a explorao do potencial energtico da Bacia do Alto Paraguai. Da modalidade adequada de avaliao de impacto ambiental para a efetiva tutela dos bens ambientais contidos na Bacia do Alto Paraguai objeto de intenso debate entre o Ministrio Pblico e os rgos licenciadores a modalidade de avaliao de impacto ambiental adequada efetiva tutela dos bens ambientais. Discute-se, em especial, as inconsistncias tcnicas da Avaliao Ambiental Integrada realizada pela empresa de pesquisa energtica em diversas bacias hidrogrcas brasileiras. A 4 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal assentou entendimento segundo o qual as Avaliaes Ambientais Integradas (AAIs) coordenadas ou realizadas pela Empresa de Pesquisas Energticas (EPE) apresentam problemas metodolgicos que invalidam ou tornam decientes os resultados obtidos13.
13
Ao Civil Pblica n 5000063-51.2011.404.7001/PR, proposta pelo Ministrio Pblico Federal em face do IBAMA, Instituto Ambiental do Paran, Empresa de Pesquisa Energtica e Unio. Antecipao de tutela concedida pelo Juiz Federal Roberto Lima Santos, em 06 de junho de 2011, que determinou i. imediata suspenso da realizao do estudo denominado Avaliao Ambiental Integrada dos Aproveitamentos Hidreltricos da Bacia do Rio Tibagi; ii. que se abstenha de utilizar
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Efetivamente, as Avaliaes Ambientais Integradas realizadas pela EPE baseiam-se em Termo de Referncia da AAI da Bacia do rio Uruguai, cuja metodologia foi incorporada s diretrizes e procedimentos de inventrio e de planejamento energtico do MME, por fora da Portaria MME n 372, de 1 de outubro de 2009. Essa metodologia deu origem ao Manual de Inventrio Hidroeltrico de Bacias Hidrogrcas, que se tornou vinculante para o setor eltrico a partir da Portaria MME n 356, de 28 de setembro de 2009. Efetivamente, as AAI realizadas pela EPE, sem a homologao ou participao de qualquer rgo do Sistema Nacional de Meio Ambiente, levou impugnao da metodologia dos referidos estudos pelo Ministrio Pblico Federal. De fato, em 06 de junho de 2011, liminar concedida pelo Juzo Federal de Londrina, em sede de antecipao de tutela, determinou a suspenso dos estudos realizados pela EPE na Bacia do rio Tibagi. Dos debates realizados, concluiu-se que referido estudo no pode ser considerado, de fato, uma avaliao dos impactos ambientais cumulativos e sinrgicos causados por sucessivas barragens instaladas ao longo de um mesmo curso dgua ou em uma mesma bacia hidrogrca. A Avaliao realizada pela EPE constitui, em verdade, um levantamento do potencial energtico da bacia hidrogrca, o que denominado pelo setor eltrico como estudo de inventrio. Ao analisar a metodologia empregada pela EPE, o Ministrio do Meio Ambiente apontou diversas fragilidades, no resolvidas pelo setor energtico. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o licenciamento de empreendimentos e atividades potencialmente poluidoras so instrumentos valiosos que visam a inserir a varivel ambiental no processo de tomada de deciso, mas que possuem uma ao limitada, pois subsidiam as decises de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no o processo de formulao de polticas pblicas e estratgicas que os originam. Esta realidade no passou ao largo dos integrantes de Ministrios Pblicos, em reunio da Rede Latino-Americana de Ministrio Pblico Ambiental, quando aprovaram a seguinte smula de entendimento:
Smula de Entendimento n 10. As avaliaes de impacto ambiental destinadas a mensurar danos sinrgicos e cumulativos decorrentes da instalao de diversos empreendimentos em uma mesma bacia hidrogrca devem ser elaboradas segundo metodologia regularmente aprovada por rgo competente do SISNAMA.
Todavia, a necessidade de realizar um estudo ambiental que abrangesse toda a bacia hidrogrca justicou acrdo proferido pelo Tribunal Requaisquer resultados do estudo em curso, nos moldes em que est sendo executado, para tomada de deciso a respeito do uso dos potenciais hidroeltricos da bacia do Rio Tibagi, at nova deliberao judicial ou julgamento nal desta Ao Civil Pblica.
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gional Federal da 4 Regio, que reconheceu a necessidade de realizao da AAI da bacia hidrogrca como pr-requisito para a concesso de licenas ambientais de empreendimentos hidreltricos na Bacia do rio Tibagi. O lapidar acrdo do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, publicado em 04 de maio de 2011, foi lavrado nos seguintes termos:
AO CIVIL PBLICA. DANO AMBIENTAL. BACIA HIDROGRFICA DO RIO TIBAGI. USINA HIDRELTRICA. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. AVALIAO AMBIENTAL INTEGRADA. NECESSIDADE. 1. a gesto hdrica depende de planejamento institucionalizado, no podendo o uso das guas ser condicionado apenas a planos setoriais e, o que pior, deciso de cada caso concreto, sem vinculao com o planejamento do uso dos recursos hdricos da bacia. O Plano visa, entre outras coisas, a evitar ou a coibir casusmos (dis Milar. Direito do ambiente. 6. ed., RT, 2009, p. 499). 2. Compete ao Poder Judicirio vericar a conformidade com a lei e com a Constituio Federal dos atos ou omisses da Administrao Pblica, bem como dos rgos e entidades que estejam participando ou concorrendo para tais aes ou omisses, inclusive no mbito de licenciamento ambiental. O juzo no est determinando se tal ou qual empreendimento deve ou no ser executado. 3. Necessidade da realizao de Avaliao Ambiental Integrada da Bacia do Rio Tibagi como pr-requisito para a concesso de licena ambiental para construo de qualquer Usina Hidreltrica nessa Bacia Hidrogrca, exceo feita a UHE de Mau. 4. Apelaes da Copel, da ANEEL e da Unio parcialmente providas para afastar as exigncias postas na sentena apenas para a UHE de Mau. Apelao do Ministrio Pblico Federal parcialmente provida para que, exceo da UHE de Mau, os rgos ambientais no efetuem o licenciamento sem a realizao prvia da Avaliao Ambiental Integrada. (TRF4, APELAO CVEL N 1999. 70.01.007514-6, 3 Turma, Des. Federal FERNANDO QUADROS DA SILVA, POR UNANIMIDADE, D.E. 04/05/2011)
Efetivamente, o acrdo acolhe o disposto na Lei n 9.433/97 e em ampla doutrina especializada, que consideram a bacia hidrogrca como uma unidade ecolgica, um ente sistmico no qual se observa a interao complexa de seus elementos de forma sinrgica, catica e mutuamente dependente. A mtua dependncia dos elementos ecolgicos que compe uma bacia hidrogrca impe que o planejamento ambiental a cargo dos entes pblicos considere toda a bacia hidrogrca como unidade. Para Monica Porto e Rubem Porto,
a bacia hidrogrca uma rea de captao natural da gua de precipitao que faz convergir o escoamento para um nico ponto de sada. A bacia hidrogrca compe-se de um conjunto de superfcies vertentes e de uma rede de drenagem formada por cursos de gua que con!uem at resultar em um leito nico no seu exutrio (Tucci, 1997). A bacia hidrogrca pode ser ento considerada um ente sistmico. onde se realizam os balanos de entrada
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proveniente da chuva e sada de gua atravs do exutrio, permitindo que sejam delineadas bacias e sub-bacias, cuja interconexo se d pelos sistemas hdricos. [...] Sobre o territrio denido como bacia hidrogrca que se desenvolvem as atividades humanas. Todas as reas urbanas, industriais, agrcolas ou de preservao fazem parte de alguma bacia hidrogrca. Pode-se dizer que, no seu exutrio, estaro representados todos os processos que fazem parte do seu sistema. O que ali ocorre consequncia das formas de ocupao do territrio e da utilizao das guas que para ali convergem (Gesto de bacias hidrogrcas. Estud. av., So Paulo, v. 22, n. 63, 2008).
Essa concepo foi integralmente acolhida pela Lei n 9433/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, fazendo-o nos seguintes termos: O Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos:
[...] V a bacia hidrogrca a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
No mesmo sentido dis Milar ensina que

a eleio da bacia hidrogrca como unidade territorial para a gesto das guas a grande e radical inovao da lei, e tambm o maior desao para a implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, como veremos. De fato, considerando-se que o permetro da rea a ser planejada denido pelos limites da bacia, ca mais fcil fazer-se o confronto entre as disponibilidades e as demandas, essenciais para o que se denomina balano hdrico (Direito do ambiente. 6. ed., RT, 2009, p. 497).
O debate mais difcil e atual da questo consiste na denio adequada da modalidade de estudo apto a implementar a bacia hidrogrca como unidade territorial da gesto dos recursos hdricos. Amplamente difundida pelo setor energtico, a Avaliao Ambiental Integrada no detm metodologia adequada tutela de bens ambientais, constituindo-se, de fato, como j exposto, em estudo de inventrio de bacias hidrogrcas, vocacionado to somente ao levantamento dos potenciais hidreltricos presentes na bacia. A metodologia empregada nos estudos feitos pela Empresa de Pesquisa Energtica foi condenada pelo MMA, no PARECER n 071/2007/GAIA/ DLAA/SMCQ, sobretudo luz do no atendimento do princpio da precauo. Assim, o prprio MMA concluiu pela necessidade de elaborao de um estudo complementar, com o escopo de superar as decincias encontradas na metodologia adotada pelo Ministrio de Minas e Energia, atravs da Empresa de Pesquisa Energtica. No acrdo 464/2004, publicado em 12 de maio de 2004, o plenrio, do Tribunal de Contas da Unio debateu a lacuna entre as decises de
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elaborao de projetos de empreendimentos individuais e o processo de planejamento ambiental. No referido julgado, o TCU discute a aplicao, pelo Governo Federal, do instrumento da Avaliao Ambiental Estratgica, bem como o descumprimento de normas relativas ao licenciamento ambiental em obras custeadas com recursos federais. Para o Tribunal de Contas da Unio, com base em manual publicado pelo Ministrio do Meio Ambiente em 2002, a AAE pode ser denida como:
um instrumento de poltica ambiental que tem por objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identicao e avaliao dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada deciso estratgica a respeito de uma poltica, um plano ou programa poderia desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade dos recursos naturais, qualquer que seja a instncia de planejamento.
A Avaliao Ambiental Estratgica uma rea pioneira no campo de avaliao de impactos ambientais. Ela tem sido denida com um processo sistemtico para avaliar e antecipar as consequncias de decises adotadas antes do estgio de projetos. A proposta assegurar que as consideraes e alternativas ambientais sejam analisadas na fase de planejamento, conjuntamente com os fatores econmicos e sociais no desenvolvimento de polticas, planos e programas. O Tribunal de Contas considera que os recentes problemas ambientais enfrentados no Brasil reforam a necessidade da adoo de medidas para proteger o ambiente de forma sistmica, sem impedir o desenvolvimento e crescimento do Pas. Destacando a necessidade da implementao da AAE no processo de planejamento ambiental de rgos responsveis por polticas setoriais do governo, o Tribunal destaca a necessidade de superar as decincias identicadas nos estudos de impacto ambiental aplicados a projetos. O quadro atual da gesto ambiental no Brasil demonstra que as questes relativas natureza, inuncia, tempo, escopo e s medidas de mitigao so decididas e concebidas em nvel dos projetos, o que deixa limitada a possibilidade para sua modicao. Ademais, a Corte destaca que, na prtica, os EIA normalmente consideram somente os impactos diretos dos empreendimentos, desconsiderando os impactos cumulativos. A incipincia na adoo da Avaliao Ambiental Estratgica no planejamento das aes governamentais pode resultar em impactos e passivos ambientais decorrentes da implementao de polticas, planos e programas pblicos, pois esses tendem a ser formulados sem a devida avaliao ambiental prvia. O envolvimento e a participao da sociedade tambm cam reduzidos no processo de planejamento pois no h informao disponvel sobre as implicaes ambientais das decises estratgicas do Governo Federal. Ao nal, o TCU recomenda Secretaria Executiva da Casa Civil que oriente os rgos e entidades do Governo Federal que causam impactos 254
ambientais signicativos aplicao da Avaliao Ambiental Estratgica no planejamento de polticas, planos e programas setoriais. Para o TCU, dentre os instrumentos de poltica ambiental, a AAE aquele que pode trazer maior efetividade na melhoria da gesto ambiental do pas. Atualmente a gesto ambiental se apoia fortemente no licenciamento ambiental, que tem a funo de analisar a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais. Entretanto este instrumento tem amplitude muito reduzida, pois, na prtica, ao se submeter ao processo de licenciamento a concepo do projeto j est denida, bem como sua localizao, cabendo ao rgo ambiental analis-lo luz de seus potenciais impactos. Portanto a lgica da AAE de se considerar a varivel ambiental no planejamento, ou seja ex-ante, contrariando a lgica que predomina atualmente de se considerar o meio ambiente na fase de implantao do projeto com o licenciamento ambiental, ou ex-post, tem a possibilidade de aprimorar a gesto ambiental no caminho do desenvolvimento ambientalmente sustentvel. A Corte de Contas acrescenta que os rgos setoriais que por sua natureza possuem estreita interao com recursos ambientais, ou possuem potencial degradador do meio ambiente, devem atentar para a utilizao desse instrumento como forma de identicar e evitar futuros problemas, que poderiam surgir no processo de licenciamento ambiental, em aes ajuizadas pelo Ministrio Pblico ou, at mesmo, causar impactos irreparveis ao ecossistema. Tornando, assim, mais ecaz a gesto pblica. A AAE permite, portanto, um enfoque predominantemente pr-ativo e que se considerem os impactos cumulativos dos diversos empreendimentos, objetivos dicilmente alcanveis a partir do uso unicamente do EIA/RIMA. H previso legal para a realizao da Avaliao Ambiental Estratgica, uma vez que se trata de modalidade de avaliao de impacto ambiental, prevista no artigo 9, inciso III, da Lei n 6.938/81, como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. As imprecises metodolgicas da Avaliao Ambiental Estratgica a ser realizada na Bacia do rio Paraguai h de ser sanada atravs da prvia elaborao, pelos rgos ambientais licenciadores, de Termo de Referncia que considere a bibliograa especializada sobre o assunto. Doutro lado, a responsabilidade pela elaborao do estudo deve ser imposta Empresa de Pesquisa Energtica. Tal armao decorre do escopo legal da empresa, criada pela Lei n 10.847/04. Dispe o artigo 4, do referido diploma legal:
Art. 4 Compete EPE: [...] III identicar e quanticar os potenciais de recursos energticos;
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[...] V realizar estudos para a determinao dos aproveitamentos timos dos potenciais hidrulicos; [...] VII elaborar estudos necessrios para o desenvolvimento dos planos de expanso da gerao e transmisso de energia eltrica de curto, mdio e longo prazos; [...] X desenvolver estudos de impacto social, viabilidade tcnico-econmica e socioambiental para os empreendimentos de energia eltrica e de fontes renovveis; [...] XIII desenvolver estudos para avaliar e incrementar a utilizao de energia proveniente de fontes renovveis; [...] XV promover estudos e produzir informaes para subsidiar planos e programas de desenvolvimento energtico ambientalmente sustentvel, inclusive, de ecincia energtica; Pargrafo nico. Os estudos e pesquisas desenvolvidos pela EPE subsidiaro a formulao, o planejamento e a implementao de aes do Ministrio de Minas e Energia, no mbito da poltica energtica nacional.
O artigo 5, inciso II, da Lei n 10.847/04 prev, inclusive, que constituem recursos da EPE o ressarcimento, nos termos da legislao pertinente, dos custos incorridos no desenvolvimento de estudos de inventrio hidroeltrico de bacia hidrogrca, de viabilidade tcnico-econmica de aproveitamentos hidroeltricos e de impacto ambiental, bem como nos processos para obteno de licena prvia. Assim, a Empresa de Pesquisa Energtica, empresa pblica vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, possui o dever legal de implementar estudo adequado qual seja a Avaliao Ambiental Estratgica do setor hidreltrico para a mensurao dos impactos cumulativos e sinrgicos de empreendimentos instalados na Bacia do Alto Paraguai. Ante todo o exposto, conclui-se que a ausncia de adequado planejamento da expanso da gerao de energia eltrica na Bacia tm violado o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Portanto, ao lado da demanda pela suspenso de todo e qualquer licenciamento ambiental para empreendimentos hidreltricos em curso na bacia, a sociedade deve pugnar para que a Empresa de Pesquisa Energtica e o Ministrio de Minas e Energia realizem a AAE do setor hidreltrico na Bacia do Alto Paraguai, de modo a assegurar a tutela dos relevantes bens ambientais presentes na regio.
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HIDRELTRICAS E ATUAO DO MINISTRIO PBLICO NA AMRICA LATINA

HIDROELCTRICAS Y ACTUACIN DEL MINISTERIO PBLICO EN LATINOAMRICA

dos Autores, 2013

Capa: UHE Mau Arquivo Consrcio Energtico Cruzeiro do Sul

Editorao: Suliani Editograa Ltda. editor@suliani.com.br (51) 3384.8579

Realizao: Red Latinoamericana de Ministrio Pblico Ambiental www.mpambiental.org

Patrocnio: Fundao AVINA

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Bibliotecria responsvel Ktia Rosi Possobon CRB10/1782

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Declaracin Universal de Derechos Humanos

Organizacin de Naciones Unidas (ONU)

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP)

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

Organizacin de Naciones Unidas (ONU)

Organizacin de Naciones Unidas (ONU)

Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

Organizacin de Estados Americanos (OEA)

Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos)

Organizacin Internacional de Trabajo (OIT)

ONU/Comisin de Principios Rectores de los Derechos Humanos Desplazamientos Forzados

ONU /Asamblea General

ONU/Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

Carta Democrtica Interamericana

Comisin Mundial de Represas

Corporacin Financiera Internacional

Banco Interamericano de Desarrollo

Banco Interamericano de Desarrollo

III. DECISIONES DEL SISTEMA INTERAMERICANO

Resolucin No. 12/85, Yanomami (Brasil)

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

Las decisiones se encuentran disponibles en: www.cidh.org.

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku y sus miembros (Ecuador)

Pueblos Indgenas en aislamiento voluntario de Mashco Piro, Yora y Amahuaca (Per)

Informe No. 76/09, Comunidad de La Oroya (Per)

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

Informe No. 105/09, Grupo de Tratado Hulquminum (Canad)

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

OEA/Comisin Interamericana de Derechos Humanos149

MC-382/10 Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xing, Par (Brasil)

Las decisiones se encuentran disponibles en: www.corteidh.or.cr.

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